RR8

Framställning / redogörelse 2000/01:RR8

Förslag till riksdagen 2000/01:RR8

Riksdagens revisorers förslag angående Sjöfartsinspektionens tillsyn

2000/01

RR8

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av Sjöfartsinspektionens tillsyn.

1 Genomförd granskning

Riksdagens revisorer har granskat Sjöfartsverkets tillsyn. Granskningen har inriktats mot tidigare uppmärksammade förhållanden rörande tillsynen. Det gäller tillsynens innehåll och uppläggning samt rapportering och analys av tillbud och olyckor. Vidare har granskningen gällt förutsättningarna för inspektionens tillsyn, och hur inspektionen använt dem.

Olika utredningar angående det svenska sjösäkerhetsarbetet som genomfördes efter Estonias förlisning konstaterade vissa brister som verksamheten var behäftad med. Samtidigt betonades att tillsynsarbetet och sjösäkerheten inom den del av sjöfarten som stod under svenska myndigheters tillsyn i allt väsentligt hade en mycket hög kvalitet, något som bedömdes gälla i ännu högre grad i ett internationellt perspektiv. Granskningen har särskilt omfattat tillsynsverksamheten under perioden 1995 – 1999 i syfte att se hur inspektionen åtgärdat de påtalade bristerna.

Under granskningen har det framgått att det under den speciellt granskade perioden gjorts betydande insatser för att förbättra inspektionens tillsynsarbete och för att råda bot på konstaterade brister, men också att en hel del återstår.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Sjöfartsinspektionens tillsyn (1999/2000:12) som finns i bilaga till denna skrivelse.

Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har avgetts av Försvarsmaktens sjösäkerhetsinspektion, Kustbevakningen, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Järnvägsinspektionen, Sjöfartsverket, Sjöfartsinspektionen, Statens haverikommission, Arbetarskyddsstyrelsen, Facket för Service och Kommunikation SEKO, Sjöbefälsförbundet, Sveriges Fartygsbefälsförening, Sveriges redareförening och Sveriges Fiskares Riksförbund.

I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden med anled-	2000/01:RR8
ning av granskningen.

2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter

2.1 Utgångspunkter

Rapporten

Riksdagens revisorer ansluter sig till en principiell grundsyn som innebär att en tydlig separering av verksamhetsutövning och tillsyn ger en bättre potential för effektiv tillsyn och därmed för ökad säkerhet.

Remissinstansernas synpunkter

Försvarsmaktens sjösäkerhetsinspektion menar att Försvarsmakten inte delar den oro som framförs beträffande tillsyn av fartyg inom det egna rederiet.

Inom Försvarsmakten utförs tillsyn av ”det egna rederiet” genom en i organisationen självständig funktion, Sjösäkerhetsinspektionen, direkt under Försvarsmaktens högsta ledning enligt ett system som godkänts av och granskas av Sjöfartsverket. Under de år som systemet varit i drift har varken Sjöfartsverket eller Sjösäkerhetsinspektionen upplevt att det förekommit otillbörlig påverkan från ”redaren” vad avser den egna inspektionens sjösäkerhetsarbete.

Kustbevakningen delar däremot helt den principiella grundsyn som rapporten bygger på. Att tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen kan vara en möjlighet att renodla myndighetsutövningen från annan verksamhet. Det är enligt Kustbevakningen dock principiellt tveksamt att i ett affärsdrivande verk handha uppgifter som innebär myndighetsutövning mot enskilda.

Fördelarna med en organisatoriskt självständig inspektion får enligt Sjöfartsverket vägas mot fördelarna med en samlad säkerhetsmyndighet som innefattar förebyggande åtgärder avseende såväl fartygen som farlederna och den större tyngd som kan ges bl.a. det internationella arbetet.

Statens haverikommission delar uppfattningen att regelgivning och tillsyn inom sjöfartens område bör hanteras skilt från den affärsdrivande verksamheten.

Sjöfartsverket har enligt Sveriges Fartygsbefälsförening fått dubbla roller och målsättningar. Den nya, mer konkurrenskraftiga sjöfartspolitiken står i strid mot vad föreningen menar med en hög sjösäkerhetsstandard på internationell nivå. Detta innebär att man från svensk sida inte svarar upp mot de nya attityder till säkerhetsfrågor som FN:s sjöfartsorgan IMO efterfrågar. Ej heller kan man leva upp till den nya sjösäkerhetskulturen eller till IMO:s arbete med bemanning, trötthetsfaktorer och den mänskliga faktorn. Genom Sjöfartsverkets dubbla roller har Sverige enligt Fartygsbefälsföreningen fått

en konjunkturanpassad sjösäkerhet, medan det i andra länder redan finns en	2000/01:RR8
uppdelning mellan sjöfartsverk eller motsvarande och myndighet.

Revisorernas överväganden

Revisorerna har i olika granskningar funnit att statlig tillsyn är avhängig av lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta tillämpningsföreskrifter samt tillsynsorganets ställning. När relevanta tillämpningsföreskrifter saknas blir det svårare för tillsynsmyndigheterna att påtala bristande lagefterlevnad. Tillsynsarbetet försvåras också om det inte framgår tydligt av lagstiftningen vilken myndighet som har ansvaret för tillsynen och vad uppgiften innebär. Tydliga förutsättningar för tillsynen är alltså av stor betydelse.

Även om det kan vara en fördel för tillsynsorgan med närhet till verksamhetsutövarna, har revisorerna i flera granskningar kommit fram till att tillsynens oberoende och integritet behöver stärkas. Ett sätt att åstadkomma en mera självständig tillsyn har i granskningarna bedömts vara att tillsynen blir organisatoriskt fristående från den verksamhet som ska tillses.

Förändringar av ansvars- och resursfördelning inom olika områden påverkar också förutsättningarna för tillsyn och behovet av tillsyn inom olika områden.

Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat sig för en fristående statlig inspektion inom luftfarten respektive vägtrafiken. Vidare har riksdagen beslutat om åtgärder för att stärka oberoendet för den myndighet som ska svara för säkerhetsfrågorna inom järnvägsområdet. En statlig utredning som riksdagen begärt föreslog för några år sedan, att både Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen skulle ombildas till egna myndigheter.

Riksdagens revisorer ansluter sig i denna granskning av Sjöfartsinspektionens tillsyn till en principiell grundsyn som innebär att en tydlig separering av verksamhetsutövning och tillsyn ger en bättre potential för effektiv tillsyn och därmed för ökad säkerhet.

Alldeles oavsett tillsynens ställning har revisorerna funnit att tillsynen av sjösäkerhet kan förbättras inom några områden. Det gäller lagstiftningens tydlighet och aktualitet samt inspektionens analys av olyckor och tillbud liksom kontrollen av klassificeringssällskapens verksamhet.

2.2 Tydligare ställning för inspektionen

Rapporten

Gränsdragningen mellan Sjöfartsverkets olika roller skulle bli tydligare om uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen. Det skulle då stå mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundades på säkerhets-, produktions- eller sektorshänsyn, samtidigt som tilltron till inspektionen skulle öka.

Remissinstanserna

Enligt Kustbevakningen är det av stor vikt att Sjöfartsverkets myndighetsroll är tydlig och klar. Att tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen kan vara en möjlighet att renodla myndighetsutövningen från annan verksamhet. Kustbevakningen anser det dock principiellt tveksamt att i ett affärsdrivande verk handha uppgifter som innebär myndighetsutövning mot enskilda. SWEDAC anser att en renodling av rollerna inom sjösäkerhetsarbetet bör komma till stånd genom en anpassning mot EU:s ordning för provning och certifiering. Flera av de problem som identifierats i rapporten skulle enligt SWEDAC då kunna lösas. Myndigheterna skulle kunna koncentrera sina resurser på att utarbeta de normer som ska gälla samt att utöva tillsyn över att reglerna och kraven följs.

Järnvägsinspektionen anser att preciseringen av ansvar och befogenheter är av största vikt för en inspektions roll och verksamhet. Att de tre nuvarande säkerhetsinspektionerna inom transportområdet tillhör respektive moderverk innebär enligt inspektionen att personal- och ekonomifrågorna ytterst hanteras av moderverkens ledningar. Om chefen för en inspektion ska ha det fulla verksamhetsansvaret måste detta enligt Järnvägsinspektionen helt och fullt innefatta beslut i ekonomi- och personalfrågor.

Sjöfartsverket uppger att verket håller på att införa en ny organisation, där inspektionen kommer att utgöra tyngdpunkten i myndighetsdelen. Det går enligt Sjöfartsverket mycket väl att även fortsättningsvis förena den större och mer samlade organisationen med en tillräcklig självständighet för inspektionen. Gränsdragningen mellan generaldirektörens och sjösäkerhetsdirektörens befogenheter kommer enligt verket att klargöras i det fortsatta arbetet. Sjöfartsinspektionens ställning borde härmed kunna bli tydligare.

Sjöfartsinspektionen anser sig ha integritet i sitt arbete. Sjöfartsinspektionens hemhörighet i Sjöfartsverket ger, för inspektionen, betydande administrativa och ekonomiska/finansiella fördelar jämfört med om inspektionen skulle vara organiserad som en egen myndighet. Inspektionen anser också att den organisatoriska hemvisten ger synergieffekter, eftersom verkets övriga uppgifter i vid mening tar sikte på sjösäkerheten. Inrättandet av en rederifunktion för sjömätnings- och isbrytarfartygen kan vidare enligt inspektionen ses som ett exempel på hur rollfördelningen inom Sjöfartsverket gjorts klar och tydlig.

SEKO anser att rollfördelningen mellan verket och inspektionen skulle bli klarare om Sjöfartsinspektionen stod på egen grund, oberoende från Sjöfartsverket. Intressekonflikter skulle kunna undvikas om verksamheterna separerades.

Enligt SEKO kan det exempelvis uppstå jävssituationer vid besiktningar och klassning enligt ISM-koden i verkets rederi. SEKO konstaterar vidare, att det framgår av de handlingar som legat till grund för upphandlingen av organisation för den civila bemanningen på isbrytarna, att verket förutsätter att driftsbolaget kommer överens med organisationerna om att ”boendestandarden ombord är godtagbar utan ombyggnader”.

Ett förtydligande av inspektionens roll i säkerhetsarbetet skulle enligt Sjöbefälsförbundet ske om normgivningen avseende fartygs bemanning (såväl

2000/01:RR8

säkerhetsbemanning som kompetenskrav) och hur de ska opereras överförs från generaldirektören till sjösäkerhetsdirektören. Förbundet anser vidare att det föreligger en rollkonflikt mellan generaldirektören och sjösäkerhetsdirektören vad avser miljöfrågor. En renodling bör ske så att det fulla ansvaret läggs på endera av de två befattningshavarna.

Fartygsbefälsföreningen anser att Sjöfartsinspektionen ansvarsmässigt, administrativt och organisatoriskt bör skiljas i från Sjöfartsverket och utgöra en separat myndighet. För att säkerställa en hög säkerhetsnivå ska enligt Fartygsbefälsföreningen myndigheten Sjöfartsinspektionen vara såväl normbildande som kontrollerande i sjösäkerhetsfrågor. En annan möjlighet att få till stånd oberoende i myndighetsutövningen är enligt Fartygsbefälsföreningen att lägga över vissa frågor på en annan myndighet såsom Kustbevakningen eller Yrkesinspektionen.

Sveriges Fiskares Riksförbund anser beträffande inspektionens organisation och ställning i förhållande till Sjöfartsverket, att det inte finns anledning att framföra några synpunkter. Det centrala för förbundet är, att sjösäkerhetsarbetet också fortsatt fungerar tillfredsställande och till en för det enskilda fiskelaget rimlig kostnad.

Revisorernas överväganden och förslag

Regeringen har under de senaste åren initierat utredningar av trafikverkens verksamhetsstrukturer i syfte att renodla verksamheterna och eliminera eventuella målkonflikter – konflikter mellan producerande/affärsdrivande verksamheter och sektorsuppgifter såsom säkerhetsfrågor och tillsyn. Detta utredningsarbete har dock ännu inte resulterat i att några förslag lagts fram för riksdagen.

Medan sådant utredningsarbete bedrivs, pågår också andra förändringar exempelvis av huvudmannaskap. Inom sjöfartsområdet pågår en övergång till civil bemanning av sjömätnings- och isbrytarfartyg – Sjöfartsverket inrättar en rederifunktion och utövar tillsyn över de kontrakterade fartygen och driften av dem. De ändrade ansvarsförhållandena innebär att verket i viss mån tillser sig självt, något som självfallet innebär komplicerade avvägningar mellan ekonomiska och andra bedömningar samt frågor om säkerhet.

Det har också framgått att Sjöfartsinspektionen har en mindre tydlig ställning i lagstiftningen än de två övriga inspektionerna inom transportområdet, Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen. De senare har ett uttalat ansvar för tillsyn och säkerhetsnormgivning.

Tidigare har Inspektionskommittén hävdat (SOU 1996:82) att frågan om Sjöfartsinspektionens oberoende och självständighet inte skulle ha samma aktualitet eller betydelse som för Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen. Anledningen härtill skulle vara att Sjöfartsverket inte var infrastrukturhållare på samma sätt som Luftfartsverket och Banverket, dvs. att verket inte driver hamnar. Men verket har ansvar för och driver annan infrastruktur såsom farleder, lotsning, isbrytning, radiokommunikation och sjöräddning.

Revisorerna anser att gränsdragningen mellan Sjöfartsverkets olika roller behöver göras tydligare så att det står mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundas på säkerhets-, produktions- eller sektorshänsyn. Till-

2000/01:RR8

tron till inspektionen skulle då öka. Revisorerna anser också att sjömiljön ska	2000/01:RR8
omfattas av sjösäkerheten, och att säkerhetsnormerna således också ska
inbegripa normer för miljösäkerhet.

Revisorerna föreslår

•att regeringen utarbetar förslag till förändringar i fartygssäkerhetslagstiftningen som innebär att uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen.

2.3Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning

Rapporten

Omotiverade olikheter i de bedömningar som Sjöfartsinspektionen gör i tillsynsarbetet har tidigare påtalats, och de förekommer fortfarande. Att olika bedömningar görs vid tillsyn av likartade förhållanden medför minskad rättssäkerhet och att inspektionens integritet ifrågasätts. Detta leder i förlängningen till minskad lagefterlevnad, dvs. till att tillsynen blir ineffektiv.

Olikheterna bottnar enligt revisorerna i fartygssäkerhetslagstiftningen, och de kan inte elimineras enbart genom organisatoriska åtgärder.

Den svenska fartygssäkerhetslagstiftningen är föråldrad och otydlig. Samtidigt har det internationella regelverket ökat. Det har därmed blivit svårare att utarbeta tillämpningsföreskrifter och att införliva EG-rättsliga bestämmelser och andra internationella regler i den svenska lagstiftningen. Särskilt föråldrade och otydliga är bestämmelserna om arbetsmiljöfrågor, vilket försvårar tillsynen och medför oenhetliga bedömningar.

I den översyn som görs av fartygssäkerhetslagstiftningen bör särskilt undersökas hur förändringar i lagar och förordningar påverkar förutsättningarna för att utarbeta tillämpningsföreskrifter. Utredningen bör också få i uppgift att lämna förslag till att frågor om tillsyn och säkerhetsnormer ska läggas direkt på inspektionen i lagstiftningen.

Remissinstansernas synpunkter

Kustbevakningen ansluter sig till revisorernas förslag, och anser att regelverket är omfattande och delvis svåröverskådligt. Både för näringen och andra utövare samt för tillämpande myndigheter är det av största vikt att regelverket är väl samlat, heltäckande och aktuellt. Det ska vara lätt att hitta de bestämmelser som ska tillämpas i det enskilda fallet. Det är Kustbevakningens erfarenhet att samma faktiska förhållanden kan bedömas olika i inspektionsområdena.

Traditionellt uppbyggda kontrollordningar där en och samma myndighet svarar för normgivning och samtidigt utför den tekniska kontrollen samt slutligen bedömer om kraven är uppfyllda, leder enligt SWEDAC ofta till att en önskvärd tydlig normgivning ersätts med enskilda inspektörers bedömningar, vilka kan variera mellan olika inspektörer.

Kontrollordningarna inom sjösäkerhetsområdet bör enligt SWEDAC an-		2000/01:RR8
passas till EU:s principer. Sjöfartsinspektionen skulle då kunna frigöra resur-
ser för nödvändigt arbete med normgivning och tillsyn.
Om samma enhet har både befogenhet att utfärda regler (föreskrifter, all-
männa råd m.m.) och befogenhet att besluta om tillsynsaktiviteter samt på-
följder bidrar detta enligt Järnvägsinspektionen till att erfarenheter från till-
synen gör regelarbetet effektivt och aktuellt.
Sjöfartsinspektionen uppger att den har en plan för överarbetning av hela sitt
regelverk enligt en prioriteringsordning. Projektet är långsiktigt. Arbetet med
säkerhetsföreskrifter för fartyg måste inriktas på att allvarliga olyckor inte
ska inträffa.
En särskild svårighet i föreskriftsarbetet är enligt inspektionen kungöran-
delagens krav på att internationella överenskommelser ska återges i en
svensk författningssamling. Sjöfartsinspektionen har därför i vissa fall tving-
ats ta fram föreskrifter som omfattar nästan 1 000 textsidor, ett arbete som
enligt inspektionen är tids- och resurskrävande – och tämligen meningslöst.
Sveriges Redareförening redovisar att sjöfartsbranschen inte anser sig ha
behov av översättningar av IMO:s regelverk, då dessa översättningar ofta gör
avsikten med lagstiftningen mera oklar.1 I detta fall bör man alltså enligt
föreningen göra ett undantag från regeln om att svensk lagstiftning ska vara
på svenska. De resurser som frigörs skulle enligt Redareföreningen lämplig-
en användas för att i större utsträckning utarbeta tillämpningsföreskrifter.
För att få till stånd en effektiv tillsyn av arbetsmiljön inom Sjöfartsinspekt-
ionens område krävs det enligt Arbetarskyddsstyrelsen relevanta tillämp-
ningsföreskrifter. Inom ett flertal viktiga arbetsmiljöområden har Sjöfarts-
verket ännu inte givit ut tillämpningsföreskrifter.
Det är enligt Arbetarskyddsstyrelsen viktigt att inleda det arbete beträf-
fande lagar och förordningar som förutsättningar för tillämpningsföreskrifter
som föreslagits i revisorernas rapport. Arbetet bör också innefatta frågeställ-
ningen om hur förutsättningar skapas för att ta fram tillämpningsregler om
arbetsmiljö inom Sjöfartsinspektionens tillsynsområde.
Sjöfartsinspektionen uppger att den avser att nyrekrytera personal, som ska
arbeta med arbetsmiljöfrågor, för att inspektionen därmed ska förbättra sin
verksamhet inom detta område, inte bara när det gäller föreskrifter utan även
när det gäller tillsynen.
SEKO delar den i rapporten framförda	uppfattningen att lagstiftningen
måste förtydligas. Det är otillfredsställande att regelverken kan uppfattas på
olika sätt beroende på vilket inspektionsområde och vilken inspektör man
talar med. Sjömän borde enligt förbundet ha	rätt till samma standard när det

gäller arbetsmiljö och arbetsförhållanden som arbetstagare i land. För att uppnå detta krävs lagändringar och ett annat tänkande, både hos Sjöfartsin-

1Anders Björkman, Heiwa Co., påtalar i ett eget yttrande till revisorerna att all internationell fartygssäkerhetslagstiftning utarbetas kontinuerligt av FN:s sjöfartsorgan IMO genom huvud- och underkommittéer, att det stora flertalet regler är moderna, enkla och klara och därmed enkla att tillämpa. Genom att Sverige sällan är representerat i underkommitté- erna av experter, är dock det svenska deltagandet i IMO enligt Björkman svagt.

spektionen och dess inspektörer. Det räcker inte att i alla frågor hänvisa till egenkontroll enligt ISM-koden.

Avsaknaden av föreskrifter inom arbetsmiljöområdet är enligt SEKO mycket besvärande. Det är angeläget att Sjöfartsinspektionen engagerar sig hårdare i att utarbeta föreskrifter på de områden där sådana inte finns, exempelvis bogserbåtar och pråmar. Andra frågor som det behövs föreskrifter för är enligt SEKO buller, personlig skyddsutrustning och hygieniska gränsvärden.

Det är enligt SEKO viktigt och angeläget att arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen ger samma skydd och ligger på samma höga nivå beträffande säkerhetsaspekter och övriga arbetsmiljöaspekter. Förbundet anser också att vissa avsnitt i de två lagarna bör samordnas textmässigt.

Den tidigare ordningen med samråd och förhandling i bemanningsärenden som rör säkerhetsbesättning bör enligt SEKO återinföras. I annat fall bör lagstiftningen ändras så att det ställs samma krav som i MBL, nämligen att förhandling ska ske innan arbetsgivaren vidtar förändringar. Vidare bör enligt förbundet arbetet med att inrätta sjöåklagare påskyndas.

Sjöbefälsförbundet instämmer också i att tillsynen skulle bli effektivare genom en bättre lagstiftning. Förbundet finner det vara helt oacceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt med skillnader i arbetssätt och regeltolkningar mellan inspektionsområden och inspektörer. Arbetet med tillsynshandbok och nybyggnadsmanual måste därför prioriteras.

Sjöfartsverkets oförmåga att följa med i den tekniska utvecklingen, ta del av nya forskningsrön och omsätta kunskaper i föreskrifter för förbättrad arbetsmiljö har enligt förbundet drabbat medlemmarna på ett högst påtagligt sätt.

1996 presenterades alarmerande forskningsresultat om den kemiska arbetsmiljön. Sjöbefälsförbundet lämnade förslag om skyddsåtgärder till Sjöfartsverket. Sedan våren 1999 har nya föreskrifter för hantering av oljeprodukter förelegat i färdigt skick, men har ännu inte satts i kraft.

