Talmanskonferensens skrivelse med överlämnande av betänkandeom riksdagens arbetsformer (Framställning / redogörelse 1978/79:15)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1978/79:15

Förslag
1978/79:15

Talmanskonferensens skrivelse med överlämnande av betänkande
om riksdagens arbetsformer

1979-02-27
Till riksdagen

Talmanskonferensen får härmed för riksdagens prövning överlämna
ett från utredningen angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer
inkommet betänkande innehållande en slutrapport om utredningens
verksamhet.

Stockholm den 27 februari 1979
HENRY ALLARD

1 Riksdagen 1978/79. 2 sami. Nr 15

Förs. 1978/79:15

Arbetsformsutredningens
slutrapport

Betänkande avgivet av utredningen angående en allmän översyn av riksdagens
arbetsformer

Stockholm 1979

Förs. 1978/79:15

Innehållsförteckning

Till talmanskonferensen s.

1 Inledning 6

2 Arbetet i kammaren 8

3 Sammanträdesfria veckor m. m 10

4 Propositionsavlämnandet till riksdagen 11

5 Vissa frågor rörande den statliga planeringsprocessen 12

6 Information i forskningsfrågor 14

7 Sammansättningen av riksdagens utskott 16

8 Vissa ytterligare frågor 19

9 Utredningens förslag 21

10 Reservation och särskilda yttranden 22

Bilagor 1 Rapport med anledning av enkätundersökning om riksdagsledamöternas
arbetsförhållanden 24

2 PM angående den amerikanska kongressens kontroll av
förvaltningen 32

3 A och B Promemorior om riksdagsutskottens sammansättning
66

4 Rekommendation till partigrupperna angående utskottens
sammansättning 80

5 A Promemoria angående nuvarande ordning för ärendenas
avgörande i kammaren 81

5 B Promemoria om s. k. samlade voteringar i andra parlament
83

Förs. 1978/79:15

Till

Talmanskonferensen

Utredningen angående en allmän Översyn av riksdagens arbetsformer
får härmed överlämna en slutrapport över sin verksamhet. I utredningens
arbete har deltagit följande ledamöter, nämligen talmannen Henry
Allard, tillika ordförande, Torsten Bengtson, Tage Magnusson (fr. o. m.
hösten 1976), Hilding Johansson, Gudrun Sundström, Björn Molin, Bertil
Fiskesjö och Lars Werner. Nils Berndtson har i stor utsträckning
ersatt Lars Werner under utredningsarbetets gång.

Som huvudsekreterare har tjänstgjort Robert Söderblom och som
biträdande sekreterare Rolf Jönsson. I utredningsarbetet har som experter
medverkat Sune Johansson, Eric Lindström och Gunnar Grenfors.
Utredningen har berett personalorganisationerna tillfälle att följa
utredningens arbete.

Tidigare har utredningen lämnat förslag i frågor om bl. a. riksdagens
arbetsplanering, års- och veckorytmen i riksdagsarbetet, debattreglerna
vid kammarens sammanträden, utskottsorganisationen, utskottens mandattid,
ärendefördelningen mellan utskotten samt riksdagens revisorers
organisation och verksamhetsformer (Förs. 1975/76: 15, 1977/78: 17
och 1978/79: 4). Frågan om revisorernas verksamhet övervägs för närvarande
inom finansutskottet. Övriga förslag har antagits av riksdagen
(se KU 1975/76: 45 och 1977/78: 30).

Slutrapporten innehåller bl. a. uppföljning av vissa tidigare behandlade
frågor. Vidare läggs fram förslag till uppräkning av partigruppsstödet
i syfte att bereda partierna och de enskilda riksdagsledamöterna
bl. a. större möjligheter än hittills att följa forskningsfrågor.

Reservation har avgetts av Torsten Bengtson och Tage Magnusson
samt särskilda yttranden av Hilding Johansson, Bertil Fiskesjö och Nils
Berndtson.

Med den nu avgivna slutrapporten är utredningens arbete avslutat.
Stockholm den 14 februari 1979

HENRY ALLARD

Torsten Bengtson Tage Magnusson

Gudrun Sundström Björn Molin

Nils Berndtson

Hilding Johansson
Bertil Fiskesjö

/Robert Söderblom
Rolf Jönsson

Förs. 1978/79:15

1 Inledning

Alltsedan enkammarreformen har arbetsbelastningen för riksdagens
ledamöter varit hög och tenderar att öka successivt. Detta sammanhänger
med en rad faktorer. I allt större utsträckning krävs insatser av
ledamöterna i offentliga utredningar, i verkstyrelser, som statliga representanter
i bolagsstyrelser, för arbete inom organisationslivet, i fackliga
sammanhang, för internationella engagemang etc. Till detta kommer
kommunala uppdrag av olika slag samt självfallet en rad arbetsuppgifter
inom det egna partiet. Att mot denna bakgrund fullgöra den krävande
huvuduppgiften att representera sitt parti och sina väljare i riksdagen
ställer stora krav på den enskilde riksdagsledamoten och medför givetvis
påfrestningar av olika slag.

Mot denna bakgrund genomförde arbetsformsutredningen under hösten
1974 en enkätundersökning beträffande samtliga riksdagsledamöter
som bl. a. omfattade tidsåtgången för ledamöternas olika arbetsuppgifter.
Bakom uppläggningen av enkäten låg insikten om riksdagsledamöternas
svåra arbetssituation. Som nämnts krävs av dagens svenska parlamentariker
inte bara en stor kompetens inom betydande delar av samhällsfrågorna
utan även möjligheter att vidmakthålla en god fortlöpande
kontakt med väljarna och aktiva partimedlemmar samt med andra samhällsintressen.
I detta ligger en konflikt, som är inbyggd i det representativa
systemet, mellan tidsåtgången för ”utåtriktade” och ”inåtriktade”
arbetsuppgifter. Denna konflikt skärps alltmer i takt med den offentliga
sektorns tillväxt och den ökade komplexiteten i det moderna industrioch
servicesamhället.

Undersökningen från 1974 redovisades i en bilaga till betänkandet
”Riksdagsarbetets planering” (Förs. 1975/76: 15). Undersökningen visade
att den genomsnittlige riksdagsledamoten under en novembervecka
1974 (25/11—2/12) arbetade närmare 60 timmar med olika arbetsuppgifter
med anknytning till riksdagsuppdraget eller övrig politisk verksamhet.
Även om variationerna mellan olika ledamöter var stora samtidigt
som det var svårt att peka ut en ”normalvecka” i riksdagsarbetet
visade det uppenbart att arbetsbelastningen för ledamöterna var avsevärd.

I undersökningen påvisades att riksdagsarbetet inte bara påverkas av
samhällsarbetets ökade omfattning. Det kunde konstateras att den parlamentariska
situationen också har stor betydelse i sammanhanget. Samspelet
mellan regering och riksdag är sålunda av annan karaktär i en
majoritetsparlamentarisk situation jämfört med en minoritetsparlamentarisk
sådan. Arbetsuppgifterna i riksdagen för regeringspartiers ledamöter
skiljer sig i icke oväsentlig grad från oppositionens. Efter 1976
års val ersattes som känt den tidigare regeringen med en koalitionsrege -

Förs. 1978/79:15

ring med majoritet i kammaren. Tre tidigare oppositionspartier övergick
till att bli regeringspartier. Samtidigt kom den största enskilda partigruppen
i oppositionsställning. Av intresse var att utröna hur arbetssituationen
för ledamöterna påverkades av denna nya situation. Mot denna
bakgrund genomfördes i november 1977 en uppföljning av den tidigare
enkätundersökningen.

En rapport om denna undersöknings resultat har utarbetats av föredraganden
i konstitutionsutskottet, docenten Bengt Owe Birgersson.
Rapporten fogas som bilaga 1 till detta betänkande. Rapporten innehåller
också en jämförelse mellan 1974 och 1977 års undersökningar.

I rapporten dras bl. a. följande slutsatser. Först görs det förbehållet
att tidsstudier av aktiviteter under en vecka aldrig kan ge en helt representativ
och rättvisande bild av riksdagsledamöternas arbetssituation totalt
sett. Därtill är säsongvariationerna alltför markerade. De två enkätundersökningarna
genomfördes samma vecka 1974 respektive 1977. Jämförelsen
försvårades emellertid av det förhållandet att plenitiden i kammaren
varierade mellan de två veckorna. Detta ledde till att den totala
arbetstiden var ca 4 timmar lägre 1977 än 1974. Om denna skillnad orsakats
av övergången från jämviktsriksdagens situation med tre mindre
partier i opposition till en majoritetsparlamentarisk situation med det
största partiet i opposition eller av tillfälligheter kunde inte med säkerhet
fastställas. Emellertid kunde klart konstateras att riksdagsledamöternas
arbetssituation fortfarande var mycket ansträngd. Det visade sig
således att trots riksdagsarbetets expansion under de senaste åren ägnade
ledamöterna en större andel av sin arbetstid åt en rad sidoaktiviteter
som var nödvändiga för att de skulle kunna företräda sina väljare i riksdagsarbetet.
Detta framträdde särskilt tydligt i 1977 års undersökning
där själva riksdagsarbetet framför allt på grund av den kortare plenitiden
krävde endast en fjärdedel av den totala arbetstiden. En slutsats
av detta var att plenitiden är av stor betydelse för ledamöternas möjligheter
att fullgöra de ”sidouppgifter” som följer med riksdagsuppdraget
och som är av central betydelse för deras roll som folkets representanter.

Jämförelsen mellan regeringspartiernas företrädare och oppositionens
gav enligt rapporten mindre skillnader än vad som var att vänta mot
bakgrund av de olika funktioner som dessa grupper har i riksdagsarbetet.
En iakttagelse som kunde göras var att trycket från själva riksdagsarbetet
syntes ha lättat något för de borgerliga partiernas ledamöter i
samband med regeringsskiftet 1976.

Arbetsformsutredningen anser det vara värdefullt att ha kunnat redovisa
de nämnda enkätundersökningarna och kommer i denna slutrapport
att bl. a. ytterligare något uppehålla sig vid frågan om främst en
rationell uppläggning av kammarens arbete.

Som redan framgått av utredningens skrivelse till talmanskonferensen

Förs. 1978/79:15

har utredningen tidigare bl. a. behandlat riksdagens revisorers organisation
och verksamhetsformer. För utredningens räkning har utförts en
undersökning om den amerikanska kongressens kontroll av förvaltningen.
Denna undersökning har utförts av föredraganden i konstitutionsutskottet,
fil. dr Magnus Isberg. Utredningen, som funnit undersökningen
mycket intressant, har ansett lämpligt att redovisa densamma i samband
med avlämnande av denna slutrapport. Undersökningen fogas som bilaga
2 till detta betänkande.

2 Arbetet i kammaren

Som inledningsvis nämnts har arbetsbelastningen för riksdagens ledamöter
under enkammarriksdagen ökat successivt. I centrum för diskussionerna
om hur arbetsbördan i riksdagen skall kunna hållas på en rimlig
nivå har stått frågan om kammarens arbete kan organiseras på ett
bättre sätt än för närvarande. Utredningen har sålunda under sitt arbete
ägnat betydande utrymme åt hur man skall kunna få till stånd en rationell
uppläggning av kammararbetet.

Under hösten 1977 tog utredningen upp frågan om en fastare veckoplanering
av kammarens arbete. Utredningen kunde konstatera att det
blivit allt vanligare att man tvingades gå ifrån de uppgjorda tids- och
ärendeplanerna för kammarens arbete. De nya faktorer som bidrog härtill
var framför allt att interpellations- och frågedebatterna kommit att
uppta mycket längre tid än tidigare samtidigt som det förelåg en strävan
efter att i möjligaste mån undvika kvällsplena.

Mot bakgrund av gjorda erfarenheter fann utredningen att riksdagen
i den fortsatta planeringen borde utgå ifrån att man alltid måste räkna
med en anhopning av tidskrävande ärenden i slutskedet av riksdagens
arbete under vår- och höstperioderna, att interpellations- och frågedebatterna
även i fortsättningen kunde förutsättas komma att uppta lång
tid men bevistas av endast ett fåtal ledamöter samt att tidsåtgången för
de olika ärendena inte kunde med säkerhet beräknas på grundval av
ledamöternas förhandsanmälningar till debatterna.

Med dessa utgångspunkter som grund utarbetade utredningen ett
förslag om införande av en normalarbetsvecka, kombinerad med möjligheten
att hålla en del av de bordlagda utskottsbetänkandena i en buffert
för behandling vid senare sammanträden. Normalarbetsveckan skulle
skilja sig från tidigare tillämpad arbetsplan huvudsakligen genom att
en fast sluttid för kammarens sammanträden skulle finnas samt att både
måndagar och fredagar skulle användas för interpellations- och frågedebatter
samt bordläggningsplena. Beträffande ärendebufferten ansåg
utredningen att det redan från riksmötets början borde finnas så många
utskottsbetänkanden, att i arbetsschemat upptagna arbetsplena kunde
fyllas helt med ärenden. Om detta skulle vara möjligt fordrades det att

Förs. 1978/79:15.

utskotten planerade sitt arbete med hänsyn till den samlade arbetsbelastningen
i riksdagen och inte i första hand med sikte på en jämn arbetsbelastning
för det egna utskottet under hela riksmötet.

Utredningen beslöt i november 1977 att föreslå talmanskonferensen
att denna skulle fastställa det föreslagna veckoschemat för kammarens
planering och samtidigt uppmana utskotten att planera sitt arbete enligt
de angivna riktlinjerna.

Talmanskonferensen följde utredningens förslag, och veckoschemat
började tillämpas omedelbart. Det visade sig emellertid omöjligt att följa
schemat under samtliga arbetsveckor. I synnerhet mot slutet av ett
pågående riksmöte blev det nödvändigt att lägga in ett flertal kvällsplena
och dessutom arbetsplena på tisdagar och även fredagar.

Hösten 1978 togs frågan om normalarbetsveckan ånyo upp av talmanskonferensen.
I protokoll 1978-11-15 antecknades följande.

På förslag av arbetsformsutredningen och efter hörande av personalorganisationerna
fastställde talmanskonferensen den 30 november 1977
(§ 2.3) ett förslag till veckoschema för kammarens sammanträden under
en ”normalvecka”.

Det befanns sedermera omöjligt att förverkliga grundtanken bakom
normalschemat, nämligen att kvällsplenum skulle undvikas utom i slutet
av sessionerna och vid allmänpolitiska debatter och liknande överläggningar.
Det blev ofrånkomligt att anordna åtskilliga arbetsplena på fredagar,
och kvällsplena hölls inte bara på onsdagar utan också en del
torsdagar. Bland kammarens ledamöter rådde olika uppfattningar om i
vad mån kvällsplena borde anordnas för att arbetsplena på fredagarna
skulle kunna undvikas.

Samtliga partigrupper hade nu tagit ställning till frågan hur behovet
av utökad plenitid skulle tillgodoses. Med beaktande av de därvid framkomna
synpunkterna hade upprättats ett förslag till veckoschema, som i
motsats till det tidigare fastställda även innehöll rekommendationer beträffande
avvägningen mellan kvällsplena och fredagssammanträden.
Förslaget hade godkänts av personalorganisationerna.

På förslag av ordföranden beslöt talmanskonferensen fastställa det nu
föreliggande veckoschemat, innebärande att kammarens sammanträdestid
under en ”normalvecka” skall disponeras enligt följande:

Måndag kl. 11.00—senast kl. 16.00 Interpellationssvar (ev. frågesvar)

och bordläggningsplenum

Tisdag kl. 15.00—senast kl. 18.00 Frågestund (ev. mer än en timme),

interpellationssvar och bordläggningsplenum Onsdag

kl. 10.00—senast kl. 18.00 Arbetsplenum

Fortsättes kl. 19.30—senast kl.

24.00 om så erfordras för att

undvika arbetsplenum på fredagen -

Torsdag kl. 12.00—senast kl. 18.00 Frågestund (en timme), arbetsplenum
och interpellationssvar

Förs. 1978/79:15

Fortsattes kl. 19.30—senast kl.

24.00 om det eljest — trots att
kvällsplenum hålls på onsdagen
— skulle bli nödvändigt att anordna
arbetsplenum på fredagen

Fredag kl. 09.00—senast kl. 16.00 Interpellationssvar (ev. frågesvar)

och bordläggningsplenum

Då arbetsplenum undantagsvis
måste anordnas på en fredag
avslutas sammanträdet senast kl.

14.00

Enligt utredningen är det värdefullt om de sålunda angivna riktlinjerna
för kammarens arbete kan följas i största möjliga utsträckning.
Något ytterligare förslag beträffande den s. k. normalarbetsveckan har
utredningen inte funnit anledning att lägga fram i denna slutrapport.

3 Sammanträdesfria veckor m. nt.

Arbetsformsutredningen föreslog i sitt första betänkande (Förs. 1975/
76: 15) att utöver de uppehåll i riksdagsarbetet som förekommer i samband
med jul- och nyårshelgerna samt påskhelgen ytterligare två sammanträdesfria
veckor skulle planeras in under riksmötet. Den ena skulle
infalla under hösten och den andra i februari—mars, sammanfallande
med den vecka då Nordiska rådet har sitt årliga sammanträde. Motivet
till detta förslag var en strävan att öka ledamöternas möjligheter att
verka även utanför riksdagshuset och därmed förbättra möjligheterna
att bevara kontakterna med sina hemorter liksom med samhällslivet i
övrigt. Riksdagen ställde sig bakom förslaget, och under de två senaste
riksmötena har de sammanträdesfria veckorna lagts in i planeringen.

För att utröna hur ledamöterna uppfattade systemet med sammanträdesfria
veckor har arbetsformsutredningen utfört en enkätundersökning
våren 1978. Samtidigt tillfrågades partigrupps- och utskottskanslierna
om sin syn på de sammanträdesfria veckorna.

Resultatet av undersökningen visar att drygt två tredjedelar av antalet
ledamöter anser att nuvarande antal sammanträdesfria veckor är
väl avvägt. Knappt tio procent av ledamöterna vill ha ytterligare en
sammanträdesfri vecka. En annan grupp om också knappt tio procent av
ledamöterna förespråkar ett system med regelbundet återkommande
sammanträdesfria veckor varje månad. Omkring sju procent av ledamöterna
slutligen vill helt avskaffa de sammanträdesfria veckorna.

De flesta partigruppskanslierna vill behålla nuvarande ordning med
de två sammanträdesfria veckorna. Det framhålls i sammanhanget att
partigruppernas arbete knappast har påverkats av de sammanträdesfria
veckorna. En fördel är dock att kanslierna i viss utsträckning får ökat
utrymme för eftersläpande arbetsuppgifter. En nackdel är mindre direktkontakter
med ledamöterna under dessa perioder.

Förs. 1978/79:15

Bland de sexton utskottskansliema är åtta för nuvarande system, medan
fyra vill avskaffa de sammanträdesfria veckorna. Två kanslier kan
tänka sig fler sammanträdesfria veckor. Det uppges att utskottens arbete
har påverkats negativt i sex fall, positivt i två och inte nämnvärt i
fem fall.

Utredningen har inte funnit anledning att nu föreslå någon ändrad
ordning beträffande de sammanträdesfria veckorna. Som tidigare framhållits
är det enligt utredningen en fördel för en jämnare arbetsbelastning
i kammaren om utskotten kan arbeta även under tider då riksdagen
inte är samlad, framför allt då under sommaren och förhösten. Genom
talmanskonferensens rekommendation i november 1977 har utskotten
direkt uppmanats till sådan arbetsplanering. Utredningen instämmer i
detta önskemål. Vidare har utredningen tidigare behandlat en annan
fråga som också har betydelse i sammanhanget, nämligen utskottens
mandatperiod. Under hösten 1977 togs sålunda upp frågan om inte utskottens
mandatperiod skulle kunna förlängas till att omfatta hela valperioden.
En fördel härmed skulle vara att utskottsarbetet kunde komma
i gång snabbare på hösten när riksdagen samlats, och över huvud taget
skulle det innebära en ökad kontinuitet i utskottsarbetet. Utredningen
beslöt därför hösten 1977 att till talmanskonferensen överlämna förslag
till sådan ändring i riksdagsordningen, att mandatperioden för utskotten
förlängdes från ett till tre år och sammanföll med riksdagens valperiod.
Förslaget tillstyrktes av konstitutionsutskottet (KU 1977/78: 30). Riksdagen
följde utskottet. Reformen kommer att träda i kraft fr. o. m. nästa
riksmöte.

4 Propositionsavlämnandet till riksdagen

Propositionsavlämnandet spelar helt naturligt en utomordentligt viktig
roll för riksdagsarbetets planering. Koncentreras propositionsavlämnandet
till endast vissa kortare tidsperioder uppstår en rad olägenheter i
riksdagsarbetet. Det gäller bl. a. de enskilda ledamöternas möjligheter att
få tillräcklig tid för inläsning av regeringsförslagen och att hinna utarbeta
s. k. följdmotioner till förslagen. Vidare inverkar en sådan koncentration
menligt på utskottens beredningsarbete och även på kammarbehandlingen.
Även massmediernas möjligheter att ge en tillfredsställande
redovisning av riksdagens arbete försämras. Avlämnas ett stort
antal propositioner först sent under riksmötet tvingas utskotten forcera
sitt beredningsarbete, och kammaren nödgas behandla och avgöra många
ärenden med åtföljande starka tidspress under riksmötets sista veckor.

Konstitutionsutskottet har sedan lång tid årligen granskat propositionsavlämnandet
inom ramen för den s. k. dechargegranskningen. I sitt
betänkande 1977/78: 35 konstaterade utskottet att de otillfredsställande
förhållanden rörande propositionsavlämnandet som utskottet under flera
tidigare år påpekat fortfarande kvarstod.

Förs. 1978/79:15

Också arbetsformsutredningen berörde i sitt första betänkande propositionsavlämnandets
betydelse för arbetsbelastningen och årsrytmen i
riksdagsarbetet. Utredningen diskuterade därvid bl. a. behovet av en
eventuell ytterligare lagreglering på detta område.

Utredningen måste konstatera att de otillfredsställande förhållanden
beträffande propositionsavlämnandet som var för handen 1976 tyvärr
fortfarande föreligger. Trots att regeringskansliet på olika sätt uppmärksammats
på problemet har någon varaktig förbättring inte inträtt. Det
är därför enligt utredningen nödvändigt att riksdagen i fortsättningen
noggrant prövar om de propositioner som avlämnas sent på våren och
sent på hösten kan tas upp till behandling och avgörande före riksmötets
slut respektive före juluppehållet. Självfallet kan en uppskjuten behandling
leda till att angelägna samhällsreformer måste genomföras senare än
vad regeringen planerat. Detta blir emellertid ofrånkomligt, om inte
regeringen ger riksdagen rimliga tidsmarginaler för sin prövning av regeringsförslagen
och motioner med anledning av dessa.

Utredningen vill alltså ånyo understryka vikten av att insatser görs
inom regeringskansliet att bemästra problemet med anhopningen av
propositioner till vissa tider. Utredningen har trots de otillfredsställande
förhållandena inte ansett sig böra förorda några ändringar i riksdagsordningen
beträffande propositionsavlämnandet. Som tidigare nämnts
följer konstitutionsutskottet frågan om propositionsavlämnandet årligen i
samband med sin granskningsverksamhet.

5 Vissa frågor rörande den statliga planeringsprocessen

Finansutskottet föreslog i sitt betänkande 1975/76: 2 med anledning
av motionen 1975: 1019 (fp) att motionen skulle överlämnas till arbetsformsutredningen
för beaktande i tillämpliga delar, vilket också blev
riksdagens beslut. I motionen diskuteras olika former för det parlamentariska
inflytandet på den statliga planeringsprocessen.

Motionen 1975: 1019 är en av de senaste i raden av motioner under
1970-talet som tagit upp riksdagens roll i den statliga planeringsprocessen.
En annan av dessa, motionen 1973: 986 (s), behandlades av finansutskottet
i betänkandet 1973: 13, vari föreslogs att riksdagen skulle uppdra
åt talmanskonferensen att låta överväga konsekvenserna för riksdagens
arbetsformer av en långsiktig statlig planering. Riksdagen följde
utskottets förslag.

Riksdagens roll i planeringsprocessen har bl. a. diskuterats av grundlagberedningen.
I den allmänna motiveringen i kapitlet om finansmakten
framhöll beredningen bl. a. följande:

Tidigare torde det ej sällan ha ansetts naturligt att flerårsplaneringen
sköttes av regeringen och den underlydande administrationen. Inget
kunde ju ändå genomföras innan riksdagen beviljat anslag. Numera har

Förs. 1978/79:15

man alltmera betonat dels ettårsbudgetens faktiska bundenhet och dels
behovet av långsiktighet i statsmakternas handlande. Om de årliga budgetbesluten
i realiteten mest har karaktär av verkställighetsbeslut i förhållande
till tidigare fattade, långsiktigare avgöranden borde det i princip
företrädesvis vara de senare sorn riksdagen ägnar sin uppmärksamhet
åt. Så sker också redan nu i betydande utsträckning. Men man skulle
kunna hävda att spörsmålet får skärpt aktualitet i den mån systematisk
långtidsplanering eller systematiska långtidsstudier alltmer skulle genomföras
på regerings- och myndighetsnivå. I så fall kan inte riksdagen begränsa
sin horisont till ett å ett och ett halvt års sikt. Om så skedde
skulle riksdagens överväganden bli mer bundna än regeringens och myndigheternas.

Även 1970 års försvarsutredning och den s. k. budgetutredningen har
diskuterat riksdagens roll i planeringsfrågorna. I båda dessa utredningar
framhölls vikten av att riksdagen erhåller samma planeringsunderlag
som regeringen och myndigheterna har tillgång till. Riksdagens medverkan
i planeringsprocessen borde ske genom ökad insyn. Budgetutredningen
presenterade ett antal former för en sådan vidgning av riksdagens
insyn. Exempelvis borde prövas om inte den ökade information
som kommer fram i planeringsprocessen genom perspektivstudier och
programstudier kunde presenteras för eller underställas riksdagen i budgetpropositionen,
då sådan information ligger till grund för förslag om
anslag. Vidare borde systemet med s. k. princippropositioner i planeringsfrågor
utvecklas. Det material som tas fram i planeringsarbetet borde
vidare i ökad utsträckning presenteras riksdagen genom föredragningar
i utskotten. På detta sätt kunde utskotten hållas bättre underrättade
om planeringen.

Budgetutredningen erinrade om att ett sådant förfaringssätt också hade
förutsatts i en proposition angående riksdagen och försvarsplaneringen.
Utredningen framhöll att denna form Ökade riksdagens insyn i
planeringen, men underströk samtidigt att riksdagen ej därigenom borde
ta på sig ett ansvar för eventuella beslut i planeringsprocessen. Detta ansvar
borde enligt utredningen i första hand ligga hos regeringen.

