RR3

Framställning / redogörelse 2000/01:RR3

Förslag till riksdagen 2000/01:RR3

Riksdagens revisorers förslag angående regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden

2000/01

RR3

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av regeringens redovisning av resurser. Granskningen initierades av revisorerna själva.

Riksdagens revisorer har i ett flertal tidigare rapporter kritiserat regeringens redovisning av resurser. Granskningarna har behandlat rättsväsendet, det svenska biståndet, det militära försvaret, grundskoleutbildningen och primärvården. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande. Genom att använda längre tidsserier och internationella jämförelser har revisorerna kunnat visa på en annan bild av resursförbrukningen än den som framträder i regeringens redovisning. Bland annat visade revisorerna att polisen och kriminalvården mellan åren 1985 och 1996 fått allt större resurser till sitt förfogande, att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga samt att Sverige i jämförelse med olika OECD-länder satsar mycket resurser på grundskoleutbildningen.

I den aktuella granskningen presenterar Riksdagens revisorer exempel på alternativ redovisning av resurser. Syftet är att visa att det faktiskt går att ta fram och rapportera jämförande information. Det finns dock vissa problem med att i efterhand skapa tidsserier över statsbudgetens utfall. I granskningen analyseras problem på grund av s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen samt den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d.

Underlaget till granskningen bygger på bestämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, regeringens interna regler för utformning av budgetpropositionen samt vad regeringen redovisat i budgetpropositioner, andra propositioner och skrivelser till riksdagen under en följd av år. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket. Ytterligare underlag för beräkning av tidsserier över statsbudgetens utfall m.m. har inhämtats från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån.

Revisorernas granskning, överväganden och förslag redovisades i rapporten 1999/2000:10 Regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse.

Rapporten har också remissbehandlats. Svar har inkommit från Ekonomi-	2000/01:RR3
styrningsverket, Konjunkturinstitutet, Riksrevisionsverket, Statistiska
centralbyrån samt Statskontoret. Riksrevisionsverkets remissvar är kortfattat.
Myndigheten avser att närmare redovisa sin syn på möjligheterna att för-
bättra regeringens redovisning av resurser ”vid remissbehandlingen av den
aviserade promemorian från Vesta-projektet”. Expeditionschefen i Finansde-
partementet bereddes tillfälle att yttra sig över rapporten, men valde att inte
lämna något svar.

2 Revisorernas överväganden och förslag

Den principiella utgångspunkten för revisorernas överväganden är att demokratin bäst försvaras av välinformerade medborgare. Inte minst gäller detta information om den statliga resursförbrukningen. De brister i regeringens redovisning av resurser som revisorerna tidigare konstaterat måste därför åtgärdas på ett långsiktigt och systematiskt sätt. Revisorerna utvecklar i det följande hur detta kan ske i form av krav på regeringens resursredovisning, införande av regler för ändringar i anslagsstrukturen, högre prioritet för regeringens och myndigheternas utvecklingsarbete samt en bättre samordning av den internationella statistikrapporteringen.

2.1 Det finns brister i regeringens redovisning av resurser

Rapporten
I rapporten beskriver Riksdagens revisorer förekomsten av jämförande in-
formation i form av tidsserier eller internationella jämförelser. Sådan inform-
ation är ett lämpligt sätt att göra redovisningen av resurser mer rättvisande i
enlighet med de krav som framställs i lagen (1996:1059) om statsbudgeten
samt uttalanden från finansutskottet i samband med behandlingen av 1999
års ekonomiska vårproposition. Jämförande information gör det också möj-
ligt för utomstående läsare att skapa sig en uppfattning om den relativa stor-
leken av regeringens budgetförslag.
I budgetpropositionen sker regeringens redovisning av resurser främst i
form av standardiserade tabeller. Utöver dessa tabeller innehåller redovis-
ningen få exempel på jämförande redovisning. Huvuddelen av redovisningen
i budgetpropositionen handlar i stället om genomförd verksamhet samt i viss
mån vilket resultat denna verksamhet gett upphov till. Denna bild av rege-
ringens redovisning av resurser bekräftas av Statskontorets rapport Resultat-
redovisning och resultatbedömning i BP 2000.
Revisorerna har funnit att även redovisningen av resurser i andra doku-
ment än budgetpropositionen är knapphändig. Detta bekräftas av berörda
departement. I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop.
1999/98:74) redovisar regeringen däremot ett flertal internationella jämförel-
ser samt försvarsanslagens utveckling över tiden.
Samtidigt kan revisorerna, mot bakgrund av den genomgång som gjorts av
riksdagsbeslut och utskottsbetänkanden, konstatera att de krav som riksdagen
riktar direkt mot regeringens redovisning av resurser är relativt få. I och med	1

