Motioner i Första Kammaren, N:o 54 (Motion 1904:54 Första kammaren)

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

N:o 54.

Af herrar Östberg och Tamm, Hugo, om ändring af § 71
regeringsformen och § 65 riksdagsordningen.

Vid behandlingen af Kungl. Maj:ts till 1902 års Riksdag aflåtna
proposition angående inkomstskatt uttalade bevillningsutskottet den mening,
att de viktigaste grunderna för denna skatt borde undandragas de gemensamma
voteringarna inom Riksdagens bägge kamrar. Utskottets yttrande i
denna del föranledde icke till något Riksdagens beslut, men Första Kammaren
beslöt för sin del, att i Riksdagens skrifvelse till Kungl. Maj:t borde ingå
följande uttalande:

»Till de af Riksdagen hittills gjorda erinringar rörande förslagets
innehåll och skattens anordnande kan läggas ännu en anmärkning, som
gäller förslagets konstitutionella form. Det är naturligt, att en inkomstskatt,
hvilken efter skilda grunder och i olika hög grad beskattar olika
inkomstarter, måste föranleda många och starka meningsstrider. Onskvärdt
vore därför, att sagda grunder, äfvensom den därmed sammanhängande
progressionsskalan, vunne större fasthet, än den för afgörande af bevillningsfrågor
stadgade ordning lämnar. Riksdagen vill alltså såsom sin mening
uttala, att Kungl. Maj:t måtte förelägga en kommande Riksdag förslag till
sådan ändring i regeringsformen och riksdagsordningen, att de allmänna
grunderna för taxering af inkomst enligt en inkomstskatteförordning icke
måtte kunna ändras i annan ordning än genom båda kamrarnas samstämmiga
beslut, under det att Riksdagen förbehålles, att inom de på
Bill. till Riksd. Prot. 1904. 1 Sami. 2 Afd. 1 Band. 27 Hä/t. (N:o 54). 1

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

sådant sätt angifna gränser, enligt de regler, som gälla för bevillniugens
reglerande, bestämma skattebelopp och lämna öfriga föreskrifter.»

I anslutning härtill få vi härigenom till Riksdagens pröfning framlägga
nedan angifna förslag till ändring i § 71 regeringsformen och § 65
riksdagsordningen.

Jämsides med de moderna staternas alltjämt ökade skattebehof har
kraf på ombildning af den direkta statsbeskattningen alltmera gjort sig
gällande, och man har inom åtskilliga länder nedlagt ett betydande arbete
på ifrågavarande område. I allmänhet har man bibehållit gamla direkta
skatter, som vuxit in i den allmänna uppfattningen och som stundom just
därför, att de äro gamla, icke kännas tryckande, men i fråga om nya skatter
har man i flera länder sökt genomföra systemet af skatt å ren inkomst
och å förmögenhet. Äfven i Sverige har man, sedan grundskatteafskrifningen
ägt rum, måst gripa sig an med ombildning af den direkta beskattningen
och i inkomstskatteförordningen upptagit de grunder, som i de nyare
utländska skattelagarna vunnit tillämpning.

Den uppgift, som föreligger för lagstiftningen rörande inkomstbeskattningen,
är i flera afseenden svårare än lagstiftning på andra områden.
Detta beror dels på frågornas egen beskaffenhet, dels ock därpå, att de så
nära beröra de enskilda ekonomiska intressena. Man bör därför så vidt
möjligt förebygga, att betydliga förändringar i skattelagarna kunna ske efter
otillräcklig pröfning och till förmån för ensidiga intressen.

Den allmänna principen för de moderna skattelagarna är, att skatten
fördelas efter de skattskyldiges skatteförmåga, men då inga objektiva grunder
finnas för att väga den enes skatteförmåga i förhållande till den andres,
blir skattens fördelning en mycket svår och mycket grannlaga uppgift.
Med öfvergifvande af lika beskattning å all slags inkomst och antagande
af progression i beskattningen står man inför en mängd frågor, som kunna
afgöras på många olika sätt,

Om man antager den grundsatsen, att inkomst af förmögenhet, där
densamma uppbäres jämte inkomst af arbete eller eljest är större, än som
motsvarar, hvad som erfordras till nödigt lifsuppehälle, bör beskattas högre
än inkomst af arbete, har man att afgöra i huru mycket högre grad man
har att belasta den förra, liksom äfven huruvida visst slag af förmögenhet
skall beskattas högre än annan förmögenhet. Vid progressiv beskattning
kan progressionen göras lindrig eller stark; den kan bestämmas så, att den
ej betydligt skiljer sig från den proportionella beskattningen, men den kan
ock stegras så, att skatten uppslukar större delen af inkomsten. Lagstiftningen
har därför att bestämma progressionsskalan, och vid hvilken

Motioner i Första Kammaren, N:o ö4. ii

prdcenlsats progressionen skall upphöra. A andra sidan skall bestämmas
om skattefrihet för existensminimum och skatteafdrag för den ringare inkomsten.
Härtill komma åtskilliga andra frågor, såsom då särskild förmögenhetsskatt
införes vid sida om inkomstskatt, om det förhållande, i
hvilket dessa skatter skola stå till hvarandra, om rätten till afdrag för
räntor och omkostnader m. in.

