RR7

Framställning / redogörelse 2000/01:RR7

Förslag till riksdagen

2000/01:RR7

Riksdagens revisorers förslag angående otraditio-nella medel inom arbetsmarknadspolitiken

1 Granskningens bakgrund och inriktning

1.1 Granskningsförslagets ursprung

I april 1999 beslutade Riksdagens revisorer att genomföra en granskning av otraditionella medel inom arbetsmarknadspolitiken. Initiativet till granskningen togs av revisorerna själva. I november samma år beslutades att granskningen även skulle omfatta insatser inom ramen för EU:s socialfondsstöd. Detta förslag kom från riksdagens arbetsmarknadsutskott.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten 1999/2000:13 Otraditionella medel (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2.

1.2 De otraditionella medlen inom arbetsmarknadspolitiken

Revisorernas granskning omfattade tre typer av otraditionella insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa var de "vanliga" otraditionella åtgärderna som funnits sedan slutet av 1980-talet, den försöksverksamhet med friare medelsanvändning i fem län som bedrevs under åren 1998 och 1999 samt EU:s mål 3-program under programperioden 1995 till 1999. De "vanliga" otraditionella medlen har under perioden 1988-1999 omfattat ca 3,9 miljarder kronor. Resurserna för försökslänsverksamheten uppgick till ca 1,7 miljarder kronor. Under programperioden 1995-1999 omfattade EU:s mål 3-insatser, inklusive nationell medfinansiering, ca 6,9 miljarder kronor.

De "vanliga" otraditionella åtgärderna utgör inte något eget arbetsmarknadspolitiskt program och har heller aldrig utgjort en egen anslagspost. Arbetsmarknadsverket (AMV) kan således utnyttja medlen på annat sätt än vad som föreskrivs i de ordinarie arbetsmarknadspolitiska regelverken.

Samtliga de tre åtgärdstyperna syftade till att finna nya former för att bättre och/eller billigare uppnå de mål om ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet som gäller för svensk arbetsmarknadspolitik.

Från och med 2001 införs ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program - Projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. Detta program kommer till stor del att ersätta de "vanliga" otraditionella medlen. Fram till årsskiftet kan dock AMV bedriva otraditionell verksamhet enligt nuvarande regler.

1.3 Frågeställningar i granskningen

Syftet med revisorernas granskning av de otraditionella medlen var att bedöma hur möjligheterna att arbeta otraditionellt, vare sig det sker på "vanligt" otraditionellt sätt, i försökslän eller i mål 3-projekt, har bidragit till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken.

I rapporten redovisas ett omfattande utredningsarbete av de otraditionella medlen som har utförts av bl.a. Riksrevisionsverket, Institutet för arbetsmarknadspolitiks utvärdering (IFAU), Statskontoret, Växjö universitet och oberoende utvärderare. Av dessa utredningar har framgått att möjligheterna att arbeta otraditionellt hittills inte haft några mätbara effekter på arbetsmarknadspolitikens effektivitet och endast begränsade effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt.

I rapporten har revisorerna valt att koncentrera sig på kvalitativa aspekter och frågor som rör arbetsmarknadspolitikens förnyelse.

En huvudfråga har varit om rimliga villkor för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken kan anses vara uppfyllda. I rapporten redovisar revisorerna ett antal sådana villkor. Dessa är:

– samstämmiga och tydligt formulerade mål,

– klar fördelning av ansvar och beslutanderätt,

– regelverk som visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller,

– internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten,

– utvärdering av verksamheten i förhållande till målen.

Revisorernas granskning har i huvudsak inriktats mot att utröna i vilken utsträckning dessa villkor kan anses vara uppfyllda för de otraditionella medlen inom arbetsmarknadspolitiken.

2 Revisorernas överväganden och förslag

2.1 Målen för stödet

2.1.1 Rapporten

Av revisorernas rapport framgår att de nationella målen för den svenska arbetsmarknadspolitiken gäller oavsett om insatserna finansieras över Arbetsmarknadsverkets budget eller delvis med hjälp av EU:s socialfond och oavsett om de betecknas som otraditionella eller ordinarie. Däremot behöver inte alla insatser vara inriktade mot samtliga uppsatta mål.

De skillnader som finns mellan målen för de tre typerna av otraditionella insatser handlar framför allt om olika frihetsgrader vad gäller inriktningen på målgrupper och bredden på de aktiviteter som kan komma i fråga. Gemensamt för alla är dock att de syftar till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken inom ramen för de övergripande nationella målen.

Revisorerna konstaterar i rapporten att samstämmiga och tydligt formulerade mål är en förutsättning för att alla aktörer i en så komplex, decentraliserad och flexibel verksamhet som arbetsmarknadspolitiken ska kunna dra åt samma håll. Det är nödvändigt att de som är verksamma på de lokala och regionala nivåerna förstår och omfattar de nationella mål som gäller för verksamheten. Detta förutsätter i sin tur, enligt revisorernas uppfattning, att mer tid och kraft ägnas åt att involvera de lägre nivåerna i målformuleringsprocessen. Revisorerna föreslår i rapporten att syftet med de otraditionella insatserna klargörs och understryker vikten av att regeringen formulerar uppföljningsbara mål för framtida försöksverksamheter, utan orealistiska krav på omedelbara positiva effekter.

2.1.2 Remissinstanserna

Flera remissinstanser anser, i likhet med revisorerna, att syftet och målen med de otraditionella medlen bör klargöras. Bland dessa märks Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Länsarbetsnämnden i Jämtlands län, Länsarbetsnämnden i Norrbottens län, SACO och SAF.

AMS menar vidare att det har funnits en alltför svag koppling mellan de otraditionella insatserna och de effekt- och verksamhetsmål som har ställts upp för verksamheten. Det oklara syftet har också resulterat i att de otraditionella insatserna har omfattat en rad skilda områden.

Enligt AMS uppfattning har de otraditionella insatserna på ett felaktigt sätt uppfattats som ett sätt att finansiera arbetsmarknadspolitisk verksamhet i vid mening och inte som en verksamhet i sig.

Statskontoret konstaterar att de otraditionella medlen ofta används i projekt där arbetsmarknadsmyndigheterna samverkar med andra aktörer. Såväl de arbetsmarknadspolitiska målen som mål för regional tillväxt och utveckling styr därmed arbetet. Det är därför, enligt Statskontorets uppfattning, svårt att renodla vilka effekter som användningen av otraditionella medel har haft i förhållande till de nationella arbetsmarknadspolitiska målen.

2.2 Särskilt utrymme för otraditionella insatser

2.2.1 Rapporten

I rapporten ifrågasätter revisorerna behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I stället bör man tillåta en ökad frihet inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter. En sådan lösning förutsätter dock tydliga mål och klara gränser för vad som är tillåtet. I den mån projektformen behöver användas för att testa nya arbetsmetoder bör regeringen överväga att ge AMS rätt att avsätta begränsade medel för detta ändamål. En sådan experimentverksamhet skulle förutsätta noggranna utvärderingar av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter. Revisorerna vill understryka vikten av att regeringen formulerar uppföljningsbara mål, utan orealistiska krav på omedelbara positiva effekter, för framtida försöksverksamheter.

I rapporten föreslår revisorerna att en utökad frihet tillåts inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter samt att AMS ges rätt att avsätta begränsade medel för att testa nya arbetsmetoder inom ramen för projektsatsningar.

2.2.2 Remissinstanserna

Flera remissinstanser ifrågasätter, i likhet med revisorerna, behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella medel. Bland dessa märks Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Statskontoret, Länsarbetsnämnden i Stockholms län, Svenska kommunförbundet och SAF. Några remissinstanser, Statskontoret, Länsarbetsnämnden i Stockholms län, länsarbetsnämnden i Jämtlands län, Kommunförbundet och SAF, instämmer huvudsakligen i tankarna om ökad frihet inom de arbetsmarknadspolitiska programmen och att ökade möjligheter bör ges till att kombinera olika insatser och aktiviteter.

Länsarbetsnämnden i Kalmar län framhåller att det även i fortsättningen bör finnas en viss frihet för insatser utöver de arbetsmarknadspolitiska program som är fastställda. Länsarbetsnämnden i Norrbottens län anser att otraditionella insatser bör vara ett eget program med särskilt avsatta anslagsmedel.

Även SACO menar att det fortsättningsvis bör finnas utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

2.3 Internkontroll och återrapportering

2.3.1 Rapporten

Sedan 1997 ställer regeringen krav på halvårsvisa återrapporteringar av hur de "vanliga" otraditionella medlen har använts. Av redovisningen ska såväl antalet sysselsatta i respektive projekt som kostnaden per person framgå. 1998 skärptes redovisningskravet till att även omfatta de resultat som uppnåtts.

I rapporten konstaterar revisorerna vidare att det redovisningssystem som har utarbetats för mål 3-projekten har möjliggjort en relativt effektiv kontroll av verksamheten.

Stora brister i länsarbetsnämndernas internkontroll påtalades i samtliga utvärderingar av frilänsförsöken. Dessa brister bekräftades även av AMS egen internrevision i ett antal kritiska granskningsrapporter som färdigställdes i november och december 1999. Länsarbetsnämnderna förefaller ha tagit kritiken på allvar och vidtagit konkreta åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Revisorerna framhåller sammanfattningsvis i rapporten att det behövs en internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten för att insatserna ska kunna följas upp och erfarenheterna spridas. Här har revisorerna med tillfredsställelse sett att Arbetsmarknadsverkets internrevision dels påtalat de brister som föreligger beträffande redovisningen av projektverksamheter, dels gett konstruktiva förslag till hur dessa brister kan åtgärdas. Internkontrollen på länsnivå förefaller dock relativt svag och revisorerna ser det som angeläget att de påpekanden som gjorts, såväl av Arbetsmarknadsverkets internrevision som av RRV och IFAU, leder till att åtgärder vidtas. Revisorerna föreslår därför att internkontrollen på länsnivå förstärks.

2.3.2 Remissinstanserna

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Statskontoret delar den kritik som revisorerna i rapporten riktar mot återrapportering och internkontroll i samband med de otraditionella medlen. AMS menar emellertid att den stora variationen bland de otraditionella medlen har gjort det svårt att skapa en modell för återrapportering och internkontroll, vilket man har meddelat regeringen. AMS har även under våren 2000 utvecklat en intern kontrollfunktion med uppgift att följa upp att anvisningar efterlevs när det gäller ekonomisk redovisning och kvalitativ uppföljning. Likaså har man under hösten 2000 påbörjat arbetet med att skapa ett nytt IT-stöd för att förbättra internkontrollen.

Statskontoret slår fast att de brister som finns avseende återrapportering måste åtgärdas. Klara regler för återrapporteringen saknas vilket försvårar kontrollen av att reglerna efterlevs. Att besluten dessutom kännetecknas av en mer långtgående decentralisering bidrar enligt Statskontoret till en risk för negativa konsekvenser avseende rättssäkerhet och likabehandling.

Statskontoret betonar även vikten av att relevanta indikatorer utvecklas som en grund för återrapporteringen och som underlag för framtida uppföljningar och utvärderingar.

Länsarbetsnämnden i Jämtlands län betonar vikten av utbildningsinsatser för personalen i samband med att nya program/aktiviteter börjar tillämpas. Detta gäller bl.a. systemstöden.

Länsarbetsnämnden i Norrbottens län anser att, med tydligare mål och regelverk samt krav på uppföljning, kommer internkontrollen att bli bättre utan att organisationen för den skull behöver förändras.

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) konstaterar att de otraditionella medlen har omfattat många aktörer men inte något tydligt ansvar för kunskapsåterföring till ordinarie verksamhet. Detta innebär att det inte finns någon samlad kunskap om den återföring som faktiskt skett. När det gäller systemförändringar inom arbetsmarknadspolitiken vill ESF-rådet framhålla att erfarenheterna från mål 3-verksamheten på ett påtagligt sätt har påverkat utformningen av den aktivitetsgaranti som nyligen har införts inom arbetsmarknadspolitiken.

