Rättssäkerheten i taxeringsprocessen (Motion 1985/86:Sk718 Bo Lundgren m. fl. (m, fp, c))

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen

1985/86:Sk718

Bo Lundgren m. fl. (m, fp, c)
Rättssäkerheten i taxeringsprocessen

I denna motion som väcks gemensamt av företrädare för moderata samlingspartiet,
folkpartiet och centern framför vi en rad krav som syftar till att stärka
rättssäkerheten i skatteprocessen.

Motionens förslag i sammanfattning

Betalningssäkringslagen

Förslaget avser att förbättra rättssäkerheten vid betalningssäkring. Bland
annat föreslås att förutsättningarna för att betalningssäkring skall få företas
preciseras ytterligare, vilket bl. a. får till följd att betalningssäkring inte skall
kunna ske för att skaffa det allmänna särskild förmånsrätt vid befarad
konkurs. Vidare föreslås att tidsgränsen införs för att dels påskynda
processen, dels verka för att betalningssäkring inte varar längre än vad som är
oundgängligen erforderligt. Rätten skall därför enligt förslaget periodiskt
ompröva beslutet om betalningssäkring, varigenom den enskilde erhåller en
möjlighet till fortlöpande opartisk kontroll av myndigheternas ingripande
mot honom. Slutligen innehåller förslaget en bestämmelse om att staten skall
utge skadestånd till den enskilde om tvångsmedlet används felaktigt.

Bevissäkringslagen

Bevissäkringslagen föreslås upphävd. Vid taxerings- och skatterevisioner
skall endast vite få användas som tvång för att förmå den granskade att
fullgöra sin skyldighet. Skattemyndigheterna skall således inte som för
närvarande med tvång kunna bereda sig tillträde till privata utrymmen.

Den mer omfattande tvångsmedelsanvändningen, såsom intrång i privata
utrymmen, skall i första hand användas vid misstanke om brott. De flesta
brott i skattesammanhang har fängelse i straffskalan, varför det vid
misstanke om sådant brott i stället bör företas en husrannsakan. Rättssäkerheten
påbjuder att myndigheters befogenheter att intränga i privata utrymmen
klart skall framgå av lag och att förutsättningarna för sådana befogenheter
skall vara väl definierade i lagen. En generell befogenhet att när som helst
och var som helst bereda sig tillträde till privata utrymmen, närhelst en
tjänsteman vid skattemyndigheterna finner att så skulle vara erforderligt,
kan icke anses förenligt med rättssäkerheten.

Mot.

1985/86: Sk718

1 Riksdagen 1985/86.3 sami. Nr Sk718

Processkostnadsersättning i taxeringsprocessen

Om en enskild part vinner ett skattemål skall vederbörande få sina kostnader
för processen ersatta.

Det kan ofta efter en process, som den enskilde har vunnit, hävdas att
taxeringen har varit felaktig, och därför framstår det som besynnerligt att,
som i dag är fallet, den enskilde med egna medel skall bekosta den utredning
som varit erforderlig för att få rätt. Ytterligare har ett stort antal processer
fyllt funktionen att skapa klarhet i rättspraxis - särskilt de som drivs ända till
högsta instans - och det torde även i dessa fall vara svårt att försvara den
ordning som innebär att den enskilde ensam skall bekosta att klarhet i
rättsreglerna skapas. Detta blir särskilt tydligt i de fall där det allmänna
driver ärendet vidare, men där den enskilde ändå till slut vinner målet.

Nya regler för taxeringsnämnds omprövning av taxeringsbeslut

Taxeringnämnds möjlighet till omprövning av tidigare fattat beslut blir
ibland verkningslöst då taxeringsbeslutet fattats så sent att den skattskyldige
inte har någon möjlighet att med ett någorlunda väl motiverat yttrande över
beslutet begära en omprövning innan taxeringsperioden har gått till ända. Vi
föreslår därför en uppdelning av taxeringsperioden där taxeringsbeslutet
skall ha fattats före september månads utgång under taxeringsåret, men med
möjlighet till omprövning under oktober månad detta år.

Bättre motiverade beslut vid avvikelse från självdeklaration

Taxeringsnämndens beslut måste vara bättre motiverat då man avvikit från
deklarationen. Vi föreslår att motiveringsskyldighet ytterligare preciseras,
samt sanktioneras. Redan enligt nuvarande lagstiftning följer att avvikelsebesluten
skall motiveras, men regeln åtföljs inte alltid och saknar framför allt
sanktioner. Om avvikelsebeslut inte motiveras på tillfredsställande sätt skall
den skattskyldige enligt förslaget kunna vända sig till rätten, som då har att
fastställa taxeringen utan att hänsyn tas till avvikelsen.

1. Rättssäkerheten
1.1 Allmänt om rättssäkerheten

I en rättstat skall den offentliga makten utövas under lagarna. Det
demokratiska styrelseskicket förutsätter dessutom att lagarna skall ha
tillkommit genom demokratiska beslut av riksdagen. Lagarna är förmodligen
den mest betydelsefulla delen av vårt rättssystem i dag. Emellertid skall det i
en rättsstat ställas krav på lagarnas utformning och innehåll. Den offentliga
makten utgår från folket, och riksdagen har att utöva denna under lagarna.
Riksdagen skall således genom lag ange förutsättningarna för den offentliga
maktutövningen. Lagar som enbart delegerar den offentliga makten kan inte
anses fylla de krav på rättssäkerhet som man måste ställa i en rättsstat.
Tvärtom skall lagarna så noggrant ange förutsättningarna för den offentliga

Mot. 1985/86

Sk718

maktutövningen, att det blir fråga om rättstillämpning och inte godtyckligt
ingripande mot medborgarna. Dessutom skall alla medborgare vara lika
inför lagen. Vi ställer alltså krav på att bl. a. legalitetsprincipen, förutsebarhetskravet
och likhetsprincipen iakttas i den svenska rättsordningen. Om
kraven på rättssäkerhet eftersätts hotas rättsstaten och i förlängningen också
det demokratiska styrelseskicket.

Om inte förutsättningarna för maktutövningen klart är angiven i lag blir
det domstolarnas uppgift att skapa rätt. En sådan delegation av normgivning
måste anses konstitutionellt tveksam på områden där riksdagen icke äger
delegera sin lagstiftningskompetens. Man kan förvisso hävda att praxis alltid
har haft och kommer att ha en normskapande funktion, men här måste man
ur rättssäkerhetssynpunkt skilja på det fall då domstolens uppgift är att
bedöma hur ett i praktiken uppkommande fall förhåller sig till en viss norm,
och det fall då även normen saknas och endast den politiska intentionen har
angivits. I sistnämnda fall skall domarna fatta politiska beslut, varför deras
personliga värderingar blir viktigare än professionaliteten. I Sverige har vi
redan fått s. k. intresserepresentation i vissa domstolsinstanser (hyresnämnder,
bostadsdomstolen, marknadsdomstolen m. fl.). Ju sämre förutsättningarna
för offentlig maktutövning är reglerad i lag, ju större är möjligheterna
att ta personliga och politiska hänsyn. Likhetsprincipen och andra rättssäkerhetsaspekter
sätts åt sidan.

En rättsstat måste således tillse att rättssäkerheten upprätthålls. En annan
uppgift för staten är att skydda medborgarna från att bli utsatta för
handlingar som klassificerats som brott. Dessutom måste staten givetvis även
skydda sin egen existens, bl. a. genom att förbjuda vissa handlingar som
hotar denna. Upprätthållandet av statens existens fordrar också att medborgarna
fullgör vissa förpliktelser mot denna. Bland sådana förpliktelser är
inbetalandet av skatter mycket väsentligt. För att uppfylla alla dessa krav
som ställs på staten och dess aktivitet, erfordras effektivitet. Med det nyss
sagda avses att de ställda målen uppnås i hög grad. Man kan karaktärisera
effektivitet som graden av måluppfyllelse för de på förvaltningen ställda
kraven, eller, om man så vill, förvaltningens målrealisation.

Om målen inte uppnås i ett visst givet läge, kan man antingen ändra
ambitionerna eller kräva att större resurser ställs till förfogande, för att
effektiviteten skall vara god. Effektivitet kan uppnås på fler än ett sätt. En låg
effektivitet medför en ojämlikhet. Vissa går fria från att straffas eller att
betala skatt, trots att de borde ha drabbats av åtgärden enligt lagen, medan
andra blir straffade eller får betala den lagstadgade skatten. Det är orättvist,
såvida inte ineffektiviteten medför att alla slipper straff eller skatt, och detta
kan underminera förtroendet för rättssystemet.

Uppnåendet av rättssäkerhet och effektivitet är således två för staten
viktiga uppgifter. Detta innebär emellertid inte att man, med krav på adekvat
språkbruk kan, som Eko-kommissionen (SOU 1984:15) gjort, benämna
effektivitetssträvanden för ”modern rättssäkerhet”. Effektivitetssträvanden
är varken moderna eller rättssäkerhet. Ett annat försök att föra in effektiviteten
under rättssäkerheten har gjorts i proposition 1984/85:32, där man
emellertid kallar den av Eko-kommissionen benämnda ”moderna” rättssäkerheten,
för ”materiell” rättssäkerhet, vilket ställs mot den ”formelia”

Mot. 1985/86

Sk718

1 * Riksdagen 1985/86. 3sami. Nr Sk718

rättssäkerhetsbegreppet, varvid rättssäkerheten, som den ovan kommit till
uttryck, åsyftas. Det kan påpekas att propositionen bygger på Ekokommissionens
rapport. Både Eko-kommissionen och propositionens författare
försöker påskina att ett nytt rättssäkerhetsbegrepp skulle vara under
utbildande; ”under senare år” (nämnda prop, s. 11), i ”den allmänna
debatten” och ”i dagligt tal” (SOU 1984:15, s. 129). Bakom försöken att
inlemma effektiviteten i rättssäkerheten skymtar kritiken, just ur rättssäkerhetssynpunkt,
mot Eko-kommissionens förslag om bekämpandet av den
ekonomiska brottsligheten, med bl. a. omvänd bevisbörda, som medel.
Eko-kommissionen uttalar, att det kan vara lika olyckligt att en skyldig får gå
fri, som att en oskyldig döms (SOU 1984:15, s. 131). Det vedertagna
rättssäkerhetskravet, ”hellre att 10 skyldiga går fria, än att en oskyldig
döms”, ställs här åt sidan. Det förefaller klart, att man syftar till att höja
effektiviteten, på rättssäkerhetens bekostnad. Det kan förvisso betvivlas att
man höjer effektiviteten genom att döma oskyldiga, vilket kan bli fallet vid
sänkta rättssäkerhetskrav. I stället för att klart uttala att man avser att öka
effektiviteten, definierar man i stället om begreppet, varvid man sedan
åtminstone kan påstå att den ”nya” rättssäkerheten (det ”moderna” eller
”materiella” rättssäkerhetsbegreppets innebörd) är tillgodosedd.

Det händer även att kollektivets intressen sammanblandas med den
enskildes intresse. I t. ex. prop. 1975/76:11 (s. 108) anges, att man i
rättssäkerhetsbegreppet bör inbegripa de enskildas intresse av att skatter,
tullar och avgifter fördelas dem emellan på det sätt som lagstiftningen avser.
Detta är, för det första, ett kollektivt intresse, även om kollektivet till
syvende og sidst självklart består av individer. För det andra, är det inte
lagstiftarens avsikt att fördela skattebördan mellan olika individer, som
grundlagsmässigt skall vara utslagsgivande vid beskattning, utan att visst
rättshandlande enligt lag skall beskattas på visst sätt (jfr. 8:3 och 8:5 RF).

Rättssäkerheten skall alltså inte sammanblandas med effektiviteten, i
meningen förvaltningens målrealisation. Stundom kan de båda intressena
dock sträva åt samma håll - ett ineffektivt förfarande kan många gånger
utgöra ett hot mot rättssäkerheten. Men skillnaden mellan de olika intressen
som begreppen representerar, framstår som klarast, om man betänker
följande alternativa lösningar på ineffektivitetsproblemet. I fall 1 kan man
tänka sig att man väljer att öka kontrollmyndigheternas befogenheter inför
ytterligare inskränkningar i den personliga integriteten samt tillskapar än
mer ”kautchuk-paragrafer”, varmed man överlämnar åt domstolarna att
”bekämpa skattefusket”. I fall 2 förenklar man lagstiftningen, klargör alla
mångtydiga lagrum samt undanröjer de av skattebetalarna mest omtvistade
bestämmelserna. I båda fallen kan det hävdas att effektiviteten höjs genom
åtgärderna - även om förluster ur denna synpunkt kan bli följden enligt vissa
förslag i fall 1. Det torde emellertid vara uppenbart att fall 1 inte befrämjar
rättssäkerheten, medan så torde bli följden i fall 2. Effektivitet kan således
uppnås på flera sätt, men rättssäkerhetskraven markerar gränser som måste
iakttas för att rättsstaten skall hållas vital. Det är självfallet också en
rättssäkerhetsfråga att tillse att rättssäkerheten effektivt upprätthålls, vilket
dock skall skiljas från effektivitet i den ovan angivna bemärkelsen.