Vid afgörandet af dessa invecklade och grannlaga spörsmål är det
af största vikt, att icke ett parti inom Riksdagen, om än aldrig så betydande,
kan vinna makt att ensamt fälla utslaget. Det är nämligen nödvändigt,
att Riksdagen vid utöfvande af beskattningsrätten tager hänsyn till alla
berättigade intressen och tillser, att skattebördan rättvist fördelas, så att
skattepolitiken i sin mån stöder, men ej försvagar landets ekonomiska krafter.

Emellertid kan det ej undvikas, att inom en representation klassintressen
och partiintressen komma att göra sig gällande äfven i beskattningsfrågor.
Det ligger på sätt och viss i sakens natur, då dessa frågor så
nära beröra hvars och ens ekonomiska intresse. Men om erfarenheten
har visat, att så hittills varit förhållandet, finnes anledning att befara, att
striderna på detta område framdeles blifva ännu skarpare än hittills. Därvid
må först beaktas, att den direkta beskattningen antagligen hädanefter
kommer att spela en större roll än hittills och att genom införande af de
nyare principerna för inkomstbeskattning en stor mängd nya tvistefrågor
uppförts på dagordningen. Man kan vidare ej förbise, att de i och för
sig berättigade sträfvanden, hvilka nu göra sig gällande med yrkande, att
de direkta skattebördorna skola till största delen hvila på de förmögnaste
klasserna och de stora affärsföretagen, hafva en tendens att vilja genomföra
dessa principer längre, än som öfverensstämmer med rättvisa och statsklokhet.
Man kan ej heller lämna ur räkningen, att den socialistiska samhällsåskådning,
som äfven i vårt land söker tränga sig fram, särskildt riktar sig
emot den privata äganderätten till fast egendom och därför konsekvent
måste arbeta på att genom ytterligt hård beskattning af fastighet tillföra
staten så stor del af egendomens afkastning som möjligt.

Det bör härvid framhållas, att de största olägenheterna och vådorna
af en orättvis eller oklok fördelning af skattebördorna icke bestå däruti,
att enskilda skattskyldiga blifva obilligt beskattade, utan däruti, att en
oriktig skattepolitik kan hämma landets ekonomiska utveckling. Man
riskerar därigenom, att det rörliga kapitalet, som flyttas lättare än något
annat, drager sig bort från vårt land och att industriens ställning genom
en alltför hård beskattning försvåras i så hög grad, att den går tillbaka
eller delvis öfverflyttas till andra länder. Ett dylikt resultat, hvarpå exempel

4 Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

från annat häll ej saknas, vore för vårt kapitalfattiga land i hög grad
ödesdigert.

Under sådana förhållanden måste det vara af vikt, att lagstiftningen
rörande beskattningsrätten lämnar garantier för, att skattelagarna ej blifva
beroende af önskningarna och anspråken hos en inom representationen
öfvermäktig samhällsklass. Då vid hvarje beslut rörande beskattningsväsendet
bör tillses, att det allmänna intresset blir tillgodosedt, ligger det
nära till hands att tänka sig, att regeringen, som är skyldig att opartiskt
väga olika intressen emot hvarandra och på grund af sin ställning måste
bedöma dessa från annan synpunkt än kämpande partier, skulle ega samma
ställning i fråga om beskattningslagar som i fråga om lagstiftning å andra
områden, där regering och representation gemensamt besluta. T åtskilliga
konstitutionellt styrda länder äger regeringen sådan befogenhet. Om man
emellertid i ett land, där regeringen hittills varit utesluten från hvarje deltagande
i beskattningsrätten, för så vidt angår bevillningen, icke ifrågasätter
att lämna regeringen rätt därtill, så framstår så mycket mera angelägenheten
af att skattefrågor så behandlas inom representationen, att genomgripande
förändringar ej kunna genomdrifvas af ett ensidigt klassintresse.

Enligt våra grundlagar tillhör beskattningsrätten till sin hufvudsakligaste
del Riksdagen. Stanna bägge kamrarna i olika beslut rörande någon skatt,
som är af bevillnings natur, skall genom gemensam votering fastställas
icke blott skattebeloppet, utan äfven skattens fördelning. Dessa stadganden
äro en egendomlighet för vårt land. I de flesta andra länder, äfven med
republikanskt styrelsesätt, gäller, att beskattningslagar liksom andra lagar
erfordra sammanstämmande beslut af bägge kamrarna; det allmänna erkännandet
af skattelagsteorien och det ömsesidiga vetot rörande skattelagar
synas ådagalägga, att man funnit detta system gagneligt.

Rörande den utländska lagstiftningen hänvisa vi till en såsom bilaga
till denna motion fogad redogörelse.

Om man hos oss går något litet tillbaka i tiden, så finner man, att
största delen af de direkta skatterna voro ordinarie skatter och att dessa
ej kunde rubbas utan bägge kamrarnes öfverensstämmande beslut, hvaremot
den allmänna bevillningen var af mera underordnad finansiell betydelse,
Numera utgöra däremot den allmänna bevillningen och inkomstskatten den
hufvudsakliga delen af den direkta beskattningen.

