med anledning av prop. 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott

Motion 2002/03:Ju3 av Beatrice Ask m.fl. (m)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om straffansvaret för ledande av och deltagande i en terroristgrupp.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om straffansvaret för juridiska personer.

3. Riksdagen avslår regeringens förslag om införande av ett ringa terroristbrott.

4. Riksdagen beslutar att 13 kap. 5 a § 3 brottsbalken skall ha följande lydelse: ”ett maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana som används för befordran av gods eller passagerare, eller ett annat fordon som används i yrkesmässig trafik,”.

2 Ärendet och dess beredning

2.1 Frihet och säkerhet efter den 11 september 2001

Terrordåden i USA den 11 september har påmint oss om att vår tro på öppenhet och frihet inte står oemotsagd. Vi som strävar efter att riva ned gränser och uppmuntra rörlighet måste också ställa krav på säkerhet och kontroll. Den svåra avvägningen blir att inte låta säkerhetstänkandet gå för långt och utvecklas i en riktning som underminerar demokratiska värden i det öppna samhället.

Terrordåden utlöste en febril aktivitet inom världens demokratier. I hög hastighet fördes det fram förslag till ändringar i nationell lagstiftning i syfte att möjliggöra en effektivare bekämpning av den internationella terrorismen. Inom den europeiska unionen fick det tidigare trögrörliga rättsliga samarbetet ny fart. På ministerrådsnivå beslutades det om ett rambeslut om terrorism, vari det definierades vad som är att betrakta som terrorism och, framför allt, vad som inte är det.

Moderaterna betonade under beredningsprocessen vikten av förtydliganden i texten om att frihetskamp världen över som strävar efter att befria länder från odemokratiska regimer – eller för den delen opinionsyttranden som urartar till stenkastning – inte är att betrakta som terrorism. Sverige måste få tillräckliga garantier för att jakten på terrorister inte skall komma i konflikt med föreningsfriheten i grundlagen eller respekten för mänskliga rättigheter. Som enda parti kunde vi då ge regeringen stöd för den inriktning Sverige valt i förhandlingarna kring rambeslutet om straffansvar för terroristbrott.

2.2 Krav på analys, förarbete och förankring i det europeiska samarbetet

Moderaternas stöd för den svenska förhandlingslinjen var dock inte en garanti för ett oreserverat stöd för slutprodukten. Genom att vi stött den svenska förhandlingslinjen och därigenom tagit vårt ansvar för den fortsatta utvecklingen av säkerhet i Europa har vi också en rätt att göra anspråk på hur det fortsatta arbetet skall genomföras. Rambeslut i allmänhet och de juridiskt ingripande rambesluten om terrorbekämpning i synnerhet ställer höga krav på förarbete och analys.

I en rapport i december 2001 ställde moderaterna ett antal krav på åtgärder som skulle kunna bidra till att förbättra förarbete och förankring i det fortsatta samarbetet inom den nuvarande tredje pelaren. I denna anfördes:

• Regeringen bör ta initiativ till en analys av hur de fjorton andra rättsordningarna inom EU fungerar i praktiken.

Samarbete och harmonisering förutsätter förtroende, och förtroende i sin tur förutsätter kunskap. En jämförande analys bör bland annat inkludera hur länge de tilltalade sitter häktade, hur snabbt processer genomförs och hur rättssäkerheten för misstänkta och tilltalade säkras. Sverige bör förbereda sig på att liknande frågor kommer att ställas om det svenska rättsväsendet. Det svenska folket och den riksdagsmajoritet som har att fatta beslut har rätt att få dessa frågor belysta för att kunna överblicka konsekvenserna av rambeslut.

• Rambeslut inom tredje pelaren bör remitteras till de nationella parlamenten.

Rambeslut processas utan att några djupare analyser presenteras eller att externa sakkunniga hörs. Det är en svaghet i systemet att rättsinstrument inte är fullt möjliga att analysera innan de antagits. Det bör därför övervägas att ge de nationella parlamenten möjlighet att analysera effekterna av antagna rambeslut när motsvarande kontroversiella rambeslut inom den mellanstatliga delen av samarbetet framöver antas inom unionen. Efter att ha hört synpunkterna från parlamenten medges sedan en slutgiltig justering av ansvarigt ministerråd.

• Regeringen bör lägga fram relevanta förslag till följdändringar i den svenska lagstiftningen samtidigt som rambeslut presenteras för riksdagen.

Detta möjliggör en öppen process till hur innehållet i ett rambeslut skall uttolkas och utformas för att passas in i det svenska rättssystemet. Det möjliggör också för de riksdagspartier som inte har kunnat följa processen på nära håll att utverka en lagrådsgranskning av dessa förslag innan rambeslutet bundit upp den svenska lagstiftaren.

