Motioner i Första kammaren, nr 129 (Motion 1954:129 Första kammaren)

Nr 129—131.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

Nr 129.

Av herr Herlitz, angående vissa åtgärder i rättsvårdens intresse.

I. INLEDNING.

1. De frågor, som hänföra sig till vår rättsordnings värn och vidmakthållande,
hava under lång tid undanskymts av ekonomiska och sociala
problem. Då de från enstaka håll förts fram i riksdagen, hava de endast i
ringa mån väckt uppmärksamhet. Det är därför en glädje att iakttaga, att
rättsvårdens problem på senare tid tilldragit sig ökat intresse. I diskussionen
om dessa ämnen har det emellertid varit påfallande, att uppmäiksamheten
koncentrerat sig till enstaka företeelser, som väckt allmänt uppseende,
och att dessa ofta bedömts snarare enligt rättsmedvetandets spontana
och omedelbara reaktioner, än med de djupare perspektiv och de
säkrare grepp som endast kunna vinnas genom allsidigt och grundligt inträngande
i problemen. Det visar sig särskilt däri, att iakttagelser rörande
enstaka företeelser ofta leda till uppställande av allmänna satsei, vilkas
giltighet icke blir tillräckligt prövad. På samma gång visar det sig alltjämt,
att förhållanden, som icke tilldragit sig allmänt uppseende, förbliva
jämförelsevis obeaktade, hur viktiga de än kunna vara ur rättsvåidens
synpunkt. Man vågar kanske hoppas, att en fortsatt diskussion skall leda
till fastare grepp om rättsvårdens problem. I denna motion skall ett försök
göras att i ett sammanhang överblicka åtminstone de viktigaste sidorna av
detta problemkomplex, sådant det för mig ter sig i dagens läge. Att denna
överblick göres jämförelsevis omfattande och hl. a. även berör åtskilliga
frågor, i vilka jag ej nu vill frambära några yrkanden, beror därpå att det
enligt min övertygelse är vanskligt att bedöma de särskilda till rättsvården
hörande problemen utan att de ses i sitt naturliga och nödvändiga sammanhang.
.lag har också föreställt mig, att ett mera allmänt rättspolitiskt program
kan stimulera intresset för den diskussion kring problemen, som
man måste önska. Uppgiftens omfattning medför att framställningssättet
måste bli mycket sammanträngt; för detta syfte har jag tillåtit mig att i
stor utsträckning hänvisa till vad jag tidigare vid olika tillfällen andragit
i riksdagen.1

1 Problemen har jag också behandlat i tryckta skrifter, till vilka jag i några fall tillåter mig
hänvisa, särskilt Förvaltningsrättsliga grunddrag (1943), Svensk Frihet (1943), Konservativ samhällssyn
(1944), Förvaltnings förfarandet (1946), Svenskt förfaltningsliv (1947), Föreläsningar i
förvaltningsrätt, II2, III (1948, 1949), Grunddragen av det svenska statsskickets historia, 4 uppl.
(1952). Jfr ock uppsatserna Rättsstaten och Svensk rättsvård (Svensk lidskrift 1951 och 1953).

1 liihang till riksdagens protokoll

Motioner i Första kammaren, nr 129.

Det kan vara anledning att från början understryka problemens räckvidd.
Man hör ofta rättsfrågorna betraktas såsom ett specialområde av
allmänna angelägenheter. Detta är ett grundfalskt betraktelsesätt. Rättssynpunkter
kunna och böra anläggas på nästan all offentlig verksamhet.
Ingenstädes äro de väl ensamt avgörande, och på vissa områden måste de
spela en underordnad roll, men ingenstädes är det heller tillbörligt att negligera
dem. Merendels förhåller det sig så att en samhällsangelägenhet
samtidigt förtjänar ses ur flera olika synpunkter: ekonomiska, sociala,
tekniska osv. Men i långt större utsträckning än man ofta tänker på finnes
det anledning att också anlägga rättssynpunkter. Det finnes utrymme för
dem i socialpolitik, jordbrukspolitik, handelspolitik, subventionspolitik,
bostadspolitik, penningpolitik osv. Stats-, jordbruks- och bankoutskotten
hava samma anledning att anlägga sådana synpunkter som lagutskotten.
Rältsvårdsfrågorna kunna därför endast delvis lösas såsom jämförelsevis
isolerade; det viktigaste är, att de vid sidan av andra synpunkter bliva
beaktade vid behandlingen av ärenden som närmast tyckas helt falla inom
andra områden.

Man kan icke på ett fruktbärande sätt taga itu med rättsvårdsproblemen
utan att fatta i ögonsikte, hur samhället i detta nu gestaltar sig. Det är mot
denna bakgrund som rättskraven måste ses. Man måste särskilt beakta den
revolution, som samhällslivet genomgått på senare tid, och söka fixera, i
vad mån gamla rättsliga problem därigenom fått en förändrad innebörd
eller nya uppkommit.

Det nutida samhällslivet karakteriseras framför allt av följande (se
Grunddragen av det svenska statsskickets historia s. 298 ff., 311 ff.). Samhällsorganen
hava tagit på sig uppgifter av en omfattning och en betydelse
som man för ett tjugotal år sedan knappast kunde föreställa sig. Denna
verksamhet behärskas mindre av rättsliga överväganden än av strävandet
att bygga upp samhället på ett rationellt sätt: det är det ändamålsenliga,
det för människornas intressen gagneliga och nyttiga som framför allt
åsyftas. Detta rationella grepp omfattar samhällslivet i dess helhet: människorna
äro genom bud och förbud, genom understöd och tillstånd infogade
i ett maskineri som kännbart kringskurit deras rörelsefrihet och
gjort dem beroende av överhetens välvilja. Bland dem som gentemot
medborgarna företräda det allmänna har en utpräglad maktkoncentration
ägt rum hos regeringen; balansen mellan regering och riksdag är upphävd,
och med en helt annan auktoritet än tidigare dirigerar regeringen även
förvaltningsorganens arbete. Den för svenskt samhällsliv så karakteristiska
och i insikten om den mänskliga förmågans begränsning djupt grundade
maktdelningen (Sv. frihet s. 77 ff.) är uppgiven.

Det har ofta varit anledning att peka på de faror detta samhällstillstånd
rymmer (se t. ex. FK 1952: 2, s. 74 ff.). Det har framhållits att tron på dess

Motioner i Första kammaren, nr 129.

ändamålsenlighet vilar på ett bristande sinne för realiteter, en ödesdiger
överskattning av de makthavandes förmåga. Men det är nu icke denna synpunkt
som skall utvecklas. Här är det endast fråga om ett rättsligt betraktelsesätt.

2. Man måste, det har redan antytts, med glädje taga fasta på alla ansatser
att, i smått och stort, bedöma samhälleliga företeelser ur rättslig
synpunkt. Vare sig detta bedömande utgår från gällande lagar och författningar
och mynnar ut i krav på deras obrottsliga iakttagande eller det tar
sin utgångspunkt i uppfattningar om vad som i och för sig är rätt och rättfärdigt
och därför också kan leda till kritik av gällande lag, innebär det
att andra synpunkter än nyttans, ändamålsenlighetens och intressenas anläggas
på samhälleliga angelägenheter.

Det ligger emellertid i sakens natur, att det är mångahanda olikartade,
ofta nog motstridiga anspråk som resas i rättens namn. Det ser man redan
då enskilda företeelser — en dom, en myndighetsåtgärd, en enskild persons
handlingssätt — bedömas; ofta nog hävdas därvid, just från rättsliga utgångspunkter,
två motsatta ståndpunkter med samma övertygelse. Än mer
ser man det då allmänna samhällsfrågor dryftas. Då måste olika rättsliga
betraktelsesätt bryta sig mot varandra. Rättsfrågor och ”politiska” frågor
äro egentligen oupplösligt förbundna. I varje genomtänkt politisk åskådning
ligger väl, närmare besett, ett större eller mindre mått av rättsliga
överväganden. Då exempelvis olika uppfattningar göra sig gällande om
hur omfattande och hur djupt ingripande statens verksamhet bör vara, om
det mått av frihet som bör förunnas medborgarna på olika områden osv.,
ligga bakom dessa uppfattningar olika tankar om vad som är ”rätt”, ”rättfärdigt”,
”rättvist”.

För mig ter det sig exempelvis som ett rättskrav, att en större frihet
förunnas medborgarna. Det är enligt min syn ej nog att slå vakt om sådana
allmänt erkända friheter som personlig frihet, tankefrihet, yttrandefrihet,
religionsfrihet osv.; till en verklig rättskultur hör också omsorg om vad
som i ordets vidsträcktaste mening kan kallas ekonomisk frihet (Sv. frihet
s. 175—217). Nutidens samhälle kännetecknas av att människorna icke
tillnärmelsevis i samma omfattning som förr få råda över sin egendom.
Staten tar den ifrån dem, på skattevägen eller annorledes, den lägger genom
sina regleringar hinder i vägen för köpande och säljande och användning.
På mångfaldiga olika sätt smälter sålunda egendomen sina ägare ur händerna;
egendomsrätten blir mer och mer ett förvaltarskap å det allmännas
vägnar, och säkerheten till egendom går förlorad. Det må icke invändas, att
ägaren icke skall ha en obegränsad rådighet över sin egendom. Det är självklart.
Men kärnfrågan är hur långt man går. Då ägandet hotar att bliva ett
tomt sken, äventyras grunden för hela vår rättskultur, sådan den i svensk
rätt fastlagts i It) § RF.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

Här skola emellertid omstridda frågeställningar av här antydd art i
möjligaste män skjutas å sido och framställningen alltså koncentreras på
ämnen, där aktuella politiska motsättningar ej spela in. I syfte att finna en
gemensam plattform för diskussionen skall jag endast taga fasta på sådana
rättsliga grundsatser som kunna antagas vara oberoende av politisk åskådning
och därför kunna räkna på allmän anslutning.

Såsom redan framhållits, skola dessa grundsatser ses i samband med nu
rådande samhällsordning, sådan den nyss skildrades. Det är icke meningen
att nu underkasta denna ordning någon kritik — ehuru den enligt min
uppfattning kan kritiseras icke blott ur synpunkter, som ovan antytts, utan
också som oförenlig med för mig väsentliga rättsprinciper. Men den samhällsordning
vi leva under måste hållas för ögonen såsom den bakgrund
utan vilken rättsvårdens aktuella problem icke kunna få tillbörlig konkretion.

a) Utgångspunkten måste vara (jfr Sv. frihet s. 147 ff., Sv. Tidskrift
1951 s. 506 ff) att rättsmedvetandet — ehuru växlande till sitt innehåll —
är starkt inom alla kretsar. Krigsårens erfarenheter om hur rättsordningar
bröto samman gåvo vårt folk en intensiv känsla för vad rätten betyder;
allmänhetens förut berörda reaktioner inför vad den uppfattar som orätt
vittna på sitt sätt om sådana känslors styrka. Påtagligt är väl ock, att trots
all intressepolitik och vid sidan av alla överväganden om vad som är nyttigt
och gagneligt och rationellt ur samhällelig synpunkt, rättsliga synpunkter
tränga sig fram. Mot tanken att straffrätten framför allt skall tjäna till
brottslingars förbättring bryter sig t. ex. alltjämt den tanken att straffet
skäll vara en rättvis reaktion mot brottet. Man reagerar å andra sidan starkt
mot orättvisa straff. Ingen är helt tillfreds med att statens löner blott bli
resultatet av en dragkamp mellan två parter; man frågar sig också om de
äro rättvisa, dvs. riktiga i förhållande till kvalifikationer och prestationer.
Man kräver allmänt en rättvis skattepolitik, en rättvis jordbrukspolitik, en
rättvis bostadspolitik osv. Den gamla sanningen att staten först och sist
skall stå i rättens tjänst har alltjämt ett starkt grepp om alla tänkande
människors sinnen.

b) Vad rättsmedvetandet i första hand kräver, är att land skall med lag
byggas. Det svenska folket är av ålder vant att efterfråga fullmakt och
kontrakt, lag och författning som grundval för vad som göres. Det kan ofta
nog tyckas som onyttig formalism att på detta sätt binda händerna på dem
som ”hava makten” och som vilja göra vad som synes gott och gagneligt
och som —- efter vad man kan tycka —- alla förnuftiga människor måste
gilla; den tanken återklingar ej sällan även i riksdagen. Men det svenska
folket reagerar starkt, om dess uppmärksamhet riktas på maktutövning
utan laga stöd. (Sv. frihet s. 136 ff.l

c) Vi fordra å andra sidan alt gällande lag skall tillämpas. Lagars och

Motioner i Första kammaren, nr 129. o

förfaItningars tillämpning får ej äventyras vare sig genom att myndigheter
icke klart och riktigt uppfatta vad de föreskriva eller genom otillräcklig
kännedom om de faktiska förhållanden som de reglera (jfr Sv. frihet
s. 133 IT.), än mindre till följd av våld och egennytla. Man kan med ett ord,
som visserligen begagnas i olika meningar (se nedan), säga, att darmed
”rättssäkerheten” åsidosättes.

d) Osäkrare hli, som redan antytts, rättsmedvetandets krav med avseende
på lagstiftningens innehåll. Men vi äro till en början ense om kravet
på att lagar och författningar bliva noggrant och omsorgsfullt genomtänkta
med avseende på förutsättningar, verkningar och konsekvenser: de skola
med andra ord vila på en säker kännedom om de levnadsförhållanden de
vilja reglera och riktigt anpassa sig efter dessa. Alla lära sålunda i princip
vara ense -— hur mycket de än tvista om hur långt människornas frihet
skall begränsas genom statens bud och förbud — om att när människornas
frihet skall begränsas, intet längre steg får tagas i denna riktning, än som
efter noggrann prövning verkligen finnes behövligt (Sv. frihet s. 157 f.).

e) Djupt förankrat i rättsmedvetandet är kravet på att lika skall behandlas
lika. Vi fordra att lagstiftare och myndigheter göra vad i deras
makt står för att åstadkomma, att när två människor befinna sig i en och
samma situation de också bliva behandlade pa samma sätt (Sv. frihet
s. 59 ff., 164).

f) Det är en av alla erkänd uppgift för staten att så långt möjligt är
skapa trygghet i sammanlevnaden; mången syftar härpå när han talar om
”rättssäkerhet”. Det står ej i statens makt att befria människorna från all
oro för vad morgondagen kan bära i sitt sköte. Men ”friheten från fruktan”
måste staten åtminstone så till vida främja, att den lika skrupulöst, som
den fordrar av andra, iakttager sina skyldigheter enligt kontrakt (man har
anledning att besinna detta i inflationstider), att den ger medborgarna klara
och tydliga besked om vad de ha att iakttaga, och att den icke genom oförutsebara
åtgöranden (lagstiftning med tillbakaverkande kraft och annan
lagstiftning) gör det utsiktslöst för ansvarsmedvetna människor att planlägga
sin framtid, osv. I en dynamisk, omvälvande tid framträder trygghetskravet
med en särskild styrka. Och rättssäkerhetskravet kan ej tystas
genom allt som göres på andra vägar för ökad säkerhet (Konservativ samhällssyn
s. 20 ff.).

g) Sverige bygger på folkstyrelsens grundval. Ett elementärt rättskrav
är det därför att folkets vilja får göra sig gällande i statslivet. Därvidlag är
det ingalunda nog att upprätthålla stadgade former för val, överläggningar
och beslut. Alltför lätt händer det att folkstyrelsens formväsen hålles vid
makt, medan dess anda slocknar. Formerna måste -— det har vid många
tillfällen varit anledning att påminna därom — rymma elt levande innehåll
av eftertanke och samråd. Till folkstyrelsens väsen hör ock den offentliga

Motioner i Första kammaren, nr 129.

fria diskussion, som ensam kan säkerställa en allsidig tillgång på erfarenheter
och tankar.

