Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966 (Motion 1966:251 Första kammaren)

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

Nr 251

Av herr Holmberg m. fl., om förfåttningsreformen.

(Lika lydande med motion nr 321 i Andra kammaren)

Demokrati har kommit att bli ett honnörsord vilket som så många andra sådana
brukas och missbrukas i en rad olika sammanhang där det egentligen
inte hör hemma. I det hänseendet kan erinras om det i kommunistisk terminologi
förekommande begreppet folkdemokrati, som i realiteten innebär demokratiens
motsats. Men det finns också andra exempel på hur ordet demokrati
används i felaktiga sammanhang, t. ex. »ekonomisk demokrati» eller
»kulturell demokrati». I bägge dessa fall ligger bakom tilläggen av ordet demokrati
en speciell fördelningsideologi, som i och för sig varken innebär krav
på eller förutsätter demokrati i egentlig mening, men som för att kunna
förverkligas bland annat förutsätter en långtgående statlig reglering och
dirigering.

Det är uppenbart att användningen av ordet demokrati i alla möjliga sammanhang
leder till stor förvirring. Av många människor uppfattas säkert
»demokratien» bara som något vagt positivt — något som obestämt hai att
göra med en form av medinflytande för en viss grupp eller personkrets. I
denna språkförbistring ligger ett faromoment. Det gäller för anhängarna av
en viss åtgärd att hinna först med att beteckna den som demokratisk. De
som förfäktar motsatsen stämplas i den aktuella frågan som antidemokratiska
eller i bästa fall icke demokratiska. Härigenom försvåras i betydande
grad en sakdiskussion av många frågor i samhället, vilka borde underkastas
en genomgripande och förutsättningslös debatt. En viss asiktslikriktning hotar
att uppstå. Men språkmissbruket kan också lätt leda till svårigheter om
en krissituation skulle uppstå där det gäller att på nytt slå vakt om och försvara
de verkliga demokratiska värdena, dvs. den politiska demokratien.

Definition av demokratien

En korrekt användning av begreppet demokrati avser således enbart folkstyrelsen,
dvs. den politiska makten. För att underlätta diskussionen av
demokratien har den danske statsvetenskapsmannen Alf Ross i sitt arbete
»Varför demokrati?» uppställt vissa allmänna kriterier på demokratien som
idealform. Han sammanfattar sitt resonemang på följande sätt: »Idealtypen
är den statsform, i vilken de politiska funktionerna med maximal inten Bihang

till riksdagens protokoll 1966. 3 samt. Nr 251

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

sitet, effektivitet och extensitet utdelas av folket på parlamentarisk väg.»

Det finns anledning att närmare förtydliga vad Ross menar med dessa
begrepp:

1. Med intensitet förstås omfånget av den personkrets, som får tillstånd
att deltaga i omröstningar och val.

2. Effektivitet innebär den verkningsgrad varmed folket förmår göra
sina synpunkter gällande. »Denna är störst», tillägger Ross, »i den omedelbara
demokratien, i vilken folket självt genom direkt röstning fattar beslut
om alla ärenden. I den mån folket verkar genom representanter beror
effektiviteten på styrkan av den kontroll som folket kan utöva över sina
representanter, statsorganen, vilket i sin tur är beroende av mandatperiodens
längd. Ju mera kontrollen försvagas, desto mera glider statsformen
över i en enbart nominell demokrati, där makten visserligen utövas i folkets
namn men i realiteten i stigande grad ligger hos representanter, icke
hos de representerade.»

3. Med extensitet menas den omfattning, vari det folkliga inflytandet
och den folkliga kontrollen utsträckes till att gälla färre eller flera av statsmaktens
olika förgreningar.

Ross uttrycker samma sak i korthet: »Demokrati betyder folkstyrelse.
Men det som avses härmed kan för det första vara mer eller mindre folkligt
(intensiteten), för det andra vara mer eller mindre en verklig styrelse
(effektiviteten och extensiteten).»

Vi har valt den danske statsvetenskapsmannens uppläggning som en utgångspunkt
för en diskussion om den svenska demokratien. Hans modell
gör det möjligt att undersöka i vad mån styrelseskicket i vårt land håller
på att avlägsna sig från demokratiens idealtyp och i vilken utsträckning
det är möjligt att åstadkomma en ytterligare fördjupning av folkstyrelsen.
Vi kan härigenom bedöma om demokratien utökats eller försvagats, om
folkets inflytande ökar eller minskar.

U tlandssvenskarna

Vad gäller intensiteten hos den svenska demokratien, omfånget av den
personkrets som får tillstånd att deltaga i omröstningar och val, borde man
kunna vänta sig, att inga anmärkningar skulle kunna riktas. Sedan demokratiens
genombrott, markerat av de kraftigt utvidgade rösträttsbestämmelserna
1909 och 1921, har det funnits en strävan både hos regering och
riksdag att successivt utöka personkretsen av fullmyndiga svenska medborgare.
De olika »strecken» har undan för undan avskaffats, rösträtts- och
valbarhetsåldrarna har sänkts. Endast i ett avseende har vi kunnat iakttaga
hur rösträttsbestämmelserna kommit att utestänga en allt större grupp män -

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

niskor från utövandet av sin rösträtt. Det gäller den inskränkning av rösträtten,
som med rätta kan betecknas som »utlandsstrecket».