Sammanfattningsvis kan sägas, att iakttagande av rättssäkerhetens krav på

Mot. 1985/86

Sk718

rättsordningen, är av stor vikt för rättsstatens existens och vitalitet. Då
rättsstaten torde vara en förutsättning för en parlamentarisk demokrati,
måste rättssäkerhetens värden bevaras och ständigt hållas aktuella.

1.2. Rättssäkerheten i beskattningen

Beskattningsmakten ligger hos riksdagen, och denna makt får icke delegeras
(jfr. 8:3, 8:5 och 8:7 RF). Det är således endast på grund av bestämmelse i
lag, som skatt kan uttas. Regeringens eller riksskatteverkets bestämmelser
kan aldrig medföra någon ökad skattskyldighet, utöver vad som framgår av
lag. Riksskatteverket meddelar anvisningar och föreskrifter för hur lagen,
enligt verkets uppfattning, skall tolkas. RSV:s uppfattning har erhållit stor
genomslagskraft i tillämpningen. Mest besynnerligt är detta, då lagen är så
pass vid, att det egentligen inte går att säga om RSV har fel eller inte.
Skattelag skall således vara så tydlig att den inte överlämnar skattenormgivning
till myndigheterna.

Vad angår tolkningen av skattelag, bör en restriktiv subjektiv tolkning bäst
befrämja rättssäkerheten. Ingen tolkning mot lagens bokstav får förekomma,
och vid flera tolkningsalternativ, bör det alternativ som har mest stöd i
förarbetena väljas, vilket är av vikt för förutsebarheten. Lagstiftning genom
motiv kan vara en allvarlig olägenhet, om man har mycket intetsägande
lagtext, varefter motiven sedan anger normen för skatt på ett svårtillgängligt
sätt. Därför bör tolkningen vara restriktiv, så att otydligheter tolkas till
nackdel för fiscus - ”in dubio contra fiscum”. En tolkning enligt lagmotiven,
skall endast väljas då den klart och tydligt har stöd av lagtexten.

Rättssäkerheten kräver att man vid beskattningen bl. a. iakttar legalitetsprincipen,
förutsebarhetskravet, retroaktivitetsförbudet och likformighetsprincipen.
Dessa centrala rättssäkerhetskrav får inte åsidosättas i en
rättsstat. Utöver vad nu sagts återfinns ytterligare principer, av tradition, i
det svenska rättssystemet, t. ex. offentlighetsprincipen, objektivitetsprincipen,
officialprincipen m. m. Rätten till prövning inför en opartisk instans i
administrativa spörsmål, är en rättssäkerhetsgaranti som vuxit fram under
1900-talet, efter en kraftig debatt i denna fråga (jfr. bl. a. 1955:19,
Administrativt rättskydd), och ytterligare har det också hävdats att en
ekonomisk möjlighet att föra sådan process är ett rättssäkerhetskrav (se
förslaget angående ersättning för processkostnader).

I taxeringsprocessen har också tillskapats administrativa tvångsmedel för
att effektivisera skatteuppbörden. Att ingripanden mot den enskildes person
eller egendom genom tvångsmedel måste göras med största försiktighet
torde icke behöva påpekas. Emellertid är det vår mening att rättssäkerheten
stundom har åsidosatts till förmån för effektiviteten. Tvångslagar som brister
i precision överlämnar normbildningen till tjänstemän och myndigheter. Det
kan inte vara en tjänstemans uppgift att fastställa förutsättningarna för sina
egna ingripanden. Risken för godtycke är påtaglig. Förvisso kan skador av
sådana lagar begränsas om tjänstemännens omdömen i allmänhet är gott,
men det räcker med att några få fall av dåligt omdöme inträffar för att
förtroendet för rättssystemet skall svikta. Maktlösheten är framför allt
påtaglig för den individ som har råkat ut för åtgärden. Om förutsättningarna
för ingripandet är vaga, kan man inte heller säga att tjänstemannen handlade

Mot. 1985/86

Sk718

felaktigt utan möjligen endast omdömeslöst.

Rätten är den enskildes skydd gentemot den maktutövande förvaltningen,
och genom domstolskontroll av myndigheternas verksamhet, kan den
enskilde erhålla trygghet mot maktmissbruk. Domstolskontroll förutsätter
emellertid tydliga lagar, så att domstolen verkligen kan pröva myndigheternas
maktutövning i rättsligt hänseende.

Av ovan nämnda skäl skall vi nedan behandla några fall där rättssäkerheten
kan förbättras.

2. Betalningssäkringslagen

2.1. Inledning

Förslaget nedan avser att förbättra rättssäkerheten vid betalningssäkring.
Här har dock icke prövats om betalningssäkringsinstitutet över huvud kan
anses motiverat, utan avsikten har endast varit att avhjälpa de rättssäkerhetsbrister
som ligger i öppen dager. Bl. a. föreslås att förutsättningarna för att
betalningssäkring skall få företas preciseras ytterligare, vilket bl. a. får till
följd att betalningssäkring inte skall kunna ske för att skaffa det allmänna
särskild förmånsrätt vid befarad konkurs. Vidare föreslås att tidsgränser
införs för att dels påskynda processen, dels verka för att betalningssäkring
inte varar längre än vad som är oundgängligen erforderligt. Rätten skall
därför enligt förslaget periodiskt ompröva beslutet om betalningssäkring,
varigenom den enskilde erhåller en möjlighet till fortlöpande opartisk
kontroll av myndigheternas ingripanden mot honom. Slutligen innehåller
förslaget en bestämmelse om skadestånd.

2.2. Allmän orientering

2.2.1. En kort redogörelse om nuvarande betalningssäkringslag

Kortfattat innebär lagen att det allmänna kan säkerställa sina fordringar på
skatter om det föreligger påtaglig risk att en skattskyldig inte kommer att
betala en skatteskuld som uppgår till betydande belopp. Beslut om betalningssäkring
fattas av länsrätten, men granskningsledare kan interimistiskt ta
egendom i förvar. Granskningsledaren skall omedelbart anmäla åtgärden till
allmänt ombud, och detta ombud skall snarast göra framställan om betalningssäkring
till länsrätten om han beslutar att egendomen skall bli kvar i
förvar. Det finns emellertid ingen bestämmelse om när länsrätten senast skall
ha fattat beslut i frågan. Om beslut om betalningssäkring meddelas skall
egendomen bli kvar i förvar till dess beslutet har verkställts, såvida ej annat
förordnas.

Om fordringen ej är fastställd får egendom, till det belopp som fordringen
med hänsyn till omständigheterna kan antas bli fastställd, betalningssäkras.
Betalningssäkringen medför att ägaren förlorar dispositionsrätten över sin
egendom helt eller delvis, och kan således ej heller betala sin skatt med
egendomen, inte ens den skuld för vilken egendomen utgör säkerhet. Vidare
medför betalningssäkringen förmånsrätt för det allmänna i den betalnings

Mot. 1985/86

Sk718

säkrade egendomen. Till sist kan nämnas att det inte stadgas något om hur
länge betalningssäkring får pågå eller att sådana mål skall behandlas med
förtur eller liknande, men gäldenären kan i stället välja att ställa säkerhet.

2.2.2. Bakgrunden till den nuvarande lagen

Under 1973 påbörjades ett utredningsarbete angående frågan om kvarstad,
skingringsförbud m. m. i skatteprocessen, vilket 1975 ledde fram till ett
förslag om betalningssäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen (SOU
1975:104). 1978 framlades en proposition med förslag till lag om betalningssäkring
för skatter, tullar och avgifter m. m. (prop. 1978/79:28), vilken vann
utskottets gillande (SkU 1978/79:13 och rskr. 83). Lagen trädde i kraft den 1
januari 1979.

Utredningen konstaterade att beloppen som hade överlämnats till indrivning
hade tenderat att öka. Man förklarade förhållandet med penningvärdets
fall och konjunkturförändringarna, samt att myndigheterna ökat kontrollen
av skatt- och avgiftsskyldigheten. Utredningen framhöll också att en
ytterligare orsak var att betalningsmotståndet hos skatt- och avgiftsskyldiga
under senare år hade tilltagit. Utredningen var också av uppfattningen att det
förelåg ett direkt samband mellan tiden då en fordran uppkom till dess att
den kunde indrivas, och risken att det allmänna inte fick betalt. Risken
ansågs vara särskilt uttalad då det vid granskning framkommit att den
skattskyldige hade lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter i skatteundandragande
syfte.

De vägar som utredningen ansåg stå till buds för att stärka det allmännas
här aktuella fordringar var, att utvidga det solidariska betalningsansvaret
inom beskattningsområdet, att skapa ett snabbare och effektivare uppbördsförfarande
med utökade möjligheter till preliminära beskattningsåtgärder,
samt att förbättra det allmännas ställning vid exekution.

Utredningen föreslog att betalningssäkring skulle få tillgripas så snart en
fordran på skatt etc. förelåg, oberoende av om den hade debiterats eller
fastställts av myndighet eller domstol. Kravet föreslogs vara att sådana
omständigheter har inträffat som i sak grundar ett anspråk på skatt, tull eller
avgift. Utredningen ansåg att betalningssäkringsinstitutet borde kunna
användas redan innan beskattningsperioden hade gått till ända i fall då
omständigheterna talade för att den skattskyldige inte hade några reella
möjligheter att kvitta ut den uppkomna ökningen av skatte- eller avgiftsunderlaget.
Då fordran redan var debiterad eller fastställd kunde beslutsfattarens
prövning begränsas till en mer formell kontroll.

Vad angick den ytterligare förutsättningen, riskrekvisitet, ansåg utredningen
att det var tillräckligt att ”viss risk” av konkret natur förelåg. I
lagtextförslaget uttrycktes detta på följande sätt: ”Beslut... .får fattas om
särskild risk föreligger att gäldenären icke kommer att betala fordran”. Att
gäldenären lämnat osanna och oriktiga uppgifter i deklarationen borde enligt
utredningens mening oftast innebära att riskvillkoret var uppfyllt. Även då
risk för betalningssabotage inte förelåg var det utredningens mening att
tillräckliga skäl för betalningssäkring fanns om det i stället t. ex. förelåg en
risk att gäldenären även oavsiktligen kunde komma i en sådan situation att
han vid nästa uppbördstillfälle inte skulle förmå betala sin skatt. Den långa

Mot. 1985/86

Sk718

kredittiden anfördes som skäl för att få tillgripa åtgärden.

Betalningssäkring skulle inte utan särskilda skäl få användas för att säkra
fordringar som inte uppgick till betydande belopp, och beslutet skulle få
fattas av den som hade att föra det allmännas talan i mål om den fordran som
beslutet avsåg. Åtgärden försågs dessutom med förmånsrätt för att den inte
skulle kunna göras verkningslös genom olika civilrättsliga dispositioner.

Mål, vari betalningssäkring meddelats, skulle av rättssäkerhetsskäl bedrivas
skyndsamt. Däremot erfordrades inte lagstiftning om detta, enligt
utredningens mening, utan det borde lösas på administrativ väg, då
processen är mycket tidskrävande och den skattskyldige många gånger
förhalar den.

I propositionen (prop. 1978/79:28) angavs till en början att de civilprocessuella
åtgärderna enligt RB och UL (numera UB) inte fick användas för att
säkerställa indrivning av skatt, tull eller avgift. Ej heller gav FPL något stöd
för säkerställande av fordringar av denna typ. Det konstaterades således att
det allmännas fordringar av typen i fråga inte kunde säkerställas.

Föredraganden anslöt sig till huvuddragen i utredningens överväganden.
Utom såvitt avsåg reglerna om beslutsbehörigheten och tidpunkten när
åtgärderna tidigast får sättas in, föreslog föredraganden att betalningssäkringsinstitutet
skulle utformas enligt utredningsförslaget. Betalningssäkring
borde utrustas med förmånsrätt, enligt föredraganden, och han anförde att
kanske borde även kvarstad och skingringsförbud förses med en sådan.

I propositionens lagförslag använde man sig inte av det av utredningen
föreslagna rekvisitet ”särskild risk”, utan det skulle föreligga ”påtaglig risk”
för att gäldenären inte skulle komma att betala för att betalningssäkring
skulle få ske. Med uttrycket ”påtaglig risk” avsågs att risken för betalningsunderlåtelse
skulle kunna beläggas i det särskilda fallet. En helhetsbedömning
av gäldenärens förhållanden skulle ge att det i det särskilda fallet förelåg
en konkret risk. Även om sabotagerisk ej kunde konstateras, kunde
betalningssäkring få företas, om man endast kunde befara framtida betalningsoförmåga
(t. ex. insolvens), dock icke endast alltför temporär sådan.
Vid denna bedömning var gäldenärens vilja att betala i och för sig inte
avgörande.

I stället för vad utredningen hade föreslagit ansåg föredraganden att
länsskatterätten (numera länsrätten) var det lämpligaste organet att besluta
om betalningssäkring. Även vad angick tidpunkten då säkringsåtgärden skall
få vidtas, anförde föredraganden annan mening än utredningen och menade
att åtgärden inte skulle få företas förrän den tidsperiod till vilken slutlig skatt
eller avgift är att hänföra hade gått till ända.