II. LAGSTIFTNINGEN.

I. Rättsvården ställer i första hand anspråk på lagstiftningen. Då här
talas om ”lagstiftning”, syftas icke blott på den som tillkommer genom
”samfällda beslut” av Konung och riksdag, utan också på sådan lagstiftning,
vid vars tillkomst riksdagen medverkar i annan ordning, särskilt i
bevillnings- eller statsregleringsväg, och icke minst på all den lagstiftning,
som Konungen utövar i kraft av grundlagarna eller särskilda bemyndiganden.

Vad med avseende på lagstiftningen i första hand bör framhållas är angelägenheten
att den rör sig inom de gränser som utstakats för den och
icke urartar till en maktutövning utan laga stöd (jfr I: 2 a). Det har under
de senaste årtiondena vid flera tillfällen varit anledning att understryka
vikten av att Konung och riksdag icke vid den lagstiftning som ankommer
på dem överskrida de grundlagsenligt bestämda gränserna; än oftare har
det måst påminnas, att regeringen ej har att verka utom det område som
förbehållits den dels genom grundlagarna, dels genom särskilda bemyndiganden.
Ett strikt iakttagande av laglighetens grundsatser har man särskild
anledning att kräva just av statsmakterna; på intet sätt kan rättsvården
mera sättas i fara än genom övergrepp från deras sida (jfr V: 3).

I detta sammanhang måste framhållas, att det ingiver starka betänkligheter,
att makten över lagstiftningen — även om det sker i fullt grundlagsenliga
former —- alltför mycket koncentreras hos regeringen (jfr mot. FK
1947: 16). Det hör till de grundläggande kraven på en folkrepresentation,
att den skall särskilt vårda sig om människornas rätt och frihet; väsentliga
ingrepp däri borde ej företagas utan att riksdagen så noga som möjligt
prövat deras art och deras behövlighet. Att även regeringen nutilldags är
ett ”organ för folkviljan” är härvidlag intet bärkraftigt motargument, tv
väsentligt är, att i riksdagen lagstiftningen kommer till stånd under den
brytning mellan olika intressen och åskådningar och i den offentlighet som
hör till folkstyrelsens väsen. Det kan däremot med visst fog invändas, att
riksdagen ej förmår taga ståndpunkt till alla de komplicerade spörsmål
som nutidens regleringar och planhushållning resa; det är verkligen ett
djupt allvarligt och ofrånkomligt faktum, att folkstyrelsen äventyras då
staten tar alltför stora uppgifter på sig. I detta sammanhang reser sig
emellertid det vid fjolårets riksdag livligt debatterade spörsmålet, om det
ej vore möjligt att låta av riksdagen valda delegationer fullgöra vissa
sådana funktioner som riksdagen eljest skulle nödgas anförtro åt regeringen.
Dessutom har man anledning att fastslå, att riksdagens arbetssätt

Motioner i Första kammaren, nr 129.

ingalunda utvecklats i takt med det snabbt framilande lagstiftningsarbetets
krav; snarare tvärtom. Då riksdagen numera i regel är verksam blott under
en del av veckan, försvåras därigenom avsevärt det inbördes samråd inom
olika grupper av riksdagsmän, som är en förutsättning för att ståndpunkter
skola kunna utformas, som framstå som äkta utflöden ur en av riksdagen
formad självständig folkvilja.

I den mån riksdagen nödgas överlåta lagstiftningsuppgitter åt regeringen,
är det ett självklart önskemål, att dessa bliva så klart som möjligt fixerade
och att det göres vad göras kan för att precisera vad som får och icke får
göras (ett steg i rätt riktning är det sålunda då man i SOU 1952: 24 s. 65 tf.
sökt precisera de intressen som böra tillgodoses med en allmän fullmaktslagstiftning
av förfogandelagens natur). De vidsträckta, obestämda, dunkla
och tänjbara ”fullmakterna” utgöra ur rättsvårdens synpunkt ett betänkligt
inslag i vårt statsliv. Alltför ofta har riksdagen uraktlåtit att på allvar
taga klar ståndpunkt till lagstiftningens gestaltning. Ett belysande exempel
utgör den svåröverskådliga lagstiftningen om jordbruksregleringen, såsom
ett färskt exempel — låt vara av mycket mindre räckvidd — må ock erinras
om, hur svävande riksdagens ståndpunktstagande i december 19o3 var till
de ur rättslig synpunkt mycket viktiga principerna för ersättning i anledning
av paratyfusepidemien.

2. Lagstiftningens former äro sedan gammalt så tillrättalagda i vårt land
att ett sådant noggrant övervägande, som ovan (I 2 d) angavs som angeläget
ur rättsvårdens synpunkt, möjliggöres. I detta hänseende är det bättre
ställt än i många länder. Att riksdagens verksamhetsformer haft en sådan
karaktär har tillika inneburit goda möjligheter för folkviljan att effektivt
göra sig gällande vid lagstiftningen (jfr 1 2 g).

I nulidslägets belysning framträda emellertid allvarliga brister i lagstiftningsmaskineriet,
vilka sammanhänga med lagstiftningens växande omfång,
med dess ökade betydelse för människornas liv och med den maktkoncentration
som ägt rum i parlamentarismens tecken. Tid och krafter
räcka icke till för den omsorgsfulla prövning som lagstiftningsärendena
kräva, särskilt med de anspråk man nutilldags ställer på snabba ingripanden
med hänsyn till lägen som ej kunnat förutses. Även sadan lagstiftning,
vars behövlighet man kunnat i tid förutse, blir ej sällan alltför länge uppskjuten,
för att sedermera vid behov hastigt improviseras. Före och under
världskriget framhöllos ofta farorna av detta tillvägagångssätt; i närvarande
stund frågar man sig, om vi äro lagstiftningsmässigt beredda för en
ny katastrof. En särskild svårighet är det alt nutida lagstiftning ständigt
förutsätter ett bedömande av framtida förhållanden, som det är vanskligt,
icke minst på grund av de svåröverskådliga verkningarna av statens egen
komplicerade politik, att förutse och överblicka.

Svårigheterna framträda för dem som i kommittéer, ämbetsverk och

Motioner i Första kammaren, nr 129.

departement skola ge form åt lagstiftningen. Och vad nyss sagts om riksdagen
(II 1) har betydelse även i detta sammanhang. Med ärendenas
växande mängd och svårhetsgrad och med arbetssättets brister blir det
ofrånkomligt, icke blott att riksdagen föranlåtes avstå från sina befogenheter
utan också att den prövning som den företager blir långt mindre
ingående än man kunde önska och utomstående allmänt räkna med; den
måste ofta inskränka sig till att utan närmare granskning godtaga vad
regeringen föreslår. Riksdagen blir faktiskt i allt mindre grad ett aktivt,
självständigt element i lagstiftningen; denna formas huvudsakligen av
regeringen och av dem som den anlitar för utredningsändamål.

De för svensk rätt karakteristiska kraven på lagstiftningens standard
hava icke minst kommit till uttryck i lagrådets medverkan i lagstiftandet,
som har sin djupaste motivering däri att den främjar lagstiftningens noggranna
anpassning efter just de förhållanden den är avsedd att reglera
(I 2 d); sådant bör säkrast kunna bedömas av dem som hava den allsidigaste
överblicken över rättstillämpningen. Det är emellertid en allvarlig
brist, att lagrådets medverkan endast är föreskriven beträffande en viss del
av lagstiftningen (huvudsakligen ”civil- och kriminallag”). Nutidens utveckling
har medfört att annan lagstiftning, som i olika hänseenden reglerar
den enskildes förhållande till det allmänna, på ett helt annat sätt än
förr blivit avgörande för medborgarnas ställning i samhället; just på dessa
områden, där man oavlåtligen beträder nya vägar och möter nya problem,
är en sakkunnig granskning särskilt påkallad. Ser man detta faktum i
ögonen, måste det framstå som angeläget att på ett ur nutida synpunkter
rationellare sätt reglera lagrådets funktioner (jfr mot. FK 1949: 159). Det
måste sörjas för att dess sakkunskap och omdöme utnyttjas även vid annan
lagstiftning än den som avser allmän civil- och kriminallag. Vad nu sagts
avser närmast sådan lagstiftning som kommer till under medverkan av
riksdagen. Men även den lagstiftning som utövas av regeringen ensam
förtjänar uppmärksammas. Genom organisatoriska förändringar ha departementen
på senare tid fått avsevärt bättre tillgång till krafter skolade för
lagstiftningsarbete. Men på samma gång torde den garanti för konsekvens
och sammanhang i lagstiftningen som de konsultativa statsråden utgjort
genom omständigheternas makt i stort sett hava försvagats. Man kan väl
hos oss näppeligen ifrågasätta anordningar motsvarande dem som möta i
fransk rätt; där är, med avseende på all lagstiftning som ankommer på
regeringen ensam, sörjt för en förutgående granskning jämförlig med lagrådets;
all sådan lagstiftning granskas nämligen av det organ, som tillika
är Frankrikes högsta förvaltningsdomstol. Konstitutionsutskottet ifrågasatte
däremot för några år sedan (1949: 8) en förstärkning av den personal
som stod till de konsultativa statsrådens förfogande i syfte att kontrollen
skulle effektiviseras. Enligt min tanke skulle en avsevärd förstärkning av

Motioner i Första kammaren, nr 129.

de arbetskrafter som för detta ändamål kunna biträda nämnda statsråd
vara önskvärd. Därigenom skulle på ett helt annat sätt än nu är möjligt
kunna sörjas för enhetlighet, planmässighet och sammanhang i den nu
mycket växlande lagstiftning som utgår ur de olika departementen (se nedan
II 3; jfr Förvaltningsförfarandet s. 26).

Med åberopande av vad nu anförts vill jag hemställa om utredning angående
åtgärder för sakkunnig granskning, i större omfattning än nu sker,
av lagar och författningar.

3. Ett elementärt krav på lagstiftningen är, att man vid dess gestaltning
har det förut (I 2 e) framhävda kravet på medborgerlig jämlikhet för
ögonen. Vad detta krav leder till är ju ingalunda utan vidare klart. Alla
kunna vara ense om att det som är lika skall bedömas lika. Men det måste
ofta kunna uppkomma olika meningar om huruvida de situationer som två
medborgare — eller två medborgargrupper -— befinna sig i skola ur lagstiftningssynpunkt
uppfattas som lika; på samma sätt kan man tvista om
huruvida en rättsregel drabbar två människor — eller grupper — lika eller
olika. Men i många fall ger rättsmedvetandet ganska tydliga utslag. Likväl
händer det blott alltför lätt att lagstiftningen även i sådana fall mäter med
olika mått. Det kan bero på varjehanda omständigheter, övermäktiga intressen
kunna t. ex. komma med i spelet — om än stundom hävdade med
rättsliga talesätt.

Särskilt skall emellertid här uppmärksammas den olikhet, som, utan att
det egentligen avsetts, uppkommer därigenom att man icke tillräckligt
övertänker alla de levnadsförhållanden vilka en tilltänkt lag kan komma att
beröra. Det är i själva verket, med nutida lagstiftnings långtgående aspirationer,
sannerligen icke alltid lätt att med tanken genomtränga dessa förhållanden.
I följd därav kan den rätt och den plikt som en viss lag reglerar
komma att utmätas på ett sätt som visar sig ganska orättvist. Men framför
allt: det händer att man reglerar ett område utan att beakta, att det finns
andra områden, där enahanda regler kunde vara lika motiverade. Detta är
ett för nutida lagstiftning karakteristiskt drag, som särskilt betingas av
att lagstiftningen oavlåtligen föranlåtes att söka råda bot för plötsligt uppkommande
svårigheter eller olägenheter. Man griper då gärna in på det begränsade
område som för dagen kommit i strålkastarbelysning. Hur det kan
förhålla sig med liknande områden, som ligga mera i skuggan, kommer ej
i betraktande. Man sluter kanske medvetet till ögonen för dem; man känner
sig tvungen att ingripa men är på det klara med att man icke är beredd
att handla på samma sätt i andra fall. Men felet kan också vara det, alt
lagstiftarens fantasi icke räcker nog långt: han observerar endast dagens
bekymmer och ser icke, att den fråga som han sysselsätter sig med har
mycket vidsträcktare perspektiv. Just i nutiden, då man så lätt frestas att
taga frågorna som de komma och lösa dem efter vad som i det förevarande

Motioner i Första kammaren, nr 129.

fallet ter sig praktiskt, är det viktigt att fasthålla kravet på att lagstiftaren
alltid skall, i den medborgerliga jämlikhetens intresse, blicka så vitt och så
långt som det är honom möjligt. Ofta har det i riksdagsarbetet varit anledning
att konstatera att horisonten icke varit vid nog: att man måhända
skapat rättvisa inom ett begränsat område, men i och med detsamma varit
orättvis mot dem som lagen berört eller dem som den icke berört (jfr t. ex.
FK 1943: 25 s. 60, 1946: 42 s. 82). Senast visade sig detta, då riksdagen -—
jag vågar säga: under utpräglad olust — beslöt om ersättningar i anledning
av skador som vållats i följd av paratyfusepidemien.

Av vad nu sagts skall här i första hand den praktiska slutsatsen dragas,
att intet bör försummas, som kan underlätta lagstiftarens överblick över
det väldiga och nu för tiden alltmera komplicerade område där han har
att verka.

