med anledning av prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden

Motion 2004/05:Sf34 av Mauricio Rojas m.fl. (fp, kd, c)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att hänsyn till barnets bästa skall väga tyngre än samhällets intresse av att reglera invandringen.

2. Riksdagen beslutar om ändring av den föreslagna lydelsen i 5 kap. 6 § enligt följande: "Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning över 18 år om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf om det föreligger särskilt ömmande omständigheter."

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bevilja offer för människohandel för sexuella ändamål permanent uppehållstillstånd i Sverige.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att länsrätten skall utse offentligt biträde i den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden.

5. Riksdagen beslutar att anta den av Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet föreslagna lagen med följande lydelse: "Den som ansökt om asyl senast ett år före det datum den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft och som en månad innan det datum reformen börjar gälla vistas i Sverige utan att ha uppehållstillstånd och ansöker om uppehållstillstånd senast dagen innan den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft, får beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Detta gäller dock inte om a) det föreligger allvarliga skäl att anta att utlänningen gjort sig skyldig till sådan gärning som anges i artikel 1 F i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, b) utlänningen här i riket dömts för strängare straff än sex månaders fängelse eller det av tidigare utredning framgår att utlänningen dömts eller skäligen kan misstänkas för brott som kan ge strängare straff än sex månaders fängelse - detta gäller ej fängelsestraff eller misstankar om brott begångna utomlands som en följd av den förföljelse utlänningen åberopat för att söka asyl i Sverige, c) utlänningen ej kunnat styrka sin identitet eller göra densamma sannolik. Om det finns skäl till detta får i sådant fall ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd beviljas för högst ett års tid. Om utlänningen under den tiden gjort vad som skäligen kan begäras för att styrka sin identitet får
   
   uppehållstillstånd som avses i första stycket beviljas, d) utlänningen efter ansökan om asyl rest ut från Sverige. Familjer med barn som drabbats av depressiv devitalisering får beviljas uppehållstillstånd i enlighet med första stycket oaktat datum för ansökan om asyl."

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att öppna Sveriges gränser för arbetskraftsinvandring.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om anhörig- och anknytningsinvandring.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av riktade utbildningsinsatser för dem som kommer att arbeta i den nya asylprocessen.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att rätten till muntlig förhandling även omfattar barn i asylprocessen.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att öppna möjligheten för s.k. medborgarvittnen att närvara under asylprocessen.

11. Riksdagen beslutar att utse en fast riksdagskommitté som får kontinuerlig information om aktuella säkerhetsärenden.

Bakgrund

De olika turerna kring en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden har varit många. Genom beslut den 30 januari 1997 utsågs en parlamentarisk kommitté (UD 1997:04) med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Kommittén antog namnet Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Detta resulterade i slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). I betänkandet föreslogs en ny instans- och processordning som innebär att överprövningen av Migrationsverkets beslut skulle ske i några särskilt utvalda länsrätter. Ovanför dessa skulle finnas en kammarrätt som tredje instans. Något alternativ till den föreslagna ordningen utreddes emellertid inte, vilket flera remissinstanser påpekade. NIPU:s ekonomiska beräkningar kritiserades också av flera remissinstanser. Remissopinionen var splittrad, de ekonomiska beräkningarna för den lösning som NIPU föreslagit var ofullständiga och alternativ till den av NIPU föreslagna instansordningen hade inte utretts. Därför tillsattes i januari 2000 en interdepartemental arbetsgrupp. Dess främsta uppgift var att utreda ett alternativ med specialdomstol som överinstans i utlänningsärenden och att närmare utreda kostnaderna för en ny instansordning.

Arbetsgruppen redovisade i juni 2000 sitt uppdrag i departementspromemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45). Den 30 november 2001 begärde riksdagen att regeringen snarast skulle återkomma med ett förslag till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden (2001/02:SfU2). Regeringen beslutade den 6 juni 2002 att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden. Förslaget innebar att en ny utlänningslag skulle ersätta 1989 års lag. Regeringens utgångspunkter för förslaget var dels NIPU:s betänkande från 1999, dels det beslut som riksdagen fattade den 30 november 2001 om reformens inriktning. Förslaget innebar bl.a. att överprövningen av utlänningsärenden skulle flyttas över från Utlänningsnämnden till allmänna förvaltningsdomstolar, att tvåpartsprocess skulle införas och att en möjlighet till muntlig förhandling skulle införas i enlighet med förvaltningsprocesslagens bestämmelser. Lagrådet avstyrkte den 9 oktober 2002 regeringens förslag. Man ansåg bl.a. att de föreslagna materiella bestämmelserna som avsåg främst humanitära skäl, arbetstillstånd och visering inte var utformade så att tillämpningen av dessa i domstol skulle kunna ske på ett rättssäkert, enhetligt och förutsebart sätt. Efter Lagrådets yttrande beslutade regeringen, efter samråd med övriga riksdagspartier, att inte gå vidare med det förslag som Lagrådet hade avstyrkt. I stället tillsatte regeringen den 6 mars 2003 en parlamentarisk kommitté som fick i uppgift att göra en översyn av utlänningslagstiftningen och anpassa dess materiella regler för tillämpning i domstol (direktiv 2003:28). Kommittén påbörjade sitt arbete i maj 2003. Påtryckningar i budgetförhandlingarna hösten 2004 från Vänsterpartiet och Miljöpartiet tvingade fram en process där regeringen och samarbetspartierna kom överens om att Utlänningsnämnden skulle läggas ned senast den 1 januari 2006. Propositionen om en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden som nu presenterats är en omfattande produkt. Det är olyckligt att en så efterlängtad och viktig reform, på grund av regeringens senfärdighet och ovilja att i tid följa riksdagens beslut, producerats under stor tidspress.

