med anledning av prop. 2002/03:128 Företrädaransvar m.m.

Motion 2002/03:Sk20 av Carina Hägg (s)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen avslår förslaget i proposition 2002/03:128 om att mål om företrädaransvar överflyttas från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol samt de lagförslag som sammanhänger därmed (avsnitt 2.7).

Bakgrund

I betänkande 1999/2000:SkU24 tog skatteutskottet initiativ till ett tillkännagivande angående betalningsansvaret för företrädare för juridiska personer enligt den nya skattebetalningslagen (1997:483). Utskottets ställningstagande, som sedermera blev riksdagens beslut, innebar i allt väsentligt att regeringen, mot bakgrund av Högsta domstolens beslut den 15 mars 2000 i ett mål om ställföreträdaransvar enligt skattebetalningslagen, uppmanades att i vissa avseenden analysera rättsläget och, om så ansågs behövligt, även återkomma till riksdagen med nödvändiga förslag.

Regeringen har med proposition 2002/03:128 Företrädaransvar m.m. åtgärdat riksdagens beställning. I propositionen föreslås emellertid därutöver bl.a. att beslut om företrädaransvar skall fattas av förvaltningsdomstol i stället för av allmän domstol. En granskning av propositionen i den delen och en genomgång av bakomliggande beslutsunderlag ger emellertid vid handen att förslaget i forumfrågan är dåligt underbyggt och riskerar, om det genomförs, att få betydande negativa konsekvenser.

2. Förfarandet

2.1 Nuvarande ordning

Rådande ordning innebär att mål rörande företrädaransvar handläggs i allmän domstol. Enligt vad som kunnat inhämtas är gången i mål av detta slag normalt följande.

Staten (skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten, nedan refererade till som myndigheten) koncentrerar sina insatser i ärenden rörande företrädaransvar på fall där det aktuella bolaget är försatt i konkurs. I dessa fall är skattebesluten vanligen fattade och sällan tvistiga. Urvalet har också den fördelen att en gedigen utredning redan föreligger i form av konkursförvaltarens berättelse, vilken kompletteras med underlag som myndigheten själv tar fram. Myndigheten väljer typiskt ut ärenden där beloppen är betydande och där det inte rör sig om enstaka betalningsunderlåtelser av seriösa företagare. Det är inte ovanligt att företrädaren har bakom sig flera bolag som försatts i konkurs med obetalda skatter och avgifter och driver nya bolag enligt samma mönster. Inte sällan är det fråga om oseriösa företagare som anlitar svart arbetskraft eller som på annat sätt sätter normala konkurrensförhållanden ur spel genom att inte betala skatter och avgifter.

Såvida förlikning inte träffas mellan staten och företrädaren inger myndigheten en stämningsansökan till tingsrätten och sedvanlig civilprocess genomförs. Det inträffar inte sällan att förlikning ingås på detta stadium.

Två omständigheter förtjänar särskilt att framhållas:

dels att företrädaransvar vanligen drabbar företrädare som driver oseriös verksamhet;

dels att statens kostnader för utredning av ärendena i dagsläget är relativt små.

2.2 Propositionens förslag

I propositionen föreslås att beslut om företrädares betalningsskyldighet skall fattas av förvaltningsdomstol. Argumentet för detta är enligt propositionens avsnitt 6.1 Allmän förvaltningsdomstol som första instans att fråga om företrädaransvar och eventuella invändningar om beloppet (skattefrågan) kan prövas av samma domstol och att risk för kompetenstvister därmed inte uppkommer samt att processekonomiska fördelar kan vinnas. Det sägs emellertid i samma sammanhang att själva skattefrågan mera sällan är tvistig när fråga om företrädaransvar uppkommer (prop. s. 29).

Redan av propositionens synnerligen kortfattade motivering framgår det således att det mycket långtgående förslaget om överflyttande av en hel målgrupp från allmän domstol till förvaltningsdomstol är föranlett av situationer som förekommer mera sällan. I den överväldigande majoriteten av fallen vinns inga fördelar. Däremot uppkommer, vilket framgår i det följande, en rad nackdelar.