I en tid där de internationella förbindelserna alltmer intensifierats har
den naturliga följden blivit att ett allt större antal medborgare förlagt sin
verksamhet utanför landets gränser. Vår ställning som exportnation och
vårt beroende av exporten till andra länder har inte bara gjort det naturligt,
utan också nödvändigt och önskvärt att allt flera av det svenska näringslivets
representanter placeras utomlands. Allt flera svenskar måste
också komma att deltaga i uppbyggnadsarbetet i u-länderna. Det kan inte
råda någon tvekan om att de svenskar, som av olika skäl vistas permanent
— för längre eller kortare tid — utanför det egna landets gränser är varda
all uppskattning för sina insatser. Värdet och betydelsen av deras verksamhet
brukar också vid högtider och internationella evenemang framhållas.

Samtidigt utsättes emellertid många i denna grupp för diskrimineringen
att berövas sin rösträtt — ett förhållande som både av dem själva och andra
måste uppfattas som helt orimligt. Från den borgerliga oppositionens sida
har under lång tid upprepade framstötar gjorts för att få till stånd en ändring.
Den socialdemokratiska regeringen har emellertid hela tiden vägrat
att tillmötesgå detta krav och förhindrat en reform av »tekniska» orsaker.

Sent omsider har nu ställts i utsikt att utlandssvenskarna — efter vidtagen
grundlagsändring — skall beredas tillfälle att rösta åtminstone vid
riksdagsmannavalen. Röstningen skulle dock kunna ske först efter en relativt
omständlig procedur för registrering. Enligt vår uppfattning borde principen
vara, att samtliga utlandssvenskar med det snaraste gavs samma demokratiska
rättigheter som de hemmavarande medborgarna. Från denna
princip kan det sedan bli nödvändigt att göra vissa smärre undantag, just
av tekniska skäl, men det bör betonas att det endast bör vara fråga om
undantag i ordets egentliga bemärkelse. Det kan inte heller finnas skäl att
annat än undantagsvis beröva utlandssvenskarna rösträtt vid kommunala
val, särskilt som riksdagens första kammare utses genom de kommunala
församlingarna. Beträffande de närmare motiveringar som kan anföras för
denna ståndpunkt vill vi hänvisa till en särskild motion i denna fråga.

Med utgångspunkt från den inledningsvis anförda definitionen kan det alltså
vid bedömningen om demokratiens intensitet fastslås att denna har minskats
beroende av att antalet utlandssvenskar befinner sig i en snabb tillväxt.
Mot detta kunde invändas, att eftersom rösträttsåldern nyligen sänkts
skulle det antal som bereddes tillfälle att utöva sin rösträtt vid nästa val
trots allt öka — intensiteten skulle med andra ord blivit större. Detta är
dock endast skenbart riktigt. Begränsningens odemokratiska karaktär står
icke i direkt förhållande till antalet uteslutna. Avgörande blir däremot uteslutningens
politiska tillämpning. Särskillnaden 20—21 år är inte politiskt
betydelsefull i samma grad som en särskillnad efter bosättningsort.

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

Partistödet

Det är uppenbart att det av höstriksdagen fattade beslutet om statligt partistöd
högst avsevärt kominer att förändra förutsättningarna för demokratiens
funktioner. Mången författningsändring medför sannolikt långt mindre
konsekvenser än denna statliga auktorisation av partiväsendet.

Frågan om partistödet kan ses mot bakgrund av det tidigare diskuterade
icke utredda förslaget om statligt presstöd. Det direkta hot mot pressens
frihet som detta utredningsförslag utgjorde avvisades lyckligtvis av de sakkunniga
instanserna vid remissbehandlingen och kom aldrig att föreläggas
riksdagen i ursprungligt skick. Samtidigt är det emellertid klart, att de politiska
partierna mycket väl kan använda partistödet också till att subventionera
pressen. Därmed hotas denna att bli beroende av de statsmakter som
den har till uppgift att främst kritisera och kontrollera. Systemet innebär
också betydande risker för att pressen binds hårdare till de partier från
vilka den erhåller stöd.

Det bör observeras alt statligt presstöd inte förekommer någonstans i den
fria världen. Inte heller det statliga partistödet, som sådant, utfaller vid en
internationell jämförelse till Sveriges favör. Statligt stöd till politiska partier
förekommer bland världens demokratier endast i ett land, nämligen
Västtyskland, där systemet också utsatts för stark kritik — främst från
socialdemokratiskt håll — och där beslutet överlämnats till författningsdomstolen
för en prövning av åtgärdens förenlighet med den västtyska författningen.