Lagrådets kritik

Lagrådet har framfört stark kritik mot de av regeringen presenterade förslagen till ny instans- och processordning. I yttrandet över remissen 2002 avstyrktes förslaget och i yttrandet över 2005 års remiss väljer Lagrådet att inte tillstyrka regeringens förslag.

I sitt yttrande från 2002 anmärkte Lagrådet att godtagbara rättssäkerhetsgarantier kunde uppnås endast om de materiella reglerna i utlänningslagen var utformade så att rättstillämpningen kunde bli enhetlig och förutsebar. Lagrådet konstaterade att lagreglerna var så allmänt utformade att de förutsatte kompletteringar genom att en rikhaltig praxis byggdes upp delvis via samspel mellan regeringen och handläggande myndigheter. Bland annat genom att lagreglerna var utformade än som fakultativa, än som obligatoriska normer för beslutande myndigheters handlande fanns ett stort spelrum för bedömningarna även i mycket betydelsefulla avseenden. Avgöranden behövde således inte sällan träffas på grundval av lämplighetsbedömningar där andra aspekter än rättsliga fick bli styrande. Lagrådet kunde inte se annat än att inslagen av vad som kunde karakteriseras som lämplighetsprövning var anmärkningsvärt stora för utlänningsärendenas del. Lagrådet ansåg att förändringen av instansordningen krävde en väsentlig uppstramning av lagstiftningen.

I sitt yttrande 2005 riktade Lagrådet fortsatt skarp kritik mot lagens utformning. Lagrådet noterade att förslagen är väsentligen grundade på förarbetsuttalanden till gällande bestämmelser och den praxis som utbildats inom nuvarande system. Således är det inte fråga om någon längre gående omgestaltning av bestämmelserna, utan snarare om punktvis infogade kompletteringar med nya eller utbyggda kriterier. Detta innebär att regeringen inte, såvitt framgår av remissen, har tagit fasta på vad Lagrådet år 2002 pekade på om bestämmelsernas grundkonstruktion med mycket betydande inslag av fakultativa normer. Vad gäller den genomgående konstruktionen av den materiella regleringen kommenterar Lagrådet att den knappast innebär någon större förändring. Återigen konstateras att beslutsorganen principiellt ges ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar. För utlänningslagen är därtill utmärkande att den fakultativa normeringen är utformad så att de tillståndskriterier m.m. som kunnat anges någotsånär precist inte är uttömmande, utan gärna kompletteras med ett allmänt hållet kriterium eller undantag, formulerat med hjälp av uttryck såsom särskilda skäl, synnerliga skäl, synnerligen ömmande omständigheter och vägande skäl, allt i syfte att också fånga upp en större eller mindre restpost av svårförutsebara eller svårbestämda situationer. Det förutsätts således att domstolen vid ett överklagande skall göra en fullständig överprövning avseende allt sådant som enligt de fakultativt formade lagreglerna ligger inom förvaltningsmyndigheternas handlingsutrymme. Lagrådet ifrågasätter i vad mån det är lämpligt att förvaltningsdomstolarna, med den oberoende ställning de skall ha i sin dömande verksamhet, skall åläggas uppgifter som kan kräva ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Lagrådet konstaterar att den tilltänkta slutinstansen, migrationsöverdomstolen, ges det fulla ansvaret för praxisutvecklingen på området. Mot bakgrund av detta drar Lagrådet slutsatsen att den materiella lagstiftningen inte blivit tillräckligt anpassad för att en sådan instansordningsreform som föreslås skall vara lämpad för genomförande i detta skede.

Våra ställningstaganden

Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet har varit pådrivande i frågan om Utlänningsnämndens nedläggning och välkomnat en instansordning där överklagande av asylärenden prövas i domstol. Utformningen med en renodlad tvåpartsprocess och ökad muntlighet har förväntats leda till ökad rättssäkerhet. Detta har också varit ett av de främsta argumenten för att påskynda en ny instansordning.

