2011 års ekonomiska vårproposition

Proposition 2010/11:100

Regeringens proposition 2010/11:100

2011 års ekonomiska vårproposition

Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2010/11:100

2011 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 8 april 2011

Fredrik Reinfeldt

Peter Norman

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2012.

Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av det finanspolitiska ramverket och en uppföljning av sysselsättningspolitiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och reformutrymmet, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

I propositionen redovisas även Sveriges nationella mål inom den s.k. Europa 2020-strategin och förslag lämnas till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

PROP. 2010/11:100

Innehållsförteckning

1	Förslag till riksdagsbeslut ....................................................................................		19
2	Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken..........................		23
	2.1	Inledning................................................................................................	27
	2.2	Snabb tillväxt i svensk ekonomi...........................................................	27
	2.2.1	Sjunkande arbetslöshet .........................................................................	28
	2.2.2	Riskbilden är balanserad .......................................................................	28

2.3Stigande överskott i de offentliga finanserna ger

	reformutrymme.....................................................................................	29
2.3.1	Ökat utrymme för nya åtgärder...........................................................	30
2.3.2	Utgiftstaket för 2015 ............................................................................	33
2.4	Utmaningar på arbetsmarknaden.........................................................	34
2.4.1	Det måste löna sig att arbeta ................................................................	35
2.4.2	Fortsatt fokus på arbetsmarknadens funktionssätt ............................	36
2.4.3	Motverka långa tider utan arbete .........................................................	39

2.4.4Säkra att uppgången på arbetsmarknaden kommer så många som

	möjligt till del ........................................................................................	40
2.4.5	Vårda sjukförsäkringsreformen............................................................	41
2.4.6	Stärk företagandet.................................................................................	42
2.5	Utmaningar för den finansiella stabiliteten.........................................	46
2.5.1	Risker med en stor finansiell sektor ....................................................	46
2.5.2	Risker med bankernas internationella expansion................................	47
2.5.3	Risker med den snabba ökningen i hushållens skuldsättning ............	47

2.5.4Inriktningen på regeringens åtgärder för att värna finansiell

		stabilitet .................................................................................................	49
	2.6	Utmaningar i utbildningssystemet.......................................................	53
	2.7	Utmaningar för välfärden.....................................................................	54
	2.7.1	Fler i arbete minskar klyftorna.............................................................	54
	2.7.2	Sjukvård och äldreomsorg av hög kvalitet...........................................	55
	2.7.3	Ett effektivt rättsväsende......................................................................	56
	2.8	Utmaningar för tillväxt i hela Sverige..................................................	56
	2.9	En human och rättssäker migrationspolitik ........................................	57
	2.10	Långsiktiga utmaningar ........................................................................	58
	2.10.1	Stärka konkurrenskraften för att möta globaliseringen .....................	58
	2.10.2	En ambitiös och effektiv klimat- och energipolitik............................	58
	2.10.3	Trygga välfärdens långsiktiga finansiering ..........................................	59
3	Sveriges finanspolitiska ramverk samt ekonomisk styrning och
	samordning i EU ..................................................................................................		65
	3.1	Beskrivning av det finanspolitiska ramverket......................................	65

PROP. 2010/11:100

3.2Förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken

		i EU ........................................................................................................	68
	3.3	Euro plus-pakten ...................................................................................	72
4	En uppföljning av sysselsättningspolitiken .........................................................		75
	4.1	Högre sysselsättning leder till ökad välfärd.........................................	75
	4.2	Utvecklingen på arbetsmarknaden .......................................................	77
	4.2.1	Stark återhämtning på arbetsmarknaden..............................................	77

4.2.2Hur ser utvecklingen ut för grupper med svag förankring på

	arbetsmarknaden?..................................................................................	81
4.2.3	Stark arbetskraftsefterfrågan.................................................................	88
4.3	Regeringens strategi för högre sysselsättning......................................	90
4.3.1	Politikens utformning ...........................................................................	92
4.4	Har regeringens politik avsedd effekt? ................................................	95

4.4.1Indikationer på om politiken leder till en varaktigt högre

sysselsättning och ett minskat utanförskap .........................................

4.4.2Indikationer på om reformerna inom sjukförsäkringen har

avsedd effekt ........................................................................................

101

4.4.3Indikationer på om regeringens arbetsmarknadspolitik har

		avsedd effekt ........................................................................................	104
	4.4.4	Regeringens bedömning är att politiken har avsedd effekt ...............	105
	4.5	Det fortsatta arbetet ............................................................................	106
5	Den makroekonomiska utvecklingen................................................................		111
	5.1	Internationell och finansiell ekonomi ................................................	112
	5.2	Svensk efterfrågan ................................................................................	114
	5.3	Produktion och produktivitet i näringslivet ......................................	119
	5.4	Arbetsmarknad ....................................................................................	120
	5.5	Löner ....................................................................................................	125
	5.6	Inflation och reporänta .......................................................................	126
	5.7	Risker och alternativscenarier .............................................................	127
	5.8	Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2011 ............	130
6	Inkomster ............................................................................................................		135
	6.1	Offentliga sektorns skatteintäkter .....................................................	135
	6.1.1	Skatt på arbete ......................................................................................	136
	6.1.2	Skatt på kapital .....................................................................................	139
	6.1.3	Skatt på konsumtion och insatsvaror .................................................	142
	6.1.4	Skattekvoten ........................................................................................	144
	6.2	Inkomster på statens budget ...............................................................	144
	6.2.1	Skatteinkomster ...................................................................................	144
	6.2.2	Övriga inkomster .................................................................................	144
	6.2.3	Ändrad redovisning av inkomsttitlar ..................................................	146
7	Utgifter	................................................................................................................	151
	7.1 .................	Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter	151
	7.1.1 .....................................................	Takbegränsade utgifter 2010–2015	152
	7.1.2 ..........................	Utvecklingen av takbegränsade utgifter 2010–2015	154
8	Det ekonomiska ..........................................................läget i kommunsektorn		163
	8.1 ..............................................................	Kommunsektorns inkomster	163
	8.1.1 ........................................................	Kommunsektorns skatteintäkter	164

	PROP. 2010/11:100
8.1.2	Statsbidrag ...........................................................................................	165
8.2	Kommunsektorns utgifter..................................................................	166
8.2.1	Kommunal konsumtion i löpande priser...........................................	166
8.3	Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat i kommunsektorn....	167
8.4	Kommunfinansierad produktion .......................................................	169
8.4.1	Kommunal konsumtion i fasta priser ................................................	169
8.4.2	Kommunfinansierad sysselsättning ...................................................	171

8.5Beräkningarna i 2011 års ekonomiska vårproposition jämfört

		med beräkningarna i budgetpropositionen för 2011.........................	173
9	Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden........		177
	9.1	Utgifts- och inkomstförändringar .....................................................	177
	9.2	Den offentliga sektorns finanser........................................................	179
	9.2.1	Statens finanser ...................................................................................	180
	9.2.2	Ålderspensionssystemet .....................................................................	184
	9.2.3	Kommuner och landsting...................................................................	185
	9.3	Den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen .......................	186
	9.3.1	Den ekonomiska ställningen..............................................................	186
	9.3.2	Skuldutvecklingen...............................................................................	188

9.3.3Finansiellt sparande i EU, Japan och Förenta staterna samt

		bruttoskuld i EU.................................................................................	189
10	Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av
	reformutrymme och utgiftstak..........................................................................		193
	10.1	Kriterier för en väl avvägd finanspolitik ............................................	193

10.1.1Det finanspolitiska ramverket är en grund för en ansvarsfull

finanspolitik.........................................................................................

194

10.1.2Principer för avstämning av finanspolitiken mot

	överskottsmålet...................................................................................	195
10.1.3	Principer för avstämning mot utgiftstaket........................................	198
10.2	Uppföljning av överskottsmålet.........................................................	199
10.2.1	Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen.........................................	199
10.2.2	Framåtblickande analys av måluppfyllelsen ......................................	199
10.2.3	Bedömning av reformutrymmet ........................................................	200
10.3	Finanspolitikens effekter på efterfrågan............................................	205

10.4Uppföljning av utgiftstaket samt bedömning av utgiftstak för

	2015......................................................................................................	206
10.4.1	Uppföljning av utgiftstaket................................................................	206
10.4.2	Bedömning av utgiftstak för 2015......................................................	208

10.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala

		balanskravet.........................................................................................	214
11	Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns
	finansiella sparande.............................................................................................		219
	11.1	Inkomster på statens budget ..............................................................	219
	11.1.1	Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2011............	220
	11.1.2	Uppföljning av statens budget för 2009 och 2010............................	223
	11.2	Utgifter på statens budget och takbegränsade utgifter ....................	224
	11.2.1	Utgiftsprognos 2011...........................................................................	224

11.2.2Utgiftsprognos 2012–2014 jämfört med budgetpropositionen

	för 2011................................................................................................	228
11.3	Statens budgetsaldo ............................................................................	229

PROP. 2010/11:100

	11.4	Den offentliga sektorns finanser ........................................................	230
12	Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet......................................		235
	12.1	Vad menas med att finanspolitiken är hållbar?..................................	236
	12.1.1	Utgångspunkter...................................................................................	237
	12.2	Välfärdsåtagandet är omfattande i Sverige .........................................	238
	12.2.1	Omfattningen på välfärdsåtagandet....................................................	238
	12.2.2	Omfördelning mellan hushållen .........................................................	238
	12.3	Den demografiska utvecklingen och arbetsmarknaden ....................	239
	12.3.1	Andelen äldre blir större .....................................................................	240
	12.3.2	Den arbetsföra befolkningen ökar tack vare invandringen...............	241
	12.3.3	Arbetsmarknaden ................................................................................	241
	12.4	Scenarier ...............................................................................................	245
	12.4.1	Huvudscenario – oförändrad standard...............................................	245
	12.4.2	Olika kostnadsutveckling för välfärdstjänster...................................	247
	12.4.3	Förändrat arbetskraftsdeltagande.......................................................	250
	12.5	Är finanspolitiken långsiktigt hållbar?...............................................	255
	12.6	Resultatet jämfört med 2010 års ekonomiska vårproposition..........	256
13	Sveriges nationella mål inom Europa 2020-strategin........................................		263
	13.1	Europa 2020-strategin .........................................................................	263
	13.2	Sveriges nationella mål ........................................................................	264
	13.2.1	Ökad sysselsättning.............................................................................	264
	13.2.2	Ökad social delaktighet och minskat utanförskap ............................	265
	13.2.3	Höjd utbildningsnivå...........................................................................	265
	13.2.4	Förbättrade villkor för forskning och utveckling samt
		innovationer.........................................................................................	266
	13.2.5	Minskad klimatpåverkan samt hållbar och trygg
		energianvändning.................................................................................	266
14	Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden.............		271
	14.1	Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på
		utgiftsområden.....................................................................................	271
	14.1.1	Gemensamma e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse............	271
	14.1.2	Viss verksamhet inom administrationen vid
		utlandsmyndigheterna.........................................................................	271
	14.1.3	Verksamhet för Östersjösamarbete sammanförs ..............................	272
	14.1.4	Institutet för kunskaps- och metodutveckling vid
		Linnéuniversitetet................................................................................	272
	14.1.5	Särskilda jämställdhetsåtgärder...........................................................	272
	14.1.6	Bidrag till svensk undervisning i utlandet ..........................................	273
	14.1.7	Bidrag till tolkutbildning och teckenspråklärarutbildning................	273
	14.1.8	Tillsynsvägledningsansvaret för kemikaliehantering.........................	274
	14.1.9	Havs- och vattenmyndigheten............................................................	274
	14.1.10	Rymdverksamhet.................................................................................	274

PROP. 2010/11:100

Fördjupningsrutor
Ingen avtagande effekt av jobbskatteavdraget....................................................	37
Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i Sverige................................................	44
Ändrade kapitaltäckningsregler som åtgärd för ökad finansiell stabilitet.........	51
Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2012.....................................	61
Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda....................................................	83
Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt ....................................................	96
Stort överskott i bytesbalansen .........................................................................	118
Olika sätt att beräkna kommunal konsumtion.................................................	169
Kan man mäta produktiviteten i offentlig sektor? ...........................................	171
Alternativa bedömningar av det strukturella sparandet...................................	197
Varför försvagades inte det finansiella sparandet mer under krisen?..............	203
Hur bestäms utgiftstakets nivå?........................................................................	211
Välfärdstjänsterna och den offentliga konsumtionen......................................	243
Hållbarhetsindikatorer och tolkning.................................................................	253
Europeiska kommissionens och OECD:s bedömning av S1 och S2 ..............	258

Bilagor

Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Analys av utgiftsutvecklingen 2000–2015

Bilaga 3 Fördelningspolitisk redogörelse

Bilaga 4 Uppföljning av riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 april 2011

PROP. 2010/11:100

Tabellförteckning

Sammanfattningstabell....................................................................................................		24
2.1	Nyckeltal....................................................................................................................	27
2.2	Den konsoliderade offentliga sektorns finanser......................................................	30
2.3	Finansiellt sparande samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet.........	31
2.4	Utgiftstaket 2011–2015.............................................................................................	33
2.5	Effekter av regeringens politik på lång sikt .............................................................	35
2.6	Jobbskatteavdrag för olika månadslöner 2011.........................................................	37
2.7	Uppskattade effekter av jobbskatteavdraget ...........................................................	37
2.8	Översikt över olika typer av stöd till arbetsgivare vid anställning 2011 ................	39
4.1	Grupper med svag förankring på arbetsmarknaden fördelat på
	arbetskraftstillhörighet, förändring mellan 4:e kvartalet 2009 och 4:e
	kvartalet 2010 ........................................................................................................	85
4.2	Antal personer (tusental) som blivit sysselsatta samt jobbchanser (procent)
	mellan tredje och fjärde kvartalet 2009 respektive tredje och fjärde
	kvartalet 2010 ........................................................................................................	90
4.3	Långsiktiga effekter av regeringens politik..............................................................	97
4.4	Sammanfattning av faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt
	2006–2020..............................................................................................................	98
4.5	Uppföljning av de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen vid
	årsskiftet 2009/10 eller första halvåret 2010......................................................	103
4.6	Kvalificering till nystartsjobb i februari 2011........................................................	105
5.1	Nyckeltal..................................................................................................................	111
5.2	Internationell och finansiell ekonomi....................................................................	112
5.3 BNP..........................................................................................................................		115
5.4	Näringslivets produktion........................................................................................	119
5.5	Arbetsmarknad........................................................................................................	120
5.6	Sysselsättning i olika sektorer ................................................................................	123
5.7	Löner och inflation..................................................................................................	126
5.8	Nyckeltal, alternativscenario 1 med snabbare återhämtning och ohållbar
	skuldsättning .......................................................................................................	128
5.9	Nyckeltal, alternativscenario 2 med svagare internationell återhämtning...........	129
5.10 Regeringens prognoser i 2011 års ekonomiska vårproposition och i
	budgetpropositionen för 2011............................................................................	131
6.1	Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i budgetpropositionen för
	2011......................................................................................................................	136
6.2	Bruttoeffekter av ändrade skatteregler ..................................................................	136
6.3	Skatt på arbete .........................................................................................................	136
6.4	Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag ............	138
6.5	Skattereduktioner....................................................................................................	139
6.6	Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget..................	140
6.7	Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift ....................................................	142
6.8	Skatt på konsumtion och insatsvaror.....................................................................	143

		PROP. 2010/11:100
6.9	Skattekvot ...............................................................................................................		144
6.10		Regeländringar på skatteområdet, bruttoeffekter i förhållande till
		föregående år.......................................................................................................	147
7.1	Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter
		2010–2015 ...........................................................................................................	152
7.2	Utgifter per utgiftsområde.....................................................................................		153
7.3	Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år ......................		154
7.4	Generella statsbidrag till kommunsektorn 2009–2015 jämfört med
		budgetpropositionen för 2009...........................................................................	154
7.5	Utgiftsförändringar 2011–2015 i förhållande till föregående år till följd av
		tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna reformer och
		finansieringar ......................................................................................................	156
7.6	Helårsekvivalenter, 20–64 år, i vissa ersättningssystem........................................		158
7.7	Volymer inom olika transfereringssystem.............................................................		159
8.1	Löner, arbetade timmar och lönesumma...............................................................		164
8.2	Skatter och statsbidrag ...........................................................................................		164
8.3	Faktisk årlig utveckling av statsbidrag enligt nationalräkenskaperna..................		165
8.4	Totala utgifter för kommuner och landsting.........................................................		166
8.5	Kommunsektorns finanser.....................................................................................		168
8.6	Konsumtion och kostnader i fasta priser ..............................................................		170
8.7	Antalet arbetade kommunfinansierade timmar ....................................................		172
8.8	Kommunfinansierad sysselsättning .......................................................................		173
8.9	2011 års ekonomiska vårproposition i förhållande till budgetpropositionen
		för 2011 ...............................................................................................................	174
9.1	Föreslagna utgifts- och inkomstförändringar 2011–2015, effekt på offentliga
		sektorns finansiella sparande .............................................................................	178
9.2	Utgifts- och inkomstförändringar 2011–2015 i förhållande till föregående år
		av tidigare beslutade och aviserade samt föreslagna och aviserade
		reformer och finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella
		sparande ..............................................................................................................	179
9.3	Den konsoliderade offentliga sektorns finanser...................................................		179
9.4	Skatter och avgifter.................................................................................................		180
9.5	Den offentliga sektorns utgifter ............................................................................		180
9.6	Statens inkomster och utgifter...............................................................................		181
9.7	Statens finansiella sparande och budgetsaldo........................................................		181
9.8	Statens budgetsaldo 2010–2015 .............................................................................		182
9.9	Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 2010–2015........		184
9.10		Ålderspensionssystemet.......................................................................................	184
9.11		Inkomstindex, balanstal och balansindex............................................................	185
9.12		Kommunsektorns finanser...................................................................................	185
9.13		Den offentliga sektorns tillgångar och skulder...................................................	186
9.14		Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet ...............................................	188
9.15		Statsskuldens förändring 2010–2015...................................................................	188
9.16		Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld ..........................................	189
10.1		Tre bedömningar av det strukturella sparandet...................................................	198
10.2		Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot
		överskottsmålet ..................................................................................................	199
10.3		Indikatorer för impuls till efterfrågan .................................................................	206
10.4		Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2002–2014 ................................................	207
10.5		Utgiftstak för staten 2011–2015..........................................................................	209
10.6		Resultaträkning, kommuner och landsting.........................................................	214

PROP. 2010/11:100
11.1	Antaganden i skatteprognoserna och förändringar jämfört med
	budgetpropositionen för 2011............................................................................	220
11.2	Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2011 samt statens
	budget för 2009 och 2010...................................................................................	222
11.3	Takbegränsade utgifter 2011.................................................................................	224
11.4	Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2011...............................................	226
11.5	Utgifter 2010 och 2011 .........................................................................................	227
11.6	Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med budgetpropositionen
	för 2011................................................................................................................	228
11.7	Volymprognoser 2012–2014 .................................................................................	229
11.8	Utfall för statens budget 2010..............................................................................	230
11.9	Förändring av statens budgetsaldo 2011–2014 jämfört med
	budgetpropositionen för 2011............................................................................	230
11.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och
	förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2011................................	231
11.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Förändringar jämfört med
	budgetpropositionen för 2011............................................................................	231
12.1	Äldrekvoter i olika länder, 2000 och 2050 ...........................................................	241
12.2	Nyckeltal för arbetsmarknaden............................................................................	242
12.3	Utvecklingen av utgifterna för välfärdstjänster i scenariot med oförändrad
	standard ...............................................................................................................	246
12.4	S2- och S1-indikatorn............................................................................................	255
12.5	Europeiska kommissionens bedömning av S2.....................................................	259
12.5	Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna......................................................	260

PROP. 2010/11:100

Diagramförteckning

2.1 Svensk BNP...............................................................................................................			27
2.2	Arbetslöshet..............................................................................................................		28
2.3	De offentliga finanserna i EU-länderna 2010 .........................................................		29
2.4	Arbetskraften och sysselsatta 15–74 år ...................................................................		34
2.5	Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med en inskrivningstid
		längre än två år......................................................................................................	34
2.6	Tröskeleffekter för personer med arbetslöshetsersättning 2006 och 2010
		efter inkomstdeciler .............................................................................................	35
2.7	Inkomstskatt som andel av bruttolönen för en ensamstående
		låginkomsttagare (67% av medellönen) utan barn.............................................	36
2.8	Fördelningseffekter av det femte steget i jobbskatteavdraget som aviserades
		som reformambition i budgetpropositionen för 2011 .......................................	38
2.9	Arbetslösheten i olika länder ...................................................................................		45
2.10		Banktillgångar i förhållande till BNP i respektive land ........................................	47
2.11		Fastighetsprisindex, riket .......................................................................................	48
2.12		Hushållens skuldkvot och räntekvot.....................................................................	48
2.13		Fördelning av hushållens nettoränteutgifter.........................................................	49
2.14		Andel med låg ekonomisk standard ......................................................................	54
2.15		Justerad disponibel inkomst för olika grupper 1991–2011 ..................................	55
2.16		Fördelningseffekter av regeringens politik 2006–2011, procentuell
		förändring av justerad disponibel inkomst .........................................................	55
4.1	Arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och andel personer i arbete, 15–
		74 år.......................................................................................................................	77
4.2	Sjukfrånvarande, 16–64 år ........................................................................................		77
4.3	Varsel och arbetslöshet, 15–74 år.............................................................................		77
4.4	Antal sysselsatta, 15–74 år........................................................................................		78
4.5	Nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen per månad..................................		79
4.6	Antal kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd per
		månad fördelat på inskrivningstid .......................................................................	79
4.7	Utflöde till osubventionerat arbete per månad fördelat på inskrivningstid i
		arbetslöshet och i program med aktivitetsstöd ..................................................	80
4.8	Fördelning av avslutade inskrivningsperioder för olika år efter
		arbetslöshetstidens längd .....................................................................................	80
4.9	Huvudsaklig verksamhet för personer utanför arbetskraften, 16–64 år ...............		81
4.10		Sysselsättningsgrad för utrikes och inrikes födda per kön, 15–74 år ..................	83
4.11		Sysselsättningsgrad efter vistelsetid (år) i Sverige efter invandringsorsak..........	83
4.12		Antal funktionsnedsatta inskrivna på Arbetsförmedlingen.................................	86
4.13		Antal personer med aktivitetsersättning och nybeviljade
		aktivitetsersättningar efter orsak.........................................................................	86
4.14		Ny inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen per månad fördelad på
		olika grupper.........................................................................................................	86

PROP. 2010/11:100
4.15	Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med en
	inskrivningstid på mer än två år, fördelat på olika grupper ................................	87
4.16	Utflödet till osubventionerat arbete per månad, fördelat på olika grupper,
	för personer inskrivna i arbetslöshet och program med aktivitetsstöd .............	87
4.17	Fördelning av avslutade inskrivningsperioder för olika grupper efter
	arbetslöshetstidens längd......................................................................................	87
4.18	Lediga jobb per kvartal fördelat på sektor .............................................................	88
4.19	Antal sökande per ledig plats i byggsektorn per län .............................................	88
4.20	Andel av de sysselsatta som har tidsbegränsad anställning, 16–64 år ..................	89
4.21	Personer (mätt som helårsekvivalenter) som får ersättning från vissa
	trygghetssystem ....................................................................................................	90
4.22	Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och män efter utbildningsnivå,
	år 2007....................................................................................................................	91
4.23	Jämviktsarbetslöshetens utveckling inkl. och exkl. regeringens politik ..............	99
4.24	Den varaktiga sysselsättningsgradens utveckling inkl. och exkl. regeringens
	politik.....................................................................................................................	99
4.25	Den varaktiga arbetskraftsgradens utveckling inkl. och exkl. regeringens
	politik.....................................................................................................................	99
4.26	Rekryteringsproblem i näringslivet enligt Arbetsförmedlingens
	företagsenkät.......................................................................................................	100
4.27	Faktisk och skattad arbetslöshet under krisen ....................................................	100
4.28	Personer (mätt som helårsekvivalenter) som får ersättningar från vissa
	trygghetssystem ..................................................................................................	101
4.29	Personer som får ersättning från vissa trygghetssystem fördelat på
	ersättningsperiodens längd.................................................................................	101
4.30	Personer med sjukpenning fördelat på sjukdomslängd ......................................	102
4.31	Inflöde, utflöde och nettoförändring av antalet personer med sjuk- och
	aktivitetsersättning..............................................................................................	104
4.32	Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare......................	104
5.1 BNP i Sverige, Euroområdet och USA..................................................................		113
5.2 Sysselsättning i Sverige, Euroområdet och USA...................................................		113
5.3 Räntespreadar mot Tyskland på 10-årig statsobligation .......................................		114
5.4 BNP-tillväxt.............................................................................................................		115
5.5 Potentiell och faktisk BNP.....................................................................................		115
5.6 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot.................................		116
5.7 Kapacitetsutnyttjandet i industrin och näringslivets investeringar......................		116
5.8 Totala bostadsinvesteringar, nybyggnationer och ombyggnationer.....................		117
5.9 Lagerinvesteringar ...................................................................................................		117
5.10	Exportorderingång och exportorderstock...........................................................	117
5.11	Sveriges bytesbalans 1975–2015 ...........................................................................	118
5.12	Näringslivets produktion......................................................................................	119
5.13	Industri- och tjänsteproduktion...........................................................................	119
5.14	BNP, arbetade timmar och sysselsatta..................................................................	120
5.15	Ett urval av sysselsättningsindikatorer.................................................................	121
5.16	Sysselsättning och brist på arbetskraft.................................................................	121
5.17	Sysselsättningsgap .................................................................................................	122
5.18	Arbetskraft och sysselsatta...................................................................................	122
5.19	Arbetslöshet ..........................................................................................................	124
5.20	Centrala avtal och löneökning..............................................................................	125
5.21	Reallön och nominell lön......................................................................................	126
5.22	KPI, KPIF och KPIF exklusive energi.................................................................	126

		PROP. 2010/11:100
5.23		Enhetsarbetskostnad, produktivitet och timlön.................................................	127
5.24		BNP-tillväxt ..........................................................................................................	129
5.25		Arbetslöshet..........................................................................................................	130
6.1	Totala skatteintäkter ...............................................................................................		135
6.2	Skatt på arbete.........................................................................................................		137
6.3	Arbetade timmar, timlön och lönesumma ............................................................		137
6.4	Transfereringsinkomster som andel av skatteunderlaget .....................................		138
6.5	Antal personer som betalar statlig inkomstskatt..................................................		138
6.6	Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetsprisindex .........................................		139
6.7	Skatt på företagsvinster ..........................................................................................		142
6.8	Hushållens konsumtion i löpande priser och underliggande intäkter från
		mervärdesskatt 1996–2015.................................................................................	143
7.1	Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska
		program samt antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och
		arbetsmarknadspolitiska program 2010–2015 ..................................................	157
7.2	Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och
		aktivitetsersättning1 samt antalet helårsekvivalenter i sjuk- och
		rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2010–2015............	158
8.1	Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2015.............................................................		164
8.2	Konsumtionen i löpande priser..............................................................................		167
8.3	Prognosrevideringar av kommunsektorns skatteintäkter sedan 2009 års
		ekonomiska vårproposition ...............................................................................	167
8.4	Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i
		kommuner och landsting ...................................................................................	168
8.5	Konsumtion och kostnader i fasta priser ..............................................................		170
8.6	Antal arbetade kommunfinansierade timmar .......................................................		172
8.7	Kommunfinansierad sysselsättning och sysselsättning i kommunsektorn.........		172
8.8	Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i
		ekonomin ............................................................................................................	173
9.1	Inkomster och utgifter...........................................................................................		180
9.2	Statens budgetsaldo 2000–2015 .............................................................................		182
9.3	Utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter samt finansiella
		sparande ..............................................................................................................	186
9.4	Den offentliga sektorns tillgångar och skulder.....................................................		187
9.5	Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet .................................................		187
9.6	Statsskuldens utveckling 2000–2015 .....................................................................		188
9.7	Den konsoliderade bruttoskulden.........................................................................		189
9.8	Den offentliga sektorns finansiella sparande i EU, Japan och USA....................		189
9.9	Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i EU ...................................		190
10.1		Fyra bedömningar av det strukturella sparandet ................................................	197
10.2		Prognoser för BNP och privat konsumtion 2010...............................................	203
10.3		Prognoser för antal sysselsatta och antal arbetade timmar 2010 .......................	203
10.4		Prognoser för arbetslösheten 2010......................................................................	204
10.5		Prognoser för det offentliga sparandet 2010.......................................................	204
10.6		Prognoser för de offentliga utgifterna 2010........................................................	205
10.7		Utgiftstak och takbegränsade utgifter.................................................................	208
10.8		Utgiftstak 1997–2015 ...........................................................................................	212
10.9		Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2015 ........................	214
10.10 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting........................			215
12.1		De offentliga utgifterna efter ändamål, 2009 ......................................................	238

PROP. 2010/11:100

12.2	Inbetalda skatter och erhållna transfereringar och offentliga tjänster i
		genomsnitt vid olika åldrar, 2008 .......................................................................	239
12.3	Offentliga nettoutgifter per ålder, 2008...............................................................		239
12.4	Medellivslängd.......................................................................................................		240
12.5	Förändring i folkmängd efter ålder, 2010–2099 ..................................................		240
12.6	Försörjningskvoter................................................................................................		240
12.7	Förändringen i antal personer i ålder 20–64 år jämfört med år 2010 efter
		ursprung...............................................................................................................	241
12.8	Konsumtionsmönster, genomsnittlig användning fördelat efter ändamål
		och ålder, 2006.....................................................................................................	243
12.9	Offentlig konsumtion i ett historiskt perspektiv................................................		243
12.10		Demografisk framskrivning av offentlig konsumtion ......................................	244
12.11		Offentlig konsumtion.........................................................................................	244
12.12		Primära utgifter och primära inkomster i scenariot med oförändrad
		standard ...............................................................................................................	246
12.13		Ålderspension per person 65 år och äldre..........................................................	247
12.14		Finansiellt och primärt finansiellt sparande.......................................................	247
12.15		Standardökning....................................................................................................	248
12.16		Arbetade timmar i offentlig sektor ....................................................................	249
12.17		Arbetade timmar per person i åldern 15–74 år ..................................................	252
12.18		S2 och S1 med varierande slutår i scenariot oförändrad standard....................	254
12.19		Finansiellt sparande i 11 scenarier......................................................................	260

Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2010/11:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1.godkänner regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budget- politiken (avsnitt 2),

2.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning respektive utgifts- område 22 Kommunikationer (avsnitt 14.1.1),

3.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 7 Internationellt bistånd respektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse (avsnitt 14.1.2.),

4.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 7 Internationellt bistånd respektive utgiftsområde 5 Interna- tionell samverkan (avsnitt 14.1.3.),

5.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg respektive utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (avsnitt 14.1.4),

6.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet respektive utgiftsområde 2

Samhällsekonomi och finansförvaltning (avsnitt 14.1.5),

7.godkänner den föreslagna ändringen av verksamheter som ska innefattas i utgifts- område 16 Utbildning och universitets- forskning respektive utgiftsområde 5 Internationell samverkan (avsnitt 14.1.6),

8.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid respektive utgifts- område 16 Utbildning och universitets- forskning (avsnitt 14.1.7),

9.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård respektive utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel (avsnitt 14.1.8),

10.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård respektive utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel (avsnitt 14.1.9),

11.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska inne- fattas i utgiftsområde 24 Näringsliv respektive utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (avsnitt 14.1.10).

Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2010/11:100

2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Sammanfattning – ansvar för jobben

Sveriges återhämtning från den ekonomiska och finansiella krisen är stark och snabb. Förutsättningarna för Sverige att gradvis minska arbetslösheten och nå full sysselsättning är därmed goda. Regeringens politik har spelat en avgörande roll för återhämtningen.

En ansvarsfull politik som värnat de offentliga finanserna har säkrat att Sverige kunnat stå på fast mark och haft förmåga att hantera krisen, samtidigt som beredskap funnits för att kunna möta en än mer fördjupad och långvarig nedgång. Regeringen har kunnat genomföra kraftiga stabiliseringspolitiska insatser för att bekämpa arbetslösheten utan att stora under- skott uppkommit i de offentliga finanserna. Regeringen har även i nedgången prioriterat jobben genom fortsatta strukturåtgärder som förstärkt arbetslinjen och förbättrat arbets- marknadens funktionssätt.

Inkomstskatterna för låg- och medelinkomst- tagare har sänkts i fyra steg genom jobbskatteavdraget. Viktiga åtgärder för att stärka företagandet har genomförts. Trygghets- systemen har reformerats för att främja återgång till arbete och minska risken för människor att fastna i passivitet. Viktiga satsningar har gjorts för att förbättra utbildningssystemets olika delar, vilket i förlängningen innebär att fler människor kommer att få ökade möjligheter till syssel- sättning och högre inkomster. Stora insatser har också gjorts för att värna och utveckla välfärden.

Regeringens främsta mål under mandat- perioden är att föra Sverige mot full syssel- sättning och därigenom minska utanförskapet.

Arbete är grunden för vår gemensamma välfärd och ger människor möjlighet till egen lön, arbetsgemenskap och att forma den egna vardagen. Den främsta orsaken till sociala klyftor är att människor saknar arbete. Även den demografiska utvecklingen med allt fler äldre i förhållande till dem som är yrkesaktiva understryker vikten av en politik för arbete. Genom att värna full sysselsättning och inrikta politiken mot att få fler i arbete och färre som står utanför, slår vi vakt om ett sammanhållet samhälle. Genom att tillse att sysselsättningen stiger varaktigt och att arbetslösheten sjunker värnas sammanhållning och samhället förhindras från att glida isär.

Sverige har internationellt sett en fördelaktig position, med hög tillväxt, starka offentliga finanser och sjunkande arbetslöshet. Det finns dock en risk att den starka återhämtningen bryts av en framväxt av obalanser. Inriktningen på politiken framöver handlar därför framför allt om att ta ansvar för jobben genom att säkra en trygg tillväxt. Målet är en politik som ger jobb utan att ekonomin överhettas och som säkrar att tillväxten kommer alla till del. Politiken ska förhindra att grupper med svag förankring på arbetsmarknaden lämnas därhän. Finanssektorn, som ofta är en källa till obalanser, ska inte tillåtas sätta ekonomin i gungning. Sverige ska om det krävs för en trygg tillväxt kunna gå före andra länder i att säkra ett robust finansiellt system.

Sunda offentliga finanser är en grundsten i arbetet med att nå full sysselsättning och ökat välstånd. Att återvända till och upprätthålla överskott i de offentliga finanserna i linje med överskottsmålet har därför högsta prioritet.

PROP. 2010/11:100

Därmed tryggas villkoren för den offentligt finansierade välfärden. Detta är särskilt viktigt för en väl fungerande barnomsorg, skola eller sjukvård och för att trygghetssystemen ska fungera vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta görs samtidigt som vi bygger Sverige starkt inför framtiden.

Framtida reformer bör inriktas på ytterligare åtgärder för att få fler i arbete och stärka Sveriges långsiktiga tillväxtförutsättningar. Utanför- skapet ska minskas. Alla som kan och vill ska ges möjlighet att delta på arbetsmarknaden. Regeringen presenterade ett antal reform- ambitioner i budgetpropositionen för 2011. Om det ekonomiska läget tillåter, och under förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- och utbildningsområdena kan säkras, avser regeringen att genomföra viktiga delar av de skattesänkningar som aviserades som reform- ambitioner i budgetpropositionen för 2011. Inför budgetpropositionen för 2012 inriktas politiken på att ta ansvar för jobben genom att säkra en trygg tillväxt för att få fler i arbete utan att ekonomin överhettas, bygga ett robust finansiellt system samt stärka kvaliteten i utbildningssystemet och välfärden.

Stark återhämtning och balanserad riskbild

Återhämtningen i den svenska ekonomin är stark. Sysselsättningsfallet i samband med finanskrisen är redan återhämtat. Regeringen skriver upp sin prognos för BNP-tillväxten 2011 från 3,7 till 4,6 procent. Huvudförklaringen till detta är en starkare efterfrågan såväl i Sverige som i omvärlden. Konsumtion och investeringar ökar, bl.a. som ett resultat av ökad framtids- optimism. Sverige återhämtar sig snabbare än de flesta andra OECD-länder.

Arbetsmarknaden utvecklas starkare än i tidigare bedömningar. Sysselsättningen ökar med 2,5 procent 2011. Sammantaget bedöms 7 procent fler vara sysselsatta 2015 jämfört med 2010, vilket motsvarar ca 320 000 personer. Arbetslösheten väntas 2011 bli 7,3 procent av arbetskraften för att i slutet av mandatperioden vara omkring 5 procent – den lägsta nivån sedan 1991.

Trots starka utsikter finns det som alltid risker att beakta. Som helhet bedöms sannolikheten vara lika stor för en sämre utveckling som för en bättre. Framåtblickande

indikatorer för både hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras kan återhämtningen bli ännu starkare än i nuvarande prognos. Problem kan dock uppstå om resursutnyttjandet på arbets- marknaden blir ansträngt. Dessutom finns en risk kopplad till hushållens skuldsättning och bostadsprisutvecklingen. Problem skulle kunna uppstå om hushållens skuldsättning fortsätter att öka snabbt de närmaste åren. Detta kan leda till en fördjupad konjunkturnedgång längre fram om priserna på bostäder faller.

Risken för att återhämtningen försenas på grund av finansiell marknadsoro har minskat, men kvarstår. Denna risk är kopplad till osäkerhet kring många länders offentliga finanser. Sverige som är en liten exportberoende ekonomi och har en stor finansiell sektor med banker som är verksamma i många länder, kan påverkas kraftigt negativt av en ökad oro på finansmarknaderna.

Sammanfattningstabell

Procentuell förändring om annat ej anges

Utfall 2010, prognos 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
BNP	5,5	4,6	3,8	3,6	2,8	2,7
Arbetade timmar	1,9	1,9	2,0	1,8	1,3	0,6
Sysselsatta1	1,1	2,5	1,4	1,3	1,1	0,6
Arbetslöshet2	8,4	7,3	6,6	5,8	5,2	4,9
BNP-gap3	-3,8	-1,9	-0,7	-0,1	0,1	0,0
Löner4	2,5	2,6	3,2	3,4	3,5	3,5
KPI5	1,2	2,5	2,0	2,8	2,7	2,4
Finansiellt sparande6	-0,3	0,3	1,8	2,8	3,6	4,4
Konsoliderad
bruttoskuld7	39,8	36,8	33,4	28,8	23,7	19,0

115–74 år.

2Andel av arbetskraften 15–74 år.

3Procent av potentiell BNP.

4Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

5Årsgenomsnitt.

6Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP.

7Procent av BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Samtidigt är det möjligt att återhämtningen i Sverige och i omvärlden på kort sikt dämpas om oroligheterna i norra Afrika och Mellanöstern tilltar. Även jordbävningen, tsunamin och kärnkraftsolyckorna i Japan kan dämpa den globala konjunkturåterhämtningen.

Regeringens politik sänker jämviktsarbetslösheten

Regeringen har sedan den tillträdde genomfört en rad reformer för att få fler i arbete och färre i utanförskap. Reformerna har syftat till att göra det mer lönsamt att arbeta och enklare och billigare att anställa.

Nya beräkningar visar att de reformer som regeringen genomfört förväntas få större positiva effekter på Sveriges långsiktiga produktionsförmåga än vad tidigare beräkningar visat. Det innebär att svensk ekonomi kan växa i snabbare takt och att arbetslösheten kan sjunka till lägre nivåer utan att det uppstår ett tydligt inflationstryck.

De reformer som genomförts leder till att jämviktsarbetslösheten sjunker till ca 5 procent av arbetskraften 2015. Utan regeringens reformer skulle den ha varit omkring 1,5 procentenheter högre. Regeringens be- dömning är att de hittills vidtagna struktur- reformerna på sikt ökar antalet sysselsatta med ca 215 000 personer.

Balans och överskott nås tidigare

Det kan inte nog understrykas vilken betydelse starka offentliga finanser har haft för Sveriges framgångsrika hantering av den ekonomiska och finansiella krisen. Den starka återhämtningen i svensk ekonomi innebär en snabbare förbättring av de offentliga finanserna än vad som förutsågs i budgetpropositionen för 2011. Överskott i de offentliga finanserna förväntas redan 2011 för att sedan successivt stiga till 4,4 procent av BNP 2015.

Något större reformutrymme

Enligt överskottsmålet ska den offentliga sektorns finansiella sparande motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Regeringens bedömning är att det uppstår ett visst reformutrymme under 2012 som ökar successivt under de efterföljande åren. Reform- utrymmet bedöms nu bli något större än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2011. Samtidigt kvarstår ett antal risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga finanserna negativt. Regeringens hållning är att

PROP. 2010/11:100

det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt varaktigt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärds- reformer, än att tvingas till nedskärningar om de negativa riskerna skulle realiseras.

De reformambitioner som regeringen presenterade i budgetpropositionen för 2011 betingades av att det skulle uppstå ett varaktigt reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först när det är säkerställt att överskottsmålet nås, utgiftstaken klaras och ett varaktigt reform- utrymme uppstått, kommer reformer att föreslås. Därutöver talar konjunkturläget för att det reformutrymme som uppstår i första hand bör användas för strukturellt riktiga åtgärder, som stärker sysselsättningen och förbättrar ekonomins funktionssätt.

Regeringen har för avsikt att, under förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- och utbildningsområdet kan säkras, och givet att det ekonomiska läget tillåter, genomföra viktiga delar av de skattesänkningar som aviserades som reformambitioner i budgetpropositionen för 2011.

Ansvar för jobben genom trygg tillväxt

Regeringen tar ansvar för jobben genom att framöver prioritera åtgärder som säkerställer en trygg tillväxt bl.a. genom en tillväxt- främjande skatte- och företagspolitik. Nya jobb kan växa fram genom fler och växande företag.

Arbetslösheten ska pressas ned utan att obalanser uppstår på arbetsmarknaden och robustheten i det finansiella systemet ska stärkas. Samtidigt ska kvaliteten i utbildnings- systemet och välfärden stärkas ytterligare.

I fokus för regeringen står ansvar för jobben där trygg tillväxt ska säkras. Regeringen har därför inför budgetpropositionen för 2012 tillsatt arbetsgrupper inom Regeringskansliet som bl.a. arbetar med följande områden:

Fler i arbete

Fortsatta reformer för fler i arbete, fler och växande företag samt högre tillväxt står i fokus. Ytterligare ett jobbskatteavdrag och höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt kombinerat med sänkt skatt för pensionärer och en sänkt restaurangmoms är prioriterade.

PROP. 2010/11:100

Ett robust finansiellt system

Ett stabilt finansiellt system är av central betydelse för ekonomin. En lärdom av den ekonomiska krisen är att förebyggande åtgärder behövs för att minska riskerna för instabilitet i det finansiella systemet. I syfte att trygga den finansiella stabiliteten ska åtgärder för att motverka risker kopplade till hushållens skuldsättning och bankernas risktagande och exponering i utlandet prövas. Regeringen avser att se över möjligheterna att öka kraven på bankernas egna kapital för att därmed göra dem mer motståndskraftiga mot finansiell oro. Vidare har regeringen föreslagit en förlängning av de nu gällande övergångsreglerna för de svenska bankernas kapitaltäckning.

Ett högklassigt utbildningssystem

En väl fungerande utbildning stärker Sveriges konkurrenskraft samt förbättrar individers kunskaper och livschanser. Därigenom ökar också rättvisan eftersom utbildning ökar chanserna till arbete och en god löneutveckling. Regeringen har redan beslutat om en rad reformer inom grund-, gymnasie- och hög- skolan. År 2011 och 2012 kommer att bli två av de mest reformintensiva åren i svensk utbildningshistoria. Det kan trots detta behövas ytterligare åtgärder för att möta kvarvarande brister inom utbildningssystemet. Regeringen anser att det är fortsatt angeläget att stärka lärarnas kvalitet och höja statusen på läraryrket, exempelvis genom att pröva olika sätt att premiera duktiga lärare.

Välfärd med hög kvalitet

Den offentliga och solidariskt finansierade välfärden ska hålla högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. En rättvis fördelning av välfärden är en central utgångspunkt. Sverige ska värna sin position som ett av världens mest jämlika och jämställda länder. Regeringen har genomfört ett antal reformer för höjd kvalitet, mer valfrihet och ökad tillgänglighet i välfärden. Framöver inriktas politiken bl.a. mot att fortsätta stärka kvaliteten, tillgängligheten och valfriheten i sjukvården och äldreomsorgen samt att förbättra situationen för utsatta barn och unga. Dessutom ska resultaten och effektiviteten i rättsväsendet ytterligare förbättras.

Hållbar tillväxt i alla delar av Sverige

Förutsättningarna för att driva företag, arbeta och bo i alla delar av landet ska förbättras.

Sverige ska dra nytta av energiomställningen inom de gröna näringarna och människors intresse för turism, lokalproducerad mat och upplevelser i naturen. God tillgänglighet till kommersiell och offentlig service samt digital och fysisk infrastruktur, är viktiga beståndsdelar för hållbar tillväxt i hela Sverige.

Sverige måste även hantera långsiktiga utmaningar kopplade till den åldrande befolkningen och globaliseringen. Den demo- grafiska utvecklingen, som är ett resultat av att människor lever längre, är mycket positiv. Den ställer dock samtidigt krav på att möta de kostnader som en större andel äldre innebär, i form av ökade behov av sjukvård och äldreomsorg. Även globaliseringen erbjuder möjligheter, såsom ökad handel och ekonomiskt utbyte, men kräver samtidigt att Sverige kontinuerligt stärker sin konkurrenskraft.

Klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar och därmed regeringens högst prioriterade miljöfråga. Regeringens högt ställda ambitioner, kombinerat med en framsynt och kostnadseffektiv klimat- och energipolitik, skapar förutsättningar för ett fortsatt starkt svenskt ledarskap i de pågående internationella klimatförhandlingarna.

2.1Inledning

I det följande redovisas regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Avsnittet inleds med en genomgång av regeringens syn på den makro- ekonomiska utvecklingen och de offentliga finanserna. Därefter följer en bedömning av reformutrymmet och ett lämpligt utgiftstak för 2015. Avsnittet avslutas med en översikt av de främsta utmaningarna för svensk ekonomi.

2.2Snabb tillväxt i svensk ekonomi

Svensk ekonomi är inne i en stark återhämt- ningsfas. Både produktionen och sysselsätt- ningen har ökat i god takt under 2010 och sysselsättningsfallet i samband med finanskrisen är återhämtat. Trots den starka återhämtningen under 2010 är resursutnyttjandet i ekonomin som helhet för närvarande lågt. Det finns därför goda förutsättningar för att den positiva utveckling som svensk ekonomi uppvisade under 2010 kommer att fortsätta de närmaste åren.

Hushållens positiva framtidstro i kombination med en stark utveckling av den disponibla inkomsten och allt ljusare arbetsmarknads- utsikter leder till goda förutsättningar för en hög konsumtionstillväxt. Den djupa lågkonjunkturen medförde att hushållen av försiktighetsskäl ökade sitt sparande. Framöver bedöms detta sparande minska i takt med att arbetsmarknaden förbättras. Sammantaget leder detta till att konsumtionen bedöms öka relativt starkt de närmaste åren.

Utvecklingen i Sverige kan jämföras med utvecklingen i många andra länder där inhemsk efterfrågan dämpas av finanspolitiska åt- stramningar, en svag arbetsmarknad och problem på bostadsmarknaden. Den dämpade efterfrågan medför att konjunkturåter- hämtningen i både EU och USA går långsammare än i Sverige.

Den globala konjunkturåterhämtningen fortsätter, om än i lugnare takt än under 2010, vilket bidrar till en fortsatt stark exporttillväxt i Sverige. Den ökade produktionen innebär att resursutnyttjandet i företagen successivt stiger. I kombination med bl.a. god lönsamhet och låga räntor medför detta att företagen kommer att öka investeringarna i god takt de närmaste åren.

PROP. 2010/11:100

Sammantaget bedöms BNP stiga med 4,6 procent 2011 och med 3,8 procent 2012 (se tabell 2.1).

Konjunkturåterhämtningen medför att resurs- utnyttjandet väntas normaliseras i ekonomin som helhet under 2013. Under 2014 och 2015 bedöms resursutnyttjandet i ekonomin som helhet vara normalt och BNP öka i linje med potentiell BNP.

Tabell 2.1 Nyckeltal

Procentuell förändring om annat ej anges

Utfall 2010, prognos 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
BNP	5,5	4,6	3,8	3,6	2,8	2,7
Produktivitet1	3,4	2,7	2,1	1,8	1,5	1,8
Arbetade timmar	1,9	1,9	2,0	1,8	1,3	0,6
Sysselsatta2	1,1	2,5	1,4	1,3	1,1	0,6
Arbetslöshet3	8,4	7,3	6,6	5,8	5,2	4,9
BNP-gap4	-3,8	-1,9	-0,7	-0,1	0,1	0,0
Löner5	2,5	2,6	3,2	3,4	3,5	3,5
KPI6	1,2	2,5	2,0	2,8	2,7	2,4
Reguljär syss.grad7	78,5	79,8	80,2	80,8	81,3	81,6
Arbetslöshet, äldre def.8	6,0	5,0	4,5	3,9	3,5	3,3

1Förädlingsvärde till baspris per arbetad timme, kalenderkorrigerad.

215–74 år.

3Andel av arbetskraften 15–74 år.

4Procent av potentiell BNP.

5Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

7Antal s.k. reguljärt sysselsatta 20–64 år, dvs. exkl. sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, som andel av befolkningen i denna åldersgrupp.

8Antal arbetslösa 16–64 år exkl. heltidsstuderande arbetssökande som andel av arbetskraften exkl. heltidsstuderande arbetssökande, s.k. öppen arbetslöshet. Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 2.1 Svensk BNP

Procentuell förändring respektive miljarder kronor

10		1 000

Procentuell förändring (vänster skala)

8		Miljarder kronor per kvartal (höger skala)							900
		Miljarder kronor per kvartal (höger skala)
6									800
4									700
2									600
0									500
-2									400
-4									300
-6									200
70	75	80	85	90	95	00	05	10	15

Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2009. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

2.2.1Sjunkande arbetslöshet

Den starka produktionsökningen och den tilltagande optimismen i näringslivet bidrar till stigande sysselsättning och allt mer positiva anställningsplaner. Sysselsättningen i tjänste- sektorerna vände upp redan under hösten 2009 och har sedan dess fortsatt att öka. Inom industrin började både produktionen och sysselsättningen stiga under 2010.

I takt med att efterfrågan och produktionen stiger de kommande åren fortsätter sysselsättningen och antalet arbetade timmar att öka i framför allt tjänstesektorn. Sammantaget bedöms antalet sysselsatta stiga med omkring 320 000 personer mellan 2010 och 2015 som en följd av konjunkturåterhämtningen, regeringens politik samt av att antalet personer i arbetsför ålder ökar. Den starka sysselsättningsuppgången medför att arbetslösheten faller tillbaka. Nedgången hålls dock tillbaka de närmaste åren eftersom arbetskraften fortsätter att växa av samma skäl som sysselsättningen stiger.

Sammantaget		bedöms		arbetslösheten		bli
7,3 procent	2011,		för	att därefter	falla	till
4,9 procent 2015 (se diagram 2.2).
Orsaken	till	att	sysselsättningen		kan	öka

starkt de närmaste åren utan att resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt, är framför allt att regeringens reformer förbättrat arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen har genomfört reformer inom bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken som tillsammans med jobbskatteavdraget ökar incitamenten att delta i arbetskraften och söka jobb samt förbättrar matchningen på arbetsmarknaden. Detta bidrar till en högre varaktig sysselsättningsgrad och lägre jämviktsarbetslöshet (se fördjupningsrutan Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i Sverige).

Arbetskraftskostnaderna ökar i måttlig takt under 2011 i linje med avtalsnivån i den centrala avtalsrörelsen och till följd av det svaga resursutnyttjandet. I takt med att resurs- utnyttjandet ökar bedöms dock lönerna öka något snabbare 2012–2015. Riksbanken för- väntas fortsätta höja reporäntan 2011–2013 i takt med att inflationstrycket och resursutnyttjandet stiger.

Diagram 2.2 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften, 15–74 år

12
10
8
6
4
2
0
89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

2.2.2Riskbilden är balanserad

Osäkerheten är stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den långsiktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2011 har riskbilden förskjutits i positiv riktning. Sammantaget bedöms riskbilden vara balanserad, dvs. sannolikheten för en sämre respektive bättre utveckling bedöms vara ungefär lika stor.

Det är möjligt att återhämtningen under 2011 och 2012 går snabbare än i huvudscenariot. Framåtblickande indikatorer för både hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras kan återhämtningen bli ännu starkare. Det finns då en risk för att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt. Vidare finns en risk kopplad till hushållens skuldsättning och bostadspris- utvecklingen. De analyser som genomförts visar att de risker som högre räntor medför vid dagens skuldkvot är små. Problem skulle dock kunna uppstå om hushållens skuldsättning fortsätter att öka snabbt de närmaste åren. Om utlåningsexpansionen ökar ohållbart mycket riskerar det att leda till en framtida abrupt kreditåtstramning och tillgångsprisfall, vilket riskerar att fördjupa nästa lågkonjunktur.

Samtidigt är det möjligt att konjunktur- återhämtningen i Sverige och i omvärlden på kort sikt dämpas om oroligheterna i norra Afrika och Mellanöstern tilltar i sådan grad att bl.a. produktionen och priset på olja påverkas kraftigt. Även jordbävningen, tsunamin och kärnkraftsolyckorna i Japan kan dämpa den globala konjunkturåterhämtningen.

Även om risken har minskat för att återhämtningen de närmaste åren dämpas av

fortsatt finansiell marknadsoro kvarstår de underliggande problemen med mycket svaga offentliga finanser i många länder. Det kan leda till förnyad oro på de globala finansmarknaderna och till stora finansieringsproblem för många länder. Sverige, som är en liten exportberoende ekonomi och har en stor finansiell sektor med banker som är verksamma i många länder, kan påverkas kraftigt negativt av en sådan utveckling. Den höga offentliga skuldsättningen i många länder innebär också att utrymmet för finanspolitiska stimulanser riskerar att bli begränsat i framtida lågkonjunkturer. Dessa faktorer bidrar till att nästa lågkonjunktur kan bli djupare än normalt.

Vidare råder det stor osäkerhet om vilken effekt finanskrisen har haft på den långsiktigt hållbara produktionsnivån. I huvudscenariot antas att en relativt stor del av fallet i produktiviteten i samband med finanskrisen är permanent. Om produktivitetsfallet i större ut- sträckning beror på en temporär störning kommer den potentiella BNP-nivån att vara högre än vad som förutses i huvudscenariot. Detta innebär att svensk ekonomi skulle kunna växa snabbare än vad som nu bedöms utan att flaskhalsar på arbetsmarknaden uppstår.

2.3Stigande överskott i de offentliga finanserna ger reformutrymme

Den offentliga sektorn har gått igenom den djupa ekonomiska nedgången utan stora underskott i det finansiella sparandet. År 2009 var underskottet 0,9 procent av BNP och 2010 0,3 procent av BNP, vilket är betydligt mindre än regeringens tidigare bedömningar.1

Till skillnad från de flesta andra EU-länder var Sverige i fjol inte föremål för det s.k. under- skottsförfarandet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten och förväntas inte heller bli det 2011-2015. I ett EU-perspektiv har Sverige synnerligen goda offentliga finanser (se diagram 2.3).

PROP. 2010/11:100

Diagram 2.3 De offentliga finanserna i EU-länderna 2010

Procent av BNP

12
						UK
sparande	9	LT		ES				GR
		LT	SK	ES		FR


				PL
		RO		PL		PT
			LV		EU27
finansiellt			LV		EU27
	6	DK	SL	CY	NL	Euro-området
		CZ	SL		MT	BE	IT
Negativt		CZ			MT	BE
		BG	FI	AT	DE	HU
	3		FI	AT	DE
	0
	0	30		60		90	120	150
			Konsoliderad bruttoskuld

Anm.: Se appendix 4.1 i 2009 års ekonomiska vårproposition för förklaring av länderförkortningar. Irland hade 2010 ett finansiellt sparande på -32,3 procent och en konsoliderad bruttoskuld på 97,4 procent av BNP.

Källa: Eurostat.

Den fortsatta ekonomiska återhämtningen bidrar till att det finansiella sparandet redan 2011 beräknas visa överskott. Överskottet ökar därefter successivt för att uppgå till 4,4 procent av BNP 2015.

Det finansiella sparandet stärks till följd av att utgifterna minskar i förhållande till BNP, samtidigt som inkomsterna ökar i takt med BNP. Staten står för förstärkningen av den offentliga sektorns finanser. Ålderspensions- systemets sparande sjunker mot noll i slutet av prognosperioden. Kommunsektorn redovisar ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat enligt de redovisningsprinciper som gäller för det kommunala balanskravet.2

Det finansiella sparandet för 2011–2014 har reviderats upp med ca 0,7 procent av BNP per år jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2011. Revideringen är ett resultat av att utvecklingen i svensk ekonomi nu bedöms bli starkare, med högre tillväxt och lägre arbetslöshet. En starkare lönesummeutveckling ger ökade intäkter från skatt på arbete, samtidigt som högre privat konsumtion och investeringar ger ökade intäkter från mervärdesskatt, och bättre utsikter för företagen ger ökade bolagsskatteintäkter.

Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till 39,8 procent av BNP 2010, vilket kan jämföras

1 Detta beror dels på att nedgången i första hand drabbade den export- beroende industrin, och därmed påverkades viktiga skatteunderlag som sysselsättningen och hushållens efterfrågan i mindre utsträckning än befarat, dels på att utgifterna i vissa transfereringssystem blev lägre av mer strukturella skäl (se vidare avsnitt 10).

2 Skillnaderna mellan finansiellt sparande och resultat härrör i huvudsak från hur inkomster och utgifter periodiseras. I finansiellt sparande tas exempelvis hela utgiften för en investering upp, medan resultatet endast påverkas av avskrivningskostnaden.

PROP. 2010/11:100

med referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP. Skulden beräknas minska till 19 procent av BNP 2015. Detta beror främst på överskotten i det finansiella sparandet. Det beror också till mindre del på det hittillsvarande beräknings- tekniska antagandet om försäljning av statens aktieinnehav under mandatperioderna (se avsnitt 6.2.2).

Tabell 2.2 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor

Utfall 2010, prognos 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Inkomster	1 675	1 731	1 821	1 912	1 999	2 089
Procent av BNP	50,7	50,1	50,3	50,2	50,2	50,3
Skatter och avgifter	1 503	1 553	1 634	1 717	1 797	1 877
Procent av BNP	45,5	44,9	45,1	45,1	45,2	45,2
Övriga inkomster	172	179	187	194	202	212

Utgifter	1 686	1 721	1 756	1 806	1 856	1 906
Procent av BNP	51,1	49,8	48,5	47,4	46,6	45,9

Finansiellt sparande	-11	10	65	106	143	182
Procent av BNP	-0,3	0,3	1,8	2,8	3,6	4,4

Konsoliderad bruttoskuld	1 313	1 272	1 207	1 098	944	788
Procent av BNP	39,8	36,8	33,4	28,8	23,7	19,0

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

2.3.1Ökat utrymme för nya åtgärder

Som finanskrisen visat är ordning och reda i de offentliga finanserna en avgörande förutsättning för att hantera de utmaningar som finans- politiken ställs inför i en svår ekonomisk situation. I ekonomiska kriser är det alltid svårt att bedöma varaktigheten och djupet i den ekonomiska nedgången. Det finns därför skäl att ha resurser kvar för att kunna möta en sämre utveckling än väntat. Även nästa lågkonjunktur ska kunna mötas utifrån överskott i de offentliga finanserna. Återgången till överskott i de offentliga finanserna har därför högsta prioritet. Bedömningen är att detta kommer att kunna åstadkommas, samtidigt som det kommer att finnas ett utrymme för nya åtgärder både för 2012 och för åren därefter.

Analysram för bedömningen

Utrymmet för nya åtgärder bestäms utifrån den analysram som presenterades i 2008 års ekonomiska vårproposition. Enligt den ska en avstämning göras både mot de budgetpolitiska målen och mot konjunkturläget. Dessutom ska

osäkerheten i bedömningen beaktas och hänsyn tas till den aktuella riskbilden.3

Ett utrymme för permanenta reformer uppstår bara om det sker en förbättring av det offentligfinansiella sparandet – utöver målet – som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på strukturella faktorer. En del av förbättringen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn framöver beror på att konjunkturen förstärks. Eftersom en sådan konjunkturell förbättring av det finansiella sparandet är temporär kan den inte användas till att finansiera permanent högre utgifter eller lägre skatter.

Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet

För att följa upp överskottsmålet, och bedöma reformutrymmet på ett systematiskt sätt, använder regeringen tre indikatorer. Utifrån ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt av det finansiella sparandet görs först en bedömning av om det har funnits några systematiska fel i finanspolitiken de gångna åren som kan påverka möjligheten att nå överskottsmålet de kommande åren. Vid denna bedömning beaktas också det genomsnittliga konjunkturläget under den aktuella bakåtblickande perioden. Med detta som utgångspunkt görs sedan en framåt- blickande bedömning av reformutrymmet utifrån det strukturella sparandet och den s.k. sjuårsindikatorn. Det strukturella sparandet justerar det finansiella sparandet för konjunktur- läget mätt med BNP-gapet. Det illustrerar hur stort det finansiella sparandet skulle vara om konjunkturläget vore normalt. Sjuårsindikatorn är ett glidande medelvärde av det finansiella sparandet det angivna året samt de tre åren före och efter det angivna året. Indikatorn beaktar på så vis till viss del konjunkturläget eftersom det är ett genomsnitt över flera år. Eftersom dessa år inte nödvändigtvis består av lika många hög- och lågkonjunkturår justeras indikatorn också för detta, vilket görs via medelvärdet för BNP-gapet under de aktuella åren.

Den tioåriga bakåtblickande indikatorn för 2010 uppgår till 0,8 procent av BNP, dvs. något under nivån på överskottsmålet. Avvikelsen är dock liten, vilket indikerar att finanspolitiken under denna period har varit väl avvägd i

3 Se vidare skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).

förhållande till överskottsmålet. Om hänsyn tas till det genomsnittliga resursutnyttjandet under samma period har det finansiella sparandet i genomsnitt överstigit överskottsmålet något. Regeringens bedömning är att detta inte pekar på några stora systematiska fel i finanspolitiken bakåt i tiden som bör påverka måluppfyllelsen framöver.

Prognoserna visar att det strukturella sparandet förväntas uppgå till 2,2 procent av BNP 2012 för att därefter stärkas väsentligt fram t.o.m. 2015 (se tabell 2.3). Sett enbart utifrån det strukturella sparandet skulle detta således tyda på ett relativt stort reformutrymme 2012 och åren därefter. Bedömningen av det strukturella sparandet är dock mycket osäker. Konjunktur- cyklerna kan vara asymmetriska, vilket gör att det strukturella sparandet, som regeringen mäter det, i så fall överskattar måluppfyllelsen.4 Det finns dessutom flera olika metoder för att mäta det strukturella sparandet som tenderar att ge olika resultat (se fördjupningsrutan Alternativa bedömningar av det strukturella sparandet). Ett annat problem är att BNP, och därmed även synen på det strukturella sparandet, revideras i efterhand. Det är inte ovanligt att revideringar uppgår till 1 procentenhet eller mer. Om revideringar av denna storlek skulle ske även för bedömningen av det strukturella sparandet för 2012 skulle det med facit i hand inte finnas något reformutrymme alls för 2012. För 2013–2015 bedöms dock marginalerna i det strukturella sparandet i förhållande till överskottsmålet vara större, förutsatt att prognosen står sig. Även här finns dock skäl att vara försiktig i bedömningen av det strukturella sparandet eftersom erfarenheten är att detta ofta överskattas i ekonomiska uppgångar, samtidigt som sparandet underskattas i nedgångar.

Sjuårsindikatorn för 2012 ligger drygt en halv procentenhet över överskottsmålet, medan den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ligger betydligt högre än överskottsmålet 2012, i från- varo av nya åtgärder. På grund av osäkerheten i måtten, och risken för en asymmetrisk konjunkturutveckling, bör viss vikt även läggas vid den ojusterade sjuårsindikatorn. En samman-

4 Huruvida konjunkturcyklerna är asymmetriska eller inte är i första hand en mätteknisk fråga. Vissa metoder, däribland de som regeringen och Konjunkturinstitutet använder, resulterar ofta i att BNP-gapet inte är noll i genomsnitt.

PROP. 2010/11:100

tagen bedömning är ändå att sparandet ligger högre än vad överskottsmålet 2012 fordrar.

Sett enbart utifrån indikatorerna för avstämning mot överskottsmålet bedöms det uppkomma ett reformutrymme 2012 som sedan ökar successivt åren därefter.