2.4 Föreskrifter för de otraditionella medlen

2.4.1 Rapporten

Under granskningen framkom flera exempel där beslutsfattare på olika nivåer hade uppenbara svårigheter med att tolka gällande bestämmelser. Revisorerna konstaterade bl.a. att AMS internrevision och länsarbetsnämnderna tolkar väsentliga delar av regelverken på olika sätt. Detta gäller bl.a. till vilka de otraditionella medlen kan riktas. I mycket är detta ett resultat av att målen är otydliga och saknar samstämmighet.

I rapporten framhåller därför revisorerna nödvändigheten i att regelverken visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller. Revisorerna föreslår att regeringen och AMS bör fästa större vikt vid hur man på politiker- och tjänstemannanivå går ut med information och förklaringar i de fall tolkningsproblem föreligger.

2.4.2 Remissinstanserna

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) menar att det inte har varit möjligt att utfärda föreskrifter beträffande de otraditionella medlen, utan att därigenom begränsa innebörden i förhållande till statsmakternas ursprungliga intentioner. Liknande synpunkter framförs av Statskontoret som framhåller att en tanke med de otraditionella medlen var att de inte skulle vara styrda av de regler som gäller för arbetsmarknadspolitiska medel. En hårdare styrning skulle enligt Statskontoret kunna motverka syftet med denna konstruktion och försvåra samarbete mellan olika parter. AMS framhåller emellertid att regelverket för det nya programmet projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning är tydligt.

2.5 Uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning

2.5.1 Rapporten

I rapporten konstaterar revisorerna att först i februari 1999 överlämnade AMS en någorlunda heltäckande redovisning av projektverksamheten.

Hittills har det dock inte varit möjligt att redovisa projektens resultat eller kostnaderna per deltagare.

Problemet har, enligt AMS, varit att alltför många projekt har en för svag mål- och resultatfokusering. AMS anser dock att resultatfokuseringen i de otraditionella projekten har blivit bättre sedan krav på projektredovisning infördes. Det kvarstår emellertid arbete för att tillskapa en uppföljning i paritet med den som gäller för den ordinarie verksamheten avseende bl.a. kopplingen till verksamhetsmål.

Även länsarbetsnämnderna, som ansvarar för hur de otraditionella medlen används, har ett ansvar för att genom uppföljningar försäkra sig om att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Enligt AMS är det dock endast ett fåtal länsarbetsnämnder som systematiskt följer upp de otraditionella insatserna.

I rapporten konstaterar revisorerna att varken AMS eller berörda länsarbetsnämnder uppfattade att de hade något ansvar för att följa upp den länsvisa försöksverksamheten. Efter påpekanden från de utomstående utvärderarna vidtog dock AMS ett antal åtgärder under 1999 för att kunna sammanställa den information som krävs för att utvärdera försöksverksamheten.

Beträffande mål 3-satsningarna framkommer det i rapporten att det i många fall genomfördes en oberoende utvärdering av varje projekt.

Gemensamt för den uppföljnings- och utvärderingsverksamhet som bedrivits är för övrigt att den i hög grad har inriktats på att beskriva verksamheten med hjälp av kvantitativa mått.

Sammantaget innebär detta att revisorerna i rapporten föreslår att djupare utvärderingar görs i förhållande till målen. Även utvärderingar som tar fasta på valet av arbetsmetoder, anpassningen till lokala förutsättningar och möjligheterna att dra generella slutsatser bör genomföras.

2.5.2 Remissinstanserna

Flera remissinstanser instämmer i huvudsak i revisorernas överväganden och förslag beträffande utvärderingar, däribland Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Länsarbetsnämnden i Jämtlands län, Kommunförbundet och SACO. AMS understryker också vikten av att insatserna inriktas mot att säkerställa ett tillfredsställande statistikunderlag för att över huvud taget möjliggöra djupare utvärderingar. Vidare menar AMS att det är viktigt att klargöra vem som i utvärderingsskedet ska göra vad och varför detta ska göras.

Även Länsarbetsnämnden i Jämtlands län anser att utvärderingsuppdrag inom AMV:s ansvarsområde bör tydliggöras avseende mål, syfte och finansiering.

Statskontoret anser att en utvärdering av såväl de regionala insatserna inom arbetsmarknadspolitiken som det regionala utvecklingsarbetet bör göras i form av regionala årsredovisningar, där de samlade insatserna och effekterna beskrivs.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) konstaterar att revisorerna refererar institutets bedömning att det är omöjligt att göra uttalanden om huruvida den länsvisa försöksverksamheten har förbättrat deltagarnas möjligheter till anställning och än mindre stå för några resultat baserade på den statistik som finns tillgänglig. Denna ståndpunkt behandlas närmare i avsnittet arbetsmarknadsstatistikens kvalitet nedan.

Kommunförbundet menar, liksom revisorerna, att de otraditionella insatserna inte enbart kan bedömas utifrån kvantitativa analyser.

2.6 Kvaliteten hos projektdokumentation och individdata

2.6.1 Rapporten

I rapporten refererar revisorerna den kritik som Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) riktar mot det material som skall ligga till grund för utvärderingar och uppföljningar av de otraditionella medlens effekter.

2.6.2 Remissinstanserna

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) anser att det i revisorernas rapport saknas en djupare analys av det faktum att två av de myndigheter som utvärderat försökslänsverksamheten (IFAU och RRV) drar olika slutsatser vad gäller möjligheterna att använda tillgänglig statistik till korrekta skattningar av försöksverksamhetens effekter. IFAU gör bedömningen att statistiken är av så dålig kvalitet att den är direkt olämplig att använda som beslutsunderlag till regeringen.

IFAU anser även att man närmare bör granska den av RRV föreslagna metoden för produktion av individstatistik, som revisorerna indirekt uttalar sitt stöd för. Enligt IFAU finns det tecken på att denna metod riskerar att minska kvaliteten i den ordinarie arbetsmarknadsstatistiken.

Även AMS understryker vikten av att insatser görs för att säkerställa ett tillfredsställande statistikunderlag.

2.7 Revisorernas överväganden

Riksdagens revisorer konstaterar att huvuddelen av de överväganden och förslag som presenterades i rapporten har vunnit remissinstansernas gillande. Revisorerna har även noterat att arbetsmarknadsutskottet vid sin behandling av budgetpropositionen för 2000 tagit upp några av de frågor som revisorerna berör i rapporten (bet. 1999/2000:AU1, s. 17 f.). I betänkandet framhöll utskottet sin positiva grundinställning till en mer flexibel medelsanvändning inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. Samtidigt konstaterade man, bl.a. med hänvisning till revisorernas förstudie om de otraditionella medlen (1998/99:10), att ett flertal problem och svårigheter måste beaktas. Utskottets slutsats var att dessa problem och brister måste rättas till. Ansvaret att tydliggöra och hålla fast vid effekt- och verksamhetsmål ligger, enligt utskottet, på AMV.

Utskottet konstaterade vidare att det är allvarligt att gällande regler inte efterlevs, att ansvarsförhållanden inte är klarlagda och att det saknas fungerande administrativa rutiner. Utan att föreslå ett tillkännagivande med anledning av detta utgick utskottet ifrån att regeringen snarast skulle vidta erforderliga åtgärder och därefter redovisa dessa till riksdagen. Någon sådan redovisning har emellertid inte avgivits.

Vidare finner revisorerna det tillfredsställande att regeringen i budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 13, s. 22) anger att man under hösten 2000 har för avsikt att föra en närmare dialog med Arbetsmarknadsverket (AMV) som tar sin utgångspunkt i de överväganden och förslag som presenteras i revisorernas rapport. I propositionen omnämns särskilt behovet av internkontroll, ansvarsfördelning/beslutanderätt och utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Revisorerna noterar också att regeringen i budgetpropositionen framhåller att det nya programmet projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning tydligare anger behovet av syfte med och uppföljning av projekten.

Revisorerna finner det även angeläget att betona betydelsen av att de erfarenheter som genereras inom olika arbetsmarknadspolitiska projekt tas till vara på ett effektivt sätt. Enligt flera av de utvärderingar som redovisas i revisorernas rapport har kunskapsspridningen inte säkerställts på ett godtagbart sätt.

Sammantaget innebär detta att revisorerna, med beaktande av de initiativ som regeringen har tagit i budgetpropositionen, anser det vara betydelsefullt att riksdagen får ta del av slutsatser som regeringen drar av de ovan nämnda diskussionerna med AMV. Detta ska även ses mot bakgrund av de betydande brister som vid upprepade tillfällen har uppmärksammats i flera av de studier som refereras i revisorernas rapport och farhågor om att inte nödvändiga åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med problemen.

Revisorerna föreslår därför

• att regeringen återredovisar till riksdagen vilka åtgärder som vidtagits för att motverka den typ av problem som har uppmärksammats i revisorernas rapport.

Avslutningsvis vill Riksdagens revisorer understryka nödvändigheten i att stödbeviljade projekt dokumenteras på ett tillfredsställande sätt och att det i sammanhanget aktuella arbetsmarknadsstatistiska materialets kvalitet säkerställs. Alla former av uppföljningar, utvärderingar och kunskapsspridning är beroende av ett tillförlitligt underlag. Revisorerna anser att det är en självklarhet att den grundläggande informationen är korrekt, men också relevant i förhållande till målen. Mot den bakgrunden är det enligt revisorernas uppfattning mycket olyckligt att det råder oenighet bland två i sammanhanget betydelsefulla remissinstanser (IFAU och RRV) om kvaliteten på den aktuella statistiken och vilka slutsatser som kan grundas på denna statistik.

Detta konstaterande förstärks dessutom av att Arbetsmarknadsstyrelsen i sitt remissvar betonar betydelsen av att insatser görs för att säkerställa ett tillfredsställande statistikunderlag.

Revisorerna föreslår därför

• att regeringen tar initiativ till utarbetandet av ett system för att säkerställa tillförlitlig projektinformation och relevanta individdata som kan ligga till grund för uppföljningar och utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska satsningar av den typ som de otraditionella medlen utgör.

3 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående återredovisning till riksdagen av vilka åtgärder som regeringen vidtagit för att motverka den typ av problem som har uppmärksammats i revisorernas rapport,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående ett system för att säkerställa tillförlitlig projektinformation och relevanta individdata.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Ingvar Eriksson (m) och Gunilla Tjernberg (kd).

Vid ärendets slutliga handläggning har varit närvarande kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdirektören Roger Berggren (föredragande).

Stockholm den 26 oktober 2000

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Roger Berggren

Rapport 1999/2000:13

Undisplayed Graphic

Otraditionella medel

RIKSDAGENS REVISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 786 61 88

www.riksdagen.se/rr

Beslutad av Riksdagens revisorer den 14 juni 2000

Förord

Initiativet till att granska användningen av otraditionella medel togs av revisorerna själva medan förslaget att granska användningen av EU:s strukturfonder inom svensk arbetsmarknadspolitik kom från riksdagens arbetsmarknadsutskott.

Granskningen har främst inriktats på att belysa hur möjligheterna att arbeta otraditionellt bidrar till att förnya och effektivisera svensk arbetsmarknadspolitik. Under granskningen har jämförelser gjorts mellan EU-projekt och projekt inom ramen för arbetsmarknadspolitikens otraditionella medel.

Underlaget till granskningen utgörs av intervjuer med bl.a. projekt-anordnare och projektledare, arbetsförmedlare, handläggare och chefer vid länsarbetsnämnder och kommunala förvaltningar. Därutöver har projektdokument och statistik analyserats. De uppföljningar som gjorts bl.a. av Riksrevisionsverket, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Statskontoret och Arbetsmarknadsstyrelsen har också gåtts igenom.

Granskningen har beretts av revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår revisorerna Anders G Högmark (ordf., m), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s), Conny Öhman (s), Ulf Kristersson (m) och Ann-Kristine Johansson (s).

Ansvariga för utredningsarbetet har varit revisionsdirektör Allan Read och utredare Jan Andersson.

Även kanslichefen Åke Dahlberg och utredningschefen Margaretha Stålfors har deltagit i arbetet.