Däremot gick man inte de remissinstanser till mötes som hade framhållit
att lagstiftningen borde innehålla bestämmelser om skyndsam handläggning.
Föredraganden anförde att uppfattningen förvisso hade fog för sig, men att
saken fick lösas i administrativ ordning. Ej heller ansåg man att åtgärden
skulle tidsbegränsas, då processen i vårt land var tidskrävande och då den
skattskyldige många gånger förhalade processen.

En remissinstans hade också framfört åsikten att lagen borde innehålla
regler om skadeståndsskyldighet för det allmänna och hade därvid knutit an
till de civilprocessuella reglerna om säkerhet för skada som tillfogas
kvarstadsgäldenär. Föredraganden hänvisade emellertid till de regler som

Mot. 1985/86

Sk718

finns i skadeståndslagen angående statens ansvar vid myndighetsutövning,
och menade att några skäl för ett längre gående skadeståndsansvar i
betalningssäkringssammanhang inte förelåg. Enligt skadeståndslagen skall
staten (och kommun) ansvara för skada som uppstått på grund av fel eller
försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vilken staten ansvarade.
Ersättningsskyldighet föreligger endast om de krav hade blivit åsidosatta
som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på
dess utövning.

Slutligen framhölls att personalen som hade att tillämpa lagstiftningen
skulle genomgå erforderlig utbildning för att betalningssäkringen skulle bli
ett smidigt och rättssäkert instrument.

I skatteutskottets betänkande, SkU 1978/79:13, hemställdes att de i
propositionen framlagda förslagen skulle antas. Utskottet anförde bl. a. att
det skulle vara tillräckligt med att det förelåg påtaglig fara för att gäldenären
skulle komma att sakna förmåga att betala sin skuld vid kommande
uppbördstillfälle, för att riskvillkoret ”påtaglig risk” skulle vara uppfyllt.

2.3. Rättssäkerhetsaspekter på nuvarande lag

Betalningssäkring är ett mycket kraftfullt instrument för myndigheterna att
säkra skattefordringar. I princip kan så gott som all den skattskyldiges
tillgångar bli föremål för åtgärden. Den mot vilken åtgärden riktas, mister
rådigheten över sin egendom till dess att förutsättningar för åtgärden inte
längre föreligger, och han riskerar dessutom att dra på sig andras missaktning.
Åtgärden är så pass ingripande i den enskildes ekonomi och personliga
förhållanden, att den måste förses med alla tänkbara skydd, så att den inte
ens av misstag utnyttjas i större omfattning än vad som är oundgängligen
erforderligt.

Det torde vara uppenbart att det är effektivitetshänsyn som motiverat
nuvarande betalningssäkringslag. Mot effektiviteten står oftast rättssäkerheten.
Både i Eko-kommissionens förslag (SOU 1984:15) om ekonomisk
brottslighet och i prop. 1984/85:32 sökte man inordna effektiviteten under
rättssäkerheten och kallade företeelsen ”modern rättssäkerhet” resp. ”materiell
rättssäkerhet”. Stöd för ett sådant synsätt saknas. Den juridiska
doktrinen framhåller motsatsen som det klassiska problemet. Således har
effektiviteten varit ledstjärnan och därvid har rättssäkerhetshänsynen kommit
i andra hand.

Rekvisitet ”påtaglig risk” synes kunna utgöra ett gott skydd för den
enskilde så länge domstolarna fordrar att skattemyndigheterna skall fullgöra
denna stränga bevisskyldighet, varvid konkret fara skall påvisas. Grunden
angående befarad insolvens inger emellertid betänkligheter. Denna torde
innebära ett åsidosättande av de avvägningar som gjorts i konkurslagen där
borgenär måste påvisa insolvens innan han kan försätta en gäldenär i
konkurs. Den civile borgenären kan endast skaffa sig en förmånsrätt genom
utmätning, vilket förutsätter en exekutionstitel. Innan någon borgenär kan
söka gäldenären i konkurs lär ett läge uppkomma då påtaglig risk för isolvens
inträder och då kan skattemyndigheterna företa betalningssäkring, och
därmed skaffa särskild förmånsrätt för skattefordran (8 § förmånsrättsla

Mot. 1985/86

Sk718

gen), samt sätta gäldenären i en sådan situation att han förlorar samtliga
möjligheter att ordna upp situationen. Både andra borgenärers och gäldenärens
intressen eftersätts här genom ett systembrott mot vad som annars gäller
vid befarad isolvens. Rättssäkerheten fordrar konsekvens och överskådlighet
i lagstiftningen för att möjliggöra förutsebarhet. För att undvika godtycke
torde man vara skyldig att vidta åtgärden mot varje skattskyldig som
uppfyller förutsättningarna (likhetsprincipen). En sådan ordning bryter mot
tankarna i konkurslagen, varför betalningssäkring på nu angivna grund är
inkonsekvent och därmed oförenlig med rättssäkerhetskraven.

Enligt 7 § i nuvarande lag skall betalningssäkring hävas i den mån skäl för
beslutet inte längre föreligger eller beslutet av annan anledning inte längre
bör kvarstå. Här synes två faror mot rättssäkerheten föreligga. Dels lämnar
man det åt skattemyndigheternas bedömande att bestämma hur snabbt
ärendet skall handläggas och hur länge skäl för åtgärden föreligger, dels har
den skattskyldige lämnats utan möjligheter att kontrollera att hans intressen
inte eftersätts. Det torde vara uppenbart att en åtgärd av förevarande natur
måste begränsas till vad som är oundgängligen erforderligt. Både när det
gäller häktning (24 kap. RB) och kvarstad (15 och 26 kap. RB) kan den mot
vilken åtgärden vidtagits påkalla rättens prövning för åtgärdens bestånd, och
rätten skall tillse att åtgärderna inte får större omfattning än nödvändigt. Den
enskildes rättssäkerhet påfordrar att motsvarande möjligheter finns vid
betalningssäkring. Det kan inte anses till fyllest att sådana föreskrifter
utfärdas i administrativ ordning. Lagstiftaren bör ge myndigheterna direktiv i
form av lagstiftning och inte som rekommendationer i förarbetsuttalanden.
Eljest kan den enskilde inte åtnjuta det skydd mot myndigheterna som
domstolskontrollen kan ge honom.

Slutligen skall skadeståndsfrågan beröras. Föredraganden lät sig åtnöjas
med reglerna i skadeståndslagen om statens ansvar vid myndighetsutövning.
Skadeståndslagen ger, som behandlas nedan, ringa skydd vid felaktig
rättstillämpning. Uppenbart är emellertid att ett felaktigt ingripande med
stöd av betalningssäkringslagen kan tillfoga den enskilde avsevärd ekonomisk
skada och personligt lidande. Kammarrätten i Stockholm har framhållit
att man ”mer än en gång funnit att en person har blivit felaktigt utsatt för
betalningssäkring som medfört att hans rörelsekapital har beskurits och
rörelsen därför måst läggas ner eller gått över styr”. Vidare anförde man,
”Motsvarande effekt har uppkommit när det - på grundval av betalningssäkringen
- har kommit ut på orten att vederbörande haft 'skumma skatteaffärer’,
vilket har medfört att leverantörer och kunder uteblivit.” (se Kammarrättens
remissvar, 1983-11-25, i anledning av SOU 1983:36, s. 11).

Vid felaktigt frihetsberövande har den drabbade rätt till ersättning enligt
lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning, och återkallas eller
ogillas kärandens talan när kvarstadsinstitutet har använts, står denne strikt
ansvar för den skada som tillfogats gäldenären i anledning av kvarstadsbeslutet.

Således är det en rättssäkerhetsbrist i nuvarande lag, att den enskilde får
stå för kostnaderna för ett felaktigt beslut, om han inte kan påvisa att
myndigheten varit försumlig, samt avvikit från skälig standard (3:2 och 3:3
skadeståndslagen).

Mot. 1985/86

Sk718

2.4. Allmänna utgångspunkter för en reform

Betalningssäkringslagen, i nuvarande utformning, kan kritiseras på en del
punkter, vilket redovisats ovan. Vi har inte övervägt huruvida betalningssäkring
är det ur lagteknisk synvinkel bästa eller mest konsekventa sättet att lösa
statens anspråk på att säkerställa sina fordringar. Det avgörande har i stället
varit att komma till rätta med de rättssäkerhetsbrister som påvisats ovan.

Regeringsformen bygger på grundtanken att den enskilde skall vara
skyddad från godtyckliga ingripanden mot sin person och sin egendom, och
att sådana ingrepp endast skall få företas med stöd av lag. Legalitetsprincipen
innefattar dels ett skydd mot retroaktiv lagstiftning, dels ett krav på att
lagstiftaren anger de förutsättningar som skall ligga till grund för rättstillämpningen.
Inskränkningar i den enskildes egendomsskydd måste vara försedda
med rättssäkerhetsgarantier, och framför allt vara förutsebara. Godtycklighet
får inte förekomma. Därför måste lagen klart ange förutsättningarna för
åtgärden, den enskilde måste kunna kontrollera och bevaka att hans
rättigheter tillvaratas, och felaktiga tvångsingripanden mot enskilda måste
ersättas av staten. Ett tvångsingripande mot den enskilde ligger inte i hans
egenintresse utan i kollektivets, och således skall kollektivet ersätta honom
skadan om det icke fanns någon rätt till ingripandet enligt lag.

Av ovan redovisade skäl föreslås därför att en skadeståndsregel införs i
lagen, att beslutet om åtgärden periodvis skall omprövas, samt att förutsättningarna
för betalningssäkring förtydligas i lagtexten.

Vi utgår från att rekvisitet ”påtaglig risk” behålls, då detta anger en
tämligen sträng bevisskyldighet för det allmänna för att få använda åtgärden.
Institutet betalningssäkring är redan så förmånligt för det allmänna att någon
lindring i detta avseende inte bör företas.

Genom betalningssäkring kan det allmänna enligt nuvarande lag skaffa sig
särskild förmånsrätt i egendomen (8 § förmånsrättslagen) då påtaglig risk för
ofrivillig insolvens föreligger. Att på detta sätt ge det allmänna en möjlighet
att skaffa särskild förmånsrätt inför en befarad konkurs är tveksamt.
Däremot finns inget att invända mot att förmånsrätt tillerkänns det allmänna
då säkerhetsåtgärden vidtagits för att förhindra att gäldenären saboterar
skatteindrivningen. I sistnämnda fall motiveras det av att göra säkringsåtgärden
verkningsfull.

Vidare föreslår vi att säkringsåtgärden inte skall få avse skattetillägg,
avgiftstillägg och förseningsavgift, då dessa typer inte kan motiveras av det
allmännas intresse att säkerställa sina inkomstkällor, utan snarare att
effektivisera ”påföljderna” vid underlåtenhet i något avseende.

Åtgärdernas tidsmässiga längd måste begränsas till vad som är oundgängligen
erforderligt. Ett ärende där fråga är om betalningssäkring måste
behandlas med högsta prioritet. Ett sådant ärende får inte ligga en enda dag
och vänta mer än vad som nödvändigtvis behövs. Därför förordar vi en
tidsgräns för det allmänna ombudet, inom vilken han skall ha gjort
framställning hos rätten om betalningssäkring när egendom tagits i förvar.
Likaså bör beslutet om betalningssäkring ges en tidsbegränsad giltighet, en
månad. Därefter måste beslutet omprövas för att betalningssäkringen skall
bestå, varvid rätten har att tillse att saken inte drar ut längre på tiden än vad

Mot. 1985/86

Sk718

1** Riksdagen 1985186.3sami. NrSk718

som är oundgängligen erforderligt. Den enda verkningsfulla kontrollen över
att åtgärden inte består längre, är att låta rätten ompröva beslutet periodvis,
varvid den skall kontrollera att myndigheterna fullgör sina skyldigheter. I
detta avseende stärks således rättssäkerheten.

Vid interimistiskt beslut av domstolen och vid tagande av egendom i förvar
är det viktigt att beslutet slutligt handläggs av domstolen så snart det är
möjligt. Rätten skall vidare besluta i ärendet så snart ske kan, dock senast
inom två veckor om ej synnerligt hinder möter (se vidare nedan). Skall man
vidta en säkringsåtgärd av nyss nämnda slag, ställs stora krav på bevisning så
att man senare kan nå ett slutligt beslut i enlighet med åtgärden. Därför torde
det inte föreligga några starka skäl som talar emot att beslutet senast skall ha
prövats efter två veckor. En möjlighet att pröva beslutet senare bör dock ges,
för att tillgodose de fall där man inte kunnat nå gäldenären eller denne begär
mer tid att förbereda sin talan, samt då annat synnerligt skäl föreligger.

Om taxering skall prövas i mål vari betalningssäkring föreligger, är det
viktigt att taxeringen (oftast eftertaxeringen) snarast möjligt kan komma
under rättens prövning. Rätten bör tillse att exempelvis utredning då man
förbereder ansökan om eftertaxering, bedrivs så skyndsamt som möjligt.