budgetlagen och genom uttalanden från finansutskottet ställer riksdagen krav på regeringens redovisning, men dessa krav är i första hand riktade mot redovisningen av verksamhet, resultat och måluppfyllelse.

Generellt sett efterlyser revisorerna resursinformation som täcker längre perioder samt jämförelser mellan Sverige och andra länder. Revisorerna vill i sammanhanget särskilt framhålla vikten av att redovisade tidsserier, tabeller och diagram följs av kommentarer som på ett tydligt sätt förklarar förändringar och trender i resursutvecklingen. Utan förklarande kommentarer är inte den jämförande informationen lika användbar som beslutsunderlag.

I rapporten pekar revisorerna även på möjligheten att utskotten i samband med beredningen av regeringens budgetförslag i ökad grad uppmärksammar tillgången (eller bristen) på jämförande information om resursförbrukning. Revisorerna efterlyser tydliga krav på regeringens löpande redovisning av resurser samt regler för hur den jämförande redovisningen bör utformas för de olika specifika politikområdena.

Remissinstanserna

Ingen av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten har anfört någon avvikande mening mot revisorernas påstående om att det finns brister i regeringens redovisning av resurser. Två av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten håller med revisorerna om att man bör ställa krav på regeringens redovisning av resurser. Övriga remissinstanser kommenterar inte denna del av rapporten.

Ekonomistyrningsverket anser att ”det är viktigt och intressant” att Riksdagens revisorer granskar regeringens redovisning av resurser. Myndigheten anför samtidigt att det finns ”ett generellt dilemma mellan ’stabilitet i tidsserier’ och politikers rättmätiga behov av att kunna göra strukturförändringar av olika slag”. Ekonomistyrningsverket ifrågasätter samtidigt om det är ändamålsenligt att redovisa långa tidsserier i den årliga budgetpropositionen. Sådan information bör enligt myndigheten även fortsättningsvis publiceras av Ekonomistyrningsverket inom ramen för Sveriges officiella statistik.

Ekonomistyrningsverket menar också att riksdagen på ett tydligare sätt bör formulera sina krav på önskad ekonomisk information.

Konjunkturinstitutet instämmer med revisorernas beskrivning av brister inom den nuvarande redovisningen. Man säger t.ex. att ”rapportens förklaringar till orsakerna bakom dessa brister motsvarar huvudsakligen institutets erfarenhet av arbetet med redovisning av resursutnyttjandet inom olika utgiftsområden” och att ”rapporten förmedlar en bild av den nuvarande budgetredovisningens brister på ett mycket sakligt och insiktsfullt sätt”.

Konjunkturinstitutet menar också att krav bör ställas på en tydligare löpande redovisning av resurser samt att man borde kräva en mer stabil innehållsstruktur för texten och tabellerna i regeringens budgetpropositioner. Institutet menar att ”viktig information kan byta plats inom ett avsnitt, flyttas mellan olika avsnitt utan någon hänvisning eller utelämnas helt efter en proposition” samt att ”vissa tabeller publiceras endast vid ett tillfälle”. Detta försvårar, enligt institutet, arbetet med att jämföra olika budgetuppgifter över tiden och att använda propositionerna som besluts- och analysunderlag.

2000/01:RR3

Statistiska centralbyrån håller med om att det finns ett stort behov av information om den offentliga sektorns användning av resurser och att den internationella jämförbarheten behöver förbättras.

Statskontoret skriver att man delar revisorernas uppfattning att det är angeläget att regeringen i budgetpropositionen och andra propositioner för riksdagen redovisar anslagsutvecklingen på ett sådant sätt att riksdagens ledamöter kan följa den historiska utvecklingen under åtminstone en femårsperiod och att jämförelser kan göras med andra länder.

Riksrevisionsverket skriver att man i likhet med revisorerna anser att det finns ett betydande utrymme för förbättringar av regeringens resursredovisning.