Innehållet i denna rapport sammanställdes i maj 2000. Rapporten sänds nu på remiss. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande.

Sammanfattning

En huvudfråga för Riksdagens revisorers granskning av otraditionella insatser inom arbetsmarknadspolitiken var om dessa bidrog till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken. Granskningen omfattade tre typer av otraditionella insatser. Nämligen de "vanliga" otraditionella åtgärderna som funnits inom arbetsmarknadspolitiken sedan slutet av 1980-talet, försöksverksamheten med friare medelsanvändning i arbetsmarknadspolitiken under 1998 och 1999 samt EU:s mål 3-program under perioden 1995 till 1999.

Ett viktigt underlag för revisorernas granskning var de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksrevisionsverket, Statskontoret, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering samt av oberoende utvärderare.

Gemensamt för de olika typerna av otraditionella insatser var att de syftade till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken inom ramen för de övergripande nationella målen om ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Skillnaderna mellan insatserna handlade främst om vilken frihet man hade att bestämma inriktningen på målgrupper och bredden på aktiviteterna.

Det är omöjligt att dra några säkra slutsatser av hur "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsprojekt bidrog till uppfyllelsen av de nationella målen. Skälet till detta är framför allt att inriktningen på bestämda mål och målgrupper varit för svag samt på brister i redovisningen av insatserna. Mål 3-projekten har visserligen redovisats bättre och målbilden var klarare. Blandningen av målgrupper, insatsområden och prioriteringar i enskilda projekt gör det dock svårt att isolera resultat och effekter såväl för olika målgrupper som för olika åtgärder.

Projekt som genomfördes inom mål 3-programmet skulle utmärkas av goda möjligheter för utveckling och överföring. Beträffande övriga otraditionella insatser var kraven på utveckling och spridning inte lika klart uttalade. Samtidigt byggde dock själva syftet med insatserna på att göra det möjligt att utveckla något nytt som annars inte kunnat genomföras.

Det preciserades ingenstans hur spridningen av erfarenheter skulle gå till eller vilka spridningsmål som skulle uppnås. Det är också oklart vem som förutsattes ha ansvaret för erfarenhetsspridningen. Kraven på utveckling och överföring tycks inte ha vägt särskilt tungt vid utformningen av projekten.

Trots att vissa ansträngningar gjordes för att sprida erfarenheterna var det sällsynt med planerad överföring. Än mindre går det att utläsa någon påverkan på utformningen av ordinarie arbetsmarknadspolitiska program.

Samtliga typer av otraditionella insatser förväntades få effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt.

Det råder ingen tvekan om att mål 3-programmet innebar ett nytt sätt att arbeta och att den tydliga fördelningen av ansvar för såväl finansiering som för olika aktiviteter bidrog till att stärka samverkan på lokal nivå. Även inom försöksverksamheten bedöms samarbetet med kommuner och privata företag ha ökat. Vissa ändringar i hur arbetsförmedlingens tid fördelas mellan olika aktiviteter tycks också ha skett.

De uppföljningar och utvärderingar som gjorts av de otraditionella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken visar således att arbetssättet och samverkan på lokal nivå ändrats i vissa avseenden. Kunskapen om hur detta påverkat arbetsmarknadspolitikens resultat är dock begränsad. Inte heller vet vi hur väl erfarenheterna från projektverksamheterna kunnat integreras i arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet.

Efter att de utvärderingar som gjorts överlämnats till regeringen med rekommendationer till åtgärder har ett antal viktiga förändringar påbörjats. Enligt revisorernas mening ökar därmed förutsättningarna för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken. Dock kvarstår enligt revisorerna ett antal problem som bör ägnas fortsatt uppmärksamhet.

Samstämmiga och tydligt formulerade mål är en förutsättning för att alla aktörer ska dra åt samma håll. I såväl granskningen som utvärderingsrapporterna har ett antal exempel givits på svårigheter att nå gemensamma tolkningar t.o.m. av centrala regeringsbeslut. Det är nödvändigt att man på de lokala och regionala nivåerna förstår och omfattar de nationella mål som gäller för verksamheten.

Det bör klargöras vad som är syftet med de otraditionella insatserna. Revisorerna ifrågasätter behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett alternativ kan vara ökad frihet inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter. Där projektlösningar är att föredra kan arbetsförmedlingen medverka i eller stå som anordnare för nya mål 3-projekt.

I den mån projektformen behöver användas för att experimentera eller testa nya arbetsmetoder bör regeringen överväga att ge AMS rätt att sätta av begränsade medel för detta ändamål. En sådan experimentverksamhet förutsätter noggranna utvärderingar av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter.

En klar fördelning av ansvar och beslutanderätt är nödvändig för att reglera villkoren för samverkan mellan olika aktörer. Om samverkansparterna agerar utifrån helt olika ekonomiska villkor finns en risk för effektivitetsförluster.

Det är nödvändigt att regelverken visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller.

Revisorerna anser också att regeringen och AMS bör fästa större vikt vid hur man, på politiker- och tjänstemannanivå, går ut med information och förklaringar i de fall då tolkningsproblem föreligger.

Det behövs en internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten för att insatserna ska kunna följas upp och erfarenheterna spridas. Internkontrollen på länsnivå förefaller relativt svag, och revisorerna ser det som angeläget att de påpekanden som gjorts, såväl av Arbetsmarknadsverkets internrevision som av RRV och IFAU, leder till att åtgärder vidtas.

Ett sista villkor som måste uppfyllas om otraditionella insatser ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken är utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Utvärderingar som tar fasta på kvalitativa aspekter som val av arbetsmetoder, anpassning till lokala förutsättningar och möjligheterna att dra generella slutsatser är därvid nödvändiga.

1 Granskningens bakgrund och inriktning

I april 1999 beslutade Riksdagens revisorer att genomföra en granskning av otraditionella medel inom arbetsmarknadspolitiken. Initiativet till granskningen togs av revisorerna själva. I november samma år beslutades att denna granskning även skulle omfatta insatser inom ramen för EU:s socialfondsstöd. Initiativet till att granska EU:s socialfondsstöd kom från riksdagens arbetsmarknadsutskott.

De medel som ställs till förfogande för otraditionella åtgärder kan av Arbetsmarknadsverket utnyttjas på annat sätt än vad som föreskrivs i de ordinarie regelverken. De otraditionella åtgärderna utgör inte något eget arbetsmarknadspolitiskt program och har heller aldrig utgjort någon egen anslagspost.

Otraditionella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken prövades första gången budgetåret 1988/89 och har sedan dess varit ett bestående inslag i svensk arbetsmarknadspolitik. Från och med budgetåret 1995/96 fanns en ram för otraditionella insatser även inom anslaget "särskilda åtgärder för arbetshandikappade". Under 1998 och 1999 bedrevs försöksverksamhet med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel i fem län. I dessa län vidgades utrymmet för otraditionella insatser kraftigt.

Sedan 1995 har dessutom nya typer av insatser prövats inom ramen för EU:s mål 3-program.

EU:s mål 3-insatser liksom verksamheten i försökslänen ska, precis som de medel som avsatts för otraditionella åtgärder inom ramen för anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, bidra till att finna nya former för att bättre och billigare uppnå de mål som gäller för svensk arbetsmarknadspolitik.

Syftet med revisorernas granskning av de otraditionella medlen är att bedöma hur möjligheterna att arbeta otraditionellt, vare sig det sker på "vanligt" otraditionellt sätt eller i försökslän eller i mål 3-projekt, har bidragit till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken.

1.1 Tidigare uppföljningar

Otraditionella sätt att arbeta inom arbetsmarknadspolitiken har varit föremål för ett stort antal utvärderingar. Störst uppmärksamhet har det senaste året ägnats försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel som, på regeringens uppdrag, har utvärderats såväl av Riksrevisionsverket (RRV) som av Statskontoret och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU). EU:s mål 3-insatser har under 1999 utvärderats av oberoende utvärderare och även i den statliga utredningen om framtida mål inom EG:s strukturfonder görs bedömningar av de resultat som uppnåtts. De "vanliga" otraditionella åtgärderna har utvärderats av RRV både 1990 och 1994. Växjö universitet och RRV har utvärderat försöksverksamheten med lokal samverkan mot arbetslöshet. Utöver ovan nämnda utvärderingar har ett antal uppföljningar gjorts av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och av arbetsgrupper inom Övervakningskommittén.

Riksrevisionsverket drar i sin slutrapport om Försöksverksamheten med friare medelsanvändning i arbetsmarknadspolitiken (RRV 2000:3) bl.a. slutsatsen att "den bristfälliga styrningen har försvårat såväl genomförandet av försöksverksamheten som möjligheterna att utvärdera och analysera erfarenheterna av försöksverksamheten". Försöksverksamheten har enligt RRV i mindre utsträckning än ordinarie åtgärder inriktats mot svårplacerade grupper, och medelsanvändningen har mer inriktats på utbildningsåtgärder och anställningsstöd. Dessutom har kostnaderna per deltagare varit höga, och de projekt som uppvisat de bästa arbetsplaceringsresultaten kunde till övervägande del ha genomförts inom ramen för det ordinarie regelverket. Samtidigt konstaterar dock RRV att försöksverksamheten påverkat arbetsförmedlingens arbetssätt och att de förmedlingskontor som ökat den företagsinriktade förmedlingsservicen och samverkan med andra parter uppvisar de bästa arbetsplaceringsresultaten.

RRV bedömer också att möjligheterna till uppföljning och utvärdering förbättrats i och med att AMS, i november 1999, beslutade om nya rutiner och uppföljningsmetoder i enlighet med vad RRV rekommenderade i sin delrapport (RRV 1999:36) från augusti 1999.

I två tidigare granskningar från 1990 (RRV 1990:21) och 1994 (RRV 1994:12) påtalade RRV den bristfälliga redovisningen av medelsanvändning, målgrupper, antal deltagare, kostnad per person, uppnådda resultat, m.m. för de otraditionella insatserna.

Statskontoret drar i sin rapport om Användningen av otraditionella medel i Skåne åren 1998 och 1999 (Statskontoret 1999:8) slutsatsen att ramen för otraditionella insatser var onödigt stor. Större delen av resurserna kom aldrig till användning och mycket av det som faktiskt kom till stånd kunde ha skett inom den ordinarie verksamheten. Enligt Statskontorets bedömning har projekten haft en tydlig tonvikt på tillväxt och nyföretagande och kvaliteten på projekten har varit relativt god.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) poängterar i sin slutrapport om Friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel (forskningsrapport 2000:1) att "det inte går att bedöma om de projekt som bedrivits inom försöket varit lyckade eller misslyckade. Försöket måste därför betecknas som misslyckat i den meningen att vi inte kan dra lärdom från det vad gäller hur man kan effektivisera arbetsmarknadspolitiken." Anledningen till detta är att det saknades information om individerna i försöket och om vilken typ av verksamhet de deltagit i. Därmed var det inte möjligt för IFAU att genomföra de skattningar av åtgärdseffektivitet och fördelningseffekter som begärts av regeringen. Beträffande inriktningen av projekten drog IFAU i sin första rapport (1999:1) slutsatsen att de ofta var riktade till företag, att det förekom projekt riktade till grupper som i allt större grad efterfrågades på den ordinarie arbetsmarknaden samt att en stor del av projekten inte hade arbetslösa deltagare eller, i vissa fall, inga deltagare alls.

Oberoende utvärderare har på uppdrag av Övervakningskommittén för mål 3 genomfört dels en halvtidsutvärdering, dels en slututvärdering av mål 3:s effekter. Resultaten från halvtidsutvärderingen redovisades i rapporten Utvärdering av mål 3 och Employment, Projekt att lära av (Professional Management AB, 1997). I rapporten lämnas en del förslag till hur projekt-uppföljningarna och den lokala förankringen kan förbättras. Utvärderarna såg dock ingen anledning till att ifrågasätta genomförandeorganisationens principiella struktur. Resultaten från slututvärderingen redovisades i rapporten Hur god blev den goda idén?