Vad angår förslaget till skadestånd kan följande nämnas. Betalningssäkring
är ett ytterst allvarligt ingripande i den enskildes ekonomi och integritet.
En sådan åtgärd kan leda både till ekonomisk ruin och andras missaktning,
vilket bl. a. har påpekats av kammarrätten i Stockholm (remissvar 1983-1125
i anledning av SOU 1983:36, s. 11). I nämnda remissvar framhålls att
betalningssäkring även har företagits när förutsättningar för ingripandet har
saknats. Den skada som uppkommer vid ett felaktigt beslut om betalningssäkring
måste uppenbarligen bäras av någon, av den enskilde eller av staten.
Fråga uppkommer då i vilken mån den enskilde kan söka ersättning av staten
för ett felaktigt beslut.

Enligt 3 kap. skadeståndslagen är staten skyldig att ersätta skada som
vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, om de krav som
kan ställas på verksamhetens utövning har blivit åsidosatta (3:3 och 3:4
SkadestL). Det erfordras således både culpa och att de krav som den s. k.
standardregeln uppställer har åsidosatts. Departementschefen anförde följande
angående felaktig rättstillämpning:

En felaktig rättstillämpning torde endast i undantagsfall vara så uppenbart
oriktig att man över huvud taget kan tala om fel eller försummelse, dvs.
culpa, från myndighetens sida. Men när sådan oriktighet föreligger, lär det
mera sällan bli utrymme för en tillämpning av standardregeln. Man kan
visserligen inte kräva absolut ofelbarhet när det gäller myndigheternas
lagtolkning, men man kan göra anspråk på en grad av omsorg som inte
underskrider culparegelns nivå. När det gäller skador genom beslut som
grundar sig på en mer eller mindre diskretionär prövning av en myndighet
torde man sällan kunna visa fog för påståendet att myndigheten vid denna
prövning har förfarit culpöst. Endast grava felbedömningar lär kunna anses
som culpa, och i sådana fall finns det å andra sidan i allmänhet inte anledning
att tillämpa standardregeln. (Kprop. 1972:5, s. 518).

Som skäl för begränsningar i skadeståndsansvaret för myndighetsutövningen
angavs att medborgarna får, som ett pris för den nytta de har av myndigheter

Mot. 1985/86

Sk718

nas verksamhet, vara beredda att betala förluster som smärre förbiseenden
och misstag orsakar (jfr nämnda prop. s. 326).

I förarbetena till betalningssäkringslagen anförde departementschefen att
han inte fann skäl att föra in ett längre gående skadeståndsansvar i
betalningssäkringssammanhang, och han menade att reglerna i betalningssäkringslagen
garanterade att gäldenären inte skulle lida några rättsförluster
(se prop. 1978/79:28, s. 117).

Vi föreslår att betalningssäkringsinstitutet förstärks på en rad punkter ur
rättssäkerhetssynpunkt. Främst avser reglerna om länsrättens prövning och
omprövning av betalningssäkringen att utgöra ett ordentligt skydd för den
enskilde. Emellertid har det, som kammarrätten påpekat, förekommit
felaktiga ingripanden och då har den enskilde fått stå för kostnaderna om han
inte kunnat påvisa att myndigheten har förfarit vårdslöst, samt avvikit från
skälig standard. Motivet för att begränsa skadeståndsansvaret gör sig inte,
med samma kraft, gällande på detta område. Betalningssäkring är ett
tvångsmedel och ingen serviceverksamhet. För att göra de föreslagna
rättssäkerhetsförstärkningarna av lagen effektiva torde det erfordras att den
enskilde erhåller ersättning då tvångsmedlet använts felaktigt. Det är således
främst skadeståndets reparativa effekt som eftersträvas, men även dess
preventiva effekt torde få betydelse.

Motsvarande strikta ansvar återfinns i 8 § lagen (1970:215) om arbetsgivares
kvittningsrätt, där det stadgas att arbetsgivare är skadeståndsskyldig om
han kvittat utan att kvittningsförutsättningar enligt lagen förelåg, eller om
han icke kontaktat kronofogdemyndigheten för fastställande av utmätningsfritt
belopp.

2.5. Detaljfrågor

2.5.1. Ytterligare begränsningar i lagens tillämpningsområde

Som förutsättningar för att betalningssäkring skall få användas bör för det
första krävas att fordran - en eller flera fordringar - på betydande belopp
antingen skall vara fastställd mot gäldenären, eller att det görs sannolikt att
sådan kommer att fastställas mot denne. En icke fastställd fordran skall göras
sannolik, vilket innebär att tämligen stark bevisning erfordras. Om det
förvisso är sannolikt att fordran kommer att fastställas, men osäkert till vilket
belopp, bör inte större belopp få betalningssäkras än vad fordringen med all
sannolikhet kommer att uppgå till. Detta krav är strängare än vad som gäller i
nuvarande lag där det stadgas att säkerställande får ske till det belopp som
fordringen ”kan antas bli fastställd”. I övrigt skall fordran, liksom för
närvarande, uppgå till betydande belopp.

Riskrekvisitet bör omformuleras för att betona att det är gäldenärens
subjektiva moment som är det avgörande. Det skall föreligga påtaglig risk att
gäldenären genom att avvika eller undanskaffa egendom eller annorledes
undandrar sig att betala fordran. Det skall således av rätten konstateras i
vilket avseende som gäldenären inte kan tänkas vilja göra rätt för sig. I
förarbetena till rättegångsbalken, där samma formulering återfinns angående
undandragandet vid användande av kvarstadsinstitutet, uttalade man

Mot. 1985/86

Sk718

bl. a. att åtgärden skulle kunna användas ”även då fara föreligger, att han
(gäldenären) skall väsentligt försämra denna (egendomen)” (SOU 1938:44,
s. 200 ang. 15:1 RB). Det skall således göras skillnad mellan det fall då en
skattskyldig kämpar så gott han kan med en verksamhet för att få den att gå
ihop, men där konkurs kan befaras, och det fall då vederbörande säljer av sig
egendomen, ger bort egendomen eller på annat sätt försöker att tillse att
inget blir kvar till att täcka det allmännas fordringar på skatt m. m.

Vissa typer av fordringar bör inte kunna säkerställas med betalningssäkring.
Institutet skall inte längre kunna användas för att säkra skatte- och
avgiftstillägg, samt förseningsavgift.

2.5.2. Betalningssäkringsmål

I fall då någon interimistisk åtgärd inte har företagits finns inte samma behov
av en snabb åtgärd ur rättssäkerhetssynpunkt. Däremot talar effektivitetsskäl
för att mål om betalningssäkring prövas snarast, vilket motiverar
införandet av bestämmelse härom. Även gäldenären kan ha ett intresse att
saken snabbt förs upp till prövning, då det kan vara svårt att besluta om
framtida dispositioner när hot om betalningssäkring föreligger.

Domstolen kan enligt nuvarande lag fatta interimistiskt beslut och så bör
även kunna ske i fortsättningen. En bestämmelse bör in tas i lagen som
innebär att det interimistiska beslutet skall omprövas av rätten vid en ordinär
handläggning.

2.5.3. Allmänna ombudets tidsmarginal

En tidsmarginal för ombudet bör fastställas, inom vilken han har att
inkomma till rätten med en framställan om betalningssäkring. I nuvarande
lag stadgas att nu avsedda åtgärd skall ske snarast. Vi föreslår inte någon
ändring i detta avseende, men som yttersta tidsgräns för sådan framställan
bör stadgas att den skall ha skett innan fem dagar gått från det att ombudet
först fick fatta beslut i frågan. Fem dagar kan verka kort tid, men det torde
inte bereda det allmänna ombudet några större problem, då ett sådant
beslutsunderlag redan måste ha förelegat då han själv fattade beslut om att
egendomen skulle kvarbliva i förvar.

Om det allmänna ombudet ej gör någon sådan framställan, föreslår vi att
egendomen omedelbart skall återställas.

2.5.4. Rättens beslutsfrist

Rätten bör ha fattat beslut senast två veckor efter det att framställan från det
allmänna ombudet har inkommit, i anledning av att egendom tagits i förvar,
såvida icke synnerliga skäl föreligger. Tidsgränsen motiveras av rättssäkerhetsskäl.
Granskningsledaren och allmänna ombudet är, som framgick ovan,
tvungna att vid sina beslut tillse att lagens förutsättningar är uppfyllda. Det
kan därför inte vara mer än i rena undantagsfall som utredningen måste
kompletteras. Om gäldenären inte kan nås torde synnerligt hinder ofta
föreligga och det är då av stor vikt att denne får tillfälle att före beslutet

Mot. 1985/86

Sk718

framföra sina synpunkter. Sak samma torde gälla då denne framställer
önskemål om längre tid för att förbereda sin talan. Man skall vid prövningen
om synnerligt hinder föreligger, ha i åtanke att det är i den enskildes intresse
som rättssäkerhetsaspekten skall ses.

2.5.5. Beslutets varaktighet

För att uppnå effekten att taxering eller annan skatt- eller avgiftsskyldighet,
för vilken egendom betalningssäkrats, blir fastställd snarast möjligt - det
torde oftast vara fråga om eftertaxeringsmål - är det ett berättigat rättssäkerhetskrav
att domstol tillser att utredningen resp. taxeringen sker så skyndsamt
som möjligt. Därför föreslås att beslut om betalningssäkring endast
gäller i en månad, varefter beslutet måste omprövas. Vid denna omprövning
skall rätten således tillse att utredningen bedrivs skyndsamt. Rätten bör
därvid rikta särskild uppmärksamhet på vad som skett under perioden och
efterhöra med det allmänna ombudet vad som motiverar ytterligare en
period.

Om det inte är fråga om eftertaxering, utan en säkringsåtgärd för att t. ex.
ordinarie taxering ännu inte är slutförd, bör rätten beakta att denna
handläggs av ett annat organ än den som beslutat om säkringsåtgärden.
Emellertid är det inget som hindrar att rätten påpekar för taxeringsnämnden
att betalningssäkring företagits och att det, för den enskilde, är av största
betydelse med ett snabbt taxeringsbeslut, för att bereda den skattskyldige
möjlighet att besvära sig över taxeringen, om han finner den oriktig.

Har taxeringsbeslut tagits och har den skattskyldige eller taxeringsintendenten
besvärat sig över detta, skall rätten handlägga målet snabbast möjligt.

Den/de som har att utreda ärende vari betalningssäkring är beslutad, skall
ha att så skyndsamt som omständigheterna medger, bringa utredningen till
ända. Detta innebär att den angivna typen av ärenden skall bedrivas med
förtur och åtnjuta högsta prioritet. Försening som uppstår på grund av den
skattskyldiges dröjsmål kan givetvis inte läggas myndigheten till last, om
denna gjort vad som ankommer på den för att uppmärksamma den
skattskyldige på sin rätt att få ärendet skyndsamt behandlat.

Motsvarande vad som gäller för taxeringspersonalen, gäller också för
handläggare av andra skatte- eller avgiftsmål, där fordran förekommer som
har betalningssäkrats.

2.5.6. Hävande av betalningssäkring

Som framhållits ovan bör beslutet om betalningssäkring omprövas varje
månad varvid rätten skall kontrollera att utredningen bedrivs så skyndsamt
som möjligt. Av det allmänna ombudet bör det därför krävas att framställan
om förlängning inkommer till rätten, vari det redogörs för skälen för en
förlängning, hur långt utredningen fortskridit och hur lång tid den beräknas
ta. Inkommer inte någon sådan framställan, eller befinns det att åtgärden ej
längre bör kvarstå, skall rätten häva betalningssäkringen. Så skall också ske
om utredning e. d. inte har bedrivits med den skyndsamhet som kan krävas.

Det kan vara olika händelser som onödiggör att fordran vidare säkras

Mot. 1985/86

Sk718

genom betalningssäkring. Åtgärden är t. ex. inte längre nödvändig om
gäldenären ställer säkerhet, eller om rätten vid prövning finner att taxering
skall ske till ett lägre belopp än vad som tidigare befunnits vara ett sannolikt
fordringsbelopp. Rätten bör då häva betalningssäkringen i den del det ej
längre är motiverat med åtgärden. Det kan också visa sig att det inte längre
föreligger påtaglig risk att gäldenären undandrar sig betalning. Då skall
rätten helt häva åtgärden. Det ankommer även på skattemyndigheterna att
tillse att egendom inte är betalningssäkrad under längre tid än vad som är
oundgängligen erforderligt.

Det lär ha förekommit att länsrätten låtit större belopp kvarstå säkrat än
vad som följer av dess beslut i taxeringsfrågan, vilket har motiverats med att
kammarrätten kunde komma till ett annat slut. En bestämmelse bör klargöra
att man inte skall förfara på det sättet. Tilltron till domstolarna fordrar att
rätten fattar konsekventa beslut, och därför sänker eller helt häver säkringsåtgärden
i enlighet med sitt beslut i taxeringsfrågan.