I sitt av riksdagen godkända yttrande över propositionen 1976/77: 130
med förslag till riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet,
vilken proposition grundade sig på budgetutredningens betänkande,
anförde finansutskottet (FiU 1977/78:1) bl. a. följande i fråga om riksdagen
och den långsiktiga planeringen:

Även enligt utskottets mening kan det finnas skäl för riksdagen att i
ökad utsträckning ägna sig åt frågor om mål för verksamheter och långsiktiga
frågor över huvud taget. Det bör dock påpekas att det redan förekommer
en långsiktig planering på skilda områden av den offentliga
verksamheten — en planering som också redovisas för riksdagen och
vars resultat riksdagen tar ställning till. Kommittéväsendet fungerar i
hög grad som en sektorinriktad långsiktsplanering. Fysisk riksplanering,
regional trafikplanering och länsplanering är andra exempel. Utskottet

Förs. 1978/79:15

anser i likhet med föredraganden att man bör sträva efter att stegvis och
så långt som det är möjligt och lämpligt tidsmässigt anpassa den långsiktiga
planeringen som äger rum inom skilda samhällsområden till vad
som gäller för de ekonomiska långtidsutredningarna.

Det är viktigt att slå fast att syftet med denna planering bör vara att
i ökad utsträckning redovisa alternativ för verksamheternas framtida
inriktning och de åtgärder som behövs för att behålla framtida handlingsfrihet.
Ett på detta sätt förbättrat underlag för riksdagens beslut är
angeläget och önskvärt. Härigenom kan också riksdagens inflytande över
den långsiktiga inriktningen av verksamheterna öka.

Arbetsformsutredningen vill mot bakgrund av det anförda peka på
det förhållandet att inom regeringens kansli och på myndighetsnivå bedrivs
ett alltmer omfattande och ofta mycket komplicerat långsiktigt
planeringsarbete. Om riksdagen skall kunna ha ett reellt inflytande på
utvecklingen kan den inte inskränka sin planering till endast kortare
tidsperioder utan måste ha möjligheter att i många fall grunda sina beslut
med ett längre tidsperspektiv. Enligt utredningen bör riksdagens medverkan
i planeringen ha karaktären av insyn i planeringsprocessen på sådant
sätt som bl. a. försvars- och budgetutredningarna har förordat och riksdagen
beslutat t. ex. i fråga om försvarsplaneringen (prop. 1972: 103,
FöU 1972: 23, rskr 1972: 309). På detta område erhåller sålunda både
försvars- och utrikesutskotten fortlöpande insyn i planeringsarbetet. Arbetsformsutredningen,
som ansluter sig till nyss återgivna uttalanden av
finansutskottet i betänkandet FiU 1977/78: 1, vill i sammanhanget understryka
vikten av att långsiktiga planer redovisas i budgetpropositionen
och i form av s. k. princippropositioner. Riksdagens utskott bör också i
ökad omfattning erhålla en bred information i planeringsfrågor. Utredningen
har inte funnit anledning att föreslå några författningsändringar
när det gäller riksdagens insyn i den statliga planeringsprocessen.

6 Information i forskningsfrågor

Utbildningsutskottet har i skrivelse till utredningen pekat på vissa
förslag i forskningsrådsutredningens betänkande ”Forskningspolitik”
(SOU 1977: 52), som berör riksdagens behandling av forskningsfrågor
(se betänkandet s. 67 ff., 243 ff. och 339).

Sammanfattningsvis anför forskningsrådsutredningen följande beträffande
riksdagen och forskningsfrågorna.

I kapitel 13 redovisar utredningen även en bedömning och sina förslag
rörande riksdagen och FoU-frågorna. I diskussionen kring dessa frågor
har aktualiserats förslag om ett särskilt forskningsutskott liksom om ett
forskningssekretariat med uppgift att betjäna samtliga utskott i forskningsärenden.
Utredningen ställer sig avvisande till båda dessa förslag.
Om utredningens förslag om regelbundna regeringsprogram för FoU
genomförs torde detta komma att i tillräcklig grad underlätta även fackutskottens
arbete med forskningspolitiska frågor. Utredningen föreslår

Förs. 1978/79:15

dock att nya insatser görs för att förbättra möjligheten till både forskningspolitisk
information och forskningsbaserad sakinformation för de
enskilda riksdagsledamöterna och för partigrupperna. Riksdagens upplysningst
jänst bör få ökad möjlighet att förse riksdagens ledamöter med
bearbetad information om aktuellt forskningsläge inom olika områden
genom översikter, granskning av forskningsrapporter etc. Utredningen
föreslår att 0,5 Mkr anvisas upplysningstjänsten för denna serviceverksamhet,
varav även utskotten och riksdagens inre förvaltning i övrigt
kan dra nytta.

Den förstärkning av regeringskansliets planeringskapacitet på ett strategiskt
område som utredningens förslag medför aktualiserar frågan om
oppositionspartiernas behov av särskilt stöd för att fullgöra sina uppgifter
i den politiska processen. Utredningen anser att en ökning av partigruppstödet
är befogad för att ge partigrupperna och särskilt de av stödets
konstruktion gynnade oppositionspartierna möjligheter att inhämta
kvalificerad information av det slag som här diskuteras. Utredningen
anser sig dock inte böra föreslå det belopp med vilket stödet bör öka.
Denna avvägning bör göras av riksdagens egna organ. Vid avvägningen
bör bl. a. prövas om proportionen mellan stödet till regerings- respektive
oppositionspartierna är den rimliga.

Arbetsformsutredningen vill med anledning av forskningsrådsutredningens
förslag anföra följande. De förslag om en förbättrad långsiktig
forskningsplanering som lagts fram av forskningsrådsutredningen kommer,
om de realiseras, att få betydelse även för riksdagens arbete. Enligt
vad utredningen inhämtat kommer regeringen att inom kort framlägga
förslag till riksdagen i huvudsak i den riktning som utredningen förordat.
Arbetsformsutredningen delar forskningsrådsutredningens uppfattning
om att förbättrade möjligheter bör skapas för både forskningspolitisk
information och forskningsbaserad sakinformation för de enskilda
riksdagsledamöterna och partigrupperna.

Vad först gäller förstärkning av det s. k. partigruppsstödet, som på
förslag av riksdagens informationsutredning infördes 1976, vill utredningen
framhålla att denna stödform visat sig fylla ett väsentligt behov.
Möjligheter har skapats för partigrupperna till en utbyggd utredningsoch
sekreterarkapacitet och även för att kunna anlita forskare och annan
expertis.

Partigruppsstödet är för närvarande så konstruerat, att varje partigrupp
erhåller dels ett grundbidrag på 75 000 kr., dels ett bidrag med
500 kr. per mandat för parti i regeringsställning och 1 500 kr. per mandat
för parti i oppositionsställning. Sammanlagt utgår som partigruppsstöd
för närvarande drygt 850 000 kr.

Utredningen har bl. a. mot bakgrund av det nu aktuella förslaget om
vidgad forskningspolitisk information ansett att en utbyggnad av partigruppsstödet
bör komma till stånd för att stärka partiernas och de enskilda
ledamöternas möjligheter att hålla sig informerade på forskningsområdet.
Utredningen föreslår, att grundbidraget härvidlag höjs till
150 000 kr. samt att mandatbidragen höjs till 1 000 kr. för parti i rege -

Förs. 1978/79:15

ringsställning och 3 000 kr. för parti i oppositionsställning. Utredningen
har i detta sammanhang inte funnit anledning att ompröva den nuvarande
relationen mellan partier i regeringsställning respektive oppositionsställning
beträffande bidragsbeloppens storlek. Utredningen föreslår att
de angivna höjningarna av partigruppsstödet skall gälla fr. o. m, nästa
budgetår dvs. från den 1 juli 1979.

Beträffande forskningsrådsutredningens förslag att vissa särskilda medel
skulle ställas till upplysningstjänstens förfogande vill utredningen erinra
om att upplysningstjänstens resursbehov grundligt genomgicks av
informationsutredningen som avslutade sitt arbete 1976. Genom beslut
av riksdagen samma år förstärktes upplysningstjänsten med anslag för
ytterligare en handläggartjänst. Vidare ställdes ett årligt anslag på
100 000 kr. till förfogande för tillfälliga behov av insatser från utomstående
expertis. Utredningen har inte funnit anledning att nu föreslå
ökning av anslagen till upplysningstjänstens verksamhet.

Forskningsrådsutredningen har även aktualiserat frågan om en ev.
anknytning av RIFO:s kontaktsekreterarverksamhet till upplysningstjänsten.
Arbetsformsutredningen anser att om en sådan omläggning
skall komma till stånd bör RIFO själv ta initiativ härtill.

I detta sammanhang vill arbetsformsutredningen ta upp ytterligare en
fråga. Riksdagen beslöt våren 1978, på förslag av konstitutionsutskottet
(KU 1977/78: 29), förklara bl. a. motionen 1977/78: 1425 (s, c, m, fp)
om riksdagens arbetsvillkor besvarad med uttalandet att arbetsformsutredningen
torde vara oförhindrad att om den finner påkallat pröva de
frågor som tagits upp i motionen.

I motionen begärdes en grundlig översyn av riksdagens organisation
och resurser i form av en särskild utredning mot bakgrund av de förändrade
arbetsuppgifterna för ledamöterna. I motionen nämndes särskilt
växande behov av service för både ledamöter och partigrupper i form
av t. ex. skrivhjälp och utredningsbistånd.

Arbetsformsutredningen delar motionärernas uppfattning att de förändrade
arbetsvillkoren för riksdagens ledamöter ställer större krav på
service av olika slag. Utredningen har som nyss framgått föreslagit en
kraftig höjning av partigruppsstödet. Härigenom skapas ytterligare utrymme
för service av olika slag för både riksdagsgrupperna och de enskilda
ledamöterna. Någon ytterligare åtgärd med anledning av motionen
föreslås inte i förevarande sammanhang.

7 Sammansättningen av riksdagens utskott

I motioner till riksdagen 1977 och 1978 har vänsterpartiet kommunisterna
(vpk) yrkat att arbetsformsutredningen skulle ges i uppdrag att
lägga fram förslag till ändringar i riksdagsordningen (RO) av innebörd
att alla i riksdagen representerade partier skall ha rätt att delta i ut -

Förs. 1978/79:15

skottsarbetet. Konstitutionsutskottet hänvisade som nedan kommer att
närmare framgå i sina yttranden över motionerna till att arbetsformsutredningen
var oförhindrad att ta upp frågan till prövning. Så har
också skett.

Vad först gäller reglerna för utskottens tillsättande skall erinras om
att de 16 fasta utskotten skall tillsättas senast på åttonde dagen efter
dagen för första sammanträdet med kammaren under riksdagens valperiod.
Valet avser hela valperioden. Utskotten väljs var för sig i en
bestämd ordning (se RO 4 kap. 2 § jämte tilläggsbestämmelser). Varje
utskott skall bestå av 15 ledamöter och minst lika många suppleanter.

Bestämmelser om val inom riksdagen återfinns i 7 kap. RO. I 2 §
stadgas att val bereds av en inom riksdagen utsedd valberedning. I denna
skall varje partigrupp som motsvarar parti som vid riksdagsvalet har
fått fyra procent eller mera av rösterna i hela riket besätta minst en
plats. De närmare bestämmelserna om valsättet finns i 3 och 4 §§. Enligt
dessa regler kan val till t. ex. utskott förrättas genom att riksdagens
kammare föreläggs en lista upptagande de namn valet avser. Listan
skall ha godtagits av valberedningen med sådan majoritet att alla ledamöterna
utom en måste ha varit ense. Framläggs gemensam lista kan
emellertid en minoritet begära val med slutna sedlar. Bestämmelserna
har närmare kommenterats av grundlagberedningen (se prop. 1973: 90
s. 569—570).

Det har sedan länge även före enkammarreformen varit brukligt att
val till utskott företas med gemensam lista. Partierna har mot bakgrund
av ledamotsantalet fördelat platserna med tillämpning av i princip proportionell
fördelning. Som en följd härav erhöll vpk under åren 1971—
1973 ordinarie utskottsrepresentation i 11 utskott. Partiet hade då 17
mandat i riksdagen. Motsvarande representation för vpk åren 1974—
1976 var 13 ordinarie utskottsplatser. Under denna period hade partiets
mandatställning ökat till 19. Inför valen av utskott till 1976/77 och
1977/78 års riksmöten kunde däremot inte uppgörelser träffas om utskottsrepresentation
för vpk. Under hösten 1977 utökades emellertid antalet
suppleantplatser i 12 utskott med en plats i vartdera utskottet. Dessa
platser tilldelades enligt överenskommelse mellan partierna vpk.

Med anledning av motionen 1976/77: 591 (vpk) om sammansättningen
av riksdagens utskott anförde konstitutionsutskottet (KU 1976/77:
36) bl. a. följande:

Erfarenheterna av arbetet i riksdagsutskotten efter enkammarreformen
visar att den beredning i utskott som riksdagsärendena underkastas
har utomordentligt stor betydelse inte minst ur informationssynpunkt för
de enskilda riksdagsledamöterna. Utskotten har till sitt förfogande kvalificerad
sekreterarpersonal som biträder utskotten med utredningar och
föredragningar av ärendena. I ökad omfattning förekommer att upplysningar
inhämtas utifrån genom remiss till myndigheter, organisationer
etc. eller genom s. k. hearings inför utskotten. Genom de studiebesök ut 2

Riksdagen 1978/79. 2 sami. Nr 15

Förs. 1978/79:15

skotten företar både inom landet och utomlands får utskotten värdefull
information som har stor betydelse för riksdagsarbetet.

Mot angiven bakgrund är det självfallet av stort intresse för alla de i
riksdagen representerade partierna att delta i utskottsarbetet. Även från
allmän synpunkt får det anses mindre tillfredsställande att den nuvarande
ordningen för val till utskott kan leda till att parti helt ställs
utanför utskottsarbetet. Det bör emellertid erinras om att det tidigare i
praktiken förekommit uppgörelser som gett alla riksdagspartier utskottsrepresentation
i förhållande till partiernas styrka. Ett sådant resultat har
kunnat uppnås inom ramen för gällande regler.

Enligt utskottet torde utredningen om riksdagens arbetsformer vara
oförhindrad att ta upp frågor om bl. a. utskottens sammansättning till
övervägande. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motionsyrkandet.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Arbetsformsutredningen tog under våren 1977 upp frågan om utskottens
sammansättning. I skrivelse den 5 september 1977 till riksdagens
partigrupper, vilken även delgavs talmanskonferensen, anförde utredningen
bl. a. följande beträffande i första hand vänsterpartiet kommunisternas
krav på utskottsrepresentation:

Utredningen prövar för närvarande olika metoder för hur utskottsrepresentationen
skulle kunna vidgas för att tillmötesgå de ställda kraven.
Arbetet har emellertid inte avancerat så långt att man nu är beredd
att ta ställning till frågan. Någon lösning som fordrar ändringar i riksdagsordningen
går dessutom inte att genomföra före de utskottsval som
skall hållas omedelbart vid riksmötets början i höst. Den enda möjlighet
som sålunda står till buds om man under nästa riksmöte vill uppnå en
breddad representation i utskotten är därför att en överenskommelse
träffas mellan partierna.

Som tidigare nämnts träffades inte någon uppgörelse mellan partierna
om en sådan representation. Sedermera erhöll som framgått vpk suppleantplatser
i 12 utskott.

I sitt yttrande över vpk-motionen 1977/78: 315 hänvisade konstitutionsutskottet
(KU 1977/78: 29) till att arbetsf ormsutredningen tagit upp
frågan om utskottens sammansättning till övervägande men ännu inte
färdigbehandlat spörsmålet.

Utredningen har inför utskottsvalen vid de två senaste riksmötenas
början ingående diskuterat frågan om partiernas utskottsrepresentation.
Mot bakgrund av vpk:s framställningar i ämnet har utredningen under
våren och sommaren 1977 studerat ett stort antal modeller för lösning
av frågan om vpk:s utskottsrepresentation. Främst diskuterades två metoder
varav den ena innefattade en proportionell fördelning av samtliga
utskottsplatser. Den andra metoden gick ut på att med bibehållande av
nuvarande ordning för utskottsvalen medge rätt för orepresenterat parti
i utskott att utse en observatör. Utredningen ansåg sig emellertid inte
vid denna tidpunkt beredd att ta ställning i frågan. Partigrupperna in -

Förs. 1978/79:15

formerades som tidigare nämnts i en skrivelse om utredningens arbetsläge.
Utredningen konstaterade i denna att den enda möjlighet som stod
till buds om man under 1977/78 års riksmöte ville uppnå den av vpk
åsyftade breddade representationen i utskotten var att en överenskommelse
träffades mellan partierna. Utredningen bifogade en sekretariatspromemoria
(1977-08-25) rörande de båda nämnda metoderna. Promemorian
fogas till detta betänkande som bilaga 3 A. Inom sekretariatet
har gjorts en redovisning av samtliga förslag som prövats av utredningen
beträffande ändrad sammansättning av riksdagens utskott. Redovisningen
bifogas detta betänkande som bilaga 3 B.

Partiöverläggningarna resulterade som nyss framgått i att antalet
suppleantplatser i 12 av de 16 riksdagsutskotten ökades med en plats
och att vpk fick besätta dessa platser.

Under utredningens fortsatta överväganden i ämnet har diskuterats
möjligheten att knyta vissa rättigheter till suppleantskapet, såsom yttranderätt
vid utskottssammanträden och rätt att foga yttrande till utskottsbetänkande.
Utredningen beslöt i maj 1978 att föreslå talmanskonferensen
att denna skulle rekommendera utskotten att generellt medge suppleant
som inte deltar i ärendes avgörande ytranderätt vid utskottens
överläggningar. Talmanskonferensen följde utredningens förslag. Någon
enighet i frågan om rätt för suppleant att foga yttrande till utskottsbetänkande
kunde däremot inte uppnås inom vare sig utredningen eller talmanskonferensen.
Partigrupperna underrättades samtidigt om att något
ytterligare förslag utöver det som tillställts talmanskonferensen inte
skulle komma att föreligga innan utskottsvalen vid 1978/79 års riksmöte.
Under hösten 1978 har i enlighet med talmanskonferensens rekommendation
yttranderätt medgetts alla suppleanter i utskotten.

Utredningen har efter slutligt övervägande av frågan om utskottsrepresentationen
inte kunnat finna en helt tillfredsställande metod att
säkerställa önskemålet om sådan representation för samtliga partier som
uppnått den s. k. fyraprocentsgränsen. Utredningen föreslår sålunda inte
någon ändring i gällande regler om utseende och val av riksdagens utskott.
I stället har utredningen beslutat att lämna en rekommendation i
frågan till riksdagens partigrupper. Innehållet i denna rekommendation,
bakom vilken står en majoritet inom utredningen, framgår av bilaga 4
till detta betänkande.

8 Vissa ytterligare frågor

Konstitutionsutskottet tog våren 1977 initiativ till ändring i tilläggsbestämmelsen
3.11.2 i riksdagsordningen (RO) innebärande att motion
får väckas med anledning av skrivelse från regeringen med redovisning
av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses verksamhet. I sitt av
riksdagen godkända betänkande 1977/78: 28 uttalade utskottet också
att frågan om motionsrätt beträffande olika skrivelser, redogörelser,

Förs. 1978/79:15

rapporter m. m. från regeringen borde bli föremål för en samlad bedömning
av utredningen om en översyn av riksdagens arbetsformer.

I sin motivering till berörda bestämmelse anförde grundlagberedningen
följande angående motionsrätten:

Som har angivits under 6 § kan i enstaka fall ärende väckas också
genom skrivelse från regeringen, nämligen om skrivelsen upptar redogörelse
för viss verksamhet. Möjlighet bör öppnas för riksdagen att, då
det anses lämpligt, medge rätt att motionera med anledning av sådan
skrivelse. I tilläggsbestämmelserna föreslår beredningen att följdmotioner
skall kunna avlämnas när regeringen i skrivelse överlämnar årsredogörelse
för Statsföretag AB. Däremot föreslås inte någon motionsrätt
med anledning av skrivelse till riksdagen med redogörelse för verksamheten
inom Europarådets ministerkommitté, ehuru också denna skrivelse
får anses ge upphov till ett ärende; jämför vad som sägs under 13 § om
redogörelse från Europarådets svenska delegation.

Regeringens skrivelser ingår i trycket i den löpande följden av propositioner.
Varje år avlämnas skrivelse med redogörelse för behandlingen
av riksdagens skrivelser till regeringen, skrivelse med överlämnande av
kommittéberättelsen, skrivelse med redovisning för verksamheten inom
Statsföretag AB, skrivelse med redovisning av allmänna pensionsfondens
fjärde fondstyrelses verksamhet, skrivelse med redogörelse för verksamheten
inom Europarådets ministerkommitté samt skrivelse med årsredovisning
för Svenska Varv AB.

Motionsrätt föreligger för de skrivelser som särskilt nämnts i den angivna
tilläggsbestämmelsen. Dessa är skrivelserna med årlig redovisning
för verksamheten inom Statsföretag AB, med redovisning av allmänna
pensionsfondens fjärde fondstyrelses verksamhet samt årsredovisning
för Svenska Varv AB.

Utredningen har vid sin genomgång funnit att något behov att ändra
gällande bestämmelser för närvarande inte föreligger. Även i fortsättningen
bör de skrivelser, för vilka motionsrätt skall föreligga, särskilt
anges i den nämnda tilläggsbestämmelsen 3.11.2 RO.

Riksdagen beslöt år 1975 på förslag av konstitutionsutskottet (KU
1975/76: 8) att till utredningen överlämna motionen 1975: 6 (m, c, s, fp)
om slopande av titlar i riksdagens officiella språk. Efter avslutad prövning
beslöt utredningen i september 1977 att i skrivelse till talmanskonferensen
föreslå att riksdagens olika organ skulle övergå till att i
löpande text, kataloger, listor och annat skriftligt material identifiera
ledamöterna med förnamn (tilltalsnamn) och efternamn och således
inte längre använda titlarna herr, fru eller fröken. I de fall då flera
ledamöter hade samma för- och efternamn borde namnet på vederbörandes
hemort dessutom användas.

Talmanskonferensen biföll förslaget, och fr. o. m. riksmötet 1977/78
förekommer inte titlarna herr, fru eller fröken i riksdagens officiella
språk.

Förs. 1978/79:15

Under utredningsarbetet har utarbetats promemorior beträffande ett
antal ytterligare ämnesområden. Bland dessa kan nämnas frågor om behovet
av allmän motionstid under hösten, införande av offentliga utskottsutfrågningar,
tidpunkten för tillhandahållande åt riksdagsledamöterna
av regeringens propositioner och s. k. samlade voteringar. Vad
gäller sistnämnda fråga fogas till detta betänkande dels en promemoria
beträffande nuvarande ordning för ärendenas avgörande i kammaren
(bilaga 5A) dels en promemoria om samlade voteringar i andra parlament
(bilaga 5 B).

Riksdagen har i samband med behandling av motioner i en del av
nyss angivna ämnen hänvisat till arbetsformsutredningens arbete. Utredningen
har icke funnit anledning att lägga fram förslag i dessa frågor.

9 Utredningens förslag

Med hänvisning till vad ovan anförts får utredningen angående en
allmän översyn av riksdagens arbetsformer föreslå att riksdagen

1. godkänner vad utredningen uttalat angående de i betänkandet
upptagna frågorna om riksdagens arbetsformer

2. till Stöd till partigrupper för budgetåret 1979/80 under sjuttonde
huvudtiteln anvisar ytterligare förslagsanslag för uppräkning av dels det
s. k. grundbidraget till 150 000 kr., dels mandatbidraget till 1 000 kr. för
parti i regeringsställning och dels till 3 000 kr. för parti i oppositionsställning.

Förs. 1978/79:15

10 Reservation och särskilda yttranden

Reservation av Torsten Bengtson och Tage Magnusson, som anfört
följande:

Beträffande frågan om utskottens sammansättning kan vi inte ansluta
oss till den av utredningens majoritet beslutade rekommendationen till
riksdagens partigrupper (bil. 4 till detta betänkande) vad gäller önskemålet
om proportionell fördelning av det totala antalet utskottsplatser i
enlighet med partiernas styrkeförhållanden i riksdagen.

Särskilt yttrande av Nils Berndtson, som anfört följande:

Vänsterpartiet kommunisterna anser att varje parti som vid valet
till riksdagen fått minst fyra procent av rösterna i riket skall äga rätt
till representation i riksdagens utskott.

Denna ståndpunkt har också stöd i det av riksdagen antagna uttalandet
från konstitutionsutskottet (KU 1976/77: 36) som redovisas i
utredningens betänkande (s. 17).

Utredningen har emellertid stannat vid en rekommendation till partigrupperna
om att proportionell fördelning av det totala antalet utskottsplatser
i enlighet med partiernas styrkeförhållanden bör eftersträvas
vid utskottsvalen (bil. 4).

Enligt min mening borde utredningen föreslagit sådana ändringar i
riksdagsordningen (RO) att samtliga riksdagspartier som uppnått den
s. k. fyraprocentsgränsen erhåller representation i utskotten.

För att medverka till en lösning av den nuvarande orimliga situationen
i fråga om utskottens sammansättning har jag biträtt rekommendationen
till partigrupperna, men anser fortfarande att partiernas representation
i utskotten bör regleras i RO enligt ovan angivna principer.

Särskilt yttrande av Hilding Johansson, som anfört följande:

Frågan om sammanträdesfria veckor bör enligt min mening inom
en snar framtid prövas på nytt av riksdagen. I en representativ demokrati
är det nödvändigt med omfattande kontakter mellan väljare och
valda. Dessa kontakter är grunden för hela det representativa systemet.
Med den omfattning som arbetet i riksdagen numera har, krävs särskilda
anordningar för dessa kontakter. Försöket med sammanträdesfria
veckor i Sverige har slagit väl ut. De har gett ledamöterna ökade
möjligheter till kontakter med väljarna och studier av skilda förhållanden.
Erfarenheterna från ett mer utvecklat system med återkommande
sammanträdesfria veckor i bl. a. Västtyskland och Australien
talar för att ett ökat antal sådana veckor bör övervägas i Sverige. Det
är dock inte möjligt utan en förlängning av riksmötet, förändringar i
det nuvarande arbetet eller andra åtgärder. Därför krävs att frågan om
ett ytterligare antal sammanträdesfria veckor under riksmötet utreds i
samband med andra frågor om riksdagens arbete.

Förs. 1978/79:15

Särskilt yttrande av Bertil Fiskesjö, som anfört följande:

Jag har biträtt de förslag som utredningen i olika etapper framlagt.
Men det innebär inte, att jag anser dem tillräckliga för att skapa en ur
olika synpunkter acceptabel arbetsordning i riksdagen. För att detta skall
lyckas krävs det reformer som går vida utöver den ram som gällt för
utredningens arbete.

