om stärkt rättssäkerhet (Motion 1987/88:Ju812 av Bengt Westerberg m. fl. (fp))

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen

1987/88:Ju812

av Bengt Westerberg m. fl. (fp)
om stärkt rättssäkerhet

Mot.

1987/88

Ju812

1 Rättssäkerhetens grunder

En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten.

Utifrån demokratiska synpunkter är rättssäkerheten nödvändig eftersom
den är garantin för den politiska friheten.

I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall ha en sådan fasthet och
klarhet att medborgarna kan förutse och förstå konsekvenserna av sina
handlingar, att de har förutsättningar att känna till var gränsen går mellan
tillåtet och förbjudet och att de klart vet vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser
överträds. Retroaktiv lagstiftning till någons nackdel får inte förekomma.
Medborgarna måste också ha garantier för att av riksdagen stiftade
lagar verkligen följs såväl av regeringen som olika förvaltningsorgan när
de utfärdar föreskrifter och direktiv till ledning för myndigheterna i de enskilda
fallen.

I rättsstatens natur ligger att lagar och regler gäller lika för alla. Börd,
samhällsställning och ekonomiska förutsättningar skall inte påverka den enskilde
medborgarens förutsättningar att tillvarata sina intressen. Vi har funnit
skäl att upprepa denna vår ståndpunkt sedan den nya justitieministern,

Anna-Greta Leijon, vid några tillfällen har gjort uttalanden som kan tolkas
som om hon hade en annan uppfattning om vad rättssäkerhet är.

I Sverige upplevs inte rättssäkerheten alltid som självklar. I dag känner
många människor osäkerhet och ängslan, de vet inte var gränserna mellan
tillåtet och förbjudet går och lagarna upplevs som kautschukartade. Viss
lagstiftning är dessutom så invecklad att även jurister har svårt att tolka den.

S. k. engångslagstiftning förekommer och grundlagsskyddet mot retroaktiv
lagstiftning urholkas genom regeringens nyckfulla skattepolitik.

Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära
att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka
och skydda sina intressen. Särskilt gäller detta personer som i olika avseenden
kan ha svårt att hävda sig: lågutbildade, handikappade, invandrare
och liknande grupper som ofta har svårt att föra sin egen talan. Men det gäller
också människor som har blivit utsatta för brott i skilda avseenden, offren
som drabbas av vardagsbrottsligheten.

För ett socialliberalt parti är det en självklarhet att samhällets medansvar
för dessa grupper också innefattar ett aktivt skydd för deras rättssäkerhet.

För en enskild människa kan rättssäkerheten handla om att bli korrekt bemött
i telefon hos en myndighet eller att polisen gör en brottsplatsundersök- 1

1 Riksdagen 1987/88. 3 samt. Nr Ju812

ning. Motsatsvis kan en känsla av rättsosäkerhet uppstå när man vid kontakt
med en myndighet blir skickad från handläggare till handläggare utan
att få svar på sina frågor eller när polisen inte hinner med vardagsbrotten.

Rättssäkerheten måste innebära att myndigheterna i sitt arbete ständigt
är medvetna om att de är till för allmänheten och inte tvärtom. Statens ambitioner
att beivra brott och att kontrollera efterföljden av lagar kan inte få
leda till att personer, mot vilka det inte riktas någon misstanke om oegentligheter,
blir föremål för långtgående kontrollåtgärder.

Regeringen gör då och då s. k. utspel i syfte att minska onödig byråkrati.
Det har emellertid i praktiken inte medfört så stora resultat. Däremot har
olika uttalanden medfört att många ambitiösa och hederliga tjänstemän
som gör sitt bästa när det sköter förvaltningen i enlighet med lagarna med
fog känt sig oskyldigt utpekade. De kan ju inte lastas för krånglig eller dålig
lagstiftning. Det finns enligt vår uppfattning skäl att se över - eller upphäva
- många lagar för att skapa större rättssäkerhet. Däremot finns det inte skäl
för ansvariga politiker i en rättsstat att utan bevis söka vältra över skulden
för onödig byråkrati på tjänstemännen.

2 Hotad rättssäkerhet

I ett demokratiskt samhälle är det inte möjligt att förändra lagar och regler i
stora steg. Det skulle påverka många människors levnadsförhållanden och
framkalla högljudda protester. Förändringar sker därför gradvis, i små steg.
Detta är rimligt för att ge människor möjlighet att anpassa sig till nya spelregler.
Men i de små stegen kan det också ligga en fara. Genom sådana beslut
kan samhällsutvecklingen nästan omärkligt länkas in i banor som den
stora majoriteten egentligen inte önskat beträda. På det rättsliga området
kan det börja med att man gör undantag från viktiga principer för att komma
åt en grupp. Det senaste exemplet är den s. k. engångsskatten på livförsäkringar
för något år sedan. Ytterligare något år tidigare genomdrev regeringen
en extra förmögenhetsskatt mot årets slut vilket drabbade många
sparare hårt. Ett samhälle där detta sätts i system blir outhärdligt att leva i.
När undantag från principerna görs är det i förstone ofta få berörda och protesterna
blir inte högljudda. När utvidgningen sker kan man hänvisa till redan
gjorda undantag. Vi blir offer för ”de små stegens tyranni”. Därför är
det nödvändigt att vara uppmärksam på de första stegen, de första avvikelserna
från de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna. Redan när de
stegen tas är rättssäkerheten hotad.

Vi har i tidigare års motioner om rättssäkerheten givit en rad exempel på
den typ av lagstiftning som genomförts sedan socialdemokraterna övertog
regeringsmakten 1982 och där vi anser att viktiga rättssäkerhetskrav åsidosatts.
Vi hänvisar till vad vi anfört i dessa motioner. Vi hänvisar dessutom
till vad vi anfört i en trepartimotion om bättre grundlagsskydd för äganderätten.

Mot. 1987/88

Ju812

3 Stärk rättssäkerheten

Vi lämnar i det följande förslag till konkreta åtgärder för att stärka rättssäkerheten.

3.1 Lagstiftningen

En utgångspunkt i vårt rättssystem är som nämnts skyldigheten att känna till
gällande rättsregler. I praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon
rimlig chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden
lagar och författningar.

Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas
existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit
en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa.
Riksdagen fattar beslut om lagregler av en viss allmän inriktning
och överlämnar till regeringen och myndigheter att utfärda de
egentliga föreskrifterna. Det förekommer att riksdagsledamöter när de konfronteras
med konsekvenserna av de beslut de varit med att fatta blir överraskade
över hur fullmakten att ge regler utnyttjas av regeringen och myndigheterna.

Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt
som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen
blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens
utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar
blir också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett lugnare lagstiftningstempo
är också eftersträvansvärt för alla, såväl enskilda som myndigheter.