Äfven om de hittills gällande bestämmelserna för fastställande af de
grunder, enligt hvilka bevillning för inkomst skall utgå, icke medfört några
olägenheter, kan man ej förbise, att införandet af de nya principer i afseende
å inkomstbeskattningen, hvarom ofvan talats, gör beskattningsrätten

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

till etl ännu skarpare vapen i ett partis hand, än den hittills varit. Man
har skal att befara, att med hos oss gällande stadgande!) om skattefrågors
behandling skattelagstiftningen kan blifva ett föremål för ständiga strider
och ständiga rubbningar, allt efter de olika partigruppernas öfvervikt. Det
måste därför synas i hög grad önskvärdt, att omkastningen i beskattningslagarna
icke må kunna i en hastig vändning göras genom gemensam votering
i kamrarna.

Önskvärdheten af eu sålunda ändrad ordning för beskattningsfrågors
afgörande framträder ännu tydligare, för den händelse att en väsentlig utsträckning
af valrätten till Riksdagens Andra kammare kommer till stånd.
En dylik utsträckning af rösträtten skulle efter all sannolikhet verka därhän,
att valen till Ändra Kammaren i väsentlig mån blefve bestämda af
andra folkklasser, än vid representationsreformens genomförande afsågs. Det
kan därför inträffa, att denna kammare kan erhålla en öfverväldigande
majoritet af män, som själfva hafva föga känning af den direkta skattebördan
eller som anse sig förpliktade att i allt förfäkta de klassers intressen,
som icke af dessa skatter beröras. Om denna majoritet lyckas
uppnå sådan styrka, att den kan bestämma Riksdagens beslut i gemensam
votering, skulle den jämvikt i beskattningsfrågor, som 1863 års grundlagsförslag
ville bereda inom riksdagen genom stadgandet om samfäld
votering, blifva betänkligt rubbad.

Hvar och en erkänner, att reformer på beskattningsväsendets område
äro behöfliga, och det är likaledes en allmän uppfattning inom alla klasser,
att en proportionsvis starkare belastning af den större förmögenheten och
den större inkomsten är inom vissa gränser fullt befogad. Ehuru man därför
ej vill uppställa hinder emot tidsenliga reformer i detta afseende, är
det en berättigad fordran, att beskattningsfrågor må afgöras efter ett verkligen
opartiskt öfvervägande af olika samhällsklassers behof och intressen;
och att ej någon viss samhällsklass erhåller ett alltför starkt inflytande, än
mindre en bestämmande makt öfver skattelagstiftningen.

Den af Riksdagens bägge kamrar antagna förordningen om inkomstskatt
innebär ett stort steg i den riktning, som ofvan angifvits. Progressionen
i inkomstbeskattningen är hos oss högre än i andra länder, där
den direkta beskattningen är grundad på samma principer. Under det att
i Preussen och Sachsen progressionen stannar vid 4 procent, och i Österrike
närmar sig 5 procent, utan att fullt uppnå denna siffra, samt i Danmark
enligt inkomstskattelagen af 1903 sträcker sig till högst 2 V» procent af
inkomsten, utgör hos oss skatten för den högst beskattade inkomsten 5
procent, om man sammanräknar den allmänna bevillningen och inkomst -

6 Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

skatten. Det är ej vår af sikt att föreslå någon lagförändring, hvarigenom
någondera af Riksdagens kamrar skulle kunna genom ett ensidigt beslut
rubba de bestämmelser i fråga om inkomstbeskattning, som nu gälla. Men
det är vår mening, att eu ytterligare belastning af den större inkomsten
eller en förändring, hvarigenom visst slag af inkomst eller förmögenhet beskattas
högre än annat slag, ej må kunna ske utan bägge kamrarnes sammanstämmande
beslut. Eu för samhället lycklig utveckling af beskattningsväsendet
skall bäst befrämjas, om de bägge kamrarne få tillfälle att
sammanjämka sina meningar, utan att någondera kan erhålla ett öfverväldigande
inflytande. Därigenom vinnes trygghet mot genomdrifvande af
omogna reformplaner, men sådana förändringar, som öfverensstämma med
rättvisa och billighet samt uppbäras af en stadgad allmän mening inom
samhället, kan ingen kammare motsätta sig, och detta gäller i högre grad
rörande beskattningsväsendet, än då det är fråga om lagstiftningen i öfrigt.
Erfarenheten från andra länder, där den öfra kammaren har veto i beskattningsfrågor
liksom i annan lagstiftning, bestyrker denna uppfattning.
Skattelagstiftningen har där utvecklat sig i tidsenlig riktning och i öfverensstämmelse
med den allmänna uppfattningen hos folket.

Vid yrkandet om förändringar i sättet för fastställande af bevillning
för inkomst eller förmögenhet bör man emellertid ej gå längre, än som
under förhandenvarande förhållanden kan anses vara alldeles nödvändigt.
I fråga om den sedan gammalt utgående allmänna bevillningen, som lika
beskattar alla slag af inkomst och som utgår proportionellt, bör därför
icke ifrågasättas någon förändring, liksom ej heller någon ändring bör ske
i Riksdagens sätt att genom samfälld votering bestämma det skattebelopp,
som skall genom allmän bevillning eller genom inkomst- eller förmögenhetsskatt
uttagas.