2.3 Bristande förarbete i lagstiftningsprocessen

Sverige har en från andra EU-länder avvikande syn att terroristorganisationer inte skall kriminaliseras utan att enskilda gärningar skall vara brottsliga och att terrorsyfte skall anses vara försvårande. Sverige måste nu bemöta rambeslutets skrivningar om bland annat ansvarsutkrävande för den som leder en terrorgrupp.

Moderaterna stöder Sveriges deltagande i kampen mot terrorism och internationell brottslighet. Målet får dock inte helga medlen – som representanter för ett demokratiskt och öppet samhälle får vi inte vara slapphänta avseende kraven på rättssäkerhet och proportionalitet i all lagstiftning. Lagstiftning skall föregås av en gedigen konsekvens- och behovsanalys.

I den proposition som föregick godkännandet av rambeslutet om terroristbrott fanns inga förslag till lagändringar. Sådana presenterades i stället i en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria, som remitterades efter det att rambeslutet antagits och därmed blivit bindande för Sverige. Den beredning som därefter har skett har varit begränsad till frågan hur svensk lagstiftning bör anpassas till bestämmelserna i rambeslutet.

Beredningen skiljer sig från vad som normalt tillämpas i samband med internationella överenskommelser som kräver lagstiftning. Den gängse principen är att frågor om följdlagstiftning till en internationell överenskommelse tas upp samtidigt som frågan om godkännande av överenskommelsen. Detta är en naturlig och önskvärd ordning, eftersom det först genom följdlagstiftningen blir klart vilka de närmare konsekvenserna av ett godkännande blir. Kraven på beredning bör inte ställas lägre när det gäller rambeslut och därav föranledd lagstiftning än vid andra former av internationella överenskommelser.

Det kan på goda grunder ifrågasättas om de lösningar som regeringen har valt för att uppfylla kraven i rambeslutet är de mest lämpliga. Lagrådet har för sin del framfört tvivel om ett antal av de lagtekniska lösningarna är långsiktigt hållbara. Lagrådet anser sig dock inte ha tillräckligt med underlag för att förorda någon annan lösning.

Bristen på analys är allvarlig, eftersom den riskerar att leda till en undermålig lagstiftning, vilket hade kunnat undvikas. Det hade varit av värde att andra lösningar än de föreslagna hade redovisats för att ge dels Lagrådet, dels övriga riksdagspartier möjligheten att väga för- och nackdelar.

Medlemsstaterna är tvungna att vidta de åtgärder som anges i rambeslutet senast den 31 december 2002. Regeringen föreslår att straffansvar för terroristbrott skall träda i kraft den 1 juli 2003. Det torde redan vid antagandet av rambeslutet ha stått klart för regeringen att det inte skulle vara möjligt att med iakttagande av kraven på beredning genomföra nödvändig lagstiftning till den i rambeslutet angivna tidpunkten. Det är otillfredsställande att Sverige medverkar till antagande av ett bindande beslut i medvetande om att det sannolikt inte kommer att bli möjligt att uppfylla förpliktelserna i beslutet.

Problemet med tidsnöden vid lagstiftningen hade kunnat undvikas. Enligt uppgift från den svenska representationen i rådet valde de europeiska regeringscheferna ett datum som föreföll lämpligt utan att vidare reflektera över vilka ansträngningar som skulle komma att krävas för en godtagbar lagstiftningsprocess. Rådet fick tre månader på sig att prestera förslag till rambeslut, under vilken tidsrymd man började ana problem med såväl innehåll som eventuella språkförbistringar. Mer tid hade behövts för analys på såväl europeisk som nationell nivå. Detta borde ha beaktats av den svenska regeringen.

3 Genomförande av rambeslutet i svensk rätt

3.1 Ledande och deltagande i terroristgrupp

Regeringen föreslår att rambeslutets artikel två uppfylls på så sätt att försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott görs straffbart. Detta bringar också enligt regeringens förmenande svensk lagstiftning i överensstämmelse med rambeslutets artikel fyra.

Artikel två är den allra svåraste att tolka och överföra till svensk rätt. Straffbeläggande av ledande av terrororganisation hamnar farligt nära gränsen för den grundlagsskyddade rätten till organisationsfrihet. Fri- och rättigheterna nämns som okränkbara i preambeln till rambeslutet, men då preambeltexterna är rättsligt oprövade och deras juridiska betydelse således torde vara oklar kvarstår tveksamhet.