Tabell 2.3 Finansiellt sparande samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP respektive potentiell BNP

Utfall 2010, prognos 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Finansiellt sparande	-0,3	0,3	1,8	2,8	3,6	4,4
Bakåtblickande
tioårssnitt	0,8
konjunkturjusterat1	1,3
Sjuårsindikatorn	1,3	1,3	1,6
konjunkturjusterad1	2,1	2,3	2,7
Strukturellt sparande	1,9	1,4	2,2	2,9	3,6	4,5
BNP-gap	-3,8	-1,9	-0,7	-0,1	0,1	0,0
Sjuårsgenomsnitt	-1,4	-1,8	-1,9

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till riskbilden

Bedömningen utifrån indikatorerna är osäker. Även om riskbilden nu bedöms vara balanserad är det viktigt att det finns goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna de kommande åren. Det finns givetvis en risk för att sparandet i genomsnitt blir högre än målsatt om regeringen alltid vid bedömningen av målavvikelsen lägger in en säkerhetsmarginal som buffert mot att det offentliga sparandet kan bli lägre än väntat. Erfarenheterna visar dock att konjunkturcyklerna ofta är asymmetriska, vilket gör att nedgångar i det finansiella sparandet i regel sker i snabbare takt än under motsvarande uppgångar. Det kan motivera en viss asymmetrisk hållning vad avser risken för att sparandet blir lägre än väntat. Under 2007 och 2008 indikerade exempelvis alla de använda indikatorerna att sparandet låg över den målsatta nivån. Flera aktörer ansåg då att regeringen sparade mer än vad överskottsmålet krävde. Regeringen ansåg dock att reformutrymmet var mindre än den utifrån indikatorerna mekaniskt beräknade avvikelsen från överskottsmålet när hänsyn också togs till osäkerheten i bedömningen, riskbilden och behovet av att ha goda marginaler i de offentliga finanserna. De offentliga finanserna försämrades snabbt under

PROP. 2010/11:100

2009 på grund av den globala konjunktur- nedgången varpå både det faktiska och strukturella offentliga sparandet reviderades ned kraftigt. Detta exempel visar att det är angeläget att, precis som regeringen då gjorde, väga in osäkerheten i bedömningen och riskbilden vid utvärderingen av överskottsmålet. Regeringens hållning är att det är mer ansvarfullt att i efterhand korrigera ett för högt varaktigt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till nedskärningar om de negativa riskerna skulle realiseras.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget

Samtidigt som det är centralt att relativt snabbt nå upp till överskott i de offentliga finanserna är det viktigt att väga av takten med hänsyn tagen till konjunkturläget. Finanspolitiken ska inte vara onödigt åtstramande om det finns lediga resurser i ekonomin. De stimulansåtgärder regeringen genomförde under framför allt 2010 bidrog till att dämpa krisens effekter på efterfrågan och sysselsättningen. De strukturreformer som regeringen genomfört har också bidragit till en bättre fungerande arbetsmarknad under krisen. Avgörande för krishanteringen har också varit att Sverige i utgångsläget hade så pass stora överskott i de offentliga finanserna att de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna kunde tillåtas verka fullt ut utan att underskotten blev besvärande höga.5 När många andra länder har varit tvungna att sanera sina offentliga finanser har Sverige kunnat möta krisens verkningar med en kraftfull stimulanspolitik. Allt detta har bidragit till att sysselsättningsfallet inte blev så stort som befarades i inledningen av finanskrisen. Det har också bidragit till att

5 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktur- svängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (-uppgång). De s.k. semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbets- marknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska stabilisatorer, dvs. aktiva beslut fattas om en stor del av dessa men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge.

minska risken för att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer.

Regeringens bedömning är att det inte finns anledning att vidta några ytterligare åtgärder för att stimulera efterfrågan. Resursutnyttjandet bedöms normaliseras redan under 2013, vilket innebär att det tvärtom blir viktigt att se till att finanspolitiken inte bidrar till överhettning. Samtidigt ska inte de offentliga finanserna stärkas så mycket att det bidrar till att motverka konjunkturåterhämtningen innan ekonomin och sysselsättningen nått upp till sina normala (potentiella) nivåer igen. Regeringens slutsats är att det reformutrymme som bedöms uppkomma under prognosperioden i första hand bör användas för att genomföra angelägna strukturreformer. Sådana reformer kan på kort sikt bidra till att snabba på återgången till ett mer normalt resursutnyttjande, samtidigt som de genom att förstärka ekonomins utbudssida bidrar till att förlänga konjunkturuppgången och till en ännu bättre fungerande ekonomi på längre sikt.

Samlad bedömning av reformutrymmet inför budgetpropositionen för 2012

Regeringens samlade bedömning är att det uppstår ett visst reformutrymme under 2012 som sedan ökar successivt under de kommande åren. Reformutrymmet bedöms nu bli något större än vad som bedömdes i budget- propositionen för 2011. Prognoser är dock alltid osäkra. Även om riskbilden förskjutits i positiv riktning sedan budgetpropositionen för 2011, och nu bedöms vara balanserad, finns skäl att ha en marginal för negativa risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga finanserna negativt. I budgetpropositionen för 2011 gjordes bedömningen att det mot bakgrund av de sammantagna risker som förelåg behövdes en säkerhetsmarginal på minst 1 procent av BNP under prognosperioden fram till 2014 i förhållande till överskottsmålet. Regeringens bedömning är att behovet av en säkerhets- marginal nu har minskat något till följd av den mer balanserade riskbilden. Det är emellertid viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand, utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. Därutöver talar konjunkturläget för att det reformutrymme som uppstår i första hand bör användas för strukturellt riktiga åtgärder som förbättrar ekonomins funktionssätt. Regeringen

återkommer med en preciserad bedömning av reformutrymmet för 2012 i budgetpropositionen för 2012. Regeringen har för avsikt att, under förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- och utbildningsområdet kan säkras och givet att det ekonomiska läget tillåter, genomföra viktiga delar av de skattesänkningar som aviserades som reformambitioner i budgetpropositionen för 2011.

De reformambitioner som regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2011 betingades av att det skulle uppstå ett varaktigt reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först när det är säkerställt att överskottsmålet nås, utgiftstaken klaras och ett varaktigt reform- utrymme uppstått, kommer reformer att föreslås. Samtliga resonemang om inriktning på eventuella reformer i efterföljande avsnitt är därför avhängiga att ett faktiskt reformutrymme uppstår.

2.3.2Utgiftstaket för 2015

Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli ett enskilt år. Genom utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och över utgifts- utvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.

Regeringens bedömning av utgiftstaket tar sin utgångspunkt i den aktuella prognosen för de offentliga finanserna och det finanspolitiska ramverket som anger att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Regeringens avväganden som ligger bakom bedömningen av nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att det motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter (se vidare avsnitt 10.4).

Budgeteringsmarginalen 2014 överstiger regeringens riktlinje för den lägsta nivån för

PROP. 2010/11:100

budgeteringsmarginalens storlek.6 Det talar för att utgiftstakets ökningstakt 2015 ska vara förhållandevis låg för att budgeteringsmarginalen ska minska något jämfört med 2014.

Samtidigt beräknas de offentliga finanserna förbättras i snabb takt. Bedömningen är att det uppstår ett visst reformutrymme redan 2012 som sedan ökar successivt fram till 2015, givet att prognoserna står sig. Osäkerheten är emellertid stor om de offentliga finansernas utveckling och reformutrymmets storlek fyra år framåt i tiden. Eftersom bedömningen av nivån på utgiftstaket för 2015 redan nu anger en övre gräns för utgiftsnivån, bör risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna vägas in i bedömningen.

Regeringens bedömning är att utgiftstaket 2015 bör uppgå till 1 123 miljarder kronor, vilket innebär en ökning med 20 miljarder kronor jämfört med 2014. I förhållande till 2014 minskar budgeteringsmarginalen något.

Tabell 2.4 Utgiftstaket 2011–2015

Miljarder kronor om inget annat anges

	2011	2012	2013	2014	2015
Av riksdagen beslutade
utgiftstak	1 063	1 083	1 093	1 103

Regeringens bedömning
av utgiftstak					1 123
Utgiftstak, procent av
BNP	30,7	29,9	28,7	27,7	27,0

Takbegränsade utgifter	997	1 009	1 025	1 045	1 066

Budgeteringsmarginal	65,8	74,3	67,9	58,3	57,0

Budgeteringsmarginal,
procent av takbegrän-
sade utgifter	6,6	7,4	6,6	5,6	5,3

Budgeteringsmarginal,
procent av BNP	1,9	2,1	1,8	1,5	1,4

Strukturellt sparande
offentlig sektor,
procent av BNP	1,4	2,2	2,9	3,6	4,5

Källa: Egna beräkningar.

Det är viktigt att poängtera att budgeterings- marginalen visar det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan samt att ianspråk- tagandet av budgeteringsmarginalen för reformer begränsas av att det ska vara förenligt med

6 Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 och minst 3 procent för t+3.

PROP. 2010/11:100

överskottsmålet och av att det finns behov av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket.

Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting utgör de i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäkterna behöver vara för att överskottsmålet ska nås. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan av de utgifter skatterna finansierar. Utgiftstaket bör således sättas i samklang med regeringens ambitioner för skattepolitiken.

2.4Utmaningar på arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden utvecklades starkt under 2010 och antalet sysselsatta har nu åter nått de nivåer som rådde före den ekonomiska krisen 2008 (se diagram 2.4). Sysselsättningsgraden är dock fortfarande lägre än före krisen till följd av att befolkningen i arbetsför ålder växer.

Diagram 2.4 Arbetskraften och sysselsatta 15–74 år

Tusental personer

5100
4900
4700
4500
4300
								Sysselsatta
4100								Arbetskraften
3900
89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Arbetskraften minskade inte nämnvärt under krisen och ökade kraftigt under 2010. Det är positivt eftersom utbudet av arbetskraft på lång sikt bestämmer sysselsättningen.

Arbetslösheten är fortfarande högre än 2008, men bedöms falla till knappt 5 procent i slutet av prognosperioden. Den starka sysselsättnings- uppgången under 2010 har inneburit att arbetslösheten redan börjat falla tillbaka.

Ett annat positivt tecken är att antalet lediga jobb ökar. Detta gäller särskilt i den privata men också i den offentliga sektorn. Även företagens anställningsplaner pekar i positiv riktning och

indikerar att sysselsättningsökningen kommer att fortsätta under 2011. I likhet med 2010 bedöms sysselsättningsuppgången huvud- sakligen ske inom näringslivet.

Sannolikheten att hitta ett jobb minskar med tiden som arbetslös. En varaktigt ökad långtidsarbetslöshet riskerar således att minska produktionskapaciteten i ekonomin. Långtids- arbetslösheten har stigit kraftigt till följd av krisen, men det finns nu tecken på att ökningen stannat av.

Risken för långtidsarbetslöshet skiljer sig åt mellan olika grupper (se diagram 2.5). Personer födda utanför Europa, äldre och personer med högst förgymnasial utbildning är i högre utsträckning än andra grupper långtidsarbetslösa.

Diagram 2.5 Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med en inskrivningstid längre än två år

Procent av befolkningen inom respektive grupp

4			Unga (15–24 år)
			Unga (15–24 år)
			Äldre (55–64 år)
3			Födda utanför Europa
3			Förgymnasialt utbildade
			Förgymnasialt utbildade
			Samtliga
2
1
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade månadsvärden.
Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden indikerar att regeringens politik har effekt, även om konjunkturåterhämtningen också är en viktig förklaring. Arbetskraftsdeltagandet, dvs. arbetskraften i relation till befolkningen i arbetsför ålder, har redan i dag delvis återhämtats efter krisen och sysselsättningsgraden väntas under 2013 nå samma nivå som före krisen. Samtidigt finns tecken på att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden fortfarande är förhållandevis lågt.

När resursutnyttjandet på arbetsmarknaden normaliseras 2014 bedömer regeringen att sysselsättningsgraden kommer att vara 67,4 procent av befolkningen i åldern 15–74 år och att arbetslösheten ligger på ungefär 5 procent. I ett internationellt perspektiv är en arbetslöshet på 5 procent låg, även om det finns länder med liknande välfärdssystem som

Sveriges, som under lång tid haft ännu lägre arbetslöshet (se fördjupningsrutan Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i Sverige). Regeringen bedömer det därför som sin främsta uppgift att fortsätta arbetet med att öka den varaktiga sysselsättningen och sänka jämvikts- arbetslösheten.

2.4.1Det måste löna sig att arbeta

Avgörande för ett högt välstånd är att det lönar sig att ta ett arbete för dem som inte arbetar och att anstränga sig mer för dem som redan har ett arbete. Regeringen har genom framför allt jobbskatteavdraget gjort det mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget minskar utanför- skapet, ökar sysselsättningen varaktigt och gör det mer attraktivt att starta och driva företag. Regeringens strukturreformer bedöms samman- taget öka sysselsättningen med 215 000 personer på lång sikt (se tabell 2.5).7

Tabell 2.5 Effekter av regeringens politik på lång sikt

Antal personer respektive procentuell förändring

	Sysselsatta1	Arbets-	Årsarbets-	BNP
		löshet2	krafter3
Jobbskatteavdrag	105 000	-0,6	120 000	2,2
Arbetslöshets-
försäkring	45 000	-0,7	40 000	0,7
Sjukförsäkring	20 000	0,4	20 000	0,4

ROT/RUT	20 000	-0,2	20 000	0,4

Sänkta
socialavgifter	10 000	0,0	10 000	0,2

Arbetsmarknads-
politik	15 000	-0,2	10 000	0,2

Skiktgräns	0	0,0	15 000	0,3
Summa
strukturreformer	215 000	-1,4	235 000	4,3

1Antal personer i åldersgruppen 15–74 år.

2Förändring i procentenheter.

3Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar 1 800 arbetade timmar.

Anm.: Beräkningarna baseras på att full effekt uppkommer 2020. Källa: Egna beräkningar.

Trots regeringens reformer är det fortfarande inte tillräckligt lönsamt att gå från arbetslöshet till arbete för många av dem som står utanför arbetsmarknaden. Tröskeleffekterna är fortsatt höga för personer med arbetslöshetsersättning,

7 För en mer omfattande redogörelse av effekterna av regeringens reformer se avsnitt 4.4.

PROP. 2010/11:100

även om de minskat sedan 2006 (se diagram 2.6). Dessa effekter anger hur stor del av en bruttoinkomstökning som individen förlorar i form av höjda skatter och minskade transfereringar när denne går från arbetslöshet till arbete. Om effekterna är 100 ger övergången ingen ekonomisk vinst alls. De höga tröskeleffekterna i den första decilen kan bl.a. förklaras med att det finns ett golv i arbetslöshetsersättningssystemet som innebär att arbetslösa får ett minimibelopp som är oberoende av den förvärvsinkomst de får om de börjar arbeta. Det innebär att det för vissa kan vara mer lönsamt att kvarstå som arbetslös än att börja arbeta.

Även för personer som uppbär sjukpenning eller sjukersättning är tröskeleffekterna fortsatt höga, trots genomförda reformer.

Diagram 2.6 Tröskeleffekter för personer med arbetslöshetsersättning 2006 och 2010 efter inkomstdeciler

Procent

140

120

2006

100

2010

l10

Decil

Källa: Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:2 bilaga 12).

Ett annat mått på hur lönsamt det är att arbeta är den s.k. marginaleffekten. Denna effekt visar hur stor andel individen inte får behålla av ytterligare en krona i inkomst då skatter och avgifter är betalda. Den genomsnittliga marginaleffekten har minskat med 6,8 procentenheter, från 39,3 procent till 32,5 procent, sedan regeringen tillträdde 2006. Den huvudsakliga förklaringen till detta är de förändringar som genomförts i skattesystemet. Införandet av det första steget av jobbskatteavdraget 2007 och de fortsatta stegen 2008–2010, är tillsammans med den höjda nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt under 2009 de viktigaste förändringarna som gjorts.

Jobbskatteavdragets fokusering på låg- och medelinkomsttagare innebär att marginal- effekten sänkts mer i botten av inkomst-

PROP. 2010/11:100

fördelningen än i toppen. Därigenom har incitamenten till arbete och egenförsörjning stärkts mest för dem med svagast förankring på arbetsmarknaden.

Jämfört med andra OECD-länder har Sverige fortfarande relativt höga marginaleffekter för dem med låga inkomster (se diagram 2.7). Skillnaden har dock minskat kraftigt sedan regeringen tillträdde.

Diagram 2.7 Inkomstskatt som andel av bruttolönen för en ensamstående låginkomsttagare (67% av medellönen) utan barn

Procent

2006

2009

OECD-genomsnitt

itannien

Frankrike

USA

rna

Nor

Spani

Irl

Portug

Tysk

Nederlän

tor

Källa: OECD.

För att göra det mer lönsamt att arbeta samt att starta och driva företag är fortsatta åtgärder motiverade. Ytterligare förstärkningar av jobbskatteavdraget skulle sänka trösklarna in på arbetsmarknaden för dem som inte arbetar och öka arbetsutbudet bland dem som redan har ett arbete. Dessutom har jobbskatteavdraget en bra fördelningspolitisk profil och ger frihet för enskilda och familjer. Regeringen bedömer att utbudseffekterna av ytterligare jobbskatteavdrag är fortsatt stora (se fördjupningsrutan Ingen avtagande effekt av jobbskatteavdraget). För att minska marginaleffekterna även för dem med relativt höga inkomster bör vidare antalet löntagare som betalar statlig inkomstskatt på sina förvärvsinkomster minska. Detta skulle göra det mer lönsamt att utbilda sig och uppmuntra entreprenörskap. Värnskatten är skadlig för tillväxten, inte minst för att den straffbeskattar utbildning och entreprenörskap.

En förändring av jobbskatteavdraget och den statliga inkomstskatten genom höjd nedre skiktgräns bör kombineras med sänkt skatt för pensionärer.

Sänkt mervärdesskatt för vissa arbetsintensiva tjänster bidrar till att den varaktiga syssel- sättningen ökar bl.a. genom en växling från hemarbete till förvärvsarbete, och att jämvikts- arbetslösheten minskar. Detta gäller särskilt för restaurang- och cateringtjänster, där en moms- sänkning kan väntas skapa fler jobb.

2.4.2Fortsatt fokus på arbetsmarknadens funktionssätt

Regeringens politik för att varaktigt öka sysselsättningen innebär en kombination av åtgärder som stimulerar både utbudet och efterfrågan av arbetskraft, samt förbättrar matchningen. Regeringen kommer även fort- sättningsvis att prioritera strukturella åtgärder som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt och som gör det mer attraktivt för företagen att anställa.

Det finns i dag inga tydliga tecken på att det finns flaskhalsar som begränsar sysselsättnings- uppgången. Sannolikt ökar dock risken för att sådana uppkommer i takt med att syssel- sättningen ökar och resursutnyttjandet på arbetsmarknaden stiger.

Grunden för en förbättrad matchning, en ökad sökaktivitet samt en högre geografisk och yrkesmässig rörlighet på arbetsmarknaden är de generella förändringar som regeringen genom- fört på bl.a. arbetsmarknads- och skatte- politikens områden. Därutöver kan ibland vissa riktade insatser vara motiverade för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

För att motverka tendenser till brister på arbetskraft i vissa regioner eller yrken är det viktigt att Arbetsförmedlingen på regional nivå kontinuerligt samarbetar med kommunerna. Även arbetsmarknadsutbildning kan bidra till att motverka begynnande överhettningsproblem. Vidare måste det säkerställas att arbetslösa aktivt söker jobb för att den ökande efterfrågan på arbetskraft snabbt ska leda till ökad sysselsättning.

Ingen avtagande effekt av jobbskatteavdraget

För att öka den varaktiga sysselsättningen och minska utanförskapet har regeringen infört ett jobbskatteavdrag i fyra steg som gör det mer lönsamt att arbeta. Totalt har skatten på arbetsinkomster och inkomster från företagande för framför allt låg- och medelinkomsttagare sänkts med ca 71 miljarder kronor mellan 2006 och 2010. Nästan alla heltidsarbetande (99 procent) har fått skattesänkningar på över 1 000 kronor per månad och 75 procent på över 1 500 kronor per månad.

Tabell 2.6 Jobbskatteavdrag för olika månadslöner 2011

Kronor respektive procent

Yrke	Månadslön	Jobbskatteavdrag	Sänkt skatt som
			andel av lön
Vårdbiträde	22 600	1 526	6,8
Metallarbetare	25 800	1 697	6,6
Sjuksköterska	28 000	1 768	6,3
Gymnasielärare	29 400	1 771	6,0
Läkare	58 600	1 771	3,0

Anm.: Månadslön 2008 för respektive yrkesgrupp (SSYK) från SCB:s strukturlönestatistik, framskriven med beräknad löneförändring inom sektorn. Källa: Egna beräkningar.

Jobbskatteavdraget innebär att varje löntagare och företagare får behålla en väsentligt större del av sin inkomst från arbete och företagande. Detta medför att det lönar sig mer att träda in på arbetsmarknaden för dem som inte arbetar, men också att det genom sänkt marginalskatt lönar sig mer att arbeta fler timmar för dem som redan har ett arbete.

Ett antal olika bedömare, däribland Riks- revisionen, Konjunkturinstitutet och Finans- politiska rådet, har utvärderat jobbskatte- avdragets effekter på sysselsättning och arbetade timmar. Den samlade bedömningen är att jobb- skatteavdraget har betydande positiva effekter för att få fler i arbete. Effekten bedöms vara i storleksordningen 70 000–120 000 fler årsarbets- krafter och ca 2 till 3 procent fler arbetade timmar.

Trots de genomförda jobbskatteavdragen finns det fortfarande hinder för att få fler personer i arbete. Personer med låga inkomster möter fortfarande höga marginaleffekter som dels beror på skattesystemet, dels på utfasningen av transfereringar. Även arbetslösa, sjukskrivna och personer som uppbär sjukersättning har fortsatt höga tröskeleffekter. De höga marginal- effekterna medför att arbete i för liten

PROP. 2010/11:100

utsträckning lönar sig för dessa grupper och bidrar till att försvåra deras väg tillbaka till arbetsmarknaden.

Tabell 2.7 Uppskattade effekter av jobbskatteavdraget

	Årsarbetskrafter

Steg 1-4

Finansdepartementet	120 000

Riksrevisionen	100 000
SNS konjunkturråd	70 000

Steg 1-2

Riksrevisionen	75 000
Finanspolitiska rådet	89 000

Konjunkturinstitutet1	75 000
Steg 1
OECD1	35 000–60 000
European Economic Advisory Group1	60 000–80 000

1 Inklusive förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Källor: Respektive bedömare.

Nya beräkningar visar att ytterligare jobbskatte- avdrag skulle ha betydande positiva effekter på arbetsutbud och sysselsättning.8 Beräkningarna visar att ytterligare satsningar inte har en avtagande effekt på arbetsutbudet. Den främsta orsaken till att effekterna i stort väntas vara lika stora som vid tidigare förändringar av jobbskatteavdraget är det alltjämt stora potentiella arbetsutbud som finns hos dem med svag anknytning till arbetsmarknaden. Det gör jobbskatteavdraget till ett relativt billigt sätt jämfört med andra åtgärder att varaktigt öka sysselsättningen och antalet arbetade timmar.

Därtill har jobbskatteavdraget fördelnings- mässiga fördelar. När det lönar sig bättre att arbeta kommer på sikt fler i arbete och färre i utanförskap, vilket i sin tur minskar inkomst- spridningen och klyftorna i samhället (se diagram 2.8).

8 Se departementspromemorian Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt (Ds 2010:37).

PROP. 2010/11:100

Diagram 2.8 Fördelningseffekter av det femte steget i jobbskatteavdraget som aviserades som reformambition i budgetpropositionen för 2011

Procent
1,4
1,2			Långsiktig effekt
1,2
1,0			Direkt effekt
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
6	11	15	18	20	23	25	28	33	61

Inkomstgrupp (justerad disponibel inkomst, rad 1) Individuell bruttoinkomst per månad vuxna (1000-tal kronor, rad 2)

Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad för försörjningsbörda. Bruttoinkomst avser inkomst i 2011 års prisnivå.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

2.4.3Motverka långa tider utan arbete

Långtidsarbetslösheten har stigit kraftigt, bl.a. till följd av den ekonomiska krisen. Samtidigt har regeringens reformer gjort att nya grupper som varit borta från arbetsmarknaden en lång tid, kommit in på arbetsmarknaden. Detta är i grunden positivt eftersom chansen att få ett jobb är betydligt större för personer som ingår i arbetskraften än för de som står utanför. Många personer i dessa grupper har dock en nedsatt arbetsförmåga och riskerar långtidsarbetslöshet. De är därför i stort behov av stöd från Arbetsförmedlingen för att få förankring på arbetsmarknaden. Reformerna har därmed inneburit att Arbetsförmedlingens uppdrag utvidgats. Det är en stor utmaning att säkerställa att långtidsarbetslösa får den hjälp och det stöd de behöver för att hitta ett arbete och samtidigt motverka att fler blir långtidsarbetslösa. Regeringen anser att en väl fungerade och effektiv arbetsförmedling samt arbetslöshets- försäkring är förutsättningar för att åstadkomma detta. Det är t.ex. viktigt att regelbundet följa upp de arbetssökandes jobbsökande dels för att så snabbt som möjligt kunna avgöra behovet av ytterligare stöd eller insatser, dels för att säkerställa att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande. Det finns i dag indikationer på att kontrollen av att arbets- sökande står till arbetsmarknadens förfogande inte fungerar ändamålsenligt. Det finns också indikationer på att det stöd som arbetssökande behöver för att hitta ett arbete kan förbättras.

En viktig utmaning är att säkerställa att personer som inte arbetat under lång tid får del av den ökande arbetskraftsefterfrågan. För att öka deras konkurrenskraft om jobben är även fortsättningsvis lönesubventionerade anställningar ett viktigt instrument. Syftet med t.ex. ett nystartsjobb är att ge individen arbetslivserfarenhet och referenser som gör det möjligt att därefter få en osubventionerad anställning. Långtidsarbetslösa med kort ut- bildning kan också vara i behov av ytterligare utbildning för att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Även sociala företag och kooperativ har möjligheter att bidra till att minska långtidsarbetslösheten.

Många personer med funktionsnedsättning står långt ifrån arbetsmarknaden. Förutsättningarna för dessa personer att finna

PROP. 2010/11:100

Tabell 2.8 Översikt över olika typer av stöd till arbetsgivare vid anställning 2011

Typ av stöd	Målgrupp	Stödnivå
Särskilt	Deltagit i jobb- och	85% av
anställnings-	utvecklingsgarantin i 6	lönekostnaden, max
stöd1,2	mån.	890 kr/dag samt
		ekonomiskt stöd för
		handledning om 50
		kr/dag under 3 mån.

Nystartsjobb1,2	Fyllt 26 år och minst ett år	Dubbla
	(6 mån för åldern 20–25)	arbetsgivaravgiften
	varit anmäld som arbetslös	för den som fyllt 26
	eller deltagit i ett	år (en gång
	arbetsmarknadspolitiskt	arbetsgivaravgiften
	program, varit sjukskriven,	för åldern 20–25).
	fått ekonomiskt bistånd	Därutöver särregler
	som arbetslös, varit	för vissa kategorier
	anställd av Samhall eller är	av personer.
	nyanländ invandrare, och
	har fått uppehållstillstånd
	inom de senaste tre åren.
	Därutöver särregler för
	vissa kategorier av
	personer.

Instegsjobb1,2	Fått uppehållstillstånd	80% av
	under senaste 36 mån.	lönekostnaden, max
	samt studerar på SFI.	800 kr/dag samt
		stöd för handledning
		om 50 kr/dag under
		3 mån.
Lönebidrag1,2	Funktionshindrade med	Högsta
	nedsatt arbetsförmåga som	bidragsgrundande
	ej bedöms få eller behålla	lönenivå bestäms av
	arbete om inte stödet	nedsättningen av
	lämnas.	arbetsförmågan och
		ett tak (16 700
		kr/mån. exkl. sociala
		avgifter).
Utvecklings-	Funktionsnedsatta med	Se lönebidrag.
anställning1	nedsatt arbetsförmåga som	Därutöver
	behöver utveckla sin	anordnarbidrag om
	arbetsförmåga.	max 130 kr/dag.

Trygghets-	Funktionsnedsatta med	Se lönebidrag.
anställning1	nedsatt arbetsförmåga vars	Därutöver
	behov inte kan tillgodoses	anordnarbidrag om
	genom andra insatser.	max 130 kr/dag.

Samhall AB	Personer med så nedsatt	Statlig
	arbetsförmåga att de inte	merkostnads-
	kan få annat arbete och	ersättning.
	vars behov inte kan
	tillgodoses genom andra
	insatser.
Skyddat	Personer med	Se lönebidrag.
arbete hos	socialmedicinskt eller
offentlig	psykiskt funktionshinder
arbetsgivare1,2	samt personer som är
	berättigade till insatser
	enligt LSS.

1Kan kombineras med Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen för funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga.

2Kan kombineras med Stöd till personligt biträde för funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga.

PROP. 2010/11:100

och behålla ett arbete kan därför även fortsättningsvis behöva förbättras. Löne- subventionerade anställningar spelar en viktig roll, exempelvis anställning med lönebidrag, trygghetsanställningar och anställningar i Samhall AB. Under 2011 har Arbets- förmedlingens förvaltningsanslag förstärkts med 200 miljoner kronor, bl.a. för att prioritera detta arbete.

2.4.4Säkra att uppgången på arbetsmarknaden kommer så många som möjligt till del

Det finns vissa grupper, t.ex. unga, äldre och utrikes födda, som har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden och för vilka denna fortfarande inte fungerar tillfredsställande. Detta beror på faktorer som styr både utbud och efterfrågan på arbetskraft i de olika grupperna.

Unga, särskilt de som saknar fullständiga gymnasiebetyg, drabbas oftare av arbetslöshet än befolkningen som helhet. Personer med kort utbildning löper dessutom högre risk att fastna i långtidsarbetslöshet. Av denna anledning är utbildningspolitiken av stor betydelse för arbetsmarknadsutvecklingen (se vidare avsnitt 2.5). Den höga ungdomsarbetslösheten beror också på att unga håller på att etablera sig på arbetsmarknaden. Under den fasen kan det vara svårt för arbetsgivare att bedöma deras kompetens eftersom unga har begränsad arbetslivserfarenhet och få referenser. Kombinerat med relativt höga anställnings- kostnader (lön och arbetsgivaravgifter), kan detta leda till att arbetsgivare är tveksamma till att rekrytera unga.

Äldre personer som förlorar sitt arbete möter en svår arbetsmarknadssituation och riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet eller att lämna arbetskraften. Dessutom lämnar många äldre frivilligt arbetskraften relativt tidigt genom exempelvis avtalspension. Det är viktigt att motverka ett tidigt utträde från arbets- marknaden, inte minst för att säkerställa den offentliga sektorns finansiering på lång sikt. Den viktigaste åtgärden för att stimulera utbud av arbetskraft bland äldre är det högre jobbskatteavdraget för personer som fyllt 65 år. Vidare kan personer i åldern 55–64 år få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid som personer i åldern 26–54 år. De

sänkta socialavgifterna för äldre bidrar till ökad arbetskraftsefterfrågan.

Utrikes födda har i förhållande till personer som är födda i Sverige en betydligt lägre sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet. Det finns dock stora skillnader inom gruppen och sysselsättningsgraden varierar kraftigt beroende på varifrån individerna kommer och skälet till invandringen. För många utrikes födda är dock etableringen på arbetsmarknaden förknippad med svårigheter.

Det finns flera förklaringar till de utrikes föddas problem på arbetsmarknaden. I förhållande till inrikes födda har utrikes födda i genomsnitt något kortare utbildning, sämre yrkes- och arbetslivserfarenhet samt sämre kunskaper i svenska. I likhet med unga håller utrikes födda som varit kort tid i landet på att etablera sig på arbetsmarknaden och då kan höga anställningskostnader (lön och arbetsgivar- avgifter) minska företagens benägenhet att anställa personer ur denna grupp. För närvarande saknas det dessutom gemensamma verktyg för att rättvist värdera invandrares kunskap. Vidare finns det också belägg för att det förekommer etnisk diskriminering bland dem som rekryterar.

Introduktionsverksamheten som ges till nyanlända flyktingar och deras anhöriga har under en rad år dragits med problem. Bland annat har ett tydligt arbetsmarknadsfokus saknats. Regeringen har därför reformerat introduktionsverksamheten och infört ett nytt system i syfte att uppnå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare. Etableringsreformen har inneburit att Arbets- förmedlingen har övertagit ansvaret för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Regeringen har också genomfört åtgärder för att uppmuntra entreprenörskap bland personer med utländsk bakgrund, exempelvis mentorskap, fördjupad vägledning, rådgivning och myndig- hetssamverkan. Vidare har regeringen beslutat att tillsätta en utredning som ska se över möjligheterna att införa ett system med skatte- lättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap (dir. 2011:18). Utredningen ska ses som ett viktigt led i regeringens pågående arbete med att förbättra integrationen på arbets- marknaden.

2.4.5Vårda sjukförsäkringsreformen

Under de senaste åren har den totala sjuk- frånvaron liksom de regionala skillnaderna minskat kraftigt. Det beror både på att färre individer blir sjukskrivna och på att sjuk- perioderna har blivit kortare. Sammantaget har den minskade ohälsan lett till en kraftig minskning av utanförskapet. Det finns flera orsaker till denna positiva utveckling. Regeringen aviserade tidigt att det skulle ske en reformering av bl.a. sjukförsäkringen. Utveck- lingen mot färre sjukskrivningar började redan innan de senare årens reformer trädde i kraft. Det är vanligt att beteendeförändringar uppstår redan när reformer blir kända, dvs. innan de införs. Reformerna har bidragit till att den passivitet som tidigare präglade sjukskrivnings- processen har ersatts med aktiva åtgärder som uppmuntrar återgång i arbete.

Sjukförsäkringen ska ge ekonomisk trygghet för den som drabbas av sjukdom eller skada och därför inte kan försörja sig genom eget arbete. Särskilt viktigt är detta för personer med allvarliga sjukdomar. Sjukförsäkringen måste samtidigt ge drivkrafter för att ta till vara individens arbetsförmåga och erbjuda fler vägar tillbaka till eget arbete. Syftet med reformerna har varit att skapa drivkrafter för en mer aktiv sjukförsäkringsprocess, samtidigt som de med allvarliga sjukdomar ska känna sig trygga med sin försörjning.

Ett kvarvarande problem är att antalet personer med aktivitetsersättning, dvs. unga förtidspensionärer, fortsätter öka. Regeringen har tidigare aviserat att det är angeläget att vidta åtgärder som gör att fler unga med aktivitets- ersättning börjar arbeta.

Den genomförda sjukförsäkringsreformen innehåller en rad åtgärder, bl.a. en rehabi- literingskedja med tydliga hållpunkter för prövning av arbetsförmågan, en fast tidsgräns för rätten till sjukpenning samt införandet av stadigvarande nedsatt arbetsförmåga som grundprincip för att bevilja sjukersättning. Vidare har hälso- och sjukvårdens roll i sjuk- skrivningsprocessen lyfts fram genom den s.k. sjukskrivningsmiljarden, som innebär att landstingen stimuleras att ge sjukskrivnings- frågorna högre prioritet i hälso- och sjukvården, och införandet av den medicinska rehabi- literingsgarantin, som innebär en förstärkt medicinsk behandling och rehabilitering för

PROP. 2010/11:100

individen. Den s.k. kömiljarden har lett till kortare väntetider i hälso- och sjukvården. Företagshälsovården har därtill givits en delvis ny inriktning och nya resurser.

Sjukförsäkringsreformen har i huvudsak varit framgångsrik. Stora förändringar, likt denna, kan emellertid leda till att vissa enskilda drabbas av orimliga och icke avsedda konsekvenser. En arbetsgrupp i Regeringskansliet har därför sett över regelverken och deras tillämpning. En departementspromemoria kommer att pre- senteras och remitteras under våren. Regeringens utgångspunkt för översynen av sjukförsäkringen har varit att reformens bärande tanke ska bevaras intakt. Det innebär tydliga tidsgränser för en successivt vidgad prövning av arbetsförmågan, en bortre gräns för förlängd sjukpenning, stadigvarande nedsatt arbetsförmåga för att beviljas sjukersättning samt en ersättningsprofil som successivt ökar incitamenten att övergå till arbete. Översynen har riktats in på ett antal justeringar i sjukförsäkringsreformen så att dels konsekvenserna för svårt sjuka med obetydlig arbetsförmåga blir enligt avsikterna, dels att säkerställa kvaliteten i arbetsmarknads- åtgärderna.

Det är vidare viktigt att fortsätta kvalitets- säkringen av reformen via bl.a. uppföljningar och utvärderingar. Regeringen har t.ex. uppdragit åt Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen att analysera behovet och omfattningen av gemen- samma rehabiliteringsinsatser i samverkan efter 2011 samt lämna förslag på hur dessa kan vidareutvecklas för att stödet till den enskilde sätts in så tidigt som möjligt för att skapa fler vägar tillbaka till arbetsmarknaden. Vidare föreslås bl.a. att Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan bör redovisa vilket stöd som erbjuds personer som lämnar sjukförsäkringen efter 180 dagar samt hur de försäkrade har upplevt det stöd som erbjudits.

Regeringen avser utifrån översynen av sjukförsäkringsreformen att återkomma med förslag på följande större justeringar för att säkerställa reformens intentioner:

1.Utifrån en granskning av de befintliga undantagen från sjukförsäkringens tids- gränser bedömer regeringen att en justering är nödvändig vid den bortre tidsgränsen. Inriktningen är därför att sjukpenning på den s.k. fortsättningsnivån ska kunna betalas ut för ytterligare dagar om det på grund av den försäkrades sjukdom skulle

PROP. 2010/11:100

vara oskäligt att inte göra så. Undantagen vid övriga tidsgränser bedöms fungera väl. Regeringen avser att fortsatt noga följa tillämpningen för att säkerställa att undantagen fungerar som avsett.

2.Personer som lämnar tidsbegränsad sjukersättning och som saknar sjuk- penninggrundande inkomst (SGI) ska vid sjukdom kunna få sjukpenning i särskilda fall som motsvarar den ersättning dessa personer har haft i aktivitetsstöd i arbets- livsintroduktionen (ALI), dvs. 223 kronor per dag.

3.Personer som lämnar tidsbegränsad sjuk- ersättning, saknar SGI och har varit berättigade till bostadsstöd (BTP) ska vid övergång till ALI fortsatt kunna erhålla ett bostadsstöd som också tar hänsyn till försörjningsbörda. Stödet ska kunna utgå under tiden i ALI. Bostadsstödet ska även kunna bibehållas om dessa personer beviljas sjukpenning i särskilda fall enligt punkt 2 ovan.

4.Många av de personer som efter lång tid lämnar sjukförsäkringen har en särskilt svag förankring på arbetsmarknaden. För att öka möjligheten för dessa personer att närma sig arbetsmarknaden efter avslutad tid i ALI avser regeringen att föreslå medel för ytterligare 3 000 platser inom arbets- marknadspolitikens insatser för personer med nedsatt arbetsförmåga. För att ytter- ligare öka möjligheterna till återgång i arbete kommer åtgärder även att vidtas för att öka kvaliteten inom ALI.

5.Ytterligare resurser bör satsas för att stärka de individuella och tidiga rehabiliterings- insatserna inom sjukförsäkringen. Syftet är att fler ska få rehabilitering tidigare. I det arbetet är det viktigt att handläggningen av sjukpenningärenden sker på ett kvalitets- säkert sätt och att handläggarna på Försäkringskassan får tillräcklig kompetensutveckling och metodstöd. Den enskilde måste även få nödvändig information och stöd från Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen i sjukfallets tidiga skeden, både före dag 90 och mellan dag 90 och 180. Förstärkta rehabiliterings- insatser ska kunna erbjudas från dag 365 i sjukfallet. Dessa insatser ska ske i samverkan mellan Försäkringskassan,

hälso- och sjukvården samt Arbets- förmedlingen. Det förstärkta samarbetet kommer även att minimera risken för att personer faller mellan stolarna. Satsningen på förstärkt rehabilitering delfinansieras genom en omdisponering av befintliga medel avsatta för företagshälsovård.

6.Tilltron till sjukförsäkringen behöver stärkas. Ett arbete bör därför inledas där det bl.a. ingår att stärka förtroendet för Försäkringskassan och myndighetens beslut i sjukförsäkringsärenden. I detta arbete bör möjligheten prövas att inrätta personliga lotsar i sjukförsäkringen till stöd och rådgivning för den enskilde i överklaganden. Förtroende och legitimitet byggs i många led och det är fler aktörer än Försäkringskassan som måste bidra. I grunden bygger det på väl fungerande beslutsprocesser som på ett korrekt sätt förmår väga samman medicinska och försäkringsmässiga bedömningar. Detta kan omfatta ökad grad av kollektivt beslutsfattande samt ytterligare användning av kompletterande medicinska utredningar.

Regeringen anser att det är viktigt att ersättningen i såväl arbetslöshetsförsäkringen som sjukförsäkringen ger incitament för personer att återgå i arbete. Denna fråga är föremål för översyn i den parlamentariska kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (dir. 2010:48).

Regeringens bedömning är att de nya reglerna för sjukersättning fungerar väl. Regeringen avser fortsatt att noga följa tillämpningen för att säkerställa att det nya regelverket fungerar som avsett. Utöver justeringarna ovan avser regeringen föreslå vissa mindre ändringar av mer teknisk karaktär.

Regeringen avser att återkomma med förslag i budgetpropositionen för 2012.

2.4.6Stärk företagandet

Sverige ska bli ett av världens bästa länder att starta, driva och utveckla företag i. Fler och växande företag skapar nya jobb. Sverige behöver fler kvinnor och män som ser entreprenörskap och företagande som ett självklart val.

Företagens roll är central för utveckling av innovationer, ett dynamiskt näringsliv och en

långsiktigt hållbar tillväxt. Strukturomvandling som leder till högre produktivitet kan ofta härledas till företagens förmåga att kombinera innovation med kunskaper om olika marknader.

Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra förutsättningarna för redan existerande företag och med att underlätta tillkomsten av fler och växande företag. Ett antal viktiga strukturella åtgärder har genomförts. Bland annat har förmögenhetsskatten avskaffats och bolagsskatten, arbetsgivaravgifterna och egen- avgifterna sänkts. Även jobbskatteavdraget förbättrar incitamenten till företagande. Dessutom har åtgärder genomförts för att minska den administrativa bördan för företagen. Detta arbete fortsätter. Vidare har nya marknader öppnats för privata entreprenörer och möjligheterna för visstidsanställningar har vidgats. För att förstärka tryggheten för företagare har regeringen genomfört ett antal förändringar i de sociala trygghetssystemen.

Regeringen har också genomfört riktade åtgärder för att uppmuntra och stimulera till ökat företagande bland kvinnor och satsat på ungas entreprenörskap inom utbildnings- området. I syfte att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för i första hand unga och utrikes födda har regeringen aviserat mindre justeringar i arbetsrätten. Regeringen vill introducera två särskilda anställningsformer för lärlingar. Därutöver ska arbetsgivarnas kostnader vid tvist om uppsägning begränsas och Medlingsinstitutet ges ett tydligt uppdrag att informera företagare om rådande regler om arbetsrätt och kollektivavtal.

En av regeringens reformambitioner är att sänka mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster. En sådan skattesänkning kan bidra till ökad varaktig sysselsättning, inte minst för unga och personer med utländsk bakgrund.

För att upprätthålla ett internationellt konkurrensraftigt företagsklimat har regeringen tillsatt en bred utredning som ska se över företagsbeskattningen. Syftet är att utforma beskattningen så att investeringar, innovationer, produktivitet, sysselsättning och välfärd gynnas.

Enligt flera internationella bedömare, däri- bland OECD, är näringslivsklimatet gott i Sverige. Indikationer på detta är en god tillväxt, en välutbildad arbetskraft och god förmåga att ta till sig ny teknik. Regeringens arbete med dessa frågor kommer kontinuerligt att drivas vidare för

PROP. 2010/11:100

att bibehålla och förstärka Sveriges konkurrenskraft och tillväxtförutsättningar.

PROP. 2010/11:100

Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i Sverige

Regeringens viktigaste mål är full sysselsättning, dvs. att öka den varaktiga sysselsättningen. Politiken har därför huvudsakligen inriktats på åtgärder som varaktigt minskar sjukfrånvaron och arbetslösheten samt ökar arbetskrafts- deltagandet. Till följd av regeringens politik bedöms jämviktsarbetslösheten minska väsentligt de närmaste åren.9

Politik för minskad jämviktsarbetslöshet

Regeringens politik består av en kombination av utbuds- och efterfrågestimulerande åtgärder samt åtgärder som förbättrar matchningen på arbetsmarknaden. De viktigaste åtgärderna som regeringen har vidtagit för att stimulera utbudet av arbetskraft och minska jämviktsarbets- lösheten är jobbskatteavdraget samt förändring- arna i arbetslöshetsförsäkringen. Sammantaget har dessa reformer bidragit till att utbudet av arbetskraft stärkts och att långa tider utanför arbetsmarknaden motverkats.

Regeringen har också lagt om arbets- marknadspolitiken och riktar i större ut- sträckning än tidigare resurserna till dem som är i störst behov av stöd.

För att dessa utbudsstimulerande åtgärder snabbt ska leda till ökad sysselsättning och minskad jämviktsarbetslöshet har regeringen också vidtagit åtgärder som stimulerar efter- frågan på personer som står långt från arbets- marknaden. För att stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden hos personer som varit utan jobb i minst ett år har nystartsjobb införts. De åtgärder som vidtagits för att stärka ställningen för vissa grupper på arbetsmarknaden, t.ex. unga, äldre och utrikes födda, är till stor del inriktade på att öka arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera ur dessa grupper genom sänkta anställningskostnader. Unga och äldre kan få nystartsjobb efter sex månader utan jobb. Regeringen har också sänkt arbetsgivaravgifterna

9 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot på sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvud- sakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning. Jämvikts- arbetslösheten kan också sägas vara den arbetslöshet som ekonomin varierar runt i normala konjunkturcykler, dvs. den motsvarar ungefär den genomsnittliga arbetslösheten under en konjunkturcykel.

för unga och äldre. Utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och anhörig- invandrare har möjlighet att få instegsjobb och nystartsjobb.

Jämviktsarbetslösheten sjunker fram till 2015

Till följd av regeringens politik bedöms jämviktsarbetslösheten minska väsentligt de närmaste åren, samtidigt som den varaktiga sysselsättningen ökar. Bedömningen är att de reformer som genomförts minskar jämvikts- arbetslösheten med ca 1,5 procentenheter och ökar sysselsättningsgraden med ungefär 2,8 procentenheter i åldersgruppen 15–74 år mellan 2006 och 2015.

Den demografiska utvecklingen bidrar till en ökad jämviktsarbetslöshet och lägre potentiellt arbetskraftsdeltagande. Däremot bidrar det oförändrade taket i arbetslöshetsförsäkringen till att jämviktsarbetslösheten blir lägre. Den ekonomiska krisen bedöms inte få några bestående effekter på jämviktsarbetslösheten, framför allt på grund av att krisen var relativt kortvarig och att dess effekter på arbets- marknaden var relativt begränsade. Dessutom har regeringen vidtagit en rad åtgärder för att motverka att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer under en lång tid.

Sammantaget bedömer regeringen att jäm- viktsarbetslösheten sjunker från 6,6 procent 2006 till 4,9 procent 2015.10 Denna bedömning visar att regeringens politik får stort genomslag och att det därför finns skäl att fortsätta reformarbetet.

Den svenska arbetslösheten i ett europeiskt perspektiv

En jämförelse av jämviktsarbetslösheten i Sverige med jämviktsarbetslösheten i andra europeiska länder med liknande välfärdssystem kan ge en indikation på hur mycket det är möjligt att minska jämviktsarbetslösheten i Sverige. En fullständig jämförelse av arbetsmarknaden i olika länder bör dock också beakta skillnader i arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, vilket inte görs här.

För att jämföra jämviktsarbetslösheten i Sverige med den i andra länder används den genomsnittliga arbetslösheten under en tio-

10 För en mer detaljerad redovisning av regeringens bedömning av hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas, se avsnitt 4.

PROP. 2010/11:100

årsperiod. Det är inte en fullt ut rättvisande jämförelse, men den genomsnittliga arbetslös- heten under en längre tid kan antas ungefär motsvara nivån på jämviktsarbetslösheten.

Under 2000-talet har arbetslösheten i Sverige i genomsnitt legat något under 7 procent, vilket är lågt i ett europeiskt perspektiv. Under samma period var dock arbetslösheten ännu lägre i ett antal andra europeiska länder. Under 2000-talet var den genomsnittliga arbetslösheten i Norge, Österrike, Nederländerna och Danmark om- kring 4 procent. Dessa länder har i stort liknande välfärdsystem och är likt Sverige relativt små öppna ekonomier. Flera av dessa länder hade under 1970- och 1980-talen en betydligt högre arbetslöshet än Sverige. Strukturella reformer på arbetsmarknaden har i dessa länder bidragit till att den genomsnittliga arbetslösheten över konjunkturcykeln har minskat betydligt.

Diagram 2.9 Arbetslösheten i olika länder

Procent av arbetskraften, 15–74 år

14										Sverige
										Sverige
12										Danmark
12										Norge
										Norge
10										Nederländerna
10										Österrike
										Österrike
8
6
4
2
0
83	85	87	89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09

Källa: Eurostat.

Kan jämviktsarbetslösheten sjunka ytterligare?

Med regeringens reformer bedöms jämvikts- arbetslösheten, och därmed också den genom- snittliga arbetslösheten, sjunka till ungefär 5 procent 2015. Det är mycket lågt i ett internationellt perspektiv, men som visats ovan finns det fortfarande länder med en lägre genomsnittlig arbetslöshet än Sverige.

Sammantaget tyder jämförelsen mellan Sverige och de andra länderna på att det finns goda möjligheter att med strukturreformer ytterligare sänka jämviktsarbetslösheten och varaktigt höja sysselsättningsgraden i Sverige. Dagens höga nivå på långtidsarbetslösheten och skillnaderna i arbetsmarknadsutfall mellan olika demografiska grupper samt mellan olika utbildningsgrupper är ytterligare indikationer på detta (se avsnitt 2.4). En närmare kartläggning av goda exempel och åtgärder som länder med långvarigt lägre arbetslöshet vidtagit kan ge värdefull kunskap till regeringen i dess strävan att utforma åtgärder som ytterligare sänker jämviktsarbetslösheten i Sverige.

Det är framför allt efter 1990-talskrisen som Sverige haft en högre genomsnittlig arbetslöshet. Till skillnad från många andra europeiska länder föll arbetslösheten i Sverige tillbaka till låga nivåer efter 1970- och 1980-talens ekonomiska kriser. Sveriges arbetslöshetsnivå förblev under denna period mycket låg i ett europeiskt perspektiv. Detta ändrades i samband med krisen i början av 1990-talet. Enligt de flesta bedömare steg jämviktsarbetslösheten betydligt i samband med 1990-talskrisen, då arbetslösheten på kort tid steg till historiskt höga nivåer. Trots en förbättrad konjunktur de följande åren låg arbetslösheten kvar på höga nivåer. Den starka konjunkturen kring millennieskiftet bidrog till att arbetslösheten föll tillbaka, men till en nivå som ändå var betydligt högre än före 1990-talskrisen.

PROP. 2010/11:100

2.5Utmaningar för den finansiella såväl internationellt som i Sverige. Det senaste

stabiliteten

Det finansiella systemet har en central roll i ekonomin genom att möjliggöra betalningar, hantera finansiella risker och ta emot sparande som kan lånas ut till hushållens och företagens investeringar. Finanssektorn har dock historiskt ofta varit en källa till makroekonomiska problem både i Sverige och globalt. Om det finansiella systemet inte fungerar – oavsett om det beror på faktiska problem eller en upplevd stor risk för framtida problem – fungerar inte heller ekonomin. Vid finansiell instabilitet får företag och hushåll inte i tillräcklig utsträckning tillgång till krediter. Den senaste finanskrisen har tydligt visat de stora negativa konsekvenser som instabilitet i den finansiella sektorn kan få för produktion, sysselsättning och offentliga finanser. Att utforma och upprätthålla ett väl fungerande regelverk för den finansiella sektorn är därför en central uppgift, såväl nationellt som internationellt.

Även om regeringen har det yttersta ansvaret för att upprätthålla finansiell stabilitet har ett antal myndigheter ansvar för olika områden. Riksbanken har till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Finans- inspektionen övervakar företagen på finans- marknaden och har till uppgift att bidra till att det finansiella systemet fungerar effektivt och uppfyller kravet på stabilitet. Riksgäldskontoret ansvarar för att vid behov ge lånegarantier och kapitaltillskott till solventa banker. Vidare hanterar Riksgäldskontoret akut stöd till banker i kris. Därtill har myndigheten ansvar för insättningsgarantin.

Regeringen genomförde under framför allt hösten 2008 och våren 2009 flera åtgärder för att hantera finanskrisen, återställa det finansiella systemets funktion och upprätthålla kredit- givningen. Bland annat infördes ett garanti- program riktat mot banksystemet med en ram om 1 500 miljarder kronor och ett kapital- tillskottsprogram med en ram om 50 miljarder kronor. En ny stabilitetsfond, vars syfte är att i framtiden bära kostnaderna för eventuella stödåtgärder riktade mot den finansiella sektorn, inrättades 2008. Utöver statens engagemang i banksystemet har insatser gjorts för att öka tillgången på krediter för företagen.

De finansiella marknaderna har under 2010 och 2011 efterhand börjat fungera allt bättre

året uppvisar svenska banker lägre kredit- förluster och god intjäningsförmåga. Den finansiella stabiliteten bygger på att det finns ett förtroende mellan aktörer i det finansiella systemet, även i tider av oro. Det är därför av vikt att regelverk utformas så att förtroendet kan upprätthållas även under kraftig marknadsoro. Det är i nuvarande läge viktigt att överväga förebyggande åtgärder för att minska riskerna för instabilitet i det finansiella systemet. Sverige ska kunna gå före andra länder i att säkra ett robust finansiellt system. Det finns ett antal områden som står i fokus för dessa överväganden.

2.5.1Risker med en stor finansiell sektor

En stor banksektor i förhållande till BNP är förknippad med risker. Island och Irland är exempel på länder som fick problem när deras banksektorer expanderade och blev mång- dubbelt större än deras BNP. När kreditförluster sedan uppstod blev dessa så stora att staterna inte längre kunde gå i god för bankerna. I detta sammanhang är det viktigt att notera att Sverige tillhör en grupp av länder med relativt stor banksektor. De svenska bankkoncernernas sammanlagda tillgångar i Sverige och utomlands är drygt fyra gånger så stora som Sveriges BNP (se diagram 2.10). En av anledningarna till att de svenska banktillgångarna är relativt stora i jämförelse med andra länder är att bostads- finansieringen i Sverige i huvudsak ligger på bankernas balansräkningar.

Inhemskt har de svenska bankerna ökat sin exponering, framför allt gentemot hushållen. Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) finans- räkenskaper hade banker och bostads- finansieringsbolag tredje kvartalet 2010 ute- stående lån till svenska hushåll på 2 400 miljarder kronor och till icke-finansiella företag på 1 700 miljarder kronor. Utlåningen till hushåll och företag uppgick 2009 till knappt 130 procent av BNP.

Av hushållens lån kom 1 600 miljarder kronor, eller två tredjedelar, från bostadsfinansierings- företag. Lånen till företagssektorn har legat stabilt kring 50 procent av BNP de senaste 15 åren. Däremot har lånen till hushållen ökat markant, från knappt 40 procent av BNP 1995 till 73 procent 2009. Kredittillväxten under hela

2000-talet har i genomsnitt legat på ca 12 procent per år, men har nu sjunkit till strax under 8 procent. Det är dock fortfarande ett historiskt sett högt tillväxttal. Utmaningen är att utforma regelverk för bankerna som ger en väl fungerande kreditgivning för både hushåll och företag utan att stora finansiella risker uppstår.

Diagram 2.10 Banktillgångar i förhållande till BNP i respektive land

Procent av BNP

800%
800%							2008
700%


							2009
600%



500%
500%
400%
400%
300%


200%
200%
100%
100%

ien

rde

rige

rna

rik

lgie

Irlandskland

ike

Schweiz

Unger

anmarkSve

Lett

inl

tal

ter

Port Ö

SpanienD

lä

rbri

Anm.: I ett lands banktillgångar inkluderas landets bankkoncerners samtliga tillgångar, dvs. både tillgångar inom och utom landet. Estland, Tjeckien, Slovakien, Rumänien, Bulgarien, Litauen och Polen har banktillgångar som understiger 50 procent av BNP.

Källor: Riksbanken, Europeiska centralbanken och Schweiziska centralbanken.

2.5.2Risker med bankernas internationella expansion

Internationaliseringen av de svenska bankerna kan påverka den finansiella stabiliteten både positivt och negativt. För det första innebär internationaliseringen en ökad exponering mot nya länder och branscher. Bankernas förändrade makroekonomiska exponering innebär att deras resultat och finansiella styrka i allt högre grad påverkas av den ekonomiska utvecklingen utanför Sverige. Detta kan både öka och minska den totala risken beroende på risknivån i de länder som det sker investeringar i. För det andra kan bankernas riskprofil förändras genom verksamheternas ökade komplexitet när det gäller styrning och kontroll av risk. För det tredje är det viktigt att beakta att stabiliteten i det svenska banksystemet inte bara påverkas av svenska bankers expansion utomlands, utan även av att utländska banker etablerar sig på den svenska marknaden.

Svenska bankers inträde i de baltiska länderna är ett exempel på en snabb regional expansion. Svenska banker tog snabbt stora marknads- andelar i dessa länder och ökade därmed sitt

PROP. 2010/11:100

risktagande. Genom att ekonomierna i regionen växte kraftigt, med växande obalanser som följd, ökade riskerna. Bland annat ökade utlånings- volymerna med 40-70 procent i årstakt 2005-2007. I exempelvis Riga fyrdubblades lägenhetspriserna på bara tre år. Andra tecken på hög risknivå var att utlåningen skedde i utländsk valuta och att löneökningstakten låg på 20-30 procent, samtidigt som länderna hade fast växelkurs. Sammantaget steg riskerna kontinuerligt fram tills dess att de materialiserades i samband med den finansiella krisen. Att problemen inte blev större för de svenska bankerna berodde inte minst på att de baltiska ekonomierna är relativt små i förhållande till Sveriges BNP.

En stor del av finansieringen av de svenska bankkoncernernas tillgångar i utländska dotterbolag och filialer sköts centralt via moder- eller dotterbanker i Sverige. Det innebär att om ett kapitaltillskott skulle behövas i en dotterbank i ett annat land kopplas det direkt till moder- banken i Sverige. Denna typ av finansiering har ökat över tiden. Att stora svenska banker har dotterbanker i ett globalt nätverk kan få omfattande konsekvenser för de svenska bankerna även om kreditförluster uppstår i ett annat land. Bankernas förmåga att själva absorbera finansiell oro kan dock öka i och med internationaliseringen av verksamheten, i synnerhet om störningar främst sker på enskilda marknader och inte globalt. Den stora bank- sektorn medför att höga krav måste ställas på bankerna och de myndigheter som utövar tillsyn över dem. Det är av särskilt stor vikt att internationaliserade banker är välkapitaliserade.

Svenska banker tillhör tillsammans med banker baserade i Australien, Hong Kong och Singapore de bättre kapitaliserade bankerna. En lärdom från den senaste finansiella krisen är dock att även om banker är relativt väl- kapitaliserade kan detta förhållandevis snabbt förändras.

2.5.3Risker med den snabba ökningen i hushållens skuldsättning

Den finansiella krisen föregicks av att priserna på flera olika slags tillgångar, däribland fastigheter, steg kraftigt under flera år, samtidigt som skuld- sättningen ökade. När fastighetspriserna, som

PROP. 2010/11:100

drivits upp av en ansvarslös kreditgivning, började falla i USA var krisen ett faktum.

Även i Sverige har fastighetspriserna stigit kraftigt under en längre tid (se diagram 2.11). Framför allt har lägre bolåneräntor och ökad real disponibelinkomst, men även ändrad beskattning av fastigheter, påverkat hushållens möjligheter att bära en större skuldbörda och påverkat prisutvecklingen positivt. Parallellt har de svenska hushållens skuldsättning ökat stadigt för att vid mitten av 2000-talet ha passerat de tidigare toppnoteringarna från slutet av 1980-talet. Skuldsättningen, mätt som hushålls- sektorns samlade skuld i förhållande till dess totala disponibla inkomst (skuldkvoten), uppgår för närvarande till ca 160 procent. För att minska riskerna förknippade med den stigande skuldsättningen införde Finansinspektionen den 1 oktober 2010 nya allmänna råd för utfärdandet av bostadslån som innebär att nya bolån inte bör överstiga 85 procent av bostadens marknads- värde.

Diagram 2.11 Fastighetsprisindex, riket

Index 1981=100

600
500					Fastighetsprisindex
500
400
300
200
100
0
75	77	79	81	83	85	87	89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11
Källa: Statistiska centralbyrån.

En hög skuldsättning skapar en utsatthet hos hushållen för såväl volatilitet i räntan som åt- stramningar i kreditutbudet. Prisförändringar på bostäder kan få stora konsekvenser för den real- ekonomiska utvecklingen genom hushållens konsumtion. En indikator på hushållens förmåga att bära sin skuld är deras ränteutgifter efter skatt som andel av den disponibla inkomsten (räntekvoten). Sedan slutet av 1990-talet har skuldkvoten ökat, medan räntekvoten minskat (se diagram 2.12). Det beror framför allt på sänkta räntenivåer till följd av att omläggningen av den penningpolitiska regimen inneburit lägre och stabilare inflation. I kölvattnet av krisen hösten 2008 pressades dessutom räntorna ned

till historiskt sett mycket låga nivåer. Samman- taget har kostnaderna för hushållens skuldsätt- ning minskat, trots att skuldkvoten har ökat.

Diagram 2.12 Hushållens skuldkvot och räntekvot

Procent av disponibel inkomst

200															20
180				Skuldkvot (t.v.)											18
160				Räntekvot (t.h.)											16
140															14
120															12
100															10
80															8
60															6
40															4
20															2
0															0
80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10

Källor: Riksbanken och Statistiska centralbyrån.

Fördelningen av skuld och ränteutgifter har betydelse för den finansiella stabiliteten

För att bedöma hushållens framtida möjligheter att bära de löpande ränteutgifterna av en större skuldbörda är det lämpligt att studera dels hur utgifterna har sett ut historiskt relativt dagsläget, dels hur utgifterna kommer att se ut vid ett högre ränteläge.

Av dagens hushåll saknar 46 procent netto- ränteutgifter, samtidigt som få har mycket höga ränteutgifter. Under 2012 beräknas endast 2,7 procent av hushållen ha ränteutgifter före skatteavdrag som överstiger 25 procent av deras disponibla inkomst (se diagram 2.13). Det är en markant lägre nivå än 1994, då 6,8 procent av hushållen betalade räntor som översteg 25 pro- cent av deras disponibla inkomst.

En annan stor skillnad 2012 jämfört med 1994 är att en högre andel av hushållen kommer att ha ränteutgifter. Om hänsyn tas till både ränteutgifter och ränteinkomster kommer det att vara ca 6 procentenheter fler, och mätt i termer av enbart ränteutgifter ca 10 procent- enheter fler. En bidragande förklaring till den högre aggregerade skuldsättningen är alltså att fler hushåll har skulder, och inte enbart att de belånade hushållen har lånat större belopp. Detta torde inte medföra en ökad risk för finansiell instabilitet.

Stabiliteten i det finansiella systemet förut- sätter i princip att inte allt för många hushåll får problem med att bära sina löpande ränteutgifter. För att bedöma sannolikheten för instabilitet till följd av den effekt stigande räntenivåer skulle få

för hushållens förmåga att klara av de löpande räntebetalningarna har beräkningar gjorts där nettoränteutgifterna sätts 40 procent högre än den prognostiserade nivån för 2012, då ränte- läget förväntas vara i stort sett normalt.

Diagram 2.13 Fördelning av hushållens nettoränteutgifter

Procent av disponibel inkomst

25
		1994
20		2012
20		2012 +40%
		2012 +40%
15
10
5
0
40	50	60	70	80	90	100

Andel hushåll

Anm.: Avser ränteutgifter före skatt.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Beräkningarna visar att andelen hushåll med nettoränteutgifter som överstiger 25 procent av den disponibla inkomsten ökar från 2,7 procent till 6,6 procent. Det innebär att andelen hushåll med höga räntebetalningar hamnar på ungefär samma nivå som 1994. Med hänvisning till att utvecklingstakten av svensk ekonomi, däribland hushållens konsumtion, hade kommit igång 1994 torde nivån inte utgöra något hot mot den finansiella stabiliteten. Liknande bedömningar, men baserade på andra analyser, har gjorts av Riksbanken och Finansinspektionen.11 Problem skulle dock kunna uppstå om bostadspriserna och skuldkvoten fortsätter stiga. Det är även viktigt att påpeka att den finansiella instabiliteten i Sverige under 1990-talets början framför allt härrörde från bankernas exponering mot kommersiella fastigheter snarare än bostäder.

11 Se Sveriges Riksbank Finansiell stabilitet 2010:2 och Finans- inspektionen (2010) Den svenska bolånemarknaden och bankernas kreditgivning.

PROP. 2010/11:100

2.5.4Inriktningen på regeringens åtgärder för att värna finansiell stabilitet

Även om den finansiella sektorn för närvarande fungerar tillfredsställande visar utvecklingen under finanskrisen att obalanser snabbt kan uppstå. Det är därför viktigt att genomföra förebyggande åtgärder.

Regeringen överväger i första hand högre kapitaltäckningskrav, men utesluter inte att även andra åtgärder kan behöva vidtas. Det finns flera tänkbara åtgärder som kan förväntas dämpa hushållens efterfrågan på krediter, vilket i förlängningen bidrar till ökad finansiell stabilitet. Åtgärder riktade mot hushållen har dock till skillnad från kapitaltäckningskrav ingen effekt på riskerna som är förknippade med en stor finansiell sektor med banker som har verksamhet i flera länder.

Högre buffertar för banker gör dem mer motståndskraftiga vid kriser, varigenom skatte- betalarnas pengar värnas. Högre kapitaltäck- ningskrav har fördelen att de påverkar all slags utlåning och dessutom kan de öka bankernas tillgång till internationellt kapital genom att bankerna får lägre upplåningskostnader när de är mer robusta.

Minimireglerna för kapitaltäckning bestäms genom internationella överenskommelser be- nämnda Basel I, II respektive III (se fördjup- ningsrutan Ändrade kapitaltäckningsregler som åtgärd för ökad finansiell stabilitet). Dessa överenskommelser genomförs sedan inom EU genom direktiv och förordningar. På nationell nivå har länderna vid implementeringen av de internationella överenskommelserna kunnat välja om de på något område vill ha striktare regler. För närvarande gäller i Sverige övergångsregler som infördes i samband med implementeringen av Basel II, men det finns redan färdig- förhandlade regler inom Basel III som ska implementeras mellan 2013 och 2019. Reger- ingens ambition är att nuvarande övergångs- regler för Basel II bör vara kvar eftersom dessa innebär att bankerna måste ha avsevärt mer kapital för att uppfylla det lagstadgade kravet än om Basel II tillämpas fullt ut. Övergångsreglerna blir då ett sätt att fram till dess att Basel III är på plats undvika att svenska banker kommer ha för lite kapital. Regeringen har därför överlämnat en proposition (prop. 2010/11:110) om bl.a. en förlängning av övergångsreglerna för Basel II.

