med anledning av prop. 1987/88:36 om den ekonomiska politiken på medellång sikt
Motion 1987/88:Fi5 av Bengt Westerberg m. fl. (fp)
Motion till riksdagen
1987/88 :Fi5
av Bengt Westerberg m. fl. (fp)
med anledning av prop. 1987/88:36 om den
ekonomiska politiken på medellång sikt
I proposition 1987/88:36 behandlas — mot bakgrund av 1987 års långtidsutredning
och remissbehandlingen därav - riktlinjerna för den ekonomiska
politiken på medellång sikt. Regeringen föreslår att riksdagen skall godkänna
de i propositionen redovisade riktlinjerna för politiken.
Sammanfattning
Den ekonomiska utvecklingen i Sverige och utomlands kännetecknas för
närvarande av betydande oro och ökande osäkerhet om framtiden. De
kraftiga börsrasen och därpå följande förändringar av valutakurserna,
framför allt sänkningen av dollar, kan väntas leda till en internationell
konjunkturavmattning nästa år.
I detta läge skärps kraven på den ekonomiska politiken i Sverige.
Långtidsutredningens krav på en dämpning av pris- och lönekostnadsökningarna
får än större tyngd. Den avgörande frågan är hur vi skall kunna minska
pris- och löneökningarna när vi samtidigt vill hålla en betydligt lägre
arbetslöshet än i omvärlden.
Varken långtidsutredningen eller regeringen ger ett klart svar på denna
fråga. Regeringen instämmer i stort i LU:s analys, men de riktlinjer för den
ekonomiska politiken som föreslås är antingen felaktiga eller otillräckliga
och alltför vaga.
Folkpartiet vill betona tre områden där den ekonomiska politiken måste
läggas om och göras mera tydlig.
Ekonomin måste fås att fungera bättre och för detta krävs ett antal
grundläggande förändringar.
Det första området gäller skattepolitiken.
Vårt viktigaste krav är en rejäl skattereform med kraftigt sänkta marginalskatter,
återinfört inflationsskydd, enhetligare kapitalbeskattning och reformerad
företagsbeskattning. Marginalskatten skall vara högst 40 % för
flertalet löntagare och taket sättas vid 50 %. Redan nästa år måste ett första
steg tas med sänkta marginalskatter.
Det måste bli ett stopp för skattehöjningspolitiken. Under de senaste åren
har skattekvoten (skatter och avgifter som andel av BNP) stigit kraftigt.
Ungefär en tredjedel kan beräknas bero på att löneandelen stigit på
vinstandelens bekostnad, ytterligare en tredjedel beror på ökade bolagsskatter,
och resterande, en tredjedel beror på höjda inkomstskatter, dåligt
inflationsskydd, ökade arbetsgivaravgifter och den nya fastighetsskatten. En 1
Mot.
1987/88
Fi5
1 Riksdagen 1987188. 3 sami. NrFi5
grov uppskattning är att ungefär hälften av skattekvotens ökning kan väntas Mot. 1987/88
återgå i ett sämre konjunkturläge. De faktiska skattehöjningarna har därmed Fi5
uppgått till mellan 20 och 30 miljarder kronor.
Vår ambition är att på sikt sänka skatterna. Redan nästa år måste ett första
steg tas med sänkta marginalskatter. Möjligheterna till ytterligare skattesänkningar
ökar framöver i takt med att tillväxten ökar på grund av
skattereformen och våra övriga förslag.
Det andra området gäller den offentliga sektorn.
Det produktivitetsproblem som finns i den offentliga sektorn måste mötas
med införandet av nya organisationsformer och mer konkurrens genom
enskilda alternativ. Enligt folkpartiets uppfattning krävs både en inre och en
yttre reformation.
Våra förslag bygger på följande slutsatser:
- Det finns inget entydigt samband mellan resursinsats och produktionsresultat.
Med en given resursinsats kan resultatet bli mycket olika.
- Det som avgör resultatets kvalitet och kvantitet är kompetens, organisation,
sammanhållning och motivation.
- Genom konkurrens, belöningar och ordentlig resultatbedömning ökar
motivationen.
Det tredje området är behovet av avregleringar i ekonomin. För att
ekonomin skall förmås att fungera bättre måste ett antal regleringar
avskaffas. Tillämpningen av prisregleringslagen måste upphöra. Valutaregleringen
skall avskaffas. Införd etableringskontroll inom vissa branscher
skall avskaffas. Lagen om att regeringen skall godkänna affärsbankernas
styrelseordföranden skall avskaffas. Aviserade ägarbegränsningar på kreditmarknaden
skall ej införas.
Vi vill slutligen understryka behovet av ett nära och omfattande samarbete
med EG som en väsentlig förutsättning för en framtida hög tillväxt.
Ekonomisk tillväxt är enligt vår uppfattning en nödvändig förutsättning för
en balanserad regional utveckling och för kraftfulla insatser för en god miljö.
Det internationella ekonomiska läget
Den internationella utvecklingen har de senaste åren varit gynnsam. Sverige
och svensk exportindustri har kunnat dra fördelar av sjunkande oljepriser
och en expanderande världsmarknad. Bytesbalansen har utvecklats i positiv
riktning. Kapacitetsutnyttjandet i industrin är högt, orderingången god och
vissa branscher och regioner uppvisar t. o. m. tecken på överhettning.
De drastiska nedgångarna på aktiebörserna världen över under de senaste
veckorna visar emellertid hur bräcklig situationen ändå är. De amerikanska
underskotten i utrikeshandel och statsbudget och motsvarande handelsöverskott
i främst Västtyskland och Japan var och är tecken på grundläggande
balansbrister i världsekonomin. Den ansträngda skuldsituationen i många
länder i tredje världen är ett ytterligare orosmoment. Utvecklingen framöver
kommer att präglas av betydande osäkerhet, vilket kan väntas dämpa den
internationella konjunkturen. Fortsatt dollarfall och/eller stigande räntor
kommer självfallet också att påverka utvecklingen.
Risken för en snabb dämpning av konjunkturen från det nuvarande goda
läget ställer stora krav på den ekonomiska politiken. På kort sikt kan Mot. 1987/88
börsfallet ge vissa positiva effekter i form av en nedkylning av vissa Fi5
överhettningstendenser, men på litet längre sikt kan Sverige drabbas
allvarligt av en internationell efterfrågeminskning. Vår konkurrenskraft
ställs på hårdare prov. Effekterna av den förda politiken på pris- och
lönekostnadsutvecklingen blir avgörande för det fortsatta arbetet med att
långsiktigt få den svenska ekonomin i balans.
Den ekonomiska politikens mål
Målen för den ekonomiska politiken är hög ekonomisk tillväxt, full
sysselsättning, jämn fördelning av levnadsstandarden, regional balans samt
fast penningvärde. I många sammanhang anges också balans i de utrikes
betalningarna, balans i statens budget samt god vinstnivå som mål. LU 87
behandlar de senare som intermediära mål eller snarare restriktioner för den
ekonomiska politiken.
De övergripande målen har inbördes samband med varandra, vilket ibland
kan ge upphov till s. k. målkonflikter. T. ex. förekommer i den ekonomiska
debatten synpunkter att åtgärder som främjar en hög tillväxt på lång sikt
motverkar uppnåendet av jämn inkomst- och förmögenhetsfördelning på
kortare sikt.
LU 87 drar slutsaten att förekomsten av sådana motsättningar mellan
målen inte bör överdrivas. ”På det hela taget underlättas uppnåendet av
övriga mål av en hög ekonomisk tillväxt: Med en hög tillväxt är det lättare att
avstå ifrån produktionsmetoder som skadar vår miljö och att få resurser över
för att reparera de skador som redan har gjorts. Med en hög tillväxt finns det
också mer utrymme för att bedriva en politik som minskar de regionala
obalanserna och stöder utsatta grupper i samhället.” Vi delar denna
uppfattning.
Det är mera oklart vad regeringen anser i fråga om dessa och andra
målkonflikter.
I propositionen sägs t. ex. att tillväxt gör det lättare att nå regional balans,
men samtidigt framhålls att ökad produktion till priset av tilltagande
regionala obalanser inte är önskvärd. Någon diskussion om önskvärd och
icke önskvärd tillväxt förs inte. En positiv utveckling i Stockholm och andra
universitetsorter är enligt vissas uppfattning av det senare slaget, ett hot mot
den regionala balansen, men anses av andra - däribland folkpartiet - som en
förutsättning för en framgångsrik regionalpolitik i resten av Sverige.
Regeringen förefaller också något kluven när det gäller vinstnivå och
fördelning. Höga vinster sägs befrämja näringslivets expansion och därmed
ekonomisk tillväxt och full sysselsättning. Finansministern skriver: ”Enligt
min uppfattning är den viktigaste fördelningspolitiska insats regeringen kan
göra att driva en ekonomisk politik som leder till full sysselsättning och
stabila priset.”
Trots att höga vinster alltså har denna positiva effekt krävs tydligen
fördelningspolitiska åtgärder riktade mot vinsterna. ”1 detta syfte har bl. a.
realisationsvinstbeskattningen på aktier skärpts, en omsättningsskatt på
aktiehandel införts och löntagarfonder och förnyelsefonder har införts för att
påverka vinsternas användning.” Här hänger regeringens politik inte ihop.