Regeringen söker uppfylla artikeltexten samt tillgodose kraven på beaktande av grundlagsskyddade fri- och rättigheter genom att låta artikeln motsvaras av de svenska förberedelsebrotten. Det är dock tveksamt om den av regeringen valda konstruktionen uppfyller rambeslutets krav.

För att ledande eller deltagande skall vara straffbart enligt rambeslutet krävs att gruppen har som syfte att begå terroristbrott. Däremot tycks rambeslutet för straffbarhet inte kräva att gruppen faktiskt har begått ett brott eller att det i gruppen finns någon konkret brottsplan. Det förefaller också som om artikel två avser gärningar som inte nödvändigtvis behöver innefatta medverkan, förberedelse eller stämpling till brott, utan som kan bestå uteslutande i utövandet av en ledningsfunktion, alternativt deltagande, i en terroristorganisation eller ett -nätverk. För det fall en sådan gärning skulle kunna ledas i bevis torde det visserligen i de flesta fall också gå att styrka förberedelse till ett konkret terroristbrott, men detta torde inte alltid vara fallet.

Som exempel kan tas en terroristgrupp som inte har någon konkret brottsplan, men som planerar att någon gång i framtiden begå ett terroristdåd. Gruppen förbereder sig genom fysisk träning eller övning med skjutvapen. Ett annat exempel är en terroristgrupp som har begått terroristbrott men som för tillfället endast förbereder sig på nyssnämnda sätt, i frånvaron av en konkret brottsplan. I ljuset av senare tids världshändelser torde det inte vara svårt att finna exempel på sådana situationer. Det synes klart att dessa situationer inte fångas upp av medverkansreglerna eller av reglerna om försök, förberedelse eller stämpling till brott.

Med hänsyn till de diskussioner som förevarit under rambeslutets beredning torde det ha stått klart för regeringen att Sverige skulle komma att få problem med artikel två. Det förefaller också som om regeringen tänjer på argumenten för den föreslagna lösningen för att undvika att helt ta hänsyn till vad som uppenbart torde vara rambeslutets syfte.

Regeringen bör ta initiativ till en närmare genomlysning av rambeslutets syfte och hur detta skall bringas i överensstämmelse med de svenska lagreglerna samt de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Denna utredning bör ligga till grund för en översyn av hur det svenska lagförslaget visar sig fungera i praktiken sedan det varit tillämpligt under en tidsperiod om högst två år.

3.2 Straffansvaret för juridiska personer

Straffansvar för juridiska personer har blivit ett standardinslag i rambeslut på det rättsliga området. Denna typ av straffansvar är främmande för svensk rättstradition. Regeringen menar dock att europeiska krav på straffansvar för juridiska personer motsvaras av de svenska bestämmelserna om företagsbot.

Lagrådet påpekar att det inte är självklart att denna bedömning på sikt kommer att visa sig hållbar. Det finns dock inte underlag i propositionen för att göra en annan bedömning än regeringen.

Det är en brist att regeringen inte vidare analyserat hur institutet företagsbot förhåller sig till standardartiklarna om straffansvar för juridiska personer, eller om den svenska implementeringen till fullo överensstämmer med standardartiklarnas syfte. Regeringen bör därför ta initiativ till en analys av straffansvaret för juridiska personer och lägga en sådan utredning till grund för en översyn av hur det svenska lagförslaget visar sig fungera i praktiken sedan det varit tillämpligt under en tidsperiod om högst två år.

3.3 Ringa grad av terroristbrott

Regeringen föreslår införande av en särskild straffskala för mindre grova terroristbrott. Av propositionen framgår att det endast mera undantagsvis kan komma ifråga att tillämpa denna skala.

Det torde saknas behov av att införa ett särskilt, lindrigt, terroristbrott. Vidare ter det sig som märkligt att föreslå att ett terroristbrott, som till sin utformning utgör en kvalificerat mer allvarlig form av de relevanta brottsrubriceringarna, överhuvudtaget skall kunna förekomma på en ringa skala. Det leder tanken fel att tala om mindre grova terroristbrott; per definition utgör ett terroristbrott alltid ett grovt brott.

Det kan också befaras att en särskild straffskala för mindre grova brott kan få den effekten att fler gärningar bedöms som terroristbrott än vad som skulle bli fallet om ingen sådan straffskala fanns. Det riskerar att underminera allvaret i att dömas för terroristbrott. Svensk påföljdspraxis ligger av tradition lågt. Skulle domar för terroristbrott konsekvent bedömas såsom ringa och föranleda låga straff är risken stor att det preventiva syftet med lagstiftningen omintetgörs.

Moderaterna föreslår att förslaget om en särskild straffskala för ringa terroristbrott skall avslås.