2.5.7. Skadestånd

Konstateras det att betalningssäkring vidtagits utan att skäl förelåg till
åtgärden, bör den enskilde vara berättigad till ersättning för skada som
uppkommit i anledning av åtgärden.

Vid ett felaktigt beslut bör myndigheterna således inte undgå ansvar för
skada genom att hänvisa till stor arbetsbelastning e. d. Myndigheterna och
förvaltningsdomstolarna måste därför tillse att varje beslut om betalningssäkring
får en omsorgsfull och noggrann prövning.

Häver t. ex. kammarrätten länsrättens beslut om betalningssäkring, kan
det dels hävas att beslutet var felaktigt av länsrätten, dels att beslutet var
riktigt, men skäl för säkringsåtgärd ej längre förelåg. I första fallet torde det
vara skäl att utdöma skadestånd, men knappast i det andra fallet, såvida man
inte dröjt längre än nödvändigt med att häva åtgärden. Det kan i sistnämnda
fallet tänkas att det allmänna orsakat gäldenären skada endast under den tid
som man dröjde med hävandet, och då får man uppskatta storleken på
skadan som uppstått på grund av dröjsmålet.

I övrigt får det överlåtas åt domstolarna att finna lämpliga lösningar på de
fall som kan uppstå, i enlighet med vedertagna skadeståndsrättsliga principer.
Det kan påpekas att parterna disponerar över en sådan process, varför
förlikning bör vara möjlig.

Om granskningsledare har tagit egendom i förvar och länsrätten konstaterar
att skäl för sådan åtgärd inte förelåg, i samband med att man prövar det
allmänna ombudets framställan, bör länsrätten kunna tillerkänna den
enskilde skadestånd direkt vid prövningen av framställan. Har det allmänna
ombudet icke gjort någon framställan till länsrätten om betalningssäkring,
utan återställt egendomen då skäl för tagande av egendom i förvar inte
bedömts föreligga, bör den enskilde kunna väcka skadeståndstalan i den
länsrätt där målet eljest skulle ha handlagts.

Om länsrätten har fattat beslut om betalningssäkring och hovrätten finner
att skäl för sådan åtgärd icke förelåg, bör det ankomma på denna instans att, i
samband med besvärsmålet, pröva frågan om skadestånd.

Mot. 1985/86

Sk718

Vid skadeståndsbedömningen bör man även ta hänsyn till skada som inte
är av ekonomisk natur, ideellt skadestånd. Motsvarande bestämmelse finns i
8 § lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt.

3. Ändrad ordning vid taxeringsrevision

3.1. Inledning

Förslagen nedan avser att stärka rättssäkerheten och minska de problem som
har uppkommit i samband med kontrollen av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten
fullgjorts på ett lagenligt sätt. Vid taxerings- och skatterevisioner
skall endast vite få användas som tvång för att förmå den granskade att
fullgöra sin skyldighet. Skattemyndigheterna skall således inte som för
närvarande med tvång kunna bereda sig tillträde till privata utrymmen.
Bevissäkringslagen föreslås upphävd.

3.2. Bakgrunden till bevissäkringslagen

I förslaget om bevissäkringslag redovisade man resultatet av enkäter till
länsstyrelserna och vissa kronofogdemyndigheter. Av dessa framgick att det
under 1970-talet företagits tiotusentals taxeringsrevisioner årligen. För att få
fram räkenskapshandlingar hade man under åren 1970—1972 använt vitesföreläggande
vid 217, 207 resp. 173 tillfällen. Förelagt vite hade endast utdömts
i 133 fall. Antalet fall där räkenskapshandlingar över huvud taget inte
tillhandahölls var 456, 538 resp. 878. Det förekom därutöver flerdubbelt
antal fall där räkenskapsmaterial delvis saknades.

Överraskningsrevisioner hade använts i 64, 56 resp. 82 fall. Fördelen med
dessa var att den uppgiftsskyldige inte gavs möjlighet:

- att undanskaffa eller förstöra räkenskapsmaterial

- att kontakta bokföringsmedhjälpare eller annan för att få råd om hur han
skall besvara granskningsmannens frågor eller vilka handlingar han inte
bör visa upp

- att skriva om eller ”frisera” räkenskaperna

- att på förhand kontakta kunder eller leverantörer för att meddela att
skattemyndigheterna kan komma att ”avstämma” bokföringarna mot
varandra.

Vidare anfördes att det vid ett oanmält besök kunde ges god information
om en verksamhets normaltillstånd, och att granskningsmannen ofta fick en

Mot. 1985/86

Sk718

tillrättalagd bild av den skattskyldiges verksamhet om besöket föranmäldes.

Nackdelarna med ett oanmält besök var att den man avsåg att granska
kunde vara sysselsatt med något som granskningsmannen inte gärna kunde
fordra att han skulle avbryta, eller att vederbörande helt enkelt inte var
anträffbar. Räkenskaperna kanske inte ens fanns där. Förhållandet mellan
granskningsmannen och den granskade blev mera spänt än annorledes. De
granskade kände sig speciellt utpekade (i alla fall så länge som oanmälda
besök var ovanliga). Besöket kunde också komma olägligt för den granskade,
om han hade andra på besök.

Som allmänna synpunkter på en reform framfördes, att redan en översiktlig
analys av gällande lagstiftning och dess funktion i det praktiska rättslivet
visade, att klart uttalade behov förelåg inom hela området för utredningens
uppdrag. Med förtur ansåg man sig dock tvungen att behandla kontrollmyndigheternas
möjligheter att säkra bevismaterial på ett effektivare och
smidigare sätt än vad den då gällande handräckningslagen medgav. Man
anförde bl. a. att det var en olägenhet att beslutet om handräckning tillagts
länsskatterätten, samt att det endast var de mest omfattande åtgärderna som
var reglerade i lagen (eftersökande i bostad och andra lokaler). Ytterligare
framhölls att beviskravet på granskningsmyndigheterna var för omfattande.
Det krävdes ”grundad anledning”, vilket innebar ett betydande krav på
sannolikhet, som enligt utredningens mening var svårt att uppfylla. Kritik
riktades också mot kravet på att handräckning skulle föregås av ansökan om
vite, vilket medförde att man gick miste om överraskningseffekten vid en
senare handräckning.

Vidare angavs att man ej i tillräcklig grad hade tagit hänsyn till det
allmännas ställning i beskattningsförfarandet. De speciella omständigheter
som i detta avseende förelåg var att staten inte hade samma möjlighet som
enskilda borgenärer att välja sina gäldenärer, samt att flera av de medel som
finns att säkra betalningsanspråk i vanliga fordringsförhållanden saknades
för beskattningsmyndigheterna.

Vad angår möjligheterna för administrativa myndigheter att fatta beslut
om handräckningsåtgärder ansåg utredningen att de betänkligheter som
tidigare funnits ej längre gjorde sig gällande med samma tyngd. Man visade
exempel på att rättsutvecklingen hade gått mot att allt fler sanktioner mot
enskilda kunde beslutas av administrativa myndigheter.

Föredraganden hade i princip samma synpunkter som utredningen och
pekade på att förfarandet vid handräckning var alltför omständligt och
tungrott för att kunna hanteras i praktiken. Han ansåg att utredningsförslaget
syftade till en smidigare och effektivare ordning än den som då gällde.
Angående rättssäkerhetsaspekten framhöll föredraganden att myndigheterna
måste ha rätt att med tvång få ut handlingarna då det var fråga om vägran
att fullgöra en lagstadgad skyldighet. Dessutom anfördes att rättssäkerhetsbegreppet
också måste anses inbegripa de enskildas intresse av att skatter,
tullar och avgifter fördelas lika dem emellan på det sätt som lagstiftningen
avsåg att åstadkomma (se prop. 1975/76:11 s. 108). Slutligen hänvisades till
att utredningen hade ägnat frågan om balans mellan privatintressen och
effektivitet särskild uppmärksamhet.

Utskottet menade att de dåvarande processuella tvångsmedel som stod till

Mot. 1985/86

Sk718

buds inte var tillräckligt effektiva för att förmå de skatt- och avgiftsskyldiga
att fullgöra sina åligganden (SkU 1975/76:12). Man framhöll att reformbehovet
var synnerligen angeläget, då metoderna för skatteundandragande hade
blivit alltmer kvalificerade och svåra att upptäcka. Utskottet fann vid
avvägningen mellan effektivitetskraven och kraven på rättssäkerhet, att
rimliga hänsyn hade tagits till den enskildes berättigade intressen. Dessutom
framhölls att det var otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt, att
granskningsmännen saknade möjlighet att granska material som den skattskyldige
vägrade lämna ut utan godtagbar anledning.

Ett justitieråd anförde i lagrådets yttrande över förslaget, betänkligheter
mot att låta tjänstemän fatta beslut i de åtgärder varom det var fråga. Dessa
tjänstemän skulle många gånger sakna juridisk utbildning (se propositionen,
s. 176 ff). Utskottet, som var medvetet om förhållandet, menade att
riksskatteverket snarast möjligt borde anordna utbildningsverksamhet för de
berörda (se utskottets betänkande, s. 21).

3.3. Allmänna utgångspunkter

Det är främst tre förhållanden som man med bevissäkringslagen sökt komma
till rätta med, nämligen: skatteundandragande, underlåtenhet att föra
räkenskaper och underlåtenhet att lämna ut räkenskapsmaterialet. De två
första fallen är brottsliga förfaranden (jfr främst 2 och 10 §§ skattebrottslagen),
medan det sistnämnda är ett fall av tredska som inte är brottsligt.

Vår utgångspunkt är att det vid brottsliga förfaranden skall användas
brottsprocessuella tvångsmedel och inte något substitut som är speciellt för
skatterätten. Man kan dels fråga sig vad det är som motiverar att myndigheterna
skall kunna tränga in i den enskildes privata utrymmen för att
kontrollera att han fullgjort sin deklarations- eller uppgiftsskyldighet på ett
korrekt sätt, om misstanke om brott inte finns mot honom, dels om detta kan
ske på ett rättssäkert sätt. I motiven till bevissäkringslagen anförs att
begreppet rättssäkerhet skulle inbegripa de enskildas intresse av att skatter,
tullar och avgifter fördelas dem emellan på det sätt som lagstiftningen avser,
samt att det var otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt att granskningsmännen
saknade möjlighet att kontrollera bevismaterialet som den granskade
utan godtagbar anledning vägrade att utlämna (prop. 1975/76:11, s. 108,
resp. SkU 1975/76:12, s. 20). Återigen har man förväxlat det kollektiva
intresset av effektivitet och begreppet rättssäkerhet. Effektivitetsintresset
och rättssäkerhetsintresset står ofta mot varandra, vilket mestadels leder till
en kompromiss mellan de båda. Att det är rättssäkerheten som fått ge plats
för effektiviteten i bevissäkringslagen torde det knappast vara något tvivel
om. Rättssäkerhetsaspekterna har inte ens fått en rättvisande belysning.
Kravet på rättssäkerhet, vilket bl. a. innefattar legalitets- och förutsebarhetsaspekter,
är det enda skydd den enskilde har gentemot en stark offentlig
myndighet. Den enskilde medborgaren skall inte behöva förlita sig på att
myndigheterna även skall ta hänsyn till hans intressen, utan rättsreglerna
skall också ge honom ett skydd mot myndigheterna.

Ovan har redovisats de överväganden som låg till grund för förslaget till
bevissäkringslag. Man anförde bl. a. att utvecklingen gick mot att allt fler

Mot. 1985/86

Sk718

sanktionsbeslut mot den enskilde fattades av administrativa myndigheter, att Mot. 1985/86
bevissäkring skulle vara ett smidigare och effektivare sätt (än dåvarande Sk718
möjligheter), och att det var fråga om vägran att fullgöra en lagstadgad
skyldighet. Om detta kan följande anföras. En utveckling bort från
domstolskontroll kan näppeligen befrämja rättssäkerheten. Bl. a. har kammarrätten
i Stockholm redovisat en kritisk syn på förhållandet att tjänstemän
på myndigheter tilläggs omfattande befogenheter att besluta om tvångsåtgärder
(i remissvar 1983-11-25 ang. SOU 1983:36). Det går knappast att
emotsäga att bevissäkring är mer effektivt för den som bedriver kontrollverksamheten,
men mot effektivitetsaspekten måste ställas den enskildes krav på
integritet och rättssäkerhet.

Säkringsåtgärd kan företas mot envar deklarations- och uppgiftsskyldig
som inte är lojal mot skattemyndigheterna. Vad angår förutsättningarna för
att eftersökning skall få företas räcker det med att den granskade ej endast
tillfälligt använder utrymmet för sin verksamhet, samt att ”risk föreligger att
bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas” (6 § bevissäkringslagen).
Hos annan än den granskade kan man företa eftersökning om
utrymmet yrkesmässigt används av denne och om han har uppdrag för den
granskade i dennes verksamhet. Det kan vara fråga om ett tillfälligt uppdrag,
och det finns inget krav på misstanke om att bevismaterial verkligen finns
där. Har räkenskapshandling förvarats under en längre tidsrymd i den
granskades bostad, skall bostaden (eller del av bostaden) anses som
”verksamhetsutrymme” (se prop. 1975/76:11, s. 132 ff). I de ovan nämnda
fallen kan granskningsledaren fatta beslut om eftersökning. Skall man gå in i
annat utrymme fordras ”grundad anledning antaga att bevismedel finns
där”, samt att ”risk föreligger att det kommer att undanhållas eller
förvanskas” (6 § 2 stycket). I sistnämnda fall ankommer det på rätten att
besluta om eftersökning.