(Ledningskonsulter AB, 1999). Enligt utvärderarna har mål 3-programmet på en övergripande nivå nått uppsatta mål, och nya aktörer har visat att de klarar av att vara anordnare inom arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt konstaterar utvärderarna att projekten i hög grad inriktats på att lösa lokala problem. Detta har inneburit att man blandat målgrupper och åtgärder. Därmed blir det omöjligt att dra säkra slutsatser om vilka metoder, arbetssätt, organisatoriska lösningar eller aktörer som är speciellt lämpliga för att få in en bestämd målgrupp på arbetsmarknaden. Utvärderarna är också kritiska till vad de uppfattar som bristfällig information från genomförandeorganisationernas sida om mål 3 och dess syfte och möjligheter. Bristen på information har, enligt utvärderarna, bidragit till att intressenter, anordnare och partnerskapet såväl regionalt som centralt inte klart uppfattat att mål 3 kan utnyttjas för att utvidga arbetsmarknaden för programmets målgrupper. I stället har mål 3 i hög grad kommit att uppfattas som traditionella arbetsmarknadspolitiska insatser.

Den statliga utredningen om framtida mål inom EG:s strukturfonder pekar i sin rapport Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet (SOU 1999:23) på slutsatser som dragits i olika utvärderingar. De länsvisa samordnarna får genomgående ett högt betyg medan de lokala kommittéerna anses ha haft en oklar uppfattning om syftet med mål 3-projekten i förhållande till reguljär arbetsmarknadspolitik. Tolkningen av begreppet nyskapande har varierat och de lokala kommittéernas engagemang har varit svagt. Projektanordnarna har haft få kontakter med den lokala kommittén. Sociala ekonomin har haft svårt att göra sig gällande bl.a. på grund av informationsproblem och administrativt krångel. Ledningsorganisationen, särskilt på central nivå, har bedömts som underdimensionerad. Proceduren för utbetalningar och ekonomisk kontroll har beskrivits som ineffektiv och tidsödande.

Växjö universitet konstaterade i sin slutrapport Lokal samverkan mot arbetslöshet (Växjö universitet juni 1999) att försöken inte ledde till något entydigt resultat vad gäller effekterna på de arbetsmarknadspolitiska målen. Försöksverksamheten innebar bl.a. att de arbetsmarknadspolitiska medlen i sin helhet fick användas otraditionellt. Det fanns dock, enligt Växjö universitet, indikationer på att kommuner som noterat en betydande ökning av samverkan förbättrat sina resultat vad gäller sannolikheten för sökande att få arbete inom en given tidrymd. Detta gällde oavsett om kommunerna ingick i försöksgruppen eller inte.

1.2 Avgränsningar och arbetsmetoder

Ett omfattande utredningsarbete har utförts såväl av RRV som av IFAU, Statskontoret, Växjö universitet och oberoende utvärderare. Av dessa utredningar har framgått att möjligheterna att arbeta otraditionellt hittills inte haft några mätbara effekter på arbetsmarknadspolitikens effektivitet och endast begränsade effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt.

Revisorerna har inte sett några skäl att för egen del söka kartlägga verksamhetens omfattning, inriktning och kostnader. I stället har revisorerna valt att i högre grad koncentrera sig på kvalitativa aspekter och frågor som rör arbetsmarknadspolitikens förnyelse. En huvudfråga har varit om rimliga villkor för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken kan anses vara uppfyllda.

Följande behövs, enligt revisorerna, för att verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett optimalt sätt:

- samstämmiga och tydligt formulerade mål,

- klar fördelning av ansvar och beslutanderätt,

- regelverk som visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller,

- internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten,

- utvärdering av verksamheten i förhållande till målen.

Revisorernas granskning har i huvudsak inriktats på olika former av projektverksamhet och berör därmed inte de delar av de otraditionella medlen som använts till resekostnader i samband med arbetsmarknadsutbildning och ersättning för programansvariga vid datortek. Jämförelser har under granskningen gjorts mellan arbetsmarknadspolitikens otraditionella projektinsatser och de projekt som bedrivits inom ramen för EU:s mål 3-satsningar.

Uppgifter har inhämtats genom intervjuer med företrädare för länsarbetsnämnder, arbetsförmedlingar, kommuner m.fl. Ett antal projekt i Kalmar, Jämtlands och Stockholms län har besökts. Befintlig statistik och utredningsrapporter har gåtts igenom och analyserats. Vidare har ett flertal kontakter tagits med tjänstemän vid AMS och med utredarna på RRV, IFAU, Stats-kontoret och Växjö universitet.

2 Olika slags otraditionella insatser

2.1 Bakgrund

Ursprunget till de otraditionella åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken kan härledas till de särskilda insatser som från 1985 och några år framåt prövades i östra Norrbotten för att skapa varaktig sysselsättning i en region där de negativa effekterna av strukturomvandlingen inom basnäringarna ytterligare förvärrat ett svårt arbetsmarknadsläge. Östra Norrbotten-projektet innebar att länsarbetsnämnden fick rätt att friare använda de arbetsmarknadspolitiska medlen och dessutom tillfördes extra resurser. Sommaren 1988 inleddes en liknande projektverksamhet även i Arjeplogs kommun. I december samma år beslutade regeringen, utan att tillföra ytterligare medel, att 50 miljoner kronor av medlen för sysselsättningsskapande åtgärder skulle få användas i hela landet enligt de föreskrifter som meddelats för de särskilda insatserna i Arjeplogs kommun.

De otraditionella åtgärderna har aldrig utgjort en egen anslagspost och är ju heller inte något eget åtgärdsprogram utan en rätt för Arbetsmarknadsverket (AMV) att använda en viss del av medelsramen utanför de ordinarie regelverken.

Ursprungligen ingick de under anslagsposten "beredskaps-arbete" inom anslaget "sysselsättningsskapande åtgärder". Sedan budgetåret 1991/92 återfinns de under anslaget för "arbetsmarknadspolitiska åtgärder". Från och med budgetåret 1995/96 får även en del av anslaget "särskilda åtgärder för arbetshandikappade" användas otraditionellt.

Under 1998 och 1999 genomfördes en försöksverksamhet med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel i Skåne, Dalarna, Gävleborg, Jämtland och Värmland. I Skåne pågick försöksperioden från den 1 mars 1998 till den 31 december 1999, i övriga län från den 1 juli 1998 till den 31 december 1999. Försöksverksamheten innebar att ramen för otraditionella insatser utvidgades kraftigt utöver den ram som redan fanns för "vanliga" otraditionella insatser. Vidare befriades försökslänen från de s.k. volymmål som under 1998 fortfarande gällde i resten av riket och länsarbetsnämnderna fick själva bevilja ersättning från arbetslöshetsförsäkringen till individer som deltog i projektverksamhet. De otraditionella insatser som ingick i försöksverksamheten fick endast riktas till arbetslösa och fick ej heller medverka till att minska arbetskraftsutbudet.

Sedan 1995 har Sverige genom sitt medlemskap i Europeiska unionen tillgång till EU:s fyra strukturfonder. Strukturfonderna är inte fonder i egentlig mening utan årliga utgiftsposter i EU:s budget. Av dessa svarar Socialfonden för att främja insatser för kompetensutveckling och bekämpande av arbetslöshet. Den övervägande delen av strukturfondsmedlen har anvisats för insatser inom olika målområden. Det målområde som har störst betydelse för arbetsmarknadspolitiken är mål 3 som ska underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden och bekämpa långtidsarbetslöshet. Stödet till mål 3-projekten utgår från socialfonden. Socialfonden finansierar även vissa s.k. gemenskapsinitiativ och sysselsättningsfrämjande åtgärder i glest befolkade regioner (mål 6). Stöd från EU:s strukturfonder måste kombineras med nationell offentlig finansiering. EU kan bidra med maximalt 50 % av den totala kostnaden för insatsen. I programdokumenten för respektive målområde fastställs den exakta fördelningen för hur mycket som ska utgå nationellt respektive från strukturfonderna. I det samlade programdokumentet (SPD) för det svenska mål 3-programmet för 1995–1999 slogs fast att socialfondsstödet skulle stå för 45 % av kostnaderna och den svenska medfinansieringen för återstoden. Från och med år 2000 minskas antalet målområden från sju till tre.

Det tidigare mål 3-området slås samman med det tidigare mål 4-området (förebyggande av arbetslöshet vid nedläggningar och produktionsförändringar inom industrin) och bildar ett nytt mål 3-område.

2.2 Målen

De nationella mål som riksdag och regering lagt fast för den svenska arbetsmarknadspolitiken gäller oavsett om insatserna finansieras över Arbetsmarknadsverkets budget eller delvis med hjälp av EU:s socialfond och oavsett om de betecknas som otraditionella eller ordinarie. Dessa mål ska vara styrande även för den verksamhet som bedrivs på lokal nivå. Däremot behöver naturligtvis inte alla insatser vara inriktade på samtliga uppsatta mål. En viktig skillnad mellan mål 3-projekt och övriga arbetsmarknadspolitiska insatser är de olika planeringsperioderna. Medan målen för arbetsmarknadspolitiken preciseras varje år lades målen för mål 3-programmet fast för en femårs-period. Det samlade programdokumentet för mål 3 för perioden 1995–1999 utgick från de arbetsmarknadspolitiska målen såsom de formulerades i regeringens handlingsplan mot arbetslöshet, budgetproposition 1994/95:100. I takt med att de årliga målen omdefinierades under andra hälften av 1990-talet kom de därmed att något avvika från de mål som definierats för mål 3-verksamheten i det samlade programdokumentet för 1995–1999. En annan skillnad bestod i att mål 3-programmet endast inriktades mot fyra av de fem huvudmål som regeringen lanserade i sin handlingsplan. Trots dessa skillnader förblev målen för mål 3-verksamheten förenliga med och relevanta för uppnåendet av de årligen reviderade nationella målen.

Regeringens övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken är att andelen reguljärt sysselsatta mellan 20 och 64 år ska öka till 80 % år 2004 och att den öppna arbetslösheten ska minska till 4 % under år 2000. Inom ramen för dessa mål som fastslogs år 1998 respektive 1996 anger regeringen i den årliga planeringen ett antal effektmål (före 1998 övergripande mål) och verksamhetsmål som ska vara vägledande för Arbetsmarknadsverkets insatser. Även om dessa mål varierat i vissa detaljer har huvudinriktningen legat fast.

I den följande målbeskrivningen har år 1999 valts, eftersom detta år är mest relevant för denna granskning men också därför att de otraditionella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken hade störst volym detta år.

Målen för Arbetsmarknadsverket, såsom de angavs i regleringsbrevet för år 1999, kan sammanfattas i att

- hålla vakanstiderna nere för lediga platser,

- minska långtidsarbetslösheten,

- motverka långa tider utan reguljärt arbete,

- skapa ett säkert och utvecklande arbetsliv och

- uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män i arbets- och samhällsliv.

I regleringsbrevet för år 1999 gav regeringen ytterligare anvisningar för hur Arbetsmarknadsverket skulle arbeta mot de tre första av dessa s.k. effektmål:

- För att hålla vakanstiderna nere för lediga platser ska arbetssökande förmedlas snabbt och med god kvalitet, den yrkesinriktade utbildningen prioriteras och inriktas mot bristyrken, krav ställas på aktivt arbetssökande, tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen förbättras, samt åtgärderna stimulera till ökad rörlighet och medverka till att bryta obalanser.

- För att minska långtidsarbetslösheten ska arbets- och kompetenslinjen hävdas. Åtgärderna ska syfta till att förbättra möjligheterna till reguljärt arbete. Särskild vikt ska läggas vid att ungdomar inte blir långtidsarbetslösa.

- För att motverka långa tider utan reguljärt arbete ska AMV verka för att arbetslösa som under lång tid stått utanför den ordinarie arbetsmarknaden får ett reguljärt arbete. Därmed ska långa arbetslöshetsperioder och permanent utslagning motverkas.

