Avgångsvillkor och karens för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören
Framställning 2019/20:RS7
Framställning till riksdagen 2019/20:RS7
Avgångsvillkor och karens för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören
Sammanfattning
Riksdagsstyrelsen beslutade i oktober 2018 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor. Utredarens uppdrag omfattade även att lämna förslag om avgångsvillkor för riksrevisorer, särskilt riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag i förtid. Utredaren skulle även utreda rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer.
Den 17 juni 2019 lämnade utredningen betänkandet Avgångsvillkor och karens för riksrevisorer (2018/19:URF2), som därefter har varit på remiss.
I denna framställning lämnar riksdagsstyrelsen förslag som grundar sig på utredningens förslag och remissvaren.
Eftersom riksdagsstyrelsen den 6 november 2019 fattade beslut om att föreslå riksdagen att anta riksdagsstyrelsens förslag att införa en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör (framst. 2019/20:RS5), utgår de förslag som nu är aktuella från en ordning med en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör.
Riksdagsstyrelsen föreslår att begreppet avgångsersättning i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ersätts med begreppet avgångsförmåner. Dessutom föreslår riksdagsstyrelsen att det införs en grundläggande bestämmelse om att riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers löner och avgångsförmåner ska beslutas om med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen men med hänsyn tagen till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör. Ett sådant förhållande är att ingen av dem kan flyttas till ett annat uppdrag.
Riksdagsstyrelsen föreslår vidare att en särskild lag om övergångsrestriktioner för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören införs, som i stort ska motsvara bestämmelserna i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. En prövning av
1
2019/20:RS7 SAMMANFATTNING
riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens övergång ska dock även omfatta övergång till statlig verksamhet.
Nämnden för prövning av statsråd och statssekreterares övergångsrestriktioner föreslås få i uppgift att även pröva restriktioner i samband med en riksrevisors eller riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet.
Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2020. Riksdagsstyrelsen föreslår emellertid att ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2020. Den föreslagna lagen om restriktioner vid riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens övergång till annan verksamhet föreslås tillämpas första gången på den som innehar ett uppdrag när lagen träder i kraft.
2
2019/20:RS7
Innehållsförteckning
3
2019/20:RS7
1 Förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till
1.lag (2020:00) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet,
2.lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna,
3.lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner.
Stockholm den 18 december 2019
Andreas Norlén
Claes Mårtensson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén, ordförande, Annelie Karlsson (S), Tobias Billström (M), Erik Ezelius (S), Hans Wallmark (M), Mattias Karlsson i Norrhult (SD), Janine Alm Ericson (MP), Ulrika Heie (C), Mia Sydow Mölleby (V), Julia Kronlid (SD), Jessika Roswall (M).
4
2019/20:RS7
2 Lagtext
2.1Förslag till lag (2020:00) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör.
2 § Innan en riksrevisor eller en riksrevisionsdirektör går över till annan verksamhet ska bestämmelserna i 2–7 §§, 8 § första stycket, 9, 11 och 12 §§ lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet tillämpas, med den skillnaden att det som föreskrivs i 3–5 och 9 §§ ska gälla även ett nytt uppdrag eller en ny anställning i statlig verksamhet.
3 § Om Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner meddelar en tidigare riksrevisor eller en tidigare riksrevisionsdirektör en övergångsrestriktion ska nämnden även besluta om ersättning enligt andra och tredje styckena.
En tidigare riksrevisor eller en tidigare riksrevisionsdirektör som inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag har rätt till ersättning under den tid som en övergångsrestriktion gäller, om personen till följd av restriktionen inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamhet under denna tid.
Ersättningens storlek ska motsvara det belopp som personen fick i lön vid avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs avgångsvederlag.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.
2.Lagen tillämpas första gången på den som övergår till annan verksamhet efter att lagen har trätt i kraft.
5
| 2019/20:RS7 | 2 LAGTEXT |
2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn1 ska ha följande lydelse.
| Lydelse enl. framst. 2019/20:RS5 | Föreslagen lydelse |
| 1 §2 | |
| Nämnden för lön till riksdagens | Nämnden för lön till riksdagens |
| ombudsmän och riksrevisorn ska be- | ombudsmän och riksrevisorn ska be- |
| stämma det belopp som månadsvis | stämma det belopp som månadsvis |
| ska betalas i lön till riksdagens om- | ska betalas i lön till riksdagens om- |
| budsmän, riksrevisorn, riksrevisions- | budsmän, riksrevisorn, riksrevisions- |
| direktören och tillförordnad riksrevi- | direktören och en tillförordnad riksre- |
| sor. Nämnden ska också besluta om | visor. Nämnden ska också besluta om |
| avgångsersättning och om övriga an- | avgångsförmåner och om övriga an- |
| ställningsförmåner för riksdagens om- | ställningsförmåner för riksdagens om- |
| budsmän, riksrevisorn, riksrevisions- | budsmän, riksrevisorn, riksrevisions- |
| direktören och tillförordnande riksre- | direktören och en tillförordnad riksre- |
| visorer. | visor. |
| Riksrevisorns och riksrevisionsdi- | |
| rektörens avgångsförmåner ska beslu- | |
| tas med utgångspunkt i vad som gäl- | |
| ler för chefer vid myndigheter som ly- | |
der direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor eller som riksrevisionsdirektör. Avgångsvederlag får helt eller delvis sättas ned om nämnden finner att sådan ersättning framstår som oskälig.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.
1Föreslagen lydelse enligt framst. 2019/20:RS5.
2Föreslagen lydelse enligt framst. 2019/20:RS5.
6
| 2 LAGTEXT | 2019/20:RS7 |
2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 §
Bestämmelser om uppgifter för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner finns i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.
Bestämmelser om uppgifter för nämnden finns även i lagen (2020:00) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.
7
2019/20:RS7
3 Ärendet och dess beredning
Riksdagsstyrelsen beslutade den 10 oktober 2018 att tillsätta en särskild utredare för att föreslå bestämmelser om avgångsvillkor och karens för riksrevisorer.
Utredaren skulle lämna förslag om avgångsvillkor för riksrevisorer, särskilt riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag i förtid. Utredaren skulle även utreda rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer samt lämna de förslag som var möjliga och relevanta. Utredaren skulle slutligen föreslå bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor samt lämna förslag om vilken myndighet som ska pröva frågor om sådan karenstid. Utredaren skulle överväga om en karenstid för en riksrevisor som har avslutat sitt uppdrag bör påverka riksrevisorns avgångsvillkor.
Utredningen antog namnet Utredningen om avgångsvillkor och karens för riksrevisorer.
Den 17 juni 2019 presenterade utredningen sina förslag i betänkandet Av- gångsvillkor och karens för riksrevisorer (2018/19:URF2), som därefter skickades ut på remiss.
Riksdagsstyrelsen beslutade den 6 november 2019 att föreslå riksdagen att anta förslag till lagändringar som bl.a. innebär införandet av endast en riksrevisor, samt en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör (2018/19:URF1 och framst. 2019/20:RS5). Med anledning av utredningens förslag om en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör lämnade Utredningen om avgångsvillkor och karens för riksrevisorer även förslag om avgångsvillkor och karens för den föreslagna riksrevisionsdirektören. I denna framställning lämnar riksdagsstyrelsen förslag som grundar sig på utredningens betänkande. Riksdagsstyrelsen föreslår således att det införs en prövning av övergångsrestriktioner för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer för annan statlig och privat verksamhet.
Utredningens lagförslag finns i bilaga 1. Utredningens förslag om en eventuell ställföreträdande riksrevisor (riksrevisionsdirektör) finns i bilaga 2. En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Re- missvaren finns i Riksdagsförvaltningens akt (dnr 33-2018/19).
8
2019/20:RS7
4Bakgrund – riksrevisorernas uppdrag, ställning och villkor
Riksrevisionen, som är en myndighet under riksdagen, är en del av riksdagens kontrollmakt. Riksrevisionens uppdrag är att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser genom effektivitetsrevision och årlig revision. Förutom detta bedriver Riksrevisionen en internationell verksamhet.
Riksrevisionens verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.
4.1 Riksrevisorernas uppdrag och ställning
Riksrevisionen leds enligt regeringsformen av en eller flera riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Av riksdagsordningen framgår att antalet riksrevisorer ska vara tre. Riksdagsstyrelsen föreslår i framställning 2019/20:RS5 att riksdagen ska besluta om att riksdagen framöver bara ska välja en riksrevisor. En riksrevisor väljs för en mandatperiod på sju år utan möjlighet till omval.
Av regeringsformen framgår att en riksrevisor självständigt beslutar, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. En av riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning. Det är riksdagen som bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift.
En riksrevisor ska vara svensk medborgare. Övriga formella krav som ställs på en riksrevisor är att han eller hon inte får sakna rättshandlingsförmåga. En riksrevisor får således inte vara i konkurs, omfattas av näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. En befattning som riksrevisor kan inte jämställas med en anställning, och riksrevisorernas ställning skiljer sig på grundläggande sätt från andra befattningshavares förhållande till huvudmannen. För att säkerställa en riksrevisors oberoende ställning föreskrivs i 13 kap. 5 § fjärde stycket riksdagsordningen att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. I förarbetena anges att revisorn inte får vara riksdagsledamot eller statsråd. Det finns även andra befattningar eller uppdrag som det inte är lämpligt att en riksrevisor har, om det skadar förtroendet för Riksrevisionen. Det är t.ex. otänkbart att en riksrevisor skulle kunna ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i en myndighet eller ett statligt aktiebolag eller en statlig stiftelse som Riksrevisionen ska eller får granska. Även om det inte är möjligt att uttömmande ange vilka uppdrag som en riksrevisor inte kan inneha har en viss återhållsamhet ansetts gälla bl.a. vad gäller bisysslor.3
3Prop. 2001/02:190 s. 110.
9
| 2019/20:RS7 | 4 BAKGRUND – RIKSREVISORERNAS UPPDRAG, STÄLLNING OCH VILLKOR |
| Som nämnts ovan kan en riksrevisor inte väljas om då förordnandetiden är | |
| slut. En möjlighet till omval har ansetts innebära en risk för att riksrevisorns | |
| självständighet försvagas eller framstår som försvagad. Blotta misstanken om | |
| att en riksrevisor, för att stärka sina möjligheter till omval, skulle avstå från | |
| befogade slutsatser eller rekommendationer skulle allvarligt kunna rubba för- | |
| troendet för Riksrevisionen.4 Härutöver innebär bestämmelserna om jäv i 16 | |
| och 17 §§ förvaltningslagen (2017:900) bl.a. att en riksrevisor inte kan granska | |
| sådant som han eller hon själv har tagit del i. | |
| En riksrevisor får inte lämna uppdraget utan att riksdagen medger det. Om | |
| en riksrevisor vill avgå måste alltså avsägelsen först godkännas av riksdagen in- | |
| nan riksrevisorn får lämna uppdraget. I de fall då en riksrevisor på eget initiativ | |
| begärt att få lämna uppdraget i förtid har riksdagen bifallit begäran. | |
| Riksdagen kan på begäran av konstitutionsutskottet skilja en riksrevisor | |
| från uppdraget. Riksdagen får, enligt 13 kap. 8 § första stycket regeringsfor- | |
| men, skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre | |
| uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig | |
| skyldig till allvarlig försummelse. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer | |
| än hälften av riksdagens ledamöter måste enas om beslutet att skilja en riksre- | |
| visor från uppdraget. | |
| Lagen (1994:260) om offentlig anställning är inte tillämplig på riksreviso- | |
| rer, och någon möjlighet att förflytta en riksrevisor till ett annat uppdrag, mot- | |
| svarande den möjlighet som finns när det gäller myndighetschefer, finns inte. | |
| Om en riksrevisor avgår i förtid ska riksdagen snarast välja en efterträdare | |
| för en ny sjuårsperiod. Det är konstitutionsutskottet som bereder rekryteringen | |
| av en ny riksrevisor och som föreslår riksdagen vem som ska väljas till riksre- | |
| visor, vilket därefter beslutas av kammaren. När en riksrevisor är vald, beslutar | |
| Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna om den en- | |
| skilda riksrevisorns villkor under förordnandetiden. |
4.2Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna
I samband med att Riksrevisionen kom till inrättades en särskild nämnd, Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna5, för fastställande av riksrevisorns lön och vissa andra anställningsförmåner. Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Nämndens arbete regleras i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Av lagen framgår att nämnden bestämmer det belopp som månadsvis ska betalas till en riksrevisor samt om avgångsersättning och övriga anställningsförmåner (1 §). Lagen innehåller i övrigt regler om nämndens sekreterare, ärendenas handläggning,
4Prop. 2001/02:190 s. 113, 2017/18:URF 2 s. 66.