Eftersökning är i princip detsamma som husrannsakan (28:1 RB).

Husrannsakan får företas hos den som är skäligen misstänkt för brott varå
fängelse kan följa, samt hos annan om brottet förövats där, om den
misstänkte gripits där, eller om eljest synnerlig anledning förekommer att
föremål som kan bli föremål för beslag skall anträffas där eller annan
utredning om brottet kan vinnas.

Då det för husrannsakan krävs synnerlig anledning för att eftersöka
bevismaterial hos annan än den som är misstänkt för brott krävs det endast
”grundad anledning antaga” vid eftersökande enligt bevissäkringslagen. I
motiven till bevissäkringslagen anfördes bl. a.:

Vid prövningen av om sabotagerisk föreligger kan myndighetens tidigare
erfarenheter av den person, som man har att göra med, eller dennes
yttranden eller beteenden i övrigt vid tidigare kontakter med myndigheten ha
betydelse (prop. 1975/76:11, s. 128).

När misstanke om brott föreligger torde det riktiga förfaringssättet ofta vara
att använda sig av husrannsakansinstitutet i stället för eftersökande enligt
bevissäkringslagen. Det återstår då endast det fall då de skattskyldiga inte
kan misstänkas för brott, men då de ändå tredskas med skattemyndigheterna.
Riksskatteverket anförde i sitt remissvar angående lagförslaget att den

enskilde inför hotet om säkringsåtgärder skulle bli benägen att frivilligt förete
bevismaterial och att lagstiftningen därför skulle få betydelsefull preventiv
verkan, vilket utskottet tog fasta på (utskottsbetänkandet, s. 20).

De lagstadgade förutsättningarna för ingripandet synes vara så vaga och
vida, att det till stor del beror på tjänstemännens omdöme och gottfinnande,
hos vem och när eftersökande skall företas. Justitieombudsmannen framhöll
i en rapport 1982 följande: ”De olika situationer där bevissäkringslagen skall
tillämpas som beskrivits i dessa avsnitt belyser klart och tydligt att bevissäkringslagen
innehåller en komplicerad reglering.” Han konstaterade vidare
att man var tvungen att vara lyhörd för rättsskyddsbehoven och att det var
stora krav som måste ställas på de tjänstemän som ansvarar för åtgärderna
(JO om skattemyndigheterna, 1982:S 1, s. 20).

Sammanfattningsvis kan sägas att rättssäkerheten återigen fick vika för
effektiviteten. Skattemyndigheterna har erhållit vidsträckta befogenheter att
bereda sig tillträde till lokaler hos envar deklarations- eller uppgiftsskyldig
som man inte finner samarbetsvillig. Den enskildes förtröstan står till
tjänstemännens omdöme. Bedömningen hos vem man skall vidta eftersökning
torde behöva ske tämligen godtyckligt, men rättssäkerheten fordrar
emellertid att rätten ger den enskilde ett skydd gentemot offentlig maktutövning.
Den offentliga makten skall utövas under lagarna (1:1, 3 stycket RF),
men om rekvisiten är vaga och lämnar alltför mycket utrymme åt tjänstemännens
omdöme blir det en svårkontrollerad rättstillämpning. Rättssäkerheten
får ge vika.

För att förmå andra tredskande deklarations- och uppgiftsskyldiga än de
som kan misstänkas för brott, att lämna ifrån sig material för granskning,
torde det vara tillräckligt med vitesföreläggande.

3.4. Allmänna synpunkter på en reform

För att skattesystemet skall fungera erfordras att flertalet skattskyldiga
tillfredsställande fullgör sina skyldigheter och så torde det också förhålla sig.
Det är således endast mot vissa skattskyldiga som tvångsåtgärderna måste
användas. I flera fall där tvångsåtgärder verkligen är nödvändiga torde också
misstanke om brott föreligga. Endast i det fallet att man är brottsmisstänkt
skall man behöva tåla att myndigheterna skall kunna bereda sig tillträde till
privata utrymmen.Därvid uppnår man också att bevissäkringslagens kontroversiella
ståndpunkt i sekretessfrågan elimineras. Husrannsakansbestämmelserna
i rättegångsbalken tar hänsyn till detta. Man vinner också den
fördelen att intrånget utförs av polismän som har erfarenhet av att verkställa
tvångsåtgärder. Till nackdelarna hör att taxeringspersonalen ofta är den mest
kompetenta att avgöra vad som skall beslagtas, men utvecklingen mot att
inrätta särskilda tjänster för eko-brottslighet både vid polismyndigheterna
och vid åklagarmyndigheterna torde leda till att den efterfrågade kompetensen
snart kommer att finnas även där. Man kan dra en parallell med
narkotikabrottsligheten som för några decennier sedan slog rot i landet,
varvid polisen snart hade skaffat sig stor kunnighet i narkotikaproblemet.

För det fall att den skattskyldige vägrar att lämna ut materialet, får vite
tillgripas. Härvid råder ingen beloppsbegränsning, utan lämpligt vite kan

Mot. 1985/86

Sk718

användas för att förmå den skattskyldige att fullgöra sin skyldighet. Finner
skattemyndigheten skäl för misstanke om brott, kan den anmäla detta för
polis och åklagare, vilka då har att ta ställning till om husrannsakan skall
företas.

Material, om vars innehåll den granskade har att iaktta tystnad, bör ej
omfattas av taxeringsrevisionen. Rättssäkerheten torde fordra viss konsekvens
i lagstiftningen, och framför allt gör sig den enskildes rätt till integritet
gällande. Om man på andra håll i lagstiftningen, efter noggrant övervägande,
funnit att den enskildes integritet fordrar att vissa typer av handlingar och
uppgifter skall undantas från brottsutredningar m.m., framstår det som
synnerligen inkonsekvent att samma regler inte gäller på skatteprocessens
område (jfr 27:2, 36:5 och 38:2, 2 stycket rättegångsbalken). Nuvarande
reglering är ej till fyllest härvidlag. Dessutom bör ordningen vara att
skattemyndigheterna inte skall få tillgång till materialet förrän länsrätten har
avgjort att handlingen inte är av den karaktären att den skall undantagas från
revisionen. Därför föreslås att handlingen skall förseglas om skattemyndigheterna
begär att få tillgång till densamma. Det ankommer sedan på den som
har att verkställa revisionen att påyrka länsrättens prövning eller att
återlämna handlingen.

3.5. Detaljfrågor

3.5.1. Upphävande av bevissäkringslagen

Vi föreslår på ovan angivna grunder att bevissäkringslagen upphävs, varvid
tvångsingripanden mot skattskyldiga endast kommer att kunna ske om de är
misstänkta för brott, varvid reglerna i rättegångsbalken blir tillämpliga.
Övervägande antalet brott mot skattelagstiftningen stadgar fängelse i
straffskalan, varför husrannsakan kan genomföras vid misstanke om brott.
Omvänt skall myndigheterna icke kunna bereda sig tillträde till den
skattskyldiges lokaler om han inte kan misstänkas för brott. Det tvångsmedel
som kvarstår mot icke brottsmisstänkta tredskande skattskyldiga blir då
vi tet.

3.5.2. Taxeringsrevisionens genomförande

Den som har att verkställa granskningen bör inta en servicevänlig attityd och
försöka komma överens med den som skall granskas om tid och sätt för
överlämnande av handlingarna. Någon ovillkorlig rätt för myndigheterna att
genomföra revisionen i den granskades lokaler anser vi inte skall föreligga.
Om den som skall granskas och den som har att verkställa granskningen
finner det lämpligt att åtgärden företas i den förres lokaler, kan detta ske.
Det måste dock ha stått klart för den granskade att han inte är skyldig att
ställa sina lokaliteter till förfogande. Ytterligare skall det betonas att detta
inte ger myndigheten någon rätt att företa någon undersökning i lokalerna,
utan det är endast tillåtet att granska det material som har tillhandahållits.
Om man har anledning att misstänka brott, får man i vanlig ordning sätta sig i
förbindelse med polis eller åklagare och därefter ankommer det på dessa att

Mot. 1985/86

Sk718

vidta erforderliga åtgärder. Revision i den skattskyldiges lokaler skall
uppfattas som en möjlighet för den granskade och skattemyndigheten att på
ett för båda parter smidigt sätt verkställa revisionen, varför den skall präglas
av respekt för den granskades integritet.

En för brott misstänkt person är inte skyldig att tillhandagå myndigheterna
med upplysningar, utan har rätt att tiga. På samma sätt bör man av
rättssäkerhetsskäl inte heller kunna ålägga en granskad en sådan skyldighet,
men i flertalet fall torde det även ligga i dennes intresse att man genom en
dialog kan reda ut eventuella missuppfattningar eller oklarheter. Det bör av
lagen därför framgå att det endast är en rekommendation till den granskade
att lämna erforderliga upplysningar. Myndigheten har självklart också en
skyldighet att kommunicera med den granskade.

Taxeringsrevisionen får icke förorsaka större hinder i verksamheten än
nödvändigt, med hänsyn till omständigheterna. I första hand skall man
undvika att över huvud taget hindra verksamheten, och i andra hand att
begränsa olägenheterna. Bestämmelser bör införas som ålägger vederbörande
tjänsteman att tillse att så sker. Om handlingarna omhändertas skall kvitto
utfärdas vid överlämnandet. Respekten för den enskildes integritet gäller i
allra högsta grad innehållet i de handlingar som överlämnats för granskning.
Det är viktigt att handlingarna hanteras på ett sådant sätt att endast de som
har att verkställa tjänsteåtgärden har tillgång till dem, och att obehöriga icke
kan ta del av innehållet.

Handlingarna skall återställas så snart ske kan, vilket innebär att revisionen
skall bedrivas skyndsamt, samt att handlingarna därefter omedelbart
återlämnas till den granskade, som också snarast skall meddelas resultatet av
revisionen, i vad angår hans taxering.

3.5.3. Material om vars innehåll den granskade har tystnadsplikt

Material, vars innehåll är av sådan karaktär att den granskade har tystnadsplikt
om detsamma, måste, enligt vår mening, undantas från revisionen.
Anser den skattskyldige att sådant material har infordrats bör han kunna
anmärka på förhållandet, varvid handlingen skall förseglas. Meningen är
således att den som företar granskningen inte skall få tillgång till handlingen
förrän det är avgjort av länsrätten att den inte hade uppgiven karaktär. Det är
å andra sidan viktigt att handlingen inte får undanhållas, utan att prövning
kommer till stånd, varför den granskade måste finna sig i att handlingen
infordras, om än förseglad.

Det bör också vara den tjänsteman som har ansvar för att genomföra
revisionen som skall yrka att länsrätten prövar handlingens karaktär. Då
länsrätten skall pröva saken kan den givetvis begära att den granskade skall
ange de omständigheter som låg till grund för hans bedömning, med påföljd
att ärendet ändå avgörs vid uteblivet svar. Länsrätten bör dock vid
prövningen i möjligaste mån, ex officio, beakta den granskades intressen.
Yrkande skall ske utan oskäligt uppehåll, men det kan förekomma fall där
det befinnes att resten av materialet är tillräckligt för att kunna genomföra
revisonen, varför den förseglade handlingen lika väl kan återlämnas. Då
skulle det vara onödigt att belasta länsrätten med en prövning, och det räcker

Mot. 1985/86

Sk718

därför med att handlingen återställs. Detta måste dock ske innan tidsfristen
har löpt ut.

Länsrättens beslut skall liksom nu vara slutligt. Om beslutet är till den
granskades förmån skall handlingarna omedelbart återlämnas.

4. Förslag till regler om processkostnadsersättning i
taxeringsprocessen

4.1. Inledning

Då kommunalskattelagen, lagen om statlig inkomstskatt och lagen om statlig
förmögenhetsskatt i dag inte präglas av enkelhet anser vi att det är ett
rättssäkerhetskrav att envar skall ha möjlighet att, i anledning av en process,
kunna anlita hjälp av någon sakkunnig på området, oavsett ekonomiska
resurser. Å andra sidan vore det olämpligt att uppmuntra till utsiktslösa
processer och dessutom stödja dem med allmänna medel, vilket torde leda
till ytterligare belastning på länsrätterna. Av dessa skäl måste det vara att
föredra ett system där vinnande enskild part skall få sina kostnader för
processen ersatta, i stället för att gå vägen över rättshjälpsinstitutet.