En sådan överblick förutsätter till en början, att den högra handen vet
vad den vänstra gör (om man nu kan presentera nutidens månghövdade
lagstiftningsmaskineri med bilden av endast två händer). Gällande lagstiftning
är en djungel, där det är ytterst vanskligt att finna sig till rätta. För
några år sedan ägnades av riksdagen stor uppmärksamhet åt frågan om
utvägar att underlätta sådan orientering, givetvis ej blott för dem som deltaga
i lagstiftningsarbetet utan även för förvaltningens personal i allmänhet
f jfr nedan III 1) och för allmänheten (jfr V 3, 4). Med anledning av mot.
FK 1949: 185, där frågeställningen utvecklats och olika utvägar diskuterats,
hemställde riksdagen om utredning angående åtgärder genom vilka lättare
orientering kunde vinnas i gällande lagar och författningar. Samtidigt togs
ett avsevärt steg i åsyftad riktning genom att anslag beviljades till publikationen
Svensk lagsamling. Då detta företag begyntes, framstod det emellertid
endast som ett första steg. Departementschefen erinrade i prop.
1949: 171 om den från flera håll (se tidigast Förvaltningsrättslig Tidskrift
1942 s. 30 ff.) framförda tanken på en årlig — eller i vart fall med korta
mellanrum utkommande — administrativ lagbok med rikliga hänvisningar
till Svensk författningssamling. Han såg häri ”den bästa lösningen av det
problem som är alla författningssamlingars stora svårighet, nämligen hur
de skola hållas aktuella” samt framhöll, att utgivningen av lagsamlingen
ej stod i vägen för genomförande även av nämnda förslag, och att tvärtom de
båda åsyftade företagen kunde på ett lyckligt sätt komplettera varandra.

Då Svensk lagsamling nu synes nalkas sin fullbordan, synes tiden vara
inne att återupptaga tanken på en periodiskt utgiven administrativ lagbok.
Dess förverkligande skulle innebära att myndigheter och allmänhet erhölle
bekväm tillgång till gällande författningstexter eller hänvisningar till SFS
eller Svensk lagsamling. Naturligtvis bör den tilltänkta publikationen på
rationellt sätt samordnas med den redan nu årligen utkommande lagboken.
Under hänvisning till vad som anförts dels i prop. 1949: 171, dels i mot. FK

Motioner i Första kammaren, nr 129.

1949: 185 och under åberopande av vad till stöd för förslaget anföres nedan
under III 1 samt V 4 och 5 vill jag hemställa, att riksdagen måtte anhålla
om utredning och förslag angående en periodiskt utkommande handbok
över gällande lagar och författningar.

4. Det gäller vidare att draga de slutsatser med avseende på lagstiftningen
som en vidare överblick ovillkorligen leder till. Den medborgerliga jämlikheten
hotas framför allt av den olikformighet som uppkommer genom att
lagstiftningsfrågorna ses alltför isolerade. Man kan visserligen icke undvara
mängden av specialförfattningar som reglera särskilda levnadsförhållanden.
Men man kan lägga sig vinn om att hålla ögonen öppna för att inom
olika områden likartade situationer inträda, som böra bedömas på ett enhetligt
sätt. Det innebär att se bakåt: se en tilltänkt lagstiftning i dess sammanhang
med redan gällande lag. Men det innebär framför allt att se framåt,
mot besläktade spörsmål som ännu icke aktualiserats. Bäst fullgör lagstiftaren
sin uppgift i jämlikhetens tjänst, om han kan utforma allmänna
regler som göra specialregler med växlande innehåll överflödiga. Men mycket
är vunnet redan genom att frågorna bliva studerade på bred grundval och
allmänna grundsatser preciserade, som kunna bilda utgångspunkten för
mera begränsade lagstiftningsfrågors lösning.

På vissa områden, där lagstiftningens splittring och oenhetlighet är ägnad
att medföra orättvisa och osäkerhet, har man redan gripit sig an med sådana
försök att nå fram till fastare och enhetligare linjer. Om förval tningsförfarandet
skall talas längre fram (III 5). En utredning har salts i gång
angående de administrativa frihetsberövandena. Riksdagen har 1953 påkallat
en utredning med syfte att skapa reda i den vildvuxna flora av författningar,
som vid sidan av strafflagen reglerar samhällets ingripanden
mot brott och förseelser. Här skall uppmärksamheten fäslas på ett annat
område, där just omsorgen om en likformig behandling av människorna
borde leda till liknande åtgärder. Jag syftar på de lägen där åtgärder som
vidtagas i allmänt intresse vålla enskilda medborgare skada och förluster
(jfr om ett besläktat spörsmål under IV 4).

Det förekommer på särskilda områden, att den förfördelade enligt lag
eller författning erhåller ersättning, ehuru därvid ”ganska olika principer
komma till användning” (FLU 1949: 38 s. 6). Och i uppmärksammade
katastroffall griper man gärna in med en för tillfället avpassad lagstiftning.
Ersättning gavs på detta sätt exempelvis för skador i följd av krigsårens
avspärrningar och nu senast paratyfusepidemien. Men lagstiftningen har
stannat vid alt sålunda behandla spörsmålet från fall till fall. Ett sådant
behandlingssätt kan icke leda till rättvisa resultat; de bördor som de enskilda
få bära komma därigenom att utmätas på ett föga genomtänkt, ofta
godtyckligt sätt. Här skall icke vågas något omdöme om de förutsättningar
under vilka ersättning skäligen borde utgå; detta spörsmål är givetvis

Motioner i Första kammaren, nr 129.

vanskligt att besvara (jfr Förvaltningsrättslig Tidskrift 1943 s. 297 ff. och
senast SOU 1952:24 s. 122 ff., 268 tf.). Staten kan icke rimligtvis påtaga
sig någon allmän skyldighet att ersätta skador som dess verksamhet vållat.
I många fall måste de enskilda, som träffas, bära dem, även om bördorna
därigenom komma att drabba ganska slumpvis. I andra lägen är det däremot
ett lika påtagligt rättskrav, att gottgörelse lämnas. Det synes emellertid
angeläget att på allvar taga upp dessa problem till grundlig undersökning.
Det är ett rimligt krav att statsmakterna, som lagt ned mycken möda på
den viktiga uppgiften att i sociallagstiftningen på ett rättvist sätt avpassa
statens hjälp efter oändligt skiftande hjälpbehov, ägna lika stor omsorg åt
att tillgodose rättvisans krav i alla de fall där staten själv vållar skada
och förluster. I en annan motion, som väckes vid denna riksdag, upptages
ett särskilt hithörande spörsmål av synnerlig betydelse, frågan om ersättning
vid åtgärder som påverka fast egendoms värde, till ingående behandling.
Härutöver skall här erinras om att den enskilde kan drabbas på mångahanda
andra sätt: genom bud och förbud som hänföra sig till lös egendom,
eller som ingripa i en närings utövning eller i arbetskraftens användning,
genom ingrepp i den kroppsliga integriteten och den personliga rörelsefriheten.
Även dessa fall böra komma i betraktande.

Till en viss grad skulle kanske problemet kunna tänkas löst genom
mycket allmänt hållna regler som gåve domstol befogenhet att bedöma när
och i vilken omfattning ersättning skulle givas. En förebild finnes i de främmande
författningar som stadga att vid ”expropriation” — ett begrepp som
ofta fattas mycket vidsträcktare än hos oss — ”full ersättning” skall givas;
de finnas f. ö. som hävda att en sådan rätt till ersättning redan nu gäller
hos oss. Närmare till hands ligger dock att söka lösa problemen genom lagstiftning
som närmare preciserar rätten till ersättning. Det vore, såsom
andra lagutskottet enhälligt uttalade 1944 (uti. nr 65), värdefullt ”om man
i lagstiftningen skulle kunna angiva närmare, fasta riktlinjer för statens
skyldighet gentemot den enskilde i förevarande hänseende (den motion
som uttalandet gäller avsåg ”intrång i äganderätten och den ekonomiska
friheten”). Godtyckliga avgöranden efter billighet och skälighet skulle
lämna plats för enhetliga lagregler. En mera rättvis fördelning av de bördor
som kristiden lägger på samhällsmedlemmarna skulle måhända kunna ernås”.
Det får naturligtvis icke förbises att utformningen av allmänna, för
statens verksamhet i det hela gällande regler erbjuder stora svårigheter. Det
borde dock icke hindra att man sökte i lagstiftningsväg taga ut steget så
långt som möjligt. En ansats i denna riktning gjorde statsutskottet i december
1953, då det, ställt inför frågan om ersättningar i följd av paratyfusepidemien,
uttalade sig för en mera vitt syftande utredning i ämnet. Men i
den mån man icke finner en mer eller mindre allmängiltig lagstiftning
möjlig, kan man i alla fall undersöka problemen, söka fixera de omständig -

Motioner i Första kammaren, nr 129.

heler som tala för eller mot ersättning, och därmed vinna ett fastare underlag,
än man nu har, för bedömande av ersättningsfrågor som uppkomma
på särskilda områden och i särskilda fall. Första lagutskottet hemställde
1949 (uti. nr 38), på grunder som i sak överensstämma med vad här anförts,
om utredning angående ”möjligheten att nå fram till enhetliga regler
för bedömande av frågor om det allmännas ersättningsskyldighet vid rättsenliga
ingrepp i enskilds äganderätt och ekonomiska frihet”. Förslaget vann
ej kamrarnas bifall. Frågan synes emellertid böra bliva föremål för förnyad
omprövning; de färska erfarenheterna från behandlingen av frågan
om ersättning i anledning av paratyfusepidemien synas utgöra en maning
därtill. Därför upprepas här, under åberopande jämväl av motionerna
FIv 1944: 197 och 1949: 160, förslaget om utredning.

5. Kravet på medborgerlig likställighet har också eu annan sida. Liksom
det är önskvärt att i möjligaste mån fasthålla och utforma allmänna regler
rörande medborgarnas rätt i de växlande specialreglernas ställe, är det i
varje särskilt lagstiftningsärende en fördel ur medborgerlig synpunkt, att
författningen själv bestämmer vad medborgarna ha att rätta sig efter (jfr
om normmässighetens princip Sv. frihet s. 59 ff.). Det skall genast tilläggas
att denna synpunkt givetvis ej ensam kan fälla utslaget (jfr Förel. i förvaltningsrätt
III s. 311 ff.). Lagstiftningen måste i stor utsträckning överlåta
åt regeringen och andra myndigheter att för särskilda fall genom tillstånd
och beviljande av medel, förelägganden och förhud osv. fastslå vad som
skall gälla. I många lägen kunna endast på detta sätt rättvisans krav tillgodoses;
man har i sådana fall, såsom nedan (III 5—7) skall utvecklas, att
skapa de bästa möjliga garantier för att myndigheternas prövning gestaltar
sig på ett ur rättsvårdens synpunkt tillfredsställande sätt. Men myndigheternas
handlande kan bli olikformigt och orättvist, och ett riktmärke för
lagstiftningen bör det vara att, så långt man kan, i lag fixera medborgarnas
rätt och plikt. Fn sådan strävan har, i den medborgerliga säkerhetens och
jämlikhetens intresse, länge gjort sig gällande på socialvårdens område.
Det finnes intet skäl, varför den icke skulle fullföljas även på andra områden.
Ju mer staten ingriper i den enskildes rätt, desto naturligare ter sig
kravet att han skall bero icke av myndigheternas beslut utan endast av
lagarnas regler, eller att i varje fall lagen skall fastslå riktlinjer och gränser
för myndigheternas handlande; dit hör bland annat som ett viktigt led
att i möjligaste mån klarlägga de syften för vilka en lagstiftning får användas
(jfr nedan III 7). Det har kommit därhän — särskilt med den knapphet
som på många områden röjer sig i nutidens samhälle, samtidigt som
det präglas av en intensiv statlig reglering — att myndigheterna ofta hava
att avgöra om livsviktiga förmåner, som många tävla om men blott få
kunna få del av (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1950 s. 73 ff., jfr mot. FIv
1950:95, KU 1950:57 s. 16 och FK 1950: 18 s. 144). Det är uppenbarligen

Motioner i Första kammaren, nr 129.

angeläget att, då myndigheterna sålunda hava att avgöra om konkurrerande
anspråk, normer utformas efter vilka de — liksom domstolarna då de slita
tvister om mitt och ditt — skola träffa sina avgöranden.

Det förtjänar emellertid understrykas att särskilda krav måste ställas på
lagar och författningar, då de, i enlighet med den tankegång som här utvecklats,
utan myndigheters mellanhand rikta sig till medborgarna. Fasthåller
man tanken, att lagstiftningen ej skall binda medborgarna mer än
dess syfte kräver (I 2 d), är det angeläget att deras handlingsfrihet ej onödigt
kringskäres. Härav följer bland annat att, när ett allmänt syfte kan
bliva tillgodosett genom olika slags åtgärder av den enskilde, det bör tillses
att han får valfrihet och att lagen icke genom att utpeka ett visst bestämt
förhållningssätt genom vilket syftet skall vinnas onödigtvis binder handlingsfriheten.

6. Ett viktigt riktmärke för lagstiftningen, vid sidan av likformighetskravet,
är att behovet av trygghet skall tillgodoses. Vad härom sagts i det föregående
(I 2 f.) skall här ej upprepas. Det är nog att erinra, att rättssäkerheten
i en tid av starka förändringar ställer mycket stora krav på lagstiftarnas
förutseende. Endast en grundväsentlig sida av tryggheten skall här
något närmare beröras.

Lagen skall, då den ej i första hand blott riktar sig till myndigheterna,
verka som en anvisning till människorna, hur de skola handla, och ge dem
besked om de påföljder deras handlingssätt drager med sig. Meningen är ju,
att den skall påverka människornas sinnen så att dess efterlevnad i möjligaste
mån kan bero av deras fria insatser. Vid ett effektivt kungörande av
lagar och författningar har man därför i vårt land av ålder lagt stor vikt.
Det är ur denna synpunkt betänkligt att de nu för tiden strömma fram i
stor hast och icke lämna rådrum för eftertanke och anpassning; såsom av
konstitutionsutskottet vid flera tillfällen påvisats (1940: 17 s. 2, 1945: 12
s. 3, 1948: 23 s. 2; jfr KU 1939: 12 s. 7), händer det t. o. m. att de få träda
i kraft innan de kungöras. Att i det föregående (II 3) ifrågasatta åtgärder
för en säkrare överblick över lagar och författningar äro av betydelse ej
blott för lagstiftarna utan även för medborgarna ligger i öppen dag; jag
återkommer senare till detta ämne (V 3). Den olikformighet i lagstiftningen,
som förut (II 3) påtalats ur likställighetskravets synpunkt, är betänklig
också genom de svårigheter den vållar dem som skola underrätta sig om
dess innehåll, med andra ord ur rättssäkerhetssynpunkt (Förvaltningsförfarandet
s. 23 f.). Det får aldrig glömmas, att vår rätt utgår från en medborgarnas
skyldighet att känna lagen; man kan aldrig ursäkta sig med sin
okunnighet därom. Inför mängden av nutida författningar blir denna kunskap
icke mycket mer än en fiktion. Men intet får försummas som i någon
mån kan göra den till verklighet.