Den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifterna över riksdagsåret
omöjliggör enligt min mening en rationell planering för riksmötet som
helhet. Omläggningen av riksmötet har inte kombinerats med en omläggning
av t. ex. budgetår och allmän motionstid. Med den nuvarande ordningen
— riksmötets start på hösten, med budgetförslag och allmän motionstid
i januari — följer automatiskt dubbelarbete, ryckighet, en orimlig
anhopning av ärenden till vissa perioder av riksdagsåret samt en rad
andra problem. Till dessa hör den låsning vid riksdagsarbetet som under
stora delar av året försvårar den utåtriktade och kontaktskapande verksamhet
som måste vara en viktig del av riksdagsledamöternas uppdrag.

De reformer som jag anser vara nödvändiga och de närmare motiveringarna
för dessa finns angivna i en motion till årets riksdag (motion
1978/79: 402 (c)). Vad gäller inriktningen av det fortsatta reformarbete
som jag anser vara ofrånkomligt, hänvisar jag därför till denna motion.

Förs. 1978/79:15

Bilaga 1

Riksdagsledamöternas arbetssituation: Rapport från enkätundersökningen Inledning Under

hösten 1974 genomförde arbetsformsutredningen en enkätundersökning
som bl. a. omfattade tidsåtgången för ledamöternas olika arbetsuppgifter.
Bakom uppläggningen av enkäten låg iakttagelsen att riksdagsledamöterna
har en svår arbetssituation inte minst beroende på att
de utövar sina beslutsfattande funktioner som representanter för övriga
medborgare. Av dagens riksdagsledamot krävs inte bara att han skall
vara kompetent och inläst på betydande delar av samhällsfrågorna utan
även att han vidmakthåller en god fortlöpande kontakt med väljare och
aktiva partimedlemmar samt med andra samhällsintressen. Här finns en
konflikt, som är inbyggd i det representativa systemet, mellan tidsåtgången
för ”utåtriktade” och ”inåtriktade” arbetsuppgifter. En konflikt
som skärps alltmer i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den
ökade komplexiteten i det moderna industri- och servicesamhället.

Undersökningen från 1974 redovisades i en bilaga till betänkandet
”Riksdagsarbetets planering” (Förs. 1975/76: 15). Undersökningen visade
att den genomsnittlige riksdagsmannen under en novembervecka
1974 (25/11—2/12) arbetade 57 timmar och 42 minuter med olika arbetsuppgifter
med anknytning till riksdagsuppdraget eller övrig politisk
verksamhet. Även om variationerna mellan olika ledamöter var stora
samtidigt som det är svårt att peka ut en ”normalvecka” i riksdagsarbetet
är det uppenbart att arbetsbelastningen på ledamöterna var stor.

Nu påverkas riksdagsarbetet inte enbart av samhällsarbetets ökade
omfattning. Det är uppenbart för alla att den parlamentariska situationen
är av stor betydelse. Samspelet mellan regering och riksdag ser helt
annorlunda ut i en majoritetsparlamentarisk jämfört med en minoritetsparlamentarisk
situation. Arbetsuppgifterna i riksdagen för regeringspartiers
ledamöter skiljer sig från oppositionens. 1974 års parlamentariska
situation var unik i den meningen att den socialdemokratiska minoritetsregeringen
i de frågor där den erhöll stöd från vpk hade exakt
samma antal röster i riksdagen som de tre icke-socialistiska oppositionspartierna.
Situationen kunde beskrivas som en mellanform mellan en
renodlad minoritetparlamentarism och en majoritetsparlamentarism.
Det är därför svårt att värdera resultaten från 1974 i parlamentariska
termer.

Efter 1976 års val ersattes den tidigare regeringen med en koalitionsregering
med majoritet i kammaren. Tre mindre oppositionspartier
övergick till att bli regeringspartier. Samtidigt bildade den största en -

Förs. 1978 79:15

skilda partigruppen opposition. Det är uppenbart att så betydande förändringar
i styrkeförhållandena internt i parlamentet bör påverka arbetssituationen
för ledamöterna i stort. Mot denna bakgrund genomfördes
i november 1977 (dvs. exakt samma vecka under mandatperioden
som 1974) en uppföljning av den tidigare enkätundersökningen. I föreliggande
rapport redovisas en jämförelse mellan de två undersökningarna.

Jämförelsen bygger på antagandet att det egentliga riksdagsarbetet är
mer betungande för ledamöter från oppositionspartier. Dessa har ett
större ansvar för att presentera alternativ till regeringspolitiken och blir
därmed i större utsträckning ”låsta” till själva beslutsfattandet. Vidare
kan förutsättas att arbetssituationen i opposition är svårare för mindre
partier än större. Samma antal arbetsuppgifter skall för mindre partier
fördelas på färre händer.

Dessa antaganden är inte särskilt originella. De har t. ex. föranlett en
differentiering av partigruppernas ekonomiska stöd i riksdagen som innebär
att oppositionspartier och mindre partigrupper erhåller ett proportionellt
sett högre stöd.

Riksdagsledamöternas tidsbudget

De två enkätundersökningarna genomfördes under vecka 48 år 1974
och 1977. Svar erhölls 1974 från 294 av ledamöterna (84 %). Av dessa
kunde 292 bearbetas och ingå som underlag för rapporten. År 1977 erhölls
svar från 295 ledamöter. Samtliga kunde bearbetas. Svarsfrekvensen
var alltså densamma i båda undersökningarna.

Valet av undersökningsvecka kan naturligtvis kritiseras från olika utgångspunkter.
Strävan har varit att erhålla ett slags genomsnittsvecka
under vilken utskottsarbetet fortfarande pågår i full omfattning samtidigt
som arbetet i plenum kommit i gång på allvar. Men någon egentlig
”genomsnittsvecka” finns inte och därför är det svårt att generalisera
från undersökningen till andra tider under riksmötet. Den reservationen
är nödvändig som bakgrund till den fortsatta redovisningen.

Vid båda tillfällena omfattade enkäten ett dagboksblad där ledamöterna
timme för timme fick notera vilket slag av arbete de var sysselsatta
med. Arbetsuppgifterna kategoriserades i 13 kategorier som framgår
av tabell l1.

I tabellen redovisas för samtliga ledamöter som grupp hur arbetstiden
fördelade sig på dessa kategorier. Av tabellen framgår att ”genomsnittsriksdagsmannen”
under de aktuella veckorna arbetade 57 timmar och 42
minuter (1974) och 53 timmar och 32 minuter (1977) med uppgifter
hänförliga till någon av de 13 kategorierna. Den största enskilda kategorin
var båda åren nr 10 ”Föredrag, artiklar, inläsnings- och studiearbete

1 För en närmare redovisning av kodningsregler och andra mer metodologiska
spörsmål hänvisas till ”Riksdagsarbetets planering”, bilaga 1.

Förs. 1978/79:15

Tabell 1: Riksdagsledamöternas ”tidsbudget”

Aktivitet Tidsåtgång Andel av Tidsåtgång Andel av

1974 samtlig 1977 samtlig

tid tid

%-tal %-tal

1.	Delta i kammar-debatten			24	min.	0			19	min.	0
2.	Följa kammar-debatten	7	tim.	36	min.	13	4	tim.	14	min.	8
3.	Utskottsarbete	5	tim.	36	min.	10	5	tim.	55	min.	11
4.	Riksdagsgrupps- arbete	4	tim.	48	min.	8	3	tim.	49	min.	7
5.	Partiarbete i övrigt	7	tim.	36	min.	13	6	tim.	29	min.	12
6.	Uppvaktningar m. m.	2	tim.	48	min.	5	2	tim.	58	min.	6
7. 8.	Kommunala uppdrag Statliga utredningar	3 3	tim. tim.	30	min.	5 6	2 3	tim. tim.	34 45	min. min.	5 7
9.	Organisations- uppdrag	3	tim.	48	min.	7	4	tim.	39	min.	9
10.	Föredrag, artiklar, inläsnings- och studiearbete, stu-dieresor m. m.	8	tim.	6	min.	14	8	tim.	50	min.	17
11.	Yrkesarbete	2	tim.	42	min.	5	2	tim.	15	min.	4
12.	Restid	6	tim.	—		10	6	tim.	13	min.	12
13.	Övrigt	1	tim.	42	min.	3	1	tim.	32	min.	3
	Sammanlagt	57	tim.	42	min.		53	tim.	32	min.

m. m.”. 13 % (1974) och 17 % (1977) av tiden användes till detta arbete.

Under 1974 ägnade ledamöterna 13 % av sin arbetstid till att följa kammardebatten.
1977 gick 8 % av tiden till detta. Utskottsarbetet krävde
liksom restiden en tiondel av arbetstiden.

En jämförelse mellan uppgifterna från 1974 resp. 1977 visar att den

totala arbetstiden minskat med ca 4 timmar. Ett närmare studium äv ta bellen

avslöjar att detta är en något större minskning än minskningen av

tiden för att följa kammardebatten. 1974 följde ledamöterna debatten i

7 timmar och 36 minuter. 1977 var motsvarande tid endast 4 timmar

och 14 minuter. Plenitiden under undersökningsveckorna var dock hela

9 timmar kortare 1977 än 1974. Detta belyser svårigheterna med att
välja en enskild undersökningsvecka.

I övrigt är slutsatsen av tabell 1 att skillnaderna för olika kategorier
inte är särskilt stora mellan de två undersökningsveckorna. Den enda
större avvikelse som kan registreras gäller kategori 10 — studie- och inläsningsarbete
— som ökade sin andel från 14 till 17 % av arbetstiden.
Helhetsintrycket är emellertid att arbetsbelastningen och arbetssituationen
för ledamöterna som grupp betraktat inte förändrats mellan 1974
och 1977 på något mer markant sätt. Den totala skillnaden på fyra timmar
är dock så stor att den föranleder några ytterligare analyser.

Förs. 1978/79:15

Regeringspartier och oppositionspartier

I den statsvetenskpliga litteraturen angående parlamentarismen pekas
ofta på att regeringspartiernas ledamöter har delvis andra funktioner
i parlamentet än oppositionspartiernas. Den viktigaste uppgiften för
ledamöterna från regeringspartierna anges vara att stödja regeringen.
Deras arbete i parlamentet blir därmed av mindre betydelse i relation
till det utåtriktade arbetet med att i valkretsen förankra politiken och
avläsa medborgarnas reaktioner och önskemål. För oppositionspartierna
å andra sidan antas själva riksdagsarbetet kräva större insatser. Det är i
riksdagen som oppositionens dagspolitiska alternativ till regeringens
politik formuleras. Detta kräver en större arbetsinsats i det egentliga
riksdagsarbetet. Som framhållits kan arbetssituationen dessutom antas
vara svårare för mindre partigrupper eftersom dessa har färre ledamöter
att fördela arbetet emellan.

Mot bakgrund av detta resonemang kan frågan ställas om det bakom
relativt oförändrade totalsiffror kan ligga skillnader mellan de olika partierna
som går i olika riktningar. 1974 bestod oppositionen av tre partier
som var för sig var mindre än regeringspartiet. 1977 var situationen den
omvända. Ett antagande som är värt att pröva är om själva riksdagsarbetet
var relativt mer dominerande för de borgerliga partiernas ledamöter
1974 och för de socialdemokratiska ledamöterna 1977.

Denna problemställning belyses i tabell 2 i vilken de 13 kategorierna
av arbetsuppgifter samlats i tre klasser. Till den första klassen har förts
kategorierna 1—4, vilka kan karaktäriseras som inåtriktat riksdagsarbete.

Till den andra klassen har förts kategorierna 5—9. I dessa kategorier
finns politiska arbetsuppgifter av utåtriktat slag t. ex. kommunalt arbete
och arbete inom partier Och andra organisationer. De övriga kategorierna,
som är svåra att fördela på inåt- och utåtriktade aktiviteter, har
förts till den tredje klassen ”övrigt”.

Tabell 2: Riksdagsledamöternas arbete fördelat på inåtriktat och utåtriktat
arbete. Andel ( %-tal) av den totala arbetstiden

a) 1974

Kategorier	Samtl.	M	C	FP	S	VPK
Inåtriktat (1—4)	32	33	34	32	31	29
Utåtriktat (5—9)	36	32	34	35	38	42
övrigt (10—13)	32	35	32	34	41	29
b) 1977
Kategorier	Samtl.	M	C	FP	S	VPK
Inåtriktat (1—4)	26	24	26	27	26	24
Utåtriktat (5—9)	38	35	37	33	41	46
övrigt (10—13)	35	40	36	40	31	30

Av tabellen framgår med hänsyn till det förda resonemanget mycket
små skillnader mellan ledamöterna från olika partier. 1974 ägnade ledamöterna
från samtliga partier en knapp tredjedel av sin arbetstid åt inåtriktat
arbete. En något större andel — 36 % — avsattes till det utåtriktade
arbetet och knappt en tredjedel till de tre sista kategorierna.

1977 hade situationen förändrats så till vida att riksdagsarbetet endast
krävde en dryg fjärdedel av den totala arbetstiden. Åt utåtriktat arbete
ägnades 38 % av arbetstiden medan 35 % registrerades på övrigtkategorin.

Den skillnad som kan iakttas mellan de borgerliga partierna och de
socialistiska är inte stor. Den går emellertid i förväntad riktning 1974.
Socialdemokraterna och vpk:s ledamöter lade då ned större tid på de utåtriktade
arbetsuppgifterna (s närmare 40 % och vpk drygt 40 %). Skillnaden
mellan de två ”blocken” går emellertid i samma riktning även
1977. Förändringen i majoritetsförhållandena har sålunda inte inneburit
så stora förändringar i arbetssituationen som kunde förväntas mot bakgrund
av det förda resonemanget. En förklaring till detta kan för socialdemokraternas
del vara att riksdagsgruppen är så stor att möjligheterna
att fördela arbetsuppgifter mellan olika ledamöter leder till en situation
som även i oppositionsställning är lättare att hantera än för tre mindre
partier. Även 1977 lägger ledamöterna från socialdemokraterna och vpk
ned relativt mer tid på de utåtriktade aktiviteterna än de borgerliga partiernas
ledamöter. En klar tendens i tabellen är också att de borgerliga
partiernas ledamöter får högre noteringar inom övrigtkategorierna.

För att något mer ingående belysa skillnaderna mellan regeringspartiernas
och oppositionens arbetssituation redovisas i tabell 3 hur arbetstiden
fördelar sig mellan de ursprungliga kategorierna 2—12 för ledamöter
från de olika partierna. Uppgifterna för kategorierna 1 och 13 har
uteslutits eftersom den totala tid som angivits för dessa kategorier är så
liten att eventuella skillnader är utan intresse i detta sammanhang.

Av tabellen kan utläsas att partigruppsarbetet relativt sett tar i anspråk
mindre tid än tidigare för de borgerliga ledamöterna. Någon motsvarande
ökning kan emellertid inte iakttas för socialdemokraternas del.
Dessa ägnar även efter regeringsskiftet mindre andel av sin tid än de
borgerliga till partigruppsarbetet i riksdagen. Utskottsarbetet synes vara
lika omfattande för samtliga ledamöter som tidigare. Undantaget är här
vpk:s ledamöter som under 1977 inte var representerade i utskotten.

Den stora skillnaden bland de inåtriktade kategorierna finns beträffande
kammardebatten. 1974 ägnade ledamöterna 13 % av sin tid åt
denna mot endast 8 % 1977. Det är uppenbart att den kortare plenitiden
är av stor betydelse för samtliga partiers ledamöter.

I övrigt kan ett par skillnader iakttas. Den borgerliga riksdagsmajoriteten
har lett till borgerlig majoritet även i olika parlamentariska utredningar.
Detta har medfört att de borgerliga ledamöterna 1977 ägnade

Förs. 1978/79:15

Tabell 3: Riksdagsledamöternas arbete fördelat på olika kategorier. Andel av
arbetstiden (%-tal) som ledamöter från olika partier ägnat åt arbete under resp.
kategori

a) 1974

Kategorier	Samtl.	M	C	FP	S	VPK
2. Kammardebatter	13	12	12	11	15	11
3. Utskottsarbete	10	10	10	7	10	8
4. Partigruppsarbete	8	10	11	12	5	7
5. Partiarbete i övrigt	13	13	14	12	12	24
6. Uppvaktningar m. m.	5	6	4	8	5	5
7. Kommunala uppdrag	5	4	5	2	7	5
8. Statliga utredningar	6	5	5	7	7	2
9. Organisationsuppdrag	7	6	7	6	7	7
10. Föredrag m. m.	14	14	14	17	14	16
11. Yrkesarbete	5	11	6	4	2	4
12. Restid	10	8	9	11	12	9
b) 1977
Kategorier	Samtl.	M	C	FP	S	VPK
2. Kammardebatter	8	8	6	7	9	10
3. Utskottsarbete	11	11	12	11	11	0
4. Partigruppsarbete	7	5	8	9	6	11
5. Partiarbete i övrigt	12	12	9	12	13	22
6. Uppvaktningar m. m.	6	5	6	7	5	6
7. Kommunala uppdrag	5	3	5	2	6	6
8. Statliga utredningar	7	8	8	5	7	2
9. Organisationsuppdrag	9	7	9	7	10	10
10. Föredrag m. m.	17	20	16	22	14	13
11. Yrkesarbete	4	9	6	4	1	0
12. Restid	12	9	11	10	13	15

samma andel av sin tid till utredningsuppdrag som de socialdemokratiska.
Den stora skillnaden mellan blocken finns inom kategorin 10 —
föredrag m. m. Före regeringsskiftet ägnade ledamöterna från samtliga
partier ca 15 % av sin tid åt dessa aktiviteter. Under 1977 års undersökningsvecka
har ledamöterna från moderata samlingspartiet och folkpartiet
kunnat anslå drygt 20 % till detta. Den lättnad som inträtt i riksdagsarbetet
har av allt att döma givit större möjligheter för artikelskrivande
och studier m. m.

Samman fattning

Tidsstudier av aktiviteter under en vecka kan aldrig ge en representativ
och rättvisande bild av riksdagsledamöternas arbetssituation totalt
sett. Därtill är säsongvariationerna alltför markerade. De två enkätundersökningar
från vilka uppgifter redovisas i denna PM genomfördes
exakt samma vecka under mandatperioderna 1973—1976 och 1976—
1979. Trots detta försvåras jämförbarheten av att plenitiden i kammaren
varierade mellan de två veckorna. Detta ledde till att den totala arbetsti -

Förs. 1978/79:15

den var ca 4 timmar lägre 1977 än 1974. Om denna skillnad orsakats av
övergången från jämviktsriksdagens situation med tre mindre partier i
opposition till en majoritetsparlamentarisk situation med det största partiet
i opposition eller av tillfälligheter går inte att avgöra. Slutsatsen får
därför i detta sammanhang begränsas till iakttagelsen att de svenska
riksdagsledamöternas arbetssituation är besvärlig. Kravet på att både
vara verksam på ett kompetent sätt i riksdagsarbetet och upprätthålla en
god kontakt med samhällslivet i övrigt leder till en lång arbetsdag.

Trots expansionen av riksdagsarbetet under de senaste 20 åren ägnar
ledamöterna en större andel av sin arbetstid under en novembervecka till
de sidoaktiviteter som är nödvändiga för att de skall kunna företräda
sina väljare i riksdagsarbetet. Detta framträdde särskilt tydligt i 1977 års
undersökning där själva riksdagsarbetet framför allt på grund av den kortare
plenitiden krävde endast en fjärdedel av den totala arbetstiden. En
slutsats som kan dras av detta är att plenitiden är av stor betydelse för
ledamöternas möjligheter att fullgöra de ”sidouppgifter” som följer med
riksdagsuppdraget och som är av central betydelse för deras roll som representanter.

Jämförelsen mellan regeringspartiernas företrädare och oppositionens
gav mindre skillnader än vad som var att vänta mot bakgrund av de
olika funktioner som de har i riksdagsarbetet. De skillnader som kunnat
registreras mellan socialdemokraterna å ena sidan och främst moderaterna
och folkpartisterna å den andra synes i jämförelsevis ringa grad
påverkade av majoritetsskiftet. De kan sannolikt hänföras till andra
skillnader mellan dessa partier. En iakttagelse som dock kan göras är att
trycket från själva riksdagsarbetet synes ha lättat för de borgerliga partiernas
ledamöter i samband med regeringsskiftet 1976. Den tid som
därigenom frigjorts för ledamöterna har dock inte lett till en motsvarande
ökning av partiarbetet vid sidan av riksdagen utan framför allt till
större insatser som klassificerats i kategori 10. För de socialdemokratiska
ledamöterna som grupp betraktat innebar regeringsskiftet i stort
sett inte alls någon omprioritering mellan olika arbetsuppgifter.

Dessa slutsatser måste i flera avseenden förses med reservationer. Till
att börja med har ingen närmare uppdelning gjorts mellan grupper av
ledamöter inom resp. parti. Riksdagsarbetet präglas av en hög grad av
specialisering både inom riksdagen och vad gäller avvägningen mellan
inåtriktade och utåtriktade arbetsuppgifter. En fortsatt analys av materialet
bör kunna ge en mer exakt och nyansrik beskrivning av ledamöternas
arbete.

Någon sådan fördjupad analys har på grund av konkurrensen från
andra arbetsuppgifter inte varit möjlig att genomföra. Det finns också
anledning att påpeka att resultaten är tidsbundna i den meningen att de
omfattar särskilda parlamentariska situationer. Efter regeringsskiftet
1978 kommer rimligen arbetssituationen att förändras ytterligare en

Förs. 1978/79:15

gång. Det vore i och för sig intressant att spekulera över på vilket sätt
men en sådan verksamhet går utöver vad data kan ge underlag för.

Avslutningsvis kan nämnas att de problem som upplevs i den svenska
riksdagen synes vara mycket generella. Det finns en mängd litteratur
från andra länder där problem och frågeställningar formuleras på samma
sätt som i vårt land. överallt synes sålunda de ökade anspråken på
parlamenten i takt med samhällsutvecklingen leda till ”over-load”-problem och debatt om arbetsformerna.

I en engelsk parlamentsutredning — The Boyie committee — redovisas
en undersökning där ledamöterna i en enkät uppskattat den tid som
de i genomsnitt under år 1970 ägnat åt olika arbetsuppgifter under en
parlamentsvecka. Resultatet framgår av tabell 4.

I utredningens kommentar i rapporten anförs att uppgifterna kan
vara något högre än normalt eftersom parlamentet under denna session
haft att behandla ”The Industrial Relations Bill” vilken krävde mycket
arbete. Liksom i vårt land fanns stora variationer mellan enskilda ledamöter
men 94 % uppgav att de tillbringade mer än 40 timmar i veckan
med arbete med anknytning till det parlamentariska uppdraget.

Tabell 4: Average bours per week spent on Parliamentary work

Ministers Junior Other Other Total

Ministers office- M Ps all M Ps

holders

Hours spent in the House Hours spent outside the House:	31	27	58	42	42
on behalf of constituents 12	10	9	11	11
preparatory work	23 (a)	31 (a)	3	7	7
visits	2	2	1	3	3
Total	68	70	71	63	63

(a) Includes work in Departments.
Source: OME Survey.

Förs. 1978/79:15

Bilaga 2

Den amerikanska kongressens kontroll av förvaltningen

Sammandrag av innehållet

Att utöva förvaltningskontroll är en av de uppgifter som normalt tillkommer
ett parlament. Kontrolluppgiftens faktiska betydelse varierar
emellertid mellan olika parlament. Den viktigaste anledningen till dessa
variationer är skillnader i ledamöternas motivation att bedriva kontrollverksamhet.
Motivationen är i sin tur bl. a. beroende av hur förhållandet
mellan parlament och exekutiv (president, regering) är reglerat. I
maktbalanssystem där parlamentet och exekutiven utses oberoende av
varandra och därigenom kommer att representera skilda intressen uppstår
ett konkurrensförhållande mellan parlamentet och exekutiven. Denna
konkurrens stimulerar till parlamentarisk kontroll av exekutiven och
den förvaltningsapparat som leds av exekutiven. Konkurrensförhållandet
kan under vissa betingelser modereras av inflytandet från starka politiska
partier. Det parlamentariska systemet föreskriver däremot ett
starkt beroendeförhållande mellan exekutiven och parlamentets majoritet
vilket motverkar intresset hos majoriteten för att utöva förvaltningskontroll.
För minoritetens del saknas naturligtvis inte de politiska motiven
för att kritisera exekutivens sätt att leda förvaltningen men kritiken
leder endast sällan till konkreta politiska åtgärder.

Den parlamentariska förvaltningskontrollen påverkas emellertid också
av andra faktorer såsom förekomsten av ett specialiserat utskottsväsen,
särskilda parlamentariska kontrollorgan, lagfästa skyldigheter att utöva
kontroll samt tillgång till expertis inom parlamentet. Dessa faktorer påverkar
dock i liten utsträckning ledamöternas motivation för att utöva
kontroll.

Förutsättningarna för förvaltningskontroll i den amerikanska kongressen
är i väsentliga hänseenden annorlunda än i den svenska riksdagen.
Det finns för det första ett konstitutionellt betingat motsatsförhållande
mellan parlamentet—kongressen och exekutiven—presidenten.
Trots en långsiktig utveckling i riktning mot en förstärkning av presidentens
auktoritet är den aktuella tendensen snarast en ökning av kongressens
roll i det politiska livet. För det andra är partisystemet efter europeiska
förhållanden svagt utvecklat och någon förändring härvidlag
kan knappast urskiljas. I partiernas ställe fungerar utskotten som kongressens
maktcentra. Specialiseringen i utskottsväsendet är för det tredje
betydligt mera långtgående än i riksdagen på grund av den rikliga förekomsten
av utskottsavdelningar (subcommittees) med relativt självständig
ställning. Utskottsavdelningarna har ökat i antal och betydelse under

Förs. 1978/79:15

efterkrigstiden och därigenom har makten ytterligare spritts ut i ett redan
tidigare starkt decentraliserat system. På grund av kongressens annorlunda
roll i det politiska systemet och den annorlunda inre maktstrukturen
föreligger, slutligen, skillnader mellan riksdagen och kongressen
i fråga om tillgång till expertis. Varje ledamot har i kongressen sitt
eget kansli och utskottssekretariaten är väsentligt mer utbyggda än i
riksdagen. Kongressen förfogar dessutom av över fyra expertorgan, varav
de viktigaste när det gäller förvaltningskontrollen är Congressional
Research Service (CRS) och General Accounting Office (GAO). CRS
bistår ledamöter och utskott med utredningar i olika frågor. GAO:s
uppgift är att syssla med olika slags ekonomiskt inriktad kontroll av förvaltningsverksamheten.

Kongressens kontroll av förvaltningen har olika former. På samma
sätt som i andra parlament utövas en allmän kontroll i samband med
lagstiftnings- och budgetarbete. För kongressen mer specifika former av
kontroll är senatens medverkan vid utnämningar av högre förvaltningstjänstemän
och domare. Vidare finns det s. k. kongressvetot som innebär
att kongressen i samband med att den lagstiftar på ett visst område
förbehåller sig rätten att godkänna eller underkänna hur en exekutiv
myndighet i ett visst hänseende tänker sig att tillämpa lagstiftningen.
Kongressen använder sig också av möjligheten att föreskriva att den
skall underrättas på förhand om åtgärder som presidenten eller annan
exekutiv myndighet ämnar vidtaga med anledning av en viss lagstiftning.

