med anledning av skr. 2011/12:141 Kärnkraft utan statliga subventioner

Motion 2011/12:N9 av Lise Nordin m.fl. (MP)

Sammanfattning

I juni 2010 biföll riksdagen regeringens proposition om att tillåta nya kärnreaktorer i Sverige. Ett villkor från ett enigt näringsutskott var att regeringen skulle återkomma med lagstiftning eller andra åtgärder som gjorde att direkta eller indirekta statliga subventioner inte skulle kunna förekomma. Regeringen har nu lämnat sin skrivelse där man fastslår att man inte kommer att vidta några åtgärder för att avskaffa kärnkraftssubventionerna.

Att som regeringen påstå att det ej finns några subventioner utan att presentera vilken definition av subvention man använder gör att granskningen ej är tillförlitlig. Den mest vedertagna definitionen är OECD:s som fastslår att en subvention är ett resultat av en handling från staten som innebär en fördel för konsumenter eller producenter i syfte att öka deras intäkter eller minska deras kostnader. Denna definition av subvention styrker även Naturvårdsverket i rapporten Potentiellt miljöskadliga subventioner (2011) och fastslår att gynnsamma villkor, såsom garantier, är en subvention.

Utifrån denna definition redogör Miljöpartiet i denna motion för sex klara fall av subventioner till kärnkraften som alla behöver justeras för att kunna säga att riksdagens beslut att kärnkraften står på egna ben ska vara uppfyllt.

Frågan som ej besvaras i regeringens skrivelse är vem som betalar om det sker en kärnkraftsolycka. Miljöpartiet anser att allt annat än att anläggningsinnehavaren betalar den fulla kostnaden vid en olycka är en subvention.

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att definiera en kärnkraftssubvention.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att höja finansieringskravet för en tillståndsinnehavare vid en radiologisk skada så att det motsvarar den fulla ekonomiska risken.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa ett ansvarsgenombrott vid radiologiska olyckor.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att staten inte ska erbjuda en statlig försäkringslösning eller kreditgarantier vid radiologiska olyckor.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att preskriptionstiden för radiologiska skador ska förlängas.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att samhällets kostnader för sjukvård till följd av en radiologisk skada bör täckas av anläggningsinnehavaren.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kärnavfallsavgiften bör spegla den verkliga kostnaden för kärnkraftens restprodukter.

Inledning

Riksdagen biföll i juni 2010 regeringens proposition Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte, vilket innebär att tillstånd till uppförande och drift av en ny kärnkraftsreaktor kan utfärdas förutsatt att den nya reaktorn ersätter en av de befintliga reaktorerna, att den äldre reaktorn är permanent avstängd när den nya reaktorn tas i drift och att den nya reaktorn uppförs på en plats där någon av de befintliga reaktorerna är lokaliserad. Samtidigt upphävdes lagen om kärnkraftens avveckling.

I samband med riksdagens behandling av propositionen ställde Centerpartiet som villkor för att godkänna beslutet ett krav i näringsutskottet. Innebörden är att regeringen ska återkomma till riksdagen med ett förslag om lagstiftning eller andra åtgärder med innebörden att direkta eller indirekta statliga subventioner inte kan påräknas. Ett enigt utskott ställde sig bakom detta krav.

Huruvida kärnkraften ges statligt stöd eller ej är den fråga som kan avgöra om det byggs nya reaktorer i Sverige eller inte. De flesta ekonomiska bedömare menar att nya reaktorer aldrig kommer att byggas utan statliga subventioner eftersom de då blir för dyra. Definitionen av begreppet subvention kan därmed bli nyckeln till Sveriges framtida energistruktur. En strikt tillämpning av begreppet kan innebära att det inte byggs några nya reaktorer, medan en lösare definition kan medföra osynligt stöd som gör att det blir ekonomiskt lönsamt.

Regeringens skrivelse utgår från vilken nivå av finansiell säkerhet som är rimlig utifrån ägarnas perspektiv att ställa på kärnkraftsägarna, snarare än den faktiska kostnaden för en olycka. Inte heller nämner regeringen någonstans i skrivelsen vad en kärnkraftsolycka faktiskt kan komma att kosta. Att Fukushima bedöms kosta minst 1 000 miljarder kronor sätter regeringens krav om 11 miljarder kronor i ett helt annat ljus. Ingenstans redogör regeringen för vem som betalar kostnaden över 11 miljarder kronor om en olycka sker. Det är inte att garantera att kärnkraften står på egna ben.