Revisorernas överväganden

I rapporten konstaterar Riksdagens revisorer att förändringar i redovisningsstrukturen orsakar problem när man i efterhand ska ta fram tidsserier över resursförbrukningen. I rapporten pekar revisorerna även på problemet med att man i Sverige har en redovisningsstruktur som skiljer sig från internationellt accepterade fördelningar av t.ex. statlig konsumtion på olika ändamål.

Detta innebär inte, enligt revisorernas mening, att riksdagens och regeringens möjligheter att förändra en redovisningsstruktur bör begränsas. Däremot vill revisorerna understryka vikten av att det finns underliggande system och beräkningsmetoder som möjliggör jämförelser mellan resursredovisningen före förändringen och resursredovisningen efter förändringen. Tillgången till jämförande information är, enligt revisorernas mening, av avgörande betydelse för att systemet med mål- och resultatstyrning ska kunna fungera. Be- slut om att anvisa medel till en viss verksamhet måste bygga på rättvisande information om verksamhetens tidigare resultat och resursförbrukning. Jämförelser över tiden måste kunna göras och informationen ska lämnas till riksdagen. Det räcker inte med att tidsserier publiceras inom ramen för Sveriges officiella statistik.

Revisorerna menar att det finns ett problem i avvägningen mellan mål- och resultatstyrningens krav på redovisning av utgifter och kostnader inom statsförvaltningen och de krav på insyn och enkelhet som kan ställas på statsbudgeten. En alltför komplex struktur riskerar att minska riksdagens och allmänhetens möjligheter att på ett enkelt sätt tillägna sig redovisningen av resursutvecklingen för statens olika åtaganden. Detta innebär att regeringen har en viktigt uppgift att filtrera och sammanställa myndigheternas ekonomiska redovisning så att riksdagen och allmänheten kan ta till sig informationen på ett enkelt sätt. Detta gäller särskilt i samband med förändringar av redovisningsstrukturen.

Regeringens redovisning till riksdagen kring frågor om statsbudgeten regleras av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Revisorerna menar att denna bör kompletteras så att det tydligt framgår att jämförande information avseende resursförbrukningen, t.ex. i form av långa tidsserier och internationella jämförelser, utgör ett sätt att uppfylla lagens krav på rättvisande information. En sådan bestämmelse bör framgå av lagen (1996:1059) om statsbudgeten eller regleras i annat lämpligt sammanhang.

2000/01:RR3

I rapporten redovisar revisorerna finansutskottets betänkande med anled-	2000/01:RR3
ning av 1999 års ekonomiska vårproposition (bet. 1998/99:FiU20). I betän-
kandet angav utskottet ett antal riktlinjer för utvecklingen av regeringens
redovisning inför budgetpropositionen för år 2000. Genom att ange riktlinjer
kan utskottet påverka regeringens redovisning. Därigenom kan sådana rikt-
linjer även utgöra ett verkningsfullt medel för att öka mängden av jämfö-
rande information i regeringens redovisning av resurser, vid sidan av be-
stämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Även påpekanden från
sak-utskotten om behovet av jämförande information i fråga om resursför-
brukningen inom det aktuella politikområdet kan fylla denna funktion.
Konjunkturinstitutet är starkt kritiskt till regeringens redovisning i budget-
propositionen. Revisorerna delar denna kritik, men vill samtidigt påpeka att
det pågår ett arbete inom Regeringskansliet (den s.k. tvåårsöversynen under
ledning av Finansdepartementet) med syfte att förbättra redovisningen i bl.a.
budgetpropositionen. Revisorerna erfar att det årligen görs en översyn av
Regeringskansliets interna anvisningar för budgetpropositionens innehåll,
disposition, grafiska framställning m.m. Revisorerna menar att det är viktigt
att man i detta utvecklingsarbete uppmärksammar de problem som Konjunk-
turinstitutet pekar på och att man strävar efter att uppfylla de kvalitetskrav på
redovisning i tabeller och texter som Regeringskansliet självt satt upp.
Revisorerna konstaterar att regeringens redovisning till riksdagen inte i till-
räcklig omfattning innehåller jämförande information om resursförbrukning-
en inom de olika politikområdena. Revisorerna menar att regeringen bör
redovisa information om hur resursförbrukningen för de verksamheter som
finansieras över statsbudgeten förändrats under en längre tidsperiod. Rege-
ringen bör också redovisa information om internationella jämförelser av
resursförbrukningen i den mån relevant statistik för andra länder finns att
tillgå. Redovisningen av jämförande information bör ske regelbundet.
Riksdagens revisorer konstaterar samtidigt att det finns ett behov av att
förtydliga riksdagens krav på regeringens redovisning av resurser.