Lagrådskritiken angående den nya lagens otydlighet samt det stora utrymme som detta skapar för domstolarna att tolka och praktiskt taget utforma lagen på mycket väsentliga punkter måste tas på allvar. I den nuvarande ordningen kan man säga att praxisansvaret delas mellan Utlänningsnämnden och regeringen där den sistnämnda har det yttersta ansvaret för praxis. I den nya ordningen kommer praxis att utformas av den nya slutinstansen, migrationsöverdomstolen, förutom i vissa säkerhetsärenden. Behovet av tydliga regler för en rättssäker, enhetlig och förutsebar asylprocess är därför av yttersta vikt. Vi vill därför notera att Lagrådets kritik, framför allt avseende de materiella reglernas utformning, måste tas på allvar.

Trots de ovan påpekade bristerna visar propositionen en vilja att tillfredsställa en rad viktiga processordningsprinciper som vi under lång tid har arbetat för: tvåpartsförfarande, muntlighet och, inte minst, inrättandet av en domstolsbaserad asylprövning. Det skapar underlaget för en bredd konsensus kring en ny process vilket vi välkomnar. Det är därför vår förhoppning att denna reform, med våra föreslagna ändringar och förtydliganden, skall leda till en tydligare asylprocess med ökad rättssäkerhet och effektivare beslutsprocesser.

Barnets bästa måste alltid beaktas

Barnen far illa i dagens asylhantering på grund av långa väntetider och i vissa fall bristande kompetens hos utlänningsmyndigheterna. De apatiska barnen är ett tydligt exempel på detta. Enligt utlänningslagen skall hänsyn tas till portalparagrafen om barnets bästa, med hänvisning till barnkonventionen. Det är med stor oro vi ser hur liten betydelse portalparagrafen har i svensk asylpolitik. I förarbetena till lagen anförs att kravet om barnets bästa ej är absolut, exempelvis kan hänsyn till samhällets intresse att reglera invandringen väga högre, vilket kan medföra att åtgärder vidtas som inte är förenliga med barnens bästa. Tyvärr visar många fall att hänsyn till barnets bästa inte tas i tillräckligt hög grad. Ansökningar om uppehållstillstånd från barn som varit utsatta för allvarliga övergrepp har vid ett flertal tillfällen avslagits med motiveringen att det inte rört sig om systematisk förföljelse. Barn splittras från någon av sina föräldrar genom att dessa avvisas till olika länder. Detta är naturligtvis oacceptabelt. I den nya utlänningslagen finns en ny skrivning om att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 10 § nya utlänningslagen). Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet vill betona vikten av att den nya skrivningen efterlevs. Barnets bästa måste alltid beaktas i asylprocessen. Vi anser att hänsyn till barnets bästa som regel måste gå före samhällets intresse av att reglera invandringen, särskilt i de fall där det är uppenbart att barn varit utsatta för allvarliga övergrepp eller bevittnat sådana och därav har medicinska vårdbehov. Barnet skall alltid ha rätt att höras om sina egna asylskäl.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om att hänsyn till barnets bästa skall väga tyngre än samhällets intresse av att reglera invandringen.

Förtydligande om skyddsskäl

I syfte att lägga fokus på prövningen av skyddsbehov, såväl kvinnors som mäns, föreslår regeringen att bestämmelserna om skyddsbehövande skall ges den mest centrala placeringen i den nya utlänningslagen. Den nya bestämmelsen utformas så att förutom väpnad konflikt omfattas även välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. Här framhålls att de särskilda uttryck av allvarliga övergrepp som kvinnor kan utsättas för omfattas av bestämmelsen. Vid bedömningen av om skyddsbehovet är välgrundat kan hänsyn tas till skador till följd av traumatisering. Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet välkomnar förslaget och vill betona vikten av att de olika tillståndsgrunderna verkligen efterlevs med den nya utlänningslagen.

Det är dock näst intill omöjligt att bedöma hur många asylsökande som med det nya förslaget kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. 2004 beviljades totalt 59 144 personer någon form av uppehållstillstånd i Sverige. Av dessa kunde endast 6 140 uppehållstillstånd hänföras till s.k. "rena asylskäl" (flyktingförklaring, skyddsbehövande, humanitära skäl eller flyktingkvot). 3 043 av dessa 6140 uppehållstillstånd beviljades av humanitära skäl. Vi vet att för många av dem som slutligen beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl har grunden för uppehållstillståndet tillkommit i Sverige. Mot bakgrund av att humanitära skäl nu ersätts med synnerligen ömmande omständigheter, som har karaktären av en undantagsregel, är det av vikt att betona att de som tidigare beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl med den nya lagen kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. Vi är positiva till att tillståndsgrunderna renodlas för en tydligare och rättssäkrare bedömning av varje enskilt ärende. Vår förhoppning är dock att betydligt fler asylsökande med dessa nya regler skall beviljas

uppehållstillstånd som skyddsbehövande. Vi vill även att tolkningen av vem som skall bedömas så som flykting skall vara mer generös än i dag.