En utökad egenkontroll med flyget som förebild är enligt Sveriges Redareförening en bra metod för att öka säkerheten och effektiviteten inom sjöfarten. Med ISM-koden som grund avser Redareföreningen föreslå en utveckling inom detta område.

Redareföreningen anser det vidare olyckligt att lagstiftningen avseende vissa miljöfrågor ligger på andra myndigheter (främst Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen) och föreslår, att Sjöfartsverket ska vara enda regelgivande instans för internationell sjöfart.

Sveriges Fartygsbefälsförening konstaterar att Sjöfartsverket har medverkat till lättnader i sjösäkerhetslagstiftningen – minskade säkerhetsbemanningar, längre arbetstider och därmed kortare vilotider, bristande uppföljning av specialbehörigheter och specialutbildning, bristande implementering av internationella regelverk och rekommendationer genom föreskrifter, medgivande för fartyg att segla utan specialtillhörighet i lotspliktiga vatten etc. Fartygsbefälsföreningen påtalar att själva sjövärdighetsbegreppet härvid inte har klargjorts, varför det är omtvistat vad som gäller för den tekniska och juridiska sjövärdigheten. Allt detta är enligt föreningen klart menligt för sjösäkerheten.

2000/01:RR8

Sveriges Fiskares Riksförbund har tidigare haft synpunkter på föreslagna lagstiftningsförändringar vilka har avsett lagstadgad lägsta ålder ombord på fiskefartyg. Lagstadgade arbetstidsbegränsningar är enligt förbundet över huvud taget inte förenliga med bedrivande av yrkesfiske.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att yttrandena över rapporten ytterligare understrukit vikten av en tydlig lagstiftning inom sjösäkerhetsområdet, och att arbetsmiljöreglerna behöver ägnas särskild uppmärksamhet. Det har också framgått att kravet på översättningar av det omfattande internationella regelverket inom området är ett hinder i arbetet. Översättningsarbetet tar mycket tid i anspråk, tid som i stället skulle kunna användas för att utarbeta tillämpningsföreskrifter.

En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag till hur fartygssäkerhetslagstiftningen ska moderniseras. Enligt uppgift kommer utredningen att främst gälla de berörda lagarna och förordningarna och inte möjligheterna att utifrån dem utarbeta tillämpningsföreskrifter.

Revisorerna föreslår

•att utredningen om fartygssäkerhetslagstiftningen särskilt får i uppdrag att undersöka hur förändringar i lagar och förordningar påverkar förutsättningarna för att utarbeta tillämpningsföreskrifter

•att utredningen om fartygssäkerhetslagstiftningen också får i uppdrag att lämna förslag till att frågor om tillsyn och säkerhetsnormer ska läggas direkt på inspektionen i lagstiftningen

•att regeringen utarbetar förslag till hur översättningsarbetet rörande internationella sjöfartsregler ska kunna begränsas.

2.4Utvecklad analys av olyckor, tillbud och risker

Rapporten

Inrapportering och utredning av olyckor fungerar tillfredsställande, men mycket återstår vad gäller analysverksamheten. Det finns ännu inte utarbetade och prövade system för att iaktta, registrera och analysera tillbud, avvikelser och risker.

Tidigare har revisorerna konstaterat att det trots grundläggande olikheter i teknik, organisation, tradition m.m. mellan transportslagen finns flera problem och hjälpmedel som är gemensamma. Det gäller bl.a. olika instrument för att utreda och analysera olyckor, tillbud, avvikelser och risker.

Analystekniker för olyckor, tillbud, avvikelser och risker som kommit till användning inom andra områden kan också komma till användning inom olika delar av transportområdet. Detsamma gäller för olika metoder för kvalitetsarbete.

Analysarbetet beträffande olyckor, tillbud, avvikelser och risker ska ges högre prioritet vid inspektionen samtidigt som erfarenheter från andra områden inhämtas.

2000/01:RR8

Remissvaren

2000/01:RR8

Kustbevakningen framhåller det angelägna i att allmänheten känner förtroende för samhällets åtgärder mot olyckor. Varje olycka måste analyseras och ligga till grund för ett ständigt pågående förebyggande arbete. Tillbudsrapporteringen bör enligt Kustbevakningen förbättras, eftersom det på goda grunder kan förmodas finnas ett stort mörkertal. Inte minst härigenom torde det förebyggande arbetet kunna bli mer effektivt.2

Sjöfartsinspektionen anser att utredning och analys av sjöolyckor och analys av resultaten vid tillsyn av fartyg är viktiga instrument för att förbättra sjösäkerheten. Inspektionen redovisar att den i sin utredande verksamhet har sökt hos andra statliga myndigheter efter analysmetoder. I den mån sådana funnits har de inte varit användbara för inspektionens verksamhet. Inspektionen konstaterar därför att analysmetodik som är lämplig att använda vid analysen av tillsynsresultat i allt väsentligt måste utvecklas av Sjöfartsinspektionen själv. Inspektionen redovisar vidare att arbetet med att få fram en analysmetodik för verksamheten kommer att drivas vidare av inspektionen, och att arbetet är och kommer att förbli prioriterat.

Evakuerings- och livräddningsutrustning är enligt inspektionen ett område där sannolikt en hel del finns att göra. Detta är emellertid, anser Sjöfartsinspektionen, en så stor och tekniskt/operativt besvärlig fråga att ett land ensamt inte kan lösa den.

Statens haverikommission anser att det organ som utreder olyckor och tillbud till olyckor bör vara fristående från den eller de organisationer som beslutar tillsyn eller svarar för tillsyn. Kommissionen erinrar om att utvecklingen på senare tid i många länder har gått mot skapandet av självständiga haveriutredande myndigheter på hela transportområdet, en ordning som enligt kommissionen borde kunna övervägas även i Sverige.

Kommissionen anser att stora säkerhetsmässiga vinster skulle kunna göras om allvarliga tillbud regelmässigt rapporterades och utreddes. Inte minst Estoniaolyckan visade enligt kommissionen på stora brister i detta avseende.

Sveriges Redareförening erinrar om att alla rederier enligt ISM-koden ska ha ett avvikelserapporteringssystem. Det händelserapporteringssystem, IN- SJÖ, som håller på att byggas upp av Sveriges Redareförening m.fl. är ett komplement till och en utökning av ISM-systemets avvikelserapportering. Efter uppbyggnadsskedet ska alla rederier ingå i INSJÖ-systemet.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna har tidigare konstaterat att det för en aktiv och förebyggande tillsyn är väsentligt med kunskap om vilka risker som är förknippade med verksamheten och vad det är som är fel. Av tidigare utredningar som rört sjösäkerhetsarbetet har det vidare framgått att olika led i det olycksförebyggande arbetet borde förbättras. De olika leden har därför granskats.

2Anders Björkman erinrar om en IMO-regel enligt vilken inte bara nya olyckor ska utredas

utan även fakta om tidigare olyckor.

I rapporten konstaterade revisorerna att mycket återstår vad gäller analys-	2000/01:RR8
verksamheten, eftersom det ännu inte finns utarbetade och prövade system
för att iaktta, registrera och analysera tillbud, avvikelser och risker.
Det framgick också att vissa förhållanden rörande färjetrafiken inte alls har
förbättrats sedan stor uppmärksamhet riktades mot sådana frågor efter Esto-
nias förlisning. Det gäller utrymning från fartyg – livräddningsbåtar och
flottar ombord på passagerarfärjor har inte förbättrats.
I yttranden över rapporten understryks också vikten av att samtliga led i
det olycksförebyggande arbetet fungerar. Sjöfartsinspektionen anser att ut-
redning och analys av sjöolyckor liksom statistikföringen över olyckorna är
viktiga instrument för att förbättra sjösäkerheten. Men inspektionen redovi-
sar att det varit svårt att hitta analysmetodik som är användbar för att analy-
sera tillsynsresultat.
Revisorerna har stor förståelse för de svårigheter som är förknippade med
dessa frågor, men anser ändå att analysledet behöver förbättras. Ett sätt att
åstadkomma detta skulle vara att göra en systematisk genomgång av vilka
olycksförebyggande system som inspektionen har till sitt förfogande, hur de
används och hur de kan förbättras. Jämförelser med vad som används i andra
organisationer och viss utveckling av strukturerade analysverktyg lämpliga
att använda i inspektionens verksamhet bör då också ingå.

Revisorerna föreslår

•att regeringen vidtar erforderliga åtgärder i syfte att utveckla inspektionens analys av olyckor, tillbud, avvikelser och risker samtidigt som erfarenheter från andra områden inhämtas.

2.5Förbättrad kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet

Rapporten

Inom sjöfarten spelar de internationella klassificeringssällskapen en stor roll i säkerhetsarbetet. För nationella sjöfartsmyndigheters räkning kontrollerar sällskapen att fartygen uppfyller internationella säkerhets- och miljöskyddsregler.

I Sverige är det Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen som är ansvarig myndighet för tillsyn och certifiering av svenska fartyg i säkerhets- och miljöhänseende samt för arbetarskydd och social miljö. Genom avtal kan dock myndighetsfunktioner enligt fartygssäkerhetslagen överlåtas på klassificeringssällskap. Sjöfartsverket har slutit avtal med fem klassificeringssällskap.

De internationella reglerna för säkerhetsorganisation – ISM-koden – har införts i svensk rätt genom ändringar i fartygssäkerhetslagen. I samband med detta hade SWEDAC starka invändningar mot att Sjöfartsverket skulle genomföra certifiering enligt ISM-koden. SWEDAC ansåg att det skulle strida mot EG:s öppna system för teknisk kontroll att ett statligt verk, Sjöfartsverket, i monopolställning utför kvalitetssystemcertifiering, som kan utföras av

kompetenta certifieringsorgan som står under tillsyn enligt lagen om teknisk	2000/01:RR8
kontroll.
SWEDAC har senare i olika sammanhang understrukit att Sverige är bun-
det av riksdagens beslut att anpassa certifierings- och provningsverksamhet-
en till EG:s principer. SWEDAC anser att konflikten mellan EG:s principer
för teknisk provning och kontroll samt de principer som gäller inom sjöfarten
inte inskränker sig till ISM-koden, utan avser i princip all certifierings- och
provningsverksamhet.
Sjöfartsinspektionens kontroll av klassificeringssällskapen har inte varit
tillfredsställande. Frågan om hur EG:s system för teknisk provning och kon-
troll i större utsträckning ska kunna tillämpas inom sjöfartsområdet bör lösas
parallellt med frågan om hur inspektionens uppföljning och kontroll av klas-
sificeringssällskapens verksamhet läggs upp.
Remissvaren
Sveriges Redareförening instämmer i de åsikter som tidigare framförts av
SWEDAC avseende certifiering av rederier. Sjöfartsverket borde enligt Re-
dareföreningen inleda diskussioner med SWEDAC för att kunna dra nytta av
styrelsens kunnande avseende ackreditering och certifiering.
SWEDAC erinrar om att en grundläggande princip i EU:s ordning för
provning och certifiering är att normgivning, å ena sidan, och uppgiften att
bedöma om en produkt eller anläggning uppfyller normens krav å den andra,
bör skiljas åt. Den fortlöpande inspektionen utförs då av enskilda organ vars
kompetens för uppgiften och sätt att utföra inspektioner fortlöpande kontroll-
eras. Den säkerhetsansvariga myndigheten behåller fullt ut sin kompetens att
kunna ingripa med förelägganden och förbud om säkerhetsproblem uppda-
gas.
Förutsättningarna för att införa EU:s ordning i sjösäkerhetsarbetet synes
enligt SWEDAC gynnsamma genom att de s.k. klassningssällskapen har en
lång erfarenhet inom området sjösäkerhet. Samtliga de klassningssällskap
som i dag arbetar under Sjöfartsinspektionen är också ackrediterade som
besiktnings- och/eller certifieringsorgan inom andra teknikområden. Många
av de anordningar som finns på fartyg såsom kranar, hissar och tryckkärl
förekommer också i land och är där föremål för återkommande besiktningar
av sådana organ.
För de ackrediterade verksamheterna finns tydliga normer genom den s.k.
EN 45 000-serien av standarder för hur verksamheten ska organiseras och
bedrivas. Bland annat ställs krav på interna kvalitetssystem för att garantera
likformighet i arbetet samt teknisk erfarenhet hos inspektörer. Genom att
inordna klassningssällskapens inspektionsverksamhet med avseende på sjö-
säkerhet i det existerande ackrediteringssystemet skulle stora effektivitets-
vinster uppnås och erforderlig kontroll kunna utövas.
ISM-certifikat utfärdas för de enskilda fartygen. Denna ordning påminner i
stor utsträckning om de styrsystem för kvalitetsarbete som införs enligt stan-
darderna i ISO 9000-serien. ISM-koden kan enligt SWEDAC därmed ses
som en branschanpassning för sjösäkerhetsarbete
	12

Tillsyn av rederiernas styrsystem enligt ISM-koden utförs i dag av Sjö-	2000/01:RR8
fartsinspektionen. SWEDAC påpekar att detta är ett helt nytt verksamhets-
område för inspektionen. Samtidigt kan det enligt SWEDAC konstateras att
samtliga klassningssällskap är ackrediterade för att certifiera styrsystem
enligt ISO 9000-serien och dess anpassningar. Sällskapen har mycket stor
erfarenhet av sådana certifieringar sedan flera år tillbaka i tiden.
Mot denna bakgrund synes det enligt SWEDAC mindre lämpligt att Sjö-
fartsinspektionen nu lägger resurser på att bygga upp kompetens på detta
område. Även på detta område bör enligt SWEDAC:s uppfattning en ordning
enligt EU:s principer införas, dvs. det bör vara en uppgift för ackrediterade
organ att certifiera rederiernas styrsystem enligt ISM-koden.
Sjöfartsinspektionen redovisar att den policymässigt har slagit fast att den
inte avser att delegera tillsyn, auditering, rederikontroll och certifiering enligt
ISM-koden till klassificeringssällskap. Skälet till detta är att klassificerings-
sällskapen historiskt är tekniskt orienterade organisationer och att ISM-
koden inte bara kräver att rederier och fartyg har ett kvalitetssäkringssystem,
utan även att detta ska leda till uppnåendet av en viss säkerhetsnivå. Nivån
måste vara densamma för alla svenska fartyg av samma typ, som faller under
koden. Detta skulle vara betydligt svårare att uppnå om ansvaret för tillsynen
av efterlevnaden av ISM-kodens krav överlämnades till klassificeringssäll-
skapen.
SEKO anser att det finns risk för att en utökning av klassificeringssällskap-
ens tillsyn medför att mindre seriösa sällskap underminerar säkerhetsarbetet,
och att tillsynen av säkerhetsarbetet därför även fortsättningsvis ska göras av
Sjöfartsinspektionen.
Fartygsbefälsföreningen anser att inspektionens arbetsuppgifter endast i
särskilda fall kan delegeras till någon annan, t.ex. klassen. Klassen får enligt
föreningens uppfattning inte utföra s.k. operativa kontroller, och föreningen
erinrar om att vissa andra myndigheter också har ett norm- och tillsynsansvar
när det gäller fartyg – ett ansvar som enligt föreningen inte kan överlåtas på
klassificeringssällskap.
Sjöbefälsförbundet ser det som mycket positivt att inspektionen inlett arbe-
tet på förbättrad kontroll av de internationella klassificeringssällskapen,
medan Sjöfartsinspektionen endast kan konstatera att inspektionens kontroll
av klassificeringssällskapens arbete borde vara bättre. Den kommer enligt
Sjöfartsinspektionen att bli bättre inom de närmaste åren.
Revisorernas överväganden och förslag
Revisorerna anser att frågorna om klassificeringssällskapens roll i sjösäker-
hetsarbetet och Sjöfartsinspektionens kontroll av sällskapen är delar av
samma huvudfråga, nämligen hur olika roller och funktioner i sjösäkerhets-
arbetet ska hänga samman, preciseras och skiljas åt.

Revisorerna föreslår

2000/01:RR8

•att regeringen vidtar de åtgärder som fordras för att förbättra kontrollen av klassificeringssällskapens verksamhet.

3 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om Sjöfartsinspektionens ställning

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning

3.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om utvecklad analys av tillbud och olyckor

4.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.5 anfört om förbättrad kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Ingvar Eriksson (m) och Gunilla Tjernberg (kd).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Stig Tegle och revisionsdirektören Ingrid Carlman (föredragande).

Stockholm den 26 oktober 2000

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Ingrid Carlman

2000/01:RR8 Bilaga

Rapport 1999/2000:12

Sjöfartsinspektionens

tillsyn

RIKSDAGE NS REV ISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 786 61 88

http://www.riksdagen.se/riksdagensrevisorer

2000/01:RR8 Bilaga

Förord

Riksdagens revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av Sjöfartsinspektionens tillsyn. Granskningen har inriktats mot att undersöka tidigare uppmärksammade förhållanden rörande tillsynen. Det gäller tillsynens innehåll och uppläggning samt rapportering och analys av tillsyn och olyckor. Vidare har granskningen gällt förutsättningarna för inspektionens tillsyn, och hur inspektionen använt dem.

Underlag för denna rapport är transportlagstiftning, budgetdokument, tidigare utredningar med remissvar, inspektionens svar på frågor angående tidigare bedömningar av inspektionen, inspektionens styrdokument, verksamhetsstatistik för perioden 1995 – 1999, olycksstatistik, intervjuer med representanter för Sjöfartsverket, Sjöfartsinspektionen och med representanter för andra berörda organisationer och utredningar samt deltagarobservation vid två periodiska besiktningar och en riktad inspektion som utfördes av Kustbevakningen och Sjöfartsinspektionen.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår Anders G Högmark ordförande (m), Anita Jönsson (s) vice ordförande, Kenneth Lantz (kd), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s), Conny Öhman (s), och Ann-Kristine Johansson (s).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören Ingrid Carlman haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningscheferna Karin Brunsson och Stig Tegle samt kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i arbetet. Därutöver har praktikanten Anders Widholm deltagit.

Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum den 8 juni 2000. Rapporten sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Revisorerna har för avsikt att överlämna en samlad bedömning till riksdagen under hösten 2000.

2000/01:RR8 Bilaga

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat Sjöfartsinspektionens tillsyn. Granskningen har inriktats mot att undersöka tidigare uppmärksammade förhållanden rörande tillsynen. Det gäller tillsynens innehåll och uppläggning samt rapportering och analys av tillbud och olyckor. Vidare har granskningen gällt förutsättningarna för inspektionens tillsyn, och hur inspektionen använt dem.

2000/01:RR8 Bilaga

En del återstår

Olika utredningar angående det svenska sjösäkerhetsarbetet som genomfördes efter Estonias förlisning konstaterade vissa brister som verksamheten var behäftad med. Samtidigt betonades att arbetet och sjösäkerheten inom den del av sjöfarten som stod under svenska myndigheters tillsyn i allt väsentligt hade en mycket hög kvalitet, något som bedömdes gälla i ännu högre grad i ett internationellt perspektiv. Granskningen har särskilt omfattat tillsynsverksamheten under perioden 1995 – 1999 i syfte att se hur inspektionen åtgärdat de påtalade bristerna.

Under granskningsarbetet har det framgått att det under den speciellt granskade perioden 1995 – 1999 gjorts betydande insatser för att förbättra inspektionens tillsynsarbete och för att råda bot på konstaterade brister. Sålunda har ledning och styrning av den praktiska tillsynsverksamheten förbättrats. Förutsättningarna för tillsynen har också förbättrats genom vidareutveckling och förändring av fartygstillsynssystemet. Härigenom har tillsynen kunnat bli mer överblickbar för inspektörerna och därmed också mer systematisk.

Genom att en tillämpningsföreskrift om tillsyn utarbetats – föreskrifter om tillsyn av fartygs och rederiers säkerhetsorganisation – är det tydligare för alla inblandade vad som gäller för de fartyg som inspektionen utövar tillsyn över. Grunden är därmed lagd för att de periodiska besiktningarna ska kunna genomföras på ett mer enhetligt sätt. Arbetet med en handbok om tillsyn är dock ännu inte genomfört liksom inte heller den manual för nybyggnadsbesiktningar som man börjat arbeta med.

Det har också framgått att det fortfarande förekommer omotiverade olikheter beträffande arbetssätt och regeltolkningar mellan inspektörer och inspektionsområden. Sjöfartsinspektionen har inlett en omorganisation i syfte att öka enhetligheten och effektivisera ledningen och styrningen av det praktiska tillsynsarbetet.

Inspektionens utrednings- och analysverksamhet har förstärkts sedan 1995. Den olycksstatistik som sammanställs av utredningsstaben är en viktig källa för att identifiera de områden som speciellt behöver analyseras. Statistik rörande hamnstatskontroller är en annan källa som framför allt visar vilka som är de vanligaste bristerna ombord på fartyg.

Fartygstillsynssystemet bör enligt inspektionen kunna utnyttjas bättre i framtiden liksom det system för anonym inrapportering av incidenter, avvikelser och identifierade risker som för närvarande prövas.

Under granskningsarbetet har det framkommit att inrapportering och utredning av olyckor fungerar tillfredsställande, men att mycket återstår vad

gäller analysverksamheten. Det finns ännu inte etablerade system för att	2000/01:RR8
iaktta, registrera och analysera tillbud, avvikelser och risker.	Bilaga
Klassificeringssällskap utför enligt avtal vissa tillynsuppgifter inom sjöfar-
ten. Hur mycket av arbetet som är överlåtet på klassificeringssällskapen
varierar mellan olika länder, också mellan de nordiska. Under gransknings-
arbetet har det framgått att Sjöfartsinspektionens kontroll av klassificerings-
sällskapen inte görs på något systematiskt sätt. Inspektionen avser att utar-
beta ett system för hur detta skall gå till.
Ett överlåtande av fler uppgifter på klassificeringssällskapen skulle
stämma bättre med EG:s system för teknisk provning och kontroll. En sådan
ordning förutsätter dock att det finns ett system för att kontrollera sällskapens
verksamhet.