5I framst. 2019/20:RS5 föreslås ett namnbyte i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna så att ordet ”riksrevisorerna” byts ut mot ”riksrevisorn” för att återspegla ändringen av antalet riksrevisorer.
10
| 4 BAKGRUND – RIKSREVISORERNAS UPPDRAG, STÄLLNING OCH VILLKOR | 2019/20:RS7 |
förbud mot överklagande av nämndens beslut samt om hur arvodet till nämndens ledamöter fastställs.
Det finns inte någon författningsreglering av vad en riksrevisors ställning innebär i fråga om sådana villkor som vanligen följer med en anställning. Vad som ska gälla för en riksrevisor i fråga om lön m.m. knyts dock till de regelverk som hör till den offentliga arbetsrätten. I fråga om de allmänna anställningsvillkoren har nämnden valt att tillämpa det gällande chefsavtalet för riksdagen och dess myndigheter (RD-RALS 2001), vilket framgår av nämndens protokoll om de enskilda riksrevisorerna. Av detta protokoll framgår vidare att de förordningar som reglerar myndighetschefers avgångsförmåner ska tillämpas i fråga om de enskilda riksrevisorernas villkor. Bestämmelserna som reglerar avgångsförmåner för myndighetschefer under regeringen gäller därmed som utgångspunkt för riksrevisorernas avgångsersättningar.
4.3 Myndighetschefer under regeringen
Myndighetschefer anställs av regeringen och svarar inför denna. I förhållande till regeringen är myndighetschefen en arbetstagare, men han eller hon företräder samtidigt staten som arbetsgivare. Myndighetschefers uppdrag innehåller vissa särdrag som leder till att anställningsvillkoren avviker från vad som i allmänhet gäller på arbetsmarknaden.
Chefer som leder myndigheter under regeringen har tidsbegränsade anställningar. Vid en första anställning som myndighetschef är anställningen som huvudregel sex år, men regeringen kan därefter förlänga anställningen vid en och samma myndighet med normalt tre år. Regeringen har dock möjlighet att avvika från denna huvudregel.
Den enskilda myndighetschefen har ett starkt anställningsskydd under tiden för sin tidsbegränsade anställning. Anställningen kan inte sägas upp i förtid, vare sig av arbetsgivaren eller arbetstagaren, men det finns inga lagliga hinder mot att anställningen upphör i förtid om parterna är överens. Regeringen har också valt att entlediga de myndighetschefer som själva önskat avsluta sin anställning i förtid.
Regeringen kan under anställningstiden erbjuda en myndighetschef en befattning som myndighetschef på en annan myndighet. Myndighetschefen kan då fullfölja sin anställning i den nya befattningen, med motsvarande villkor som tidigare, eller påbörja en ny anställning med helt eller delvis nya villkor.
Regeringen kan även förflytta en myndighetschef från en anställning om det är motiverat av organisatoriska skäl eller om regeringen anser att det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa (33 § andra stycket lagen [1994:260] om offentlig anställning, förkortad LOA). Förflyttningen innebär inte att anställningen upphör, utan den består till anställningstidens utgång. För den enskilde innebär förflyttningen att han eller hon skiljs från befattningen på den aktuella myndigheten, men inte från regeringen som arbetsgivare. Vanligtvis förflyttas myndighetschefen till en anställning som generaldirektör i Regeringskansliet.
11
| 2019/20:RS7 | 4 BAKGRUND – RIKSREVISORERNAS UPPDRAG, STÄLLNING OCH VILLKOR |
| En myndighetschef kan avskedas om vederbörande grovt åsidosatt sina | |
| åligganden gentemot arbetsgivaren (32 § andra stycket LOA).6 | |
| Vid anställningstidens utgång får en myndighetschef erbjudas en ny anställ- | |
| ning som myndighetschef, men har inte rätt till en fortsatt anställning eller en | |
| annan tjänst. |
Myndighetschefers avgångsförmåner
En myndighetschef som är anställd för en bestämd tid omfattas inte av de trygghetsregler som följer med en tillsvidareanställning. För att skapa ekonomisk trygghet när en anställning som myndighetschef upphör har man därför ansett att det behövs särskilda regler om avgångsförmåner. För myndighetschefer under regeringen omfattar det möjlighet till avgångsförmån i form av inkomstgaranti eller avgångsvederlag.
Myndighetschefernas avgångsförmåner regleras sedan lång tid tillbaka i förordning, och det pensionsavtal som är kopplat till förordningen. Bestämmelserna i förordningen gäller som tillägg till och undantag från det gällande pensionsavtalet. Vilken förordning som reglerar den enskilda myndighetschefens villkor regleras genom den chefsförordning som gällde när myndighetschefen tillträdde den första anställningen som myndighetschef, om han eller hon därefter innehaft chefsanställningar i oavbruten följd.
De myndighetschefer som i dag tillträder en första anställning som myndighetschef omfattas av reglerna i förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer (2016 års chefsförordning) och det statliga pensionsavtalet PA 16.
Enligt 2016 års chefsförordning kan avgångsförmåner i form av inkomstgaranti eller avgångsvederlag erhållas om vissa angivna förutsättningar är uppfyllda.
För att en rätt till inkomstgaranti ska finnas ska en myndighetschef innehaft chefsanställningar oavbrutet under minst sex år då anställningstiden löper ut samt ha uppnått 61 års ålder. Syftet med en inkomstgaranti är att skapa ekonomisk trygghet för den arbetstagare som inte har en ny anställning när anställningen upphör och som befinner sig nära pensionsåldern. Även äldre chefsförordningar föreskriver krav i fråga om ålder och tjänstgöringstid för att en rätt till inkomstgaranti ska gälla. Inkomstgaranti lämnas som längst till arbetstagaren fyller 65 år.
Rätt till avgångsvederlag vid anställningstidens utgång har en myndighetschef som innehaft en eller flera chefstjänster oavbrutet i minst sex år vid anställningstidens utgång, och som inte har rätt till inkomstgaranti. Motsvarande förutsättningar ställs upp i de äldre chefsförordningarna. Varken enligt 2016 års chefsförordning eller enligt äldre förordningar finns krav på att en viss ålder ska ha uppnåtts för att rätt till avgångsvederlag ska gälla, eftersom syftet
6 2018/19:URF2 s. 21.
12
| 4 BAKGRUND – RIKSREVISORERNAS UPPDRAG, STÄLLNING OCH VILLKOR | 2019/20:RS7 |
är att avgångsvederlaget ska skapa ekonomisk trygghet under en övergångsperiod då anställningen avslutas. Avgångsvederlag lämnas i högst 24 månader.
En gemensam förutsättning för att en rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag ska finnas är nu, liksom enligt tidigare chefsförordningar, att myndighetschefen har fullgjort hela anställningstiden. En myndighetschef som lämnar, eller tvingas lämna, anställningen tidigare har inte rätt till avgångsförmån, även om han eller hon i en tidigare anställning som myndighetschef fullgjort hela anställningstiden. Den s.k. förflyttningsmöjligheten innebär dock att en myndighetschef i regel kan förflyttas till en ny befattning med motsvarande villkor, t.ex. inom Regeringskansliet, vilket leder till en rätt till avgångsförmån vid anställningstidens slut.
Om en myndighetschef under anställningstiden får en befattning som myndighetschef på en annan myndighet kan han eller hon fullfölja anställningen i den nya befattningen eller påbörja en ny anställning.
Myndighetschefers pensionsförmåner
Sedan överenskommelsen om det statliga pensionsavtalet 2003 (PA 03) krävs minst 30 år av statliga tjänsteår för samtliga statligt anställda för att uppnå full tjänstepension. Detta gäller även för myndighetschefer, och oavsett antal år som myndighetschef.
De särbestämmelser som tidigare fanns i chefsförordningarna från 1991 och 19957 när det gällde myndighetschefers pensioner är borttagna. De myndighetschefer som omfattas av bestämmelser från tiden före 2003 kan emellertid ha rätt till full förmån/pension efter tolv statliga tjänsteår som myndighetschef. I takt med att tidigare myndighetschefer uppnår pensionsåldern omfattas allt färre personer av de äldre bestämmelserna.
4.4En riksrevisors avgångsersättning och pensionsförmåner
Sedan riksdagen valt en riksrevisor fattar Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna beslut om riksrevisorns lön, allmänna anställningsvillkor samt vilka bestämmelser som ska gälla för avgångsersättningar
m.m.Nämnden har stor frihet att själv besluta om riksrevisorns villkor. Nämnden har i fråga om de enskilda riksrevisorernas avgångsersättning hu-
vudsakligen beslutat att de chefsförordningar som reglerar avgångsförmåner för myndighetschefer under regeringen ska tillämpas på riksrevisorerna. Nämnden har också, i likhet med vad som gäller för myndighetschefer under regeringen, ansett att villkoren från en tidigare chefsanställning även fortsättningsvis ska gälla under tiden som riksrevisor.
7Förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m., förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m.
13
| 2019/20:RS7 | 4 BAKGRUND – RIKSREVISORERNAS UPPDRAG, STÄLLNING OCH VILLKOR |
Riksrevisorers avgångsersättning
Bestämmelser som reglerar avgångsförmåner för myndighetschefer under regeringen gäller som huvudregel som utgångspunkt för riksrevisorers avgångsersättning. Nämnden har beslutat att i fråga om de enskilda riksrevisorernas avgångsersättning uppnås en rätt till hel inkomstgaranti efter en förordnandetid på sju år, och den som fullgjort ett sådant förordnande är undantagen från ålderskraven för att få inkomstgaranti. Det innebär att en riksrevisor som fullgör hela förordnandetiden får rätt till inkomstgaranti oavsett ålder.
Någon rätt till avgångsvederlag finns däremot inte för en riksrevisor, eftersom en riksrevisor efter fullgjort förordnande har rätt till inkomstgaranti, oavsett ålder. Det är en skillnad i förhållande till myndighetschefer, som får rätt till avgångsvederlag vid fullgjord anställningstid om han eller hon inte har fyllt 61 år.
I likhet med vad som gäller för myndighetschefer krävs att hela förordnandetiden fullgjorts. De riksrevisorer som inte fullgjort sin förordnandetid, och som lämnat uppdraget i förtid, har normalt inte fått någon inkomstgaranti eller avgångsvederlag.
Riksrevisorers pensionsförmåner
Riksrevisorernas pensionsförmåner är utformade på motsvarande sätt som för myndighetschefer under regeringen, dvs. i enlighet med det statliga pensionsavtalet tillsammans med eventuella tillägg och undantag i den gällande chefsförordningen. Det innebär att en rätt till hel tjänstepension sedan 2003 inträder för riksrevisorer, tillsammans med samtliga statsanställda, efter 30 statliga tjänsteår.
14
2019/20:RS7
5Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag
5.1En grundläggande bestämmelse om avgångsförmåner införs
Riksdagsstyrelsens förslag: Begreppet avgångsersättning ska ersättas med begreppet avgångsförmåner i 1 § andra stycket lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn.8
I lagen ska tas in en grundläggande bestämmelse om att en riksrevisors respektive riksrevisionsdirektörs avgångsförmåner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas till de särskilda förhållanden som följer med respektive uppdrag.
Utredningens överväganden och förslag
I framställningen 2019/20:RS5 Riksrevisionens ledningsstruktur, som riksdagsstyrelsen beslutade om den 6 november 2019, föreslås riksdagen anta riksdagsstyrelsens förslag till ändringar i författningar så att antalet riksrevisorer ändras till en samt att en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör inrättas. Följaktligen utgår förslagen i det följande från en ordning med en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör.
En riksrevisors uppdrag är att granska och lämna rekommendationer avseende statlig verksamhet och hur den fullgörs. En riksrevisors självständighet får inte försvagas eller framstå som försvagad. Enligt utredningen bör en riksrevisor ha förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag, utan att under denna tid behöva oroa sig för sin försörjning den dag uppdraget upphör. Det är också av stor betydelse för riksdagen att villkoren för en riksrevisor är förutsägbara och gynnsamma för att de bäst lämpade personerna ska kunna väljas för uppdraget.