Synnerligen ömmande omständigheter

Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet föreslår att den nya lydelsen i utlänningslagens 5 kap. 6 § blir "uppehållstillstånd på grund av ömmande omständigheter". Denna paragraf är resultatet av regeringens förslag att utvidga skyddsbegreppet och samtidigt utmönstra humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd. Regeringen har föreslagit att beviskravet för denna undantagsregel skall vara synnerligen ömmande omständigheter. Det rör sig således om starka krav för att uppehållstillstånd på denna grund skall aktualiseras. Begreppet "synnerligen" visar att tillämpningsområdet är klart begränsat och är en undantagsregel. Tanken är att de som, med den nya lagstiftningen, beviljas asyl antingen flyktingförklaras eller klassas som skyddsbehövande. Mot bakgrund av ovan förda resonemang om de förväntade effekterna av att fler kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande instämmer vi i att de fall som faller utanför tillämpningsområdet skall vara undantagsfall. Därför föreslår vi att det i paragrafens första stycke preciseras att det för vuxna människor handlar om "synnerligen" ömmande omständigheter. Det framgår av skrivningen i lagförslaget att vid den samlade bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet. Vi instämmer i att en samlad bedömning av dessa omständigheter är nödvändig i det enskilda fallet.

När det förekommer barn i asylprocessen, oavsett om det är barn i en familj eller ensamkommande barn, är det särskilt viktigt att det framgår att barnens asylskäl inte behöver vara lika starka som för en vuxen. Vi föreslår därför att man i den nya utlänningslagens 5 kap. 6 § andra stycket preciserar att barn kan beviljas uppehållstillstånd när "särskilt" ömmande omständigheter föreligger. På så sätt skriver man in i lagtexten att kraven för barn är lägre ställda, vilket är lämpligt inför framtida domstolsprövning. Förslaget ligger i linje med Rädda Barnens rekommendationer. Vi föreslår även att det för barn särskilt skall beaktas hälsotillstånd men även anpassning till Sverige och situation i hemlandet skall vägas in.

Tanken är att detta skall vara en undantagsregel och att fler skall beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. För att undvika att det sker en glidning mellan tillståndsgrunderna, som var resultatet av hur praxis utformade sig avseende humanitära skäl, anser Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet det motiverat att det krävs synnerliga skäl för vuxna men särskilda skäl för barn för att beviljas uppehållstillstånd på grund av s.k. ömmande omständigheter.

Vi föreslår att riksdagen beslutar om ändring av den föreslagna lydelsen i 5 kap. 6 § enligt följande:

"Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning över 18 år om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf om det föreligger särskilt ömmande omständigheter."

Stärkt skydd för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning

Infriandet av regeringens löfte att vidga flyktingbegreppet till att också omfatta förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning har försenats kraftigt. Den utredning som arbetar med frågan om vilka författningsändringar som krävs skall redovisa sitt uppdrag senast den 16 september 2005. Det finns nu ett lagförslag som överlämnats på remiss till Lagrådet. Mot bakgrund av hur regeringen hitintills misskött denna fråga vill Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet betona vikten av att det återstående arbetet med att lägga fram ett lagförslag om stärkt skydd för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning sker skyndsamt och inte fördröjs ytterligare.

Uppehållstillstånd till offer för människohandel för sexuella ändamål

I Anhörigkommitténs slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69), föreslogs det att en särskild bestämmelse i utlänningslagen om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning om det med hänsyn till genomförandet av en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet står visserligen bakom detta förslag men menar att det inte är en tillräcklig förbättring att offren för människohandel för sexuella ändamål skall få stanna i Sverige endast under den tid som rättsprocessen kräver. Vi anser att det är viktigt att den som utsatts för sådan sexslavhandel, såväl barn som vuxna, får permanent uppehållstillstånd om denne utsatts för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. För människor som utsatts för detta är det ofta oerhört svårt att återvända hem delvis beroende på att de flesta lider av psykiska och fysiska skador. Det förekommer också att kvinnor lurats att tro att de skulle betraktas som brottslingar om de ger sig till känna för polisen. Till detta kommer hot mot dem själva eller deras familj i de fall de försöker ta sig ur sin situation. Beroende på var de kommer ifrån och vad de tvingats genomgå har många mycket svårt att återvända. De kan känna skam och skuld och riskerar i vissa fall utestängas från gemenskapen i hemlandet på grund av vad de varit med om här. De rapporter som EU:s medlemsstater lämnat till Europol tyder på att hot mot såväl kvinnorna som deras familjer har blivit vanligare. Inte sällan har organiserade människohandlare kontakter i hemlandet som vet vilka personer som människohandlarna har utnyttjat. Alltså råder det en stor risk för människohandlarnas offer att råka illa ut när de återvänder till hemlandet. En risk som vi måste ta på stort allvar. Det är svenska män som utnyttjar dessa kvinnor och barn, och då måste vi i Sverige också ta vårt ansvar för att hjälpa de människor som utnyttjats på detta oacceptabla sätt. Dessa människor har drabbats av så fruktansvärda övergrepp att de skall kunna beviljas permanenta uppehållstillstånd. Vi anser att offer för människohandel för sexuella ändamål i normalfallet skall ges rätt att stanna i Sverige.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om att bevilja offer för människohandel för sexuella ändamål permanent uppehållstillstånd i Sverige.