Kraven på den ekonomiska politiken Mot. 1987/88
Fi5
Det viktigaste kravet för att nå målen är att den svenska pris- och
löneökningstakten anpassar sig till den i omvärlden gällande. Denna
nödvändiga anpassning preciseras i LU 87 till att lönekostnadernas ökningstakt
förutsätts bli ca 3 % och inflationen ca 2 % per år under de närmaste
åren.
LU konstaterar att denna anpassning ännu inte har kommit till stånd. Det
stryks också under att problemen i svensk ekonomi kan bli betydande redan
år 1988 om inte löneavtalen detta år anpassas till kostnadsutvecklingen i
omvärlden.
Utöver detta grundläggande krav utmynnar LU 87 i behov av fortsatt
stram finanspolitik, växande offentligt sparande utan höjning av det totala
skattetrycket; långsam ökning av den offentliga konsumtionen. Det framhålls
också att kapitalbildningen, dvs. investeringar och nettoexport, måste
svara för en större del av den totala tillväxten. För att åstadkomma den
nödvändiga ökningen av nettoexporten krävs bl. a. en relativprissänkning på
exportvarorna. För att åstadkomma den nödvändiga ökningen av investeringarna,
framför allt industrins investeringar, krävs en rimlig vinstnivå inom
näringslivet. Dessutom diskuteras behovet av flexibilitet och förnyelseförmåga
inom produktionen, utbildningens betydelse för strukturomvandlingen,
den offentliga sektorns produktivitet samt sambandet mellan skattepolitiken
och arbetsutbudet - dock utan att några bestämda slutsatser och krav
på förändringar anges. Slutligen framhålls behovet av att reducera osäkerheten
för alla som fattar beslut i ekonomin.
Den avgörande slutsatsen är att med fast växelkurs som norm krävs att
löneökningstakten sänks kraftigt för att undvika en stor ökning av arbetslösheten.
Finansministern förefaller dela denna uppfattning i och med att han
konstaterar att 3 % årlig ökning av arbetskraftskostnaden bör vara ”ett
riktmärke” för vad som vore önskvärt att uppnå. Enligt vår uppfattning är
emellertid de riktlinjer för den ekonomiska politiken som föreslås i
propositionen otillräckliga och alltför otydliga för att uppnå detta mål.
Vi skall i det följande diskutera vilka riktlinjer för den ekonomiska
politiken och vilka förändringar i ekonomins funktionssätt som folkpartiet
anser nödvändiga för att uppfylla LU 87:s krav och lösa de identifierade
problemen. Det är därvid värdefullt att först diskutera vilka allmänna
lärdomar den ekonomiska utvecklingen hittills givit.
Pris- och löneutvecklingen - tidigare erfarenheter
Flera tidigare långtidsutredningar har dragit i stort sett samma grundläggande
slutsats som LU 87, dvs. att löneökningstakten måste dämpas. Så har
emellertid inte skett. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige har trots detta
varit förhållandevis god. Det huvudsakliga skälet till detta uppges i LU 87
vara att den internationella utvecklingen varit betydligt mer gynnsam än vad
som förutsattes i t. ex. LU 84.
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att de viktigaste makroekonomiska
variablerna utvecklats i riktning mot samhällsekonomisk balans,
4
denna definierats i LU 84. Orsaken till detta är dock i betydande utsträckning Mot. 1987/88
avvikelser i de exogena variablerna; främst en snabbare världsmarknadstill- pj5
växt och lägre oljepriser.
Utredningen menar att man med hänsyn till denna bättre internationella
utveckling kunnat förvänta sig en betydligt kraftigare ökning av svensk
export och en väsentligt gynnsammare utveckling av bytesbalansen än vad
som faktiskt blivit fallet. Anledningen sägs främst vara den höga nominella
löneökningen och en långsam produktivitetsutveckling, vilket har medfört
att den svenska industrins konkurrenskraft inte har förbättrats på det sätt
som förutsattes i LU 84, snarare tvärtom.
Under 1986 beräknades prissänkningen på olja sänka inflationen med ca 2
procentenheter, dollarkursnedgången med ca 0,7 procentenheter och räntesänkningarna
med ca 1 procentenhet. Utan prisfallet på dessa tre områden
skulle därför inflationen december 1985-december 1986 blivit ca 7 % i stället
för ca 3,5 %. För bytesbalansen kan effekterna av samma yttre prisfall
beräknas till 23—24 miljarder kronor, vilket innebär att bytesbalansens
faktiska överskott 1986 dem förutan skulle förbytts till ett underskott på ca 15
miljarder kronor.
Under 1988 väntas bytesbalansen visa underskott enligt de flesta prognoser.
Det totala sparandet i ekonomin blir således åter alltför litet i relation till
landets totala inkomster. Detta skapar en restriktion för den ekonomiska
politiken i och med att rörelsefriheten beskärs. Man kan också hävda att det
vore rimligt att - efter det snabba oljeprisfallet - minska den statliga
utlandsskuld som i allt väsentligt togs upp i samband med den snabba
oljeprisökningen under 1970-talet.
Den ekonomiska politiken har misslyckats med att dämpa löneökningarna.
Enligt SCB har arbetarlönerna i industrin stigit med 6,7 %, inom
byggnadsverksamheten märks tydliga överhettningstendenser, och även i
övrigt ligger prognoserna för löneglidningen på mellan 4 och 5 % ovanpå de
avtalade 2 procenten. Inte heller finns det några tecken på en kraftig
dämpning under nästa år.
Inflationstakten har också ökat under de senaste månaderna. Ingen tycks
tro på en prisstegringstakt under 5 % under loppet av året och även under
1988 tycks inflationen bli alltför hög.
Den privata konsumtionen ökade mycket starkt förra året och detsamma
tycks gälla innevarande år, till stor del på grund av återinförd prisreglering.
Under första halvåret i år ökade den privata konsumtionen med hela 5 %. En
viss dämpning under andra halvåret kan sannolikt väntas, inte minst på grund
av stigande inflation och fallet på aktiebörsen. En viss, men otillräcklig,
uppbromsning har skett av den kommunala konsumtionen. Den statliga
konsumtionen förefaller dock ha ökat kraftigt under förra året trots
besparingsåtgärder.
Hushållens sparande är negativt. Delvis kan detta antas hänga samman
med att hushållen byggt upp stora finansiella tillgångar och kunnat tillfredsställa
uppdämda konsumtionsbehov. Produktionsstrukturen i Sverige är
sådan att ökad konsumtion förhållandevis snabbt riskerar slå över i ökad
import.
Några gynnsamma tecken finns också. De totala investeringarna utvecklas
1 * Riksdagen 1987188.3 sami. Nr Fi5
positivt, särskilt industriinvesteringarna för vilka ökningstakter mellan 12 Mot. 1987/88
och 15 % i år synes troliga. Utsikterna för fortsatt expansion av investering- Fi5
arna hämmas emellertid av den ökade osäkerhet om framtiden som de stora
kursfallen på världens aktiebörser fört med sig.
Dagens bild riskerar med andra ord att snabbt förbytas i ett sämre läge,
med ökad arbetslöshet, om inte ekonomin kan ledas in på en balanserad
utvecklingsbana.
Vi instämmer sålunda i slutsatsen från LU 87, nämligen att den svenska
ekonomin fortfarande befinner sig i obalans. Det totala sparandet i
ekonomin är för lågt, bytesbalansen balanserar kring nollstrecket, priser och
löner ökar snabbare än i omvärlden och konsumtion, inte kapitalbildning,
svarar för den helt dominerande delen av tillväxten. LU 87 konstaterar också
att produktivitetsökningen i den svenska ekonomin totalt väntas bli förhållandevis
låg, vilket bl. a. innebär att den nödvändiga anpassningen blir
svårare att uppnå.
Till detta har nu lagts den stora och ökade osäkerheten om den
internationella utvecklingen.
Den svaga produktivitetsutvecklingen beror enligt LU 87 i stor utsträckning
av ”ekonomins funktionssätt, av individers och företags förutsättningar
och resurser och av den ekonomiska miljö i vilken individerna och företagen
verkar”. De förslag som framförs i denna motion anser vi skulle komma att
bidra till att väsentligt förbättra just ekonomins funktionssätt.
Utan sådana förändringar riskerar den ekonomiska politiken att bli
inkonsistent så till vida att de interna målen (tillväxt, full sysselsättning och
prisstabilitet) och de externa målen (främst fast växelkurs) inte samtidigt kan
nås. Resultatet kan då bli att endera målet måste släppas: antingen det
interna i form av kraftigt ökad arbetslöshet eller det externa i form av
devalvering.
Sammanfattningsvis konstaterar vi att med nuvarande förutsättningar är
chansen liten att nå ner till 3 procents lönekostnadsökningar 1988. Även om
löneökningarna stannar på 3 % och inflationen likaså blir det med dagens
skatteregler ingen reallöneökning alls efter skatt. För att löntagarna skall få
höjd reallön krävs framför allt en sänkning av marginalskatten. Vi återkommer
nedan till detta.