PROP. 2010/11:100

Regeringens avsikt är att under tiden övergångsreglerna för Basel II gäller, pröva olika vägar att skärpa framför allt de systemviktiga bankernas kapitaltäckning utöver vad som kommer att gälla när Basel III implementeras. Det är här viktigt att analysera den betydelse bankernas kapitaltäckning har för den finansiella stabiliteten och svensk ekonomi.

Ändrade kapitaltäckningsregler som åtgärd för ökad finansiell stabilitet

Kapitaltäckningsreglerna definierar hur en banks kapital ska vara sammansatt och dess minimi- nivå. Kapitalet fungerar som en buffert vid förluster och måste vara anpassat till risken i de verksamheter som banken bedriver.

De nuvarande reglerna om kapitaltäckning bygger på internationellt överenskomna standarder utfärdade av Baselkommittén för banktillsyn, de s.k. Basel II-reglerna. Dessa standarder har blivit bindande i Sverige genom implementeringen av ett EU-direktiv i form av kapitaltäckningslagen (2006:1371) och före- skrifter från Finansinspektionen.

Enligt kapitaltäckningslagen ska en bank ha ett totalt kapital som motsvarar minst 8 procent av sina riskvägda tillgångar. I kapitalbasen får ingå så kallat primärt och supplementärt kapital. I primärkapitalet ingår bl.a. bankens aktiekapital, ackumulerade vinster och vissa reserver. Det supplementära kapitalet omfattar framför allt förlagslån. Enligt kapitaltäckningslagen ska en banks primärkapital uppgå till minst 50 procent av bankens totala kapital. Primärkapitalet kan täcka förluster bättre jämfört med supplementärt kapital.

Basel III och effekter för svenska bankers kärnkapital

Finanskrisen har föranlett en reformering av de internationella kapitaltäckningsstandarderna i flera viktiga avseenden genom de s.k. Basel III- reglerna.

Basel III-reglerna, som införs successivt från 2013, ställer framför allt högre krav på vad som får ingå i en banks kärnkapital. Med kärnkapital avses oftast primärkapitalet exklusive eventuellt hybridkapital.12 Erfarenheterna från den finansiella krisen visar att det ofta bara är kärnkapitalet som kan möta kreditförluster. Framför allt handlar det om aktiekapital och behållna vinstmedel. Enligt Basel III-reglerna måste en banks kärnkapital uppgå till minst 4,5 procent av bankens riskvägda tillgångar. Vidare införs också genom Basel III-reglerna ett krav på en kapitalbuffert om ytterligare

12 Hybridkapital är redovisningsmässigt en skuld men har i vissa avseenden karaktären av eget kapital.

PROP. 2010/11:100

2,5 procentenheter. Om en banks kärnkapital faller under buffertnivån begränsas bl.a. bankens rätt att göra utdelningar och utbetalningar av bonusar till anställda.

Utöver den obligatoriska kapitalbufferten kan man på nationell nivå välja att lägga till en kontracyklisk buffert. Denna kan aktiveras av behörig myndighet om obalanser i ekonomin riskerar att byggas upp, t.ex. i perioder av hög kredittillväxt. Basel III-reglerna anger att storleken på denna buffert bör ligga i intervallet 0 till 2,5 procent av en banks riskvägda tillgångar. Nationella myndigheter har dock möjlighet att välja en ännu högre buffert om omständlig- heterna så kräver. Det innebär att en bank – för att fritt kunna förfoga över sin vinst – i och med Basel III-reglerna kan behöva ha ett kärnkapital motsvarande 9,5 procent eller mer av sina riskvägda tillgångar.

Basel III-reglerna innehåller även två nya kvantitativa krav på bankernas likviditet. Det första anger att en banks likviditetsbuffert ska vara minst lika stor som nettoutflödet av pengar under 30 dagar i ett stressat scenario. Det andra kravet anger att bankens stabila finansiering ska vara större än bankens behov av stabil finansiering. Kommissionen håller för när- varande på att utarbeta förslag till hur Basel III- reglerna ska genomföras inom EU.

Tänkbara ytterligare regleringar

Trots att syftet med Basel III-reglerna är att rätta till brister i Basel II-regelverket, kommer inte Basel III-reglerna att implementeras förrän 2013, och vissa delar så sent som 2019. Det finns därför skäl att överväga behovet av krav utöver reglerna i Basel II och III.

Regeringen har lämnat en proposition (prop. 2010/11:110) med förslag om att behålla nuvarande övergångsregler för Basel II. Övergångsreglerna utgör ett golv för bankers kapitalkrav och är fastlagt till 80 procent av bankernas kapitalkrav enligt Basel I-reglerna. Om övergångsreglerna tillämpas måste bankerna ha avsevärt mer kapital för att uppfylla det lagstadgade kravet än om Basel II-reglerna tillämpas fullt ut. Övergångsreglerna blir då ett sätt att under en övergångsperiod undvika att svenska banker kommer att ha för lite kapital innan Basel III-reglerna är på plats.

För att värna den finansiella stabiliteten kommer regeringen att pröva olika åtgärder utöver Basel III. En möjlighet är att öka

PROP. 2010/11:100

riskvikterna för bostadslån jämfört med vad som gäller i dag. Detta skulle innebära ett ökat kapitalkrav för bankers bostadslån och därmed öka bankernas kapitalkostnader för bostads- utlåning och i slutändan innebära högre bostadsräntor för hushållen.

Ett annat alternativ som kan övervägas är den modell som en kommission i Schweiz har föreslagit för att hantera problem med systemviktiga finansiella institut. Förslaget innebär en ökad kapitalbuffert till sammantaget 19 procent av de riskvägda tillgångarna. Kravet på buffertkapitalet föreslås variera dels utifrån behovet av extra kapital baserat på bankens marknadsandel, dels utifrån bankens andel av landets BNP. Utöver högre krav på kärnkapital kommer de systemviktiga schweiziska bankerna att behöva hålla en extra buffert i form av lån som kan omvandlas till kapital vid förluster. Den schweiziska modellen innebär också att ägare och kreditgivare i högre utsträckning än tidigare får stå för risken i bankerna, inte staten som under den senaste finansiella krisen. Därmed skapas incitament för bankerna att minska riskexponeringen, vilket minskar sannolikheten för att de får problem. Det finns därför skäl att även värdera kvaliteten på det kapital som ytterst står garant för bankernas överlevnadsförmåga.

2.6Utmaningar i utbildningssystemet

Utbildning är centralt både för den enskilde individen och för samhället i stort. Utbildning förbättrar individens kunskaper, förmågor och möjligheten att styra sina livsval. Den högre produktivitet som uppnås därigenom ökar människors chanser att få arbete och ger också avkastning i form av högre lön. Därmed ökar konsumtionsmöjligheterna och förutsättningarna för den enskilde att kunna bestämma över den egna vardagen. För samhället innebär högre produktivitet och sysselsättning att förutsättningarna för ekonomisk utveckling förbättras, att den gemensamma välfärden ökar och att inkomstfördelningen jämnas ut.

Ett väl fungerande utbildningssystem som förser unga med rätt färdigheter är förmodligen det effektivaste sättet att förbättra ungas fram- tida arbetsmarknadssituation. Möjligheterna för utrikes födda och nyanlända invandrare att lyckas på arbetsmarknaden ökar avsevärt om deras utbildningar kan valideras på ett bra sätt och om de på ett effektivt sätt kan integreras i utbildningssystemet.

Den psykiska ohälsan bland unga är ett stort problem också i skolan. Regeringen fortsätter förstärka barn- och ungdomspsykiatrin och genomför också en satsning på elevhälsan.

De brister som länge har funnits i utbildningssystemet har varit utgångspunkten för regeringens hittills vidtagna åtgärder. Till exempel stärks lärarkvaliteten genom ett omfattande lärarlyft och en reformerad lärarutbildning. En yrkeslegitimation för lärare och förskollärare har införts i syfte att höja läraryrkets status och en rektorsutbildning har införts för att stödja rektorn i rollen som pedagogisk ledare i skolan. Basfärdigheterna läsa- skriva-räkna har stimulerats genom en särskild satsning och undervisningstiden i grundskolan ska utökas i matematik. Vidare har regeringen beslutat om att införa betyg från årskurs 6 och fler nationella prov.

Gymnasieskolan reformeras fr.o.m. hösten 2011, bl.a. i syfte att höja kvaliteten och minska avhoppen. Gymnasieskolans yrkesprogram ska göras mer yrkesförberedande, dels genom att innehållet blir mer praktiskt inriktat, dels genom införandet av lärlingsutbildningar. Vidare införs en försöksverksamhet med ett fjärde tekniskt år i gymnasieskolan.

PROP. 2010/11:100

Inom den högre utbildningen har regeringen genomfört en kvalitetssatsning och höjt studiemedlen samt fribeloppet. För att uppnå positiva resultat krävs en konsekvent och långsiktig reformagenda. Regeringens genom- förda och planerade reformer höjer kvaliteten inom utbildningssystemet, även om det tar lång tid att komma till rätta med de problem som finns.

Försämrade studieprestationer i grundskolan

Det finns belägg för att kunskapen hos elever i grundskolan har försämrats, särskilt i matematik och naturvetenskap. Från att ha tillhört det internationella toppskiktet presterar nu svenska högstadieelever medelmåttigt i internationella jämförelser.

Andra tecken på brister i skolan är den svaga genomströmningen och de många avhoppen. Mer än var tionde grundskoleelev saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program, och av de elever som påbörjar gymnasiestudier är det endast ca två tredjedelar som fullföljer studierna på utsatt tid.

Olika förklaringar till de försämrade resultaten i grundskolan behandlas i rapporter från Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering och Skolverket.13 En förklaring som förts fram är alltför hög grad av individuellt arbete, där elever löser uppgifter på egen hand och i mindre omfattning får lärarledd undervisning. Eget arbete i denna bemärkelse är något annat än den positiva individualisering som präglas av en aktiv lärarroll där läraren varierar innehållet och anpassar undervisningen till elevernas olika förutsättningar och behov. En annan förklaring som förts fram är att lärarnas kompetens verkar ha försämrats. Andelen lärare som saknar examen har ökat och en stor del av undervisningen utförs av lärare som har examen, men saknar utbildning i det ämne de undervisar i, dvs. de är inte behöriga i ämnet enligt den nya skollagen. Söktrycket till lärarutbildningen är lågt och de som söker till denna har allt sämre förkunskaper, vilket kan förväntas påverka resultaten negativt. Det tycks inte i någon större utsträckning premieras lönemässigt att vara en

13 Björklund m.fl., Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknads- effekter: vad säger forskningen?, IFAU Rapport 2010:13, samt Skolverket (2009), Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer.

PROP. 2010/11:100

bra eller bli en bättre lärare. Det bidrar till att färre studenter söker sig till lärarutbildningen och att lärares fulla potential inte tas tillvara.

Den friskolereform som genomfördes under 1990-talet har varit lyckosam. Elevers och föräldrars valfrihet har ökat. Skolans personal har fått fler arbetsgivare att välja bland och möjligheter finns att förverkliga egna pedagogiska idéer och utveckla skolans arbete. Friskolereformen har också främjat god kvalitet i utbildningen, inte minst genom att stimulera till ökad kvalitet och effektivitet i de kommunala skolorna.

Svenska studenter träder in sent på arbetsmarknaden

Den i Sverige jämförelsevis höga inträdesåldern till högre utbildning och den relativt långsamma genomströmningen i denna gör att arbets- marknadsinträdet sker vid en hög ålder. Detta begränsar antalet yrkesverksamma år och där- med såväl den privata som samhälleliga avkastningen på utbildning.14 Till viss del kan den höga inträdesåldern förklaras av att svenska elever är äldre än elever i andra länder när de lämnar gymnasiet och att Sverige tar emot många äldre utländska studenter. Men det tycks också som att många svenska ungdomar väntar ett eller flera år med att påbörja högre utbildning sedan de avslutat gymnasiet.

Fortsatt fokus på att öka kvaliteten i utbildningssystemet

Regeringen ser allvarligt på problemen inom utbildningssystemet. Regeringen har genomfört, påbörjat och aviserat en rad åtgärder för att förbättra utbildningssystemets olika delar. År 2011 och 2012 kommer att bli två av de mest reformintensiva åren i svensk utbildnings- historia. Det krävs dock både långsiktighet och fokus för att höja resultaten i grundskolan, minska avhoppen från gymnasieskolan och förbättra kvaliteten och genomströmningen inom högskolan.

En utgångspunkt för regeringens politik är, och har varit, att lärare är nyckeln till elevernas framgång. Det är därför fortsatt angeläget att stärka kvaliteten på lärare och att höja statusen

14 Se exempelvis Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11).

på läraryrket. Ett sätt att öka statusen kan vara att pröva olika sätt att premiera duktiga lärare.

2.7Utmaningar för välfärden

2.7.1Fler i arbete minskar klyftorna

Den ekonomiska krisen har drabbat många människor. För vissa grupper har inkomsterna utvecklats svagt. Åtgärder för att minska krisens effekter har därför prioriterats högt av reger- ingen de senaste åren. Regeringen har förstärkt inkomsterna för ekonomiskt utsatta grupper genom höjda flerbarnstillägg, bostadstillägg, bostadsbidrag, grundavdrag för pensionärer och studiemedel.

Andelen individer med låg ekonomisk standard mätt i relativa termer har ökat gradvis de senaste 15 åren, medan andelen i absoluta termer har minskat fram till mitten av 2000-talet och därefter varit konstant (se diagram 2.14). Skillnaden mellan måtten förklaras av att inkomsterna visserligen har ökat för dem i de lägre inkomstskikten, men att ökningstakten varit lägre än för dem med högre inkomster. Huvudorsaken till detta är att andelen individer som försörjs av transfereringar, som stigit långsammare än lönerna, är högre i de lägre inkomstskikten.

Diagram 2.14 Andel med låg ekonomisk standard

Procent
14
12
10
8
6
4			Relativ 60
4			Absolut 60
			Absolut 60
2
0
1991	1993	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011

Anm.: Inga utfallsdata finns ännu tillgängliga för 2010 och 2011. Uppgifterna för dessa år baseras på en prognos. Relativ 60 anger andel med inkomster under 60 procent av respektive års medianinkomst. Absolut 60 anger andel med inkomster under 60 procent av 1991 års median justerad för prisutvecklingen.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det är framför allt ensamstående kvinnor med barn, yngre ensamstående utan barn, äldre ensamstående pensionärer och utrikes födda med svag eller ingen anknytning till den svenska arbetsmarknaden som är överrepresenterade

bland dem med relativt sett låg ekonomisk standard (se diagram 2.15).

Diagram 2.15 Justerad disponibel inkomst för olika grupper 1991–2011

Kronor

280 000			Arbetar
280 000			Ungdomar 20–29 år, arbetar
			Ungdomar 20–29 år, arbetar
			Ålderspensionärer >74
230 000			Ålderspensionärer 65–74
230 000			Arbetar ej
			Ensamstående med barn
			Median
180 000
130 000
80 000
1991	1993	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011

Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad för försörjningsbörda. Inkomsten avser medianen inom respektive grupp.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den främsta förklaringen till att hushåll har låg ekonomisk standard är att individerna i hushållet har en svag anknytning till arbetsmarknaden. En stor andel av denna grupp arbetar deltid eller inte alls och försörjs till stor del av transfereringar.

Regeringen har sedan den tillträdde 2006 fört en politik för att stärka arbetslinjen och göra det mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget, tillsammans med förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna, minskar trösklarna in på arbetsmarknaden och stimulerar människor till att öka sin arbetstid, framför allt låg- och medelinkomsttagare. På lång sikt förväntas reformerna leda till en stark inkomsttillväxt för dem med relativt låga inkomster (se diagram 2.16). Genom att fler arbetar och färre försörjs av bidrag och transfereringar minskar inkomst- skillnaderna i samhället. Den långsiktigt bästa fördelningspolitiken är därför att fler arbetar.

Det finns grupper med svag förankring på arbetsmarknaden som i dag klarar sin försörjning, helt eller delvis, med hjälp av ekonomiskt bistånd. Ofta lönar det sig för dåligt eller inte alls för dem att ha ett arbete. För att motverka att dessa grupper fastnar i passivitet är det en viktig uppgift för politiken att fortsätta att skapa drivkrafter för arbete, bl.a. genom att se över transfereringssystemen i syfte att sänka trösklarna in på arbetsmarknaden. Det måste också bli mer attraktivt för arbetsgivare att anställa personer som står långt från arbets- marknaden.

PROP. 2010/11:100

Diagram 2.16 Fördelningseffekter av regeringens politik 2006–2011, procentuell förändring av justerad disponibel inkomst

Procent
18
16
14			Direkt effekt		Långsiktig effekt
14
12
10
8
6
4
2
0
-2	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
-2	6	11	15	18	20	23	25	28	33	61
	6	11	15	18	20	23	25	28	33	61

Inkomstgrupp (justerad disponibel inkomst, rad 1) Individuell bruttoinkomst per månad vuxna (1000-tal kronor, rad 2)

Anm.: Justerad disponibel inkomst är hushållets sammanlagda inkomst justerad för försörjningsbörda. Bruttoinkomst avser inkomst i 2011 års prisnivå.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

2.7.2Sjukvård och äldreomsorg av hög kvalitet

Regeringens mål för hälso- och sjukvården är att befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv vård av god kvalitet, oavsett inkomst och bakgrund. Regeringen vill vidare skapa förutsättningar för en god hälso- och sjukvård utifrån varje enskild patients behov och önskemål.

Det finns även behov av att fortsätta främja en mångfald av utförare inom välfärdssektorn. Det gynnar både patienter och personal samt breddar arbetsmarknaden för arbetstagare inom vård och omsorg. Statliga medel avsätts för att fler kommuner ska införa valfrihetssystem inom äldreomsorgen och införa lokala värdighets- garantier.

Införandet av kömiljarden har medfört att väntetiderna till planerade besök och behand- lingar inom den specialiserade vården minskat väsentligt. En stärkt vårdgaranti, ökade möjlig- heter för individen att välja vårdgivare samt fler apotek på en omreglerad apoteksmarknad, är ytterligare några av de insatser som regeringen genomfört för att stärka patienternas och med- borgarnas ställning och inflytande.

I ett internationellt perspektiv uppvisar svensk hälso- och sjukvård goda medicinska resultat. Det finns dock behov av att fortsätta förbättra vårdens tillgänglighet och att stärka patient- säkerheten. En åldrande befolkning och ett

PROP. 2010/11:100

framtida ökat vårdbehov innebär ytterligare utmaningar för hälso- och sjukvården.

Mot denna bakgrund är inriktningen på politiken de kommande åren att ytterligare öka vårdens tillgänglighet, effektivitet och kvalitet. Under 2011 satsas 500 miljoner kronor på en prestationsbaserad ersättningsmodell för patient- säkerhetsarbete i syfte att åstadkomma en säkrare vård för patienten och ett mer aktivt patientsäkerhetsarbete. Regeringens mål är vidare att ytterligare förbättra tillgängligheten dels genom att utveckla kömiljarden, dels genom att förkorta tiden mellan första kontakt med vården och inledd behandling. Dessutom fortsätter regeringens angelägna satsningar för att förbättra psykiatrin. En reform kommer därtill att genomföras som förbättrar möjligheten till god tandhälsa för utsatta grupper. Vidare har en nationell oberoende granskningsmyndighet inrättats med uppgift att granska och utvärdera vårdens effektivitet.

De centrala målen för regeringens äldrepolitiska satsningar är att äldre personer ska kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha tillgång till god vård och omsorg.

De statliga stimulansbidragen till kommuner och landsting bidrar till en vård och omsorg av god kvalitet och stödjer arbetet med att förbättra vården och omsorgen om äldre. Ambitionen framöver är att stimulansbidragen framför allt ska kopplas till prestationsbaserade mål. Under de kommande åren kommer politiken bl.a. att fokusera på åtgärder som underlättar en sammanhållen vård och omsorg för äldre med omfattande behov, höjer kompetensen bland äldreomsorgens personal samt utvecklar nya trygga boendeformer baserade på ökad valfrihet och ökat självbestämmande för de äldre.

anslagen till rättsväsendets myndigheter med drygt 5 miljarder kronor. Rättsväsendet har förstärkts i hela rättskedjan från polis och åklagare till domstolar och kriminalvård. Innehållet och effektiviteten i verksamheterna står nu i fokus.

Under den förra mandatperioden har rättsväsendets resultat förbättrats. Allt fler brott utreds och klaras upp och fler förövare får stå till svars för sina handlingar. Polisen har också blivit mer synlig i människors vardag. Människor känner sig tryggare och förtroendet för rättsväsendets myndigheter har stärkts. Mot bakgrund av de stora satsningarna måste dock rättsväsendets resultat förbättras än mer. Detta gäller särskilt utredningar som berör ungdomar och som i dag tar allt för lång tid. Även ärendeflödet mellan myndigheterna i rättskedjan tar för lång tid. Regeringen avser därför att öka effektiviteten i rättsväsendet och att genomföra reformer som leder till snabbare, tydligare och mer konsekventa reaktioner på brott, samt en bättre samverkan mellan olika aktörer för att förebygga brott.

I budgetpropositionen för 2013 avser regeringen att återkomma med ytterligare åt- gärder för att möta den ökande ärendetillström- ningen och för att förbättra verksamhets- resultatet och effektiviteten i rättskedjan som helhet. Därtill avser regeringen att under mandatperioden föreslå och vidta åtgärder, bl.a. för att minska ungdomsbrottsligheten och ungdomars återfall i brott samt för att skärpa straffsystemet. Regeringen avser dessutom att fortsätta arbetet med att stärka skyddet för kvinnor som lever med skyddad identitet och att hjälpa barn som far illa. Vidare avser regeringen vidta åtgärder för att ytterligare effektivisera myndigheternas arbete med att förverka pengar och annan egendom som utgör vinning av brott.

2.7.3Ett effektivt rättsväsende

Regeringens målsättning är ett tryggare Sverige för alla. Fler brott ska förebyggas och fler brott ska klaras upp och lagföras. Återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion från samhället. Regeringen har redan genomfört ändringar av straffskalorna för bl.a. allvarliga våldsbrott, vilket även inkluderar sexualbrott. Under den förra mandatperioden höjde regeringen de årliga

2.8Utmaningar för tillväxt i hela Sverige

Regeringen vill förbättra förutsättningarna för hållbar tillväxt i alla delar av Sverige genom att skapa attraktiva företags- och livsmiljöer. Att låta hela Sverige växa handlar om att bejaka förutsättningarna för arbete, entreprenörskap, företagande och boende i alla delar av landet.

Regeringen har de senaste åren vidtagit ett antal åtgärder för att stödja arbetet när det t.ex. gäller tillgänglighet till service. Ett löpande strategiskt arbete bedrivs i enlighet med den strategi som tagits fram.15

Gles- och landsbygdsregioner är ofta särskilt utsatta vid ekonomiska nedgångar. Även den åldrande befolkningen utgör i många delar av landet en utmaning genom en minskad skattebas och problem med arbetskraftsförsörjningen.

En viktig utmaning för politiken är att stärka företagandet och därmed sysselsättningen i hela Sverige. Mindre samhällen och kommuner ska vara attraktiva att driva företag, arbeta och bo i. Attraktiva boendemiljöer är en av landsbygdens konkurrensfördelar, samtidigt som god tillgänglighet till service är viktigt för att möjliggöra en attraktiv boendemiljö. Kommunikationer, såväl elektroniska som fysiska, är av stor betydelse för att människor ska kunna verka i hela landet och är samtidigt grundläggande för näringslivets konkurrenskraft och för investeringsklimatet. Tillgång till kunskap och kompetens samt regionalt flexibla arbetsmarknader är viktiga faktorer för att näringslivet i alla delar av Sverige ska kunna utvecklas. En utgångspunkt är att målet om hållbar tillväxt i alla delar av Sverige främst uppnås genom generella insatser, även om det också kan vara motiverat med riktade åtgärder.

I syfte att kraftsamla kring en sammanhållen strategi för att tillvarata de möjligheter som digitaliseringen erbjuder människor och företag pågår inom Regeringskansliet arbetet med en digital agenda för Sverige.

Förstärkta insatser för banhållning under 2011

Väl fungerande järnvägstransporter är viktigt för såväl människor som företag. De senaste vintrarna har problemen i järnvägssystemet varit påtagliga och behovet av stärkt drift, underhåll, reinvesteringar och trimningsåtgärder aktuali- serats. Regeringen kommer att under 2011 fatta nödvändiga beslut för att skapa det utrymme som krävs för att öka insatserna för banhållning med 800 miljoner kronor.

PROP. 2010/11:100

2.9En human och rättssäker migrationspolitik

Regeringen och Miljöpartiet de gröna har träffat en ramöverenskommelse om migrations- politiken. Överenskommelsen innebär ett gemensamt ansvarstagande för den samlade svenska asyl- och migrationspolitiken. Regeringens och Miljöpartiets gemensamma mål är att säkerställa en human, rättssäker och ordnad migrationspolitik. Asylrätten ska värnas och den som vill komma till Sverige för att arbeta ska kunna göra det. Arbetskrafts- invandring ger enskilda möjligheter att förverkliga sina drömmar och stärker förut- sättningarna att utveckla den svenska välfärden.

Under förutsättning att det ekonomiska läget tillåter, är det regeringens och Miljöpartiets avsikt att vidta åtgärder på det migrations- politiska området. Ambitionen är att rätten till subventionerad hälso- och sjukvård ska utvidgas för vissa grupper som i dag saknar tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård. Med utgångspunkt från de förslag som lämnats av Utredningen om rätt till skolgång för barn som vistats i landet utan tillstånd (SOU 2010:5) ska rätten till skolgång utökas. Praxisavgöranden i anhöriginvandringsärenden har fått stora konsekvenser för vissa grupper. Med utgångs- punkt i principen om barnets bästa och rätten till familjeåterförening ska en lösning hittas på problematiken med kravet på pass och styrkt identitet i familjeåterföreningsfall. Regeringen och Miljöpartiet är överens om att 2008 års arbetskraftsinvandringsreform ligger fast. Eventuellt missbruk av regelverket ska för- hindras, arbetsmarknadsprövning ska inte åter- införas och reglerna för arbetskraftsinvandring ska fortsätta att utvecklas. Det europeiska och internationella samarbetet ska fördjupas. Regeringen och Miljöpartiet prioriterar att genomföra det gemensamma europeiska asyl- systemet. Detta ska vara humant, rättssäkert och effektivt.

15 Se skrivelsen En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges landsbygder (skr. 2008/09:167).

PROP. 2010/11:100

2.10Långsiktiga utmaningar

2.10.1Stärka konkurrenskraften för att möta globaliseringen

Det är viktigt att Sverige fortsätter att bygga vidare på sina styrkor såsom den konkurrens- kraftiga industrin, den växande tjänstesektorn och den välutbildade arbetskraften. Det är med kunskap och kvalitet som svenska företag bäst kan konkurrera. Genom privata och offentliga satsningar på infrastruktur, utbildning, forskning och innovationer skapas förutsättningar för svenska företag att konkurrera på världs- marknaden. Den nationella innovationsstrategin, som utformas av regeringen i dialog med näringsliv, offentlig sektor, akademi och civil- samhälle, kommer att vara ett viktigt verktyg för att skapa morgondagens jobb, välfärd och samhälle.

Handeln med varor och tjänster, företagens direktinvesteringar och arbetskraftens rörlighet över gränserna är förutsättningar för ekonomiskt välstånd i ett litet land som Sverige. Avskaffade handelshinder och teknisk utveckling har medfört en effektivare produktion av både varor och tjänster på global nivå. Genom handel och direktinvesteringar kan företagen få avsättning för sina produkter på andra marknader, vilket skapar ökad produktion och sysselsättning. Minskade hinder för direktinvesteringar har bidragit till att företag har kunnat dela upp produktionen mellan olika länder. Denna utveckling bidrar till ökad produktivitet genom den strukturomvandling som följer därav.

Sedan drygt 30 år tillbaka har den globala handeln med varor och tjänster ökat nära dubbelt så snabbt som utvecklingen av global BNP. För många länder, däribland Kina och Indien, har denna utveckling inneburit en mycket snabb ökning av välståndet. Den snabba tillväxten i många utvecklingsländer har gynnat Sverige. Den svenska exportindustrin har kunnat dra nytta av tillväxtekonomiernas expanderade marknader, vilket bidragit till kraftigt ökad export i flera branscher.

En utmaning för den ekonomiska politiken på lång sikt är att även i framtiden tillvarata globaliseringens fördelar, samtidigt som ekonomins anpassning till ändrade förut- sättningar underlättas. Sunda offentliga finanser, låg inflation, stabila spelregler på arbets- marknaden, upprätthållandet av arbetslinjen,

satsning på utbildning, forskning och innovation samt en väl utvecklad infrastruktur och ett gott företagsklimat utgör grunden i regeringens politik för att möta globaliseringens utmaningar.

För att utnyttja globaliseringens fördelar är det också viktigt att politiken inriktas på att främja god konkurrens. Onödiga hinder för företagsetableringar ska tas bort. Därmed ökar konkurrensen, vilket leder till lägre priser samt ett större och mer varierat utbud av varor och tjänster. Ökad internationell konkurrens bidrar också till att göra svenska företag mer produktiva genom att de får tillgång till ny kunskap samt nya idéer och produktions- metoder. Regeringen verkar i EU för att den inre marknaden ska utvecklas och förbättras – med beaktande av att detta är förenligt med medlemsstaternas legitima intressen – och för att frihandeln ska värnas i utformningen av den gemensamma handelspolitiken.

Regeringen arbetar även aktivt med att stärka den svenska miljötekniksektorn och arbetet med en bred, nationell miljöteknikstrategi pågår.

2.10.2En ambitiös och effektiv klimat- och energipolitik

Klimatfrågan är en av vår tids största utmaningar och därmed regeringens högst prioriterade miljöfråga. Regeringens klimatpolitik innebär att Sverige ska visa ledarskap genom att agera både här hemma och internationellt. Med nationella åtgärder kan Sverige gå före och visa vägen för den omställning som är nödvändig i världen. Regeringen har därför kraftigt höjt ambitionen för att minska utsläppen i Sverige. Utsläppen av växthusgaser för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska minska med 40 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivå. År 2050 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Det är de mest ambitiösa målen inom hela EU.

Utmärkande för klimatfrågan är dess globala omfattning. Breda internationella överens- kommelser om radikalt minskade utsläpp av växthusgaser är helt avgörande för att nå framgångar i det globala klimatarbetet. Sverige verkar för ett långsiktigt mål om minst en halvering av de globala utsläppen till 2050 och ett beslut om att de globala utsläppen måste börja minska före 2020.

Sverige har en stark tradition och hög ambition, och därmed också ansvar, i den internationella processen för att nå en överenskommelse om lägre utsläppsnivåer.

Sveriges nationella klimatpolitik bygger i hög grad på samarbetet inom EU. Arbetet inom EU är viktigt för att åstadkomma utsläpps- minskningar och avgörande för att åstadkomma globala överenskommelser. EU är plattformen för en klimatpolitik där gemensamma krav och spelregler skapas över hela Europa. Därför vill Sverige se att EU sätter mål för 2030 och 2040. Sverige arbetar för att EU ska föra en ambitiös klimatpolitik, t.ex. genom att verka för att EU:s alla medlemsländer inför en nationell kol- dioxidskatt i sektorer utanför EU:s utsläpps- handelssystem.

En långsiktigt hållbar energipolitik

Genom Alliansens energi- och klimat- överenskommelse 2009 har grunden lagts för en långsiktig, hållbar och kostnadseffektiv klimat- och energipolitik. Kostnadseffektiviteten är central då den möjliggör en internationellt unikt hög ambitionsnivå, samtidigt som långsiktig- heten ger de signaler som energimarknadens aktörer behöver. Energipolitiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Visionen är att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Att effektivisera användningen av energi är ett medel för att minska utsläppen av växthusgaser. På en väl fungerande elmarknad är det nödvändigt att kundernas ställning är definierad och stark.

Förlängd nedsättning av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar

I departementspromemorian Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2012, som remitteras i anslutning till 2011 års ekonomiska vårproposition, presenteras ett förslag som innebär att den tidsbegränsade nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar förlängs med två år för bilar som är utrustade med teknik för drift med elektricitet som tillförs genom laddning från yttre energikälla eller med annan gas än gasol. Nedsättningen kommer därmed att gälla t.o.m. det beskattningsår som slutar den 31 december 2013. Åtgärden är en reformambition som presenterades i budget- propositionen för 2011.

PROP. 2010/11:100

Skärpta krav för skattebefrielse (miljöbilsdefinitionen)

Som tidigare uttalats i budgetpropositionen för 2011 bör miljöbilsdefinitionen skärpas. Regeringen anser att en ny definition, som baseras på Europarlamentets och rådets förordning (EG) om utsläppsnormer för nya personbilar (443/2009), bör införas den 1 januari 2013. Genom införandet skärps kraven för att få befrielse från fordonsskatt. Under 2010 var 40 procent av de personbilar som registrerades miljöbilar, vilket kan jämföras med miljöbils- andelen på ca 15 procent vid miljöbilspremiens införande 2007.

Miljöbilsdefinitionen bör också därefter skärpas successivt för att en ungefär konstant andel av de nya bilarna ska omfattas av definitionen.

Skatteskillnad miljöklass 1 och Europadiesel

Riksdagen har tillkännagivit att regeringen bör undersöka i vilken utsträckning skatteskillnaden mellan diesel miljöklass 1 och miljöklass 3 (i vilken Europadiesel ingår) kan minskas under mandatperioden. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utreda denna fråga. I uppdraget bör särskilt ingå att belysa skillnader i hälso- och miljöpåverkan av att använda olika dieselkvaliteter.

2.10.3Trygga välfärdens långsiktiga finansiering

Den positiva trenden med en växande andel äldre i befolkningen kommer att påverka såväl arbets- utbudet och tillväxten som de offentliga välfärdssystemen i framtiden. SCB:s befolk- ningsprognoser visar att andelen av befolkningen över 65 år kommer att öka från dagens 18 procent till 23 procent 2030. Barnafödandet förväntas vara konstant, samtidigt som andelen av befolkningen i arbetsför ålder minskar. Denna demografiska utveckling innebär att det i framtiden kommer att finnas fler unga och gamla i förhållande till antalet yrkesverksamma än i dag. Detta medför i sin tur sannolikt att efterfrågan på offentligt finansierade tjänster ökar. Det blir således en utmaning för samhället att möta den åldrande befolkningens framtida behov av vård och omsorg inom ramen för en långsiktigt hållbar ekonomisk politik.

PROP. 2010/11:100

Kostnaderna för välfärdstjänsterna har under de senaste decennierna stigit mer än vad som varit motiverat av den demografiska utveck- lingen. Dels stiger efterfrågan på välfärdstjänster med ökad levnadsstandard, dels leder vissa kvalitetsförbättringar inom sjukvården till ökade kostnader. Även om långtidsberäkningarna visar att nuvarande finanspolitik är långsiktigt hållbar (se vidare avsnitt 12), måste arbetet med att upprätthålla långsiktig stabilitet fortsätta.

En hög varaktig sysselsättningsnivå är avgörande för att på lång sikt finansiera en offentlig välfärd som omfattar alla. Om fler personer kommer i arbete och arbetslivet förlängs ökar antalet arbetade timmar och där- med skatteintäkterna.

En ökad effektivisering av välfärdssystemen är ett led i att på lång sikt stärka den offentligt finansierade välfärden. Det är därför viktigt att effektiviseringsarbetet är kontinuerligt och om- fattar åtgärder som både höjer produktiviteten i de offentligt finansierade tjänsterna och minskar överutnyttjandet i trygghetssystemen. Reger- ingens arbete med att främja ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg är en viktig del i arbetet med att stimulera förnyelse, vilket även bidrar till att öka produk- tiviteten och effektiviteten inom välfärdssektorn.

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2012

I budgetpropositionen för 2011 redovisade regeringen ett antal reformambitioner för mandatperioden på skatteområdet (prop. 2010/11:1, Förslag till statsbudget för 2011, finansplan m.m., avsnitt 1.7.4). Tidpunkterna för när de olika reformambitionerna skulle genomföras gjordes beroende av kommande bedömningar av det ekonomiska läget, av reformutrymmet och av finansieringsbehoven.

Sedan budgetpropositionen presenterades för riksdagen har arbetet med de olika reform- ambitionerna fortsatt. Därutöver har ett antal andra skattefrågor aktualiserats i regeringens arbete på olika politiska områden.

Inför budgetpropositionen för 2012 är det angeläget att skatteförslagen kan beredas genom remittering av olika förslag och granskning av Lagrådet. För att möjliggöra en samlad behandling av skatteförslag med budgeteffekter i budgetpropositionen för 2012 kommer därför en särskild departementspromemoria att remitteras där huvuddelen av dessa förslag behandlas. Denna promemoria presenteras i samband med att den ekonomiska vårpropositionen över- lämnas till riksdagen.

Om de skatteåtgärder som remitteras på detta sätt kommer att presenteras i budget- propositionen som förslag inför budgetåret 2012, och i vilken omfattning och med vilken dimensionering så kommer att ske, blir beroende av de bedömningar av det ekonomiska läget, av reformutrymmet och finansieringsbehoven samt de prioriteringar som regeringen kommer att göra i det slutliga arbetet med budget- propositionen efter sommaren 2011.

Förslagen i den särskilda promemorian är:

-reformambitionen om förstärkt jobb- skatteavdrag, höjning av den nedre skikt- gränsen för uttag av statlig inkomstskatt, sänkt skatt för pensionärer och sänkt inkomstskatt för utomlands bosatta,

PROP. 2010/11:100

-reformambitionen om nedsatt förmåns- värde för vissa miljöbilar,

-reformambitionen om höjd punktskatt på alkohol och tobak,

-förenkling av expertskatten,

-utökad avdragsrätt för företags utgifter för forskning och utveckling, samt

-förändringar av de s.k. 3:12-reglerna, av reglerna för enskilda näringsidkare och för oäkta bostadsrättsföreningar.

Reglerna om expertskatt föreslås ändras genom att det införs en schablonregel om att personer med en lön över 2 prisbasbelopp per månad (85 600 kronor 2011) alltid ska anses utgöra en nyckelperson. Detta skulle öka förutsebarheten och underlätta tillämpningen. Den valda lönenivån förenklar regelverket samtidigt som den signalerar att det ska vara fråga om en person som har stor betydelse för arbetsgivaren.

Utöver förslagen i den särskilda promemorian kommer regeringen att fortsätta arbetet med övriga reformambitioner. Det handlar om

-sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster där ett utredningsförslag nyligen remitterats,

-skattereduktion för privatpersoners gåvor till bedrivande av hjälpverksamhet bland behövande, och

-förslag om investeringssparkonto och investeringsfonder som fortsätter att beredas efter avslutade remissomgångar.

Även för de senare förslagen gäller att för- verkligandet av dem är beroende av regeringens slutliga bedömning av det ekonomiska läget, reformutrymmet m.m. efter sommaren 2011.

Sveriges finanspolitiska ramverk samt ekonomisk styrning och samordning i EU

PROP. 2010/11:100

3 Sveriges finanspolitiska ramverk samt ekonomisk styrning och samordning i EU

I detta avsnitt beskrivs det finanspolitiska ramverket samt de åtgärder som nyligen genom- förts och som planeras att genomföras för att stärka den ekonomiska styrningen och samordningen inom EU.

3.1Beskrivning av det finanspolitiska ramverket

Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa delar av ramverket är reglerade av lagstiftning, medan andra utgår från den praxis som utvecklats sedan den statsfinansiella krisen i början av 1990-talet.

Regeringen vidtog under den förra mandat- perioden ett antal åtgärder för att stärka det finanspolitiska ramverket. Under 2010 blev utgiftstaket och överskottsmålet obligatoriska. Som ett led i arbetet med att öka transparensen i finanspolitiken och förbättra möjligheten till extern uppföljning och utvärdering, inrättade regeringen 2007 ett finanspolitiskt råd. Regeringen har också arbetat aktivt med att gradvis förbättra redovisningen av finans- politiken i de ekonomiska propositionerna. I 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100). förtydligade regeringen hur reformutrymmet eller behovet av budget- förstärkningar fastställs med utgångspunkt från det finanspolitiska ramverket. I samma proposi- tion förtydligade regeringen också sin syn på rollfördelningen i stabiliseringspolitiken och

efter vilka principer stabiliseringspolitiken bör bedrivas. Där presenterade regeringen även rikt- linjer för skattepolitiken som därefter kommen- terats löpande i efterföljande budgetproposi- tioner. Regeringen har också stegvis förbättrat redovisningen av effektberäkningar av nya reformer avseende bl.a. effekter på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Vidare har regeringen förbättrat redovisningen av hur be- dömningen av finanspolitikens långsiktiga håll- barhet görs. I 2010 års ekonomiska vår- proposition (prop. 2009/10:100) förtydligade även regeringen sin syn på motiven för över- skottsmålet och dess nivå utifrån dessa motiv. Vid sidan av detta har regeringen också arbetat aktivt med att förbättra de interna berednings- procedurerna i Regeringskansliet i syfte att ytterligare stärka budgetprocessen.

Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att stärka det finanspolitiska ramverket även under innevarande mandatperiod. Ett första steg har varit att regeringen, såsom utlovades i 2010 års ekonomiska vårproposition, överlämnat en skrivelse till riksdagen som beskriver det finans- politiska ramverket (skr. 2010/11:79). Skrivelsen syftar framför allt till att samlat beskriva ramverket och därigenom stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. Den syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. För de delar av ramverket som inte regleras i lag kan skrivelsen ses som en institutionalisering av delar av den praxis som gradvis utvecklats inom finanspolitiken sedan mitten av 1990-talet. Regeringen kommer

PROP. 2010/11:100

fortlöpande i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten följa upp hur ramverket efterlevs.

Givet att det finns en bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket kan det bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som ramverket omfattar. Detta bidrar också till att minska osäkerheten om inriktningen på dessa delar av finanspolitiken vid regeringsskiften. Det finanspolitiska ramverket kan på så vis bidra till en stabilare makroekonomisk utveckling och minska risken för att finanspolitiken blir en källa till instabilitet. Ramverket syftar även till att öka trovärdigheten för att Sverige uppfyller kraven i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt samt i det kommande EU-direktivet om nationella budget- politiska ramverk (se avsnitt 4.2).

De centrala delarna i det finanspolitiska ramverket kan i enlighet med skrivelsen sammanfattas enligt följande.

Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen

Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en väl- färd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt resursut- nyttjande (genom stabiliseringspolitiken). Med hållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt inte får åstadkommas med oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. En grundförutsättning för att finanspolitikens över- gripande mål ska kunna nås är långsiktigt hållbara offentliga finanser.

Finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel. De målkonfliker som uppstår måste hanteras av de folkvalda i riksdagen. Beroende på riksdagens sammansättning kommer finans- politikens utformning att variera över tiden. Av denna anledning kan finanspolitiken i sin helhet inte vara mekanisk eller beskrivas utifrån en uppsättning principer. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör tillsammans det finanspolitiska ramverket.

Det budgetpolitiska ramverket

En central del av det finanspolitiska ramverket är det budgetpolitiska ramverket. Det budget- politiska ramverket omfattar ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, ett utgifts- tak för statens primära utgifter och ålders- pensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav.

Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till mål (överskotts- mål) för den offentliga sektorns finansiella sparande. Riksdagen har fastställt överskotts- målet till att det finansiella sparandet ska uppgå till igenomsnitt 1 procent av BNP över en kon- junkturcykel. Den nuvarande nivån på över- skottsmålet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.

Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåt- blickande för att bedöma om det finns ett reformutrymme eller behov av budgetförstärk- ande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedömningen, risken för att utvecklingen blir en annan än den som prognostiserats och möjligheten att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån dessa faktorer görs en samlad bedömning av reformutrymmet eller behovet av budget- förstärkande åtgärder.

Avvikelser från överskottsmålet ska korri- geras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. Vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som strukturpolitiska utgångspunkter.

Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det är sedan riksdagen som fastställer utgiftstaket.

En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.

Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomst- titlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras.

Enligt praxis ska det under utgiftstaket finnas en s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunktur- utvecklingen.

En välordnad och stram budgetprocess är av central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekono- miskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste täckas genom förslag om utgiftsminskningar inom samma område.

Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent och heltäckande. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). Vidare är huvud- principen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida.

Finansdepartementet har en sammanhållande roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budget- förhandlingarna. Samtliga departement är dock ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet.

För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas sedan 2000 ett balanskrav för den kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl före-

PROP. 2010/11:100

ligger. Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Stabiliseringspolitik

Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabi- lisera konjunkturen är att upprätthålla för- troendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, hushållen och företagen förtroendet för de offentliga finanserna kommer det även att bidra till att aktiva finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Är finanserna inte långsiktigt hållbara försvåras Riksbankens arbete med att upprätthålla prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser.

Vid normala efterfrågestörningar bidrar penningpolitiken normalt sett till att stabilisera både inflationen och efterfrågan i ekonomin. Det finns då oftast inte skäl att vidta några aktiva finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunkturstabilisering via de automatiska och semiautomatiska stabili- satorerna.

Vid större efterfrågestörningar och utbuds- störningar kan finanspolitiken aktivt behöva stötta penningpolitiken. Erfarenheter från tidigare krishanteringar visar dock att det inte helt går att motverka en kraftig konjunktur- nedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslösheten begränsas, minska risken för att arbetslösheten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper.

De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att det finansiella sparandet kan återgå till en nivå i linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att vissa tempo- rära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att återta. Sådana stabili- seringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. För att undvika att stabiliseringspolitiken i sig blir en källa till mer långsiktiga offentlig- finansiella problem måste utgångspunkten vara att om temporära åtgärder vidtas måste det säkerställas att de åtgärder som vidtas förblir just temporära.

PROP. 2010/11:100

Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (vilket förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse åtgärder som på sikt bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP.

Statliga ingripanden på finansmarknaderna

Väl fungerande finansmarknader är också av- görande för en stabil samhällsekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliserings- politik. För att statliga ingripanden på finans- marknaderna ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden.

Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångs- punkten att begränsa de offentligfinansiella konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktie- ägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Detta minskar även problemen med överdrivet risk- tagande hos kreditinstituten.

Öppenhet och tydlighet

I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken för de kommande åren. I propositionen redovisar regeringen sin syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelnings- politiska utmaningar som politiken står inför, gör en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket för åtminstone det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, gör effekt- beräkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Den ekonomiska vår- propositionen brukar vidare innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse och en be- dömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret och lämnar förslag till

utgiftstak för det tredje tillkommande året. Dessutom lämnas en redogörelse för den ekonomiska jämställdheten.

I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret.

I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen görs prognoser för tre till fyra år framåt i tiden. Prognoser ska göras med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan bedömas ha större samhällsekonomiska effekter ska effektberäknas med avseende på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser och effektberäkningar ska baseras på data av högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i det aktuella forskningsläget där så är möjligt.

Bedömningarna av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum kompletteras med generationsanalyser. Lång- tidsutredningar ska också göras med jämna mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för analysen av de framtida utmaningar som finans- politiken ställs inför.

3.2Förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken i EU

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är den ekonomiska politiken en fråga av gemensamt intresse för alla medlemsstater. Medlemsstaterna ska samordna sin ekonomiska politik inom rådet. Fördraget definierar vissa förfaranden och instrument för samordning, särskilt de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, den multilaterala övervakningen och underskotts- förfarandet. Ett medlemskap i EU innebär därför att medlemsstaterna medger att den nationella ekonomiska politiken samordnas. Den modell som lades fast i Maastrichtfördraget 1992 var att medlemsstaterna behöll sin besluts- kompetens över den ekonomiska politiken (förutom den monetära politiken för de medlemsstater som infört euron), samtidigt som regler och förfaranden för samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik infördes. Samordningen utövas med icke-bindande påtryckningsmedel som rekommendationer, riktlinjer och kollegial påtryckning i enlighet med de allmänna riktlinjerna för den

ekonomiska politiken (art. 121 i EUF- fördraget). När det gäller stabilitets- och tillväxtpakten finns dock vissa tvingande påtryckningsmedel, men endast för euroländerna.

Den ekonomiska krisen visade att det fanns brister i det gemensamma regelverket för ekonomisk styrning i EU, både i dess utformning och efterlevnad. Stabilitets- och tillväxtpakten hade inte lyckats motverka stora budgetunderskott och kraftiga ökningar av de offentliga skulderna i många medlemsstater. Dessutom var det befintliga regelverket inte utformat för att förhindra att betydande makroekonomiska obalanser byggdes upp på många håll. Mot denna bakgrund fastställde Europeiska rådet i juni 2010 en ny strategi för tillväxt och sysselsättning baserad på en förbättrad samordning av den ekonomiska politiken – Europa 2020. Strategin innehåller målinriktade insatser för att stärka EU:s konkurrenskraft, produktivitet, tillväxtpotential och ekonomiska konvergens.

Under våren 2010 gav vidare Europeiska rådet sin ordförande i uppdrag att inrätta en expert- grupp med företrädare för medlemsstaterna för att undersöka vilka åtgärder som behövdes för att uppnå en förbättrad ekonomisk styrning i EU. Slutsatserna av arbetet i expertgruppen antogs av Europeiska rådet i oktober 2010. I dessa slutsatser framhölls att de utmaningar som blivit uppenbara till följd av krisen krävde att EU förstärkte existerande regelverk och struk- turer för den ekonomiska styrningen.

I samband med arbetet i expertgruppen presenterade Europeiska kommissionen i september 2010 ett lagstiftningspaket bestående av sex rättsakter med syftet att förstärka den ekonomiska styrningen inom EU. Regerings- kansliet har redogjort för kommissionens förslag om förstärkt ekonomisk styrning i faktaprome- moria 2010/11:FPM7 samt för kommissionens tidigare meddelande inom samma område i faktapromemoria 2009/10:FPM99.

Arbetet inom EU med konkreta förslag om förstärkt ekonomisk styrning och samordning har huvudsakligen fokuserat på tre områden:

-den s.k. europeiska terminen med sam- ordnad granskning av finans- och struktur- politiken,

-kommissionens sex rättsakter om förstärkt ramverk för ekonomisk styrning och

PROP. 2010/11:100

-utveckling av mekanismer för krishantering.

Europeisk termin

Europeiska rådet beslutade i september 2010 att introducera en ny granskningscykel för den ekonomiska politiken i EU, den europeiska terminen, som gäller från och med 2011. Genom den nya cykeln samordnas och integreras granskningen av medlemsstaternas struktur- politik i uppföljningen av Europa 2020-strategin och av deras finanspolitik genom stabilitets- och tillväxtpakten.

Det inledande steget i den europeiska terminen är kommissionens årliga tillväxt- rapport, som publicerades första gången den 12 januari 2011. Kommissionen redogör där för sin samlade bedömning av EU:s ekonomisk- politiska utmaningar. På basis av tillväxt- rapporten och rådets diskussion enades Europeiska rådet vid sitt vårmöte i mars 2011 om generella riktlinjer till medlemsstaterna inför rapporteringen om den nationella ekonomiska politiken under våren 2011.

Konkret innebär den europeiska terminen att de nationella reformprogrammen och stabilitets- och konvergensprogrammen presenteras sam- tidigt under våren. För svensk del innebär detta att dessa program baseras på Riksdagens beslut om budgeten för det aktuella året och på de ekonomiska riktlinjerna i den ekonomiska vårpropositionen som lämnas till riksdagen i april varje år. I juni/juli antar rådet landsspecifika rekommendationer och yttranden till medlems- staterna baserade på kommissionens analys av den nationella rapporteringen.

Enligt regeringens bedömning är det positivt att en integrerad granskningscykel införs där bedömningen av finans- och strukturpolitiken blir mer konsekvent och samordnas tidsmässigt. Regeringen vill betona vikten av att respektera riksdagens roll i detta sammanhang och de nationella reformprogrammen respektive konvergensprogrammen kommer att baseras på propositioner som lämnas till riksdagen.

Lagstiftningspaketet för förstärkt ekonomisk styrning

Rådet för ekonomiska och finansiella frågor träffade vid sitt möte den 15 mars 2011 en

PROP. 2010/11:100

överenskommelse om en gemensam position avseende lagstiftningspaketet inför förhandlingar med Europaparlamentet. Denna position bekräftades av Europeiska rådet den 24–25 mars. Överenskommelsen kan sammanfattas enligt följande.

-Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärks genom införandet av ett utgiftskriterium där den offentliga utgiftstillväxten relateras till medelfristig BNP-tillväxt. Syftet är att medlemsstater som inte uppnått sina mål ska använda goda tider för att skapa tillräckligt finanspolitiskt manöverutrymme inför nästa ekonomiska nedgång. Om medlemsstaterna inte lever upp till reglerna kan rådet besluta om rekommendationer till medlemsstaterna i enlighet med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. För euroländer kan det bli aktuellt med en räntebärande deposition.

-Den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärks. Det skuldkriterium som redan i dag finns har de facto inte varit verkningsfullt. Genom införandet av ett bindande skuldminskningskriterium ska medlemsstater med alltför hög offentlig skuld förmås att minska den i tillfreds- ställande takt. Medlemsstater som underlåter att göra detta ska kunna bli föremål för underskottsförfarande.

-Ett direktiv införs med minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk. Syftet är att förstärka det nationella ägarskapet och skapa bättre förutsättningar för att leva upp till de gemensamma reglerna. En hög grad av flexibilitet kommer att tillåtas vid genomförandet av direktivet och olika institutionella förutsättningar i medlems- staterna kommer att beaktas. Minimikraven omfattar bl.a. statistik- och prognoskvalitet, finanspolitiska regler och en medelfristig budgethorisont.

varningsmekanism ska utgöra en första vägledning inför en djupare analys av eventuella obalanser. Indikatortabellen kommer att antas senare i en separat process. Om obalanser bedöms föreligga ska ett obalansförfarande inledas där medlemsstaten i fråga får rekommenda- tioner, i enlighet med de allmänna rikt- linjerna för den ekonomiska politiken, att vidta åtgärder för att komma tillrätta med obalanserna.

-Nya och tidigarelagda sanktioner införs i stabilitets- och tillväxtpakten samt i obalansförfarandet i form av två separata rättsakter. Sanktionerna gäller endast euroländer.

Regeringen välkomnar överenskommelsen om lagstiftningspaketet.

En förstärkning av den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten är viktig enligt regeringens uppfattning. Krisen har tydligt visat på behovet av att använda goda tider för att konsolidera statsfinanserna och skapa finans- politiskt handlingsutrymme inför nästa nedgång. Genom ett tydligt fokus på förebyggande åtgärder kan alltför stora underskott undvikas. Det föreslagna utgiftskriteriet är ett sätt att förmå EU:s medlemsstater att röra sig mot sina medelfristiga budgetmål, något som medlems- staterna förutsätts leva upp till redan i dag.

Regeringen välkomnar också den ökade fokuseringen på den offentliga skuldsättningen i övervakningsproceduren. Den senaste krisen har tydliggjort skuldnivåns betydelse för mark- nadernas förtroende. Det är viktigt att medlems- staterna vidtar kraftfulla åtgärder för att reducera den offentliga skulden inför nästa ekonomiska nedgång. Det är välkommet att underskotts- förfarande ska kunna inledas för medlemsstater som underlåter att minska den offentliga skulden i tillfredsställande takt.

Det problematiska läget i många medlems- stater hade, enligt regeringens bedömning,

-En ny process för övervakning av makro- kunnat begränsas om det hade funnits väl

ekonomiska obalanser införs. Som ett komplement till den finanspolitiska över- vakningen i stabilitets- och tillväxtpakten ska den nya processen bestå av övervakning i syfte att undvika makroekonomiska obalanser. Detta föreslås ske genom uppföljning av ett antal ekonomiska variabler i en indikatortabell. En sådan

fungerande nationella finanspolitiska ramverk. Sveriges finanspolitiska ramverk har varit avgörande för att upprätthålla starka offentliga finanser i samband med krisen. Med nationella ramverk på plats förbättras förutsättningarna för att målen i det gemensamma regelverket ska kunna uppfyllas. Regeringen bedömer att det föreslagna direktivet inte kommer att kräva

några väsentliga förändringar i det svenska ramverket. De svenska reglerna är över lag mer ambitiösa än de föreslagna minimikraven och en hög grad av flexibilitet kommer att tillåtas vid genomförandet av direktivet.

Regeringen ser positivt på att införa en process för övervakning av makroekonomiska obalanser. Det står klart att stabilitets- och tillväxtpakten och andra befintliga förfaranden inte har varit tillräckliga för att förhindra att systemfarliga obalanser byggts upp. Indikator- tabellen ska fungera som en varningsmekanism. Om flera indikatorer signalerar risk för obalanser föranleder det en process med en fördjupad analys och dialog med medlemsstaten i fråga, innan beslut om obalansförfarande kan fattas. Detta innebär en rimlig utveckling av övervakningssystemet i ljuset av den genom- gångna ekonomiska krisen. Det bör framhållas att överenskommelsen om sanktioner för med- lemsstater som inte vidtar åtgärder för att korrigera makroekonomiska obalanser enbart gäller euroländer.

Arbetet med att fastställa vilka indikatorer som ska ingå i indikatortabellen är ännu inte avslutat. Regeringen fäster stor vikt vid att indikatorerna är relevanta för syftet att hindra nya kriser att uppstå. Regeringens uppfattning är att sammansättningen av dessa indikatorer ska vara allsidig.

Krismekanismer

I maj 2010 enades euroländerna och rådet för ekonomiska och finansiella frågor om att etablera två krismekanismer: den europeiska finansiella stabilitetsmekanismen (EFSM), som garanteras av EU-budgeten, samt den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF), som är konstruerad som ett mellanstatlig samarbete mellan euroländerna. I maj beslutade euro- länderna om bilateralt stöd till Grekland. Efter ett omfattande förberedelsearbete godkände Europeiska rådet den 24–25 mars 2011 en upp- görelse om utformningen av en permanent kris- mekanism (ESM). ESM ska bli en internationell finansiell institution med en faktisk utlånings- kapacitet på 500 miljarder euro. Internationella valutafonden (IMF) ska regelmässigt delta i ESM-aktioner och utföra skuldhållbarhets- analyser. Privata långivare ska medverka i stöd- aktioner. Skuldomstrukturering kan bli aktuell.

PROP. 2010/11:100

Finansiellt stöd ska utgå i form av lån och undantagsvis även i form av köp på primär- marknaderna av statsobligationer (direktköp). Räntan på lån från ESM ska vara i linje med IMF:s principer och inkludera ett påslag för risk. Beslut om stöd ska fattas med enhällighet. ESM kommer att ersätta både EFSM och EFSF den 1 juli 2013.

Medlemsstater utanför euroområdet kan delta vid sidan av ESM. De blir då representerade på relevanta möten i ESM:s styrande organ, de får tillgång till information i rätt tid och de konsul- teras. Bilaterala lån får samma status som lån från ESM.

Enligt regeringens bedömning är ESM ett viktigt instrument för att säkra den finansiella stabiliteten. Finansiellt stöd från ESM bör alltid åtföljas av strikta villkor avseende landets ekono- miska politik och utformas så att tendenser att handla mindre försiktigt (så kallad moral hazard) minimeras. Det är mycket viktigt att ESM inte försvagar incitamenten för länder att ställa om sin ekonomiska politik genom budgetsanering och strukturreformer. ESM ska endast vara ett instrument för att hantera exceptionella situa- tioner och inte innebära ett system för långvariga och omfattande transfereringar mellan medlems- stater. Regeringen prövar frågan om eventuellt deltagande på bilateral basis i finansiella stöd- aktioner från fall till fall och utfästelser om even- tuella lån ska vara förankrade i riksdagen.

Sammanfattande bedömning

Den ekonomiska krisen har tydliggjort att det i en del medlemsstater har förts en ekonomisk politik som försatt dessa länder i stora svårigheter. Det är därför rimligt att förstärka möjligheterna att identifiera och vid behov korrigera obalanser som kan utgöra hot mot den ekonomiska stabiliteten i EU. Det är alltså angeläget att ett regelverk etableras som på ett effektivare sätt bidrar till att rusta EU och dess medlemsstater för nästa nedgång. En för- stärkning av regelverket är också en viktig del av den kortsiktiga krishanteringen genom att detta kan bidra till ökat förtroende för medlems- staternas ekonomier. Det är regeringens be- dömning att ett starkare regelverk för ekono- misk styrning och samordning hade kunnat dels begränsa framväxten av ekonomiska obalanser, dels innebära att många medlemsstater hade varit

PROP. 2010/11:100

bättre rustade att möta krisen utan att hamna i en svårhanterlig skuldsituation. Mot denna bak- grund välkomnar regeringen överenskommelsen om lagstiftningspaketet om förstärkt ekonomisk styrning samt införandet av den europeiska terminen.

Regeringen vill framhålla att utgångspunkten i arbetet med samordning och styrning av den ekonomiska politiken i EU är att riksdagens respektive arbetsmarknadens parters roll ska respekteras. Regeringens bedömning är att de överenskommelser som gjorts rörande förstärkt ekonomisk styrning och samordning inte inne- bär att steg tas mot ökad överstatlighet, dvs. att nationell kompetens rörande till exempel löne- bildning och pensionssystem överförs till EU. En sådan utökad kompetens för EU kan enbart ges genom fördragsändring. Någon sådan för- dragsändring är inte aktuell.16

Regeringen kommer inte att medverka till EU-beslut som innebär förändringar av riks- dagens eller arbetsmarknadens parters respektive roller. I detta sammanhang vill regeringen fram- hålla vikten av ett nära samarbete mellan riksdag och regering för att Sverige ska kunna agera på ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU.

3.3Euro plus-pakten

Ambitionen att öka utlåningskapaciteten i EFSF och inrätta ESM har lett till starka politiska krav i vissa länder på motprestationer i form av reformer med syfte att uppnå en bättre fun- gerande valutaunion.

I samband med Europeiska rådets möte den 4 februari 2011 lanserade Tyskland och Frankrike därför tankar om att bilda en ”pakt för konkurrenskraft”. Syftet med initiativet sades vara att stödja valutaunionen, att stärka euro- ländernas konkurrenskraft och att öka konver- gensen mellan euroländerna.

Euroländerna enades vid sitt toppmöte den 11 mars 2011 om utformningen av vad som

kommit att kallas ”euro plus-pakten”. Även länder utanför euroområdet var inbjudna att delta.

Av beslutet den 11 mars framgår att deltagande länder förväntas göra ”särskilda ansträngningar” som ska vara mer konkreta och ambitiösa än vad som redan överenskommits. De gemensamma målsättningarna syftar till att:

-stärka konkurrenskraften,

-främja sysselsättning,

-stärka hållbarheten i de offentliga finanserna samt

-stärka den finansiella stabiliteten i EU.

Pakten ska vara förenlig med existerande instrument för ekonomisk styrning inom EU. Samarbetsformen utgörs av en politisk överens- kommelse om målsättningarna och uppföljning sker genom granskning, erfarenhetsutbyte och politiskt tryck.

Länder utanför euroområdet som önskade delta i pakten anmodades att meddela detta i tid till Europeiska rådets möte den 24 mars. Av EU:s 27 medlemsländer har 23 länder valt att delta i pakten.

Enligt regeringens bedömning finns det goda skäl att öka intensiteten i arbetet mot de målsättningar som ställs upp i pakten. Erfarenheten visar att länder som hamnar i kris ofta gör detta efter en längre period med en oförmånlig utveckling på de identifierade områdena - en svag konkurrenskraftsutveckling med kraftiga försämringar av bytesbalansen, ohållbara offentliga finanser, dåligt fungerande arbetsmarknader och en bristande stabilitet i det finansiella systemet. Detta gäller för alla EU- länder, även om behov av insatser kan sägas vara särskilt viktigt bland euroländerna. Dessa särskilda behov har också uppmärksammats i Lissabonfördraget där euroländerna ges rätt att själva besluta i frågor som rör dem själva. Regeringen välkomnar den höjda ambitionsnivå som euro plus-pakten ger uttryck för. För närvarande föreligger dock inte förutsättningar för ett svenskt beslut om att delta i pakten.

16 Det förslag till fördragsändring som man kom överens om vid Europeiska rådets möte i december 2010 har som syfte att möjliggöra inrättandet av en permanent krismekanism. Den planeras att genomföras genom ett förenklat förfarande, vilket kan användas eftersom det är fråga om en fördragsändring som inte ändrar EU:s kompetens. Förändringen gäller endast euroländerna.

En uppföljning av sysselsättningspolitiken

PROP. 2010/11:100

4 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Sammanfattning

•Regeringens mål är full sysselsättning. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift sedan regeringen tillträdde 2006 har varit att öka den varaktiga sysselsättningen, främst genom ett minskat utanförskap.

•Läget på arbetsmarknaden är betydligt ljusare än för ett år sedan. Sysselsättningen har redan återhämtat sig från krisen och bedöms fortsätta att öka starkt. Resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden är fort- farande lågt, vilket innebär att sysselsätt- ningen kan fortsätta att öka ytterligare flera år innan resursutnyttjandet blir ansträngt.

•Regeringen bedömer att de åtgärder som vidtagits för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt ökar den varaktiga sysselsätt- ningsgraden (15–74 år) med tre procent- enheter och minskar jämviktsarbetslösheten med 1,4 procentenheter till 2020.

•Regeringen bedömer att den hittills förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. Politikens inriktning ligger därmed fast.

•Arbetet med att öka den varaktiga syssel- sättningen och minska jämviktsarbetslös- heten måste fortsätta. Den övergripande inriktningen bör även i fortsättningen vara att öka drivkrafterna till arbete, rusta männi- skor för jobb och stärka företagandet. Åt

gärder för bättre matchning och ökad sök- aktivitet, liksom åtgärder som ökar svaga gruppers konkurrenskraft, om jobben är angelägna.