Vi vill i detta sammanhang påpeka att vi inte menar att alla s. k. ramlagar
är av ondo; det finns områden där en alltför detaljrik lagstiftning lätt skulle
kunna leda till onödig byråkrati utan att för den skull garantera den enskilde
större rättssäkerhet. Det gäller emellertid att vara ytterst observant i
frågan om en ramlag kan tillåtas eller om den kan medföra fara för rättssäkerheten.

Ett område där ramlagar aldrig kan godtagas är straffrätten. Efter en
ofullständig och hastig utredning av den s. k. ekokommissionen och en ogenomtänkt
proposition beslutade riksdagens socialistiska majoritet 1986 att
införa den nya sanktionen företagsbot i brottsbalken. Lagförslaget hade vid
lagrådsgranskningen utsatts för en exempellös kritik, bl. a. för sina oklara
och öppna formuleringar och för sin karaktär av ramlagstiftning. Folkpartiet
motsatte sig förslaget och yrkade avslag på propositionen. I vår kritik
förutsåg vi också betydande svårigheter vid tillämpningen av reglerna.
Vår kritik kvarstår. Vi vill därtill tillägga att såvitt vi har kunnat utröna måste
vår kritik i det tysta delas av åklagare och domstolar eftersom det ännu
inte - såvitt vi kunnat finna - har förts något mål om företagsbot. Åklagare
med större respekt för rättssäkerheten än den socialdemokratiska regeringen
har inte velat åberopa en lag som ger utrymme för så skönsmässiga bedömningar.

Mot. 1987/88

Ju812

1* Riksdagen 1987/88. 3 sami Nr Ju812

Det finns nu således två skäl för riksdagen att upphäva bestämmelserna
om företagsbot i brottsbalken, rättegångsbalken och kommunalskattelagen.
Det ena är att lagstiftningen strider mot elementära krav på rättssäkerheten
inom straffrätten, det andra är att de som skulle tillämpa lagen tycks dela
vår mening eftersom de inte utnyttjat den.

Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla
de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis
främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv
myndigheten haft för beslutet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde
att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse
för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen
resonerat.

Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall
tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet
och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda
tjänstemäns språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om.
Men däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett
myndighetsbeslut som ju alltid till sist måste grundas på en lagbestämmelse
också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett
den beslutande myndigheten. Så är det tyvärr inte alltid i dag.

Som vi nämnt inledningsvis måste vi acceptera att enskilda inte kan känna
till hela lagstiftningen. Men det minsta han eller hon kan begära är då att i
det skriftliga beslutet få besked inte bara om motiven i det enskilda fallet
utan också om den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden
på. Av hävd och senare på grund av författningsbestämmelser har
domstolarna alltid i domen angivit tillämpliga lagrum. Så sker tyvärr inte
alltid i förvaltningsärenden trots att man kunde tycka att det är ett så elementärt
krav att det inte skulle behöva uttryckas i lagtexten.

Vi har i verkligheten sett många exempel på framför allt kommunala
nämnders beslut där sökanden inte upplysts om vilket lagrum nämnden
grundat beslutet på.

Dessvärre har bland de exemplen också funnits många beslut som varit
helt olagliga därför att nämnden bara ”tyckt till” utan att ha någon bestämmelse
i lag att stödja sig på. Detta är självklart otillfredsställande och
ett allvarligt hot mot den enskildes rättssäkerhet. Vi anser därför att det är
hög tid att i förvaltningslagen införa en bestämmelse om att en myndighets
beslut skall innehålla hänvisning till den eller de författningsbestämmelser
som avgörandet grundas på. En bestämmelse med denna innebörd bör införas
i förvaltningslagen.

3.2 Åtalsunderlåtelse

Efter en proposition från regeringen (1984/85:2) har åklagarnas möjligheter
att underlåta att väcka åtal utvidgats. Åtalsunderlåtelse kan nu ges när det
kan antas att påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom. Även i andra avseenden
har möjligheterna för att ge åtalsunderlåtelse utökats i förhållande
till vad som gällde före den 1 april 1985.

Mot. 1987/88

Ju812

Den absoluta åtalsplikten, dvs. skyldigheten för åklagare att åtala när något
brott uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och
en trygghet för åklagarna. Genom att vara ålagda absolut åtalsplikt behöver
åklagarna inte försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot
dem för att fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande,
t. ex. deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda.

Justitieministern aviserar i budgetpropositionen att hon ämnar återkomma
till riksdagen med vissa förslag till skärpningar av de regler som gäller i
samband med beslut om åtalsunderlåtelse. Detta anser vi angeläget. Förslaget
kommer så vitt vi förstår emellertid inte att innebära att de tillfällen
då åtalsunderlåtelse kan beslutas skall begränsas. Enligt vår uppfattning bör
även sådana ändringar vidtagas.

För den allmänna laglydnaden är det nämligen demoraliserande när samhället
genom att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse till synes inte reagerar
mot vissa typer av brott som anses vara ”bagatellbrott”. För att undvika
att medborgarna ”tar lagen i egna händer”, exempelvis genom att bilda
medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse
av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom.
Riksdagen bör därför snarast fatta beslut om en återgång till de regler beträffande
åtalsunderlåtelse som gällde före den 1 april 1985.

3.3 Retroaktiv skattelagstiftning

Skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början gällde endast strafflag,
utvidgades 1979 med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift,
2 kap. 10 § andra stycket RF. Som huvudregel slås fast att skatt eller
statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde
när den omständigheten inträffade som utlöste skatt- och avgiftsskyldigheten.
Riksdagen får göra undantag härifrån om särskilda skäl påkallar det.
Huruvida sådana skäl föreligger är undandraget de rättstillämpande myndigheternas
prövning. Retroaktiviteten får likväl inte sträcka sig längre än
till den tidpunkt då ett förslag från regeringen eller ett riksdagsutskott lämnats
till riksdagen. Regeln tillkom, i likhet med de andra förstärkningar som
genomfördes 1979, genom kompromiss mellan riksdagspartierna (utom
vpk).

Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde 1982 har emellertid varit
alltför villig att åberopa särskilda skäl. Den extra vinstdelningsskatten,
den tillfälliga förmögenhetsskatten och den s.k. engångsskatten på pensionssparande
har införts under former som har karaktär av retroaktiv lagstiftning.

Vad som avses vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning
måste klarläggas och lagtexten preciseras. Vi har tidigare motionerat
i denna fråga utan att få fullt gehör för vår begäran. Däremot har
riksdagsmajoriteten medgivit att det är viktigt att lagstiftningen på skatteområdet
så långt möjligt utformas på sådant sätt att det inte behöver råda
någon tvekan om att stadgandet i 2 kap. 10 § RF följs. Man har också krävt

Mot. 1987/88

Ju812

ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler innan en översyn
görs. Från folkpartiets sida anser vi att de dåliga erfarenheter vi redan har
av extra vinstdelningsskatt, tillfällig förmögenhetsskatt och pensionsskatten
är tre alldeles tydliga bevis för både att en översyn är nödvändig och att erfarenheterna
av dessa skatter är mer än tillräckligt för att motivera en översyn.