I Naturvårdsverkets rapport Potentiellt miljöskadliga subventioner (2011) presenteras kärnkraftens begränsade skadeståndsansvar som en subvention. Där fastslås att det är svårt att uppskatta storleken på subventionen, men att kärnkraften skulle bli dyrare om skadeståndsansvaret utökades.

Endast fortsatta och kraftiga statliga subventioner till kärnkraften gör att den kan tävla med förnybar energi vad gäller kostnad, effektivitet och utbyggnadstakt. Detta samtidigt som fortsatta subventioner till kärnkraften tränger undan utvecklingen inom förnybar energi. Avskaffade subventioner till kärnkraften är därför avgörande för utvecklingen av mer framtidsinriktad förnybar energi.

Om kärnkraften är så säker som dess förespråkar hävdar, då kan den väl även bära sina försäkringskostnader. Medan å andra sidan, om den nu är så osäker att ingen kan eller vill försäkra den – då kanske det inte är en så bra idé att satsa på.

Vad är en kärnkraftssubvention?

Det är mycket förvånande att regeringen fastslår att det inte finns några kärnkraftssubventioner utan att någonstans definiera vilken definition man använder, vad man anser är en definition.

Enligt OECD:s definition, som är en av de mest vedertagna, är en subvention ett resultat av en handling från staten som innebär en fördel för konsumenter eller producenter i syfte att öka deras intäkter eller minska deras kostnader. (A result of a government action that confers an advantage on consumers or producers, in order to supplement their income or lower their costs.)1 Denna definition tycks stämma väl överens med riksdagens beslut att kärnkraften ska stå på egna ben och ej få påräkna vare sig direkta eller indirekta subventioner.

I en rapport 2 till EU-kommissionen har de olika formerna av subventioner delats in enligt tabellen nedan. I tabellen anges om subventionen omfattas av begreppet enligt fyra spridda definitioner.

Kartläggning av subventioner enligt vissa definitioner, synliga och osynliga 3

	ESA	WTO	OECD	Pieters
Synliga (On Budget)
Ekonomiska överföringar	x	x	x	x
Potentiella ekonomiska överföringar (ansvar)		x	x	x
Tillhandahållande av varor eller tjänster utöver infrastruktur		x	x	x
Osynliga (Off Budget)
Reglerad prissättning		x	x	x
Undantag från avgifter och skatter eller nedsättningar		x	x	x
Marknadsföreträde		x	x	x
Fördelaktiga avskrivningsregler			x	x
Drivande stödsystem såsom feed in-tariffer och certifikat			x	x
Undantag från myndigheters reglering			x	x
Undervärdering av förbrukade naturresurser			x	x
Indirekt stöd i form av t.ex. infrastruktur				x
Indirekta intäkter genom undervärdering av kostnader				x
Externaliserade kostnader				x

Att OECD:s definition inte inkluderar indirekt stöd till exempelvis infrastruktur, externaliserade kostnader och undervärderade kostnader beror på att de är svåra att identifiera och beräkna. Däremot råder det ingen tvekan om att de finns och att de kan ha stor betydelse.

Av de ca 430 kärnreaktorer som finns i världen i dag har inte en enda byggts utan statligt stöd eller subventioner. Bara i EU har kärntekniken mellan 1970 och 2004 kostat skattebetalarna över 70 miljarder euro i officiella subventioner.4 Med en vidare definition av begreppet subvention är beloppet mångdubbelt större.

Mycket tyder också på att det är ekonomiskt olönsamt att bygga en ny reaktor utan statligt stöd. Exempelvis anser den stora bankgruppen Citigroup att statliga subventioner eller andra stöd är ett krav för att få lönsamhet i en ny reaktor.5 Massachusetts Institute of Technology (MIT) anser i sin mycket omfattande analys av kärnkraftens framtid att det krävs subventioner för att få i gång byggen av kärnkraft. Man föreslår att staten ska stå för 10 procent av byggkostnaden för tio reaktorer och investera i ett omfattande forskningsprogram.6 Många andra finansinstitutioner har kommit till liknande slutsatser medan ingen ännu har kunnat visa motsatsen.7

Subvention: Begränsat skadeståndsansvar

Samtidigt som riksdagen antog propositionen om att tillåta nya reaktorer i Sverige antog man även propositionen Kärnkraften – ökat skadeståndsansvar. Beslutet innebär bl.a. att atomansvarighetslagen ersätts av en ny lag som reglerar ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, att det införs ett så kallat obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar samt att innehavare av kärnreaktorer ska finansiera ansvaret upp till 1 200 miljoner euro eller cirka 11 miljarder kronor.