För att ytterligare konkretisera de övergripande målen bröts de ner i ett antal kvantitativa verksamhetsmål. För de fem försökslänen preciserades utöver de olika effekt- och verksamhetsmålen även mål som angav hur mycket sysselsättningen skulle öka och obalansen på arbetsmarknaden minska. Om frilänen uppnådde de uppsatta målen utan att utnyttja anslagen fullt ut förband sig regeringen att utöka ramen för otraditionella medel under nästkommande budgetår. På motsvarande sätt skulle ramen minskas om anslaget överskreds.

De nationella målen ska vara styrande för verksamheten även på lokal nivå. Varje arbetsförmedling och varje länsarbetsnämnd ska på sitt sätt bidra till att målen uppfylls i enlighet med regeringens anvisningar. Detta gäller oberoende av arbetsmarknadsläget, av vilka beslut som tas i arbetsförmedlingsnämnden och av om åtgärdsinsatserna är reguljära eller otraditionella. Däremot ges arbetsförmedlingar och länsarbetsnämnder stor frihet att själva avgöra hur målen bäst kan uppfyllas.

I sin verksamhetsplanering preciserar och kvantifierar länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna de nationella målen. Det är också vanligt att de kompletterar dessa med lokala delmål.

Även om variationerna mellan olika arbetsförmedlingar med nödvändighet är stora anger de nationella målen den gemensamma målinriktning som ska gälla för samtliga arbetsförmedlingar.

Enligt regleringsbrevet för 1999 skulle arbetsförmedlingen medverka till att

1. hålla vakanstiderna nere för lediga platser genom att

- anvisa till minst 90 % av platserna och följa upp anvisningarna,

- se till att minst 80 % av arbetsgivarna hittat en lämplig sökande inom överenskommen tid,

- få flera i arbete efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning,

- skärpa kraven på aktivt arbetssökande samt

- utnyttja åtgärderna så att de stimulerar ökad rörlighet och medverkar till att bryta obalanser.

2. minska långtidsarbetslösheten genom att

- stärka den arbetslöses möjligheter att få ett reguljärt arbete och

- se till att alla ungdomar erbjuds arbete, utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd inom 100 dagar.

3. motverka långa tider utan reguljärt arbete genom att

- bryta långtidsinskrivningen med reguljärt arbete som varar minst en månad och

- bättre utnyttja lönebidragsmedlen för att ordna lämplig sysselsättning åt flera arbetshandikappade.

Otraditionella åtgärder, frilänsförsök, m.m. ändrar inte målen för verksamheten men ökar friheten att avgöra hur dessa mål ska uppnås. Syftet med de friare arbetsformerna är att finna bättre och billigare sätt att nå målen, inte att ändra målinriktningen. En rimlig tolkning, utifrån regeringens anvisningar och uttalanden, är att de tre effektmålen i lika hög grad gäller för otraditionella som för andra åtgärder. Däremot råder större frihet vad gäller de mera detaljerade verksamhetsmålen. Kravet att åtgärderna ska främja ekonomisk tillväxt, stödja jämställdhetsarbetet samt prioritera de svagaste grupperna är minst lika starkt för otraditionella som för andra åtgärder. De särskilda målen för frilänen om ökad sysselsättning och minskad total arbetslöshet "inom ramen för nationella mål och anvisningar" ska således uppnås genom att man framgångsrikt arbetar mot de tre effektmålen.

För mål 3-programmet har de övergripande målen och riktlinjerna framgått av det samlade programdokumentet (SPD). Programdokumentet var en överenskommelse mellan EG-kommissionen och den svenska regeringen och utgjorde grunden för hur mål 3-programmet genomfördes i Sverige under perioden 1995–1999. Regelverket som ligger till grund för målprogrammen finns samlat i EG-förordningar.

Mål 3-insatserna inriktades enligt det samlade programdokumentet för 1995–1999 på fyra av de fem huvudmål som lagts fast i regeringens handlingsplan mot arbetslöshet som presenterades i anslutning till finansplanen för budgetåret 1995/96. Effektmålet att hålla vakanstiderna nere för lediga platser hade inte någon direkt motsvarighet inom mål 3-programmet.

Däremot låg inriktningen på "fler företag, fler entreprenörer", "ökad kunskap för ökad sysselsättning", "det ömsesidiga åtagandet – vägen tillbaka" och "etthundra dagar" väl i linje med målen att minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan reguljärt arbete. Dessutom torde framgångsrika insatser för att nå dessa mål med all sannolikhet även bidra till att minska vakanstiderna.

Målen för mål 3-insatserna har preciserats ytterligare genom att fyra verksamhetsområden/åtgärder och fyra målgrupper definierades. Därutöver utformades även ett antal kvantitativa resultatindikatorer för att lättare kunna utvärdera projektinsatserna. De fyra åtgärderna var kompetensutveckling, datortek, vägledning och starta eget. De fyra målgrupperna var ungdomar, långtidsarbetslösa, handikappade och invandrare. Bland resultatindikatorerna kan nämnas mått som antal deltagare, andel som fullföljer, andel som ett halvår efter projektslutet är sysselsatt eller vidareutbildas, osv. Vidare slogs det uttryckligen fast att projekten skulle utmärkas av goda möjligheter för utveckling och överföring och att projekt som innefattade utveckling av nya metoder eller sätt att samarbeta skulle prioriteras.

Sammanfattningsvis finns således vissa skillnader mellan målen för de tre olika typerna av otraditionella insatser (otraditionella åtgärder, försökslänsmedel och EU:s mål 3). Framför allt handlar det om skillnader i frihetsgraderna vad gäller inriktningen på målgrupper och bredden på de aktiviteter som kan komma i fråga. Gemensamt för alla är dock att de syftar till att förnya och effektivisera arbetsmarknadspolitiken inom ramen för de övergripande nationella målen om ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet.

2.3 Omfattningen

Den totala ram som, t.o.m. år 1999, varit tillgänglig för otraditionella åtgärder sedan regeringen budgetåret 1988/89 öppnade för möjligheten att arbeta otraditionellt uppgick till 3 909 miljoner kronor. Den andra hälften av 1990-talet svarar för drygt två tredjedelar av denna ram. I de fem försökslänen utvidgades denna ram med ytterligare 1 690 miljoner kronor sammanlagt för åren 1998 och 1999. Från 1995 tillkom EU:s mål 3-insatser med en ram på totalt 6 880 miljoner kronor, varav EU:s socialfond skulle bidra med 3 096 miljoner kronor. Resursmässigt var således EU:s mål 3-program betydligt större än de "vanliga" otraditionella åtgärderna och försökslänsmedlen sammantagna. Denna skillnad blir än mer påtaglig om man ser till hur stor del av medelsramarna som faktiskt utnyttjades.

Mål 3-insatserna kom att kosta mer än beräknat till följd av att den svenska finansieringsandelen blev högre än den avtalade miniminivån på 55 %. Samtidigt var medelsutnyttjandet relativt lågt i försökslänen där endast 30 % av de otraditionella försökslänsmedlen utnyttjades (IFAU 2000:1). Medelsutnyttjandet för de "vanliga" otraditionella åtgärderna låg 1998 på drygt 80 % och hade 1999 ökat till drygt 90 %. Av de utnyttjade medlen gick två tredjedelar till projektinsatser och återstoden till framför allt resor till arbetsmarknadsutbildning och till program-ansvariga vid datortek. Under 1990–talets två sista år var därmed projektverksamheten inom EU:s mål 3-program ungefär tre gånger så omfattande som inom försöksverksamheten och de "vanliga" otraditionella åtgärderna tillsammans. Viss dubbelräkning kan förekomma men inte i sådan omfattning att dessa relationer nämnvärt påverkas.

Även vad avser verksamhetsvolymen mätt i antal projekt och antal deltagare är mål 3-projekten betydligt större än de övriga projektverksamheterna. Vid programperiodens slut hade totalt 1 929 mål 3-projekt påbörjats och drygt 165 000 personer deltagit i något projekt. För försökslänen är uppgifterna något osäkra men enligt RRV:s beräkningar hade 682 projekt påbörjats t.o.m. första halvåret 1999 och 7 434 personer deltagit. För de "vanliga" otraditionella projekten är uppgifterna ännu osäkrare men AMS uppskattade antalet projekt som varit aktuella under första halvåret 1999 till ca 850 och antalet deltagare med direkt ersättning från otraditionella medel till ca 1 000 personer. Därutöver hade ytterligare omkring 28 000 personer, som inte erhållit ersättning från otraditionella medel, på ett eller annat sätt varit knutna till något otraditionellt projekt. De flesta projekten var små, och omkring en fjärdedel av projekten hade inga deltagare över huvud taget.

Dessa jämförelser ger en något överdriven bild av skillnaderna mellan mål 3-projekt och andra projekt, vad avser de ekonomiska kostnaderna, eftersom vi för de andra projekten endast redovisar de resurser som kommer från anslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För många av de andra projekten finns även andra finansiärer. Trots dessa reservationer står det dock klart att mål 3-projekten i genomsnitt är mångdubbelt större än de andra projekten vare sig man mäter i pengar eller i antal deltagare.

3 Organisation och genomförande

3.1 Planeringsprocessen

De formella kraven avseende ansvar och beslutanderätt skiljer sig kraftigt mellan mål 3-projekt och andra projekt. För "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten ställdes normalt inga krav på ansökningsförfarande, och sedvanlig upphandling ägde bara rum när det rörde sig om förhållandevis stora insatser.

Ansvaret låg ytterst hos länsarbetsnämnden som nästan undantagslöst delegerade beslutanderätten till arbetsförmedlingen utom då det rörde sig om projekt som berörde flera olika kontorsområden. Den prövning som föregick beslut att använda medlen till otraditionella insatser följde inte någon bestämd mall och resulterade heller inte i något standardiserat beslutsunderlag. Detta uteslöt inte att prövningen av enskilda projektidéer kunde bli både noggrann och omfattande. Skillnaderna i såväl bedömningar som handläggningsrutiner var dock betydande både inom och mellan olika län.

Ärendehanteringen för mål 3-projekten var betydligt mera formaliserad. En särskild organisation som både berörde Arbetsmarknadsverkets basorganisation och utgjorde en ny organisationsstruktur med lokala kommittéer och regionala samordnare hade byggts upp för mål 3-programmet. De mål 3-organ som bildades gavs såväl beredande, rådgivande som övervakande funktioner. AMS var fondansvarig myndighet och ansvarade för utbetalning av medel till projekten. Särskilda rutiner utformades för planering, ansökan, beredning, beslut om stöd, utbetalning, kontroll, uppföljning och rapportering. Enligt de uppföljningar som har gjorts var engagemanget från de lokala kommittéerna eller partnerskapen ofta svagt. Dessa utgjordes vanligen av arbetsförmedlingsnämnderna och hade i många fall en oklar uppfattning om syftet med mål 3-projekten i förhållande till den ordinarie arbetsmarknadspolitiken. Projektanordnarna, såväl de faktiska som de potentiella, hade normalt betydligt närmare kontakter med de regionala samordnarna än med de lokala partnerskapen.

Arbetsgången i handläggningen av ansökningar rörande mål 3-projekt kan betraktas som relativt komplicerad och utdragen. Många instanser – arbetsförmedlingar, lokala partnerskap, EU-samordnare, regionala kommittéer och länsarbetsnämnder – var inblandade i beslutsprocessen. Detta ledde ofta till långa handläggningstider, vilket i sin tur kunde medföra att projektstarterna försenades. Försenade projektstarter medförde osäkerhet särskilt för de anordnare som var beroende av att kunna kontraktera underleverantörer eller anställa personal.

De ekonomiadministrativa frågorna var således resurs- och tidskrävande vad gäller EU:s mål 3-projekt. Det krävdes därför att anordnarna byggde upp en egen administrativ kompetens och att kontakterna med de rådgivande och beslutande instanserna fungerade väl. För nya aktörer som t.ex. små företag och organisationer kunde det vara svårt att själva klara av att ansöka om mål 3-medel. Det var lättare för kommuner och myndigheter som har större administrativ vana och anställda som kan sköta ansökningsförfarandet på betald arbetstid. Övervakningskommitténs förenklingsgrupp har påpekat att det är viktigt att ge stöd åt mindre och ovana projektanordnare.