När det gäller riksrevisionsdirektören väljs även den av riksdagen. Riksrevisionsdirektören ska bl.a. tillgodose riksrevisorns behov av samråd och stöd vid myndighetsledningen samt tjänstgöra i riksrevisorns ställe då denne har tillfälligt förfall och vid eventuella jävssituationer. Riksrevisorn ska även samråda med riksrevisionsdirektören innan han eller hon beslutar att ett granskningsärende ska inledas inom effektivitetsrevisionen. Riksrevisionsdirektören får därmed en mycket stark ställning.
8I framst. 2019/20:RS5 Riksrevisionens ledningsstruktur föreslår riksdagsstyrelsen att namnet ändras till lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn.
15
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| Eftersom vikten av en oberoende ställning för en riksrevisor också gäller | |
| för en riksrevisionsdirektör finns det enligt utredningen ett behov av att när- | |
| mare precisera både riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens avgångsvillkor, | |
| särskilt för den som på eget initiativ avslutar sitt uppdrag i förtid. Det ska så- | |
| ledes framgå av 1 § lagen med instruktion för nämnden att den ska besluta om | |
| avgångsförmåner för både riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer. | |
| I 1 § andra stycket lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön | |
| till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna anges att nämnden ska besluta | |
| om avgångsersättning. I 1 § första stycket i förordningen (2016:411) om tjäns- | |
| tepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer, (fortsätt- | |
| ningsvis benämnd chefsförordningen), anges i stället att det i förordningen finns | |
| bestämmelser om rätt till avgångsförmåner för arbetstagare som har tidsbegrän- | |
| sad anställning som chef för en myndighet som lyder direkt under regeringen. | |
| De avgångsförmåner som enligt förordningen avses är tjänstepension, in- | |
| komstgaranti och avgångsvederlag. Det synes enligt utredningens bedömning | |
| inte finnas någon avsedd skillnad mellan begreppet avgångsersättning och av- | |
| gångsförmåner vad gäller en riksrevisor. Det är angeläget att terminologin i | |
| lagen (2012:882) med instruktion för nämnden motsvarar den i chefsförord- | |
| ningen, särskilt om nämndens beslut utgår från de bestämmelser som gäller | |
| för myndighetschefer under regeringen. Utredningen föreslår därför att det av | |
| 1 § lagen med instruktion för nämnden ska framgå att nämnden ska besluta | |
| om avgångsförmåner. | |
| Enligt utredningen bör riksrevisorns villkor även fortsättningsvis utgå från | |
| de regler som gäller för myndighetschefer under regeringen. Om en detaljerad | |
| reglering av villkoren införs i lagen skulle detta tvinga fram lagändringar varje | |
| gång villkoren i något avseende behöver ändras till följd av ändringar i de be- | |
| stämmelser som reglerar myndighetschefers villkor enligt chefsförordningen. | |
| Motsvarande resonemang är också relevant i fråga om riksrevisionsdirektören. | |
| Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det tas in en grundläggande | |
| bestämmelse om att riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens avgångsför- | |
| måner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myn- | |
| digheter som lyder direkt under regeringen, men att hänsyn ska tas till de sär- | |
| skilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor respektive riks- | |
| revisionsdirektör. Detta ska framgå av lagen (2012:882) med instruktion för | |
| Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. På detta sätt | |
| ökar enligt utredningen tydligheten, och även förutsägbarheten blir större. | |
| I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda villkoren som gäller för | |
| riksdagens ombudsmän. Det förhållandet att utredningen föreslår att det införs | |
| en grundläggande bestämmelse i lagen (2012:882) med instruktion för nämn- | |
| den, där det tydliggörs vad den ska beakta inför sitt beslut om riksrevisorers | |
| villkor, är enligt utredningen inte avsett att tolkas som att ombudsmännens | |
| villkor inte bör bestämmas med utgångspunkt från chefsförordningen och dess | |
| föregångare. Att begreppet avgångsersättning byts ut mot begreppet avgångs- | |
| förmåner innebär inte heller någon ändring i sak vad gäller ombudsmännens | |
| villkor. |
16
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
Remissinstanserna
Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag.
Skälen för riksdagsstyrelsens förslag
Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att det är angeläget att terminologin i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna motsvarar den i chefsförordningen, då nämndens beslut även fortsättningsvis ska utgå från de bestämmelser som gäller för myndighetschefer under regeringen. Därför förordas att begreppet avgångsförmåner ska användas.
Riksdagsstyrelsen instämmer också med utredningens förslag att en grundläggande bestämmelse ska föras in i lagen med instruktion för nämnden om att riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers avgångsförmåner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen, men att nämnden ska ta hänsyn till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör. De omständigheterna är att varken en riksrevisor eller en riksrevisionsdirektör kan förflyttas till ett annat uppdrag eller en annan anställning i t.ex. Riksdagsförvaltningen och att en riksrevisor inte heller kan väljas om, vilket bör resultera i delvis förmånligare villkor.
5.2 Dokumentation av nämndens beslut
Riksdagsstyrelsens förslag: De särskilda villkoren för lön och avgångsförmåner m.m. som nämnden har beslutat om ska framgå av nämndens beslut för varje uppdragstagare.
Utredningens överväganden och förslag
Utredningen understryker att, på samma sätt som hittills, bör den enskilde riksrevisorns villkor dokumenteras i nämndens beslut i samband med att riksrevisorn tillträder uppdraget. Detsamma ska gälla även för en riksrevisionsdirektör.
Av nämndens beslut framgår riksrevisorns lön, allmänna anställningsvillkor samt vilken chefsförordning som ska tillämpas. Upplysningsvis framgår även vilket pensionsavtal som är aktuellt. Utöver detta framgår de särskilda villkor som följer med uppdraget som riksrevisor, i förhållande till den aktuella chefsförordningen. Det som anförs om villkor till följd av de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor bör enligt utredningen avspegla sig i nämndens beslut i fråga om riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer.
17
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
Remissinstanserna
Statens tjänstepensionsverk (SPV) framhåller att det är viktigt att det tydligt framgår vilka bestämmelser som ska tillämpas, samt eventuella undantag från dessa, då det i annat fall inte finns anledning att göra avsteg från bestämmelser motsvarande dem som tillämpas för en myndighetschef. SPV förutsätter att det även fortsättningsvis framgår tydligt av nämndens beslut.
Skälen för riksdagsstyrelsens förslag
Riksdagsstyrelsen ställer sig bakom utredningens förslag att den enskilde riksrevisorns villkor, på samma sätt som i dag, tydligt ska framgå av nämndens beslut. Härutöver bör det i nämndens beslut redovisas i vilka avseenden nämnden beslutar om avvikelser i form av villkor som inte uttryckligen framgår av den aktuella chefsförordningen. Det innebär att det bl.a. bör framgå av beslutet avseende den enskilde riksrevisorn under vilka förhållanden som det kan finnas rätt till avgångsvederlag respektive rätt till inkomstgaranti. Motsvarande ska gälla även för riksrevisionsdirektörer.
Riksdagsstyrelsen vill här särskilt framhålla att det med detta inte avses att det uppkommer någon ny rätt till avgångsförmåner för redan avgångna riksrevisorer.
5.3 Om avgångsvederlag
Riksdagsstyrelsens förslag: I lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska det framgå att avgångsvederlag helt eller delvis får sättas ned om nämnden finner att sådan ersättning framstår som oskälig.
Riksdagsstyrelsens bedömning: En riksrevisor respektive en riksrevisionsdirektör bör kunna ges rätt till avgångsvederlag under högst 24 månader när uppdraget på egen begäran avslutas i förtid. Om uppdraget har innehafts kortare tid än 24 månader bör avgångsvederlag kunna bli aktuellt under högst tolv månader.
Nämndens möjlighet att om det framstår som oskäligt helt eller delvis sätta ned ett avgångsvederlag bör tillämpas restriktivt.
Utredningens överväganden och bedömning
Enligt utredningens förslag ska nämndens beslut om en riksrevisors avgångsförmåner utgå från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen, men hänsyn ska tas till de särskilda förhållanden som följer med ett uppdrag som riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör. För att en myndighetschef ska ha rätt till avgångsvederlag krävs det bl.a. enligt utredningen att han eller hon inte erbjuds fortsatt anställning inom samma befattning och inte heller får inkomstgaranti eller ålderspension. Sådana särskilda
18
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
förhållanden som nämnden har att ta hänsyn till för en riksrevisor är enligt utredningen bl.a. att en riksrevisor inte kan väljas om och att varken en riksrevisor eller en riksrevisionsdirektör kan förflyttas till en motsvarande befattning på en annan myndighet. Den särskilda ställning och det starka skydd som omgärdar riksrevisorns uppdrag innebär också att förväntningarna på att en riksrevisor fullföljer uppdraget är höga, även i situationer som är påfrestande för den enskilda riksrevisorn. En riksrevisors situation kan emellertid förändras väsentligt, både arbetsmässigt och privat, under förordnandetiden. Det kan även uppstå situationer då förtroendet för en riksrevisor ifrågasätts och då det är olämpligt att en riksrevisor fullföljer uppdraget, men utan att ett skiljande från uppdraget kommer i fråga. Förhållandena kan vara sådana att myndighetens verksamhet påverkas negativt eller att förtroendet för Riksrevisionen som myndighet skadas. Det förhållandet att riksdagen inte har möjlighet att förflytta en riksrevisor till ett annat uppdrag eller en annan anställning inom t.ex. Riksdagsförvaltningen talar enligt utredningen för att en riksrevisor ska kunna erbjudas ekonomisk trygghet om han eller hon anser sig behöva lämna uppdraget i förtid. Av hänsyn till myndighetens bästa – något som måste väga tungt i sammanhanget – bör enligt utredningen en riksrevisor inte känna sig tvingad att fullfölja förordnandet av ekonomiska skäl, då andra skäl talar med styrka för att han eller hon bör lämna uppdraget.
Det är enligt utredningen av stor betydelse för riksdagen att villkoren för riksrevisorn är gynnsamma för att de bäst lämpade personerna ska kunna väljas för uppdraget. Det är därför av betydande vikt för riksdagen att en riksrevisor kan räkna med attraktiva avgångsvillkor även om uppdraget inte kan fullföljas. Det är troligt att även framtida rekryteringar till uppdraget som riksrevisor kan komma att ske från kretsen av myndighetschefer under regeringen. För dessa chefer kan det utgöra en försämring att inte kunna få av avgångsvederlag, vilket de till följd av förflyttningsmöjligheten kan ha möjlighet till om de i förtid tvingas sluta som myndighetschefer.
Detta leder sammantaget utredningen till bedömningen att avgångsvederlag som regel bör kunna lämnas till en riksrevisor som avslutar sitt uppdrag i förtid. Eftersom en riksrevisionsdirektör inte heller kan förflyttas till en annan tjänst och endast kan skiljas från uppdraget av riksdagen, är samma resonemang relevant även för riksrevisionsdirektören. Därför ska enligt utredningen även en riksrevisionsdirektör kunna få avgångsvederlag på motsvarande sätt som föreslås gälla för en riksrevisor.