I den nya lagen om ansvar vid olycka skiljer regeringen mellan ett principiellt obegränsat ansvar och säkerställande av finansiering för detta ansvar. Ett obegränsat ansvar innebär i princip att reaktorägarens ansvar är oändligt. Men i praktiken är det ekonomiska ansvaret begränsat till 11 miljarder kronor eller de överstigande tillgångar som den ansvarige har och som en domstol kan få tillgång till.

Konstruktionen är sådan att den som driver en reaktor (eller flera) måste ställa säkerheter upp till ett så kallat ansvarsbelopp som är satt till 1 200 miljoner euro, motsvarande cirka 11 miljarder kronor. Säkerheten kan vara en försäkring eller andra tillgångar.

Utöver detta belopp ställer lagen inga krav på säkerhet, endast de tillgångar som finns vid olyckan. Den främsta tillgången är vanligen de värden som finns i det företag som driver eller äger anläggningen. Värdet är dock begränsat, i synnerhet som anläggningen kan skadas allvarligt och i princip bli värdelös vid en omfattande olycka. Även aktier i bolaget riskerar att bli utan värde.

Miljöpartiet anser att det ansvarsbelopp som lagen föreskriver är löjeväckande lågt; det motsvarar bara en bråkdel av de kostnader som riskerar att uppstå vid en omfattande olycka.

De möjliga kostnaderna vid en omfattande olycka är i princip oändliga. Enligt Strålskyddsinstitutet uppgick kostnaderna efter olyckan i Tjernobyl till minst 1 000 miljarder kronor i bara Ukraina, Vitryssland och Ryssland – fram till 2005, i den tidens pengar och de förhållanden som gällde där vid den tiden.

I Fukushima vet vi ännu inte var kostnaderna landar, men seriösa bedömare talar om belopp långt över de 1 000 miljarder som olyckan i Tjernobyl anses ha kostat.

Miljöpartiet anser att inriktningen i politiken måste vara att kärnkraften vid en olycka ska tvingas att betala sina egna kostnader. I detta ingår garantier för de skadebelopp som kan orsakas av en olycka. Att inte kräva sådana garantier medför sänkta kostnader för reaktorägaren, både vid normal drift och vid en olycka, och är därför enligt alla gängse definitioner att betrakta som en subvention. För att uppfylla det villkor som utskottet har ställt sig bakom, att kärnkraften inte ska få några subventioner, behöver kravet om finansiell säkerhet höjas till att motsvara den nivå som en radiologisk olycka erfarenhetsmässigt har visat sig kunna orsaka, dvs. åtminstone 1 000 miljarder kronor. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Subvention: Begränsat ansvarsgenombrott

Svenska reaktorer ägs i samtliga fall av dotterbolag till stora energikoncerner, och dessa bolag har mycket begränsade tillgångar. Ansvaret vid en olycka gäller bara för den som driver en kärnanläggning, den som innehar tillståndet. Därför är det dotterbolagen som har ansvaret, både juridiskt och ekonomiskt.

Det gör det möjligt för exempelvis Eon eller Vattenfall att låta dotterbolag stå för anläggningens tillstånd, med de risker detta medför. Samtidigt klarar sig moderbolagen undan vid en olycka.

Utredningen Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43) redogör för ägarförhållandena och de ekonomiska värden det handlar om (2005). Kärnkraftverket i Forsmark drivs av Forsmarks Kraftgrupp AB som i sin årsrapport anger att bolaget har tillgångar värda 13 miljarder kronor, kraftverket i Ringhals drivs av Ringhals AB som har tillgångar värda 16 miljarder kronor, medan kraftverket i Oskarshamn drivs av OKG AB med tillgångar värda 14 miljarder kronor.

Ett till synes märkligt sammanträffande verkar vara att bolagens tillgångar i stort sett överensstämmer med det ansvarsbelopp som regeringen kräver. Å andra sidan bör det också upprepas att dessa värden inte kommer att vara opåverkade vid en omfattande olycka.