Konkurrenskraften på längre sikt
I våras publicerade en grupp ekonomer från det amerikanska Brookings
Institute en rapport om framtidsutsikterna för svensk ekonomi. Gruppen
konstaterade att den svenska löneökningstakten under en följd av år legat 2
till 3 procentenheter högre än den genomsnittliga löneökningstakten i
OECD-länderna. För att komma till rätta med detta problem rekommenderade
institutet att Sverige skulle överge principen om fast växelkurs och i
stället genomföra successiva små devalveringar. Alternativet var enligt
Brookingsekonomerna att låta arbetslösheten stiga med ungefär 1 procentenhet.
Folkpartiet kan inte acceptera att en högre arbetslöshet används som ett
medel i den ekonomiska politiken. Därtill kommer att receptet troligen inte 6
skulle fungera: Erfarenheterna från andra länder tyder på att inflationen
sjunker bara så länge arbetslösheten stiger - det räcker alltså inte med en hög Mot. 1987/88
nivå. Det är också mycket svårt att minska arbetslösheten från sådana höga Fi5
nivåer eftersom de arbetslösa förlorar kontakten med arbetsmarknaden och
finner det allt svårare att upprätthålla sina yrkeskunskaper.
En av de viktigaste insatserna som de borgerliga regeringarna gjorde var
att förhindra ökad arbetslöshet. Vi betalade ett pris i form av ökade
obalanser, men fick också något positivt för det. Vi konstaterar också att den
hittills högsta arbetslösheten uppnåtts under den socialdemokratiska regeringsperioden,
nämligen under 1983.
När det gäller Brookingsekonomernas förslag att använda sig av små
successiva devalveringar, kan påpekas att det faktiskt är vad som skett. I
regeringens proposition talas endast om de stora devalveringarna fram till
1982, men valutakorgens sammansättning är sådan att vi sedan dess haft en
fortgående depreciering av den svenska kronan, på grund av valutarörelserna
hos våra viktiga handelspartners.
De flesta ekonomer i Sverige tar avstånd från tanken på rörliga växelkurser,
så ock regeringen. Vi instämmer i denna uppfattning och anser att varken
årliga devalveringar eller rörliga växelkurser är lämpliga lösningar på
kostnadsökningarna.
Denna ståndpunkt ställer dock krav på fasthet och konsekvens i den
ekonomiska politiken. Det får inte uppfattas som endast teoretiskt önskvärt
att försvara en viss valutakurs men i praktiken tillåtet att använda deprecieringar/devalveringar
för att i efterhand absorbera kostnadsökningarna.
För den svenska ekonomin är utvecklingen inom EG av största betydelse.
Bildandet av en inre marknad, med 320 miljoner människor, mer än i både
USA och Sovjet, kommer - om planerna förverkligas - att innebära ett nytt
språng i de europeiska integrationssträvandena.
När de uppsatta målen har nåtts skall EG-medborgaren ha rätt att utan
särskilda tillstånd flytta till och bo, studera, praktisera, arbeta, starta företag,
köpa hus och värdepapper och placera sina pengar varhelst hon eller han
önskar inom Gemenskapen. Rättigheter och skyldigheter blir detsamma som
för medborgarna i det land de väljer att bo i.
För att underlätta möjligheterna till yrkesverksamhet i annat EG-land
skall jämförbara utbildningar och examina ge samma behörighet i alla delar
av Gemenskapen.
Det här berör i högsta grad också oss i Sverige, även om vi valt att stå
utanför EG. Vi är en del av Europa. En mycket stor andel av vårt
handelsutbyte sker med länderna inom EG.
Om det skulle växa upp barriärer mellan Sverige och EG kommer det att
leda till stora svårigheter för svenskt näringsliv. Det skulle på sikt kunna leda
till att svenska företag tvingades lägga sin tillverkning och sin tjänsteproduktion
för EG-marknaden inom EG. Det skulle i sin tur innebära minskade
utvecklingsmöjligheter och minskad sysselsättning i Sverige.
Det är alltså av största vikt för de stora företagens utveckling i Sverige att vi
i samarbete med EG kan förhindra att handelshinder blir resta mellan oss.
Samtidigt är integrationen inom EG och ett nära svenskt samarbete särskilt
viktigt för de mindre företagen.
För stora företag är det ofta möjligt att klara anpassningen till många olika
delmarknader med skilda krav. Ett välkänt exempel är Philips som produce- Mot. 1987/88
rar 29 olika elektriska kontakter bara för den europeiska marknaden, 12 Fi5
olika slags strykjärn och 15 olika hushållsmixrar. Det har beräknats öka
produktionskostnaderna med ca 10 %.
För mindre företag är en sådan diversifiering omöjlig. Marknaderna är i
dag i praktiken stängda för dem. Därför betyder tillkomsten av en enhetlig
marknad, med samma tekniska standarder, föreskrifter etc särskilt mycket
för dem.
En helt ny marknad öppnar sig i själva verket, dvs. om inte nya barriärer
förhindrar tillgängligheten.
Det är väsentligt att vi från svensk sida kan delta fullt ut i den ekonomiska
integration som nu är på gång inom EG. Arbetet med den inre marknaden
måste leda till en parallell utveckling i Sverige och övriga EFTA-länder.
Från folkpartiets sida ser vi positivt på utvecklingen inom EG och
möjligheterna till ett fördjupat samarbete mellan Sverige och EG. Visst kan
kan vi ha en del att ge EG, men vi får ändå inte förlora proportionerna när vi
funderar på det framtida samarbetet: EG är långt viktigare för Sverige än vad
Sverige är för EG.
Staten och avtalsförhandlingarna
Som tidigare redovisats är ett av de grundläggande problemen i svensk
ekonomi den snabba löneökningstakten. Lönekostnaderna har under lång
tid ökat snabbare i Sverige än i våra viktigaste konkurrentländer. Detta har
vid flera tillfällen under den senaste tioårsperioden framtvingat devalveringar.
De senaste genomfördes 1981 och 1982 och uppgick till totalt ca 25 %. På
grund av valutaförändringarna i världen och konstruktionen av den svenska
valutakorgen har kronan även därefter deprecierats ytterligare.
Lyckas vi i Sverige inte dämpa löneökningarna kommer vi förr eller senare
att hamna i nya devalveringssituationer. Detta understryks också i t. ex.
riksbanksfullmäktiges remissvar på LU 87.
Ansvaret för avtalsförhandlingarna och avtalsutfallet vilar i den svenska
modellen på arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för förhandlingarna
påverkas emellertid i hög grad av den ekonomiska politiken, t. ex.
skattepolitiken.
I debatten har flera olika modeller för samspelet mellan statsmakterna och
arbetsmarknadens parter skisserats. En del av dessa har också prövats
praktiskt i Sverige och i andra länder.
Grovt sett kan man tala om två modeller med hänsyn till den roll
statsmakterna, företrädesvis regeringen, förutsätts spela. I den ena modellen
spelar regeringen en mer eller mindre aktiv roll i förhandlingarna, i den andra
koncentrerar sig regeringen på att försöka skapa sådana förutsättningar för
förhandlingarna att de skall ge önskat resultat.
Av den första modellen finns flera varianter, alltifrån de som på senare år
prövats i Sverige till den mer avancerade som föreslås i den s. k. SAMAKrapporten.
Hittills har det varit vanligt att regeringen först anger ett visst samhällsekonomiskt
utrymme för parterna. Sedan det stått klart att de inte kan enas inom
det utrymmet har regeringen kompletterat det med t. ex. vissa skattepolitiska Mot. 1987/88
åtgärder, prisreglering eller liknande. I slutändan, när inte heller det hjälpt, Fi5
har regeringen vädjat till parterna att göra upp också om avtalet hamnar på
en högre nivå än vad regeringen bedömt som förenligt med samhällsekonomisk
balans.
Denna s. k. Rosenbadsmodell har uppenbarligen misslyckats. Utfallet har
regelmässigt med god marginal överstigit de mål regeringen satt upp. En
viktig orsak är att parterna vet att regeringen är en svagare part i
sammanhanget och att de därför övervältrar ansvaret på regeringen.
Regeringen har fler instrument att spela med och en utdragen konflikt är en
större prestigeförlust för regeringen än för någon av parterna. Dessutom
riktar sig tredje mans krav ofta mot regeringen.
Socialdemokraterna är trots dessa erfarenheter tilltalade av denna förhandlingsmodell.
I en rapport till arbetarrörelsens samnordiska organisation
har Kjell-Olof Feldt m. fl. föreslagit en uppläggning där regeringen tar plats
vid förhandlingsbordet och där inte bara lönerna läggs i potten utan hela den
ekonomiska politiken. Det är den s. k. SAMAK-modellen.
SAMAK-modellen är centralistisk och korporativistisk. Inte bara löner
utan också priser och investeringar skall beslutas centralt.
Arbetsmarknadens parter får ett avgörande inflytande och riksdagen blir
ett rent expeditionsorgan. Kjell-Olof Felth har själv dragit paralleller med
jordbruksförhandlingarna där regeringen gör upp med LRF och sedan låter
riksdagen i efterhand godkänna uppgörelserna, ibland först sedan de trätt i
kraft!