Enligt chefsförordningen får en myndighetschef, som har rätt till avgångsvederlag en sådan ersättning under högst 24 månader efter avslutad anställningstid, om han eller hon inte erbjuds en ny anställning i samma befattning. Utredningen anser att det i regel inte finns skäl att när det gäller en riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör göra en annan bedömning av den tid under vilken avgångsvederlag bör kunna lämnas. En riksrevisor eller en riksrevisionsdirektör som innehaft uppdraget under en kortare tid än 24 månader bör dock enligt utredningen ges rätt till avgångsvederlag under max tolv må-
19
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| naders tid. I övrigt gör utredningen bedömningen att chefsförordningens be- | |
| stämmelser om avgångsvederlag bör gälla även i de situationer då en riksrevi- | |
| sor eller en riksrevisionsdirektör får avgångsvederlag. | |
| En riksrevisor kan tvingas lämna sitt uppdrag i förtid till följd av riksdagens | |
| beslut enligt 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen. Av bestämmelsen | |
| framgår att riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget om riksrevisorn | |
| inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn | |
| gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Det är riksdagen som ytterst avgör | |
| om ett visst handlande, eller en underlåtenhet att handla, kan betraktas som ett | |
| grovt åsidosättande av uppgiften och om det därmed handlar om allvarlig för- | |
| summelse. En riksrevisionsdirektör föreslås enligt 13 kap. 7 a § riksdagsord- | |
| ningen på motsvarande sätt kunna skiljas från uppdraget om riksrevisionsdi- | |
| rektören grovt har åsidosatt sina skyldigheter. Utredningen gör bedömningen | |
| att rätt till avgångsvederlag inte bör kunna tillerkännas en riksrevisor då han | |
| eller hon skiljs från uppdraget med stöd av regeringsformen. De brister som | |
| en riksrevisor då har uppvisat är av sådan karaktär att något avgångsvederlag | |
| inte bör komma i fråga och får enligt utredningens anses motsvara situationen | |
| att en myndighetschef avskedas enligt lagen om offentlig anställning, vilket i | |
| ett sådant fall leder till att avgångsförmåner enligt chefsförordningen inte ska | |
| lämnas. Motsvarande resonemang är tillämpligt även när en riksrevisionsdi- | |
| rektör skiljs från uppdraget av riksdagen. | |
| Utredningen anser vidare att om det framkommer förhållanden som innebär | |
| att rätt till avgångsvederlag framstår som oskäligt bör nämnden ha möjlighet | |
| att besluta att avgångsvederlag inte ska lämnas. Denna möjlighet bör tillämpas | |
| restriktivt. Några exempel på situationer där det enligt utredningen skulle | |
| kunna vara oskäligt att bevilja avgångsvederlag är t.ex. när en riksrevisor väl- | |
| jer att själv avgå i stället för att invänta en process som av allt att döma kommer | |
| att leda till, eller skulle komma att leda till, att han eller hon skiljs från upp- | |
| draget. Det kan även vara så att det som kan läggas riksrevisorn till last är | |
| allvarligt, utan att det är så allvarligt att det utgör grund för skiljande. Det är | |
| också möjligt att en riksrevisor väljer att lämna uppdraget i förtid för att till- | |
| träda en annan anställning eller ett annat uppdrag. En riksrevisor kan också | |
| lämna uppdraget i förtid utan att ha något rimligt och godtagbart skäl för detta. | |
| Nämnden bör i sådana situationer ha möjlighet att fatta beslut om att avgångs- | |
| vederlag är oskäligt och därför inte ska lämnas. Ovanstående resonemang är | |
| enligt utredningen även relevant i fråga om en riksrevisionsdirektör. |
Remissinstanserna
En majoritet av remissinstanserna har inget att invända mot utredningens förslag.
Arbetsgivarverket anför att det är bra att nämnden lämnas stort utrymme att fatta beslut med hänsyn till situationen i varje enskilt fall. En viktig arbetsgivarpolitisk princip är dock att avräkning ska göras mot andra inkomster i förekommande fall. En otydlig reglering i det här avseendet skulle även kunna
20
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
leda till en tvist, även om risken för att situationen uppkommer torde vara mycket liten. Därför bör det skrivas in i lagen att avgångsvederlag inte ska beslutas om nämnden finner det oskäligt, i stället för att det endast återfinns i förarbeten och andra handlingar.
Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet anser att förslagen om avgångsförmåner i sak ter sig rimliga, men noterar att utredningens motivering för införandet av dessa förmåner kan ifrågasättas. Det påminner om hur man inom näringslivet ibland försvarar höga chefslöner och bonusar med att man rekryterar på en internationell marknad. De personer som är lämpliga att förordna som riksrevisor drivs högst sannolikt av andra incitament än materiella förmåner, och deras integritet i förhållande till regeringen och externa aktörer påverkas inte av nivån på avgångsförmånerna.
Södertörns högskola noterar att det föreslås något generösare avgångsförmåner än vad som gäller för generaldirektörer till följd av att en riksrevisor inte kan omförordnas eller få ett förlängt förordnande. Det är vanligen så att den som blir riksrevisor kröner sin karriär med detta uppdrag, varför behovet av generösare avgångsförmåner är tveksamt och inte torde vara akut.
Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömning
Riksdagsstyrelsen instämmer i utredningens bedömning att det är av stor betydelse för riksdagen att villkoren för en riksrevisor, liksom för en riksrevisionsdirektör, är förutsägbara och gynnsamma för att de bäst lämpade personerna ska kunna väljas för uppdragen. Vidare noterar riksdagsstyrelsen att en riksrevisor som kröner sin karriär med det uppdraget inte nödvändigtvis får generösare avgångsförmåner, då både inkomstgaranti och avgångsvederlag enligt chefsförordningens bestämmelser upphör då ålderspension börjar lämnas. Mot den bakgrunden framstår enligt riksdagsstyrelsen utredningens förslag om avgångsförmånerna som väl avvägda. Möjligheten till avgångsvederlag under högst 24 månader för en riksrevisor eller riksrevisionsdirektör som avslutar sitt uppdrag i förtid, eller om uppdraget har pågått under en kortare tid än 24 månader under högst tolv månader, är enligt riksdagsstyrelsen en bra riktlinje för nämndens beslut.
Arbetsgivarverket anför i sitt yttrande att en viktig arbetsgivarpolitisk princip är att avräkning ska göras mot andra inkomster. Riksdagsstyrelsen kan konstatera att nämnden även fortsättningsvis förväntas utgå från det regelverk som reglerar villkoren för myndighetschefer under regeringen, även om nämnden har fortsatt möjlighet att besluta om avvikande villkor för en riksrevisor respektive en riksrevisionsdirektör. Av chefsförordningen framgår att både inkomstgaranti och avgångsvederlag ska minskas bl.a. om förmånstagaren har andra inkomster. Motsvarande bör således gälla för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören.
Utredningen föreslår att om det framkommer omständigheter som innebär att rätten till avgångsvederlag framstår som oskälig bör nämnden ha möjlighet att besluta att avgångsvederlag inte ska lämnas. Utredningen framhåller även
21
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| att möjligheten bör tillämpas restriktivt. Riksdagsstyrelsen instämmer i utred- | |
| ningens förslag och vill särskilt betona nämndens oförändrade möjlighet att | |
| göra självständiga bedömningar i enskilda fall. Riksdagsstyrelsen anser dock | |
| att det också, för att ge nämnden nödvändig flexibilitet, ska vara möjligt för | |
| den att bara delvis sätta ner avgångsvederlaget. | |
| Ett exempel på när nämnden enligt utredningen alltid borde anse att av- | |
| gångsvederlag är oskäligt är när en riksrevisor skiljs från uppdraget med stöd | |
| av regeringsformen. Enligt riksdagsstyrelsen kan det bara vara fallet när riks- | |
| revisorn skiljs från sitt uppdrag för att han eller hon har gjort sig skyldig till | |
| allvarlig försummelse, eller om riksrevisionsdirektören grovt har åsidosatt sina | |
| åligganden. Om riksdagen skiljer befattningshavaren från uppdraget på grund | |
| av sjukdom som beräknas pågå under en längre tid och riksrevisorn därför inte | |
| kan utföra sina uppgifter, är det däremot inte oskäligt med avgångsvederlag, | |
| även om ett sådant skiljande också formellt sker med stöd av regeringsformen. | |
| Brister i uppfyllandet av valbarhetskriterierna som uppdagas under pågående | |
| uppdrag bör vidare kunna medföra en nyanserad bedömning utifrån omstän- | |
| digheterna i det enskilda fallet. I sådana situationer ska nämnden ha möjlighet | |
| att göra en bedömning beroende på vad orsaken till riksdagsbeslut konkret är | |
| och kan då ha anledning att sätta ner vederlaget endast delvis. | |
| Eftersom nämnden alltså ska bedöma rätten till avgångsvederlag från fall | |
| till fall, kan uppdragstagaren möjligen uppfatta en viss otydlighet. Viktigt att | |
| komma ihåg är dock att den eventuella otydligheten i huvudsak skapas genom | |
| uppdragstagarens eget agerande. | |
| Sammanfattningsvis delar således riksdagsstyrelsen utredningens bedöm- | |
| ning att nämnden bör ha möjlighet att besluta att avgångsvederlag inte ska | |
| lämnas om det är oskäligt, men anser att nämnden även bör ha möjlighet att | |
| bara delvis sätta ned avgångsvederlaget utifrån nämndens bedömning i ett en- | |
| skilt fall. Riksdagsstyrelsen vill åter poängtera den restriktivitet med vilket be- | |
| slut om nedsättning av ett avgångsvederlag bör användas. | |
| Arbetsgivarverket anser att möjligheten för nämnden att fatta beslut om att | |
| avgångsersättning inte ska lämnas om det är oskäligt ska framgå av lag. Ef- | |
| tersom det rör sig om en möjlighet för nämnden att i ett enskilt fall besluta om | |
| mindre förmånliga villkor som avviker från huvudregeln bedömer riksdags- | |
| styrelsen att möjligheten bör regleras i lag. Riksdagsstyrelsen föreslår mot den | |
| bakgrunden att det ska föras in en bestämmelse i lagen (2012:882) med in- | |
| struktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna | |
| att avgångsvederlag helt eller delvis får sättas ned om nämnden finner att sådan | |
| ersättning framstår som oskälig. Delvis nedsättning innebär att ersättning läm- | |
| nas under ett färre antal månader än annars skulle ha varit fallet. |
22
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
5.4 Rätt till inkomstgaranti
Riksdagsstyrelsens bedömning: Någon ändring av rätten till inkomstgaranti för en riksrevisor bör inte göras.
Rätten till inkomstgaranti för en riksrevisionsdirektör bör motsvara den som gäller för en myndighetschef under regeringen.
Utredningens överväganden och förslag
Till skillnad från en myndighetschef kan en riksrevisor inte erbjudas ett fortsatt uppdrag eller nytt uppdrag i motsvarande befattning när förordnandetiden är avslutad. För att en riksrevisor ska kunna fullgöra sitt uppdrag utan hänsyn till sin framtida försörjning har nämnden när det gäller de enskilda riksrevisorerna beslutat att en rätt till inkomstgaranti uppnås efter en fullgjord förordnandetid på sju år, samt att den som fullgjort ett sådant förordnande är undantagen från ålderskraven i den tillämpliga chefsförordningen för att kunna få inkomstgaranti. En riksrevisor har efter fullgjord förordnandetid således rätt till inkomstgaranti oavsett ålder. Enligt utredningen är det som tidigare framhållits mycket viktigt att säkra en riksrevisors oberoende under hela förordnandetiden. I detta ligger också att han eller hon ska kunna fullgöra sitt uppdrag utan hänsyn till sin framtida försörjning. Att en riksrevisor inte kan erbjudas ett nytt uppdrag i samma befattning bör enligt utredningens bedömning leda till att nämnden även fortsättningsvis beslutar om inkomstgaranti efter fullgjort förordnande, oavsett riksrevisorns ålder då uppdraget är avslutat. I övrigt gör utredningen bedömningen att chefsförordningens bestämmelser om inkomstgaranti bör gälla även i de situationer då en riksrevisor får inkomstgaranti.
När det gäller en riksrevisionsdirektör anser utredningen att bl.a. eftersom en riksrevisionsdirektör kan väljas om och då riksrevisionsdirektören i betydligt mindre omfattning än riksrevisorn kommer att ansvara för granskningar, kan inte riksrevisionsdirektören i detta hänseende anses ha samma ställning som en riksrevisor. Därför är det inte motiverat med samma rätt till inkomstgaranti som för en riksrevisor. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att motsvarande bestämmelser som gäller för myndighetschefer under regeringen ska gälla för riksrevisionsdirektörer. I det fall en riksrevisionsdirektör vid förordnandetidens utgång har fyllt 61 år, och ett ytterligare uppdrag inom samma befattning inte erbjuds, bör det således enligt utredningen finnas en rätt till inkomstgaranti t.o.m. utgången av månaden före den månad då personen fyller 65 år.
Remissinstanserna
Statens pensionsverk (SPV) anför att även om de skäl som utredningen lägger fram motiverar särskilda villkor för en riksrevisor, kan avsaknaden av villkor om en nedre åldersgräns för rätt till inkomstgaranti riskera att uppfattas som att gå emot inkomstgarantins syfte, som enligt chefsförordningen är att skapa
23
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| ekonomisk trygghet för den arbetstagare som befinner sig nära pensionsåldern | |
| och som vid anställningens utgång står utan en ny anställning. Därför finns | |
| ålderskravet om minst 61 år för att det ska finnas rätt till inkomstgaranti enligt | |
| chefsförordningen, men det kanske kan antas ligga i sakens natur att en riks- | |
| revisor uppnått en viss ålder för att komma ifråga för uppdraget. | |
| Ekonomistyrningsverket (ESV) påpekar att ett beslut om framtida inkomst- | |
| garanti enligt redovisningsreglerna för staten ska redovisas som en avsättning | |
| och beloppet tas upp som en kostnad och redovisas mot anslag när beslut om | |
| inkomstgaranti fattas och avsättningen bokförs. Rätten till inkomstgaranti efter | |
| fullgjord förordnandetid oavsett riksrevisorns ålder när uppdraget avslutas kan | |
| innebära att tilldelat anslagsutrymme inte räcker till när en riksrevisor avgår, | |
| om Riksrevisionens undantag från kostnadsmässig anslagsavräkning skulle åter- | |
| tas. Detta gäller särskilt om riksrevisorn har många år kvar till ålderspension. |
Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning
Riksdagsstyrelsen noterar att utredningen inte föreslår någon förändring av möjligheterna till inkomstgaranti för en riksrevisor, och instämmer i utredningens bedömning i denna del.