4.1Högre sysselsättning leder till ökad välfärd

Den ekonomiska politiken ska bidra till en så hög välfärd som möjligt, samtidigt som välfärden ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Den bidrar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt.

Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka. Något förenklat bidrar syssel- sättningspolitiken på två sätt till att ge högre välfärd för alla: den underlättar finansieringen av den offentliga sektorn och den minskar utanför- skapet.

Den offentliga sektorns finansiering kräver en hög sysselsättningsnivå

En generös och gemensamt finansierad välfärd kräver att en stor andel av befolkningen arbetar,

PROP. 2010/11:100

eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- basen i ekonomin.17 När fler arbetar frigörs dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning och ekonomiskt bistånd minskar. Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i exempelvis skolan, äldreomsorgen eller vården och bidrar till att skatteuttaget kan minskas.

Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- håller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- omsorg, utbildning och olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- sörjningen upprätthålls också viljan hos med- borgarna att bidra till den gemensamma sektorns finansiering.

Argumentet att många ska bidra till finansie- ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas som att andra aktiviteter än arbete är utan värde för individen eller samhället i stort. Två uppen- bara exempel är utbildning och att ta hand om barn. Även om de allra flesta människor värderar offentlig välfärd positivt, värderar de också möj- ligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner sig i. Men ju större omfattning på den offentliga välfärden som efterfrågas, desto större blir också kraven på att delta i arbetslivet.

Dessutom kommer den demografiska utveck- lingen med en större andel äldre att medföra en ökad belastning på de offentliga finanserna, bl.a. genom att kostnaderna för äldreomsorg och sjukvård ökar. För att nivån på den offentligt finansierade välfärden ska kunna upprätthållas utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra skatter) är det därför nödvändigt att det totala antalet arbetade timmar ökar.18

Utanförskapet är det andra viktiga skälet

Det omfattande utanförskapet indikerar att betydligt fler än de som räknas som arbetslösa kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. För de personer som drabbas av utanförskap uppstår

kostnader i form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja sig själv skapar också ökade möjligheter för enskilda och familjer att bestämma över den egna vardagen. Utanförskapet är dessutom kostsamt för samhället, eftersom värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när arbetskraften inte tas i anspråk samtidigt som utgifterna ökar. En varaktigt högre syssel- sättning genom ett minskat utanförskap leder därför till ökad välfärd.

En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Det finns många vägar att gå för att varaktigt öka sysselsättningen och minska utanförskapet. För att bedöma vilka åtgärder som är prioriterade eller rimliga att vidta är det viktigt att ha ett väl underbyggt beslutsunderlag. Regeringen måste ha kunskap om vilka de väsentliga problemen är som bidrar till att hålla ner den varaktiga sysselsättningen. Vidare behövs information om vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på bästa sätt. Därtill är det viktigt att veta huruvida de åtgärder som regeringen har genomfört är framgångsrika eller om politikens inriktning behöver läggas om.

Regeringen anser att sysselsättningspolitiken ska bygga på en grundlig analys av dessa frågeställningar. Regeringen har därför utvecklat ett ramverk för sysselsättningspolitiken som syftar till att politiken på ett så effektivt sätt som möjligt ska bidra till varaktigt högre syssel- sättning och därmed högre välfärd. Centrala delar i arbetet med ramverket är att diskutera målen för sysselsättningspolitiken och att skapa indikatorer som tidigt identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden och som dessutom kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt. Indikatorerna publiceras till- sammans med regeringens bedömning en gång per år i den ekonomiska vårpropositionen. Sysselsättningsramverket används i detta avsnitt för att följa upp regeringens sysselsättnings- politik.

17Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Det totala antalet arbetade timmar kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar.

18Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i de offentliga finanserna utvecklas vidare i avsnitt 12.

4.2Utvecklingen på arbetsmarknaden

I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på arbetsmarknaden de senaste åren. Syftet är att översiktligt beskriva de styrkor och svagheter som den svenska arbetsmarknaden uppvisar och att identifiera de mest angelägna problemen på arbetsmarknaden.

4.2.1Stark återhämtning på arbetsmarknaden

Från 2006 t.o.m. andra kvartalet 2008 utvecklades arbetsmarknaden mycket positivt.19 Arbetskraftsdeltagandet ökade samtidigt som sysselsättningsgraden och andelen personer i arbete steg kraftigt (se diagram 4.1).20 Ökningen av andelen personer i arbete berodde till stor del på att sjukfrånvaron minskade kraftigt, främst bland kvinnor (se diagram 4.2). Även arbets- lösheten minskade mellan 2006 och 2008, från 7,1 procent till 6,2 procent i årsgenomsnitt. Den gynnsamma utvecklingen berodde till en del på det goda konjunkturläget och till en del på regeringens politik.

Diagram 4.1 Arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och andel personer i arbete, 15–74 år

Procent av befolkningen

80
						Sysselsättningsgrad
75						Arbetskraftsdeltagande
						Andel personer i arbete
70
65
60
55
50
93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data.
Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

PROP. 2010/11:100

Under hösten 2008 drabbade den internationella ekonomiska krisen den svenska ekonomin med full kraft. Arbetskraftsefterfrågan föll kraftigt, vilket bl.a. visade sig i att antalet varsel om uppsägning ökade mycket snabbt (se diagram 4.3). Ökningen av antalet varsel var fullt jämförbar med situationen under 1990- talskrisen, och antalet varsel låg kvar på relativt höga nivåer även under första halvåret 2009. Detta var en av flera indikationer som tydde på att krisen skulle bli djup och långvarig, samt på att arbetslösheten skulle stiga till nivåer liknande de på 1990-talet. Arbetslösheten steg snabbt med ca 3 procentenheter och arbetskrafts- deltagandet sjönk.

Diagram 4.2 Sjukfrånvarande, 16–64 år

Procent av sysselsatta

6
5
4
3
2												Total
												Total
1												Män
												Kvinnor
0
93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 4.3 Varsel och arbetslöshet, 15–74 år
Tusental												Procent av arbetskraften
24					Varsel (vänster skala)												14
					Varsel (vänster skala)												12
20					Arbetslöshet (höger skala)												12
16																	10
16
12																	8
12																	6
																	6
8																	4
																	4
4																	2
																	2
0																	0
76	78	80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10

Anm.: Säsongrensade data. Tre månaders glidande medelvärde för varsel, kvartalsdata för arbetslöshet.

Källor: Arbetsförmedlingen, Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

19 Om inget annat anges avser statistiken Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU) för åldersgruppen 15–74 år enligt internationell definition. Anledningen till att åldersgruppen 16–64 år används i vissa diagram är att det saknas längre tidsserier för åldersgruppen 15–74 år.

20 Arbetskraftsdeltagandet är antalet i arbetskraften i relation till befolkningen och sysselsättningsgraden är antalet sysselsatta i relation till befolkningen.

Krisen blev dock vare sig lika djup eller långvarig som befarades under 2008. Situationen på arbetsmarknaden började stabilisera sig under slutet av 2009. Arbetsmarknaden utvecklades sedan mycket starkt under 2010 och antalet sysselsatta har nu återgått till de nivåer som rådde före den ekonomiska krisen 2008 (se

PROP. 2010/11:100

diagram 4.4). Sysselsättningsgraden är dock fortfarande lägre än före krisen till följd av att befolkningen i arbetsför ålder har ökat (se diagram 4.1). Arbetskraftsdeltagandet började öka igen under hösten 2009.

Diagram 4.4 Antal sysselsatta, 15–74 år

Tusental																		Tusental
2 800					Män													4 800
					Män
2 600					Kvinnor													4 500
2 600					Totalt (höger skala)													4 500
					Totalt (höger skala)
2 400																		4 200
2 200																		3 900
2 000																		3 600
1 800																		3 300
93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Det finns flera skäl till varför krisen inte fick lika allvarliga konsekvenser som först förutspåddes. För det första skedde en oväntat stark uppgång i världshandeln under 2010, vilket gav draghjälp till den exportorienterade svenska ekonomin. En stark utveckling i tillväxtekonomierna och en expansiv politik i stora delar av världen främjade uppgången i den globala efterfrågan. För det andra utvecklades den inhemska efterfrågan, framför allt hushållens konsumtion och före- tagens investeringar, oväntat starkt under 2010.

Starka offentliga finanser samt regeringens stabiliseringspolitiska åtgärder och struktur- reformer har bidragit till att mildra krisens effekter på arbetsmarknaden och att stärka hushållens framtidstro och konsumtionsvilja. Till exempel har de förstärkta resurserna till kommunerna bidragit till att dämpa syssel- sättningsfallet i kommunsektorn. Vidare har de åtgärder som vidtagits inom de finansiella systemen bidragit till att upprätthålla företagens investeringsvilja.

Till skillnad från krisen på 1990-talet spreds inte den ekonomiska krisen över hela ekonomin. I viss mån kan konjunkturnedgången 2008 beskrivas som en industrikris. Inom tjänste- branscherna minskade totalt sett antalet sysselsatta knappt alls. Att krisen till stor del begränsades till industribranscherna innebar att minskningen i antalet sysselsatta var större för män (se diagram 4.4).

Styrkan på arbetsmarknaden 2010 kan sammanfattas med att sysselsättningsuppgången var så snabb att arbetslösheten började falla tillbaka, trots att arbetskraftsdeltagandet ökade (se diagram 4.1 och 4.3).

Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden bedöms hålla i sig. Enligt regeringens prognoser kommer antalet sysselsatta att öka med ca 7,1 procent mellan 2010 och 2015, vilket motsvarar en ökning med drygt 320 000 personer. Arbetslösheten bedöms minska till 4,9 procent 2015. Den starka utvecklingen på arbetsmark- naden beror både på att konjunkturen förbättras och på regeringens reformer (se fördjupnings- rutan Rapport om arbetsmarknadens funktions- sätt). I spåren av krisen har dock arbetslösheten ökat och många människor riskerar att varaktigt tappa kontakten med arbetsmarknaden.

Långtidsarbetslösheten har börjat minska

För att kunna dra rätt slutsatser kring den minskande arbetslösheten är det viktigt att dela upp arbetslösheten i dess beståndsdelar. Med detta menas att analysera hur många som blir arbetslösa (inflödet) och hur lång tid de är arbetslösa (varaktigheten). Därtill är det viktigt att följa vilka arbetslösa som får arbete (utflödet). Med en sådan uppdelning är det t.ex. möjligt att närmare analysera långtids- arbetslösheten. Långtidsarbetslösheten är ett särskilt allvarligt problem då erfarenheten visat att sannolikheten att komma tillbaka till arbete minskar med tiden som arbetslös. Erfarenheten visar också att arbetslöshetstiderna ökar i en lågkonjunktur och att detta är en viktig förklaring till att arbetslösheten efter en kris riskerar att bita sig fast på höga nivåer under lång tid, s.k. persistens.

Antalet personer som blir arbetslösa (mätt som antalet nyinskrivna arbetssökande vid Arbetsförmedlingen) har minskat sedan mitten av 2009 (se diagram 4.5). Både ökningen av inflödet till Arbetsförmedlingen 2008 och minskningen sedan 2009 drevs huvudsakligen av män. Antalet personer som blir nyinskrivna på Arbetsförmedlingen är nu, i ett historisk

perspektiv, på förhållandevis låga nivåer.21 Ett visst inflöde till arbetslöshet kommer alltid att finnas eftersom det hela tiden är så att gamla jobb försvinner och nya, mer produktiva jobb skapas. Ett visst inflöde till arbetslöshet beror också på att de som träder in på arbets- marknaden inte omedelbart finner arbete.

Diagram 4.5 Nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen per månad

Tusental
60
													Totalt
50													Kvinnor
													Män
40
30
20
10
0
96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Den senaste lågkonjunkturen bekräftar bilden att arbetslöshetstiderna förlängs i en låg- konjunktur. Diagram 4.6 visar antalet arbetslösa och personer i program med aktivitetsstöd på Arbetsförmedlingen fördelat på inskrivningstid. Antalet personer med inskrivningstider på 420 dagar eller mer ökade kraftigt under 2009 och stora delar av 2010.

Sedan mitten av 2009 har antalet personer med inskrivningstider 1–419 dagar minskat. Antalet arbetslösa med arbetslöshetstider på 420–730 dagar började minska hösten 2010, vilket är positivt eftersom det innebär en minskad risk för att människor fastnar i arbetslöshet. Antalet personer med mycket långa arbetslöshetstider (mer än 730 dagar) ökar dock fortfarande, vilket är bekymmersamt.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.6 Antal kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd per månad fördelat på inskrivningstid

Tusental
350
300
250
200
150				1-419 dagar
				1-419 dagar
100				420-730 dagar
100				> 730 dagar
				> 730 dagar
50
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Diagram 4.7 visar andelen arbetslösa som fått osubventionerat arbete fördelat på inskrivnings- tid i arbetslöshet och program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen.22 Av diagrammet framgår att sannolikheten att få arbete, de s.k. jobbchanserna, genomgående var på mycket låga nivåer under 2009, men att de därefter har ökat. Diagrammet visar också att jobbchanserna skiljer sig kraftigt åt mellan grupper med olika inskrivningstider. Störst sannolikhet att få arbete har gruppen med relativt korta inskrivningstider och lägst sannolikhet att få arbete har gruppen med mycket långa inskrivningstider (mer än 730 dagar). I relativa termer minskade jobbchanserna mest för gruppen med inskrivningstider mellan 420 och 730 dagar under den ekonomiska krisen. Denna grupp har också upplevt störst ökning sedan början av 2010.

21 Omläggningar av politiken sedan 2006, t.ex. borttagandet av studerandevillkoret i arbetslöshetsförsäkringen, kan ha bidragit till att en mindre andel av de arbetssökande söker sig till Arbetsförmedlingen.

22 Diagram 4.7 visar antalet personer som fått ett osubventionerat arbete (exklusive nystartsjobb) aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.7 Utflöde till osubventionerat arbete per månad

fördelat på inskrivningstid i arbetslöshet och i program med
aktivitetsstöd
Procent
18
16				1-419 dagar
16				420-730 dagar
14				420-730 dagar
14				> 730 dagar
				> 730 dagar
12
10
8
6
4
2
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Skillnaderna i jobbchanser kan bl.a. förklaras av att de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen i utgångsläget har olika förutsättningar att få ett jobberbjudande, och att det är personer med relativt sett mindre möjligheter att få ett arbete som utgör en allt större andel av gruppen med långa inskrivningstider.

En ytterligare förklaring är att möjligheterna att få ett arbete minskar med tiden som arbetslös, bl.a. till följd av att individen successivt förlorar sin motivation att söka arbete, sin kompetens eller sitt yrkeskunnande. Det kan också vara så att arbetsgivare tror att personer som varit arbetslösa länge är mindre produktiva än personer med kortare arbetslöshetstider, trots i övrigt likvärdig kompetens.

Diagram 4.8 visar hur lång tid arbetslösa på Arbetsförmedlingen är inskrivna innan de lämnar förmedlingen för jobb eller av annan orsak (t.ex. studier) 1996, 2001, 2004 och 2007.23 Diagrammet visar att merparten av de arbetssökande lämnar Arbetsförmedlingen rela- tivt snabbt. Den tidigare analysen har visat att det är fler personer som har förhållandevis korta än långa arbetslöshetstider (se diagram 4.6) och att jobbchanserna i genomsnitt är större för de med relativt korta tider (se diagram 4.7). Därmed kommer en majoritet av de avslutade arbetslöshetstiderna att vara relativt korta (se diagram 4.8). Detta gäller för alla år och

23 Fördelningen av avslutade arbetslöshetstider grundar sig på alla personer som under respektive år skrivs in vid Arbetsförmedlingen och som skrivs ut till jobb eller annan orsak (t.ex. studier). Individerna följs fram till april 2009.

konjunkturlägen, men i ett starkt kon- junkturläge (2007) är en större andel av de avslutade arbetslöshetsperioderna korta jämfört med ett svagare konjunkturläge (1996). Av diagrammet framgår att en större andel av de som blev arbetslösa 2007 har avslutade arbetslöshetstider på mer än 450 dagar jämfört med tidigare år. Det kan vara ett resultat av att jobbchanserna minskade kraftigt under 2008 och 2009 till följd av den ekonomiska krisen (se diagram 4.7), vilket förlängde arbetslöshets- tiderna.

Diagram 4.8 Fördelning av avslutade inskrivningsperioder för olika år efter arbetslöshetstidens längd

Procent
20
18								1996
16								2001
14								2004
14								2007
12								2007
12
10
8
6
4
2
0
0	60	120	180	240	300	360	420	480	540	600
Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Analysen i detta avsnitt visar att antalet personer med långa inskrivningstider har ökat till följd av krisen. Det beror bl.a. på att personer med långa arbetslöshetstider hade särskilt svårt att hitta ett arbete under krisen. Under 2010 har dock jobbchanserna ökat avsevärt. Att långtids- arbetslösheten har ökat är bekymmersamt, särskilt med tanke på att antalet personer med långa inskrivningstider varit högt ända sedan krisen på 1990-talet. En fortsatt viktig uppgift för politiken de närmaste åren är därmed att motverka att fler korttidsarbetslösa blir långtidsarbetslösa och att stärka möjligheterna för personer med långa arbetslöshetstider att få arbete.

Arbetskraften ökar

På lång sikt är det utbudet av arbetskraft som bestämmer sysselsättningen. Det är därför viktigt att eftersträva ett högt arbetskrafts- deltagande, även om det temporärt kan bidra till högre arbetslöshet. Erfarenheten visar att sannolikheten att hitta ett arbete är större för en

arbetslös än för en person utanför arbets- marknaden.24 På sikt leder ett ökat arbetskrafts- deltagande till att fler får jobb.

Vanligtvis brukar antalet i arbetskraften falla i lågkonjunkturer, men så skedde på det hela taget inte under krisen. Arbetskraftsdeltagandet sjönk visserligen något under 2008–2009, men till viss del berodde det på stora pensionsavgångar i 1940-talistgenerationen (se vidare avsnitt 5.4). Sedan hösten 2009 har arbetskraftsdeltagandet ökat, och minskningen till följd av krisen har delvis återhämtat sig.

Diagram 4.9 Huvudsaklig verksamhet för personer utanför arbetskraften, 16–64 år

Procent av befolkningen

10
9
8
7
6
5
4
3						Studerande								Sjuka
2						Pensionärer								Övriga
2
1
0
93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Andelen av befolkningen utanför arbetskraften som studerar ökade under 2009 och har sedan dess legat kvar på ungefär samma nivå (se diagram 4.9). Delvis beror detta på att färre studerande har extrajobb och därmed inte räknas som sysselsatta, delvis beror det på att fler valde att studera när sannolikheten att få ett arbete minskade under krisen.

Att fler har valt att studera under lågkonjunkturen är positivt eftersom utbildning höjer individens anställningsbarhet och ökar sannolikheten att få ett jobb. Att volymerna i utbildning ökar under en lågkonjunktur är också önskvärt, då alternativet för många individer annars är arbetslöshet. Däremot är det viktigt att politiken inte bidrar till att låsa in människor i utbildning när konjunkturen vänder. Andelen personer i utbildning har endast minskat

PROP. 2010/11:100

marginellt sedan arbetskraftsefterfrågan började öka under 2010 (se diagram 4.9). Detta ska dock ses mot bakgrund av att många utbildningar är fleråriga och att det är stora ungdomskullar som för närvarande studerar. Andelen av be- folkningen i arbetsför ålder som studerar kan förväntas minska med betydande eftersläpning.

Diagram 4.9 visar också att andelen av befolkningen i arbetsför ålder utanför arbets- kraften som är sjuka och pensionärer har minskat de senaste åren, vilket är positivt.25

För att nå målet om en varaktigt högre sysselsättning är det viktigt att öka arbets- kraftsdeltagandet. Det är också en betydelsefull uppgift för politiken att följa hur grupperna utanför arbetskraften utvecklas.

4.2.2Hur ser utvecklingen ut för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden?

Erfarenheten visar att vissa grupper, såsom unga, äldre, utrikes födda, personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och personer med en utbildning på högst för- gymnasial nivå, har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden. De drabbas också hårdare än andra grupper när förutsättningarna på arbets- marknaden försämras. Av både konjunkturella och strukturella skäl är det därför särskilt angeläget att följa arbetsmarknadsutvecklingen för dessa grupper. Det bör dock påpekas att skillnaderna inom grupperna är stora, kanske särskilt inom gruppen utrikes födda.

Varför har vissa grupper arbetsmarknadsrelaterade problem?

Unga och utrikes födda som varit kort tid i Sverige är i en fas när de håller på att etablera sig på arbetsmarknaden (se fördjupningsrutan Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda). Under denna fas kan det vara svårt för arbets- givare att bedöma deras kompetens eftersom de har relativt begränsad arbetslivserfarenhet eller få referenser från tidigare arbetsgivare. Detta

	24 Det är dock positivt om en person lämnar arbetskraften under en
	lågkonjunktur i syfte att utbilda sig eftersom produktionsbortfallet är
		25 Andelen av befolkningen utanför arbetskraften som är pensionärer i
	lägre då än i en högkonjunktur. Utbildning ökar individens produktivitet
	och sannolikhet att få ett arbete.	åldern 15–74 år har dock ökat sedan 2008.

PROP. 2010/11:100

kombinerat med relativt höga anställnings- kostnader (lön och arbetsgivaravgifter), kan leda till att arbetsgivare är tveksamma till att rekry- tera unga och utrikes födda.

Det finns flera andra förklaringar till dessa gruppers svaga förankring på arbetsmarknaden. För utrikes födda är diskriminering, bristande språkkunskaper och sämre tillgång till informella nätverk genom vilka många jobb tillsätts försvårande omständigheter. Flera av dessa pro- blem har även personer med funktionsned- sättning som står långt från arbetsmarknaden. Den höga ungdomsarbetslösheten kan även förklaras av brister i utbildningssystemet som medför att alltför många unga lämnar gymnasieskolan utan fullständiga betyg.

Äldre i Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. Det beror främst på den relativt höga sysselsättningsgraden bland äldre kvinnor. Sysselsättningsgraden bland äldre minskar dock snabbt med stigande ålder då äldre i viss mån tenderar att lämna arbetskraften med avtalspension eller sjukersättning. De flesta tar ut ålderspension det år de fyller 65, trots att det inte längre finns någon formell pensionsålder och trots att rätten att kvarstå i anställning har höjts från 65 till 67 år. Detta avspeglar sannolikt att normer i stor utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som drabbas riskerar långa tider i ar- betslöshet. Erfarenheterna från 1990-talskrisen visar att jämfört med yngre personer fick äldre personer som blev arbetslösa en betydligt svagare förankring på arbetsmarknaden under en lång tid och många lämnade till slut arbetsmark- naden för gott. Förklaringar till äldres relativt svaga ställning på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställningskostnaderna för äldre, arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft, avtalspensionssystemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet.

Att personer med relativt kort utbildning har problem på arbetsmarknaden beror bl.a. på att personer med längre utbildning i viss mån kon- kurrerar om samma jobb och att den relativa efterfrågan på personer med kort utbildning tenderar att minska över tid. I denna grupp finns många unga som har lämnat gymnasieskolan utan slutbetyg. Det finns också indikationer på att förhållandevis höga anställningskostnader begränsar jobbchanserna för personer med relativt låg utbildning (se avsnitt 4.3).

Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda

Sverige är ett land där allt fler utländska medborgare under de senaste tio åren sökt skydd, bosatt sig, arbetat och studerat. Under de senaste fem åren har mellan 80 000 och 100 000 personer per år fått tillstånd att stanna i landet. Utrikes födda utgör därmed en allt större andel av Sveriges befolkning, ca 15 procent 2010 jämfört med 11 procent 2000.

Det är angeläget att på ett så effektivt sätt som möjligt integrera utrikes födda i det svenska samhället och på arbetsmarknaden, dels för att de ska ges möjlighet att förverkliga sig själva och kunna styra över sina egna liv, dels för att samhället ska kunna dra nytta av deras förmågor och öka deras bidrag till den samlade produktio- nen i ekonomin.

Svagare anknytning till arbetsmarknaden för utrikes födda

I dagsläget finns det tydliga tecken på att många utrikes födda har betydligt större svårigheter på arbetsmarknaden än inrikes födda. Sysselsätt- ningsgraden för utrikes födda i åldrarna 15–74 år var under 2010 ca 55 procent; motsvarande siffra för inrikes födda var ca 67 procent. Arbets- lösheten för samma år och samma åldersgrupp var för utrikes födda ca 16 procent och för inrikes födda ca 7 procent. Anknytningen till arbetsmarknaden är i genomsnitt svagare för utrikes födda kvinnor än för utrikes födda män (se diagram 4.10).

Diagram 4.10 Sysselsättningsgrad för utrikes och inrikes födda per kön, 15-74 år

Andel av befolkningen

75
70
65
60
55
50
		Inrikes födda kvinnor			Inrikes födda män
45		Utrikes födda kvinnor			Utrikes födda män
		Utrikes födda kvinnor			Utrikes födda män
40
05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Statistiska centralbyrån.

PROP. 2010/11:100

Gruppen utrikes födda är dock mycket heterogen. Orsakerna till varför människor har invandrat till Sverige varierar och av naturliga skäl kommer anknytningen till arbetsmarknaden skilja sig åt beroende på invandringsorsak. Under 2010 var exempelvis knappt hälften av de individer som blev beviljade arbetsmarknads- eller uppehållstillstånd asylsökande eller anhörig- invandrare, medan resterande hade arbete eller utbildning som främsta motiv till sin invandring.

Personer som kommit hit av asylskäl eller av familjeband har en mycket svag anknytning till arbetsmarknaden den första tiden i Sverige. I dagsläget tycks situationen vara mest problema- tisk för nyanlända invandare från Mellanöstern och Nordafrika som kommit hit av flyktingskäl eller som anhörig till en flyktinginvandrare. Sysselsättningsgraden ökar dock med antalet år i Sverige (se diagram 4.11), men även de som varit mycket länge i Sverige har lägre syssel- sättningsgrad än inrikes födda.

Diagram 4.11 Sysselsättningsgrad efter vistelsetid (år) i Sverige efter invandringsorsak

Andel av befolkning

70
60
50
40
30						Asyl
20						Familjeband
20
10
0
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Källor: Långtidsutredningen 2011 och Statistiska centralbyrån.

PROP. 2010/11:100

Vad förklarar den svaga anknytningen till arbetsmarknaden för utrikes födda?

Det finns flera förklaringar till varför utrikes födda har problem att etablera sig på arbets- marknaden. Förklaringarna kan något förenklat delas in i faktorer som påverkar individens arbetsutbud och faktorer som påverkar efter- frågan på dessa individer.

Faktorer som påverkar individens arbetsutbud rör individens kompetens och kunskaper, dvs. sådant som värdesätts på arbetsmarknaden. Vidare har forskningen visat att drivkrafter till arbete är av stor betydelse för sannolikheten att vara sysselsatt. Det betyder att de möjligheter till försörjning som nyanlända möter vid ankomsten till Sverige, genom arbete och olika typer av ersättningar, påverkar de nyanländas etablering på arbetsmarknaden.

Utbildning brukar ses som en av nyckel- faktorerna för en framgångsrik etablering på arbetsmarknaden. I genomsnitt har utrikes födda, och särskilt kvinnor, en något lägre utbildningsnivå än inrikes födda. En stor andel unga utrikes födda som invandrat efter skolstart har stora problem att klara sin skolgång i Sverige. Det visar sig i att utrikes födda är över- representerade bland dem som saknar gymnasie- behörighet och att de är underrepresenterade i högre utbildning. Empiriska studier visar dock att skillnader i utbildningsnivå endast kan förklara en del av skillnaderna i sysselsättning mellan inrikes och utrikes födda.

Ytterligare en bidragande förklaring till deras sämre arbetsmarknadsanknytning är att utrikes födda har kortare arbetslivserfarenhet på den svenska arbetsmarknaden. Svenska och inter- nationella studier visar att goda språkkunskaper i det nya hemlandet, som många utrikes födda saknar, är viktiga för en lyckad arbetsmarknads- etablering. Dessutom är det många arbeten på arbetsmarknaden som tillsätts genom informella nätverk, något som många utrikes födda saknar. Arbetsförmedlingens sökandeundersökning visar dock att utrikes födda söker efter jobb mer intensivt än inrikes födda.

Utrikes födda som varit kort tid i landet håller på att etablera sig på arbetsmarknaden och det kan då vara svårt för arbetsgivaren att bedöma personens kompetens. Det är möjligt att detta i kombination med relativt höga anställnings- kostnader (lön och arbetsgivaravgifter) kan minska företagens benägenhet att anställa personer ur gruppen. En försvårande om-

ständighet i sammanhanget är att det i dag saknas gemensamma verktyg för att rättvist värdera utrikes föddas kompetenser, som inte alltid kommer till sin rätt när de ska översättas och värderas i svenska termer.

Det finns också empiriska belägg för att det förekommer etnisk diskriminering på arbets- marknaden – såväl bland de som rekryterar som bland de som anställer. En del av skillnaden i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda kan sannolikt förklaras av diskriminering, men det är svårt att med säkerhet uppskatta betydelsen av diskriminering.

Introduktionsverksamheten som nyanlända flyktingar och deras anhöriga deltar i har under en rad år dragits med problem, där bl.a. ett tydligt arbetsmarknadsfokus saknats. Mot bakgrund av dessa problem har regeringen reformerat introduktionsverksamheten och infört ett nytt system i syfte att uppnå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare, där bl.a. ansvaret för att kartlägga och hjälpa individerna ut på arbets- marknaden flyttats från kommunerna till Arbetsförmedlingen.

Viss förbättring av arbetsmarknadssituationen för unga

Tabell 4.1 redovisar hur arbetsmarknads- situationen för unga, äldre, personer födda utanför Europa och personer med högst förgymnasial utbildning förändrats mellan fjärde kvartalet 2009 och fjärde kvartalet 2010.26 Dessa gruppers arbetsmarknadssituation jämförs i tabellen med hur situationen har förändrats för befolkningen i arbetsför ålder som helhet. Det bör framhållas att en person kan ingå i flera grupper, t.ex. ingår en ung person född utanför Europa både i gruppen unga och i gruppen född utanför Europa.

Tabell 4.1 Grupper med svag förankring på arbetsmarknaden fördelat på arbetskraftstillhörighet, förändring mellan 4:e kvartalet 2009 och 4:e kvartalet 2010

Procentenheter om annat ej anges

	Unga	Äldre	Födda	För-	Befolkning
	(15–	(55–	utanför	gymn.	(15–74 år)
	24 år)	74 år)	Europa	utb.

Befolkning (%)	0,7	1,4	6,4	-0,9	0,8
Arbetskrafts-
deltagande	1,9	-1,3	-1,2	-0,1	0,3
Sysselsättnings-
grad	2,6	-1,2	-0,8	-0,2	1,0
Andel i arbete av
befolkningen	3,0	-0,2	-0,4	0,6	1,9
Andel frånvarande
av sysselsatta1	-1,8	-1,9	-0,7	-1,9	-1,6
Arbetslöshet	-2,4	0,0	-0,2	0,2	-1,0
Andel ej i
arbetskraften av
befolkningen	-1,9	1,3	1,2	0,1	-0,3

Anm.: 1 Avser frånvarande hela veckan i huvudsyssla.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Jämfört med befolkningen som helhet har arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och andelen personer i arbete under 2010 utvecklats starkare för unga än för befolkningen som helhet. Arbetslösheten för unga har minskat mer än för befolkningen som helhet. Det ska dock ses mot bakgrund av att utgångsläget, dvs. arbetsmarknadssituationen för unga fjärde kvartalet 2009, var mycket bekymmersamt.

26 I gruppen utrikes födda är det personer födda utanför Europa som har störst svårigheter på arbetsmarknaden.

PROP. 2010/11:100

Förbättringen återspeglar att unga relativt snabbt får arbete när arbetsmarknaden återhämtar sig.

Sysselsättningsgraden och arbetskraftsdel- tagandet har minskat bland äldre (se tabell 4.1). Det är delvis resultatet av att många i den stora 1940-talistgenerationen gått i ålderspension. Men det kan också vara resultatet av att många äldre som är eller riskerar att bli arbetslösa tenderar att lämna arbetsmarknaden med avtalspension. Även om arbetslösheten bland äldre var förhållandevis låg 2010 riskerar många arbetslösa äldre att fastna i långtidsarbetslöshet.

Antalet personer födda utanför Europa har ökat relativt mycket det senaste året och arbetsmarknadsutvecklingen har för denna grupp varit mindre gynnsam än för befolkningen som helhet. För personer födda utanför Europa har arbetslösheten endast minskat marginellt mellan fjärde kvartalet 2009 och fjärde kvartalet 2010, medan både sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet har minskat. Till skillnad från befolkningen som helhet syns således inga indikationer på att läget på arbetsmarknaden har förbättrats för personer födda utanför Europa.

För personer med högst förgymnasial utbildning ökar arbetslösheten samtidigt som sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltag- andet minskar (se tabell 4.1). I denna grupp finns många unga utan slutbetyg från gymnasiet.

Regeringens reformer inom bl.a. sjuk- försäkringen har syftat till att alla människors arbetsförmåga ska tas tillvara. Det har bidragit till att fler personer med delvis nedsatt arbetsförmåga har kommit närmare arbets- marknaden. Statistiken över arbetsmarknads- situationen för personer med funktionsned- sättning som innebär nedsatt arbetsförmåga är bristfällig.27 Diagram 4.12 visar dock att antalet personer med funktionsnedsättning som är inskrivna på Arbetsförmedlingen har ökat.28 Det

27Statistiska centralbyrån genomför vartannat år en tilläggsundersökning till arbetskraftsundersökningarna som riktas till personer med funktions- nedsättning (16–64 år). Den senaste undersökningen, som avser fjärde kvar- talet 2008, visar att såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättningsgrad var betydligt lägre bland personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (55 respektive 50 procent) än bland personer utan funktions- nedsättning (81 respektive 77 procent). Nästa undersökning är planerad att publiceras i juni 2011.

28För att en arbetssökande ska kunna anvisas till de olika insatserna för funktionsnedsatta på Arbetsförmedlingen krävs att en funktions-

PROP. 2010/11:100

kan dels bero på den allmänna ökningen av antalet arbetslösa under krisen, dels på att fler funktionsnedsatta har trätt in på arbets- marknaden.

Diagram 4.12 Antal funktionsnedsatta inskrivna på Arbetsförmedlingen

Tusental
180
160
140
120
100
80
60					Funktionsnedsatta
40
20
0
95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Unga som uppbär aktivitetsersättning har en svag förankring på arbetsmarknaden.29 Akti- vitetsersättning ger stöd till unga (under 30 år) som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Om skol- gången måste förlängas på grund av en funk- tionsnedsättning kan också aktivitetsersättning utbetalas under den tid som skolgången varar. Antalet personer med aktivitetsersättning uppvisar en trendmässig ökning (se diagram 4.13). Det är problematiskt då sannolikheten för unga med aktivitetsersättning att nå en fast förankring på arbetsmarknaden är förhållandevis låg. Diagrammet visar också att allt fler unga beviljas aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång, medan det är färre som beviljas aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbets- förmåga. Det är oklart om tillgång till aktivitets- ersättning under den förlängda skolgången ökar gruppens möjligheter att få arbete eller om det bidrar till negativ stigmatisering och inlåsning.

Diagram 4.13 Antal personer med aktivitetsersättning och

nybeviljade aktivitetsersättningar efter orsak

Tusental						Tusental
8						35
7		Nya nedsatt arbetsförmåga				30
						30
6		Nya förlängd skolgång				25
						25
5		Totalt antal med aktivitetsersättning (höger axel)				20
						20
4
3						15
3
2						10
2
1						5
1
0						0
04	05	06	07	08	09	10

Källa: Försäkringskassan.

Diagram 4.14 visar andelen av befolkningen som är nyinskrivna och arbetslösa vid Arbetsförmed- lingen uppdelad på olika grupper. Andelen nyinskrivna arbetslösa ökade i alla grupper under andra halvåret 2008. Ökningen var störst i grupperna unga och personer födda utanför Europa. Under 2009 och 2010 har andelen nyinskrivna planat ut för de flesta grupper och i viss mån börjat minska. För personer födda utanför Europa finns dock inga tydliga tecken på att andelen nyinskrivna minskar.

Diagram 4.14 Ny inskrivna arbetslösa vid

Arbetsförmedlingen per månad fördelad på olika grupper

Procent av befolkningen

3,0						Samtliga									0,1
						Samtliga
2,5						Unga (15-24 år)
2,5						Äldre (55-64 år)									0,08
						Äldre (55-64 år)									0,08
2,0						Förgymnasial utb.
2,0						Födda utanför Europa									0,06
						Funktionsnedsatta¹ (höger axel)									0,06
1,5
1,0															0,04
1,0
0,5															0,02
0,5
0,0															0
96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.

¹ Antalet funktionsnedsatta har relaterats till befolkningen 15-64 år. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan fastställas. Detta ska göras av en specialist, oftast en läkare. Det kan även vara personer med särskild kompetens inom Arbetsförmedlingen.

29 Det är till viss del samma personer som uppbär aktivitetsersättning som inte har fullständiga gymnasiebetyg.

Diagram 4.15 visar att antalet arbetslösa och i program med aktivitetsstöd vid Arbets- förmedlingen med mycket långa inskrivnings- tider (mer än 730 dagar) som andel av befolkningen i respektive grupp har ökat för samtliga grupper sedan 2008. Ökningen är särskilt kraftig bland personer födda utanför Europa. Det finns ännu inga tecken på att problemen med långa inskrivningstider tycks avta.

Diagram 4.15 Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med en inskrivningstid på mer än två år, fördelat på olika grupper

Procent av befolkningen

4			Unga (15-24 år)
			Unga (15-24 år)
			Äldre (55-64 å)r
3			Födda utanför Europa
			Förgymnasial utb.
			Funktionsnedsatta¹
2			Samtliga
2
1
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data.

¹ Antalet funktionsnedsatta har relaterats till befolkningen 15-64 år. Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

När det gäller jobbchanser, dvs. hur stor andel av de inskrivna i arbetslöshet och i program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen som fått arbete, finns det stora skillnader mellan grupperna. Av diagram 4.16 framgår att unga hade betydligt större jobbchanser än övriga grupper t.o.m. 2008, men att skillnaderna minskade i och med krisen. Jobbchanserna för funktionsnedsatta har varit mindre än för övriga grupper under hela den studerade perioden. Utvecklingen efter 2010 visar att jobbchanserna har ökat för unga, medan förändringarna är små för övriga grupper.

Diagram 4.16 Utflödet till osubventionerat arbete per månad, fördelat på olika grupper, för personer inskrivna i arbetslöshet och program med aktivitetsstöd

Procent
28			Unga (15-24 år)
			Unga (15-24 år)
24			Äldre (55-64 år)
			Födda utanför Europa
20			Förgymnasial utb.
			Funktionsnedsatta
16			Samtliga
16
12
8
4
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Arbetslösheten ser sammanfattningsvis mycket olika ut i de olika grupperna. Diagram 4.17 visar fördelningen av avslutade inskrivningstider för olika grupper. Andelen av de unga med korta arbetslöshetstider är betydligt större än för övriga grupper, medan andelen med långa tider är mindre. För äldre är det, jämfört med övriga

PROP. 2010/11:100

grupper, färre med korta och fler med långa arbetslöshetstider.

Diagram 4.17 Fördelning av avslutade inskrivningsperioder för olika grupper efter arbetslöshetstidens längd

Procent
20
18					Unga (15-24 år)
					Unga (15-24 år)
16					Äldre (55-64 år)
14					Utrikes födda
14					Samtliga
12					Samtliga
12					Förgymnasial utb.
10
8
6
4
2
0
0	60	120	180	240	300	360	420	480	540	600
Anm.: Genomsnittligt antal dagar i arbetslöshet för inflödet 1996-2008.
Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Det ovan anförda visar att grupper med svag förankring på arbetsmarknaden har det fortsatt svårt. Arbetslösa äldre riskerar långa tider i arbetslöshet och det finns också grupper av äldre som har lämnat arbetskraften.

Personer födda utanför Europa riskerar också långa tider i arbetslöshet och är dessutom överrepresenterade bland arbetssökande som är beroende av ekonomiskt bistånd. Detta beror bl.a. på att personer födda utanför Europa som varit en kort tid i Sverige i mindre utsträckning än andra kvalificerar sig för arbetslöshets- ersättning.

Arbetsmarknadssituationen för unga har förbättrats, men från ett bekymmersamt läge. Unga utan fullständig gymnasieutbildning och unga med aktivitetsersättning riskerar långvariga problem på arbetsmarknaden.

Personer med högst förgymnasial utbildning har under en lång tid haft problem på arbets- marknaden. När tillgången på ledig arbetskraft ökar, t.ex. genom ökande arbetslöshet, tenderar kraven på utbildning vid rekryteringar att bli högre. Arbetssökande med kortare utbildning får därmed svårare att konkurrera om jobben.

Antalet personer med funktionsnedsättning har ökat vid Arbetsförmedlingen. Många personer i gruppen har stora problem att finna arbete och utflödet till osubventionerat arbete är lägre än i övriga grupper.

Analysen i detta avsnitt visar att det är fortsatt angeläget att bevaka svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden.

PROP. 2010/11:100

4.2.3Stark arbetskraftsefterfrågan

Läget på arbetsmarknaden har utvecklats mycket positivt under 2010 och början av 2011 och flera indikatorer pekar på att arbetskraftsefterfrågan kommer att vara fortsatt stark i närtid. Till exempel visar diagram 4.18 att antalet lediga jobb har ökat kraftigt det senaste året. Även om ökningen har avtagit är antalet lediga jobb på fortsatt höga nivåer.

Diagram 4.18 Lediga jobb per kvartal fördelat på sektor

Tusental
90
80				Privat sektor
80				Offentlig sektor
70				Offentlig sektor
70				Totalt
				Totalt
60
50
40
30
20
10
0
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11
Anm.: Säsongrensade data.
Källa: Statistiska centralbyrån.

Risken för flaskhalsar begränsad till vissa yrken

När efterfrågan på arbetskraft ökar är det viktigt att det finns tillgänglig arbetskraft, så att den ökande efterfrågan kan omsättas till ökad sysselsättning. Det handlar bl.a. om att arbetslösa ska ha rätt kompetens, vara geografiskt rörliga och att de ska söka de jobb som finns. Om arbetsgivarna har svårt att finna arbetskraft skapas bristsituationer, s.k. flask- halsar, som dämpar sysselsättnings- och produk- tionsökningen.

Risken för flaskhalsar på arbetsmarknaden kan studeras med hjälp av olika mått. Ett vanligt använt mått är andelen företag som rapporterar brist på arbetskraft i Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer. Enligt konjunktur- barometern har andelen företag som rapporterar att brist på arbetskraft är det främsta skälet till att de inte utökar produktionen ökat under 2010 och 2011. Bristen på arbetskraft i företagen indikerar antingen att företagen har ett högt resursutnyttjande eller att de har svårigheter att rekrytera personal. Det är därför inte självklart att höga bristtal i konjunkturbarometern innebär en hög risk för flaskhalsar på arbetsmarknaden.

En bättre bild ges av Statistiska centralbyråns statistik över hur lång tid det tar för företag att rekrytera och Arbetsförmedlingens under- sökning om företagens möjligheter att hitta rätt personal. Dessa indikatorer visar att det även fortsättningsvis finns lediga resurser på arbetsmarknaden.

Inte heller Arbetsförmedlingens bristindex30 påvisar att det finns någon generellt sett ökad risk för flaskhalsar på arbetsmarknaden under den närmaste tidens konjunkturuppgång. Där- emot finns tendenser till betydande brist inom vissa yrken inom bygg- och anläggnings- verksamhet. Det kan ha sin förklaring i att byggsektorn ligger tidigt i konjunkturcykeln, men det är också möjligt att det åtminstone delvis reflekterar strukturella problem specifika för just denna sektor.

Diagram 4.19 Antal sökande per ledig plats i byggsektorn per län

Kvot
45
40					Stockholm
					Stockholm
35					V Götaland
30					Uppsala
25					Riket
20
15
10
5
0
98	00	02	04	06	08	10
Anm.: Tolv månaders glidande medelvärde.
Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Diagram 4.19 visar, för byggsektorn, trenden för antalet inskrivna vid Arbetsförmedlingen per ledig plats för Stockholms, Uppsala och Västra Götalands län samt för riket som helhet. Diagrammet visar på stora variationer över tid, men också på stora variationer mellan länen. Att det är få sökande per ledig plats i Stockholm, medan det finns många sökanden i det angränsande Uppsala län, kan vara en indikation på bristande rörlighet på arbetsmarknaden.

30 För att kvantifiera rekryteringsläget inom ett visst yrke använder sig Arbetsförmedlingen av ett s.k. bristindex. Detta index är ett viktat medelvärde av landets arbetsförmedlingsområdens bedömningar för yrket. Skalan går från 1 (stort överskott på arbetssökande) till 5 (stor brist på sökande).

Enligt Arbetsförmedlingens bristindex finns det dessutom en grupp av yrken där det under lång tid har varit brist på arbetskraft. Det handlar bl.a. om vissa yrken inom hälso- och sjukvård, pedagogik, teknik och data. Samtidigt finns det överskott av arbetskraft inom andra yrken. Den stora spridningen i bristindex indikerar att det finns yrkesmässiga obalanser på arbets- marknaden. Detta tyder på att fördelningen av utbildningsplatserna på gymnasial och efter- gymnasial nivå inte tillräckligt har anpassats efter arbetsmarknadens behov.

När efterfrågan fortsätter att stiga finns en risk för att yrkesmässiga och geografiska obalanser byggs upp eller förstärks. En viktig uppgift för politiken är att stärka den yrkes- mässiga och geografiska rörligheten och att säkerställa att arbetslösa har rätt kompetens. Det är särskilt viktigt i rådande konjunkturläge att arbetssökande söker de jobb som finns.

Andelen tillfälliga anställningar har ökat över tid

Under de senaste decennierna har andelen av de sysselsatta som är anställda på tillfälliga kontrakt ökat (se diagram 4.20). För individen kan en tillfällig anställning vara en språngbräda till en tillsvidareanställning. För arbetsgivaren ger tidsbegränsade anställningar en större anpass- ningsbarhet till konjunkturläget. För arbets- givare kan det också vara en fördel att de kan använda tillfälliga kontrakt för att bedöma en persons produktivitet innan en tillsvidare- anställning erbjuds.

I relativa termer minskade de tillfälliga anställningarna mer än de fasta anställningarna under 2008 och 2009, vilket sannolikt är en konjunktureffekt. Till skillnad mot tidigare uppgångar har antalet fast anställda ökat i ett tidigt skede av den nuvarande konjukturupp- gången, vilket är positivt. Sammantaget är andelen av de sysselsatta som är anställda på tillfälliga kontrakt lägre i februari 2011 än innan krisen. Sett över en längre tid har dock andelen av de sysselsatta som har tillfälliga kontrakt ökat.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.20 Andel av de sysselsatta som har tidsbegränsad anställning, 16–64 år

Procent
20
15
10
							Andel tidsbegränsat anställda
5
93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Tabell 4.2 visar hur den ökande efterfrågan har omsatts i arbetstillfällen, uppdelat på olika grupper och efter olika anställningsformer. Tabellen visar att ca 180 000 personer som var arbetslösa eller utanför arbetskraften tredje kvartalet 2010 blev sysselsatta fjärde kvartalet 2010. Det är ca 25 000 fler än motsvarande period 2009. Av de arbetslösa som blev sysselsatta fjärde kvartalet 2010 var det drygt 22 000 som blev fast anställda och knappt 77 000 som fick en tidsbegränsad anställning. Av de personer som var utanför arbetskraften fick ca 14 000 fast anställning och knappt 58 000 en tidsbegränsad anställning.

Av tabellen framgår således att jobbchanserna är större för arbetslösa än för personer utanför arbetskraften och att chansen att få en tidsbegränsad anställning är större än att få en fast anställning.

Av tabell 4.2 framgår också att närmare 75 000 personer gick från tidsbegränsad anställning till en fast anställning mellan tredje och fjärde kvar- talet 2010. Sammantaget indikerar statistiken i tabell 4.2 att tidsbegränsade anställningar för många personer är en viktig väg till en fast förankring på arbetsmarknaden.

Det kan finnas risk för att vissa personer blir kvar i tillfälliga anställningar under förhållandevis lång tid.31 Det finns studier som visar att personer som har tillfälliga anställningar har lägre lön och i mindre utsträckning får personal- utbildning än personer som har fast anställning. Det talas om risker med en s.k. dual

31 Se t.ex. Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) eller OECD Economic Surveys SWEDEN, 2010.

PROP. 2010/11:100

arbetsmarknad. Tabell 4.2 visar att 453 000 personer var kvar i tillfälliga anställningar mellan tredje kvartalet och fjärde kvartalet 2010, vilket är en ökning med 17 000 personer jämfört med motsvarande period 2009. Det går inte att i datamaterialet särskilja om personerna är kvar i samma arbete eller om de bytt till en annan tillfällig anställning. Ungefär två av tre personer kvarstår i en tillfällig anställning mellan två kvartal. Det är dock svårt att veta om detta är en hög eller låg nivå. Statistiken finns endast från 2005, vilket är en för kort tid för att bedöma om utvecklingen inneburit att fler blir kvar i tidsbegränsade kontrakt.

Tabell 4.2 Antal personer (tusental) som blivit sysselsatta samt jobbchanser (procent) mellan tredje och fjärde kvartalet 2009 respektive tredje och fjärde kvartalet 2010

		Kvartal 4	Kvartal 4	Förän-
		2009	2010	dring
Arbetslös el. ej i
arbetskraften	Antal	155,1	179,6	24,5
→Sysselsatt	Jobbchans	6,3	7,4	1,1
därav
Arbetslös →	Antal	17,4	22,2	4,8
Fast anställd	Jobbchans	4,3	5,7	1,4
därav
Arbetslös →	Antal	68,0	76,9	8,9
Tidsbegr. anst.	Jobbchans	16,8	19,8	3,0
därav
Ej i arbetskraft	Antal	11,6	14,0	2,4
→Fast anst.	Jobbchans	0,6	0,7	0,1
därav
Ej i arbetskraft	Antal	50,1	57,8	7,7
→Tidsbegr. anst.	Jobbchans	2,4	2,8	0,4
Tidsbegr. anst.	Antal	53,2	74,7	21,5
→Fast anställd	Jobbchans	8,1	10,4	2,3
Kvarstående i	Antal	435,2	452,5	17,3
tidsbegr. anst.	Kvarståendekvot	66,1	63,3	-2,8

Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Statistiken visar att det är unga som har tillfälliga anställningar i betydligt större utsträckning än andra grupper. Bland personer som är i åldern 25–54 år är andelen anställda på tillfälliga kontrakt betydligt mindre.32 De allra flesta etablerar sig således på arbetsmarknaden. Det är dock viktigt att bevaka frågan om människor

32 Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) visar att i genomsnitt under perioden 2000–2009 har drygt 50 procent av alla sysselsatta unga tillfällig anställning. Motsvarande andel i åldern 25–54 år är drygt 10 procent.

fastnar i tillfälliga anställningar under långa perioder.

4.3Regeringens strategi för högre sysselsättning

Vid regeringsskiftet 2006 var det stora problemet att alltför få arbetade och att möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade mellan olika grupper. En indikation på detta var att antalet som fick ersättning vid arbetslöshet och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som helårsekvivalenter trendmässigt hade ökat sedan 1970-talet (se diagram 4.21).33 Den ekonomiska krisen i början av 1990-talet förvärrade situationen ytterligare genom att många människor då slogs ut från arbetsmarknaden. Vid regeringsskiftet 2006, nästan 15 år efter 1990-talskrisen, hade arbetsmarknaden ännu inte återhämtat sig. Arbetslösheten hade inte återgått till de nivåer som gällde före 1990-talskrisen (se diagram 4.3).

Diagram 4.21 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som får ersättning från vissa trygghetssystem

	Tusental
	1 400
		Ekonomiskt bistånd
	1 200	Arbetsmarknadsprogram
	1 000	Arbetslöshetsersättning
	1 000	Sjukpenning & sjuklön
		Sjukpenning & sjuklön
	800	Aktivitets- och sjukersättning
	800
	600
	400
	200
	0
		70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
	Anm.: Utfall 1970-2010, prognos 2011-2015.
	Källa: Egna beräkningar.

I slutet av 1990-talet började sjukfrånvaron att öka för att nå historiskt höga nivåer i början av 2000-talet. Antalet sjukskrivna blev fler och sjukskrivningstiderna längre, samtidigt som antalet personer med sjuk- och aktivitets- ersättning fortsatte att öka successivt. Denna ut-

33 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som under ett år försörjs av ett ersättningssystem med full ersättning. Exempelvis blir två personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårs- ekvivalent.

veckling skedde trots att det allmänna hälsotill- ståndet hade förbättrats. Sjukfrånvaron varierade dessutom väsentligt mellan olika delar av landet på ett sätt som ofta sammanföll med arbets- marknadsläget. Sjukfrånvaron minskade visser- ligen 2003–2006, men genom att fler sjukskrivna i stället fick sjukersättning (dvs. förtidspension). Förändringar i lagstiftningen påskyndade över- gången från sjukpenning till sjukersättning, vilket innebar att människor lämnade arbets- marknaden permanent. Vidare var vid regeringsskiftet 2006 möjligheterna till arbete ojämnt fördelade mellan olika grupper, vilket dessvärre fortfarande är fallet (se avsnitt 4.2.2).

Orsaker till ett växande utanförskap

Det finns åtminstone tre viktiga förklaringar till den trendmässiga ökningen i utanförskapet och till att effekterna av 1990-talskrisen dröjt sig kvar.

För det första minskar sannolikheten att hitta ett arbete med tiden som arbetslös. Det kan bero på att individens kompetens eller motivation att hitta ett arbete minskar med tiden eller att arbetsgivare tror att långtidsarbetslösa är mindre produktiva än andra arbetssökande med i övrigt likvärdiga meriter.

För det andra är utformningen av skatter och arbetslöshets- och sjukförsäkringen betydelse- fulla. Kombinationen av höga inkomstskatter och höga ersättningsnivåer gör det mindre lönsamt att arbeta och ökar riskerna för att arbetslösa och sjuka fastnar i utanförskap.

För det tredje hänger utanförskapet samman med lönestrukturen och hur flexibel den är. En alltför sammanpressad lönestruktur innebär att personer med relativt låga kvalifikationer eller som inte jobbat under lång tid kan ha svårt att hitta ett jobb. Om lönestrukturen är stel innebär det t.ex. att lönerna inte anpassas till nya situationer på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen kan leda till högre arbetslöshet och minskat arbetskraftsdeltagande. En alltför flexibel lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna medföra att vissa jobb gav löner som var fördelningspolitiskt oacceptabla. I likhet med utanförskap kan alltför låga löner leda till ekonomiska och sociala problem både för individen och för samhället i stort.

Lönestrukturen begränsar jobbchanserna för personer med låga kvalifikationer eller osäker produktivitet, t.ex. lågutbildade, unga eller utrikes födda som varit kort tid i landet.

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.22 visar sysselsättningsgrad och genomsnittlig lön för män respektive kvinnor i åldern 40–44 år med olika långa utbildningar. Punkterna som sammanbinds av linjerna i diagrammet motsvarar sex utbildningsnivåer, där den lägsta utbildningsnivån återfinns längst till vänster i diagrammet. Av diagrammet framgår att personer med enbart förgymnasial utbildning (punkten längst till vänster) har ungefär samma genomsnittslön som personer med yrkes- gymnasial utbildning (punkten näst längst till vänster) trots att sysselsättningsgraden är nära 10 procentenheter lägre för män respektive 20 procentenheter lägre för kvinnor med endast förgymnasial utbildning. För personer med högre utbildning stiger lönen med utbildningen medan sysselsättningen endast påverkas marginellt. Konjunkturinstitutet har dragit liknande slutsatser, men för den bredare åldersgruppen 30–54 år.34

Diagram 4.22 Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och

män efter utbildningsnivå, år 2007

Tusentals kronor

35	Kvinnor	Män

0,6

0,65

0,7

0,75

0,8

0,85

0,9

0,95

Källor: Långtidsutredningen 2011 och Statistiska centralbyrån.

En orsak till varför förhållandevis höga löner för personer med låga kvalifikationer minskar chanserna att hitta ett arbete är att företag inte vill anställa när lönekostnaderna för en person är högre än dennes bidrag till produktionen. Konjunkturinstitutets beräkningar visar att ungefär 15 procent av alla arbetslösa och 26 procent av alla personer som uppburit sjuk- och aktivitetsersättning hade en förväntad

34 Konjunkturinstitutet (2010), Lönebildningsrapporten.

PROP. 2010/11:100

produktivitet35 som understeg den lägsta minimilönen på arbetsmarknaden 2008.36

Konjunkturinstitutets resultat ska dock inte tolkas som att de som har en förväntad produktivitet som är lägre än den anställnings- kostnad som beror på minimilöner och arbets- givaravgifter är chanslösa på arbetsmarknaden. En persons produktivitet beror både på personens tidigare erfarenheter och utbildning samt på de arbetsuppgifter som personen ska utföra, dvs. matchningen mellan individen och arbetet. Resultaten antyder i stället att det kan ta lång tid för dessa personer att hitta ett arbete där deras bidrag till produktionen är större än löne- kostnaden.

Ansvaret för lönebildningen ska fortsatt ligga hos arbetsmarknadens parter. Regeringen bedömer att lönebildningen fungerar väl, även om ovanstående analys indikerar att höga anställningskostnader (minimilöner och arbets- givaravgifter) för personer med låga kvalifika- tioner kan vara ett problem. Det finns i princip två sätt för den ekonomiska politiken att motverka de negativa effekterna på syssel- sättningen av höga minimilöner och en sammanpressad lönestruktur. Ett sätt är att genom lönesubventioner minska arbetsgivarnas lönekostnader för personer med låg produktivitet. Ett annat sätt är att genom utbildning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder försöka höja produktiviteten hos de svagaste individerna så mycket att det blir lönsamt för företag att anställa dem till rådande lön. Regeringens politik, som beskrivs mer i detalj nedan, har tydliga inslag av både åtgärder som höjer produktiviteten och åtgärder som sänker arbetsgivarnas arbetskraftskostnader.

4.3.1Politikens utformning

Regeringen har utformat den långsiktiga sysselsättningspolitiken mot bakgrund av de orsaker till det ökande utanförskapet som redovisats i det föregående avsnittet. Politiken

35Konjunkturinstitutet använder begreppet hypotetisk lön som är den lön en person som inte jobbar skulle få om han eller hon börjar att arbeta heltid.

36Konjunkturinstitutet (2010). I rapporten uppskattas den lön som en person som inte arbetar skulle få om han eller hon började arbete. Uppskattningen baserar sig på lönestruktursstatistiken.

har inneburit en kombination av åtgärder som stimulerar arbetsutbudet och arbetskrafts- efterfrågan samt förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser. Denna kombination av åtgärder är nödvändig för att politiken så snabbt som möjligt ska få avsedd effekt på sysselsättningen. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att särskilt öka sysselsättningen i grupper med svag förankring på arbetsmarknaden.

Utbudsstimulerande åtgärder i fokus

Särskild fokus har lagts på åtgärder som ökar arbetsutbudet, eftersom erfarenheterna visar att det är utbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste reformen av detta slag har varit jobbskatteavdraget som har stärkt drivkrafterna till arbete genom att göra det mer lönsamt att arbeta. Andra viktiga åtgärder för att öka arbetsutbudet har varit förändringar i arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Samman- taget har jobbskatteavdraget och förändringarna inom arbetslöshets- och sjukförsäkringen bidragit till att arbetsutbudet stärkts och att långa tider utan arbete motverkats. Reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och jobbskatte- avdraget har också syftat till att förbättra lönebildningen.

Regeringen har vidare lagt om arbetsmark- nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla arbete och de konjunkturberoende programmen har fått en tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka arbete. Numera förbrukas ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen även när man deltar i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär aktivitetsstöd. Vidare har möjligheterna att få en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen, utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor, tagits bort. Arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring har således tydliggjorts. Dessa åtgärder förkortar arbetslöshetstiderna och ökar effektiviteten i programmen.

De arbetsmarknadspolitiska resurserna riktas dessutom i större utsträckning än tidigare till dem som har störst behov. Syftet är att stärka deltagarnas produktivitet och därmed chanserna att hitta ett arbete.

Regeringen har också vidtagit reformer inom det reguljära utbildningssystemet i syfte att förbättra elevernas kunskaper och därmed deras

framtida anställningsbarhet. Den reformerade gymnasieskolan och lärlingsutbildningen är exempel på viktiga reformer för att motverka avhopp från gymnasieskolan och underlätta arbetsmarknadsinträdet.

Kompletterande efterfrågestimulerande åtgärder är nödvändiga

Åtgärder för fler och växande företag

Ett gott näringslivsklimat är av central betydelse för sysselsättningen. Nya företag och en väl fungerande konkurrens bidrar till ökad för- nyelse, ökad produktivitet och effektivare produktionsmetoder. Därför bör hindren för att starta och utveckla företag vara så låga som möjligt. Regeringen har därför stärkt incita- menten att starta, driva och utveckla företag. Till exempel har regeringen infört RUT- och ROT- avdrag, slopat förmögenhetsskatten, sänkt bolagsskatten och förändrat 3:12-reglerna för fåmansföretag. Även jobbskatteavdragen för- bättrar incitamenten till företagande. Dessutom har åtgärder genomförts för att minska den administrativa bördan för företagen, nya marknader har öppnats för privata entreprenörer och möjligheterna för visstidsanställningar har vidgats.

Åtgärder för att öka efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden

För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med åtgärder som stimulerar efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden och som har svårt att hitta arbete till rådande löne- struktur. För att stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden för personer som varit utan arbete i minst ett år finns nystartsjobb. Erfaren- heten visar att subventionerade anställningar och anställningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren är den insats som mest ökar sannolikheten att efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. En negativ bieffekt av subventionerade anställningar är dock att de kan ge upphov till s.k. undanträngning, dvs. andra anställningar minskar när fler får löne- subventionerade anställningar. Detta är accepta- belt eftersom nystartsjobben riktas till personer som står långt från arbetsmarknaden. Nystarts- jobben leder till fler kompetenta sökanden på

PROP. 2010/11:100

sikt och därmed till en varaktigt högre syssel- sättning.

Regeringens satsning på grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden

De åtgärder som vidtagits för att stärka grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden har också handlat om att stärka arbetsutbudet och att öka arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera ur dessa grupper.

För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget för personer som är över 65 år. För att öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten på lön och inkomst av aktiv närings- verksamhet avskaffats för personer över 65 år. Vidare kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år till nystartsjobb redan efter sex månader och kan få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid än vad som gäller för personer i åldern 26–54 år.

För utrikes födda som har fått uppehålls- tillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare finns under de första åren i Sverige instegsjobb och nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap och ett s.k. lyft för svenskundervisning för invandrare. En förbättrad integration på arbetsmarknaden är central för att öka arbetsutbudet bland utrikes födda. Regeringen har därför infört ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare. Det nya systemet, som infördes den 1 december 2010, innebär bl.a. att en statlig ersättning har införts som stärker individens incitament att delta i aktiviteter och att arbeta vid sidan av etableringsaktiviteter. Arbetsförmedlingen har också fått en tydligare roll och ett samordnande ansvar för att påskynda den nyanländes etablering. En ny aktör har införts i form av etableringslots för nyanlända.

Erfarenheten har visat att det är mycket svårt att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska program riktade till ungdomar, då de ofta leder till inlåsning och minskad sökaktivitet. Regeringen har därför, med den i sammanhanget relativt framgångsrika danska ungdomssats- ningen som förebild, introducerat jobbgarantin för ungdomar. Syftet med jobbgarantin är att

PROP. 2010/11:100

unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Detta ska uppnås genom en stram ersättningsnivå, aktiva förmedlings- insatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och incitament till utbildning. På sikt bedömer regeringen att en väl fungerande grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste åtgärderna för att förbättra arbetsmarknadssituationen för unga. Flera reformer inom utbildningssystemet har genomförts i syfte att förbättra studie- prestationerna och öka genomströmningen. Till exempel har åtgärder vidtagits som syftar till att stärka lärarnas kompetens och hösten 2011 introduceras den nya gymnasieskolan.

I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har re- geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. Egenavgifterna för unga har sänkts i mot- svarande grad. Vidare kan unga få nystartsjobb efter sex månader utan arbete. Regeringen har också förenklat för arbetsgivarna att anställa på tillfälliga kontrakt, vilket underlättar för unga att få ett jobb.

För att få fler personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i arbete har regeringen ökat resurserna till löne- bidrag och Samhall AB. För att ytterligare öka efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt det maximala stödet till arbetshjälpmedel samt stödet för personligt biträde.

Åtgärder för att förbättra matchningen

Även åtgärder som förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser ökar sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare uppdrag att förmedla jobb och de arbets- marknadspolitiska programmens tydligare in- riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att förbättra matchningen.

Politiken måste anpassas efter konjunkturläget

Flera av regeringens långsiktiga reformer har bidragit till att förbättra arbetsmarknadens anpassningsförmåga till förändrade efterfråge- förhållanden. För att nå en så hög varaktig sysselsättning som möjligt kan det dock vara nödvändigt att anpassa politikens omfattning och inriktning efter konjunkturen.

I normala konjunktursvängningar stabiliseras ekonomin bäst genom penningpolitiken och de

automatiska stabilisatorerna, dvs. att statens utgifter ökar (minskar) automatiskt i låg- konjunkturer (högkonjunkturer) till följd av att t.ex. utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik ökar (minskar). Erfaren- heterna har visat att diskretionära beslut om en expansiv finanspolitik ofta är ineffektiva. Risken är stor att stimulansen kommer för sent eller att det kan vara svårt att dra tillbaka utgifterna när konjunkturen vänder uppåt. Inriktningen på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör dock variera med konjunkturläget.