Däremot är det i fråga om inkomstskatt, som utgår progressivt eller
med olika skatt för olika slag af inkomst, angeläget, att de viktigaste
grunderna för beskattningen icke må kunna förändras genom samfälld votering.
De bestämmelser, som här åsyftas, gälla den progressiva skatteskalan,
förhållandet mellan skattesatser för olika slag af inkomst, den
procent, hvartill skatten högst må uppgå, det belopp, som är fritt från skatt,
äfvensom taxeringsmyndigheternas sammansättning. För beslut angående
dessa hufvudgrunder för inkomstskatt bör enligt vår uppfattning erfordras
sammanstämmande beslut af Riksdagens båda kamrar. Då antagligt är,
att fråga om införande af förmögenhetsskatt äfven hos oss, liksom i andra
länder, kommer att bringas å bane, och starka skäl tala för att införa en
sådan skatt såsom ett komplement till den rena inkomstskatten, bör stadgas,

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

att kamrarnas sammanstämmande beslut erfordras äfven för fastställande
af motsvarande grundläggande bestämmelser för en dylik skatt.

På grund af hvad sålunda här ofvan anförts hemställes,

att Riksdagen måtte för sin del besluta, att § 71
regeringsformen och § 65 riksdagsordningen skola erhålla
följande ändrade lydelse:

§ 71 regeringsformen.

På enahanda sätt förfares jämväl, där kamrarna
sig icke förena om grunderna för någon bevillning, sättet
« för deras tillämpning eller bevillningens fördelning till

utgörande; dock att, då fråga är om bevillnings utgörande
efter progressiv skala eller med olika skattesatser
för olika slag af inkomst eller förmögenhet, bägge
kamrarnes sammanstämmande beslut erfordras för fastställande
eller ändring af bestämmelser rörande skatteskala,
förhållandet mellan skattesatser för inkomst eller
förmögenhet af olika slag, den procent af inkomst eller
förmögenhet, hvartill skatten högst må uppgå, skattefrihet
för viss inkomst eller förmögenhet samt taxeringsmyndigheternas
sammansättning.

§ 65 riksdagsordningen.

När i fråga om statsutgifter eller bevillning med
det undantag, hvarom i regeringsformens 71 § förmäles,
eller om reglementariska föreskrifter — — — — —
förstöras.

Stockholm den 15 mars 1904.

O. F. Östberg.

Hugo Tamm.

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

Bilaga.

P. M.

Angående inom vissa främmande länder gällande stadgande» rörande
beskattningsfrågors behandling inom representationen.

I England fattas alla beslut i finansiella frågor, såväl rörande inkomster
som utgifter, i lagform. Både konung och öfverhus måste således
äfven i dessa frågor godkänna ett beslut af underhuset, för att det skall
bli gällande. Lagformen är emellertid härvidlag eu formalitet; i verkligheten
är det underhuset ensamt, som på förslag af regeringen — dess egna
förtroendemän — bestämmer öfver statens både inkomster och utgifter.

Det är en alltsedan medeltiden gällande regel, att förslag i dessa
ämnen endast få väckas i underhuset; och detta prerogativ utvidgade underhuset
genom sin ryktbara resolution 1678 därhän, att öfverhuset endast
har att oförändradt antaga eller förkasta de finansiella lagförslag, som från
underhuset öfversändas dit.

Af de engelska statsinkomsterna äro omkring sex sjundedelar, således
den ojämförligt större delen, fasta, d. v. s. ordnade genom för obestämd
framtid gifna lagar, hvilka således äga bestånd, till dess de ändras på
behörigt sätt, alltså genom samstämmigt beslut af underhus, öfverhus och
konung. Endast en sjundedel af statens inkomster, däribland förnämligast
inkomstskatten och tetullen, bestämmes för ett år i sänder. Den lag, som
hvarje år utfärdas angående dessa rörliga inkomster, kallas finanee ad.
Klart är, att, när förslaget till denna finanee act från underhuset kommer
till öfverhuset, detta sistnämnda icke kan annat än antaga detsamma. Ett
förkastande skulle ju medföra, att hvarken inkomstskatt eller tetull eller
någon annan »rörlig» inkomst under det ifrågavarande budgetåret finge
upptagas, hvarigenom regeringen skulle sättas ur stånd att hålla statsmaskineriet
i gång.

Förhållandet gestaltar sig något annorlunda i afseende på de fasta
statsinkomsterna. Om ett förslag från underhuset till ändring af en lag

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

rörande någon af dem blefve förkastadt af öfverhuset, komme nämligen
inkomsten att fortfarande uppbäras enligt de gamla reglerna. År 18G0
utöfvade öfverhuset denna — för öfrigt ytterst sällan använda — makt.
Underhuset hade antagit några lagförslag dels om höjning af fastighetsoch
stämpelskatterna, dels om slopande af pappersskatten. Öfverhuset godkände
de förra, men förkastade det senare. Pappersskatten skulle således
mot underhusets vilja fortfara att utgå. Detta väckte en storm af förbittring
i underhuset, som dock icke kunde påstå, att öfverhuset öfverskridit
sin befogenhet. Sedan dess har öfverhuset icke satt ifråga att utöfva sin
vetorätt, hvarför den numera icke kan anses äga egentlig praktisk betydelse.