När det gäller riksrevisionsdirektören föreslår utredningen att inkomstgaranti bara bör vara möjligt under motsvarande förutsättningar som för en myndighetschef, dvs. om riksrevisionsdirektören vid fullgjord förordnandetid har fyllt 61 år. Riksdagsstyrelsen, som instämmer i denna bedömning, noterar att pensionsåldern sedan den 1 december 2019 har höjts9 och förutsätter att regeringen justerar chefsförordningen om det anses motiverat. Även i övrigt instämmer riksdagsstyrelsen i utredningens bedömningar i fråga om en riksrevisionsdirektör.
5.5 Pensionsförmåner bör inte ändras
Riksdagsstyrelsens bedömning: Pensionsförmåner för både riksrevisorn och riksrevisionsdirektören bör även fortsättningsvis vara utformade på samma sätt som för samtliga statsanställda och lämnas i enlighet med det gällande statliga pensionsavtalet.
En eventuell överenskommelse om byte av avdelning inom ramen för pensionsavtalet PA 16 bör dokumenteras i nämndens beslut avseende den enskilda uppdragstagaren.
Utredningens överväganden och förslag
Den statliga tjänstepensionen är sedan 2003 utformad på samma sätt för samtliga statsanställda och regleras genom det statliga pensionsavtalet. Rätt till hel
9 Prop. 2018/19:133, bet. 2019/20:SfU5, rskr. 2019/20:10.
24
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
tjänstepension har statsanställda numera efter 30 statliga tjänsteår. Fram till 2003 omfattades statligt anställda av pensionsplanen PA-91, men för myndighetschefer fanns även vissa särbestämmelser för pensionsförmåner i de förordningar som reglerade myndighetschefers villkor. Särbestämmelserna för myndighetschefers pensioner är nu borttagna, och i takt med att f.d. myndighetschefer går i ålderspension omfattas enligt utredningen allt färre personer av de äldre bestämmelserna. Utredningen har inte funnit något som talar för att pensionsförmånerna påverkas negativt vid ett uppdrag som riksrevisor i förhållande till en anställning som myndighetschef under regeringen. Samma bestämmelser gäller för båda grupperna. Det finns enligt utredningen inte några skäl för att införa särbestämmelser för riksrevisorers pensionsförmåner. Riksrevisorers pensionsförmåner bör även fortsättningsvis lämnas i enlighet med de bestämmelser som reglerar detta för myndighetschefer under regeringen och i enlighet med det statliga pensionsavtalet.
Till följd av ovanstående fattar inte nämnden beslut om de enskilda riksrevisorernas tjänstepensioner, eftersom en riksrevisor omfattas av bestämmelserna i det statliga pensionsavtalet. En statsanställd tjänsteman som omfattas av Avdelning II i pensionsavtalet PA 16 kan dock under vissa förutsättningar träffa en överenskommelse med arbetsgivaren om att han eller hon ska omfattas av Avdelning I. Enligt 1 § lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska nämnden, förutom lön, även besluta om en riksrevisors övriga anställningsförmåner. Om en riksrevisor som omfattas av Avdelning II önskar träffa en överenskommelse om att omfattas av Avdelning I, är det enligt utredningen nämnden som kan träffa en sådan överenskommelse med riksrevisorn. Enligt utredningen bör, i förekommande fall, en sådan överenskommelse om en enskild riksrevisors tjänstepension dokumenteras särskilt i nämndens beslutsprotokoll.
Detsamma bör också gälla för en riksrevisionsdirektör.
Remissinstanserna
Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inte några synpunkter.
Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömning
Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att det saknas skäl att införa särbestämmelser om riksrevisorers pensionsförmåner. Detsamma bör gälla även för riksrevisionsdirektörer och deras pensionsförmåner. Riksdagsstyrelsen delar även utredningens bedömning att det bör dokumenteras i nämndens beslut i fråga om den enskilde riksrevisorn respektive riksrevisionsdirektören att en överenskommelse som rör byte av avdelning inom ramen för pensionsavtalet PA 16 gjorts.
25
2019/20:RS7 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
5.6 Övergångsrestriktioner införs
Riksdagsstyrelsens förslag En ny lag, lagen (2020:00) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet, ska införas och reglera prövning i form av karens och ämnesrestriktion för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer som går över till annan verksamhet.
Det som anges i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet ska även tillämpas för riksrevisorer respektive riksrevisionsdirektörer, men med den skillnaden att ett nytt uppdrag eller en ny anställning i statlig verksamhet också omfattas.
Anmälningsskyldigheten gäller under tolv månader efter det att uppdraget som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör avslutades.
Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ska pröva även riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers övergång till annan verksamhet.
Om Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner meddelar en tidigare riksrevisor eller riksrevisionsdirektör en övergångsrestriktion, ska nämnden även besluta om ersättning. En tidigare riksrevisor eller riksrevisionsdirektör som inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag har rätt till ersättning under den tid som en övergångsrestriktion gäller, om personen till följd av restriktionen inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamhet under karenstiden. Ersättningens storlek ska motsvara det belopp som personen fick i lön vid sin avgång. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs avgångsvederlag och inkomstgaranti.
Riksdagsstyrelsens bedömning: Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioners ärenden om riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers övergångsrestriktioner bör inte omfattas av någon ny sekretessbestämmelse. Inte heller bör nämndens namn ändras för att återspegla uppdraget att även pröva restriktioner för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer.
Utredningens överväganden och förslag samt bedömning
Riksrevisorernas uppdrag, med i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet, kan innebära en risk för skada om informationen används otillbörligt när en riksrevisor lämnar sitt uppdrag. Förtroendet för riksrevisorsämbetet kan även påverkas av om en riksrevisor efter sin mandatperiod ingår ett anställnings- eller uppdragsförhållande i en organisation som är eller kan vara föremål för Riksrevisionens granskning, eller ett annat anställnings- eller uppdragsförhållande som kan medföra en risk för intressekonflikter.
26
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
Enligt utredningen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva ett yrke enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart gynna vissa personer eller företag ekonomiskt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att ett ställningstagande till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall, i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.10
I förarbetena till lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet framhålls att det är av stor betydelse för allmänhetens förtroende för den styrande makten, politiker i allmänhet och samhället i stort hur statsråd och statssekreterare agerar eller uppfattas agera. Deras handlande efter avslutat uppdrag respektive anställning kan medföra stor skada för staten, t.ex. om de av allmänheten uppfattas använda sin upparbetade kunskap otillbörligt för att gynna enskilda intressen. Skadan kan vara såväl ekonomisk skada som minskat förtroende från allmänheten. Regeringens bedömning var att intresset av att införa en reglering av övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare överstiger de men som de enskilda statsråden och statssekreterarna kan drabbas av till följd av regleringen.11
En riksrevisor ska granska hela den statliga statsförvaltningen och kan därigenom få obegränsad tillgång till mycket känslig information. Hur en riksrevisor agerar eller uppfattas agera är därför enligt utredningen av stor betydelse för allmänhetens förtroende för staten. Utredningen anser därför att det är förenligt med regeringsformen att införa en reglering om övergångsrestriktioner för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer.
Lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet bör enligt utredningen tjäna som förebild för en reglering av karens för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer. Riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers övergångsrestriktioner bör dock regleras i särskild ordning. Det framstår nämligen som lämpligt att förhållanden som gäller myndigheter under riksdagen regleras i en särskild lag. Den nya lagen om restriktioner för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer föreslås i stort innehålla bestämmelser som motsvarar de som gäller för statsråd och statssekreterare, varför de uttalanden som görs i förarbeten till lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet är relevanta även för den nya lagen.
Övergångar mellan den offentliga och den privata sektorn leder enligt utredningen till en ökad risk för intressekonflikter. En typ av risk uppstår när den anställde fortfarande arbetar i staten och handlar om otillbörlig påverkan till följd av löften om ny anställning. En annan typ av risk som redovisas i förarbetena till lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare avser situationen när personen har lämnat staten och börjat arbeta i privat verksamhet. I en sådan situation finns det risk för att den enskilde missbrukar
10Prop. 1993/94:117 s. 51.
11Prop. 2017/18:162 s. 21.
27
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| information, kunskap eller kontakter med f.d. kollegor, vilket kan medföra | |
| skada för staten. Enbart misstanke om sådant missbruk innebär skada för sta- | |
| ten i form av minskat förtroende från allmänheten. När det gäller statsråd och | |
| statssekreterare omfattar alltså regleringen endast övergång till annan än stat- | |
| lig verksamhet. En riksrevisor, och även en riksrevisionsdirektör, får enligt | |
| utredningen omfattande information och kunskap om offentlig verksamhet, | |
| vilket kan leda till intressekonflikter när uppdraget upphör. Informationen kan | |
| användas otillbörligt och leda till både en ekonomisk skada och en förtroende- | |
| skada för staten. För att minska risken för skada och otillbörlig fördel ska en | |
| riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör vara anmälningsskyldig vid över- | |
| gång till annan än statlig verksamhet, på motsvarande sätt som gäller för stats- | |
| råd och statssekreterare. | |
| Eftersom det grundläggande i uppdraget som riksrevisor är att oberoende | |
| och sakligt granska den statliga verksamheten kan dock även en övergång till | |
| annan statlig verksamhet vara känslig, i synnerhet om det sker kort tid efter | |
| det att uppdraget som riksrevisor avslutats. En övergång till en verksamhet | |
| som riksrevisorn har granskat eller kunnat granska kan leda till att allmänhet- | |
| ens förtroende för riksrevisorn ifrågasätts och att förtroendet för staten skadas. | |
| Det finns därför enligt utredningen ett behov av att kunna meddela övergångs- | |
| restriktioner även vid en övergång till annan statlig verksamhet. En riksrevisor | |
| som avser att lämna eller har lämnat sitt uppdrag ska därför vara anmälnings- | |
| skyldig även vid sådan övergång. | |
| Med en ordning med endast en riksrevisor har denne ensam det yttersta | |
| ansvaret för myndigheten Riksrevisionen och för granskningsverksamheten. | |
| Riksrevisorn ska bl.a. kunna anförtro riksrevisionsdirektören den dagliga led- | |
| ningen av myndigheten och kunna överlämna granskningsuppgifter vid jävs- | |
| situationer eller vid annat förfall. Riksrevisorn ska även samråda med riksre- | |
| visionsdirektören innan han eller hon beslutar att ett granskningsärende ska | |
| inledas. Riksrevisionsdirektören kommer därför att få insikt i gransknings- | |
| verksamheten, även om han eller hon endast kommer att ansvara för ett be- | |
| gränsat antal enskilda granskningsärenden. Bestämmelserna i den föreslagna | |
| lagen om restriktioner bör därför enligt utredningen även gälla för en riksre- | |
| visionsdirektör. | |
| När det gäller själva prövningen kan enligt utredningen en övergång till | |
| annan än statlig verksamhet förväntas motsvara prövningen vid ett tidigare | |
| statsråds eller en tidigare statssekreterares övergång till annan än statlig verk- | |
| samhet. En övergångsrestriktion ska då beslutas om det finns en risk för att | |
| den känsliga information som en riksrevisor eller en riksrevisionsdirektör tagit | |
| del av under uppdragstiden kan leda till en ekonomisk skada för staten, en | |
| otillbörlig fördel för någon enskild eller att allmänhetens förtroende för staten | |
| skadas, om personen går över till den verksamhet som prövningen avser. | |
| Vid övergång till annan statlig verksamhet är det förtroendet för staten som | |
| helt står i centrum. Blotta misstanken om att en riksrevisor eller en riksrevisions- | |
| direktör i sin granskning har påverkats av förhoppningar eller löften om fram- |
28
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
tida anställningar eller uppdrag skulle innebära en allvarlig skada. Enligt utredningen innebär det att det ska ske en prövning av om det finns en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas om riksrevisorn eller riksrevisionsdirektören övergår till en verksamhet som denna tidigare granskat eller haft i uppdrag att granska. En övergång som innebär att en riksrevisor, en tidigare riksrevisor, en riksrevisionsdirektör eller en tidigare riksrevisionsdirektör är aktuell för en anställning som myndighetschef för en förvaltningsmyndighet måste då enligt utredningens bedömning betraktas som särskilt känslig.