SAMAK-modellen kan kritiseras på många grunder men som avtalsmodell
lider den av samma svagheter som Rosenbadsmodellen, dvs. regeringen
blir den svagare parten och kommer av de övriga att pressas till dåliga
uppgörelser.
Den andra modellen går ut på att regeringen lägger fast förutsättningarna
för avtalsförhandlingarna men sedan låter parterna sköta dem - och i stor
utsträckning ta konsekvenserna av det uppnådda förhandlingsresultatet.
En försiktig variant av denna modell har framförts inför kommande
avtalsförhandlingar på den statliga sidan. Regeringen har angivit vissa ramar
för hur stora lönekostnadsökningarna får bli, s. k. cash limits. Om löneökningen
blir större än att ramen kan hållas med bibehållen verksamhet måste
personalen skäras ned och/eller verksamheten effektiviseras.
En annan och mer vittomfattande variant som ibland förordats i debatten
är en ren icke-ackommodationspolitik. Om avtalen hamnar på för hög nivå
får det resultera i sämre konkurrenskraft och ökad arbetslöshet. Regeringen
gör ingenting åt detta utan låter parterna ta ansvaret. Förhoppningen är att
parterna inför detta hot skall träffa uppgörelser på en rimlig nivå.
Ett problem är att parterna mot den historiska bakgrunden kan vara
osäkra på om regeringen menar allvar. För att visa det måste regeringen
givetvis vara beredd att verkligen låta arbetslösheten stiga. Erfarenheter från
andra länder visar att det efter en uppgång i den öppna arbetslösheten är
svårt att pressa ned den igen.
Ett annat problem är att parterna kanske inte uppfattar arbetslöshetshotet
som särskilt stort. De grupper som först drabbas av ökad arbetslöshet är ofta 9
oorganiserade, inte sällan personer på väg in på arbetsmarknaden, t. ex. Mot. 1987/88
ungdomar, kvinnor och invandrare. Fi5
För oss framstår en sådan modell som socialt oacceptabel och alltför
riskabel. Det är enligt vår uppfattning självklart att statsmakterna även
fortsättningsvis anstränger sig att hålla nere den öppna arbetslösheten och ge
stöd till de nämnda grupperna.
Dessutom är det angeläget att kostnaderna för arbetslöshetsbekämpningen,
t. ex. i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, verkligen bärs av dem
som får ut de höga löneökningarna, dvs. av dem som har jobb.
Vår slutsats är därför att förutsättningarna inför avtalsförhandlingarna bör
ändras genom en reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen
bör dels i större utsträckning än idag finansieras direkt av arbetsmarknadens
parter, dels i sin tur finansiera en större andel av de arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna.
Syftet med en sådan reform är givetvis att förmå parterna att komma fram
till avtalsuppgörelser som ligger inom den samhällsekonomiska ramen. Men
om lönerna stiger för mycket och resulterar i ökad arbetslöshet skall denna
mötas med arbetsmarknadspolitiska åtgärder och kostnaderna i större
utsträckning bäras av dem som har ansvaret för den ökade arbetslösheten.
Vi tror att en sådan reform tillsammans med lägre marginalskatter och
bättre villkor för andel-i-vinstsystem kan bidra till att ge oss avtal som ryms
inom de samhällsekonomiska ramarna.
Vi noterar med tillfredsställelse att regeringen nu i enlighet med folkpartiets
krav beslutat att ta tillbaka förslaget om höjda arbetsgivaravgifter från
årsskiftet. Vi anser dock inte att detta räcker. Vi kommer därför också att
föreslå sänkta marginalskatter och borttagande av arbetsgivaravgift på
individuella vinstandelar.
Sparandet i den offentliga sektorn
Regeringen beskriver i sin proposition den historiska utvecklingen av de
offentliga utgifterna. Bl. a. sägs att utrymmet för skattehöjningar begränsades
då ekonomin växte långsammare under 1970-talet och att ”någon
anpassning nedåt av de offentliga utgifternas ökningstakt till den lägre takt
med vilken inkomster ökade skedde inte. Därför ökade det
statliga budgetunderskottet.” Detta är en helt ny insikt. När socialdemokraterna
var i opposition hade de sannerligen inga besparingsförslag utan enbart
skattehöjningar att föreslå!
Uppbromsningen av utgiftsökningarna skedde i början av 1980-talet.
Uppgifterna om vad som lett till minskat budgetunderskott visar dels att det
krävdes besparingar, dels att inkomsterna ökat snabbare än någon anat.
Detta framgår inte minst vid en jämförelse med Kjell-Olof Feldts första
långtidsbudget våren 1983. Att budgetunderskottet nu kunnat minska så
snabbt beror delvis på en för snabb pris- och lönestegringstakt, vilket inte är
alltigenom positivt.
Såväl LU som regeringen anser det önskvärt med ett stabilt överskott i den
offentliga sektorns finansiella sparande. Vi vill poängtera att detta inte är ett
självändamål. Med nuvarande ekonomisk-politiska förutsättningar är det
emellertid i praktiken svårt att tänka sig ett stabilt sparandeöverskott i någon
annan del av ekonomin.
Företagens sparande måste gå till investeringar, så hos dem kan man inte
förvänta sig ett sparandeöverskott utan tvärtom ett underskott. Hushållens
mycket låga sparande har varit föremål för många studier. Vanliga slutsatser
är att vårt socialförsäkringssystem ger svagare incitament till privat sparande
än i andra länder. Vi vill emellertid understryka behovet att trots detta föra
en sådan ekonomisk politik att hushållens sparande ökar. Den av oss
föreslagna skattereformen är ett verksamt medel för att uppnå detta.
Det torde alltså bli nödvändigt med ett sparandeöverskott i den offentliga
sektorn. Vi vill dock förorda att sparandet i så fall sker i socialförsäkringssektorn
snarare än i statsbudgeten.
Skattekvotens utveckling
Enligt konjunkturinstitutets höstrapport ökar skattekvoten från år 1985 till
år 1988 från 50,1 % till 56,4 %. Denna ökning med 6,3 procentenheter
motsvarar ökade skatteintäkter på närmare 60 miljarder kronor uttryckt i
1986 års prisnivå.
Om denna ökning säger finansministern i propositionen att den "delvis /är/
en följd av en allt för snabb pris- och lönestegring. Vid en lugnare utveckling
av priser och löner torde skattetrycket åter komma att sjunka.”
Det finns därför enligt vår mening skäl att närmare undersöka om och i så
fall hur mycket den snabba ökningen av skattekvoten beror på tillfälliga och
speciella faktorer som kan väntas verka i motsatt riktning om inflationen
dämpas.
Den totala ökningen på 6,3 procentenheter kan fördelas på dels ökning av
företagens direkta skattebetalningar med 1,7 procentenheter, dels en ökning
av hushållens direkta skatter samt de indirekta skatterna och avgifterna med
4,6 procentenheter. (Siffrorna återfinns i konjunkturinstitutets höstrapport,
s. 127.)
Vi konstaterar att hushållens faktorinkomster, underlaget för arbetsgivaravgifterna
och den privata konsumtionen ökat snabbare än BNP. Detsamma
gäller transfereringarna till hushållen, framför allt pensionerna. Att faktorinkomsterna
ökat snabbare än BNP innebär att lönekostnadernas andel av
BNP har stigit. En indikation på en sådan andelsförskjutning finns också i
KI:s höstrapport. För industrin noteras där att lönekostnadernas andel ökat
från 69,9 % till beräknade 72,2 % år 1988. Kapitalförslitningen har också
ökat något, varför andelen för driftsöverskottet har minskat med nära 3
procentenheter. Eftersom löner beskattas högre än driftsöverskott innebär
en sådan andelsförskjutning att skatter och avgifter ökat som andel av BNP.
En grov uppskattning tyder på att denna andelsförskjutning svarar för
ungefär 1,5 procentenheter av skattekvotens ökning.
Resterande ca 3 procentenheter (exkl. företagens direkta skatter) bör
reduceras ytterligare något innan man kan konstatera att det handlar om rena
skatteskärpningar. De ökade momsintäkterna beror t. ex. delvis på att
oljeprissänkningarna frigjort konsumtionsutrymme som använts för annan
momsbelagd konsumtion, samtidigt som energiskatter levererats in i samma
Mot. 1987/88
Fi5
omfattning som tidigare eftersom de är styckskatter. Inte heller ökningen av Mot. 1987/88
transfereringarna (i synnerhet pensionerna) och den därav följande ökning- Fi5
en av skatteintäkterna kan påstås bero på regelrätta skattehöjningar.
Det som återstår uppgår till ca 2,5 procentenheter eller ca 25 miljarder
kronor i skatteskärpningar. Det handlar främst om höjda arbetsgivaravgifter,
den nya fastighetsskatten samt ökade hushållsskatter på grund av ökade
realinkomster och otillräckligt inflationsskydd. Löntagarnas inkomster kan
för perioden 1985-1988 beräknas öka med ca 22 % samtidigt som skatteskalan
justerats med endast ca 10 %. Detta leder till en ökning av den
genomsnittliga inkomstskatten.