Den viktigaste och mest intressanta formen av förvaltningskontroll är
emellertid granskningen (oversight) av pågående eller avslutad förvaltningsverksamhet.
Granskningen är helt förlagd till utskotten, oftast till
utskottens avdelningar. Flertalet utskott har uppgiften att båda bereda
lagstiftning och bedriva granskning på ett visst sakområde. I vardera
huset finns det dock ett utskott som i huvudsak endast sysslar med
granskning. Det är utskotten för förvaltningsverksamheten (Committees
on Government Operations) som har i uppgift att undersöka om förvaltningsverksamheten
bedrivs på ett rationellt och ekonomiskt sätt.

Trots att granskningen har ökat i omfattning under 1970-talet är det
en allmän uppfattning att det intresse som ledamöterna uttalar för behovet
av granskning inte motsvaras av deras faktiska handlande. Diskrepansen
mellan ord och handling beror på att den politiska ”avkastningen”
av granskningen i regel är liten i förhållande till det arbete som
måste läggas ner. Eftersom granskningen är en arbetskrävande uppgift
som också ofta fordrar särskilda expertkunskaper har kanslipersonalen
på utskotten kommit att spela en betydelsefull roll i granskningsarbetet.
Utskotten begagnar sig därutöver ofta av möjligheten att engagera GAO
och CRS i granskningsarbetet antingen genom att man tillfälligt knyter
personal från dessa institutioner till utskottet eller genom att GAO och
CRS får i uppdrag att göra utredningar för utskottets räkning.

3 Riksdagen 197S/79. 2 sami. Nr 15

Förs. 1978/79:15

Relationen till den granskade myndigheten är givetvis av stor betydelse
för granskningen. En effektiv granskning kan förhindras både av
alltför intima och alltför konfliktladdade relationer mellan utskotten och
de granskade myndigheterna. Karaktären hos denna relation påverkar
givetvis också effekterna av granskningen och ledamöternas bedömning
av behovet av att tillgripa lagstiftningsåtgärder mot en kritiserad myndighet.

Både inom och utom kongressen har kritik riktats mot att granskningen
varit osystematisk, oregelbunden och otillräckligt samordnad.
Under 1970-talet har kongressen svarat på kritiken och det allmänt
ökade intresset för utskottens granskning på i huvudsak fyra olika sätt.
För det första har utskotten genom förändringar i kongresslagstiftningen
ålagts ett ökat ansvar för granskningen. Ansvaret har t. ex. inskärpts
genom krav på rapportering av planerad och utförd granskning. För det
andra har i representanthuset möjligheten att inrätta särskilda utskottsavdelningar
för granskning begagnats i ökad utsträckning. Under 95 :e
kongressen (1977—78) hade nio av representanthusets 22 ständiga utskott
särskilda avdelningar med granskningsuppgifter, i vissa fall i kombination
med uppgifter av annat slag. För det tredje har GAO:s och
CRS:s insatser i granskningsarbetet ökat. Mellan 1966 och 1977 ökade
den andel av den handläggande GAO-personalens tid som användes för
kongressuppdrag från 8 % till 34 %. Förutom sin medverkan i olika
granskningsundersökningar har GAO ägnat sig åt metodutveckling när
det gäller granskning och utvärdering. CRS som tidigare varit ett rent
serviceorgan har under 1970-talet fått uppgifter av mer självständig,
analytisk karaktär. För det fjärde har det skett en betydande ökning av
den kvalificerade personalen i utskotts- och ledamotskanslierna. För utskottskansliernas
del är det under perioden 1965—75 fråga om en fördubbling.
Slutligen har under flera år pågått diskussion i kongressen om
införande av s. k. solnedgångslagstiftning (sunset legislation), vars syfte
är att radikalt förändra utskottens skyldigheter att bedriva granskningsarbete.
Enligt förslaget till ”solnedgångslagstiftning” måste så gott som
alla pågående federala verksamhetsprogram med minst tio års mellanrum
underkastas granskning och utvärdering och därefter godkännas på
nytt. Sker inte detta, upphör programmet av sig självt (”solen går ned”).
Förslaget om ”solnedgångslagstiftning” antogs i början av oktober 1978
av senaten men kom aldrig upp till behandling i representanthuset innan
kongressen kort därefter avslutade sitt arbete.

Förändringarna av kongressens granskningsverksamhet kan diskuteras
från tre olika utgångspunkter:

1. Kvantitet: leder förändringarna till ökad granskning av förvaltningen? 2.

Kvalitet: blir granskningen genom förändringarna bättre från tekniska,
sakliga och politiska synpunkter?

Förs. 1978/79:15

3. Effektivitet: åstadkommer förändringarna att granskningen får
större effekt på myndigheternas handlande?

Syftet med att skärpa utskottens granskningsansvar har givetvis varit
att få till stånd en ökning av granskningsaktivitieten och granskningens
omfattning. BI. a. samma syfte har även ”solnedgångslagstiftningen”
haft. Det förefaller odiskutabelt att detta syfte också kan uppnås med
denna typ av åtgärder. Å andra sidan är det uppenbart att dessa åtgärder
inte på något sätt förstärker ledamöternas grundläggande motiv
för att bedriva granskning. Följaktligen är det risk för att ökning av
granskningsvolymen åtföljs av en sänkning av den genomsnittliga kvaliteten
på granskningen. Granskningsundersökningarna blir fler men ytligare.
Vid ett genomförande av ”solnedgångslagstiftningen” uppkommer
också en risk för att utskotten tvingas utföra granskning som det inte
finns politiska motiv för att göra.

Risken för en kvalitetsförsämring av granskningen om ”solnedgångslagstiftningen”
genomförs har man sökt motverka genom att i denna lagstiftning
ställa upp specificerade krav på granskningens innehåll. Det är
emellertid inte troligt att ingående bestämmelser om granskningens innehåll
följs annat än formellt, om inte den politiska viljan att göra en
fördjupad granskning finns.

Även inrättandet av särskilda granskningsavdelningar inom utskotten
har haft som främsta syfte att öka granskningen. Det är också sannolikt
att granskningsaktiviteten blir högre i en avdelning vars enda eller huvudsakliga
uppgift är att bedriva granskning än i en avdelning som
också sysslar med andra uppgifter. Mera osäkert är det om inrättandet
av en särskild granskningsavdelning för utskottet som helhet medför
ökad granskning. Det är emellertid inte troligt att tidigare existerande
utskottsavdelningar släpper ifrån sig något område för granskning till en
nyupprättad granskningsavdelning. Därigenom bör även ”nettoresultatet”
av att upprätta en särskild granskningsavdelning för utskottet som
helhet bli positivt.

Från kvalitetsmässiga synpunkter är det sannolikt att effekterna av att
införa särskilda granskningsavdelningar är blandade. Å ena sidan förvärvar
granskningsavdelningarnas ledamöter och kanslier viss erfarenhet
av att lösa de metodiska och tekniska problem som kan vara förenade
med granskningsverksamheten. Å andra sidan är det en nackdel att sakområdesspecialiseringen
inte kan gå lika långt som i utskottets övriga
avdelningar.

Från effektivitetssynpunkt förefaller de rena granskningsavdelningarna
underlägsna de avdelningar som har både gransknings- och lagstiftningsuppgifter.
Granskningsavdelningarna har, allmänt sett, en svagare
politisk ställning eftersom den bristande attraktiviteten hos granskningen
gör det svårare för granskningsavdelningarna att rekrytera ledamöter
med politisk tyngd och erfarenhet. Dessutom försvåras granskningsav -

Förs. 1978/79:15

delningarnas möjligheter att följa upp sin granskning genom att ansvaret
för beredningen av lagstiftningsåtgärder på det granskade området vanligen
ligger inom en annan avdelnings kompetensområde.

Syftet med att förstärka kansliresurserna, inklusive ökningen av
GAO:s och CRS:s medverkan i granskningsarbetet, torde i första hand
vara att förbättra granskningen från tekniska och sakliga utgångspunkter.
En ökad stab skulle också kunna möjliggöra fler granskningsundersökningar.
Risken med denna typ av åtgärd är uppenbarligen att den politiska
styrningen av granskningen försvåras. Sannolikt blir resultatet
fler och bättre utförda granskningsundersökningar men det är osäkert
om alla är tillräckligt angelägna från politiska utgångspunkter och bedrivs
med tillräckligt beaktande av politiska synpunkter.

Allmänna förutsättningar för parlamentarisk förvaltningskontroll

En av en folkrepresentations uppgifter är normalt att utöva kontroll
av förvaltningen. I den svenska regeringsformen formuleras denna uppgift
på följande sätt: ”Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning”
(RF 1:3). I många parlament finns vid sidan av den allmänna
kontroll som utövas i samband med lagstiftnings- och budgetarbete särskilda
kontrollinstitut. För svensk del kan man peka på konstitutionsutskottets
granskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas
handläggning och på riksdagsrevisorernas verksamhet.

Det är emellertid uppenbart att kontrolluppgiften varierar i faktisk
betydelse mellan olika parlament. Det beror på en rad konstitutionella
och politiska faktorer. Bland de konstitutionella torde den viktigaste
vara regleringen av förhållandet mellan folkrepresentationen och exekutiven.
I länder med parlamentariskt styrelseskick överlåter folkrepresentationen
i betydande utsträckning ansvaret för styrning och kontroll av
förvaltningen till exekutiven. Grunden för denna överlåtelse ligger i att
en majoritet av parlamentsledamöterna förlitar sig på att exekutiven
skall handla i majoritetens intresse (eller att det i varje fall finns en majoritet
som tolererar exekutivens handlingssätt). Den politiska harmoni
som oftast råder och som idealt sett alltid bör råda mellan majoriteten
av folkrepresentationens ledamöter och exekutiven i en parlamentarisk
stat uppmuntrar inte majoriteten till en kritisk granskning av hur exekutiven
utövar sin förvaltningskontroll. För minoritetens del saknas naturligtvis
inte de politiska motiven för att kritisera men kritiken leder endast
sällan till konkreta politiska åtgärder.

I icke-parlamentariska system, s. k. maktbalanssystem, är förutsättningarna
för folkrepresentationens kontroll av förvaltningen annorlunda.
Ofta framhålls att det utmärkande draget för maktbalanssystemen är
uppgiftsfördelningen mellan folkrepresentationen och exekutiven: folkrepresentationen
stiftar lagarna och beslutar om budgeten medan exekutiven
med hjälp av förvaltningsapparaten verkställer folkrepresenta -

Förs. 1978/79:15

tionens beslut. En liknande funktionsfördelning finns emellertid i de
flesta parlamentariska system. Den avgörande skillnaden ligger i stället
i att i maktbalanssystemen utses folkrepresentationen och exekutiven
oberoende av varandra. I äldre europeiska system av denna typ (t. ex.
det svenska statsskicket före parlamentarismens genombrott) arbetade
exekutiven på uppdrag av en genom arv utsedd monark medan parlamentet
sammansattes på ett sätt som förutsattes återspegla mera folkliga
intressen. I de moderna maktbalanssystemen som i sin mest renodlade
form återfinns i USA och vissa latinamerikanska stater utses både folkrepresentationen
och exekutiven genom allmänna val. En följd av att
folkrepresentationen och exekutiven utses oberoende av varandra blir
ofta att dessa båda organ kommer att representera skilda samhällsintressen.
Detta leder i sin tur till ett konkurrensförhållande mellan folkrepresentation
och exekutiv, som uppmuntrar till parlamentarisk kontroll av
exekutiven och förvaltningsapparaten.

Det är således klart att de konstitutionella förutsättningarna för parlamentarisk
kontroll av förvaltningen är i grunden olikartade i parlamentariska
system och maktbalanssystem. Genom inverkan av olika institutionella
och politiska förhållanden kan emellertid något av denna skillnad
utjämnas. I parlamentariska system okar utrymmet för självständigt
agerande från folkrepresentationens sida gentemot exekutiven i situationer
med minoritetsregeringar. Kritik mot förvaltningen eller exekutivens
sätt att sköta förvaltningen har då större utsikter att vinna gehör
hos en majoritet av ledamöterna än i en situation som kännetecknas av
att exekutiven bärs upp av en majoritet i folkrepresentationen.

I ett maktbalanssystem kan å andra sidan finnas faktorer som minskar
konkurrensförhållandet mellan folkrepresentationen och exekutiven
och därmed närmar maktbalanssystemet till ett parlamentariskt system.
En sådan faktor kan vara ett centraliserat partiväsen med nationell utbredning.
För att en ”parlamentarisk effekt” skall uppkomma måste
dessutom den situationen föreligga att exekutiven och majoriteten i folkrepresentationen
behärskas av samma parti. Är det skilda partier som
kontrollerar exekutiven och folkrepresentationen verkar ett centraliserat
partisystem däremot snarast i riktning mot en förstärkning av konkurrensförhållandet.
En sådan situation kan dock endast uppkomma i ett
maktbalanssystem med centraliserade partier om valen av exekutiv och
folkrepresentation inte bara formellt utan också reellt sker oberoende av
varandra. De bästa förutsättningarna för reellt oberoende val föreligger
om de äger rum vid skilda tidpunkter.

Förhållandet mellan folkrepresentationen och exekutiven är således
en omständighet av avgörande betydelse för den parlamentariska kontrollen
av förvaltningen. Men vid sidan av denna omständighet finns
andra faktorer som påverkar förutsättningarna för att utöva kontroll. En
faktor av betydelse är förekomsten av ett sakspecialiserat utskottsväsen.

Förs. 1978/79:15

Ett sådant leder till att ledamöterna förvärvar en specialiserad kunskap
på olika områden. Därmed förbättras deras förutsättningar för att bedriva
kontrollerande verksamhet. Dessutom kan intresset för kontroll
stimuleras av att ledamöterna genom sin specialisering kommer att
känna sig som företrädare för vissa sektorsintressen som de måste bevaka
i förvaltningen. Man bör emellertid vara öppen för att sektorsintressena
också kan verka i omvänd riktning. Det kan utbildas en samhörighet
mellan det specialiserade utskottet och förvaltningsmyndigheterna
inom utskottets kompetensområde som sänker utskottsledamöternas motivation
för att utöva kontroll.

En annan faktor som påverkar den parlamentariska kontrollen av förvaltningen
är att det inrättats särskilda organ inom folkrepresentationen
med uppgift att utöva sådan kontroll. Själva existensen av sådana organ
(och deras eventuella kanslier) torde garantera att viss kontrollverksamhet
bedrivs alldeles oavsett ledamöternas motivation härför. Utnyttjandet
av kontrollorganen blir emellertid beroende av sådana omständigheter
som t. ex. att det finns konkurrensförhållande mellan folkrepresentationen
och exekutiven eller att sektorsintressen kan bevakas via kontrollorganen.

Ytterligare en annan faktor är att parlamentariska organ genom lagstiftning
åläggs att utöva viss kontroll vid sidan av annan huvudsaklig
verksamhet. Om sådana lagstadgade skyldigheter att bedriva kontroll
kan sägas i princip detsamma som om de särskilda kontrollorganen: de
garanterar en viss miniminivå på kontrollen men kvaliteten på kontrollen
beror på ledamöternas motivation.

Tillgång till expertis är också en omständighet av betydelse för den
parlamentariska kontrollen. Här avses personal knuten till utskott, expertorgan
m. m. men också anställda inom parti- eller ledamotskanslier.
Betydelsen av specialiserad kunskap bland ledamöterna har redan betonats.
Brist på sådan kunskap kan i viss utsträckning kompenseras genom
att experter anställs. Är ledamöterna specialiserade genom utskottsuppdrag
eller motsvarande kan anställda experter bidra till att öka den fond
av specialiserad sakkunskap som redan finns inom parlamentet. Det är
uppenbart att en omfattande utbyggnad av kansliresureserna medför risker
för att det också uppstår kontrollproblem i förhållande till ”parlamentsbyråkratin”.

Sammanfattningsvis står det alltså klart att förutsättningarna för
kontroll av förvaltningen varierar mellan olika parlament. Den viktigaste
anledningen till dessa variationer är skillnader i ledamöternas motivation
att bedriva kontrollverksamhet. I regel är parlamentsledamöterna
i maktbalanssystem starkare motiverade att utöva sådan verksamhet
än deras kollegor i parlamentariska system. Det finns emellertid
därutöver institutionella faktorer som visserligen bara marginellt eller
kanske inte alls påverkar ledamöternas motivation men som ändå ska -

Förs. 1978/79:15

par vissa ramar för förvaltningskontrollen. Hit hör ett specialiserat utskottsväsen,
särskilda kontrollorgan och lagfästa skyldigheter att utöva
kontroll samt tillgång till sakkunskap inom parlamentet.

Förutsättningarna för kongressens förvaltningskontroll i ett komparativt
perspektiv

Vid en jämförelse av förutsättningarna för förvaltningskontroll i den
svenska riksdagen och den amerikanska kongressen är det olikheterna
som är mest slående, inte likheterna. De mest grundläggande skillnaderna
gäller dels förhållandet mellan parlament och exekutiv, dels partiväsendet.
Parlamentarism i kombination med starka och disciplinerade
partier har i drygt ett halvsekel varit utmärkande drag för det politiska
livet i riksdagen. I USA är alltjämt den konstitution som föreskriver
en maktbalans mellan kongressen och presidenten (och högsta domstolen)
en levande realitet. Konkurrensförhållandet mellan kongressen
och presidenten är främst resultatet av att de väljs oberoende av varandra
och representerar skilda intressen. Presidenten företräder ett nationellt
intresse medan ledamöterna av kongressen representerar intressen
av delstatlig (senaten) eller lokal (representanthuset) karaktär. Den
allmänna tendensen under 1900-talet, särskilt markerad under och efter
Franklin D. Roosevelts presidentskap, har visserligen gått i riktning mot
en förstärkning av presidentämbetets auktoritet och en motsvarande försvagning
av kongressens. Denna tendens är emellertid inte entydig. Under
1970-talet synes snarast en omsvängning skett. Kongressens roll i det
politiska livet har ökat samtidigt som presidentens minskat. Utvecklingen
har bl. a. inneburit att kongressens arbete på olika sätt reformerats
och moderniserats. Om denna utveckling kommer att fortsätta är
naturligtvis omöjligt att uttala sig om med säkerhet. Å ena sidan stimulerades
utvecklingen av den kris som presidentämbetet råkade in i som
en följd av Watergateaffären och Vietnamkriget. Denna stimulans försvagas
naturligtvis med tiden. Å andra sidan har utvecklingen lett till institutionella
och attitydmässiga förändringar som kan förväntas bli mera
bestående.

Partiväsendet i kongressen har i modern tid alltid haft en annan karaktär
än i det svenska och andra västeuropeiska parlament. Den programmatiska
inriktningen har varit svag och otydlig, partidisciplinen låg
och makten inom partierna decentraliserad. När det gäller procedurfrågor,
t. ex. den viktiga frågan om vilka ärenden som skall lotsas fram
till beslut i kongressen, finns dock en viss koncentration av inflytande
till ledarskiktet inom de båda partierna. Särskilt majoritetspartiets
främsta företrädare — senatens majoritetsledare och representanthusets
talman — spelar här viktiga roller. Någon tydlig förändring av partiväsendet
kan knappast urskiljas. Det kan dock nämnas att partigruppernas
roll i utskottsvalen har ökat under 1970-talet.

Förs. 1978/79:15

Trots partisystemets svaghet har det dock påverkat det konstitutionellt
betingade motsatsförhållandet mellan kongressen och presidenten.
Under perioder då presidenten hämtats från samma parti som haft majoritet
i kongressen har motsättningarna dämpats medan motsättningarna
skärpts då olika partier haft makten i Vita Huset och i kongressen.
Partimotsättningar var självfallet en bidragande orsak till skärpan i konflikten
mellan president Nixon och den demokratiskt dominerade kongressen,
en konflikt som började långt innan Watergateaffären blev akut.
F. n. hämtas som bekant kongressmajoriteten och presidenten från
samma parti — det demokratiska. I förhållande till den närmast föregående
tiden har motsättningarna dämpats men får anses vara större än
under Lyndon Johnsons tid som president då motsvarande förhållanden
senast rådde.

Utskottsväsendet i kongressen företer vissa formella likheter med det
svenska utskottssystemet. Båda systemen bygger på fackutskottsprincipen.
Men denna princip kan sägas vara mera konsekvent genomförd i
den svenska riksdagen där ju både lagstiftnings- och anslagsfrågor inom
ett visst område behandlas av samma utskott. I kongressen, som har
skilda utskottssystem för senaten och representanthuset, behandlas däremot
alla anslagsfrågor i senatens och representanthusets anslagsutskott
(appropriations committees) medan behandlingen av lagstiftningsfrågorna
sker i de övriga utskotten. Behandlingen av anslagsfrågor i anslagsutskotten
måste dock föregås av beredning i det berörda lagstiftningsutskottet,
som skall ge sitt förord för det ändamål till vilket pengarna
skall användas (authorization). Denna beredning behöver ej ske årligen.
Mellan lagstiftningsutskotten fördelas ärendena med hänsyn till
sakinnehåll.

Utskotten har en unik maktställning i kongressen. Redan Woodrow
Wilson karaktäriserade i sin klassiska bok, Congressional Government,
som utkom 1885, utskotten som ”små parlament” som tillsammans bildade
en ”splittrad ministär” (1). Utskottsväsendet har undergått många
förändringar sedan Wilson gjorde sin iakttagelse men utskotten bevarar
alltjämt sin centrala ställning i beslutsprocessen i kongressen. Förklaringarna
härtill är naturligtvis många och skiftande. Men i ett komparativt
perspektiv finns främst anledning att betona kongressens självständiga
roll i förhållande till presidenten och partiernas relativa svaghet.
Det förhållandet att kongressen besitter ”egen” politisk makt betyder
inte med nödvändighet att denna makt måste spridas ut på utskott. Men
det torde i praktiken vara svårt att tänka sig att något annat system än
ett system med relativt små, specialiserade enheter skulle kunna fungera
tillfredsställande.

Antalet permanenta utskott uppgår f. n. till 15 i senaten och 22 i representanthuset.
Det skulle alltså kunna förefalla som om specialiseringsgraden
var ungefär densamma som i den svenska riksdagen med

Förs. 1978/79:15

sina 16 utskott. Det är emellertid en felaktig slutsats. Specialiseringen i
kongressen är betydligt mera långtgående framför allt på grund av den
rikliga förekomsten av utskottsavdelningar (subcommittees) med relativt
självständig ställning. Under innevarande kongressperiod (1977—78) har
senatsutskotten sammanlagt 100 utskottsavdelningar och representanthusets
utskott 148. I genomsnitt har alltså utskotten både i senaten och representanthuset
6 å 7 utskottsavdelningar. Det största antalet utskottsavdelningar,
13, har de båda anslagsutskotten.

Antalet utskottsavdelningar har ökat starkt under efterkrigstiden.
Denna utveckling återspeglar till en del den ökade komplexitet som
samhällsfrågorna fått och som ställt större krav på specialisering i utskottsarbetet.
Men en annan minst lika viktig förklaring till ökningen av
antalet utskottsavdelningar är att den gett allt fler kongressledamöter
chanser att förvärva inflytelserika positioner i kongressen.

Utskottsavdelningarna intar i allmänhet en ganska fristående ställning
i förhållande till sina resp. ”moderutskott”. Bl. a. har utskottsavdelningarna
stor frihet att på egen hand aktualisera frågor genom att anordna
hearings. Blir emellertid resultatet av beredningsarbetet i avdelningen att
en lagändring föreslås måste ärendet givetvis behandlas i utskottet i sin
helhet innan det överlämnas till kammaren för beslut. Prövningen i utskottet
kan dock ofta vara av ganska formell natur. Genom ökningen av
utskottsavdelningarnas antal och betydelse har således makten ytterligare
spritts ut i ett redan tidigare starkt decentraliserat system.

Inom såväl utskottsavdelningarna som inom utskottet som helhet råder
det kända förhållandet att ordförandena är de tveklöst mest inflytelserika
ledamöterna. Ordförandenas maktställning grundar sig i första
hand på deras stora inflytande över utskottens och utskottsavdelningarnas
dagordningar dvs. vilka ärenden som skall behandlas, i vilken
ordning de skall tas upp och hur snabbt de skall avgöras. I detta sammanhang
bör erinras om att utskotten inte är skyldiga att avge betänkanden
i alla de ärenden som remitterats från kamrarna. Ett ärende som
inte slutbehandlats i utskott (och i kamrarna) före utgången av en kongressperiod
(två år) förfaller och måste väckas på nytt när den nya kongressen
samlas för att kunna bli föremål för fortsatt behandling.

En annan orsak till ordförandenas starka ställning är deras roll som
chef för kanslierna. Ofta är kanslipersonalen i första hand anställd för
att betjäna ordföranden eller det parti ordföranden företräder vilket i
alla utskott och utskottsavdelningar är det parti som har majoritet i den
tillsättande kammaren. (F. n. har demokraterna majoritet i båda husen.)
Frågan om tillgången till kansliresurser för minoritetspartiet, i första
hand då för den ledande företrädaren för partiet (ranking minority
member) har varit föremål för en hel del diskussion men trots vissa förbättringar
under senare år kan man nog knappast säga att minoritetspartiet
förfogar över kansliresurser som svarar mot styrkeförhållandena
inom utskotten och deras avdelningar.

Förs. 1978/79:15

Traditionellt har posten sorn utskottsordförande gått till den ledamot
från majoritetspartiet som suttit längst i utskottet. Också i övrigt rangordnas
ledamöterna både på majoritets- och minoritetssidan efter sin tid
i utskottet. Denna princip, den s. k. senioritetsregeln, tillämpades med
stor konsekvens fram till mitten av 1970-talet och tillämpas ännu i mycket
stor utsträckning. Vad som hänt under 1970-talet är att partigruppernas
yngre medlemmar sökt stärka sitt inflytande över utskottsvalen.
Mest framgångsrik har den demokratiska partigruppen i representanthuset
varit som vid utskottsvalen 1975 lyckades avsätta tre utskottsordförande
som hade fått sin post på grund av senioritet.

När det gäller ledamöternas tillgång till expertis, som tidigare angavs
vara en annan omständighet av betydelse för den parlamentariska
granskningen, föreligger också skillnader mellan kongressen och riksdagen.
Dessa skillnader sammanhänger främst med olikheterna i fråga om
de båda parlamentens roll i resp. länders politiska system och i fråga om
den inre maktstrukturen i kongressen och riksdagen. När det gäller de
kvantitativa skillnaderna i tillgången på expertis skall man naturligtvis
inte glömma bort att USA är mer än 25 gånger större än Sverige i befolkningshänseende.