Utredningen föreslår att riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer ska ha rätt till ersättning om en övergångsrestriktion meddelas på motsvarande sätt som gäller för ett tidigare statsråd eller en tidigare statssekreterare. Om en tidigare riksrevisor eller riksrevisionsdirektör har rätt till avgångsvederlag bör emellertid inte någon karensersättning lämnas enligt utredningen. Till skillnad från ett statsråd eller en statssekreterare kan en riksrevisor och även en riksrevisionsdirektör ha rätt till inkomstgaranti. Inte heller i ett sådant fall bör någon ersättning vid övergångsrestriktioner lämnas. I de fall då en tidigare riksrevisor eller riksrevisionsdirektör inte har rätt till avgångsvederlag eller inkomstgaranti föreslås ersättningen under karenstiden motsvara vad personen fick i lön när uppdraget avslutades. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som lämnas i avgångsvederlag och inkomstgaranti.
Prövningen av om övergångsrestriktioner ska meddelas kan vara både svår och känslig, och det är angeläget att en tydlig praxis utvecklas för att säkerställa att bedömningen genomförs utifrån gemensamma utgångspunkter och på ett likartat sätt. Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner har inrättats för bedömning av frågor om just övergångsrestriktioner. Vid utformningen av de regler som gäller för nämndens verksamhet och sammansättning har dessutom beaktats att ärendena ska kunna behandlas inom tre veckor från det att anmälan är fullständig. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner får i uppgift att pröva även riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers övergångsrestriktioner.
Nämndens huvudsakliga verksamhet kommer även fortsättningsvis att omfatta prövning av restriktioner i samband med statsråds och statssekreterares övergång. Utredningen bedömer nämligen att det torde bli ovanligt att en prövning av eventuella restriktioner för en riksrevisor eller riksrevisionsdirektör aktualiseras. Det är därför enligt utredningen inte motiverat att ändra nämndens namn till följd av denna tillkommande uppgift. Nämndens uppgift att även pröva restriktioner vid riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers övergång till annan verksamhet föreslås framgå av nämndens instruktion.
I samband med att lagen om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare trädde i kraft infördes en bestämmelse i 32 kap. 6 b § lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess, förkortad OSL, om att sekretess ska gälla för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men, i ett ärende om prövning enligt lagen om restriktioner vid statsråds
29
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. Sekretess upp- | |
| hör att gälla när ett slutligt beslut meddelas i ärendet. Utredningen gör bedöm- | |
| ningen att behovet av sekretess inte är lika starkt för en riksrevisors eller riks- | |
| revisionsdirektörs ärende hos nämnden, och att det därför inte är motiverat | |
| med en motsvarande sekretessbestämmelse. |
Remissinstanserna
Förvaltningshögskolan respektive Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet och Statskontoret tillstyrker utredningens förslag om övergångsrestriktioner. Även Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna tillstyrker utredningens förslag om riksrevisorers karens men efterlyser en språklig förenkling av 2 § i den föreslagna nya lagen.
Arbetsgivarverket framhåller att det är utomordentligt viktigt att det ska gå att rekrytera de bästa krafterna till uppdrag som riksrevisor och att det därför finns anledning att noga följa utvecklingen av de föreslagna övergångsrestriktionerna för att säkerställa att det inte leder till oönskade effekter vad gäller de framtida rekryteringsmöjligheterna.
Södertörns högskola anför att samma karensregler som gäller för statsråd och statssekreterare bör gälla även för riksrevisorer. Övergångsrestriktioner bör således bara omfatta övergång till privat verksamhet och inte statlig verksamhet.
Lunds universitet ställer sig bakom förslaget om övergångsrestriktioner för riksrevisorer men påtalar att det också kan finnas behov av en karenstid inför tillträdet av uppdraget som riksrevisor. Detta gäller särskilt om personen rekryteras från Regeringskansliet eller från en position som generaldirektör eller liknande då karens inte redan gäller enligt lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet, vilket blir extra angeläget med bara en riksrevisor.
Utan att motsätta sig förslaget vill FAR påminna om den karenstid på två år som gäller för revisorer i uppdrag för företag av allmänt intresse enligt 25 a § andra stycket lagen (2001:883) om revisorer, samt den karenstid på ett år som gäller för revisorer i alla uppdrag (25 a § första stycket samma lag). Det kan ifrågasättas om övergången från granskare till anställning hos ett granskningsobjekt för en riksrevisor skulle vara mindre känslig än övergången från revisor till ledande befattningshavare hos en revisionskund.
Justitiekanslern lyfter fram frågan om det som ska gälla för riksrevisorn i fråga om karens m.m. också bör gälla för riksrevisionsdirektören.
Skälen för riksdagsstyrelsens förslag
Utredningen föreslår att en prövning av övergångsrestriktioner i form av karens och ämnesrestriktion för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer ska införas för övergång till både annan statlig verksamhet och privat verksamhet. Södertörns högskola anser att samma karensregler som gäller för statsråd och
30
| 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG | 2019/20:RS7 |
statssekreterare, dvs. bara övergång till privat verksamhet, ska gälla även för riksrevisorer. Här vill riksdagsstyrelsen framhålla följande.
En riksrevisor får omfattande information och kunskap om offentlig verksamhet, vilket kan leda till intressekonflikter när uppdraget som riksrevisor upphör och en ny anställning aktualiserats eller ingåtts. Informationen kan användas otillbörligt och leda till både ekonomisk skada och förtroendeskada för staten. Den typ av risk som inom statlig verksamhet kan uppstå handlar främst om otillbörlig påverkan till följd av löften om ett nytt uppdrag eller en ny anställning. Blotta misstanken om att en riksrevisor, eller i förekommande fall en riksrevisionsdirektör, i sin granskning har påverkats av löften om framtida anställningar eller uppdrag, eller förhoppningar om sådana, skulle innebära en allvarlig skada som enligt riksdagsstyrelsen motiverar en prövning om övergångsrestriktioner även innan övergång till annan statlig verksamhet.
Riksdagsstyrelsen vill här dock särskilt framhålla att bedömningen av om det finns skäl att meddela en övergångsrestriktion i form av karens eller ämnesrestriktion alltid måste avgöras från fall till fall och med utgångspunkt från omständigheterna vid den aktuella övergången. I detta sammanhang måste det särskilt utredas om personen till följd av sitt uppdrag har fått ta del av känslig information eller annan kunskap som gör att det, om personen påbörjar ett visst nytt uppdrag eller anställning eller etablerar viss näringsverksamhet, finns en risk för ekonomisk skada för staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller att allmänhetens förtroende för staten skadas. Vidare vill riksdagsstyrelsen anföra att eftersom riksrevisorn huvudsakligen beslutar vilka uppgifter en riksrevisionsdirektör ska utföra, får det anses finnas en lägre grad av sannolikhet för behov av övergångsrestriktioner för en riksrevisionsdirektör. Det borde vidare inte bli aktuellt med en övergångsrestriktion för en riksrevisionsdirektör som efter avslutat uppdrag blir aktuell för ett uppdrag som riksrevisor.
Mot denna bakgrund förordar riksdagsstyrelsen utredningens förslag att införa en prövning av övergångsrestriktioner före en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs övergång till såväl statlig som privat verksamhet.
Riksdagsstyrelsen instämmer även i utredningens förslag att prövningen om eventuella övergångsrestriktioner ska göras av Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner.
Angående behov av sekretess i ärenden om riksrevisorers och riksrevisionsdirektörers övergångsrestriktioner gjorde utredningen bedömningen att nämndens ärenden inte bör omfattas av någon ny sekretess. Riksdagsstyrelsen anser, i likhet med utredningen, att nämndens prövning inte behöver omfattas av någon ny särskild bestämmelse om sekretess, men framhåller att sekretess kan aktualiseras enligt befintliga bestämmelser i OSL (21 kap. 1 § och 28 kap. 8 §) om en enskilds ekonomiska hälsa eller en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden om inkomstgaranti eller motsvarande förmåner bl.a. för vissa arbetstagare som har innehaft statlig chefsanställning.
Eftersom riksdagen väljer riksrevisor och riksrevisionsdirektör och valen bereds i konstitutionsutskottet förutsätter riksdagsstyrelsen att endast de personer som är synnerligen väl lämpade för respektive uppdrag kan komma i
31
| 2019/20:RS7 | 5 RIKSDAGSSTYRELSENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG |
| fråga för det. Det saknas därmed enligt riksdagsstyrelsen anledning att som | |
| Lunds universitet efterfrågar införa en karensprövning inför tillträdet som riks- | |
| revisor eller riksrevisionsdirektör. Därutöver finns anledning att påminna om | |
| bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen. | |
| Inte heller övriga remissynpunkter föranleder riksdagsstyrelsen att göra en | |
| annan bedömning än utredningen. |
5.7 Ikraftträdande
Riksdagsstyrelsens förslag: Den föreslagna lagen om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet ska träda i kraft den 1 juli 2020, och tillämpas första gången på den som innehar ett uppdrag när lagen träder i kraft.
Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 2020.
Utredningens förslag
Utredningen föreslår att den föreslagna lagen om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet ska träda i kraft den 1 januari 2020, och tillämpas första gången på den som innehar ett uppdrag när lagen träder i kraft.
Övriga förslag till lagändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.
Remissinstanserna
Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på utredningens förslag.
Riksdagsstyrelsens förslag till ikraftträdande
Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft redan den 1 januari 2020. Riksdagsstyrelsen anser att ikraftträdandet i stället ska vara den 1 juli
2020. Riksdagsstyrelsen ändrar genomgående ikraftträdandet till den 1 juli 2020 men ställer sig i övrigt bakom utredningens förslag till ikraftträdandebestämmelse.
32
2019/20:RS7
6 Författningskommentar
6.1Förslaget till lag (2020:00) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet
1 §
Denna lag gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör.
I den inledande bestämmelsen anges lagens tillämpningsområde. Av bestämmelsen framgår att personer som innehar eller som har avslutat ett uppdrag som riksrevisor eller som riksrevisionsdirektör omfattas av lagens bestämmelser.
Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.
2 §
Innan en riksrevisor eller riksrevisionsdirektör går över till annan verksamhet ska bestämmelserna i 2–7 §§, 8 § första stycket, 9, 11 och 12 §§ lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet tillämpas, med den skillnaden att det som föreskrivs i 3–5 och 9 §§ ska gälla även ett nytt uppdrag eller en ny anställning i statlig verksamhet.
Av bestämmelsen framgår vilka bestämmelser i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet som ska tillämpas på personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör. Det som anförs i förarbetena till bestämmelserna (prop. 2017/18:162 s. 45–50) bör kunna vara vägledande även för tillämpningen av denna lag.