2.3 Remissinstanserna och Lagrådet

Av de remissvar som redovisas i propositionen framgår att huvuddelen av remissinstanserna inte haft något att invända mot förslaget. Detta betyder inte nödvändigtvis att man är positiv till det, och det kan noteras att ingen remissinstans tillstyrker förslaget i dess helhet. Däremot framgår det av remissyttrandena att nuvarande ordning med ett förfarande i allmän domstol fungerar bra.

Stockholms tingsrätt tillstyrker förslaget men med en betydande ändring. Svea hovrätt och Malmö tingsrätt avstyrker förslaget i dess helhet och Sveriges advokatsamfund avstyrker det på en central punkt.

Ingen näringslivsorganisation har yttrat sig i denna del.

Lagrådet finner att övertygande skäl inte har anförts för en överflyttning av handläggningen av mål om företrädaransvar från allmän domstol till förvaltningsdomstol. I Lagrådets yttrande sägs bl.a. att vissa av de problem som förändringen medför illustreras av vad Lagrådet anför nedan i anslutning till 7 c och 7 e §§. Det är av formuleringen uppenbart att Lagrådet ser fler problem med förslaget än vad som explicit anges i dess yttrande.

Sammanfattningsvis kan i denna del konstateras att Lagrådet och de remissinstanser som valt att yttra sig ser betydande problem med förslaget. Ingen – vare sig juridisk instans/myndighet eller näringslivsföreträdare – anför att förslaget fyller något behov. Den slutsats som måste dras av remissinstansernas och Lagrådets yttranden är att förändringen är obehövlig och dessutom behäftad med en rad svagheter. Redan av detta skäl bör propositionen avslås i här aktuell del.

2.4 En måltyp som är främmande för allmän förvaltningsdomstol

Utredningens huvudsakliga argument för att flytta mål om företrädaransvar till förvaltningsdomstol är att den grundläggande skattefordran därigenom skulle kunna prövas samtidigt och av samma domstol i de fall frågor om skattefordrans riktighet uppkommer i ett mål om företrädaransvar. Av remissvaren från kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna framgår emellertid entydigt att det är sällan som skattefordrans riktighet ifrågasätts i mål om företrädaransvar. I de flesta fallen är skattefordran antingen otvistig, redan prövad av förvaltningsdomstol eller fastställd genom inlämnade skattedeklarationer. Skattefordrans riktighet berörs således mycket sällan i praktiken och de oklarheter som trots allt uppstår löses i regel redan under utredningen genom att resultatet av skattemyndighetens omprövning inväntas eller genom att talan begränsas till det belopp som är otvistigt (en möjlighet som inte finns i allmän förvaltningsdomstol).

Om företrädaren dessutom, såsom föreslås, får möjlighet att föra talan om den bakomliggande skattefordran kan problemet lösas utan att målen om företrädaransvar måste flyttas till förvaltningsdomstol. Om förvaltningsdomstolen i en sådan efterföljande skatteprocess kommer fram till att beskattningsbeslutet ska ändras innebär det inget problem avseende företrädaransvaret eftersom detta är accessoriskt.

I den bakomliggande utredningen anförs (s. 96) att avgörande för frågan vid vilken domstol en fråga ska handläggas bör vara var någonstans den på ett praktiskt och funktionellt sätt bäst kan få sin lösning. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan inte möjligheten att få en samtidig prövning av skattefordran och företrädaransvaret anses vara ett tillräckligt starkt skäl för att det ensamt ska motivera en överflyttning, särskilt inte mot bakgrund av att de skattemyndigheter, tingsrätter och länsrätter som har besvarat utredningens enkät anser att den nuvarande ordningen fungerar tillfredsställande. Frågan är då om en överflyttning skulle innebära att förfarandet effektiviserades eller förbättrades på andra sätt. Om den frågan kan följande sägas.