Detta är särskilt viktigt eftersom det fanns en strävan inom mål 3-programmet att prioritera den sociala ekonomin och få fram nya aktörer som projektanordnare.

3.2 Målutformningen

Formuleringen av operationella mål för verksamheten skiljer sig både till form och innehåll mellan mål 3-projekt och andra projekt. För "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten etablerades aldrig några kriterier för hur målen skulle beskrivas och kategoriseras. Därmed var det inte heller möjligt att prioritera mellan olika projekt med utgångspunkt i hur väl de bedömdes bidra till uppfyllandet av de nationella målen. Prövningen kom i stället att ske utifrån en bedömning av den tilltänkta projektverksamheten var förenlig med syftet med de otraditionella medlen och om målgruppen var tillräckligt prioriterad. Därutöver gjordes även en sedvanlig rimlighetsbedömning av verksamhetens kostnader och innehåll. För det stora flertalet otraditionella projekt fanns ingen uttrycklig koppling till de nationella målen och heller inget mål för vad som skulle hända med deltagarna efter projektet. Ofta fanns dock tydliga mål även om dessa inte var klart uttalade, och det framgick relativt väl av projektets innehåll vad som var syftet med verksamheten. Bland de projekt som besöktes under granskningen fanns det exempel både på sådana som drevs med stor professionalitet och målmedvetenhet och andra där verksamheten föreföll vara mer av ett ändamål i sig.

Målformuleringsprocessen för mål 3-projekten är betydligt mera formaliserad. Utifrån de övergripande målen för mål 3-programmet formulerades en strategi i programdokumentet. Grunden för strategin utgjordes av klart formulerade åtgärder och målgrupper. Dessutom fastställdes indikatorer för varje åtgärd i form av antal deltagare och deltagarnas status efter projektslutet. Av ansökningshandlingarna, som var enhetligt utformade dokument, skulle framgå de åtgärder, målgrupper och indikatorer som berördes av det aktuella projektet. Av ansökan skulle också framgå på vilket sätt projektet var nyskapande och hur det främjade jämställdhet. Det slutliga godkännandet av ansökan gjordes av länsarbetsnämnden efter en kontroll av att projektet uppfyller de krav som fastställts i programdokumentet.

Initiativen och de nya idéerna kom i hög grad från utbildningsföretag och lokala eldsjälar utanför den administrativa uppbyggnaden. Detta har i vissa fall inneburit samarbetssvårigheter och missförstånd mellan de fria aktörerna och den administration som var stommen i projektverksamheten.

Utgångspunkten för initiativen har nästan undantagslöst varit att söka angripa något problem som identifierats på lokal nivå. Oftast handlade det om problem för individer eller grupper av individer men även frågor som rörde näringslivsutvecklingen på orten var vanligt förekommande.

De mål som slutgiltigt formulerades var ofta resultatet av en fruktbar dialog mellan å ena sidan den aktör som tagit initiativet och å andra sidan arbetsförmedlingen eller den regionala samordnaren. I vissa fall har dock de utomstående aktörerna uppfattat företrädarna för arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden mera som hinder än som stöd. För mål 3-projekten fanns en "automatisk" koppling mellan projektmålen och de övergripande målen genom ansökningsblankettens utformning. Motsvarande koppling fanns inte för andra otraditionella insatser, och av vad som framkommit under granskningen tycks inte de nationella målen, såsom de beskrivits i form av effekt- och verksamhetsmål, ha spelat någon avgörande roll under diskussionerna om enskilda projekt.

Framför allt för "vanliga" otraditionella åtgärder, men även inom försöksverksamheten, var det vanligt att otraditionella medel användes till att ekonomiskt stödja verksamheter som redan pågick i kommunal eller annan regi. Det fanns också exempel på pågående projekt där arbetsförmedlingen gick in med otraditionella medel därför att någon annan finansiär dragit sig ur.

Eftersom projektverksamheten utgått från ett probleminriktat arbetssätt där man gått utanför ordinarie regelverk för att finna lösningar på komplicerade problem förekom det relativt ofta att samma projekt rymde ett antal olika syften och målgrupper.

3.3 Resultaten

Den ofta komplexa målbilden i kombination med bristen på koppling till de nationella målen för de projekt som låg utanför mål 3-programmet gör det svårt att gruppera projekten på ett sätt som kan ligga till grund för jämförelser. Jämförelserna försvåras ytterligare av att kategoriseringen av "vanliga" otraditionella projekt och av mål 3-projekt har utgått från projektnivån medan RRV:s indelning av försökslänsverksamheten utgår från de individer som deltagit i projekten.

I följande tabeller redovisas utfallet enligt de indelningsgrunder som används för respektive projekttyp.

Tabell 1: Antal mål 3-projekt fördelade på målgrupper och åtgärder

Kompetensutveckling

Datortek

Vägledning

Starta eget

SUMMA

Unga

220

171

69

41

501

Långtidsarbetslösa

544

126

163

184

1017

Handikappade

154

16

89

24

283

Invandrare

76

3

32

17

128

SUMMA

994

316

353

266

1929

Källa: AMS (värden t.o.m. 31/12 1999).

Tabell 2:

Antal deltagare i mål 3-projekt fördelade på målgrupper och åtgärder

Kompetens-utveckling

Datortek

Vägledning

Starta eget

SUMMA

Unga

11 977

48 037

4 655

1 460

6 129

Långtidsarbetslösa

31 527

25 527

14 087

9 442

80 583

Handikappade

4 931

342

4 609

517

10 399

Invandrare

4 485

258

2 916

511

8 170

SUMMA

52 920

74 164

26 267

11 930

165 281

Källa: AMS (värden t.o.m. 31/12 1999).

Mål 3-projekten klassificeras i enlighet med de åtgärdsområden och målgrupper som definierades i det samlade programdokumentet. Av tabellerna 1 och 2 framgår att mer än hälften av projekten bedrev kompetensutveckling, men att dessa svarade för mindre än en tredjedel av deltagarna. Närmare hälften av deltagarna återfanns i stället vid datorteken som huvudsakligen riktade sig till ungdomar.

Tabell 3: "Vanliga" otraditionella projekt fördelade på olika kategorier

Projektkategori

Relativ fördelning

Tillväxt och nyföretagande

25 %

Aktivering/Sysselsättningsskapande

34 %

Vägledning, utbildning, praktik

12 %

Samverkan och metodutveckling

19 %

Övriga

10 %

SUMMA

100 %

Källa: AMS återrapportering till regeringen 1999-08-12.

De "vanliga" otraditionella projekten har indelats enligt kategorier som tagits fram av AMS inför återrapporteringen till regeringen i februari 1999. Indelningen bygger på en analys i efterhand av projektens syfte, innehåll och inriktning.

Tabell 4: Deltagare i försöksprojekt t.o.m. 30 juni 1999 fördelade på åtgärdskategorier i procent av samtliga projektdeltagare i respektive län

Skåne

Dalarna

Jämtland

Gävleborg

Värmland

Anställningsstöd

4,7

23,5

27,0

11,2

52,0

Starta eget

0,7

3,8

1,0

9,6

0,0

Arbetspraktik

23,5

23,2

65,1

32,0

38,1

Utbildning

54,1

42,9

5,3

45,6

9,8

Datortek

11,0

6,0

1,0

0,4

0,0

Övrigt

6,0

0,6

0,6

1,2

0,0

SUMMA

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Källa: RRV 2000:3.

RRV har i sin granskning av projektverksamheten i försökslänen fördelat projektdeltagarna efter åtgärdskategori. Variationerna mellan försökslänen förefaller stora, men kan sannolikt till en del förklaras av att det saknades entydiga kriterier för hur deltagarna skulle klassificeras. Det är också rimligt att anta att många av projekten kunnat genomföras lika väl inom vilket som helst av de tre programmen. I så fall avspeglar skillnaderna mellan länen snarare olikheter i hur man valt att finansiera sina insatser än skillnader i valet mellan olika insatser.

Det bör också betonas att antalet personer i respektive kategori är relativt lågt.

Även med reservation för att klassificeringen av projekt skiljer sig mellan de olika programmen och att de begrepp som har använts delvis är svårtolkade tyder tabellerna på mycket stora skillnader mellan olika typer av otraditionella insatser.

I de uppföljningar som gjorts av AMS, RRV, IFAU och Statskontoret ifrågasätts även om det inte i många av de fall då otraditionella medel använts varit möjligt att genomföra projekten inom den ordinarie verksamheten. AMS varnar även för att en del "vanliga" otraditionella projekt fått en socialpolitisk snarare än arbetsmarknadspolitisk dimension, och IFAU konstaterade i sin första rapport att många av försöksprojekten snarare inriktats på att lösa företagens problem än på de arbetslösa. Iakttagelser under revisorernas granskning tyder på att dessa problem förekommer inom alla typer av insatser även om huvuddelen av de projekt som studerats tycks ligga väl i linje med de nationella målen för arbetsmarknadspolitiken.

4 Uppföljning och utvärdering

4.1 Redovisning och kontroll

I samband med ansökan om socialfondsmedel för att driva mål 3-projekt informerades projektanordnaren bl.a. om de regler som gällde för ekonomiredovisning, uppföljning och kontroll. Eftersom bidragen från Socialfonden var kopplade till de kostnader som uppstod måste naturligtvis sedvanliga villkor för bokföring och kvittenser vara uppfyllda. Utöver de redovisningskrav som ställdes inom mål 3-programmet gällde normala redovisningsregler för den del av finansieringen som kom från svenska myndigheter.

För varje mål 3-projekt ankom det på projektanordnaren att överlämna en slutrapport till länsarbetsnämndens EU-samordnare. Även om det förekom vissa olikheter mellan olika rapporter följde de oftast relativt väl den disposition som användes vid projektansökan.

Beträffande mål 3-projekten låg viktiga kontrollfunktioner både på länsarbetsnämnderna och på AMS ekonomitjänster. Länsarbetsnämnderna hade till uppgift att kontrollera att projektansökningarna var förenliga med gemenskapsreglerna och det samlade programdokumentet innan beslut togs om enskilda projekt. AMS ekonomitjänster hade till uppgift att genomföra motsvarande kontroll innan de godkände en utbetalning. Därmed skedde det i viss mån en dubbelkontroll med oklar ansvarsfördelning mellan beslutande och utbetalande myndighet.

Bland annat för att försäkra sig om en tillfredsställande utbetalningskontroll har regeringen inte tillåtit betalning i förskott för mål 3-projekt. Alla utbetalningar gjordes månadsvis i efterskott.

Detta medförde, enligt flera uppgiftslämnare, likviditetsproblem för många små organisationer och företag och gjorde det därmed svårare att få fram nya aktörer som projekt-anordnare.

Sammantaget tyder de observationer som gjorts under granskningen på att det redovisningssystem som utarbetats för mål 3-projekten möjliggjort en relativt effektiv kontroll av verksamheten. Revision av mål 3-verksamheten har utförts såväl av AMS internrevision som av EG-kommissionen (DG XX) och EU:s revisionsrätt. Även om det gjordes en hel del påpekanden i revisionsrapporterna ansågs verksamheten i huvudsak ha bedrivits på ett tillfredsställande sätt. Enligt AMS internrevision har redovisningen av mål 3-projekten dessutom förbättrats successivt sedan starten.

Sedan 1997 ställer regeringen krav på halvårsvisa återrapporteringar av hur de otraditionella medlen har använts. Av redovisningen ska framgå såväl antalet sysselsatta i projekten som kostnaden per person. Före 1997 fanns krav på en redovisning per år. 1998 skärptes redovisningskravet ytterligare till att även omfatta de resultat som uppnåtts.