Vid kraftiga konjunkturnedgångar, som t.ex. under den ekonomiska krisen 2008, finns emellertid ett stort behov av åtgärder som dämpar fallet i sysselsättningen samt åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer, t.ex. genom åtgärder som arbetspraktik och utbildningsinsatser. Uppgiften för den aktiva arbetsmarknadspolitiken är i sådana lägen, något förenklat, att säkerställa att de som drabbas av arbetslöshet behåller sin motivation och anställningsbarhet under krisen och samtidigt upprätthåller sökaktiviteten på rimliga nivåer. Erfarenheten visar att det finns jobb att söka även i en kraftig lågkonjunktur och att jobbsökaraktiviteter kortar arbetslöshets- tiderna effektivt jämfört med andra typer av program.37

När arbetsmarknadsläget därefter förbättrats, och det inte längre finns något generellt behov av åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft bör den aktiva arbetsmarknads- politiken i allt större utsträckning inriktas mot att understödja konjunkturförbättringen. Det är då rimligt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna riktade till korttidsarbetslösa minskar i omfattning, eftersom det annars finns risk för att deltagarna minskar sin sökaktivitet och därmed sina chanser att få jobb. Sådana effekter är mer acceptabla när arbetskraftsefterfrågan är låg och konkurrensen om jobben är hög. I mer normala konjunkturlägen bör således resurserna i större utsträckning riktas till dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa och som är i behov av åtgärder för att få ett jobb.

37 För en fördjupad redogörelse för regeringens krisstrategi se 2009 och 2010 års ekonomiska vårpropositioner (prop. 2008/09:100 och 2009/10:100).

PROP. 2010/11:100

4.4Har regeringens politik avsedd att relatera den faktiska utvecklingen av t.ex.

effekt?

Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- sättningen ökar med 4,6 procent fram till 2020 till följd av regeringens strukturella reformer. Detta motsvarar en ökning om ca 215 000 personer. Samtidigt bedöms den s.k. jämvikts- arbetslösheten38 minska med 1,4 procentenheter till följd av reformerna fram till 2020. De reformer som ingår i beräkningarna är jobbskatteavdragen, reformerna inom arbets- löshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken, RUT- och ROT- avdragen, den höjda skiktgränsen samt de generella och riktade socialavgiftssänkningarna.

Dessa bedömningar utgår ifrån en större översyn som gjorts av de metoder och beräkningar som används för att bedöma hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas, och som sammanfattas i fördjupningsrutan Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt i avsnitt 4.4.

Regeringens reformer bedöms få fullt genom- slag på den varaktiga sysselsättningen och jämviktsarbetslösheten 2020, även om merparten av effekterna slagit igenom till 2015. Regeringen bedömer att resursutnyttjandet kommer att vara normalt 2015 och att den faktiska (uppmätta) arbetslösheten därmed når sin jämviktsnivå detta år. Detta förutsätter dock att inga nya störningar inträffar i ekonomin.

Det bör påpekas att bedömningen av effekterna av reformerna är osäkra. Detta gäller särskilt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är dock viktigt att redan nu följa upp om de reformer regeringen genomför får avsedd effekt, bl.a. för att avgöra om politiken behöver kompletteras eller ändra inriktning. Det är emellertid en mycket komplicerad uppgift att särskilja effekterna av reformerna från andra faktorer som också påverkar sysselsättning, arbetslöshet eller sjukfrånvaro, t.ex. kon- junkturen eller demografiska förändringar.

Det finns flera sätt att följa upp om reformerna tycks verka i rätt riktning. Ett sätt är

sysselsättningsgraden till bedömningen av hur den varaktiga sysselsättningsgraden utvecklas. Genom att jämföra de eventuella skillnaderna med andra indikatorer på konjunkturläget (resursutnyttjandet) fås en indikation på om politikens effekter verkar i rätt riktning.

Ytterligare ett sätt att få indikationer på om politiken har avsedd effekt är att undersöka om politiken har genomslag mer indirekt, dvs. genom s.k. kedjor av indikatorer. Till exempel avser reformerna inom arbetslöshetsförsäk- ringen att bidra till varaktigt högre sysselsättning genom att reformerna ökar sökaktiviteten och sannolikheten att acceptera ett jobberbjudande. Genom att följa hur sökaktiviteten utvecklats får man således en indirekt indikation på hur den varaktiga sysselsättningen påverkats. I den resterande delen av detta avsnitt analyseras olika indikatorer på om politiken verkar i rätt riktning.39

38 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin strävar mot på sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvudsakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, till exempel arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning.

39 En detaljerad redovisning av regeringens reformer och satsningar inom sjukförsäkringsområdet och arbetsmarknadspolitiken finns i budget- propositionerna för 2008 och 2010 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 10 samt prop. 2009/10:1 utg.omr. 10 respektive utg.omr. 14).

PROP. 2010/11:100

Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt

Varaktig sysselsättningsgrad och arbetskrafts- deltagande ger tillsammans med jämvikts- arbetslösheten och antalet arbetade timmar en övergripande bild av hur arbetsmarknaden fungerar. Arbetsmarknadens funktionssätt be- stäms huvudsakligen av utformningen av regel- verk och institutioner, t.ex. utformningen av arbetslöshets- och sjukförsäkringen.

I en rapport som publiceras i samband med denna proposition redogörs för bedömningen av hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas från 2006 och fram till 2020 samt för de metoder och beräkningar som används vid denna bedömning. Nedan följer en sammanfattning av rapporten.40

Bedömningar av hur jämvikten på arbets- marknaden utvecklas kan göras på många sätt och det råder ingen konsensus kring vilken metod som är bäst. Metoden innebär i korthet att jämvikten på arbetsmarknaden 2006 har bedömts med hjälp av flera ekonometriska modeller som skattar jämviktsarbetslöshetens utveckling utifrån långa tidsserier (1980–2006) bl.a. på den faktiska arbetslöshetens utveckling. Resultaten från skattningarna har stämts av mot viktiga indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden, t.ex. rekryteringstider, antalet nyanmälda lediga platser och Arbetsförmed- lingens undersökning om företagens möjligheter att hitta rätt personal. Därtill har skattningarna stämts av mot några mikrobaserade indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt, t.ex. lång- tidsarbetslösheten och situationen för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Resultaten från modellerna har vägts ihop med bedömningen av indikatorerna och nivån på jämviktsarbetslösheten 2006 bedöms vara 6,6 procent.

Det finns flera faktorer som talar för att jämvikten på arbetsmarknaden har ändrats sedan 2006. Regeringen har genomfört flera stora reformer som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Likaså talar demografins utveck- ling med en allt högre andel unga och utrikes födda i arbetskraften samt den ekonomiska krisen 2008 för att jämvikten på arbets-

marknaden har ändrats. Under dessa om- ständligheter är det svårt att skatta och prognostisera jämviktsarbetslösheten med hjälp av historiska samband eftersom det finns starka skäl att tro att sambanden ändrats. Av det skälet görs en mer ingående bedömning av hur politiken, demografin och den ekonomiska krisen påverkar arbetsmarknadens funktionssätt.

Regeringens reformer förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt

Tabell 4.3 sammanfattar bedömningarna av regeringens reformer på arbetskraften, syssel- sättningen, arbetslösheten och arbetade timmar. Sammantaget bedöms strukturreformerna på lång sikt öka den varaktiga sysselsättningen med 4,6 procent och minska jämviktsarbetslösheten med 1,4 procentenheter. Effektberäkningarna av regeringens politik grundar sig på den forskning som finns inom respektive område. Forskningen är dock inte heltäckande och resultaten i olika studier kan ibland skilja sig åt beroende på vilken metod och vilket datamaterial som används. Det innebär att det finns en betydande osäkerhet i bedömningarna.

Det har inte varit möjligt att kvantifiera effekterna av alla regeringens reformer. Till exempel effektberäknas inte de omfattande åtgärder som vidtagits inom utbildningssystemet och som sannolikt förbättrar studiepresta- tionerna och genomströmningen och därmed framtida arbetsmarknadsutfall. Inte heller t.ex. de reformer som syftat till att förbättra arbetsmarknadssituationen för utrikes födda, den sänkta bolagsskatten eller de infrastruktur- investeringar som gjorts har effektberäknats. Orsaken är att det saknas lämpliga underlag för sådana beräkningar. Sammantaget bedöms dock dessa reformer ha en positiv effekt på den varaktiga sysselsättningen.

40 Rapport 2011:1 från Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Rapporten kan laddas ned från www.regeringen.se.

Tabell 4.3 Långsiktiga effekter av regeringens politik

Förändring i procent om annat ej anges

	Arbets-	Syssel-	Arbets-	Arb.
	kraft	sättning	löshet1	timmar
Jobbskatteavdrag	1,6	2,3	-0,6	2,9

Arbetslöshetsförsäkring	0,2	1,0	-0,7	1,0

Sjukförsäkring	0,9	0,4	0,4	0,5
ROT/RUT	0,2	0,4	-0,2	0,5

Sänkta socialavgifter	0,2	0,2	0,0	0,2

Arbetsmarknadspolitik	0,1	0,3	-0,2	0,3
Skiktgräns	0,0	0,0	0,0	0,3

Summa strukturreformer	3,1	4,6	-1,4	5,7

1 Förändring i procentenheter.

Anm.: Arbetslöshet avser ILO 15–74 år. Sysselsättning och arbetskraft avser åldersgruppen 15–74 år.

Källa: Egna beräkningar.

Jobbskatteavdraget bedöms påverka syssel- sättningen genom ett ökat arbetskrafts- deltagande och genom minskad jämviktsarbets- löshet. Arbetskraftsdeltagandet ökar huvud- sakligen för att lönen efter skatt blir högre och det därmed blir mer lönsamt att söka efter jobb.

Jobbskatteavdraget och förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen ökar utbytet av att arbeta för de som är arbetslösa. När arbets- utbudet ökar leder det till att det blir lättare att anställa och att företagens arbetskostnader ökar i långsammare takt än när det råder brist på arbetskraft. Den ökade sökintensiteten minskar jämviktsarbetslösheten genom att lediga platser tillsätts snabbare och genom att företagen stimuleras att utlysa fler vakanser då den förväntade vakanstiden minskar. Då löne- kostnaderna för företagen vid given efterfrågan utvecklas långsammare, är det mer lönsamt att öka personalstyrkan, vilket ökar sysselsättningen och minskar jämviktsarbetslösheten.

Nystartsjobb och de generella och riktade socialavgiftssänkningarna är åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft och för att stärka ställningen för personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Dessa åtgärder gör att arbets- givarens kostnader för att rekrytera minskar och därför ökar efterfrågan. På sikt tenderar dock generella sänkningar av socialavgifterna att leda till att arbetstagarnas lönekrav stiger (s.k. övervältring), vilket gör att den långsiktiga sysselsättningseffekten blir lägre än den kortsiktiga sysselsättningseffekten.

Reformerna i sjukförsäkringen syftade till att minska utanförskapet genom att stärka arbets

PROP. 2010/11:100

förmågan hos de sjukskrivna, skapa drivkrafter till arbete samt stärka efterfrågan på arbetskraft som varit långtidssjukskriven eller uppburit sjuk- och aktivitetsersättning. Genom dessa förändringar ökar även arbetsutbudet. För att analysera effekterna av sjukförsäkringen är det mest relevant att titta på hur antalet personer i arbete och antalet arbetade timmar påverkas eftersom sjukskrivna räknas som sysselsatta i statistiken oavsett om de arbetar eller inte.

Skattereduktionen för RUT och ROT ökar förutsättningarna för att hushåll som köper mer av dessa tjänster ökar sitt arbetsutbud, vilket på sikt leder till motsvarande högre sysselsättning. Den ökade efterfrågan på arbetskraft till följd av skattereduktionerna bedöms i hög grad inriktas på personer med en svag ställning på arbets- marknaden.

Löneeffekter av regeringens politik

Den reform som har störst effekt på lönerna är jobbskatteavdraget. Den direkta effekten av jobbskatteavdraget är att lönerna efter skatt ökar vilket bl.a. innebär att det blir mer lönsamt att arbeta. Förutom denna direkta effekt kommer löneeffekter att uppstå till följd av de beteendeändringar som jobbskatteavdraget, reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen samt de generella och till unga riktade socialavgifts- sänkningarna medför.

I detta avsnitt beräknas den (reala) löne- anpassning efter skatt som är konsistent med de beräknade sysselsättningseffekterna av refor- merna. Analysen fokuserar på den genom- snittliga effekten på lönenivån efter skatt. Det mest troliga är dock att reformerna påverkar olika löntagargrupper i olika stor utsträckning. Men detta analyseras inte här eftersom det är mycket svårt att veta hur lönerna ändras för olika grupper. Analysen beräknar löneutvecklingen efter skatt under perioden 2007–2015 eftersom merparten av effekterna på arbetsmarknaden bedöms ha fått genomslag t.o.m. 2015.

Avsnittet redogör också för den uppskattade effekten på den genomsnittliga lönenivån efter skatt av att fler personer med relativt svag förankring på arbetsmarknaden får arbete till följd av regeringens politik, en s.k. samman- sättningseffekt.

PROP. 2010/11:100

Reallöneökning till följd av jobbskatteavdraget, reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och socialavgiftssänkningarna

Jobbskatteavdraget bedöms leda till att lönerna efter skatt ökar med i genomsnitt 6,1 procent, vilket är den s.k. direkta effekten utan löneanpassning. När arbete blir mer lönsamt tenderar arbetsutbudet att öka och löne- utvecklingstakten att temporärt dämpas.

Reformerna i arbetslöshetsförsäkringen gör arbete mer lönsamt för dem som är arbetslösa. I likhet med jobbskatteavdraget medför det att sökaktiviteten ökar och löneutvecklingen temporärt dämpas. Bedömningen är att refor- merna i arbetslöshetsförsäkringen leder till att löneutvecklingstakten dämpas marginellt.

Sänkningen av de generella socialavgifterna och den riktade sänkningen till ungdomar bedöms temporärt leda till ökad efterfrågan på arbetskraft och på sikt till ökade lönekrav. Vid fullständig övervältring innebär det en ökning av lönenivån motsvarande avgiftssänkningen. Även avgiftssänkningen riktad till ungdomar antas övervältras.

Den sammanlagda löneanpassningen av jobb- skatteavdraget, förändringarna i arbetslöshets- försäkringen och sänkningen av socialavgifterna är liten. Det betyder att totalt sett är genom- snittslönen efter skatt 2015 drygt 6 procent högre än den skulle ha varit i avsaknad av reformerna.

Den genomsnittliga lönen påverkas också av sammansättningseffekter

Den ökande sysselsättningen kommer bl.a. till stånd genom ett ökat arbetsutbud och minskad arbetslöshet i grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden. I genomsnitt har dessa grupper en lägre produktivitet och därmed en lägre lön än de som redan är sysselsatta. När fler med relativt låga löner träder in på arbetsmarknaden kommer därför den genomsnittliga lönenivån i ekonomin att sänkas genom en s.k. sammansättningseffekt.

I beräkningarna antas att de som träder in på arbetsmarknaden och får jobb har 70 procent av genomsnittsproduktiviteten. Den sammantaget lägre genomsnittliga produktiviteten bedöms minska den genomsnittliga lönen.

Den samlade bedömningen är att jämvikts- arbetslösheten är 5 procent 2020

Förutom regeringens reformer påverkas arbetsmarknadens funktionssätt av den demo- grafiska utvecklingen och effekterna av kraftiga konjunktursvängningar.

Den demografiska utvecklingen påverkar jämvikten på arbetsmarknaden genom att arbetskraftens storlek och sammansättning ändras. En ökande andel utrikes födda och unga i arbetskraften 2006–2020 leder till att syssel- sättningsgraden sjunker då dessa grupper har en i genomsnitt högre arbetslöshet och lägre syssel- sättningsgrad än övriga grupper i befolkningen.

Spår av den ekonomiska krisen 2008 kommer att finnas kvar på arbetsmarknaden under flera år framöver, bl.a. i form av en hög lång- tidsarbetslöshet, lägre sysselsättning och ett lägre arbetskraftsdeltagande. Effekterna av den ekonomiska krisen 2008 på arbetsmarknaden bedöms dock inte bli bestående, framför allt på grund av att krisen var relativt kortvarig. Dessutom vidtog regeringen en rad åtgärder för att motverka att den höga arbetslösheten skulle bita sig fast på höga nivåer under en lång tid. Effekterna på arbetsmarknaden av den ekonomiska krisen 2008 bedöms helt ha klingat av till 2020.

Tabell 4.4 Sammanfattning av faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt 2006–2020

Procent	Jämvikts–	Arbetskrafts–	Sysselsättnings–
	Jämvikts–	Arbetskrafts–	Sysselsättnings–
	arbetslöshet	grad	grad
Nivå 2006	6,6	71	66
Demografi	0,4	-2,1	-2,2
Strukturreformer	-1,4	2,2	3,0
Övrigt*	-0,6	0,2	0,6
Nivå 2020	5,0	71	68

Anm.: Jämviktsarbetslösheten avser ILO-arbetslösheten 15–74 år. Arbetskraftsgraden och sysselsättningsgraden avser åldersgruppen 15–74 år. * I övrigt ingår strukturreformer införda före 2006 och som bedöms få fullt

genomslag efter 2006. Dessutom ingår att taket i arbetslöshetsförsäkringen varit oförändrat.

Källa: Egna beräkningar.

De genomförda strukturreformerna bedöms sänka jämviktsarbetslösheten med 1,4 procent- enheter (se tabell 4.4). Samtidigt bidrar den demografiska utvecklingen till att jämvikts- arbetslösheten blir 0,4 procentenheter högre under perioden. I posten övrigt ingår struktur- reformer genomförda före 2006 och som får fullt genomslag efter 2006, t.ex. reformer inom sjukförsäkringen och skatteförändringar. Dess-

utom ingår effekten av att taket i arbetslöshets- försäkringen varit oförändrat.

Den samlade bedömningen är att jämvikts- arbetslösheten sjunker från 6,6 procent 2006 till 5,0 procent 2020 (se diagram 4.23).

Diagram 4.23 Jämviktsarbetslöshetens utveckling inkl. och exkl. regeringens politik

Procent av arbetskraften

12
10
8
6
4						Jämviktsarbetslöshet
2						Jämviktsarbetslöshet exkl. politik
2
						Faktisk arbetslöshet
0
80	84	88	92	96	00	04	08	12	16	20
Anm.: Säsongrensade kvartalsdata.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sysselsättningsgraden bedöms ligga på 68 procent 2020, vilket är en ökning med 2 procent- enheter från 2006 (se tabell 4.4). Regeringens reformer bidrar till att höja sysselsättningsgraden med 3 procentenheter, men detta motverkas av att grupper med förhållandevis låg syssel- sättningsgrad utgör en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder.

PROP. 2010/11:100

4.4.1Indikationer på om politiken leder till en varaktigt högre sysselsättning och ett minskat utanförskap

Utan regeringens reformer skulle såväl den varaktiga sysselsättningsgraden (se diagram 4.24) som den varaktiga arbetskraftsgraden (se diagram 4.25) sjunka de närmaste åren. Orsaken till detta är dels att många i den stora 1940- talistgenerationen med relativt högt arbetskrafts- deltagande går i pension, dels att de stora barnkullarna från början av 1990-talet fortsätter att komma in på arbetsmarknaden och att invandringen bedöms fortsätta att öka. Unga och utrikes födda, särskilt de som varit kort tid i landet, har en relativt låg sysselsättningsgrad. När unga och utrikes födda utgör en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer både arbetskraftsdeltagandet och sysselsätt- ningsgraden att minska totalt sett. Mätt i antal personer kommer dock arbetskraften och sysselsättningen att öka fram till 2020.

Diagram 4.24 Den varaktiga sysselsättningsgradens utveckling inkl. och exkl. regeringens politik

Procent av befolkningen

74
72
70
68
66
64
62				Faktisk sysselsättningsgrad
				Faktisk sysselsättningsgrad
60				Varaktig sysselsättningsgrad
				Varaktig sysselsättningsgrad
58				Varaktig sysselsättningsgrad exkl. politik
				Varaktig sysselsättningsgrad exkl. politik
56
80	84	88	92	96	00	04	08	12	16	20

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 4.25 Den varaktiga arbetskraftsgradens utveckling inkl. och exkl. regeringens politik

Procent av befolkningen

75
74
73
72
71
70
69				Faktisk arbetskraftsgrad
68				Varaktigt arbetskraftsgrad
67				Varaktig arbetskraftsgrad exkl. politik
				Varaktig arbetskraftsgrad exkl. politik
66
80	84	88	92	96	00	04	08	12	16	20

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

Av diagram 4.24 framgår att den faktiska (uppmätta) sysselsättningsgraden är lägre än den varaktiga sysselsättningsgraden bedöms vara, vilket indikerar att sysselsättningsgraden kan fortsätta att växa ytterligare några år utan att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt.

Att detta är en rimlig bedömning bekräftas av indikatorer på resursutnyttjandet på arbets- marknaden. Exempelvis är andelen av företagen som rapporterar att de har svårigheter att rekrytera fortfarande förhållandevis låg (se diagram 4.26). I avsnitt 4.2 och 5.4 redovisas ytterligare indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden. Utan regeringens reformer skulle den faktiska sysselsättningsgraden i början av 2011 vara i nivå med den varaktiga sysselsättningsgraden och resursutnyttjandet på arbetsmarknaden skulle då vara balanserat. Detta indikerar att regeringens reformer redan har haft effekt på sysselsättningen.

Diagram 4.26 Rekryteringsproblem i näringslivet enligt
Arbetsförmedlingens företagsenkät
Andel
60
50
40
30
20
10
0
97	99	00	02	03	05	06	08	09
Anm.: Andel arbetsställen som upplevt arbetskraftsbrist under det senaste halvåret.
Brott i tidsserien. Före 2000 avsåg enkätfrågan arbetskraftsbrist under ett längre

tidsperspektiv än ett halvår, vilket resulterade i en högre nivå på bristtalen. Källa: Arbetsförmedlingen.

Även den faktiska arbetskraftsgraden är lägre än den varaktiga arbetskraftsgraden (se diagram 4.25). Om regeringens reformer inte hade genomförts skulle den faktiska arbetskraften varit markant högre än den i så fall gällande varaktiga nivån på arbetskraften (streckad linje i diagram 4.25). Arbetskraften stiger vanligtvis till en nivå över den varaktiga nivån i högkonjunk- turer eftersom det då är lätt att få jobb och många söker sig ut på arbetsmarknaden. Eftersom indikatorerna på resursutnyttjandet inte visar tecken på att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är högt (diagram 4.26) är detta en tydlig indikation på att politiken har ökat det varaktiga arbetskraftsdeltagandet.

Sambandet mellan BNP och arbetslöshet var svagare under den ekonomiska krisen

I diagram 4.27 visas hur arbetslösheten borde ha utvecklats under krisen om sambandet mellan BNP-tillväxten och arbetslösheten hade varit detsamma som det genomsnittliga sambandet för perioden 1997–2007. Det är uppenbart att den faktiska arbetslösheten stigit betydligt mindre än vad det historiska sambandet förutspår. Detta kan framför allt förklaras av att krisen i stor utsträckning var koncentrerad till industrin, medan resten av näringslivet på- verkades i mindre utsträckning. De åtgärder som regeringen vidtog i samband med krisen i syfte att dämpa fallet i sysselsättning och motverka att arbetslösheten bet sig fast på höga nivåer kan också ha bidragit till denna utveckling. Det är också sannolikt att regeringens strukturella arbetsmarknadsreformer har gjort arbetsmark- naden mer anpassningsbar till nya efterfråge- förhållanden, vilket bidrar till att hålla arbets- lösheten nere.

Diagram 4.27 Faktisk och skattad arbetslöshet under krisen

Procent av arbetskraften

14
12
10
8
6
4			Skattad arbetslöshet
2			Faktisk arbetslöshet
2
0
07:4	08:2	08:4	09:2	09:4	10:2	10:4
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Indikatorer på ett varaktigt minskat antal transfereringsmottagare

I diagram 4.28 redovisas den faktiska utveck- lingen av antalet personer som får ersättningar från trygghetssystemen mätt som antalet helårs- ekvivalenter och ett konjunkturrensat mått, dvs. den strukturella nivån på antalet helårs- ekvivalenter. Skillnaden mellan linjerna mäter konjunkturens betydelse för antalet helårs- ekvivalenter.

100

Diagram 4.28 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som får ersättningar från vissa trygghetssystem

Tusental
1 400
1 200
1 000
800
600
400					Antal helårsekvivalenter
400
200					Konjunturrensat mått på antalet
200					helårsekvivalenter
0
80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14
Anm.: Utfall 1980-2010, prognos 2011-2015.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De resultat som presenteras i diagram 4.28 tyder på att minskningen av antalet helårsekvivalenter mellan 2006 och 2008 huvudsakligen berodde på strukturella faktorer. Det framgår av diagrammet genom att linjerna mer eller mindre samman- faller under denna tidsperiod. Det kan finnas flera olika strukturella förklaringsfaktorer bakom denna utveckling, t.ex. demografiska förändringar och regeringens reformer. En fördjupad analys (som inte redovisas) visar att strukturella faktorer tycks vara särskilt betydelsefulla för att förklara minskningen i an- talet helårsekvivalenter i ohälsa. Sannolikt har t.ex. attitydförändringar och regeringens sjukförsäkringsreform bidragit till detta. Där- emot tycks minskningen av antalet personer som fick någon ersättning från de arbetslöshets- relaterade systemen mellan 2006 och 2008 huvudsakligen bero på den goda konjunktur- utvecklingen.

Ökningen av antalet helårsekvivalenter 2009 var huvudsakligen en konsekvens av det försämrade konjunkturläget. Det syns i diagram 4.28 genom att det konjunkturrensade måttet samtidigt minskar. Konjunkturläget fortsatte att påverka antalet helårsekvivalenter 2010, då det faktiska antalet föll lite mindre än det konjunkturrensade måttet. De negativa struk- turella effekterna på arbetsmarknaden blev dock inte alls lika omfattande som efter 1990-tals- krisen (se avsnittet ovan för tänkbara för- klaringar).

Helårsekvivalenterna mäter både kort- och långvarigt ersättningsmottagande. Det är mer allvarligt om personer är långvarigt försörjda av olika trygghetssystem än om ersättningsperio- derna är korta. Det är därför viktigt att analysera hur ersättningsperiodernas längd har utvecklats.

PROP. 2010/11:100

I diagram 4.29 visas antalet personer som mottar ersättningar från vissa trygghetssystem fördelat på den totala ersättningsperiodens längd.41

Diagram 4.29 Personer som får ersättning från vissa
trygghetssystem fördelat på ersättningsperiodens längd
Tusental													Tusental
200													900
180													800
160													700
													700
140													600
													600
120													500
100													500
100													400
80													400
80
60					0-13 veckor								300
60					14-26 veckor
40					14-26 veckor								200
					27-51 veckor								200

20													100
20					52- veckor (höger axel)								100
					52- veckor (höger axel)
0													0
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10
Anm.: Säsongrensade data.
Källa: Statistiska centralbyrån.

Ersättningstider som är längre än ett år har minskat sedan 2005. Korta ersättningsperioder minskade från 2003 till början av 2008, men började sedan öka igen på grund av krisen. Under 2010 har utvecklingen av antalet korta ersättningsperioder dock vänt nedåt igen.

Sammanfattningsvis påverkades antalet helårs- ekvivalenter i de olika ersättningssystemen fortfarande av konjunkturläget 2010 men endast marginellt. Framöver väntas antalet helårs- ekvivalenter att fortsätta minska, till följd av både konjunkturella och strukturella faktorer.

4.4.2Indikationer på om reformerna inom sjukförsäkringen har avsedd effekt

Regeringen har genomfört ett omfattande reformpaket inom sjukförsäkringen som på ett övergripande plan syftar till att skapa en trygg försäkring vid sjukdom som samtidigt genom hjälp och stöd främjar en återgång till arbete.42 Reformpaketet är avsett att skapa drivkrafter till

41Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i trygg- hetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshets- ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd).

42För en beskrivning av dessa reformer se exempelvis budget- propositionen för 2008 (prop. 2007/08:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 1.4.2).

101

PROP. 2010/11:100

arbete, stimulera tidiga och aktiva insatser från berörda aktörer, stärka arbetsförmågan hos de sjukskrivna samt underlätta anställning av långtidssjukskrivna och personer med sjuk- och aktivitetsersättning.43

Reformerna har även genomförts i syfte att tydliggöra rollfördelningen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. Sjukförsäkringen ska vara en inkomstförsäkring för den som helt eller delvis saknar arbetsförmåga på grund av sjukdom eller skada. Sjukförsäkringen ska inte vara en yrkesförsäkring utan ska ge drivkrafter för individen, och alla runt omkring individen, för återgång till det tidigare arbetet eller till ett nytt arbete. Arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställningsförsäkring för arbetssökande.

Antalet personer med sjukpenning minskar

I slutet av 1990-talet och början av 2000-talet ökade antalet personer med sjukpenning mycket kraftigt (se diagram 5.30). Det berodde framför allt på att sjukfallen blev längre, men även på att de blev fler i antal. År 2003 vände utvecklingen mot allt färre och kortare sjukfall. Till viss del kan denna utveckling förklaras av att fler med sjukpenning istället fick sjukersättning (tidigare förtidspension). Utvecklingen med kortare sjuk- fall accelererade under 2008 och 2009. Framför allt minskade antalet riktigt långa sjukfall (se diagram 4.30).

Det finns många möjliga förklaringar till den positiva utvecklingen sedan 2003. Mycket tyder dock på att en viktig förklaring är att olika reformer har samverkat med förändrade attityder och normer. Regeringen har även genomfört reformer som gjort det mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen i detta avseende. Det finns stöd i

forskningen för att detta kan ha bidragit till de minskade sjuktalen.44

Diagram 4.30 Personer med sjukpenning fördelat på sjukdomslängd

Tusental													Tusental
80													160
70													140
60													120
50													100
40													80
30													60
20						0-13 veckor							40
20						14-26 veckor							40
						14-26 veckor
10						27-51 veckor							20
0						52- veckor (höger axel)							0
0													0
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10
Anm.: Säsongrensade data.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

En studie från Inspektionen för social- försäkringen påvisar positiva effekter av rehabiliteringskedjan.45 Närmare bestämt visas att införandet av en tidsgräns för prövning av arbetsförmågan mot hela arbetsmarknaden efter sex månaders sjukfrånvaro har minskat antalet sjukfall.

Riksrevisionen och Försäkringskassan har granskat hur reformerna i sjukförsäkringen påverkat de olika aktörerna i sjukskrivnings- processen.46 Den samlade bilden är att reformerna tillsammans med nya arbetssätt på Försäkringskassan har lett till tidigare insatser och tydligare regler. Även Finanspolitiska rådet har granskat reformerna och rådets bedömning är att reformerna med stor sannolikhet har varit en viktig orsak bakom den fortsatta trenden mot minskad sjukfrånvaro.47

En direkt följd av regeringens reformer är att personer fr.o.m. årsskiftet 2009/10 kan uppnå maximal tid i sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning. De personer som lämnar sjuk-

43 Reformerna omfattar bl.a. införandet av en rehabiliteringskedja med fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmåga, tolv månaders tidsgräns för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning, krav på stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning, sänkt ersättning genom att den sjukpenninggrundande inkomsten multipliceras med faktorn 0,97, generösare regler för återgång till arbete för personer med varaktig sjukersättning (steglös avräkning av sjukersättning mot arbetsinkomst), nystartsjobb, garanti till medicinsk rehabilitering, vidareutvecklad företagshälsovård och försök med kompletterande rehabiliteringsaktörer för långtidssjukskrivna.

44Se t.ex. Johansson och Palme (2005), Moral hazard and sickness insurance, Journal of Public Economics 89 och Hesselius och Persson (2007), Incentive and spill-over effects of supplementary sickness compensation, IFAU Working Paper 2007:16.

45Hägglund (2010), Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivnings- tiderna, ISF Rapport 2010:1.

46Riksrevisionen (2010), En förändrad sjukskrivningsprocess och Försäkringskassan (2011), En utvärdering av sjukskrivningsprocessen efter införandet av de nya sjukförsäkringsreglerna 2008-07-01.

47Hägglund (2010), rapport till Finanspolitiska Rådet 2010:5.

102

försäkringen erbjuds ett individuellt anpassat arbetsmarknadspolitiskt program (arbetslivs- introduktion) hos Arbetsförmedlingen under tre månader. Efter detta kan deltagarna övergå till andra arbetsmarknadspolitiska program eller påbörja en ny period med sjukskrivning, om arbetsförmågan är fortsatt nedsatt på grund av sjukdom.

Vid årsskiftet 2009/10 uppnådde knappt 18 000 personer den maximala tiden och under resten av det första halvåret 2010 lämnade ytterligare ca 18 000 personer sjukförsäkringen av samma anledning.48 Av de sammanlagt ca 36 000 personer som nådde maximal tid i sjukförsäkringen under första halvåret 2010 var det drygt 8 000 personer som fick sjuk- och aktivitetsersättning alternativt fortsatt sjuk- penning. Utöver dessa har drygt 10 000 personer återvänt till sjukförsäkringen efter tre månader utanför försäkringen. Sammanlagt är alltså lite drygt 50 procent fortfarande sjukfrånvarande (se tabell 4.5).

Tabell 4.5 Uppföljning av de personer som uppnått maximal

tid i sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/10 eller första halvåret 2010

	Antal	Procent
Totalt antal personer som uppnådde	36015	100
maximal tid


Stannat/återvänt	18837	52

Till Arbetsförmedlingen, varav:	14241	40

i arbete	2825	8
arbetssökande	1109	3

i program	7662	21

Inskrivna utan ersättning	1695	5
lämnat, ej till arbete	950	3

Ej återvänt, ej till Arbetsförmedlingen	2937	8

Källor: Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

säkringen eller skrivit in sig på Arbetsför- medlingen. Av dessa arbetar sannolikt en majoritet på den reguljära arbetsmarknaden. En enkät till de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen vid årsskiftet och som inte utnyttjade Arbetsförmedlingens tjänster visar att en majoritet vid tillfället för undersökningen hade lön som anställd eller inkomst från eget företag.49 Sammanfattningsvis har alltså 8–16 procent av de som uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen under första halvåret 2010 börjat arbeta.

Antalet individer med sjukersättning minskar

Den allvarligaste konsekvensen av ökningen av de långa sjukfallen i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet var att allt fler kom att lämna arbetsmarknaden med sjuk- och aktivitetsersättning. Antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning har dock minskat sedan 2007 (se diagram 4.31). De förändrade villkoren för att bli berättigad till stadigvarande sjuk- ersättning och borttagandet av möjligheten till tidsbegränsad sjukersättning gäller fr.o.m. den 1 juli 2008. Det är tydligt att inflödet till sjuk- och aktivitetsersättning har minskat markant sedan slutet av 2008 som en effekt av regeringens reformer (se diagram 4.31). Utvecklingen kan vidare delvis förklaras av att när allt färre är långvarigt sjuka och uppbär sjukpenning är det också färre som blir aktuella för sjuk- och aktivitetsersättning. Nästan alla nya personer som får sjukersättning hade tidigare sjuk- penning.

Cirka 14 000 personer har kommit till Arbets- förmedlingen och inte återvänt till sjukför- säkringen. Av dessa kategoriseras knappt 3 000 personer som i arbete. Ytterligare knappt 3 000 personer har varken återvänt till sjukför-

48 Siffrorna i detta stycke kommer från en gemensam rapport från Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, Uppföljning av de personer som uppnådde maximal tid i sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/2010 eller under andra och första kvartalet 2010.

49 Se rapporten Hur försörjer man sig – En kartläggning av personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och inte anmält sig till Arbets- förmedlingen, Försäkringskassan, 2010.

103

PROP. 2010/11:100

Diagram 4.31 Inflöde, utflöde och nettoförändring av antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning

Tusental
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15					Inflöde
-20					Utflöde
-20					Nettoförändring
-25					Nettoförändring
-25
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10

Anm.: Negativa värden betyder att antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning minskar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Antalet personer som lämnat sjukersättning har ökat något på senare år. Det kan huvudsakligen förklaras av stora pensionsavgångar för 1940- talistgenerationen och utfasningen av den tids- begränsade sjukersättningen. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att underlätta åter- gången till arbete för personer med sjuk- ersättning. Ett exempel är att personer med varaktig sjukersättning ska kunna arbeta utan att sjukersättningen omprövas. Detta leder dock inte till färre sjukersatta eftersom personerna inte behöver lämna sjukförsäkringen när de arbetar.

Ett kvarvarande problem är den fortsatta ökningen av antalet personer med aktivitets- ersättning (se avsnitt 4.2).50

I dag är den svenska sjukfrånvaron nere på vad som kan betraktas som en rimlig nivå. Sverige utmärker sig inte längre i relation till andra länder med motsvarande system och förmåner. Utvecklingen av sjukfrånvaron har historiskt påverkats påtagligt av utvecklingen på arbets- marknaden. Detta mönster har nu brutits.

Vårda sjukförsäkringsreformen

Sjukförsäkringsreformen har varit framgångsrik. Stora förändringar, likt denna, kan emellertid leda till att vissa enskilda individer drabbats av orimliga och icke avsedda konsekvenser. En arbetsgrupp i Regeringskansliet har därför sett över regelverken och deras tillämpning.

Regeringen avser att föreslå vissa justeringar av sjukförsäkringen (se avsnitt 2).

4.4.3Indikationer på om regeringens arbetsmarknadspolitik har avsedd effekt

Åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas till personer som står långt från arbets- marknaden, vilket innebär att det tar tid innan effekterna av politiken syns som ökad sysselsättning. Arbetslösa som stått utan arbete under lång tid kan behöva stöd i sitt arbetssökande, samtidigt som deras kompetens och yrkeskunskaper troligen behöver stärkas. Vidare har arbetsmarknadsutsikterna för de arbetslösa, särskilt för de långtidsarbetslösa, varit dystra under den ekonomiska krisen.

Det finns en rad indirekta indikationer på att arbetsmarknadspolitiken verkar i rätt riktning. Statistik från Arbetsförmedlingen visar att sökaktiviteten ligger på en högre nivå nu än före 2007 och att den inte minskade under den ekonomiska krisen (se diagram 4.32). Sök- aktiviteten är på en högre nivå nu än tidigare, oavsett om man mäter den med det genom- snittliga antalet timmar per vecka som de arbetslösa söker arbete eller det genomsnittliga antalet jobb de söker per månad.

Diagram 4.32 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare

Timmar per vecka

Antal jobb per månad

10							10
9							9
8							8
7							7
6					Söktid per vecka		6
					Söktid per vecka
5					Sökta jobb per månad		5
					Sökta jobb per månad
4							4
03:3	04:3	05:3	06:3	07:3	08:3	09:3	10:3
Källa: Arbetsförmedlingen.

Ytterligare en indikation på att politiken bidrar till en högre sysselsättning är att nystartsjobben

50 Aktivitetsersättning ger stöd till unga (under 30 år) som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Denna grupp behandlas vidare i avsnitt 4.2.2.

104

blir fler.51 Under andra halvåret 2008 låg antalet nystartsjobb relativt stabilt på omkring 17 000. För att ytterligare stärka möjligheterna för lång- tidsarbetslösa att komma in på arbetsmarknaden fördubblades kompensationen i nystartsjobben fr.o.m. den 1 januari 2009 vid anställning av personer som fyllt 26 år. För att minska risken för långtidsarbetslöshet bland äldre förkortades kvalificeringstiden för nystartsjobb den 1 juli 2010 från ett år till sex månader för de som har fyllt 55 år. Dessa förstärkningar har sannolikt bidragit till att antalet personer med nystartsjobb har ökat. I februari 2011 var ca 42 000 personer anställda i nystartsjobb.

Det finns dock fortfarande potential att förbättra nystartsjobbens träffsäkerhet. Många som har nystartsjobb har tidigare varit utan arbete under lång tid. Av dem som hade ett nystartsjobb i slutet av februari 2011 uppgick den genomsnittliga inskrivningstiden vid Arbetsförmedlingen till mer än två och ett halvt år (31 månader).52 De allra flesta som får ett nystartsjobb kvalificerar sig till stödet genom arbetslöshet (se tabell 4.6). Endast 4 procent av de som hade nystartsjobb i slutet av februari 2011 kvalificerade sig enbart genom sjuk- frånvaro. Det är viktigt att de med en lång frånvaro från arbetsmarknaden på grund av sjukdom också får nystartsjobb.

Tabell 4.6 Kvalificering till nystartsjobb i februari 2011

	Antal	Andel
Arbetslöshet endast	26 498	63,0
Kombination arbetslöshet och sjukfrånvaro	1 615	3,8
Sjukfrånvaro endast	1 685	4,0
Nyanländ invandrare/anhörig	2 989	7,1
Kombination arbetslöshet och Samhall	1 013	2,4
Samhall endast	348	0,8
Jobb- och utvecklingsgarantin	7 623	18,1
Övriga kombinationer	300	0,7
Totalt	42 073	100,0

Källa: Arbetsförmedlingen.

51I avsnitt 4.2.1 redogörs för att subventionerade anställningar är den insats som har störst effekt på sannolikheten att efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. Någon utvärdering av nystartsjobben har dock ännu inte publicerats.

52Inskrivningstiden avser den totala inskrivningstiden hos Arbetsförmedlingen oavsett sökandekategori.

PROP. 2010/11:100

Den ekonomiska krisen har lett till att fler har blivit långtidsarbetslösa. Av denna anledning har antalet personer som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin vuxit snabbt, samtidigt som garantin fortfarande varit i uppbyggnadsfasen. Implementeringen av jobb- och utvecklings- garantin har inte varit problemfri. Det finns indikationer på att kvaliteten i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar kan höjas. Aktiviteterna har inte kunnat erbjudas i den omfattning som det var tänkt på grund av det stora inflödet in i garantierna.

I takt med att arbetsmarknaden återhämtar sig ökar också jobbchanserna (se diagram 4.7). Det är särskilt positivt att jobbchanserna ökat även för de med längre inskrivningstider. I själva verket har gruppen med inskrivningstider mellan 420 och 730 dagar haft den största relativa ökningen i jobbchanser sedan 2010.

4.4.4Regeringens bedömning är att politiken har avsedd effekt

Analysen i detta avsnitt tyder på att de reformer regeringen vidtagit bidrar till en varaktigt högre sysselsättning och att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras. Det är inte praktiskt möjligt att redovisa indikatorer som ger en fullständig bild av regeringens politik. I stället har avsnittet fokuserats på några centrala indikatorer. Regeringens reformer bedöms redan ha ökat arbetskraftsdeltagandet. Sysselsättningen är redan högre än före krisen, samtidigt som det finns lediga resurser på arbetsmarknaden. Detta antyder att sysselsättningen kan fortsätta att växa under flera år utan att resursutnyttjandet blir ansträngt.

Trots att antalet personer som deltog i arbetsmarknadspolitiska program ökade markant under 2010 till följd av krisen minskade antalet helårsekvivalenter som får ersättningar från trygghetssystemen något. Det berodde på att sjukskrivningarna har fortsatt att minska, liksom antalet personer med sjuk- och aktivitets- ersättning. Uppemot var sjätte person som nått maximal tid i sjukförsäkringen har under första halvåret 2010 börjat arbeta, trots att de kommit ut på arbetsmarknaden under en lågkonjunktur. Sökaktiviteten bland de arbetslösa har varit hög och antalet nystartsjobb har blivit allt fler.

105

PROP. 2010/11:100

Regeringens bedömning är att den hittills förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig och politikens inriktning ligger därmed fast.

4.5Det fortsatta arbetet

Regeringen bedömer att jämviktsarbetslösheten kommer att nå ungefär 5 procent samtidigt som sysselsättningsgraden når 68 procent 2020. Sett ur ett internationellt perspektiv är en jämviktsarbetslöshet på 5 procent mycket låg (se fördjupningsrutan Därför sjunker jämvikts- arbetslösheten i Sverige). Det finns dock länder med liknande välfärdssystem som Sveriges som under lång tid haft lägre arbetslöshet. Vissa bedömare menar också att Sverige hade en jämviktsarbetslöshet som underskred 5 procent innan 1990-talskrisen. Regeringen bedömer därför att det är angeläget att fortsätta arbetet med att öka den varaktiga sysselsättningen och minska jämviktsarbetslösheten.

Stärka drivkrafterna till arbete

Regeringen har infört ett jobbskatteavdrag i fyra steg, vilket har stärkt drivkrafterna till arbete. Regeringens bedömning är att jobbskatte- avdraget är ett effektivt sätt att höja den varaktiga sysselsättningen. Jobbskatteavdraget bedöms öka sysselsättningen med 2,3 procent på lång sikt och effekterna av ytterligare jobbskatte- avdrag bedöms inte vara avtagande (se fördjup- ningsrutan Inga avtagande effekter av jobb- skatteavdraget). Jobbskatteavdraget är därför en prioriterad åtgärd för att fortsatt stärka drivkrafterna till arbete och öka sysselsättningen.

Förbättra matchning och motverka flaskhalsar

Under den ekonomiska krisen minskade antalet anställda inom industrin kraftigt, samtidigt som tjänstesektorn utvecklades förhållandevis starkt. Denna utveckling mot en allt större andel sysselsatta i tjänstesektorn ställer krav på yrkesmässig och geografisk rörlighet för att matchningseffektiviteten och sysselsättnings- uppgången ska upprätthållas. Det finns dock i dag inga tydliga tecken på att matchningen försämrats allvarligt eller att arbetskraftsbrist begränsar uppgången i sysselsättning, men sannolikt ökar risken för att brist på arbetskraft uppstår i takt med att sysselsättningen och resursutnyttjandet på arbetsmarknaden ökar. Det är dock mycket viktigt att arbetslösa söker

jobb för att den ökande efterfrågan ska leda till sysselsättning. Förmedling och coachning spelar här en viktig roll för att stödja och följa upp individens arbetssökande. Kompletterande aktörer kan, genom att de breddar utbudet av förmedlingstjänster och ökar individens val- frihet, bidra i detta. Det är dock viktigt att säkerställa kvaliteten i de tjänster som tillhanda- hålls av kompletterande aktörer.

Det är också viktigt att bevaka arbets- marknaden noga och så snabbt som möjligt motverka begynnande arbetskraftsbrist. På regional nivå är det viktigt att Arbets- förmedlingen samarbetar med kommunerna. Även arbetsmarknadsutbildning, som också kan komma de minst gynnade grupperna till del, och åtgärder som ökar den yrkesmässiga och geografiska rörligheten kan bidra till att motverka arbetskraftsbrist och överhettnings- problem.

Motverka långa tider utan arbete

Långtidsarbetslösheten har stigit kraftigt bl.a. till följd av den ekonomiska krisen. Regeringens reformer har vidare inneburit att nya grupper som har varit borta från arbetsmarknaden en lång tid och som ofta har någon form av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har kommit in på arbets- marknaden. Detta är i grunden positivt eftersom chansen att få ett jobb är betydligt större för personer som ingår i arbetskraften än för de som står utanför. Många personer i dessa grupper riskerar dock långtidsarbetslöshet och är därför i stort behov av stöd från Arbetsförmedlingen för att få förankring på arbetsmarknaden. Refor- merna har inneburit att Arbetsförmedlingens uppdrag utvidgats. Det är en stor utmaning för myndigheten att säkerställa att långtidsarbetslösa får den hjälp och det stöd de behöver för att hitta ett arbete och samtidigt motverka att fler blir långtidsarbetslösa. Regeringen anser att en väl fungerade och effektiv arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring är förutsättningar för att åstadkomma detta. Det är t.ex. viktigt att regelbundet följa upp de arbetssökandes jobbsökande, dels för att så snabbt som möjligt kunna avgöra om en individ är i behov av ytterligare stöd eller insatser, dels för att säkerställa att individen står till arbets- marknadens förfogande.

Det finns i dag flera indikationer på att kontrollen av att arbetssökande står till

106

arbetsmarknadens förfogande inte fungerar ändamålsenligt. Det finns också indikationer på att det stöd som arbetssökande behöver för att hitta ett arbete kan förbättras.

Ytterligare en viktig utmaning för politiken är att säkerställa att personer som inte arbetat under lång tid får del av den ökande arbetskraftsefterfrågan. För att öka deras kon- kurrenskraft om jobben är även fortsättningsvis lönesubventionerade anställningar ett viktigt instrument. Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan också vara i behov att ytterligare utbildning för att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.

Många personer med funktionsnedsättning står långt ifrån arbetsmarknaden och gruppen förväntas växa till följd av att fler personer kommer in på arbetsmarknaden, bl.a. från sjukförsäkringen. Förutsättningarna för dessa personer att finna och behålla ett arbete kan därför behöva förbättras. Lönesubventionerade anställningar spelar en viktig roll i detta avseende.

Under 2010 hade i genomsnitt cirka 107 000 personer en subventionerad anställning. Därtill sysselsatte Samhall ca 15 000 årsarbetare under 2010. Det finns flera olika typer av subven- tionerade anställningar som riktar sig mot delvis olika grupper och har varierande subventions- grad och varaktighet.

Även utformningen av arbetsmiljön är av betydelse när det gäller förutsättningarna att behålla ett arbete.

Stärka svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden

I avsnitt 4.2 visades att unga, personer med högst förgymnasial utbildning, äldre, personer födda utanför Europa och funktionsnedsatta utgör grupper som fortfarande har en betydligt sämre arbetsmarknadssituation än befolkningen i arbetsför ålder som helhet.

Unga, särskilt de som saknar fullständiga gymnasiebetyg, drabbas oftare av arbetslöshet än befolkningen som helhet. Personer med kort utbildning tillhör dessutom dem som riskerar att fastna i långtidsarbetslöshet. Regeringen har bl.a. av detta skäl genomfört omfattande reformer inom utbildningssystemet. Det krävs dock både långsiktighet och fokus för att höja resultaten i grundskolan, minska avhoppen från gymnasie- skolan och förbättra kvaliteten och genom- strömningen inom högskolan. Att det ändå är

PROP. 2010/11:100

möjligt att åstadkomma resultatförbättringar i det reguljära utbildningssystemet på kort tid är de s.k. synvändor som gjorts i Haninge och Essunga kommun goda exempel på.

En utgångspunkt för regeringens politik är, och har varit, att lärare är skolans viktigaste resurs. Det är därför fortsatt angeläget att stärka lärarnas kompetens och att höja statusen på läraryrket. Ett sätt att öka statusen kan vara att pröva olika sätt att premiera duktiga lärare. Det är också viktigt att följa upp den nya gymnasieskolan som införs hösten 2011, framför allt de striktare antagningskraven, de utbild- ningsvägar som står obehöriga elever till buds och kvaliteten i den arbetsplatsförlagda utbildningen. Goda kontakter med arbetslivet är en förutsättning för framgångsrika yrkes- utbildningar. Det är därför positivt med arbets- givare som engagerar sig i det reguljära utbildningssystemets yrkesutbildningar. Det är i sammanhanget intressant att notera att många av de gymnasieutbildningar som drivs av företag som också är potentiella arbetsgivare tycks uppvisa goda resultat i termer av genom- strömning och arbetsmarknadsutfall.

Utbildning är den långsiktigt bästa vägen för en fast förankring på arbetsmarknaden och det är en stor utmaning att förmå unga som saknar slutbetyg från grund- och gymnasieskolan att återuppta studierna. Det är också angeläget att fortsätta arbetet med att motverka ungdoms- arbetslösheten även genom insatser som ökar jobbchanserna direkt. Kvaliteten i de åtgärder som erbjuds inom jobbgarantin för unga behöver höjas. Unga med aktivitetsersättning är en liten grupp som dock ökar i antal. Orsaken till ökningen har bl.a. på senare år varit att fler får aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Risken är stor att det i gruppen finns unga med arbetsförmåga som aldrig når arbetsmarknaden och det är därför mycket angeläget med åtgärder som motverkar detta.

Regeringen ser mycket positivt på de initiativ som tagits av arbetsmarknadens parter, enskilda företag och samarbetsprojekt som startats mellan företag, kommuner och Arbets- förmedlingen. Ett exempel är det avtal om yrkesintroduktion för unga under 25 år som IF Metall och Teknikarbetsgivarna ingick förra året. Avtalet innebär i korthet en möjlighet att anställa unga på tidsbegränsad anställning på tolv månader (med möjlighet till tolv månaders förlängning) till en lön som motsvarar

107

PROP. 2010/11:100

75 procent av minimilönen inom avtalsområdet. Ett annat exempel är det nystartade företaget Telge Tillväxt i Södertälje som ägs av det kommunägda företaget Telge tillsammans med Kooperativa Förbundet, Swedbank, Meko- nomen, Scania, Manpower, Peab och Folksam. Även Arbetsförmedlingen deltar i uppbygg- naden och driften av bolaget. Telge Tillväxts uppdrag är att halvera ungdomsarbetslösheten bland ungdomar i Södertälje och driva verksam- heten på ett affärsmässigt sätt. Dessa initiativ kommer sannolikt att bidra till en förbättrad arbetsmarknad för unga. Ett ökat samarbete mellan näringslivet, arbetsmarknadens parter och staten är önskvärt.

Äldre personer som förlorar sitt arbete möter ofta en svår arbetsmarknadssituation och risker- ar att hamna i långtidsarbetslöshet eller att lämna arbetskraften. Dessutom lämnar många frivilligt arbetskraften relativt tidigt genom t.ex. avtals- pension. Det är viktigt att motverka ett tidigt utträde från arbetsmarknaden, inte minst för att säkerställa den offentliga sektorns finansiering. Den viktigaste åtgärden för att stimulera utbudet av arbetskraft bland äldre är det högre jobb- skatteavdraget för personer som fyllt 65 år. Vidare kan personer i åldern 55–64 år få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid som för personer i åldern 26–54 år.

Utrikes födda har i förhållande till personer som är födda i Sverige en betydligt lägre syssel- sättningsgrad och högre arbetslöshet. Gruppen är mycket heterogen och sysselsättningsgraden varierar kraftigt beroende på varifrån individerna kommer och skälet till invandringen. I december 2010 infördes ett nytt system för att uppnå en

snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare.

Antalet personer som får ekonomiskt bistånd har ökat till följd av den ökande arbetslösheten. Sett över en längre tid har dock andelen personer som får ekonomiskt bistånd varit tämligen kon- stant. Ungdomar och nyanlända invandrare är överrepresenterade bland dem som får ekono- miskt bistånd, främst på grund av att de saknar arbete. En viktig uppgift för politiken är att motverka att dessa grupper fastnar i arbetslöshet och passivitet.

Regeringen kommer noga att följa utveck- lingen bland ungdomar, äldre, nyanlända invandrare, funktionsnedsatta och andra grupper med svag förankring på arbetsmarknaden och vid behov överväga kompletterande åtgärder.

Stärkt företagande för ökad sysselsättning

Ett dynamiskt näringsliv med nya och växande företag ökar sysselsättningen. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra förut- sättningarna för redan existerande företag och att underlätta tillkomsten av fler och växande företag. I syfte att underlätta inträdet på arbets- marknaden för i första hand unga och utrikes födda har regeringen aviserat mindre justeringar i arbetsrätten. Regeringen vill introducera två former av lärlingsanställningar. Därutöver ska arbetsgivarnas kostnader vid tvist om upp- sägning begränsas och Medlingsinstitutet ges ett uppdrag att informera om rådande regler om arbetsrätt och kollektivavtal. En av regeringens reformambitioner är att sänka mervärdesskatte- satsen på restaurang- och cateringtjänster. En sådan skattesänkning kan bidra till ökad varaktig sysselsättning, inte minst för unga och personer med utländsk bakgrund.

108

Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2010/11:100

5 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

•Svensk ekonomi är inne i en stark återhämt- ningsfas. Både produktionen och sysselsätt- ningen har ökat snabbt under 2010 och sys- selsättningsfallet som skedde i samband med finanskrisen är redan återhämtat.

•Trots den snabba återhämtningen under 2010 är resursutnyttjandet i ekonomin som helhet för närvarande lågt. Det finns därför goda förutsättningar för att återhämtningen fortsätter de närmaste åren, med stigande efterfrågan som leder till ökad produktion, ökad sysselsättning och ljusare framtidsut- sikter, vilket i sin tur spär på efterfrågan ytterligare.

•Kombinationen av en fortsatt konjunktur- återhämtning och regeringens strukturella reformer leder till att produktionen och sysselsättningen ökar snabbt de närmaste åren. Arbetslösheten bedöms sjunka till ca 5 procent under slutet av mandatperioden.

•Det låga resursutnyttjandet på arbets- marknaden bidrar till att kostnadstrycket blir relativt lågt. Först 2013 väntas den underliggande inflationen vara ungefär i linje med Riksbankens inflationsmål.

•Som alltid råder det osäkerhet om den fram- tida konjunkturutvecklingen och den lång- siktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Sammantaget bedöms riskbilden vara balan- serad, dvs. sannolikheten för en bättre respektive sämre utveckling bedöms vara ungefär lika stor.

I detta avsnitt redovisas prognosen för den eko- nomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden fram t.o.m. 2015.53 Vidare analyseras två alternativa scenarier för den ekonomiska utveck- lingen framöver. Avslutningsvis redovisas hur prognosen för den makroekonomiska utveck- lingen har reviderats jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2011.

Tabell 5.1 Nyckeltal

Procentuell förändring. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
BNP	5,5	4,6	3,8	3,6	2,8	2,7
BNP, kalenderkorr.	5,3	4,6	4,1	3,6	2,9	2,4
BNP-gap1	-3,8	-1,9	-0,7	-0,1	0,1	0,0
Produktivitet i
näringslivet2	3,9	2,8	2,4	1,9	1,6	2,0
Arbetade timmar2	1,9	1,9	2,0	1,8	1,3	0,6
Sysselsatta3	1,1	2,5	1,4	1,3	1,1	0,6
Arbetslöshet4	8,4	7,3	6,6	5,8	5,2	4,9
Löner5	2,5	2,6	3,2	3,4	3,5	3,5
KPI6	1,2	2,5	2,0	2,8	2,7	2,4
KPIF6	2,0	1,1	1,2	1,9	2,1	2,1
Reporänta7	1,25	2,25	3,25	3,75	3,75	3,75

1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

2Kalenderkorrigerad.

315–74 år.

4I procent av arbetskraften, 15–74 år.

5Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

7Vid årets slut.

Källor: Riksbanken, Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräk- ningar.

53 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till och med den 9 mars beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler och på av regeringen aviserade förslag till riksdagen. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

111

PROP. 2010/11:100

5.1Internationell och finansiell ekonomi

Utdragen återhämtning i omvärlden

Den globala ekonomin är inne i en återhämt- ningsfas. Bakom konjunkturåterhämtningen ligger en stark inhemsk efterfrågan i tillväxteko- nomierna och en expansiv ekonomisk politik i stora delar av världen. Detta har lett till en bety- dande uppgång i världshandeln, vilket har gynnat exportorienterade länder som Sverige.

Bilden av världsekonomin är emellertid splitt- rad. I tillväxtekonomierna är resursutnyttjandet nära normalt och ekonomisk-politiska åtstram- ningar väntas dämpa BNP-tillväxten framöver. Trots detta kommer tillväxtekonomierna, som under de närmaste åren har en högre potentiell BNP-tillväxt än övriga världsekonomin, att fort- sätta driva tillväxten i den globala ekonomin de närmaste åren.

Samtidigt bedöms BNP-tillväxten bli måttlig i bl.a. euroområdet och USA de närmaste åren, trots att resursutnyttjandet för närvarande är mycket lågt. En bidragande orsak till detta är att flera länder i euroområdet har svaga offentliga finanser och kommer därför att föra en åtstra- mande finanspolitik de närmaste åren. Resursut- nyttjandet stiger därmed långsamt och åter- hämtningen präglas av låg tillväxt.

Sammantaget bedöms återhämtningen i den globala ekonomin fortsätta 2011–2015, men i en lugnare takt än under 2010. Global BNP bedöms öka med ca 4,5 procent per år de närmaste åren, samtidigt som världsmarknadsefterfrågan ökar med runt 7 procent per år (se tabell 5.2).

Återhämtningen av den globala konjunkturen i kombination med oroligheter i flera länder i Nordafrika har drivit upp oljepriset. Effekterna på oljepriset som kommer av den geopolitiska osäkerheten bedöms klinga av under 2011. Under framför allt 2012 och 2013 bedöms efter- frågan på olja öka snabbare än produktionskapa- citeten, vilket medför att reservkapaciteten minskar och oljepriset stiger. Vid slutet av 2015 bedöms oljepriset vara 114 dollar per fat.

Tabell 5.2 Internationell och finansiell ekonomi

Procentuell förändring om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
BNP, USA	2,9	3,3	3,0	2,6	2,5	2,5
BNP, euroområdet
	1,7	1,7	1,8	2,0	1,8	1,7
BNP, världen	5,0	4,6	4,5	4,5	4,5	4,5
Världsmarknads-
efterfrågan	10,0	7,4	6,5	6,6	6,6	6,6
Reporänta1	1,25	2,25	3,25	3,75	3,75	3,75
Refiränta1	1,00	1,50	2,00	2,75	3,50	3,50
Fed funds1	0,25	0,25	2,25	3,25	4,25	4,25
TCW1	123	119	120	121	121	121
USD/EUR1	1,33	1,36	1,34	1,30	1,30	1,30
Brentolja1, 2	94	100	105	110	112	114

1Värde vid respektive års slut.

2USD per fat.

Källor: Bureau of Economic Analysis, Eurostat, Konjunkturinstitutet, Reuters och egna beräkningar.

Återhämtningen i USA fortsätter i maklig takt

Återhämtningen i USA är på väg in i en mer självgående fas. Kombinationen av expansiv penning- och finanspolitik har stärkt framtids- tron hos amerikanska hushåll och företag. Sam- tidigt medför den ökande produktionen att kapacitetsutnyttjandet i företagen stiger. Detta i kombination med förbättrad vinstutveckling och låga räntor bidrar till att investeringarna ökar de närmaste åren. Finanspolitiska stimulanser bidrar också till att konsumtionen under 2011 ökar snabbt.

Sammantaget bedöms BNP öka med ca 3 procent per år 2011 och 2012. Tillväxten får dock ses som svag, dels med tanke på det låga resursutnyttjandet, dels med tanke på hur snabbt amerikansk ekonomi historiskt sett brukar åter- hämta sig efter en recession. Att tillväxten inte blir högre beror framför allt på att hushållen har ett fortsatt behov av att minska sin skuldsätt- ning, dvs. att spara mer. Den högre sparkvoten i kombination med en svag arbetsmarknad och en svag ökning av de disponibla inkomsterna håller tillbaka hushållens konsumtion. Vidare väntas finanspolitiken stramas åt under de kommande åren, vilket hämmar återhämtningen ytterligare.

Produktionen minskade mindre i USA än i Sverige i samband med finanskrisen (se diagram 5.1). Arbetsmarknaden i USA drabbades dock hårdare av lågkonjunkturen jämfört med arbetsmarknaderna i Sverige och många andra

112

länder i Europa (se diagram 5.2). Därmed hölls amerikansk produktivitet uppe under finanskrisen. Den omfattande försvagningen av bostadsmarknaden är en orsak till att syssel- sättningen föll kraftigt i USA. Prisfallet på bostäder ledde till minskade förmögenheter hos hushållen och därmed lägre konsumtion. De branscher som påverkades mest av den svaga konsumtionen är relativt sett mer sysselsättningsintensiva. Länder som Sverige drabbades däremot mer indirekt av finanskrisen genom lägre produktion i den exportberoende industrisektorn, som är mindre sysselsättnings- intensiv. Vidare kan företagen i USA ha uppfat- tat nedgången som mer bestående och därmed i större utsträckning anpassat personalstyrkan till rådande efterfrågeläge.

Återhämtningen på arbetsmarknaden går långsamt de närmaste åren och jämviktsarbets- lösheten i USA bedöms ha stigit till följd av fi- nanskrisen. Den svaga arbetsmarknadsutveck- lingen medför att den amerikanska centralban- ken förväntas höja styrräntan först under början av 2012. Dessa räntehöjningar följs av ytterligare höjningar fram till 2014. Först 2015 bedöms re- sursutnyttjandet i ekonomin som helhet bli normalt.

Diagram 5.1 BNP i Sverige, Euroområdet och USA

Index 2007 kvartal 4 = 100
102
100
98
96
94
92		Sverige
		Sverige
90		Euroområdet
90		USA
		USA
88
07:4	08:2	08:4	09:2	09:4	10:2	10:4
Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat och Bureau of Economic Analysis.

PROP. 2010/11:100

Diagram 5.2 Sysselsättning i Sverige, Euroområdet och USA

Index 2008 kvartal 1 = 100
101
100
99
98
97
96
95
94
93		Sverige
92		Euroområdet
91		USA
90
08:1	08:3	09:1	09:3	10:1	10:3
Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat och Bureau of Economic Analysis.

Finanspolitiska åtstramningar inom euroområdet

Återhämtningen i euroområdet som helhet går långsamt de närmaste åren. Det finns dock stora skillnader mellan länderna. Exportorienterade länder som Tyskland, med en stor och konkur- renskraftig industrisektor, har gynnats av den snabba uppgången i den globala efterfrågan. Samtidigt går återhämtningen långsamt i flera länder, som exempelvis Spanien, som tidigare drivits av inhemsk efterfrågan. Framöver dämpas konsumtionen i bl.a. Spanien av åtstramande finanspolitik samtidigt som fallande huspriser dämpar bostadsbyggandet.

De senaste årens djupa kris och expansiva fi- nanspolitik har lett till höga skuldnivåer och en betydande försämring av de offentliga finanserna i många länder i euroområdet. De kommande åren väntas finanspolitiken i dessa länder läggas om i åtstramande riktning. Omläggningen av finanspolitiken väntas få en tydligt dämpande effekt på efterfrågan i euroområdet.

Sammantaget väntas industriproduktionen öka, vilket tillsammans med ett stigande kapaci- tetsutnyttjande leder till att investeringarna ökar. Den strama finanspolitiken bedöms dock hålla tillbaka hushållens konsumtion, som tar fart först 2012 i takt med att arbetsmarknadsläget förbättras. Stora tillväxtskillnader mellan euro- länderna och en stigande inflationstakt försvårar valet av lämplig penningpolitik i euroområdet. Europeiska centralbanken bedöms framför allt fokusera på inflationstrycket och räntehöj- ningarna förväntas därför inledas under första halvåret 2011.