Eftersom regeringen nu äntligen insett det felaktiga i att höja arbetsgivaravgifterna
1988 blir ökningen av dessa under perioden 4-5 miljarder kronor
mindre än i konjunkturinstitutets tabeller. Den totala skatteskärpningen
(exkl. företagen) skulle därmed uppgå till ca 20 miljarder kronor motsvarande
drygt 2 procentenheter av BNP.
Företagens direkta skatter har som nämnts ökat som andel av BNP med 1,7
procentenheter. Detta är anmärkningsvärt i ett läge när driftsöverskottsandelen
av BNP har sjunkit. Här ligger alltså en betydande skattehöjning.
Någon direkt höjning av bolagsskattesatsen har inte skett om man bortser
från vinstdelningsskatten. Uppgången torde främst förklaras av att företagen
efter uthålligt god lönsamhet i ett antal år har tömt ut sina dispositionsmöjligheter
och tvingats ta fram mer av vinsterna till beskattning. Sannolikt har
också intresset för t. ex. investeringsfondsavsättningar minskat på grund av
skärpta regler.
Man kan konstatera att den basbreddning som enligt regeringen skulle
kombineras med lägre skattesatser för att ge oförändrade intäkter eller vars
intäktsökning skulle användas för att finansiera lägre inkomstskatter för
hushållen redan har skett utan att någondera av de andra åtgärderna har
vidtagits.
I viss usträckning kan bolagsskatteintäkterna väntas minska igen om
lönsamheten sjunker. Samtidigt innebär säkerligen de föreslagna regelförändringarna
i fråga om investeringsfonderna att företagens intresse för dessa
kraftigt har avtagit. Hur mycket som ”automatiskt” återgår i ett annat
konjunkturläge är därmed omöjligt att precisera.
Vår slutsats av ovanstående analys är grovt räknat att ungefär en tredjedel
av den höjda skattekvoten beror på att löneandelen har ökat på bekostnad av
kapitalandelen, ungefär en tredjedel beror på att beskattningen av bolagsvinsterna
har skärpts, och ungefär en tredjedel beror på regelrätta skattehöjningar
för hushållen (inkl. höjda arbetsgivaravgifter).
Stopp för skattehöjningar
Sorn framgått ovan har den socialdemokratiska skattepolitiken trots benämningen
”i stort sett oförändrat skattetryck” inneburit omfattande skattehöjningar.
Den del som inte kan väntas återgå även om pris- och löneökningarna
dämpas i ett sämre konjunkturläge uppgår till minst 20 miljarder kronor
sedan 1985 och troligen väsentligt mer genom de regelförändringar som skett
för företagens bokslutsdispositioner. 12
I den nu aktuella propositionen säger finansministern att det är ”en lämplig Mot. 1987/88
utgångspunkt” att skattetrycket inte bör stiga ytterligare. Han konstaterar Fi5
därefter att ”en ytterligare uppgång av skattetrycket skulle medföra negativa
konsekvenser för samhällsekonomin”. Folkpartiet har flera gånger påtalat
just detta, och även finansministern har tidigare sagt detsamma. Icke desto
mindre har den praktiska politiken innehållit ständiga större och mindre
skattehöjningar. De senaste exemplen är den aviserade utvidgningen av
omsättningsskatten på penningmarknaden (”valpskatten”) och industriministerns
hot om nya skatter om företagen inte gör som han vill.
När frågan om det totala skattetrycket diskuterades på den socialdemokratiska
partikongressen i höstas fanns ingen entusiasm för ett oförändrat
skattetryck. Man enades slutligen om att ”det blir svårt” att höja skatterna i
fortsättningen. Innebörden av detta torde vara att om bara dessa svårigheter
kan övervinnas möter det inget hinder med fortsatta skattehöjningar. I detta
avseende har vi stor tilltro till regeringens förmåga att övervinna svårigheter
och fortsatta skattehöjningar kan därför väntas.
Enligt folkpartiets uppfattning är det nödvändigt att nu sätta stopp för
skattehöjningspolitiken. Det innebär att både små och stora skattehöjningar
måste avvisas. Ambitionen måste snarare vara att sänka skatterna. Vi vill
också påminna om att vårt budgetförslag i januari 1987 innebar en
skattesänkning med ca 5 miljarder kronor. Med den skattereform och de
förbättringar inom den sociala tjänsteproduktionen som folkpartiet föreslår
ökar möjligheterna att även fortsättningsvis tillfredsställa denna ambition.
I propositionen polemiserar finansministern mot ”permanenta skattesänkningar”
på grundval av den senaste tidens stora budgetförbättringar.
Därefter har han emellertid själv föreslagit att den redan beslutade höjningen
av arbetsgivaravgifterna inte skall träda i kraft, vilket innebär en
budgetförsvagning. Även den sänkning av allmänna löneavgiften som
motsvaras av höjd ATP-avgift innebär en försvagning av statsbudgeten, även
om detta i och för sig exakt motsvaras av ökat överskott inom socialförsäkringssystemet.
Det är med andra ord inte budgetläget som varit det
avgörande skälet mot de skattesänkningsförslag folkpartiet fört fram utan
viljan att genomföra dem. Det är vår uppfattning att ytterligare steg på denna
väg måste tas redan 1988 i form av vissa marginalskattesänkningar.
En rejäl skattereform
Folkpartiet har i flera sammanhang tidigare påtalat behovet av en ordentlig
skattereform. Oberoende av vilken exakt nivå på skatteuttaget som är
motiverad är det både möjligt och nödvändigt att förändra skattesystemet så
att de nuvarande snedvridande effekterna på samhällsekonomin väsentligt
reduceras.
Det är enligt vår uppfattning framför allt tre problem som måste åtgärdas:
För det första de kraftiga skattekilarna, dvs. det stora gapet mellan vad det
kostar en uppdragsgivare att få en extra arbetstimme utförd och vad
uppdragstagaren får kvar när alla skatter är betalda (och alla bidrag
reducerade). Skattekilarna bidrar bl. a. till att snedvrida individernas val
mellan arbete och fritid och till att försvåra avtalsförhandlingarna. Även med
stora bruttolönelyft blir det litet kvar efter skatt. Den viktigaste orsaken till Mot. 1987/88
de stora skattekilarna är de höga marginalskatterna för fysiska personer vilka Fi5
kan överstiga 75 %. För många känns det med så hög marginalskatt
meningslöst att göra extra ansträngningar även om dessa skulle vara av stort
värde för samhället.
För det andra den mycket varierande skattebehandlingen av olika
kapitalinkomster och kapitalvinster, vilken i regel helt saknar samhällsekonomiska
motiv. Däremot är den grunden för huvuddelen av skatteplaneringen.
För det tredje den i bolagssektorn olikartade skattemässiga behandlingen
av olika investeringsobjekt, olika ägare och olika finansieringskällor, vilken
likaledes saknar samhällsekonomiska motiv. Även i företagen föranleder
dessa regler skatteplanering av olika slag och med stor sannolikhet leder de
till samhällsekonomiskt mindre rationella beslut.
Att minska de största skattekilarna åstadkoms enklast genom att minska
progressiviteten i inkomstskatten, dvs. genom att sänka marginalskatterna.
Den normala marginalskatten bör uppgå till högst 40 % och taket sättas till
50 %. Alla inkomsttagare bör således alltid få behålla minst hälften av en
extrainkomst eller en inkomstökning.
Skatteskalan måste också inflationsskyddas i syfte att förhindra att
inflationen automatiskt skärper det reala skattetrycket.
De nuvarande inkomstslagen kapital, annan schablontaxerad fastighet
(egnahem) och tillfällig förvärvsverksamhet bör kunna slås samman till ett
inkomstslag. För detta bör skattesatsen 40 % tillämpas, dvs. den marginalskattesats
som gäller för flertalet heltidsarbetande. Genom att skatten på
avkastning av sparande alltid blir 40 % uppnås att sparande stimuleras.
Genom att underskottsavdrag alltid görs mot en skattesats på 40 %
begränsas värdet av underskottsavdragen och det blir mindre lönsamt att
låna.
Bolagsbeskattningen bör förenklas genom att skattebasen breddas och
skattesatsen sänks kraftigt. Basbreddningen uppnås genom mindre möjligheter
till bokslutsdispositioner. Den särskilda löntagarfondsskatten skall
naturligtvis tas bort i samband med att de kollektiva löntagarfonderna
avskaffas. Dubbelbeskattningen på aktieutdelningar skall elimineras. Arbetande
kapital i mindre och medelstora företag skall undantas från beskattning.
Syftet med skattereformen är främst att få en bättre fungerande ekonomi
och därigenom högre tillväxt.
Ett enkelt räkneexempel kan illustrera det. Med utgångspunkt från vissa
samband mellan skattesystemets utformning och arbetsutbudet som redovisas
bl. a. i långtidsutredningen kan man anta att en skattereform av det slag
som vi har förordat på en treårsperiod skulle öka bruttonationalprodukten
med ett par procent, eller ca 20 miljarder kronor. Det motsvarar ca 3 000 kr.
per invånare över 16 år, eller drygt 4 600 kr. per förvärvsarbetande.