Ur samma synpunkter som nu antytts är lagens klarhet och tydlighet av

Motioner i Första kammaren, nr 129. lf>

avgörande betydelse. Det låter sig visserligen icke göra att utforma lagar
och författningar så otvetydiga, att deras tolkning och tillämpning i de särskilda
fallen följer av sig själv. Det är ofta anledning att med skärpa reagera
mot de i den allmänna diskussionen resta kraven att lagstiftningen skall
tydligt och klart reglera ett speciellt rättsspörsmål som av någon anledning
väckt uppmärksamhet. Om de lagstiftande organen skulle sikta så långt,
skulle de taga sig vatten över huvudet. Men med de stora anspråk, som nu
för tiden ställas på medborgarna, är det ett elementärt rättskrav, att det
blir sagt så klart som möjligt vad som fordras av dem. I all synnerhet gäller
detta när feltolkning kan leda till stor förlust eller skada. Det är hårt alt
ställa människor inför svårtolkade och dunkla föreskrifter med risk att,
om de missförstå dem, drabbas av straff. Den s. k. Lifacoaffären (se t. ex.
KU 1951: 20 s. 15, FIv 1951: 17 s. 112, 1951: 34 s. 63) belyste än mer otillfredsställande
drag i åtskillig lagstiftning om indirekt beskattning: Företagare
åläggas att inkassera skatt åt det allmänna, och om de misstolka
författningarna, få de svara för skatten själva. Men nu har det visat sig att
åtminstone en av dessa författningar är så oklar, att Svea hovrätt och regeringsrätten
stannat i diametralt motsatta meningar vid dess tolkning; likafullt
var det som sagt företagarnas sak att hära de ekonomiska följderna
av misstag.

Det är ett elementärt rättskrav, att staten icke på de enskilda övervältrar
tunga konsekvenser av att den ej själv velat eller kunnat ge sin vilja tydliga
uttryck. 1 den mån det visar sig ogörligt att fånga livets mångahanda växlande
företeelser genom klart formade allmänna regler, måste man vara
betänkt på att gå en annan väg; ge den enskilde, som står inför ett riskfyllt
val, rätt att i förväg få ett bindande besked om vad som gäller i hans fall.
Riksskattenämndens inrättande är ett steg i denna riktning; liknande anordningar
förekomma också på vissa andra områden (Förel. i förvaltningsrätt
III s. 326 tf.). Men alltför vidsträckta äro de områden där den enskilda
icke kan på denna väg skaffa sig den säkerhet som borde stå till buds i en
rättsstat.

III. FÖRVALTNINGEN.1

1. Närmast ankomma de rättsvårdande uppgifterna på de myndigheter,
som handhava lagar och författningar. Om domstolarnas roll i detta sammanhang
skall här ej talas. Uppmärksamheten skall koncentreras på förvaltningsmyndigheterna,
regeringen inberäknad. Vad som skall dryftas är
sålunda vad som från statsmakternas sida kan göras för en ur rättsvårdssynpunkt
tillfredsställande handläggning av förvaltningsärendena.

1 Vad i denna avdelning anföres ulmynnar endast till ringa del i yrkanden men bör ses i samband
med vad under IV 5 föreslås beträdande justitieombudsmannens tillsyn över förvaltningen.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

Vid diskussion i dessa ämnen plägar framhållas, att rättsvårdsintresset
får vägas mot intresset av att statens verksamhet drives på ett snabht, rationellt,
ändamålsenligt, effektivt sätt. Denna synpunkt förtjänar allvarligen
beaktas — ehuru det kan ifrågasättas, huruvida man, djupast sett, har rätt
att här tala om stridiga intressen: förnuftigt utformade krav på rättssäkerhet
borde ej behöva komma i konflikt med förnuftigt fattade ”effektivitetskrav”.

Viktigare synes här en annan frågeställning. Rättsvårdens behov kunna
tillgodoses på två olika vägar: antingen genom att man sörjer för att förvaltningens
egen verksamhet tillgodoser dem eller genom en tillfredsställande
kontroll. I och för sig bestrider väl ingen, att man måste gå fram på
båda dessa vägar. Men olika meningar hava gjort sig gällande om vad som
är huvudsaken. De finnas som, misströstande om förvaltningsorganens
möjligheter, lägga huvudvikten vid en efteråt, utifrån ingripande kontroll
av ett eller annat slag. För min del har alltid omsorgen om förvaltningsverksamhetens
gestaltning i överensstämmelse med rättsvårdens krav stått i förgrunden
(se t. ex. Förvaltningsrättsliga grunddrag s. 59 ff.). En sådan omsorg
står i god samklang med svenska traditioner: det svenska folket har
av ålder varit vant att i förvaltningsmyndigheter såväl som i domstolar se
ett rättssäkerhetens värn. Och uppenbarligen är det ur alla synpunkter
bättre att åstadkomma, att de avgöranden som i första hand träffas äro
riktiga än att lita till sådan rättelse som kommer i efterhand. Då i åtskilliga
länder på senare tid, alldeles som i Sverige, frågan om rättssäkerheten i
förvaltningen tilldragit sig ökad uppmärksamhet, är det också påfallande
vilket intresse som ägnats just åt den ”preventiva” kontrollen, dvs. åt
åtgärder som skola förebygga att förvaltningsorganens beslut bliva felaktiga.

Denna tankegång bör också enligt min mening fasthållas. Förutsättningen
för att det skall vara möjligt måste emellertid vara, att förvaltningsorganens
handläggning av ärendena alltjämt är sådan att den förtjänar den respekt
och den tillit som av ålder kommit den till del. Man ledes sålunda fram till
ett förutsättningslöst bedömande av förvaltningen med hänsyn tagen till
dess ställning just nu och till de uppgifter som den nya tiden pålagt den.

Härvid är det tillbörligt att från början understryka de särskilda svårigheter
förvaltningen möter i vår tid; det är också anledning att reagera mot
de löst grundade omdömen för vilka förvaltningsorganen ofta utsättas i den
offentliga diskussionen. Svårigheten att överblicka lagstiftningens innehåll
möter för dem, såväl som för lagstiftare (II 3) och medborgare (V 3); kanske
är den för dem allra kännbarast. Men ännu kännbarare är att den snabbt växande,
till omfånget överväldigande förvaltningsrättsliga lagstiftningen endast
småningom blir föremål för den djupare eftertanke i rättspraxis och i
forskning, som är en nödvändig grundval för en säker och riktig rättstilllämpning
(se t. ex. Förvaltningsrättslig Tidskrift 1945 s. 73 ff.; jfr även

Motioner i Första kammaren, nr 129.

juristutbildningskommitténs uttalande, SOU 1953: 15 s. 213, om behovet
av ”vetenskaplig bearbetning av det ständigt växande författningsmaterialet”).
Detta hör med till de särskilda problem en starkt dynamisk tid
för med sig.

2. Den första fordran, man har rätt att ställa på förvaltningen, är att
dess personal skall vara tillräcklig för att lösa sina uppgifter. Denna fordran
har en särskild aktualitet i en tid som pålagt och ständigt pålägger förvaltningsorganen
mängder av nya uppgifter. Ofta har det visat sig, att ny lagstiftning
genomförts eller andra nya föranstaltningar vidtagits utan att man
beaktat de organisatoriska konsekvenserna (jfr t. ex. FK 1951:8 s. 27). I
den mån ej — såsom ofta måst ske — missförhållandet efteråt botats genom
anslagsanvisningar, som vid lagstiftningens genomförande ej förutsågos,
står man inför den risken* att myndigheterna ej kunna åt ärendena ägna
den tid och den uppmärksamhet som deras vikt påkallar. Särskilt betänkligt
är det, att till förfång för rättssäkerheten noggrannheten i handläggningen
av ärenden som angå enskildas rätt av sådan anledning måste eftersättas.
Icke mindre bekymmersamt är det, om missförhållandet mellan arbetskrafter
och arbetsbörda leder till kännbart uppskov med ärendenas behandling.
Uppenbarligen åsidosättas rättsvårdens enklaste krav, om människorna
tvingas att alltför länge vänta på myndigheternas åtgärder; det är bland
annat den medborgerliga likställigheten som därmed sättes i fara. Det är
nog att i detta hänseende erinra om frågorna dels om regeringsrättens förstärkning,
dels om polis- och åklagarväsendet i vissa städer, dels om jorddelningsärendenas
behandling.

Det traditionella förtroendet för förvaltningsorganen har väsentligen
byggt på personalens kvalifikationer. I förhållandet mellan ärendenas vikt
och svårighetsgrad å ena sidan och å andra sidan personalens kvalifikationer
ha emellertid mycket väsentliga förskjutningar ägt rum. Förvaltningsgöromålens
ansvällning har medfört, att ärendena, genomsnittligt sett,
avgöras av mindre kvalificerad personal än tidigare; välbekant ar ock, att
den trygghet för avgörandenas riktighet, som förr åstadkoms — särskilt i
rättsfrågor — genom att flera personer deltogo i dem, numera endast i begränsad
omfattning står till buds. Särskilt påfallande är att det juridiska
inslaget, som är av grundläggande betydelse, när det gäller eu rättslig
prövning av enskildas förhållanden, mer och mer skjutits åsido. Det kan

1 detta sammanhang anmärkas, huru annorlunda regeringsmaktens utövning
gestaltar sig nu än på den lid då vid rättsfrågors avgörande regelmässigt
två konsultativa statsråd med hög juridisk kompetens medverkade.

Vad nu sagts om personalens omfattning och kvalifikationer kan icke
utmynna i något yrkande. Men det innefattar eu erinran om att frågan om
lagtillämpningen alltid måste vara aktuell när riksdagen tar ståndpunkt till
en ny lagstiftning. Det är äventyrligt om man icke, i den mån statsverksam 2

Ili haag till riksdagens protokoll 19!)A. 3 samt. Åt 129 Idb.

Motioner i Första kammaren, nr V2H.

heten sväller, oavlåtligen har för ögonen rättsvårdens krav och drager de
statsfinansiella konsekvenserna därav — såvida icke en klar insikt i dessa
konsekvenser leder till att man avstår från reformer, som man i och för sig
funnit önskvärda men icke utan alltför stor kostnad kan genomföra på ett
ur rättssynpunkt tillfredsställande sätt. Vad nu sagts torde så mycket mer
förtjäna understrykas, som anhängarna av ökad statsverksamhet ofta äro
benägna att blunda för ökade personalkostnader. Å andra sidan inträffar
det stundom, att från motsatt håll sparsamhetskrav riktas mot avlöningsanslag
som i själva verket äro ofrånkomliga, om gällande lagstiftning skall
upprätthållas — i stället för mot denna lagstiftning själv. Rättsvården sättes
härigenom i fara.

3. För förvaltningsorganens rättsvårdande funktioner har det varit av
avgörande betydelse, att de intagit en självständig ställning som i någon
mån erinrat om domstolarnas. Självständigheten har i första hand bestått
däri, att förvaltningsorganen endast i begränsad mån varit underkastade
överordnade organs, särskilt regeringens, tjänsteföreskrifter (Förel. i förvaltningsrätt
II s. 149 ff.); ehuru det är svårt att exakt precisera rättsläget,
torde kunna hävdas, att förvaltningsorganen i regel ej haft att ställa sig
överordnades befallningar till efterrättelse vid avgöranden angående enskildas
rätt. överordnades möjligheter att påverka underordnades verksamhet
hava vidare begränsats genom en för svensk rätt karakteristisk
säkerhet i anställningsförhållandet: oavsättlighet och frihet från förflyttning
(36 § RF).

Det är under dessa förhållanden tänkvärt att sist berörda garantier försvagats.
Förflyttningsförbudet har faktiskt trätt ur kraft, och allt flera
tjänstemän äro undandragna den säkerhet i anställningen som oavsättligheten
innebär. Man kan icke helt underkänna de praktiska överväganden,
som lett till dessa förändringar. Men det är beklagligt, att utvecklingen försiggått
utan tillbörligt beaktande av de särskilda skäl som tala för att de
som hava att avgöra om enskildas rätt fullt ut få åtnjuta det skydd regeringsformen
åsyftar. Det är beklagligt, att den utredning om en revision av
35 och 36 §§ RF som riksdagen vid två tillfällen begärt (se KU 1942: 18 och
1946: 16) icke kommit till stånd. Det förtjänar anmärkas, att vid sistnämnda
tillfälle konstitutionsutskottet uttalade sig för ”principiellt vidhållande
av den grundsats på vilken 36 § RF vilar” och att första kammaren
biföll utskottsutlåtandet med strykning av vissa uttalanden av utskottet
som åsyftade att bereda statsmakterna ökad rörelsefrihet i fall då eu
tjänsteman icke gjort sig känd för ”laglydnad och medborgarsinne”.

Det finnes också stark anledning att antaga, att överordnades vilja faktiskt
spelar en större roll vid administrativa avgöranden än vår rätt medger,
och att det härutinnan skett väsentliga förändringar under senare tid.
Denna företeelse är synnerligen svårgripbar. Någon gång händer det visser -

Motioner i Första kammaren, nr /29.

ligen att formliga föreskrifter, som överskrida de lagliga gränserna för
vederbörandes befogenheter, bliva bekanta (se t. ex. KU 1950: 17 s. 24 ff.).
1 sådana fall är påtagligen en makt, som ej har stöd av rätt (jfr I 2 a), med
i spelet. Men dylika föreskrifter meddelas helt visst ofta utan att efteråt
kunna klart dokumenteras. Allvarligast är emellertid att överordnades vilja
väl kan göra sig obehörigen gällande utan att taga sig formen av föreskrifter
eller befallningar (jfr t. ex. KU 1943:8 s. 29 ff.). Den gör sig helt enkelt
gällande i kraft av de faktiska maktförhållandena. Särskilt måste man härvid
tänka på den stora makt som nu för tiden är samlad i ett statsråds
hand. Den underlydande, som vet vilken makt som står bakom den överordnades
vilja, böjer sig gärna även inför en anmodan, ett önskemål, ett meddelande
om faktiska förhållanden. Han har kanske rätt i den förmodan som
ligger nära till hands: att det förväntas att han skall handla på det sätt som
anvisas. Men även om avsikten varit en annan — att lämna handlingsfriheten
helt obeskuren — föranlåtes en försiktig tjänsteman lätteligen att
böja sig. Den tysta kraft, som på detta sätt gör sig gällande vid sidan av
den lagliga ordningen, är desto försåtligare som den allmänna opinionen —
icke minst i omsorg just om rättssäkerheten — ofta nog av statsråden förväntar
en ledning av och ett ingripande i dem underställd förvaltning som
faktiskt går utöver vad de lagligen förmå.