Bättre förutsättningar för tillsyn

Organisationen i stort, tillsynsuppgifterna och uppläggningen av arbetet är viktiga förutsättningar för tillsyn. Av de tre inspektionerna inom transportområdet är det Sjöfartsinspektionen, en avdelning inom Sjöfartsverket, som är minst självständig i förhållande till värdmyndigheten. Både Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen har också en tydligare ställning i lagstiftningen.

I granskningen har uppmärksamheten också fästs på tre andra förutsättningar för inspektionens tillsyn – lagstiftning, rapportering och analys av olyckor samt samhällsorganisatoriska förändringar.

Revisorerna har tidigare konstaterat att en viktig förutsättning för att tillsynen ska fungera är att lagstiftningen inom området är tydlig. Det har i granskningen tydligt framgått att fartygssäkerhetslagstiftningen är ålderdomlig och svår att överblicka och därmed också svår att tillämpa. De internationella regler som ska införlivas med den svenska fartygssäkerhetslagstiftningen är omfattande. Sammantaget blir det därmed svårt att utarbeta relevanta tillämpningsföreskrifter till fartygssäkerhetslagstiftningen. Detta försvårar i sin tur tillsynen och bidrar till att omotiverade olikheter beträffande arbetssätt och regeltolkningar mellan inspektörer och inspektionsområden kvarstår.

Betydande samhällsorganisatoriska förändringar som påverkat den svenska Sjöfartsinspektionens tillsynsverksamhet under senare tid är Sveriges knytning till EU och EG-rätten samt övergång till civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg.

Samtidigt som Sjöfartsverket inrättar en rederifunktion kommer det att ha ansvar för tillsynen av fartygen. Sedan tidigare har verket motsvarande uppgifter beträffande Gotlandstrafiken.

De ändrade ansvarsförhållandena innebär att verket i viss mån tillser sig självt, något som självfallet innebär komplicerade avvägningar mellan ekonomiska och andra bedömningar samt frågor om säkerhet.

Revisorernas förslag	2000/01:RR8
	Bilaga

Sjöfartsinspektionens ställning behöver förtydligas

−Uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer bör läggas direkt på inspektionen i lagstiftningen.

Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning

−Den utredning som ser över fartygssäkerhetslagstiftningen bör särskilt få i uppdrag att undersöka hur förändringar i lagar och förordningar påverkar förutsättningarna för att utarbeta tillämpningsföreskrifter. Utredningen bör också få i uppgift att lämna förslag till att frågor om tillsyn och säkerhetsnormer ska läggas direkt på inspektionen i lagstiftningen.

Utvecklad analys av olyckor, tillbud och risker

Analysarbetet beträffande olyckor, tillbud, avvikelser och risker vid inspektionen bör ges högre prioritet samtidigt som erfarenheter från andra områden inhämtas.

Förbättrad kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet

−Sjöfartsinspektionens kontroll och uppföljning av klassificeringssällskapens verksamhet behöver förbättras, men frågan bör lösas parallellt med frågan om hur EG:s system för teknisk provning och kontroll ska kunna tillämpas i större utsträckning inom sjöfarten.

1 Granskningens bakgrund och inriktning

Uppmärksamhet riktades på olika sätt mot Sjöfartsverkets tillsyn av sjösäkerheten genom de olika utredningar m.m. som genomfördes efter Estonias förlisning.3 En del brister uppdagades härvid och ett antal förslag till förbättringar lades fram. Under arbetet med förstudien Sjöfartsverkets sjösäkerhetsarbete (1999/2000:4) fann revisorerna att en del av problemen kvarstod några år senare. Revisorerna beslutade därför genomföra en granskning av tidigare uppmärksammade förhållanden rörande tillsynen. Det gällde tillsynens innehåll och uppläggning samt rapportering och analys av tillsyn och olyckor.

I granskningen har undersökts vilka åtgärder som vidtagits för att råda bot på de påtalade bristerna, i vilken utsträckning rekommendationerna har följts och vad resultatet har blivit samt hur olika möjligheter att förbättra effektiviteten har tagits till vara.

3 Bland annat gällde det 1. Rapport avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsin-

spektionen av regeringens särskilde utredare Magnus Sjöberg (mars1995). 2. Sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen – sakkunnighetsutlåtande med anledning av Estoniakata-

strofen av Göran Steen (april 1995) och 3. Benchmarking-studie – jämförande analyser av in-
spektionsarbetet i Sverige, Finland och Danmark redovisat till regeringen av Sjöfartsverket i april	21
1999.	21

Under 1994 genomförde revisorerna en generell granskning av tillsyn	2000/01:RR8
(Tillsyn, innebörd och tillämpning, förslag 1994/95:RR9). I ett antal tidigare	Bilaga
granskningar inom skilda områden hade tillsynsfrågor behandlats. I den
generella granskningen summerades erfarenheterna rörande tillsyn från tidi-
gare granskningar.
Revisorerna konstaterade att statlig tillsyn är avhängig av lagstiftningens
utformning, förekomsten av relevanta tillämpningsföreskrifter samt till-
synsorganets ställning, resurser, kunskaper om det som ska tillses och upp-
läggning av arbetet. Vidare underströk revisorerna vikten av att i samband
med samhällsorganisatoriska förändringar anpassa tillsynens omfattning och
inriktning till de nya förutsättningarna samt av att en avvägningen mellan
tillsyn och andra uppgifter görs så att det finns utrymme för aktiv tillsyn.
Vid granskningen av Sjöfartsinspektionens tillsyn av sjösäkerheten har
också de generella erfarenheterna rörande tillsyn varit en av utgångspunkter-
na.

2 Tillsyn inom transportområdet – organisationen i stort

Inom transportområdet finns tre inspektioner - Sjöfartsinspektionen, Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen – för tillsyn av säkerhet inom respektive transportslag.

För vägtrafiken finns ingen inspektion och ingen motsvarande särskild tillsyn av vägarna, men Vägverket har ett samlat ansvar för trafiksäkerheten på vägarna. Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet beträffande den yrkesmässiga trafiken och polisen övervakar trafiken.

För utredning av trafikolyckor finns förutom de tre inspektionerna också en självständig myndighet under regeringen, Statens haverikommission. Haverikommissionen undersöker från säkerhetssynpunkt luftfartsolyckor, sjöolyckor, järnvägsolyckor och andra allvarliga olyckor. Undersökningar ska i vissa fall göras även av tillbud.

2.1 Vägtrafik

Trafiksäkerhetsverket som startade sin verksamhet 1965 skulle samordna trafiksäkerhetsarbetet i landet, ha hand om den sakliga informationen i trafiksäkerhetsfrågor samt ansvara för bil- och körkortsregistreringen. När Trafiksäkerhetsverket upphörde i och med utgången av 1992 fick Vägverket det övergripande ansvaret för trafiksäkerhetsarbetet samt för frågor kring körkort och fordonsregister.

Frågor om trafiksäkerhet ingår i Vägverkets sektorsansvar som också omfattar vägtransportsystemets miljöpåverkan, trafiksäkerhet, tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet samt frågor som rör väginformatik, fordon, kollektivtrafik, handikappanpassning, yrkestrafik och tillämpad samhällsmotiverad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom vägtransportsystemet.

Polisen samverkar med Vägverket i planeringen av trafiksäkerhetsarbetet	2000/01:RR8
samt genomför övervakningsåtgärder som man kommit överens om i nation-	Bilaga
ella och regionala trafiksäkerhetsprogram. Åtgärderna gäller t.ex. sänkta
hastigheter, ökad bilbältesanvändning och alkoholutandningsprov.
Trafikövervakningen bedrivs av polismyndigheterna, huvudsakligen i for-
mer de själva bestämmer. I varje distrikt finns en specialiserad trafikpolis-
funktion. Härutöver bedrivs trafikövervakningen inom ramen för ordnings-
och närpolisorganisationerna.
Bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning och kontroll av for-
don finns i fordonskungörelsen (1972:595). Vägverket beslutar om föreskrif-
ter, med undantag för föreskrifter om sjukvårdsutrustning i utryckningsfor-
don, som beslutas av Socialstyrelsen.
I lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet anges
vilka besiktningsorgan som ska utföra nationell typbesiktning, registrerings-
besiktning av hela fordon, kontrollbesiktningar och andra slag av nationella
besiktningar beträffande fordon.
Aktiebolaget Svensk Bilprovning är besiktningsorgan för besiktning av
motorfordon, terrängfordon, släpfordon till motorfordon och till traktorer
ombyggda bilar. För motorfordon och släpvagnar har AB Svensk Bilprov-
ning ensamrätt att utföra kontrollbesiktning, medan ytterligare två bolag
enligt lagen också har rätt att utföra besiktning. Dessa besiktningar gäller
traktorer, motorredskap, tunga terrängvagnar samt släpfordon till dessa for-
don, respektive kontrollbesiktning av motorredskap klass I som är inrättade
som mobilkranar. Bilprovningen arbetar också med rådgivning och informat-
ion om trafiksäkerhet, miljö och fordonsekonomi.
Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) utövar tillsyn
över verksamhet som avses i lagen (1994:2043) eller i de föreskrifter som
meddelas med stöd av den. SWEDAC utövar tillsyn över besiktningsverk-
samheten vid bilprovningsstationerna på samma sätt som över andra ackredi-
terade verkstäder.
Vägverket har pekat på 4 några principiella olikheter mellan transportgrenar-
na i säkerhets- och tillsynsfrågor:

−Ansvarsrollerna för förarbildning, fordon och transportmedium är mindre klara och mer fördelade inom vägtrafiken.

−Inom vägtrafiken arbetar man med större olyckstal, vilket gör statistiken till ett naturligt hjälpmedel.

−Det är svårt att i vägtrafiken spåra de skeenden och händelser som föregick olyckan vilket gör haverianalyser komplicerade.

Fristående vägtrafikinspektion

Riksdagen har senare också påtalat de bristande kunskaperna om orsakerna till vägtrafikolyckor och beslutade våren 1999 att regeringen borde låta ut-

4 Remissvar på Riksdagens revisorers rapport om tillsyn av spårbunden trafik	23
(1994/95:RR7) apropå förslaget om en gemensam inspektion för tillsyn av transporter.

reda inrättandet av en för vägtrafiken fristående vägtrafikinspektion (bet. 2000/01:RR8

1998/99:TU9, rskr. 1998/99:197). Trafikutskottet såg med oro på att den Bilaga positiva utvecklingen med ett kontinuerligt sjunkande antal dödade och svårt

skadade i vägtrafiken under åren 1993 – 1996 hade brutits. Utskottet framhöll att kunskaperna om varför trafikolyckor inträffar borde öka. Härvid erinrade utskottet om att vägtrafiken saknar motsvarighet till de inspektionsmyndigheter som finns för järnvägstrafiken, sjöfarten och luftfarten.

Regeringen tillkallade en särskild utredare som förutom att lämna förslag angående en fristående vägtrafikinspektion skulle göra en bred översyn av samhällets och näringslivets ansvar för en säker vägtrafik (dir. 1999:50). Utredaren redovisade i april 2000 sina förslag angående en vägtrafikinspektion i betänkandet Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten (SOU 2000:43).

För att åstadkomma ett säkert vägtransportsystem krävs enligt utredaren att systemutformarna – de som yrkesmässigt påverkar vägtransportsystemet eller säkerheten för de personer som vistas i systemet – var och en, och gemensamt, får ett uttalat och klart ansvar. De blir enligt förslaget skyldiga att dimensionera vägtransportsystemet utifrån människans förutsättningar. Bestämmelser om systemutformarnas ansvar ska enligt förslaget anges i en vägtrafikansvarslag. Enligt förslaget ska vägtrafikinspektionen utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen, men i tillsynsmandatet ska inte ingå några straffsanktioner eller tvångsåtgärder.

2.2 Luftfart

Luftfartsinspektionen har till uppgift att utöva tillsyn över den civila luftfarten i Sverige. Tillsynen omfattar flygmateriel, bemanning, flygdrift, flygplatser och flygtrafiktjänst. Grunden för tillsynsarbetet är utfärdande av säkerhetsbestämmelser. I övrigt består det av tillträdes- och verksamhetskontroll, stödjande åtgärder i form av information och rådgivning samt analysarbete.

Tillträdeskontrollen innebär kontroll av att verksamheter, individer, luftfartyg och flygmateriel uppfyller bestämda säkerhetskrav. Verksamhetskontrollen syftar till att kontrollera att verksamheter m.m. som givits tillträde till marknaden är av sådan standard att flygsäkerhetskraven tillgodoses. Den civila luftfarten kännetecknas av långtgående internationellt samarbete och samordning i säkerhetsarbetet. Grunden för detta är den civila luftfartsorganisationen ICAO i vilken Sverige är en av de 180 medlemsländerna.

Att skilja inspektionen från Luftfartsverket

Inspektionen ingår i Luftfartsverkets organisation. Med anledning av förslag i en (s)-motion och en (m)-motion beslutade riksdagen (1990/91: TU20, rskr.

177)att ge regeringen till känna att Luftfartsinspektionen borde skiljas från Luftfartsverket och inrättas som en särskild myndighet. Trafikutskottet påpekade att ett avskiljande av Luftfartsinspektionen från Luftfartsverket inte skulle hindra att man i ett längre perspektiv kunde tänka sig att i ett och samma verk sammanföra Luftfartsinspektionen med annat organ som arbetar med normer för och har tillsyn över personal och materiel i säkerhetsavse-

ende på trafikområdet. Frågan om att skilja verket och inspektionen åt har

utretts på olika sätt sedan dess. I april 2000 hade regeringen ännu inte redo-	2000/01:RR8
visat något förslag för riksdagen till hur inspektionen och verket skulle skil-	Bilaga
jas åt.
Avreglering och egenkontroll
När Riksrevisionsverket (RRV/F 1993:33) granskade Luftfartsinspektionens
kontroll av flygsäkerheten angav verket att det finns ett övergripande intresse
av att studera och granska tillsynsmyndigheter vars tillsynsområden föränd-
ras. Luftfartsinspektionens tillsyn utövades enligt RRV inom ett område som
länge kännetecknats av stor stabilitet, främst inom linjefarten, men som på
kort tid ökat i omfattning och blivit mer föränderligt.
Bland annat avregleringen av inrikesflyget skulle enligt RRV ställa större
krav på inspektionens kontrollverksamhet framöver. RRV ansåg att inspekt-
ionen i otillräcklig omfattning låter kontrollbehoven styra inriktningen av
insatserna; bl.a. uppmärksammades den mänskliga faktorn i alltför liten
omfatttning. RRV föreslog fler selektiva kontroller och att rapporteringssy-
stemet skulle förbättras för att förbättra kännedomen om incidenterna inom
flyget.
År 1987 infördes i Bestämmelser för den civila luftfarten en särskild be-
stämmelse om att samtliga i flygsäkerhetsarbetet inblandade verksamheter
ska utöva egenkontroll – en metod för kvalitetssäkring och kvalitetsstyrning.
Enligt RRV:s bedömning hade dock mindre än hälften av flygföretagen en
väl fungerande egenkontroll. Inom övriga verksamheter såsom flygplatser,
mindre verkstäder och flygföretag bedömdes den vara än mindre utvecklad.
Inspektionens anmärkningar mot egenkontrollen gällde i huvudsak att ruti-
ner, målsättning, ansvarsfördelning och uppföljningssystem inte var doku-
menterade. Flygföretagen å sin sida ansåg enligt RRV att inspektionen gav
otillräcklig och oklar information om hur egenkontrollen skulle vara utfor-
mad för att tillgodose inspektionens krav. Kritik hade också riktats mot att
inspektionen saknade en utarbetad metodik för att utöva effektiv tillsyn av
egenkontrollen. På grund av svårigheterna med egenkontrollen hade det
enligt RRV inte varit möjligt att förenkla verksamhetskontrollerna i önskvärd
utsträckning.
Med anledning av haveriet i Gottröra genomförde Riksdagens revisorer
under början av år 1992 några informationsmöten om flygsäkerheten och
Luftfartsinspektionen. Härvid berördes flera av de problem som RRV senare
behandlade. Revisorerna konstaterade bl.a. att det var svårt att få en klar bild
av hur flygsäkerheten utvecklas på kort sikt. Vidare konstaterades bristande
samverkan mellan inspektionen och olika personalorganisationer, varför
revisorerna ansåg det angeläget att Luftfartsinspektionen skulle ta initiativ till
att förbättra samarbetet med personalorganisationerna.
Översyn av verksamhetsstrukturen för att minska rollkonflikter
Näringsdepartementet anlitade under år 1999 en konsult för att se över Luft-
fartsverkets verksamhetsstruktur. I uppdraget ingick att lämna förslag till hur
eventuella rollkonflikter inom organisationen skulle minska.	25

I rapporten Översyn av Luftfartsverkets verksamhetsstruktur (1999-11-18)	2000/01:RR8
definierades tre roller som gäller säkerhet, produktion respektive sektors-	Bilaga
verksamhet. Den potentiella konflikten mellan produktions- och säkerhets-
rollerna skulle vara att inspektionen i sin tillsyn av regelefterlevnaden, god-
kännande av flygplatser och annan verksamhet som verket bedriver inte
skulle vara neutral. Inspektionen skulle då ta hänsyn till verkets kommersi-
ella intresse av att begränsa konkurrensen genom att ha en generösare be-
dömning av Luftfartsverkets verksamhet. Mellan sektors- och säkerhetsrollen
skulle den potentiella konflikten bestå i att en utveckling av luftfarten i en-
lighet med sektorsrollen skulle kunna äventyra säkerheten.
Enligt konsulten var det inget problem för Luftfartsverket att hantera de
olika rollerna, eftersom de inom verket var ansvarsmässigt separerade från
varandra under generaldirektörsnivån. Däremot var det enligt rapporten ett
problem för Luftfartsverket att det inom luftfartsmarknaden fanns misstankar
om att verket i sin sektorsroll skulle eller skulle kunna gynna verket i dess
producentroll.
Olika organisationsalternativ behandlades, bl.a. en uppdelning av den nu-
varande verksamheten. Internationellt är trenden enligt rapporten att alltfler
flygplatser liksom flygtrafiktjänstens verksamheter kommersialiseras. En
förutsättning för detta uppgavs vara att sektors- och säkerhetsrollerna separe-
ras från produktionsverksamheten. Enligt rapporten skulle den bästa associ-
ationsformen för produktionsverksamheten då vara aktiebolagsformen.

2.3 Spårtrafik

Järnvägsinspektionen är tillsynsmyndighet för spårtrafiken i Sverige. In- spektionen ska arbeta för en säker trafik där ingen dödas eller allvarligt skadas inom spårbunden trafik. Bestämmelser om spårtrafik finns i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och järnvägssäkerhetsförordningen (1990:1165).

.Liksom inom luftfarten finns inom spårtrafiken inslag av avreglering och egenkontroll.

Invändningar mot att ett trafikföretag är sin egen säkerhetsmyndighet

Genom 1988 års trafikpolitiska beslut delades statens ansvar för spåranläggningar mellan SJ och det nyinrättade Banverket. SJ:s huvuduppgift är att driva järnvägstrafik, medan Banverkets huvuduppgifter är att främja järnvägens utveckling, driva och förvalta statens spåranläggningar, ha hand om säkerhetsfrågor för spårtrafik och att främja en miljöanpassad järnvägstrafik. Banverket övertog från Vägverket uppgiften att utöva tillsyn över enskilda järnvägar, tunnelbanor och spårvägar. Järnvägsinspektionen skulle enligt beslutet få ställning som egen myndighet inom Banverket med självständigt ansvar för säkerheten på järnvägsområdet.

I propositionen (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 1990-talet anfördes att det på principiella grunder kunde riktas invändningar mot att ett trafikföretag är sin egen säkerhetsmyndighet och att SJ därför hade föreslagit att en särskild järnvägsinspektion skulle inrättas.

I förslaget (prop.1990/91:1) till järnvägssäkerhetslag angavs att Järnvägs-	2000/01:RR8
inspektionen inrättats efter mönster av de hos Sjöfartsverket och Luftfarts-	Bilaga
verket inrättade inspektionerna. Vidare nämndes att SJ under årens lopp hade
utfärdat en mängd säkerhetsföreskrifter för den spårtrafik som bedrevs på det
staten tillhöriga järnvägsnätet.
Tidigare hade SJ varit sin egen säkerhetsmyndighet, som själv utfärdade
normer och föreskrifter, utövade tillsyn och utredde olyckor. De enskilda
järnvägarna, spårvägarna och tunnelbanorna stod under tillsyn av Vägverket.
Eftersom föreskrifterna i princip var bindande endast för SJ:s egen personal,
kunde de utfärdas, utan att något särskilt bemyndigande från riksdagens eller
regeringens sida hade krävts. Så länge SJ var ensam trafikutövare på det
statliga järnvägsnätet fanns det knappast något behov av säkerhetsföreskrifter
utöver dem som SJ själv utfärdat.
Genom det trafikpolitiska beslutet kom saken, enligt föredragande statsråd,
i ett annat läge, eftersom järnvägstrafik på det statliga nätet kunde komma att
bedrivas även av andra än SJ, t.ex. av de regionala trafikhuvudmännen. För
föreskrifter som ska vara bindande för enskilda krävs lagform eller bemyndi-
gande av riksdagen, varför regeringen föreslog att bestämmelser om säker-
heten vid järnväg, tunnelbana och spårväg skulle samlas till en järnvägssä-
kerhetslag.

Uppgifter på Banverket eller direkt på Järnvägsinspektionen

Ijärnvägssäkerhetslagen (1990:1157) angavs till att börja med att det var Banverket som skulle bevilja och återkalla erforderliga tillstånd och godkännanden samt utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen. Lagen ändrades senare (1996:736) så att motsvarande uppgifter lades direkt på Järnvägsinspektionen. Regeringen bemyndigades också att överlåta rätten att meddela säkerhetsföreskrifter på inspektionen i stället för som tidigare på Banverket. Järnvägsinspektionen hade till att börja med en särskild budget. Men vid övergången till kalenderår för statsbudgeten upphörde denna ordning. I stället behandlas Järnvägsinspektionen som en delpost bland Banverkets sektorsuppgifter.