Som komplement till denna bild är tillgångarna i moderbolagen avsevärt större: Vattenfall hade vid utredningens genomförande ett eget kapital på 88 miljarder och har enligt riksdagens utredningstjänst nu nettotillgångar värda 30 miljarder euro, Eons tillgångar är värda 153 miljarder euro medan Fortums tillgångar värderas till 20 miljarder euro. Det är inte tillräckligt för att täcka de tänkbara skadorna vid en omfattande olycka, men en bra bit på väg.

Denna begränsning i ansvaret hade kunnat undvikas om regeringen hade föreslagit ett så kallat ansvarsgenombrott som leder ansvaret vidare till moderbolagen. Men regeringen har avstått från den möjligheten och har gjort det på svaga grunder. Den bakomliggande utredningen innehåller däremot en genomgång av möjligheterna för ett sådant ansvarsgenombrott och nämner en rad möjliga vägar att gå.

Miljöpartiet anser att frånvaron av ett ansvarsgenombrott utgör en subvention för kärnkraften eftersom reaktorernas bakomliggande ägare slipper ta den ekonomiska risk som ett strikt ansvar hade inneburit. Likaså slipper man de kostnader som det hade medfört att ställa ut garantier för de skadebelopp som en olycka kan medföra.

Det är självklart att ett obegränsat ansvar ska medföra att alla värden i det bolag som äger och driver reaktorn ställs som säkerhet, även moderbolagen och resten av koncernen. Vi föreslår därför ett ansvarsgenombrott genom att införa som villkor att moderbolaget ingår en förpliktelse och garanterar verksamheten med alla sina tillgångar för att få driva reaktorer i Sverige. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Subvention: Statliga garantier

Lagen om ansvar och skadestånd vid radiologisk olycka ger den som driver en kärnteknisk anläggning hela ansvaret så att staten inte ska stå någon risk upp till 1 500 miljoner euro. För att möta detta ansvar ställs krav på ekonomiska garantier upp till detta belopp. Men samtidigt anger lagen att staten kan göra ekonomiska åtaganden genom att ställa ut statliga garantier i form av återförsäkringsåtaganden. Därmed skulle staten kunna påta sig det ekonomiska ansvaret i ägarens ställe.

Anledningen till detta är att det kan saknas kapacitet i försäkringsbranschen. Detta kan bara tolkas som att försäkringsbranschen inte är villig att ta risken – oavsett premie. Men varför ska då staten göra det?

Förvisso sägs att detta endast ska göras i undantagsfall och mot en avgift, men man kan fråga sig vad detta är värt när lagen inte anger vad det skulle handla om för omständigheter som kan föranleda ett sådant undantag. Vad avgiften anbelangar är det svårt att se hur regeringen skulle kunna sätta en sådan avgift på ett marknadsmässigt villkor när försäkringsbolagen inte kan göra det.

Miljöpartiet anser det uteslutet att staten skulle göra sådana åtaganden. Det strider mot principen att kärnkraften ska stå för sina egna kostnader, vilket även regeringen ställer sig bakom. Förslaget om att regeringen i fråga om ansvaret vid radiologiska olyckor får göra ekonomiska åtaganden för staten genom att ställa återförsäkringsåtaganden eller andra likvärdiga åtaganden är en solklar subvention och bör tas bort. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Subvention: Begränsad preskriptionstid

Enligt lagen om ansvar och skadestånd vid en radiologisk olycka är preskriptionstiden för radiologisk personskada 30 år. Preskriptionstiden för sakskada är dock begränsad till tio år.

Miljöpartiet anser att kunskapen om radiologisk strålning visar att skador till följd av en radiologisk olycka kan uppstå långt efter själva olyckan och att vi i dag inte har underlag för att sätta en bortre gräns för när skadan kan uppstå eller uppenbaras.

Ett av de motiv som regeringen anför i propositionen för att inte förlänga preskriptionstiden bortom 30 år, är att skadelidande i sådana fall ändå får ersättning genom det allmänna sjukvårdssystemet. Som framgår nedan anser Miljöpartiet att sjukvårdskostnader till följd av en radiologisk skada ska ersättas av dem som har orsakat skadan, inte av staten. Det kan handla om mycket stora belopp och att undanta den som orsakar en olycka ersättningsansvaret är en subvention.