3.4 Effektivare domstolar

I en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också domstolar
och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att rättsskipningen
skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt antal domare
utan också att det är hög kvalitet på de jurister som söker sig till domarbanan
- och att de trivs med sitt arbete så att de vill stanna där.

Vår domarkår har av ålder gott anseende, och har hittills fullgjort sina
uppgifter tillfredsställande. Det gäller trots att uppgiften är svår i vårt genomreglerade
samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och behärska
den väldiga floran av lagar.

Domarbanan har också dragit till sig goda krafter. Under senare år har
dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga juristerna
lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden. Tendensen
sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning som något eller
några års arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet är berett
att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor i övrigt än
domstolarna kan erbjuda.

Justitieutskottet har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet
flera gånger uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna.

Regeringen har nyligen tillsatt en utredning för att studera frågan om domarbanans
utformning på längre sikt. Vi har naturligtvis inget att invända
mot en sådan utredning även om vi är tveksamma om det är den rätta vägen
att lösa problemen.

Riksdagen beslöt hösten 1987 i anledning av en proposition att vissa närmare
angivna ärenden av enkel beskaffenhet efter regeringsbeslut kan få
handläggas av icke lagfarna tjänstemän. Vi tror att det är nödvändigt att
fortsätta analysera om inte många av de arbetsuppgifter som i dag åligger
den dömande personalen kan lyftas bort från deras verksamhet. Vi tänker
på t. ex. sådana beslut i rättegången som vittnesersättning liksom enklare typer
av mål t. ex. gemensam ansökan om äktenskapsskillnad, som mycket väl
borde kunna avgöras av annan personal med specialistutbildning för detta
ändamål. Tidigare fanns i den övriga statsförvaltningen s. k. kanslisttjänster
vars innehavare inte hade akademisk examen, men genom arbetsgivares
försorg fått en kvalificerad utbildning inom främst myndighetens verksamhetsområde.

I budgetpropositionen framgår att man inom justitiedepartementet överväger
ett förslag om att låta den summariska processen vid betalningsförelägganden
i fortsättningen handläggas vid kronofogdemyndigheterna i stället
för vid domstolarna. Vi menar att det i detta sammanhang vore värt att

Mot. 1987/88

Ju812

utreda och pröva om inte fler beslut än i dag skulle kunna handläggas av
personer med kanslitjänster. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

3.5 Bättre rättshjälp

Rättshjälpens utformning är av stor betydelse för enskilda människors möjligheter
att kunna hävda sina intressen inför myndigheter och domstolar och
därmed för rättssäkerheten. Det är en självklarhet i ett rättssamhälle att alla
oberoende av inkomst och förmögenhet skall ha lika möjligheter att tillvarata
sina rättsliga intressen.

3.5.1 Offentlig försvarare

Den 1 januari 1984 inskränktes möjligheterna för den enskilde att erhålla
offentlig försvarare i brottmål. Lagändringen var påkallad av bl. a. sparsamhetsskäl,
och genom den beräknades man spara fem av de ca 80 milj. kr.
som de offentliga försvararna kostade budgetåret 1981/82.

Lagändringen innebar, att offentlig försvarare för den som inte är anhållen
eller häktad endast undantagsvis skall förordnas, om brottet är erkänt
och påföljden för brottet är sex månaders fängelse eller därunder.

Lagändringen kritiserades redan då den infördes. Det hävdades, att den
inte var förenlig med kraven på rättssäkerhet och likhet inför lagen.

I ett särskilt yttrande till justitieutskottets betänkande 1985/86:26 skrev
folkpartisterna i utskottet, att man med hänvisning till en utvärdering av
domstolsverket av de nya reglerna om förordnande av offentlig försvarare
avstod ”från att begära omedelbar lagändring”.

Därefter har både Sveriges advokatsamfund och domstolsverket undersökt
följderna av inskränkningen i rätten till offentlig försvarare. Den allvarligaste
konsekvensen av lagändringen är enligt utredningarna, att över
en tredjedel av dem som döms till fängelse i Sverige i dag står utan försvarare
i rätten, vilket är en klar ökning jämfört med tidigare år. Vidare
konstaterar man i domstolsverkets undersökning ”att den besparingseffekt

om 5 milj. kr. som avsågs med lagändringen har uppnåtts”.

Av vad som har framkommit under den tid som har förflutit sedan besparingen
genomfördes menar vi att det finns tillräckligt underlag för att dra
slutsatsen att man bör återgå till de regler som gällde före den här aktuella
ändringen.

Vi har beräknat att rättshjälpsanslaget beträffande offentlig försvarare
därmed behöver förstärkas med 5 milj. kr.

3.5.2 Proposition 1987/88:73, Förbättringar inom rättshjälpssystemet

I en aktuell proposition till riksdagen föreslår regeringen dessutom skilda
ändringar i rättshjälpen (prop. 1987/88:73). Dessa förslag går i korthet ut på
att inkomstgränsen höjs, att rättshjälpsavgifterna sänks, samt att undantagen
vad gäller ärenden där rättshjälp inte skall beviljas utvidgas. Vi har i
princip inget att invända mot propositionen i dessa delar.

Mot. 1987/88

Ju812

3.5.2.1 Rättshjälp i miljömål

I propositionen berörs över huvud taget inte frågan om huruvida den enskildes
möjligheter till allmän rättshjälp i miljömål bör utvidgas trots att förslag
i denna riktning tidigare har framförts från flera håll. Frågan förbigås
helt, något som torde få uppfattas så att justitieministern inte anser den vara
värd ens att överväga. Detta i sin tur kan sägas ge en bild av det bristande
intresse för miljöfrågor som kommit att känneteckna den nuvarande regeringen.

Den särskilda frågan om behovet av särregler i rättshjälpslagen för utredningar
i miljömål berörs däremot i propositionen (på s. 53). Med hänvisning
till miljöskadelagen (som trädde i kraft den 1 juli 1986) anser
justitieministern att behovet av sådana särregler har minskat, främst beroende
på de lättnader i den skadelidandes bevisskyldighet som miljöskadelagens
tillkomst har inneburit. Några förslag till förbättringar lämnas således
inte i propositionen.

Justitieministerns slutsatser är enligt vår mening anmärkningsvärda, särskilt
mot bakgrund av vad utredningen om miljövårdens organisation (Jo
1986:04) har anfört i betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljövård.
Så mycket mera har det förelegat anledning att kommentera utredningens
resultat som utredningen efter en ingående behandling av olika frågor om
allmän rättshjälp i miljömål (på s. 500-507) kommer till helt andra slutsatser
än justitieministern.

Vi delar utredningens bedömning i dessa frågor och anser - i motsats till
justitieministern och regeringen - att det finns skäl att förbättra möjligheterna
till rättshjälp i miljömål och att införa generösare regler vad gäller
utredningar i sådana mål. Såvitt gäller den sistnämnda frågan anser vi att
det förslag - ett tillägg till 25 § rättshjälpslagen - som framlades av miljöskadeutredningen
(i SOU 1983:7) bör genomföras.