Renodling av roller

Den som driver verksamhet ska ansvara för att de i lagen angivna kraven uppfylls och rapportera olyckor. Regeringen får enligt nuvarande lydelse i järnvägssäkerhetslagen meddela ytterligare föreskrifter eller överlåta dessa befogenheter till Järnvägsinspektionen.

Uppdelningen mellan SJ och Banverket skulle enligt Kommunikationskommittén (SOU 1997:35) ses över. Riksdagens revisorer hade tidigare (förs. 1994/95:RR7) föreslagit att Järnvägsinspektionen skulle ges en självständigare ställning, och Inspektionskommittén hade föreslagit att Järnvägsinspektionen skulle ombildas till en egen myndighet. I propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) behandlade regeringen förslagen.

Frågan om organisationen av myndighets- och sektorsuppgifter samt ge-	2000/01:RR8
mensamma funktioner inom järnvägssektorn hade utretts inom Regerings-	Bilaga
kansliet (dnr K97/3944/2). Utredningen hade föreslagit att kundorienteringen
borde öka i alla led inom järnvägssektorn. Bland annat skulle myndighetsrol-
lerna inom järnvägssektorn stärkas och särskiljas.
Regeringen lämnade i propositionen förslag till hur Banverkets olika roller
inom järnvägssektorn skulle renodlas för att säkerställa en oberoende utöv-
ning av sektors- och myndighetsuppgifter gentemot olika verksamhetsutö-
vare samt för att uppnå en effektiv förvaltning och produktion. Enligt rege-
ringen gav den gällande organisationen på ett ändamålsenligt och tillfreds-
ställande sätt det oberoende i säkerhetsfrågor som inspektionen måste ha. Att
ombilda inspektionen till en egen myndighet skulle enligt regeringens be-
dömning medföra stora ekonomiska nackdelar och dessutom leda till en mer
omfattande administration.
I Banverkets två senaste treårsplaner har verket föreslagit att Järnvägsin-
spektionen ska skiljas helt från verket och bli en egen myndighet. Samtidigt
har Banverket föreslagit att tågtrafikledningen, som i verket har en liknande
ställning som inspektionen, ska knytas fastare till verkets organisation.

2.4 Sjöfart

Tillsyn över sjösäkerheten är en av Sjöfartsverkets huvuduppgifter. Direktören vid verkets sjöfartsinspektion ansvarar för fastställande av säkerhetsnormer, tillsyn över efterlevnaden av dessa och för undersökning av sjöolyckor. En mängd detaljföreskrifter reglerar ett fartygs konstruktion, byggnad, vidmakthållande och drift. Den tekniska utvecklingen medför ett kontinuerligt anpassningsarbete av föreskrifterna och arbetsmetoderna. Besiktningsverksamheten startar redan då fartyget befinner sig på ritstadiet och pågår sedan praktiskt taget under hela dess livslängd. Kontroller sker också fortlöpande genom i princip årliga besök ombord i fartygen. Efter säkerhetsgranskningen utfärdas de certifikat som fartygen måste medföra. Sedan 1982 tillämpar 14 europeiska länder s.k. hamnstatskontroll. Det innebär att länderna förbundit sig att inspektera minst 25% av alla utländska fartyg som anlöper deras hamnar.

Klassificeringssällskap
Inom sjöfarten spelar de internationella klassificeringssällskapen en stor roll
i säkerhetsarbetet. Sällskapen började sin verksamhet under 1800-talet. När
de första sällskapen bildades fanns det inte några statliga sjösäkerhetsorgani-
sationer. Det var främst försäkringsgivarna som behövde en fristående och
tekniskt kompetent organisation som objektivt kunde bedöma ett fartygs
sjövärdighet och därigenom medverka till att sätta ett pris på riskerna i den
kommersiella verksamheten. För nationella sjöfartsmyndigheters räkning
kontrollerar sällskapen att fartygen uppfyller internationella säkerhets- och
miljöskyddsregler.
I Sverige är det Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen som är ansvarig
myndighet för tillsyn och certifiering av svenska fartyg i säkerhets- och	28

miljöhänseende samt för arbetarskydd och social miljö. Genom avtal kan	2000/01:RR8
dock myndighetsfunktioner enligt fartygssäkerhetslagen överlåtas på klassi-	Bilaga
ficeringssällskap. Sjöfartsverket har slutit avtal med Lloyd’s Register of
Shipping, Det Norske Veritas, American Bureau of Shipping, Bureau Veritas
och Germanischer Lloyd.
Översyn för att precisera myndighetsroll
Under 1999 uppdrog regeringen åt en konsult att göra en översyn av Sjö-
fartsverkets och Handelsflottans kultur- och fritidsråds verksamhetsstruktur.
Liksom för Luftfartsverket skulle eventuella målkonflikter identifieras.
Verkets myndighetsroll skulle också preciseras.
I uppdragsbeskrivningen angav regeringen bl.a. att Sjöfartsverket har kra-
vet att vara självfinansierat, huvudsakligen genom farledsavgifter och lotsav-
gifter, vilket kräver företagsekonomiskt lönsamma investeringar och verk-
samheter. Myndighetsarbetet, t.ex. säkerhetsarbetet som bedrivs inom Sjö-
fartsinspektionen, finansieras huvudsakligen genom avgifter på handelssjö-
farten och till liten del genom anslag på statsbudgeten.
Regeringen angav också att Inspektionskommittén (SOU 1996:82) hade
visat att det fanns ett behov av en tydligare ansvarsfördelning mellan verket
och Sjöfartsinspektionen samt mellan generaldirektören och sjösäkerhetsdi-
rektören. Inspektionsutredningen hade förordat att ansvaret för normgivning-
en inom sjösäkerhetsarbetet helt och hållet borde ligga på generaldirektören,
medan tillsynsarbetet borde ligga kvar på sjösäkerhetsdirektören.
I rapporten Översyn av Sjöfartsverkets mål och roller (1999-10-08) disku-
terades verkets tre roller – myndighetsrollen, sektorsrollen och producentrol-
len. Myndighetsrollen avsåg rättsutövning mot enskild genom myndighets-
beslut, normgivning eller tillsyn. Myndighetsrollen innehades enligt rappor-
ten främst av Sjöfartsinspektionen, men också av två andra avdelningar inom
verket – sjötrafikavdelningen rörande farleder och lotsning samt sjökarteav-
delningen rörande sjömätning. Konsulten fann att rollerna var sammanflä-
tade, och att konflikterna mellan dem hade begränsad omfattning.
Till skillnad från Luftfartsverket har Sjöfartsverket enligt rapporten få
kommersiella intressen att bevaka, och verket befinner sig inte i någon kon-
kurrenssituation gentemot andra intressenter som t.ex. kommuner. Eftersom
Sjöfartsverket inte bedriver hamnverksamhet, saknar verket också ett kom-
mersiellt intresse av att styra trafiken till specifika hamnar. Däremot utgör
rollkonflikterna ett problem genom att det skapas en osäkerhet om självstän-
digheten i verkets myndighetsbeslut (dvs. att hänsyn tas till eget produktions-
intresse), samt genom att möjlighet till kundanpassning och kundorientering i
tjänsterna försvåras till följd av krav på likformighet.
Konsulten redovisade tre alternativ för att minska följderna av verkets
rollkonflikter. Det första begränsade sig till tydligare mål och bättre rutiner
för att hantera målkonflikter. Det andra var en organisation baserad på roller

–producent-, sektorsrespektive regulatorrollen. Det tredje och mest långtgående alternativet var att Sjöfartsinspektionen skulle bli en separat myndighet.

Konsulten ansåg att det gentemot omvärlden (inklusive regeringen) är vik-	2000/01:RR8
tigt att på ett tydligare sätt klargöra sjösäkerhetsdirektörens respektive gene-	Bilaga
raldirektörens ansvarsområden beträffande miljö- och säkerhetsfrågor. Ett
samlat ansvar för fartygssäkerhetsfrågor skulle enligt rapporten underlätta
förhandlingar i internationella organ och förenkla kommunikationen med
Regeringskansliet. Även andra rollkonflikter behandlades i rapporten liksom
förslag till hur dessa skulle minska.
Rapporten har remissbehandlats. Med hänvisning till att Sjöfartsverket i
sitt remissvar (1999-11-26) redovisat att verket inlett ett projekt med syftet
att utveckla en effektiv organisation baserad på roller i enlighet med tanke-
gångar som redovisats i rapporten avser regeringen inte vidta några ytterli-
gare åtgärder med anledning av rapporten.
Kustbevakningen ansåg i sitt remissvar att det var principiellt tveksamt att
förlägga uppgifter som innebär myndighetsutövning till ett affärsdrivande
verk och upprepade sin i olika sammanhang framförda ståndpunkt att Sjö-
fartsinspektionen borde bilda en egen myndighet finansierad över statsbud-
geten.
Rapporten var enligt Kustbevakningen något ytlig och teoretiserande. Be-
vakningen anade mer komplexa samband mellan Sjöfartsverkets olika mål,
roller och organisatoriska enheter än vad som beskrevs i rapporten. Frågan
om förutsättningar och möjligheter för att stärka myndighetsrollen borde
enligt Kustbevakningen övervägas ytterligare.
I rapporten beskrevs att rollkonflikt kan uppstå i situationer då verket har
möjlighet att gynna det egna kommersiella intresset på bekostnad av det
allmänna intresset och statsmakternas mål :

−när verket kan gynna sin sysselsättning eller förbättra intäkterna genom att med ett myndighetsbeslut tillförsäkra sig sådan intäkt

−när verket kan förhindra kostnadsfördyringar genom att begränsa sitt åtagande i förhållande till kund/nyttjare

−när verket begränsar konkurrens för att därigenom tillförsäkras intäkter från kund/användare.

Som exempel på sådana situationer med risk för sammanblandning av olika roller angav Kustbevakningen teknikutveckling inom projekt för sjösäkerhet.

Åena sidan samverkar olika myndigheter för att utveckla tekniska system för t.ex. elektronisk positionsangivning av fartyg – system som ska användas för kontroll, tillsyn och andra myndighetsuppgifter. Å andra sidan finns det ett rent affärsintresse hos Sjöfartsverket för samma projekt.

Även Svenska Kommunförbundet ansåg att Sjöfartsinspektionen borde bli en självständig myndighet, eftersom rollerna då skulle kunna renodlas – inspektionen skulle enbart hantera säkerhetsrelaterade roller.

Sjöfartsverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket och Ekonomistyrnings-

verket ansåg att rapporten var alltför ensidigt inriktad på att eliminera mål- och rollkonflikter. De ansåg att målkonflikter är vanliga i offentlig verksamhet. Genuina målkonflikter försvinner inte i och med att ansvaret för olika mål delas upp på olika organ. Rapporten utgjorde enligt dessa fyra myndigheter inte tillräckligt underlag för att ta ställning till de förslag som lämnats i rapporten.

2.5 Gemensam inspektion för tillsyn av transporter

I Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn av spårbunden trafik (1994/95: RR7) föreslog revisorerna att Järnvägsinspektionens tillsyn mer än på punktinspektioner skulle inriktas mot att kontrollera att de grundläggande bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen efterlevs. Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor skulle analyseras och dokumenteras i högre grad. Järnvägssäkerhetslagens regler skulle enligt revisorerna utformas så att verksamhetsutövarnas ansvar preciseras. Lagstiftningen skulle utformas så att uppgifter och ansvar läggs direkt på inspektionen.

Revisorerna föreslog också att förutsättningarna för och utformningen av en för transportområdet gemensam inspektion för tillsyn av säkerhet skulle utredas. I en gemensam inspektion skulle då även tillsyn inom vägtrafikområdet och utredning av stora olyckor (Haverikommissionen) ingå. Detta förslag motiverades främst med att problem rörande bl.a. avreglering, egenkontroll, farligt gods, riskanalyser, olycksutredningar och behovet av oberoende i förhållande till verksamhetsutövarna var gemensamma för flera transportsätt.

Sedan riksdagen beslutat att ge regeringen till känna att revisorernas förslag skulle beaktas tillsattes Inspektionskommittén. Den hade i uppgift att utreda förutsättningarna för och värdet av att slå samman tillsynsverksamheterna inom Luftfartsinspektionen, Sjöfartsinspektionen och Järnvägsinspektionenen till en tillsynsmyndighet. Varken Haverikommissionen eller tillsynen av vägtrafiken ingick i uppdraget.

Bland annat behandlade kommittén frågan om det skulle vara lämpligt att skilja på tillsynsansvar och regelgivning. Utredningen fann inga bärande argument för att skilja normgivningsarbetetet från tillsynsarbetet.

Inspektionskommittén föreslog i betänkandet En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter (SOU 1996:82) att Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen skulle ombildas till egna myndigheter. Tydligheten i de båda inspektionernas myndighetsutövning ansågs härvid kunna öka.

För sjöfartsområdet föreslogs ingen motsvarande åtskillnad mellan verk och inspektion, vilket motiverades med att Sjöfartsverkets verksamhet till övervägande delen är inriktad på sjösäkerhetsarbete. Frågan om oberoende och självständighet hade vidare enligt kommittén inte samma aktualitet eller betydelse som för Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen, eftersom Sjöfartsverket inte var infrastrukturhållare på samma sätt som Luftfartsverket och Banverket.

Kommittén ansåg dock, som tidigare nämnts, att ansvaret för normgivningen inom sjösäkerhetsarbetet enligt kommittén helt och hållet borde ligga på generaldirektören, medan tillsynsansvaret borde ligga kvar på sjösäkerhetsdirektören.

Tankar (i motioner m.m.) om en för transportområdet gemensam inspektion har framförts även i andra sammanhang. Argument härför är bl.a. att riskbedömningarna för de olika transportslagen skulle bli mer likvärdiga och ge bättre underlag för val mellan olika transportslag. Som argument för en

2000/01:RR8 Bilaga

uppdelad tillsyn har framförts att det är en fördel om inspektionen ligger nära	2000/01:RR8
verksamheten.	Bilaga

2.6 Skillnader och likheter

Av de tre transportinspektionerna är Sjöfartsinspektionen den äldsta. Det har
sin förklaring i att långväga riskfyllda transporter till sjöss har gamla anor.
Innan Sjöfartsinspektionen kom till stånd som en statlig verksamhet intresse-
rade sig sjöassuradörer och klassificeringssällskap för säkerheten till sjöss.
Till att börja med har inspektioner gällt fordon/farkoster och fö-
rare/besättning. Långt senare har också infrastruktur i form av vägbanor,
farleder och flygrutter uppmärksammats.
Samtliga transportslag har genomgått avregleringar som åtföljts av juste-
ringar i tillsynsorganisationen i syfte att renodla roller. När SJ delades upp i
SJ och Banverket bildades Järnvägsinspektionen som en del av Banverket.
För sjöfart, luftfart och spårtrafik är tillsynen på olika sätt knuten till infra-
strukturhållaren. De tre inspektionerna är för närvarande inrymda i Sjöfarts-
verket, Luftfartsverket respektive Banverket och har även ett visst tillsynsan-
svar över dessa myndigheters verksamheter. På vägsidan finns ännu inte
något särskilt tillsynsansvar beträffande vägarna. Det praktiska tillsynsar-
betet och därmed sammanhängande uppgifter såsom bilprovning och kör-
kortsfrågor är fördelat på flera organisationer.
Riksdagen har i olika sammanhang begärt att regeringen ska redovisa för-
slag till hur Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen	ska få ökad
självständighet. Riksdagen har också begärt förslag angående en fristående
vägtrafikinspektion.
Regeringen har under de senaste åren koncentrerat sig på att analysera tra-
fikverkens verksamhetsstrukturer, renodla verksamheterna och eliminera
eventuella målkonflikter – konflikter mellan producerande/affärsdrivande
verksamheter och sektorsuppgifter såsom säkerhetsfrågor och tillsyn. Medan
sådant utredningsarbete bedrivs, pågår också andra förändringar såsom av
huvudmannaskap och av former för teknisk provning och kontroll m.m.
Regelarbetet, och därmed också en del av förutsättningarna för tillsynen, är
till stor del internationellt. Detta har ofta betonats beträffande	sjöfarten och
luftfarten, men gäller även för spår- och vägtrafik.
Inom sjöfarten har klassificeringssällskapen sedan länge intagit en särställ-
ning såsom organ med viktiga uppgifter i säkerhetsarbetet och i tillsynen.
Genom utvecklingen av nyare kontrollformer såsom certifiering och ackredi-
tering samt olika besiktningsorgan har förutsättningarna för myndighetstill-
synen ändrats för samtliga transportslag.
Trots grundläggande olikheter i teknik, organisation, tradition m.m. mel-
lan transportslagen är flera av utvecklingstendenserna och problemen ge-
mensamma. Det gäller inslagen av avreglering, egenkontroll, nya former för
teknisk provning och kontroll, internationalisering samt behovet av tydliga
gränser mellan affärsmässig produktion och myndighetsuppgifter såsom
tillsyn.
Av de tre inspektionerna är det Sjöfartsinspektionen, en avdelning inom
Sjöfartsverket, som är minst självständig i förhållande till värdmyndigheten.		32

Både Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen har också en tydligare	2000/01:RR8
ställning i lagstiftningen.	Bilaga

3 Sjöfartsinspektionens uppgifter, ställning och organisation

I detta kapitel behandlas några grundläggande förhållanden om inspektionens organisation och förhållande till Sjöfartsverket. I kapitel 4 behandlas inspektionens tillsynsarbete mer detaljerat.

3.1 Sjöfartsinspektionens plats i Sjöfartsverket

Sjöfartsverkets uppgifter

Sjöfartsverket ska svara för väsentliga delar av sjöfartens infrastruktur i form av sjövägar. Verket ska se till att sjöfart kan bedrivas året runt på alla hamnar av betydelse i svenska farvatten under säkra och effektiva former. Vidare ska verket arbeta för säkerheten ombord på svenska fartyg oberoende av farvatten.

Sjöfartsverket ska enligt sin instruktion (1995:589) hålla och inrätta farleder, utföra tillsyn över sjösäkerheten, bedriva lotsning, sjöräddning, isbrytning och sjökartläggning samt minimera sjöfartens påverkan på miljön. Verket skall också samordna sjögeografisk information och redovisning, dokumentera och utmärka Sveriges gränser till havs samt genomföra beredskapsplanläggning för sjötransporter.

Verksamheten ska huvudsakligen inriktas på handelssjöfartens intressen, men även fritidsbåtstrafikens och fiskets intressen ska beaktas. Som en konsekvens av riksdagens sjöfartspolitiska beslut år 1996 fick Sjöfartsverket till uppgift att följa den sjöfartspolitiska utvecklingen. Verket fick också vissa uppföljnings- och analysuppgifter med anknytning till utbildning för sjöyrken (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115).

Sjöfartsverket ska medverka till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska och sjöfartspolitiska målen kan uppfyllas. I regleringsbrevet för Sjöfartsverket för år 2000 anges att Sjöfartsverkets del av effektmålen inom utgiftsområdet Kommunikationer är att bidra till

−ett tillgängligt transportsystem där sjötransportsystemet utformas så att medborgarna och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses; verket ska ansvara för att sjöfart kan bedrivas året runt i svenska farvatten och på samtliga svenska hamnar av betydelse

−hög transportkvalitet genom att sjötransportsystemet medger hög transportkvalitet för näringslivet

− säker sjöfart där ingen dödas eller allvarligt skadas och genom att sjötrans-	2000/01:RR8
portsystemet anpassas till de krav som följer av detta. Verksamheten ska	Bilaga
redovisas med avseende på hur man uppnår målen för tillgänglighet, sä-
kerhet och miljö.
Sjöfartsverket ska enligt regleringsbrevet redovisa statistik över inspektioner
och besiktningar av svenska fartyg, varvid inspektionen av utländska fartyg
ska särredovisas. Återrapporteringen ska även omfatta internationella jämfö-
relser. Verket ska redovisa antalet incidenter och olyckor som kan relateras
till sjökort.
Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen
Inom Sjöfartsverket ska enligt instruktionen finnas en sjöfartsinspektion och
de andra enheter som verket bestämmer. I instruktionen finns bestämmelser
om ansvarsfördelningen mellan generaldirektören och sjösäkerhetsdirektören
vid inspektionen. Generaldirektören har det yttersta ansvaret för verkets
beslut, om de inte ska fattas av styrelsen. Men sjösäkerhetsdirektören ska
besluta om
− tekniska säkerhetsföreskrifter för fartyg
− räddningsorganisationen på fartyg
− normer för farledssäkerhetsanordningar som ägs av Sjöfartsverket
− utredning av sjöolyckor som ankommer på Sjöfartsverket
− beslut som rör tillsyn av fartyg.
I fartygssäkerhetslagen och i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg är
vissa beslut förbehållna sjösäkerhetsdirektören. Alla beslut om s.k. nyttjande-
förbud enligt 11 kap. fartygssäkerhetslagen och förelägganden enligt 7 kap.
lagen om åtgärder mot föroreningar från fartyg ska således underställas sjö-
säkerhetsdirektören om de fattats av någon annan, t.ex. en fartygsinspektör
eller en tjänsteman vid Kustbevakningen.
Uppdelningen av ansvaret innebär att generaldirektören har det yttersta
ansvaret för fartygsoperativa normer och beslut om miljönormer, medan
tillsynen över efterlevnaden av normerna vilar på sjösäkerhetsdirektören. I
Sjöfartsverkets regleringsbrev för år 2000 anges inga särskilda verksam-
hetsmål för inspektionsverksamheten. Beträffande säkerheten i stort anges att
målet för handelssjöfarten är att antalet allvarliga olyckor under perioden
1998 – 2007 ska halveras. Detta gäller också för trafiken med fiske- och
fritidsfartyg. För färjetrafik och övrig passagerarfart gäller att inga allvarliga
olyckor ska inträffa.
Finansiering och organisation
Kostnader för den del av verksamheten som inte ingår i handelssjöfartens
betalningsansvar finansieras genom anslag på statsbudgeten. Handelssjöfar-
tens betalningsansvar utökades åren 1990 – 1993 till att omfatta bl.a. hela
Sjöfartsinspektionens verksamhet, isbrytningens bränslekostnader, beman-
	34

ningen av sjömätningsfartygen och den särskilda helikopterberedskapen för	2000/01:RR8
sjöräddningsändamål.	Bilaga
Enligt Sjöfartsverket innebar detta att den anslagsfinansierade andelen av
Sjöfartsverkets verksamhet minskade från ca 15 % till ca 6 %. I sina treårs-
planer har verket påtalat att anslaget inte täckt de kostnader som orsakats
främst av fritidsbåttrafiken. Anslaget Ersättning för fritidsändamål höjdes
därför för budgetåret 2000. För 1999 räknade Sjöfartsverket med att de totala
intäkterna skulle uppgå till 1 294,1 miljoner kronor, varav anslagsmedlen
101,4 miljoner kronor utgjorde 8 %.
Sjöfartsverket genomgår under våren 2000 en mycket omfattande omorga-
nisation. Ett av syftena med denna är att etablera en beställar/utförar-
organisation. Ett annat syfte är att rationalisera verksamheten så att verkets
kostnader sänks. I en första omgång berörs huvudkontoret, medan verkets
regionala organisation omorganiseras senare. Sjöfartsinspektionen berörs
endast marginellt av verkets omorganisationsarbete.