113

PROP. 2010/11:100

Stabilisering på de finansiella marknaderna

De omfattande extraordinära åtgärder som re- geringar och centralbanker vidtog under 2008 och 2009 medförde att ett sammanbrott på de finansiella marknaderna kunde undvikas. Därefter har de finansiella marknaderna steg för steg börjat fungera bättre.

De svaga statsfinanserna i flera europeiska länder har dock fortsatt att skapa viss oro på ränte- och kreditmarknaderna under 2010. Stöd- paket från Internationella valutafonden, euro- länderna och EU, tillsammans med aviserade finanspolitiska åtstramningar, har dock bidragit till att läget på de finansiella marknaderna återigen har stabiliserats. Även inrättandet av den temporära statsfinansiella krismekanismen EFSF (European Financial Stability Facility) har bidragit till att minska osäkerheten på de finan- siella marknaderna.54 De grundläggande stats- finansiella problemen i flera sydeuropeiska länder och Irland kvarstår dock, vilket bl.a. åter- speglas i att de måste betala en hög riskpremie för att låna (se diagram 5.3).

Även andra europeiska ränteskillnader, t.ex. mellan interbank- och statspappersräntor med kort löptid (s.k. TED-spread), är fortsatt något högre än normalt. Detta indikerar att läget på de finansiella marknaderna ännu inte fullt ut har normaliserats.

Diagram 5.3 Räntespreadar mot Tyskland på 10-årig statsobligation

Procentenheter, dagsvärden

12
		Spanien-Tyskland
10		Irland-Tyskland
		Irland-Tyskland
8		Grekland-Tyskland
8
6
4
2
0
-2
07	08	09	10	11
Källa: Reuters.

54 EFSF ersätts fr.o.m. 2013 av den permanenta ESM (European Stability Mechanism). EFSF och ESM är en ”lender of last resort”-funktion på överstatlig nivå.

Stark krona och stigande långa räntor

Under 2010 steg räntorna på statsobligationer med längre löptider i bl.a. USA, Tyskland och Sverige. En orsak till detta var att osäkerheten kring den globala konjunkturåterhämtningen hade minskat och därmed även risken för en utveckling med låga räntor under lång tid. I takt med att styrräntorna stiger och konjunkturen förbättras kommer de långa obligationsräntorna fortsätta att stiga de närmaste åren.

Under det senaste året har kronan stärkts. Förstärkningen har skett i takt med att osäker- heten på de finansiella marknaderna har minskat och Riksbanken successivt har höjt räntan. Även kronans fundamentala bestämningsfaktorer, som nettoställningen mot omvärlden och den relativa produktivitetsutvecklingen, har sammantaget bidragit till en starkare krona. Framöver bedöms kronan försvagas marginellt i takt med att skillnaden mellan utländska och svenska räntor minskar (se tabell 5.2).

5.2Svensk efterfrågan

Snabb tillväxt i svensk ekonomi 2011 och 2012

Svensk ekonomi var inne i en stark återhämt- ningsfas under 2010 och BNP ökade med 5,5 procent (se tabell 5.3). Bakom uppgången ligger flera samverkande faktorer. Den globala kon- junkturåterhämtningen och den kraftigt ökande världshandeln medförde att efterfrågan på svenska exportprodukter ökade snabbt. En fort- satt expansiv ekonomisk politik, en tydlig förbättring på arbetsmarknaden och en minskad osäkerhet medförde att hushållens konsumtion ökade starkt. Samtidigt blev företagen allt mer optimistiska och ökade sina investeringar och byggde upp sina lager. Även den offentliga konsumtionen ökade starkt till följd av bl.a. de tillfälliga statsbidragen som regeringen tillförde kommunsektorn för 2010.

Trots den starka återhämtningen under 2010 är resursutnyttjandet i ekonomin som helhet för närvarande lågt. Det finns därför goda förutsätt- ningar för att svensk ekonomi ska kunna växa snabbt de närmaste åren.

114

Tabell 5.3 BNP

Utfall fram till och med 2010, prognos för 2011–2015

	Mdkr	Procentuell volymförändring
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Hushållens konsumtion	1 527	3,5	3,9	4,0	3,3	2,7	2,2
Offentlig konsumtion	858	2,6	0,9	0,6	0,6	0,6	0,2
Fasta bruttoinvesteringar	550	6,3	10,4	8,8	6,4	4,8	3,7
Lagerinvesteringar1	-47	2,1	0,0	-0,3	0,0	0,0	0,0
Export	1 495	10,7	9,2	7,0	7,0	6,4	6,7
Import	1 294	12,7	9,1	7,3	6,6	6,5	6,0

Nettoexport1		-0,1	0,6	0,3	0,6	0,4	0,8
BNP	3 089	5,5	4,6	3,8	3,6	2,8	2,7
BNP, kalenderkorrigerad		5,3	4,6	4,1	3,6	2,9	2,4

Potentiell BNP,
kalenderkorrigerad2		2,1	2,6	2,9	2,9	2,7	2,5
BNP-gap3		-3,8	-1,9	-0,7	-0,1	0,1	0,0

Anm.: Fasta priser, referensår 2009.

1Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter.

2Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.

3BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De framåtblickande indikatorerna visar också på en fortsatt återhämtning den närmaste tiden. Den globala konjunkturåterhämtningen fortsätter, om än i lugnare takt än under 2010, vilket bidrar till en snabb exporttillväxt. Svensk export, som till stor del består av investerings- och insatsvaror, väntas gynnas av att inve- steringarna successivt ökar i många av Sveriges viktiga exportländer. Ökningen av den dispo- nibla inkomsten och allt ljusare arbetsmarknads- utsikter, i kombination med att hushållen successivt drar ner på sitt sparande, leder till en relativt hög konsumtionstillväxt de närmaste åren. Den snabba ökningen av produktionen medför att resursutnyttjandet i företagen stiger. I kombination med ökade vinster och gynnsamma finansieringsvillkor medför detta att företagens investeringar kommer att öka starkt de närmaste åren för att möta den högre efterfrågan.

Återhämtningen beror således både på en hög inhemsk efterfrågan och på en återhämtning i omvärlden. Till skillnad från konjunkturupp- gången efter 1990-talskrisen bedöms hushållens konsumtion och företagens investeringar under de närmaste åren vara viktigare drivkrafter för återhämtningen än exporten.

Sammantaget leder denna utveckling till en hög BNP-tillväxt 2011 och 2012. BNP bedöms växa med 4,6 procent 2011 och 3,8 procent 2012 (se tabell 5.3 och diagram 5.4).

							PROP. 2010/11:100
Diagram 5.4 BNP-tillväxt
Procent							Miljarder kronor
10									1 000
8		Årlig procentuell förändring (vänster skala)							900
8									900
6		Säsongrensad nivå på kvartal (höger skala)							800
6									800
4									700
2									600
0									500
-2									400
-4									300
-6									200
70	75	80	85	90	95	00	05	10	15

Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2009.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Normalt resursutnyttjande i ekonomin som helhet 2013–2015

År 2013 är resursutnyttjandet i ekonomin som helhet på normala nivåer och 2014 och 2015 ökar BNP i linje med potentiell BNP (se tabell 5.3 och diagram 5.5).

Diagram 5.5 Potentiell och faktisk BNP

Miljarder kronor

4 000
3 500
3 000
2 500
2 000			Potentiell BNP				Faktisk BNP
1 500
93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15
Anm.: Kalenderkorrigerade årsvärden.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Under 2013–2015 kommer potentiell BNP och potentiell sysselsättning att öka i god takt. Detta kan förklaras av regeringens politik, en ökad andel av personer i arbetsför ålder i befolkningen och stigande produktivitet. Jobbskatteavdraget i kombination med regeringens övriga reformer leder till att hushållens disponibla inkomster ökar och incitamenten att delta i arbetskraften ökar. När arbetsutbudet ökar genom att fler söker jobb eller genom att fler blir anställnings- bara leder det till att det blir lättare att anställa och företagens arbetskostnader ökar då i långsammare takt än när det råder brist på arbetskraft. Detta leder till att inflationstrycket

115

PROP. 2010/11:100

och räntan hålls nere. När det blir enklare att anställa och företagens arbetskostnader ökar i långsammare takt, leder det i sin tur till att arbetsgivarna blir mer villiga att anställa. Det blir även mer lönsamt att investera och att starta företag. Den ökande sysselsättningen i kombination med de högre lönerna efter skatt till följd av jobbskatteavdraget leder till att hushållens disponibla inkomster ökar, vilket bidrar till en fortsatt ökning av hushållens konsumtion.

Sammantaget bedöms BNP öka med i genom- snitt ca 3 procent per år 2013–2015.

Hushållens konsumtion utvecklas starkt

Den expansiva ekonomiska politiken och de för- bättrade arbetsmarknadsutsikterna medförde att hushållens sparande av försiktighetsskäl mins- kade 2010 (se diagram 5.6). Hushållens konsum- tion ökade därför starkt trots en relativt svag utveckling av den disponibla inkomsten. Den starka konsumtionsuppgången 2010 berodde bl.a. på en ökad konsumtion av bilar, sällan- köpsvaror och svensk konsumtion i utlandet.

Diagram 5.6 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot

Procent
12		Hushållens konsumtion
10		Hushållens konsumtion
10		Real disponibel inkomst
8		Real disponibel inkomst
8		Sparkvot
6		Sparkvot
6
4
2
0
-2
-4
-6
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14
Anm.: Eget sparande är hushållens nettosparande exklusive sparande i

avtalspensioner och premiepensionssystemet. Sparandet är som andel av hushållens disponibla inkomster medan hushållens konsumtion och real disponibel inkomst är årlig procentuell förändring.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Hushållens positiva framtidstro, som avspeglas i Konjunkturinstitutets konfidensindikator för hushållen, i kombination med en stark utveck- ling av den disponibla inkomsten och allt ljusare arbetsmarknadsutsikter, leder till goda förutsätt- ningar för en fortsatt hög konsumtionstillväxt de närmaste åren. Även regeringens reformer, som t.ex. jobbskatteavdraget och sänkt skatt för pen- sionärer, bidrar till att hushållens reala disponibla inkomster ökar. I takt med att arbetsmarknads- läget förbättras 2012–2015 minskar även sparandet av försiktighetsskäl. Sammantaget

leder detta till att konsumtionen bedöms öka relativt starkt de närmaste åren.

Hushållens konsumtion i Sverige ökar de närmaste åren starkare än i flertalet andra euro- peiska länder och USA, där hushållens konsum- tion dämpas av finanspolitisk åtstramning, hög arbetslöshet och svag bostadsmarknad.

Stark återhämtning av investeringarna

Under 2010 började investeringarna öka efter den mycket kraftiga nedgången 2009. Upp- gången i maskin- och bostadsinvesteringar har varit särskilt stark. Även offentliga investeringar i väg- och anläggningsprojekt bidrog till upp- gången i investeringarna.

Den ökade produktionen och det allt högre kapacitetsutnyttjandet tillsammans med förbätt- rad lönsamhet och gynnsamma finansieringsvill- kor har medfört att näringslivets investeringar har vuxit starkt under 2010 (se diagram 5.7). Denna utveckling kommer att fortsätta 2011. År 2012 väntas investeringarna vara tillbaka på samma nivå som före krisen.

Diagram 5.7 Kapacitetsutnyttjandet i industrin och näringslivets investeringar

Procent	Procentuell förändring jämfört med
	motsvarande kvartal föregående år

91																16
89																11
87																6
85																1
83																-4
81																-9
79			Näringslivets investeringar (höger skala)													-14
			Näringslivets investeringar (höger skala)
77			Industrins kapacitetsutnyttjande (vänster skala)													-19
			Industrins kapacitetsutnyttjande (vänster skala)
75																-24
94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10
Källa: Statistiska centralbyrån.

Bostadsinvesteringarna ökade åter 2010 efter den kraftiga minskningen 2008 och 2009. Under 2010 var det framför allt rot-avdrag och ett stort underliggande renoveringsbehov av bl.a. bostä- der byggda inom miljonprogrammet som med- förde att bostadsinvesteringarna ökade. Även nybyggnationerna började öka 2010, men från en mycket låg nivå. Byggandet av framför allt fler- bostadshus bedöms öka starkt 2011–2015 till följd av en hög efterfrågan på bostäder, främst i storstadsregionerna. Trots den starka ökningen

116

dröjer det till 2015 innan nybyggnationerna är tillbaka på samma nivå som före den ekonomiska krisen (se diagram 5.8).

Diagram 5.8 Totala bostadsinvesteringar, nybyggnationer och ombyggnationer

Miljarder kronor

50
45				Bostäder, totalt
40				Nybyggnationer
35				Ombyggnationer
30
25
20
15
10
5
0
93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Fortsatt lageruppbyggnad 2011

I takt med en stigande efterfrågan och en ökad produktion har företagen successivt börjat bygga upp sina lager, efter de kraftiga lagerneddrag- ningarna i samband med finanskrisen (se diagram 5.9).

Diagram 5.9 Lagerinvesteringar

Miljarder kronor

-5

-10

-15

-20
-20
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Lageruppbyggnaden bedöms fortsätta att vara stark 2011. När lagerstockarna mot slutet av 2011 har byggts upp till tillfredställande nivåer bedöms företagen öka lagren i mindre utsträck- ning 2012–2015.

Lageruppbyggnaden under 2010 medförde en mycket kraftig ökning av lagerinvesteringarna och är därmed en viktig förklaring till den starka produktionsökningen 2010. Exklusive lagerupp- byggnaden skulle BNP ha ökat med 3,5 procent

PROP. 2010/11:100

2010. Lagrens effekt på BNP-tillväxten är dock av övergående karaktär. I takt med att företagens lagerstockar närmar sig normala nivåer klingar lagerinvesteringarnas bidrag till BNP-tillväxten av.

Exporten ökar mer än importen

Återhämtningen i den globala ekonomin och världshandeln har inneburit att svensk export ökade snabbt 2010. Framåtblickande indikatorer såsom exportorderingången och exportorder- stockarna visar på en fortsatt god exporttillväxt under första halvåret 2011 (se diagram 5.10).

Diagram 5.10 Exportorderingång och exportorderstock

Nettotal, säsongrensade månadsvärden
80
60
40
20
0
-20
-40
-60				Exportorderingång
-60				Exportorderstock
-80				Exportorderstock
-80
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Nettotalen definieras som skillnaden mellan andelen företag som uppgivit att orderingången har ökat respektive minskat samt om exportorderstocken är föhållandevis stor respektive för liten.

Källa: Konjunkturinstitutet.

De närmaste åren leder den globala konjunktur- återhämtningen till att den utländska efter- frågan på svenska varor och tjänster fortsätter att öka. Svensk export, som till stor del består av investerings- och insatsvaror, bedöms också gynnas av att investeringarna successivt ökar i många av Sveriges viktiga exportländer.

Den starka exportutvecklingen i kombination med den starka inhemska efterfrågan leder samtidigt till en hög importtillväxt de närmaste åren. Samtidigt är efterfrågan på importintensiva produkter, såsom maskininvesteringar och sällanköpsvaror, stor. I takt med att efterfrågan allt mer växlar över till tjänster dämpas import- efterfrågan något.

Ett högt sparande i svensk ekonomi av både hushåll och offentlig sektor leder till att produk- tionen i Sverige kommer att vara större än den inhemska konsumtionen de närmaste åren. Utrikeshandeln bidrar därför positivt till BNP- tillväxten, samtidigt som bytesbalansöverskottet ligger kvar på en hög nivå (se fördjupningsrutan Stort överskott i bytesbalansen).

117

PROP. 2010/11:100

Stort överskott i bytesbalansen

Sverige hade ett bytesbalansöverskott på ca 6 procent av BNP 2010. Ett bytesbalansöverskott innebär något förenklat att produktionen i landet är större än den inhemska konsumtionen. Sveriges överskott i bytesbalansen förklaras bl.a. av den demografiska sammansättningen, amorteringar av tidigare underskott och försiktighetssparande.

Den historiska utvecklingen

Sveriges har haft ett bytesbalansöverskott sedan 1994 (se diagram 5.11). I genomsnitt har över- skottet uppgått till motsvarande 5,5 procent av BNP per år 1994–2010. Omsvängningen är dramatisk i ljuset av det genomsnittliga under- skottet på motsvarande 1,1 procent av BNP per år 1975–1993.

Diagram 5.11 Sveriges bytesbalans 1975–2015

Procent av BNP

10
8
6
4
2
0
-2
-4
75	80	85	90	95	00	05	10	15
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. .

Hur definieras bytesbalansen?

Bytesbalansen visar bruttonationalinkomsten (BNI) exklusive hushållens konsumtion, offentlig konsumtion och investeringar. Ett överskott innebär att konsumtionen och investeringarna inom landet är lägre än summan av produktionen inom landet och inkomster från utlandet. Det är alltså den relativa konsumtions- benägenheten i Sverige respektive utlandet som avgör storleken på bytesbalansen.

Bytesbalansen visar också summan av netto- exporten och nettofaktorinkomsterna för ett land. Nettoexporten beräknas som värdet på ex- porten av varor och tjänster minskat med mot- svarande importvärde. Nettofaktorinkomsterna består av löner och avkastning på tillgångar och skulder som betalas till landet minskat med mot- svarande betalningar till utlandet. Summan av

dessa två poster visar hur mycket som betalas netto till landet.

Förklaringar till stora över- och underskott

De förklaringar till över- och underskott som ofta lyfts fram är bl.a. omfördelning av konsum- tion över tiden, försiktighetssparande, amorte- ringar på historiska underskott, låga inhemska investeringar och konjunkturella effekter.

Enligt livscykelhypotesen förväntas individer vilja jämna ut sin konsumtion över tiden för att på så vis maximera sin välfärd. Då inkomsterna är som störst i yrkesaktiv ålder är sparandet sam- tidigt högt, dels för att individer vill kunna amortera ned tidigare tagna lån, dels för att indi- vider vill få större konsumtionsutrymme senare som pensionär. För den makroekonomiska utvecklingen innebär det att om andelen yrkes- aktiva personer är stor kommer hushållens finansiella sparande att vara högt.

En annan förklaring till stora överskott skulle kunna vara ett ökat försiktighetssparande. Flera faktorer kan ha fått svenska hushåll att spara mer de senaste 15 åren. Utformningen av pensions- systemet kan ha bidragit till ett ökat privat pensionssparande. Osäkerheten om svårigheten med att finansiera välfärden med en stor andel äldre i befolkningen kan också ha bidragit till ett högre sparande. Vidare kan förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemen under 2000-talet även ha gjort att hushållen upprätthållit sitt försiktighetssparande.

Att Sverige har ett bytesbalansöverskott skulle även kunna kopplas till Sveriges under- skott i bytesbalansen under 1975–1993. Under- skotten dessa år ledde till ett behov av överskott i bytesbalansen för att amortera av skuldupp- byggnaden.

Även om alla länder påverkas av den interna- tionella konjunkturutvecklingen kan företag och individer i små länder ha större anledning att in- vestera utomlands i syfte att minska volatiliteten i vinsten respektive konsumtionen, jämfört med aktörer i stora länder. Vidare söker sig finansiella placerare i högre utsträckning till större länders valutor för att minimera sin riskexponering. Konsekvensen blir att små länder tenderar att ha överskott i bytesbalansen, samtidigt som stora länder tenderar att ha underskott i genomsnitt över en konjunkturcykel.

118

5.3 Produktion och produktivitet i näringslivet

Produktionen fortsätter att öka starkt 2011 och 2012

Den starka återhämtningen i Sverige och omvärlden medförde att näringslivets produk- tion ökade kraftigt 2010 (se tabell 5.4 och diagram 5.12).55 Utvecklingen drevs främst av den starka efterfrågan på exportvaror, vilket bidrog till en kraftig ökning av industriproduk- tionen. Vidare bidrog den starka utvecklingen av inhemsk efterfrågan till en stark tillväxt i tjänste- sektorn och i byggbranschen.

Tabell 5.4 Näringslivets produktion

Utfall fram till och med 2010, prognos för 2011–2015

	Mdkr	Procentuell förändring
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Varuproducenter	711	12,6	7,5	5,4	5,0	3,3	3,6
Industri	434	16,2	9,8	6,9	6,5	4,2	4,6
Bygg	141	7,9	5,5	3,8	3,2	2,1	2,1
Tjänsteproducenter	1 373	4,7	4,5	4,2	3,9	3,4	2,9
exkl. FoF1	996	6,8	5,9	4,8	4,6	4,0	3,3
Näringslivet totalt	2 084	7,4	5,6	4,6	4,3	3,4	3,1

Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus in- satsförbrukning. Fasta priser, referensår 2009.

1 Finans- och fastighetstjänstebranscherna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2010/11:100

Diagram 5.12 Näringslivets produktion

Årlig procentuell förändring
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15					Näringslivet
-15					Industrin
-20					Industrin
-20					Tjänstesektorn
-25					Tjänstesektorn
-25
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 5.13 Industri- och tjänsteproduktion

Index 2007 kvartal 1 = 100, säsongrensade kvartalsvärden
130
120
110
100
90						Industrin
80						Tjänsteproducenter
						Tjänsteproducenter
70
07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utsikterna för en fortsatt återhämtning av pro- duktionen är mycket goda, vilket också avspeglas i indikatorer såsom orderingång och produk- tionsplaner. En fortsatt stark efterfrågeutveck- ling i såväl Sverige som omvärlden, i kombina- tion med lediga resurser på arbetsmarknaden, medför att produktionen av varor och tjänster fortsätter att växa starkt de närmaste åren. Jämfört med 2010 dämpas efterfrågetillväxten och därmed produktionsökningen något. Ut- vecklingen under 2010 ska dock ses i ljuset av den mycket låga nivå som efterfrågan och pro- duktionen befann sig på efter konjunkturned- gången. Nivån på produktionen inom både industrin och tjänstesektorn bedöms vara knappt 25 procent högre 2015 jämfört med situationen före konjunkturnedgången 2007 (se diagram 5.13).

55 Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus insatsförbrukning.

Måttlig produktivitetstillväxt framöver

Produktionsuppgången i näringslivet under 2010 medförde att produktiviteten ökade kraftigt, efter att ha fallit i motsvarande omfattning under finanskrisen. Det är vanligt att svängningar i efterfrågan i första hand påverkar hur effektivt befintliga resurser inom företagen används, dvs. produktiviteten, medan anpassningen av personalstyrkan sker med viss fördröjning. Under 2010 ökade resursutnyttjandet inom företagen snabbt, vilket medförde en kraftig ökning av produktiviteten.

Indikatorer, såsom företagens syn på perso- nalstyrkans storlek och kapacitetsutnyttjandet, tyder på att resursutnyttjandet inom företagen var normalt i början av 2011. Av denna anledning väntas företagen de närmaste åren öka inve- steringarna och antalet anställda så att produk- tionskapaciteten kan höjas i takt med att efter- frågan ökar. Trots detta bedöms fortsatt osäkerhet om den framtida produktionsutveck- lingen och en strävan efter att öka vinsterna

119

PROP. 2010/11:100

bidra till att företagen inte anpassar produk- tionskapaciteten fullt ut de närmaste åren till en långsiktigt hållbar produktionsnivå. Resursut- nyttjandet inom företagen blir därför något ansträngt 2011–2013.

Sammantaget bedöms produktiviteten i näringslivet i genomsnitt växa med 2,1 procent per år 2011–2015.56 Det är i linje med vad den s.k. potentiella produktiviteten bedöms öka med under motsvarande period.57

5.4Arbetsmarknad

Mycket stark ökning av sysselsättningen 2011

Den snabba ökningen i produktionen och den tilltagande optimismen i näringslivet har bidragit till att sysselsättningen har ökat (se diagram 5.14). Fallet i sysselsättningen som skedde i samband med finanskrisen är redan återhämtat. Framåtblickande indikatorer i kombination med en fortsatt stark produktionsökning pekar på en snabb uppgång i sysselsättningen 2011 (se diagram 5.15 och tabell 5.5). Precis som under 2010 väntas sysselsättningstillväxten 2011 bli särskilt stark i byggbranschen och inom vissa tjänstebranscher, såsom företags- och hushålls- tjänstebranscherna. Sammantaget bedöms sys- selsättningen öka med drygt 110 000 personer 2011.

56I genomsnitt har produktiviteten i näringslivet ökat med drygt 2 procent per år 1981–2010.

57Den potentiella produktiviteten bestäms bl.a. av kapitalstockens storlek och arbetskraftens humankapital.

Diagram 5.14 BNP, arbetade timmar och sysselsatta

Årlig procentuell förändring

-2

-4											BNP


-6											Sysselsatta
-6											Sysselsatta
-8											Arbetade timmar


81	83	85	87	89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Anm.: Kalenderkorrigerad data för BNP och arbetade timmar.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Tabell 5.5 Arbetsmarknad

Utfall för 2010, prognos för 2011–2015

Procentuell förändring om annat ej anges

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
BNP1	5,3	4,6	4,1	3,6	2,9	2,4
Produktivitet2	3,4	2,7	2,1	1,8	1,5	1,8
Produktivitet i
näringslivet2	3,9	2,8	2,4	1,9	1,6	2,0
Arbetade timmar	1,9	1,9	2,0	1,8	1,3	0,6
Arbetade timmar i
näringslivet	3,1	2,7	2,5	2,4	1,8	1,0
Medelarbetstid	0,9	-0,5	0,6	0,5	0,2	0,0
Sysselsatta	1,1	2,5	1,4	1,3	1,1	0,6
Potentiell
sysselsättning3	1,0	1,1	1,0	0,9	0,7	0,6
Sysselsätningsgap4	-2,5	-1,3	-0,8	-0,4	0,0	0,0
Arbetskraft	1,1	1,3	0,6	0,5	0,5	0,3
Arbetslöshet5	8,4	7,3	6,6	5,8	5,2	4,9
Programdeltagare5, 6	3,7	3,5	2,8	2,4	2,0	1,8

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser kalender- korrigerade data. Sysselsatta, arbetskraft och arbetslöshet avser åldersgruppen 15–74 år.

1BNP till marknadspris, fasta priser.

2Produktiviteten mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

3Potentiell sysselsättning avser inte den högsta möjliga nivån utan den nivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.

4Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsätt- ning i procent av potentiell sysselsättning.

5I procent av arbetskraften.

6Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

120

Diagram 5.15 Ett urval av sysselsättningsindikatorer

Årlig procentuell förändring								Nettotal
120								80
100		Lediga jobb (vänster skala)
100								60
80		Nyanmälda platser (vänster skala)						60
		Nyanmälda platser (vänster skala)

60		Anställningsplaner (höger skala)						40
60								40
40								20
20								20
20
0								0
-20								-20
-40								-20
-40
-60								-40
02	03	04	05	06	07	08	09	10

Anm.: Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser. Nyanmälda platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplaner avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och Konjunkturinstitutet.

Uppgången i sysselsättningen har varit bred i flera bemärkelser. För det första har sysselsätt- ningen ökat i de flesta av näringslivets branscher. I den offentliga sektorn har dock utvecklingen varit tudelad. Sysselsättningen i staten ökade under 2010, medan antalet sysselsatta i kommunsektorn minskade.

För det andra har både antalet tillsvidare- och visstidsanställningar ökat. Att tillsvidareanställ- ningarna ökar så här tidigt i en konjunktur- uppgång är ett tecken på att uppgången är robust. Ökningen i sysselsättningen är dock ojämnt fördelad mellan olika utbildnings- grupper. Till exempel har sysselsättningen ökat starkt bland personer med eftergymnasial utbildning, men inte alls för personer med högst förgymnasial utbildning, vilket är den grupp som drabbades hårdast av konjunkturnedgången i finanskrisens spår (se vidare avsnitt 4.2.2).

Fortsatt lågt resursutnyttjande på arbetsmarknaden de närmaste åren

Trots den starka återhämtningen bedöms det finnas lediga resurser på arbetsmarknaden. Det tydligaste tecknet på detta är att arbetslösheten är hög, 7,3 procent 2011. Detta är ca 1 procent- enhet högre än vad jämviktsarbetslösheten bedöms vara 2011.58

58 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot på sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvud- sakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning. Jämviktsarbets- lösheten är inte detsamma som den lägsta möjliga arbetslöshetsnivån, utan den nivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.

PROP. 2010/11:100

Indikatorer från Konjunkturinstitutets Kon- junkturbarometer visar att en ökande andel företag inom de flesta branscher på senare tid har uppgivit brist på arbetskraft som ett hinder för att öka produktionen. Bristtalen i Konjunktur- barometern bedöms dock främst vara en indi- kator på resursutnyttjandet inom företagen, dvs. en indikator på efterfrågan på arbetskraft och i mindre utsträckning en direkt indikator på re- sursutnyttjandet på arbetsmarknaden. De stigande bristtalen indikerar alltså att företagen behöver öka sin personalstyrka för att möta den ökande efterfrågan i ekonomin, snarare än att de har svårt att hitta personal (se diagram 5.16).

Två mer direkta indikatorer på resursutnytt- jandet på arbetsmarknaden är Statistiska central- byråns statistik över den tid det tar för företag att rekrytera och Arbetsförmedlingens under- sökning om företagens möjligheter att hitta rätt personal. Sammantaget tyder dessa indikatorer på att det finns lediga resurser på arbetsmark- naden.

Sammantaget är bedömningen att sysselsätt- ningen kan öka betydligt de närmaste åren utan att någon större brist på arbetskraft på arbets- marknaden uppstår. Detta kan illustreras av att sysselsättningsgapet bedöms vara negativt 2011– 2013 (se diagram 5.17).

Diagram 5.16 Sysselsättning och brist på arbetskraft

Årlig procentuell förändring		Andel ja-svar
4
3		20
3
2		15
		15
1
0		10
0
-1		5
	Sysselsatta i näringslivet (vänster skala)	5
-2	Sysselsatta i näringslivet (vänster skala)

-3				Brist på arbetskraft (höger skala)											0
				Brist på arbetskraft (höger skala)


96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10

Anm.: Brist på arbetskraft avser främsta hindret för företagens produktion, säsongrensade kvartalsvärden.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

121

PROP. 2010/11:100

Diagram 5.17 Sysselsättningsgap

Procent, årsvärden

6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15
Anm.: Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning

i procent av potentiell sysselsättning.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 5.18 Arbetskraft och sysselsatta

Tusental personer, säsongrensade kvartalsvärden

5 300
5 100				Arbetskraft
4 900				Sysselsatta
4 900
4 700
4 500
4 300
4 100
3 900
89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Regeringens politik bidrar till att sysselsättningen ökar

De kommande åren stiger efterfrågan på arbets- kraft i takt med att produktionen ökar. Därmed fortsätter sysselsättningen att öka och 2014 blir resursutnyttjandet på arbetsmarknaden normalt. Sysselsättningsökningen dämpas därför ytterli- gare 2015 (se diagram 5.17 och 5.18). Samman- taget bedöms antalet sysselsatta stiga med ca 320 000 personer från 2010 till 2015 som en följd av konjunkturåterhämtningen, regeringens poli- tik och ökningen av antalet personer i arbetsför ålder.

Den främsta orsaken till att sysselsättningen kan öka starkt under de närmaste åren utan att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt är att regeringens reformer förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Reformerna inom bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäk- ringen och arbetsmarknadspolitiken samt in- förandet av jobbskatteavdraget ökar incita- menten att jobba och att söka jobb, samt för- bättrar matchningen på arbetsmarknaden. Sam- mantaget bedöms den varaktiga sysselsättningen öka med ca 4,6 procent till följd av regeringens strukturella reformer. Detta motsvarar en ökning med ca 215 000 personer (se vidare för- djupningsrutan Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt i avsnitt 4.4).

En allt större andel jobbar i tjänstebranscherna

De närmaste åren stiger sysselsättningen i näringslivet (se tabell 5.6). Även om antalet sysselsatta ökar i de flesta branscher är det framför allt hushålls- och företagstjänstebran- scherna som bidrar till ökningen.59 Antalet sysselsatta inom hushållstjänstebranchen har ökat under hela finanskrisen, vilket delvis beror på att en allt större del av de kommunfinansierade välfärdstjänsterna produceras i denna bransch (se vidare nedan). En fortsatt ökande efterfrågan på hushållstjänster, tillsammans med en fortsatt överflyttning av produktionen av välfärdstjänster från kommunerna till denna bransch, leder till att uppgången i sysselsättningen i hushållstjänste- branschen väntas bli stark även 2011–2015. Till den totala ökningen i sysselsättningen bidrar dock företagstjänstebranschen allra mest. Den starkt ökande efterfrågan på företagstjänster väntas innebära att sysselsättningen ökar starkt 2011–2015.

59 I hushållstjänstebranscherna ingår (enligt SNI 2002) bl.a. utbildning, vård samt samhälleliga och personliga tjänster. I företagstjänste- branscherna ingår (enligt SNI 2002) bl.a. juridisk och ekonomisk konsultverksamhet, arkitekt- och reklambyråer och lokalvård.

122

Tabell 5.6 Sysselsättning i olika sektorer

Utfall fram till och med 2010, prognos för 2011–2015
1000-tal personer		Procentuell förändring
1000-tal personer		Procentuell förändring
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Näringslivet	3 072	2,0	3,5	1,6	1,5	1,5	0,9
Varuproducenter	1 085	1,1	2,3	1,1	1,1	0,2	-0,3
Tjänsteproducenter	1 988	2,6	4,1	1,8	1,8	2,2	1,5
Offentliga sektorn	1 292	-1,0	0,3	1,1	0,9	0,2	-0,2
Staten	227	1,5	-0,2	-0,2	-0,9	-1,2	-0,5
Kommunsektorn	1 065	-1,6	0,4	1,4	1,3	0,5	-0,1

Ekonomin totalt1	4 473	1,1	2,5	1,4	1,3	1,1	0,6

Anm.: Enligt nationalräkenskaperna (NR). Begreppen offentliga sektorn och kommunsektorn avser här och i hela avsnitt 5 NR-begreppen de offentliga myndigheterna resp. de kommunala myndigheterna. I praktiken är skillnaden mellan begreppen nuförtiden liten (se vidare bilaga 1, tabell 15).

1 I ekonomin totalt inkluderas även sysselsatta i hushållens icke vinstdrivande organisationer.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den exportberoende industrin har drabbats hårdast av den globala lågkonjunkturen. Antalet sysselsatta i denna bransch minskade med mer än 110 000 personer från första kvartalet 2008 till fjärde kvartalet 2009, vilket motsvarar en nedgång med nära 15 procent.60 Industriföre- tagens sammantagna anställningsplaner tyder dock på en ökning 2011. Även 2012–2014 väntas en viss fortsatt återhämtning av sysselsättningen i industrin. En stor del av nedgången i antalet sysselsatta inom industrin väntas dock bli bestående, då produktionsökningen i samband med återhämtningen i huvudsak bedöms kunna mötas med högre produktivitet. År 2015 är ca 60 000 färre sysselsatta i industrin jämfört med år 2008. Den minskade andelen sysselsatta i industrin och den allt större andelen sysselsatta i tjänstebranscherna, är en strukturell trend som har pågått sedan 1980-talet och som bedöms fortsätta framöver.

Sysselsättningen i kommunsektorn ökar 2011

Det tillfälliga statsbidrag som regeringen har tillfört kommunsektorn 2011 och de ökande skatteintäkterna leder tillsammans till att syssel- sättningen i kommunsektorn bedöms öka 2011. Detta innebär att den tre år långa perioden med

60 Även produktiviteten inom industrin föll kraftigt i samband med produktionsnedgången 2008–2009 och var som mest ca 17 procent lägre än nivån före den ekonomiska krisen. Därefter har produktiviteten ökat successivt och var fjärde kvartalet 2010 klart över nivån före krisen.

PROP. 2010/11:100

en nedgång i antalet sysselsatta bryts. En viktig förklaring till den långvariga nedgången i syssel- sättningen är att delar av kommunsektorns tjänster, som exempelvis skolverksamhet och äldreomsorg, i allt större utsträckning tillhanda- hålls av företag i näringslivet. Antalet sysselsatta i näringslivet som är finansierade av kommun- sektorn har ökat med omkring 27 000 personer 2007–2010 (se även avsnitt 8).

Antalet sysselsatta i näringslivet som är finan- sierade av kommunsektorn väntas fortsätta att öka framöver, vilket bidrar till att sysselsätt- ningen i kommunsektorn utvecklas svagare 2011–2015. Till följd av att konjunkturläget för- bättras och skatteintäkterna fortsätter öka bedöms dock sysselsättningen i kommunsektorn sammantaget öka 2012–2014. År 2014 bedöms ungefär 37 000 fler personer vara sysselsatta i kommunsektorn jämfört med 2010. Samtidigt väntas den kommunfinansierade sysselsätt- ningen i privat regi öka med ungefär 19 000 personer under motsvarande period.

Antalet arbetade timmar per sysselsatt ökar 2012–2014

Antal arbetade timmar ökade betydligt snabbare än sysselsättningen 2010. Det beror på att före- tagen mötte den stigande efterfrågan genom att öka både antalet anställda och antalet arbetade timmar per anställd, t.ex. genom färre tjänstle- digheter och ökad övertid. Det senare beror i sin tur på att företagen i konjunkturnedgången drog ned arbetskraftsinsatsen genom att anpassa antalet arbetade timmar i större utsträckning än antalet sysselsatta, bl.a. genom avtal om arbets- tidsförkortning.

Under 2011 väntas sysselsättningen öka starkt bland grupper som har en låg medelarbetstid, t.ex. ungdomar. Det bidrar till att antalet arbetade timmar per sysselsatt minskar 2011. År 2012–2014 väntas antalet arbetade timmar per sysselsatt öka.

Regeringens politik bedöms bidra till att öka antalet arbetade timmar per sysselsatt hela perioden 2011–2015. En anledning till detta är att regeringens reformer bidrar till att färre personer på sikt är frånvarande från arbetet på grund av sjukdom, än utan reformerna. En annan anledning är att bl.a. jobbskatteavdraget bidrar till att de som redan är sysselsatta arbetar mer,

123

PROP. 2010/11:100

t.ex. genom att incitamenten att gå från deltids- till heltidsarbete har stärkts.

Arbetskraften ökar successivt framöver

Den snabbt stigande efterfrågan på arbetskraft 2010 medförde att chansen att få arbete ökade, vilket ledde till att fler valde att söka arbete och att arbetskraften därmed ökade. Regeringens politik, såsom insatserna på arbetsmarknads- området, bidrog också till att färre lämnade arbetskraften trots den rådande lågkonjunk- turen.

De närmaste åren fortsätter regeringens reformer att bidra till att arbetskraften ökar, även om merparten av effekterna av regeringens politik redan bedöms ha inträffat (se avsnitt 4.4). Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen som regeringen har genomfört för att öka incitamenten att delta i arbetskraften.

Arbetskraftens storlek och sammansättning påverkas även av demografiska förändringar. Under 2011–2015 ökar befolkningen i åldern 15–74 år, vilket bidrar till att antalet personer i arbetskraften ökar. Åldersgrupper med ett jäm- förelsevis högt arbetskraftsdeltagande61 minskar dock, främst eftersom den stora 40-talistgenera- tionen gradvis når en ålder då få deltar i arbetskraften. De senaste åren har denna generation varit i en ålder då arbetskrafts- deltagandet är relativt högt. Dessutom fortsätter befolkningen i arbetsför ålder att bestå av en hög andel ungdomar, vilka har ett lågt arbetskrafts- deltagande. Totalt sett dämpar sammansätt- ningen av befolkningen ökningen av arbets- kraften 2011–2015.

Den konjunkturella återhämtningen i arbets- kraften bedöms tillsammans med regeringens reformer och den demografiska utvecklingen sammantaget leda till att antalet personer i ar- betskraften stiger med närmare 160 000 personer från 2010 till 2015 (se diagram 5.18). Arbets- kraftsdeltagandet ökar dock endast marginellt till följd av de motverkande demografiska effek- terna.

Arbetslösheten nära 5 procent 2015

I takt med den starka uppgången i sysselsätt- ningen minskar arbetslösheten successivt (se diagram 5.19). När resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är balanserat 2014 och 2015 bedöms arbetslösheten vara 5,2 respektive 4,9 procent. Att arbetslösheten fortsätter minska 2015, trots att resursutnyttjandet både i företagen och på arbetsmarknaden är balanserat, beror på att regeringens reformer bidrar till att jämviktsarbetslösheten fortsätter att minska 2015. Sammantaget bedöms regeringens struk- turreformer, som jobbskatteavdraget och förändringen av arbetslöshetsförsäkringen, sänka jämviktsarbetslösheten med 1,5 procentenheter till år 2015. Utan regeringens strukturella åtgärder bedöms jämviktsarbetslösheten 2015 ha varit ca 6,4 procent.

År 2011 väntas knappt 175 000 personer delta i arbetsmarknadspolitiska program. Av dessa deltar närmare 165 000 i utbildningsprogram, som exempelvis jobb- och utvecklingsgarantin. De insatser som regeringen har genomfört inom arbetsmarknadsområdet bedöms bidra till en minskad långtidsarbetslöshet och till att färre lämnar arbetskraften. Under lågkonjunkturen har de därmed på marginalen bidragit till en varaktigt högre sysselsättning och till en lägre jämviktsarbetslöshet.

Diagram 5.19 Arbetslöshet

Arbetslösa i procent av arbetskraften, årsvärden

12
10
8
6
4					Arbetslöshet
					Arbetslöshet
2					Jämviktsarbetslöshet
0
89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15
Anm.: Jämviktsarbetslöshet motsvarar skillnaden mellan potentiell arbetskraft och

potentiell sysselsättning, i procent av potentiell arbetskraft.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

61 Arbetskraftsdeltagande avser antal i arbetskraften i relation till antal i befolkningen.

124

5.5Löner

Högre löneökningstakter när resursutnyttjandet stiger

Avtalsrörelsen	2010	omfattade	ungefär
3,3 miljoner arbetstagare.		Avtalsperioden var

vanligtvis runt två år. Avtalen inom industrin slöts på en kortare period. Parterna inom industrin har enats om att samordna de nya avtalsförhandlingarna under hösten 2011. Det svaga resursutnyttjandet på arbetsmarknaden avspeglas tydligt i de avtalade löneökningarna. De centrala avtalen innehåller betydligt lägre löneökningar än de som förhandlades fram under 2007 års avtalsrörelse. Sammantaget be- döms lönerna i näringslivet öka med 2,6 procent 2011, enligt konjunkturlönestatistikens defini- tion (se diagram 5.20). Enligt national- räkenskapernas definition bedöms lönerna öka med 2,4 procent. Dessa båda lönemått skiljer sig definitionsmässigt åt, främst genom att vissa typer av ersättningar såsom bonusersättning, semesterersättning m.fl. ingår i nationalräken- skapernas lönemått men inte i konjunktur- lönestatistiken.62

I takt med att arbetsmarknadsläget förbättras bedöms lönerna öka i snabbare takt de närmaste åren. När nya centrala avtal ska förhandlas fram nästa gång, kring årsskiftet 2011/2012, är det ett betydligt starkare konjunkturläge än vad som var fallet när de nuvarande avtalen tecknades. Både de centrala avtalen och löneökningarna utöver avtalen bedöms därför bli högre i nästa avtals- runda.

Lönerna bedöms dock öka i en relativt måttlig takt även under de närmaste åren. Det beror på flera samverkande faktorer. För det första är re- sursutnyttjandet på arbetsmarknaden fortsatt lågt 2012, vilket dämpar lönekraven. För det andra bidrar den relativt svaga produktivitetsut- vecklingen till att företagens möjligheter att klara av kraftiga reallöneökningar är begränsade. Den svaga produktivitetsutvecklingen beror delvis på

PROP. 2010/11:100

att regeringens politik bidrar till att grupper med en relativt svag förankring på arbetsmarknaden blir sysselsatta. I genomsnitt har dessa grupper en lägre produktivitet och därmed en lägre lön än de som redan är sysselsatta. När fler med relativt låga löner träder in på arbetsmarknaden kommer därför den genomsnittliga lönenivån i ekonomin att dämpas (se fördjupningsrutan Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt). När hänsyn tas till produktivitetsutvecklingen, prisutvecklingen för företagen (det s.k. förädlingsvärdepriset), vinstutvecklingen och regeringens reformer är bedömningen att företagens arbetskostnader kommer att öka med ca 3,7 procent per år 2012–2015.63 Även lönerna i näringslivet bedöms öka med 3,7 procent, i nationalräkenskapstermer, under perioden 2012– 2015 (se tabell 5.7).

Diagram 5.20 Centrala avtal och löneökning

Årlig procentuell förändring
7
6			Centrala avtal			Utöver centrala avtal
			Centrala avtal			Utöver centrala avtal
5
4
3
2
1
0
93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Källor: Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

62 Under 2010 visade utfallen för de båda lönemåtten på en mycket stor differens, något som de normalt inte gör. Löneökningarna enligt nationalräkenskaperna var betydligt lägre än enligt konjunkturlöne- statistiken. För en genomgång av skillnaden mellan lönemåtten och orsakerna till den stora diskrepansen 2010, se budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 5.5).

63 Bedömningen av löneutvecklingen 2012–2015 utgår ifrån att arbetskostnaden på sikt bestäms av potentiell produktivitet och av den strukturella utvecklingen av förädlingsvärdepriserna. Under de närmaste åren beaktas även effekten på lönerna som uppkommer på grund av regeringens reformer. I beräkningarna antas vidare att den strukturella vinstandelen är konstant 2012–2015.

125

PROP. 2010/11:100

Tabell 5.7 Löner och inflation

Procentuell förändring. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Timlön
KL, hela ekonomin1	2,5	2,6	3,2	3,4	3,5	3,5
KL, näringslivet1	2,4	2,6	3,4	3,5	3,6	3,6
NR, hela ekonomi2	0,9	2,5	3,3	3,6	3,7	3,7
NR, näringslivet2	-0,2	2,4	3,5	3,7	3,8	3,8
Inflation
KPI3	1,2	2,5	2,0	2,8	2,7	2,4
KPIF3, 4	2,0	1,1	1,2	1,9	2,1	2,1

Anm.: En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1.

1Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

2Timlön enligt nationalräkenskaperna.

3Årsgenomsnitt.

4Ett av Riksbankens mått på underliggande inflation.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Den reala lönen, dvs. löneökningen efter det att hänsyn tagits till den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentprisindex (KPI), sjönk 2010 till följd av den låga nominella löneökningen. De kommande åren kommer dock reallönen att öka då prisutvecklingen blir lägre än den nominella löneökningen. Reallöneökningen förväntas dock bli något lägre än det historiska genomsnittet de närmaste åren (se diagram 5.21).

Diagram 5.21 Reallön och nominell lön

Årlig procentuell förändring
8
7						Nominell
6						Real
5						Real
5
4
3
2
1
0
-1
-2
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14
Anm.: Reallön är nominell löneökning enligt nationalräkenskaperna deflaterad med KPI-
inflation.
Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

5.6Inflation och reporänta

Lågt underliggande inflationstryck 2011 och 2012

Inflationen mätt som KPIF, dvs. KPI med fast ränta, ligger klart under Riksbankens mål på två procent 2011 och 2012 (se diagram 5.22). Den viktigaste anledningen till detta är det låga resursutnyttjandet och att företagens kostnader

per producerad enhet ökar långsamt. Företagens kostnader dämpas både på grund av att produktiviteten ökar och på grund av att företagens arbetskostnader ökar i långsam takt. Kostnaden per producerad enhet, den s.k. en- hetsarbetskostnaden, sjönk kraftigt 2010 och är i princip oförändrad 2011, för att därefter successivt öka till omkring 2 procent 2015 (se diagram 5.23). Vad gäller sammansättningen av priserna på varor och tjänster kommer utveck- lingen av varupriserna att dämpas mer än tjänstepriserna, eftersom produktiviteten väntas växa snabbare i de varuproducerande bran- scherna än i de tjänsteproducerande branscherna. Sammantaget medför detta att priserna på varor och tjänster, som utgör den huvudsakliga delen av samtliga konsumentpriser, ökar måttligt framöver. Därför blir också den underliggande inflationen relativt låg 2011 och 2012.64

Diagram 5.22 KPI, KPIF och KPIF exklusive energi

	Procentuell förändring jämfört med motsvarande månad föregående år
	5	KPI
	4	KPI
	4	KPIF
		KPIF
	3	KPIF exkl. energi
	3
	2
	1
	0
	-1
	-2
	-3

07 08 09 10 11 12 13 14 15 Anm.: KPIF (KPI med fast ränta) är ett av Riksbanken definierat mått på underliggande inflation. KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens räntekostnader för egnahem som beror på förändrade räntesatser hålls konstant.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I takt med att konjunkturläget förbättras och företagens enhetsarbetskostnader ökar snabbare kommer priserna på varor och tjänster att öka något snabbare 2013–2015. Den underliggande inflationen mätt som KPIF kommer gradvis att stiga och vara i linje med Riksbankens inflationsmål på 2 procent från 2013 och framåt (se diagram 5.22).

Inflationen mätt med KPI stiger kraftigt de närmaste åren och uppgår till 2,8 procent 2013 och 2,7 procent 2014 (se tabell 5.7). Att KPI stiger mer än KPIF beror i hög grad på att

64Med varor och tjänster menas varor exklusive energi (framför allt drivmedel och hushållsel) och tjänster exklusive boende (t.ex. räntor, hyror och reparationskostnader). Detta aggregat utgör ca 70 procent av samtliga konsumentpriser.

126

hushållens bostadsräntor ökar när Riksbanken höjer reporäntan. Skillnaden mellan inflationen mätt som KPIF och KPI är därför mycket stor de närmaste åren. På lång sikt, då effekten av ändrade räntesatser inte längre påverkar KPI, sammanfaller dock inflationen enligt KPI och KPIF.

Diagram 5.23 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och timlön

Årlig procentuell förändring
8
6
4
2
0
-2
-4		Enhetsarbetskostnad
-4		Produktivitet
		Produktivitet
-6		Timlön
-6
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14

Anm.: Samtliga variabler avser näringslivet, timlön enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Fortsatta räntehöjningar

I juli 2010 började Riksbanken höja reporäntan till följd av den snabba återhämtningen i ekonomin. Riksbanken väntas fortsätta att höja reporäntan ytterligare i takt med att re- sursutnyttjandet och inflationen successivt stiger. Under 2013–2015, när resursutnyttjan- det är normalt, bedöms reporäntan uppgå till 3,75 procent (se tabell 5.2).

5.7Risker och alternativscenarier65

Riskbilden är balanserad

Osäkerheten är stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den långsiktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Sammantaget

65 I scenarioarbetet har makromodellen KIMOD använts. För en beskrivning av modellen se Bergvall, A. m.fl. KIMOD 2.0: Equilibrium Model of the Swedish Economy, Working paper 100, Konjunktur- institutet, 2007.

PROP. 2010/11:100

bedöms riskbilden vara balanserad, dvs. riskerna för en sämre respektive bättre utveckling bedöms vara ungefär lika stor.

Det är möjligt att återhämtningen under 2011 och 2012 går snabbare än i huvudscenariot. Framåtblickande indikatorer tyder på att både hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras kan återhämt- ningen bli starkare än vad som förutses i huvud- scenariot. I ett sådant scenario finns det en risk att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt under de närmaste åren, vilket skulle dämpa produktionsökningen. I ett sådant scena- rio finns det också risker kopplade till hushållens skuldsättning. De analyser som genomförts av bl.a. Riksbanken och Finansinspektionen visar att riskerna för den finansiella stabiliteten av högre räntor vid dagens skuldkvot är små. Problem skulle dock kunna uppstå om skuld- kvoten fortsätter att stiga till följd av en stark utveckling av tillgångspriserna. Om utlånings- expansionen ökar ohållbart mycket de närmaste åren riskerar det att leda till en framtida abrupt kreditkontraktion och bostadsprisfall, vilket riskerar att fördjupa nästa lågkonjunktur.

Som illustreras i alternativscenario 1 skulle en starkare återhämtning i kombination med en fortsatt kraftig utlåningsexpansion på kort sikt leda till en högre BNP-tillväxt och en lägre arbetslöshet i Sverige de närmaste åren än vad som förutses i huvudscenariot. Samtidigt skulle den ohållbara utlåningsexpansionen och till- gångsprisuppgången på sikt kunna leda till en kraftig konjunkturnedgång.

Vidare är det möjligt att konjunkturåterhämt- ningen i Sverige och i omvärlden dämpas på grund av att oroligheter i Nordafrika och Mellanöstern leder till sjunkande oljeproduktion och kraftigt stigande oljepris. Även jord- bävningen, tsunamin och kärnkraftsolyckorna i Japan kan dämpa den globala konjunktur- återhämtningen.

Som illustreras i alternativscenario 2 skulle en svagare internationell utveckling i kombination med ett högre oljepris leda till en lägre tillväxt och en högre arbetslöshet i Sverige de närmaste åren än vad som förutses i huvudscenariot.

Det finns även vissa risker kopplade till euro- peiska bankers finansieringskostnader. Likvidi- tetssituationen för de europeiska bankerna har lättat jämfört med den situation som rådde un- der 2009 och 2010, men läget har ännu inte nor- maliserats. Det finns kvarstående risker med

127

PROP. 2010/11:100

finansieringen för de europeiska bankerna och företagen kopplade till ett stort finansieringsbe- hov framöver, inte minst för de länder som har stora statsfinansiella underskott.

Även om risken har minskat för att återhämt- ningen de närmaste åren dämpas av fortsatt marknadsoro kopplad till osäkerheten kring statsfinanserna i vissa europeiska länder, kvarstår det underliggande problemen med dåliga offentliga finanser i flera länder. Detta kan leda till förnyad oro på de globala finansmarknaderna och till stora finansieringsproblem för många länder. Den höga offentliga skuldsättningen i många länder innebär också att utrymmet för finanspolitiska stimulanser riskerar att bli mycket begränsat i nästa lågkonjunktur. Sammantaget bidrar dessa faktorer till att nästa lågkonjunktur kan bli djupare än normalt.

Vidare råder det stor osäkerhet om vilken effekt finanskrisen har haft på den långsiktigt hållbara produktionsnivån. I huvudscenariot antas att en relativt stor del av fallet i produkti- viteten i samband med finanskrisen är perma- nent. Om produktivitetsfallet i större utsträck- ning beror på en temporär störning kommer den varaktiga BNP-nivån vara högre än vad som för- utses i huvudscenariot.

Alternativscenario 1: Snabbare återhämtning och ohållbar skuldsättning

I detta alternativscenario antas att återhämt- ningen på kort sikt blir starkare och snabbare än i huvudscenariot, samtidigt som hushållens skuldsättning ökar kraftigt. Flera indikatorer pekar på att både efterfrågan och arbetsmarkna- den skulle kunna utvecklas starkare än i huvud- scenariot. Exempelvis tyder framåtblickande indikatorer på att både hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras fullt ut blir BNP-tillväxten och arbetsmarknadsutvecklingen starkare. I scenariot antas att efterfrågan i både Sverige och i omvärl- den blir starkare under 2011 och 2012 än i huvudscenariot.

Den starkare inhemska efterfrågan i kombi- nation med en högre efterfrågan på svenska exportvaror medför att BNP-tillväxten blir högre 2011 och 2012 (se diagram 5.24 och tabell 5.8). År 2011 är BNP-tillväxten 1 procentenhet högre än i huvudscenariot. Den högre efterfrå- gan medför att arbetsmarknaden utvecklas star-

kare 2011 och 2012 i detta scenario. Sysselsätt- ningstillväxten blir högre och arbetslösheten blir lägre än vad som förutses i huvudscenariot. År 2012 är arbetslösheten 5,8 procent jämfört med 6,6 procent i huvudscenariot (se tabell 5.8).

En starkare arbetsmarknad och en högre kon- sumtion leder till högre skatteintäkter och lägre utgifter, vilket sammantaget förbättrar de of- fentliga finanserna de närmaste åren jämfört med bedömningen i huvudscenariot.

Tabell 5.8 Nyckeltal, alternativscenario 1 med snabbare återhämtning och ohållbar skuldsättning

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

	2011	2012	2013	2014	2015
BNP	5,6	4,4	1,5	1,8	2,7
	(4,6)	(3,8)	(3,6)	(2,8)	(2,7)
Arbetade timmar	2,6	1,7	0,9	0,3	1,0
	(1,9)	(1,1)	(1,8)	(1,0)	(1,2)
Sysselsättning1	3,0	1,8	0,6	0,4	0,4
	(2,5)	(1,4)	(1,3)	(1,1)	(0,6)
Arbetslöshet1, 2	6,8	5,8	5,8	5,6	5,5
	(7,3)	(6,6)	(5,8)	(5,2)	(4,9)
BNP-gap3	-0,8	1,0	-0,2	-1,0	-1,1
	(-1,9)	(-0,7)	(-0,1)	(0,1)	(0,0)
Reporänta4	2,75	4,25	3,75	3,25	3,50
	(2,25)	(3,25)	(3,75)	(3,75)	(3,75)
Timlön5	2,6	3,9	3,7	2,8	3,0
	(2,6)	(3,2)	(3,4)	(3,5)	(3,5)
KPI6	2,5	2,6	3,4	2,1	2,2
	(2,5)	(2,0)	(2,8)	(2,7)	(2,4)
Finansiellt sparande7	0,6	2,2	2,6	3,2	4,1
	(0,3)	(1,8)	(2,8)	(3,6)	(4,4)

115-74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Slutkurs.

5Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

7Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

Den starkare BNP-tillväxten och sysselsätt- ningsutvecklingen innebär att resursutnyttjandet stiger snabbt, vilket medför att resursutnyttjan- det både på arbetsmarknaden och i hela ekono- min blir ansträngt under 2012. Det ansträngda resursutnyttjandet på arbetsmarknaden leder till ett ökat löne- och inflationstryck. Riksbanken höjer därmed reporäntan betydligt snabbare och mer än i huvudscenariot.

Samtidigt bidrar den starka återhämtningen till att både bostadspriserna och hushållens

128

skuldsättning ökar ohållbart mycket i relation till den disponibla inkomsten.

De kraftigt stigande räntorna i kombination med den ökade skuldsättningen leder till att hushållens konsumtion dämpas under 2012 och att bostadspriserna börjar falla. Fallande bo- stadspriser innebär att hushållens förmögenhet sjunker och konsumtionen faller därmed ytterli- gare. Den kraftigt ökade skuldsättningen bidrar därmed till att konjunkturavmattningen blir större än vad som annars vore fallet.

BNP-tillväxten dämpas markant 2013 och 2014 och BNP-gapet är negativt i slutet av pro- gnosperioden. Den svagare produktionen med- för att ökningen i sysselsättningen dämpas och att arbetslösheten är 0,6 procentenheter högre 2015 än i huvudscenariot (se diagram 5.25). En svagare efterfrågan i kombination med högre ar- betslöshet leder till att de offentliga finanserna försämras 2013–2015.

På sikt återhämtar sig dock ekonomin och ar- betslösheten faller ner till ca 5 procent under 2016 och 2017.

Diagram 5.24 BNP-tillväxt
Årlig procentuell förändring
8
6
4
2
0
-2			Huvudscenario
			Huvudscenario
-4			Alternativscenario 1
-4			Alternativscenario 2
			Alternativscenario 2
-6
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alternativscenario 2: Svagare internationell utveckling

I huvudscenariot förutses en gradvis återhämt- ning i den globala ekonomin de närmaste åren. Det finns dock en risk att konjunkturåterhämt- ningen i omvärlden, och därmed i Sverige, blir svagare och mer utdragen till följd av orolighe- terna i Nordafrika och Mellanöstern samt till följd av situationen i Japan. I detta alternativsce- nario antas den globala återhämtningen bli sva- gare än i huvudscenariot samtidigt som oljepriset blir högre. Om oroligheterna i Nordafrika leder

PROP. 2010/11:100

till sjunkande produktion och kraftigt stigande oljepriser som följd dämpar det den globala åter- hämtningen. Situationen i Japan kan bromsa återhämtningen ytterligare om kärnkrafts- problemen leder till att den globala kärnkrafts- produktionen minskar, med stigande energi- priser som följd.

Svensk ekonomi påverkas på flera sätt av en svagare utveckling i omvärlden och högre ener- gipriser. För det första utvecklas efterfrågan på svensk export svagare än i huvudscenariot, vilket även dämpar investeringarna. För det andra leder de negativa signalerna från omvärlden till att hushållen blir mer pessimistiska, vilket i kombi- nation med högre energipriser bidrar till att hus- hållens konsumtion dämpas.

Sammantaget innebär detta att BNP ökar långsammare 2011 jämfört med huvudscenariot. Den lägre efterfrågan bidrar till att sysselsätt- ningen ökar långsammare och att arbetslösheten blir något högre än vad som förutses i huvudsce- nariot (se tabell 5.9 och diagram 5.25).

Tabell 5.9 Nyckeltal, alternativscenario 2 med svagare internationell återhämtning

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

	2011	2012	2013	2014	2015
BNP	4,0	3,8	3,8	2,9	2,7
	(4,6)	(3,8)	(3,6)	(2,8)	(2,7)
Arbetade timmar	1,5	1,0	2,0	1,2	1,3
	(1,9)	(1,1)	(1,8)	(1,0)	(1,2)
Sysselsättning1	2,2	1,2	1,4	1,3	0,8
	(2,5)	(1,4)	(1,3)	(1,1)	(0,6)
Arbetslöshet1, 2	7,6	6,9	6,1	5,3	4,9
	(7,3)	(6,6)	(5,8)	(5,2)	(4,9)
BNP-gap3	-2,4	-1,1	-0,2	0,2	0,0
	(-1,9)	(-0,7)	(-0,1)	(0,1)	(0,0)
Reporänta4	1,75	3,00	3,50	3,75	3,75
	(2,25)	(3,25)	(3,75)	(3,75)	(3,75)
Timlön5	2,6	2,7	3,6	3,7	3,6
	(2,6)	(3,2)	(3,4)	(3,5)	(3,5)
KPI6	2,5	2,1	2,3	3,0	2,5
	(2,5)	(2,0)	(2,8)	(2,7)	(2,4)
Finansiellt sparande7	0,1	1,6	2,6	3,5	4,2
	(0,3)	(1,8)	(2,8)	(3,6)	(4,4)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Slutkurs.

5Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

7Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

129

PROP. 2010/11:100

Den svagare återhämtningen innebär att resurs- utnyttjandet blir lägre än i huvudscenariot 2011 och 2012. Samtidigt som det lägre resursutnytt- jandet innebär att inflationstrycket dämpas, motverkas detta av de stigande oljepriserna. Riksbanken höjer dock reporäntan i något lång- sammare takt till följd av det lägre resursutnytt- jandet.

På längre sikt kommer en gradvis återhämt- ning i omvärlden och en fortsatt expansiv pen- ningpolitik leda till att exporten, investeringarna och hushållens konsumtion ökar snabbare än i huvudscenariot 2013 och 2014. Sysselsättningen växer starkare än i huvudscenariot 2013–2015 och arbetslösheten sjunker till 4,9 procent 2015 (se tabell 5.9).

Till följd av den starkare BNP-tillväxten 2013 jämfört med huvudscenariot stiger resursut- nyttjandet och BNP-gapet sluts under 2013. Re- sursutnyttjandet är därmed, i likhet med huvud- scenariot, normalt 2013–2015. Den långsiktiga BNP-nivån är dock något lägre än i huvud- scenariot på grund av att de högre energipriserna leder till att företagens potentiella produktions- kapacitet sjunker. Framför allt medför de höga energipriserna att produktionskapaciteten sjun- ker i den energiintensiva basindustrin.

Scenariot innebär att det finansiella sparandet blir marginellt lägre jämfört med huvudscena- riot. På kort sikt är det framför allt svagare ef- terfrågan i kombination med högre arbetslöshet som bidrar till att de offentliga finanserna blir något svagare. Under 2014 och 2015 minskar skatteintäkterna något, i första hand till följd av lägre momsintäkter.

Diagram 5.25 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften

9
8
7
6
5			Huvudscenario
			Alternativscenario 1
4			Alternativscenario 2
4
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

5.8 Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 201166

Återhämtningen under 2010 har varit starkare än vad som förutsågs i budgetpropositionen för 2011. Den expansiva ekonomiska politiken och hushållens ökade framtidsoptimism medförde att konsumtionen ökade oväntat starkt 2010, både i Sverige och i omvärlden. Samtidigt blev företagen allt mer optimistiska och började öka sina lager överraskande mycket. Sammantaget blev BNP-tillväxten för 2010 0,7 procentenheter högre än vad som förutsågs i budgetpropositio- nen för 2011. Arbetsmarknaden har dock under 2010 utvecklats i linje med bedömningen i bud- getpropositionen för 2011, vilket har medfört att produktiviteten och resursutnyttjandet inom företagen har stigit oväntat snabbt.

Framåtblickande indikatorer tyder på en fort- satt stark efterfrågeutveckling de närmaste kvartalen, både i Sverige och i omvärlden. I kombination med företagens allt mer ansträngda resursutnyttjande medför detta att invester- ingarna och sysselsättningen ökar betydligt snabbare 2011 än vad som förutsågs i budget- propositionen för 2011. Den starkare arbets- marknadsutvecklingen medför i sin tur att den disponibla inkomsten och hushållens konsum- tion ökar snabbare. Sammantaget bedöms BNP öka med 4,6 procent och sysselsättningen med 2,5 procent 2011, vilket är en upprevidering med 0,9 respektive 1,4 procentenheter jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2011.

Trots att BNP är uppreviderad med 1,4 pro- centenheter i nivå 2011 är BNP-gapet endast uppreviderat med 0,6 procentenheter. Detta beror främst på nya beräkningar av de reformer regeringen har genomfört, vilka nu bedöms få större positiva effekter på Sveriges långsiktiga produktionsförmåga än vad tidigare beräkningar indikerat (se rapport 2011:1 från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet). Det innebär att svensk ekonomi kan växa i en snabbare takt de närmaste åren och att arbetslösheten kan sjunka till lägre nivåer utan att resursutnyttjandet blir ansträngt. År 2014 är arbetslösheten 5,2 procent, vilket är en

66 Från och med 2011 års ekonomiska vårproposition så utgår bilagan Utvärdering av makroekonomiska prognoser. Jämförelsen av de makroekonomiska prognoserna med prognosen i budgetpropositionen för 2011 återfinns i detta avsnitt.

130

nedrevidering med 0,8 procentenheter jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2011.