Utgångspunkten för dokumentationen av de otraditionella projekten i försökslänen var att, i Arbetsmarknadsverkets administrativa system, registrera deltagarna med den sökandekategori som försöksprojektet mest liknar. En särskild mall för att registrera försöksprojekten och överföra informationen till det s.k. åtgärdssystemet utvecklades av AMS ekonomienhet. (För en kortfattad presentation av Arbetsmarknadsverkets uppföljningssystem hänvisas till RRV 1999:36.) Av olika skäl som närmare diskuteras i rapporterna från RRV och IFAU fungerade dock inte redovisningen på ett tillfredsställande sätt. Däremot har det i det ekonomiadministrativa systemet gått att följa den samlade medelsförbrukningen såväl på användningsområden som på län.

Även om den information om projekten som baserats på klassificering av ekonomiska utbetalningar och kategorisering av deltagarna hade varit korrekt hade den ändå inte redovisat projektens syften, metodval och arbetssätt. Inför AMS återrapporteringar till regeringen har därför länsarbetsnämnderna sedan 1999 sammanställt uppgifter om projekten enligt särskilda mallar som utarbetats av AMS. Någon löpande rapportering från projekten liknande vad som gällde för mål 3-projekten har dock inte förekommit.

Stora brister i länsarbetsnämndernas internkontroll påtalades i samtliga utvärderingar som gjordes av frilänsförsöken. Dessa brister bekräftades även av AMS egen internrevision i ett antal kritiska granskningsrapporter som färdigställdes i november och december 1999. För samtliga fem försökslän bedömde internrevisionen att "verksamhetens effektivitet i de granskade rutinerna, regelefterlevnaden och tillförlitligheten i återrapporteringen är otillfredsställande". Internrevisorerna påtalade bl.a. att tillsynen var otillräcklig i samtliga granskade län. Viss kritik riktades även mot AMS ekonomitjänster. Samtliga granskade län rekommenderades bl.a.

att "fastställa vilka underlag som krävs för utbetalning av bidrag och att det alltid skall framgå av beslutet eller i därtill kopplad handling för vilket ändamål bidraget är avsett". Av de svar som inkom till internrevisionen framgår att länsarbetsnämnderna tagit denna del av kritiken på allvar och vidtagit konkreta åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Ett mera svårlöst problem tycks dock vara att AMS internrevision och länsarbetsnämnderna fortfarande efter det att försöksverksamheten avslutats tolkar väsentliga delar av regelverken på olika sätt. I regeringens beslut om friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel m.m. (ett separat beslut för varje berörd länsarbetsnämnd) slås bl.a. fast att "de tillskjutna otraditionella medlen får endast riktas till arbetslösa". Internrevisionen, liksom samtliga oberoende utvärderare, har tolkat denna skrivning som att alla projekt i försökslänen som helt eller delvis finansieras med otraditionella medel måste vara direkt riktade till arbetslösa personer. Länsarbetsnämnderna, å sin sida, har ifrågasatt denna tolkning och hävdat att medlen även kunde användas till insatser som indirekt bedömdes kunna leda till arbete för arbetslösa. Det påpekas också, från några länsarbetsnämnder, att "arbetslösa" rimligen måste inkludera personer som befinner sig i arbetsmarknadspolitiska program, och det ifrågasätts om det hade varit möjligt att hävda försöksverksamhetens tillväxtinriktning om insatserna enbart hade inriktats på arbetslösa. Både internrevisionen och länsarbetsnämnderna söker stöd för sin tolkning i en PM 1998-10-08, undertecknad av generaldirektören, som avsåg att klargöra AMS ståndpunkter vad gäller användningen av försökslänsmedlen. Några länsarbetsnämnder åberopar även diskussioner som förts med företrädare för Näringsdepartementet.

Beträffande internrevisorernas kritik mot att det fattats beslut om projekt med ekonomiska åtaganden som går utöver den period då försöksverksamheten får bedrivas, lovar några länsarbetsnämnder att skyndsamt korrigera detta medan en länsarbetsnämnd "ställer sig tveksam till denna typ av begränsning då det skulle kunna medföra risker för att projekt av mer långsiktig karaktär inte skulle komma i gång".

4.2 Ansvaret för uppföljning och utvärdering

Enligt de återrapporteringskrav som regeringen redovisat i regleringsbreven ska AMS två gånger per år redovisa för vilka ändamål anslagsbeloppet för otraditionella insatser har använts.

För projekten gäller, sedan 1998, att redovisningen "skall omfatta antalet deltagare, vilka målgrupper som sysselsätts i projekten, kostnaden per person samt de resultat som uppnåtts". Trots att uppföljningskrav, i en eller annan form, har preciserats i regleringsbreven för Arbetsmarknadsverket sedan otraditionella medel först introducerades i slutet av 1980-talet, var det först i februari 1999 som AMS lyckades ta fram och överlämna en någorlunda heltäckande redovisning av projektverksamheten. Projekten delades in i fem olika kategorier och antalet deltagare uppskattades på basis av uppgifter som sammanställts av länsarbetsnämnderna. Hittills har det dock inte varit möjligt att redovisa vare sig projektens resultat eller kostnaderna per deltagare.

Indelningen av projekten i kategorier har gjorts utifrån deras syften, innehåll och inriktning. För varje projekt anmodades länsarbetsnämnderna att redovisa bl.a. syfte/mål, innehåll/aktivitet, deltagare/målgrupp och resultat. Indelningen ger ingen entydig bild vare sig av vilka resultat som ska uppnås för olika projektkategorier eller av hur verksamheten bedrivs. Problemet har, enligt AMS, varit att alltför många projekt har en för svag mål- och resultatfokusering. Ett av syftena med den redovisningsmodell AMS utarbetade var just att stärka inriktningen på konkreta, uppföljningsbara resultat. AMS bedömer att resultatfokuseringen i de otraditionella projekten har blivit bättre sedan redovisningen infördes men att det fortfarande återstår ytterligare arbete för att etablera en uppföljning i paritet med den som gäller för den ordinarie verksamheten vad gäller koppling till verksamhetsmål och uppföljning av insatserna i förhållande till dessa mål.

Även länsarbetsnämnderna, som ansvarar för hur de otraditionella medlen används, har ett ansvar för att genom uppföljningar försäkra sig om att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Enligt AMS är det dock endast ett fåtal länsarbetsnämnder som systematiskt följer upp de otraditionella insatserna.

Beroende på vilka avtal som sluts med projektanordnaren förekommer det även, i en del fall, att anordnaren åläggs att inkomma med uppföljningsrapporter sedan projektet avslutats.

Beträffande försöksverksamheten med friare medelsanvändning i fem län uppdrogs, som tidigare redovisats, åt RRV, Statskontoret och IFAU att utvärdera verksamheten. En fråga som då blev aktuell var om och i vilken grad dessa uppdrag befriade AMS och länsarbetsnämnderna från deras eget uppföljningsansvar. Enligt instruktionen för Arbetsmarknadsverket (1988:1139) ankommer det på AMS att "sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera resultatet av deras verksamhet". I efterhand kan konstateras (se t.ex. IFAU 2000:1) att varken AMS eller berörda länsarbetsnämnder uppfattade att de hade något ansvar för att följa upp försöksverksamheten.

Denna uppfattning kan sannolikt delvis förklaras av att regeringen, då den beslutade om försöksverksamheten i de fem länen, inte formulerade något särskilt uppdrag till AMS att inkomma med en redovisning av verksamheten. Inte heller gjordes något tillägg till de återrapporteringskrav som tidigare delgivits AMS rörande de "vanliga" otraditionella insatserna. Efter påpekanden från de utomstående utvärderarna vidtog dock AMS ett antal åtgärder under 1999 för att sammanställa den information som krävs för att kunna genomföra utvärderingar av verksamheten.

Utöver den rapporteringsskyldighet som ankom på anordnaren av varje mål 3-projekt då projektet avslutades, genomfördes i många fall även en oberoende utvärdering av varje projekt. Ansvaret för att oberoende utvärderingar kom till stånd låg i första hand på länsarbetsnämndens EU-samordnare.

Övervakningskommittén ansvarade för att mål 3-programmet i sin helhet utvärderades av oberoende utvärderare. Kommittén utsåg även en grupp för att särskilt arbeta med utvärderingsfrågor (den s.k. utvärderingsgruppen). Det ankom även på AMS att kvartalsvis följa upp och redovisa verksamhetens utveckling och fördelningen mellan olika målgrupper och åtgärder.

Gemensamt för den uppföljnings- och utvärderingsverksamhet som bedrivits är att den i hög grad inriktats på att beskriva verksamheten med hjälp av kvantitativa mått. Endast i den oberoende utvärderingen av mål 3-programmet förs ett mera utförligt resonemang om verksamhetens kvalitativa effekter. För mål 3-projekten gjordes försök att utvärdera resultat och effekter. För övriga otraditionella insatser var detta inte möjligt på grund av den oklara målbilden och bristerna i redovisningen. RRV gjorde dock ett försök att jämföra projekt i försökslänen med andra arbetsmarknadspolitiska program utifrån de omedelbara resultat som uppnåddes för enskilda individer.

Regeringen har, i den årliga budgetpropositionen, relativt utförligt, redovisat de huvudsakliga slutsatser som dragits i genomförda uppföljningar och utvärderingar, samt meddelat de slutsatser som regeringen dragit av dessa.

5 Effekter

5.1 Måluppfyllelse

Det är omöjligt att dra några säkra slutsatser av hur "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsprojekt bidrog till uppfyllelsen av de nationella målen.

Skälet till detta är, som framgått av utvärderingsrapporterna från RRV och IFAU, framför allt att inriktningen på bestämda mål och målgrupper varit för svag samt på brister i redovisningen av insatserna.

I RRV:s utvärdering av försöksverksamheten (RRV 2000:3) identifieras visserligen ett antal projekt som nått bättre arbetsplaceringsresultat än vad som uppnåtts i den ordinarie verksamheten, men om hänsyn tas till de höga kostnaderna har dessa projekt, enligt RRV, ändå inte varit effektivare än vanliga åtgärder.

I utvärderingarna dras också slutsatsen att försöksverksamheten i mindre utsträckning än ordinarie åtgärder har inriktats mot svårplacerade grupper. De observationer som gjorts under revisorernas granskning tyder på att detta gäller även för "vanliga" otraditionella åtgärder.

Mål 3-projekten har redovisats bättre än andra otraditionella insatser och målbilden är klarare. Den omfattande blandningen av målgrupper, insatsområden och prioriteringar i enskilda projekt har dock, enligt de oberoende utvärderarna, gjort det svårt att isolera resultat och effekter såväl för olika målgrupper som för olika åtgärder. De effektanalyser som gjorts anger att de som deltog i mål 3-projekt fick arbete på den reguljära arbetsmarknaden i högre utsträckning än personer som deltagit i arbetsmarknadsutbildning eller arbetslivsutveckling. Däremot var effekten den motsatta om man jämförde med andra arbetsmarknadspolitiska program.

Beträffande deltagarnas bakgrund bedöms skillnaderna vara relativt små mellan mål 3-projekt och ordinarie arbetsmarknadspolitiska program även om andelen personer som saknar a-kassa, och därmed i viss mening kan betraktas som särskilt utsatta, var högre bland deltagarna i mål 3-projekten.

Beträffande deltagarnas fördelning mellan olika åtgärdsområden blev avvikelserna från de ursprungliga målen för mål 3-programmet relativt stora. Kompetensutveckling och starta eget fick betydligt mindre omfattning än planerat medan datortek och vägledning fick större. Volymmålet för det totala antalet deltagare uppfylldes dock mycket väl även om andelen ungdomar blev högre och andelarna invandrare och handikappade lägre än de mål som angavs i programdokumentet.

5.2 Erfarenhetsspridning

För mål 3-programmet slogs uttryckligen fast att de projekt som genomfördes skulle utmärkas av goda möjligheter för utveckling och överföring. Projekt som innefattade utveckling av nya metoder och sätt att samarbeta skulle prioriteras. Den som ansökte om medel för bedrivande av mål 3-projekt måste redan i ansökningshandlingen beskriva vad som var nyskapande med just det aktuella projektet. Däremot preciseras ingenstans hur erfarenhetsspridningen skulle gå till eller vilka spridningsmål som skulle uppnås. Det är också oklart vem som förutsattes ha ansvaret för erfarenhetsspridningen.