Det kan mången gång efter en process, som den enskilde har vunnit,
hävdas att taxeringen har varit felaktig, och därför framstår det som
besynnerligt att den enskilde med egna medel skall bekosta den utredning
som varit erforderlig för att få rätt. Ytterligare har ett stort antal processer
funktioner att skapa klarhet i rättspraxis - särskilt de som drivs ända till
högsta instans - och det torde även i dessa fall vara svårt att försvara en
ordning som innebär att den enskilde ensam skall bekosta att klarhet i
rättsreglerna skapas. Detta blir särskilt tydligt i de fall där det allmänna
driver ärendet vidare, men där den enskilde ändå till sist vinner målet.

4.2. Allmänt om en reform

Domstolen har en skyldighet att ex. officio företa åtgärder för att tillvarata
den enskildes intressen, men som framhålls i domstolsverkets rapport, DV
Rapport 1984:8, s. 11, görs detta sällan. Även taxeringsintendenten skall
beakta omständigheter som talar till den skattskyldiges förmån och skattechefen
skall, enligt 14 § taxeringslagen, verka för att taxeringarna blir
likformiga och rättvisa.

Då processen emellertid alltmer kommit att likna ett kontradiktoriskt
förfarande, föreligger det ett behov för den enskilde att anlita biträde av
jurist eller annan sakkunnig för att tillvarata de möjligheter som kan stå
honom till buds. Det förefaller varken vara praktiskt eller psykologiskt
riktigt att den enskilde skall vara hänvisad till att förlita sig på motpartens
välvilja och omdöme att vara opartisk. Det allmänna ombudet intar i detta
avseende samma ställning som åklagaren i brottmål, men likväl har det av
rättssäkerhetsskäl ansetts vara viktigt att den enskilde har en försvarare vid
sin sida i brottmål. Det komplicerade skatterättsliga systemet ställer i dag allt
större krav på dem som skall hantera det. Den fiskala sidan har anskaffat
alltmer sakkunnig personal. Den enskilde har ingen reell möjlighet att själv

Mot. 1985/86

Sk718

kontrollera skattemyndigheternas rättsliga bedömning. Han måste konsultera
en sakkunnig på området, vanligen en jurist.

En skatteprocess kan många gånger vara invecklad och bestå av en mängd
svåra rättsliga bedömningar. Utgifterna som den enskilde har i samband med
processen, får han i dag inte tillbaka. Kostnaden för att få sakkunnig hjälp är
för många alltför hög, vilket torde medföra att flertalet får avstå från sådan.
Departementschefen framhöll just den ekonomiska faktorn som ett rättsskyddsbehov
i motiven till rättshjälpslagen: ”För att den enskildes rättsskyddsbehov
skall vara tillgodosett krävs också att han har ekonomiska
förutsättningar att utnyttja detta förfarande.” (prop. 1972:4, s. 224 f). För
att alla skall ha lika möjlighet att tillvarata sin rätt, måste man i ett
rättssystem där man nödvändiggjort specialisering också tillse att alla har
ekonomiska förutsättningar att anlita ombud med den särskilda sakkunskap
som erfordras. Ett juridiskt ombud kan efter en kortare konsultation göra en
bedömning om det finns skäl att fortsätta processen eller ej. Beslutar sig den
enskilde för att fortsätta, får han möjlighet att föra processen på ett relevant
och sakkunnigt sätt, vilket även torde vara till fördel för domstolarna och det
allmänna ombudet. Medges ersättning till vinnande enskild part får han
således endast ersättning för sina kostnader om han vinner, eller till den del
han vinner, men inte om han förlorar, utan han blir då tvungen att stå för
kostnaderna själv. Denna risk torde räcka för att förhindra en ökning av
antalet utsiktslösa processer.

Även ur en rent principiell synpunkt är det motiverat med processkostnadsersättning
till vinnande enskild part, nämligen att det är en felaktig
taxering som föranlett processen. Om taxeringsnämnden har taxerat en
skattskyldig felaktigt, synes det vara principiellt riktigt att staten också får
bära kostnaden för att den enskilde skall få taxeringen ändrad.

Allmän rättshjälp utgår inte mer än i rena undantagsfall i taxeringsmål, och
vi menar också att en utvidgning av rättshjälpen inte är det bästa sättet att nå
de önskade rättssäkerhetsmålen. Enligt förvaltningsprocesslagen kan den
enskilde få vissa kostnader ersatta, men dessa kan icke anses vara till fyllest
för att tillgodose kravet på rättssäkerhet för den enskilde.

4.3. Förslaget

Vinnande enskild part bör ersättas sina utgifter för processen. Det är främst
fråga om kostnader han haft för biträde och/eller ombud, men dessutom bör
även andra med processen förknippade kostnader ersättas i viss omfattning,
t. ex. kostnader för bevisning och inställelsekostnader vid muntlig förhandling.
Däremot finner vi det inte lika angeläget att t. ex. den enskildes egen
beräknade inkomstförlust för att förbereda sin talan och kostnader som
uppstått innan han beslutar sig för att besvära sig över taxeringen till
länsrätten, skall vara ersättningsgilla. I det först nämnda fallet är det fråga
om mycket svårstyrkta kostnader och vad det andra fallet beträffar må
anföras att det är först då processen har nått domstol som rättssäkerhetsaspekterna
i här föreliggande avseende gör sig gällande med särskild styrka
(där erfordras särskild juridisk kunskap för att fullt kunna tillgodogöra sig
alla möjligheter som talar till den skattskyldiges förmån). Till detta kommer

Mot. 1985/86

Sk718

att det i förvaltningsdomstolarna är fråga om att möjliggöra en säker
prövning när taxeringsfunktionärer och den skattskyldige inte har kunnat
enas om vad som skall anses vara en riktig och lagenlig taxering.

Av förvaltningsprocesslagen (15, 20-27 §§) framgår att vissa kostnader
redan i dag skall ersättas av allmänna medel och någon ändring i dessa regler
vill vi inte föreslå, utan med förslaget avser vi endast att utvidga rätten till
ekonomisk kompensation.

Den i praktiken viktigaste kostnaden torde vara utgifter som den enskilde
haft för ombud och/eller biträde. Ersättning bör utgå för kostnader som han
haft för att förbereda målet till process i länsrätten, dvs. för upprättandet av
inlagor och svar på det allmänna ombudets yttrande resp. ansökan, samt för
eventuell muntlig förhandling. Fortsätter processen därefter i kammarrätt
och regeringsrätten, bör ersättning utgå för motsvarande kostnader. Det är
dock inte vår mening att kostnader som uppkommer i samband med
upprättande av deklaration eller då den enskilde begär omprövning hos
taxeringsnämnden, skall ersättas. Det är först när han begär att målet skall
prövas i första instans som ersättningsgilla kostnader uppstår. Den enskilde
kan således ej heller i efterhand tillgodogöra sig kostnaderna han haft
tidigare. Om den enskilde har underlåtit att utreda omständigheter av
betydelse under taxeringen och först sedan hans taxering blivit föremål för
prövning, verkställer utredning, bör den kostnaden inte ersättas. Detta
innebär dock inte att den enskilde inte kan komplettera tidigare utredning,
utan vi avser här klar underlåtenhet att prestera nödvändig sådan, t. ex.
sammanställning av kvitton, redogörelser varifrån kostnaderna härrör o. d.

Vinner den enskilde huvuddelen, vilket torde vara omkring 85—90 % av
det omtvistade beloppet, bör full ersättning utgå, om inte någon särskild
omständighet talar för att frångå en sådan regel, t. ex. att kostnaderna till
större delen är hänförliga till de 10—15 % som parten förlorade.

I andra fall, då parten t. ex. endast vinner 60 % av vad som yrkats, bör man
i första hand försöka åstadkomma en uppdelning av kostnaderna på de olika
yrkandena i målet, och bestämma ersättningen efter vad parten uppnått i
dessa. I sista hand, när det ter sig förenat med stora svårigheter att
åstadkomma en fördelning av kostnaderna till målets olika delar, torde det få
ankomma på rätten att göra en skälighetsbedömning av hur stor del av de
totala kostnaderna den enskilde haft, som skall ersättas.

En möjlighet bör öppnas för rätten att tillerkänna den enskilde ersättning
om frågan t. ex. beror på en mycket svårtolkad bestämmelse. Det finns
anledning att framhålla att det inte kan anses rimligt att en enskild part skall
behöva bekosta en process som det allmänna ombudet drivit för att skapa
klarhet i rättspraxis. Mål som syftar till att få fram prejudikat gagnar sällan
enbart den enskilde, utan torde vara ett allmänt intresse. Sådana mål kan
många gånger leda till att den enskilde belastas med mycket stora kostnader,
vilka rätteligen, åtminstone till viss del, borde åvila det allmänna.

Ersättningen skall kunna jämkas då part inte bemödat sig om att framställa
alla yrkanden eller uppge alla omständigheter av betydelse från början i
processen, utan inkommer med dessa senare och det alltså är fråga om
culpöst beteende. Jämkning skall kunna ske både uppåt och nedåt av
beloppet. Om t. ex. den enskilde endast vinner delvis beroende på att det

Mot. 1985/86

Sk718

allmänna ombudet först i ett sent skede framställer kvittningsyrkanden, bör
han kunna erhålla en högre ersättning än vad som eljest skulle ha utgått, dock
inte mer än att kostnaderna enligt tidigare täcks.

Slutligen skall framhållas att frågan om processkostnadsersättning bör
avgöras av varje rätt som handlägger taxeringsmål, men att frågan slutligen
blir beroende av avgörandet i den rätt som sist handlägger målet, och att
yrkande om ersättning måste framställas innan handläggningen av målet har
avslutats.

En möjlighet vore att införa bestämmelserna om processkostnadsersättning
i slutet på taxeringslagen, så att de skatter som omfattas av nämnda lag
föll in under bestämmelserna om processkostnadsersättning. Paragraferna
skulle t. ex. kunna utformas på följande sätt:

XVII. Om ersättning för processkostnader

131 §. Vinner enskild part målet sedan det anhängiggjorts vid länsrätt, skall
rätten tillerkänna honom ersättning av allmänna medel, för hans kostnad för
ombud, biträde, för vittne eller sakkunnig, eller eljest för bevisning som
föranletts av målet, så ock kostnad för inställelse vid rätten och annan utgift
som varit skäligen påkallad för tillvaratagande av den enskildes rätt.

Av förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att kostnaden för bevisning i
vissa fall alltid skall utgå av allmänna medel oberoende av vem som vinner.

132 §. Är i målet flera yrkanden, och vinner enskild part huvuddelen av dem
eller av vad som har yrkats, skall han tillerkännas full ersättning. I annat fall
skall ersättningen, om kostnaderna kan särskiljas till olika delar av målet,
bestämmas därefter. Annars bestämmes den efter vad som kan anses skäligt.
Samma sak gäller då endast ett yrkande föreligger, och part endast vinner
delvis.

Om utgången i målet beror på yrkanden som framställts efter det att målet
handlagts i länsrätt, eller eljest har inkommit sent i processen, må ersättningen
jämkas.

133 §. Fullföljes mål till högre rätt, bestämmer denna i vilken mån ersättning
till enskild part skall utgå av allmänna medel, på grundval av utgången i målet
i denna rätt.

Återförvisas mål, prövas ersättningsfrågan vid denna handläggning.

134 §. Vill den enskilde erhålla ersättning för sina processkostnader, skall
han framställa yrkande därom, innan handläggningen av målet avslutats och
uppge vari kostnaden består. Gör han ej det, äge han ej därefter tala å den
kostnad, som uppkommit vid samma rätt. Arvode till ombud eller biträde
skall särskilt angivas.

5. Förslag till nya regler för taxeringsnämnds
omprövning av taxeringsbeslut

5.1. Inledning

Taxeringsnämnds möjlighet till omprövning av tidigare fattat beslut blir
stundom illusorisk då taxeringsbeslutet fattats så sent att den skattskyldige
inte har någon möjlighet att med ett någorlunda väl motiverat yttrande över

Mot. 1985/86

Sk718

beslutet begära en omprövning innan taxeringsperioden har gått till ända.
Villkoren för det relativt enkla - och för den skattskyldige mest bekväma sättet
att ånyo få taxeringen prövad bör förbättras.

5.2. Bakgrunden

Den nuvarande ordningen innebär att taxeringsnämnden före oktober
månads utgång under taxeringsåret skall ha fattat sitt beslut om taxering
(71 § TL, där det dock anges november månad, men oktober månad gäller
tills vidare på grund av ikraftträdandebestämmelser i lag 1 juni 1978
(nr 316)). Har nämnden avvikit från den skattskyldiges deklaration skall den
skattskyldige underrättas om detta. Om den skattskyldige begär det eller skäl
annars föreligger, skall nämnden ompröva sitt beslut (69 § 3 morn., se även
ikraftträdandebestämmelser, som ovan). I praktiken förekommer det stundom
att taxeringsnämnden fattar sitt beslut några dagar före taxeringsperiodens
utgång och då omprövning ej får ske efter denna periods utgång
föreligger det mycket små förutsättningar för att ett så sent fattat beslut skall
kunna omprövas. Den skattskyldige hinner inte skaffa nödigt underlag för en
argumentering, nämnden hinner inte göra några nya överväganden m.m.
Flertalet taxeringar klaras säkerligen av utan tidspress, men det förekommer
alltför ofta att taxeringsbeslut fattas i taxeringsperiodens slutskede. Samtliga
skattskyldiga skall ha samma möjlighet till omprövning.