Av det sagda framgår att det knappast är görligt att klart skilja obehöriga
påtryckningar från fullt tillåtliga kommunikationer. Desto viktigare är det
alt icke lämna den fasta grund man står på, om man noga vidhåller den
svenska rättens princip om varje tjänstemans fulla ansvar — oberoende av
sådana befallningar som lagen ej vet av — för vad han gör och underlåter
(Förel. i förvaltningsrätt II s. 194 ff.; jfr Sv. författningsliv s. 163 ff.). För
vår rätt främmande föreställningar om statsrådens ansvar för allt vad som
sker inom dem underlydande verk får ej undanskymma denna grundväsentliga
rättssäkerhetsgaranti.

4. Av avgörande betydelse är att de som träffa administrativa avgöranden
icke påverkas av andra intressen än de allmänna som de äro satta att
bevaka och härigenom ledas till avgöranden som ej äro objektivt riktiga.
Betydelsen därav framträder klart i belysning av vad i nutida diskussion
stundom påstås om att tjänstemän låta sig påverkas av egna, anhörigas eller
vänners intressen, att de taga obehörig hänsyn till inflytelserika personers
eller kretsars önskemål, ja t. o. in. att gynnsamma beslut någon gång kunna
ernås genom att en tjänsteman erbjudes ekonomiska förmåner av något
slag. Man kan därtill lägga en erinran om de svårigheter det ej sällan måste
erbjuda för tjänstemän att nödgas handla under trycket av en ofta otillräckligt
informerad allmän opinion. För egen del vågar jag icke fälla något
generellt omdöme om i vad mån sådant må förekomma — utom så till vida
alt jag bestämt tar avstånd från de allmänna förkastelsedomar som nu äro

Motioner i Första kammaren, nr 129.

så vanliga. Man kan emellertid icke blunda för de särskilda risker som nutidsförhållandena
medföra. Å ena sidan träffa myndigheterna ofta beslut av
så avgörande betydelse för enskilda personer att man kan förstå, att en och
annan icke skyr några medel för att ernå gynnsamma resultat. Det finnes
också enskilda intressen som kunna obehörigen göra sig starkt gällande
annorledes än med penningens hjälp. Å andra sidan kan man icke alltid
vara säker om att motståndskraften hos tjänstemännen räcker till. Försämringen
i ekonomisk ställning och de jämförelsevis små kvalifikationerna
även hos dem som hava att träffa viktiga beslut äro faktorer att räkna med.

Statsmakterna och myndigheterna kunna icke göra mycket åt de missbruk
som här kunna förekomma; trycket kan man icke avskaffa, och det
är i allmänhet icke lätt att påvisa dess förhandenvaro. Naturligtvis bör dock
det kravet upprätthållas, att det, när obehöriga inflytelser kunna konstateras,
icke försummas att ingripa mot dem. Av värde vore det ock, om grundsatsen
om statstjänstemäns frihet från obehöriga intressen bleve med större
klarhet och bestämdhet fastslagen från statsmakternas sida. Det lärer väl
på de flesta håll inom statsförvaltningen råda en allmän föreställning om att
jäviga personer ej få deltaga i beslut (Munktell, Om jävsförhållanden inom
statsförvaltningen, Förvaltningsförfarandet s. 38 tf.). Men hur denna grundsats
skall tillämpas på olika områden och i olika situationer är ofta oklart;
det kan i följd härav befaras att den icke alltid tillämpas med erforderlig
stränghet. Tiden borde vara inne, sedan jävsregler (1953) införts i kommunalrätten,
att också söka uppställa allmänna regler i ämnet för statsförvaltningen.
Vid utformningen av sådana regler måste det givetvis också
tagas under övervägande, i vad mån det kan vara riktigt att, såsom stundom
skett (jfr t. ex. FK 1947: 31 s. 28 ff.), anförtro handhavandet av offentliga
funktioner åt personer, som själva hava ett direkt intresse av de beslut de
hava att fatta. En allmän undersökning rörande jävsförhållanden torde icke
heller kunna förbigå frågan om vissa bisysslor, som kunna sätta statstjänstemäns
objektivitet i fara.

Med stöd av vad nu anförts vill jag hemställa om en utredning angående
allmänna jävsregler för statsförvaltningen, med beaktande jämväl av vad
som i övrigt kan åtgöras för att avgöranden ej skola ankomma på personer
som kunna antagas därvid bliva påverkade av obehöriga intressen.

Ett specialproblem uppkommer i sådana fall, då en myndighet som har
att träffa objektiva avgöranden angående enskildas rätt tillika har att tillvarataga
allmänna intressen, som framstå såsom direkt stridande mot de
enskildas. Även dylika allmänna intressen kunna sätta objektiviteten i fara.
På vissa områden har dilemmat lösts genom att man anförtrott bevakandet
av det allmännas rätt åt särskilda organ, så att det blivit den beslutande
myndighetens sak att, liksom en domstol, träffa ett objektivt avgörande
anellan två parters anspråk. Men fråga är, om icke en sådan ordning kunde

Motioner i Första kammaren, nr 129.

vinna tillämpning även på andra områden. Man har t. ex. med fog påtalat
att icke i priskontrollnämndens arbetssätt en skillnad gjorts mellan ”domare”
och ”åklagare” (Bohman, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1953 s. 315).

5. Förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna i ärenden som angå enskild
rätt har naturligtvis en betydelse som kan jämföras med rättegångsförfarandets.
Och ju längre utvecklingen fortskrider i den riktningen, att
förvaltningens avgöranden för människorna bliva av allt större vikt, desto
angelägnare blir det, att förvaltningsförfarandet får en ur rättssäkerhetssynpunkt
tillfredsställande utformning. Vad det härvid först och sist kommer
an på är en utredning, som så långt det är möjligt bringar sanningen i
dagen, dvs. ger pålitligt, allsidigt och uttömmande besked om de faktiska
förhållanden i vilka det är meningen att ingripa. Detta självklara krav får
alltmer vidgad innebörd ju mer lagstiftningen griper in i sådana livsförhållanden,
som det är svårt att få inblick i. I detta sammanhang må bl. a.,
erinras om de svåra problem som statens omfattande låne-, bidrags- och
understödsverksamhet erbjuder (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1943, s. 201
ff., Sv. författningsliv s. 217 ff.). Det är betänkligt om intresset för en
”effektiv”, ”obyråkratisk” förvaltning äventyrar det grundväsentliga strävandet
efter sanningen.

Av ålder har förvaltningsförfarandet i vårt land motsvarat rätt högt
ställda anspråk. Men riksdagen påkallade 1942 utredning om reformer.
Sedan en förberedande utredning i ämnet fullbordats (SOU 1946: 69), har
1949 åt särskilda sakkunniga anförtrotts att utarbeta förslag till lagstiftning
om besvär. Frågan om en allmän lagstiftning angående förvaltningsförfarandet
i övrigt har därmed på goda grunder ställts på framtiden. Men
fältet är fritt för partiella reformer, och här må den förhoppningen uttalas
att statsmakterna vid lagstiftning om särskilda förvaltningsområden icke
måtte försumma att sörja för ett förfarande som är tillfredsställande ur
rättssäkerhetens synpunkt och därvid tillika beakta det förut (II 3, 4) påpekade
behovet att undanröja opåkallade skiljaktigheter mellan förfarandet
på olika områden.

Några moment som särskilt kräva beaktande skola här framhållas.

Det ligger stor vikt uppå att avgöranden angående enskildas rätt i regel,
liksom i domstolarna, ej träffas med mindre vederbörande fått kännedom
om vad som från andra håll, myndigheter och enskilda, andragits i hans
ärende och tillfälle att yttra sig däröver (Förvaltningsförfarandet s. 99 ff.).
Få ting äro så stötande för en elementär rättskänsla som att någon ”döines
ohörd”. Det torde vara klart att denna grundsats hör iakttagas oavsett
om författningarna meddela direkta föreskrifter. Det är icke lika säkert,
att den alltid iakttages. Där anledning finnes, bör parters rätt att i förvaltningsärenden
få del av utredningsmaterial och höras regleras i författningarna.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

En allvarlig olägenhet med hänsyn både till de enskildas intresse och till
det allmänna intresset av en tillfredsställande utredning utgör ofta nog den
skriftlighet som behärskar förvaltningsförfarandet. Det är i många fall till
påtaglig fördel att den enskilde får bära fram sin sak vid en muntlig förhandling,
liksom inför domstol (a. a. s. 52, 107 ff.). Riksdagen har också
redan 1942 gjort ett principuttalande till förmån för ökad muntlighet (FLU
1942: 34). Det är angeläget att denna anvisning beaktas i författningar som
angå förvaltningsförfarandet på särskilda områden. Men oberoende av författningsföreskrifter
i ämnet kunna i viss omfattning muntliga behandlingsformer
etableras; det är angeläget att dessa möjligheter tillvaratagas.

Av stor vikt är att myndigheterna, utan att uppgiva det självklara kravet
på objektivitet, göra vad i deras makt står för att förhjälpa de enskilda till
deras rätt; det kan med särskild styrka begäras, då de enskilda i så stor
utsträckning gjorts beroende av deras åtgöranden. Det betydelsefulla k. cirk.
18 okt. 1946 fordrar, att sökande och klagande in. fl. skola åtnjuta en god
”service”. I utredningen är det av vikt att myndigheten icke passivt avvaktar
vad den enskilde kan andraga till stöd för sin talan; dess objektiva utredning
skall tjäna till framdragande även av vad som, utan att han själv beaktat
det, talar för hans sak (Förvaltningsförfarandet s. 73 ff., 87 ff.). Ett
naturligt led i myndigheternas moderna service är det ock att de sörja för
att de enskilda få del av beslut som röra dem; detta betonas särskilt därför
att den nya kommunallagen i detta hänsende står på en ålderdomlig ståndpunkt
(se FK 1953: 31 s. 19 f„ 41).

6. De krav på förvaltningen, som ur rättsvårdens synpunkt måste uppställas,
gå först och sist ut på att riktiga beslut bliva träffade. Reagerar
rättskänslan, är det därför att myndigheternas beslut anses vara olagliga,
orättvisa eller ur annan synpunkt oriktiga. Vad förut sagts om förvaltningens
arbete syftar till att parter och allmänhet ur denna synpunkt ej
skola hava grund för en berättigad kritik.

Det kan vara anledning att i några hänseenden precisera vad kravet på
avgörandenas riktighet innebär.

Det innebär för det första att besluten skola överensstämma med lag och
författning. De skola fattas av den myndighet som är behörig, icke av någon
annan, och deras innehåll skall överensstämma med vad lagar och författningar
föreskriva. Dessa enkla sanningar uttalas här därför att det faktiskt
ofta nog är klent beställt med respekten för dem. Jag syftar ej på de i rättslivet
ofrånkomliga fall, där det råder delade meningar om myndigheternas
kompetens eller om lagars och författningars innebörd eller där utredningen
om fakta i saken är otillräcklig, utan på omständigheter som även i
klara fall bragt laglighetsprincipen i fara.

Nutidens praktiska inriktning medför ofta att rättsreglers iakttagande
ter sig som en obekväm hämsko på förvaltningen. Denna föreställning får

Motioner i Första kammaren, nr 129.

så inycket större betydelse som den ofta nog hyses just av dem som vilja
föra ”rättens” talan. Det ”byråkratiska” fasthållandet vid lagregler framstår
nämligen som ett hinder för vad de uppfatta såsom i djupare mening
rättfärdigt. Med erinran om att den riktiga lagtillämpningen ingalunda
alltid måste vila på en snäv bokstavstolkning och med erkännande av att
det kan finnas extraordinära lägen där det är försvarligt att överskrida de
gränser lagstiftningen uppställt, måste man principiellt reagera mot sådana
tankar vilka äro oförenliga med en sund rättskultur. Rättsmedvetandet
skall icke rikta sig mot att gällande lag tillämpas utan mot lagen och alltså
föra till krav på dess ändring.

Särskild uppmärksamhet föranleder i detta sammanhang en nutilldags
mycket vanlig företeelse. Där lagen tiger förekommer i allt större omfattning
att myndigheterna, med regeringen i spetsen, vända sig till de enskilda
med vädjanden om att de ”frivilligt'' måtte iakttaga vad de ej lagligen
kunna åläggas. Sådana vädjanden och däremot svarande åtaganden och
åtgärder ha blivit ett mycket markant inslag i de senaste årtiondenas rättsliv
(jfr t. ex. Sv. författningsliv s. 203 ff. och flerstädes i mina arbeten Sv.
frihet och Förel. i förvaltningsrätt III). De ha kommit i stället för det
lagliga utkrävandet av skatter och pålagor (”kopparskatten” 1942, clearingavgifter,
konjunkturutjämningsavgifter m.m.), de ha spelat en central
roll i räntepolitik, investeringspolitik, import- och exportreglering, prisreglering,
ransoneringspolitik, jordbruksreglering, bostadsreglering m. m. (se
t. ex. SOU 1952: 24 s. 227 ff.). Man hör också allt oftare frivilliga åtaganden
åberopade, då det gäller åtgärder av mindre räckvidd. Understundom pekar
en författning direkt på frivilliga uppgörelser som en utväg att undgå
ålägganden som lagen möjliggör (Förel. i förvaltningsrätt III s. 344).

Frivilliga ålgöranden i allmänt intresse skola i och för sig hälsas med
glädje såsom uttryck för en sund allmänanda. Vad man kan invända emot
dem, då de göras på myndigheternas önskan, är emellertid alt de alltför
ofta endast till skenet äro frivilliga; bakom dem kan i själva verket, uttalat
eller ej, ligga ett hot om olägenheter som kunna drabba den tredskande;
det är, om man så vill, en motsvarighet till vad som kan iakttagas i förhållandet
statsorgan emellan (III 3). Sådant hot är nutilldags utomordentligt
verksamt. Påtagligt är ju hotet, då myndigheterna kunna hota med
tillämpning av en redan gällande lag; då det i sådana tall talas om frivillighet,
är det cyniskt camouflage. Men då sålunda hotet endast avser
bestämda lagbuds tillämpning är dock dess räckvidd klart skönjbar. Man
befinner sig då inom lagens råmärken. Betänkligare är det, då bakgrunden
för de ”frivilliga” åtagandena och åtgärderna endast är vetskapen om att
staten på många olika vägar kan gripa in på ett mycket kännbart sålt i
vederbörandes förhållanden. Såsom en sista resurs står oftast möjligheten
av en ny lagstiftning, som —- sedan maktbalansen mellan riksdag och

Motioner i Första kammaren, nr 129.

regering faktiskt upphört — regeringen i allmänhet har möjlighet att
genomföra när den finner den erforderlig. I varje fall har den enskilde,
som ställes inför en vädjan om ”frivilliga” insatser, ofta all anledning att
förmoda att erforderliga maktresurser finnas och att motstånd därför är
meningslöst — om icke vädjandet rent av sker i former som giva den mindre
lagkunnige intrycket att han enligt lag är skyldig att lyda. Bakom de ”frivilliga”
åtagandena ligger, med ett ord sagt, ofta en sådan maktutövning
utan laga stöd som är oförenlig med rättsvårdens allmänt erkända principer
(I 2 a). Arrangemangen på frivillighetens grund äro även ur en annan
synpunkt betänkliga. De innebära, att de krav, som skola ställas på de
enskilda, ej bliva normmässigt bestämda; riksdagen får sålunda ej tillfälle
att generellt överväga deras art och omfattning; investeringspolitikens
reglering har t. ex. aldrig blivit föremål för riksdagens prövning. Det finnes
därför intet som säkerställer, att de ej göras gällande på ett godtyckligt och
olikformigt sätt.