Revisorerna föreslår

•att regeringen utreder hur jämförande information om resursförbrukningen för de verksamheter som finansieras över statsbudgeten kan redovisas, med vilken periodicitet denna redovisning ska göras samt hur bestämmelser avseende detta ska utformas.

2.2 Regler bör införas för ändringar i anslagsstrukturen

Rapporten

Granskningen visar att det är svårt att erhålla kvalitetssäkrat källmaterial över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden.

Det grundläggande problemet – om man i efterhand vill skapa sig uppfattning om utgiftsutvecklingen inom ett specifikt område – är att anslagsstrukturer ändras med jämna mellanrum. Inom vissa politikområden har dessa förändringar varit mera omfattande än inom andra.

Av de granskade områdena har t.ex. försvaret genomgått ett flertal stora förändringar under 1990-talet (från vad som kan beskrivas som en detaljerad organisationsstruktur till en mer processorienterad struktur). För områden som hälsovård och sjukvård samt förskola, skola och vuxenutbildning utgör bara den avsevärda mängden olika anslag ett hinder för att en utomstående granskare enkelt ska kunna skapa sig en uppfattning om utgiftsutvecklingen.

Ett annat svårbemästrat problem än strukturförändringar är ”osynliga” förändringar som att man utvidgar eller minskar ett anslags syfte och ändamål, men behåller benämningen oförändrad. Även det motsatta förhållandet, i sak samma anslag men med helt ny eller snarlik benämning, ställer till problem.

För att komma till rätta med detta anser Riksdagens revisorer att regeringens agerande vid ändringar i anslagsstrukturen bör regleras. Regeringen ska inte kunna ändra vare sig enskilda anslag eller hela anslagsstrukturer utan att först se till att det finns system som gör det möjligt att på ett enkelt sätt relatera anslagen före ändringen till anslagen efter ändringen.

Remissinstanserna

Två av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten håller med revisorerna på denna punkt. En håller inte med. Övriga remissinstanser kommenterar inte denna del av rapporten.

Ekonomistyrningsverket delar revisorernas uppfattning om att det behövs regler för hur den jämförande informationen bör utformas och att det vid ändringar i anslagsstrukturen vidtas åtgärder som gör det möjligt att relatera anslagen före ändringen till anslagen efter ändringen.

Konjunkturinstitutet håller med revisorerna om att krav bör ställas på en tydligare löpande redovisning av resurser samt att det behövs regler för utformningen av den jämförande redovisningen. Institutet framhåller särskilt att regeringen antingen borde undvika nettoredovisning av utgifter på inkomstsidan eller i stället tydligt rapporterar detta vid varje budgettillfälle.

Statskontoret anser inte att en reglering i lag eller förordning är nödvändig och hänvisar till Finansdepartementets anslagsdatabas, som ska göra det möjligt att följa anslagen över tiden.

Revisorernas överväganden

Revisorerna menar att frågan om jämförbarhet över åren generellt sett inte fått tillräcklig uppmärksamhet när man förändrat strukturen för statsbudgeten som helhet eller vad gäller enskilda anslag. Detta kan innebära ett problem om man i efterhand ska skapa tidsserier med hjälp av t.ex. sådana databaser som byggts upp inom Regeringskansliet. Det måste finnas system som gör att redovisningen före ändringen blir jämförbar med redovisningen efter ändringen.