3.2 Inspektionen

Sjöfartsinspektionen som numera utgör en av Sjöfartsverkets fem avdelningar kom till 1915 i samband med att den första övergripande fartygssäkerhetslagen trädde i kraft. Sjöfartsinspektionens chef, sjösäkerhetsdirektören, har enligt 13 § förordningen (1995:589) med instruktion för Sjöfartsverket tilldelats vissa självständiga befogenheter. Det gäller tillsyn, undersökning av sjöolyckor och normer – för fartygs tekniska säkerhet, för räddningsorganisationen ombord på fartyg och för Sjöfartsverkets del av farledsanordningar.

Inspektionens samlade verksamhet syftar till att tillse att kraven för fartygssäkerhet och skydd mot vattenförorening från fartyg uppfylls med beaktande av internationell standard i utvecklade länder. Inspektionen ska dessutom tillse att kraven på rederiers och fartygs säkerhetsorganisation uppfylls med beaktande av internationell standard.

Av Sjöfartsverkets treårsplan för åren 2000 – 2002 framgår att inspektionens centrala och regionala verksamhet delas in i teknisk säkerhet, operativ säkerhet, miljösäkerhet och sjöolycksutredningar. Mål har ställts upp för normtillsyns- och analysarbetet. Vidare anges att en integrerad tillsynsmodell ska tillämpas för att kontrollera att tekniska och operationella krav på en fungerande säkerhetsorganisation hos rederier och ombord på fartyg är tillgodosedda. Inspektionens kontroll av klassificeringssällskapens arbete ska enligt treårsplanen utvecklas under perioden. Antalet oanmälda inspektioner ska enligt planen öka, varför något utökade resurser kommer att behövas.

Sjöfartsinspektionen består av ett kansli, tre inspektionsområden utmed den svenska kusten samt ett inspektionskontor i Rotterdam. I december 1998 var 62 personer anställda vid kansliet och 75 i inspektionsområdena. Inspektionen utför den lagbundna periodiska besiktningen av svenska fartyg, besiktigar och godkänner nyproducerade svenskflaggade fartyg samt kontrollerar utländskt flaggade fartyg enligt den s.k. hamnstatskontrollen. Dessutom utarbetar inspektionen säkerhetsregler beträffande fartygstekniska och fartygsoperativa frågor samt genomför sjöolycksutredningar.

2000/01:RR8

Av tabell 1 framgår antalet och fördelningen av de anställda vid inspekt- Bilaga ionens huvudkontor under perioden 1995 – 1999.

Tabell 1: Anställda vid Sjöfartsinspektionens huvudkontor

	1995	1996	1997	1998	1999
Driftledning	3	3	3	5	5
Fartygsoperativa sekt-	15	17	15	13	15
ionen
Fartygstekniska sekt-	10	12	15	11	13
ionen
Miljösektionen	5	8	8	5	6
Kvalitetsstaben	3	2	2	7	7
Föreskriftsstaben				11	11
Utredningsstaben	3	4	4	4	4
Samordningsstaben	18	18	17
Totalt:	57	64	64	56	61

Vid inspektionsområdena har som framgår av diagram 1 Göteborg flest	2000/01:RR8
anställda (28), följt av Stockholm (26) och Malmö (18). Det totala antalet har	Bilaga
under perioden varierat mellan 57 och 64 anställda.

Diagram 1

Antal anställda vid de olika inspektionsområdena

Antal anställda

35
35
30
30
25



20																									Stockholm


																									Göteborg
15																									Malmö
15
10



5
5
0
0

1995

1996

1997

1998

1999

Viss omorganisation av inspektionen

En omorganisation av Sjöfartsinspektionens regionala organisation inleddes under år 2000. Omorganisationen syftar till att tillsynsverksamheten ska kunna förbättras genom effektivare arbetsledning och styrning. Särskilda insatser har gjorts vid sjöfartsinspektionsområdet i Göteborg. Därvid har konstaterats att antalet fartygsinspektörer där är för stort för att överinspektören ska kunna arbetsleda dem på ett tillsynsmässigt riktigt sätt. I Stockholms sjöfartsinspektionsområde hade detta redan konstaterats, varför ett system med operativa chefer införts.

En annan bakgrund till omorganisationen är att inspektionen har fått kritik från redare och ombordanställda för att fartygsinspektörer bedömer likartade förhållanden olika. Enligt inspektionen medför detta med stor sannolikhet inte någon risk för att en godtagbar säkerhetsnivå underskrids, men det kan leda till att överkrav ställs. Det är vidare enligt inspektionen inte godtagbart från rättvise- och rättssäkerhetssynpunkt.

4 Tillsyn

2000/01:RR8 Bilaga

I detta kapitel behandlas tillsynsarbetetets innehåll, organisation och omfattning mer i detalj. Under granskningen har uppgifter om tillsynen inhämtats speciellt för perioden 1995 – 1999.

4.1 Sjöfartens utveckling

Tillsynens inriktning, omfattning och olyckornas antal bör bl.a. ses mot bakgrund av sjöfartens utveckling. I detta avsnitt görs därför en kortfattad översikt. Under 1990-talets början ökade antalet svenskregistrerade fartyg för att nå en kulmen 1996. Sedan dess har det totala antalet minskat, vilket framgår av tabell 2.

Tabell 2: Antal svenskregistrerade fartyg 1992 – 1999

	Totalt	Därav antal
		Tankfar-	Torrlast-	Större	Mindre	Passagerar-	Övriga
		tyg	fartyg	fiskefartyg*	fiskefartyg*	fartyg-

1992	3533	125	232	479	1165	777	755
1993	3495	117	208	457	1225	779	709
1994	4246	113	202	444	2037	763	687
1995	5591	122	223	386	2080	700	1932
1996	6065	124	236	370	2053	1229	2729
1997	5775	123	222	388	1879	1284	2887
1998	5371	113	190	336	1770	1300	1655
1999	5371	113	190	336	1770	1300	1655

* Som större fiskefartyg räknas fartyg på över 20 brutto5 Källa: Sjöfartsverket

I mitten av 1990-talet ökade antalet svenskregistrerade fartyg genom en kraftig ökning av antalet mindre passagerarfartyg och mindre fiskefartyg.

5Måttenheten brutto infördes i slutet av 1800-talet och har inget med vikt att göra. Brutto avser den inneslutna ytan på en båt och motsvarar 100 kubikfot, vilket är 2,83 kubikmeter (Rinman & Brodefors 1982, Sjöfartens historia).

För kategorin övriga handelsfartyg noteras en jämn och periodvis nedåtgå-	2000/01:RR8
ende utveckling. (Se tabell 4.) Detta förhållande blir tydligt om man ser till	Bilaga
andelen av de totala godstransporterna som transporteras till sjöss. Enligt
Statens institut för kommunikationsanays (SIKA) har sjöfartens andel av de
totala godstransporterna minskat på senare tid och denna trend kommer
troligtvis att hålla i sig även i den nära framtiden. Detta beror delvis på att ju
högre värde gods har desto mer tenderar det att fraktas med lastbil och flyg
snarare än med fartyg. En trend i godshanteringen i Sverige är just att värdet
på godset ökar. Den ekonomiska situationen för många svenska rederier är
också för närvarande svår. Ett tecken på detta är att svenska rederiaktier
under 1990-talet minskade kraftigt i värde.
Iakttagelser
Den svenska handelsflottan är tämligen ålderstigen. Av de svenskregistrerade
fartygen är tre fjärdedelar äldre än 15 år (SCB: Statistisk årsbok). Här räknas
inte fiskefartygen med eftersom statistik saknas inom detta område. Stigande
ålder behöver inte medföra någon ökad säkerhetsrisk, men däremot ett ökat
behov av underhåll (SOU 1996:182, s. 299) och i förlängningen av tillsyn.
Behovet av tillsyn av den svenska handelsflottan borde således ha ökat under
1990-talet i och med flottans ökade storlek och dess höga ålder.
4.2 Problem
Tidigare bedömningar
Kartläggning av rapporteringsrutiner m.m.
När Magnus Sjöberg avrapporterade6 den kartläggning av rapporteringsruti-
ner m.m inom Sjöfartsinspektionen som regeringen beställt i oktober 1994,
ansåg han att det förekom omotiverade skillnader mellan inspektionsområ-
dena och enskilda inspektörer beträffande omfattning och innehåll i myndig-
hetsutövningen. Det fanns brister beträffande ledning och styrning av den
praktiska tillsynsverksamheten, inhämtande och vidarebefordran av inform-
ation av intresse för sjösäkerheten samt beträffande uppföljning av beslutade
åtgärder.
Områdenas kontrollverksamhet redovisades inte systematiskt till central-
myndigheten, som i sin tur inte utförde någon fortlöpande utvärdering eller
utvärdering av områdenas kontrollverksamhet. För att avhjälpa detta borde
man använda checklistor för den direkta kontrollen och regler för hur proto-
koll eller annan dokumentation av tillsynsförrättningar skulle utformas.
Utbyggnad och utveckling av fartygstillsynssystemet var enligt Magnus
Sjöberg synnerligen angelägen liksom centralt bedriven analys och uppfölj-
ning av klassificeringssällskapens verksamhet.
6 Rapport avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen av regeringens	39
särskilde utredare Magnus Sjöberg (mars1995).	39

Jämförande analyser

I den benchmarking-studie – jämförande analyser av sjöinspektionsarbetet i Sverige, Finland och Danmark – som genomfördes 1998 – 1999 konstateras att den danska organisationen har systematiserat nybyggnadsbesiktningen genom att skriftligen redovisa hur besiktningen kommer att gå till. I den svenska organisationen uppges den centrala nivån i organisationen – inspektionen – vara helt avskild från nybyggnadsbesiktningar vilket får till följd att reglerna tolkas olika. Det konstateras att både den finska och den svenska organisationen skulle ha nytta av en besiktningsmanual som är tillgänglig för de inblandade parterna i samband med nybyggnadsbesiktningar.

För de periodiska besiktningarna konstateras i benchmarking-studien att de utförs på ett mera standardiserat sätt av de svenska och danska organisationerna än av den finska, och att den finska organisationen använder betydligt mindre tid för besiktningarna. Vad som ingår i de periodiska besiktningarna är mycket olika. Det konstateras att minskad tidsåtgång för besiktningarna går att förena med ökad säkerhet.

Avslutningsvis konstateras i benchmarking-studien att inspektionsarbetet i de tre organisationerna i första hand behöver förbättras beträffande regelarbete samt nybyggnadsbesiktningar och periodiska besiktningar. Därefter kan delegering av arbetet och nordisk samverkan analyseras ytterligare.

När Sjöfartsverket redovisade benchmarking-studien för regeringen (1999-

04-28) konstaterade verket att lots- och inspektionsverksamheterna kan effektiviseras i såväl Sverige och Finland som Danmark. Sjöfartsverket uppgav vidare att verket tillsammans med den finska organisationen arbetar vidare med mål- och uppföljningssystem, ledarskap för kostnadseffektivitet samt system för att uppmuntra till förbättringar.

I budgetpropositionen för år 2000 nämnde regeringen de jämförande analyserna och såg det som positivt att analyserna leder till åtgärder i de fall det är motiverat.

Inspektionens syn

Det är enligt inspektionen riktigt att det funnits och delvis fortfarande finns problem med att regler av betydelse i samband med tillsyn av fartyg delvis tolkas olika av de tre inspektionsområdena. Detta problem gäller för hela tillsynsverksamheten. Beträffande nybyggnadsbesiktningar inleddes efter benchmarking-studien ett arbete med att utarbeta en nybyggnadsmanual.

Inspektionen anser att det inte bara är frågan om regeltolkningar som måste lösas, utan också sättet för genomförande av besiktningarna. Olikheter i arbetssätt finns mellan områdena. Dessa har enligt inspektionen sina historiska förklaringar, och betydelsen av dem ska inte överdrivas.

I längden är det emellertid enligt inspektionen inte godtagbart att olikheter i regeltolkningar och tillsynsarbete finns, eftersom det rimligen måste finnas ett optimalt förhållnings- och arbetssätt, som kan vara gemensamt. För att finna detta pågår arbete med att utarbeta en tillsynshandbok. I handboken ska alla förrättningar, som är aktuella för alla olika typer av fartyg, redovisas.

2000/01:RR8 Bilaga

Det ska också anges hur reglerna ska tillämpas. Arbetet med tillsynshandbo-	2000/01:RR8
ken beräknas pågå under en femårsperiod.	Bilaga
Sjöfartsinspektionens kontroll av klassificeringssällskapen är enligt in-
spektionen inte så grundlig och bra som den borde vara. Tillsammans med
systerorganisationerna i Danmark och Finland ska den svenska inspektionen
arbeta med dessa frågor. Tanken var att de norska erfarenheterna av kontroll
av klassen skulle användas i arbetet med början under 1999, något som dock
försenades. Sjöfartsinspektionen avser att under år 2000 utarbeta ett system
för kontroll av klassificeringssällskapen.

4.3 Tillsynsformer

Sjöfartsinspektionens tillsyn av sjösäkerheten utgörs av besiktningar, hamnstatskontroll och inspektioner. I inspektionens tillsynsuppgifter ingår också frågor om transporter av farligt gods och arbetsmiljö. Fartygstillsynssystemet är ett hjälpmedel för flera av tillsynsformerna.

Fartygstillsynssystemet FTS

Fartygstillsynssystemet FTS är ett datoriserat system för tillsynen av svenska fartyg. FTS började utvecklas 1991 och togs i bruk 1993, men har successivt kompletterats. I FTS används registreringsbeteckningen i det svenska fartygsregistret eller IMO-numret för att identifiera fartygen – inte fartygets namn.

Systemet består av en fartygsdel och en rapportdel. I fartygsdelen finns fartygsrelaterade uppgifter som fartygets namn, ålder, ägare, måttuppgifter

m.m.Det finns också uppgifter om ett antal utländska fartyg som varit föremål för tillsynsverksamhet i Sverige i form av hamnstatskontroll. Rapporteringsdelen fungerar som ett diarium över förrättningsbeställningar.

Med hjälp av uppgifter om fartygstyp, fartområde, bruttodräktighet och om fartyget är klassat av något erkänt klassificeringssällskap kan man framställa tillämpliga rapportformulär med de aktiviteter som ska utföras vid förrättningen. Efter förrättningen förs uppgifter in om vad som befunnits vara utan anmärkning och vad det funnits anmärkningar på. När ett certifikat utfärdas registreras typ av certifikat, datum för utfärdande och giltighetstid. Systemet innehåller även en bevakningsfunktion för ej åtgärdade brister och utgångna certifikat. När uppgifterna har förts in i systemet är de tillgängliga för samtliga inspektörer.

Besiktningar
Besiktningar tar främst sikte på fartygens
− sjövärdighet
− lämplighet för att användas som passagerarfartyg	41
	41

− minsta tillåtna fribord	2000/01:RR8
− säkerhetsorganisation och överensstämmelsen med rederiets godkända	Bilaga
säkerhetsorganisation.
De fartyg som är besiktningspliktiga är fartyg med fler än 12 personer om-
bord och fartyg större än 20 brutto. Fartyg större än 12 x 4 meter ska mätas,
och om de är över 20 brutto ska de besiktigas. För besiktningarna betalar
kunden. Alla lastfartyg över 500 brutto och alla passagerarfartyg i internat-
ionell trafik ska vara klassade.
ISM-koden
En särskild sorts besiktningar rör hur fartyg och rederier följer de regler som
gäller för säkerhetsorganisation – ISM-koden och för ISM-certifikat7. In-
spektionen har sedan 1990-talet genomfört s.k. operativkontroller ombord.
Dessa tar sikte på förmågan att överge fartyget och förmågan att bekämpa
brand . Vid en ISM-kontroll går man igenom hela rederiet från styrelsen och
nedåt i hierarkin. För fartyg som är underkastade ISM-kodens krav på doku-
menterad säkerhetsorganisation ska man kunna visa att man klarar av att ta
hand om konstaterade brister ombord.
Sjöfartsverket har avtal med Lloyds Register, Det Norske Veritas, Bureau
Veritas, Germanischer Lloyd och American Bureau of Shipping. Klassifice-
ringssällskapen kontrollerar fribord (LL)8, maskiner och skrov. Övrigt kon-
trolleras för närvarande av inspektionen. Inspektionen certifierar dock samt-
liga funktioner, vilket gör att inspektionen måste vara förvissad om att klass-
ningssällskapens uppgifter är korrekta.
Nybyggnadsbesiktningar
Vid nybyggnadsbesiktningar bestäms hur det färdiga fartyget ska se ut, grun-
derna för den fortsatta tillsynen samt vilka certifikat som ska utfärdas och
periodiskt förnyas. För de nybyggnader som görs i andra länder såsom
Norge, Italien, Spanien, Korea och Kina utförs också besiktningarna där.
Förrättningarna kan särskilt för större fartyg sträcka sig över flera år. De
inleds med en ritningsgranskning.

7 ISM-koden – 1993 års internationella säkerhetsorganisationskod International Management Code for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention. ISM- certifikat – Safety Management Certificate – utfärdas enligt ISM-koden för varje enskilt fartyg inom ett rederi.

8LL, Loadline – 1966 års lastlinjekonvention och ändringar därtill. Fribordsmarkering är ett märke på fartygets skrov som markerar hur tungt lastat ett fartyg får vara. Genom att se hur djupt i vattnet fartyget ligger kan man med hjälp av fribordsmarke-

ringen se om fartyget är för tungt lastat.

Tabell 3: Antal nybyggnadsbesiktningar						2000/01:RR8
	1995	1996	1997	1998	1999	Bilaga
	1995	1996	1997	1998	1999
Passagerarfartyg	16	6	12	6	7
Tankfartyg	2	5	4	3	2
Torrlastfartyg	3	7	7	4	1
Fiskefartyg	3	2	6	5	8
Totalt	24	20	29	18	18

Av tabell 3 framgår antalet inledda nybyggnadsbesiktningar fördelat på passagerarfartyg, tankfartyg, torrlastfartyg och fiskefartyg som under perioden totalt uppgick till 109. Därutöver ingick ca 80 andra nybyggen. Det gäller arbetsfartyg, bogserfartyg, stora fritidsfartyg, fartyg som ska användas som charterbåtar med färre än tolv passagerare.

Nybyggnadsbesiktningar fördelas på det inspektionsområde som för tillfället har bäst möjligheter att ta hand om dem. Nybyggnadsbesiktningar inleds i allmänhet med ett nybyggnadsmöte på inspektionens huvudkontor med den ansvarige inspektören, de handläggare på huvudkontoret vars ansvarsområden berörs och fartygets blivande ägare/redare.

Enligt inspektionen är det inte relevant att tala om antalet förelägganden när det gäller nybyggnadsbesiktningar. Ett nybygge av ett större handelsfartyg kan efter ritningsgranskningen ha flera hundra brister noterade, brister som ska åtgärdas, innan man börjar bygga fartyget. Under byggnation och under avprovning av system ombord kan andra brister noteras. Dessa ska rättas till under det fortsatta arbetet med fartyget. Det är inte ovanligt att fartyget levereras med brister som inte bedöms ha stor betydelse för fartygets sjösäkerhet, och ett föreläggande att inom viss tid rätta till bristerna.

Periodiska besiktningar

De periodiska besiktningarna görs för att fartygen ska kunna få de i lagstiftningen erforderliga certifikaten förnyade. Av diagram 2 framgår att antalet besiktningar gick ner kraftigt i Göteborgs inspektionsområde under perioden 1997 – 1998. Men under åren 1995 – 1997 genomförde Göteborgs inspektionsområde dubbelt så många periodiska besiktningar som de två andra inspektionsområdena. Hur många besiktningar som genomförs i ett visst inspektionsområde beror på hur många som beställs, vilket i sin tur till stor del beror på var fartygen har sin hemmahamn.

I mer än hälften av fallen resulterar besiktningarna i ett föreläggande. Skillnaderna mellan områdena beträffande andelen förlägganden synes ha jämnats ut under perioden.

2000/01:RR8

Antal periodiska besiktningar för de olika inspektionsområdenaBilaga

800

700

600

Stockholm

500 Göteborg

400

300

Malmö

200

100

1995

1996

1997

1998

1999

Diagram 2

Inspektioner

Enligt 10 kap. 5 § fartygssäkerhetslagen gäller att ”Inspektioner görs när en tillsynmyndighet finner att det är motiverat”. Sjöfartsinspektionen har under senare år funnit det motiverat att speciellt se på roropassagerarfartygs bogdörrar/visir och utrustning för övervakning av desamma. Vidare har hamnstatskontroller inriktats på olika teman som ISM-frågor, arbets- och bostadsmiljö samt bulkfartyg.