7. Detta om grundsatsen att förvaltningens åtgärder skola hava sin grund
och sina gränser i lagar och författningar.

I den mån lagar och författningar överlämna åt myndigheterna att inom
vidare eller trängre gränser fritt träffa sina avgöranden, är det av väsentlig
betydelse att fasthålla, att denna frihet icke lämnar utrymme för godtycke.
Det skulle föra för långt att analysera alla de krav som man kan ställa på
myndigheterna — regeringen inberäknad — då de utöva sitt ”fria skön”.
Endast två viktiga satser må framhållas.

Varje lagstiftning har sin givna begränsning i det syfte som den fullföljer.
Det är orätt, om en myndighet använder en maktbefogenhet för ett
främmande syfte. Inom modern förvaltningsrättsvetenskap — Sveriges såväl
som andra länders — upprätthålles med skärpa denna för en rättsstat
väsentliga grundsats (se t. ex. Sv. Frihet s. 73 ff., Förel. i förvaltningsrätt III
s. 406 ff.). Om den ej iakttages, ger varje befogenhet till fri prövning, som
tillhör en myndighet, möjlighet till en okontrollerad maktutövning i allsköns
olika riktningar. Men i praxis har det ofta varit anledning att anmärka
på en obehörig maktutövning av här antydd art (se t. ex. bland
många andra fall FK 1947: 24 s. 48). Förkastligt är icke blott att enskilda
intressen — egna, släktingars, vänners, meningsfränders — obehörigen
tillgodoses inom det fria skönets ram (jfr ovan: III 4). Det är även orätt
att en lag användes i tjänst hos andra allmänna intressen än den är avsedd
att tjäna. Ett för den ifrågavarande lagstiftningen främmande syfte kommer
ej sällan till uttryck däri, att myndigheterna såsom villkor för tillstånd
obehörigen uppställa det villkoret, att det ena eller det andra skall fullgöras.
Men även dessförutan kan det vara tydligt, att vid utövningen av en
myndighets befogenheter främmande syften fullföljas. Mest iögonfallande
är måhända, då staten på detta sätt utan att iakttaga grundlagsstadgad

Motioner i Första kammaren, nr 129.

ordning tillgodoser sitt penningbehov, i det att t. ex. avgifter in. m. uttagas
för tillstånd osv. (jfr t. ex. Sv. författningsliv s. 75 f. och flerstädes). Men
man iakttager också hur andra syften fullföljas på diskutabla vägar. Stadsplaneringen
användes t. ex. för att reglera olika näringsidkares marknader,
transiteringen av vattenkraft till prispolitiska ingripanden, byggnadsregleringen
till kommunalisering av bostadsproduktionen och reglering av hyresmarknaden,
prisregleringen till ”strukturrationalisering” i näringslivet
osv. (exemplen hämtade från Munktell, Smygsocialisering s. 27, 42, 51 ff.,
69 ff.). Det kan ock erinras, att tvångsmedelslagen har utnyttjats till statens
förmån i en civil tvist (KU 1942: 10 s. 5) och i folkuppfostrande syfte
(FK 1947: 7 s. 4) samt exportregleringen till varjehanda främmande syften
(KU 1947: 16 s. 9 ff.), osv. Dessa antydningar torde till fyllest illustrera
vikten av att regeringen och myndigheterna noggrant iakttaga de begränsningar
med hänsyn till syftet, som ligga i befogenheter vilka skenbart te
sig som obegränsade.

Lika viktig är en annan princip för det ”fria skönets ’ användning. Det
gäller här liksom för lagstiftningen att lika skall bedömas lika (Förel. i
förvaltningsrätt III s. 395 ff.). Det ankommer på varje myndighet att så
långt det är möjligt bygga upp en följdriktig och konsekvent praxis, att i
möjligaste mån göra klart för sig, hur de faktorer som återkomma i ärende
efter ärende skola bedömas, och att handla därefter, så att icke till den
medborgerliga jämlikhetens förfång obehöriga åtskillnader göras människorna
emellan. Endast i en viss utsträckning låter det sig göra att uppdraga
sådana riktlinjer; därtill äro livets förhållanden alltför skiftande.
Men det måste vara varje myndighets strävan att nå så långt den kan. Där
normmässighetens grundsats måste uppgivas och avgörandet överlåtas åt
myndigheter, ha dessa att fullfölja lagstiftarens uppgift: i sin rättstillämpning
söka uppdraga fasta riktlinjer, som — i rättssäkerhetens och den
medborgerliga jämlikhetens tjänst -— utfylla vad som brister i lagstiftningen.

Vad nu sagts kan sammanfattas så, att det skall finnas objektiva, ur
författningarnas synpunkt behöriga grunder för varje myndighetsakt. Dessa
grunder skall myndigheten också vara beredd att redovisa. Liksom i andra
länder, där rättssäkerhetens problem dryftas, hava vi i vårt land anledning
att upprätthålla den regeln, att myndigheterna, när deras avgöranden på
ett eller annat sätt gå de enskilda emot, böra angiva de grunder på vilka
avgörandena bygga. Detta är för den enskilde av synnerlig vikt och ett
betydelsefullt underlag för en effektiv kontroll över förvaltningen.

I detta sammanhang kan jag icke underlåta att erinra om ett av riksdagen
taget initiativ, som särskilt syftade att främja en riklig och konsekvent
lagtillämpning, men som icke lett till åsyftat resultat. Riksdagen
hemställde 1947 (jfr mot. FK 1947:30) alt Kungl. Maj:t ville taga i över -

Motioner i Första kammaren, nr 129.

vägande, i vad mån Kungl. Maj:ts i statsrådet fattade beslut kunde bringas
till allmän kännedom. I sådant syfte började valda regeringsbeslut fr. o. in.
1950 publiceras i Förvaltningsrättslig Tidskrift. Men antalet av sålunda
publicerade beslut har stannat långt under vad man kunde haft anledning
att förvänta och befinner sig redan i sjunkande.

IV. FÖRVALTNINGSKONTROLLEN.

1. Hur starkt man än vill framhålla angelägenheten av åtgärder inom förvaltningens
ram som skola säkerställa att dess åtgärder bliva riktiga, måste
man tillika starkt betona angelägenheten av en utifrån ingripande kontroll.
En sådan kontroll kan i viss utsträckning genom sin blotta tillvaro indirekt
påverka ärendenas behandling, men framför allt gör den sig gällande i
efterhand, sedan besluten fattats. Den kan ge möjlighet till kritik, den kan
leda till rättelse av vad som varit oriktigt eller till ersättning för skada som
vållats genom oriktiga åtgärder eller ock till straff för dem som felat.

2. Den för svensk rätt säregna regeln om allmänna handlingars offentlighet
bör i detta sammanhang främst nämnas. Den gör det i viss utsträckning
möjligt för utomstående att följa ärendenas gång, innan beslut komma
till stånd; den ger också möjlighet till bedömande och kritik av fattade
beslut.

Ur rättsskyddets synpunkt verkar denna regel i olika riktningar. Det på
säkra informationer grundade tryck på myndigheterna som den möjliggör
kan, alltefter omständigheterna, vara av ondo såväl som av godo. Och i den
mån allmänna handlingar —■ såsom numera i allt större utsträckning är
fallet — ge upplysningar om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden,
medför deras offentlighållande, att sådana förhållanden, på ett
sätt som är helt okänt i andra länder, prisgivas åt offentligheten. Det är
naturligt, att rättskänslan reagerar mot att det enskilda livets helgd på
detta sätt kränkes. Detta särskilt då upplysningarna begagnas av mindre
nogräknade pressorgan och därigenom få vidsträckt spridning. I synnerhet
kan detta kännas såsom kränkande, när pressens meddelanden ej utgöra
led i sådant bedömande av myndigheternas åtgöranden, som regeln om
allmänna handlingars offentlighet är avsedd att underlätta, utan tjänar ett
renodlat nyhetsintresse. Det är naturligt, om mot denna bakgrund krav
resas på ökad sekretess. Till äventyrs kan på en eller annan punkt ett
sådant krav erkännes som berättigat. Men i stort sett måste man lita till
pressens självtukt och slå vakt om offentlighetsprincipen som ur många
synpunkter måste anses vara av fundamental betydelse för statsskick och
samhällsliv och som ej minst ur rättsvårdens synpunkt är omistlig. Det
måste därför tillses, att tryckfrihetsförordningens regler noggrant iakt -

Motioner i Första kammaren, nr 129.

tagas; er» effektiv tillsyn över att myndigheterna icke på detta område
missbruka sina befogenheter skulle utan tvivel ha en stor uppgift att fylla
(jfr nedan: IV 5).

3. Bland den svenska rättens anordningar för kontroll över förvaltningen
spelar besvärsinstitutet en grundläggande roll (jlr Förvaltningsförfarande!
s. 158 ff.). Det är av stort värde, att klagan i regel kan i enkla former och
utan större kostnad föras över alla beslut av administrativa myndigheter,
och välbekant är att denna utväg till rättelse av förelupna felaktigheter
kommer till mycket vidsträckt användning. Av stor betydelse är det därvid
särskilt, att besvärsmyndigheterna — även förvaltningsdomstolarna, särskilt
regeringsrätten — äga bedöma, ej blott om överklagade beslut äio
lagstridiga (III 6) utan även om myndigheterna på ett oriktigt sätt begagnat
sitt fria skön (III 7).

Besvärsinstitutet är emellertid ur flera synpunkter bristfälligt.

Bristerna hänföra sig i första hand till förfarandet. Än mer än i det
egentliga förvaltningsförfarandet framstår det i besvärsmål såsom angeläget,
att en fullt tillfredsställande utredning kommer till stånd. Bristfälligt
är emellertid i detta hänseende besvärsförfarandet vare sig det försiggår
hos högre förvaltningsmyndigheter eller hos förvaltningsdomstolar. Sålunda
saknas i regel den möjlighet att muntligen utveckla sin talan, som
den enskilde äger då han hänvänder sig till allmän domstol. Besvärssakkunniga
äro emellertid sysselsatta med att utarbeta förslag till allmän lagstiftning
om besvärsförfarande.

Man har också i den allmänna diskussionen stundom påstått, att regeringsrätten,
oavsett det där tillämpade förfarandet, på grund av sin ställning
icke kunde anses såsom en verklig domstol. Detta påstående måste
tillbakavisas som helt grundlöst. I förhållande till regeringsmakten intager
regeringsrätten exakt samma fristående ställning som högsta domstolen.
Att föredragningen ombesörjes av personal inom departementen -—- vilket
också i detta sammanhang anmärkts — innefattar inga som helst möjligheter
för regeringsinflytande; snarast torde det vara av betydelse för en
tillfredsställande behandling av regeringsärendena, att departementstjänstemän
såsom föredragande i regeringsrätten vinna förtrogenhet med
där tillämpade betraktelsesätt.

En allvarlig brist är det däremot, att regeringsrätten endast har en begränsad
befogenhet att pröva de rättsfrågor som uppkomma i förvaltningen.
För det första upptager den endast besvär som fullföljas hos Konungen.
För det andra upptagas av regeringsrätten endast sådana besvär som särskilt
uppräknats i regeringsrättslagen. Detta innebär att eu mångfald av
besvärsmål i sista instans avgöras icke av regeringsrätten utan av regeringen,
och att regeringsbeslut som fattats i andra mål ej kunna bli föremal
för en domstolsmässig rättsprövning.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

Detta framstår såsom en betänklig lucka i rättsskyddet, särskilt när man
ser svensk rätt mot bakgrund av andra länders rätt. I Frankrike gäller eu
allmän rätt att angripa förvaltningsåtgärder, regeringsbeslut inberäknade,
vid den högsta förvaltningsdomstolen; endast en mycket liten grupp ärenden
äro, såsom ”regeringsakter”, undandragna sådan prövning. Lika allmän
är rätten att anropa förvaltningsdomstol i Tyskland. Den finska högsta
förvaltningsdomstolen, som i vissa hänseenden liknar vår regeringsrätt,
har en allmän befogenhet att upptaga rättsbesvär; den kan också upptaga
besvär över regeringsbeslut. I England och Förenta staterna, i Danmark
och Norge kan i princip varje förvaltningsåtgärd angripas vid allmän
domstol; undantag gälla endast i kraft av särskilda lagbestämmelser.

Sedan länge har denna lucka i det svenska rättsskyddet varit uppmärksammad
och påtalad på juristhåll, fastän den först på senare tid tilldragit
sig intresse i politiska kretsar. Den var dock mindre kännbar, så länge en
viss domstolsmässig tradition fortlevde inom regeringen och ärendenas
mängd där icke hindrade en grundlig prövning av besvärsmål och andra
rättsfrågor (jfr ovan: III 2); för övrigt voro i äldre tid de administrativa
målen i stort sett icke av alltför djupt ingripande betydelse för de enskilda.
Numera har det blivit annorlunda. Av regeringens avgöranden, även i rena
rättsfrågor, beror ej sällan den enskildes väl och ve. Men regeringsmakten
har samtidigt mer och mer fått en politisk prägel; dessutom försvåras en
omsorgsfull prövning genom ärendenas mängd.

Endast i ringa mån utfyllas luckorna i det rättsskydd som regeringsrätten
kan bereda genom möjligheten att föra talan vid allmän domstol
mot administrativ myndighets beslut. Det är — såsom uppmärksammade
rättsfall från senaste tid utvisa (Petrén, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1951
s. 41 ff.) — mycket omstritt, i vad mån en sådan möjlighet förefinnes,
men oomstritt torde i vart fall vara, att den är synnerligen begränsad.

Under sådana förhållanden träder frågan om luckan i det administrativa
rättsskyddet ofrånkomligen fram såsom en central rättsvårdsfråga. Den har
också bragts under riksdagens bedömande genom motioner (mot. FK
1949: 160 och AK 1952: 432 s. 8; jfr FK 1952: 17 s. 135). Många olika
utvägar till dess lösning skulle kunna dryftas. En övergång till det anglosaxiska
och dansk-norska systemet med generell befogenhet för allmänna
domstolar att överpröva förvaltningsmyndigheters beslut kan emellertid
enligt min mening ej ifrågasättas. Huvudfrågan är således för mig, huruvida
regeringsrättens prövningsmöjligheter kunde vidgas. Om vad besvärssakkunniga
kunna komma att härutinnan föreslå kan jag ej nu uttala mig.
Oberoende av besvärssakkunnigas arbete torde emellertid två frågekomplex
redan på detta stadium vara förtjänta av riksdagens uppmärksamhet.