De politiska partierna har en viktig roll att spela i demokratien. En helt
avgörande förutsättning för att de skall kunna verka fritt och kanalisera
medborgarnas åsikter är emellertid att de icke ställs i ett obehörigt beroendeförhållande
till staten eller ett fåtal enskilda finansiärer. Det skall inte
förnekas att finansieringen av partiernas verksamhet inrymmer svåra problem,
och i den mån att de ekonomiska bidragen till deras verksamhet härstammar
från ett enda håll eller om en finansieringskälla klart dominerar
över de andra är risken för obehörigt beroende stor. Nu har detta aldrig
''arit fallet med de demokratiska partierna i Sverige. De icke-socialistiska
partierna har erhållit bidrag till sin verksamhet från en mängd olika håll.
En eller några få bidragsgivare har aldrig dominerat och därmed har heller
aldrig några politiska villkor kunnat förknippas med bidragen. Socialdemokraterna
har erhållit sina bidrag från fackföreningsrörelsen, men LO har
aldrig ensamt dominerat bland bidragsgivarna. Dessa har i stor utsträckning
utgjorts av de många olika fackförbunden. I fortsättningen blir emellertid
partiernas främsta och kanske dominerande inkomstkälla det statliga
partistödet. Även om detta i dag endast utgör omkring hälften av partiernas
samlade inkomster, är det dock klart, att en enda bidragspost av den

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

storleksordningen aldrig tidigare förekommit hos något parti. Det kan också
väntas, att partistödets relativa andel av partiernas intäkter i framtiden
kommer att successivt öka.

I och med partiernas ekonomiska beroende av statsmakterna riskerar partierna
att bli en sorts halvstatliga institutioner. Partierna kommer visserligen
att vara nödvändiga för det politiska livet, och de kommer formellt att
utgöra ett slags mellaninstans för kanalisering av opinionsbildning. Men de
kommer samtidigt att förlora sin prägel av att bygga på övertygelse och
utgöra språkrör för medborgarnas uppfattningar i olika frågor.

Partierna riskerar att förlora sin folkliga förankring. Hellre än att offra
tid och kraft på att förmå medlemmar och sympatisörer till personliga uppoffringar
och en aktiv insats, kan man befara att partierna träffar uppgörelse
om att höja det statliga partistödet.

Häri ligger betydande risker för att vår demokrati kan förvandlas till en
skendemokrati. Till det osmakliga i systemet med ett statligt partisystem
hör också att medborgarna tvingas att över skattsedeln stödja partier och
uppfattningar med vilka de inte sympatiserar. Inte minst kommer många
att finna det stötande med statsstöd till ett parti som det kommunistiska,
vilket länge stått i direkt kampställning mot demokratien. Till de skäl som
ytterligare kan anföras mot ett statligt partistöd hör att ett sådant innebär
en konservering av partistrukturen, vilken icke kan vara förenlig med demokratiens
anda. Det kan icke vara rimligt att statsmakterna genom ekonomiska
bidrag förhindrar eller försvårar andra meningar att komma till
uttryck än dem som nu finnes representerade i riksdagen. Högerpartiet som
inte ville medverka till en utveckling som på detta sätt innebär en snedvridning
av demokratiens arbetsformer och ett försvårande för en fördjupad
folkstyrelse anser att statligt stöd till partierna inte skall utgå. Detta ställningstagande
har också utförligt motiverats i en partimotion vid höstriksdagen
med yrkande om avslag på propositionen om statligt partistöd.

Av principiellt samma slag som partistödet — presstödet — är det av
regeringen nu föreslagna tidskriftsstödet, låt vara att detta kan antas komma
att bli av en betydligt mindre storleksordning. Det måste anses principiellt
förkastligt att regeringen ges möjlighet att efter godtyckliga principer
och subjektiva bedömningar utdela stöd till tidskrifter som deltager i den
politiska och kulturella debatten. Riskerna för politisk favorisering ligger
i öppen dag. Vi vill därför av principiella skäl yrka avslag även på det
föreslagna tidskriftsstödet.

Åsiktstvång och kollektivanslutning

Radio- och TV-monopolct skapar genom sin monopolställning en dirigerad
form av opinionsbildning. Detta kan också befaras bli följden av för

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

åtminstone den del av pressen som blir beroende av partistödet — pressstödet.
Det är också omvittnat hur det på många av arbetsplatserna i samhället
utövas ett opinionstvång mot den enskilde medborgaren. Det socialdemokratiska
partiet i Sverige är ett av de få partierna i den fria delen av
världen, som till största delen är uppbyggt på kollektivanslutningens piincip.
Av dess medlemmar är 70 % kollektivanslutna. Antalet personer som
utnyttjar sin reservationsrätt beträffande medlemskap i SAP har uppskattats
till cirka 10 % av medlemmarna i de kollektivanslutna fackföreningarna.