Det är vår uppfattning att det i miljömål föreligger ett påtagligt samband
mellan den enskildes och det allmännas intresse av att hindra eller minska
skadliga verkningar av miljöstörande verksamheter. Vidare är det ett starkt
samhälleligt intresse, och av stor betydelse för att upprätthålla respekten för
miljöskyddsintressena, att berörda enskilda är i stånd att bevaka sina rättigheter.
I miljömål kan - som riksdagen tidigare varit inne på - inte anses råda
balans mellan parterna, och den enskildes behov av samhälleligt stöd får
därmed anses vara jämförelsevis stort i dessa mål. Den försämring i möjligheterna
till rättshjälp som genomfördes år 1983 med sikte på fastighetsägare
är således inte motiverad beträffande skadelidande i miljömål. Det förhållandet
att den nya miljöskadelagen innebär vissa lättnader i den enskildes
bevisbörda kan enligt vår mening - i motsats till vad justitieministern
anser - inte utgöra skäl mot utvidgade möjligheter till rättshjälp för enskilda
i miljömål.

Som vi ser det är det angeläget att så fort som möjligt åstadkomma de av
oss föreslagna förbättringarna och det bör därför ankomma på regeringen
att snarast möjligt återkomma till riksdagen med förslag i dessa frågor. Vi
hänvisar beträffande vårt yrkande i denna fråga till vår motion angående
miljö.

Mot. 1987/88

Ju812

3.5.2.2 Rättshjälp i utlänningsärenden

I propositionen diskuteras vidare den allmänna rättshjälpen i utlänningsärenden.
Regeringen föreslår bl. a. en förändring av nuvarande regler vad
gäller rätten att få offentligt biträde i samband med bl. a. avvisning.

Enligt nuvarande regler i rättshjälpslagen skall rättshjälp genom offentligt
biträde beviljas utlänning, om han i ett ärende hos polismyndigheten angående
utvisning eller angående verkställighet av avvisning eller utvisning
har hållits i förvar längre tid än en vecka. I propositionen föreslås nu att
rättshjälp i dessa ärenden skall beviljas om sökanden har hållits i förvar
längre tid än tre dagar.

Detta förslag är - om än en förbättring av nuvarande regler - enligt vår
uppfattning inte tillräckligt för att garantera de asylsökande rättssäkerhet.
Folkpartiet har länge krävt att de asylsökande skall få ett juridiskt biträde
redan vid gränsen. Med ett offentligt biträde närvarande redan från början
skulle en stor del av den nuvarande rättsosäkerheten för de asylsökande undanröjas.
Vi utvecklar denna fråga ytterligare i vår motion om flyktingar
och invandrare.

3.6 Enhetligare domstolsorganisation

De allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och speciella
domstolar och liknande organ är de offentliga organen för rättskipning i
Sverige.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att domstolsorganisationen inte
ger den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet
och inkonsekvens. Därför finns det anledning att överväga att avskaffa
vissa specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning
att vissa sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas
av hovrätt och högsta domstolen. Flyresnämnds- och bostadsdomstolsuppgifter
skulle t. ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol.
Det är från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter
finns representerade i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes
förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas.

Från den 1 juli 1985 skall vidlyftiga och komplicerade brottmål med ekonomiska
eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för bedömningen
handläggas av vissa tingsrätter, som särskilt utsetts av regeringen.
Folkpartiet var emot införandet av dessa s. k. ekodomstolar. Vi vidhåller
vår uppfattning, att det är principiellt fel att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten genom att införa en särskild rättsordning för
denna typ av brott. Vi vill också hänvisa till att ytterst få fall förts till ekodomstolarna
sedan de tillkom. ”Ekodomstolarnas” uppgifter skall alltså
handläggas av de vanliga tingsrätterna, inte av några särskilt utvalda.

En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör göras.
Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och allmän
överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma in

Mot. 1987/88

Ju812

om det ordinära domstolssystemet.

I första hand föreslår vi att bostadsdomstolen och hyresnämnderna avvecklas.
Överföringen av deras uppgifter och därmed avvecklingen av dessa
bör påbörjas under budgetåret 1988/89 och vara avslutad senast vid utgången
av budgetåret 1989/90. För kommande budgetår tillgodoräknar vi
oss därmed en besparing med 5 milj. kr.

4 Rättssäkerhet och skattelagstiftningen

Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många
människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna
blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att
förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot
reglerna. Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra kategorier
av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta ett
stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot skattereglerna.
Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster
till betydande kostnader. Det är därför av hänsyn till både rättssäkerheten
och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och
uppbördssystem förenklas.

De exempel på övergrepp mot rättssäkerheten som är de kanske vanligast
förekommande i debatten är hämtade från olika skatte- och uppbördssammanhang.
Därvid har existensen och tillämpningen av ett antal lagar
kommit i fokus. Dessa är främst betalningssäkringslagen och bevissäkringslagen
samt lagen mot skatteflykt (generalklausulen). Vi behandlar dessa i
det följande.

4.1 Skattekontrollen

En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en tillfredsställande
kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares intresse
att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk
och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer. Mot
denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av integritet
och rättssäkerhet.

Den enskilde har berättigade anspråk på en privat sfär. Medborgarna är
också tillförsäkrade ett sådant skydd i grundlagen. Detta slås fast i 2 kap.
6 § i regeringsformen, ett stadgande som får betraktas som en av hörnstenarna
i vår rättssäkerhet. Ur rättssäkerhetshänseende är vidare kraven på
förutsebarhet och legalitet inom skattekontrollen utomordentligt viktiga att
bevaka. Vidare är likabehandlingsprincipen viktig, dvs. att alla som bor i
Sverige behandlas lika vid skattekontrollen.

Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna, vad gäller kontrollen
av de skattskyldiga blir dessa beroende av tjänstemännens personliga
inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd. Det är
därför nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp mot
enskilda och företag är ordentligt reglerade i lag.

Mot. 1987/88

Ju812

4.2 Betalningssäkringslagen

Betalningssäkring är en mycket omfattande tvångsåtgärd. Om det skall finnas
en lag om betalningssäkring skall den utformas så att den uppfyller högt
ställda krav på rättssäkerhet. Den tjänsteman och den domare som handlägger
ett betalningssäkringsärende kan vid ett felaktigt beslut ruinera en
enskild persons hela ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring är
således ett maktmedel där det måste ställas samma höga krav på precision
som då människor döms till fängelse. För att uppnå de höga rättssäkerhetskrav
som med nödvändighet måste ställas vid betalningssäkring behövs enligt
vår mening, med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts sedan lagen
infördes, följande ändringar i lagen:

1. Belopp som avses att bli betalningssäkrat skall göras sannolikt, vilket
otvetydigt bör framgå av lagstiftningen.

2. Åtgärden skall bara gälla vid s. k. sabotagerisk, inte vanlig betalningsoförmåga.