Ett annat motiv som regeringen menar talar mot en längre preskriptionstid är att det i dag är oerhört svårt att visa om ett insjuknande i cancer i det individuella fallet är en följd av en radiologisk skada eller inte. Det må så vara, men i andra fall kan det vara möjligt att fastslå orsaken, och det kan inte heller uteslutas att det i framtiden blir lättare att visa kausalitet.

Miljöpartiet anser att det i dag saknas underlag för att sätta en bortre gräns för när skada kan anses vara utesluten. Detta gäller både för personskada och sakskada. För att uppfylla kravet om frihet från subventioner behöver därför preskriptionstiden vara oändlig tills nya fakta har framkommit. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening

Subvention: Sjukvårdskostnad ingår ej

En av de största kostnaderna vid en allvarlig radiologisk olycka skulle sannolikt vara sjukvård för dem som drabbas. Samhället riskerar att drabbas av en mycket kraftig ökning av sjukvårdskostnaderna trots att det rimligen är fråga om radiologiska skador som bör täckas av den som har det obegränsade ansvaret vid en olycka. Ökningen riskerar också att bli bestående över lång tid eftersom radiologiska skador kan uppstå långt efter olyckan och kan ha ett mycket långsamt förlopp.

Detta verkar inte oroa regeringen. Tvärtom. Enligt propositionen var ett av de viktigaste skälen till att inte förlänga preskriptionstiden bortom 30 år att ”skadelidande i sådana här skadefall ändå skulle garanteras vård och olika former av sociala förmåner av staten”.

Miljöpartiet anser inte att vård för radiologiska skador till följd av en olycka i en kärnteknisk anläggning främst bör finansieras med allmänna medel, utan det är en viktig och självklar del av det obegränsade ansvaret för anläggningens ägare. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Subvention: Begränsad kärnavfallsavgift

I skrivelsen skriver regeringen att avgiftsystemet för restprodukter lever upp till att inte subventionera kärnkraften. Den bedömningen delar inte ansvarig myndighet, Strålsäkerhetsmyndigheten, som har begärt att kärnavfallsavgiften bör höjas för att industrin själv ska betala för kostnaderna. I oktober 2011 föreslog SSM att höja den avgift kärnkraftsindustrin betalar till Kärnavfallsfonden från ca 1 öre/kWh producerad kärnkraftsel till ca 3 öre/kWh. Den 22 december 2011 beslutade regeringen att endast höja avgiften till 2,2 öre/kWh. Avgiften för hanteringen av kärnkraftens restprodukter bör möta den nivå ansvarig myndighet bedömer behövs för att täcka de egna kostnaderna. Att kärnkraften ej betalar för hantering av sina egna restprodukter är ett tydligt fall av subvention. Kärnavfallsavgiften bör spegla den verkliga kostnaden för kärnkraftens restprodukter. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Stockholm den 25 april 2012
Lise Nordin (MP)
Jonas Eriksson (MP)	Stina Bergström (MP)
Kew Nordqvist (MP)	Bodil Ceballos (MP)
Peter Rådberg (MP)	Annika Lillemets (MP)
Jan Lindholm (MP)	Per Bolund (MP)
Mats Pertoft (MP)

[1]	Det engelska begreppet government omfattar inte bara regeringen utan kan gälla all form av politisk styrning.
[2]	Environmentally Harmful Subsidies (EHS): Identification and Assessment, IEEP 2009.
[3]	Calla: Table1, Environmental Harmful Subsidies (EHS): Identification and Assessment, IEEP 2009. Egen översättning. ESA: European System of Accounts; WTO: World Trade Organization, OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development; Pieters: Pieters, J (2004), When removing subsidies benefits the environment: Developing a checklist based on the conditionality of subsidies, revised version of the paper presented to the OECD Workshop on Environmentally Harmful Subsidies samt OECD, Environmentally Harmful Subsidies: Challenges for Reform, OECD, 2005.
[4]	Reforming environmentally harmful subsidies, IEEP 2007.
[5]	New Nuclear – The Economics Say No, Citigroup 2009.
[6]	The Future of Nuclear Power, MIT 2003 och 2009 (Update).
[7]	För fler referenser, se http://www.mp.se/templates/Mct_177.aspx?number=192882.