Underhuset har alldeles öfvervägande makt jämväl i fråga om statsutgifterna,
af livilka omkring tre åttondedelar äro ordnade genom stående
lagar — så civillistan, räntor på statsskulden och en hel del ämbetsmannalöner
och pensioner — under det att de öfriga fem åttondedelarna regleras
hvarje år genom den s. k. appropriation ad. Någon finanslag i kontinental
mening, innefattande ett öfverslag öfver statens alla inkomster och utgifter,
finns icke i England.

Att underhusets maktfullkomlighet i finansfrågor icke lider någon
inskränkning genom konungens rätt till veto är bekant. Hans sanktionsrätt
är ju i alla frågor rent nominell.

Underhusets anspråk att allena bestämma öfver statens inkomster
och utgifter ger sig också uttryck i den särskilda form, som ingresserna
till finance act och appropriation act hafva. Det heter i den förra:

»We, Your Majesty’s most dutiful and loyal subjects, the Commons
of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, in Parliament assembled,
.... have freely and voluntarilv resolved to give and grant unto Your
Majesty the several duties hereinafter mentioned»; och i den senare:

We, Your Majesty’s most dutiful and loyal subjects, the Commons
of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, in Parliament
assembled, towards making good the supply which we have cheerfully
granted to Your Majesty in this session of Parliament, have resolved to
grant unto Your Majesty the sum hereinafter mentioned.»

I Danmark föreskrifver grundlagen, att hvarje år en finanslag, innehållande
ett öfverslag öfver statens inkomster och utgifter, skall åvägabringas.
Därvid har underkammaren, folketinget, det företrädet framför
medkammaren, att regeringens förslag först skall framläggas där; men när
förslaget sedermera i det af folketinget antagna skicket kommer till landstinget,
har detta rätt att göra livilka ändringar däri, strykningar eller
tillägg, som det kan finna för godt. Den möjligheten, att de båda tingen
Bill. till Riksd. Prot. 1904. 1 Sami. 2 A/d. 1 Band. 27 Käft. 2

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

äfven efter de grundlagsstadgade samma njämkningsförsöken icke skulle bli
ense om en finanslag, bär författningen ej förutsett. Som bekant härkonungen
i sådant fall användt sin provisoriska lagstiftningsmakt.

Finanslagen innehåller som nämndt ett öfverslag öfver statens inkomster
och utgifter för ett budgetår. Men ordnandet af inkomstkällorna,
t. ex. reglerna för tull- och stämpelafgifter, inkomstskatt o. s. v. sker genom
särskilda lagar, gifna för obestämd tid. Och i afseende på dessa skattelagar
finns icke någon föreskrift, att de först skola framläggas i folketinget.
I fråga om dem äro de båda tingen således fullt likställda. Förslag till
ändring i det bestående kunna utgå från livilket af tingen som helst, och
någon ändring kommer ej till stånd utan bådas samtycke.

Klart är, att det föreligger en frestelse för folketinget att söka få
in bestämmelser om skattegrunder och dylikt i själfva finanslagen, öfver
hvilken folketinget på grund af sin ofvannämnda företrädesrätt har det
öfvervägande inflytandet. Men det ligger å andra sidan i såväl landstingets
som konungens intresse att motsätta sig hvarje sådant försök, som ju skulle
medföra väsentliga inskränkningar i deras eljest fria pröfningsrätt med
afseende på beskattningsfrågor.

Om således genom den årliga finanslagen hvarken nya skatter införas
eller gamla slopas, så har den emellertid i afseende på skatterna den betydelsen,
att de ej få »uppkräkas», innan finanslagen är »vedtagen». Innebörden
af detta stadgande är föremål för tvist. I praktiken har man
emellertid hittills i en eller annan form fått något slags finanslag till stånd
och därmed ansett sig berättigad att upptaga de bestående skatterna.

I Belgien, hvars författning i många stycken tjänat till mönster för
den danska, är stadgadt, att kamrarna hvarje år skola votera budgeten och
att på den alla statens inkomster och utgifter skola uppföras. Men på
samma gång bjuder den belgiska grundlagen också, att skatterna skola
bestämmas årligen; de lagar, som reglera dem, förblifva icke i kraft mer
än ett år, om de ej förnyas. I själfva verket finns emellertid icke i Belgien
en enda finanslag, innefattande alla statens inkomster och utgifter. Man
skiljer mellan ordinarie och extraordinarie utgifter och inkomster. De ordinarie
utgifterna för budgetåret bestämmas genom flera särskilda lagar, t. ex.
en för statsskulden, civillistan och riksdagskostnaderna, en för krigsministeriet,
en för järnvägs-, post- och telegraf ministeriet o. s. v. De ordinarie
inkomsterna fastställas genom en särskild lag: budget des voies et moyens,
i kraft af hvilken de genom särskilda lagar ordnade inkomsterna få upptagas.
Utom dessa lagar om de ordinarie utgifterna och inkomsterna ges
årligen en speciallag om de extraordinarie.