Till skillnad från besiktningar som beställs görs inspektioner oanmälda. En annan skillnad är att för besiktningar betalar den som beställt dem, medan det inte tas ut någon avgift för inspektioner.

Hamnstatskontroll

Hamnstatskontroll genomförs i större delen av Europa. På grundval av bestämmelser i 1982 års Parismemorandum har ett antal europeiska stater tillsammans med Kanada enats om att tillämpa kontroller på besökande främmande fartyg på likartat sätt. I överenskommelsen ingår att undertecknarna har för avsikt att övervaka tillämpningen av

−LOADLINE – 1966 års lastlinjekonvention

−MARPOL IMO Marine Pollution Convention – 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg

− SOLAS IMO Safety of Life at Sea convention – 1974 års internationella	2000/01:RR8
konvention om säkerheten till sjöss	Bilaga

−STCW International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers – 1978 års konvention om övning, utbildning, behörighet och vakthållning för sjöfarare

−COLREG Convention on the international Regulation for preventing Collissions at Sea – 1972 års internationella konvention med regler för att förhindra kollissioner till sjöss

−ILO-konventionen nr 147 som anger minimumstandard för vissa sociala frågor.

I direktivet 95/21/ EG anges vissa normer som ska tillämpas av en medlemsstat vid inspektioner av utländska fartyg och om det visar sig att ett fartyg inte uppfyller de uppställda kraven. (Se vidare i avsnittet Fartygssäkerhetslagstiftningen och underavsnittet översyn av fartygssäkerhetslagstiftningen.)

Utgångspunkten för hamnstatskontrollen är inte att den ska vara heltäckande vare sig beträffande antal fartyg eller funktioner på något visst fartyg. Målet är att varje stat under en tolvmånadersperiod ska inspektera 25 % av besökande handelsfartyg i den kontrollerande statens hamnar. Särskild uppmärksamhet ska ägnas fartyg för vilka ett flertal brister nyligen har konstaterats. Hamnstatskontroll ska utföras högst var 6:e månad för samma fartyg om det inte finns klar grund för att misstänka att fartyget är sjöodugligt.

Hamnstatskontrollen leds av en kommitté med sekretariat hos sjöfartsmyndigheten i Haag. Rapporter från hamnstatskontroller samlas i en gemensam databas, som är tillgänglig för var och en av de deltagande länderna och används i det löpande kontrollarbetet. Sekretariatet sammanställer årligen statistik över de anmärkningar som görs.

De nationella sjöfartsmyndigheterna rapporterar till sekretariatet antalet utländska handelsfartyg som anlöpt landets hamnar. På grundval av sådana uppgifter för en treårsperiod fastställs vad 25 % skall beräknas på. För Sverige har under perioden 1995 – 1999, enligt uppgift från Sjöfartsinspektionen, gällt det totala antalet 2 700, dvs. 675 som riktpunkt för antalet kontroller.

I diagram 3 visas antalet genomförda hamnstatskontroller under perioden 1995 – 99. Det totala antalet genomförda kontroller under perioden utgör 3131, vilket innebär att det i genomsnitt utförts 626 kontroller per år under femårsperioden.

2000/01:RR8 Bilaga

Antal hamnstatskontroller

800

700

600

500

400

300

200

100

1995

1996

1997

1998

1999

Diagram 3

Inspektioner av svenskregistrerade fartyg

Inspektioner av svenskregistrerade fartyg är antingen föranledda av att det finns indikationer på att förhållandena på ett visst fartyg påkallar det, eller att det visat sig finnas anledning att granska bestämda funktioner på olika fartyg eller en viss typ av fartyg. Som nämnts tidigare har några s.k. temainspektioner genomförts under perioden.

Under 1995 genomfördes ungefär lika många inspektioner i de tre områdena (diagram 4). Både inspektionsområdena i Stockholm och Malmö genomförde under perioden 1995 – 1999 ett ökat antal inspektioner. Göteborgs inspektionsområde minskade under samma period antalet inspektioner från 56 år 1995 till 49 år 1999.

2000/01:RR8 Bilaga

Antal inspektioner

200

Stockholm

160

120

Malmö

40 Göteborg

1995

1996

1997

1998

1999

Diagram 4

Det går inte att utläsa någon klar trend vad gäller vilken typ av fartyg som får flest förelägganden. Värt att notera kan vara att i Göteborgsområdet utfärdas inte speciellt många förelägganden beträffande fiskefartyg.

Uppföljning och kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet

Hur mycket av tillsynen som är delegerad till klassificeringssällskapen skiljer sig något mellan Danmark, Finland och Sverige. Skillnaderna i förhållande till Norge är dock större. Ett av de större klassificeringssällskapen, Det Norske Veritas är norskt, vilket är en förklaring till att det norska Sjöfartsdirektoratet har valt att delegera all tillsyn, utom av passagerarfartyg, till klassificeringssällskap. En annan förklaring är den norska flottans omfattning.

Sjöfartsinspektionens kontroll av klassificeringssällskapen är som tidigare nämnts inte så grundlig och bra som den borde vara.

Transporter av farligt gods

I förordningen (1982:923, § 25) om transport av farligt gods anges hur ansvaret för tillsynen över lagen (1982:821) om transporter av farligt gods och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen är fördelat. Sjöfartsverket ska utöva tillsyn över sjötransporter, Luftfartsverket för lufttransporter, polismyndigheterna för landtransporter utom järnvägstransporter, Sprängämnesinspektionen för landtransporter av explosiva varor, tullmyndigheterna

för gränskontroll av vägtransporter till och från utlandet samt för kontroll av	2000/01:RR8
fordon och andra lastenheter som inkommer med fartyg, medan Järnvägsin-	Bilaga
spektionen ska utöva tillsyn över järnvägstransporter.
Bestämmelser om tillsyn av transporter av miljöfarligt avfall finns i förord-
ningen (1985:841) om transporter av miljöfarligt avfall (som beträffande
tillsynen hänvisar till bestämmelserna i 26 – 28 §§ förordningen 1985:835
om kemiska produkter). Den centrala tillsynen är fördelad på Statens natur-
vårdsverk, Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket och Livsmedelsverket. Region-
al och lokal tillsyn av arbetsmiljön utövas av Yrkesinspektionen, försvarets
materielverk, generalläkaren och Livsmedelsverket. I övrigt ska länsstyrelsen
utöva den närmare tillsynen inom länet och den eller de kommunalan nämn-
der som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet den omedel-
bara tillsynen inom varje kommun.
Kustbevakningen
Sjöfartsverket har en skriftlig överenskommelse med Kustbevakningen om
tillsynen av sjötransporter av farligt gods. Överenskommelsen reglerar Kust-
bevakningens medverkan vid tillsyn av fartyg, transporter av farligt gods och
hur Kustbevakningens tjänstemän får agera som fartygsinspektörer.
Arbetsmiljö
Arbetsmiljön ombord på fartyg regleras inte av arbetsmiljölagen (1 kap. 4 §
arbetsmiljölagen 1977:1160). Ombord på svenska handelsfartyg regleras
arbetsmiljön av 6–9 kap. fartygssäkerhetslagen (1988:49), 6–7 kap. fartygs-
säkerhetsförordningen (1988:594) samt de föreskrifter som Sjöfartsverket ger
ut. Ansvaret för arbetsmiljön på fartyg vilar främst på fartygets redare och
befälhavare, men även andra arbetsgivare då sådana förekommer.
Tillsynen över arbetsmiljön ska enligt 7 kap. 1 § fartygssäkerhetsförord-
ningen utövas av Sjöfartsverket. I vissa fall utövas tillsynen av arbetar-
skyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Detta gäller vissa typer av maskiner
och pråmar som används i hamnar och skyddade farvatten som kanaler,
floder och liknande. Tillsynsförrättningar bör enligt förordningen genomfö-
ras i närvaro av skyddsombudet ombord.
Sjöfartsverket är normgivande myndighet för arbetsmiljön på fartyg. Ar-
betsmiljöfrågor började hanteras på allvar av verket först på 1970-talet. Se-
dan dess har dock verket inte gett ut några nya föreskrifter om arbetsmiljö.
För marinens fartyg gäller arbetsmiljölagen och Försvarsmakten ger dessu-
tom ut egna föreskrifter om arbetsmiljön ombord. Försvarsmaktens föreskrif-
ter ska dock sättas i kraft av Sjöfartsverket.
Sjöfartens arbetsmiljönämnd är ett rådgivande organ som ska främja ar-
betsmiljöverksamheten inom sjöfarten. Den ska följa frågor som rör skydd
mot ohälsa och olycksfall samt frågor av intresse för såväl den inre som den
yttre miljön. För dessa ändamål genomför den utbildning och information. I
nämnden ingår representanter för Sveriges redareförening, ett större färjere-
	48

deri, Sveriges fartygsbefälsförening, Svenska maskinbefälsförbundet och	2000/01:RR8
SEKO-Sjöfolk.	Bilaga

4.4 Iakttagelser

Genom att en tillämpningsföreskrift om tillsyn – föreskrifter om tillsyn av fartygs och rederiers säkerhetsorganisation – utarbetats är det tydligare för alla inblandade vad som gäller för de fartyg som inspektionen utövar tillsyn över. Det framgår vilka certifikat som ska utfärdas, vilka tillsynsförrättningar som ska utföras och vad som ska ingå i förrättningarna.

Grunden är därmed lagd för att de periodiska besiktningarna ska kunna genomföras på ett mer enhetligt sätt. Arbetet med en handbok om tillsyn är dock ännu inte genomfört liksom inte heller den manual för nybyggnadsbesiktningar som man börjat arbeta med.

Under granskningsarbetet har det emellertid också framgått att det fortfarande förekommer omotiverade olikheter beträffande arbetssätt och regeltolkningar mellan inspektörer och inspektionsområden. Olika exempel på sådana skillnader har också påtalats under granskningsarbetet. Det gäller t.ex. i vilken utsträckning som handelsfartyg om 20 – 100 brutto ska besiktigas och hur bostads- och köksutrymmen ska vara dimensionerade.

Sjöfartsinspektionen har inlett en omorganisation i syfte att öka enhetligheten och effektivisera ledningen och styrningen av det praktiska tillsynsar-

betet.
Certifiering
De internationella reglerna för säkerhetsorganisation – ISM-koden – har
införts i svensk rätt genom ändringar i fartygssäkerhetslagen. I samband med
detta hade Styrelsen för ackreditering	och teknisk kontroll, SWEDAC,
starka invändningar mot att Sjöfartsverket skulle genomföra certifiering
enligt ISM-koden. SWEDAC ansåg att	det skulle strida mot EG:s öppna
system för teknisk kontroll att ett statligt verk, Sjöfartsverket, i monopol-
ställning utför kvalitetssystemcertifiering, som kan utföras av kompetenta
certifieringsorgan som står under tillsyn enligt lagen om teknisk kontroll.
Om certifieringsverksamhet i stället delegeras till klassificeringssällskap
innebär det i praktiken att Sjöfartsverket skulle komma att bedriva verksam-
het som liknar ackreditering av certifieringsorgan. Verket skulle då från fall
till fall bedöma om ett klassificeringssällskap är kompetent att utföra certifie-
ringsverksamhet. De aktuella klassificeringssällskapen behöver i flera fall
ackreditering för att i sin landbaserade verksamhet certifiera kvalitetssystem,
något som SWEDAC står för. Om Sjöfartsverket skulle få ackrediterings-		49

funktioner, skulle klassificeringssällskapen behöva stå under dubbel kontroll	2000/01:RR8
–SWEDAC:s och Sjöfartsverkets.	Bilaga
SWEDAC har senare i olika sammanhang understrukit att Sverige är bun-
det av riksdagens beslut att anpassa certifierings- och provningsverksamhet-
en till EG:s principer. SWEDAC anser att konflikten mellan EG:s principer
för teknisk provning och kontroll samt de principer som gäller inom sjöfarten
inte inskränker sig till ISM-koden, utan avser i princip all certifierings- och
provningsverksamhet.
Från olika håll har det under granskningen framförts att besiktningar och
certifiering inte borde vara uppgifter för inspektionen, som i stället endast
borde ha till uppgift att utarbeta och meddela bestämmelser och utöva tillsyn
över dessa. En sådan ordning skulle enligt denna syn stämma bättre överens
med EG:s principer för teknisk provning och kontroll. Besiktning och certifi-
ering skulle då utföras av privata organisationer – klassificeringssällskap
och andra organisationer. Samtidigt har det under granskningsarbetet fram-
gått att inspektionen ännu inte utvecklat någon praktiskt användbar modell
för uppföljning och kontroll av klassificeringssällskapen, något som i sin tur
gjort det svårt att överlåta fler uppgifter på sällskapen.

5 Särskilda förutsättningar för tillsyn

I föregående kapitel har olika, främst organisatoriska, aspekter på Sjöfartsinspektionens tillsyn behandlats. Organisationen i stort, tillsynsuppgifterna och uppläggningen av arbetet är viktiga förutsättningar för tillsynen. I detta kapitel ska uppmärksamheten fästas på ytterligare tre – lagstiftning, rapportering och analys av olyckor samt samhällsorganisatoriska förändringar.

I den generella tillsynsgranskningen utgick revisorerna från att tillsyn i första hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs och menade att en viktig förutsättning för att tillsynen ska fungera är att lagstiftningen inom området är tydlig.

Vidare konstaterade revisorerna att det för en aktiv och förebyggande tillsyn är väsentligt med kunskap om vilka risker som är förknippade med verksamheten och vad det är som kan gå fel.

Revisorerna betonade också att förändringar av ansvars- och resursfördelning inom olika områden – samhällsorganisatoriska förändringar – påverkar förutsättningarna för tillsyn och behovet av tillsyn.

5.1 Lagstiftningen

Tidigare synpunkter
I skilda granskningar har Riksdagens revisorer funnit att statlig tillsyn är
avhängig av lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta tillämp-
ningsföreskrifter samt tillsynsorganets ställning.	50

I den generella tillsynsskrivelsen ansåg revisorerna det väsentligt att det	2000/01:RR8
tydligt framgår av lagstiftningen vilken myndighet som har ansvaret för	Bilaga
tillsynen inom ett bestämt område och vad tillsynsuppgiften konkret innebär.
Revisorerna ansåg att det ställs allt större krav på tydliga, väldokumente-
rade och allmängiltiga regler, när avregleringen av trafiken fortskrider och
verksamhetsutövarna blir fler. Den statliga tillsynen försvåras, om bindande
föreskrifter i alltför hög utsträckning ersatts av allmänna råd. En konsekvens
av otillräckliga tillämpningsföreskrifter är att rättslig prövning till följd av
konstaterade brister vid något tillsynsbesök eller vid en olycksutredning inte
blir aktuell.
Inspektionskommittén behandlade bl.a. frågan om det skulle vara lämpligt
att skilja på tillsynsansvar och regelgivning, men fann inga bärande argument
för att skilja normgivningsarbetet från tillsynsarbetet, men föreslog ändå att
ansvaret för normgivningen inom sjösäkerhetsarbetet skulle ligga på gene-
raldirektören.

ISjösäkerhetskommitténs betänkande Handlingsprogram för ökad sjösäkerhet (SOU 1996:182) konstaterades att sjöfarten är en internationell verksamhet. En förutsättning för en god sjösäkerhet är enligt kommittén därför att regler som ska gälla för sjöfarten är internationellt accepterade, varför Sverige även i fortsättningen i första hand borde bedriva sitt grundläggande sjösäkerhetsarbete inom ramen för den internationella sjöfartsorganisationen IMO och EU.

I den jämförande analys – benchmarking-studie – av inspektionsverksamheten i Sverige, Finland och Danmark som Sjöfartsverket fått regeringens uppdrag att delta i konstaterades att det i regelarbetet gäller att ersätta en rådande ond cirkel med en god – begränsat engagemang i de tidigare faserna av det internationella arbetet ska ersättas av att man på ett tidigt stadium följer och engagerar sig i arbetet. Genom att höja kunskapsnivån lokalt, planera och avsätta resurser i god tid samt genom att förena de nationella intressena ska Sverige, Finland och Danmark kunna tillförsäkra sig inflytande i det internationella regelarbetet.

Det svenska regelarbetet för sjösäkerhet uppgavs vara fullständigt decentraliserat, även om man samtidigt konstaterade att en mer centraliserad modell håller på att införas. – På central nivå är regelarbetet uppdelat på en teknisk och en operativ samt en miljöenhet inom inspektionen, medan det på regional nivå är fördelat på de tre inspektionsområdena.

Styrkan i denna ordning var enligt benchmarking-studien att regelarbetet utförs av aktiva inspektörer, och att den medger stor flexibilitet i resursanvändningen. Den viktigaste svagheten uppges vara att arbetsprocessen blir svår att styra: ”Ingen behärskar processen...., och det är därför som lite planeras och mindre slutförs.”

I diskussionsunderlaget konstateras att regelarbetet styrs och planeras bättre i Danmark än i Finland och Sverige. De finska och de svenska organisationerna rekommenderas att tillämpa mål- och resultatstyrning på regelarbetet och att överväga att införa funktionella regelenheter. Den svenska organisationen rekommenderas att minska delegeringen till inspektionsområdena.

De svenska och danska organisationerna rekommenderas att minska ande-	2000/01:RR8
len översatta regler, eftersom inspektörsresurser då skulle frigöras. Ett pro-	Bilaga
blem härvid är dock att det skulle strida mot den nationella lagstiftningen.
För de tre länderna lämnas rekommendationen att man ska undersöka möj-
ligheterna att öka nordisk samverkan för flera delar av regelarbetet såsom
förberedelser, internationellt kommittéarbete och målformulering för lokal
anpassning.
Fartygssäkerhetslagstiftningen
Lagbestämmelser om säkerhet på fartyg finns huvudsakligen i fartygssäker-
hetslagen (1988:49). Till skillnad från den tidigare sjösäkerhetslagen är
denna en ramlag med allmänt hållna bestämmelser och bemyndiganden för
regeringen och myndigheter att utfärda närmare bestämmelser. Vidare finns
bestämmelser om sjösäkerhet i fartygssäkerhetsförordningen (1988:594) och
i sjöfartsverkets tillämpningsföreskrifter.
Inom EU har ett tillsynsdirektiv antagits – rådets direktiv 94/57/EG om
gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektion-
er och utövar tillsyn av fartyg samt för sjöfartsadministrationernas verksam-
het i samband därmed. Enligt direktivet skulle de författningsändringar som
var nödvändiga för att följa direktivet börja gälla senast den 31 januari 1995.
Den svenska regeringen föreslog i propositionen Ändringar i fartygssäker-
hetslagen (prop. 1995/96:219) att tillsyn som utförts av ett i lagen namngivet
klassificeringssällskap skulle ha samma giltighet som om den gjorts av Sjö-
fartsverket. Redan tidigare hade certifikat som utfärdats av vissa i lagen
namngivna klassificeringssällskap samma giltighet som om de utfärdats av
Sjöfartsverket, om det mellan staten och sällskapet hade träffats avtal om
utfärdande av certifikat för svenska fartyg.
Bestämmelser som rör säkerheten på fartyg finns också i sjölagen
(1994:1009). Där finns t.ex. föreskrifter om befälhavarens skyldighet att
rapportera vissa händelser (6 kap. 14 §).
Översyn av fartygssäkerhetslagstiftningen
En särskild utredare har fått i uppdrag att göra en översyn av fartygssäker-
hetslagstiftningen. Utredningen syftar till att hela lagstiftningen ska moderni-
seras, förenklas och bringas i överensstämmelse med de internationella re-
gelverk som binder Sverige.
Av regeringens direktiv framgår att det inte gjorts någon samlad översyn
av författningarna (dir. 1999:50). Avsnitten om arbetsmiljön ombord på
fartyg i lagen och förordningen om fartygssäkerhet uppges vara föråldrade. I
fartygssäkerhetslagen finns bestämmelser om tillsynsdagbok på svenska
fartyg. När tillsyn har utförts skall förrättningsmannen göra anteckningar i
fartygets tillsynsdagbok och underrätta tillsynsmyndigheten och fartygets
redare om det som har antecknats. Bestämmelserna om tillsynsbok behöver
enligt utredningsdirektiven moderniseras, bl.a. för att anpassas till Sjöfarts-
verkets datoriserade tillsynssystem.
	52

I en skrivelse till regeringen i december 1998 hade Sjöfartsverket föresla-	2000/01:RR8
git en översyn av fartygssäkerhetslagstiftningen och pekat på ett antal brister,	Bilaga
bl.a. att svensk fartygssäkerhetslagstiftning inte ger verket befogenheter att
till fullo utöva den hamnstatskontroll som föreskrivs i rådets direktiv 95/
21/EG. Verket kan t.ex. inte förbjuda fartyg att anlöpa svenska hamnar eller
förlänga ett beslut om kvarhållande tills kostnaderna för tillsynsförrättningen
är betalda eller säkerhet har ställts.
Kustbevakningen hade i ett yttrande över Sjöfartsverkets skrivelse fram-
fört att lagstiftningen om fartygs säkerhet är mycket detaljrik och tämligen
svår att överblicka och att hela lagstiftningen, inklusive tillämpningsföre-
skrifterna, därför borde ses över. Facket för Service och Kommunikation
(SEKO) hade framfört att fartygssäkerhetslagen och fartygssäkerhetsförord-
ningen borde genomgå en total översyn inom bl.a. arbetsmiljöområdet.
Den svenska lagstiftningen stämmer enligt utredningsdirektiven i vissa fall
mindre väl överens med den EG-rättsliga ordningen på området. Exempelvis
har vissa artiklar i rådets direktiv 95/21/EG om hamnstatskontroll inte inför-
livats på ett fullt korrekt sätt. Vidare ska de svenska reglerna anpassas till
direktivet 99/35/EG om ett system med obligatoriska besiktningar för en
säker drift av ro-ro-passagerarfartyg9 och höghastighetspassagerarfartyg i
reguljär trafik. Utredningen ska slutredovisa sitt arbete i december 2000.
Hur vissa EG-regler skulle införlivas med den svenska lagstiftningen
skulle ges förtur i utredningsarbetet. I ett delbetänkande i mars 2000 lämnade
utredningen förslag till hur två EG-direktiv ska införlivas. Det gäller artiklar
i direktivet om hamnstatskontroll (95/21/EG och 98/25/EG) samt rådets
direktiv om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av
ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik
(99/35/EG).
De aktuella artiklarna i direktivet om hamnstatskontrollen handlar om
vissa situationer när ett fartyg på grund av brister ska hållas kvar i en in-
spektionshamn eller när fartyget ska hindras från att anlöpa gemenskapens
hamnar.
Enligt direktivet om passagerarfartyg skall alla roropassagerarfartyg och
höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik regelbundet och ingående
besiktigas av medlemsstater i EU som är värdstater för trafiken. En värdstat
är en stat vars hamn/hamnar ett fartyg anlöper och avgår från i den reguljära
trafiken. För utländska passagerarfartyg har värdstaten ett ansvar som är mer
omfattande än ansvaret att utöva hamnstatskontroll. För att genomföra direk-
tivet i svensk rätt måste därför rätten för Sjöfartsverket att utöva tillsyn över
dessa utländska fartyg utökas.