Tidpunkt för ikraftträdande

Vi står, äntligen, inför en av de största reformerna av den svenska asylprocessen som någonsin genomförts. Många års påtryckningar och väntan på en förnyad och förbättrad asylprövning kommer inom en snar framtid att realiseras. Att ersätta Utlänningsnämnden med en domstolsbaserad överprövning i utlännings- och medborgarskapsärenden och att införa ett renodlat tvåpartsförfarande med möjlighet till muntlighet i två instanser innebär dock enorma förändringar. De länsrätter som kommer att fungera som migrationsdomstolar behöver nya lokaler, ca 1 200 nämndemän skall utses, Migrationsverkets och länsrättens personal samt de offentliga biträden som företräder asylsökanden måste utbildas i den nya utlänningslagen osv. Att detta tar tid, och måste få ta tid för att säkerställa en bra start, råder det inga tvivel om. Även om antalet asylsökande minskar för tillfället och Utlänningsnämnden arbetar av ärenden i en hög takt kommer de nya instanserna att ha en inte obetydlig ärendebalans när reformen träder i kraft. De ärenden som avslås av Migrationsverket kommer i hög utsträckning att överklagas till Migrationsdomstolen och sedan till Migrationsöverdomstolen för att skapa en ny praxis. Även Lagrådet har varnat för svårigheterna att på så kort tid kunna tackla de betydande praktiska problemen som införandet av den nya ordningen medför. Mot bakgrund av detta är det tveksamt om den senareläggning på tre månader som regeringen föreslår kan ge den nya instans- och processordningen den start som en så viktig reform förtjänar.

Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet har alla varit pådrivande i frågan om att Utlänningsnämnden skall läggas ned och betonat vikten och behovet av en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Tyvärr har denna reform dragit ut på tiden. Vi vill vara tydliga med att understryka vår vilja och ambition att reformen skall genomföras skyndsamt, men vi vill samtidigt betona vikten av att den nya instans- och processordningen försäkras en bra och rättssäker start.

Offentligt biträde bör inte förordnas av Migrationsverket

En person som ansöker om asyl i Sverige har rätt till offentligt biträde i bl.a. ärende där den asylsökande kan komma att avvisas eller utvisas från Sverige. Även i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll kan en utlänning ha rätt till offentligt biträde. Vem som får förordnas till offentligt biträde anges i 5 § lagen om offentligt biträde jämfört med 26 § rättshjälpslagen. Till biträde får förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit någon som är lämplig, skall den föreslagne förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. I den nuvarande ordningen utser Migrationsverket offentligt biträde åt den asylsökande. Regeringen har föreslagit att Migrationsverket även i den nya instans- och processordningen bör få förordna offentliga biträden i ärenden som handläggs hos verket.

Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet vill med anledning av detta notera följande. Den nya instans- och processordning som föreslagits innebär stora förändringar även för Migrationsverket, inte minst eftersom verket i den nya ordningen kommer att fungera som första instans. Detta innebär att allt från det offentliga biträdets roll i asylprocessen till utredningsförfarande och beslutsskrivning på Migrationsverket kommer att förändras kraftigt. Migrationsverket har redan anpassat stora delar av sin verksamhet inför den kommande reformen. Migrationsverket och det offentliga biträdet kommer i den nya asylprocessen att bli varandras motparter i de ärenden som överklagas till Migrationsdomstolen. Att Migrationsverket skall utse det offentliga biträde som å ena sidan är verkets motpart i processen och å andra sidan godkänna biträdets kostnadsräkningar är inte lämpligt. Vi anser att det finns risk för att det offentliga biträdet hamnar i en lojalitetskonflikt eftersom Migrationsverket agerar både som uppdragsgivare och motpart. Detta är olyckligt ur såväl rättssäkerhets- som objektivitetsaspekt. Mot bakgrund av den lojalitetskonflikt som kan uppstå när Migrationsverket i framtiden skall utse offentligt biträde samtidigt som de är part i målet anser vi att Migrationsverket inte bör utse offentligt biträde i den nya instans- och processordningen. Vi föreslår därför att Länsrätten utser offentligt biträde i den nya asylprocessen. Länsrätten är inte part i målet på samma sätt som Migrationsverket är det och har kompetens att utse lämpliga biträden i utlänningsärenden.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om att länsrätten skall utse offentligt biträde i den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden.