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

Genom denna anordning blir regeringen fullkomligt beroende af representationen.
Inom denna kommer senaten visserligen i eu mindre gynnsam
ställning därigenom, att efter engelskt mönster hvarje lag rörande statsinkomster
eller statsutgifter i första hand skall pröfvas och afgöras af
representanternas kammare, men har i olikhet med Englands öfverhus rätt
att med ändringar antaga finansiella lagar, som från representanternas kammare
öfversändas dit. Någon utväg att genom gemensam votering eller på
annat sätt slita mellan kamrarna uppkomna meningsskiljaktigheter finns
icke. Representanternas kammare har emellertid faktiskt en obestridlig
öfvervika hvilket också anses öfverensstämma med författningens anda.

I Holland är det icke blott finansfrågor, som af regeringen först skola
framläggas i Andra Kammaren, utan så måste ske med alla regeringsförslag.
Först om denna kammare i förändradt eller oförändradt skick antagit ett
regeringens förslag, kommer det under behandling i Första Kammaren, och
denna har då bara att »en blod» antaga eller förkasta det. Så äfven i
fråga om statens inkomster och utgifter. Hvarje år måste regeringen framlägga
förslag till budget. Men denna framlägges icke och antages ej heller
såsom en lag, utan uppdelas i flera. De till hvarje förvaltningsdepartement
hörande utgifterna, bilda åtminstone en själfständig lag. I de årliga budgetlagarna
skola alla utgifter upptagas. Och i en särskild lag anvisas de
inkomster, som äro afsedda till täckning af utgifterna. Men det är icke
som i Belgien, att skatterna påläggas för ett år i sänder. De äro tvärtom
ordnade genom stående laga)-. Dessa kunna icke ändras eller upphäfvas
genom ensidigt beslut af någondera kammaren. Skulle den lag, hvarigenom
inkomsterna anvisas till utgifterna, af ett eller annat skäl icke komma till
stånd, eller skulle en inkomst däri icke vara upptagen, upphörde därför
icke medborgarnes skattskyldighet eller regeringens rätt att uppbära
skatterna, men de finge ej af regeringen användas till bestridande af
utgifterna.

Preussens författning stadgar i art. 99: »Alla statens inkomster och
utgifter måste på förhand beräknas för hvarje år och upptagas på budgeten.
Denna fastställes årligen genom en lag». Och i art. 100 heter det:
»Skatter och afgifter till statskassan få endast uppbäras, försåvidt de äro
upptagna på budgeten eller anordnade genom särskilda lagar». Men samtidigt
innehåller grundlagen i art. 109 den bestämmelsen, att bestående
skatter och afgifter få uppbäras, tills de ändras genom en lag. Och i allmänhet
ordnas skatter och afgifter genom särskilda och för obestämd tid
gifna lagar. Regeringen är således här mera tryggad gent emot representationen
än t. ex. i Belgien, hvars författning emellertid i många delar, äfven

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

i budgeträtten, varit en förebild för den preussiska. Äfven om en budgetlag
i Preussen af ett eller annat skäl icke skulle komma till stånd, saknar
regeringen ändock icke medel till »statsstyrelsens försvarliga förande».

Alla förslag i finansiella frågor, vare sig rörande inkomster eller
utgifter, skola först framläggas i deputeradekammaren, som därigenom får
ett visst öfvertag öfver herrehuset. Detta ökas i fråga om den årliga
budgetlagen därigenom, att herrehuset, likasom öfverhuset i England, endast
har rätt att i dess helhet antaga eller förkasta den. Denna inskränkande
regel gäller däremot icke i afseende på andra finansiella lagar, t. ex. skattelagar.
Vid deras behandling har herrehuset rätt att framställa ändringsförslag.
Komma de båda husen härvidlag icke öfverens, förblir allt vid
det gamla. Under sådana förhållanden är det naturligt, att herrehuset
strängt håller på att själfva budgetförslaget rensas från alla bestämmelser,
som icke höra till öfverslaget öfver inkomster och utgifter för finansåret,
och att alla andra lagförslag, äfven sådana af finansiell natur, sändas till
herrehuset i den form, att de kunna afgöras hvar för sig.

I (Österrike och Ungern har man i väsentliga delar efterbildat Belgiens
budgeträtt. Så skola både skatterna och budgeten bestämmas för ett år i
sänder. Herrehuset i Österrike intar i dessa frågor samma ställning som
den belgiska senaten. Komma de båda husen emellertid icke öfverens i
afseende på enstaka budgetposter, så anses den mindre summan beviljad.
I Ungern åter är magnat-tafeln alldeles utesluten vid budgetlagens åvägabringande.

Äfven Spanien, Portugal, Rumänien och Grekland ha, om också med
en eller annan modifikation, anslutit sig till det belgiska mönstret.