Revisorerna menar att underhållet av en databas, i fråga om inmatningar av värden eller justeringar av underliggande beräkningsmodeller, förenklas om man redan innan en förändring av redovisningsstrukturen tagit fram beräkningssystem och förtydliganden. Därigenom minskar risken för feltolkningar och missförstånd om hur beloppen före och efter förändringen ska relateras

2000/01:RR3

till varandra. Revisorerna menar också att arbetet med databaser kräver kom-	2000/01:RR3
petent personal och tekniska stödsystem. Därigenom blir arbetet känsligt för
personalomsättningar och tekniska problem.
I rapporten pekar revisorerna på nackdelarna med att jämförande informat-
ion tas fram som engångshändelse. Revisorerna efterlyser i detta samman-
hang ett systemtänkande. Även av detta skäl förordar revisorerna bestämmel-
ser som tvingar regeringen att säkerställa tillgången till jämförbar informat-
ion innan man genomför en förändring av statsbudgetens struktur eller av
enskilda anslag.

Revisorerna föreslår

•att regeringen överväger hur regler ska utformas, som ska säkerställa tillgången till jämförande information innan en förändring av statsbudgetens struktur eller av enskilda anslag genomförs.

2.3 Utvecklingsarbetet måste ges högre prioritet

Rapporten

Riksdagens revisorer konstaterar att Regeringskansliet, Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån bedriver olika verksamheter som har det gemensamma syftet att ta fram jämförande information. Revisorerna menar dock att regeringens och myndigheternas olika projekt för att i efterhand ta fram kvalitetssäkrade tidsserier över statsbudgetens utfall måste ges högre prioritet. Revisorerna anser också att frågan om att utveckla jämförande information måste beaktas i regeringens och myndigheternas olika parallella utvecklingsprojekt. Det gäller bl.a. det s.k. Vesta-projektet.

Inom Finansdepartementet arbetar man med en databas med information om statsbudgetens utfall, till att börja med för år 1999 och år 2000. Databasen beräknas kunna läggas ut på Regeringskansliets intranät under våren 2000. Det underlag som här tas fram är omfattande och kan fördelas på ett stort antal underposter. Till exempel kan man jämföra det faktiska utfallet för någon del av statsbudgeten med tidigare prognoser. Ambitionen är att databasen så småningom även ska täcka in sifferunderlag för fem år bakåt i tiden. Det är dock ovisst när denna ambition kan realiseras.

Finansdepartementet arbetar också med en databas som är baserad på de anvisade anslagen. Utvecklingsarbetet går ut på att spåra hur dessa ändrats genom åren. Ambitionen är att bemästra samtliga de problem som finns med att efterkonstruera tidsserier som beskrivits tidigare, dvs. s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen (från huvudtitel till utgiftsområde, t.ex.), den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. samt ändrat budget- och räkenskapsår. Under första halvåret 2000 beräknas databasen kunna innehålla tidsserier för statsbudgetens utfall på utgiftssidan för anslag, utgiftsområden m.m. fr.o.m. budgetåret 1988/89.

Ekonomistyrningsverket har ansvar för att leverera underlag till Regeringskansliets budgetarbete och därav ibland presentera uppgifter om statens kostnader och utgifter. Sådana uppgifter presenteras t.ex. i Statsbudgetens

utfall, Statens Finanser samt i budgetprognoserna. Ekonomistyrningsverket	2000/01:RR3
har ambitionen att i kommande utgåvor av Statsbudgetens utfall presentera
tidsserier för statsbudgetens saldo, underliggande saldo, totala utgifter och
totala inkomster m.m., men inte detaljerade tabeller på anslagsnivå eller
inkomsttitel. Denna typ av tidsserier tar Ekonomistyrningsverket fram på
eget initiativ.
År 1999 startades ett arbete inom det s.k. Vesta-projektet med syfte att
finna en ny avgränsning av statsbudgeten. Man vill att statsbudgeten ska
kunna presenteras i termer av intäkter, kostnader, inbetalningar och utbetal-
ningar samt tillgångar och skulder. Samtidigt är man medveten om behovet
av möjligheten till internationella jämförelser av olika aspekter av den of-
fentliga sektorn. Enligt projektets uppdragsbeskrivning är detta en viktig
aspekt som kan läggas på statsbudgetens avgränsning.
Remissinstanserna
Konjunkturinstitutet håller med revisorerna om att utvecklingsinsatserna inte
prioriteras tillräckligt mycket. Institutet anför också att man deltar aktivt i
arbetet genom att ta fram en ”länkmodell” för översättning av information
mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna.
Övriga remissinstanser kommenterar inte denna del av rapporten. Ekono-
mistyrningsverket anför däremot att man under hösten 2000 startar ett projekt
med syfte att kartlägga de behov av historisk ekonomisk information om
statlig ekonomi som finns hos i första hand myndigheten själv samt i Rege-
ringskansliet. Utfall på statsbudgeten, underlag för årsredovisning för staten,
finansstatistik samt metadata kring denna information ska göras mer tillgäng-
liga. Myndighetens ambition är att ”dels kunna presentera informationen i
respektive års struktur, dels att kunna presentera helt jämförbara tidsserier
över äldre år”.
Revisorernas överväganden
Att regeringen och myndigheterna bedriver flera parallella utvecklingsinsat-
ser inom detta område behöver i sig inte betyda att samordningen är bris-
tande. Revisorerna vill inte heller uttala sig om den kvalitet med vilken arbe-
tet i dessa utvecklingsinsatser bedrivs.
Flera av utvecklingsinsatserna går ut på att bygga upp databaser som sedan
successivt ska fyllas med information samt omsluta en allt längre period
bakåt i tiden. Revisorerna vill erinra om att värdet av informationen i dessa
databaser beror på vilken validitet som kan tillskrivas den. De löpande in-
matningarna och de underliggande beräkningssystemen måste vara av hög
kvalitet. Riksdagen bör även löpande ges möjlighet att bedöma information-
ens pålitlighet.