Ur principiellt demokratisk synpunkt ligger det något djupt förnedrande
i kollektivanslutningen som princip. Oavsett de historiska och traditionella
motiv som kan anföras och oavsett om man formellt ur FN-stadgan kan
utläsa ett förbud mot kollektivanslutningen i förklaring om de mänskliga
rättigheterna eller inte, kvarstår under alla omständigheter en moralisk dom
över förfaringssättet. Detta får också antas vara ett av skälen till att den
svenska socialdemokratien i detta avseende tillhör undantagen bland världens
socialdemokratiska partier. På senare tid har också ett allt starkare
missnöje kommit till uttryck med denna förnedrande form av partipolitiskt
medlemskap. Det har bl. a. hävdats att den tillämpade metoden inte kan
anses förenlig med den svenska arbetarrörelsens verkliga intressen, vilka
i stället borde leda till en medverkan att slå vakt om den enskildes åsiktsfrihet.

Något verkligt intresse från det socialdemokratiska partiets sida att slopa
kollektivanslutningen har emellertid inte kommit till synes. Snarare har man
stillatigande accepterat en utveckling som kan göra det än svårare för de
enskilda fackföreningsmedlemmarna att hävda sin politiska frihet. Den omläggning
till s. k. storavdelningar, som för närvarande pågår inom vissa av
LO-förbunden, torde nämligen skärpa de svårigheter som hittills funnits.

I ett par fackförbund har kollektivanslutningens princip t. o. in. drivits så
långt att man överlåtit på storavdelningarnas representantskap att fatta
beslut om medlemmarnas partitillhörighet. Den enskilde fackföreningsmedlemmen
har i dessa fall inte ens möjlighet att närvara vid det möte som
fattade beslut om hans politiska tillhörighet. Det enda som återstår för honom
är en negativ reaktion; genom att använda sin reservationsrätt kan
han i efterhand demonstrera att han i varje fall inte önskar bli betraktad
som socialdemokrat.

Som tidigare anförts borde det kunna anses som en renlighetsåtgärd av
det socialdemokratiska partiet att självt göra sig av med kollektivanslutningen.
Ur många synpunkter vore detta en mera tillfredsställande utväg än att
tillgripa lagstiftning. Enligt vår uppfattning bör man emellertid i längden
inte tveka för åtgärder i den riktningen, om en förändring inte sker, utan
det kanske t. o. m. visar sig att förhållandena för den enskilde fackförenings -

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

medlemmen i detta avseende blir än svårare. Under sådana omständigheter
framstår en lagstiftning som enda utvägen. I så fall bör i en kommande
författning den enskilde medborgarens politiska frihet garanteras genom
stadgandet att anslutning till politiskt parti endast kan ske genom individuellt
medlemskap.

Folkomröstning

Beträffande den svenska demokratiens effektivitet, alltså den verkningsgrad,
varmed folket förmår göra sina synpunkter gällande, ligger det i sakens
natur att denna är störst i den mån folket bereds tillfälle att genom
allmänna folkomröstningar uttala sin uppfattning. Detta har endast skett i
vårt land vid tre tillfällen. Därtill kommer att vårt nuvarande folkomröstningsinstitut
endast är konsultativt.

Tanken på den svenska demokratiens förankring i ett omfattande folkomröstningsinstitut
drevs ursprungligen av socialdemokraterna parallellt med
kravet på första kammarens avskaffande. Det kan därför i sammanhanget
vara av intresse att något belysa den inställning som socialdemokraterna i
ett tidigare skede givit uttryck för. Redan i socialdemokratiska föreningens
program av år 1885 krävde man »direkt lagstiftning genom folket, dvs. rätt
för folket att i sista hand antaga eller förkasta av riksdagen beslutade lagändringar».

Likaledes beslöt 1917 års socialdemokratiska partikongress om krav på
ett folkomröstningsinstitut. Den socialdemokratiska partistyrelsen framhöll
vid detta tillfälle, att folkomröstningsinstitutet var »ett nödvändigt komplement
till det representativa systemet hos ett folk, som vill leva under full
självstyrelse. Det kommer i sin tillämpning att innebära en viktig hävstång
till höjande av folkets politiska upplysning samt är ett naturligt uttryck för
den fostran till självansvar, vars betydelse framhålles i partiets allmänna
grundsatser.» Man betonade också, att rätt att påkalla folkomröstning inte
bara borde tillkomma statsmakterna utan även ett så stort antal politiskt
röstberättigade att dessa kunde anses ge uttryck åt en allmännare önskan
inom nationen. Riksdagen beslöt också 1920 under anslutning från vänsterpartierna
och vissa högermän att begära utredning i frågan. En sådan tillsattes
av den första Brantingska regeringen. 1922 infördes det konsultativa
folkomröstningsinstitutet i vår författning.