Amnesti

Många av dem som i dag vistas i Sverige efter avslag på asylansökan har skäl att få skydd i Sverige både enligt svensk lag och enligt internationella konventioner. Exempelvis personer där avvisningsbeslutet inte går att verkställa. Det handlar även om personer som lever gömda i Sverige och som stannat kvar på grund av fruktan för att utsättas för inhuman behandling i hemlandet. De personer som omfattas av denna bestämmelse tillhör några av samhällets mest utsatta. Många har väntat i en följd av år på beslut, andra lever i otrygghet för vad som ska hända när det tillfälliga uppehållstillståndet går ut. De som valt att gå under jorden lever med ett konstant hot om att bli upptäckta och tvingas lämna landet. Detta är inte humant. Ett annat viktigt skäl för att genomföra en "nollställning" av gamla ärenden är att ge den nya instansordningen en möjlighet att starta verksamheten under rimliga arbetsförhållanden.

Mot bakgrund av detta har Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet tillsammans väckt en motion där de fem partierna föreslår en amnesti för vissa grupper. De personer som omfattas av nollställningsförslaget är de som ansökt om asyl senast ett år före det datum den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft och som en månad innan det datum reformen börjar gälla vistas i Sverige utan att ha uppehållstillstånd. De kan då ansöka om uppehållstillstånd/amnesti senast dagen innan den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft. För att ansökan skall beviljas skall personens identitet vara styrkt eller gjorts sannolik. Särskilda regler gäller för dem som trots försök inte kunnat styrka sin identitet. Personer som gjort sig skyldiga till krigsförbrytelser eller andra brott enligt en särskild konvention om flyktingars rättsliga ställning skall inte beviljas uppehållstillstånd. Begränsningar föreslås också för personer som begått eller misstänkts för annan allvarlig brottslighet. En helhetsbedömning skall alltid ligga till grund för om det är skäligt att utlänningen nekas uppehållstillstånd.

Vi föreslår därför att riksdagen beslutar om att anta den av Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet föreslagna lagen med följande lydelse:

"Den som ansökt om asyl senast ett år före det datum den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft och som en månad innan det datum reformen börjar gälla vistas i Sverige utan att ha uppehållstillstånd och ansöker om uppehållstillstånd senast dagen innan den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft, får beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Detta gäller dock inte om

a) det föreligger allvarliga skäl att anta att utlänningen gjort sig skyldig till sådan gärning som anges i artikel 1 F i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning,

b) utlänningen här i riket dömts för strängare straff än sex månaders fängelse eller det av tidigare utredning framgår att utlänningen dömts eller skäligen kan misstänkas för brott som kan ge strängare straff än sex månaders fängelse. Detta gäller ej fängelsestraff eller misstankar om brott begångna utomlands som en följd av den förföljelse utlänningen åberopat för att söka asyl i Sverige,

c) utlänningen ej kunnat styrka sin identitet eller göra densamma sannolik. Om det finns skäl till detta får i sådant fall ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd beviljas för högst ett års tid. Om utlänningen under den tiden gjort vad som skäligen kan begäras för att styrka sin identitet får uppehållstillstånd som avses i första stycket beviljas,

d) utlänningen efter ansökan om asyl rest ut från Sverige.

Familjer med barn som drabbats av depressiv devitalisering får beviljas uppehållstillstånd i enlighet med första stycket oaktat datum för ansökan om asyl."

Arbetskraftsinvandring

Det är beklämmande att konstatera att regeringen hitintills inte kunnat presentera ett förslag till regelverk som öppnar för ökad arbetskraftsinvandring. Den parlamentariska kommitté som tillsatts för att utreda möjligheterna till ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES har redovisat sitt uppdrag i ett delbetänkande (SOU 2005:50) tidigare i vår, och slutbetänkande skall redovisas senast den 1 mars 2006. Regeringen har fördröjt denna utredning på ett oacceptabelt sätt. Det tog nästan ett år från det att riksdagen beslutade om att en utredning skulle tillsättas till det att regeringen verkställde riksdagens beslut. Sedan kommer slutbetänkandet att dröja till mars 2006. Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet är överens om att för att vi i framtiden skall klara av svensk tillväxt och välfärd måste Sverige öppnas för arbetskraftsinvandring. Men möjligheten att arbetskraftsinvandra handlar inte bara om ekonomi. Det handlar om att ge människor, som saknar flyktingskäl, en möjlighet att söka sig till Sverige för att bygga sig en ny framtid här. Det borde vara en självklarhet för varje parti vars värden vilar på en solidarisk och humanitär grund.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om att öppna Sveriges gränser för arbetskraftsinvandring.