Revisorerna föreslår

•att regeringen ger ökad prioritet åt arbetet med utveckling av system för att tillgodose behovet av jämförande information.

2.4 Den internationella statistikrapporteringen bör samordnas

Rapporten

Revisorerna har låtit Statistiska centralbyrån undersöka förekomsten av internationell statistik över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden samt offentlig konsumtion fördelad på ändamål. Statistiska centralbyråns undersökning visar bl.a. att det är ont om just denna typ av information.

Det finns ett antal producenter av internationell statistik, vilka bygger upp databaser baserade på nationella data. De tre mest intressanta i detta fall är Europeiska unionens statistikbyrå Eurostat, OECD samt Internationella valutafonden.

På samma sätt som det finns olika mottagare av nationella data finns det i Sverige olika leverantörer och olika typer av information. Statistiska centralbyrån samarbetar med Eurostat och rapporterar in nationalräkenskapsdata. Ekonomistyrningsverket levererar annan ekonomisk statistik till den Internationella valutafonden samt OECD. OECD har även mottagit statistik direkt från Finansdepartementet. Enligt Statistiska centralbyrån sker dessa olika inrapporteringar parallellt med varandra med ingen eller liten samordning.

Revisorerna föredrar att basera internationella jämförelser i första hand på nationalräkenskapsdata, företrädesvis inhämtade från Eurostat. Denna typ av information torde, på grund av bakomliggande gemensamma system och definitioner, vara såväl relevant som rättvisande. I sin undersökning av tillgängligt material har dock Statistiska centralbyrån meddelat att man från svensk sida ännu inte rapporterat in någon statistik till Eurostat. Detta beror på att Statistiska centralbyrån först lagt sina resurser på införandet av det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De internationella jämförelser som revisorerna redovisar i rapporten bygger i stället på ett av Statistiska centralbyrån bearbetat underlag från OECD.

Det grundläggande problemet som begränsar möjligheterna att göra rättvisande internationella jämförelser är att rapporteringen till de internationella organ som tillhandahåller sådan statistik inte är fullständig. Granskningen visar att detta särskilt gäller statistik om statsbudgetens utfall fördelat på politikområden eller offentlig konsumtion fördelad på ändamål. I Sverige är ansvaret för den internationella rapporteringen delat. Olika myndigheter redovisar till olika internationella organ enligt olika system.

Revisorerna efterlyser större samordning av dessa parallella verksamheter. Detta skulle i förlängningen kunna innebära att en myndighet ges det övergripande ansvaret för den svenska rapporteringen av statistiska uppgifter kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen.

Remissinstanserna

Två av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten håller inte med revisorerna på denna punkt. En remissinstans håller med revisorerna. De övriga två kommenterar inte denna del av rapporten.

Ekonomistyrningsverket anför att den internationella rapporteringen görs i tre system: nationalräkenskaper, statsbudget och den Internationella valutafondens egna system Government Finance Statistics. Myndigheten anför att

2000/01:RR3

det mellan dessa system föreligger definitionsskillnader, som gör att systemen inte är helt jämförbara. Myndigheten menar att en samordning av sta- tistik-ansvaret för samtliga tre system på en myndighet förefaller svår att genomföra.