3. Handläggningstiderna måste förkortas.

4. Domsluten måste utförligt motiveras.

5. Då någon felaktigt har utsatts för betalningssäkring skall det allmänna
alltid ersätta hela den skada han lidit (strikt skadeståndsansvar).

4.2.1 Beloppet skall göras sannolikt

Om fordran inte är fastställd måste det först bevisas att sådan föreligger.
Här krävs i praktiken vanligtvis att den fiskala sidan gör omständigheten
sannolik. Beslut om betalningssäkring får sedan avse det belopp till vilket
fordringen med hänsyn till omständigheterna kan antas bli fastställd. I skatteprocessen
används vanligen beviskravet ”sannolikt”, varför vi anser att
detta krav även skall användas i fråga om det belopp som får betalningssäkras
om fordran inte är fastställd. Vi anser därför att detta bör klargöras
på ett otvetydigt sätt i lagen.

4.2.2 Begränsa åtgärden till att gälla sabotage

Enligt nuvarande lydelse och förarbeten gäller lagen både för det fall att det
föreligger påtaglig risk att gäldenären inte vill betala och då han förvisso gör
allt han kan för att betala men domstolen ändå finner det föreligga påtaglig
risk att han inte kommer att förmå att betala.

Betalningssäkring kommer således i praktiken att användas före det att
konkursgrund föreligger, t. ex. i det fall att en skattskyldig har dålig ekonomi
men inte är insolvent därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna
till betalning. Beslutas om betalningssäkring hos en gäldenär som kämpar
för att undvika konkurs lär denna åtgärd säkerligen medföra att han hamnar
på obestånd. Betalningssäkring synes i dessa fall bara vara ett sätt att kringgå
det ordinära konkursförfarandet och att förse det allmänna med ett ytterligare
instrument utöver det som alla andra borgenärer har att tillgå. Staten
kan således genom beslut om betalningssäkring säkerställa sin fordran innan
den är förfallen till betalning.

Mot. 1987/88

Ju812

Vi anser det följaktligen inte motiverat att staten skall kunna säkerställa
sin fordran på detta sätt inför en befarad konkurs, utan är väl tillgodosedd
med den allmänna förmånsrätt som finns för skattefordringar. Betalningssäkring
skall således enligt vår mening endast omfatta de fall då det s. k. sabotagekravet
är uppfyllt.

4.2.3 Förkorta handläggningstiderna

En betalningssäkring innebär att den enskildes hela ekonomiska situation
förändras katastrofalt och att han blir misstänkliggjord bland leverantörer,
banker och i sin umgängeskrets. Det är därför av största betydelse att han
omedelbart får möjlighet att bemöta anklagelserna och att domstolen inom
några dagar därefter avgör målet. Det synes också finnas ett utomordentligt
starkt skäl att bevilja muntlig förhandling i denna typ av mål, i synnerhet
därför att eventuella missförstånd etc. lättast klaras upp om den skattskyldige
och hans biträde får träffa allmänna ombudet inför domstolen. Likaså är
det av största vikt att kammarrätten med mycket hög prioritet förtursbehandlar
besvären. I dessa mål är stundom varje dag som löper av stor betydelse.

Vi anser det angeläget att det regleras i lag att både betalningssäkringsmålet
och målet om fordran, i förekommande fall, behandlas skyndsamt.
Detta kan lämpligen ske genom att betalningssäkringsbeslutet endast gäller
för en vecka i taget och att målet om fordran skall behandlas samtidigt med
betalningssäkringsmålet. Det skall vid omprövningen ankomma på rätten
att tillse att den materiella frågan (t. ex. ett eftertaxeringsmål) snabbehandlas
vid påföljd att betalningssäkringen eljest upphävs. På så sätt erhålls fullständig
utredning om betalningssäkringsbeloppet på snabbast möjliga sätt,
vilket torde främja rättssäkerheten för den enskilde.

4.2.4 Bättre motiverade domar/beslut

I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges, men då så sällan synes
ske vad gäller mål om betalningssäkring finner vi det angeläget att det
även vidtas åtgärder på denna punkt.

4.2.5 Strikt skadeståndsansvar

Vid kvarstad enligt rättegångsbalken står käranden strikt skadeståndsansvar
för skada som åtgärden medfört om han sedan inte vinner målet angående
fordringsanspråket eller om talan återkallas. Vid införandet av betalningssäkringslagen
anförde departementschefen att han vid dåvarande tidpunkt
inte fann några skäl att införa ett längre gående skadeståndsansvar i betalningssäkringssammanhang
än vad som eljest gäller vid myndighetsutövning
(prop. 1978/79:28, s. 117). Statens skadeståndsansvar förutsätter enligt
skadeståndslagen, att skadan vållats genom fel eller försummelse, samt
att de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och
ändamål skäligen kan ställas på dess utövning - den s. k. standardregeln (3
kap. 3 § skadeståndslagen). Staten har således erhållit ett bättre läge vid be

Mot. 1987/88

Ju812

talningssäkringsingripanden än vad enskilda borgenärer har vid kvarstadsbeslut.
Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits under de år lagen nu
tillämpats är det ur rättssäkerhetssynpunkt mycket otillfredsställande att
staten skall kunna företa ett ingripande av ifrågavarande art utan att behöva
riskera ersättningsskyldighet, med undantag för de fall då myndigheten i
hög grad avvikit från skälig standard.

Vidare bör framhållas att det inte torde vara förenligt med rättssäkerheten
att staten överskrider sina befogenheter och att oskyldiga enskilda
personer sedan på egen bekostnad får klara sig ur konkurser m. m. som måhända
har följt av ett felaktigt ingrepp. Enligt nuvarande regler i skadeståndslagen
är det, som ovan påpekas, svårt för den enskilde att erhålla ersättning
för vållad skada, trots att grund för betalningssäkring inte förelåg.

En ersättningsregel har dessutom den fördelen att den verkar återhållande
i de fall då förutsättningarna för åtgärden inte klart föreligger. Betalningssäkring
är ett effektivt vapen mot den som är skyldig staten betydande
skattebelopp och som avser att undandra sig skyldigheten att betala.
Åtgärden är å andra sidan ett förödande instrument mot skattskyldiga
som inte gjort sig skyldiga till det lagen avser att stävja. Vi anser således att
strikt skadeståndsansvar inte minskar möjligheterna att företa betalningssäkring
när grund för sådan föreligger, men att viss återhållsamhet erhålls i
de fall då omständigheterna inte är fullständigt klara. Beslutas ändå om betalningssäkring
i ett oklart fall och visar det sig senare att grund för åtgärden
ej förelåg, medför en ordning som den nu föreslagna, att kostnaden bärs av
det allmänna. Vi finner en sådan ordning mer tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt.
Riksdagen bör därför hos regeringen begära att denna gör
sådana förändringar i betalningssäkringslagen som vi här har angett.