Bestämmelsen innebär att innan en riksrevisor eller en riksrevisionsdirektör, eller en person som tidigare har haft ett sådant uppdrag, påbörjar ett uppdrag, anställning eller etablerar näringsverksamhet ska motsvarande prövning som vid ett tidigare statsråds eller en tidigare statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet göras. Personen ska innan övergången anmäla den till nämnden för prövning. Benämningen riksrevisor inkluderar här även en tf. riksrevisor eftersom det som gäller en riksrevisor även gäller en tf. riksrevisor, då denna under en viss tid träder fullt ut in i riksrevisorns ställe. Nämndens prövning ska dock, till skillnad från den för statssekreterare och statsråd, även omfatta övergång till statlig verksamhet. Således ska både privat och statlig
33
| 2019/20:RS7 | 6 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR |
| verksamhet omfattas av prövningen. I fråga om statlig verksamhet står förtro- | |
| endet för staten i centrum för prövningen. Blotta misstanken om att en riksre- | |
| visor eller riksrevisionsdirektör i sin granskning har påverkats av möjligheten | |
| till framtida anställningar eller uppdrag, eller förhoppningar om sådana, skulle | |
| innebära en allvarlig skada för förtroendet för staten. En övergångsrestriktion | |
| ska meddelas om nämnden bedömer att det finns en sådan risk. En övergång | |
| till statlig verksamhet kan komma att vara utesluten, i vart fall om övergången | |
| ska ske i nära anslutning till att uppdraget som riksrevisor eller riksrevisions- | |
| direktör avslutades. Bedömningen av om det finns skäl att meddela en över- | |
| gångsrestriktion måste dock göras från fall till fall, och med utgångspunkt från | |
| omständigheterna vid den aktuella övergången. En riksrevisionsdirektörs | |
| övergång till annan verksamhet borde, beroende på vad riksrevisionsdirektö- | |
| rens uppgifter har innehållit, vara mindre känslig än en riksrevisors. En över- | |
| gång som innebär att en riksrevisor, riksrevisionsdirektör eller en tidigare så- | |
| dan är aktuell för en anställning som myndighetschef vid en förvaltningsmyn- | |
| dighet måste betraktas som särskilt känslig. Kravet på anmälan gäller under | |
| tolv månader efter att uppdraget avslutats. Därefter gäller fortfarande aktsam- | |
| hetskravet i 2 § i lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares | |
| övergång till annan än statlig verksamhet. | |
| Förslaget behandlas i avsnitten 5.6. | |
| 3 § | |
| Om nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsre- | |
| striktioner meddelar en tidigare riksrevisor eller en tidigare riksrevisionsdi- | |
| rektör en övergångsrestriktion ska nämnden även besluta om ersättning enligt | |
| andra och tredje styckena. | |
| En tidigare riksrevisor eller en tidigare riksrevisionsdirektör som inte har | |
| rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag, har rätt till ersättning under den | |
| tid som en övergångsrestriktion gäller, om personen till följd av restriktionen | |
| inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera | |
| näringsverksamhet under denna tid. | |
| Ersättningens storlek ska motsvara det belopp som personen fick i lön vid | |
| avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för en riks- | |
| revisors eller en riksrevisionsdirektörs avgångsvederlag. | |
| Bestämmelsen anger under vilka förutsättningar en person som har meddelats | |
| övergångsrestriktioner har rätt till ersättning under tiden för restriktionerna. | |
| Av första stycket framgår att när nämnden beslutar om en övergångsre- | |
| striktion för en tidigare riksrevisor eller riksrevisionsdirektör, ska nämnden | |
| också besluta om rätten till ersättning, som framgår av andra och tredje styck- | |
| ena. | |
| I andra stycket anges att en person som inte har rätt till avgångsvederlag | |
| eller inkomstgaranti i stället har rätt till karensersättning under den tiden över- |
34
| 6 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR | 2019/20:RS7 |
gången får vänta. Detta gäller under förutsättning att personen till följd av restriktionen inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamheten. Rätten till ersättningen är således subsidiär i förhållande till en riksrevisors eller riksrevisionsdirektörs inkomstgaranti eller avgångsvederlag. Först om rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag saknas kan en särskild ersättning för tiden för övergångsrestriktionen lämnas.
Den ena situationen då karensersättning kommer att kunna lämnas är om en tidigare riksrevisor eller riksrevisionsdirektör skiljs från uppdraget av riksdagen på grunden allvarlig försummelse respektive grovt åsidosättande av sina åligganden. Den andra situation är om Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna har beslutat att rätt till avgångsvederlag är oskälig och därför helt eller delvis ska sättas ned. En delvis nedsättning innebär i praktiken att avgångsvederlaget lämnas under ett färre antal månader än brukligt för avgångsvederlaget. I ett sådant fall kommer karensersättningen att utgå för de månader av eventuellt återstående karenstid under vilka avgångsvederlag inte lämnas.
Av tredje stycket framgår att storleken på ersättningen ska motsvara det belopp som personen fick i lön när han eller hon lämnade uppdraget som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör. Det är tänkbart att en riksrevisor eller riksrevisionsdirektör hittar en ny försörjning som inte omfattas av karens. Om personen har karensersättning sedan tidigare ska samma avräkningsregler som gäller för avgångsvederlag gälla även för karensersättning.
Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.
6.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna
1 §
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska bestämma det belopp som månadsvis ska betalas i lön till riksdagens ombudsmän, riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och en tillförordnad riksrevisor.
Nämnden ska också besluta om avgångsförmåner och om övriga anställningsförmåner för riksdagens ombudsmän, riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och en tillförordnad riksrevisor.
Riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens avgångsförmåner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor eller som riksrevisionsdirektör. Av- gångsvederlag får helt eller delvis sättas ned om nämnden finner att sådan ersättning framstår som oskälig.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
35
| 2019/20:RS7 | 6 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR |
| I andra stycket ersätts begreppet avgångsersättning med begreppet avgångs- | |
| förmån. Avgångsförmåner är ett begrepp som överensstämmer med termino- | |
| login i förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och av- | |
| gångsvederlag till myndighetschefer och omfattar förmåner av olika slag, | |
| såsom inkomstgaranti och avgångsvederlag. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1. | |
| I ett nytt tredje stycke anges att riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens | |
| respektive avgångsförmåner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäl- | |
| ler för chefer vid myndigheter direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas | |
| till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor eller | |
| riksrevisionsdirektör. Bestämmelsen tydliggör utgångspunkten för nämndens | |
| beslut avseende riksrevisorns respektive riksrevisionsdirektörens avgångsför- | |
| måner, dvs. det som gäller för chefer vid regeringens myndigheter enligt för- | |
| ordning (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag | |
| till myndighetschefer. Myndighetschefer som lyder direkt under regeringen är | |
| t.ex. generaldirektörer. De särskilda förhållandena som följer med uppdraget | |
| som riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör ska dock beaktas, vilket | |
| främst är avsaknaden av omplaceringsmöjlighet för både riksrevisorn och riks- | |
| revisionsdirektören. Riksrevisorn kan heller inte väljas om. Detta har medfört | |
| att en riksrevisor har rätt till inkomstgaranti oavsett ålder när uppdraget är full- | |
| gjort. Det är således frågan om förmånligare villkor än de som följer av chefs- | |
| förordningen. | |
| När det gäller avgångsvederlag slås fast att nämnden helt eller delvis får | |
| sätta ned sådan ersättning om den framstår som oskälig. Med oskälig avses att | |
| det skulle uppfattas som stötande att avgångsvederlag utgår. Möjligheten ska | |
| utnyttjas restriktivt. | |
| Förslaget behandlas i avsnitten 5.1 och 5.3. | |
| Det nya fjärde stycket motsvarar tredje stycket i den nuvarande lydelsen. |
36
| 6 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR | 2019/20:RS7 |
6.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner
1 §
Bestämmelser om uppgifter för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner finns i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.
Bestämmelser om uppgifter för nämnden finns även i lagen (2020:00) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Av det nya andra stycket framgår att bestämmelser om uppgifter för nämnden även finns i lagen (2020:00) om restriktioner för en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet. Det är en nytillkommen uppgift för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, och prövningen ska omfatta både privat och statlig verksamhet. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.
Det nya tredje stycket motsvarar andra stycket i den nuvarande lydelsen.
37
2019/20:RS7
BILAGA 1
Utredningens lagförslag
Förslag till lag (0000:00) om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som riksrevisor.
2 § Bestämmelserna i 2–7 §§, 8 § första stycket, 9, 11 och 12 §§ lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet ska även tillämpas för en riksrevisor, med den skillnaden att det som föreskrivs i 3, 4, 5 och 9 §§ om ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet ska, för en riksrevisor, gälla ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan verksamhet.
3 § Om nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner meddelar en tidigare riksrevisor en övergångsrestriktion ska nämnden även besluta om ersättning enligt andra och tredje styckena.
En tidigare riksrevisor som inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag har rätt till ersättning under den tid som en övergångsrestriktion gäller, om personen till följd av restriktionen inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamhet under denna tid.
Ersättningens storlek ska motsvara det belopp som personen fick i lön vid avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för en riksrevisors avgångsvederlag.
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
2.Lagen tillämpas första gången på den som innehar ett uppdrag som riksrevisor när lagen träder i kraft.
38
| UTREDNINGENS LAGFÖRSLAG BILAGA 1 | 2019/20:RS7 |
Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 §12
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska bestämma det belopp som månadsvis ska betalas i lön till riksdagens ombuds-
| män, riksrevisorerna och tillförordnade riksrevisorer. | ||
| Nämnden ska också besluta om | Nämnden ska också besluta om | |
| avgångsersättning och om övriga an- | avgångsförmåner och om övriga an- | |
| ställningsförmåner för riksdagens | ställningsförmåner | för riksdagens |
| ombudsmän, riksrevisorerna och till- | ombudsmän, riksrevisorerna och till- | |
| förordnande riksrevisorer. | förordnade riksrevisorer. | |
| Riksrevisorernas | avgångsför- | |
| måner ska beslutas | med utgångs- | |
punkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
12Senaste lydelsen 2019:31.
39
2019/20:RS7 BILAGA 1 UTREDNINGENS LAGFÖRSLAG
Förslag till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ska
| ha följande lydelse. | |
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 §
Bestämmelser om uppgifter för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner finns i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.
Bestämmelser om uppgifter för nämnden finns även i lagen (0000:00) om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
40
2019/20:RS7
BILAGA 2
Utredningens lagförslag avseende en eventuell ställföreträdande riksrevisor
Förslag till lag (0000:00) om restriktioner vid en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör.
2 § Bestämmelserna i 2–7 §§, 8 § första stycket, 9, 11 och 12 §§ lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet ska även tillämpas för en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör, med den skillnaden att det som föreskrivs i 3, 4, 5 och 9 §§ om ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet ska, för en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör, gälla ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan verksamhet.
3 § Om nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner meddelar en tidigare riksrevisor eller en tidigare riksrevisionsdirektör en övergångsrestriktion ska nämnden även besluta om ersättning enligt andra och tredje styckena.
En tidigare riksrevisor eller en tidigare riksrevisionsdirektör som inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag har rätt till ersättning under den tid som en övergångsrestriktion gäller, om personen till följd av restriktionen inte kan tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamhet under denna tid.
Ersättningens storlek ska motsvara det belopp som personen fick i lön vid avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs avgångsvederlag.
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
2.Lagen tillämpas första gången på den som innehar ett uppdrag när lagen träder i kraft.
41
| 2019/20:RS7 | BILAGA 2 UTREDNINGENS LAGFÖRSLAG AVSEENDE EN EVENTUELL STÄLLFÖRETRÄDANDE |
| RIKSREVISOR |
Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska ha följande ly-
| delse. | |
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
| 1 §13 | |
| Nämnden för lön till riksdagens | Nämnden för lön till riksdagens |
| ombudsmän och riksrevisorerna ska | ombudsmän och riksrevisorerna ska |
| bestämma det belopp som månadsvis | bestämma det belopp som månadsvis |
| ska betalas i lön till riksdagens om- | ska betalas i lön till riksdagens om- |
| budsmän, riksrevisorerna och tillför- | budsmän, riksrevisorn, riksrevisions- |
| ordnade riksrevisorer. | direktören och en tillförordnad riks- |
| revisor. | |
| Nämnden ska också besluta om | Nämnden ska också besluta om av- |
| avgångsersättning och om övriga an- | gångsförmåner och om övriga anställ- |
| ställningsförmåner för riksdagens | ningsförmåner för riksdagens om- |
| ombudsmän, riksrevisorerna och till- | budsmän, riksrevisorn, riksrevisions- |
| förordnande riksrevisorer. | direktören och en tillförordnad riksre- |
| visor. | |
| Riksrevisorns och riksrevisionsdi- | |
| rektörens avgångsförmåner ska beslu- | |
| tas med utgångspunkt från vad som | |
| gäller för chefer för myndigheter som | |
| lyder direkt under regeringen. Hänsyn | |
| ska dock tas till de särskilda förhållan- | |
| den som följer med uppdraget som | |
| riksrevisor eller som riksrevisionsdi- | |
| rektör. | |
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Denna lag träder i kraft den i januari 2020.
13Senaste lydelsen 2019:31.
42
| UTREDNINGENS LAGFÖRSLAG AVSEENDE EN EVENTUELL STÄLLFÖRETRÄDANDE RIKSREVISOR | 2019/20:RS7 |
| BILAGA 2 |
Förslag till lag om ändring i lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:677) med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 §
Bestämmelser om uppgifter för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner finns i lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.
Bestämmelser om uppgifter för nämnden finns även i lagen (0000:00) om restriktioner vid en riksrevisors eller en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet.
Nämnden är en myndighet under riksdagen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.
43
2019/20:RS7
BILAGA 3
Sammanfattning av utredningens förslag
Uppdraget
Riksdagsstyrelsen beslutade i oktober 2018 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå bestämmelser om karenstid och avgångsvillkor för riksrevisorer.
Utredaren ska lämna förslag om avgångsvillkor för riksrevisorer, särskilt riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag i förtid.