9Roll on roll off (ro-ro): Lastning och lossning genom att lasten körs ombord via en eller flera ramper i fartygets ändskepp eller sidor. De olika fartygsdäcken är förbundna

genom ramper.

Sjöfartsverkets och Sjöfartsinspektionens föreskriftsarbete

Eftersom fartygssäkerhetslagen är en ramlag fordras att relevanta tillämpningsföreskrifter utarbetas. Som tidigare nämnts föreslog Inspektionsutredningen att ansvaret för normgivningen inom sjösäkerhetsarbetet helt och hållet borde ligga på generaldirektören.

I rapporten om översyn av Sjöfartsverkets mål och roller konstaterades att det fanns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan verket och inspektionen beträffande normgivningen för säkerhet och miljö. Ansvaret för fartygens säkerhet är delat mellan generaldirektören och chefen för inspektionen.

I princip tar generaldirektören ansvar för all normgivning vad avser fartygens bemanning och fartygens framförande, medan sjösäkerhetsdirektören tar ansvar för normgivning vad avser fartygens tekniska säkerhet. Inom ramen för de fartygsoperativa frågorna fattar generaldirektören beslut om krav på manskapets kompetens och på minimibemanning ombord på fartyg. För att underlätta handläggningen har generaldirektören valt att delegera beredning och beslut i dessa frågor till sjösäkerhetsdirektören.

I översynsrapporten lämnades tre alternativa förslag. Det första överensstämmer i stort med Inspektionskommitténs förslag. Det andra innnebär att hela normgivningsansvaret läggs på chefen för inspektionen, medan ansvaret för bestämmelser om miljöförbättrande åtgärder som krävs med stöd av vattenföroreningslagen ligger kvar hos generaldirektören. I det tredje alternativet får inspektionen en starkare norm- och tillsynsroll gentemot Sjöfartsverket vad gäller de tjänster som verket utför såsom lotsning, isbrytning, sjömätning och farledsunderhåll. Enligt rapporten skulle ansvaret för inspektionen därmed överensstämma med det ansvar som Luftfartsinspektionen har för Luftfartsverkets verksamhet.

Föreskriftsarbetet vid Sjöfartsverket och inspektionen har varit olika intensivt under olika perioder. Sedan föreskrifterna under 1960-talet hade ersatts med cirkulärskrivelser till överinspektörerna vidtogs åtgärder för att förbättra arbetet. Föreskriftsarbetet intensifierades och ett stort antal föreskrifter kom ut under 1970-talet. Därefter stannade takten i föreskriftsarbetetet av, och en del av 1970-talets föreskrifter kvarstår, särskilt för sådana frågor som inte i så stor utsträckning behandlats i det internationella regelarbetet såsom arbetsmiljöfrågor.

Sjöfartsinspektionens syn

Sedan ett par år finns en föreskriftsstab vid inspektionen. Enligt inspektionen har detta inneburit en märkbar förbättring, både volym- och kvalitetsmässigt. Föreskrifter om marin utrustning, behörighet samt föreskrifter om höghastighetsfartyg och passagerarfartyg har sålunda utarbetats. Vidare har en tilllämpningsföreskrift om tillsyn färdigställts. Den ska utgöra basen för en rättsligt korrekt tillsynsverksamhet.

Varje chef inom inspektionens huvudkontor är ansvarig för att de föreskrifter som bör utarbetas inom verksamhetsområdet faktiskt också utarbetas. Föreskriftsarbetet planeras genom särskilda projektplaner.

2000/01:RR8 Bilaga

Sjöfartsinspektionen menar att produktionen av internationella regler har			2000/01:RR8
varit omfattande under de senaste 15 åren, vilket i hög grad påverkat förut-			Bilaga
sättningarna för det egna regelarbetet.
Inspektionen avser att i det internationella regelarbetet arbeta för att beho-
vet av förändringar i de nationella föreskrifterna ska definieras redan i början
av arbetet inom ett visst område. Detta ska gälla vare sig	arbetet	bedrivs
inom internationella sjöfartsorganisationen IMO, Helsinforskommissionen
eller EU.
Tanken är att definitionen sedan ska àjourföras allteftersom det internat-
ionella arbetet fortskrider . Det nationella arbete som vidtar när det internat-
ionella regelarbetet avslutats skulle härigenom underlättas.
Benchmarking-studiens påstående att normgivningsarbetet	skulle vara de-
centraliserat tillbakavisas helt av inspektionen. Ansvaret för regelarbetet har
enligt inspektionen aldrig någonsin legat i den regionala organisationen.
Enskilda inspektörer har utnyttjats och utnyttjas för regelarbete liksom för
andra projekt. (Varje inspektionsområde ska avsätta en årsarbetskraft för
arbete åt huvudkontoret.)
Att inspektionsområdena används i föreskriftsarbetet är enligt inspektionen
till fördel både för huvudkontoret och områdena. Den juridiska delen av
författningsarbetet är nödvändig av formella och rättssäkerhetsmässiga skäl
och bidrar dessutom till att föreskrifterna formuleras så att de blir begripliga.
Det avgörande är emellertid det oftast komplicerade tekniska och operativa
inslaget i inspektionens föreskrifter och i de internationella regelverk som
omsätts till svenska föreskrifter. De tekniska och operativa cheferna är bättre
skickade än de traditionella regelskrivarna, juristerna, att ansvara för arbetet.
Danmark, Finland, Norge och Sverige samverkar i och inför det internat-
ionella regelarbetet. Enligt inspektionen finns det dock knappast någon större
möjlighet till samverkan, eftersom flottornas storlek och inriktning skiljer sig
åt, och intressena inte alltid sammanfaller.
Någon samverkan i det direkta författningsarbetet finns inte enligt den
svenska Sjöfartsinspektionen. En sådan vore inte meningsfull eftersom län-
derna statsrättsligt skiljer sig åt alltför mycket.
Iakttagelser under granskningsarbetet
Representanter för flera av de organisationer som kontaktats under gransk-
ningen har pekat på brister i Sjöfartsverkets föreskriftsarbete som påverkat
deras eget arbete. Samtidigt uttalar man förståelse för bristerna, eftersom
lagstiftningen är ålderdomlig och komplicerad och att det därför är svårt att
omsätta internationella regeländringar i svenska tillämpningsföreskrifter.
Från olika håll har det understrukits att 1988 års fartygssäkerhetslag är en
ramlag och att den som sådan måste kompletteras med tillämpningsföreskrif-
ter, t.ex. om hur tillsynen ska gå till, vilka som omfattas av den och vilka
certifikat som fordras. Först i november 1999 trycktes Sjöfartsverkets före-
skrifter om tillsyn av fartyg och rederiers säkerhetsorganisation (SJÖFS
1999:17).
Kustbevakningen som enligt en överenskommelse med Sjöfartsverket utför
tillsyn och kontroll beträffande sjötransporter av farligt gods är		för detta	55

arbete beroende av de föreskrifter som Sjöfartsverket utarbetar. Exempelvis	2000/01:RR8
saknas det en lastsäkringsföreskrift och en lastsäkringshandbok för sjötrans-	Bilaga
porter, medan Vägverket har utarbetat en för vägtrafiken.
De internationella reglerna för sjötransporter av farligt gods – IMDG-
koden – behöver enligt Kustbevakningen uppdateras. Nya regler från 1998
gäller internationellt men inte i Sverige.
En följd av att föreskrifter saknas, som Kustbevakningen hänvisar till, är
att det knappast blir några rättsliga påföljder av konstaterade förseelser.
Arbetsmiljöreglerna är sedan 1970-talet och knappast aktuella. Förklaring-
ar härtill är att de internationella reglerna inte är särskilt omfattande och att
arbetsmiljölagens bestämmelser inte gäller för sjöfarten. När arbetsmiljölag-
stiftningen har förändrats och kompletterats har motsvarande bestämmelser
för sjöfarten inte ändrats. För Marinens verksamhet gäller egna säkerhetsreg-
ler som fastställts av Sjöfartsverket. För att utarbeta dessa har man inom
marinens säkerhetsorganisation utgått från bestämmelser som meddelats med
stöd av arbetsmiljölagen och tagit med det som varit tillämpligt.
De internationella reglerna för säkerhetsorganisation – ISM-koden, vars
tillämpning skall ge en helhetssyn på säkerhetsfrågorna, har försenats i sin
svenska tillämpning. Förklaringar som ges till detta är att man i alltför stor
utsträckning börjat om från början i stället för att mera direkt omsätta de
internationella reglerna.
Kraven på tillämpning av ISM-reglerna har införts successivt i fartygssä-
kerhetslagstiftningen. Bestämmelserna gäller för alla passagerarfartyg samt
oljetank, gastank och kemikaliefartyg, bulkfartyg och lasthöghastighetsfar-
tyg. Lagstiftningen gäller således ännu inte för övriga torrlastfartyg eller
bogserfartyg. Enligt inspektionen är det oklart om inspektionen i sina till-
lämpningsföreskrifter har bemyndigande att bestämma att ISM-reglerna inte
skall gälla för fiskefartyg, vissa arbetsfartyg eller fartyg som används för
yrkesmässig befordran av färre personer än tretton.

5.2 Rapportering och analys av tillbud och olyckor

Tidigare bedömningar

Revisorerna konstaterade i den generella tillsynsskrivelsen att kunskaperna hos dem som utövar tillsyn är väsentlig för kvaliteten i tillsynsverksamheten. Utan expertkunskap saknas förutsättningar för att över huvud taget utöva oberoende tillsyn. Genom att olyckor rapporteras och analyseras kan verksamhetsutövarna erhålla värdefull kunskap om risker och orsakssamband – kunskaper som också kan användas för inriktning av tillsyn. I förslaget angående tillsyn av spårbunden trafik hänvisade revisorerna bl.a. till rapportering och analys av tillbud och olyckor. Revisorerna ansåg att det trots skillnader i teknik och tradition m.m. mellan olika transportsätt fanns analysinstrument som kunde utvecklas gemensamt.

Magnus Sjöberg10 påtalade i mars 1995 att det inom Sjöfartsinspektionen	2000/01:RR8
fanns brister beträffande	Bilaga

−inhämtande och vidarebefordran av information av intresse för sjösäkerheten

−bearbetning och analys av tillgängligt material eller sådant material som borde göras tillgängligt.

Sjöberg rekommenderade

−utvecklade analys- och uppföljningsfunktioner inom inspektionen för att inrikta arbetet på att finna paralleller eller samband mellan olika händelser

−analys, utvärdering och uppföljning som ett väsentligt inslag i inspektionens verksamhet.

Göran Steen11 ansåg för sin del att inspektionens utrednings- och analysverksamhet måste förstärkas. Han ansåg vidare att inspektionens rekommendationer skulle dataregistreras och att ett uppföljningssystem skulle införas.

Olycksstatistiken

Utvecklingen i säkerhetsarbetet för sjötrafiken i Nord- och Västeuropa har under senare år styrts av de allvarliga olyckor som uppmärksammats (SOU 1996:182). Bland dessa olyckor kan nämnas förlisningen av passagerarfärjan Herald of Free Enterprise 1987, branden på Scandinavian Star 1990, förlisningen av lastfartyget Jan Heweliusz 1993 och naturligtvis förlisningen av Estonia 1994. Det bör poängteras att vissa av dessa olyckor inte visar sig i den svenska statistiken eftersom denna endast omfattar olyckor med svenskregistrerade fartyg. Estonia var exempelvis inte registrerad i Sverige.

Etappmålen för sjösäkerhetsarbetet är att antalet allvarliga olyckor inom handelssjöfarten samt med fiske- och fritidsfartyg ska halveras under perioden 1998 till 2007. Dessutom är målet för färjetrafik och övrig passagerartrafik att inga allvarliga olyckor ska inträffa. En allvarlig olycka är enligt Sjöfartsverket en olycka där någon omkommit eller skadats svårt eller en olycka med allvarliga miljökonsekvenser (Sjöfartsverkets verksamhetsberättelse 1998). Antalet allvarliga olyckor, undantaget olyckor med fritidsbåtar, pendlar kraftigt över åren mellan omkring 10 och 15 per år.

Enligt 14 §, 6 kap. sjölagen (1994:1009) är befälhavare på svenska han- dels-, fiske- och statsfartyg skyldiga att rapportera till Sjöfartsverket när olyckor och personskador inträffat på ett svenskt handelsfartyg. På Sjöfartsverket registreras olyckorna i datasystemet SOS (Sjöolyckssystemet). Utifrån

10. Rapport avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen av regeringens särskilde utredare Magnus Sjöberg (mars1995)

11 Sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen – sakkunnighetsutlåtande med anledning av	57
Estoniakatastrofen av Göran Steen (april 1995)

denna databas presenterar verket en årlig sammanställning av sjöolyckor med	2000/01:RR8
svenskregistrerade fartyg. Med hjälp av SOS sammanställer verket även	Bilaga
statistik tillsammans med de fyra övriga nordiska länderna till den gemen-
samma databasen DAMA (Databank til sikring av maritime operationer).
Antalet inrapporterade olyckor har sedan 1993 långsamt ökat. Under
samma period har dock antalet svenskregistrerade fartyg också ökat. Antalet
olyckor per fartyg har således under 1990-talet legat stadigt omkring fyra
olyckor per hundra fartyg. Om man ser till olika fartygstyper ser man dock
att för främst tank- och lastfartyg har trenden varit att antalet olyckor per
fartyg ökar.
Sjöfartsverket framhåller olyckor med en viss typ av fiskefartyg som ett av
de allvarligare problemen på senare år. Under 1990-talet har fiskefartygen
varit den fartygstyp som oftast råkat ut för en så kallad totalförlust, dvs. att
fartyget förliser. Detta visas i diagram 5 nedan.
Diagram 5
Antalet förlista fartyg 1990 – 1998

antal

Övriga Fiskefartyg

1990

1992

1994

1996

1998

Källa: Sjöfartsverket

Kategorin övriga i diagram 5 omfattar passagerarfartyg, torrlastfartyg, tankfartyg och Sjöfartsverkets kategori övriga fartyg. Antalet förlisningar per hundra fartyg har visserligen minskat under 1990-talet, men fiskebåtarna löper fortfarande en statistiskt större risk att förlisa än övriga fartygstyper.

Orsaken till att fiskefartygen så ofta råkar ut för förlisning är enligt Sjöfartsverket den bristande stabilitet som uppstår för fartygen i samband med tillbyggnader och att fartygen ofta tar större last än vad de klarar av. Sjöfartsinspektionen har nu tillsammans med Fiskeriverket och Sveriges Fiskares Riksförbund inrättat en obligatorisk säkerhetsundervisning för yreksfiskare. Undervisningen bedrivs av instruktörer från Sjöfartsinspektionen.

Statens haverikommission utredde under 1998 en olycka där ett fiskefartyg	2000/01:RR8
förlist på grund av att det varit för tungt lastat och haft otillåtna ombyggnat-	Bilaga
ioner (Statens haverikommissions rapport S 1998:01). Kommissionen kon-
staterade i sin rapport att Sjöfartsinspektionen inte vidtagit några åtgärder
mot fartyget, trots att de ombyggnationer som utförts inte var godkända.
Inspektionen hade heller inte vidtagit åtgärder mot att fartyget saknade så
kallade fribordsmarkeringar, vilka visar hur stor last fartyget kan ta. Mindre
handelsfartyg (mellan 20 och 100 brutto) omfattas dock inte av Sjöfartsin-
spektionens periodiska besiktningar. Detta innebär att många fiskefartyg inte
blir besiktigade trots att dessa fartyg hör till de mer olycksdrabbade.
Tillbud
Ett tillbud är en situation som varit nära att utvecklas till en olycka, men där
faran undvikits. Under 1990-talet har Sjöfartsverket fått in rapporter om i
genomsnitt 130 olyckor per år. Enligt sjölagen ska befälhavare på svenska
fartyg också rapportera när ”händelser som är av betydelse för sjösäkerhet-
en” inträffat. Dessa tillbud utgör dock en mycket liten del av den samlade
olycksstatistiken. I genomsnitt har det under 1990-talet endast rapporterats in
7 tillbud per år. Undantagen är 1997 och 1998 då det rapporterades ett stort
antal tillbud som uppstått då höghastighetsfärjor passerat förbi byggplatsen
för Öresundsbron.
Diagram 6
Antal inrapporterade tillbud per inspektionsområde

12 Stockholm

Göteborg

Malmö

1995

1996

1997

1998

1999

De tillbud som inrapporterades i samband med byggandet av Öresundsbron har inte tagits med i diagrammet. Dessa var 119 st för 1997 och 25 st för 1998 ( i Malmö inspektionsområde). Under femårsperioden var det totala antalet tillbud störst under 1998, med särskilt stor uppgång i Göteborgs in-

spektionsområde. Speciella utrednings- och utbildningsinsatser har som	2000/01:RR8
nämnts under avsnittet Olycksstatistiken sedan dess genomförts beträffande	Bilaga
yrkesfisket.
I och med införandet av ISM-koden ställdes krav på att rederierna skulle
samla in incidenter och avvikelser i sjöfarten som ett led i säkerhetsarbetet.
Ett antal svenska rederier har samordnat detta i databanken INSJÖ (Informat-
ionssystemet om kritiska händelser inom sjöfarten) som sköts av konsultföre-
taget ICC. Hittills är tio svenska rederier inkopplade på projektet som pågått
i ett år. Formellt ägs databasen av rederierna och Sjöfartsverket tillsammans.
I databasen samlar man in såväl inträffade tillbud som risker som kan leda
till tillbud eller olyckor. All inrapportering sker anonymt för att man ska få in
så mycket information som möjligt. När systemet är färdigutvecklat är det
tänkt att informationen ska vara delvis tillgänglig via en hemsida på Internet.
Dessutom planerar man att publicera periodvisa rapporter. Många svenska
rederier står dock utanför projektet, och exempelvis Walleniusrederiet har
beslutat att självt bygga upp en incidentdatabas.
Det finns dessutom en del internationella databaser att tillgå som samlar in
rapporter om olyckor och tillbud. Marine Accident Reporting Scheme
(MARS) drivs av The Nautical Institute i London. Till MARS kan rederier
och deras anställda anonymt skicka in rapporter om olyckor och tillbud. På
institutets hemsida kan man sedan söka upp rapporter som behandlar vissa
typer av olyckor. Även USA:s kustbevakning håller på att bygga upp ett
system liknande INSJÖ. Systemet kallas International Maritime Information
Safety System (IMISS). Viss information ska vara tillgänglig via systemets
hemsida.
Sjöräddningen
Enligt 27 § räddningstjänstlagen (1986:1102) har Sjöfartsverket ansvar för
landets sjöräddning. Verksamheten kallas SAR (Search and Rescue) och
styrs från Produktområde Sjöräddning inom sjötrafikavdelningen på Sjö-
fartsverket. Den operationella ledningen finns på sjöräddningscentralen i
Göteborg samt på undercentraler i Stockholm och på Gotland.
Det faktiska sjöräddningsarbetet utförs av Sjöfartsverket i samarbete med
Sjöräddningssällskapet, Kustbevakningen, Polisen, de kommunala rädd-
ningskårerna och Försvarsmakten. Det största antalet sjöräddningsinsatser
görs av Sjöräddningssällskapet (SSRS). Detta är en icke statsfinansierad
organisation med ett trettiotal räddningsstationer runt den svenska kusten.
Sjöräddningssällskapet består främst av frivilliga som bemannar de fartyg
som sällskapet äger. Samarbetet mellan Sjöräddningssällskapet och Sjöfarts-
verket regleras av ett särskilt avtal.
Sjöfartsverket publicerar en årlig sammanställning över vilka insatser som
sjöräddningen gjort under perioden och vad dessa har berott på. I begreppet
sjöolyckor räknar man dessutom med dykolyckor och sjuktransporter från
öar och skär. Den övervägande delen av sjöräddningens insatser riktar sig
mot fritidsbåtar i nöd. Under perioden 1990 – 1998 gäller i genomsnitt 72%
per år av sjöräddningens insatser fritidsbåtar. Resterande insatser gäller han-
delsfartyg (8 %), fiskefartyg (6 %) och övriga (14 %).	60

Under 1990-talet har antalet insatser från sjöräddningens sida konstant	2000/01:RR8
minskat från 2 342 insatser 1990 till 1 107 insatser 1998 Den kraftigaste	Bilaga
minskningen har skett av antalet insatser mot fiskefartyg, men även för fri-
tidsbåtar har antalet insatser minskat. För handelsfartyg (tank-, torrlast- och
passagerarfartyg) har antalet insatser under perioden ökat något.
Arbetsskador
Antalet arbetsolyckor och arbetssjukdomar bland ombordanställda vid
svenska fartyg har enligt Sjöfartsverkets statistik under 1990-talet minskat
samtidigt som antalet ombordanställda också minskat. I tabellen nedan redo-
visas antalet arbetsskador och arbetssjukdomar och därav orsakade dödsfall
per 1000 ombordanställda. Av tabellen ser man att antalet arbetsskador i stort
sjunkit under perioden. Av dödsfallen går inte att utläsa någon tydlig trend.