3.4 Kapningsbrottet

Regeringen föreslår en utvidgning av 13 kap. 5 a § brottsbalken. Det verkar dock som om formuleringen av paragrafen hade kunnat göras annorlunda, för att bättre passa rambeslutets formulering.

Lagrådet anmärkte redan 1990, då paragrafen anpassades efter internationella konventioner, att de bestämmelser i brottsbalken som kunde vara tillämpliga på terroristhandlingar borde ses över i ett sammanhang. I samband med detta borde förnyade överväganden göras om lämpligaste metod att införliva internationella överenskommelser med svensk rätt.

När nu ytterligare en internationell överenskommelse skall införlivas återkommer problemen. Vad gäller den aktuella paragrafen verkar ambitionen ha varit att anpassa den nya punkten tre till innehållet i punkt två men att göra det på ett sådant sätt att tillämpningsområdet inte blir alltför vidsträckt. I sistnämnda hänseende har lätta lastbilar och personbilar som används av ett företag för transport av eget gods eller av egen personal uteslutits. Ett alternativ vore att inrikta regleringen på yrkesmässiga, utåtriktade transporter, inklusive taxitrafik. Denna lösning torde ligga mer i linje med rambeslutets formulering ”kapning av andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel”. En lagtext baserad på detta alternativ skulle, med vissa ytterligare justeringar, kunna formuleras på följande sätt:

”3, ett maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används för befordran av gods eller passagerare, eller ett annat fordon som används i yrkesmässig trafik, döms för kapning till fängelse i fyra år.”

4 Bekämpande av terrorism på rättsstatens grund

4.1 Det internationella samarbetet

Den 11 september går till historien som en sorgens dag och har blivit en vattendelare i arbetet för frihet och säkerhet. Världen lamslogs inför det faktum att terrorismen inte längre skyr några medel eller känner några gränser.

Terrorism utgör en form av kriminalitet som riktar sig mot de grundläggande värden och funktioner som upprätthåller rättsstaten och det demokratiska statsskicket. Terrorismen har utvecklats till ett allvarligt hot mot den internationella freden och säkerheten. Därför är det angeläget att varje stat vidtar åtgärder mot terrorism och att verksamheten samordnas mellan nationer.

Det är därför både positivt och angeläget att EU presenterat ett rambeslut om bekämpande av terrorism. Internationellt samarbete är en förutsättning för att kunna bekämpa terroristhandlingar. I detta avseende är utvidgad domsrätt och skärpta påföljder av utomordentligt stor betydelse. Harmonisering av straffrätten är ett sätt att signalera att de europeiska medlemsstaterna inte kommer att bidra till ”forum shopping” för brottslingar.

Det är dock av central betydelse att reglerna om bekämpande av terrorism är tydliga och att den enskildes grundläggande rättigheter inte kränks. Den misstänkte skall liksom vid all annan brottslighet på ett tidigt stadium delges misstanke om brott samt få information om sina rättigheter. Det är inte acceptabelt att de grundläggande fri- och rättigheter samt de rättssäkerhetsaspekter som kännetecknar en rättsstat komprometteras, inte ens då syftet är att förhindra grov gränsöverskridande brottslighet och terrorism.

För att säkerställa att brottslighet bekämpas på rättsstatens grund är det viktigt med analys och förankring av förslagen innan de antas. I kapitel 2.2 uppställs tre krav på de fortsatta samarbetet. Dessa krav bör riksdagen ge regeringen till känna.

4.2 Sveriges inre säkerhet

I säkerhetspolitiska sammanhang skiljer man mellan hot mot den inre säkerheten och hot mot den yttre säkerheten. Brott som hotar det nationella oberoendet utgör hot mot den yttre säkerheten. Verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra statsskicket, hindra medborgarna från att utöva sina medborgerliga fri- och rättigheter och verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra statsskicket utgör brott mot inre – rikets – säkerhet.

Såväl det nya politiska våldet i samband med demonstrationer som den internationella terrorismen utgör hot mot rikets säkerhet, men även den grova organiserade brottsligheten bör ses som ett hot. Den organiserade brottsligheten innefattar såväl narkotikahandel som handel med människor och profiterar ofta cyniskt på utsatta människor. Sverige måste öka sin förmåga att upprätthålla denna inre säkerhet. I dag saknas såväl saklig diskussion som principbeslut för hur Sverige ska förbereda och arbeta mot terroristverksamhet. Regeringens politik bygger på att Sverige även fortsättningsvis kommer att vara förskonat från terrorattacker.