4.3 Bevissäkringslagen

Bevissäkringslagen ger mycket stora befogenheter till skattemyndigheterna
att själva besluta om att göra s. k. eftersökning, vilket är en åtgärd som i
straffprocessen kallas husrannsakan. Bevissäkringslagen ger t. o. m. större
befogenheter att söka igenom privata utrymmen än vad husrannsakan gör.
Husrannsakan är begränsad till den misstänktes bostad, brottsplatsen och
platsen för gripandet. Dessutom gäller strängare sekretessregler för t. ex.
handlingar hos advokat m. m. Bevissäkringslagen går längre och det tillåts
dessutom att lagen används även efter det att straffprocessuell förundersökning
har inletts.

Vi anser därför att skattemyndigheterna aldrig skall ha rätt att intränga i
privata utrymmen. Denna rätt anser vi skall vara förbehållen polis- och kronofogdemyndighet
enligt svensk rättstradition. I de fall någon misstänks för
att ha begått skattebrott föreligger redan i dag rätt att företa en s. k. husrannsakan
enligt rättegångsbalken (28 kap. 1 §). Denna husrannsakan kan
rikta sig mot den som är skäligen misstänkt, mot plats där brottet begåtts eller
platsen där han greps. Skattemyndigheterna har alltså att göra en anmälan
till åklagaren eller polismyndighet, vilka i sin tur har att göra en bedömning
om skälig misstanke kan riktas mot personen i fråga och om förut

Mot. 1987/88

Ju812

sättningarna i övrigt är uppfyllda för att husrannsakan skall få företas. På
annat ställe än som nu sagts krävs att synnerlig anledning förekommer att
det genom rannsakningen skall påträffas material som kan tas i beslag eller
att annan utredning om brottet kan vinnas. Det förtjänar att i detta sammanhang
påpekas, att ett beslut om husrannsakan kan tas på mycket kort
varsel genom den s. k. jourhavande åklagaren om det är efter kontorstid.

Polismyndigheten har sedan att verkställa beslutet, och detta görs vanligen
av kriminalpolismän.

Således är det vår mening att ett så allvarligt ingrepp i den enskildes privata
utrymmen inte skall få ske utan att misstanke om brott föreligger. Därutöver
torde en handräckningsåtgärd vara tillräcklig för det fall att den
skatt- eller kontrolluppgiftsskyldige vägrar att lämna ut lagstadgat material
för granskning. I sistnämnda fall saknas måhända misstanke om brott, och
vägrar den skattskyldige att på begäran lämna ifrån sig kontrollmaterial
måste det finnas åtgärder för att tillse att även denne fullgör sina skyldigheter.
För det första kan den skattskyldige föreläggas vite, vilket torde utgöra
ett tillräckligt hot för de flesta skattskyldiga, men i sista hand anser vi
det befogat att skattemyndigheterna via handräckning av kronofogdemyndigheten
skall kunna få tillgång till materialet. Skattemyndigheten får då
först göra framställning hos länsrätten angående vilket material de önskar få
tillgång till, varefter länsrätten beslutar att kronofogdemyndigheten får anlitas
för handräckning. På detta sätt får den enskilde ett skydd via domstolskontrollen,
men kan ändå inte undandra sig att fullgöra sina skyldigheter.
Förfarandet torde få motsvara en vanlig fullgörelsetalan. Dagens oanmälda
skatterazzior, utan att misstanke om brott föreligger, anser vi dock
inte skall få förekomma i en rättsstat.

Riksdagen har nyligen, med anledning av en proposition, beslutat om vissa
förändringar i bevissäkringslagen. Regeringen motiverade dessa med att
ändringarna skulle ”stärka den enskildes rättssäkerhet”.

Riksdagsbeslutet innebär att en proportionalitetsregel har införts, gränsdragningen
för vad som gäller eftersökning i bostad i förhållande till verksamhetsutrymme
har skärpts och möjligheterna att undanta visst bevismaterial
från granskning har ökat.

Vad som sålunda har beslutats innebär en viss förbättring av skyddet för
den enskilde jämfört med situationen i dag. I förhållande till de risker för
den enskildes integritet som bevissäkringslagen innebär, och som vi har utvecklat
ovan, är de beslutade lagändringarna emellertid inte tillräckliga för
att vi skall acceptera att lagen bibehålls. Vi vidhåller därför vårt i tidigare
sammanhang framförda yrkande att bevissäkringslagen skall avskaffas.

4.4 Generalklausulen

Vid behandlingen av frågor rörande generalklausulen mot skatteflykt har vi
vid återkommande tillfällen uttalat att en skatteflyktsklausul måste vara så
utformad att den inte äventyrar rättssäkerheten, samtidigt som den av rättviseskäl
och av hänsyn till de lojala skattebetalarna måste tillgodose rimliga
effektivitetskrav.

Mot. 1987/88

Ju812

Enligt vår mening tillgodoser skatteklausulen i sin nuvarande utformning
inte ens elementära rättssäkerhetskrav. Till följd av klausulens generella utformning
har de skattskyldiga ingen möjlighet att förutse klausulens tilllämplighet
på olika förfaranden. En lagstiftning av det slaget är ägnad att leda
till olikformighet i den praktiska tillämpningen och är också av rättviseskäl
därför oacceptabel.

Frågan gäller då i vad mån man bör ha en generalklausul men med den
utformning klausulen erhöll då den infördes år 1980. Vid en sådan prövning
kan konstateras att också en klausul med den utformningen leder till svåra
tolknings- och tillämpningssvårigheter. Vi har vid ett studium av den praxis
som hunnit utbildas på området noterat att klausulen ansetts tillämplig i
utomordentligt få fall. Mot bakgrund härav kan starkt ifrågasättas om de
otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att administrera generalklausulen
står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter den kan medföra
för statsverket. Med hänsyn härtill och då de eventuella fördelar i övrigt
som kan vara förenade med en generalklausul av detta slag enligt vår
mening inte uppväger nackdelarna anser vi att generalklausulen bör slopas.

Det torde vara mycket svårt, för att inte säga ogörligt, att utforma en generellt
verkande lagstiftning mot skatteflykt som tillgodoser både de skattskyldigas
berättigade krav på rättssäkerhet och kravet på effektivitet, likformighet
och rättvisa vid taxeringen.

Därmed anser vi att det finns skäl att införa ”en omvänd generalklausul”
i skattelagstiftningen. En sådan syftar till att utgöra en tolkningsregel till
den skattskyldiges förmån i de fall vederbörande på grund av lagstiftningens
bristande utformning utsätts för en beskattning som är oskälig och inte står i
överensstämmande med lagstiftningens grunder. Riksdagen bör ge regeringen
i uppdrag att utarbeta ett lagförslag med denna innebörd.