Tabell 4: Antal arbetsskador och arbetssjukdomar och därav orsakade dödsfall per 1 000 ombordanställda

	Arbetsskador	Dödsfall
1990	79,76	0,367
1991	54,84	0,062
1992	57,71	0,058
1993	67,35	0,223
1994	39,24	0,077
1995	41,46	0,089
1996	37,47	0,195
1997	36,84	0,227
1998	51,39	0

Källa: Sjöfartsverket

Verket baserar sin sammanställning av statistik på de olyckor som rapporteras in till Försäkringskassan. I statistiken ingår då också de flesta olyckor som uppkommer på ombordanställdas fritid. När en personolycka inträffar är rederiet skyldigt att rapportera detta till Försäkringskassan. Rapporter om arbetsskador för ombordanställda skickas sedan vidare till Sjöfartsverket. I 6 kap. 1 § fartygssäkerhetsförordningen står också att arbetsgivaren omedelbart ska underrätta Sjöfartsverket om dödsfall eller svårare personskada inträffat vid fartygsarbete. Detta gäller även vid tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa.

Olycksutredning

Enligt förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor skall Statens haverikommission undersöka vissa typer av allvarliga olyckor till sjöss. Vilken typ av olyckor som avses specificeras i 2 § andra punkten, lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. I förordningen står vidare att Haverikommissionen får överlåta undersökningen av enskilda händelser eller en viss typ av händelser till någon annan. Som regel delegerar Haverikommissionen utredningsarbetet till Sjöfartsverket. Undantaget är olyckor med fyra eller fler dödsoffer eller i de fall då Sjöfartsverket kan ha egna intressen. Det senare kan inträffa då olyckan kan ha orsakats av t.ex. farledshållning, felaktiga sjökort eller lotsning. Även olyckor som inte specificeras i sjölagen ska undersökas om de är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Utredningen görs då av Sjöfartsverket.

Under 1998 utredde Haverikommissionen fyra sjöolyckor (Rapport S1998: 1, 2, 3 och 1999:1). Lotsar var inblandade i två av händelserna, en händelse berodde på ofullständiga sjökort och ytterligare en på bristfällig inspektion. I dessa fall bedömdes Sjöfartsverket vara olämpligt som utredare av olyckorna då man haft eget intresse i händelserna. Under 1998 utredde Sjöfartsverket självt 313 olyckor och incidenter (Verksamhetsberättelse 1998, s.14.). En genomgång av Sjöfartsverkets statistik visar att lotsar är ombord på omkring 15 – 20 % (70 – 100 olyckor per år) av de fartyg som råkar ut för den typen av olyckor där man kan misstänka att lotsen varit inblandad. Dessa olyckor är grundstötningar, kollisioner mellan fartyg och kollisioner mellan fartyg och andra föremål.

Alla olyckor som inträffar med svenskregistrerade fartyg på svenskt vatten ska undersökas. Dessutom ska olyckor med svenskregistrerade fartyg på utländskt vatten undersökas om Sverige inte har en överenskommelse med landet i fråga som säger annorlunda. Enligt sjölagen ska dessutom en så kallad sjöförklaring hållas när en olycka inträffar till sjöss. Om olyckan undersöks på annat sätt får dock Sjöfartsverket besluta om att avstå från sjöförklaring. Sjöförklaringar ska hållas vid tingsrätt eller utsedd utlandsmyndighet.

Olycksutredningarna genomförs av inspektörerna i det område som olyckan inträffade. Den vanligaste olyckan är grundstötning. Frekvensen av olika typer av olyckor (grundstötning, kollision, brand m.m.) har inte förändrats under de senaste tio åren. Orsaken till olyckan kan sedan delas in i nio olika orsaksgrupper med ytterligare undergrupper. Orsaksgrupper kan vara tekniska fel, mänskliga faktorn, fartygets konstruktion m.m. Statistik från dessa undersökningar publiceras för varje år. Sjöfartsverkets målsättning är att den årliga rapporten ska publiceras senast ett år efter det aktuella årets utgång. Sammanställningen för år 1998 publicerades således i årsskiftet 1999/2000. För vissa större olyckor publiceras särskilda utredningar som dock endast distribueras till de direkt berörda.

Med anledning av de svåra fartygsolyckor som inträffade under början av år 1993 uppdrog regeringen åt Sjöfartsverket att lämna en övergripande redovisning av det internationella och det svenska sjösäkerhetsarbetet. I uppdraget ingick också att redovisa förutsättningar för samt behov och kon-

2000/01:RR8 Bilaga

sekvenser av skärpta regler för att ytterligare minska risken av fartygsolyck-	2000/01:RR8
or.	Bilaga
Sjöfartsverkets rapport redovisades i juni 1993. Verket redovisade det egna
och internationella samarbetet rörande frågor om dubbel botten och dubbla
skrov, trafikinformationssystem och differentierade sjöfartsavgifter. Verket
betonade emellertid att sjösäkerhetsarbetet inte i första hand är en fråga om
dubbel botten och särskilda avgiftssystem utan en fråga om en helhetssyn
som måste omfatta fartyg, dess utrustning och bemanning samt farledsverk-
samhet såsom lotsning, utmärkning, sjökartläggning och isbrytning.
Iakttagelser
Inspektionen anser att utrednings- och analysverksamheten har förstärkts
sedan 1995. Den olycksstatistik som sammanställs av utredningsstaben är en
viktig källa för att identifiera de områden som speciellt behöver analyseras.
Inspektionen pekar bl.a. på den analys av fiskeolyckor som har utmynnat i
krav på särskild säkerhetsutbildning för fiskare. Statistik rörande hamnstats-
kontroller är enligt inspektionen en annan källa som framför allt visar vilka
som är de vanligaste bristerna ombord på fartyg.
Fartygstillsynssystemet bör enligt inspektionen kunna utnyttjas bättre i
framtiden liksom systemet INSJÖ för anonym inrapportering av incidenter,
avvikelser och identifierade risker.
Under granskningsarbetet har det framkommit att inrapportering och ut-
redning av olyckor fungerar tillfredsställande, men att mycket återstår vad
gäller analysverksamheten. Det finns ännu inte etablerade system för att
iaktta, registrera och analysera tillbud, avvikelser och risker.
Information till allmänheten om säkerhetsläget
I samband med olika utredningar om sjösäkerhet efter Estonias förlisning
har det rests krav på att allmänheten ska informeras om säkerhetsläget. In-
spektionen menar att utredningarna och olycksdatabasen är tillgängliga för
allmänheten, och anser i övrigt att det är svårt att veta hur man ska fullgöra
en aktiv informationsplikt gentemot allmänheten om säkerhetsförhållanden
inom färjetrafiken.
Under granskningsarbetet har det påtalats från många olika håll att vissa
förhållanden rörande färjetrafiken inte alls har förbättrats sedan stor upp-
märksamhet riktades mot sådana frågor, något som torde vara av stort in-
tresse för allmänheten. Det gäller utrymning från fartyg – livräddningsbåtar
och flottar ombord på passagerarfärjor som man inte anser har förbättrats.
Det anses fortfarande vara mycket svårt att rädda passagerarna i hårt väder.
Inom ramen för ett EU-projekt har institutionen för skeppsteknik vid
Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm studerat olika utrymningssystem
genom experiment i vågbassäng12. Forskarna har studerat hur utrustningen
12Rutgersson och Tsychova: Experimental Investigation of ”Slide” and ”Fall” Evacu-	63
ation Systems och Experimental Investigation of Lifeboat/Davit Evacuation System	63

fungerar under	så realistiska förhållanden som möjligt. Svagheter har identi-	2000/01:RR8
fierats och nya	system har föreslagits. Undersökningarna har visat att de	Bilaga
använda systemen fungerar väldigt dåligt när det börjar bli två till tre meter
höga vågor på havet.
Forskarna påpekar att det inte finns några krav på att utrustningen skall
testas i den miljö som den skall användas. En del av de tekniska förbättring-
ar som borde göras för att förbättra utrymningssystemen är enligt forskarna
tämligen enkla	från teknisk synpunkt. Att få dem genomförda och allmänt
tillämpade i praktiken är självfallet en helt annan sak.

5.3 Samhällsorganisatoriska förändringar

Behovet av tillsyn och kraven på uppläggning och metoder förändras ständigt samtidigt som verksamheter och samhället förändras. Betydande förändringar som påverkat den svenska Sjöfartsinspektionens tillsynsverksamhet under senare tid är Sveriges knytning till EU och EG-rätten samt övergång till civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg.

EG-rätten och EU- arbetet

Sveriges deltagande i EU:s kommittéarbete inom sjöfartsområdet och i arbetet med den aktuella EG-rätten har inneburit att det internationella sjöfartsarbetet fått nya former. Det internationella regelarbetet har enligt inspektionen ökat kraftigt under den senaste 15-årsperioden, bl.a. till följd av det europeiska regelsamarbetet. Som framgår av regeringens direktiv till utredningen om fartygssäkerhetslagstiftningen är lagstiftningen föråldrad och EG-regler har inte införlivats helt eller inte alltid korrekt.

Under granskningsarbetet har det framkommit att oklarheter i den svenska lagstiftningen försvårar tillsynen. Det rör sig bl.a. om oklarheter som uppstått vid införlivandet av EG-rätten i svensk lagstiftning. Det har vidare påtalats att EG:s system för provning och kontroll inte har slagit igenom inom sjöfartsområdet.

Civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg

En övergång till civil bemanning av isbrytare och sjömätningsfartyg pågår sedan det stod klart att den nya inriktningen av det militära försvaret innebar att det inte längre skulle gå att fortsätta med den militära bemanningen. Vid den civila bemanningen kommer Sjöfartsverket att ansvara för såväl upphandling av fartyg och drift som upprättande av avtal m.m. Samtidigt som verket inrättar en rederifunktion kommer det att ha ansvar för tillsynen av fartygen. Sedan tidigare har verket motsvarande uppgifter beträffande Gotlandstrafiken.

2000/01:RR8 Bilaga

6 Överväganden och förslag

Utgångspunkter

Även om det kan vara en fördel för tillsynsorgan med närhet till verksamhetsutövarna, har revisorerna i flera granskningar kommit fram till att tillsynens oberoende och integritet behöver stärkas. Ett sätt att åstadkomma en mera självständig tillsyn har i granskningarna bedömts vara tillsyn som även organisatoriskt är fristående från den verksamhet som ska tillses.

För att aktiv tillsyn ska komma till stånd behöver tillsynsmyndigheterna själva försöka fånga upp potentiella problem, finna riskgrupper och peka på kritiska arbetsmoment. På så sätt blir det möjligt för dem att genom sin tillsyn inte bara fastställa vad som är rätt eller fel utan också bidra till att likartade brister uppmärksammas på ett samlat sätt och att en oönskad utveckling förebyggs.

Förändringar av ansvars- och resursfördelning inom olika områden påverkar också förutsättningarna för tillsyn och behovet av tillsyn inom olika områden. Bland samhällsorganisatoriska förändringar under senare år märks huvudmannaskapsförändringar, avreglering, ökade inslag av egenkontroll, internationalisering samt närmandet till och medlemskapet i EU.

Som framgått ovan har riksdagen vid flera tillfällen uttalat sig för en fristående statlig inspektion inom luftfarten respektive vägtrafiken. Vidare har riksdagen beslutat om åtgärder för att stärka oberoendet för den myndighet som ska svara för säkerhetsfrågorna inom järnvägsområdet. En statlig utredning föreslog för några år sedan att både Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen skulle ombildas till egna myndigheter.

Alldeles oavsett tillsynens ställning har revisorerna funnit att tillsynen av sjösäkerhet kan förbättras inom några områden. Det gäller lagstiftningens

tydlighet och aktualitet samt inspektionens analys av olyckor och tillbud	2000/01:RR8
liksom kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet.	Bilaga

Sjöfartsinspektionens ställning behöver förtydligas

Regeringen har under de senaste åren initierat utredningar för analys av trafikverkens verksamhetsstrukturer i syfte att renodla verksamheterna och eliminera eventuella målkonflikter – konflikter mellan producerande/affärsdrivande verksamheter och sektorsuppgifter såsom säkerhetsfrågor och tillsyn. Detta utredningsarbete har dock ännu inte resulterat i att några förslag lagts fram för riksdagen.

Tidigare har Inspektionskommittén hävdat att frågan om Sjöfartsinspektionens oberoende och självständighet inte skulle ha samma aktualitet eller betydelse som för Luftfartsinspektionen och Järnvägsinspektionen. Anledningen härtill skulle vara att Sjöfartsverket inte var infrastrukturhållare på samma sätt som Luftfartsverket och Banverket, dvs. att verket inte driver hamnar. Men verket har ansvar för och driver annan infrastruktur såsom farleder, lotsning, isbrytning, radiokommunikation och sjöräddning.

Revisorerna anser att gränsdragningen mellan Sjöfartsverkets olika roller skulle bli tydligare om uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer läggs direkt på inspektionen. Det skulle då stå mera klart om synpunkter och ställningstaganden grundades på säkerhets-, produktions- eller sektorshänsyn, samtidigt som tilltron till inspektionen skulle öka.

Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning

Sjöfartsinspektionen har vidtagit organisatoriska åtgärder för att råda bot på de omotiverade olikheterna. Men olikheterna bottnar i fartygssäkerhetslagstiftningen. De kan inte elimineras enbart genom organisatoriska åtgärder.

Fartygssäkerhetslagstiftningen är föråldrad och otydlig. Samtidigt har det internationella regelverket ökat. Det har därmed blivit svårare att utarbeta

tillämpningsföreskrifter och att införliva EG-rättsliga bestämmelser och	2000/01:RR8
andra internationella regler i den svenska lagstiftningen.	Bilaga
Särskilt föråldrade och otydliga är bestämmelserna om arbetsmiljöfrågor,
vilket försvårar tillsynen och medför oenhetliga bedömningar.
En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag till hur fartygssä-
kerhetslagstiftningen ska moderniseras. Enligt uppgift kommer utredningen
att främst gälla de berörda lagarna och förordningarna.
Revisorerna föreslår att det i utredningen särskilt bör undersökas hur för-
ändringar i lagar och förordningar påverkar förutsättningarna för att utarbeta
tillämpningsföreskrifter. Utredningen bör också få i uppgift att lämna förslag
till att frågor om tillsyn och säkerhetsnormer ska läggas direkt på inspektion-
en i lagstiftningen.
Utvecklad analys av olyckor, tillbud och risker
Det har framkommit att inrapportering och utredning av olyckor fungerar
tillfredsställande, men att mycket återstår vad gäller analysverksamheten.
Det finns ännu inte utarbetade och prövade system för att iaktta, registrera
och analysera tillbud, avvikelser och risker.
Under granskningsarbetet har det också påtalats från många olika håll att
vissa förhållanden rörande färjetrafiken inte alls har förbättrats sedan stor
uppmärksamhet riktades mot sådana frågor efter Estonias förlisning. Det
gäller utrymning från fartyg – livräddningsbåtar och flottar ombord på pas-
sagerarfärjor har inte förbättrats.
Revisorerna har stor förståelse för de svårigheter som är förknippade med
dessa frågor men vill ändå understryka vikten av att alla led i olycksförebyg-
gandet fungerar. För närvarande synes analysledet vara en svag del av arbe-
tet.
Tidigare har revisorerna konstaterat att det trots grundläggande olikheter i
teknik, organisation, tradition m.m. mellan transportslagen finns flera pro-
blem och hjälpmedel som är gemensamma. Det gäller bl.a. olika instrument
för att utreda och analysera olyckor, tillbud, avvikelser och risker.
Revisorerna anser vidare att analystekniker för olyckor, tillbud, avvikelser
och risker som kommit till användning inom andra områden också kan
komma till användning inom olika delar av transportområdet. Detsamma
gäller för olika metoder för kvalitetsarbete.
Revisorerna föreslår att analysarbetet beträffande olyckor, tillbud, avvikel-
ser och risker ges högre prioritet vid inspektionen samtidigt som erfarenheter
från andra områden inhämtas.
Förbättrad kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet
Inom sjöfarten spelar de internationella klassificeringssällskapen en stor roll
i säkerhetsarbetet. För nationella sjöfartsmyndigheters räkning kontrollerar
sällskapen att fartygen uppfyller internationella säkerhets- och miljöskydds-
regler.
I Sverige är det Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen som är ansvarig
myndighet för tillsyn och certifiering av svenska fartyg i säkerhets- och	67

miljöhänseende samt för arbetarskydd och social miljö. Genom avtal kan		2000/01:RR8
dock myndighetsfunktioner enligt fartygssäkerhetslagen överlåtas på klassi-		Bilaga
ficeringssällskap.
Sjöfartsinspektionens kontroll av klassificeringssällskapen är enligt in-
spektionen inte så grundlig och bra som den borde vara, och inspektionen
avser att utveckla ett system för uppföljning och kontroll av klassificerings-
sällskapens verksamhet. Andra frågor såsom att utarbeta och förbättra ett
fartygstillsynssystem samt att utarbeta en tillsynsföreskrift och manual för
nybyggnadsbesiktningar	har av inspektionen bedömts som mer överhäng-
ande.
Därmed har också frågor om att överlåta fler uppgifter till klassificerings-
sällskapen fått anstå. En ordning där besiktningar och certifieringar görs av
klassificeringssällskap och andra organ skulle stämma bättre överens med
EG:s system för teknisk	provning och kontroll.

Revisorerna anser att de båda frågorna – hur EG:s system för teknisk provning och kontroll i större utsträckning ska kunna tillämpas inom sjöfartsområdet samt hur inspektionens uppföljning och kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet ska läggas upp – bör lösas parallellt. När revisorerna har inhämtat yttranden över rapporten kommer bl.a. dessa frågor att övervägas ytterligare.

7 Innehållsförteckning
1 Genomförd granskning ...........................................................................		1
2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas
synpunkter .................................................................................................		2
2.1	Utgångspunkter ...............................................................................	2
2.2	Tydligare ställning för inspektionen ...............................................	3
2.3	Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning...................................	6
2.4	Utvecklad analys av olyckor, tillbud och risker ..............................	9
2.5	Förbättrad kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet ......	11
3 Revisorernas förslag .............................................................................		14
Bilaga
Sjöfartsinspektionens tillsyn ....................................................................		15
Förord	......................................................................................................	17
Sammanfattning.......................................................................................		18
En del återstår .....................................................................................		18
Bättre förutsättningar för tillsyn..........................................................		19
Revisorernas förslag............................................................................		20
1 Granskningens bakgrund och inriktning ...............................................		20
2 Tillsyn inom transportområdet – organisationen i stort ........................		21
2.1	Vägtrafik .......................................................................................	21
Fristående vägtrafikinspektion .......................................................		22
2.2	Luftfart ..........................................................................................	23
Att skilja inspektionen från Luftfartsverket....................................		23
Avreglering och egenkontroll.........................................................		24
Översyn av verksamhetsstrukturen för att minska rollkonflik-
ter ...................................................................................................		25
2.3	Spårtrafik ......................................................................................	25
Invändningar mot att ett trafikföretag är sin egen säkerhets-
myndighet.......................................................................................		25
Uppgifter på Banverket eller direkt på Järnvägsinspektionen .......		26
Renodling av roller.........................................................................		26
2.4	Sjöfart ...........................................................................................	27
Klassificeringssällskap ...................................................................		27
Översyn för att precisera myndighetsroll .......................................		28
2.5	Gemensam inspektion för tillsyn av transporter............................	30
2.6	Skillnader och likheter ..................................................................	31
3 Sjöfartsinspektionens uppgifter, ställning och organisation .................		32
3.1	Sjöfartsinspektionens plats i Sjöfartsverket ..................................	32
Sjöfartsverkets uppgifter ................................................................		32
Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen .........................................		33
Finansiering och organisation ........................................................		33
3.2	Inspektionen..................................................................................	34
4 Tillsyn...................................................................................................		37
4.1	Sjöfartens utveckling ....................................................................	37
Iakttagelser .....................................................................................		38
4.2	Problem.........................................................................................	38
Tidigare bedömningar ....................................................................		38

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Inspektionens syn ...........................................................................	39	Fel! Okänt namn
4.3 Tillsynsformer...............................................................................	40	på
Fartygstillsynssystemet FTS ..........................................................	40	dokumentegenskap
Besiktningar ...................................................................................	40	.:Fel! Okänt namn
Inspektioner....................................................................................	43	på
Uppföljning och kontroll av klassificeringssällskapens verk-		dokumentegenskap
samhet ............................................................................................	46	.Fel! Okänt namn
Transporter av farligt gods .............................................................	46	på
Arbetsmiljö.....................................................................................	47	dokumentegenskap
4.4 Iakttagelser....................................................................................	47	.
5. Särskilda förutsättningar för tillsyn .....................................................	49
5.1 Lagstiftningen ...............................................................................	49
Tidigare synpunkter .......................................................................	49
Fartygssäkerhetslagstiftningen .......................................................	51
Sjöfartsverkets och Sjöfartsinspektionens föreskriftsarbete ...........	52
5.2 Rapportering och analys av tillbud och olyckor............................	55
Tidigare bedömningar ....................................................................	55
Olycksstatistiken ............................................................................	56
Tillbud............................................................................................	58
Sjöräddningen ................................................................................	59
Arbetsskador ..................................................................................	60
Olycksutredning .............................................................................	60
Iakttagelser .....................................................................................	62
5.3 Samhällsorganisatoriska förändringar...........................................	63
EG-rätten och EU- arbetet..............................................................	63
Civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg......................	63
6. Överväganden och förslag ...................................................................	64
Utgångspunkter ..............................................................................	64
Sjöfartsinspektionens ställning behöver förtydligas .......................	64
Effektivare tillsyn genom bättre lagstiftning ..................................	65
Utvecklad analys av olyckor, tillbud och risker .............................	66
Förbättrad kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet........	66

Elanders Gotab, Stockholm 2000