I Italien åter äro kamrarna mera likställda. Visserligen skola finansiella
lagförslag äfven där först framläggas i deputerade kammaren, men
senaten bär rätt att göra hvilka ändringar däri, som den kan finna lämpliga.
Och skattelagarna äro ej årliga, utan äga bestånd, tills de genom samstämmande
beslut af båda kamrarna samt Konungen förändras. Klart är,
att senaten begagnar sin makt med mycken moderation, i synnerhet som den
lider af den svagheten, att den helt och hållet är kungavald, således beroende
af regeringen. Man har emellertid ett och annat exempel på, att senaten
i beskattningsfrågor med framgång gent emot deputerade kammaren häfdat
sin mening.

I Frankrike är kamrarnas inbördes maktställning i finansiella frågor
omtvistad. För hvarje år skall budgeten beslutas, omfattande alla statens
inkomster och utgifter. Innan den kommit till stånd, få inga skatter upptagas
och inga utgifter göras. Vidare fastslås uttryckligen i hvarje butgetlag,

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

att blott sådana skatter, som däri äro angifna, få af regeringen under ifrågavarande
finansår uppbäras. Visserligen ordnas skatterna vanligen genom
speciallagar, de direkta repartitionsskatterna för ett år i sänder, de öfriga
för obestämd tid; men bemyndigandet att uppbära dem lämnas i regeln
genom butgetlagen. För öfrigt tillämpar man i Frankrike — i motsats till
förhållandet i de flesta andra länder — vid behandlingen af viktigare skattefrågor
den metoden att sammankoppla dem med själfva budgetlagen, något
som naturligtvis icke befordrar dennas iordningställande i rätt tid.

Nu föreskrifves i författningslagen af den 24 februari 1875 art. 8,
att »finanslagar skola först föreläggas deputerade kammaren och af den
beslutas» (les lois de finances doivent étre, eu premier lieu, présentées å
la Chambre des döpa tes et votées par elle). Häraf framgår tydligt, att
deputerade kammaren först skall fatta beslut rörande ett skatte-, lån- eller
anslagsförslag. Men kan senaten, när förslaget kommer dit, göra hvilka
ändringar däri, som den behagar? Därom äro meningarna alltjämt delade.

Att senaten icke är inskränkt till att i sin helhet antaga eller förkasta
ett finansiellt lagförslag, är klart. Det erkännes också allmänt, att den har
rätt att nedsätta eller alldeles slöjda eu af kammaren föreslagen skatt eller
utgiftspost. Däremot har deputerade kammaren velat förneka senaten
rätten att höja ett af kammaren beviljadt anslag eller återuppföra på budgeten
ett anslag, som kammaren strukit. Faktiskt har emellertid senaten
flera gånger drifvit sin vilja igenom äfven i sådana fall.

I Nordamerikas Förenta stater äro de båda husen i det hela likställda
med hänsyn till finansfrågor. Visserligen stadgar författningen i art. I sect.
VII: 1, att »alla förslag om anskaffande af inkomster skola väckas i representanternas
hus», men den tillägger på samma gång: »senaten kan föreslå
eller medverka genom ändringar och tillägg såsom vid andra förslag». Någon
enhetlig budgetlag finns heller icke. Utgifterna bestämmas genom en hel
del särskilda lagar (appropriation aets) och de olika inkomstkällorna likaså.
I verkligheten har till och med representanternas hus genom arbetsordningen
kommit i ett ofördelaktigare läge än senaten vid afgörandet af de finansiella
lagarna. Det händer mycket ofta, att senaten lyckas göra sin mening
gällande. När ett finansiellt lagförslag i ändradt skick återsändes till
representanternas hus från senaten, brukar sessionen närma sig sitt slut.
Kammaren bryr sig icke ens om att ta kännedom om senatens ändringsförslag,
utan förkastar dem utan vidare. Senaten håller emellertid fast vid
sin mening, och billen sändes till ett konferensutskott, bestående af tre
medlemmar från hvardera huset. Detta har till uppgift att åstadkomma
ett sammanjämkningsförslag, och detta kommer vanligen att innehålla de

14 Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

väsentligaste af senatens önskningsmål. Om detta sammanjämkningsförslag
skrider man därpå utan debatt till omröstning i båda husen, och i sessionens
sista timme kan det i själfva verket ej bli tal om att förkasta det.

I de medelstora tyska staterna finner man budgeträttsliga bestämmelser
af en i viss mån annan art än i de hittills nämnda. Skarpast framträder
motsatsen i Bayern. Dess grundlag stadgar i titel YII §§ 3—5:

»Konungen inhämtar ständernas samtycke till upptagandet af alla
direkta skatter, likasom till upptagandet af nya indirekta pålagor eller till
förhöjning eller förminskning af de bestående.

Efter landtdagens öppnande skall fördenskull en noggrann öfversikt
öfver statens såväl behof som samtliga inkomster framläggas för ständerna,
som genom ett utskott pröfva den och därefter skrida till öfverläggning
om de skatter, som böra upptagas.

De till täckande af de ordinarie, ständiga statsutgifterna jämte dem,
som med bestämdhet kunna förutses, äfvensom till nödig reservfond erforderliga
direkta skatterna beviljas för två år i sänder.»