Under senare tid synes emellertid en successiv förändring av den socialdemokratiska
inställningen till folkomröstningen ha inträtt. Gradvis har
intresset att fördjupa vår demokrati genom en utvidgning av folkomröstningsinstitutet
minskat. Likväl framlades 1954 en proposition, godkänd av
riksdagen samma år, om en sådan utvidgning. Liksom tidigare skulle det
endast vara fråga om konsultativ folkomröstning, men med andra regler

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

rörande initiativrätten. En minoritet i riksdagen som representerade minst
1/3 av vardera kammarens medlemstal skulle kunna driva igenom en omröstning.
Den väntade propositionen 1957, som skulle konfirmera grundlagsändringen,
framlades emellertid aldrig, och 1960 avslogs det vilande
grundlagsförslaget.

På högerhåll har en utvidgning av folkomröstningsinstitutet länge ansetts
utgöra en av de främsta möjligheterna att fördjupa den svenska demokratien.
I 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning framförde de tre
borgerliga reservanterna krav på införande av fakultativt och decisivt referendum,
dvs. en minoritet av riksdagens ledamöter skulle få rätt att kräva
att ett av riksdagens majoritet fattat beslut underställdes medborgarna i en
folkomröstning, varvid utslaget av folkomröstningen skulle vara avgörande.
Enligt vår uppfattning torde en sådan form av referendum vara en av de
effektivaste metoderna för att skapa ett minoritetsskydd, vilket är av största
betydelse för demokratiens tryggande och utveckling.

Högerpartiets strävanden har tidigare formulerats på följande sätt: Vad
det gäller är helt enkelt att låta en på visst sätt bestämd del av riksdagen,
t. ex. 1/3, få rätt att kräva att ett av majoriteten godkänt förslag före
ikraftträdandet underställes folkomröstning. Godkännes det i denna, är saken
klar. Uttalar sig folkmajoriteten emot det har förslaget fallit. Ett institut
med beslutande folkomröstning av detta slag framtvingar också ökad
vilja hos majoriteten att ta hänsyn till kritik från en betydande minoritet
och sålunda skapa en större grad av enighet kring avgörandet i viktiga frågor.
Å andra sidan bör man även överväga rätt för regeringen att anordna
beslutande folkomröstning om ett förslag, som avvisats av riksdagsmajoriteten.
Självfallet måste folkomröstningsinstitutet utformas på ett sådant
sätt, att väljaren har att säga ja eller nej till ett bestämt förslag. Att tillåta
fler än två alternativ, såsom var fallet i pensionsomröstningen, står i strid
mot den grundläggande demokratiska principen att en beslutande församling
— och därför även folket vid en folkomröstning — inte kan säga annat
än ja eller nej.

Enkammar system

Då man beaktar författningsfrågorna mot bakgrund av effektiviteten av
folkets inflytande, är det också nödvändigt att diskutera tvåkammarsystemet.
Som redan tidigare framhållits var socialdemokraterna en gång i tiden
starka anhängare till kravet på ett enkammarsystem. Uppenbarligen har
emellertid intresset även för en sådan reform på senare tid blivit betydligt
svalare. Reformkraven har följaktligen i första hand kommit att drivas av
de icke-socialistiska partierna.

Enligt vår uppfattning gäller det ytterst att säkra den demokratiska par -

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

lamentarismen och göra denna funktionsduglig. Det nuvarande tvåkammarsystemet
tillkom i en tid, då parlamentarismen inte var accepterad. I ett
parlamentariskt styrelseskick försvagar tvåkammarsystemet riksdagens kontroll
över regeringen och kan dessutom skapa ett nära nog ohållbart läge
för en regering, som har folkflertalet bakom sig men av tekniska skäl ej
förfogar över majoritet i mer än en av kamrarna. Två kamrar med lika
behörighet och myndighet utgör många gånger ett direkt hinder för att parlamentarismen
skall kunna fungera effektivt och att möjligheten till en växling
vid makten skall hållas aktuell.

Ett annat argument som kan anföras mot den nuvarande första kammaren
är dess långa mandatperiod, vilken leder till att det föreligger en eftersläpning
i tiden, innan första kammarens sammansättning påverkas av den
politiska åsiktsbildningen. Därtill kommer den invändning som kan riktas
mot det indirekta valsättet. Detta innefattar nämligen ett matematiskt betingat,
ständigt systematiskt fel, som på ett bestående och icke tillfälligt sätt
förvränger valresultatet när man har att göra med relativt små förskjutningar
vid valet och flera partier av olika storlek. De indirekta valen gynnar
då alltid det största av dessa partier.

övervägande skäl talar således för en övergång till ett enkammarsystem
med direkta val. Ett sådant system ger de största möjligheterna att förbättra
grundvalen för det parlamentariska systemet och det bästa uttrycket för
demokratien. Det betyder att riksdagsvalen på ett alldeles särskilt sätt klargör
för väljaren hans rätt och plikt att säga sitt avgörande ord i landets
angelägenheter, övergången till enkammarsystem kan därför väntas medföra
en ökad politisk aktivitet hos medborgarna och klarare frågeställningar
i den politiska diskussionen. Därmed skulle även effektiviteten till folkets
inflytande öka.