Redan om skattereformen bara leder till en engångseffekt av detta slag
kommer alltså våra samlade inkomster att i framtiden varje år bara ca 20
miljarder kronor större än vad de skulle vara utan skattereform. Och det
mest sannolika är att den ekonomiska utvecklingen även sedan reformen
genomförts kommer att bli mer gynnsam. Det innebär att klyftan mellan en Mot. 1987/88
utveckling med skattereform och en utveckling utan skattereform hela tiden Fi5
växer.
En högre tillväxt är särskilt angelägen för att vi skall få möjligheter att
kraftfullt ta itu med en del av de viktigaste fördelningsproblemen. De
handlar om bl. a. att minska arbetslösheten, att förbättra sjukvården och
standarden för våra äldre och att öka u-landsbiståndet, men även om att höja
reallönerna för personer med låg lön. Bara genom tillväxt blir det möjligt att
klara det.
Det är angeläget att en skattereform inte genomförs på ett sätt som
försvagar statens finanser, dvs. som leder till ökat budgetunderskott. I den
meningen måste reformen finansieras.
Långtidsutredningen, som räknat med ett totalt sett oförändrat skattetryck
och med förstärkta statsfinanser, har likväl förutsatt att den statliga
inkomstskatten skall sänkas under perioden fram till mitten av 1990-talet.
Vid en god ekonomisk utveckling kan vi således utgå från att hela det
beräknade intäktsbortfallet inte behöver kompenseras genom utgiftsminskningar
eller höjningar av andra skatter.
Vi har även antagit att skattereformen i sig kommer att få positiva effekter
på den ekonomiska utvecklingen och på den ekonomiska tillväxten. Material
som presenterats av professor Sören Blomqvist tyder t. ex. på att sänkningen
av de högsta marginalskatterna ned till 50 % leder till oförändrade skatteintäkter,
eller t. o. m. ökade sådana. Det är dock vanskligt att i förväg inteckna
någon väsentlig andel av denna tillväxt för att finansiera skattereformen. En
stor del av den tillväxt som inflyter i form av ytterligare skatteintäkter till
staten, landstingen och kommunerna kan komma att behövas för löner till
offentliganställda och andra förbättringar inom den offentliga sektorn.
Vår slutsats blir därför att en betydande del men inte allt av det beräknade
intäktsbortfallet måste kompenseras. Av en total ”omslutning” på vår
skattereform på ca 20 miljarder kronor måste mellan 10 och 15 miljarder
kronor finansieras.
Folkpartiet är berett att pröva olika finansieringsförslag. Vi vill emellertid
varna för att finansiera en skattereform med hjälp av skatter på sådant
underlag som bör minska kraftigt. Syftet med miljöavgifter, alkoholskatter
och vissa energiskatter är att minska miljöförstöringen och användningen av
alkohol och energi. Om syftet nås kommer skatte- eller avgiftsintäkterna att
begränsas.
Det är angeläget att en radikal skattereform genomförs så snabbt som
möjligt. Det viktigaste inslaget i en sådan reform är sänkta marginalskatter.
För att förbättra förutsättningen för 1988 års avtalsrörelse bör ett första
steg med sänkta marginalskatter tas redan den 1 januari 1988.
Skatter och arbetsutbud
LU 87:s kalkyler och analyser av ekonomins balansproblem baseras bl. a. på
antaganden om hur arbetskraftsresurserna - både antalet personer som
arbetar och antalet arbetstimmar per person - utvecklas. Den samlade
15
”arbetsvolymen” har stor betydelse för ekonomins utveckling i många Mot. 1987/88
avseenden. Fi5
Vi vill fästa uppmärksamheten på att arbetsvolymens utveckling under
1980-talet haft en starkt gynnsam effekt på de offentliga budgetarnas
intäktssidor och att LU:s kalkyler är mycket känsliga för den fortsatta
utvecklingen av arbetsvolymen.
I början av 1980-talet inträffade ett trendbrott i utvecklingen av det totala
antalet arbetstimmar. Fram till 1980/81 minskade antalet arbetstimmar
trendmässigt, men därefter har det skett en ökning med ca 400 miljoner
timmar. Bakom denna utveckling ligger tillväxt i både befolkningen, andelen
i arbete och antal timmar per arbetande. Av dessa tre storheter har den andra
- andelen i arbete - i stort sett fortsatt sin stigande trend från 1970-talet.
Befolkningen i åldern 16-64 år har ökat något snabbare än under 1970-talet,
vilket sammanhänger med att de stora 60-talskullarna kommit upp i
yrkesverksam ålder.
Det mest anmärkningsvärda är emellertid att arbetstiden per arbetande
efter en trendmässig nedgång under hela 1970-talet åter börjat öka.
Fler arbetstimmar betyder höjda skatteintäkter för staten, kommunerna
och socialförsäkringssystemen. En ökning med 400 miljoner timmar innebär
ett betydande tillskott. Hur stort är svårt att säga, men några enkla
överslagsberäkningar kan ge en antydan om storleksordningen.
Antag att en person med egenskaper som ligger nära genomsnittet för alla
sysselsatta ökar sin arbetstid med en timme. Timlönen under 1987 kan
beräknas ligga nära 60 kr., men eftersom en arbetad timme också berättigar
till semesterersättning kan man utgå från 65 kr. som utbetalas till individen
före skatt. Arbetsgivaren måste också betala olika sociala avgifter på drygt
40 % av dessa 65 kr. Till viss del leder dessa avgifter till ökade förmåner för
individen, men inte helt, eftersom sambandet mellan avgifter och förmåner
är svagt i det svenska socialförsäkringssystemet.
Sammantaget får den offentliga sektorn inkomster på tre sätt tack vare den
extra arbetstimmen: arbetsgivaravgifterna ökar, de direkta inkomstskatterna
ökar och de indirekta skatterna ökar.
Nationalekonomen Ingemar Hansson har beräknat hur mycket som
arbetstagaren får behålla av den totala löneutbetalning som en extra
arbetstimme ger upphov till. Till individens behållning räknas då också
förmånsvärdet av de sociala avgifterna. Han beräknar att drygt 70 % tillfaller
de offentliga kassorna och knappt 30 % tillfaller individen. Den totala
marginalskatten är med andra ord drygt 70 % i genomsnitt för svenska
arbetstagare.
Man kan därför uppskatta de samlade skatteintäkterna av en extra
arbetstimme till 65 kr. x 1,40 x 0,70 = 63,70 kr.
För att beräkna de samlade skatteintäkterna av de arbetstimmar som dessa
nya arbetskraftsdeltagare svarat för måste en genomsnittlig snarare än
marginell skattesats tillämpas. Tyvärr föreligger inga beräkningar av denna
skattesats.
Som ett grovt överslag kan man dock anta att hälften (200 miljoner) har
belastats med den marginella skattesatsen 70 % och hälften (också 200
miljoner) har belastats med en lägre skattesats - säg 50 %. Sammantaget 16
innebär detta att nivån på de samlade skatteintäkterna ökat med drygt 20 Mot. 1987/88
miljarder kronor. Fi5
Vi konstaterar således att ett trendbrott i arbetsvolymens utveckling under
1980-talet haft en gynnsam effekt på skatteintäkterna och därmed underlättat
att få ner budgetunderskottet. LU 87 har räknat med att den högre
arbetsvolymen i allt väsentligt skall bestå, åtminstone en bit in på nästa
decennium. Detta antagande om arbetstiderna bidrar positivt till att
budgetunderskottet även fortsättningsvis beräknas sjunka i kalkylerna.
I den studie som citeras av LU, som de två norska ekonomerna Ljones och
Ström gjort, visas att arbetskraften reagerar på höjda löner med att öka sitt
utbud av arbete - fler väljer att arbeta och de som arbetar förlänger sin
arbetstid. När de simulerar effekterna av sänkt marginalskatt utifrån 1981 års
arbetskraftsutbud finner de rejäla positiva effekter. Dessa är starkast för
gifta kvinnor som både ökar sitt arbetskraftsdeltagande och arbetar fler
timmar. För män är effekterna mindre, vilket sammanhänger med att de
redan i utgångsläget har en högre sysselsättningsnivå.
Deras resultat ger en rimlig förklaring till den faktiska utvecklingen under
1980-talet. Den marginalskattereform som genomfördes successivt under
åren 1983-1985 innebar att det lönade sig mera att arbeta mera.
Vår slutsats är att den ekonomiska utvecklingen har gynnats av marginalskattereformen.
Den ökade arbetsvolymen har givit ett rejält bidrag till den
offentliga sektorns skatteintäkter och har därför varit en starkt bidragande
faktor bakom det förbättrade budgetunderskottet.
Ljones och Ströms analys innebär självfallet också att fortsatta sänkningar
av marginalskatterna kan väntas få positiva effekter på arbetsutbud och
skatteintäkter.
Effektiviteten i den offentliga sektorn
Under 1960- och 1970-talet expanderade de offentliga utgifterna mycket
snabbt. Detta gällde både offentlig konsumtion och offentliga inkomstöverföringar,
dvs. transfereringar. Ökningen finansierades främst med stigande
skatter men också med ett ökande budgetunderskott. I början av 1980-talet
kom denna utveckling att alltmer ifrågasättas, inte minst mot bakgrund av en
markant finansieringsrestriktion.