Den betydligt snabbare konjunkturåterhämt- ningen, under framför allt 2011 och 2012, med- för att resursutnyttjandet stiger snabbare och blir normalt i ekonomin som helhet under 2013, vilket är drygt ett år tidigare än bedömningen i budgetpropositionen för 2011.

KPI-inflationen har reviderats upp kraftigt för 2011, från 1,5 procent till 2,5 procent. Detta beror nästan uteslutande på att räntekostnaderna för hushållen förväntas bli högre. KPIF, KPI med fast ränta, är dock endast marginellt revide- rad, från 0,9 procent till 1,1 procent för 2011.

Under 2012–2014 ökar lönerna i en något snabbare takt till följd av den snabbare kon- junkturåterhämtningen och Riksbanken höjer reporäntan i en något snabbare takt jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2011.

PROP. 2010/11:100

Tabell 5.10 Regeringens prognoser i 2011 års ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen för 2011

Årlig procentuell förändring

Prognos enligt budgetpropositionen för 2011 inom parentes

	2010	2011	2012	2013	2014
BNP	5,5	4,6	3,8	3,6	2,8
	(4,8)	(3,7)	(3,4)	(3,3)	(2,8)
Arbetade timmar	1,9	1,9	2,0	1,8	1,3
	(1,9)	(1,1)	(1,4)	(1,5)	(1,3)
Sysselsättning1	1,1	2,5	1,4	1,3	1,1
	(1,0)	(1,1)	(1,2)	(1,3)	(1,2)
Arbetslöshet1, 2	8,4	7,3	6,6	5,8	5,2
	(8,4)	(8,0)	(7,4)	(6,7)	(6,0)
BNP-gap3	-3,8	-1,9	-0,7	-0,1	0,1
	(-3,3)	(-2,5)	(-1,6)	(-1,1)	(-0,5)
Reporänta4	1,25	2,25	3,25	3,75	3,75
	(1,25)	(2,25)	(3,25)	(3,50)	(3,75)
Timlön5	2,5	2,6	3,2	3,4	3,5
	(2,5)	(2,6)	(3,1)	(3,3)	(3,4)
KPI6	1,2	2,5	2,0	2,8	2,7
	(1,2)	(1,5)	(1,9)	(2,4)	(2,6)
KPIF6	2,0	1,1	1,2	1,9	2,1
	(2,0)	(0,9)	(1,2)	(1,9)	(2,2)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Slutkurs.

5Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

7Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

131

6 Inkomster

PROP. 2010/11:100

6 Inkomster

Sammanfattning

•Den återhämtning av svensk ekonomi som inleddes under 2010 innebär att skatteintäk- terna åter ökar. Jämfört med 2009 beräknas skatteintäkterna vara 60 miljarder kronor högre 2010.

•Den fortsatt gynnsamma utvecklingen av svensk ekonomi under de närmaste åren innebär att de totala skatteintäkterna ökar med i genomsnitt 4,9 procent per år under perioden 2011–2015.

6.1Offentliga sektorns skatteintäkter

Svensk ekonomi är inne i en återhämtningsfas. Både produktionen och sysselsättningen har ökat i hög takt under 2010 och sysselsättnings- fallet i samband med finanskrisen är redan åter- hämtat. För de totala skatteintäkterna har detta inneburit att fallet 2009 med god marginal åter- hämtades under 2010. Intäkterna från skatt på arbete väntas 2011 överskrida nivån före den ekonomiska krisen och intäkterna från skatt på kapital når upp till nivåerna före krisen 2012. Att fallet i skatteintäkterna 2009 ändå återhämtats under 2010 beror på den goda utvecklingen av intäkterna från mervärdesskatt.

Tillväxtutsikterna för svensk ekonomi ser goda ut 2011–2013, även om BNP-tillväxten inte väntas bli lika hög som 2010. Åren 2014 och 2015, när resursutnyttjandet i ekonomin som

helhet bedöms vara i balans, väntas BNP öka i en långsammare takt än åren dessförinnan.

Den fortsatt gynnsamma utvecklingen av svensk ekonomi leder till att de totala skatte- intäkterna utvecklas förhållandevis starkt 2011– 2015. I diagram 6.1 visas de totala skatteintäk- terna från 1999 till och med 2015.

Diagram 6.1 Totala skatteintäkter

Årlig förändring i procent														Miljarder kronor
8																2 100
6																1 900
4																1 700
2																1 500
0																1 300
-2				Årlig förändring, i procent												1 100
				Årlig förändring, i procent
-4				Miljarder kronor												900
-4																900
99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1) antas svensk ekonomi utvecklas starkare. Utvecklingen på arbetsmarknaden bedöms bli mer positiv och antalet arbetade timmar, och därmed utbetalda löner, är uppreviderade under hela prognos- perioden. Intäkterna från skatt på arbete är upp- reviderade med 18 miljarder kronor 2014 (se tabell 6.1). Även kapital- respektive konsum- tionsskatterna är uppreviderade till följd av den mer positiva utvecklingen av svensk ekonomi de närmaste åren. För de totala skatteintäkterna innebär revideringarna att nivån 2014 är 34 miljarder kronor högre i förhållande till be- dömningen i budgetpropositionen för 2011.

135

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.1 Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2011

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Skatt på arbete	-1	1	6	13	18	18
Skatt på kapital	-3	5	8	3	1	2
Skatt på konsumtion	0	5	7	9	11	12
Övriga skatter	0	1	2	2	2	2

Totala skatteintäkter	-3	12	22	27	31	34

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

I tabell 6.2 finns en sammanställning av de be- räknade effekterna av regeländringarna på skat- teområdet mellan 2009 och 2015. I tabellen visas den årligt tillkommande intäktsförändringen till följd av ändrade skatteregler. Beloppen är perio- diserade bruttoeffekter, dvs. anger storleken på den initiala skatteändringen. I tabell 6.10 finns en mer detaljerad uppställning av bruttoeffekterna av regeländringarna på skatteområdet under perioden 2006–2015.

Tabell 6.2 Bruttoeffekter av ändrade skatteregler

Miljarder kronor i förhållande till föregående år

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Skatt på arbete	-47	-14	-8	0	0	0	0
Skatt på kapital	1	1	2	0	0	0	0
Skatt på konsumtion	0	0	0	0	2	0	1
Övriga skatter	0	0	-1	0	0	0	0

Totala skatteintäkter	-46	-13	-7	0	2	0	1

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källa: Egna beräkningar.

År 2009 beräknas ändrade skatteregler ha minskat skatteintäkterna med 46 miljarder kronor, främst till följd av förändringar avseende skatt på arbete. Det tredje steget i jobbskatteavdraget, höjda skiktgränser för statlig skatt och sänkta socialavgifter beräknas minska skatteintäkterna med 37 miljarder kronor. Under 2010 genomfördes det fjärde steget i jobbskatteavdraget, som tillsammans med ett förhöjt grundavdrag för pensionärer innebär 14 miljarder kronor lägre skatter än året innan. År 2011 beräknas skatteintäkterna minska med 7 miljarder kronor till följd av ändrade skatte- regler. Skatt på arbete minskar med knappt 8 miljarder kronor till följd av ett förhöjt grund- avdrag för pensionärer. Skatteintäkterna från skatt på kapital ökar med 2 miljarder kronor på

grund av den höjda fastighetsskatten på vatten- kraftverk.

Utvecklingen på arbetsmarknaden är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas

Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som uppvisar störst variation mel- lan åren. Det är också för dessa skatter prognos- osäkerheten normalt är störst. På några års sikt är det emellertid utvecklingen på arbetsmarkna- den som är viktigast för hur skatteintäkterna totalt utvecklas, eftersom ca 60 procent av dessa utgörs av skatt på arbetsinkomster, där löner är den dominerande delen.

För att illustrera känsligheten hos beräkning- arna av skatteintäkterna kan nämnas att en ökning av antal arbetade timmar med 1 procent ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med 7– 8 miljarder kronor. En ökning av hushållens konsumtion med 1 procent (och bibehållen sammansättning) ökar mervärdesskattein- täkterna med drygt 1,5 miljarder kronor.

6.1.1Skatt på arbete

Tabell 6.3 Skatt på arbete

Miljarder kronor om inte annat anges

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Aktuell beräkning	867	875	898	945	997	1 046	1 094

Utveckling (%)	-4,6	0,9	2,6	5,3	5,5	4,9	4,6

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Till följd av den gynnsamma utvecklingen av antalet arbetade timmar, i synnerhet i början av prognosperioden, bedöms intäkterna från skatt på arbete öka från 875 till närapå 1 100 miljarder kronor mellan 2010 och 2015 (se tabell 6.3).

År 2011 uppgår intäkterna från skatt på arbete till 26 procent av BNP vilket är en minskning med 2 procentenheter jämfört med 2009 (se diagram 6.2).

136

Diagram 6.2 Skatt på arbete

Miljarder kronor													Procent av BNP
1150															32
1000															30
1000
		Miljarder kronor													28
850		Procent av BNP													28
		Procent av BNP

															26
700
															24
550															22
															22
400															20
															20
250															18
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den fallande kvoten mellan intäkterna från skatt på arbete och BNP, beror på dels att BNP i löpande priser ökar efter det dramatiska fallet 2009, dels regeringens skattepolitik. År 2010 föll skattekvoten till följd av skattesänkningar i form av det fjärde steget i jobbskatteavdraget, sänkt skatt för pensionärer genom ett förhöjt grund- avdrag, samt nedsatta egenavgifter för enskilda näringsidkare. År 2011 minskar skattekvoten ytterligare genom att grundavdraget för pen- sionärer förstärks.

Lönesumman ökar starkt

Utbetalda löner, lönesumman, utgör drygt 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Det innebär att förändringen av antalet arbetade timmar och timlönen har avgörande roll för ut- vecklingen av skatteintäkterna. Resterande del av skatteunderlaget består av skattepliktiga transfe- reringar till hushållen.

Efter att ha varit i princip oförändrad 2009, ökade lönesumman återigen 2010. Utveck- lingstakten var 3,0 procent. Från och med 2011

förstärks lönesummeutvecklingen	ytterligare.
Lönesumman växer med i	genomsnitt
4,9 procent årligen 2011–2015.

Ökningen i lönesumman drivs av såväl fler arbetade timmar, som högre timlöner. År 2010 var det framför allt uppgången i arbetade timmar som gjorde att lönesumman ökade. Men även om arbetade timmar ökar med i genomsnitt knappt 2 procent per år ända fram till och med 2014, så blir timlöneutvecklingen successivt viktigare för att förklara uppgången i löne- summan.

PROP. 2010/11:100

Diagram 6.3 Arbetade timmar, timlön och lönesumma

Årlig procentuell förändring
7
5
3
1
-1
				Arbetade timmar
-3				Timlön
				Timlön
-5				Lönesumma
-5
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt									nationalräkenskapernas principer.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Timlönen ökar med 2,6 procent 2011. I takt med att arbetsmarknadsläget förbättras bedöms lönerna öka med i genomsnitt 3,4 procent per år 2012–2015. En mer utförlig beskrivning av utvecklingen av antalet arbetade timmar och timlönen finns i avsnitt 5.

Återhämtningen på arbetsmarknaden minskar transfereringarna till hushållen

Prognosen för transfereringarna till hushållen baseras dels på utvecklingen av antalet pensionä- rer, sjukskrivna och arbetslösa, dels på löne- och prisutvecklingen (eftersom de flesta ersättning- arna är kopplade till inkomst- och prisbas- belopp).

Transfereringarna till hushållen minskar suc- cessivt som andel av skatteunderlaget fram till och med 2014 (se diagram 6.4). Att andelen minskar förklaras främst av återhämtningen på arbetsmarknaden.

En något långsammare ökning av lönesum- man under slutet av prognosperioden i kombi- nation med ökade pensionsutbetalningar, bidrar till att transfereringarna till hushållen som andel av skatteunderlaget ökar något under 2015.

En mer utförlig beskrivning av utvecklingen av transfereringar till hushållen finns i avsnitt 7.1.2.

137

PROP. 2010/11:100

Diagram 6.4 Transfereringsinkomster som andel av skatteunderlaget

Procent
35	Arbetsmarknadsersättningar
33	Arbetsmarknadsersättningar
33	Sjukpenning mm
31	Sjukpenning mm
31	Pensioner
	Pensioner
29
27
25
23
21
19
17
15
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm.: Pensioner avser ålderspensioner. och kollektivavtalade pensioner m.m. Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Direkta skatter på arbete

Direkta skatter på arbete består av kommunal och statlig inkomstskatt, allmän pensionsavgift, skattereduktioner samt artistskatt. Intäkterna från direkta skatter på arbete beräknas uppgå till 484 miljarder kronor 2011, en ökning med ca 8 miljarder kronor jämfört med 2010 (se tabell 6.6).

Kommunal inkomstskatt

Intäkterna från kommunal inkomstskatt väntas öka från 534 till knappt 642 miljarder kronor mellan 2011 och 2015. Åren 2010 och 2011 beräknas det kommunala skatteunderlaget öka med 2,6 respektive 1,7 procent (se tabell 6.4). Den svagare ökningen 2011 förklaras av skatte- sänkningen i form av det förstärkta grundavdra- get för pensionärer. Den underliggande utveck- lingen, dvs. utvecklingen justerad för regeländringar, bedöms 2010 och 2011 uppgå till 3,3 respektive 3,1 procent. Åren 2012–2015 ökar skatteunderlaget med i genomsnitt 4,7 procent per år.

Tabell 6.4 Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag

Årlig procentuell förändring

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Faktisk utveckling	1,3	2,6	1,7	4,8	4,9	4,5	4,6
Underliggande
utveckling	1,6	3,3	3,1	4,8	4,9	4,5	4,6

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Statlig inkomstskatt

År 2009 sänktes uttaget av statlig skatt genom att den nedre skiktgränsen i den statliga skatte- skalan höjdes med 18 100 kronor utöver den automatiska uppräkning som sker genom kopp- lingen till konsumentpriserna. Detta bidrog till att minska antalet personer som betalar statlig skatt. Även konjunkturnedgången har bidragit till minskningen. Mellan 2008 och 2009 föll intäkterna från statlig inkomstskatt från 48 till 40 miljarder kronor. Antalet personer som beta- lar statlig inkomstskatt föll under samma period med drygt 300 000 personer.

Konjunkturåterhämtningen medför att intäkterna från statlig inkomstskatt ökar från 43 till 49 miljarder kronor mellan 2011 och 2015, trots att antalet personer som betalar statlig inkomstskatt förväntas minska något under perioden (se diagram 6.5). Minskningen av antalet personer som betalar statlig inkomstskatt förklaras av att timlönen i ekonomin bedöms utvecklas svagare än det s.k. jämförelsetal67 med vilket skiktgränserna för statlig inkomstskatt skrivs upp.

Diagram 6.5 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt

Tusentals personer

1 600
1 400		Antal som betalar 25%
1 400		Antal som betalar 20%
		Antal som betalar 20%
1 200
1 000
800
600
400
200
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Skattereduktioner och allmän pensionsavgift

Skattereduktionerna beräknas sammanlagt uppgå till mellan 186 och 214 miljarder kronor 2011– 2015 (se tabell 6.5). Jobbskatteavdraget ökar i takt med konjunkturuppgången och beräknas därmed öka från 80 till 93 miljarder kronor mellan 2011 och 2015.

67 Jämförelsetalet anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni andra året före taxeringsåret och prisläget i juni tredje året före taxeringsåret plus två procentenheter.

138

Tabell 6.5 Skattereduktioner

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Allmän pensions-
avgift	-87	-89	-93	-98	-102	-107	-112
Fastighetsavgift	0	0	0	0	0	0	0
Sjöinkomst	0	0	0	0	0	0	0
Jobbskatteavdrag	-65	-77	-80	-84	-87	-91	-93
Husarbeten	-10	-14	-13	-12	-10	-9	-9

Summa	-163	-181	-186	-193	-200	-208	-214

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Skattereduktionen för husarbeten (ROT- och RUT-tjänster) beräknas minska från 13 miljarder kronor 2011 till 9 miljarder kronor 2015. Minsk- ningen beror på att efterfrågan på ROT-arbeten antas mattas av under slutet av prognosperioden. Skattereduktionerna för RUT-tjänsterna uppgår till 1,5 miljarder kronor 2011 och beräknas öka till 2,1 miljarder kronor 2015.

Underlaget för den allmänna pensionsavgiften utgörs av pensionsgrundande ersättningar och intäkterna följer därför utvecklingen av skatte- underlaget för direkta skatter. Allmän pensions- avgift förväntas öka från 93 till 112 miljarder mellan 2011 och 2015. Alla skattskyldiga som betalar allmän pensionsavgift får en skattereduk- tion med 100 procent av den allmänna pensions- avgiften vilket innebär att skattereduktionen för allmän pensionsavgift ökar i samma storleksord- ning.

Indirekta skatter på arbete ökar i takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras

Intäkterna från indirekta skatter på arbete, såsom arbetsgivaravgifter och egenavgifter, bedöms uppgå till drygt 420 miljarder kronor 2011. Även för intäkterna från de indirekta skatterna på arbete är det utvecklingen på arbetsmarknaden som är av störst betydelse. Efter att ha haft en ganska svag tillväxt under 2009, förstärks underlaget successivt från och med 2010 till följd av det förbättrade arbets- marknadsläget.

PROP. 2010/11:100

6.1.2Skatt på kapital

Skatt på kapital består i huvudsak av skatt på hushållens kapitalinkomster, skatt på företags- vinster, avkastningsskatt samt fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift. År 2011 beräk- nas skatt på kapital utgöra ca 13 procent av de totala skatteintäkterna. Skatt på företagsvinster utgör mer än hälften av intäkterna.

Kapitalvinsterna ökar igen efter lågkonjunkturen

I samband med den finansiella krisen och ned- gången på börsen föll de taxerade kapitalvins- terna kraftigt 2008, från 172 miljarder kronor 2007 till 102 miljarder kronor 2008. Vinsterna föll ytterligare 2009, till 93 miljarder kronor.

En stark utveckling på börsen från och med andra halvåret 2009 i kombination med stigande fastighetspriser medför att de taxerade kapital- vinsterna beräknas ha ökat 2010 för att uppgå till 105 miljarder kronor. I diagram 6.6 visas aktie- prisindex och fastighetsprisindex tillsammans med utfall och prognos för de taxerade kapital- vinsterna.

På grund av svårigheterna med att göra pro- gnoser för kapitalvinster beräknas vinsterna från och med 2010 återgå till en genomsnittlig histo- risk nivå på drygt 3 procent av BNP.

Diagram 6.6 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetsprisindex

Miljarder kronor											Index 2000 = 100
240															240
220				Taxerade kapitalvinster (vänster axel)											220
220				Aktieprisindex (höger axel)											220
200				Aktieprisindex (höger axel)											200
200				Fastighetsprisindex (höger axel)											200
180															180


160															160
140															140
120															120
100															100
80															80
60															60
40															40
20															20
0															0
88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08		10	12	14

Källor: Statistiska Centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar.

139

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.6 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget

Miljarder kronor

	Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Prognos
Inkomstår	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Skatt på arbete	857,2	873,6	909,0	867,1	874,9	898,0	945,4	997,1	1 045,6	1 093,9
Direkta skatter	490,1	483,0	497,5	475,7	475,5	483,7	509,1	536,7	561,4	588,2
Kommunal inkomstskatt	454,1	479,1	503,4	511,1	525,6	534,2	559,9	587,4	613,9	641,9
Statlig inkomstskatt	41,0	44,8	48,0	40,1	41,7	42,9	44,5	46,5	47,6	48,8
Allmän pensionsavgift	77,3	81,1	85,2	86,8	89,4	92,9	97,7	102,4	107,3	111,6
Skattereduktioner m.m.	-82,4	-122,0	-139,2	-162,5	-181,3	-186,4	-193,1	-199,7	-207,5	-214,2
Artistskatt	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Indirekta skatter	367,0	390,6	411,5	391,4	399,3	414,4	436,3	460,4	484,2	505,7
Arbetsgivaravgifter	357,0	382,1	404,1	392,4	403,7	421,1	443,6	467,8	491,5	512,9
Egenavgifter	10,9	11,8	12,1	11,5	12,4	13,0	13,9	14,7	15,5	14,2
Särskild löneskatt	28,9	30,2	32,6	32,5	33,5	34,9	36,6	38,6	40,5	42,2
Nedsättningar	-8,8	-10,5	-13,3	-20,5	-24,9	-27,5	-29,2	-30,4	-31,4	-30,1
Skatt på tjänstegruppliv	1,2	0,9	1,2	0,9	1,1	1,1	1,1	1,1	1,1	1,1
Avgifter till premiepensionssystemet	-22,3	-23,9	-25,1	-25,4	-26,4	-28,3	-29,8	-31,4	-33,1	-34,5

Skatt på kapital	192,2	208,7	163,5	160,2	180,9	197,2	209,0	218,1	228,4	238,5
Skatt på kapital, hushåll	37,4	49,7	26,3	24,9	29,8	33,1	32,7	31,8	32,2	31,4
Skatt på företagsvinster	99,2	104,6	83,0	86,5	102,2	112,6	119,0	124,9	128,8	134,5
Avkastningsskatt	11,1	12,8	15,2	12,3	11,5	11,3	15,2	18,4	23,3	27,2
Fastighetsskatt och fastighetsavgift	25,0	25,9	24,0	25,3	25,3	26,4	27,4	27,8	28,2	28,7
Stämpelskatt	9,5	9,4	9,4	8,1	9,0	10,1	10,6	11,1	11,7	12,3
Förmögenhetsskatt	6,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Kupongskatt m.m.	3,7	6,3	5,5	3,1	3,1	3,8	4,0	4,1	4,3	4,4
Arvs- och gåvoskatt	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Skatt på konsumtion och insatsvaror	375,3	399,0	418,7	422,9	449,4	462,5	483,3	506,2	528,0	549,5
Mervärdesskatt	265,2	284,8	300,3	301,5	324,4	337,4	354,8	373,5	391,7	408,4
Skatt på tobak	8,6	9,7	9,9	10,6	10,6	10,6	10,8	11,0	11,3	11,7
Skatt på etylalkohol	4,2	4,2	4,2	4,4	4,3	4,3	4,3	4,3	4,3	4,3
Skatt på vin m.m.	3,8	4,0	4,1	4,4	4,6	4,6	4,7	4,7	4,7	4,7
Skatt på öl	2,7	2,8	3,1	3,3	3,2	3,3	3,3	3,3	3,3	3,3
Energiskatt	38,2	38,2	38,8	40,1	41,2	41,7	42,4	44,0	45,3	46,7
Koldioxidskatt	24,7	25,1	25,7	26,1	27,3	26,6	27,2	27,6	28,4	30,4
Övriga skatter på energi och miljö	4,7	4,7	5,1	4,1	4,7	4,8	4,9	5,0	4,9	5,0
Skatt på vägtrafik	11,8	13,1	16,0	16,4	16,4	15,9	17,2	18,7	19,3	19,8
Skatt på import	5,2	5,9	5,9	5,2	5,7	6,2	6,7	7,2	7,7	8,3
Övriga skatter	6,3	6,5	5,6	6,7	7,1	7,1	7,0	7,0	6,9	6,9

Restförda och övriga skatter	-1,8	-0,8	-3,3	-3,3	2,2	2,6	4,6	4,8	4,8	4,8
Restförda skatter	-5,4	-7,6	-8,2	-7,8	-5,7	-5,4	-4,9	-4,9	-4,9	-4,9
Övriga skatter	3,5	6,8	4,9	4,5	7,9	8,0	9,5	9,6	9,7	9,7

Totala skatteintäkter	1 422,8	1 480,5	1 487,9	1 446,9	1 507,4	1 560,3	1 642,3	1 726,2	1 806,8	1 886,8
Avgår, EU-skatter	-9,4	-7,3	-7,3	-6,8	-7,1	-7,7	-8,2	-8,8	-9,4	-10,0

Offentliga sektorns skatteintäkter	1 413,5	1 473,2	1 480,6	1 440,1	1 500,3	1 552,7	1 634,1	1 717,4	1 797,5	1 876,8
Avgår, kommunala skatteintäkter	-454,1	-479,1	-515,5	-524,8	-539,5	-548,3	-574,8	-602,6	-629,4	-657,8
Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet	-159,6	-168,9	-178,1	-178,8	-183,8	-191,6	-201,7	-212,3	-222,8	-232,3

Statens skatteintäkter	799,7	825,2	787,0	736,5	777,0	812,7	857,5	902,5	945,3	986,7

140

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.6 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget forts.

Miljarder kronor

		Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Prognos
Inkomstår		2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Statens skatteintäkter		799,7	825,2	787,0	736,5	777,0	812,7	857,5	902,5	945,3	986,7
Periodiseringar		6,6	-9,7	21,8	-30,7	2,5	17,2	-10,6	-6,7	-0,4	-5,0
Uppbördsförskjutningar		-3,6	-2,0	36,2	-3,5	-1,0	-0,9	1,7	0,6	0,6	2,9
Betalningsförskjutningar		10,3	-6,5	-15,6	-22,7	1,9	18,5	-11,2	-6,0	0,1	-6,7
varav kommuner och landsting		6,3	9,0	-4,2	-22,1	15,9	23,4	-10,6	-5,9	0,4	-6,3
varav ålderspensionssystemet		2,8	1,5	-0,7	-1,3	3,1	-0,3	0,2	0,9	0,9	0,8
varav privat sektor		1,0	-14,5	-8,1	-4,7	-16,3	-4,1	-0,6	-1,0	-1,2	-1,2
varav kyrkosektorn		-0,1	0,4	0,5	-0,3	-0,9	-0,5	-0,3	0,0	0,0	0,0
varav EU		0,2	-2,9	-3,1	5,7	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Anstånd		0,0	-1,2	1,1	-4,6	1,6	-0,3	-1,2	-1,2	-1,2	-1,2

Statens skatteinkomster		806,3	815,5	808,7	705,8	779,5	830,0	846,9	895,8	944,8	981,8

Övriga inkomster		4,0	48,2	92,6	3,8	0,0	38,8	33,3	29,2	26,0	0,6
2000	Inkomster av statens verksamhet	43,4	66,5	53,0	48,1	41,8	54,8	51,6	48,1	46,4	47,7
3000	Inkomster av försåld egendom	0,1	18,0	76,5	0,1	0,2	25,0	25,0	25,0	25,0	0,0
4000	Återbetalning av lån	2,1	2,0	1,9	1,7	1,7	1,5	1,3	1,2	1,0	0,9
5000	Kalkylmässiga inkomster	7,8	8,2	8,7	8,9	8,9	11,0	10,6	11,2	11,9	12,6
6000	Bidrag m.m. från EU	12,4	13,0	11,0	11,7	13,0	13,3	13,4	13,2	12,4	11,4
7000	Avräkningar m.m. i anslutning till
skattesystemet		-48,2	-51,9	-56,2	-66,8	-65,5	-66,7	-68,4	-69,3	-70,5	-71,7
8000	Utgifter som ges som
krediteringar på skattekontot		-13,7	-7,7	-2,4	0,0	0,0	-0,1	-0,1	-0,2	-0,2	-0,2

Inkomster på statens budget		810,3	863,7	901,3	709,5	779,5	868,7	880,1	925,0	970,8	982,4

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Ett EU-direktiv (UCITS)68 träder i kraft sommaren 2011. Direktivets bestämmelser innebär att skattskyldigheten för svenska fonder måste slopas för att inte riskera att i stort sett alla fonder flyttar utomlands. I och med att skattskyldigheten för fonder slopas kommer fonderna nästan helt upphöra att lämna utdelningar, vilket minskar skatteintäkterna fr.o.m. 2012. Detta balanseras av en motsvarande ökning av skatteintäkterna från kapitalvinster men först när fondandelarna omsätts. Bortfallet av utdelningar kommer dock märkas fullt ut med en gång, medan ökningen av kapitalvinster tar ett antal år för att nå upp till samma nivå. En schablonbeskattning av fondernas delägare föreslås för att motverka detta skattebortfall. I den nyligen presenterade lagrådsremissen Ändrade skatteregler för investeringsfonder och

68 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), EUT L 302,17.11.2009, s.32, (Celex 32009L0065).

deras delägare finns en närmare beskrivning av dessa effekter. Samtidigt planeras en ny schablonbeskattad sparform med namnet investeringssparkonto som förväntas ge upphov till en liknande tidsförskjutning av skatte- intäkterna men i omvänd riktning. Bered- ningsarbetet med den nya sparformen pågår och den slutliga utformningen är därför ännu inte bestämd.

I budgetpropositionen för 2011 uttrycktes målsättningen att förslaget om investeringsspar- konto, inklusive den del av förslaget som berör kapitalförsäkringar, och de nya bestämmelserna avseende investeringsfonder skulle utformas på ett sådant sätt att de sammantagna effekterna skulle bli offentligfinansiellt neutrala. Förslaget om investeringssparkonto har därefter ändrats, och kan komma att justeras ytterligare. Detta leder till att regeringen nu gör bedömningen att målsättningen om offentligfinansiell neutralitet inte längre förväntas uppnås. I de inkomst- beräkningar som redovisas i denna proposition antas dock fortfarande att den samlade effekten av förändringarna i kapitalbeskattningen är

141

PROP. 2010/11:100

offentligfinansiellt neutral. Regeringen åter- kommer med en samlad bedömning av de offentligfinansiella konsekvenserna i budget- propositionen för 2012.

Stark ökning av intäkterna från skatt på företagsvinster 2010

Finanskrisen och den därpå följande lågkon- junkturen fick stort genomslag i företagssektorn och intäkterna från skatt på företagsvinster föll kraftigt 2008. Vinsterna i verkstadsindustrin föll även 2009 till följd av en svag efterfrågan. Eftersom verkstadssektorn är starkt exportbero- ende fick den svaga internationella investerings- konjunkturen ett särskilt stort genomslag. Samtidigt återhämtade sig flera andra branscher och ökade sina vinster. Sammantaget medförde detta att bolagsskatteintäkterna ökade redan 2009, om än relativt måttligt.

Diagram 6.7 Skatt på företagsvinster
Miljarder kronor		Procent av BNP
160		4,0
140	Miljarder kronor	3,5
140	Procent av BNP	3,5
	Procent av BNP
120		3,0
100		2,5
80		2,0
60		1,5
40		1,0
20		0,5
0		0,0
	90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15
Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Vinstökningen i företagen fortsatte 2010. Före- tagens bokslutsrapporter visar på kraftigt förbättrade resultat jämfört med året innan. Under våren har företagen dessutom gjort relativt höga kompletteringsbetalningar avseende 2010. Detta har medfört att intäkterna från skatt på företagsvinster bedöms öka med 16 miljarder kronor och uppgå till 102 miljarder kronor.

Bolagsskatteintäkterna fortsätter att öka 2011 och framåt (se diagram 6.7). Från och med 2012 bedöms dock intäkterna öka i en långsammare takt än under 2010 och 2011.

Stigande statslåneränta ger högre intäkter från avkastningsskatten

Intäkterna från avkastningsskatten, som tas ut på sparande i pensions- och kapitalförsäkringar, bedöms öka från 11 till 15 miljarder kronor mellan 2011 och 2012. Den kraftiga ökningen beror på att statslåneräntan, som ligger till grund för beräkningen av avkastningsskatten, bedöms bli betydlig högre 2011 än 2010. Om statslåne- räntan ökar med 1 procentenhet ökar intäkterna från avkastningsskatten året därpå med ca 4 miljarder kronor. Statslåneräntan fortsätter att stiga 2012 och framåt vilket medför att intäk- terna från avkastningsskatten beräknas uppgå till drygt 27 miljarder kronor 2015 (se tabell 6.6).

Höjd skatt på vattenkraftverk ger högre intäkter från fastighetsskatt 2011

Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift beräknas uppgå till drygt 26 miljarder kronor 2011, vilket är ca 1 miljard kronor högre än året innan (se tabell 6.7). Ökningen beror i huvudsak på att fastighets- skatten på vattenkraftverk har höjts från 2,2 till 2,7 procent. År 2012 genomförs en fastighets- taxeringen av småhus, vilket beräknas öka intäkterna med ytterligare 1 miljard kronor.

Tabell 6.7 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Småhus	12,2	12,1	12,3	13,2	13,5	13,8	14,2
varav kommunal avgift	11,4	11,7	11,8	12,6	12,9	13,2	13,6
Hyreshus,
bostadslägenheter	2,8	2,8	2,8	2,8	2,8	2,8	2,8
varav kommunal avgift	2,7	2,7	2,7	2,7	2,7	2,7	2,7
Hyreshus, lokaler	5,9	6,0	6,1	6,2	6,2	6,3	6,4
Industrier	1,5	1,6	1,6	1,6	1,6	1,6	1,6
Vattenkraft	2,9	2,9	3,7	3,7	3,7	3,7	3,7

Summa	25,3	25,3	26,4	27,4	27,8	28,2	28,7

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

6.1.3Skatt på konsumtion och insatsvaror

Mervärdesskatt och punktskatter bildar till- sammans inkomsthuvudgruppen skatt på konsumtion och insatsvaror. År 2011 beräknas intäkterna från skatt på konsumtion och insats-

142

varor, utgöra ca 30 procent av de totala skatteintäkterna, varav mervärdesskatte- intäkterna svarar för 22 procentenheter och punktskatteintäkterna för 8 procentenheter. Prognosen för intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror redovisas i tabell 6.8.

Tabell 6.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Skatt på konsumtion	423	449	462	483	506	528	550
Utvecklingstakt (%)	1,0	6,3	2,9	4,5	4,7	4,3	4,1

Mervärdesskatt	302	324	337	355	374	392	408
Utvecklingstakt (%)	0,4	7,6	4,0	5,2	5,3	4,9	4,3
Punktskatter	121	125	125	128	133	136	141
Utvecklingstakt (%)	2,4	3,0	0,1	2,7	3,3	2,7	3,6

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Intäkterna från mervärdesskatten kommer i huvudsak från hushållens konsumtion. Eftersom mervärdesskatten är differentierad mellan olika varu- och tjänstegrupper beror intäkterna både på konsumtionen och dess sammansättning. Utöver hushållens konsumtion består skatte- basen för mervärdesskatten också av delar av investeringarna och förbrukningen i näringsliv och offentlig sektor.

Punktskatterna skiljer sig från mervärdes- skatten i det avseende att de oftast är baserade på konsumerad kvantitet i stället för på marknads- pris. Till undantagen hör tobaksskatten samt energi- och koldioxidskatterna för vilka skatte- satserna skrivs upp med konsumentprisindex.

Mervärdesskatt

Under 2010 tog hushållens konsumtion åter fart efter att ha utvecklats svagt både 2008 och 2009. Från att i princip ha stagnerat 2009 ökade konsumtionen av bilar och sällanköpsvaror igen 2010. Även konsumtionen av energivaror ökade kraftigt. Samtidigt ökade investeringarna, efter att ha fallit under 2009. Sammantaget ledde detta till att mervärdesskatteintäkterna 2010 ökade med drygt 7 procent till 324 miljarder kronor. Att intäkterna från mervärdesskatt växte mer än konsumtionen 2010 förklaras av den ökade andelen konsumtion av bilar och sällanköps- varor, som beskattas med den högsta skattesat- sen (25 procent).

PROP. 2010/11:100

Hushållens konsumtion bedöms öka relativt starkt 2011–2015 som en följd av en relativt stark utveckling av hushållens disponibla inkomster och allt ljusare arbetsmarknadsutsikter. Till- sammans med en stark tillväxt av framför allt bygginvesteringar leder det till att mervärdes- skatteintäkterna ökar starkt de kommande åren.

År 2011–2015 förväntas de underliggande intäkterna från mervärdesskatten öka med i genomsnitt knappt 5 procent per år (se diagram 6.8). Konsumtionen av bilar och sällanköpsvaror bidrar starkt till konsumtionsutvecklingen och förväntas i genomsnitt öka med knappt 8 procent per år.

Diagram 6.8 Hushållens konsumtion i löpande priser och underliggande intäkter från mervärdesskatt 1996–2015

Årlig procentuell förändring

-2

-4			Hushållens konsumtion


			Bilar och sällanköpsvaror
-6			Bilar och sällanköpsvaror
-6			Underliggande mervärdesskatt
-8			Underliggande mervärdesskatt

96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Anm.: I den underliggande mervärdesskatten är effekten av skatte- och redovisningsändringar exkluderad.

Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Av de totala mervärdesskatteintäkterna kommer ca 78 procent från den privata sektorn. Två tredjedelar av detta kommer från hushållens konsumtion medan den resterande tredjedelen kommer från investeringar, främst bostadsinve- steringar, och delar av förbrukningen i närings- livet. Staten och kommunerna svarar för 14 respektive 8 procent av mervärdesskatte- intäkterna.

Punktskatter

Intäkterna från punktskatterna uppgick 2010 till 125 miljarder kronor, vilket är 3 procent högre än 2009 (se tabell 6.8). Även 2011 beräknas punktskatteintäkterna uppgå till drygt 125 miljarder kronor.

Återhämtningen i ekonomin ger högre intäkter från energi- och koldioxidsskatt

Intäkterna från energi- och koldioxidskatterna uppgick 2010 till drygt 68 miljarder kronor,

143

PROP. 2010/11:100

vilket är ca 3,5 procent högre än 2009. Den snabba återhämtningen i svensk ekonomi och det ovanligt kalla vädret bedöms ha varit den främsta anledningen till de relativt höga intäk- terna.

Den fortsatt goda konjunkturutvecklingen bedöms under perioden 2011–2015 öka använd- ningen av bl.a. dieselolja och el, vilket leder till högre intäkter från energi- och koldioxidsskatt. Den största delen av dieselförbrukningen används till godstransporter och är därför starkt kopplad till utvecklingen i industrin. Även den allt högre andelen dieseldrivna personbilar bidrar till att öka dieselanvändningen. Biodrivmedlens andel av den totala drivmedelsförbrukningen väntas öka, vilket håller nere skatteintäkterna något.

Svag ökning av intäkter från skatt på alkohol och tobak

Intäkterna från skatt på alkohol och tobak upp- gick till 22,7 miljarder kronor 2010 och var därmed näst intill oförändrade, jämfört med 2009. Intäkterna från skatt på alkohol och tobak bedöms utvecklas svagt även under prognos- perioden, 2011–2015.

6.1.4Skattekvoten

Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala skatteintäkterna och BNP.

Tabell 6.9 Skattekvot

Procent av BNP

	Utfall	Prognos
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Skattekvot	46,8	45,7	45,1	45,4	45,3	45,4	45,4
varav
Skatt på arbete	28,1	26,5	26,0	26,1	26,2	26,3	26,3
Skatt på kapital	5,2	5,5	5,7	5,8	5,7	5,7	5,7
Skatt på konsumtion	13,7	13,6	13,4	13,4	13,3	13,3	13,2
Övriga skatter	-0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

Störst inverkan på förändringen av skattekvoten har regelförändringar i skattesystemet. År 2010 väntas skattekvoten minska med 0,6 procent- enheter, jämfört med året innan, vilket till stor del förklaras av det fjärde steget i jobbskatte- avdraget. Att kvoten för skatt på arbete väntas öka något 2011–2015 (se tabell 6.9), beror till

viss del på att ROT-avdragen väntas minska något för vart och ett av dessa år.

6.2Inkomster på statens budget

6.2.1Skatteinkomster

I statens budget tillämpas periodiserad redovis- ning av skatterna. Det innebär att skatterna redovisas under det inkomstår då den skatte- pliktiga händelsen ägde rum. Statens skatte- intäkter, som redovisas i tabell 6.6, är således periodiserade. Inkomster på statens budget ska enligt budgetlagen (2011:203) redovisas kassa- mässigt, dvs. när de faktiska in- och utbetal- ningarna av skatterna sker. Därför finns även kassamässig redovisning av statens skatter. De kassamässiga skatteinkomsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. Skillnaden mellan statens skattein- täkter och skatteinkomster utgörs av periodise- ringar. Periodiseringarna består i sin tur av uppbörds- och betalningsförskjutningar samt anstånd.

6.2.2Övriga inkomster

Utfall och prognoser för de inkomster som redovisas under övriga inkomster på statens budget presenteras i tabell 6.6.

Inkomster av statens verksamhet

Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av utdelningar från statligt aktieinnehav, affärs- verkens inlevererade överskott, Riksbankens in- levererade överskott, ränteinkomster och offent- ligrättsliga avgifter. Förändringarna av dessa inkomster under 2011–2015 beror till stor del på aktieutdelningar från statligt ägda bolag. Utdel- ningarna uppgick till 16,9 miljarder kronor 2010 vilket är en relativt låg nivå jämfört med de närmast föregående åren. Cirka 2,6 miljarder kronor utgjordes av utdelningar av engångs- karaktär utöver de ordinarie utdelningarna avse- ende 2009 års resultat. Utdelningsnivån 2010 påverkades i hög grad av konjunkturläget i omvärlden 2009. Aktieutdelningarna under 2011, avseende 2010 års resultat, beräknas uppgå

144

till ca 27 miljarder kronor. Prognosen för utdel- ningarna för perioden 2012–2015 är behäftad med betydande osäkerhet. De bedöms dock minska något jämfört med 2011, bl.a. till följd av antagna försäljningar av statliga ägarandelar i bolag. Inkomsterna från arbetslöshetsavgiften förväntas minska mellan 2010 och 2015 med ca 2,1 miljarder kronor till följd av lägre utgifter för arbetslöshetsförsäkringen.

Inkomster av försåld egendom

Utfallet för Inkomster av försåld egendom blev 0,2 miljarder kronor 2010. Åren 2011–2014 har inkomsterna från försäljning av statligt aktie- innehav beräkningstekniskt antagits till 25 miljarder kronor per år, vilket är samma anta- gande som gjorts sedan 2010 års ekonomiska vårproposition. Regeringen avser att analysera förutsättningarna för fortsatta försäljningar av statligt ägande i bolag mot bakgrund av dess förändrade mandat i frågan (bet. 2010/11:NU7, rskr. 2010/11:190). Regeringen avser att i sam- band med budgetpropositionen för 2012 föreslå eventuella revideringar av det beräkningstekniska antagandet avseende försäljningar av ägarandelar i statliga bolag. För 2015 antas beräkningstek- niskt inga försäljningsinkomster.

Kalkylmässiga inkomster

Under inkomsttypen Kalkylmässiga inkomster redovisas vissa avskrivningar och amorteringar samt statliga pensionsavgifter, vilka utgör huvuddelen av inkomsterna. För 2010 uppgick inkomsterna till 8,9 miljarder kronor, varav 8,4 miljarder kronor utgjordes av inkomster från statliga pensionsavgifter. Under perioden 2011– 2015 ökar inkomsterna, jämfört med 2010, och förväntas uppgå till 12,6 miljarder kronor under 2015. Hela ökningen under perioden förklaras huvudsakligen av ökade inkomster från statliga pensionsavgifter.

Bidrag m.m. från EU

Bidrag m.m. från EU innefattar bidrag från olika EU-fonder. De största enskilda bidragen avser bidrag från: Europeiska jordbruksfonden, Euro- peiska regionala utvecklingsfonden samt Euro-

PROP. 2010/11:100

peiska socialfonden. Inkomsterna uppgick sammantaget till 13,0 miljarder kronor 2010. Inkomsterna bedöms minska något åren däref- ter och beräknas uppgå till 11,4 miljarder kronor 2015.

Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet

Inkomsttypen Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet består av två delar: tillkommande inkomster och avräkningar i anslutning till skattesystemet.

Tillkommande inkomster består av inkomster som bruttoredovisas på statens budget. Motsva- rande poster avräknas på andra inkomsttitlar eller förekommer med samma belopp på statens budgets utgiftssida. Det gäller t.ex. skatter som tillfaller EU såsom den momsbaserade EU- avgiften och tullmedel. Under tillkommande inkomster redovisas också kommunala utjäm- ningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De tillkommande inkomsterna uppgår till mellan 11 och 13 miljarder kronor 2011–2015.

Den största delen av avräkningarna utgörs av statliga och kommunala myndigheters kompen- sation för betald mervärdesskatt. Under avräk- ningar avräknas dessutom avgiftsintäkter som redovisas på Myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret, t.ex. insättnings- och stabi- litetsavgifter.

Utgifter som ges som krediteringar på skattekonto

Inom inkomsttypen Utgifter som ges som krediteringar på skattekonto redovisas stöd, som enligt nationalräkenskaperna, är att likställa med utgifter. Redovisningen syftar till att öka Riksdagens möjligheter att kontrollera statens budget.

Från och med 2009 redovisas i princip endast krediteringen för jämställdhetsbonusen under denna inkomsttyp. De stora flertalet skatte- krediteringar som har funnits tidigare har upp- hört eller flyttats till statens budgets utgiftssida. Jämställdhetsbonusen beräknas uppgå till 0,1 miljarder kronor 2011.

145

PROP. 2010/11:100

6.2.3Ändrad redovisning av inkomsttitlar

Ändrat namn

Inkomsttitel

Följande inkomsttitel byter namn och heter fortsättningsvis

2434 Avgifter i Transportstyrelsen

146

PROP. 2010/11:100

Tabell 6.10 Regeländringar på skatteområdet, bruttoeffekter i förhållande till föregående år

Miljarder kronor

Inkomstår	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Skatt på arbete	-8,6	-34,4	-11,9	-47,1	-14,4	-7,6	0,0	0,0	0,0	0,0
Kommunalskatt	-0,2	1,5	0,3	-0,2	-2,8	-7,5	0,0	0,0	0,0	0,0
Förändrad medelutdebitering	-0,1	-0,5	-1,8	1,3	0,7
Ändringar av grundavdraget (regionalt, pensionärer)	-2,8	0,3		-1,9	-3,5	-7,5
Ändrade avdragsregler (lånedatorer, pensionssparande m.m.)	-0,3	1,7	2,1	0,4
Begränsat avdrag för allmän pensionsavgift	3,1
Övrigt	-0,1					0,0
Statlig skatt	0,8	0,5	0,0	-4,2	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Skiktgränsjusteringar	0,8			-4,2
Övrigt		0,5
Skattereduktioner	-8,2	-36,5	-11,4	-21,8	-10,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Skattereduktion jobbskatteavdrag		-39,9	-10,7	-10,8	-10,0
Skattereduktion hushållstjänster		-0,7	-0,7	-11,0
Skattereduktion allmän pensionsavgift	-9,7
Skattereduktion fackföreningsavgift, slopad (2007)		4,1
Övrigt	1,5
Socialavgifter	-1,1	0,1	-0,7	-20,9	-1,6	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
Sänkning socialavgift		0,6	-0,4	-12,8
Nedsättning socialavgift	-1,1	-0,5	-0,4	-8,1	-1,6	-0,1
Skatt på kapital	-1,4	-10,9	4,5	1,5	0,9	2,1	0,0	0,0	0,0	0,0
Inkomstskatt, företag	0,7	-1,0	3,8	1,7	0,7	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Periodiseringsfonder
Företagsskattepaketet andelar i handelsbolag, underskottsföretag			3,8	1,6
Andelar i handelsbolag, underskottsföretag				0,2	0,7
Avskaffad schablonintäktsbeskattning bostadsrättsföreningar		-1,0
Skattereduktion ROT (2004), stormskadad skog (2005-2007)	0,7
Fastighetsskatt	-1,9	-2,5	-3,6	0,0	-0,2	1,5	0,0	0,0	0,0	0,0
Småhus: sänkt skattesats, begränsat markvärde, frysning, kommunal avg.	-3,0	-1,3	-3,9		-0,2
Hyreshus: sänkt skattesats, frysning, övergång till kommunal avg.		-1,2	-0,4
Begränsningsregel, nytt taxeringsförfarande	-0,3
Vattenkraft: skattesatsändringar	1,4		0,6			1,5
Övriga skatter på kapital	-0,2	-7,4	4,3	-0,2	0,5	0,6	0,0	0,0	0,0	0,0
Höjd kapitalvinstskatt för bostäder			1,1
Ändrade uppskovsregler		-0,4	3,2		0,2
Höjt belopp för uthyrning av privatbostäder				-0,2		-0,1
Ändrade 3:12-regler, sänkt expansionsmedelsskatt, penninglån		-0,3		-0,1	0,2
Förmögenhetsskatt: höjda fribelopp, sänkt skatt, fryst underlag, slopad	-0,2	-6,7
Höjd stämpelskatt					0,1	0,7
Skatt på konsumtion	3,7	4,0	6,7	-0,1	-0,2	-0,5	0,1	2,0	0,0	1,1
Mervärdesskatt	0,0	-0,1	0,2	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Sänkt skatt på personbefordran, böcker och skidliftar		-0,1
Övrigt			0,2	0,0		0,0
Skatt på energi och miljö	2,5	0,2	2,6	-0,1	-0,1	0,7	0,0	1,1	0,0	1,1
Energiskatt	0,7	0,0	0,3	0,1	0,1	0,9		0,9
Koldioxidskatt	0,2	0,2	1,5	-0,2	0,2	-0,2		0,2		1,1
Avfallsskatt, naturgrusskatt m.m.	0,2
Gödselmedelsskatt					-0,4
Skatt på termisk effekt	1,4		0,8
Övriga skatter på konsumtion och insatsvaror	1,2	3,8	3,9	0,0	-0,1	-1,2	0,1	0,9	0,0	0,0
Skatt på vägtrafik m.m.	1,2	1,7	2,2	0,0	-0,1	-1,2		0,9
Skatt på tobak	0,3	2,1	1,5				0,1
Skatt på alkohol			0,3
Reklamskatt	-0,3		-0,1
Övrigt			0,0
Restförda och övriga skatter	0,0	0,0	0,0	-0,4	0,2	-0,7	-0,3	-0,1	0,0	0,0
Insolvens					-0,1
Övriga skatter				-0,4	0,2	-0,7	-0,3	-0,1	0,0
Totala skatteintäkter	-6,3	-41,3	-0,7	-46,1	-13,5	-6,8	-0,3	1,9	0,0	1,1

Källa: Egna beräkningar.

147

7 Utgifter

PROP. 2010/11:100

7 Utgifter

Sammanfattning

•De takbegränsade utgifterna ökar med ca 80 miljarder kronor 2010–2015. Som andel av BNP faller dock de takbegränsade utgifterna från 29,9 procent till 25,7 procent under samma period.

•Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar med ca 60 miljarder kronor från 2010 t.o.m. 2015. Det beror främst på högre inkomst- och tilläggspensioner, som är en följd av pris- och löneökningar, men också på att antalet pensionärer ökar under perioden.

•Utgifter på utgiftsområdena i statens budget, exklusive statsskuldsräntor, ökar med ca 20 miljarder kronor från 2010 t.o.m. 2015. Som andel av BNP faller dock utgifterna från 23,1 till 18,9 procent.

7.1Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

Utgiftssidan på statens budget delas in i 27 utgiftsområden och posten Minskning av anslagsbehållningar. Till statens budgets utgifts- sida hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen (se avsnitt 9.2.1). De utgifter som omfattas av utgiftstaket för staten, de s.k. takbegränsade utgifterna, om- fattar utgiftsområde 1–25, 27 och ålderspen- sionssystemet vid sidan av statens budget.

De takbegränsade utgifterna beräknas öka med 80 miljarder kronor från 2010 t.o.m. 2015 (se tabell 7.1). Ungefär en fjärdedel av den ökningen, 21 miljarder kronor, förklaras av utgifterna på utgiftsområdena i statens budget exklusive statsskuldsräntorna. Uttryckt som andel av BNP beräknas dock dessa utgifter vara väsentligt lägre 2015 än 2010. Återstoden av

•Sjunkande arbetslöshets- och ohälsorelate- ökningen av de takbegränsade utgifterna för-

rade utgifter bidrar till den jämförelsevis låga ökningstakten av utgifterna i statens budget. Sammantaget bedöms dessa utgifter sjunka med ca 35 miljarder kronor mellan 2010 och 2015.

•Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen

för 2012 av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål ökar utgifterna med ca 3 miljarder kronor i förhållande till 2011. Omräkningen för 2013–2015 bedöms bli högre än 2012.

I detta avsnitt redovisas och analyseras utveck- lingen av utgifterna i statens budget och de takbegränsade utgifterna för perioden 2010– 2015.

klaras av ålderspensionssystemets utgifter. De beräknas öka med 59 miljarder kronor från 2010 t.o.m. 2015. Uttryckt som andel av BNP är dock nivån på ålderspensionssystemets utgifter oförändrad 2015 jämfört med 2010.

År 2011 ökar utgifterna för statsskuldsräntor kraftigt. Jämfört med 2010 är utgifterna nästan 40 procent högre. Under 2011 emitterar Riksgäldkontoret en ny 10-årig statsobligation som ger lägre överkurser och därmed högre ränteutgifter. Därefter minskar utgifterna för statsskuldsräntorna och ligger 2012–2014 på ungefär samma nivå som 2010. År 2015 väntas dock utgifterna återigen öka till ungefär samma nivå som 2011. Detta beror på att en realobligation förfaller till betalning 2015, vilket

151

PROP. 2010/11:100

höjer ränteutgifterna med ca 12 miljarder kronor.

Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade ut- gifterna, beräknas uppgå till 66 miljarder kronor 2011 och till 74 respektive 68 miljarder kronor 2012 och 2013. År 2014 och 2015 beräknas budgeteringsmarginalen minska till 58 respektive 57 miljarder kronor.

Tabell 7.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter 2010–2015

Miljarder kronor om inget annat anges

	Utfall	Prognos	Beräknat
	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Utgifter på
utgiftsområden
exkl. stats-
skuldsräntor1	763,0	775,0	771,6	772,6	778,3	784,2
Procent av BNP	23,1	22,4	21,3	20,3	19,6	18,9
Statsskulds-
räntor m.m.1	23,4	32,1	24,2	23,4	23,6	31,5
Procent av BNP	0,7	0,9	0,7	0,6	0,6	0,8
Summa
utgiftsområden	786,4	807,1	795,8	795,9	801,9	815,7
Procent av BNP	23,8	23,3	22,0	20,9	20,1	19,6
Ålderspensions-
systemet vid
sidan av statens
budget	222,9	222,2	237,1	252,6	266,4	281,8
Procent av BNP	6,8	6,4	6,6	6,6	6,7	6,8
Takbegränsade
utgifter2	985,9	997,2	1 008,7	1 025,1	1 044,7	1 066,0
Procent av BNP	29,9	28,8	27,9	26,9	26,2	25,7
Utgiftstak	1024	1 063	1 083	1 093	1 103	1 1233
Budgeterings-
marginal	38,1	65,8	74,3	67,9	58,3	57,0

1Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit.

2Utgiftsområden på statens budget (exklusive statsskuldsräntor) och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

3Regeringens bedömning av utgiftstak för 2015 (se avsnitt 10.4.2).

Källa: Egna beräkningar.

7.1.1Takbegränsade utgifter 2010–2015

I prognosen för utgifterna per utgiftsområde för 2011 och i beräkningen av utgiftsramarna för 2012–2015 har hänsyn tagits till tidigare beslu- tade och aviserade utgiftsreformer och bespa- ringar (se tabell 7.5).

Vidare har de makroekonomiska förutsätt- ningarna, volymantaganden inom vissa trans- fereringssystem samt den pris- och löneom- räkning som ligger till grund för beräkningarna uppdaterats jämfört med de beräkningar som presenterades i budgetpropositionen för 2011.

Förbrukningen av anslagsbehållningar på ram- anslag för förvaltnings- och investeringsändamål

för 2012–2015 redovisas under posten Minsk- ning av anslagsbehållningar69 (se tabell 7.2).

De takbegränsade utgifterna beräknas öka med omkring 11 miljarder kronor mellan 2010 och 2011, varav 9 miljarder förklaras av utgifts- ökningar som föranleder tekniska justeringar av utgiftstaket och som därmed inte påverkar budgeteringsmarginalen (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.5). Motverkande faktorer är bl.a. minskande arbetsmarknads- och ohälsorelaterade utgifter.

Den i ett historiskt perspektiv relativt långsamma ökningstakten av de takbegränsade utgifterna 2011–2015 förklaras främst av de fallande utgifterna för ohälsa och arbetsmarknad.

Till följd av den relativt höga arbetslösheten under 2009 och 2010 ökade de arbetsmarknads- relaterade utgifterna under dessa år. I takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras väntas de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna successivt minska fr.o.m. 2011 t.o.m. 2015. Utgifterna under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv beräknas därför vara omkring 18 miljarder kronor lägre 2015 än 2010.

De ohälsorelaterade transfereringssystemen har uppvisat en kontinuerligt fallande utgifts- profil sedan 2006, främst till följd av allt lägre volymer i sjukpenningen samt i sjuk- och aktivitetsersättningen. Nedgången väntas fortsätta 2011–2015, framför allt i sjuk- och aktivitetsersättningen, vilket resulterar i en

utgiftsnivå	2015	för	utgiftsområde
10 Ekonomisk	trygghet	vid	sjukdom och

handikapp som är omkring 17 miljarder kronor lägre än 2010.

Utgiftsökningen 2012–2015 beror huvud- sakligen på att utgifterna i ålderspensions- systemet ökar under perioden. Sammantaget bidrar den förbättrade situationen på arbets- marknaden tillsammans med de fallande utgifterna för ohälsan till att de takbegränsade utgifterna som andel av BNP minskar med 4,2 procentenheter mellan 2010 och 2015.

69 Förändring av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel och beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit.

152

PROP. 2010/11:100

Tabell 7.2 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor
		2010	2011	2011	2012	2013	2014	2015
Utgiftsområde		Utfall1	Anslag	Prognos	Beräknat	Beräknat	Beräknat	Beräknat
1	Rikets styrelse	11 657	11 3782	11 515	11 341	11 529	11 744	12 011
2	Samhällsekonomi och	12 144	13 000	12 921	13 032	13 407	13 824	14 364
	finansförvaltning
3	Skatt, tull och exekution	9 385	10 009	9 780	10 149	10 312	10 539	10 823

4	Rättsväsendet	35 486	36 758	36 306	37 483	38 002	38 720	39 704

5	Internationell samverkan	1 998	2 002	1 847	2 007	2 011	2 015	2 022

6	Försvar och samhällets	45 665	45 306	43 885	45 760	46 856	48 193	49 403
	krisberedskap
7	Internationellt bistånd	26 669	29 863	30 336	30 993	32 949	34 481	36 138

8	Migration	7 092	8 032	7 716	7 444	7 332	7 254	7 253

9	Hälsovård, sjukvård och social	56 015	60 067	57 264	61 025	62 804	64 505	65 038
	omsorg
10	Ekonomisk trygghet vid sjukdom	99 933	93 841	94 045	90 508	86 753	84 210	82 649
	och handikapp
11	Ekonomisk trygghet vid ålderdom	41 473	40 624	41 125	40 513	39 456	38 825	38 241

12	Ekonomisk trygghet för familjer	70 177	73 092	72 812	76 534	78 436	80 502	82 322
	och barn
13	Integration och jämställdhet	5 192	6 028	6 250	7 378	8 093	8 681	8 568

14	Arbetsmarknad och arbetsliv	68 556	69 632	65 562	60 995	56 047	53 338	51 015

15	Studiestöd	22 580	23 472	21 995	21 026	21 164	22 534	24 177

16	Utbildning och	53 234	54 532	53 749	53 560	54 259	54 520	54 860
	universitetsforskning
17	Kultur, medier, trossamfund och	11 338	12 210	12 100	12 285	12 461	12 620	12 803
	fritid

18Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

	samt konsumentpolitik	1 559	1 293	1 231	1 125	1 118	1 129	1 154
19	Regional tillväxt	3 179	3 510	3 340	3 380	3 165	2 965	2 634

20	Allmän miljö- och naturvård	5 161	5 144	5 280	5 200	4 761	4 831	4 668

21	Energi	2 704	2 884	3 237	2 772	2 022	2 048	1 674

22	Kommunikationer	39 784	40 125	41 232	39 202	41 025	41 211	45 224

23	Areella näringar, landsbygd och	17 447	17 867	17 387	16 920	15 934	15 946	15 178
	livsmedel
24	Näringsliv	8 501	5 475	5 416	5 490	5 449	5 518	5 124

25	Allmänna bidrag till kommuner	75 691	88 025	88 038	84 444	84 499	84 284	83 714

26	Statsskuldsräntor m.m.	23 361	25 970	32 150	24 280	23 415	23 615	31 535

27	Avgiften till Europeiska unionen	30 407	30 637	30 604	32 921	34 458	35 642	35 060

	Minskning av				-1 947	-1 775	-1 796	-1 628
	anslagsbehållningar
	Summa utgiftsområden3	786 389	810 776	807 120	795 816	795 944	801 898	815 728
	Summa utgiftsområden exkl.
	statsskuldsräntor4	763 028	784 806	774 970	771 584	772 589	778 318	784 227
	Ålderspensionssystemet vid sidan
	av statens budget	222 897		222 184	237 137	252 554	266 359	281 776

	Takbegränsade utgifter	985 925		997 154	1 008 721	1 025 143	1 044 677	1 066 003
	Budgeteringsmarginal	38 075		65 846	74 279	67 857	58 323	56 997

	Utgiftstak för staten	1 024 000		1 063 000	1 083 000	1 093 000	1 103 000	1 123 0005

1Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2011.

2Enligt bet. 2010/11:FiU10 och vårändringsbudget för 2011.

3Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

4Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor.

5Regeringens bedömning av utgiftstak för 2015 (se avsnitt 10.4.2).

Källa: Egna beräkningar.

153

PROP. 2010/11:100

7.1.2Utvecklingen av takbegränsade svaga utvecklingen av kommunsektorns in-

utgifter 2010–2015

De takbegränsade utgifterna väntas öka med ca 11 miljarder kronor mellan 2010 och 2011. Utgiftsökningen mellan 2011 och 2012 förväntas ligga på en fortsatt relativt låg nivå. Mot slutet av prognosperioden väntas utgifterna öka något snabbare (se tabell 7.3).

Tabell 7.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

Miljarder kronor

	2011	2012	2013	2014	2015
Takbegränsade utgifter	11	12	16	20	21

Förklaras av:

Pris- och löneomräkning	1	3	4	5	6
Övriga makroekonomiska
förändringar1	-8	11	13	14	19
Beslut/reformer	-4	-9	-3	-2	-3
Tekniska förändringar	92	0	0	0	0
Övrigt (volymer m.m.)	13	6	1	2	0

1Beräkningarna baseras huvudsakligen på känslighetsberäkningar för hur utgifterna påverkas av ändrade makroekonomiska förutsättningar.

2Förklaras främst av att kommunerna kompenseras för det förhöjda grundavdraget för pensionärer som beslutades med anledning av budgetspropositionen för 2011.

Källa: Egna beräkningar.

Förändringar till följd av beslutade, föreslagna och aviserade reformer

Beslutade, föreslagna och aviserade reformer beräknas minska utgifterna under utgiftstaket för staten med sammanlagt ca 20 miljarder kronor mellan 2010 och 2015 (se tabell 7.5).

För att dämpa fallet i den kommunala syssel- sättningen, och för att mildra effekterna av den ekonomiska krisen, tillfördes kommunsektorn tillfälliga statsbidrag motsvarande 17 miljarder kronor 2010, varav 13 miljarder kronor i form av ett tillfälligt konjunkturstöd som utbetalades i december 2009 och 4 miljarder kronor i form av en tillfällig höjning av det generella statsbidraget 2010 (se tabell 7.4)70. Landstingen tillfördes dessutom 1 miljard kronor 2009 för att minska effekterna av de ökade kostnaderna till följd av influensapandemin på den ordinarie hälso- och sjukvården. Till följd av den förväntade relativt

komster tillfördes kommunsektorn ytterligare ett tillfälligt statsbidrag på 3 miljarder kronor 2011. Tillsammans med den permanenta höjningen av det generella statsbidraget på 5 miljarder kronor som beslutades med anled- ning av budgetpropositionen för 2011 tillförs kommunsektorn således 8 miljarder kronor 2011.

För statens budget innebär dessa anslags- förändringar att anslagen till kommunsektorn ökar med ca 4 miljarder kronor mellan 2010 och 201171. I periodiserade termer minskar dock tillskottet till kommunsektorn med 9 miljarder kronor mellan 2010 och 2011. Mellan 2011 och 2012 minskar utgifterna för stöd till kommun- sektorn med 3 miljarder kronor till följd av att det tillfälliga stödet för 2011 upphör.

Tabell 7.4 Generella statsbidrag till kommunsektorn 2009– 2015 jämfört med budgetpropositionen för 2009

Miljarder kronor

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Tillskott till
kommunsektorn
(periodiserad effekt)	1	17	8	5	5	5	5
- Årlig förändring		16	-9	-3	0	0	0

Anslagsavräkning
(kassamässig effekt)	14	4	8	5	5	5	5
- Årlig förändring		-10	4	-3	0	0	0

Anm.: Tabellen omfattar inte ekonomiska regleringar och specialdestinerade statsbidrag.

Källa: Egna beräkningar.

Den neddragning av anslaget 4:1 Regerings- kansliet om 300 miljoner kronor som riksdagen beslutat om bidrar till att förklara de lägre utgifterna på utgiftsområde 1 Rikets styre för 2011 jämfört med 2010 (bet 2010/11:KU1, rskr. 2010/11:84).

Under de senaste åren har regeringen genom- fört stora satsningar på rättsväsendet. Dessa satsningar beräknas öka utgifterna under utgifts- område 4 Rättsväsendet med sammantaget 1 miljard kronor 2011 och 2012 jämfört med 2010.

Utgiftsområde 8 Migration har 2011 tillförts medel på grund av högt mottagande av asyl- sökande. För det första har Migrationsverket, efter förslag i budgetpropositionen för 2011,

70 Det tillfälliga konjunkturstödet periodiserades av kommunerna som en	71 Ökningen mellan 2010 och 2011 uppkommer på grund av att det
intäkt 2010.	tillfälliga konjunkturstödet avseende 2010 utbetaldes i december 2009.

154

tillförts tillfälliga medel för att det ökade antalet asylsökande inte ska leda till förlängda handläggningstider. För det andra föreslås ökade medel i propositionen Vårändringsbudget för 2011 på grund av ökade kostnader för ersätt- ningar till asylsökande samt till kommuner och landsting som tar emot asylsökande. För att bidra till finansieringen föreslås att utgifterna 2011 minskas på utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (prop. 2010/11:99). Detta förklarar utgiftsförändringen mellan 2011 och 2012 för utgiftsområdena 7 Internationellt bistånd och utgiftsområde 8 Migration.

Inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp har riksdagen beslutat om åtgärder som minskar utgifterna med ca 4 miljarder kronor mellan 2010 och 2015. Den viktigaste åtgärden är den tidigare beslutade sjukförsäkringsreformen som trädde i kraft den 1 juli 2008, och som leder till en minskning av antalet personer med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning.

För att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljer, särskilt ensamstående föräldrar, aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2011 en höjning av bostadsbidragets särskilda bidrag för familjer med hemmavarande barn fr.o.m. den 1 januari 2012 (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.2.1). Till följd av detta beräknas anslaget 1:8 Bostadsbidrag öka med 710 miljoner kronor, vilket bidrar till att förklara utgiftsökningen mellan 2011 och 2012 på utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.

Regeringens satsningar på arbetsmarknads- politiken ökar utgifterna under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv med drygt 1 miljard kronor mellan 2010 och 2011.

Under 2009–2011 har regeringen genomfört stora tillfälliga satsningar på fler utbildnings- platser inom yrkesvux, yrkeshögskolan samt universitet och högskolor. Under 2012 upphör dessa satsningar vilket förklarar utgifts- minskningen under detta år jämfört med 2011 för utgiftsområde 16 Utbildning och univer- sitetsforskning och utgiftsområde 15 Studiestöd.

Minskningen mellan 2012 och 2013 på utgiftsområde 21 Energi förklaras främst av satsningen på energiforskning minskar från 430 miljoner kronor till 50 miljoner kronor (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.2.1).

PROP. 2010/11:100

Inom utgiftsområde 22 Kommunikationer förklaras de minskade anslagsnivåerna 2011– 2012 främst av utfasningar av tillfälliga stimu- lansåtgärder. Dessa åtgärder bestod bl.a. av tidigareläggningar av underhållsåtgärder och den s.k. närtidssatsningen. Införandet av trängsel- skatt i Göteborg är den största förklaringen till ökningen på drygt 1 miljard kronor 2013.

Under 2010 tillfördes 2 miljarder kronor till Inlandsinnovation AB som har till uppgift att bedriva finansieringsverksamhet och annan verk- samhet för att främja innovation och företa- gande i norra Sveriges inland (prop. 2010/11:2, bet. 2010/11:FiU11, rskr. 2010/11:75). Vidare tillfördes SAS ett kapitaltillskott på 1,1 miljarder kronor 2010 (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220). Dessa till- fälliga satsningar bidrar till de lägre utgifts- nivåerna 2011 i förhållande till 2010 på utgifts- område 24 Näringsliv.

155

PROP. 2010/11:100

Tabell 7.5 Utgiftsförändringar 2011–2015 i förhållande till föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna reformer och finansieringar

Miljarder kronor

Utgiftsområde	2011	2012	2013	2014	2015
UO 1 Rikets styrelse	-0,78	-0,12	0,00	-0,01	-0,02
UO 2 Samhällsekonomi och
finansförvaltning	0,10	-0,21	0,00	-0,03	0,00
UO 3 Skatt, tull och
exekution	-0,04	0,00	-0,02	0,00	0,00
UO 4 Rättsväsendet	0,67	0,30	-0,08	-0,02	0,01
UO 5 Internationell
samverkan	-0,27	0,00	0,00	0,00	0,00
UO 6 Försvar och
samhällets krisberedskap	-0,26	-0,01	0,14	0,14	0,01
UO 7 Internationellt
bistånd	-0,19	0,60	0,07	0,00	0,00
UO 8 Migration	0,38	-1,20	-0,23	-0,05	-0,02
UO 9 Hälsovård, sjukvård
och social omsorg	0,32	1,15	-0,06	0,00	-1,40
UO 10 Ekonomisk trygghet
vid sjukdom och
handikapp	-3,15	-0,42	-0,41	-0,02	-0,02
UO 11 Ekonomisk trygghet
vid ålderdom	-0,04	-0,08	-0,01	0,00	0,00
UO 12 Ekonomisk trygghet
för familjer och barn	-0,10	0,85	0,00	0,00	0,00
UO 13 Integration och
jämställdhet	0,17	-0,08	-0,09	0,00	-0,19
UO 14 Arbetsmarknad och
arbetsliv	1,20	-0,23	-1,39	-0,36	-1,42
UO 15 Studiestöd	-0,17	-1,32	-0,07	0,03	-0,08
UO 16 Utbildning och
universitetsforskning	0,27	-1,48	-0,06	-0,63	-0,87
UO 17 Kultur, medier,
trossamfund och fritid	0,73	0,00	0,00	0,00	-0,03
UO 18 Samhällsplanering,
bostadsförsörjning,
byggande samt
konsumentpolitik	-0,05	-0,01	0,00	-0,01	0,00
UO 19 Regional tillväxt	-0,01	-0,16	0,11	0,00	-0,73
UO 20 Allmän miljö- och
naturvård	-0,22	-0,03	-0,47	0,04	-0,20
UO 21 Energi	-0,28	-0,13	-0,77	-0,01	-0,36
UO 22 Kommunikationer	-2,42	-2,07	1,04	-0,41	3,36
UO 23 Areella näringar,
landsbygd och livsmedel	-1,18	-0,29	-0,17	-0,18	-0,89
UO 24 Näringsliv	-3,24	-0,03	-0,11	0,00	-0,49
UO 25 Allmänna bidrag till
kommuner1	4,42	-3,58	0,06	-0,22	0,00
UO 27 Avgiften till
Europeiska unionen	0,01	0,00	0,00	0,00	0,00

Summa
utgiftsförändringar	-4,14	-8,54	-2,51	-1,73	-3,37

Anm.: Minustecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning. Utgiftsförändringar som motiverar teknisk justering av utgiftstaket för staten ingår ej.

1 Se tabell 7.4 och 9.2 för utvecklingen i nationalräkenskapstermer. Källa: Egna beräkningar.

Pris- och löneomräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål

I den inledande fasen av budgetprocessen han- teras anslag för förvaltningsändamål i fasta pri- ser. Dessa anslag räknas sedan om till löpande priser genom att pris- och löneindex knyts till anslagen. Omräkningen för ett visst år baseras på pris- och löneutvecklingen två år tidigare.

De kostnader som räknas om är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Vid omräk- ningen används separata index för prisutveck- lingen inom de tre nämnda utgiftsgrupperna.

Vid omräkningen av löner används ett arbets- kostnadsindex som baseras på utvecklingen av lönekostnaden för tjänstemän i den konkurrens- utsatta sektorn med avdrag för ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen inom den privata tjänstesektorn. För omräkningen av löner 2012 är omräkningstalet 0,92 procent.

Lokalhyror som inte omförhandlas under det kommande budgetåret räknas i pris- och löne- omräkningen om med ett index som motsvarar 70 procent av den årliga förändringen av konsumentprisindex i oktober två år före det aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror 2012 är omräkningstalet 1,04 procent för hyresavtal som inte kan omförhandlas. Om- räkningen för hyresavtal som kan omförhandlas bygger på prisutvecklingen under perioden från det att avtalet tecknades eller senast hade kunnat tecknas om. Detta omräkningstal är individuellt för varje berört anslag.

För omräkningen av övriga förvaltningskost- nader används samma index för alla anslag som pris- och löneomräknas. Detta index fastställs genom en sammanvägning av flera index från Statistiska centralbyrån avseende utgifter som förekommer vid myndighetsutövning. För om- räkningen av övriga förvaltningskostnader 2011 är omräkningstalet 1,29 procent.

Pris- och löneomräkningen av anslag för för- valtnings- och investeringsändamål gör att utgifterna ökar med 1 miljarder kronor 2011 och med 3 miljarder kronor 2012. Under 2013–2015 förväntas den årliga omräkningen bli högre än 2012.

Övriga makroekonomiska förändringar

De statliga utgifterna påverkas av den ekono- miska utvecklingen i Sverige och omvärlden.

156

Mellan 2010 och 2011 bidrar makroekonomiska förändringar sammantaget till att de takbegrän- sade utgifterna minskar med ca 8 miljarder kronor.

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna minskar när ekonomin återhämtar sig

Antalet helårsekvivalenter72 i arbetslöshetsför- säkringen började minska redan under 2010. Volymerna väntas fortsätta falla fram t.o.m. 2015 (se tabell 7.6).

Under 2010 ökade volymerna i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar kraftigt. Vidare var program- volymerna utanför garantierna tillfälligt höga under 2010 på grund av regeringens satsningar på en aktiv arbetsmarknadspolitik. Under 2011– 2015 sjunker successivt volymerna i program utanför garantierna och jobbgarantin för ungdomar. Volymen i jobb- och utvecklings- garantin väntas dock ligga på en högre nivå 2011 än 2010 för att därefter minska fram t.o.m. 2015. Sammantaget innebär det att antalet helårs- ekvivalenter i arbetsmarknadspolitiska program minskar marginellt 2011, för att därefter minska relativt kraftigt fram t.o.m. 2015.

Läget på arbetsmarknaden 2010 medförde att utgifterna för arbetsmarknadspolitiken blev högre under detta år jämfört med nivåerna före finanskrisen. Den gradvisa förbättringen på arbetsmarknaden gör att de arbetsmarknads- relaterade utgifterna väntas sjunka 2011. Utvecklingen bedöms fortsätta under återstoden av prognosperioden 2012–2015, vilket förklaras av fallande utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen (se diagram 7.1). Jämfört med de relativt höga nivåerna 2010 väntas antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknads- politiska program ha minskat med omkring 130 000 år 2015 (se tabell 7.6).73 Den förväntade makroekonomiska förbättringen bidrar därmed

72Med helårsekvivalenter avses det antal personer som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis räknas två personer som varit arbetslösa ett halvår var som en helårsekvivalent.

73I tabellen redovisas etableringsersättning under arbetsmarknads- politiska program. Utgifterna för etableringsersättning redovisas under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet och ingår därmed inte i det som i texten benämns som arbetsmarknadsrelaterade utgifter. Med arbetsmarknadsrelaterade utgifter avses utgifterna under utgiftsområde

14Arbetsmarknad och arbetsliv.

PROP. 2010/11:100

till att sänka de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna till nivåer som är jämförbara med nivån före krisen. Sammantaget minskar dessa utgifter med ca 18 miljarder kronor från 2010 t.o.m. 2015.

Diagram 7.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program1 samt antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 2010–2015

Miljarder kronor					Tusental
50					350
45					300
40					300
40
35					250
30					200
					200
25
20					150
20
15					100
10	Antal helårsekvivalenter (höger y-axel)				50
5	Utgifter (vänster y-axel)				50
5
0					0
2010	2011	2012	2013	2014	2015

Anm.: Utfall 2010 och beräknade utgifter/volymer 2011-2015.

1 Avser utgifter på anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

Källa: Egna beräkningar.

Andra makroekonomiska faktorer som påverkar utgifterna 2011–2015

Flera transfereringar till hushållen följer den allmänna pris- och löneutvecklingen med viss eftersläpning. Det gäller t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättning och garantipension. Det låga resursutnyttjandet under framför allt 2009 och 2010, till följd av den ekonomiska krisen, för med sig en något svagare pris- och löneutveckling än normalt, särskilt under 2010 och i viss mån 2011. Detta har en återhållande effekt på utgifterna i de pris- och lönekänsliga transfereringssystemen. Från 2012 bedöms pris- och löneökningstakten bli högre och därmed ökar även transfereringsutgifterna i snabbare takt.

De inkomstgrundade pensionerna följer normalt sett inkomstindex, vilket speglar de tre senaste årens reala genomsnittliga inkomst- utveckling med tillägg för inflationen under det senaste året. Under 2011 medför utvecklingen av inkomstindex och balanseringen i ålders- pensionssystemet lägre pensioner. Sammantaget bidrar de makroekonomiska förändringarna till att pensionsutgifterna minskar med ca 6 miljarder kronor 2011. De lägre pensionerna

157

PROP. 2010/11:100

Tabell 7.6 Helårsekvivalenter, 20–64 år, i vissa ersättningssystem

Tusental

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Sjuk- och rehabiliteringspenning1	217	196	170	147	131	137	139	134	130	128
Sjuk- och aktivitetsersättning	473	471	458	435	397	354	323	299	279	262
Arbetslöshetsersättning	178	135	94	131	117	98	90	79	70	67
Arbetsmarknadspolitiska program2	135	83	76	117	178	172	147	127	108	97
Ekonomiskt bistånd	80	77	79	89	94	87	75	69	65	62
Summa	1 083	961	878	919	916	848	774	708	652	616

1Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren.

2Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning. I tabellen inkluderas etableringsersättning i arbetsmarknadspolitiska program. Volymen i etableringsersättning beräknas 2011 uppgå till cirka 5 000 och 2012-2015 mellan 13 000-14 000.

Källa: Egna beräkningar.

2011 bidrar till att balansen i pensionssystemet förbättras. Från och med 2012 väntas utgifterna för ålderspensionssystemet öka till följd av makroekonomiska faktorer med ca 10 miljarder kronor 2012, ca 11 miljarder kronor 2013, ca 10 miljarder kronor 2014 och ca 12 miljarder kronor 2015.

Övrigt

En stor del av förändringen av de takbegränsade utgifterna mellan 2010 och 2011 förklaras av andra faktorer än beslut, pris- och löneom- räkning och övriga makroekonomiska föränd- ringar. Totalt uppgår dessa övriga faktorer till ca 13 miljarder kronor, varav 6 miljarder beror på volymförändringar inom regelstyrda trans- fereringssystem. Utgiftsökningen till följd av volymförändringar beror främst på ökade volymer i tilläggs- och inkomstpensionen samt i föräldrapenningen (se tabell 7.7).

Fortsatt fallande ohälsotal

De ohälsorelaterade utgifterna under utgifts- område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp beräknas falla betydligt från 2010 t.o.m. 2015 (se diagram 7.2). År 2015 beräknas utgifterna vara omkring 17 miljarder kronor lägre än 2010 till följd av volymförändringar. Den samlade volymen i sjukförsäkringen (sjuk- penning samt sjuk- och aktivitetsersättning) har fallit sedan 2004. Från 2003 till 2006 minskade antalet sjukpenningdagar, medan antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning fortsatte att öka. Sedan 2007 faller volymerna i båda systemen. Under de kommande åren planar antalet sjukpenningdagar ut. Nedgången i antalet

personer med sjuk- och aktivitetsersättning fortsätter dock under hela prognosperioden.

Bland dem som har sjukersättning kommer utflödet till ålderspension att överstiga inflödet till ersättningen. Dessutom upphör ersättnings- formen tillfällig sjukersättning vid slutet av 2012. Osäkerheten i prognosen för de kommande åren ligger främst i hur stor andel av de som erhållit tillfällig sjukersättning som kommer att erhålla sjukersättning. I januari 2011 hade ca 20 000 personer tidsbegränsad sjukersättning och Försäkringskassan bedömer att knappt en tredjedel av dessa kommer att erhålla sjuk- ersättning. Försäkringskassans känslighetsanalys visar att även om den andelen blir större än beräknat medför det endast en begränsad effekt på utgifterna.

Diagram 7.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning1 samt antalet helårsekvivalenter i sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2010–2015

Miljarder kronor					Tusental
100					600
90
80					500
80
70					400
					400
60
50					300
40
30					200
30
20	Antal helårsekvivalenter (höger y-axel)				100
	Utgifter (vänster y-axel)				100
10	Utgifter (vänster y-axel)
10
0					0
2010	2011	2012	2013	2014	2015

Anm.: Utfall 2010 och beräknade utgifter 2011–2015.

1 Avser utgifter på anslagen 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. och 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Källa: Egna beräkningar.

158

PROP. 2010/11:100

Fler barn och fler pensionärer

Antalet personer med inkomst- och tilläggs- pension beräknas öka markant framöver, vilket huvudsakligen beror på demografiska faktorer. Trots att det totala antalet pensionärer ökar kraftigt väntas de sammanlagda volymerna i garantipension endast öka marginellt och bostadstillägg minska något t.o.m. 2015. Det beror på att fler nytillkomna pensionärer har inkomstgrundad pension och på att de nytill- komna pensionärerna har en högre inkomst-

grundad pension än dagens ålderspensionärer. De nytillkomna pensionärerna väntas därför inte erhålla garantipension och bostadstillägg i samma utsträckning som dagens pensionärer.

Antalet uttagna dagar med föräldrapenning har ökat kontinuerligt under 2000-talet och beräknas fortsätta att öka framöver. Ökningen beror framför allt på att fler barn föds. Det ökade barnafödandet medför även att antalet barnbidrag väntas öka mellan 2010 och 2015.

Tabell 7.7 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts-		Köns-	Köns-	Utfall	Utfall	Prognos
område		fördelning	fördelning
		Utfall	Utfall
		2009	2010	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
8	Asylsökande,
	genomsnittligt antal	34,0%kv	37,0%kv
	inskrivna	66,0%m	63,0%m	35 729	34 631	35 400	35 000	35 000	35 000	35 000
9	Antal personer med	47,0%kv	46,7%kv
	assistansersättning	53,0%m	53,3%m	15 541	15 877	16 058	16 207	16 335	16 474	16 643
10	Antal sjukpenningdagar	59,3%kv	59,7%kv
	(netto), miljoner	40,7%m	40,3%m	36,3	31,7	33,5	34,5	32,7	31,1	30,5
10	Antal
	rehabiliteringspenning-	66,4%kv	64,5%kv
	dagar (netto), miljoner	33,6%m	35,5%m	2,5	1,7	1,8	1,9	1,8	1,7	1,7
10	Antal personer med	60,4%kv	60,1%kv
	sjukersättning	39,6%m	39,9%m	489 020	442 415	390 585	353 834	325 005	300 722	279 773
10	Antal personer med	48,6%kv	47,9%kv
	aktivitetsersättning	51,4%m	52,1%m	24 662	25 768	26 639	27 208	27 812	28 511	29 114

10Antal personer med sjuk- och aktivitets-

	ersättning som erhåller	55,7%kv	55,0%kv
	bostadstillägg	44,3%m	45,0%m	135 296	127 746	123 822	121 989	120 543	119 649	119 224
11	Antal personer med	80,4%kv	80,5%kv
	garantipension	19,6%m	19,5%m	766 400	771 100	801 800	810 000	793 100	786 600	798 000
11	Antal pensionärer som	81,1%kv	80,7%kv
	erhåller bostadstillägg	18,9%m	19,3%m	257 500	251 900	252 600	245 100	233 700	225 000	217 100
ÅP	Antal personer med	52,3%kv	52,3%kv
	tilläggspension	47,7%m	47,7%m	1 683 600	1 745 300	1 806 300	1 862 800	1 916 000	1 967 100	2 011 000
ÅP	Antal personer med	49,2%kv	49,3%kv
	inkomstpension	50,8%m	50,7%m	696 000	817 300	940 000	1 056 500	1 168 100	1 276 300	1 379 800
12	Antal barnbidrag	92,5%kv	93,3%kv
		7,5%m	6,7%m	1 670 600	1 671 816	1 682 863	1 700 016	1 728 391	1 753 642	1 779 205

12Antal uttagna

föräldrapenningdagar, 77,7%kv 76,9%kv

miljoner

22,3%m

23,1%m

47,8

49,7

50,9

51,4

51,9

52,2

52,7

12Antal uttagna tillfälliga

föräldrapenningdagar, 55,0%kv 55,0%kv

	miljoner	45,0%m	45,0%m	5,3	5,5	5,5	5,6	5,6	5,6	5,7
15	Antal personer med	48,6%kv	48,6%kv
	studiehjälp	51,4%m	51,4%m	490 800	484 100	468 200	445 800	422 900	402 900	386 300
15	Antal personer med	60,1%kv	59,9%kv
	studiemedel1	39,9%m	40,1%m	479 200	502 300	505 500	504 400	504 600	502 200	492 800

Anm.: Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 5. Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt.

1 Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 443 900 personer 2009 och 466 300 personer 2010.

159

Det ekonomiska läget i kommunsektorn

PROP. 2010/11:100

8 Det ekonomiska läget i kommunsektorn

Sammanfattning

•Effekterna av den ekonomiska krisen på kommunsektorns ekonomi bedöms bli kortvarigare och mindre omfattande jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen för 2011.

•Kommunsektorn redovisade sammantaget ett starkt resultat 2010 på 19 miljarder kronor. Tillfälliga statsbidrag tillsammans med att lönesumman inte föll i så stor utsträckning som förväntat medförde att inkomsterna kunde hållas uppe.

•Kommuner och landsting väntas redovisa ett resultat 2011 på 6 miljarder kronor. Resul- tatet beräknas gradvis förbättras i takt med att konjunkturen stärks. Kommunsektorns bidrag till den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas årligen till mellan -0,1 och -0,2 procent av BNP 2011–2015.

•Konjunkturåterhämtningen medför att skatteunderlaget i kommunsektorn ökar snabbare kommande år. Tillväxten väntas årligen uppgå till 4,5–4,9 procent 2012–2015. Samtidigt fasas de tillfälliga statsbidragen ut 2011 och 2012.

•Ökningen i den kommunala konsumtionen förväntas dämpas under 2011 för att efterföljande år öka i takt med inkomsterna.

•Sysselsättningen i den kommunalt finan-

sierade verksamheten beräknas öka med 11 000 personer 2011 och redan under 2012 vara tillbaka på samma nivå som före den ekonomiska krisen.

I följande avsnitt redovisas en samlad bedöm- ning av det ekonomiska läget i kommunsektorn. Avsnittet beskriver kommunsektorns finanser, men också dess bidrag till BNP och utvecklingen av sysselsättningen i den kommunalt finan- sierade verksamheten.

8.1Kommunsektorns inkomster

De kommunala verksamheterna finansieras i huvudsak av skatter och statsbidrag. Tillsam- mans uppgick skatter och statsbidrag till när- mare 85 procent av kommunsektorns samlade inkomster 2010, varav skatteintäkterna svarade för ca 67 procentenheter. Kommuner och landsting erhöll ca 138 miljarder kronor i statsbidrag, exklusive kompensationen för mervärdesskatt, vilket motsvarade ca 18 procent av deras totala inkomster. De generella statsbidragen inklusive de tillfälliga stöden uppgick 2010 till ca 86 miljarder kronor, medan ca 52 miljarder kronor betalades ut i riktade bidrag (se tabell 8.3). De tillfälliga bidragen medförde att ökningstakten för inkomsterna kunde hållas uppe, trots att skatteintäkterna ökade relativt svagt (se diagram 8.1). Skatteunderlaget och statsbidragen växte tillsammans med ca 5 procent 2010, vilket i stort sett motsvarar den genomsnittliga årliga tillväxten 2000–2008.

163

PROP. 2010/11:100

Diagram 8.1 Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2015

Årlig procentuell förändring, löpande priser. Utfall t.o.m. 2010,
prognos för 2011–2015.
20
16
12
8
4
0
-4
-8			Skatteintäkter
-8			Statsbidrag
			Skatteintäkter och statsbidrag sammantaget
-12
02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm.: Skatteintäkter och statsbidrag är justerade för regleringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna redovisas exklusive ändrad medelutdebitering. Statsbidragen omfattar här både generella och riktade bidrag, men exkluderar kompensationen för mervärdesskatt.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

8.1.1Kommunsektorns skatteintäkter

Det kommunala skatteunderlaget består främst av utbetalda löner, dvs. lönesumman, men också av skattepliktiga transfereringar och inkomster från näringsverksamhet.

Tabell 8.1 Löner, arbetade timmar och lönesumma

Årlig procentuell förändring, nominella löner. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Timlön, näringslivet	2,4	2,6	3,3	3,4	3,6	3,6
Kommunsektorn	2,6	2,6	2,8	3,2	3,2	3,2
Totalt, konjunktur
lönestatistiken	2,5	2,6	3,2	3,4	3,5	3,5
Totalt, NR	0,9	2,5	3,3	3,6	3,7	3,7

Arbetade timmar,
näringslivet	3,1	2,7	2,5	2,4	1,8	1,0
Kommunsektorn	-1,6	0,2	0,8	0,6	0,2	-0,1
Hela ekonomin	2,1	1,9	2,0	1,8	1,3	0,6

Lönesumma	3,0	4,4	5,3	5,5	5,1	4,4

Anm.: De båda lönemåtten skiljer sig definitionsmässigt åt främst genom att olika typer av ersättningar såsom bonusersättning, semesterersättning m.fl. ingår i nationalräkenskapernas lönemått men inte i konjunkturlönestatistiken. För vidare genomgång av skillnaden mellan lönemåtten samt orsakerna till den stora diskrepansen 2010 se budgetpropositionen för 2011.

Kalenderkorrigerad utveckling av arbetade timmar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Lönesumman bestäms i sin tur dels av antalet arbetade timmar i hela ekonomin, dels av tim- lönerna. Vanligtvis följer timlönen i kommun- sektorn i stor utsträckning löneutvecklingen i näringslivet. Detta innebär att personalkost- naderna i kommuner och landsting utvecklas i ungefär samma utsträckning som skatte-

intäkterna vid ett givet antal arbetade timmar i ekonomin och i kommunsektorn. Förändringen av antalet arbetade timmar i övriga sektorer ger därför störst effekt för ekonomin i kommuner och landsting.

Den kraftiga nedgången i ekonomin 2009 medförde att lönesumman var i stort sett oförändrad mellan 2008 och 2009. Samtidigt växte det kommunala skatteunderlaget till följd av att transfereringarna, framför allt avseende pensionsutbetalningarna, kraftigt ökade. Den sammanlagda effekten blev dock att det kommunala skatteunderlaget endast ökade med 1,6 procent. Senast skatteunderlaget utvecklades så svagt var 1993, då det ökade med 0,8 procent. För 2008 var motsvarande ökning 4,9 procent.

Det kommunala skatteunderlaget återhämtade sig något under 2010. Antalet arbetade timmar i näringslivet ökade då med 3,1 procent, samtidigt som antalet arbetade timmar i kommunsektorn minskade med 1,6 procent. Den sammantagna effekten blev därför att tillväxten i skatteunder- laget på 2,4 procent förstärkte de ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting.

Till följd av att den kommunala konsum- tionen antas anpassa sig till kommunsektorns inkomster (se avsnitt 8.2.1), beräknas antalet arbetade timmar i näringslivet fortsätta att öka snabbare än i kommunsektorn 2011. Totalt beräknas skatteunderlaget öka med 3,1 procent 2011(se tabell 8.2).

Tabell 8.2 Skatter och statsbidrag

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Skatter o. bidrag
exkl. moms	658	2,0	3,3	3,9	3,7	3,5
Skatteintäkter just-
erade för regl. 1	520	3,1	4,8	4,9	4,5	4,6
varav
Skatteunderlag		3,1	4,8	4,9	4,5	4,6
Ändradmedel
utdebitering	0,1	0,0	–	–	–	–

Statsbidrag just. för
regleringar	138	-5,5	-2,0	-0,1	0,3	-1,2
Statsbidrag just. för
regleringar, mdkr	138	-8,3	3,0	-0,1	0,4	-1,7

Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Skatteinkomster och statsbidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget.

1 I tabellen redovisas skatteintäkterna 2010 enligt nationalräkenskaperna, denna siffra skiljer sig från regeringens beräkning. Se avsnitt 6, tabell 6.6.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

164

Den förväntade starka konjunkturuppgången medför att kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar stärks ytterligare framöver. Prognosen över den kommunala konsumtionen innebär att antalet arbetade timmar fortsätter att utvecklas svagare i kommunsektorn än i den privata sektorn, och de kommunala lönerna väntas öka något lång- sammare än i näringslivet. Skatteunderlaget prognostiseras årligen växa med 4,5–4,9 procent 2012–2015, vilket är i linje med den genom- snittliga utvecklingen 2000–2008.

8.1.2Statsbidrag

Statsbidragen till kommunsektorn består både av ett generellt statsbidrag och av riktade stats- bidrag. Under 2009 och 2010, när nedgången i konjunkturen inträffade, beslutade riksdagen om att tillföra kommunsektorn tillfälliga statsbidrag. Syftet var att undvika nedskärningar i kommuner och landsting.

Statsbidragen ökade därför kraftigt med närmare 20 miljarder kronor mellan 2009 och 2010, varav 17 miljarder kronor var tillfälliga bidrag. 74

Tabell 8.3 Faktisk årlig utveckling av statsbidrag enligt nationalräkenskaperna

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall i nivå för 2010, prognos på förändring mellan åren för 2011–2015.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Generellt bidrag	73	12,3	-3,6	0,1	-0,2	-0,6
varav
permanent		5,0
tillfälligt	4	-1,0	-3,0
regleringar 1	4	7,5
övrigt 2		0,8	-0,6	0,1	-0,2	-0,6
Konjunkturstöd	13	-13,0
Riktade bidrag	52	-0,1	0,6	-0,2	0,6	-1,1

Totala statsbidrag,
faktisk utveckling	138	-0,8	-3,0	-0,1	0,4	-1,7

Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt.

1Regleringar avser regeländringar som påverkar det kommunala skatteunder- laget. För 2011 rör regleringen utökade grundavdrag för pensionärer.

2Övrigt avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finan- sieringsprincipen.

Källa: Egna beräkningar.

74 Ökningen avser statsbidrag justerat för regeländringar. Ojusterat var den faktiska ökningen ca 23 miljarder kronor. Skillnaden avser i första hand det utökade grundavdraget för pensionärer.

PROP. 2010/11:100

De förbättrade ekonomiska förutsättningar som den starkare konjunkturen medför innebär att skatteunderlaget bedöms hålla uppe inkomsterna för kommuner och landsting 2011. De tillfälliga statsbidragen fasas därför ut fram till 2012. Under 2011 uppgår de till 3 miljarder kronor. De samlade statsbidragen minskar dock i mindre utsträckning eftersom det generella statsbidraget samtidigt höjs permanent med 5 miljarder kronor fr.o.m. 2011. Den totala minskningen av statsbidragen uppgår till ca 8 miljarder kronor mellan 2010 och 2011.

Sammantaget är den faktiska utvecklingen av bidragen dock relativt jämn (se tabell 8.3). Detta är en följd av den kompensation om 7,5 miljarder kronor som görs för att neutralisera effekten på det kommunala skatteunderlaget av att grundavdraget för pensionärer utökats.

År 2012 beräknas statsbidragen fortsätta att minska beroende på att den tillfälliga höjningen för 2011 upphör. De generella statsbidragen minskar därutöver med knappt 1 miljard kronor, till följd av ekonomiska regleringar som avser ändrade kommunala åtaganden. De riktade bidragen ökar däremot med ca 1 miljard kronor, bl.a. som en följd av de satsningar som aviserades i budgetpropositionen för 2011 inom kommunala verksamhetsområden som utbild- ning, äldreomsorg och hälso- och sjukvård.

Under 2013 och 2014 beräknas statsbidragen vara i stort sett oförändrade. År 2015 minskar statsbidragen med knappt 2 miljarder kronor, vilket till största delen förklaras av att beslut om vissa riktade statsbidrag bara har fattats fram till 2014.

165

PROP. 2010/11:100

8.2Kommunsektorns utgifter

Kommunsektorns utgifter består till största delen av utgifter för vård, skola och omsorg. Dessa utgifter benämns som kommunal konsumtion i nationalräkenskaperna (NR). Den kommunala konsumtionen beskrivs utförligare i avsnitt 8.2.1. Andra utgifter i kommunsektorn är investeringar, transfereringar och ränteutgifter.

År 2010 uppgick utgifterna i kommuner och landsting till ca 780 miljarder kronor. Mätt som andel av BNP motsvarade detta ca 24 procent. Kommunsektorns utgifter svarade enligt NR för ca 46 procent av den konsoliderade offentliga sektorns utgifter 2010.

Tabell 8.4 Totala utgifter för kommuner och landsting

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Konsumtion	659	676	696	722	749	774
Investeringar	55	59	61	64	67	70
Transfereringar	62	64	66	66	67	69
Ränteutgifter	4	5	6	8	10	12

Summa utgifter	780	804	829	860	893	925

Anm.: Investeringar inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp av mark och fastigheter är dessa nettoutgifter negativa. För 2011 beräknas försäljningen minska, vilket delvis förklarar ökningen av investeringar. Investeringsutgifterna i sig väntas öka med ca 2 procent.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Investeringarna har ökat starkt de senaste åren och uppgick 2010 till ca 8 procent av de totala utgifterna. År 2010 ökade investeringarna i landstingen kraftigt jämfört med föregående år, bl.a. genomfördes investeringar avseende Nya Karolinska sjukhuset i Solna, Citybanan och ombyggnaden av Universitetssjukhuset i Malmö, medan utvecklingen var betydligt svagare i kommunerna. Utgifterna för investeringar beräknas växa med ca 2 procent 2011 jämfört med 2010. Under 2012–2015 beräknas de öka med 3–6 procent per år i löpande priser.

Transfereringar till övriga sektorer, däribland hushåll, väntas öka med ca 3 procent 2011. Därefter förväntas en svagare utveckling 2012– 2015. Framför allt är det utgifterna för ekonomiskt bistånd som utvecklas svagare i takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras. Utgifterna för ekonomiskt bistånd bedöms minska fr.o.m. 2012.

Ränteutgifterna fortsatte att minska mellan 2009 och 2010 och har mer än halverats sedan 2008. Under 2011 bedöms dock ränteutgifterna

öka jämfört med 2009, till följd av det högre ränteläget. I takt med att ränteläget normaliseras beräknas ränteutgifterna öka kraftigt fram till 2015. Detta vägs dock upp av att även inkomsträntorna beräknas öka i motsvarande utsträckning.

8.2.1Kommunal konsumtion i löpande priser

Den kommunala konsumtionen i löpande priser består inte bara av kommuners och landstings utgifter för vård, skola och omsorg, utan även av utgifter för exempelvis kultur, infrastruktur, central administration och brandförsvar. Alla varor och tjänster som finansieras med kommunala skattemedel ingår i den kommunala konsumtionen, oavsett om de produceras (eller förbrukas) i kommuner, landsting, kommun- förbund eller bland privata utförare av välfärdstjänster.

Konsumtionen i löpande priser påverkas både av att priser och löner i ekonomin ändras och av ändringar i omfattningen i den kommunala verksamheten. En ökning kan alltså exempelvis bero både på att antalet lärare ökar eller på att lärarnas löner ökar. För att göra prognoser av konsumtionen i löpande priser är det därför viktigt att följa kostnadsutvecklingen i kommun- sektorn, vilken avspeglar både prisutvecklingen och omfattningen av de kommunala verksam- heterna. Den kostnad som är av störst betydelse för konsumtionen i löpande priser är löne- kostnaden.

De kommunala konsumtionsutgifterna och sammansättningen av välfärdstjänsterna påverkas bl.a. av den demografiska utvecklingen. Exempelvis har elevunderlaget i gymnasieskolan minskat under de senaste åren, vilket bl.a. med- för färre undervisningstimmar. Vidare måste kommuner och landsting beakta kommunal- lagens (1991:900) bestämmelser om budget- balans och god ekonomisk hushållning som är kopplade till resultatutvecklingen.

Den kommunala verksamheten bedrivs till största delen av anställda i kommuner och landsting. Under senare år har tendensen varit att välfärdstjänster i allt högre utsträckning utförs av privata aktörer. Kommunerna behåller dock ansvaret för finansieringen av dessa tjänster även om de inte längre själva bedriver verksam- heten. Andelen av den kommunala konsum-

166

tionen som kan hänföras till kommunfinansierad verksamhet i privat sektor var ca 17 procent 2010, vilket är ca 2 procentenheter högre jämfört med 2008. Vem som utför välfärdstjänsterna i olika kommuner och landsting beror i huvudsak på politiska beslut.

Kommunal konsumtion i löpande priser ökade preliminärt med 4,4 procent 2010, vilket är en förhållandevis stark ökning. Under 2011 beräknas konsumtionen öka med 2,6 procent jämfört med 2010. Den lägre konsumtions- ökningstakten 2011 beror på att inkomsterna i kommunsektorn beräknas öka i en långsammare takt. Trots att konsumtionsökningen i kommunsektorn dämpas under 2011 ökar konsumtionen snabbare än inkomsterna.

Diagram 8.2 Konsumtionen i löpande priser

Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2010, prognos för 2011–
2015.
8
7					Kommuner
7					Landsting
					Landsting
6					Kommunsektorn
6
5
4
3
2
1
0
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Under perioden 2012–2015 förväntas inkomst- erna öka relativt starkt. Konsumtionsutgifterna är i prognosen anpassade så att de ökar i linje med inkomsterna, vilket motsvarar en årlig ökning med ca 3–4 procent.

8.3Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat i kommunsektorn

Kommunsektorn har trots den kraftiga konjunkturnedgången redovisat ett mycket starkt resultat de senaste två åren. Resultatet före extraordinära poster förstärktes mellan 2009 och 2010 och uppgick 2010 preliminärt till 19 miljarder kronor. Även det finansiella sparandet blev högre 2010 än 2009 och vändes till ett överskott på ca 2 miljarder kronor.

PROP. 2010/11:100

Skillnaden mellan finansiellt sparande och ekonomiskt resultat förklaras bl.a. av olika redovisningsprinciper för investeringsutgifter och finansiella poster mellan NR och den kommunala redovisningen.

De tillfälliga statsbidragen gjorde det möjligt för kommuner och landsting att öka utgifterna för verksamheten (konsumtionen) utan att frångå balanskravet. Konsumtionsutgifterna i fasta priser75 ökade med ca 2 procent 2010.

Det stora ekonomiska överskottet i kommun- sektorn 2010 kan delvis förklaras av att kommuner och landsting sannolikt under- skattade sina inkomster för 2010. Tillväxten av skatteintäkterna föll inte i så stor utsträckning som flertalet av prognosmakarna hade förut- spått. I förhållande till regeringens beräkningar i 2009 års ekonomiska vårproposition har prognosen för skatteintäkterna reviderats upp med ca 19 miljarder kronor för 2010 (se diagram 8.3).

Diagram 8.3 Prognosrevideringar av kommunsektorns skatteintäkter sedan 2009 års ekonomiska vårproposition

Miljarder kronor

40
35
30
25
20
15
10
5
0
09	10	11	12

Anm.: Prognoserna för skatteintäkterna har justerats för regeländringar som påverkar skatteunderlaget.

Källa: Egna beräkningar.

En annan bidragande förklaring till det stora överskottet 2010 är att antalet arbetade kom- munfinansierade timmar minskade något under detta år. Vidare blev de sjukförsäkringspremier som kommuner och landsting betalade till AFA Försäkring lägre för 2010 jämfört med den preliminärt fastställda nivån. De lägre premierna medförde att utgifterna minskade med 1,4 miljard kronor.

75 Med konsumtionsutgifter i fasta priser avses i detta avsnitt konsum- tionsutgifterna mätt som kostnader i fasta priser (se avsnitt 8.4.1).

167

PROP. 2010/11:100

Svagare finanser i kommunsektorn 2011

Under 2011 beräknas inkomsterna öka lång- sammare än 2010. Detta är främst en effekt av att merparten av de tillfälliga statsbidragen dras tillbaka. Den starkare konjunkturen medför dock att lönesumman växer snabbare 2011 än 2010, vilket förstärker skatteunderlaget för kommunsektorn.

Med den svagare inkomstutvecklingen bedöms kommunsektorn inte kunna bibehålla det starka överskott som redovisades för 2010. Trots att konsumtionsutgifterna i löpande priser bedöms öka i en långsammare takt beräknas de öka snabbare än inkomsterna 2011. Det finansiella sparandet blir därmed negativt 2011. Även det ekonomiska resultatet försämras, men väntas fortfarande vara positivt.

Tabell 8.5 Kommunsektorns finanser

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Inkomster	782	796	823	856	890	922
Skatteintäkter	520	534	560	587	614	642
Kommunal
fastighetsavgift	14	15	15	16	16	16
Statsbidrag exkl.
mervärdesskatt	138	137	134	134	135	133
varav
generella bidrag	86	85	81	81	81	81
riktade bidrag	52	52	53	53	53	52
Övriga inkomster	110	109	114	119	125	131
varav komp. moms	47	48	49	51	53	55

Utgifter	780	804	829	860	893	925
Konsumtionsutgifter	659	676	696	722	749	774
Procentuell utveck-
ling, fasta priser	2,2	0,6	0,6	0,9	0,8	0,5
Övriga utgifter	121	128	133	138	144	151

Finansiellt
sparande	2	-8	-6	-4	-3	-3
Resultat före extra
ordinära poster	19	6	9	10	11	12

Anm.: Generella bidrag inkluderar även de tillfälliga statsbidragen 2011. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Kommuner och landsting konsoliderar finanserna 2012–2015

Den starka återhämtningen på arbetsmarknaden medför att lönesumman växer med närmare 5 procent 2012. Skatteintäkterna ökar därmed betydligt snabbare än 2009–2011. Detta väger till stor del upp utfasningen av de tillfälliga stats- bidragen 2011 på 3 miljarder kronor. Konsum- tionsutgifterna i fasta priser bedöms 2012 öka

med 0,6 procent, dvs. samma som 2011 (se tabell 8.5). Det finansiella sparandet är alltjämt negativt varje år 2011–2015, men stärks något efter 2011.

Diagram 8.4 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i kommuner och landsting

Miljarder kronor. Utfall t.o.m. 2010, prognos för 2011–2015.

20															20
15															15
10															10
5															5
0															0
-5						Landsting						Kommuner			-5
-5						Totalt									-5
						Totalt
-10															-10
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

För 2013–2015 bedöms den fortsatt starka konjunkturen medföra att kommunsektorns finanser hålls uppe. Inkomstutvecklingen be- döms medföra att konsumtionsutgifterna i fasta priser kan öka med 0,5–0,9 procent per år samtidigt som det finansiella sparandet och resultatet förstärks. Resultatet beräknas över- stiga 10 miljarder kronor 2013–2015 (se diagram 8.4), vilket kan anses vara nära det ofta före- kommande målet om god ekonomisk hus- hållning (se avsnitt 10.5).

168

PROP. 2010/11:100

8.4Kommunfinansierad produktion Olika sätt att beräkna kommunal konsumtion

Den kommunala verksamheten kan beskrivas på flera sätt. Ett sätt är att beskriva den som konsumtion i löpande priser. Den kommunala verksamheten kan också beskrivas i termer av volym, dvs. som konsumtion i fasta priser. Förändringar i verksamheten i termer av volym beror bl.a. på tillväxten och sammansättningen i befolkningen. Ambitioner (exempelvis kvalitet och omfattning av välfärdsservice), produktivitet och konjunktur är andra viktiga förklarings- faktorer till hur verksamheten förändras uttryckt i volymtermer.

I kommunal konsumtion ingår endast varor och tjänster som finansieras med skattemedel. Inkomster av avgifter som t.ex. egenavgifter i sjukvården ingår inte. Som ovan nämnts inkluderas hela den kommunfinansierade produktionen i den kommunala konsumtionen, oavsett om produktionen sker i kommunal eller privat regi. Kommunal konsumtion är därmed nästintill detsamma som kommunfinansierad produktion.76 En beskrivning av den kommunala konsumtionen i fasta priser är alltså i stort sett detsamma som att beskriva den kommun- finansierade produktionen i volymtermer. Avsnitt 8.4 inleds med en beskrivning av den kommunala konsumtionen i fasta priser. I och med att den kommunfinansierade produktionen är väldigt arbetsintensiv görs sedan en mer ingående beskrivning av utvecklingen av den kommunfinansierade sysselsättningen.

År 2007 bytte NR metod för att beräkna den offentliga sektorns individuella konsumtion i fasta priser.77 Med individuell konsumtion avses de varor och tjänster som direkt riktas till en- skilda individer. Metodomläggningen innebär att delar av produktionsutvecklingen i kommun- sektorn, och därmed konsumtionsutvecklingen, bestäms utifrån volymindex i stället för kost- nader.78 Förklaringen till metodomläggningen är att dessa volymindex bättre mäter vad den offentliga sektorn faktiskt producerar i stället för att likställa produktionen med insatsen i pro- duktionen i form av arbete och kapital. Volym- index finns för merparten av de individuella ändamålen såsom utbildning och omsorg. Index- en är tänkta att mäta konsumtionen (egentligen produktionen) i termer av exempelvis antalet elever i skolan och hemtjänsttimmar i omsorgen (justerat för olika kvalitetsindex, såsom avgångs- betyg i skolan, eller lokalernas skick inom äldre- omsorgen). Eftersom det i dagsläget inte finns någon datainsamling på kvartalsbasis för dessa index, bygger SCB:s preliminära utfall i stor ut- sträckning på den demografiska utvecklingen. 79 Konsumtionen i fasta priser som avser service för kollektiva ändamål, exempelvis brandförsvar- et och kommunal förvaltning, men även vissa av de individuella ändamålen, beräknas som tidigare enbart utifrån kostnaderna i de kommunala verksamheterna.

Regeringens prognoser för kommunsektorns konsumtion i fasta priser tar sikte på de prelimi- nära kvartalsräkenskaperna. I och med att en stor

8.4.1Kommunal konsumtion i fasta priser andel av konsumtionsutvecklingen mäts i form

Den kommunala konsumtionen i fasta priser kan mätas på olika sätt (se fördjupningsrutan Olika sätt att beräkna kommunal konsumtion). Det mest rättvisande måttet på konsumtionen skulle kunna uppnås genom att se till vad som produceras, exempelvis antalet undervisade elever i skolan och utförda hemtjänsttimmar i omsorgen.

av volymindex, som till stor del bestäms av demografin i de preliminära utfallen, blir de preliminära utfallen för konsumtionen i fasta priser inte så starkt kopplade till inkomst- utvecklingen. Kopplingen är tydligare med den gamla kostnadsmetoden.

76 Konsumtionen inkluderar även egenproducerade tillgångar. De egen- producerade tillgångarna är dock väldigt små i förhållande till den totala kommunala konsumtionen (0,1 procent av den kommunala konsumtionen 2010). I praktiken är det också svårt att särskilja produktion som helt är kommunalt finansierad från produktion som delvis är finansierad med privata avgifter.

77Den nya metoden i årsräkenskaperna beskrivs i SCB:s publikation Volymberäkningar av offentlig individuell produktion – projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3. Metoden beskrivs även i 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100 s. 90).

78När kommunal konsumtion beskrivs utifrån volymindex avses fort- sättningsvis verksamhet som har en kommunal huvudman.

79I de preliminära beräkningarna av landstingens konsumtion i fasta priser använder NR kostnaderna i landstingens verksamheter, medan de slutgiltiga årsberäkningarna använder både kostnader och volymindex.

169

PROP. 2010/11:100

Detta är den metod som NR använder för huvuddelen av den kommunala konsumtionen i BNP. Problemet med metoden är att det är svårt att kvalitetsjustera produktionen (och därmed konsumtionen). Ett annat sätt att mäta kon- sumtionen i fasta priser är att se till vilka kost- nader (resurser) som är förknippade med pro- duktionen. En nackdel med att använda kost- naden som mått på produktionen (och därmed konsumtionen) är att den inte möjliggör beräk- ningar av produktiviteten i kommunsektorn (se fördjupningsrutan Kan man mäta produkti- viteten i offentlig sektor).80

Hur förhåller sig då konsumtionen i fasta priser till kostnaderna i fasta priser? Den viktigaste skillnaden är att konsumtionen i fasta priser inte är lika starkt kopplad till inkomst- utvecklingen i kommunsektorn som kostnad- erna i fasta priser. Exempelvis ökade kostnaderna snabbare än konsumtionen 2006 och 2007. En förklaring till detta är satsningarna på plusjobb som gjordes under dessa år. Dessa satsningar påverkade kostnaderna mer än konsumtionen, delvis på grund av svårigheterna med att mäta kvalitet och därmed produktivitet i den kommunala verksamheten (se fördjupningsrutan Kan man mäta produktiviteten i offentlig sektor?). År 2008 och 2009 ökade kostnaderna i fasta priser mindre än konsumtionen i fasta priser, dels till följd av utfasningen av plus- jobben, dels till följd av konjunkturnedgången. År 2010 ökade kostnaderna i fasta priser mer än konsumtionen i kommunsektorn.

Kostnaderna i fasta priser ökade starkt i kommunerna under 2010. I landstingen dämpades kostnadsökningen under 2010 efter fem år med en förhållandevis hög ökning. Under 2011 och 2012 beräknas kostnaderna öka något starkare i kommunerna än i landstingen till följd av det utrymme som ges av en bättre ekonomisk situation i kommunerna. För kommunsektorn som helhet väntas kostnaderna öka årligen med i genomsnitt 0,7 procent 2011–2015 (se diagram 8.5).

Kostnaderna för kommunsektorn utvecklas där- med i en takt som ligger i linje med befolknings- ökningen.

Diagram 8.5 Konsumtion och kostnader i fasta priser

Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2010, prognos för 2011–
2015.
4
										Konsumtion
3										Kostnader
2
1
0
-1
03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Konsumtionen och kostnaderna i fasta priser uppdelat på kommuner och landsting beskrivs utförligare i tabell 8.6.

Tabell 8.6 Konsumtion och kostnader i fasta priser

Årlig procentuell förändring i fasta priser. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Konsumtion
Kommuner	2,5	1,3	1,0	0,9	0,9	0,4
Landsting	0,6	0,2	0,6	1,2	1,0	0,4
Kommunsektorn	1,9	0,9	0,9	1,0	0,9	0,4
Kostnader
Kommuner	3,1	0,8	0,6	0,8	0,7	0,5
Landsting	0,6	0,2	0,6	1,2	1,0	0,4
Kommunsektorn	2,2	0,6	0,6	0,9	0,8	0,5

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

80 Om produktionen i fasta priser ökar i snabbare takt än kostnaderna för produktionen i fasta priser innebär det att produktiviteten ökar i kommunsektorn. Det är dock väldigt svårt att mäta produktiviteten i kommunsektorn. Under prognosperioden 2011–2015 antas därför konsumtionen öka i linje med kostnaderna (se diagram 8.5).

170

Kan man mäta produktiviteten i offentlig sektor?

Produktiviteten är en viktig men svårbelyst faktor i kommuners och landstings verksamhet. Med produktivitet avses i allmänhet hur för- ädlingsvärdet förhåller sig till insatsen av resurs- er. I dagsläget är det svårt att mäta produktivitet- en i kommunsektorn. Det finns flera skäl till varför det är svårt att mäta produktiviteten inom offentlig sektor. Det mest uppenbara skälet är att värdet på de varor och tjänster som pro- duceras inte prissätts på någon marknad. En mängd antaganden måste göras till följd av detta. Hur ska exempelvis kvalitetsförändringar av välfärdstjänster mätas?81

Tidigare mätte NR produktionen i kommun- sektorn som produktionskostnaden. Detta sätt att mäta produktionen (och därmed förädlings- värdet) medförde att produktivitetsutvecklingen alltid blev i princip noll i kommunsektorn. Sedan några år tillbaka har NR övergått till att mäta stora delar av produktionen för individuella ändamål med volymindex (se fördjupningsrutan Olika sätt att beräkna kommunal konsumtion). Tack vare detta så finns nu i alla fall en teoretisk möjlighet att mäta produktiviteten.

Trots införandet av den nya metoden finns det betydande svårigheter med att mäta produk- tiviteten. För det första mäts fortfarande delar av produktionen (exempelvis tjänster som pro- duceras för kollektiva ändamål) som kostnader. För det andra kvarstår svårigheten att mäta kvalitetsförändringar i välfärdstjänsterna. I dags- läget kvalitetsjusterar NR utbildning, äldreom- sorg och biblioteksverksamhet. I kvalitetsjust- eringarna används exempelvis avgångsbetygen i skolan, nya böcker på biblioteken och utbild- ningsnivån bland personalen. Kvalitetsjuster- ingarna görs dock inte på alla områden och med ett begränsat urval av mått. 82 Givet att kvaliteten på servicen förbättras, och detta inte fångas upp i statistiken, underskattas produktivitetsutveck- lingen (och vice versa), allt annat lika. Samman- taget innebär detta att det i dagsläget inte finns något tillförlitligt mått på produktiviteten.

81Det finns svårigheter med att kvalitetsjustera tjänsteproduktionen även i näringslivet.

82NR följer de riktlinjer som EUROSTAT upprättar. För tillfället innebär riktlinjerna att arbetet med att vidareutveckla kvalitetsjusteringen av den offentliga produktionen ska upphöra.

PROP. 2010/11:100

8.4.2Kommunfinansierad sysselsättning

För att följa utvecklingen av antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar för välfärdstjänster kan man inte enbart se till den verksamhet som bedrivs direkt i kommunal regi. Överföringen av tjänster från kommunala till privata utförare har ökat trendmässigt under senare år och är en anledning till att antalet kommunanställda minskat sedan 2007. Det finns i dagsläget ingen statistik avseende antalet arbetade kommun- finansierade timmar och sysselsättning i privat sektor. Uppgifterna för utfallsåren baseras därför på Konjunkturinstitutets beräkningar. 83

Antalet arbetade timmar har börjat öka

Antalet arbetade kommunfinansierade timmar84 (exklusive plusjobb) beräknas vara ca 0,5 procent lägre 2010 jämfört med 2007. Minskningen i antalet arbetade kommunfinansierade timmar under åren med den ekonomiska krisen är där- med lägre än i beräkningarna i budgetpro- positionen för 2011. Nedgången i antalet arbetade timmar under den ekonomiska krisen har skett uteslutande i kommunsektorn. Antalet arbetade timmar som utförs i den privata sektorn har fortsatt att öka under perioden.

Antalet kommunfinansierade timmar beräknas öka 2011 efter att ha vänt upp redan under hösten 2010.85 De kommunfinansierade timmarna ökar i kommunerna och i den privata sektorn medan de fortsätter att minska i landstingen. De kommunfinansierade timmarna i den privata sektorn väntas öka relativt kraftigt 2011 (se tabell 8.7). Det medför att antalet kommunfinansierade timmar totalt sett ökar snabbare än antalet arbetade timmar i kommun- sektorn. De kommunfinansierade timmarna bedöms 2011 vara tillbaka på samma nivå som före den ekonomiska krisen. En förklaring till detta är de förbättrade ekonomiska förutsätt-

83 Se Konjunkturinstitutets promemoria nr 6 2010, Kommunalt finansierad sysselsättning och arbetade timmar i privat sektor.

84Kalenderkorrigerade timmar.

85Den finns inga kvartalsberäkningar för de kommunfinansierade timmarna i privat sektor, så det går inte med säkerhet säga vilket kvartal som de totala antalet kommunfinansierade timmar vände upp. Antalet arbetade timmar i kommunsektorn började dock öka under fjärde kvartalet 2010 samtidigt som de kommunfinansierade timmarna i privat sektor, enligt Konjunkturinstitutets beräkningar, ökade väldigt starkt 2010.

171

PROP. 2010/11:100

ningarna i kommunsektorn till följd av den oväntat snabba återhämtningen på arbets- marknaden (se avsnitt 8.1.1). Höjningarna av statsbidragen som aviserades i samband med i 2009 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2011 bidrar också till bättre ekonomiska förutsättningar för kommun- sektorn 2011 (se avsnitt 8.1.2).

Den snabbaste ökningen av antalet arbetade kommunfinansierade timmar under prognos- perioden beräknas inträffa under 2012, då de kommunfinansierade timmarna väntas öka även i landstingen.

Diagram 8.6 Antal arbetade kommunfinansierade timmar

Miljontals timmar. Utfall t.o.m. 2010, prognos 2011–2015.

1 840	Kommunfinansierad
	Kommunfinansierad
1 810	verksamhet exklusive
	plusjobb
1 780	Kommunfinansierad
	verksamhet inklusive
1 750	plusjobb
1 720
1 690
1 660
1 630
1 600
	94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar. Anm.: Arbetade timmar i kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999.

Antalet arbetade kommunfinansierade timmar beräknas fortsätta att öka 2013 och 2014 för att sedan i stort sett vara oförändrade under 2015.

Tabell 8.7 Antalet arbetade kommunfinansierade timmar

Kalenderkorrigerade timmar. Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

Miljoner timmar		Procentuell förändring
	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Kommunsektorn1	1570	0,2	0,8	0,6	0,2	-0,1
varav kommuner	1179	0,4	0,8	0,5	0,1	-0,1
varav landsting	391	-0,5	1,0	1,0	0,6	0,1
Privat sektor2	203	5,5	4,1	1,4	1,3	-0,1
Totalt	1773	0,8	1,2	0,7	0,4	-0,1

1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR.

2Antalet faktiskt arbetade timmar fram t.o.m. 2010 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Antalet sysselsatta beräknas 2012 vara tillbaka på samma nivå som före den ekonomi krisen

Den kommunfinansierade sysselsättningen mätt i antalet sysselsatta förväntas öka med ca 11 000 personer under 2011 och redan under 2012 vara tillbaka på samma nivå som innan krisen.

Den kommunfinansierade sysselsättningen har fallit tre år i följd sedan toppnoteringen år 2007, totalt med 22 000 sysselsatta (exklusive plusjobb). Minskningen i antalet sysselsatta 2008–2010 inträffade uteslutande i kommun- sektorn. Nedgången i sysselsättningen i kommunsektorn blev förhållandevis kraftig till följd av att överföringen av välfärdstjänster till privata utförare, enligt Konjunkturinstitutets skattningar, ökade väldigt starkt under samma period.86 Fallet i den kommunfinansierade sysselsättningen bedöms ha upphört under hösten 2010. Minskningen i sysselsättningen har därmed blivit lägre, och vändningen har inträffat tidigare, jämfört med beräkningarna i budget- propositionen för 2011.87

Diagram 8.7 Kommunfinansierad sysselsättning och sysselsättning i kommunsektorn

Tusentals personer. Utfall t.o.m. 2010, prognos 2011–2015.

	1 250
	1 230
	1 210
	1 190
	1 170
	1 150
	1 130
	1 110
	1 090
	1 070
	1 050
	1 030	Kommunfinansierad verksamhet exklusive plusjobb
	1 010	Kommunfinansierad verksamhet inklusive plusjobb
	1 010	Sysselsättning i kommunsektorn inklusive plusjobb
	990	Sysselsättning i kommunsektorn inklusive plusjobb
	990	Sysselsättning i kommunsektorn exklusive plusjobb
	970	Sysselsättning i kommunsektorn exklusive plusjobb
	970
		94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

86 Den kommunfinansierade sysselsättningen i kommunsektorn minskade med 49 000 personer (exklusive plusjobb) mellan åren 2007 och 2010. Under samma period ökade den kommunfinansierade sysselsätt- ningen i privat sektor enligt Konjunkturinstitutets beräkningar med ca 26 000 personer.

87 I prognosen i budgetpropositionen för 2011 beräknades minskningen bli 32 000 personer.

172

Den kommunfinansierade sysselsättningen vän- tas öka under 2011. Ökningen förväntas inträffa i kommunerna och privat sektor, medan syssel- sättningen i landstingen bedöms bli densamma som under 2010. Den främsta förklaringen till att den kommunfinansierade sysselsättningen ökar i kommunerna och i den privata sektorn är att antalet arbetade kommunfinansierade timmar ökar, medan den genomsnittliga arbetstiden för anställda i kommuner och bland privata utförare av välfärdstjänster antas vara ungefär densamma.

Den starkaste ökningen av den kommun- finansierade sysselsättningen väntas inträffa under 2012 och 2013. Sysselsättningen beräknas då öka med 18 000–19 000 personer per år. Ökningen tillkommer på bred front, dvs. sysselsättningen ökar i både kommuner, lands- ting och privat sektor.

Ökningstakten i den kommunfinansierade sysselsättningen dämpas under 2014 och 2015. Cirka 55 000 fler beräknas vara sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet 2015 jämfört med 2010. I tabell 8.8 redovisas hur syssel- sättningsökningen beräknas vara sammansatt 2011–2015.

Tabell 8.8 Kommunfinansierad sysselsättning

Utfall för 2010, prognos för 2011–2015.

Tusentals personer		Årlig förändring i tusentals personer
	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Kommunsektorn1	1048	4	14	13	5	-1
varav kommuner	790	4	10	9	3	-1
varav landsting	258	0	4	5	2	0
Privat sektor2	133	8	5	4	2	0
Totalt	1181	11	19	18	8	-1

1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR.

2Antalet faktiskt arbetade timmar fram t.o.m. 2010 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

I takt med att konjunkturen förbättras väntas antalet timanställda och vikarier öka. En sådan utveckling medför att en kommunanställd i genomsnitt kommer att arbeta färre timmar 2015 än 2010, vilket betyder att den årliga ökningstakten i antalet sysselsatta förväntas bli något högre än den årliga ökningstakten i antalet arbetade timmar i kommunsektorn 2011–2015.

Trots att den kommunfinansierade sysselsätt- ningen förväntas öka 2011–2015 så faller den kommunfinansierade sysselsättningen som andel av den totala sysselsättningen i ekonomin något (se diagram 8.8).

PROP. 2010/11:100

Diagram 8.8 Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i ekonomin

Procentuell andel. Utfall t.o.m. 2010, prognos 2011–2015.

30
29
28
27
26
25
24
23			Kommunfinansierad verksamhet exklusive
22			plusjobb
22			Sysselsättning i kommunsektorn exklusive
			Sysselsättning i kommunsektorn exklusive
21			plusjobb
20
94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

8.5Beräkningarna i 2011 års ekonomiska vårproposition jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen för 2011

Finanskrisens effekter på kommunsektorns ekonomi väntas bli något mindre långvariga och omfattande än vad regeringen bedömde i budgetpropositionen för 2011. Framför allt beror det på att antalet arbetade timmar i ekonomin och därmed kommunsektorns skatte- intäkter väntas utvecklas starkare än förväntat. Den mer positiva synen på arbetsmarknaden för 2011–2015 bidrar således till att kommun- sektorns ekonomi bedöms förbättras snabbare än väntat.

Prognosen för kommunsektorns finansiella sparande och ekonomiska resultat har reviderats något för 2011 i förhållande till prognosen i budgetpropositionen för 2011. För 2012–2014 är förändringen större, både det finansiella sparandet och resultatet beräknas dessa år bli högre än vad som prognostiserades i budget- propositionen (se tabell 8.9).

Utfallet för 2010 visar att både inkomster och utgifter blev högre än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2011. Totalt över- skattades det finansiella sparandet med ca 4 miljarder kronor. Skatteintäkterna blev lägre än beräknat, medan övriga inkomster i stället underskattades. Differensen för övriga in- komster avser framför allt transfereringar från företag och kompensation för mervärdesskatt.

173

PROP. 2010/11:100

Även inkomsträntorna blev högre än väntat. Totalt underskattades inkomsterna.

På utgiftssidan var det framför allt konsumtions- utgifterna som ökade mer än beräkningen i budgetpropositionen för 2011. Även utgifter för bl.a. investeringar och transfereringar till ideella organisationer underskattades i budgetproposi- tionen.

För 2012–2015 medför upprevideringen av den ekonomiska tillväxten, med en starkare utveckling av framför allt lönesumman, att skatteinkomsterna ökar snabbare än enligt regeringens tidigare bedömning. De riktade statsbidragen beräknas också bli högre i förhållande till bedömningen i budgetpropo- sitionen för 2011. Revideringen förklaras huvud- sakligen av ändrade volymberäkningar för flyktingmottagningen.

Tabell 8.9 2011 års ekonomiska vårproposition i förhållande till budgetpropositionen för 2011

Miljarder kronor

	2010	2011	2012	2013	2014
Totala inkomster	5	9	16	21	24
Inkomstskatter	-3	6	10	13	14
Kommunal
fastighetsavgift	-1	0	0	0	0
Statsbidrag exkl.
mervärdesskatt	0	-1	1	3	3
Övriga inkomster	8	4	4	5	7
varav mervärdesskatt	3	2	2	3	3

Totala utgifter	8	10	13	18	23
Konsumtionsutger	5	5	9	12	16
Övriga utgifter	3	5	4	6	7

Finansiellt sparande	-4	-1	3	3	1
Resultat före e.o. poster	2	1	4	4	2

Källa: Egna beräkningar.

Inkomsterna från kapital beräknas bli högre till följd av ändrade ränteprognoser. Vidare väntas kompensationen för mervärdesskatt bli högre.

Utgifterna har reviderats upp jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2011, vilket i stor utsträckning motverkar den högre inkomstprognosen. Konsumtionsutgifterna har anpassats till det större ekonomiska utrymme som ges av högre skatteinkomster. Bland övriga poster har utgifter för investeringarna och räntor samt transfereringarna till ideella organisationer reviderats upp.

174

Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

PROP. 2010/11:100

9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

Sammanfattning

•Den offentliga sektorns finansiella sparande förstärks under prognosperioden. År 2011 vänds underskottet till ett överskott, som ökar till 4,4 procent av BNP 2015.

•Den offentliga sektorns finansiella ställning är stark, trots den ekonomiska krisen. Den finansiella förmögenheten är positiv och den konsoliderade bruttoskulden (Maastricht- skulden) uppgick 2010 till 39,8 procent av BNP, vilket understiger referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP med god marginal.

•Statens finansiella sparande och budgetsaldo vänds till överskott och statskulden minskar under prognosperioden.

•Ålderspensionssystemets finansiella spar- ande minskar fr.o.m. 2012 men är alltjämt positivt.

•Den kommunala sektorns finansiella spar- ande visade överskott 2010. Bidraget från den kommunala sektorn till den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas årligen vara något negativt 2011–2015.

I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). Skatter och stats-

bidrag redovisas dock enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR i maj 2010.88 Därmed ansluter redovisningen bättre till redovisningen i statens budget och till den kommunala redovisningen. Det innebär att skatter och statsbidrag för delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redo- visningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse i förhållande till NR:s redovisning. Redovisningen av inkom- ster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller.

9.1Utgifts- och inkomstförändringar

I detta avsnitt redovisas översiktligt budget- effekterna av dels de reformer och den finansiering som föreslås eller aviseras i propositionen Vårändringsbudget för 2011

88 Förändringen i NR är föranledd av att EU:s statistikorgan Eurostat inte accepterar att statens skatteintäkter från hushållens direkta skatter har ett negativt värde. Det beror på att skattereduktionerna, främst avseende pensionsavgifterna och jobbskatteavdraget, är större än den statliga inkomst