Den nuvarande ordningen gör det möjligt att inom ramen för den dispositiva tvistemålsprocessen snabbt, enkelt och utan stora kostnader få en förlikning och verkställbar exekutionstitel till stånd i en stor del av ärendena. Enligt statistik som har hämtats in under utredningens arbete avgörs 45–50 % av företrädarmålen antingen genom förlikning eller tredskodom. Det saknas uppgift om antalet domar efter medgivande, men även i de fallen erhålls en exekutionstitel snabbt och utan stora kostnader. Det kan alltså konstateras att den nuvarande ordningen erbjuder ett effektivt förfarande både innan och efter det att målet anhängiggjorts vid domstol.

Det kan inte heller uteslutas att det föreslagna, tämligen komplicerade institutet utomprocessuell överenskommelse om betalningsskyldighet, som ska ersätta dagens förlikningar, kommer att minska betalningsviljan eftersom det inte kommer att vara möjligt att använda s.k. förfalloklausuler och sanktioner i övrigt saknas. Förslaget innebär också uppenbara förhalningsmöjligheter eftersom företrädaren först kan ingå en överenskommelse och därefter bryta den utan påföljd. Staten blir då tvungen att, eventuellt på nytt, inleda process vid domstol.

Att dagens stadfästa förlikningar nästan utan undantag fullföljs torde till stor del kunna förklaras med att det i förlikningsavtalet vid denna typ av förlikningar regelmässigt skrivs in en förfalloklausul. Förekomsten av en dylik medför att företrädaren normalt betalar förlikningslikviden; om så inte blir fallet finns, till följd av stadfästelsen, en exekutionstitel direkt att tillgå.

Det kan i sammanhanget noteras att det i underlaget till RSV:s remissvar görs bedömningen att det är tveksamt huruvida en överföring av mål om företrädaransvar till förvaltningsdomstol och införandet av överenskommelser som vinner laga kraft medför att arbetet förenklas och effektiviseras och medför ökade skatteintäkter.

Propositionsförslaget är, som nämnts, upphängt på ett argument, nämligen att det kan finnas behov av att pröva den bakomliggande skattefrågan och att samordningsfördelar då talar för att detta skall ske vid samma domstol som prövar frågan om företrädaransvar. Definitionsmässigt har företrädarens ställning i bolaget emellertid varit sådan att han eller hon – om det varit fråga om seriös affärsverksamhet – långt tidigare kunnat tillse att en prövning av skattebesluten kommit till stånd. Vid oseriös affärsverksamhet är det däremot inte ovanligt att man inte överklagar skattebesluten, eftersom man ändå inte har för avsikt att betala skatten. Att för just sådana företrädare skapa ytterligare ett tillfälle att få skattebeslut prövade framstår som stötande eftersom ingen annan grupp i samhället har någon sådan möjlighet. Själva utgångspunkten för förslaget i propositionen måste därför avvisas av rättviseskäl.

Förslaget om överflyttande av företrädarmål från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol vilar på bristfälligt utredningsunderlag och konsekvenserna av det blir därför svårbedömbart. Som illustration kan följande nämnas:

I dagsläget kan talan om betalningsansvar för en företrädare väckas med åberopande av såväl skattebetalningslagen som aktiebolagslagen. Vad innebär det att denna koppling bryts upp?

Den juridiska personens fråntas sin exklusiva rätt – i vart fall innan den är försatt i konkurs – att avgöra om och när skattebeslut skall överklagas. Vid tillämpning av den utökade talerätten kan bl.a. situationer tänkas uppkomma då personer med motstridiga intressen överklagar samma skattebeslut eller överklagar olika skattebeslut som indirekt hänger samman, t.ex. genom regler om periodisering.

Vem har rätt att ta del av sekretessbelagt material hos skattemyndigheten rörande den juridiska personens skatteförhållanden?

Vad innebär företrädarens möjlighet att överklaga ett upplöst bolags skattebeslut utan att skattemyndigheten har rätt att göra följdändringar, t.ex. när det gäller att flytta över belopp till rätt perioder?