När man diskuterar den offentliga sektorn är det i första hand två aspekter
som bör betonas. Den första är effektivitetsaspekten, dvs. graden av
måluppfyllelse. Gör den offentliga sektorn ”rätt” saker? Det handlar med
andra ord om relationen mellan måluppfyllelsen och resursinsatserna. Man
kan konstatera att utbytet i denna mening av insatta resurser inte alls är givet
från början, utan man kan uppfylla målen i större eller mindre grad beroende
på var insatserna sätts in och hur de utnyttjas. Det finns också stora problem
att definiera målen på ett entydigt och mätbart sätt.
Den andra aspekten är produktiviteten i något snävare bemärkelse. Ett
sådant mål visar relationen mellan de direkta produktionsresultaten (mängden
prestationer) och insatta resurser. Sköter den offentliga sektorn sina
uppgifter på ”rätt” sätt? Denna typ av kvantifieringar har hittills inte varit
särskilt vanliga, vilket hänger ihop med att produktionen (prestationerna)
inte har något utifrån bestämt värde (de säljs oftast inte på en marknad). Man Mot. 1987/88
har antagit att produktionen är värd precis vad den kostar, och då blir Fi5
förhållandet mellan resultat och resursinsats hela tiden lika med ett.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har under de senaste
åren genom ett stort antal studier försökt belysa den offentliga sektorns
effektivitet och produktivitet på olika sätt.
Det finns självklart metodinvändningar mot varje typ av studie, mén det
slående med dem alla är ändå den negativa bild de tecknar av den offentliga
sektorns effektivitet. Samtliga produkti vi tetsstudier pekar på en negativ
produktivitetsutveckling inom flertalet studerade delar av sektorn under
såväl 1960- som 1970-talet. I genomsnitt uppgår den till -1,5 % per år under
1970-talet, något mer under 1960-talet. Det betyder att det krävs större och
större resursinsatser varje år för att producera en oförändrad mängd tjänster,
t. ex. fler och fler arbetstimmar inom vården för att producera en given volym
vårdtjänster.
Teoretiskt finns det bara tre möjliga förklaringar. Den första är att de som
arbetar i den offentliga sektorn blir mindre och mindre kompetenta, en
förklaring som vi förkastar. Den andra är att organisationen blir alltmer
ineffektiv, t. ex. på grund av ändrade organisationsformer eller stordriftsnackdelar
vid ökande storlek. Den tredje förklaringen är att man konsekvent
mäter produktionsresultatet fel, främst genom att inte ta tillräcklig hänsyn till
kvalitetsförbättringar. Om detta vore hela sanningen borde den negativa
utvecklingen vara starkast i de sektorer som har de största potentiella
kvalitetsförbättringarna (t. ex. sjukvården där ökat kunnande gör det möjligt
att nu behandla sjukdomar som tidigare inte kunde behandlas). Så tycks
emellertid inte vara fallet.
Mycket talar därför för att en ineffektiv organisation är en bidragande
faktor till den uppmätta produktivitetsförsämringen. De anställda gör
mycket värdefulla insatser men hindras ofta i sitt arbete av byråkratiska
regelsystem och en oengagerad personalpolitik.
En studie av vuxentandvården visar att kostnaden för samma behandling
är avsevärt mycket högre inom folktandvården än inom den privata
tandvården. Skillnaden är i vissa fall så hög som 90 %, dvs. samma
behandling är nästan dubbelt så resurskrävande inom folktandvården som
inom den privata tandvården.
En jämförelse av kostnaderna för läkarbesök, byggd på beräkningar från
Spri och riksförsäkringsverket, visade att besök i privat vård kostade ungefär
en tredjedel av vad besöken i offentlig vård kostade. Även för sluten vård
finns undersökningar som visar liknande relationer.
En undersökning av den öppna läkarvården, som Landstingsförbundet
gjort, visade att i den offentliga vården träffade patienterna läkaren under
kortare tid än i privatvården. Samtidigt hade den offentliga vården mer övrig
personal. Detta gjorde att den totala lönekostnaden per läkarbesök blev
20 % högre i den offentliga vården. Trots att patienterna alltså fick längre tid
hos läkaren på privatmottagningen blev personalkostnaderna per besök
lägre.
Beräkningarna i LU-bilagan visar att om produktivitetsutvecklingen i den
18
offentliga sektorn hade varit noll i stället för negativ under 1970-talet skulle Mot. 1987/88
skattetrycket i dag kunnat vara 6 procentenheter lägre. Fi5
Beräkningar av detta och andra slag är naturligtvis alltid hypotetiska, så till
vida att tjänsternas innehåll sannolikt också skulle vara ett annat om
produktiviteten hade utvecklats mindre negativt än vad som tycks vara fallet.
Självfallet kan man också diskutera de exakta sifferresultatens relevans.
Beräkningarna bör emellertid ses som starka signaler till behovet av fortsatta
undersökningar och ytterligare utvärderingstudier inom skilda områden.
Vår slutsats av de refererade studierna är att mycket står att vinna för den
svenska ekonomin genom de förändringar vi kallar den yttre resp. den inre
reformationen.
Den yttre reformationen handlar om att tillåta och uppmuntra enskilda
alternativ till de offentliga tjänsterna, dvs. mer konkurrens. I merparten av
annan ekonomisk verksamhet är det en grundläggande förutsättning att
konkurrens befrämjar effektivitet. Det finns i själva verket en omfattande
konkurrenslagstiftning vars enda syfte är att förhindra att monopol eller
monopolliknande produktionsformer uppstår. Enligt vår uppfattning är
konkurrens av lika stor betydelse inom produktionen av sociala tjänster som
inom annan produktion.
Den ovan nämnda bilagan till LU 87 pekar på sex möjliga organisationsförändringar
inom den offentliga sektorn som alla kan tjäna syftet att öka
produktiviteten. Man bör i ökad utsträckning skilja beställarrollen från
producentrollen, t. ex. genom ökad användning av entreprenader. Man bör
göra kontinuerliga utvärderingar av verksamhetens resultat. Personalen i
den offentliga sektorn bör i större utsträckning bli delaktig i resultatet. Det
kan finnas nackdelar med stordrift som kan dämpas om en myndighet får ta
sig an uppgifter som ”normalt” åligger en annan myndighet. Detaljstyrningen
bör minska.
Slutligen skriver LU 87 om betydelsen av ökad konkurrens:
Konkurrensen är av mycket stor betydelse för att pressa kostnader och
frammana god kvalitet. Myndigheter bör därför ges möjlighet att konkurrera
med varandra. Vidare bör privata företag ges möjlighet att konkurrera med
myndigheter på lika villkor, dvs. med samma subventioner och samma
behandling när det gäller tillstånd och skatter. Och självfallet skall då
myndigheterna ges möjligheter att söka nya marknader och konkurrera med
privata företag. Konsumenternas fria valmöjligheter visar då var och under
vilka organisationsformer en verksamhet bedrivs bäst i samklang med
konsumenternas önskemål.
Många av de i långtidsutredningens bilagor framförda tankarna kräver
omfattande organisationsförändringar. Särskilt mycket empirisk kunskap
om de nya organisationsformernas effekter finns inte. Samtidigt torde det
enda sättet att få denna kunskap vara att pröva och utvärdera dem.
Som framgått ovan kan vi inte dela uppfattningen att det saknas kunskap om
effekterna av alternativa organisationsformer inom den sociala tjänsteproduktionen.
Tvärtom anser vi att de studier som finns stärker de allmänna
slutsatserna från erfarenheterna av konkurrens resp. monopol inom produktionen
i allmänhet. Vi anser därför att stora effektivitets- och produktivitetsvinster
står att finna om produktionen av sociala tjänster öppnas för enskilda
alternativ på lika villkor.
Även efter en sådan yttre reformation kommer det att finnas stor Mot. 1987/88
produktion inom den offentliga sektorn av sociala tjänster och av myndig- Fi5
hetsutövning. Därför behövs också en inre reformation med mera utrymme
för enskilda anställdas initiativ, bättre belöningssystem, mindre detaljstyrning,
mindre hierarkiskt uppbyggd organisation m. fl. förändringar. Även
detta framgår med önskvärd tydlighet av den citerade LU-bilagan.
Vår allmänna slutsats är följande:
- Det finns inget entydigt samband mellan resursinsats och resultat. Med en
given resursinsats kan resultatet bli mycket olika.
- Det som avgör resultatets kvalitet och kvantitet är kompetens, organisation,
sammanhållning och motivation.
- Genom konkurrens, belöningar och ordentlig resultatbedömning ökar
motivationen.
Vi konstaterar att regeringen i den nu aktuella propositionen ställer sig
avvisande till de förändrade organisationsformer som redovisas i LU-bilagan
och till vilka vi ovan anslutit oss. Orden ”nya organisationsformer” är
uppenbarligen negativa för regeringen, eftersom de förändrats till ”olika
styr- och beslutsformer” när man beskriver sin egen uppfattning.
Socialdemokratins negativa inställning till valfrihet och konkurrens från
enskilda alternativ finns därmed dokumenterad inte bara i statsministerns
anförande på t. ex. den socialdemokratiska kongressen utan också i den nu
aktuella propositionen.