I organisatoriskt hänseende kan expertorganen i både kongressen och
i riksdagen uppdelas i å ena sidan sådana organ som är direkt knutna
till aktörerna i den parlamentariska processen och å den andra sidan
mer fristående organ. Den förstnämnda gruppen består i kongressen av
utskotts- och ledamotskanslier, i riksdagen av utskotts- och partikanslier.
Utskottskanslierna har i princip samma uppgifter i båda parlamenten,
men givetvis får de amerikanska utskottskanslierna en mycket
större politisk betydelse än sina svenska motsvarigheter genom att det
faktiska beslutsfattandet i så hög grad är förlagt till utskotten. Utskottspersonalen
i kongressen torde också i högre grad än vad som är normalt
i riksdagen vara inblandad i utformningen av motioner och anföranden
i kammaren. En annan naturlig följd av kongressutskottens maktställning
är att utskottskanslierna genomgående är väsentligt större än i
riksdagen. Antalet anställda utredare och sekreterare uppgick vid mitten
av 1970-talet i genomsnitt till drygt 40 personer i representanthusets utskott
och till över 70 i senatutskotten. Variationerna mellan utskotten är
emellertid betydande.

Många av de uppgifter, som i riksdagen utförs av partikanslierna, åvilar
i kongressen ledamotskanslierna. Tyngdpunkten i ledamotskansliernas
arbete ligger dock på utåtriktade kontakter, främst med väljarna i
ledamotens valkrets men också med myndigheter och organisationer.
Själva existensen av ledamotskanslier och arbetets inriktning i dessa
kanslier är självfallet ett uttryck för att kongressledamöterna i första
hand representerar sin valkrets intressen och i andra hand sitt partis.

Två av kongressens mer fristående expertorgan har sina motsvarigheter
i riksdagen. Uppgifterna för Congressional Research Service

Förs. 1978/79:15

(CRS) har visserligen vidgats under senare år men CRS har alltjämt i
långa stycken samma uppgifter som rikdagens upplysningstjänst, dvs. att
bistå ledamöter och utskott med utredningar i olika sakfrågor. Det torde
dock vara betydligt vanligare att CRS erhåller uppdrag från utskotten än
att riksdagens upplysningstjänst får sådana uppdrag. Självfallet finns det
också en skillnad till CRS:s förmån när det gäller tillgång på pengar och
personal.

Det andra expertorganet med motsvarighet i riksdagen är General
Accounting Office (GAO). Likheten med riksdagens revisorer är emellertid
högst ytlig och består egentligen bara i arbetsuppgiftens karaktär
— att syssla med olika former av ekonomiskt inriktad kontroll av förvaltningsverksamheten.
GAO:s ställning är nämligen ganska annorlunda
än riksdagens revisorers. För det första är GAO det enda revisionsorganet
som har hela den federala förvaltningen som sitt arbetsområde.
GAO motsvarar alltså på sätt och vis både riksdagens revisorer och riksrevisionsverket.
GAO:s ställning som ensamt ansvarigt för revisionsverksamheten
visar sig inte minst när det gäller personalstyrka och organisation.
GAO har ca 4 000 anställda och ett vidsträckt nät av lokalkontor
över hela USA (och även några utomlands). För det andra är anknytningen
mellan kongressen och GAO annorlunda än mellan riksdagen
och riksdagens revisorer. GAO lyder visserligen under kongressen
men har en ganska självständig ställning, bl. a. markerad av att chefen
för GAO, The Comptroller General, utses av presidenten (senatens godkännande
krävs) för en period av hela 15 år. Det parlamentariska inflytandet
över GAO:s verksamhet tar sig emellertid uttryck i att såväl ledamöter
som utskott har möjlighet att lägga ut utredningsuppgifter på
GAO. Denna möjlighet har använts i ökad utsträckning under senare år.
Fortfarande initieras emellertid huvuddelen av GAO:s verksamhet av
GAO självt.

Utöver dess båda finns ytterligare två expertorgan i kongressen som
saknar motsvarigheter i riksdagen. Deras betydelse för kongressens förvalningskontroll
är dock mindre. Det ena The Office of Technology Assessment
(OTA) som tillkom 1972 har som uppgift att bedöma effekterna
av användningen av teknologi på olika områden. OTA:s verksamhet
är huvudsakligen inriktad på att studera de framtida konsekvenserna
av teknologiska förändringer. Det andra organet, Congressional Budget
Office (CBO), inrättades i samband med budgetreformen 1974. Syftet
med denna reform var att skapa instrument för en ökad samordning av
budgetarbetet i kongressen. Inom CBO görs på uppdrag av utskotten
konjunkturanalyser och analyser av ekonomisk-politiska åtgärder.

Olika former av förvaltningskontroll i kongressen

Som en röd tråd genom hela det amerikanska konstitutionella systemet
går tanken på att kongressen och presidenten skall bevaka var -

Förs. 1978/79:15

andra. Kongressen stiftar visserligen lagarna och beslutar om skatter
och utgifter men presidenten har möjlighet att inlägga sitt veto. Presidentens
veto kan i sin tur upphävas av kongressen men som bekant
krävs det då en kvalificerad majoritet, utgörande 2/3 av ledamöterna i
båda kamrarna. Presidentens möjlighet att motsätta sig kongressens
lagstiftningsbeslut motsvaras av möjlighet för kongressen (eller delar av
den) att förhindra vissa beslut av presidenten. Det mest kända exemplet
gäller presidentens utnämningar av högre tjänstemän och domare som
måste godkännas av senaten för att bli giltiga. Det kan nämnas att under
år 1974 uppgick antalet sådana utnämningar till inte mindre än 66 000
(1). Det säger sig självt att endast en bråkdel av dessa kan bli föremål
för mera ingående granskning i senaten, eller rättare s^gt i senatsutskotten.
Sedan början av 1930-talet har kongressen också använt sig av en
annan, för den amerikanska konstitutionen okänd metod att förhindra beslut
av presidenten eller av annan exekutiv myndighet. Det är det s. k.
kongressvetot som innebär att kongressen i samband med att den lagstiftar
på ett visst område förbehåller sig rätten att godkänna eller förkasta
en viss föreslagen tillämpning av lagstiftningen. Kongressvetot har i allmänhet
formen av en bestämmelse som går ut på att exekutiven är skyldig
att redovisa förslag till åtgärder i enlighet med den beslutade lagstiftningen
för kongressen inom en viss angiven tidsrymd, vanligen 60 eller
90 dagar innan åtgärderna skall träda i kraft. De föreslagna åtgärderna
träder i kraft om kongressen antingen inte underkänner elier,
mera ovanligt, uttryckligen godkänner förslagen. I stället för kongressen
som helhet tillkommer denna befogenhet ibland endera kammaren eller
ett eller flera utskott. Om kongressvetot är förenligt med konstitutionen
är en omstridd fråga, som aldrig blivit föremål för prövning vid domstol.
Under senare år har användningen av kongressvetot ökat och följaktligen
har också debatten om dess grundlagsenlighet intensifierats (2).
Kärnfrågan i denna debatt är, som jag ser det, om kongressen genom
kongressvetot kringgår författningsbestämmelserna om lagstiftningsproceduren.
President Carter har nyligen förklarat att hans regering inte
känner sig bunden av vad den anser vara missbruk av kongressvetot (3).

Besläktade med kongressvetot är s. k. rapporteringsbestämmelser (reporting
provisions) i lagar och föreskrifter. I sådana bestämmelser föreskrivs
att presidenten eller annan exekutiv myndighet skall underrätta
kongressen om åtgärder som myndigheten ämnar vidtaga med anledning
av en viss lagstiftning. Kongressen har då en viss tid, vanligen 60 dagar,
till sitt förfogande för att besluta om en lagstiftning som förhindrar eller
modifierar dessa åtgärder. Tiden kan också användas av de berörda utskotten
för diskussioner med myndigheten om de föreslagna åtgärderna.
Bestämmelser av detta slag kan inte ifrågasättas från konstitutionella utgångspunkter
(4). Utöver dessa mera speciella rapporteringsbestämmelser
är det självfallet möjligt för kongressen att ålägga myndigheterna att

Förs. 1978/79:15

rapportera till kongressen eller dess utskott om sin verksamhet, allmänt
eller på speciella områden (5).

Lagstiftningsmakten (inklusive finansmakten), senatens medverkan
vid utnämningar av förvaltningstjänstemän, kongressvetot och de närbesläktade
rapporteringsbestämmelserna — allt kan ses som instrument
i kongressens styrning av förvaltningen. En annan aspekt av förvaltningskontrollen
är kongressens granskning (oversight) av myndigheternas
verksamhet. Granskningsarbetet kan ha olika inriktning. Det kan
vara inriktat på att avslöja missförhållanden och ineffektivitet inom en
myndighet. Det kan också vara fråga om att utvärdera effekterna av beslutade
åtgärder på ett visst område. Men det gemensamma är att det är
pågående eller avslutad förvaltningsverksamhet som är granskningens
föremål. Granskningen har således primärt inga styrningsaspekter. Det
är emellertid givet att granskningen i många fall leder till t. ex. förändrad
lagstiftning, införande av kongressveton och rapporteringsbestämmelser.
Dessutom kan resultatet av granskningsarbetet, t. o. m. granskningsarbetet
i sig, ibland ha en styrande effekt på förvaltningsverksamheten
utan att det behöver följas upp med lagstiftningsåtgärder.

Granskningen är utan tvekan den viktigaste, den mest omfattande och
den intressantaste delen av kongressens förvaltningskontroll och skall
därför belysas mera ingående i de följande avsnitten.

Aktörer och processer i granskningsarbetet

Fastän granskning av federala myndigheter och tillämpning av federal
lagstiftning länge betraktats som en viktig uppgift för kongressen
dröjde det ända till 1946 innan utskottens granskningsfunktion kom till
formellt uttryck i kongresslagstiftningen. I den genomgripande reform
av kongressens arbetsformer som då företogs tilldelades kongressens
permanenta utskott uppgiften att ”med ständig vaksamhet” följa myndigheternas
tillämpning av de kongressbeslut som föll inom utskottets
kompetensområde. Genom 1946 års reform fördelades kongressens
granskningsfunktion mellan tre slag av permanenta utskott. Lagutskotten
fick i uppgift att fastställa om de lagar som beslutats hade uppnått
sitt syfte och i den mån brister upptäcktes föreslå lagändringar. Granskning
av hur tilldelade anslagsmedel hade använts blev en huvuduppgift
för senatens och representanthusets anslagsutskott. Slutligen skapades i
båda kamrarna ett nytt utskott, utskottet för förvaltningsverksamheten
(Committee on Government Operations). Dessa båda utskott, i fortsättnigen
kallade förvaltningsutskotten, fick i uppgift att ”undersöka om
förvaltningsverksamheten på alla nivåer bedrevs på ett rationellt och
ekonomiskt sätt”. Inrättandet av förvaltningsutskotten innebar att inriktningen
av kongressens granskningsverksamhet breddades. Genom att
ansvaret för en rationell statsförvaltning förlädes till särskilda utskott i
huvudsak utan lagstiftande eller anslagsberedande uppgifter ville man
markera betydelsen av denna nya granskningsuppgift (1).

Förs. 1978/79:15

Granskningen är således helt förlagd till utskotten, oftast till utskottens
avdelningar. Arbetsmetoderna i granskningen är i huvudsak desamma
som i den övriga utskottsverksamheten. De offentliga utskottsförhören
(hearings) spelar en lika central roll i granskningsarbetet som i
lagstiftningsarbetet, såväl när det gäller att skaffa fram upplysningar
och synpunkter från myndigheter och allmänheten som när det gäller
att föra ut ledamöternas åsikter till offentligheten. Här bör erinras om
att den amerikanska kongressen inte har något frågeinstitut, vilket leder
till en mera vidsträckt användning av förhörsmetoden i kongressen än
vad som är fallet med motsvarande metoder (remisser, utfrågningar) i
den svenska riksdagens utskott. I ett komparativt perspektiv är det också
naturligt att se behovet av offentlighet i utskottsförhören som en följd
av avsaknaden av ett frågeinstitut.

Det är svårt att bilda sig en säker uppfattning om omfattningen av
kongressutskottens granskning av förvaltningsmyndigheterna och av effekterna
av olika lagstiftningsåtgärder. Det beror på att det pågår en hel
del granskning vid sidan av den verksamhet som officiellt går under beteckningen
granskning. Eftersom det vanligen är samma utskottsavdelning,
som både har till uppgift att bereda lagstiftningsärenden (inklusive
anslagsbemyndiganden) och bedriva granskning på ett visst område, så
kommer dessa båda aktiviteter att i stor utsträckning flätas samman.
Självfallet finns det också ett naturligt samband mellan lagstiftning och
granskning: ett lagstiftningsarbete på ett visst område inleds inte sällan
med en utvärdering av politiken på detta område. En bedömning av omfattningen
av granskningsarbetet försvåras inte bara av sambandet mellan
granskning och övrig verksamhet inom utskottsavdelningen utan
också av att en omfattande underhandskommunikation förekommer
mellan å ena sidan ordföranden eller kansliet och å andra sidan myndigheterna.
Skulle dessa kontakter ske offentligt, skulle de oftast få formen
av granskningsförhör.

Trots svårigheterna att skaffa sig en klar bild av granskningens omfattning
var det en allmän uppfattning bland dem jag talade med* att
granskningen av förvaltningen har ökat under 1970-talet. Det finns
också statistiska belägg för att antalet utskottsförhör som annonserats
som granskningsförhör har ökat under 1970-talet i både senaten och representanthuset
(2).

Allmänt antogs att denna utveckling till en stor del är beroende av
samma faktor som medverkat till att kongressen genomgående sökt
stärka sin ställning, nämligen den konstitutionella krisen i Vietnamkrigets
och Watergateaffärens spår. Men man pekade också på mera speciella
orsaker såsom byråkratins tillväxt och vidgade uppgifter, den

* Resten av detta avsnitt bygger i huvudsak på uppgifter som lämnades vid
samtal som jag hade med ett drygt tiotal ledamotssekreterare, utskottssekreterare
och andra tjänstemän inblandade i granskningsverksamheten vid ett
besök i Washington sommaren 1978.

Förs. 1978/79:15

ökade misstänksamheten och kritiken bland medborgarna mot ”big government”
och behovet av besparingar inom den offentliga sektorn.

Även om aktiviteten på granskningsområdet således har ökat menade
man i allmänhet att kongressledamöterna sysslar mindre med granskning
än med lagstiftningsfrågor och arbete med individuella problem
som förs fram från väljarna i valkretsen (casework). Det omvittnades
visserligen från flera håll att det uttalade intresset för granskningsverksamhet
var stort och stigande. Men, som någon uttryckte det, ”om man
dömer ledamöterna efter deras beteende och inte efter vad de säger är
det uppenbart att granskningen är av mindre intresse för ledamöterna”.
Den jämförelsevis lägre aktiviteten på granskningssidan sätts i samband
med att granskningen i regel är mindre betydelsefull för ledamöternas
möjligheter till återval än lagstiftningsarbete och arbete för valkretsen.
Granskningsarbete syns mindre utåt och det ger sällan några rubriker i
tidningarna. Ofta är det osäkert om en granskningsundersökning leder
fram till något politiskt användbart resultat eller till något resultat över
huvud taget. Dessutom kräver arbetet med granskningsfrågor mycket
förberedelsearbete, ofta av ett tämligen detaljbetonat och tekniskt slag.
Arbete för valkretsen kan å andra sidan ge lokal uppmärksamhet och
lagstiftningsarbete nationell uppmärksamhet.

Det var en allmän uppfattning att kanslierna — främst utskottskanslierna,
i mindre utsträckning ledamöternas personliga kanslier — spelar
en betydelsefull roll i granskningen. För det första kommer uppslagen
till granskningsundersökningarna ofta från kanslipersonalen. Det kan
röra sig om frågor som bringats till kansliernas kännedom på olika vägar,
t. ex. genom lobbyists eller genom ”läckor” hos myndigheterna.
Men det är inte ovanligt att utskottstjänstemännen själva ger förslag på
områden som enligt deras uppfattning bör granskas. Enligt en av mina
sagesmän är i allmänhet skillnaden mellan ledamöternas och kansliernas
initiativ att ledamöternas bygger på enskilda fall medan kanslierna tar
upp mer policy-betonade frågor. För det andra insamlar och analyserar
kanslierna självständigt information i granskningsärendena. Denna information
kan användas för att komplettera och ifrågasätta de uppgifter
som lämnas av myndigheterna. Behovet av en ”motinformation” är naturligtvis
särskilt stort i granskningsfrågor där myndigheterna kan ha ett
intresse av att ”lägga till rätta” eller förtiga vissa uppgifter. Slutligen
spelar kanslierna en viktig roll i utskottsförhören, främst i förberedelsearbetet
men också under själva förhören, där det förekommer, i varje
fall i frågor av begränsad politisk betydelse, att utskottstjänstemännen
deltar aktivt.

Utöver den expertis som kan finnas tillgänglig inom utskotts- och ledamotskanslierna
har utskotten och utskottsavdelningarna möjlighet att
engagera GAO och CRS i granskningsarbetet. Denna möjlighet begagnas
tämligen ofta och kan antingen ha formen av att man tillfälligt kny -

Förs. 1978/79:15

ter personal från dessa institutioner till utskottet eller att GAO eller CRS
får i uppdrag att göra utredningar för utskottets räkning. Av dessa båda
institutioner är i granskningssammanhang GAO den viktigaste. Erfarenheterna
av GAO:s arbete är enligt flera av mina sagesmän blandade.
Någon ansåg att GAO sköter sig bra när det håller sig till sitt traditionella
område, revision, mindre bra när det gäller analyser av effekter av
politiska åtgärder. Enligt en annan var det viktigt att man gjorde en realistisk
bedömning av den kompetens som finns företrädd inom GAO
och formulerade uppdragen med hänsyn härtill. Från GAO:s sida var
man beredd att hålla med om att det fanns problem i relationerna med
kongressen och kongressutskotten. Den nya, bredare inriktningen av arbetet
inom GAO, som tar sikte på en utvärdering av myndigheter och reformer
från mer allsidiga utgångspunkter än de traditionella, har haft
svårigheter att vinna gehör i kongressen, särskilt bland äldre ledamöter
och utskottstjänstemän. Ett annat problem som framhölls från GAO är
den bristande planeringen av kongressens arbete som leder till att GAO
ofta inte får tillräcklig tid på sig för att genomföra de beställda undersökningarna
på ett tillfredsställande sätt.

Av stor betydelse för granskningen är vilka relationer som råder
mellan utskottet och den granskade myndigheten. I den statsvetenskapliga
litteraturen om förhållandet mellan kongressutskotten och förvaltningsmyndigheterna
framhålls att en effektiv granskning ofta förhindras
av att relationerna blivit alltför intima (sweetheart relations, cosy relations).
Det kan bero på att ett utskott med såväl granskande som beredande
uppgifter på ett visst område haft omfattande kontakter med en
förvaltningsmyndighet under längre tid och därigenom förvärvat ett
synsätt som liknar myndighetens. Kanske har det rent av utbildats ett
system med tjänster och gentjänster. Myndigheten kan t. ex. se till att de
valkretsar som utskottsledamöterna representerar får särskilda fördelar.
Ledamöterna, å sin sida, kan försöka gynna myndigheten i lagstiftningen
eller anslagstilldelningen. Knappast någon av de personer som
jag talade med ville emellertid gå med på att beroendeförhållanden avdelta
slag förelåg i någon större omfattning. Någon menade att sådana
intima relationer varit vanligare förr men att de numera motverkades av
de krafter som allmänt verkade i riktning mot ökad och bättre kontroll
av myndigheterna. Alla var dock ense om att relationen till den granskade
myndigheten kunde vara problematisk och att det också fanns
stora nackdelar med en alltför fientlig attityd till myndigheten. Det
bästa var, som någon uttyckte det, ”ett sunt motsatsförhållande”
(healthy adversary relationship).

Om det påvisas i en granskningsundersökning att det föreligger brister
i t. ex. en myndighets arbete eller i administrationen av en viss reform
uppkommer givetvis frågan hur dessa brister skall avhjälpas. Många
gånger bedöms det kanske inte vara nödvändigt att vidtaga någon annan

Förs. 1978/79:15

åtgärd än att publicera de gjorda iakttagelserna och de kritiska uttalandena.
I andra fall kan bedömningen vara att det krävs ändrad lagstiftning,
omorganisationer eller personalförändringar. Vilken väg som än
väljs är det möjligt att en uppföljning kan behöva göras efter en tid.

De rapporter som utskottsavdelningarnas granskningsundersökningar
resulterar i riktas formellt till utskottet som helhet. Men någon ytterligare
behandling i hela utskottet eller i kamrarna är inte nödvändig, såvida
inte krav framställs på lagändringar eller andra beslut av bindande
karaktär. Bland dem som jag talade med rådde ganska delade meningar
om behovet av att följa upp granskningsundersökningar med lagstiftning
eller motsvarande åtgärder. Somliga ansåg att lagstiftningsåtgärder i allmänhet
var onödiga. Publiceringen av undersökningsresultaten och
kommentarerna till dem var i regel tillräckligt för att få en myndighet
att ändra sig. Lagstiftning ansågs vara en ibland både omständlig och
långsam väg med osäker utgång. Andra hade den motsatta uppfattningen
och hävdade att lagstiftningsåtgärder i allmänhet var nödvändiga.
Annars måste, framhöll en av mina sagesmän, uppföljningen ske
genom förnyade utskottsförhör, andra kontakter med myndigheten och
krav på rapportering.

Det svåraste problemet med granskningen ansågs ganska allmänt vara
granskningsfrågomas komplexitet. Det medför att en hel del tid måste
sättas av för en granskningsundersökning, något som starkt begränsar
möjligheterna att bedriva en omfattande granskning. Dessutom krävs
både ämnesspecialister och undersökningsteknisk expertis. Någon menade
att granskningen blir lidande av att kongressen inte har någon
kärntrupp av skickliga undersökare. Ett annat problem, som betonades
av ett pär av mina sagesmän, var att etablera goda kommunikationer
med undersökta myndigheter och att erhålla relevant information från
dem.

För att ge en mer konkret belysning av metoder och problem i
granskningsarbetet skall jag redogöra för en undersökning som företogs
av en av senatens utskottsavdelningar under åren 1976—78. Några generella
slutsatser kan självfallet inte dras från denna redogörelse.*

Undersökningen gällde tillämpningen av en bestämmelse i småföretagslagen
som ger Small Business Administration, SBA (ung. småföretagsverket)
rätt att sluta inköpsavtal med federala myndigheter och att i
sin tur överlåta avtalet på småföretag. Sedan 1968 har denna bestämmelse
utnyttjats av SBA för att skaffa arbete åt småföretag som av sociala
skäl befinner sig i ett utsatt läge. Det gäller främst s. k. minoritetsföretag,
dvs. företag som ägs och leds av svarta eller av personer från
andra minoritetsgrupper.

Undersökningen, som inleddes på hösten 1976, föranleddes bl. a. av

* Redogörelsen bygger, på kongressdokument och på en intervju med en
av undersökarna.

4 Riksdagen 1978/79. 2 sami. Nr 15

Förs. 1978/79:15

klagomål som senatorn Lawton Chiles, demokrat från Florida, fått från
väljare i sin valkrets. Klagomålen gällde påstådda missförhållanden och
oegentligheter i SBA:s administration av minoritetsstödet. Chiles, som
var ordförande i förvaltningsutskottets avdelning för Federal Spending
Practices and Open Government (ung. federal utgiftspraxis och öppen
förvaltning), avdelade två personer på utskottsavdelningens kansli för
att undersöka dessa klagomål. Den ene åkte runt i landet och intervjuade
personer med erfarenhet av problemen. Den andre undersökte
hur SBA arbetade centralt.

SBA sorterar egentligen under de särskilda småföretagsutskotten i senaten
och representanthuset men inget av dessa utskott hade enligt min
sagesman varit intresserat av att undersöka SBA. Han ansåg att skälet
var de alltför intima relationer som utbildats mellan utskotten och myndigheten
och som gjorde att SBA:s klienter fann det lönlöst att framföra
sitt missnöje till småföretagsutskotten.

Förberedelsearbetet tog nästan ett år i anspråk vilket betecknades som
en ovanligt lång tid. Lika ovanligt var det att man gjorde fältstudier.
Vanligen förbereds en granskningsundersökning endast genom att man
kontaktar den berörda myndigheten och ber att få svar på vissa frågor.
Någon hjälp från GAO eller CRS hade utskottsavdelningen inte begärt i
detta fall, vilket också är mindre vanligt.

Senator Chiles var redan från början mycket intresserad av undersökningen
och drev på arbetet. Enligt min sagesman var senatorn en man
som såg god offentlig förvaltning som ett egenvärde (good government
type). De andra ledamöterna av utskottsavdelningen hade på det hela taget
varit passiva. I de huvudförhör, som hölls i Washington i juli 1977,
var det endast Chiles, som deltog aktivt. Intresset från de övriga ledamöternas
sida steg emellertid allt eftersom undersökningarna fick en
mer nationell inriktning.

Efter förhören i juli 1977 fortsatte arbetet under hösten och utmynnade
i en tryckt rapport som publicerades i februari 1978. I rapporten
redovisas i starkt kritiska ordalag de kriterier som använts av SBA vid
urvalet av företag som erhållit stöd. Vidare pekas på att de mål som
SBA ställt upp för verksamheten tenderar att komma i konflikt med
varandra. I rapporten presenteras också elva fallstudier av oegentligheter
i SBA:s handläggning av minoritetsstödet. Rapporten avslutas med
en sammanfattning av undersökningsresultaten i 13 punkter. Under
varje punkt anges vilka förändringar som är önskvärda och hur de skall
åstadkommas. På tre punkter föreslås ändrad lagstiftning. En av dessa
punkter föll inom utskottsavdelningens kompetensområde, de övriga två
inom småföretagsutskottens ansvarsområde.

I mars 1978 hölls uppföljande förhör, varvid utskottsavdelningen
konstaterade att förändringarna inom SBA dittills varit små. Min sagesman
ansåg dock utsikterna till förändringar i framtiden vara goda. Bl. a.

Förs. 1978/79:15

hade småföretagsutskotten nu blivit intresserade och bedrev egen
granskning av SBA.

1970-talets förändringar av kongressens granskningsverksamhet

Genom 1946 års reform hade en ny grund lagts för utskottens
granskningsarbete och under 1950- och 1960-talen bedrevs detta arbete i
ökad utsträckning. Men kritik riktades mot att granskningen skedde
osystematiskt och oregelbundet och mot att de olika utskottens granskningsverksamhet
var otillräckligt samordnad (1). I ett arbete som utkom
1968 betecknades granskningen som ”kongressens försummade funktion”
(2).

Kongressen har under 1970-talet svarat på kritiken och det allmänt
ökade intresset för utskottens granskning på i huvudsak fyra olika sätt:
genom att öka utskottens befogenheter och skyldigheter, genom organisatoriska
åtgärder på utskottsplanet, genom att öka kongressens möjligheter
att engagera GAO och CRS i granskningsarbetet samt genom att
förstärka ledamots- och utskottskansliema. De viktigaste regeländringarna
ägde rum 1970 och 1974. 1970 reformerades kongressens arbetsformer
på olika sätt, bl. a. när det gällde granskningen. Granskningen berördes
också av 1974 års reform av budgetprocessen. Samma år, dvs.
1974, ändrades på vissa punkter reglerna för representanthusets granskningsverksamhet.
Någon motsvarande reform har inte beslutats i senaten.
En utredning av senatens arbetsformer, som gjordes under åren
1975—76, har inte hittills lett till några förändringar vad beträffar
granskningen.