4.5 Processkostnader

Enligt vår uppfattning är den skattskyldiges nuvarande möjligheter att erhålla
ersättning för sina processkostnader i taxeringsprocessen inte tillnärmelsevis
tillräckliga. De existerar knappast. Detta gäller för övrigt den
enskildes rätt till ersättning för rättegångskostnader även i andra mål som
handläggs enligt förvaltningsprocesslagen.

Taxeringsprocessen har i dag fått en kontradiktorisk prägel, dvs. domstolen
dömer på det material som taxeringsintendenten resp. den skattskyldige
har tillfört målet.

Vid en kontradiktorisk process är det för rättssäkerheten mycket viktigt
att båda parter är jämnstarka och att båda parter har möjlighet och förmåga
att ge en korrekt juridisk belysning åt sin uppfattning.

De flesta skattskyldiga är härvid i ett ohjälpligt underläge. Det allmännas
representant är en sakkunnig jurist, van att föra skatteprocesser, medan den
skattskyldige kanske t. o. m. saknar kunskaper om vad det står i lagen i den
omtvistade frågan och än mindre har kännedom om rättspraxis. För att
komma upp på samma nivå som taxeringsintendenten måste han således ha
tillgång till en jurist som är kunnig i skatterätt.

Mot. 1987/88

Ju812

Antag att följande inträffar: Taxeringsnämnden anser att någon deklaration
är bristfällig och att inkomsten därför inte tillförlitligt kan beräknas,
varför nämnden skönstaxerar den skattskyldige med t. ex. 100000 kr., eller
beviljar inte ett avdrag etc. Antag vidare att denna bedömning är felaktig,
juridiskt sett. Den skattskyldige som inte ens vet vad skönstaxering innebär,
än mindre hur man försvarar sig mot en sådan åtgärd, anlitar ett ombud
(motsvarande resonemang för det nämnda avdraget). Ombudet, en jurist,
kan efter viss utredning konstatera att bedömningen är felaktig. Han anför
besvär till länsrätten, och denna finner att taxeringsnämndens bedömning
var felaktig, varför besvären bifalls. Det har således kostat den skattskyldige
en hel del besvär samt arvode till sitt ombud för att få sin lagenliga rätt. Hade
taxeringsnämnden handlat korrekt hade han undgått den kostnaden.
Frågan är nu, vem skall bekosta processen?

Denna regel bygger på en traditionell syn om att de enskildas rätt bevakas
av myndigheter och domstolar. I praktiken tillämpas dock inte officialprincipen
längre i taxeringsprocessen. Det kan för övrigt tilläggas att motsvarande
regler för processen även gäller i brottmål. Taxeringsintendentens
roll innehas där av åklagaren, och domstolen skall även ex officio bevaka
den enskildes rätt. Ändå anses det numera vara i det närmaste självklart att
den enskilde skall ha möjlighet till biträde av försvarare i brottmålsprocessen.

Av rättviseskäl och av principiella skäl anser vi därför att alla bör ha rätt
att få sina kostnader täckta när de helt eller delvis vinner ett skattemål. Den
enskilde bör även kunna erhålla ersättning i de fall där skattemyndigheterna
använt hans fall i prejudikatsyfte. Med stöd av det ovan anförda föreslår vi
således att riksdagen ger regeringen i uppdrag att snarast arbeta fram ett
förslag som verkligen ger vinnande enskild part rätt till ersättning för sina
kostnader.

Riksdagen har tidigare och vid flera tillfällen gjort enhälliga uttalanden
till förmån för lagstiftning som möjliggör ersättning för rättegångskostnader
i skattemål och andra mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen (se
senast JuU 1986/87:26 s. 13-14, rskr. 242, se också JuU 1984/85:15 och
1985/86:21, jämför vidare regeringens skrivelse 1987/88:75 s. 5 där ärendet
redovisas som ännu inte slutbehandlat av justitiedepartementet). Därför bör
regeringen nu föreläggas att utan ytterligare tidsutdräkt lämna riksdagen
förslag i frågan.

5 Skyldigheten för stat och kommun att utge skadestånd
till enskilda

En viktig del av den enskildes rättsskydd är möjligheten att få ersättning av
stat och kommun för skada som den enskilde lider på grund av felaktig myndighetsutövning.

Enligt vår mening bör en naturlig utgångspunkt när det gäller principerna
för detta skadeståndsansvar vara att en enskild, som tillfogats skada till följd
av åtgärd eller annat handlande från det allmännas sida, bör få ersättning av

Mot. 1987/88

Ju812

det allmänna för den skada han lidit. För närvarande är emellertid skadeståndsskyldigheten
vid myndighetsutövning begränsad i en rad hänseenden.
Bl. a. fordras för att skadestånd skall kunna utgå att någon befattningshavare
varit oaktsam och ersättningsskyldighet är skälig. Den enskilde kommer
alltså att i stor utsträckning själv få stå konsekvenserna av fel som begåtts
av det allmännas företrädare.

I sammanhanget vill vi påminna om att den offentliga verksamheten expanderat
kraftigt sedan 1972 års skadeståndslag infördes, vilket lett till att
de enskilda i allt större utsträckning kommit i kontakt med offentliga funktionärer
i deras myndighetsutövning. Man kan också konstatera att det under
senare år blivit allt vanligare att enskilda själva fått bära en stor del av
den förlust eller skada som de åsamkats på grund av felaktig myndighetsutövning.
Ibland har enskilda dessutom drabbats av stora förluster som det
allmänna, trots vållande till skadan, inte alls ersätter. Bl. a. erfarenheterna
av tillämpningen av bevissäkringslagen ger exempel på detta. Det finns vidare
exempelvis ingen ovillkorlig rätt för den enskilde att få skadestånd av
staten för skador som uppstått vid polisingripande, även om det visar sig att
den gripne var oskyldig. Inte heller utgår någon ersättning av staten då någon
varit anhållen under mindre än 24 timmar i sträck. Vidare ersätter staten
inte skador som uppkommit till följd av en förundersökning i brottmål
som inte resulterat i en fällande dom.

Möjligheten att få ersättning av stat eller kommun för skada som den enskilde
lidit på grund av felaktig myndighetsutövning är en viktig del av den
enskildes rättsskydd. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av det ovan anförda
är det enligt vår mening angeläget att den enskilde som lider en sådan
skada har ett fullgott skydd. Starka skäl talar följaktligen för att frågan om
det allmännas skadeståndsansvar bör bli föremål för utredning. Vid en sådan
översyn bör undersökas om det är möjligt att helt eller delvis avskaffa
de inskränkningar i det allmännas skadeståndsansvar som föreskrivs i skadeståndslagen.
Därvid bör särskilt övervägas en skärpning av ansvaret på så
sätt att det allmänna skulle ansvara även för skada vid felaktig myndighetsutövning
som uppkommer utan att någon befattningshavare varit oaktsam.