Som man häraf finner, skiljer författningen skarpt mellan beviljande
af skatter och pröfning af budgeten. Vid den sistnämndas tillkomst medverkar
icke land tdagen direkt. Den har beslutanderätt blott i fråga om
skatterna. Detta framhäfves äfven i ingressen till den bayerska finanslagen,
där det heter:

»Yi hafva med riksrådskammarens och deputerade kammarens råd
samt, hvad upptagande af de direkta och förändring af de indirekta skatterna
angår, med deras samtycke beslutit» etc. Landtdagens beslutanderätt sträcker
sig således icke ens till alla statens inkomster.

Båda kamrarna äro äfven i de finansiella frågorna fullt likställda, med det
undantaget, att regeringens skatteförslag (»Anträge uber die Staatsauflagen»)
först skola framläggas för deputerade kammaren. Dä de flesta skatter
blott beviljas för den två-åriga finansperioden, måste kamrarna komma till
enighet i dessa frågor; annars skulle regeringen stå utan tillräckliga medel
för statsstyrelsens förande. Något säkert medel att åstadkomma en sådan
enighet stadgar dock ej den bayerska författningen.

I Sachsen är landtdagen enligt grundlagen förpliktad att bevilja de
skatter, som äro nödvändiga för täckande af statens behof. Men på samma
gång har landtdagen också rätt att besluta öfver regeringens utgifts- och
inkomstförslag. Detta budgetförslag, som uppgöres för två år, skall först
framläggas i andra kammaren; men första kammaren har rätt att göra
de ändringar däri, som den behagar. Skulle kamrarna efter vederbörliga
förhandlingar icke lyckas att åstadkomma någon budget alls eller blott en

Motioner i Första Kammaren, N:o 54. 15

sådan, som regeringen icke ansåge sig kunna mottaga, har konungen rätt
att medelst en i lagtidningen införd förordning, som hänvisar till vederbörliga
författningsbestämmelser, för ytterligare ett år utskrifva och upptaga de för
statens behof nödvändiga pålagorna. Emellertid är han pliktig att senast
sex månader före nämnda års utgång inkalla en ny landtdag.

I Baden skall regeringen också för landtdagen framlägga den för två
år gällande statsbudgeten, innehållande ett öfverslag öfver inkomster och
utgifter. I själfva finanslagen beviljas samtliga ordinarie och extraordinarie
inkomster. Somliga inkomster äro emellertid genom särskilda lagar bestämda
för längre tid än budgetperioden, men de direkta skatterna och en hel del
indirekta ges blott för två år i sänder genom finanslagen. Under de senare
årtiondena har utvecklingen kraftigt gått i den riktuingen att stärka landtdagens
makt i skattefrågor. En mängd viktiga indirekta skatter hafva
nämligen förändrats från fasta till rörliga. Förr bestämdes skattesatserna
med afseende på dem varaktigt genom lag, nu fastställas de genom finanslagen
för blott två år.

Vid finansiella lagförslags behandling — såväl i afseende på utgifter
som inkomster — har andra kammaren i Baden större företrädesrättigheter
än i Bayern och Sachsen. Finansfrågor måste nämligen först framläggas
i andra kammaren, och när saken sedan kommer till första kammaren,
har denna ej rätt att göra ändringar, utan blott att antaga eller förkasta
den i dess helhet. Skulle emellertid första kammaren förkasta ett af
andra kammaren antaget och öfversändt finansförslag, så faller ej frågan
därför. Man sammanräknar nämligen då de i båda kamrarna afgifna jarösterna
och likaså nej-rösterna. I händelse röstetalet blir lika, har andra
kammarens president utslagsröst.

Äfven i Wiirtemberg har landtdagen sig tillförsäkrad rätten att besluta
om budgeten, som också här är tvåårig. Och innan budgetlagen är antagen,
har regeringen ej rätt att göra utgifter eller upptaga skatter eller andra
inkomster. Detta gäller äfven om sådana skatter, som är ordnade genom
särskilda lagar.

Förslag i finansiella frågor kan icke utgå från landtdagen, utan endast
från konungen. Och alla sådana förslag — äfven skattefrågor — måste
först framläggas i andra kammaren. I det skick, som förslaget erhåller
i denna kammare, skall det underställas pröfning af första kammaren.
Denna har därvid lika litet som Badens och flere andra länders första
kammare rätt att göra några ändringar däri; den får blott antaga eller förkasta
förslaget i dess helhet. Emellertid stadgar författningen, att innan
andra kammaren fattar definitivt beslut i frågan en förtrolig öfverläggning

Motioner i Första Kammaren, N:o 54.

mellan båda kamrarna (utan att protokoll föres eller beslut fattas) kan äga
rum. Men någon sådan lär i allmänhet icke förekomma.

Skulle andra kammarens beslut, som med angifvande af de där afgifna
rösterna för och emot öfverlämnats till första kammaren, af den sistnämnda
förkastas, så afgöres frågan genom sammanräkning af båda kamrarnas
ja- och nej-röster likasom i Baden.

STOCKHOLM, SVENSKA TRYCKERIBOLAGET EKMAN & C:0, 1904.