1. Utskottens befogenheter och skyldigheter

Redan genom 1946 års reform hade utskotten ålagts ett betydande
ansvar för kongressens granskning av förvaltningen. De åtgärder som
vidtagits under 1970-talet har därför främst syftat till att stimulera utskotten
till ökad och bättre samordnad granskning. En åtgärd med detta
syfte var att de båda förvaltningsutskotten samt alla lagutskott (utom de
som behandlar frågor rörande kongressens egna arbetsformer) ålades att
vid slutet av varje kongressperiod (= 2 år) rapportera om sin granskningsverksamhet.
Detta åläggande, som tillkom genom beslut år 1970,
avsåg både senatens och representanthusets utskott (3). För representanthusets
del infördes under år 1974 en rad bestämmelser som avsåg att
stärka förvaltningsutskottets roll i granskningsverksamheten. Förvaltningsutskottet
skall, för det första, vid början av varje kongressperiod
redovisa samtliga utskotts planer för granskningsverksamheten under
den kommande kongressperioden. Syftet med denna bestämmelse är att
åstadkomma ökad planering och samordning av utskottens granskningsverksamhet.
För det andra klargjordes genom 1974 års beslut att förvaltningsutskottet
inte behöver avstå från att granska ett visst område

Förs. 1978/79:15

därför att det faller inom ett annat utskotts kompetensområde. Tidigare
hade förvaltningsutskottet inte gärna givit sig in på andra utskotts områden.
En tredje, ny bestämmelse ålägger lagutskotten att i sitt arbete
beakta relevanta resultat och rekommendationer från förvaltningsutskottets
undersökningar (4).

Dessa bestämmelser syftade alltså till att stärka förvaltningsutskottets
ställning i granskningsverksamheten och bryta utskottens isolering. Mycket
ofta saknade ett lagutskott kunskap om vad förvaltningsutskottet
gjorde och vice versa. Utskotten kunde därför inte dra nytta av varandras
arbete. Avsikten med reformen var att råda bot på detta förhållande
och stimulera till samverkan och samordning mellan utskotten (5).

1974 års reform av granskningsverksamheten i representanthuset
gällde emellertid inte enbart förvaltningsutskottet och dess ställning i
förhållande till övriga utskott. Bland de övriga åtgärder som vidtogs
avsåg flera att öka andra utskotts befogenheter och skyldigheter. En sådan
ny bestämmelse var att alla utskott fick befogenheter att granska effekten
av skattebefrielser och skatteavdrag (tax expenditures) på områden
inom deras kompetens. Utskotten skulle på så sätt kunna skapa sig
en mera fullständig bild av det ekonomiska stödet på olika områden.
Skattebefrielserna beräknades under år 1976 uppgå till närmare 92 miljarder
dollar. Enligt en annan bestämmelse fick sju utskott s. k. särskilt
granskningsansvar för vissa utpekade områden, som var för komplexa
för att kunna delas upp på olika utskott. Det särskilda granskningsansvaret
gjorde det alltså möjligt för dessa sju utskott att granska lagar och
myndigheter som föll inom ett annat utskotts kompetensområde (6).

Den reform från år 1974 som här redogjorts för avsåg alltså enbart
granskningsverksamheten i representanthuset. Någon motsvarande reform
har inte företagits av senatens granskning. I slutet av år 1976 avlämnade
en kommitté som haft i uppdrag att utreda senatens arbetsformer,
ett betänkande som bl. a. innehöll vissa förslag till förbättringar av
granskningsverksamheten (7). Betänkandet har hittills inte föranlett några
åtgärder från senatens sida. Ett tecken på att det dock finns ett stort
intresse för granskningsverksamheten i senaten är att senatens förvaltningsutskott
under 94:e kongressen (1975—76) hade en särskild utskottsavdelning
som hade i uppdrag att utveckla effektivare granskningsmetoder.
Utskottsavdelningen publicerade två innehållsrika rapporter
om metoder och tekniker i granskningsarbetet, båda i huvudsak utarbetade
av experter på granskningsfrågor inom CRS och GAO (8). Arbetet
i avdelningen avslutades dock utan att några förslag framlades till förändringar
i senatens regler för granskningsverksamheten.

2. Organisatoriska åtgärder på utskottsplanet

Inom ramen för utskottssystemet i kongressen är två slag av organisatoriska
åtgärder med syfte att påverka granskningsverksamheten möj -

Förs. 1978/79:15

liga. Den ena är att inrätta särskilda granskningsutskott, den andra är
att tillskapa särskilda utskottsavdelningar för granskningsuppgifter inom
ett visst utskotts kompetensområde. Båda vägarna har prövats.

Som redan framhållits tillkom genom 1946 års kongressreform i båda
kamrarna utskott, vars huvuduppgift är att granska den federala förvaltningen
från effektivitetssynpunkt. Ingetdera av förvaltningsutskotten har
dock uteslutande haft granskningsuppgifter. I både senatens och representanthusets
utskott bereds bl. a. förslag som gäller lagstiftning och organisation
för den federala förvaltningen som helhet och för förhållandet
mellan de olika nivåerna i Förenta staternas förvaltningsstruktur
(federal, delstatlig och lokal nivå). Efter 1946 har inga utskott med
huvudsakligen granskande uppgifter tillkommit.

Möjligheten att inrätta särskilda utskottsavdelningar för granskning
har i princip alltid funnits men har begagnats i ganska ringa utsträckning
i både senaten och till i mitten av 1970-talet i representanthuset.
Under innevarande kongressperiod (1977—78) har inget senatsutskott
någon särskild granskningsavdelning såvida man inte häri inbegriper
förvaltningsutskottets permanenta undersökningsavdelning (Permanent
Subcommittee on Investigations).

En utredning om representanthusets utskottsväsen föreslog under
1974 att alla ständiga utskott (utom anslagsutskottet) skulle inrätta särskilda
granskningsavdelningar. Syftet med denna reform skulle vara att
rikta utskottens uppmärksamhet på betydelsen av att granska effekterna
av tidigare beslut. Inget utskott skulle längre behöva sakna tid för
granskning eftersom ett särskilt organ skulle ombesörja denna uppgift

(9). Representanthuset beslöt emellertid samma år att utskotten själva
skulle få avgöra om de ville inrätta en särskild granskningsavdelning eller
uppdra åt de ”ordinarie” avdelningarna att bedriva granskningsarbete
inom sina resp. ansvarsområden. Även om utskotten alltså gavs valfrihet
beträffande de organisatoriska formerna för granskningsarbetet
har följden av beslutet blivit att allt fler av representanthusets ständiga
utskott inrättat särskilda granskningsavdelningar. Under 93:e kongressen
(1973—74) hade fyra utskott granskningsavdelningar. Detta antal
fördubblades under den följande kongressperioden. Under innevarande
kongressperiod har nio av representanthusets 22 ständiga utskott särskilda
avdelningar med granskningsuppgifter, i vissa fall i kombination
med uppgifter av annat slag. Inrättandet av en granskningsavdelning i
ett utskott har dock inte inneburit något hinder mot att även utskottets
övriga avdelningar bedriver granskningsarbete inom sitt ansvarsområde

(10).

3. GAO:s och CRS:s medverkan i granskningsarbetet
GAO

GAO:s verksamhet har undergått betydande förändringar under de
senaste årtiondena. Den iraditionellt viktigaste uppgiften var den fiskala

Förs. 1978/79:15

revisionen som var inriktad på en kontroll av att myndigheternas användning
av anslagen stod i överensstämmelse med givna föreskrifter
och anslagsvillkor. GAO kontrollerade myndigheternas utbetalningar,
godkände myndigheternas interna revisionsmetoder, ”jagade” utgifter
som överskred eller låg utanför anslagsbemyndigandena och sökte förhindra
lagstridiga upphandlingar. Dessa funktioner har minskat i betydelse
och i stället har GAO:s verksamhet inriktats på granskning av effektiviteten
i myndigheternas arbete. I snävare mening betyder det att
GAO kontrollerar att myndigheternas resurser används på ett så rationellt
sätt som möjligt. I vidare mening är det fråga om att GAO undersöker
om målen för den federala verksamheten uppnås genom myndigheternas
åtgärder. Denna bredare inriktning av revisionsarbetet inom
GAO kom till uttryck i kongresslagstiftningen genom 1970 års reform.
Enligt denna skall GAO granska och analysera resultaten av myndigheternas
åtgärder på eget initiativ eller på begäran av endera kammaren
eller ett utskott. Det är särskilt utsagt att GAO:s undersökningar kan innefatta
s. k. kostnads/nyttoanalyser (cost benefit studies). Experter på
sådana analyser skall finnas hos GAO (11).

Det behöver knappast påpekas att GAO:s utveckling på intet sätt är
unik. En liknande förändring har det statliga revisionsarbetet i t. ex.
Sverige genomgått.

Också anknytningen mellan GAO och kongressen har förändrats under
senare tid, framförallt genom att kongressen blivit viktigare som
uppdragsgivare. Denna förändring tar sig bl. a. uttryck i att en mycket
större del av verksamheten inom GAO ägnas åt uppdrag från kongressen.
Under 1966 togs 8 % av den handläggande personalens tid i anspråk
för kongressuppdrag. Denna andel beräknades under år 1977 öka
till 34 % (12). Bakom denna förändring ligger bl. a. att GAO:s roll i
kongressarbetet vidgades i samband med budgetreformen 1974. GAO
fick då i uppgift att bistå utskotten dels med att ”utforma syftet och
målsättningen för en viss lagstiftning samt metoder för bedömning och
rapportering av hur denna lagstiftnings praktiska förverkligande förhåller
sig till dessa syften och målsättningar”, dels med att ”analysera och
bedöma granskningsundersökningar och utvärderingar som utförts av
eller för federala myndigheter”. GAO skulle också ”utforma och föreslå
kongressen metoder för granskning och utvärdering av myndigheternas
åtgärder under förhandenvarande lagstiftning” (13).

Dessa nya uppgifter för GAO ledde till att en särskild byrå för analys
av verksamhetsprogram (Office of Program Analysis) inrättades inom
GAO. GAO har vidare utarbetat en handbok om utvärdering för kongressbruk
och publicerar löpande rapporter som sammanfattar resultaten
av utvärderingar som gjorts på olika områden. GAO har också upprättat
en förteckning över de föreskrifter om utvärdering som finns i olika
lagar och jämfört dem med gjorda utvärderingar (14).

Förs. 1978/79:15

CRS

Genom 1970 års reform av kongresslagstiftningen fick CRS liksom
GAO vidgade uppgifter. CRS som tidigare under namnet Legislative
Reference Service varit ett rent serviceorgan med huvudsaklig uppgift
att lämna svar på utskottens och ledamöternas frågor om rådande förhållanden
på olika områden fick nu dessutom uppgifter av mer självständig,
analytisk karaktär. Den viktigaste nya uppgiften är att på begäran
av ett utskott analysera ett framlagt lagförslag (policy analysis).
CRS skall på så sätt kunna bistå utskottet med att ”(A) avgöra om förslaget
bör tillstyrkas, (B) bedöma de sannolika effekterna av förslaget
och av alternativa förslag samt (C) utvärdera alternativa metoder för
att åstadkomma samma effekter”. Denna uppgift som av en författare
betecknas som ”djärv och idealistisk” (15) har formellt inget att göra
med granskning. Men uppenbarligen måste analyser av det åsyftade slaget
i många fall grunda sig på en granskning av utfallet av beslutade åtgärder.

Mer direkt samband med utskottsgranskningen har en annan uppgift
som ålades CRS genom 1970 års reform. Denna uppgift är att CRS vid
början av varje kongressperiod skall förse varje utskott med dels en lista
på lagar inom utskottets ansvarsområde som utslocknar under kongressperioden
dels med en lista på frågor och frågeområden som utskottet
”med fördel kan göra till föremål för fördjupad analys”. Syftet med
detta åläggande är att CRS skall kunna bidra till bättre planering av utskottens
verksamhet (16).

4. Förstärkning av ledamots- och utskottskanslierna

Under hela efterkrigstiden har det skett en stadig ökning av antalet
personer i kanslierna. Men ökningen har varit särskilt markant under
den senaste tioårsperioden. Antalet anställda med utrednings- och sekreteraruppgifter
(professional and clerical employees) i representanthusets
utskott och utskottsavdelningar uppgick år 1965 till något över 500. Tio
år senare var de nästan dubbelt så många. Ökningen har varit ännu starkare
i senaten. De utskottsanställdas antal ökade där från 448 år 1965
till 1 120 år 1975. I representanthuset har ökningen av tillfälligt anställd
utredningspersonal (investigative staff) varit större än ökningen av antalet
fasta sekreterartjänster.

Ledamotskanslier har funnits sedan länge men det var först genom
1970 års reform som de fick en erkänd ställning i kongresslagstiftningen.
I senaten varierar ledamotskansliemas storlek beroende på storleken av
den delstat som senatorn representerar. Representanthusets ledamöter
har alla samma rätt att anställa lika många personer. 1965 var det tio
personer, 1975 18 personer. Sammanlagt uppgick år 1975 antalet anställda
av alla kategorier i senatens ledamotskanslier till 2 600 och i representanthusets
till drygt 6 000. Som regel sker en uppdelning av led*-

Förs. 1978/79:15

motskansliema så att ungefär hälften arbetar i Washington och den
andra hälften i ledamotens valkrets (17).

5. ”Solnedgångslagstiftning” (Sunset legislation)

För närvarande övervägs i kongressen ett förslag som syftar till en radikal
förändring av utskottens skyldighet att bedriva granskningsarbete.
Förslaget går ut på att skapa ett automatiskt system för en periodvis
återkommande granskning av lagstiftning och myndigheter inom i stort
sett hela det federala förvaltningsområdet. Systemet har på engelska fått
beteckningen ”sunset legislation”, ordagrant översatt ”solnedgångslagstiftning”.
Den grundläggande tankegången är enkel: ett visst pågående
federalt verksamhetsprogram måste med jämna mellanrum underkastas
förnyad behandling och godkännande beslut, annars förfaller programmet
(”solen går ned”). System av detta slag har införts i ett drygt tjugotal
amerikanska delstater under de senaste två åren. I kongressen väcktes
förslaget första gången under 94:e kongressen (1975—76) men slutbehandlades
aldrig. Under 95:e kongressen (1977—78) introducerades
förslaget på nytt. Den främste förespråkaren för förslaget har varit senatorn
Edmund Muskie, som dock haft ett utbrett stöd, särskilt i senaten.
I skrivande stund (månadsskiftet september — oktober 1978) har
förslaget godkänts, efter vissa förändringar, av de båda berörda utskotten
i senaten, förvaltningsutskottet och utskottet för senatens regler och
administration (Senäte Committee on Rules and Administration). Representanthuset
har inte påbörjat något egentlig behandling av förslaget. I
representanthuset har också vissa konkurrerande förslag väckts. Nyligen
har en överenskommelse träffats mellan Muskie och senatens majoritetsledare
som skulle göra det möjligt att kammarbehandla förslaget i höst.
Samtidigt har president Carter uttalat sitt stöd för förslaget och för att
det snabbt skall godkännas av kongressen. Enligt Carter har federal
lagstiftning alltför ofta ”tillåtits fortsätta på obestämd tid utan närmare
eftertanke” (18). Oavsett om förslaget godtas av kongressen eller ej
finns det anledning att något närmare beröra innebörden av det eftersom
det har ett visst principiellt intresse och har väckt till liv en omfattande
politisk och statsvetenskaplig debatt i USA.*

De viktigaste beståndsdelarna i ”solnedgångslagstiftningen” i den version
som förordas av senatens regelutskott är följande (19):

1. Alla federala verksamhetsprogram med vissa angivna undantag
skall ha en tioårig livslängd. Beslut om förlängning av programmet för
en ny tioårsperiod kan fattas först efter det att en granskning (review)
av programmet företagits. Jämfört med Muskies ursprungliga förslag
har granskningscykelns längd förlängts från sex till tio år.

* Förslaget godkändes av senaten den 11 oktober men kom aldrig upp till
behandling i representanthuset innan kongressen avslutade sitt arbete den 15
oktober.

Förs. 1978/79:15

2. Undantag görs för vissa pensioner och andra sociala förmåner för
äldre och handikappade samt för åtgärder som syftar till att garantera
medborgerliga fri- och rättigheter. Verksamhetsprogram med detta innehåll
skall emellertid utvärderas i detalj en gång vart tionde år, om väsentliga
ändringar har gjorts i programmet.

3. Granskningen skall i princip avse en kartläggning och analys av
verksamhetsprogrammets organisation, utförande, kostnader, resultat
och effekter. Syftet med programmet skall fastställas och också om det
finns andra program med liknande syften. Vidare skall man specificera
kraven på den information och de analyser som myndigheterna skall
förse kongressen med vid kommande granskning. Specificering av syfte
och krav på ”returinformation” skall enligt förslaget också finnas med
vid beslut om nya verksamhetsprogram.

4. Bland de verksamhetsprogram, som står i tur att granskas under en
viss kongressperiod, skall vissa utväljas för ingående utvärdering (comprehensive
evaluation). Vilka program som skall väljas avgörs vid början
av varje kongressperiod av resp. kammare på förslag av det berörda
lagstiftningsutskottet. Före utskottsbehandlingen skall presidenten,
GAO, CRS och CBO var för sig ha avgett förslag på program som är
lämpliga för ingående utvärdering. Syftena med en ingående utvärdering
och vad som skall och därutöver kan krävas av en sådan utvärdering
anges noggrant i den föreslagna ”solnedgångslagstiftningen”.

I sin allmänna motivering för förslaget framhåller senatens regelutskott
att de hittillsvarade procedurerna för kongressens granskning av
pågående verksamhetsprogram är bristfälliga. Enligt utskottet är granskningen
varken systematisk, ingående eller enhetlig. Väsentliga förbättringar
i dessa procedurer blir möjliga om den föreslagna ”solnedgångslagstiftningen”
antas av kongressen. Förslaget ger enligt utskottet också
svar på medborgarnas tydliga krav på förbättrad effektivitet i myndigheternas
verksamhet. Utskottet skriver att den s. k. skatterevolten som
främst kom till uttryck i den folkomröstning som hölls i Kalifornien i
juni 1978, kan bli föremål för olika tolkningar. Men enligt utskottet är
en sak uppenbar: skattebetalarna förväntar sig en strängare, mer kritisk
och systematisk utvärdering av användningen av offentliga medel.

Diskussion av effekterna av förändringarna i kongressens granskningsverksamhet Det

kan finnas olika syften med att göra förändringar i den parlamentariska
granskningen av förvaltningen. Ett önskemål kan vara att
förändringen skall leda till ökad granskning av förvaltningen. Granskningen
skall m. a. o. ske oftare och avse en större del av förvaltningsverksamheten.
Detta önskemål avser alltså granskningsafow/eten och
granskningens omfattning. Ett annat önskemål kan vara att granskningen
skall förbättras genom förändringen. Det är alltså fråga om

Förs. 1978/79:15

granskningens kvalitet. Kvalitetsbegreppet har i detta sammanhang tre
komponenter. För det första omfattar kvalitetsbegreppet sådana tekniska
kriterier som att undersökningen är väl planerad och samordnad
med övrig granskningsverksamhet, att den genomförs på ett systematiskt
sätt, bl. a. när det gäller dokumentationen av faktiska förhållanden, och
att den leder fram till svar på de uppställda frågorna. För det andra är
en granskningsundersöknings kvalitet beroende av att den är sakligt korrekt
och beaktar alla sakligt relevanta aspekter på problemet. För det
tredje måste kvaliteten hos en granskningsundersökning, som utförs av
ett parlamentariskt organ, också bedömas från politiska utgångspunkter.
Det är inte möjligt i detta sammanhang att närmare specificera dessa
politiska kriterier. Men rent allmänt kan sägas att en undersökning, för
att uppfylla de politiska kriterierna, måste te sig relevant från de synpunkter
som ledamöterna har att företräda i ett demokratiskt parlamentariskt
system. Något förenklat kan det uttryckas så att politikerna skall
ha full kontroll över varje fas i undersökningen.

Ett tredje önskemål, som kan vara förknippat med en förändring i
granskningsverksamheten, är att förändringen skall öka effekterna av
granskningen på myndigheternas verksamhet. Granskningen må vara
hur utvecklad som helst från kvantitativa och kvalitativa synpunkter
men den blir ändå meningslös om inte upptäckta brister påtalas och avhjälps.
Låt oss i detta sammanhang tala om granskningens effektivitet.

Den fråga som skall diskuteras i detta avsnitt gäller hur de förändringar
av kongressens granskningsverksamhet, som redovisades i föregående
avsnitt, förhåller sig till dessa tre önskemål. Denna diskussion
tar sin utgångspunkt i en redovisning av de uttalade syftena och önskemålen
med förändringarna. Tillgängligt källmaterial ger inte alltid klart
besked på denna punkt men i de flesta fall då brister i detta hänseende
förelegat går det att göra rimliga antaganden om uppställda syften. Sedan
det huvudsakliga syftet med förändringen fastställts diskuteras förändringen
ur två aspekter:

1. Förverkligas syftet med förändringen?

2. Leder förändringen till att förutsättningarna för att uppfylla andra
önskemål med granskningen än det angivna förbättras eller försämras?

I princip kan dessa frågor endast tillfredsställande besvaras genom empiriska
undersökningar, men sådana undersökningar har endast utförts i
mycket begränsad omfattning. Man kan emellertid försöka göra troligt
vilka effekter åtgärderna har och inte har. Detta måste i så fall ske med
beaktande av bl. a. grundläggande egenskaper hos kongressen som politiskt
system, t. ex. ledamöternas motivation och de inre maktförhållandena
i kongressen. I tidigare avsnitt har den nödvändiga bakgrundskunskapen
i detta hänseende redovisats. Däremot har den amerikanska förvaltningen
som politiskt system ej behandlats.

Förs. 1978/79:15

Syftet med en lång rad åtgärder som vidtagits under 1970-talet har
bl. a. varit att få till stånd en ökning av granskningsaktiviteten och av
granskningens omfattning. Hit hör främst alla åtgärder som går ut på en
skärpning av utskottens skyldigheter att bedriva granskning. Den genom
1946 års reform stadfästa granskningsskyldigheten för utskotten skärptes
1970 genom att utskotten ålades att i efterhand rapportera till resp.
kammare om den granskningsverksamhet som utskottet bedrivit under
den gångna kongressperioden. En ytterligare skärpning har därefter skett
i representanthuset genom att utskotten inte bara i efterhand skall avge
en berättelse över bedriven granskningsverksamhet utan också är skyldiga
att på förhand lämna uppgifter till förvaltningsutskottet om granskningsplanerna
för den kommande kongressperioden. Genom dessa båda
åtgärder har skyldigheten inskärpts genom ett outtalat hot om symboliska
sanktioner: en tunn berättelse, ett magert planeringsdokument eller
planer som inte fullföljs skulle kunna leda till en minskning av utskottets
prestige. Mer konkreta sanktioner hotar om förslaget om ”solnedgångslagstiftning”
genomförs. En utebliven granskning av ett verksamhetsprogram
som står i tur att granskas, medför att programmet inte kan behandlas
i kamrarna och därför inte heller kan förlängas. Ett av huvudargumenten
för ”solnedgångslagstiftningen” har också varit att den
skulle framtvinga regelbunden granskning av pågående verksamhetsprogram.

Det förefaller odiskutabelt att dessa åtgärder leder till en ökad granskningsvolym.
Förslaget om ”solnedgångslagstiftning” skulle dessutom
åstadkomma att granskningen täckte större delar av det federala förvaltningsområdet
än för närvarande. Å andra sidan är det uppenbart att
dessa åtgärder inte på något sätt förstärker ledamöternas grundläggande
motiv för att bedriva granskning. De påverkar inte att lagstiftnings- och
valkretsarbetet i allmänhet ges högre prioritet än granskningen i ledamöternas
verksamhet. Inte heller bryter dessa åtgärder upp eventuella
”vänskapsrelationer” mellan utskott och granskade myndigheter. Följaktligen
är det risk för att den ökning av granskningsvolymen, som
åstadkoms genom dessa åtgärder, åtföljs av en sänkning av den genomsnittliga
kvaliteten på granskningen. Undersökningarna blir fler men ytligare.
Vid ett genomförande av ”solnedgångslagstiftningen” uppkommer
också en risk för att utskotten tvingas utföra granskning som det
inte finns politiska motiv för att göra.

”Solnedgångslagstiftningens” syften är emellertid inte bara att åstadkomma
en ökad granskning utan också en bättre granskning. Kvalitetsförbättringen
skulle bl. a. vara en följd av att specificerade krav uppställs
i lagstiftningen på innehållet i granskningen, särskilt på undersökningarna
av de verksamhetsprogram som utväljs för ingående utvärdering.
Också planeringen och samordningen av granskningen skulle un -

Förs. 1978/79:15

derlättas av att det finns ett tioårsschema som utvisar under vilken
kongressperiod olika verksamhetsprogram står i tur att granskas. Den representant
för GAO som jag talade med, underströk starkt den sistnämnda
synpunkten, vilket är naturligt mot bakgrund av önskemålet
inom GAO att få mer tid på sig för sin medverkan i granskningsarbetet.

Det är möjligt att dessa inslag i ”solnedgångslagstiftningen” kan motverka
risken för ytlighet i granskningsundersökningama. Men som jag
ser det kommer man därmed inte åt det huvudproblem med ”solnedgångslagstiftningen”
som redan antytts, nämligen att utskotten åläggs att
utföra granskning som inte alltid är politiskt motiverad. Det är t. ex. inte
troligt att ingående bestämmelser om granskningens innehåll följs annat
än formellt, om inte den politiska viljan att göra en fördjupad granskning
finns.

Jag har tidigare framhållit att hotet om verksamhetsprogrammens
upphörande är avsett att driva fram en intensifierad granskning från
kongressens sida. En annan central tankegång i ”solnedgångslagstiftningen”
är att samma hot också skall utöva en press på myndigheterna
att förbättra sina prestationer, önskemålet att granskningen skall ha effekt
på myndigheternas verksamhet skulle alltså indirekt befordras
genom ”solnedgångslagstiftningens” hot om nedläggning av verksamhetsprogram.

Är då nedläggningshotet reellt? Mycket allmänt kan sägas att hotet
om nedläggning redan i utgångsläget i allmänhet inte är reellt och att
myndigheterna dessutom har rika möjligheter att agera så att nedläggning
av olika verksamhetsprogram förhindras. En djupare analys av
denna frågeställning förutsätter mer kunskap om den amerikanska förvaltningen
och dess sätt att arbeta än som framlagts i denna uppsats.