Maktbalans genom maktdelning

Under de senaste decennierna har statens åtaganden i olika avseenden ökat
år från år. Denna starka utvidgning av statens makt har ur demokratiens
synpunkt skapat nya problem och faror. Den har resulterat i en maktkoncentration
av hittills okända dimensioner. Hos varje maktkoncentration ligger
en fara för friheten. Makt frestar lätt till maktmissbruk, och även när
makthavarna försöker värja sig mot denna frestelse blir likväl själva samliällsatmosfären
successivt och omärkligt omvandlad av den centralmakt
som dominerar samhället. Denna kommer ständigt att försöka få mera makt
och lägga under sig nya områden av mänsklig aktivitet. Det finns i den
situationen en betydande fara för att medborgarna så småningom vänjer
sig vid att betrakta denna utveckling inte bara som naturlig utan även som
önskvärd. Medborgarna accepterar sitt beroende av staten och kräver stän -

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

digt nya förmåner från samhällets sida. Det blir allt svårare att vinna gehör
för sådan aktivitet som sker vid sidan av staten. Människorna känner
rädsla för att opponera mot själva makten. Spelrummet för kritik och meningsbrytningar
blir omärkligt allt mindre.

För att undvika en sådan utveckling måste en genomförd maktbalans
existera, där den ena maktfaktorn balanserar den andra. Det kan röra sig
om maktinstanser av vitt skilda slag av betydelse. Det centrala är emellertid
att ingen växer sig så stark, att den överskuggar och förkväver alla de
andra.

För att vi skulle kunna tala om maktbalans fordras det en effektiv fördelning
av makten, och i princip gäller det att åstadkomma decentralisering
så långt det är möjligt. Generellt måste den regeln gälla att en högre maktinstans
icke skall påläggas uppgifter, som lika väl eller bättre kan ombesörjas
av en lägre. För demokratien är det livsvillkor, att dessa principer
omsättes i praktiken.

Planeringsområden

Från dessa utgångspunkter ter det sig föga löftesrikt för vår demokrati
och utveckling i framtiden, att regeringen uppenbarligen i stället för att
undvika centraliseringens faromoment tvärtom medvetet synes benägen för
en långt driven maktkoncentration, varigenom den folkliga kontrollen successivt
berövas sin effektivitet. Denna utveckling gör sig i icke ringa utsträckning
märkbar på planeringsområdet. Det nya momentet i det centrala
planeringsarbetet utgöres av regeringens inrättande av särskilda organ, vilkas
utredande verksamhet och rekommendationer kan ligga till grund för regeringens
långsiktiga handlande utan att likväl vara offentliga eller bli föremål
för formell politisk behandling. Vissa ämbetsverk har också tilldelats
så omfattande planeringsuppgifter, att de kan sägas gå utöver den traditionella
begränsningen av de förvaltningsmässiga göromålen.

Som ett exempel på de nyinrättade organen kan anges utredningsrådet
inom finansdepartementet, som främst består av cheferna för ett antal ekonomiska
utredningsinstitut. De utredningsresultat som kommer fram inom
utredningsrådet ligger i sin tur till grund för diskussioner inom det ekonomiska
planeringsrådet. Detta utgör en sammanslutning av representanter
för näringslivet, arbetsmarknadens intresseorganisationer samt förvaltningen.
Rådets uppgift har angivits vara att »följa den löpande utvecklingen
och diskutera de problem som möter, när det gäller att bevara och öka framstegstakten
i den svenska ekonomien». Planeringsrådet är främst avsett som
ett informellt forum för åsiktsutbyte. Några offentliga protokoll förs ej vid
dess sammankomster. Vad gäller frågan om det skriftliga material, som produceras
vid sammanträdena är offentligt eller inte, ankommer det enligt

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

finansministern på avdelningschefen inom finansdepartementets ekonomiska
avdelning att avgöra vilka handlingar som är offentliga. I tveksamma
fall avgör finansministern. Det finns alltså inte några fasta direktiv för vad
som är offentligt eller inte. Ej heller har andra partier än regeringspartiet
rätt att ta del av förhandlingarna. Ett av de viktigaste instrumenten för
planering av vår ekonomi är därmed i realiteten undandraget riksdagens
kontroll och offentlig insyn.

Motsvarigheter till finansdepartementets ekonomiska planeringsråd finnes
även i andra departement. Som exempel kan nämnas inrikesdepartementets
byggråd, ecklesiastikdepartementets planeringsråd för utbildningsfrågor, inrikesdepartementets
lokaliseringsråd samt forskningsberedningen. I samtliga
dessa fall är riksdagens kontroll och möjligheterna till offentlig insyn lika
obefintliga som beträffande det ekonomiska planeringsrådet.