Kredit- och valutapolitiken
Inom kreditpolitiken har omfattande avregleringar skett sedan år 1980,
vilket är till fördel för svensk ekonomi. Samtidigt finns det tendenser till
motsatt utveckling i den politik som regeringen bedriver. 1985 infördes t. ex.
en ny lag om att regeringen skall godkänna ordförandena i affärsbankernas
styrelser genom s. k. formlösa samråd. Folkpartiet anser att denna lag skall
upphävas.
Regeringen har också tillsatt ett antal utredningar, främst den s. k.
kreditmarknadskommittén, som har till uppgift att lägga fram förslag om
kreditmarknadens framtida organisation. Vi anser detta vara ett bakvänt
förfaringssätt - det finns knappast något skäl för statsmakterna att bestämma
sig för någon ”optimal” struktur på kreditmarknaden. Indikationerna på att
kommittén kommer att föreslå omfattande ägarbegränsningar för banker
uppfattar vi också som ett uttryck för socialdemokraternas inneboende
regleringsbenägenhet. Vi avvisar för vår del sådana ägarbegränsningar,
särskilt som något missbruk från starka ägare inte har kunnat påtalas. Vi
avvisar också det i annat sammanhang aviserade förslaget om en ny femte
AP-fond.
Den mest omfattande återstående regleringen gäller valutarörelserna.
Sverige framstår numera som alltmer ensamt i att envisas med en omfattande
valutareglering. Nyligen genomförde även Island liberaliseringar. I samband
med riksbankens remissvar på valutakommitténs betänkande våren 1986
tändes vissa förhoppningar om en inte alltför avlägsen avreglering. Denna
har nu kommit på skam. De avregleringar som skett har främst avsett
kapitalrörelser ut från Sverige, medan motsvarande lättnader för kapitalflö- Mot. 1987/88
den till Sverige inte genomförts. Fi5
Flera remissinstanser har tagit upp frågan om valutaregleringens framtid. I
propositionen avfärdas dessa synpunkter utan några argument. Det enda
som sägs är att ”Ytterligare liberaliseringar av valutaregleringen bör kunna
ske framgent. Vissa centrala delar av valutaregleringen bör dock finnas
kvar.”
Enligt folkpartiets uppfattning bör valutaregleringen avskaffas. Genom att
möjliggöra större frihet i företagens kapitalplaceringar skulle de svenska
företagens kapitalkostnader sänkas, vilket skulle stimulera investeringarna.
Om utlänningar fick möjlighet att köpa svenska kronobligationer skulle
också efterfrågan på dessa öka vilket skulle verka nedpressande på den
svenska räntenivån. Ett avskaffande av valutaregleringen skulle också
underlätta Sveriges närmande till EG, vilket är av utomordentligt stor
betydelse för den ekonomiska utvecklingen framöver. Slutligen skulle
valutaregleringens avskaffande innebära ett tydligt tecken på att den svenska
ekonomiska politiken avses bedrivas på ett mera stringent sätt.
Ytterligare avregleringar
I propositionen finns ett stort antal formuleringar om att den svenska
ekonomins funktionssätt behöver förbättras. Det är lätt att instämma i dessa.
Det blir då desto mera anmärkningsvärt att den ekonomiska politikens
konkreta utformning inte anpassas därtill, utan tvärtom i många fall går i
motsatt riktning.
Sedan regeringsskiftet 1982 har prisstopp eller annan form av prisreglering
(oftast s. k. förhandsanmälan till statens pris- och kartellnämnd) varit i kraft
under 23 månader, dvs. nästan två år. Prisökningarna har ändå eller kanske
på grund därav varit alldeles för höga. Långvariga prisregleringar leder inte
till lägre inflation utan har enbart skadliga effekter på resursallokeringen i
och med att marknadens prissignaler förstörs. Enligt folkpartiets uppfattning
bör tillämpningen av prisregleringslagen upphöra.
Inom vissa branscher förekommer etableringskontroll. Som vi påtalat i
andra sammanhang anser vi sådana ingrepp i näringsfriheten vara skadliga
och de bör alltså avskaffas. Det är bra att regeringen nu äntligen aviserar en
avreglering av t. ex. taxi. En sådan avreglering bör självfallet också gälla
restaurang- och åkeribranschen.
I fråga om jordbruks- och livsmedelspolitiken kan vi instämma i den
beskrivning av problemen med rådande prisreglering som ges i propositionen.
Folkpartiet har länge drivit kravet på dels successiva avregleringar, dels
tillsättandet av en ny jordbruksutredning för att förutsättningslöst pröva
möjligheterna till mera omfattande avregleringar. En omläggning av det
nuvarande regleringssystemet med prisstöd till ett system med arealersättning
är enligt vår mening en framkomlig väg.
Även inom bostadspolitiken finns det starka skäl att minska regleringarna,
något som illustreras inte minst av SPK:s rapport till LU 87.
21
Mot. 1987/88
Fi5
Miljöpolitiken
Folkpartiet har konsekvent framhållit betydelsen av ekonomisk tillväxt, inte
minst för att därigenom få resurser för miljöpolitiska insatser. Det finns på
detta område en rad angelägna behov att tillgodose, bl. a. ökade insatser för
att bilda naturreservat och för att förstärka tillsynen av miljöfarlig industri.
Vissa menar att miljön kan räddas genom att den ekonomiska tillväxten
upphör. Sverige skall enligt ett sådant synsätt överge frihandeln och bromsa
användningen av ny teknik. Men en sådan politik skulle enligt vår uppfattning
få motsatt effekt.
På få områden är internationellt samarbete mer nödvändigt än inom
miljöpolitiken. Inga nationsgränser kan hejda havens gifter eller luftströmmarnas
svaveldioxid. Vidare är det uppenbart att en god ekonomisk
utveckling i världen som helhet har en positiv inverkan på miljön. Skogsskövling
och ökenutbredning är ofta en direkt följd av överexploatering i
fattigdomens spår. Det framgår av den s. k. Brundtland-rapporten att en
högre ekonomisk tillväxt skulle underlätta insatser för en bättre miljö.
Folkpartiet har länge förespråkat en effektivisering av den svenska
miljöpolitiken och insatser för att ge naturvården ökad tyngd i samhällsplaneringen.
Vi har bl. a. föreslagit ekonomiska styrmedel, främst miljöavgifter,
vid sidan av lagar och regleringar. Miljöavgifter bör utgå på svaveldioxid,
kväveoxider, klorerade utsläpp från massaindustrin och freoner. Våra
förslag har dock avvisats av riksdagen så sent som i våras. I propositionen
aviseras nu en framtida användning av ekonomiska styrmedel. Det är vår
förhoppning att det inte stannar vid ord utan att orden med det snaraste följs
av konkreta förslag. Regeringens miljöpolitik har alltför länge byggt på
allmänna uttalanden och nya utredningar, trots att det borde vara välkänt att
problemen förvärras ju längre åtgärderna dröjer.
Den regionala utvecklingen
Enligt folkpartiets uppfattning krävs en kraftfull omläggning av de regionalpolitiska
insatserna. De generella inslagen med tonvikt på lokal och regional
mobilisering måste förstärkas samtidigt som de selektiva inslag som även
framgent kommer att behövas som komplettering måste decentraliseras till
länen. Som vi tidigare noterat har regeringens förslag tenderat att gå i motsatt
riktning.
Det mest konkreta som sägs i den nu aktuella propositionen är att
regeringen arbetar med att få fram ett förslag till nytt skatteutjämningssystem.
Det är angeläget att ett sådant förslag kommer inom en snar framtid.
Enligt vår uppfattning måste förslaget ta hänsyn inte bara till skatteutjämningsbidragen
utan också till de väsentligt större summor som i dag fördelas
genom s. k. specialdestinerade bidrag till kommuner och landsting. Dessutom
måste ett nytt system för statsbidrag till kommunsektorn innefatta
betydande avreglering och minskad detaljstyrning från central nivå.
22
Hemställan Mot. 1987/88
Fi5
Med hänvisning till vad vi ovan anfört hemställs
att riksdagen godkänner de riktlinjer för den ekonomiska politiken
på medellång sikt som förordats i motionen.
Stockholm den 11 november 1987
Bengt Westerberg (fp)
Kerstin Ekman (fp) Birgit Friggebo (fp)
Karin Ahrland (fp) Jan-Erik Wikström (fp)
Anne Wibble (fp)
23
Innehåll Mot. 1987/88
Fi5
Det internationella ekonomiska läget 2
Den ekonomiska politikens mål 3
Kraven på den ekonomiska politiken 4
Pris-och löneutvecklingen-tidigare erfarenheter 4
Konkurrenskraften på längre sikt 6
Staten och avtalsförhandlingarna 8
Sparandet i den offentliga sektorn 10
Skattekvotens utveckling 11
Stopp för skattehöjningar 12
En rejäl skattereform 13
Skatter och arbetsutbud 15
Effektiviteten i den offentliga sektorn 17
Kredit- och valutapolitiken 20
Ytterligare avregleringar 21
Den regionala utvecklingen 21
Miljöpolitiken 22
Hemställan 23
gotab Stockholm 1987 13940