4. Besvärssakkunniga, vilkas arbete inriktats på utformande av allmänna
regler om besvär, ha icke ansett sig böra underkasta kompetensfördelningen

Motioner i Första kammaren, nr 129.

mellan regeringen och regeringsrätten en detalj granskning. En sådan vore
emellertid i hög grad av behovet påkallad. Man måste erinra sig, att regeringsrättens
behörighet ej grundar sig på en allmän regel utan på att speciella
kategorier av besvärsmål upptagas i regeringsrättslagen. Det kunde
vara anledning att, ungefär såsom skedde som ett led i förarbetena till
regeringsrättens inrättande, i ett sammanhang överblicka de besvärsmål
som nu handläggas av regeringen och undersöka huruvida icke åtskilliga
av dem borde hänföras till regeringsrätten för avgörande eller åtminstone
— denna möjlighet bör särskilt framhållas — för yttrande i den ordning
3 § regeringsrättslagen anvisar med bibehållen befogenhet för regeringen
att besluta. Det är i detta sammanhang värt att understryka, att i den mån
i följd av den moderna utvecklingen nya kategorier av besvärsmål tillkomma
eller förut förefintliga kategorier få vidgad betydelse, det i praktiken
helt ankommit på regeringen att ta initiativ till deras överflyttning
till regeringsrätten. Hithörande spörsmål ha därför kommit under riksdagens
bedömande nästan endast i de fall då regeringen funnit skäl att
framlägga proposition om ändring i regeringsrättslagen. Resultatet harblivit
att numera stora grupper av besvärsmål automatiskt, utan något
ståndpunktstagande från riksdagens sida, kommit att bero av regeringen.
Och till dessa grupper höra mål, i vilka en verklig rättsprövning är i högsta
grad påkallad. Påfallande är t. ex., att i Danmark, som brukar framställas
som helt främmande för systemet med förvaltningsdomstolar, prisregleringsfrågor
i högsta instans prövas av étt domstolsmässigt organ, som
visserligen formellt endast har att avgiva yttrande till vederbörande minister
men som i verkligheten torde säga det avgörande ordet. Sådana frågor
ankomma hos oss helt på regeringen, över huvud utgör hela området för
det nutida ekonomiska regleringsväsendet ett rikt fält för liknande iakttagelser.
I vissa fall hav det förekommit att mål överflyttats från regeringsrätten
till regeringen; man erinrar sig hur regeringen mot andra lagutskottets
mening genomdrev en sådan lösning i avseende på folkpensioneringsmålen
1947 (jfr mot. FK 1947:363, FK 1947:36 s. 24). Steget
motiverades med att regeringen under en övergångstid måste dirigera den
nya lagens tillämpning — en motivering som i sina konsekvenser är äventyrlig
för all självständig administrativ rättsskipning.

Med stöd av vad nu anförts vill jag hemställa om en utredning i syfte
att besvärsmål som nu handläggas av regeringen måtte i lämplig omfattning
hänskjutas Lill regeringsrätten antingen för avgörande eller för sådant utlåtande
som avses i 3 § regeringsrättslagen.

Inför det andra av de åsyftade frågekomplexen står man, om man beaktar
att ändringar i reglerna om besvär icke kunna råda hot för det förhållandet,
att regeringsbeslut, mot vad förhållandet i allmänhet är i en rättsstat,
endast i undantagsfall kunna bliva föremål för vare sig förvaltningsdom -

Motioner i Första kammaren, nr 129.

stols eller allmän domstols prövning -— detta oavsett om genom dem de
ömtåligaste rättsfrågor avgöras.

För detta ur rättsvårdssynpunkt oroande förhållande kan del tänkas att
råda bot på olika vägar, utöver den redan angivna.

Man kan sörja för att genom lagändringar avgörandet — i första och
sista instans — av ömtåliga rättsfrågor överflyttas från regeringen till
allmän domstol eller förvaltningsdomstol.

Man kan överflytta sådana befogenheter, som nu tillkomma Konungen i
statsrådet, till departementschef och sörja för att dennes beslut kunna
överklagas hos regeringsrätten; inga principiella betänkligheter möta mot
en sådan besvärsväg, som 1948—49 var allvarligt ifrågasatt i avseende på
vissa beslut enligt tryckfrihetsförordningen. Det kan tyckas vara en stor omvälvning
i vårt statsskick att i större omfattning medgiva en hittills i stort
sett okänd ministerstyrelse. Mot sådana betänkligheter bör emellertid rimligtvis
det faktum vägas, att det övervägande flertalet av konseljärenden
numera faktiskt icke blir föremål för någon prövning vare sig av Konungen
eller av andra statsråd än föredraganden, utan redan nu i realiteten avgöras
av denne; enligt min uppfattning har man principiellt anledning att
över huvud taget ställa sig kritisk mot upprätthållandet av anordningar
vilka vila på rena fiktioner. Givetvis bör, om en överflyttning av avgöranden
till föredragande i större utsträckning äger rum, tillses, att den konstitutionella
ansvarigheten ej därigenom beskäres, och sörjas för att besluten
bliva, på sätt nu gäller om statsrådsprotokoll, bragta till konstitutionsutskottets
kännedom; redan med den omfattning ministerstyrelsen nu har
kunde en sådan anordning ifrågasättas.

Man kan också överväga att i viss omfattning öppna möjlighet till att i
en eller annan form föra talan inför allmän domstol eller förvaltningsdomstol,
grundad därpå att regeringsbeslut vore behäftade med allvarliga
rättsliga fel och gående ut på deras undanröjande.

Man kan slutligen tänka sig en lagstiftning som vidgade möjligheten till
talan vid domstol om ersättning på grund av skada som vållats genom
felaktiga åtgärder. Frågan om sådan lagstiftning är för närvarande under
utredning av särskilda sakkunniga. Utredningen avser rätt till skadestånd
ej blott på grund av felaktiga beslut utan på grund av felaktiga åtgärder
över huvud. Den hänför sig ock till myndigheters beslut över huvud. Men
bland annat måste frågan om rätt till skadestånd på grund av felaktiga
beslut av Kungl. Maj:t komma under övervägande.

I vad mån behovet av eu rättslig prövning av konseljbeslut kan komma
att i tillräcklig män tillgodoses genom de förslag, som sistnämnda sakkunniga
och besvärssakkunniga kunna komma att framlägga, framstår,
med hänsyn till de dem meddelade uppdragen, som ovisst. Det vore därför
på sin plats, att riksdagen fäste Kungl. Maj:ts uppmärksamhet på ange -

Motioner i Fömt<i kammaren, nr 129.

lägenheten att spörsmålet i hela dess här antydda vidd bleve föremål för
övervägande. Jag tillåter mig framställa ett yrkande i denna riktning.

5. Som ett utomordentligt betydelsefullt inslag i rättskontrollen över förvaltningen
framstår, enligt en uppfattning som alla torde dela, justitieombudsmannaämbetet.

Justitieombudsmannens kontroll har i första hand en stratfrättslig inriktning;
hans verksamhet skall principiellt utmynna i åtal för tjänstefel.
Man förstår att i Danmark, då man där gått att efterbilda vår justitieombudsmannainstitution,
denna inriktning ingivit betänkligheter eftersom
tjänstemännens straffrättsliga ansvar ej är på långt när så vittgående som
hos oss. Men för svensk uppfattning står, såsom redan i annat sammanhang
antytts (III 3), tjänstemännens straffrättsliga ansvar inför domstol
som en väsentlig rättssäkerhetsgaranti, som ingen torde vilja uppgiva.
Justitieombudsmannens verksamhet syftar emellertid ej uteslutande till
utkrävande av straff, och för det allmänna medvetandet torde andra sidor
av verksamheten framstå som än viktigare. På olika sätt kunna hans ingripanden
faktiskt leda till rättelse i vad som varit felaktigt, och med
straffet kan förbindas ersättning till den som lidit skada. På dessa vägar
kan särskilt den enskilde som lidit skada få denna gottgjord. Så till vida
vinnes genom justitieombudsmannen ett rättsskydd för de enskilda. Ilögt
skattar man ock med rätta betydelsen av de vägledande uttalanden i rättsfrågor
som justitieombudsmannen gör, när åtal ej anställes.

Redan för 13 år sedan tillät jag mig emellertid i första kammaren fästa
uppmärksamheten på att justitieombudsmannens kontroll i påfallande hög
grad inriktats på domstolars, åklagares, polispersonals och exekutiva organs
verksamhet, medan förvaltningen i övrigt kommit i skymundan. 1
detta förhållande har, såvitt kan bedömas, på senare tid ingen väsentlig
ändring skett (se senast Petrén, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1953
s. 79 ff.). Detta synes mig beklagligt. Det förefaller mig uppenbart, att i
stort sett behovet av kontroll måste vara större i förvaltningen än inom
domstolsväsendet. Det senares omfång är försvinnande litet i förhållande
till förvaltningens — och än eu gång må upprepas vad förut flera gånger
sagts: just av förvaltningsåtgöranden beror medborgares rätt hittilldags
mycket mer än förut. Och just på dessa områden, där rättsspörsmål av helt
ny art oavlåtligen uppkomma, vore en effektiv tillsyn av justitieombudsmannen
av särskilt värde. Genomsnittligt finnas väl ock inom domstolarna
större förutsättningar för ett rättsenligt handlande än inom förvaltningen,
där personer med myckel växlande kompetens verka.

Från riksdagens sida — av konstitutions- och första lagutskotten — har
också vid upprepade tillfällen (KU 1947:22, FLU 1948:1. 1949:3, KU
1952:11) uttalats, att justitieombudsmannens verksamhet på förvaltningens
område borde vidgas. Det har vid dessa tillfällen antagits, att en

.32 Motioner i Första kammaren, nr 129.

förbättring kunde förväntas genom justitieombudsmannens egna åtgärder.
Då likväl ingen väsentlig ändring, såvitt nu kan bedömas, skett, synas skäl
föreligga för att riksdagen själv vidtager åtgärder. Utan tvivel ligger grunden
till den otillräckliga aktiviteten till väsentlig del i förvaltningens stora
omfattning som gör det omöjligt för en man att genom inspektioner eller
annorledes överblicka dess olika grenar och svårt för honom att sakkunnigt
bedöma de olikartade spörsmål som uppkomma på skilda håll. Den
av mig i mot. FK 1947:45 framkastade tanken på en differentiering av
ämbetet har av konstitutionsutskottet avvisats. Denna tanke synes emellertid
förtjänt av förnyat övervägande. En annan utväg vore att — i anslutning
till av utskottet gjorda uttalanden -—- sörja för att justitieombudsmannen
får till sitt förfogande en stab av tillfälliga eller mera permanenta biträden
med sakkunskap och erfarenhet på olika områden. Vad som framför allt
synes angeläget — och som på detta sätt kunde främjas — är en betydligt
mera omfattande inspektion av olika förvaltningsmyndigheter. Vad ovan
(under III) sagts om förvaltningen, särskilt om förfarandet och om myndigheternas
beslut, ger antydningar — ehuru mycket ofullständiga — om
ur rättssäkerhetssynpunkt väsentliga frågeställningar som därvid kunde
anläggas. Första lagutskottet framhöll särskilt 1949, att för förvaltningsförfarandet
gällde vissa grundläggande principer som antagit sedvanerättslig
karaktär och att justitieombudsmannen borde verka för att de
bleve vederbörligen upprätthållna inom administrationen. Ävenledes må
betonas lämpligheten att justitieombudsmannen i stor omfattning utövade
den kontroll över allmänna handlingars offentlighållande om vars önskvärdhet
förut talats (se ovan: IV 2). Det är icke säkert, att de missförhållanden
som en vidgad kontroll kan uppenbara äro att tillskriva tjänstemännen;
det kan också visa sig, att felet ligger i att statsmakterna ordnat
förvaltningen på ett otillfredsställande sätt; om sådana brister se t. ex.
11:5, III: 2, 3 och 5. Man kan i sådana lägen räkna med att den vidgade
kontrollen skall ge anledning till framställningar till statsmakterna om
rättelse; särskilt borde på detta sätt deras insikt i lagstiftningens sammanhang
med lagtillämpningen kunna skärpas. Det bör också tagas under
övervägande, huruvida icke justitieombudsmannens tillsyn borde utsträckas
till att i viss omfattning även avse kommunalförvaltningen. Det
måste understrykas, att rättssäkerhetsfrågorna till mycket stor del äro desamma,
vare sig de avse statstjänstemäns eller kommunala befattningshavares
handlande. Även andra åtgärder för effektivisering av justitieombudsmannens
kontroll böra i detta sammanhang komma under övervägande.
Under hänvisning till vad därom anföres i Petréns ovan citerade
uppsats och till däri anförda upplysningar och synpunkter i övrigt vill jag
hemställa om utredning i syfte att justitieombudsmannens kontroll över
förvaltningen måtte effektiviseras.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

6. Vid diskussion inom olika länder angående rättsskyddsgarantier i förvaltningen
brukar den parlamentariska kontrollen också komma på tal. Om
en effektivisering av denna har jag intet önskemål att uttala utöver vad som
sagts om justitieombudsmannen. Huruvida konstitutionsutskottets granskning
av statsrådsprotokollen kan utvecklas till att få större betydelse än nu,
beror dels av den utredning i ärendet varom riksdagen hemställt 1952, dels
och framför allt av utskottet självt. Mer och mer bekräftas, synes det mig,
den uppfattningen, att oriktiga uppfattningar angående utskottets uppgifter
försvaga dess verkningsmöjligheter (Statsvetenskaplig Tidskrift 1942 s.
283 ff.). 1 varje fall äro konstitutionsutskottets möjligheter i rättsskyddets
tjänst begränsade. Det är ingen domstol. Och om det upptager spörsmål
angående enskildas förhållanden, som äro av principiell betydelse, är dess
uppgift ingalunda att förhjälpa den enskilde till hans rätt.