Vilka konsekvenser får det för den juridiska personen att annan än den juridiska personens ställföreträdare kan företa bindande processhandlingar i skatteprocesserna? Detta är vid tillämpningen i enskilda fall av betydelse bl.a. i frågor om res judicata, skattetillägg på oriktiga uppgifter lämnade till skattemyndigheten eller domstol samt civilrättsliga aspekter i aktieägaravtal och försäljningsavtal gällande bolagets skattesituation.

Det är inte ovanligt att det i samband med en konkurs blir fråga om såväl talan om företrädaransvar som åtal för skattebrott. Vad innebär det att beloppsfrågan skall kunna prövas i företrädarmålet men inte i skattebrottmålet och att målen skall drivas i olika domstolar?

Vad händer om länsrätten avgjort ett mål om företrädaransvar inklusive ett skattemål gällande den juridiska personen och kammarrätten bedömer att det brister i företrädarrekvisitet – skall då även länsrättens dom gällande den juridiska personen upphävas?

Fler problem kan lätt identifieras. Frågorna ställs emellertid inte i utredningen. Än mindre besvaras de. Propositionens förslag vilar därför på så bräcklig grund att det redan av det skälet bör avslås.

2.5 Praxis och förarbetena

En överflyttning av den aktuella målgruppen till förvaltningsdomstol innebär en så omfattande förändring att hittills upparbetad praxis i betydande utsträckning blir obsolet. Vid lagtillämpning eller -tolkning skulle domstolarna därför i väsentliga avseenden bli hänvisade till förarbetena. Det kan då konstateras att den bakomliggande utredningen i många fall ger föga eller ingen vägledning. Exempelvis är flera av de i föregående avsnitt nämnda problemen inte alls eller mycket kortfattat berörda i denna.

Bristerna i utredningen gör också att den ledning som kan sökas i propositionen i sin tur blir mycket begränsad. Till detta kommer att regeringen, bl.a. till följd av synpunkter från Lagrådet, på ett flertal punkter funnit skäl att avvika från utredningens förslag.

2.6 Finansiella aspekter och effektivitetssynpunkter

Förslaget om överflyttning av den aktuella målgruppen från allmän domstol till förvaltningsdomstol torde av följande skäl få negativa statsfinansiella effekter:

Nuvarande effektiva förlikningssystem ersätts med ett system som inte behöver innebära att överenskomna belopp betalas till staten. Risken är påtaglig att frånträdda överenskommelser istället måste följas upp med process för att få en exekutionstitel.

Förvaltningsdomstolarna måste avsätta resurser för en helt ny målgrupp. Motsvarande kostnad är lägre vid allmän domstol eftersom denna inte har utredningsskyldighet. (Den kostnad för själva rättegången som nämns i utredningen är uppenbart försumbar i sammanhanget.)

De långa handläggningstiderna vid förvaltningsdomstolarna kommer att göra att omloppstiden för företrädarmålen, särskilt i de fall då skattemålet skall prövas samtidigt, blir längre än de skulle ha varit i allmän domstol. Färre mål kommer därför att hinna bli behandlade och intäkterna för staten kommer, allt annat lika, att minska.

Statsmakternas uttalade förväntningar (jfr prop. 2002/03:49) om att avskaffandet av statens förmånsrätt beträffande skatter och avgifter skall kompenseras genom effektivare drivande av ärenden rörande företrädaransvar riskerar att inte kunna bli infriade till följd av långsammare och mera omständligt förfarande i förvaltningsdomstol. Om även återvinningsförbudet upphävs (jfr lagutskottets tillkännagivande i bet. 2002/03:LU17) blir de ekonomiska följderna för staten än sämre.

2.7 Sammanfattande överväganden beträffande förfarandet

Som framgår av ovanstående står fördelarna med en överflyttning av företrädarmålen från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol inte i rimlig proportion till de nackdelar – juridiska såväl som statsfinansiella – som uppkommer. Riksdagen bör därför avslå regeringens förslag i denna del (yrkande 1).

Stockholm den 12 juni 2003

Carina Hägg (s)