En annan typ av åtgärder, som främst syftat till att öka granskningsaktiviteten,
har varit att inrätta särskilda utskott med huvudsakligen
granskande uppgifter och särskilda granskningsavdelningar inom utskotten.
Möjligheten att inrätta granskningsavdelningar har under 1970-talet begagnats i ökad utsträckning i representanthuset. Inte heller beträffande
denna typ av åtgärd kan det råda någon större tvekan om att
den också leder till ökad granskningsvolym. I ett utskott eller en utskottsavdelning,
vars enda eller huvudsakliga uppgift är att bedriva
granskning, uteblir eller minskar konkurrensen från andra uppgifter. Organet
kan följaktligen inte motivera sin egen existens på annat sätt än
genom att ägna sig åt granskningsverksamhet. Särskilt angelägen om
dess existens torde ordföranden vara. Som förut betonats öppnar nämligen
varje ordförandepost i kongressens utskott och utskottsavdelningar
för innehavaren rika möjligheter till självständigt agerande.

En annan omständighet, som talar för ökad granskningsverksamhet
genom inrättande av särskilda granskningsavdelningar, är att det finns
mindre risk för intima bindningar mellan en sådan avdelning och de

Förs. 1978/79:15

granskade myndigheterna, eftersom lagstiftnings- och anslagsfrågor för
samma myndigheter normalt behandlas av andra utskottsavdelningar.
Ännu mindre är förstås denna risk i förvaltningsutskotten där inte ens
utskottet som helhet i de flesta fall har några andra beröringspunkter
med de granskade myndigheterna än själva granskningen. Den minskade
risken för bindningar av detta slag i granskningsavdelningama och förvaltningsutskotten
torde också verka i kvalitetshöjande riktning.

Från kvalitetsmässiga synpunkter är det annars sannolikt att effekterna
av att införa särskilda granskningsutskott och granskningsavdelningar
är blandade. Å ena sidan förvärvar granskningsavdelningarnas
ledamöter och kanslier viss erfarenhet av att lösa de metodiska och tekniska
problem som kan vara förenade med granskningsverksamheten.
Å andra sidan är det en nackdel att sakområdesspecialiseringen i granskningsavdelningarna
inte kan gå lika långt som i utskottets övriga avdelningar.
Särskilt besvärande kan bristen på sakkunskap bli i förvaltningsutskotten.
Denna brist motverkas dock i viss utsträckning av inrättandet
av specialiserade avdelningar inom förvaltningsutskotten.

Eftersom granskning är en verksamhet som traditionellt inte värderas
särskilt högt av ledamöterna, råkar granskningsavdelningama och förvaltningsutskotten
lätt ut för problem med sitt politiska inflytande och
med närvaron. Till inflytelserika positioner i dessa avdelningar och utskott
rekryteras oftare än till andra avdelningar och utskott ledamöter
som endast suttit en kortare tid i kongressen. På grund av det utbredda
senioritetstänkandet i kongressen får härigenom granskningsavdelningarna
och förvaltningsutskottet en svagare politisk ställning än andra avdelningar
och utskott (1). Närvaroproblemet är en följd av det stora antal
uppdrag i utskott och utskottsavdelningar som varje ledamot har.
Det kan ofta inte förhindras att sammanträdena måste förläggas så att
de kolliderar för åtskilliga ledamöter (2). I sådana konfliktsituationer
finns det anledning att anta att ledamöterna i allmänhet föredrar att delta
i andra sammanträden än i granskningsavdelningar och förvaltningsutskott.

Rekryterings- och närvaroförhållandena kan leda till problem med
granskningens kvalitet från politisk synpunkt. Det är risk för att ansvaret
för granskningen glider över till kanslierna på grund av att ledamöterna
har begränsad politisk erfarenhet och inte avsätter tillräcklig tid
för granskningsarbetet. En annan sannolik konsekvens av rekryteringsförhållandena
gäller granskningens effektivitet. Den svagare politiska
ställning som granskningsavdelningar och förvaltningsutskott får på
grund av sin rekrytering, kan medföra att kritiska påpekanden i granskningsundersökningar
får minskad genomslagskraft i förvaltningen. Effektiviteten
i granskningsavdelningarnas och förvaltningsutskottens arbete
försämras dessutom av att de vanligen inte har det slutliga beredningsansvaret
för lagstiftningsfrågor på det granskade området.

Förs. 1978/79:15

Sammanfattningsvis skall vi jämföra utskottsavdelningar som enbart
har granskande uppgifter med sådana avdelningar som har både lagstiftande
och granskande uppgifter med avseende på granskningens kvantitet,
kvalitet och effektivitet. Vad beträffar granskningsaktiviteten är det
ganska klart att den blir högre i en avdelning som har granskning
som sin enda eller huvudsakliga uppgift än i en avdelning som också
sysslar med andra uppgifter (3). Mera osäkert är det om också granskningsaktiviteten
för utskottet som helhet ökar då en granskningsavdelning
inrättas. Det skulle ju kunna hända att nettoresultatet blir en
minskning om granskningsaktiviteten i de avdelningar som har blandade
uppgifter sjunker mer än som svarar mot det tillskott som blir följden av
inrättandet av granskningsavdelningen. Det tycks emellertid vara så att
de blandade avdelningarna slår så hårt vakt om sina kompetensområden
att de inte kan tänka sig att överlämna några granskningsuppgifter till
den särskilda granskningsavdelningen (4). Inrättande av särskilda
granskningsavdelningar påverkar m. a. o. i liten utsträckning arbetet i de
övriga avdelningarna och får alltså som trolig följd att också granskningsvolymen
i utskottet som helhet ökar.

När det gäller granskningens kvalitet är det sannolikt att olika faktorer
drar i olika riktningar. Kunskapen om teknik och metod i granskningsundersökningarna
är en omständighet som talar till granskningsavdelningars
förmån. Kunskapen om sakfrågorna talar å andra sidan till
de sakspecialiserade avdelningarnas förmån. En del av de sistnämnda
avdelningarnas försteg i fråga om sakkunskap består i deras nära och
täta kontakter med myndigheterna på området. Men från granskningssynpunkt
kan de förbindelser som utvecklas ur ett sådant kontaktmönster
vara en nackdel. Granskningsundersökningarnas relevans ur politisk
synvinkel torde bli bättre tillgodosedd i de blandade utskottsavdelningarna
som har lättare än granskningsavdelningarna att rekrytera ledamöter
med politisk tyngd och erfarenhet.

Från effektivitetssynpunkt förefaller de avdelningar, som har både
gransknings- och lagstiftningsuppgifter, överlägsna de rena granskningsavdelningarna.
De har, allmänt sett, en starkare politisk ställning, de
kan lättare följa upp granskningsundersökningar med lagstiftning och de
får osökt möjligheter till ytterligare uppföljning i samband med den
återkommande ändamålsprövningen av anslag till verksamhetsprogram
som berörts av granskningen.

Den företagna analysen skulle alltså ge till resultat att om önskemålet
är att öka och bredda granskningsaktiviteten är det riktigt att inrätta särskilda
granskningsavdelningar, om önskemålet är att öka granskningens
effekt på myndigheterna, bör man avstå från granskningsavdelningar.
Analysen av granskningens kvalitet ger inte något lika entydigt resultat.
Man kan på sin höjd uttala sig om effekterna av att införa särskilda
granskningsavdelningar på olika komponenter av kvalitetsbegreppet.

Förs. 1978/79:15

Syftet med att förstärka kansliresurserna, inklusive ökningen av
GAO:s och CRS:s medverkan i granskningsarbetet, är både kvantitativt
och kvalitativt. I första hand torde man ha tänkt sig att granskningen
skulle förbättras från tekniska och sakliga utgångspunkter. Men med en
ökad stab skulle också fler granskningsundersökningar kunna göras.

För att börja med den kvantitativa aspekten så har det visats i en undersökning
att det råder ett nära nog perfekt matematiskt samband mellan
ökningen av granskningsaktiviteten i senaten under 1970-talet och
den samtidiga personalökningen i senatsutskottens kanslier. Som påpekas
i undersökningen kan man tänka sig två tolkningar av detta samband.
Den ena tolkningen innebär att ledamöterna har behov av att få
fler granskningsundersökningar utförda och därför anställer fler tjänstemän.
Den andra tolkningen är att anställandet av fler tjänstemän i utskottskanslierna
i sig leder till att fler granskningsundersökningar utförs.
I undersökningen framförs uppfattningen att det rör sig om ”ett komplext
system, där ytterligare tillskott av personal utgör en lågt utnyttjad resurs
som till en del sysselsätter sig med granskningsverksamhet oberoende av
sin arbetsgivares värderingar” (5). En liknande synpunkt, som framkom
vid mina samtal i Washington, gick ut på att systemet bara kan svälja en
viss mängd lagstiftning och att kanslierna därför får tid över för annat
arbete, bl. a. granskning. Andra uppgifter, som lämnades vid de samtal
jag hade, tydde också på att kanslierna har vissa möjligheter att självständigt
initiera granskningsfrågor.

I vad som just anförts om möjligheterna för kanslierna att spela en
självständig roll i granskningsarbetet ligger uppenbarligen en risk för att
den politiska styrningen försvåras. Från politisk synpunkt kan alltså
kvaliteten i granskningen sjunka. Däremot finns det knappast anledning
att tro annat än att syftet att förbättra granskningens tekniska och sakliga
kvaliteter uppnås genom förstärkningen av kansliresurserna och det
ökade stödet från GAO och CRS i granskningsarbetet.

Noter

Förutsättningarna för kongressens förvaltningskontroll i ett komparativt
perspektiv

(1) Woodrow Wilson, Congressional Government (New York: Meridian
Books, 1956, första gången publicerad 1885)

Olika former av förvaltningskontroll i kongressen

(1) Congressional Oversight. Methods and Techniques. Subcommittee
on Oversight Procedures. Committee on Government Operations.
U.S. Senäte (U.S. Government Printing Office, July 1976) s. 54—56

(2) Ibidem s. 17—22

Förs. 1978/79:15

(3) National Journal July 1,1978 s. 1057

(4) Congressional Oversight. Methods and Techniques s. 20—21

(5) Ibidem s. 40—46

Aktörer och processer i granskningsarbetet

(1) Walter J. Oleszek, ”Congressional Oversight: A Review of Recent
Legislative Activities” in Legislative Oversight and Program Evaluation.
Subcommittee on Oversight Procedures. Committee on Government
Operations. U.S. Senäte (U.S. Government Printing Office, May
1976) s. 44—45

Thomas A. Henderson, Congressional Oversight of Executive Agencies.
A Study of the House Committee on Government Operations
(Gainsville, Fia.: University of Florida Press 1970) s. 3—4

(2) Joel D. Aberbach, ”The Development of Oversight in the United
States Congress: Concept and Analysis”. A Report Prepared for the
Commission on the Operation of the Senäte. Institute of Public Policy
Studies, The University of Michigan, Discussion Paper No. 100 (October
1976) Table 2, s. 20

1970-talets förändringar av kongressens granskningsverksamhet

(1) Seymor Scher, ”Conditions för Legislative Control” i Raymond
E. Wolfinger (ed.) Readings on Congress s. 408, första gången publicerad
i Journal of Politics, 25 (August 1963)

Joseph Harris, Congressional Control of Administration (Washington:
Brookings, 1964) s. 292

(2) John F. Bibby, ”Congress’ Neglected Function” s. 477—488 i Melvin
Laird (ed.) Republican Papers (New York: Praeger 1968)

(3) Oleszek a. a. s. 51

(4) Ibidem s. 51—53

(5) Ibidem s. 53

(6) Ibidem s. 53—54

(7) Toward a Modern Senäte. Final Report of the Commission on the
Operation of the Senäte. (U.S. Government Printing Office, 1976) s.
47—50

(8) Legislative Oversight and Program Evaluation.

Congressional Oversight. Methods and Techniques.

Båda utgivna av Subcommittee on Oversight Procedures. Committee
on Government Operations. U.S. Senäte (U.S. Government Printing
Office. May and July 1976)

(9) Walter J. Oleszek, ”Toward a Stronger Legislative Branch: Congress
Proposes Committee and Oversight Reforms”, Bureaucrat, Vol. 3,
No. 4, Jan. 1975 s. 458-^459

(10) Intervjuuppgift

Förs. 1978/79:15

(11) Joseph Pois, ”Trends in General Accounting Office Audits” s.
248—249 och

Iva Sharkansky, ”The Politics of Auditing” s. 284—285 in Bruce L.
R. Smith (ed.) The New Political Economy (New York: John Wiley,
1975)

Norman Beckman, ”Policy Analysis for the Congress”, Public Administration
Review May/June 1977 s. 238—239

(12) Joseph Pois, ”The General Accounting Office as a Congressional
Resource”. Congressional Support Agencies: A Compilation of Papers.
Commission on the Operation of Senäte (U.S. Government Printing
Office, 1976) s. 34

(13) Beckman 1977 a. a. s. 239

(14) Ibidem s. 239

(15) Norman Beckman, ”Use of a Staff Agency by the Congress: The
Congressional Research Service” Bureaucrat, Vol. 3, No. 4, Jan. 1975
s. 405

(16) Beckman 1977 s. 240

(17) Harrison W. Fox and Susan Webb Hammond, ”The Growth of
Congressional Staffs” i Harvey C. Mansfield (ed.), Congress against
the Presidency (New York: Praeger Publisher, 1975) s. 114—116
Intervjuuppgifter

(18) National Journal Sept. 30, 1978

(19) The Program Reauthorization and Evaluation Act of 1978. Committee
on Rules and Administration. U.S. Senäte. (U.S. Government
Printing Office, July 1978)

Diskussion av effekterna av förändringarna i kongressens granskningsverksamhet (1)

Henderson a.a. Särskilt s. 68 ff.

(2) Enligt gjorda undersökningar skulle ledamöterna behöva befinna sig
på minst två ställen samtidigt 35% av sin tid. National Journal, July
29, 1978 s. 1205

(3) Empiriskt stöd för detta påstående finns i Aberbach a.a. s. 25 ff.

(4) Intervjuuppgift

(5) Aberbach a.a. s. 22 ff. Citatet från s. 24.

5 Riksdagen 1978/79. 2 sami. Nr 15

Förs. 1978/79:15

Bilaga 3 A

Utveckling av två metoder för breddad
utskottsrepresentation

I enlighet med vad som beslöts vid utredningens sammanträde
1977-06-02 har nedan mera i detalj utvecklats hur ett system med proportionell
fördelning av samtliga utskottsplatser skulle kunna regleras
i lag. Därutöver har som ett alternativ också utretts en metod där partier
som inte blir representerade vid utskottsvalen ges rätt att följa utskottets
arbete och få sin mening framförd i utskottsbetänkande.

1. Proportionell fördelning av samtliga utskottsplatser

Den metod som f. n. används för att utse utskott innebär, att varje
utskott om 15 ledamöter väljs för sig med proportionell fördelning av
platserna enligt d’Hondts metod. För att kunna erövra en plats i ett
utskott fordras 24 mandat i kammaren. Partier som fått mindre än
detta antal får alltså enligt reglerna ingen utskottsrepresentation av
egen kraft.

Ett alternativt sätt att utse utskotten vöre att fördela samtliga 240
platser på en gång, varigenom man skulle uppnå en fördelning som
blev proportionell mot kammarens sammansättning.

Om man skall införa principen om proportionell fördelning mellan
partierna av samtliga utskottsplatser torde det fordras en omläggning
av valförfarandet. Något val i egentlig mening behöver inte ske. Åt valberedningen
eller talmannen/kammarkansliet kan uppdras att med
d’Hondts metod beräkna hur många platser varje parti skall besätta.
Valberedningens huvuduppgift när det gäller att utse utskott skulle inträffa
först därefter. Då bör den nämligen utforma ett förslag till mandatfördelning
mellan partierna i de olika utskotten. I det arbetet måste
man ha som målsättning att åstadkomma så likartad partipolitisk representation
som möjligt i utskotten. I annat fall kan majoriteten av taktiska
skäl utestänga något eller några partier från visst eller vissa utskott
och ge dem en överrepresentation i andra. Skälet till att valberedningen
blott bör ta ställning till mandatfördelningen och inte till vilka
personer som skall bekläda mandaten är att majoriteten inte bör ges
inflytande över vilka som skall representera minoriteten i de olika
utskotten. Partigrupperna bör i stället efter det att kammaren godkänt
mandatfördelningen blott anmäla till talmannen vem som skall representera
partiet på de tilldelade mandaten. När kammaren går till beslut
om mandatfördelningen kan självfallet utöver valberedningens förslag
även andra förslag ställas. Kammaren tar ställning till förslagen i sin

Förs. 1978/79:15

helhet på en gång, inte för varje utskott för sig. Eftersom ärendet inte
är något personval blir det inte aktuellt med val med slutna sedlar,
varför omröstningen blir enkel. Om valberedningen inte blir enig kommer
motförslag att läggas. Det eller de partier som inte är nöjda kommer
förmodligen att lägga fram var sitt förslag, således ett fåtal. När
kammaren har fastställt mandatfördelningen bör det ankomma på partigrupperna
att till talmannen anmäla vilka personer som skall inneha
mandaten. Tillsättandet av utskott avslutas med att talmannen för kammaren
läser upp vilka personer som anmälts av resp. partigrupp.

Skiss till lagändringar

4 kap.

1 §

Proposition, motion samt förslag och redogörelse från riksdagsorgan
som sägs i 3 kap. 8 § skall för beredning hänvisas till utskott. Detsamma
skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kap. 18 § och som talmannen har
anmält i kammaren samt skrivelse från regeringen med redogörelse för
viss verksamhet.

Innan ärende hänvisas till utskott skall det bordläggas vid sammanträde
med kammaren, om kammaren icke beslutar om omedelbar hänvisning.

2 §

Riksdagen skall vid början av
varje lagtima riksmöte inom sig
tillsätta ett konstitutionsutskott, ett
finansutskott, ett skatteutskott och
minst tolv andra utskott. Valet gäller
för tiden till dess nästa lagtima
riksmöte börjar.

Tilläggsbestämmelser

4.2.1

Riksdagen skall inom en vecka
från början av lagtima riksmöte
tillsätta följande sexton utskott:

1. ett konstitutionsutskott (KU)

2. ett finansutskott (FiU)

3. ett skatteutskott (SkU)

4. ett justitieutskott (JuU)

5. ett lagutskott (LU)

6. ett utrikesutskott (UU)

7. ett försvarsutskott (FöU)

2 §

Riksdagen skall vid början av
varje lagtima riksmöte inom sig
tillsätta ett konstitutionsutskott, ett
finansutskott, ett skatteutskott och
minst tolv andra utskott. Mandatperioden
varar till dess nästa lagtima
riksmöte börjar.

4.2.1

Riksdagen skall inom en vecka
från början av lagtima riksmöte
tillsätta följande sexton utskott:

ett konstitutionsutskott (KU)
ett finansutskott (FiU)
ett skatteutskott (SkU)
ett justitieutskott (JuU)
ett lagutskott (LU)
ett utrikesutskott (UU)

7. ett försvarsutskott (FöU)

Förs. 1978/79:15

8.	ett socialförsäkringsutskott	8.	ett socialförsäkringsutskott
	(SfU)		(SfU)
9.	ett socialutskott (SoU)	9.	ett socialutskott (SoU)
10.	ett utbildningsutskott (UbU)	10.	ett utbildningsutskott (UbU)
11.	ett kulturutskott (KrU)	11.	ett kulturutskott (KrU)
12.	ett trafikutskott (TU)	12.	ett trafikutskott (TU)
13.	ett jordbruksutskott (JoU)	13.	ett jordbruksutskott (JoU)
14.	ett näringsutskott (NU)	14.	ett näringsutskott (NU)
15.	ett arbetsmarknadsutskott	15.	ett arbetsmarknadsutskott
	(AU)		(AU)
16.	ett civilutskott (CU)	16.	ett civilutskott (CU)

Utskotten väljes i den ordning
de har tagits upp ovan.

4.2.2

Tillsätter riksdagen ytterligare utskott, skall den angiva dess huvudsakliga
arbetsuppgifter.

3 §

Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton.

Tilläggsbestämmelse

4.3.1

Varje utskott skall bestå av femton ledamöter.

4 § 4 §

Vid tillsättning av utskott som
avses i 4 kap. 2 § första stycket
skall det sammanlagda antalet utskottsplatser
fördelas proportionellt
mellan partigrupper som avses
i 7 kap. 2 §. Valberedningen
förelägger kammaren förslag till
fördelning av platser i utskotten.
Inom sex dagar från riksmötets
öppnande anmäler partigrupperna
till talmannen vilka ledamöter
som skall inneha respektive plats.
Göres ej sådan anmälan utser talmannen
ledamöterna. Talmannen
meddelar därefter kammaren vilka
som blivit utsedda till ledamöter i
utskotten.

Parti får ej i något utskott ges

Förs. 1978/79:15

en sådan representation att den
med iner än en plats avviker från
representationen i övriga utskott.

5 § 5 §

Bestämmelserna i 7 kap. 7—
14 §§ jämte tilläggsbestämmelser
äger motsvarande tillämpning på
tillsättning av utskott.

Övriga §§ i 4 kap. oförändrade, bortsett från ändrad numrering. Nuvarande
4 § blir 6 § osv.

Specialmotivering

2 §. Ändringen föranleds av att det föreslagna tillsättningsförfarandet
inte är något val.

Tilläggsbestämmelse 4.2.1. Ändringen föranleds av det förändrade
tillsättningsförfarandet, där alla utskott tillsätts samtidigt, utan valförfarande.

4 §. Bestämmer riksdagen att ytterligare utskott skall tillsättas vid
riksmötets början bör även dessa ingå i den proportionella fördelningen.
Tillkommer utskott vid annat tillfälle under riksmötet skall det
utses enligt bestämmelserna i 7 kap.

Vid den proportionella fördelningen används d’Hondts metod enligt 7
kap. 4 § andra stycket.

Partigruppernas tidsfrist för att anmäla ledamöter i utskotten räknas
från riksmötets början och anknyter därmed till bestämmelsen att utskotten
skall utses inom en vecka från riksmötets början.

Partigrupp är med den valda formuleringen icke tvingad att utse
utskottsledamöter från endast den egna partigruppen.

2. Rätt för orepresenterat parti att utse observatör

Metoden att låta en observatör från parti som inte blivit representerat
vid valet följa utskottets arbete har jämfört med ovan beskriven metod
den fördelen, att några ändringar av valreglema inte erfordras.

I det följande presenteras ett antal modeller, innebärande olika omfattning
av observatörens rättigheter.

A. Utan några författningsändringar kan representant för parti som
inte är representerat i utskott få följa utskottets sammanträden genom
tillämpning av 4 kap. 12 § som lyder:

”Utskottet skall sammanträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl

6 Riksdagen 1978/79. 2 sami. Nr 15

Förs. 1978/79:15

föreligger, kan utskottet medgiva att även annan än ledamot, suppleant
och tjänsteman i utskottet är närvarande.”

Beslutanderätten läggs i detta fall på varje enskilt utskott. Beslut
skulle kunna avse närvarorätt under ett helt riksmöte för viss person.

B. Genom ett tillägg till 4 kap. 3 § kan man reglera närvarorätten i
författningen på följande sätt:

4 kap. 3 §

Varje utskott skall bestå av udda
antal ledamöter, lägst femton.

Detta tillägg kräver ändringar i 4

4 kap. 12 §

Utskott skall sammanträda inom
stängda dörrar. Om särskilda skäl
föreligger, kan utskottet medgiva
att även annan än ledamot, suppleant
och tjänsteman i utskottet
är närvarande.

4 kap. 15 §

Ledamot, suppleant eller tjänsteman
i utskott får ej obehörigen yppa
vad som enligt beslut av regeringen
eller utskottet skall hållas
hemligt med hänsyn till rikets säkerhet
eller av annat synnerligen
viktigt skäl, som betingas av förhållandet
till främmande stat eller
mellanfolklig organisation.

4 kap. 3 §

Varje utskott skall bestå av udda
antal ledamöter, lägst femton.

Om partigrupp, som motsvarar
parti som vid valet till riksdagen
fått minst fyra procent av rösterna
i hela riket, vid utskottsval blir
orepresenterad har partigruppen
rätt att inom sig utse en representant
att i den utsträckning som utskottet
bestämmer följa utskottets
arbete. Anmälan härom göres till
utskottet.

kap. 12 och 15 §§ enligt följande:

4 kap. 12 §

Utskott skall sammanträda inom
stängda dörrar. Om särskilda skäl

föreligger, kan utskottet medgiva

«•

att även annan än ledamot, suppleant,
representant för partigrupp
som avses i 4 kap. 3 § och tjänsteman
i utskottet är närvarande.

4 kap. 15 §

Ledamot, suppleant, representant
för partigrupp som avses i
4 kap. 3 § eller tjänsteman i utskott
får ej obehörigen yppa vad
som enligt beslut av regeringen
eller utskottet skall hållas hemligt
med hänsyn till rikets säkerhet eller
av annat synnerligen viktigt
skäl, som betingas av förhållandet
till främmande stat eller mellanfolklig
organisation.

Förs. 1978/79:15

C. Närvarorätten kan också göras obegränsad, genom att 4 kap. 3 §
formuleras på följande sätt:

”Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton.

Om partigrupp, som motsvarar parti som vid valet till riksdagen fått
minst fyra procent av rösterna i hela riket, vid utskottsval blir orepresenterad
har partigruppen rätt att inom sig utse en representant att följa
utskottets arbete.”

D. Man kan också tänka sig att ge partigruppsrepresentanten yttranderätt
i utskottet. Detta kan regleras i 4 kap. 3 § på följande sätt:

”Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton.

Om partigrupp, som motsvarar parti som vid valet till riksdagen fått
minst fyra procent av rösterna i hela riket, vid utskottsval blir orepresenterad
har partigruppen rätt att inom sig utse en representant att delta i
utskottets arbete.”

E. Inför behandlingen av ärendena i kammaren är det underlättande
om alla partier har preciserat sina ståndpunkter i utskottsbetänkandet.
Man kan därför överväga att ge partigruppsrepresentanten möjlighet
att i betänkandet få ange sin ståndpunkt i ett yttrande. Till innehållet
bör det ha karaktären av en reservation med kläm, men bör benämnas
annorlunda, här tills vidare kallat yttrande. Rätten härtill fastslås lämpligen
genom ett tillägg till 4 kap. 14 § enligt följande:

4 kap. 14 §

Omröstning inom utskott skall
göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den mening som ordföranden
biträder.

Ledamot som har förlorat vid
omröstning inom utskott kan till
utskottets betänkande foga reservation
med yrkande. Betänkandet
får dock icke fördröjas därigenom.

4 kap. 14 §

Omröstning inom utskott skall
göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den mening som ordföranden
biträder.

Ledamot som har förlorat vid
omröstning inom utskott kan till
utskottets betänkande foga reservation
med yrkande. Betänkandet
får dock icke fördröjas därigenom.

Representant för partigrupp som
avses i 4 kap. 3 § har rätt att till
betänkandet foga yttrande.