Av största intresse är de nyinrättade organens konstitutionella ställning
och insynen i planeringsverksamheten. Denna fråga aktualiserades vid 1964
års riksdag med anledning av en motion av herr Heckscher in. fl. I denna
hemställdes att departementsutredningen skulle få som särskild uppgift att
fastställa de olika planeringsorganens konstitutionella ansvarsförhållande
samt att säkerställa ett reellt riksdagsinflytande på alla stadier av planeringsverksamheten.
I motionen konstaterades att det för närvarande var »formellt
och reellt oklart vad dessa råd representerar, vilka mandat och befogenheter
de egentligen har samt om något egentligt ansvar för deras verksamhet
kan utkrävas». Motionen avslogs.

Det är svårt att lösa frågan hur planeringsverksamheten skall inpassas
i det traditionella samhällssystemet. På grund av de planeringsberedande
organens sammansättning föreligger det stora risker för ett korporativt inslag
i styrelseskicket. Det föreligger också risk för att oppositionspartierna
ställs helt vid sidan av ett politiskt inflytande på den centrala och ekonomiska
planeringen. Möjligheten att bedriva en effektiv oppositionspolitik
kan bli allvarligt begränsad, om oppositionspartierna inte ges insyn i radens
arbete och tillgång till det utredningsmaterial, som ligger till grund
för rådets diskussioner och ställningstaganden.

Här skall också erinras om det 1965 av riksdagens majoritet antagna förslaget
till ny departementsorganisation. Beslutet innebar kort och gott, att
regeringens och statsrådens maktposition förstärks. De politiska avdelningarna
har byggts ut.

Dessutom har man infört ett nytt och från maktsynpunkt betydelsefullt
instrument. Departementscheferna har nämligen fått möjlighet att till sig
knyta speciella arbetsenheter, som rekryteras utanför den vanliga befordringsgången.
Man kan på sikt som en följd härav vänta sig, alt de politiskt
betingade utnämningarna, som redan nu spelar en omfattande roll, i framtiden
blir än mer betydande.

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

Maktkoncentration

I detta sammanhang finns det även anledning att något närmare skärskåda
den offentliga utredningsverksamheten. I allt större utsträckning har
det blivit vanligt, att det för en proposition väsentliga utredningsarbetet sker
inom vederbörande departement eller av särskilt tillkallade experter och
sakkunniga i stället för att ombesörjas av parlamentariskt sammansatta utredningar.
Därmed förhindras riksdagens och alldeles särskilt oppositionspartiernas
insyn, och den folkliga kontrollen över en viktig del av statsverksamheten
har i själva verket starkt beskurits. En ökad kritik har också
på senare tid kunnat riktas mot utredningsarbetets kvalitet, dels sådant
detta avspeglats i framlagda propositioner, dels sådant det framkommit i
vissa betänkanden, vilka rubricerats som »beställningsarbeten» från regeringens
sida. Som exempel på det sistnämnda kan anföras pressutredningens
förslag och länsdemokratiutredningens betänkande om författningsfrågan
och det kommunala sambandet. I synnerhet den förstnämnda utredningen
inger med sin markerade brytning med praxis och traditioner i
svenskt utredningsväsende starka farhågor för framtiden. Det uppseendeväckande
inträffade, att två av utredningsmännen i en gemensam reservation
tvingades att starkt ta avstånd inte bara från utredningens resultat
utan också från dess arbetsformer. Reservanterna anförde bl. a. att utredningens
arbete slutförts på ett sätt som »strider mot den praxis som utvecklats
i det svenska utredningsväsendet. Å ena sidan har utredningens majoritet
underlåtit att närmare analysera vilka effekter i olika avseenden som
ett direkt tidningsstöd skulle föra med sig. Å andra sidan har utredningens
minoritet betagits möjlighet att fortsätta utredningsarbetet på de avsnitt, där
detta inte hunnit slutföras. Den målsättning för pressens verksamhet som
i direktiven för utredningen sammanfattats i orden ’en fri och oberoende
tidningspress är av avgörande betydelse för opinionsbildningens frihet och
därmed för vårt demokratiska samhällsskick’ har enligt vår mening inte
uppnåtts i det framlagda betänkandet. Tvärtom torde majoritetens förslag
komma att motverka denna målsättning.»

Sedan utredningens förslag mötts av en nedgörande kritik av samtliga
sakkunniga remissinstanser och av en nära nog samfälld pressopinion, framlade
regeringen utan något som helst föregående utredningsarbete en proposition
om partistöd, varigenom inte bara oppositionen berövades möjligheten
att i god tid ta del av det förestående förslaget. Även olika institutioner
och organ i det svenska samhällslivet förmenades möjligheten att yttra
sig över förslaget, vilket torde vara ett av de mest genomgripande för den
svenska demokratiens framtid som framlagts i modern tid. Ett dylikt förfaringssätt
från regeringens sida kan endast betraktas som ett utslag av
maktfullkomlighet.

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

Det synes vara en fråga om en upprepning av detta förfaringssätt, då regeringen
nu utan utredning eller antydan om hur stödet skall distribueras
framlägger förslag om ett tidskriftsstöd.