En översyn av reglerna för det allmännas skadeståndsansvar bör enligt
vår mening också omfatta frågan om myndighetens ansvar för skada som
enskild drabbas av på grund av att han fått och inrättat sig efter ett felaktigt
besked från myndigheten utan att det därvid är fråga om myndighetsutövning.
Om företrädare för myndigheten lämnar felaktiga upplysningar
utan att det är fråga om myndighetsutövning får nämligen den som fått det
felaktiga beskedet ingen ersättning av myndigheten för den skada han därigenom
kan ha lidit. Som exempel på ett fall där en sådan ordning kan leda
till ett för den enskilde stötande resultat kan nämnas ett rättsfall som redovisas
i NJA 1985 s. 696.

Från gatukontoret i en kommun hade lämnats den felaktiga uppgiften att
en viss fastighet - som varit föremål för försäljning - varit ansluten till det
kommunala va-nätet. Enligt köparen skulle köpeskillingen ha nedsatts med
ca 20000 kr., om han känt till att så i själva verket icke varit fallet. Enligt
högsta domstolen hade det felaktiga beskedet ej avsett innehållet i något be

Mot. 1987/88

Ju812

slut. Det hade inte heller rört något aktuellt ärende hos kommunen. Upplysningen
hade således inte haft karaktären av förhandsbesked e. d. Inte
heller i övrigt kunde upplysningen anses ha haft ett sådant samband med
kommunens myndighetsutövning att det varit fråga om en åtgärd vid myndighetsutövning.
Det grundläggande villkoret för skadeståndsansvar var
därmed enligt högsta domstolen inte uppfyllt.

Vi kan konstatera att det i den praktiska tillämpningen visat sig vara förenat
med betydande problem att slå fast om den felaktiga upplysningen lämnats
vid myndighetsutövning eller ej. Det finns också anledning befara att
gränsdragningsproblem av denna art kommer att bli alltmer vanliga på
grund av det utökade serviceansvar för myndigheterna som föreskrivs i den
nya förvaltningslagen.

Konsekvensen av gällande rätt på området innebär att den enskilde i stor
utsträckning får bära de ekonomiska följderna av att han litar på riktigheten
av och inrättar sig efter myndighetsbesked som senare visar sig vara felaktiga.

Gällande ordning är så mycket mindre tillfredsställande från den enskildes
synpunkt som det i andra sammanhang gäller att den som lämnar en
uppgift också skall vara ansvarig för den. Rättsläget på området är emellertid
komplicerat, och frågan bör därför först ses över inom ramen för den utredning
som vi i det föregående förordat.

Vi anser vidare att det i skadeståndshänseende bör råda likställighet mellan
staten när den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Det
är klart otillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart i detta
hänseende finns undantag från rättsgrundsatser som eljest gäller enligt vår
rättsordning. En sådan rättsgrundsats är allas likhet inför lagen, vilket i detta
sammanhang innebär att allmänt erkända rättsprinciper skall gälla även
staten som avtalspart i vanliga civilrättsliga relationer. Vi vill härvidlag hänvisa
till att en näringsidkare såväl enligt köplagen som konsumenttjänstlagen
är skadeståndsskyldig gentemot en konsument som tillfogas skada på
grund av fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren visar att skadan inte
berott på försummelse. Staten bör enligt vår mening i sin egenskap av avtalspart
omfattas av tillämpningen av nämnda lagar på samma sätt som gäller
för alla andra rättssubjekt.

Det är angeläget att åtgärder vidtas för att åstadkomma likställighet i skadeståndshänseende
mellan statlig och enskild affärsverksamhet. Den invändningen,
som framförts i olika sammanhang, att sådant skadeståndsansvar
kan föranleda något högre priser eller taxa, kan så mycket mindre godkännas
som detta slag av invändning inte erkänns av rättsordningen i andra
sammanhang. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler på området
som gäller för statlig affärsverksamhet bör dock inte genomföras utan
att frågan först utreds. Även beträffande denna fråga förordar vi därför att
en utredning görs, vilket riksdagen bör ge regeringen till känna.

Mot. 1987/88

Ju812

6 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen beslutar att upphäva lagen om företagsbot,

[att riksdagen beslutar om sådan ändring av 20 § förvaltningslagen
att det av lagen framgår att myndighet i sina beslut skall ange
den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden
på:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ett beslut varigenom en myndig- Ett beslut varigenom en myndighet
avgör ett ärende skall innehålla het avgör ett ärende skall innehålla

de skäl som har bestämt utgången, hänvisning till den eller de författ

om ärendet avser myndighetsutöv- ningsbestämmelser som avgörandet

ning mot någon enskild. Skälen får grundas på och de skäl i övrigt som

dock utelämnas helt eller delvis. har bestämt utgången, om ärendet

avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Skälen får dock utelämnas
helt eller delvis.1]

2. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av rättegångsbalken
och lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att
reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökning skall återgå till
den lydelse de hade före den 1 april 1985,

[att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning för att
göra en översyn av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning,1]

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående överföring av vissa göromål från domare till
biträdespersonal,

4. att riksdagen beslutar att under anslaget Fl, Rättshjälpskostnader
för budgetåret 1988/89 anslå 5 milj. kr. utöver vad regeringen har
föreslagit,

5. att riksdagen beslutar att de s. k. eko-domstolarna skall avvecklas
fr. o. m. 1988/89,

6. att riksdagen hos regeringen begär att en översyn av domstolsorganisationen
görs i syfte att minska antalet specialdomstolar,

7. att riksdagen beslutar att avveckla bostadsdomstolen och hyresnämnderna
i enlighet med vad vi i motionen har anfört,

8. att riksdagen under anslaget D4, Bostadsdomstolen och hyresnämnderna
m. m. för budgetåret 1988/89 anslår 5 milj. kr. mindre än
vad regeringen har föreslagit,

[att riksdagen beslutar om sådana förändringar i betalningssäkringslagen
som vi har angett i motionen,2]

[att riksdagen beslutar att bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen
(1975:1027) skall upphävas,2]

[att riksdagen beslutar att upphäva lagen (1980:865) mot skatteflykt,2]

Mot. 1987/88

Ju812

Mot. 1987/88

Ju812

skilda.1]

Stockholm den 25 januari 1988

Kerstin Ekman (fp)
Birgit Friggebo (fp)
Jan-Erik Wikström (fp)

1 1987/88: K507

2 1987/88: Sk714

3 1987/88: L614

Graphic Systems AB, Göteborg 1988

Bengt Westerberg (fp)
Ingemar Eliasson (fp)
Karin Ahrland (fp)
Anne Wibble (fp)

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om en omvänd generalklausul
i enlighet med vad som i motionen anförts,2]

9. att riksdagen begär att regeringen utan ytterligare tidsutdräkt
lämnar riksdagen förslag till lagstiftning som innebär att enskilda får
rätt till ersättning för rättegångskostnader i skattemål och andra mål
som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen,

[att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts
med uppgift att göra en översyn av det allmännas skadeståndsansvar
vid myndighetsutövning som har vållat skada för företag och en