Förs. 1978/79:15

Bilaga 3 B

Redovisning av prövade förslag till förändrad sammansättning
av riksdagens utskott

1. Representation i alla utskott även för småpartier

1.1 Alla partier garanteras minst en plats i varje utskott och övriga platser
fördelas proportionellt

Denna metod ger en överrepresentation för små partier. Genom att
så få platser fördelas proportionellt är den också relativt okänslig när
det gäller att fånga upp ändrade styrkeförhållanden i kammaren. Under
samtliga enkammarriksdagar skulle utskotten enligt denna metod ha bestått
av åtta borgerliga ledamöter, sex socialdemokrater och en från
vänsterpartiet kommunisterna, dvs. bland annat innebärande borgerlig
majoritet i utskotten under perioder med socialdemokratiskt regeringsinnehav.

1.2 Utökning av antalet utskottsplatser

För att ett parti skall ha ”rätt” till 1 utskottsplats i varje 15-manna (1

• 349 \

= I 24 mandat i kammaren.

15 /

För att partier som har mellan 14 (= 4 % av mandaten) och 24 mandat
i kammaren skall bli representerade i alla utskott fordras antingen
att de får överrepresentation i förhållande till det matematiskt riktiga
talet, eller att antalet ledamöter i de olika utskotten utökas med upp
till 24 ledamöter, beroende på det lilla partiets storlek. Mot överrepresentationen
kan invändas att den går ut över andra partier och att resultatet
kan bli orimligt om det finns flera småpartier som skall ha sådan
överrepresentation. Mot ökning av antalet ledamöter till 24 talar arbetstekniska
skäl. Bl. a. fordras en neddragning till 10 utskott om inte det
totala antalet utskottsledamöter skall ökas.

1.3 Rörligt antal utskottsledamöter

1.3.1

Gällande bestämmelser om utskottsval bibehålls såsom grundregler.

1.3.2

Om grundreglerna inte ger alla partier som fått minst 4 % av rösterna
i riksdagsvalet representation i utskotten skall utöver de propor -

Förs. 1978/79:15

tionellt valda, antalet ledamöter i utskotten utökas med en representant
för varje sådant parti. Antalet utskottsledamöter kan härigenom komma
att öka till 16 eller eventuellt 17.

Anm. Har parti vid valet av de ordinarie 15 platserna i utskotten deltagit
i kartell med annat parti skall båda partierna anses representerade
i utskottet även om riksdagsledamot från det ena partiet eventuellt inte
väljs in i utskottet.

1.3.3

I anslutning härtill bör bestämmelsen i RO 4.14 om utskottsordförandens
utslagsröst ändras. I möjligaste mån bör eftersträvas att utskottens
styrkeförhållande motsvarar riksdagens. Utslagsröst bör därför i
stället ges den främste företrädaren för parti som bildar regering eller,
i fall då flera partier är representerade i regeringen, den främste företrädaren
för det största av regeringspartierna.

Anm. Med främste företrädaren avses den som står först på gemensam
lista eller valsedel för vederbörande parti. Är denne ej närvarande
vid utskottssammanträde är främste företrädaren nästa namn på listan
eller valsedeln.

2. Proportionell representation i den totala utskottsorganisationen

Denna modell bygger på tanken att alla partier oavsett storlek skall
få så många utskottsplatser som svarar mot partiets mandatantal i kammaren.

Ett parti med 35 mandat skall med denna konstruktion ha

(———^ \ 24 utskottsplatser.

349 )

(17 • 240 \

= 112 utskottsplatser.

349 )

Etc.

Nackdelen med detta system är att majoritetssidan i kammaren inte
är garanterad majoritet i samtliga utskott.

Tillämpat på dagens parlamentariska situation skulle det innebära

	mandat	utskottsplatser
vpk	17	169	12	116
s	152		104
c	86 ''		59
m	55	180	38	124
fp	39		27
	349		240

De nuvarande regeringspartierna skulle få majoritet i 12 utskott medan
s + vpk skulle få majoritet i 4 utskott.

Förs. 1978/79:15

För att en majoritetsregering skall ha majoritetsstöd i samtliga utskott
måste man alltså ha (16 • 8 =) 128 utskottsledamöter totalt. Detta fordrar
i sin tur 186 mandat i kammaren enligt den här tillämpade proportionella
metoden.

Slutsats: Det är inte möjligt att med nuvarande utskottsorganisation
förena principen om absolut proportionalitet med ståndpunkten att majoritetssidan
i kammaren också skall ha majoritet i samtliga utskott,
såvida inte majoriteten i kammaren består av minst 186 mandat.

2.1 Jämnt antal ledamöter i utskotten

Ett sätt att söka lösa problem är som nedan skall visas att gå över till
ett jämnt antal ledamöter, förslagsvis 16, i varje utskott.

Tillämpat på nuvarande situation innebär detta följande fördelning
av utskottsplatserna:

vpk	12
s	112
c	63
m	40
fp	29
	256

I 4 utskott skulle c, m, fp få egen majoritet (9 mandat). I 12 utskott
skulle ställningen bli 8—8.

Inom ramen för detta system kan man tänka sig att man ser till att
regeringssidan får ordförandeposten i alla utskott där ställningen är
8—8. Däremot kan man utan att förlora rätten att diktera utskottets yttrande
släppa ordförandeskapet i de fyra utskotten där man har egen
majoritet.

En nackdel med denna lösning är att ytterligare 16 utskottsplatser
fordras. Detta kan motverkas genom att antalet utskott minskas till 15.

En annan nackdel är att man får ge upp nuvarande praxis vid fördelning
av ordförandeposter. Situationen blir den att ju jämnare ställning
mandatmässigt i kammaren, ju mindre utrymme att ge oppositionen ordförandeposter.

En variant på ovanstående uppslag är att minska antalet ledamöter i
utskotten till 14. Detta skulle tillämpat på dagens situation innebära
följande fördelning av utskottsplatserna:

vpk 11

s 98

c 55

m 35

fp 25

224

Förs. 1978/79:15

Detta innebär att c, m, fp får egen majoritet i tre utskott medan i 13
utskott ställningen blir 7—7.

2.2 Nya principer för val till utskott

Om man skall införa principen om proportionell fördelning mellan
partierna av samtliga utskottsplatser torde det fordras en omläggning av
valförfarandet i utskotten. Man kan tänka sig en lösning enligt följande
skiss.

A. I en första omgång väljs ledamöter till riksdagens utskott sammantagna,
utan fördelning på utskott.

B. Valberedningen gör därefter upp förslag till fördelning av ledamöter
på utskott. Principen skall vara en så allsidig representation som
möjligt. Kan man inte enas i valberedning får olika alternativ föras fram
och ställas under omröstning i kammaren. Med denna lösning måste
valberedningen få en allsidig och mot kammaren proportionell sammansättning.
Det torde medföra att valberedningen måste bestå av minst 24
ledamöter.

Nackdelen med detta system är att majoriteten förfogar över fördelningen
av utskottsplatserna, eftersom det inte finns automatiskt verkande
regler. För att öka minoritetens inflytande i fråga om personvalet kan
man tänka sig att kammaren endast avgör mandatfördelningen mellan
partierna, medan de enskilda partierna på egen hand får tillsätta personer
på tilldelade mandat.

C. Går man över till utskott med jämnt antal ledamöter får man
dessutom överväga formerna för ordförandeval. Det kan bli nödvändigt
att låta kammaren förrätta ordförandeval.

En alternativ omläggning av utskottsvalen kan skisseras på följande
sätt.

a. Valberedningen beräknar det totala antalet utskottsplatser för varje
parti.

b. I samråd med partikanslierna beslutar valberedningen om förslag
till mandatfördelningen på partier i vart och ett av de 16 utskotten.

c. Valberedningens förslag föreläggs kammaren för godkännande.
Omröstning kan därvid förekomma om alternativa förslag, vilka dock
samtliga bör gälla hela utskottsorganisationen. (En motsvarande omröstning
kan dessförinnan ha skett i valberedningen.)

d. Partierna nominerar kandidater på de utskottsplatser som tilldelas
dem. Nomineringarna bekräftas av talmannen vid sammanträde i kammaren,
varigenom utskotten är tillsatta.

e. Ordförande och vice ordförande i utskotten tillsätts av kammaren.

Inom utredningens kansli har skisserats hur metoden med proportionell
fördelning av samtliga utskottsplatser skulle kunna regleras i lag.

Förs. 1978/79:15

3. Vidgade rättigheter för utskottssuppleanter

3.1 Yttranderätt för suppleant

Varje utskott bestämmer självt om suppleanterna skall få yttra sig
under utskottets sammanträden. Praxis varierar mellan utskotten. Förslag
har väckts om att i riksdagsordningen reglera en rätt för suppleanter
att få yttra sig.

Detta kan t. ex. ske genom en ny tilläggsbestämmelse till RO 4.11
enligt följande.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §. Utskott får sammanträda också under tid då riksmöte icke pågår,
om dess uppgifter kräver det.

Utskott sammanträder första gången på kallelse av talmannen inom
två dagar efter valet. Därefter sammanträder utskottet på kallelse av
ordföranden. För ändamål som sägs i 9 kap. 4 § regeringsformen kan
finansutskottet sammankallas också på begäran av regeringen. För ändamål
som sägs i 8 kap. 6 § regeringsformen sammankallas finans- och
skatteutskotten första gången på begäran av regeringen. Skall utskott
enligt vad nu sagts sammankallas på regeringens begäran, utfärdas kallelsen
av talmannen.

Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledamöter och suppleanter.
Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18
dagen före sammanträdet och införas i en eller flera dagliga tidningar.

Utskott får sammanträda samtidigt med kammaren endast om förhandlingen
i kammaren avser annat än ärendes avgörande eller val och
utskottet i förväg har medgivit det genom enhälligt beslut.

4.11.3

Innan ordförande har valts, föres ordet av den av de närvarande
ledamöterna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två
eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem
företräde.

Vid gemensamt sammanträde med finans- och skatteutskotten enligt
8 kap. 6 § regeringsformen föres ordet av den av utskottsordförandena
som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om de har tillhört riksdagen
lika länge, har den äldste av dem företräde.

4.11.1

4.11.2

4.11.4

Över sammanträde med utskott
fores protokoll.

Yttranderätt vid sammanträde
tillkommer även suppleant.

4.11.5

Över sammanträde med utskott
fores protokoll.

Förs. 1978/79:15

3.2 Rätt för suppleant att foga yttrande till betänkande

Ledamot som utan att reservera sig önskar tillkännage en särmening
kan göra detta i form av särskilt yttrande. Formella regler för sådant
yttrande finns ej. Reglerna för reservation finns i riksdagsordningen 4.14.

Genom att ge suppleanter rätt att foga yttrande till betänkandet kan
även de partier som inte har ordinarie utskottsplatser precisera sina
ståndpunkter i utskottsbetänkandet. Detta underlättar behandlingen av
ärendena i kammaren. Man kan förutse, att dessa yttranden kommer
att bli lika reservationer, bortsett från själva klämmen.

Författningsmässigt löses frågan t. ex. genom ett tillägg till RO 4.14
enligt följande.

Nuvarande lydelse

4.14

Omröstning inom utskott skall
göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den mening som ordföranden
biträder.

Ledamot som har förlorat vid
omröstning inom utskott kan till
utskottets betänkande foga reservation
med yrkande. Betänkandet
får dock icke fördröjas därigenom.

Föreslagen lydelse

4.14

Omröstning inom utskott skall
göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den mening som ordföranden
biträder.

Ledamot som har förlorat vid
omröstning inom utskott kan till
utskottets betänkande foga reservation
med yrkande. Suppleant har
rätt att till betänkandet foga yttrande.
Betänkandet får dock icke
fördröjas därigenom.

4. Rätt för orepresenterat parti att utse observatör

Metoden att låta en observatör från parti som inte blivit representerat
vid valet följa utskottets arbete erfordrar inte några ändringar i
valreglerna.

I det följande presenteras ett antal modeller, innebärande olika omfattning
av observatörens rättigheter.

A. Utan några författningsändringar kan representant för parti som
inte är representerat i utskott få följa utskottets sammanträden genom
tillämpning av 4 kap. 12 § som lyder:

”Utskottet skall sammanträda inom stängda dörrar. Om särskilda
skäl föreligger, kan utskottet medgiva att även annan än ledamot,
suppleant och tjänsteman i utskottet är närvarande.”

Beslutanderätten läggs i detta fall på varje enskilt utskott. Beslut skulle
kunna avse närvarorätt under ett helt riksmöte för viss person.

B. Genom ett tillägg till 4 kap. 3 § kan man reglera närvarorätten i
författningen på följande sätt:

Förs. 1978/79:15

4 kap. 3 §

Varje utskott skall bestå av udda
antal ledamöter, lägst femton.

Detta tillägg kräver ändringar i 4
4 kap. 12 §

Utskott skall sammanträda inom
stängda dörrar. Om särskilda skäl
föreligger, kan utskottet medgiva
att även annan än ledamot, suppleant
och tjänsteman i utskottet
är närvarande.

4 kap. 15 §

Ledamot, suppleant eller tjänsteman
i utskott får ej obehörigen
yppa vad som enligt beslut av regeringen
eller utskottet skall hållas
hemligt med hänsyn till rikets säkerhet
eller av annat synnerligen
viktigt skäl, som betingas av förhållandet
till främmande stat eller
mellanfolklig organisation.

4 kap. 3 §

Varje utskott skall bestå av udda
antal ledamöter, lägst femton.

kap. 12 och 15 §§ enligt följande:

4 kap. 12 §

Utskott skall sammanträda inom
stängda dörrar. Om särskilda skäl
föreligger, kan utskottet medgiva
att även annan än ledamot, suppleant,
representant för partigrupp
som avses i 4 kap. 3 § och tjänsteman
i utskottet är närvarande.

4 kap. 15 §

Ledamot, suppleant, representant
för partigrupp som avses i 4
kap. 3 § eller tjänsteman i utskott
får ej obehörigen yppa vad som
enligt beslut av regeringen eller
utskottet skall hållas hemligt med
hänsyn till rikets säkerhet eller av
annat synnerligen viktigt skäl, som
betingas av förhållandet till främmande
stat eller mellanfolklig organisation.

obegränsad, genom att 4 kap. 3 §

C. Närvarorätten kan också göras
formuleras på följande sätt:

”Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton.

Om partigrupp, som motsvarar parti som vid valet till riksdagen fått
minst fyra procent av rösterna i hela riket, vid utskottsval blir orepresenterad
har partigruppen rätt att inom sig utse en representant att följa
utskottets arbete.”

Förs. 1978/79:15

D. Man kan också tänka sig att ge partigruppsrepresentanten ytti anderätt
i utskottet. Detta kan regleras i 4 kap. 3 § på följande sätt:

”Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton.

Om partigrupp som motsvarar parti som vid valet till riksdagen fått
minst fyra procent av rösterna i hela riket, vid utskottsval blir orepresenterad
har partigruppen rätt att inom sig utse en representant att delta
i utskottets arbete.”

4 kap. 14 § 4 kap. 14 §

Omröstning inom utskott skall Omröstning inom utskott skall

göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den mening som ordföranden
biträder.

Ledamot som har förlorat vid
omröstning inom utskott kan till
utskottets betänkande foga reservation
med yrkande. Betänkandet
får dock icke fördröjas därigenom.

göras öppet. Är rösterna lika delade,
gäller den mening som ordföranden
biträder.

Ledamot som har förlorat vid
omröstning inom utskott kan till
utskottets betänkande foga reservation
med yrkande. Betänkandet
får dock icke fördröjas därigenom.

Representant för partigrupp som
avses i 4 kap. 3 § har rätt att till
betänkandet foga yttrande.

Förs. 1978/79:15

Bilaga 4

Utredningen angående en allmän översyn av riksdagens
arbetsformer

Till riksdagens partigrupper

Utredningen angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer
har den 14 februari 1979 överlämnat en slutrapport över sin verksamhet
till talmanskonferensen (Förs. 1978/79: 15). I slutrapporten behandlas
bl. a. frågan om utseende och val av riksdagens utskott med anledning
av framställningar i ämnet från vänsterpartiet kommunisterna. Som
framgår av slutrapporten föreslår utredningen inte någon ändring i de
regler i riksdagsordningen som gäller på detta område.

Mot bakgrund av det förhållandet att frågan om utskottens sammansättning
alltid brukar föregås av överläggningar mellan partierna har utredningen
i stället diskuterat möjligheten av att det genom partiöverenskommelser
skulle gå att finna en lösning av frågan om utskottsrepresentation
för samtliga riksdagspartier, som uppnått den s. k. fyraprocentsgränsen.
En majoritet inom utredningen har beslutat lämna följande
rekommendation till riksdagens partigrupper i denna fråga.

”Vid de överläggningar som regelmässigt äger rum mellan partierna
om utskottens sammansättning bör eftersträvas proportionell fördelning
av det totala antalet utskottsplatser i enlighet med partiernas
styrkeförhållanden i riksdagen. Utredningen utgår därvid ifrån att även
i fortsättningen kommer att tillämpas den ordningen som sedan länge
varit bruklig att utskottsvalen företas med gemensamma listor för varje
utskott.

Vid upprättande av de gemensamma listorna bör sålunda nyss angiven
princip vara vägledande. Om inte enighet skulle uppnås beträffande frågan
om i vilka utskott parti skall bli representerat när partiet med den
förordade metoden inte erhåller platser i samtliga utskott får det ankomma
på valberedningen att föreslå riksdagen en lösning av den frågan.
Valberedningen kan även finna anledning att i vissa fall modifiera metoden
för att åstadkomma likartade majoritetsförhållanden i samtliga utskott.

Motsvarande ordning bör i princip tillämpas vid utseende av suppleanter
för de ordinarie ledamöterna.”

Denna skrivelse överlämnas för kännedom till talmanskonferensen och
riksdagens valberedning.

Stockholm den 14 februari 1979

På utredningens vägnar
Henry Allard

/ Robert Söderblom

Förs. 1978/79:15

Bilaga 5 A

Promemoria angående nuvarande ordning för ärendenas avgörande i
kammaren

Regler för ärendenas avgörande i kammaren finns i 5 kap. RO. Enligt
3 § får ärende, i vilket överläggning äger rum, inte upptas till avgörande
förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad.
Vidare föreskrivs att ärenden avgörs med acklamation eller, om
ledamot yrkar det, genom omröstning. Avgörandet av ärenden skall, om
det behövs, delas upp på skilda beslut.

Beträffande tillämpningen av dessa bestämmelser om beslutsordningen
i kammaren och hur praxis härvidlag utvecklat sig kan nämnas följande.

Ärenden avgörs i den ordning som de är upptagna på föredragningslistan.
Talmannen föredrar ärendet och ger därefter ordet till de talare
som önskar yttra sig i ärendet. När överläggningen är avslutad ställer
talmannen proposition på de yrkanden som framställts under överläggningen
eller om intet yrkande framställts på bifall till utskottets hemställan.
Om ingen talare anmält sig ställer talmannen proposition på bifall
till utskottets hemställan omedelbart efter det att han föredragit ärendet
från föredragningslistan. Föredraget ärende företas i regel till avgörande
innan nästa ärende upptas till behandling.

Normalt utgör varje utskottsbetänkande ett ärende. I punktvis uppdelade
utskottsbetänkanden med särskild hemställan vid varje punkt anses
emellertid varje punkt utgöra ett ärende. Även om sålunda ingen
debatt förekommer vid avgörande av punktindelat utskottsbetänkande i
kammaren, säger talmannen efter det att han föredragit betänkandet
från föredragningslistan: ”Punkterna 1 till 8. Bifalles utskottets hemställan?
Svaret är ja.” Han markerar härigenom att det är fråga om 8 separata
ärenden som emellertid gemensamt företas till avgörande genom
ett beslut. Det anförda är således tillika ett exempel på att flera formellt
skilda ärenden avgörs först sedan det sista föredragits.

Att flera ärenden sammanförs för gemensamt avgörande är emellertid
vanligt när debatt väntas i ärendena. Ofta har en proposition delats mellan
flera utskott som efter beredning bordlägger sina betänkanden samtidigt
i kammaren just för att ge tillfälle till gemensam debatt och avgörande
i ett sammanhang. I sådana fall tillkännager talmannen först att
ärendena kommer att debatteras gemensamt och avgöras i ett sammanhang.
Därefter föredrar han från föredragningslistan alla de ärenden
som omfattas av den gemensamma debatten. Sedan överläggningen i
ärendena är avslutad företas ärendena till avgöranden i den ordning som
de är upptagna på föredragningslistan. Ett annat exempel på gemensamt
avgörande i kammaren av flera olika ärenden i ett utskottsbetänkande

Förs. 1978/79:15

utgör det s. k. dechargebetänkandet från konstitutionsutskottet.

När det gäller punktindelade utskottsbetänkanden har under senare år
skett en fortgående förskjutning mot gemensam debatt och gemensamt
avgörande av samtliga punkter i betänkandet. Många gånger är debatten
på de skilda avsnitten ganska kort med någon enstaka reservation. Tidigare
höll man tämligen väl isär debatterna rörande de ofta helt skilda
frågor som togs upp i de olika punkterna i punktindelade betänkanden.
Olägenheterna för ledamöterna med de täta voteringarna har emellertid
lett till att gemensamma debatter anordnas även i åtskilliga sådana fall.

Sammanfattningsvis kan alltså fastslås att i den mån man gör avkall
på principen att ett ärende skall avgöras innan nästa föredras så har det
föranletts av gemensam debatt i flera ärenden.

Förs. 1978/79:15

Bilaga 5 B

Promemoria om s. k. samlade voteringar i andra parlament

Holland

I andra kammaren i det holländska parlamentet har man under
många år tillämpat ett system med samlade voteringar. Systemet infördes
främst av praktiska skäl. Man ville göra det möjligt för de ledamöter
som inte själva deltar i debatterna att vara frånvarande från kammaren
och kunna ägna sig åt andra parlamentariska och/eller politiska
aktiviteter inom och utom parlamentsbyggnaderna. En nackdel med
systemet är dock att det kan uppmuntra till sådan frånvaro.

En annan fördel med samlade voteringar är vidare att partigrupperna
bättre kan överblicka hur man skall rösta i olika delfrågor. Detta har
dock lett till att partigrupperna också fått mer tid till att utforma sina
röstförklaringar — vilket gör voteringsförfarandet mer utdraget. Röstförklaringar
lämnas före varje votering och varje partigrupp medges två
minuter för röstförklaring. Om 11 partigrupper skall lämna röstförklaring
till flera voteringar kan röstförklaringarna ta mer än en timme i
anspråk. Det har föreslagits att röstförklaringarna i stället skall lämnas
efter voteringarna men detta förslag har ännu inte genomförts.

Vanligen har man voteringarna vid en fastställd tid. Om ett ärende
har debatterats en vecka skjuter man om möjligt upp voteringen till
första plenum påföljande vecka, nämligen kl. 14.00 på tisdagar.

En olägenhet med samlade voteringar uppges vara att voteringarna
kan bli så komplicerade att allmänheten på läktarna, pressen och till och
med ledamöterna kan bli förvirrade. Det har vidare visat sig nödvändigt
att göra upp särskilda listor för voteringsordningen. Ibland, när listorna
är långa, kan det vara svårt att hålla reda på vad som händer. Ett annat
problem är att kammaren ibland frångår dessa listor och ställer upp
andra voteringsförslag än som anges i listorna t. ex. byter ut ”den som
röstar för” mot ”den som röstar emot”. Nackdelarna med samlade voteringar
är dock inte så stora att de inte uppvägs av fördelarna. Voteringssignalens
”tyranni” som ”kedjar” ledamöterna till kammaren eller till
huvudstaden eller t. o. m. till landet och som avbryter utskottssammanträden
har minskat i betydande omfattning vilket lett till att ledamöter
och utskott kan arbeta mer effektivt.

Västtyskland

Även i förbundsdagen tillämpas förfarandet att samla voteringarna i
olika ärenden till en bestämd tidpunkt — avskilt från debatten. Detta
förfarande används dock mycket sällan. Det torde ej ha förekommit att
man samlat alla voteringar under ett plenum till slutet av plenum.

Förs. 1978/79:15

Enligt 80 § i förbundsdagens arbetsordning skall vid slutet av behandlingen
av varje ärende omröstning äga rum. Denna bestämmelse syftar
till att säkerställa en logisk behandling av varje ärende. Det skall finnas
ett klart samband mellan debatt och beslut.

I vissa fall har man dock valt att förlägga voteringarna i olika frågor
till en bestämd tidpunkt på dagen eller i veckan. Det har då rört sig om
— åtminstone delvis — kontroversiella omröstningar och om omröstningar
då en bestämd pluralitet krävs t. ex. att beslutet skall omfattas av
mer än hälften av förbundsdagens samtliga ledamöter. Oftast sker omröstningarna
i dessa fall genom namnupprop eller s. k. ”Hammelsprung”
(de som svarar ja går ut genom en dörr och de som svarar nej genom
en annan). Syftet med att förlägga omröstningarna i dessa fall till en
fastställd tidpunkt är att om möjligt endast behöva sammankalla alla
ledamöter en gång på dagen eller en gång i veckan. I normalfallet befinner
sig nämligen inte alla ledamöter i Bonn p. g. a. t. ex. sjukdom
eller tjänsteresor. Förbundsdagen vill dock inte gärna tillämpa detta förfarande
utan det görs endast undantagsvis. Normalt sker alltså omröstningen
i anslutning till debatten vilket gör beslutet klarare för både ledamöter,
åhörare och radio- och TV-reportrar.

Nämnas bör att i viktiga kontroversiella frågor bemödar sig Ältestenrat
(talmanskonferensen) att organisera debatten så att den avslutas vid
en viss bestämd tidpunkt då omröstningen vidtar. Om föredragningslistan
upptar flera olika punkter med ett innehållsmässigt samband debatteras
först de olika punkterna och därefter sker omröstningarna på samtliga
punkter i ett sammanhang.

Schweiz

Enligt art. 36 i arbetsordningen för parlamentet skall beträffande vissa
angivna ärenden (grundlagsändringar, federal lagstiftning eller annat federalt
beslut) slutomröstning över förslaget göras i varje kammare efter
det att frågan behandlats i varje kammare. Sådana slutomröstningar äger
enligt uppgift rum på samma dag i de båda kamrarna och samlas för det
mesta till slutet av en parlamentssession.

Frankrike

I reglementet för nationalförsamlingen sägs uttryckligt att efter debatten
på varje punkt i ett förslag skall omröstning omedelbart följa. Det
är således inte möjligt att skjuta upp omröstningen i ett eller flera ärenden
till annan tidpunkt. Om man p. g. a. kvorumreglerna inte kan
fatta beslut får dock omröstningen skjutas upp till påföljande plenum.
Denna regel har dock aldrig tillämpats. Vidare kan regeringen begära
att omröstningen i visst ärende inte skall göras på de olika delarna i ett
förslag utan göras på förslaget i dess helhet — ett förfarande som innebär
ett slags förtroendeförklaring.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1979 790092