Ännu ett färskt exempel på maktfullkomlighet och en strävan efter maktkoncentration
hos regeringen är handläggandet av frågan om en höjning av
hilaccisen. Förfaringssättet står helt i strid med Sveriges grundlagar. Regeringsformens
paragraf 57 fastslår, att »svenska folkets urgamla rätt att sig
heskatta utövas av riksdagen allena». Det ankommer på riksdagen att ta
ställning till regeringens förslag till nya bevillningar. Regeringsformens paragraf
60 fastslår otvetydigt: »Ej må några allmänna avgifter, av vad namn
och beskaffenhet som helst, utan riksdagens samtycke kunna förhöjas, tullen
å inkommande och utgående spannmål allena undantagen». Om regeringen
ej anser grundlagen till fyllest, har den att framlägga förslag om
ändring till riksdagen. Att beröva riksdagen något av dess grundlagsfästa
och månghundraåriga beskattningsmakt, kan inte tolereras. Det skulle samtidigt
innebära ett grundskott mot hela demokratien, mot folkets kanske
viktigaste kontrollmöjlighet gentemot regeringen.

Kommunal demokrati

Den kommunala självstyrelsen har en djup förankring hos det svenska
folket och måste betraktas som en oumbärlig del av vår folkstyrelse. Men
även på detta fält har samhällsutvecklingen förändrat grundvalarna för
den traditionella folkstyrelsen. År 1952 genomfördes en total reform av de
svenska kommunernas struktur. Denna har sedan inte visat sig vara tillräckligt
långtgående. Fördenskull har samarbetet i kommunblock tillkommit,
vilket i många fall redan lett till nya kommunsammanslagningar. Denna
utveckling mot större enheter har givetvis bidragit till att försvaga den
enskilde samhällsmedborgarens omedelbara inflytande. Hans kontakt med
de beslutande organen har minskat. Till detta kommer att den kommunala
självständigheten också urholkats genom att den reglerande förvaltningen,
dvs. de uppgifter som ålägges kommunerna av statsmakterna, fått en allt
större omfattning, medan den oreglerade förvaltningen, kommunens självpåtagna
uppgifter, minskat i relativ betydelse.

Sannolika skäl talar för att denna utveckling kommer att gå vidare. Kommunerna
kommer att få större arbetsuppgifter, vilket i sin tur framtvingar
större enheter. Vad som i detta sammanhang är väsentligt är att tillse att
den förändring av de kommunala enheterna och de kommunala arbetsuppgifterna
som kan framtvingas av rationella skäl icke samtidigt innebär en
begränsning eller ett urholkande av den kommunala demokratien. Alltfort
måste beslutanderätten ligga förankrad hos folket och en kommunal själv -

Motioner i Första kammaren, nr 251 år 1966

styrelse i egentlig mening iakttagas. Kommunerna får inte förvandlas till
bara exekutörer av statliga beslut.

För att öka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet har det också ansetts
angeläget att riksdagen inrättar en tredje ombudsmannatjänst, vars
befattningshavare får till främsta uppgift att bevaka det kommunala fältet.
Detta skulle i sin tur förutsätta en ändring av lagstiftningen på olika områden.

Hela den komplicerade frågan om de kommunala uppgifterna i framtiden
och de mest rationella och effektiva kommunstorlekarna ligger för närvarande
under utredning. Vi är därför inte beredda att nu binda oss för någon
ny utformning av den kommunala självstyrelsen. Vi har emellertid velat
peka på detta problemkomplex som ett av de viktigaste reformområdena
inom folkstyrelsen. Det framstår nämligen för oss som helt nödvändigt att
oavsett hur kommunreformerna kommer att gestalta sig måste ett bevarande
av den kommunala självstyrelsen och ett fördjupande av den kommunala
demokratien vara en vägledande princip.

Den av oss gjorda översikten över folkstyrelsens olika områden visar att
den svenska demokratien i alla avseenden inte fungerar tillfredsställande.
Att råda bot på uppenbara missförhållanden liksom att vidta åtgärder i
syfte att åstadkomma en fördjupning av demokratien, såväl vad gäller dess
intensitet som effektivitet och extensitet, borde ligga i alla medborgares
intresse.

Under åberopande av vad ovan anförts hemställer vi,

att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte hemställa

att Kungl. Maj :t måtte låta de i motionen angivna riktlinjerna
i syfte att fördjupa och stärka det svenska folkstyret
ligga till grund för det utredningsarbete som erfordras för
dels ett beslut år 1968 om genomförande av en enkammarriksdag
utsedd genom direkta val, dels ett framtida beslut
om en slutgiltig och samlad författningsreform.

Stockholm den 26 januari 1966

Yngve Holmberg

Ebon Andersson

Rolf Kaijser

Carl Eskilsson

N. Yngve Nilsson

Allan Hernelius

Ragnar Sveningsson

G. Ivar Virgin

AB Gustaf Lindströms Boktr., Stockholm 1966