Kraven på utveckling och överföring tycks inte heller ha vägt särskilt tungt vid utformningen av de enskilda projekten.

Beträffande de "vanliga" otraditionella åtgärderna och försökslänsverksamheten var kraven på utveckling och spridning inte explicit uttalade. Samtidigt byggde dock själva syftet med insatserna på att den ökade friheten skulle göra det möjligt att utveckla något nytt som annars inte kunnat genomföras. Även om försök gjorts att bedöma hur projektverksamheten påverkat arbetsförmedlingens arbetssätt har det vid uppföljningen och redovisningen inte gjorts någon analys av i vilken utsträckning verksamheten bidragit till att utveckla arbetsmarknadspolitiken på längre sikt.

Ett problem vid erfarenhetsspridningen är svårigheterna att bedöma, inte bara vad som var nytt utan även hur väl detta nya bidrog till att uppfylla målen för verksamheten. För att fullt ut kunna tillgodogöra sig erfarenheterna från ett projekt krävs att såväl projektmålen som förutsättningarna i övrigt är relevanta även i andra sammanhang. De ofta otydliga målen i kombination med en ibland ofullständig beskrivning av målgruppen gör det svårt att dra några slutsatser om hur väl projektets arbetssätt skulle fungera i andra situationer. Om dessutom detta arbetssätt vanligtvis inte är särskilt väl beskrivet i projektdokumenten blir naturligtvis erfarenhetsspridningen än svårare.

En svårighet vid utvärderingen av de otraditionella insatserna har varit att projekten utgår från specifika, lokalt definierade, problem med sammansatta mål och komplexa målgrupper. Varje projekt blir därmed unikt och svårigheterna att dra generella slutsatser uppenbara. Samtidigt kan själva komplexiteten i insatserna, där man kombinerat olika typer av aktiviteter och målgrupper, i sig betraktas som nydanande.

För att underlätta spridningen av goda erfarenheter från mål 3-projekten gjorde den utvärderingsgrupp som utsetts av övervakningskommittén för mål 3, tillsammans med AMS spridningsgrupp, en sammanställning av ett fyrtiotal projekt som valts ut därför att de innehöll "intressanta moment som man kan lära sig något av". Urvalet gjordes bland de projekt som fanns skriftligt dokumenterade hösten 1997. Sammanställningen presenterades i rapporten "Projekt att lära av" som spreds bl.a. till alla landets arbetsförmedlingskontor.

Inom Arbetsmarknadsverket spreds dessutom idéer och erfarenheter från olika projekt genom den s.k. idébanken där arbetsförmedlingarna själva kunde lägga in den information som de bedömde kunde vara av intresse även för andra. Även andra former av erfarenhetsspridning, som t.ex. mässor, förekom.

Trots de ansträngningar som gjordes för att sprida erfarenheterna konstaterar de oberoende utvärderarna att det var sällsynt med en planerad överföring såsom avsågs i det samlade programdokumentet för mål 3.

Än mindre går det att utläsa någon påverkan på utformningen av ordinarie arbetsmarknadspolitiska program. Av vad som framkommit under granskningen torde detta ha gällt i minst lika hög grad för "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten.

5.3 Ändrat arbetssätt

Samtliga typer av otraditionella insatser förväntades få effekter på arbetsförmedlingens arbetssätt. För mål 3-projekten är ökad samverkan och deltagande av flera olika aktörer, inte minst den sociala ekonomin, en klart uttalad ambition och de olika aktörernas ansvar ska klart framgå av projektdokumenten. För "vanliga" otraditionella åtgärder och försökslänsverksamheten fanns visserligen inga uttalade krav på ökad samverkan eller förändrat arbetssätt, men genom betoningen av regional och lokal arbetsmarknadspolitik och den ökade friheten att fatta beslut på lokal nivå var det ändå uppenbart att detta var vad beslutsfattarna förväntade sig.

Vid utvärderingen av mål 3-programmet framkom att nästan alla projekt kommit till som en följd av initiativ från lokala aktörer och projektanordnare. Enligt de oberoende utvärderarna hade dock samverkansparterna (dvs. andra än arbetsförmedlingen) genomgående kommit in sent i arbetet med utformningen och uppfattat att de haft begränsade möjligheter att påverka projekten. Inte heller målgrupperna kände att de fått vara med och påverka projektutformningen. Det tycks dock inte råda någon tvekan om att mål 3-programmet inneburit ett nytt sätt att arbeta och att den tydliga fördelningen av ansvar för såväl betalningar som för olika aktiviteter bidragit till att stärka samverkan på lokal nivå.

RRV beskriver i sin rapport (RRV 2000:3) om försöksverksamheten relativt utförligt hur arbetssättet påverkats. En majoritet av arbetsförmedlingskontoren förändrade sitt arbetssätt. Framför allt uppgav personalen att de lade ned mera tid på "företagsinriktad arbetsförmedlingsservice". En klar majoritet, 70 %, av arbetsförmedlingarna i RRV:s undersökning, angav också att försöksverksamheten innebar att de samarbetade med fler aktörer. Framför allt ökade samarbetet med kommuner och privata företag. En majoritet av kontoren uppgav också att antalet anordnare av projekt och åtgärder ökat, men endast en minoritet ansåg att detta inneburit att andra anordnare än arbetsförmedlingen i högre utsträckning bidrog till kostnaderna. Genom att samverkansparterna i hög utsträckning slapp bidra till projektkostnaderna fanns, enligt RRV, en risk att de uppfattade de otraditionella medlen som en fri resurs och därmed inte ställde tillräckligt höga krav vad gäller insatsernas effektivitet.

6 Revisorernas överväganden och förslag

De uppföljningar och utvärderingar som gjorts av de otraditionella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken visar att arbetssättet och samverkan på lokal nivå ändrats i flera avseenden.

Däremot är kunskapen om hur detta har påverkat arbetsmarknadspolitikens resultat ytterst begränsad. Inte heller vet vi något om hur väl erfarenheterna av projektverksamheterna kunnat integreras i arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Detta gäller oavsett om vi ser till de "vanliga" otraditionella åtgärderna, försöksverksamheten med friare medelsanvändning i arbetsmarknadspolitiken eller mål 3-programmet. Revisorerna har i sin granskning inte funnit något som ger anledning att ifrågasätta denna bild.

Efter att de utvärderingar som gjorts överlämnats till regeringen med rekommendationer till åtgärder har ett antal viktiga förändringar påbörjats. Försöksverksamheten i fem län har inte förlängts, men de kritiska synpunkter som framförts (framför allt från RRV och Arbetsmarknadsverkets egen internrevision) beträffande dokumentation och redovisning torde ändå kunna bidra till en ökad kvalitet vad gäller redovisningen av arbetsförmedlingens projektverksamheter. "Vanliga" otraditionella åtgärder finns kvar även budgetåret 2000 och användningen ska liksom tidigare redovisas till regeringen två gånger under året. Mål 3-programmet har för perioden 2000–2006 ersatts av det nya mål 3-området som även inkluderar det tidigare mål 4-området. Med utgångspunkt i det samlade programdokumentet och de urvalskriterier och insatsområden som där beskrivs ankommer det, i det nya mål 3-programmet, på den regionala och lokala nivån att själv utforma åtgärderna vad beträffar bl.a. inriktning och målgrupp.

Enligt revisorernas mening är det positivt att initiativ tagits för att komma till rätta med många av de problem som identifierats i tidigare utvärderingar.

En huvudfråga för revisorernas granskning har varit om rimliga villkor för att de otraditionella insatserna ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken kan anses vara uppfyllda. Även om förutsättningarna för detta rent generellt bör ha förbättrats genom de initiativ som redan tagits kvarstår enligt revisorerna ett antal problem.

Samstämmiga och tydligt formulerade mål är en förutsättning för att alla aktörer i en så komplex, decentraliserad och flexibel verksamhet som arbetsmarknadspolitiken ska kunna dra åt samma håll. I granskningen såväl som i utvärderingsrapporterna har getts ett antal exempel på svårigheter att nå gemensamma tolkningar t.o.m. av centrala regeringsbeslut. Det är nödvändigt att de lokala och regionala nivåerna förstår och omfattar de nationella mål som gäller för verksamheten. Detta i sin tur förutsätter, enligt revisorernas uppfattning, att mer tid och kraft ägnas åt att involvera de lägre nivåerna i målformuleringsprocessen.

Det bör också klargöras vad som är syftet med de otraditionella insatserna. Revisorerna ifrågasätter behovet av ett särskilt utrymme för otraditionella insatser inom anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

I stället bör man tillåta en ökad frihet inom ordinarie program och ökade möjligheter att kombinera olika typer av aktiviteter. En sådan lösning förutsätter dock tydliga mål och klara gränser för vad som är tillåtet. Där projektlösningar är att föredra kan arbetsförmedlingen samverka i eller t.o.m. stå som anordnare för nya mål 3-projekt. I den mån projektformen behöver användas för att experimentera eller testa nya arbetsmetoder bör regeringen överväga att ge AMS rätt att sätta av begränsade medel för detta ändamål. En sådan experimentverksamhet skulle förutsätta noggranna utvärderingar av såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter. Revisorerna vill understryka vikten av att regeringen formulerar uppföljningsbara mål, utan orealistiska krav på omedelbara positiva effekter, för framtida försöksverksamheter.

En klar fördelning av ansvar och beslutanderätt är nödvändig för att reglera villkoren för samverkan mellan olika aktörer. Om samverkansparterna agerar utifrån helt olika ekonomiska villkor finns, som RRV påpekade i sin utvärdering, en risk för effektivitetsförluster. Detta kan t.ex. uppstå om en för samverkansprojektet dyr lösning väljs därför att några av samverkansparterna är befriade från kostnadsansvar. Enligt revisorerna är det angeläget att beslutsansvar och kostnadsansvar sammanfaller där så är möjligt. Här torde den lösning som valts för mål 3-projekten kunna stå modell. För mål 3-projekten anges dels vissa nationella grundregler för samfinansieringen, dels framgår av projektdokument vad varje samverkanspart ställer upp med i form av finansiering och aktiviteter.

Det är också nödvändigt att regelverken visar vad som är tillåtet och vilka föreskrifter som gäller. Detta är i och för sig en självklarhet men under granskningen framkom ett antal exempel där beslutsfattare på olika nivåer hade uppenbara svårigheter att tolka gällande bestämmelser. I flera av de uppföljningar som gjorts av otraditionella insatser konstateras också att många av dem mycket väl kunde ha rymts inom ordinarie regelverk. I mycket handlar detta om att ha samstämmiga och tydligt formulerade mål, men även om att eftersträva mindre omfattande regelverk. Revisorerna anser också att regeringen och AMS bör fästa större vikt vid hur man, på politiker- och tjänstemannanivå, går ut med information och förklaringar i de fall då tolkningsproblem föreligger.

Det behövs en internkontroll som tryggar efterlevnaden av reglerna och återrapporteringen av resultaten för att insatserna ska kunna följas upp och erfarenheterna spridas. Här har revisorerna med tillfredsställelse sett att Arbetsmarknadsverkets internrevision dels påtalat de brister som föreligger beträffande redovisningen av projektverksamheter, dels gett konstruktiva förslag till hur dessa brister kan åtgärdas. Internkontrollen på länsnivå förefaller dock relativt svag och revisorerna ser det som angeläget att de påpekanden som gjorts, såväl av Arbetsmarknadsverkets internrevision som av RRV och IFAU, leder till att åtgärder vidtas.

Ett sista villkor som måste uppfyllas om otraditionella insatser ska kunna bidra till att förnya och förbättra arbetsmarknadspolitiken är utvärdering av verksamheten i förhållande till målen. Även om det är angeläget att så långt som möjligt dokumentera insatserna i ordinarie statistik- och ekonomisystem räcker inte detta för att utvärdera arbetssättets effektivitet eller insatsernas kvalitet. Djupare utvärderingar som tar fasta på valet av arbetsmetoder, anpassningen till lokala förutsättningar och möjligheterna att dra generella slutsatser är också nödvändiga.