5.3. Förslaget

Den nuvarande situationen får till följd att somliga skattskyldiga aldrig får
möjlighet till en reell omprövning av beslutet i taxeringsnämnden. Då
omprövningsmöjligheten är ett tämligen smidigt sätt att rätta felaktigheter
och missförstånd, bör man se till att den också kan användas. Många
missförstånd kan lätt undanröjas på detta stadium och kompletteringar kan
företas. Det är också ur processekonomisk synvinkel bra om så många
presumtiva besvär som möjligt redan löses på denna nivå.

Det kan diskuteras om inte taxeringsperioden behöver förlängas, men vi
avser inte att gå in på den frågan. En förlängning för med sig en rad
följdändringar (slutskattesedeln skall ut före jul, besvärstider, uppbörd av
kvarskatt m.m.). I SOU 1985:42, Principförslag om förenklad taxering,
skisseras en helt ny ordning för omprövningsförfarandet (s. 174 ff). Vi avser
emellertid inte att gå in på någon mer övergripande reform, utan endast att
komma till rätta med ett mindre missförhållande som för närvarande råder.
Därför föreslår vi endast en uppdelning av taxeringsperioden, varvid
taxeringsbeslut skall ha fattats före september månads utgång under
taxeringsåret, men möjlighet till omprövning finnas under oktober månad
detta år. Omprövning av beslutet kan självfallet ske tidigare, men under sista
månaden av taxeringsperioden får enbart omprövningsbeslut fattas. Förslaget
medför således att taxeringsnämnderna endast kommer att sysselsätta sig
med omprövningsbeslut den sista månaden. Härmed ökar möjligheterna till
en omsorgsfull prövning av begäran om omprövning.

Mot. 1985/86

Sk718

6. Förslag till bättre motiverade beslut vid avvikelse
från självdeklaration

6.1. Inledning

Nedan skall vi behandla frågan om hur taxeringsnämndens beslut skall vara
motiverat då man avvikit från deklarationen. Vi föreslår att motiveringsskyldigheten
ytterligare preciseras, samt sanktioneras. Redan enligt nuvarande
lagstiftning följer att avvikelsebesluten skall motiveras, men regeln åtföljs
inte alltid och saknar framför allt sanktioner. Om avvikelsebeslutet inte
motiveras på tillfredsställande sätt skall den skattskyldige enligt förslaget
kunna vända sig till rätten, som då har att fastställa taxeringen utan att
hänsyn tas till avvikelsen.

6.2. Bakgrunden

Frågan om motivering av taxeringsnämnds avvikelsebeslut var bl. a. uppe till
diskussion vid behandlingen av propositionen om ny taxeringsorganisation i
första instans m. m. Genom proposition 1977/78:181 företogs ändringar bl. a.
vad angår underättelseförfarandet (jfr. s. 216-224 i nämnda prop.). Några
remissinstanser framhöll därvid att hela processordningen skulle vinna på
bättre beslutsmotiveringar redan i första instans. Därför uttalade man
tveksamheter mot s. k. standardtexter i motiveringen. Departementschefen
framhöll att sådana motiveringar endast skulle få användas i den mån de
korrekt återgav beslutet. I vilken utsträckning de i praktiken kunde komma
till användning ansåg departementschefen inte vara helt klarlagt (prop.
s. 222). De stora vinster som ett maskinellt system gav, medförde att man
inte utan vidare kunde avstå från framställande av underrättelser med hjälp
av ADB. Det framhölls vidare att beslutet borde passera föredraganden för
en slutlig kontroll - åtminstone i ett inledningsskede. Någon ändring i 69 § 1
mom. företogs emellertid inte, utan det var endast reglerna angående
underrättelsens distribution, som ändrades.

Även i SOU 1985:42, Principförslag om förenklad taxering, diskuterades
frågan, varvid det konstaterades att bättre motiveringar var en förutsättning
för att minska besvärsfrekvensen (s. 117 f).

Det är, som både framhållits i propositionen och utredningen ovan, av
största vikt att besluten är klart och fullständigt motiverade, så att den
skattskyldige dels kan kontrollera att beslutet är riktigt, dels vet vad han skall
utgå från om han avser att begära omprövning resp. anföra besvär. På sina
håll förekommer det att man avslår yrkade avdrag med motiveringar som
”TN finner ej skäl att bifalla yrkandet om avdrag”, ”TN anser ej att avdraget
skall medges” etc. T. o. m. förtryckta svar förekommer (se SOU 1985:42,
s. 117 f), vilket JO har kritiserat vid ett flertal tillfällen. Man kan vid sådana
motiveringar förmoda att beslutet berott på att man ej ansett beviskraven
uppfyllda, men det kan också tänkas att man ansett att kostnaden över huvud
taget inte är avdragsgill. I sådana situationer blir det onödigt svårt för den
skattskyldige att utforma begäran om omprövning eller att anföra besvär.
Skall han anlita juridiskt biträde eller skall han endast komplettera bevisningen?

Mot. 1985/86

Sk718

En ytterligare aspekt på fördelen med väl motiverade beslut är att det i
allmänhet förhåller sig på det viset att man blir tvungen att tänka igenom sitt
beslut bättre om man skall motivera det.

Det råder egentligen ingen tvetydighet i saken i nuvarande bestämmelse i
taxeringslagen. Underrättelsen om avvikelse skall bl. a. innehålla ”skälen
härför”. Det torde emellertid vara allmänt känt att motiveringarna inte alltid
är fullgoda.

6.3. Förslaget

På grund av vad som ovan anförts förordar vi en tydligare formulering av 69 §
1 morn., samt en sanktion mot dåligt motiverade beslut. Första stycket i
nämnda lagrum skulle t. ex. kunna få följande lydelse:

69 § 1 mom. Har självdeklaration icke blivit följd vid taxeringen skall
deklarationen förses med uppgift om avvikelsen och skälen därför. Tillika
skall till den skattskyldige sändas en underrättelse om i vilka hänseenden
deklarationen har frångåtts och om möjligheten till omprövning enligt 3
mom. Underrättelsen skall vara väl motiverad och ange

1. den eller de uppgifter i deklarationen som ej följts,

2. vad som i stället för uppgiften lagts till grund för taxeringen,

3. hänvisning till lagrum, föreskrift, anvisning, eller vad åtgärden eljest
grundar sig på.

Vad nu sagts skall också gälla beträffande utredning som den skattskyldige
bifogat till stöd för uppgift i deklarationen, så ock i fråga om annan uppgift
eller upplysning.

Beslutet bör således vara så väl motiverat att man med lätthet kan sluta sig till
vad som varit avgörande för att taxeringsnämnden inte har följt deklarationen.
Vi föreslår att tre kategorier av uppgifter alltid skall anges; vilken eller
vilka uppgifter i deklarationen som ej följts, vad som i stället för uppgiften
lagts till grund för taxeringen och vilket auktoritativt stöd man har (lag,
anvisning, avgörande i praxis m. m.). Utöver dessa uppgifter skall även andra
betydelsefulla sakskäl och bedömningar redovisas i motiveringen.

Har taxeringsnämnden t. ex. inte delat den skattskyldiges uppfattning att
tidsvinsten med egen bil är två timmar jämfört med allmänna kommunikationsmedel,
skall det redovisas vilken tidsvinst som nämnden anser att han
gjort och på vilka grunder - egen utredning om det inte är uppenbart - om det
inte är så att den skattskyldiges utredning är så bristfällig att han inte kan
anses ha styrkt uppgiften. Dessutom skall lagrum anges (i det här fallet:
anvisningspunkt 4 till 33 § kommunalskattelagen).

En sådan motivering skulle öka möjligheterna för den skattskyldige att
avgöra om nämnden fattat ett, enligt hans mening, riktigt beslut. Han ser
kanske med en gång att tidsangivelserna för de olika sträckorna är riktiga,
eller också upptäcker han var man gjort felet. Nämnden torde ändå vara
tvungen att göra beräkningen för att kunna avgöra tidsvinsten och då bör det
inte vara något större merarbete att redovisa denna i motiveringen. Det
förebygger dessutom att man avslår yrkandet enbart på den grunden att man
”tycker” att tidsvinsten bör ha varit mindre. Om taxeringsnämnden anser att

Mot. 1985/86

Sk718

yrkandet är av den art att det inte behövs någon utredning från nämndens
sida (t. ex. uppenbart felaktigt), skall det också framgå av motiveringen.

Samma krav som gäller vid avvikelse från uppgift i deklarationen bör också
gälla vid avvikelse från annan uppgift som haft betydelse vid taxeringen,
t. ex. bifogad utredning eller på anmaning senare ingiven sådan.

Som sanktion mot dåligt motiverade beslut föreslås att taxeringen inte
skall få grundas på avvikelsebeslutet. Har beslutet således icke motiverats i
enlighet med kraven i 69 § 1 morn., skall taxeringen i stället grundas på
deklarationen, eller möjligen delvis på avvikelsebeslutet i den mån det
motiverats fullgott. Det kan förhålla sig så att man avvikit från deklarationen
på ett flertal punkter. En sådan ordning torde medföra att taxeringsbeslutet
skulle kunna överklagas enbart på nu aktuell grund, varvid rätten skulle ha
att fastställa taxeringen till det belopp som blir följden om man inte tar
hänsyn till avvikelsen.

Bestämmelsen skulle exempelvis kunna utformas på följande sätt:

Har underrättelse om avvikelse från självdeklaration ej utformats i enlighet
med 69 § 1 morn., får taxeringen ej grundas på avvikelsen, utan skall ske i
enlighet med deklarationen.

Om taxering skett i strid med första stycket, skall rätten på talan av den
skattskyldige ändra taxeringen.

En reglering av här föreslagen karaktär torde inte vara alltför betungande för
nämnderna och flertalet beslut i dag uppfyller säkerligen kraven, men det bör
av rättssäkerhetsskäl kunna krävas att den skattskyldige alltid erhåller en
fullgod motivering, när avvikelse sker från deklarationen, vilken ingivits på
heder och samvete. Man ställer i flera fall stora krav på den skattskyldige vad
angår utredning vid avdragsyrkande, och då bör det kunna krävas att
myndigheterna i sin tur motiverar varför man inte godtar yrkandet eller
utredningen.

7. Hemställan

Med hänvisning till vad som anförts ovan i denna motion hemställer vi

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts i fråga om betalningssäkrings- och bevissäkringslagarna,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts i fråga om taxeringsnämnds omprövning av taxeringsbeslut,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om bättre motiverade avvikelser från självdeklaration,

Mot. 1985/86

Sk718

[4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i Mot. 1985/86
motionen anförts i fråga om rättegångskostnad i taxeringsprocess.1] Sk718

Stockholm den 24 januari 1986

Bo Lundgren (m)

Britta Bjelle (fp)

Martin Olsson (c)

Gunilla André (c)

Björn Körlof (m)
Karin Ahrland (fp)

1 1985/86:Ju720.

Innehåll

1. Rättssäkerheten

Mot. 1985/86

Sk718

1.1. Allmänt om rättssäkerheten 2

1.2. Rättssäkerheten i beskattningen 5

2. Betalningssäkringslagen

2.1. Inledning 6

2.2. Allmän orientering 6

2.2.1. En kort redogörelse om nuvarande betalningssäkringslag
6

2.2.2. Bakgrunden till den nuvarande lagen 7

2.3. Rättssäkerhetsaspekter på nuvarande lag 9

2.4. Allmänna utgångspunkter för en reform 11

2.5. Detaljfrågor 13

2.5.1. Ytterligare begränsningar i lagens tillämpningsområde
13

2.5.2 Betalningssäkringsmål 14

2.5.3. Allmänna ombudets tidsmarginal 14

2.5.4. Rättens beslutsfrist 14

2.5.5. Beslutets varaktighet 15

2.5.6. Hävande av betalningssäkring 15

2.5.7. Skadestånd 16

3. Ändrad ordning vid taxeringsrevision

3.1. Inledning 17

3.2. Bakgrunden till bevissäkringslagen 17

3.3. Allmänna utgångspunkter 19

3.4. Allmänna synpunkter på en reform 21

3.5. Detaljfrågor 22

3.5.1. Upphävande av bevissäkringslagen 22

3.5.2. Taxeringsrevisionens genomförande 22

3.5.3. Material om vars innehåll den granskade har

tystnadsplikt 23

4. Förslag till regler om processkostnadsersättning i
taxeringsprocessen

4.1. Inledning 24

4.2. Allmänt om en reform 24

4.3. Förslaget 25

5. Förslag till nya regler för taxeringsnämnds omprövning av Mot. 1985/86

taxeringsbeslut Sk718

5.1. Inledning 27

5.2. Bakgrunden 28

5.3. Förslaget 28

6. Förslag till bättre motiverade beslut vid avvikelse från
självdeklaration

6.1. Inledning 29

6.2. Bakgrunden 29

6.3. Förslaget 30

7. Hemställan 31