Anhöriginvandring och anknytningsinvandring

Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet är positiva till att delar av tidigare praxis rörande anhöriginvandring nu lagfästs. Vi välkomnar således att även nära anhöriga nu kan beviljas uppehållstillstånd. Vi motsätter oss dock att kraven på hushållsgemenskap eller särskilt beroendeförhållande måste uppfyllas för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Vi anser att detta medför en alltför snäv begränsning av dem som de facto kan beviljas uppehållstillstånd som nära anhörig. Kravet på hushållsgemenskap innebär att man skall ha bott i samma hushåll i hemlandet i en nära förestående tid innan personen som befinner sig i Sverige lämnade landet. Även kravet på särskilt beroendeförhållande måste ha förelegat redan i hemlandet. Vi anser att det kan finnas skäl för den som inte bodde i samma hushåll eller inte hade ett särskilt beroendeförhållande att ändå kunna komma till sina nära anhöriga i Sverige.

Vad gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning är huvudregeln att uppehållstillstånd måste sökas i hemlandet, detta är vi eniga om. Däremot måste undantag kunna göras för vissa fall, t.ex. graviditet eller om personen har barn i Sverige. Vi anser vidare att det bör finnas någon form av försörjningskrav vid anhörig- eller anknytningsinvandring.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om anhörig- och anknytningsinvandring.

Migrationsdomstolarna och länderkunskap

I den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden utgör Migrationsverkets prövning första instans, och tanken är att tyngdpunkten i prövningen skall centreras till första instans. Asylärenden överklagas till s.k. migrationsdomstolar som utgörs av tre länsrätter, nämligen Stockholm, Göteborg och Malmö. Kammarrätten i Stockholm kommer att utgöra migrationsöverdomstol. I migrationsdomstolarna skall allmänna förvaltningsrättsliga regler gälla om inte annat föreskrivs. Detta innebär att enligt regeringens förslag skall rättens sammansättning (enligt lagen om allmänna förvaltningsdomstolar) gälla även i asylärenden. Migrationsdomstolen kommer således att vara domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, men om det finns särskilda skäl får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän. Migrationsöverdomstolen kommer att fungera som prejudikatinstans, därför krävs prövningstillstånd. Nämndemän kommer inte att ingå i migrationsöverdomstolen. Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet är i princip positivt inställda till processordningens utformning. Vi noterar dock att antalet länsrätter som kommer att fungera som migrationsdomstolar endast är tre till antalet. Det finns ingen länsrätt norr om Stockholm som kommer att fungera som migrationsdomstol. Detta trots att Migrationsverket har en stor del av sina anläggningsboenden norr om Stockholm. Detta kommer att medföra stora kostnader för de offentliga biträdenas och de asylsökandes resor till och från migrationsdomstolarna. Vi föreslår därför att det i den utvärdering som kommer att göras av den nya instans- och processordningen särskilt utreds huruvida denna lösning är den mest praktiska och kostnadseffektiva.

Inför genomförandet av den nya instans- och processordningen är det av stor vikt att de som kommer att arbeta med den nya asylprocessen och den nya utlänningslagen får adekvat utbildning. En betydande del av dem som kommer att arbeta i den nya ordningen har tidigare arbetat på Migrationsverket eller Utlänningsnämnden. För att genomföra den stora reform som planeras och samtidigt ge personalen som förväntas arbeta i den nya asylprocessen rätt förutsättningar krävs riktade utbildningsinsatser. Exempel på detta kan vara utbildning i att skriva beslutsmotiveringar för handläggare och beslutsfattare på Migrationsverket eller utbildning i länderkunskap eller hur man hör en asylsökande i rätten för domare som kommer att döma i asylmål.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om behovet av riktade utbildningsinsatser för dem som kommer att arbeta i den nya asylprocessen.

Rätten till muntlighet

I den nya instans- och processordningen har särskilt betonats vikten av ett tvåpartsförfarande samt rätten till muntlighet i två instanser. Detta är grundläggande för att värna en rättssäker asylprövning. Regeringen förslår att bestämmelsen om muntlig förhandling i migrationsdomstol skall motsvara 9 § förvaltningsprocesslagen. Huvudregeln är således ett skriftligt förfarande. En utlänning som för talan i målet skall vid begäran ha rätt till muntlig förhandling om "förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det". Vi menar att det är ytterst viktigt att fler muntliga förhandlingar verkligen kommer att äga rum i praktiken. Att det i utlänningslagen stadgas att ett barn som berörs av ett beslut skall höras om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § nya utlänningslagen) kan inte anses klargöra processen i migrationsdomstol i fråga om barn. Det måste göras tydligt att bestämmelsen om muntlig förhandling i migrationsdomstol också omfattar barn.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om att rätten till muntlig förhandling även omfattar barn i asylprocessen.