Sverige är ett av de få länder i Europa som efter den 11 september inte ökade sin förmåga att bekämpa terrorattacker. Övriga länder både höjde sin kompetens och tillförde ekonomiska resurser. I Norge till exempel ökade man sin antiterrorstyrka med 20 personer.

Regeringen ställer sig gärna bakom resolutioner om ökad samverkan men vill inte dra de operativa konsekvenserna. Även om Sverige deltar och aktivt bearbetar informationsutbytet är den förhärskande inställningen fortfarande att den typen av händelser inte kommer att inträffa i vårt land.

Sverige uppfattas internationellt som tafatt. Med viss rätt hävdas att vår lagstiftning möjliggör för kriminella element att slinka igenom gränskontroll och driva verksamhet i landet. Faktum är att det finns individer i Sverige som deltagit i träningsläger för olika terrorgrupper och som förberett terrorverksamhet. Många av dem har kommit in på falska dokument och svenska myndigheter har inte känt till deras identitet.

Svenskt rättsväsende måste därför uppgraderas. Svensk lag måste innehålla tillräckligt avskräckande straffsatser och ett samhällsskydd som är i nivå med andra jämförbara länder. Risken är annars stor att terrororganisationer lockas att förlägga sin verksamhet till Sverige.

Ett beslut måste fattas avseende den centrala polisens organisation. Förslaget om en sammanslagning av SÄPO och Rikskriminalpolisen har lagts på is. Båda enheterna skall dock samverka i betydligt större utsträckning än tidigare men organisation och ansvar är fortfarande otydligt. Detta är olyckligt då kunskaper, kompetens och operativ förmåga inte kan nyttjas optimalt.

Säkerhetspolisen (SÄPO) har överfört resurser till terrorbekämpning men har svårt att delta i arbetet inom Europol. Enligt SÄPO hämmas arbete och informationsutbyte av skillnader i lagstiftning, i synnerhet sekretesslagen. Detta gör att arbetet i Europol blir lidande och går på tomgång vilket en utvärderingsrapport också visar. Lagstiftning och regelverk bör ses över och de brister som idag finns på operativ nivå och samverkan omedelbart åtgärdas.

Nationella insatsstyrkan, nu överförd från Stockholmspolisen till Rikskriminalpolisen, har i alla delar inte den beredskap och kompetens som krävs. Numerären behöver utökas med 20 personer, samtidigt som utrustning och material är uttjänt och omodern.

I takt med att samhället förändrats har brottsutvecklingen antagit nya former. IT, internationalisering, öppnare gränser och fördjupat samarbete mellan stater är ger nya möjligheter för kriminella nätverk att växa. Mycket av modern terrorbrottslighet finansieras av annan kriminell organiserad verksamhet som drar nytta av den nya öppenheten.

Att i dag identifiera skillnaden mellan terrorism och olika våldsaktiviteter har blivit svårare. Gränserna mellan politiskt våld, terrorism och den grova organiserade brottsligheten suddas ut alltmer. Alla utgör de dock ett hot mot vårt lands inre säkerhet och demokrati.

Det civila samhällets och polisens förmåga att hantera terroraktioner lägger därför även nivån på förmågan att bekämpa grov organiserad brottslighet. Den organiserade brottsligheten är gränslös, har stora ekonomiska resurser till sitt förfogande, obegränsade tillgångar till vapen och drar sig, i likhet med terrorister, inte för att döda oskyldiga. För ett effektivt bekämpande av båda dessa hot måste likheterna accepteras och polisens resurser hanteras rationellt och utan prestige.

Arbetet måste präglas av insikten att fokus hos den organiserade brottsligheten alltid ligger på ekonomisk expansion. De kriminella nätverken agerar utifrån rationella kalkyler om risker och förväntade vinster av brotten. Insatserna från de brottsbekämpande myndigheterna måste inriktas på att påverka dessa riskkalkyler i rätt riktning, dvs. brott lönar sig inte. Där har ökad upptäcktsrisk och höjda straffsatser en stor betydelse.

För att Sverige ska vara väl förberett och åtnjuta internationellt förtroende i dessa frågor krävs ett politiskt ställningstagande och

• ett politiskt krav på samordning av polisens resurser,

• en välanpassad och stark organisation för underättelseverksamhet,

• en effektiv och anpassad lagstiftning som gör Sverige oattraktivt för organiserad brottslighet.

Dessa krav bör riksdagen ge regeringen till känna.

Stockholm den 28 februari 2003
Beatrice Ask (m)
Jeppe Johnsson (m)	Cecilia Magnusson (m)
Hillevi Engström (m)	Bengt-Anders Johansson (m)
Anita Sidén (m)