Utredaren ska även utreda rätten till pensionsförmåner för riksrevisorer samt lämna de förslag som utredaren finner vara möjliga och relevanta.
Utredaren ska slutligen föreslå bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor samt vilken myndighet som ska pröva frågor om sådan karenstid. Utredaren ska överväga om en karenstid för en riksrevisor som avslutat sitt uppdrag bör påverka riksrevisorns avgångsvillkor.
Riksrevisorernas avgångsvillkor
Inledning
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna har att besluta om olika former av avgångsersättning till riksrevisorer. Nämnden har enligt sin instruktion en avsevärd frihet att fatta beslut med hänsynstagande till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.
Nämndens stora frihet kan begränsa förutsägbarheten av nämndens beslut i olika situationer, vilket kan få negativa konsekvenser för riksdagens möjligheter att rekrytera lämpliga personer för uppdraget som riksrevisor.
Begreppet avgångsersättning bör ersättas med avgångsförmåner
Terminologin i lagen med instruktion för nämnden bör motsvara den i förordningen om myndighetschefers avgångsförmåner, eftersom nämndens beslut utgår från de bestämmelser som gäller för myndighetschefer under regeringen. Vi föreslår därför att begreppet avgångsersättning ersätts med begreppet avgångsförmåner i lagen med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.
En grundläggande bestämmelse om avgångsförmåner bör införas i lagen
För att öka tydligheten och förutsägbarheten när det gäller en riksrevisors avgångsförmåner föreslår vi att det i lagen med instruktion för nämnden tas in en grundläggande bestämmelse om att riksrevisorers avgångsförmåner ska beslutas med utgångspunkt från vad som gäller för chefer för myndigheter som
44
| SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG BILAGA 3 | 2019/20:RS7 |
lyder direkt under regeringen. Hänsyn ska dock tas till de särskilda förhållanden som följer med uppdraget som riksrevisor. Sådana särskilda förhållanden är att en riksrevisor inte kan väljas om och att en riksrevisor inte kan förflyttas till en annan befattning. I betänkandet lämnar vi viss vägledning för utformningen av de villkor som bör gälla till följd av dessa särskilda förhållanden.
Inkomstgaranti efter fullgjord förordnandetid
Det är viktigt att säkra en riksrevisors oberoende under hela förordnandetiden och att han eller hon kan fullgöra uppdraget utan hänsyn till sin framtida försörjning. Att en riksrevisor inte kan erbjudas ett nytt uppdrag som riksrevisor bör därför föranleda nämnden att även i fortsättningen besluta att en riksrevisor ska ha rätt till inkomstgaranti efter fullgjord förordnandetid, oavsett riksrevisorns ålder när uppdraget är avslutat.
Avgångsvederlag bör i regel utgå om uppdraget avslutas i förtid
Avgångsvillkoren för riksrevisorer behöver preciseras och detta särskilt för de riksrevisorer som avslutar sitt uppdrag i förtid. Det är viktigt bl.a. för den som överväger att åta sig revisorsuppdraget.
Den särskilda ställning och det starka skydd som omgärdar riksrevisorernas uppdrag innebär att förväntningarna på att en riksrevisor fullföljer uppdraget är höga, även i situationer som är påfrestande för den enskilde riksrevisorn. En riksrevisors situation kan dock förändras väsentligt, både arbetsmässigt och privat under förordnandetiden. Det kan även uppstå en situation då förtroendet för en riksrevisor och i förlängningen Riksrevisionen har satts i fråga och det är olämpligt att riksrevisorn fullföljer uppdraget. En riksrevisor bör inte känna sig tvingad att fullfölja förordnandet av ekonomiska skäl när andra skäl talar med styrka för att han eller hon bör lämna uppdraget.
Det är av stor betydelse för riksdagen att villkoren är gynnsamma, och detta för att de bäst lämpade personerna ska kunna väljas för uppdraget. Rekryteringar av riksrevisorer kan även i framtiden komma att ske från kretsen av myndighetschefer under regeringen. För dessa chefer kan det utgöra en försämring att inte kunna komma i åtnjutande av avgångsvederlag, vilket de till följd av den förflyttningsmöjlighet som finns kan ha möjlighet till om de i förtid tvingas sluta som myndighetschefer.
Ett avgångsvederlag bör därför som regel utgå under högst 24 månader till en riksrevisor som avslutar sitt uppdrag i förtid. En riksrevisor som innehaft uppdraget under en kortare tid än 24 månader bör dock ges rätt till avgångsvederlag under högst 12 månader.
45
| 2019/20:RS7 | BILAGA 3 SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG |
Särskilda förhållanden som bör leda till att avgångsvederlag inte utgår
Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. En rätt till avgångsvederlag bör inte tillerkännas i ett sådant fall. Om sådana förhållanden framkommer som innebär att en rätt till avgångsvederlag framstår som oskäligt, bör nämnden ha möjlighet att besluta om att avgångsvederlag inte ska utgå. Denna möjlighet bör dock tillämpas restriktivt.
Pensionsförmåner i enlighet med det statliga pensionsavtalet
Den statliga tjänstepensionen är sedan 2003 utformad på samma sätt för samtliga statsanställda och regleras genom det statliga pensionsavtalet. En rätt till hel tjänstepension föreligger numera efter 30 statliga tjänsteår.
Vi har under utredningsarbetet inte funnit något som talar för att pensionsförmånerna påverkas negativt som en följd av ett uppdrag som riksrevisor, jämfört med en anställning som myndighetschef under regeringen. Samma bestämmelser gäller för båda grupperna.
Vi gör bedömningen att det inte finns skäl att införa särbestämmelser när det gäller riksrevisorernas pensionsförmåner.
Karens för riksrevisorer
Inledning
Enligt vårt direktiv ska vi föreslå dels bestämmelser om karenstid efter avslutat uppdrag som riksrevisor, dels vilken myndighet som ska pröva frågor om sådan karenstid.
Lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet trädde i kraft i juli 2018. Enligt lagen är ett statsråd eller en statssekreterare som avser att börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning eller etablera en näringsverksamhet i annan än statlig verksamhet skyldig att anmäla detta till Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktion.
Nämnden prövar om statsrådet eller statssekreteraren förvärvat sådan känslig information eller kunskap under sitt uppdrag eller sin anställning som kan användas på ett sätt som kan ge upphov till en risk för skada i staten, otillbörlig fördel för någon enskild eller att allmänhetens förtroende för staten skadas. Om det finns en sådan risk för skada ska nämnden meddela statsrådet eller statssekreteraren en övergångsrestriktion i form av karens eller ämnesrestriktion under högst 12 månader.
46
| SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG BILAGA 3 | 2019/20:RS7 |
En särskild lag om övergångsrestriktioner för riksrevisorer
Syftet med lagen med övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare överensstämmer i princip med det som eftersträvas för riksrevisorer. En prövning när det gäller riksrevisorers övergång till en ny anställning eller liknande kan också i långa stycken förväntas motsvara de prövningar som görs när det gäller statsråd och statssekreterare.
Vi föreslår att riksrevisorers övergångsrestriktioner regleras i en särskild lag, lagen om restriktioner vid riksrevisorers övergång till annan verksamhet, som i mycket stor utsträckning ska innehålla samma bestämmelser som gäller för statsråd och statssekreterare.
De förhållanden som ger anledning till en avvikande reglering redovisas i det följande.
Anmälningsskyldighet vid övergång till all annan verksamhet
Riksrevisorns oberoende och oförvitlighet vid genomförandet av sitt uppdrag är avgörande för förtroendet för denne. Redan en misstanke om att en riksrevisor skulle kunna ta ovidkommande hänsyn i sitt beslutsfattande när han eller hon genomför sitt uppdrag, för att t.ex. skapa möjligheter till en framtida anställning, skulle allvarligt rubba förtroendet för riksrevisorn och därmed förtroendet för myndigheten Riksrevisionen. Eftersom det grundläggande i uppdraget som riksrevisor är att oberoende och sakligt granska statlig verksamhet, kan även en övergång till annan statlig verksamhet vara känslig, i synnerhet om det sker kort tid efter det att uppdraget som riksrevisor avslutats. En sådan övergång kan leda till att allmänhetens förtroende för riksrevisorn ifrågasätts och att förtroendet för staten skadas. Vi föreslår därför att det för riksrevisorer ska kunna meddelas övergångsrestriktioner även vid en övergång till annan statlig verksamhet.
Ersättning vid meddelad övergångsrestriktion
En tidigare riksrevisor bör, på motsvarande sätt som ett tidigare statsråd eller en tidigare statssekreterare, få rätt till ersättning om en övergångsrestriktion meddelas. Om en tidigare riksrevisor har rätt till avgångsvederlag eller, vilket särskiljer riksrevisorer från statsråd och statssekreterare, har rätt till inkomstgaranti bör emellertid inte någon ersättning utgå.
I de fall då en tidigare riksrevisor inte har rätt till inkomstgaranti eller avgångsvederlag ska ersättningen motsvara vad riksrevisorn fick i lön när uppdraget som riksrevisor avslutades, och avräkningsreglerna för riksrevisorers avgångsvederlag ska gälla.
47
| 2019/20:RS7 | BILAGA 3 SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG |
Sekretess bör inte gälla för uppgifter i ärenden som avser riksrevisorers övergångsrestriktioner
Vi gör bedömningen att behovet av sekretess då en riksrevisor anmäler ett ärende för prövning inte är lika starkt som det är beträffande statsråd och statssekreterare. Det är därför inte motiverat att en riksrevisors anmälan om övergång till annan verksamhet omfattas av sekretess.
Vilken nämnd ska pröva ärenden om riksrevisorers restriktioner
Vi föreslår att Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner även får i uppgift att pröva restriktioner i samband med en riksrevisors övergång till annan verksamhet.
En eventuell ställföreträdande riksrevisors avgångsförmåner och karens
Inledning
Riksdagsstyrelsen har sammankallat en parlamentarisk kommitté med uppdrag att förutsättningslöst utreda Riksrevisionens ledningsstruktur. Utredningen ska lämna ett förslag till en framtida ledningsstruktur. Vid en ordning med endast en riksrevisor ska kommittén även överväga behovet av en ställföreträdande riksrevisor.
Vid samråd med kommitténs ordförande och sekreterare har det framkommit att den parlamentariska kommittén avser att föreslå en ordning med endast en riksrevisor, med en ställföreträdande riksrevisor vid sin sida. Det finns därför skäl för oss att överväga vilka villkor som bör gälla för en eventuell ställföreträdande riksrevisor.
Förslag och bedömningar
Vi föreslår att Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna får i uppgift att även besluta om en ställföreträdande riksrevisors lön och övriga anställningsvillkor, samt att vårt förslag till 1 § tredje stycket lagen med instruktion för nämnden även ska gälla för en ställföreträdande riksrevisor.
Vi anser att en ställföreträdande riksrevisor inte bör ges motsvarande rätt till inkomstgaranti efter fullgjord förordnandetid som en riksrevisor.
I det fall en ställföreträdande riksrevisor vid förordnandetidens utgång har fyllt 61 år, och ett ytterligare uppdrag inom samma befattning inte erbjuds, bör han eller hon dock ha rätt till inkomstgaranti till och med utgången av månaden före den månad då personen fyller 65 år.
Vi gör bedömningen att den ställföreträdande riksrevisorn bör ges motsvarande rätt till avgångsvederlag som en riksrevisor.
48
| SAMMANFATTNING AV UTREDNINGENS FÖRSLAG BILAGA 3 | 2019/20:RS7 |
Bestämmelserna i den föreslagna lagen om restriktioner för riksrevisorers övergång till annan verksamhet bör gälla även för en ställföreträdande riksrevisor.
49
2019/20:RS7
BILAGA 4
Remissinstanser
Riksbanken Riksdagens ombudsmän Riksrevisionen Statsrådsarvodesnämnden
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna
Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner Justitiekanslern
Svea hovrätt
Hovrätten för Övre Norrland Kammarrätten i Stockholm Arbetsgivarverket
Statens tjänstepensionsverk (SPV) Revisorsinspektionen Ekonomistyrningsverket Statskontoret
Stockholms universitet
–juridiska institutionen
–företagsekonomiska institutionen
–statsvetenskapliga institutionen
–Score (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor)
Södertörns högskola, institutionen för samhällsvetenskaper
Uppsala universitet
–juridiska institutionen
–statsvetenskapliga institutionen
Lunds universitet
Göteborgs universitet
–Förvaltningshögskolan
–statsvetenskapliga institutionen
Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (numera Sveriges Kommuner och Regioner, SKR)
FAR
50
Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2019