Prövning av verkställighetshinder

Regeringen har föreslagit att den nuvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall upphöra. I den nya instans- och processordningen skall Migrationsverket, om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter, självmant pröva om dessa omständigheter utgör hinder mot verkställighet. Om såär fallet får verket, om hindret är tillfälligt, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och, om hindret är bestående, bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Migrationsverket kan även besluta om inhibition, dvs. besluta att verkställighet av utvisningsärendet skjuts upp eller avbryts tills vidare. Åberopar den asylsökande nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant verkställighetshinder som risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas tidigare eller den asylsökande visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, skall Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet.

Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet vill mot bakgrund av detta förslag anföra följande. Syftet med detta är dels att det inte skall gå att få sin ansökan prövad hur många gånger som helst, dels att den asylsökande skall ha ett starkare incitament att framföra relevanta skäl från början så att dessa prövas hos Migrationsverket i första ansökan. Migrationsverket åläggs i den nya ordningen en skyldighet att ex officio, dvs. självmant, pröva om nya omständigheter medför verkställighetshinder. För att uppfylla kraven på en snabbare och mer effektiv handläggning av asylärenden kommer det vara viktigt att den asylsökande lägger fram sina grunder för asylansökan för Migrationsverket. Det kan i vissa fall dock röra sig om svårt traumatiserade människor som av olika anledningar inte är kapabla att tala om de övergrepp de utsatts för. Samtidigt är det inte önskvärt med ett system där man kan överklaga ett beslut hur många gånger som helst. Det är därför viktigt att asylprocessen anpassas efter den asylsökandes behov så att en grundläggande utredning i första instans alltid säkerställs.

Medborgarvittne vid uppenbart ogrundade ansökningar

Frivilligorganisationerna har en viktig roll i asylprocessen på flera olika sätt. De frivilligorganisationer som engagerar sig i flyktingfrågor har ofta en god kunskap om hur asylprocessen fungerar och om gällande lagstiftning och praxis. Men framför allt fyller organisationerna en viktig funktion när det gäller humanitet och mänsklig omtanke. Vi vill värna dessa ideella krafter och ser gärna att de involveras mer i asylprocessen på olika sätt. En sådan möjlighet skulle kunna vara att införa så kallade medborgarvittnen vid ärenden som bedöms som uppenbart ogrundade. I dessa fall har i normalfallet den asylsökande inte rätt till offentligt biträde. För att värna asylrätten och öka öppenheten föreslår vi att man öppnar upp möjligheten för s.k. medborgarvittnen att närvara under asylprocessen om den asylsökande såönskar.

Regeringen bör ge riksdagen till känna vad som ovan anförs om att öppna upp möjligheten för s.k. medborgarvittnen att närvara under asylprocessen.

Säkerhetsärenden

Med anledning av hur hanteringen gick till vid avvisningen av de två egyptiska medborgarna Mohamed El Zari och Ahmed Agiza i december 2001, finns det anledning att riksdagen får insyn i hur regeringen och myndigheter agerar i säkerhetsärenden. Fallet med de två egyptierna var anmärkningsvärt på flera sätt. Regeringen lät amerikansk personal verka på svensk mark, Sverige bröt mot tortyrkonventionen när de två egyptierna skickades till sitt hemland där de utsattes för tortyr (något som regeringen måste ha befarat då de begärde garantier från Egypten att tortyr inte skulle få förekomma), svenska diplomater informerade inte FN:s kommitté för mänskliga rättigheter om uppgifterna om den tortyr som de två egyptierna utsattes för. Liknande fall vill vi undvika i framtiden och därför behöver riksdagen få större insyn i hur lagen om särskild utlänningskontroll har använts. Det är därför viktigt att regeringen även fortsättningsvis ger en årlig redovisning till riksdagen om hur denna lag har använts. Riksdagens nuvarande insyn i säkerhetsärenden består av information från regeringen till en utsedd representant från varje parti när regeringen anser det vara nödvändigt. För att öka den parlamentariska kontrollen anser vi att en fast riksdagskommitté skall utses som får kontinuerlig information om aktuella säkerhetsärenden.

Vi föreslår att riksdagen beslutar om att utse en fast riksdagskommitté som får kontinuerlig information om aktuella säkerhetsärenden.

Stockholm den 15 juni 2005
Mauricio Rojas (fp)
Sven Brus (kd)	Birgitta Carlsson (c)