Riksdagens uppgifter på rättsvårdens område ligga, enligt mitt sätt att se,
över huvud taget väsentligen däri att den skall sörja för god lagstiftning
och i övrigt vidtaga de allmänna åtgärder som kunna befrämja rättsvården.
Av ringa värde — och stundom betänkligt — är i regel vad den i enskilda
personers angelägenheter, som tillfälligtvis komma till dess kännedom, kan
företaga. Sådana ingripanden kunna visserligen stundom vara berättigade.
Men om exempelvis en person, som är missnöjd med det utslag som i sista
instans fällts av en förvaltningsdomstol, i anledning av motion ernår ett
riksdagsbeslut som på grund av ett annat bedömande av rättsfrågan bättre
tillgodoser hans anspråk (se FK 1953: 14 s. 36), är man inne på vägar som
kunna bliva farliga. Man kan icke hos riksdagens utskott åstadkomma en
rättslig prövning likvärdig med den som företages av de ansvariga myndigheterna
och uppenbarligen sker det en orättvisa, om av två personer, vilkas fall
bedömts av myndigheterna, den enes sak upptages av riksdagen under det den
andra blir obeaktad. Det var sådant godtycke som utgjorde den svåraste
kräftskadan i frihetstidens författning. Skall det vara möjligt att ernå något
utöver vad författningarna föreskriva, bör denna möjlighet skapas genom
generella föreskrifter som ge alla lika möjligheter att få sina anspråk prövade
av en ansvarig myndighet, ej av ett riksdagsutskott. Vad nu sagts
avser givetvis ej fall, då regeringen efter prövning av ansvariga myndigheter
förelägger riksdagen frågor om efterskänkande av fordringar, om bidrag
i särskilda fall osv.

V. MEDBORGARNA OCH RÄTTSVÅRDEN.

1. Rättens vård ankommer icke uteslutande på lagstiftare och myndigheter.
Den är också — först och sist — en människornas angelägenhet. All
lagstiftning och rättstillämpning förutsätter för det första deras tysta stöd:
respekt eller förtroende. Grundväscntlig är den medborgerliga laglydnaden;

ISihang till riksdagens protokoll 195 i. .7 sand. .Yr 129 -13i.

Motioner i Första kammaren, nr 129.

inga myndighetsingripanden kunna ersätta vad som förloras, om den slappnar.
Vi kunna å andra sidan icke undvara den medborgerliga aktiviteten
(jfr Sv. Tidskrift 1953 s. 350 ff.). Jämvikten i rättslivet kräver för det
första vilja och förmåga att i de former lagen anvisar hävda sin rätt. Och
folkstyrelsen förutsätter mer än så: en känsla och vilja som driver människor
till att oberoende av eget intresse träda in för rättens sak; för dess
hävdande, när den hotas eller lcränkes, för dess utveckling när sådant
kräves.

En sådan inställning kan icke kommenderas fram, och ingen tänker på
att försöka det. Men till en god rättsvård hör det, att lagstiftare och myndigheter
noga besinna, hur deras åtgärder kunna påverka människornas hållning
och handlingssätt; kan man förmoda ogynnsamma verkningar, är det
en stark anledning till betänksamhet. Det är särskilt skäl att övertänka,
vilka verkningar de omvälvningar i vårt samhälls- och rättsliv om vilka förut
talats haft och kunna få. Bedömandet av alla de företeelser, som diskuterats,
måste fördjupas genom en blick på deras inflytande på människornas
tänke- och handlingssätt.

2. Först några ord om respekten för lag och ordning. Den har alltid och
måste alltid ha sina gränser. Det kan aldrig undgås att myndigheter stundom
fela. Det ligger i fria människors natur att ibland, med rätt eller orätt,
reagera och protestera mot myndigheterna. Och till rättslivets villkor hör,
att olika meningar oavlåtligen bryta sig mot varandra, i stort och smått. Att
somliga människor ibland känna sig förfördelade, att myndigheterna anklagas
för olaglighet och andra övergrepp, det är i och för sig naturligt, det
är ingenting som vittnar om osundhet i rättslivet. Betänkligare är det, om
man kan påvisa företeelser av allmän räckvidd, som på goda grunder rubba
människornas förtroende och respekt för lagstiftare och myndigheter.

Denna frågeställning skall ej leda till påståenden i den ena eller andra
riktningen. Det är nog att peka på riskerna.

Det är fara på färde, om det med skäl kan påstås att förfarandet vid lagstiftning
och förvaltning ej är tillfredsställande: om t. ex. riksdagen ej med
tillbörlig grundlighet överväger den lagstiftning den beslutar (II 2), om
förvaltningsorganen ej äro fria från obehöriga inflytelser (III 3, 4) eller
om de ej underkasta ärendena en objektiv utredning och därvid uppmärksamma
vad vederbörande parter ha att anföra (III 5). Det är fara på färde,
om det allmännas organ icke verka på laglig grund: om statsmakterna överskrida
sina grundlagsenliga befogenheter (II 1), om förvaltningsorganen
handla mot lag och författning, om de t. ex. utnyttja sin faktiska makt där
de ej borde handla utan lagens stöd (III: 6), om de använda sin handlingsfrihet
för att fullfölja otillbörliga syften (III 7) osv. Det är fara på färde,
om statsverksamheten utmanar en allmän känsla för rätt och billighet: om
den ingriper i människornas handlingsfrihet mer än som är behövligt (I 2 d),

Motioner i Första kammaren, nr 129.

om den ställer orimliga krav på medborgarna (II 6), om den i sin avvägning
av brott och straff avviker från vad som ter sig som rättvist (jfr I 2 a)
genom att stämpla som ”brott” handlingar, vilkas företagande det allmänna
rättsmedvetandet ej erkänner som förkastliga, eller genom att utsätta alltför
stränga straff för oväsentliga förseelser, om omsorgen om brottslingars
förbättring kommer i konflikt med rättvisans krav på rättvisa straff, osv.
Det är särskilt äventyrligt om statsverksamheten kommer i strid med människornas
djupt rotade krav på en likformig behandling (I 2 e, II 3—5,
III 7). Man får icke glömma, att de faror, om vilka här är fråga, nutilldags
te sig mycket mera hotande än förr. På en stat som blott med lätt hand
griper in i människornas leverne ställa de icke samma anspråk, som då de
mer och mer — genom bud och förbud, genom tillstånd och stöd — fogas
in i ett stort maskineri med syfte att åt envar utmäta den rätt och den plikt,
den ställning i samhällslivet som tillkommer honom. Det får tagas med i
räkningen att människor, som sålunda mer och mer bero av statens anstalter,
med skärpt kritik nagelfara allt som göres.

3. Laglydnaden erbjuder alltid ett stort problem. Man har mycket grubblat
över brottslighetens orsaker. Därvid har man egentligen tänkt på den
brottslighet som för till fängelse: mord, rån, stöld, sedlighetsbrott osv. Vår
tid — med dess vidgade krav på människorna — har all anledning att också
tänka på andra slag av ohörsamhet mot lag och författning: varför äro människorna
så tröga att rätta sig efter skattelagstiftning, byggnadsreglering,
prisreglering, ransonering, polisföreskrifter osv.? Svaret måste naturligtvis
bli komplicerat. Men några moment framträda klart mot bakgrunden av vad
redan sagts. Det spelar en beaktansvärd roll, att människorna nu för tiden
icke ha tillnärmelsevis samma möjligheter som förr att göra sig underrättade
om vad lagen bjuder. Om statens tjänstemän ha svårt att orientera
sig i lagar och författningar (II 3, III 1) är det ännu svårare för menige
man: rätten blir icke en kraft som lever i människornas sinnen utan en
hemlighetsfull, oåtkomlig maktapparat. En annan omständighet som hotar
laglydnaden är att lagstiftningen ofta ställer så långtgående krav på människornas
handlingssätt, att det svårligen kan utrönas om de bryta mot
den eller ej; sådana föreskrifter sätter man sig lätteligen över. Det är också
klart, att allt vad som, enligt vad nyss sagts, minskar respekten för lag, i
och med detsamma också sätter dess åtlydnad i fara. Det är begripligt, om
människorna trotsa vad de finna lagstridigt eller orättfärdigt, ja om de av
iakttagelser om maktmissbruk från det allmännas sida draga den allmänna
slutsatsen, att människorna å sin sida icke behöva taga det så noga med
sin laglydnad.

Det måste i detta sammanhang med styrka framhållas, att när myndigheter
handla utan stöd av lag, det betänkliga icke blott ligger däri att en
olaglig maktutövning kommer till stånd, utan också däri att giltigheten av

36 Motioner i Första kammaren, nr 129.

vad de företaga kan sättas i fråga: de inbjuda därmed i själva verket till
ohörsamhet, och deras ingripande förlorar — i varje fall i ett folk med så
stark kansla för laglighet som det svenska — en väsentlig del av sin kraft.

Den bristande laglydnaden — vad nu än dess orsak må vara — är betänklig
icke enbart på grund av den ineffektivitet hos lagstiftningen som den
innebär. När lagstiftningen lägger plikter på medborgarna men myndigheterna
sakna möjlighet att i rimlig omfattning uppspåra och beivra övertiädelser,
skapas en av de mest stötande och för nutidens samhälle mest
karakteristiska formerna av medborgerlig olikställighet: åtskillnaden
mellan dem som opåtalt bryta mot författningarna och dem som lojalt underkasta
sig deras bud.

4. Medborgerlig aktivitet i rättsvårdens tjänst behöves mer än någonsin
i nutidens rättsliv, framför allt därför att rättslivet betyder så mycket för
människorna. Det är angelägnare än någonsin att medborgarna veta att hävda
sin rätt, att missgrepp mötas av en effektiv kritik och att de som välja riksdagens
ledamöter hava bestämda krav på botande av vad som brister i rättsvården,
vare sig det nu gäller lagstiftning eller åtgärder för eu bättre lagtillämpning.

Tyngd och kraft får emellertid denna medborgerliga aktivitet aldrig om
den präglas blott av okunnighetens blinda misstro och misstänksamhet mot
en fientlig makt. En levande, positiv kraft blir den däremot om den vilar
på insikt och omdöme och bäres upp av en känsla av medansvar för rättens
havdande. Man kan från denna utgångspunkt ej underlåta att peka på några
väsentliga drag i det nutida förhållandet mellan stat och medborgare.

Intresset för allmänna angelägenheter har icke utvecklats så som man
väntade i folkstyrelsens genombrottstider. Man tycker sig särskilt kunna
iakttaga detta med avseende på yngre generationer. Det är det egendomliga,
alt i en tid, då vi mer och mer blivit samhällsmänniskor och behovet av samhällsorientering
därmed ökats, intresset tyckes mindre fångas av samhällsproblemen
än av den enskilda människans problem. Inför det allmännas
verksamhet yppas en allt större passivitet, som väl framför allt påverkas av
svårigheten att förstå dess sammanhang och ingripa däri. Det är på många
områden, inom naturvetenskap och teknik, inom konst och litteratur, som
människorna nu för tiden ställas inför det outgrundliga och hänvisas att
böja sig för auktoriteter. Men sådant är i alltför stor grad människornas
förhållande också till överheten.

Särskilt är det sa med rättslivet. Den förnämliga svenska tradition,
enligt vilken lagen icke var något hemlighetsfullt som endast lagkloka män
kunde behärska utan tillgänglig för menige man, är såsom redan i flera
sammanhang framhållits på väg att gå förlorad. Undersåtarnas växande
främlingskap inför rätten är en ödesdiger konsekvens av rättsordningens
alltmer komplicerade beskaffenhet. Spontan och oreflekterad reaktion och

Motioner i Första kammaren, nr 129.

allmän osäkerhet och misstro visar sig, där man kunde förvänta ett på
insikt och känsla av medansvar grundat kritiskt omdöme om rätt och orätt;
detta förklarar mycket av de stämningar som i detta nu framträda i den
allmänna opinionen.

Vad som kan göras för ökad orientering i lagar och författningar (jfr
II 3) tjänar uppenbarligen också intresset av aktiva insatser i rättsvårdens
tjänst från medborgarnas sida. Men kunskapen om lagens bokstav är ej till
fyllest. Det vore ock av oskattbart värde, om så vida kretsar som möjligt
vunne en viss förtrogenhet med rättslivets sammanhang, med lagstiftningens
och rättstillämpningens mål och medel, med det sätt att tänka
som hör till rättsvårdens väsen, med den vilja att väga olika synpunkter
och intressen som måste prägla dem. Det är en djupt inrotad mening, att
antingen är man jurist eller är man det icke. Enligt min övertygelse är ett
sådant betraktelsesätt oförenligt med sund rättsvård. Det är tvärtom önskvärt,
att en låt vara ofullkomlig insikt i rättens väsen vinner insteg i så
vida lager som möjligt.

Mycket kunna icke statsmakterna göra däråt men kanske något.

En utväg är att göra vad göras kan för att så många människor som
möjligt på olika sätt skola få del i ansvaret för rättstillämpningen, som
lekmannabisittare i myndigheter och domstolar, och därmed en djupare
blick för rättsvårdens problem. Vår urgamla nämndemannainstitution visar
här vägen.

Man bör också tänka på medborgerlig undervisning och fostran. I det
samhällsstudium, som kan inrymmas i olika av det allmänna anordnade
undervisningsanstalter, bör ett större eller mindre mått av rättsstudium
kunna finna plats. Redan på ett tidigt stadium böra elementära kunskaper
av detta slag kunna meddelas. I gymnasiestudierna borde rättsstudiet hava
sin givna plats vid sidan av det studium av ekonomiska och sociala förhållanden,
på vilket intresset nu i så hög grad koncentreras. I det fria folkbildningsarbetet
synes nu för tiden en karakteristisk tendens göra sig gällande.
Det synes uppenbart, att det intresse för samhällsfrågor, som var så framträdande
i folkbildningsrörelsens äldre skeden, i hög grad undantränges av
andra intressen. Även här synes medborgarandan givit plats för passivitet
och likgiltighet gentemot det allmänna. Det borde övervägas, vad som från
statsmakternas sida kan göras för att stimulera sådant bildningsarbete, som
är av direkt betydelse för medborgerlighetens utveckling. Därvid bör rättsstudiet
särskilt beaktas.

Den starkaste stimulansen till ökat intresse för rättsvården och ökad
förtrogenhet med dess problem skulle emellertid givas, om i politiken hithörande
frågor finge den centrala betydelse som bör tillkomma dem. Om
dessa frågor komma att bilda väsentliga ingredienser i de politiska partiernas
program och om de i följd härav bli föremål för reformtankar, me -

Motioner i Första kammaren, nr 129.

ningsutbyten och meningsbrytningar, gives därmed en eggelse till ett fastare
medborgerligt grepp om den rätt som är och förblir samhällets
grundval.

VI. YRKANDEN.

I fem särskilda motioner frambäras yrkanden grundade på vad i denna
motion anförts dels under II 2, dels under II 3, III 1 och V 3, 4, dels under
III 4, dels under IV 4, dels under III och IV 5.

Därutöver tillåter jag mig, under åberopande av vad som anförts under
II 4, hemställa,

att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om
utredning angående åtgärder för en likformig reglering av
rätten till ersättning vid ingrepp i enskilds äganderätt och
frihet, och om framläggande för riksdagen av de förslag vartill
utredningen kan föranleda.

Stockholm den 27 januari 1954.

Nils Herlitz.

I ovanstående motion instämma:

K. G. Etnerlöf. Ebon Andersson. Ragn. Bergh.