Ekonomistyrningsverket erinrar dessutom om lagen (1992:889) och förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken och menar att det är oklart om revisorernas förslag innebär att detta regelsystemet ska ersättas. Myndigheten motsätter sig ett sådant förslag eftersom ”det helt strider mot de grundläggande principer” som gäller för ansvarsfördelningen inom statistikområdet.

Statskontoret anser inte att en överordnad myndighet bör ges ansvaret för den internationella statistikrapporteringen och varnar för att det skulle innebära ”ökad byråkrati och tröghet i systemet”. I stället bör respektive statistikproducent ansvara för rapporteringen, ”dvs. Ekonomistyrningsverket när det gäller statsbudgetens utfall och Statistiska centralbyrån när det gäller den offentliga konsumtionen”.

Statistiska centralbyrån instämmer i revisorernas problembeskrivning. Man ser att det finns risk för att jämförbarheten minskar p.g.a. att man använder olika avgränsning av staten eller den offentliga sektorn eller att man rapporterar med olika grad av aktualitet utan att olikheter kommenteras eller dokumenteras. Detta skulle, enligt myndigheten, elimineras om en myndighet ges det övergripande ansvaret. Man säger också att den faktiska produktionen kan, där så befinns lämpligt av t.ex. praktiska skäl, utföras även av andra myndigheter. Avslutningsvis förklarar Statistiska centralbyrån sig vara beredd att ta på sig detta ansvar, under förutsättning att erforderliga medel ställs till förfogande för uppgiften.

Revisorernas överväganden

Riksdagens revisorer skiljer mellan ansvaret för produktion av statistik och ansvaret för rapportering av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Revisorernas förslag i rapporten omfattar ansvaret för rapporteringen.

Frågan om en samordning av den internationella rapporteringen av statistiska uppgifter kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen berör regelsystemet för Sveriges officiella statistik. I dag finns en struktur med ett tjugotal statistikansvariga myndigheter. Var och en av dessa myndigheter ansvarar, inom sina avgränsade områden, för produktionen av Sveriges officiella statistik. Den granskning revisorerna genomförde omfattade ingen analys av hur detta system fungerar.

Revisorerna menar däremot att det i lagen (1992:889) och förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken inte finns någon bestämmelse som motsäger att den internationella rapporteringen av statistiska uppgifter kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen kan samordnas under en myndighet. Inte heller kan revisorerna se att en sådan åtgärd måste innebära att hela det nuvarande regelsystemet byts ut.

Revisorerna konstaterar att Statistiska centralbyrån ser fördelar med en samordning. Det är viktigt att de statistikansvariga myndigheterna inte använder olika avgränsningar av staten. Rapporteringen bör heller inte göras

2000/01:RR3

med olika grad av aktualitet utan att olikheter kommenteras eller dokumente-	2000/01:RR3
ras. Detta ställer höga krav på kvaliteten i rapporteringen. Revisorerna menar
att nivån på kvaliteten lättare kan upprätthållas om ansvaret för den internat-
ionella statistikrapporteringen inte är delat mellan olika myndigheter. Revi-
sorerna menar vidare att de problem av praktisk karaktär som anförts mot en
samordning mer än väl övervägs av de fördelar revisorerna beskriver i rap-
porten.

Revisorerna föreslår

•att regeringen överväger hur ansvaret för den internationella statistikrapporteringen kan samordnas antingen under en myndighet eller i andra former.

2.5 Redovisning till riksmötet 2002/03

Revisorernas överväganden

Regeringen bör så snart som möjligt påbörja det arbete som krävs för att genomföra de förslag som revisorerna lagt fram. Detta är inte minst viktigt med tanke på de förändringar av statsbudgetens struktur som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för år 2001 samt de förslag på förändringar som förväntas bli resultatet av utvecklingsarbetet inom det s.k. Vestaprojektet. Utvecklingsarbetet inom Vesta-projektet ska enligt projektets egen tidsplan leda till att regeringen från och med år 2003 ska kunna presentera en statsbudget baserad på information om kostnader.

Enligt revisorernas mening är det lämpligt att regeringens redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas förslag sker i samband med slutförandet av utvecklingsarbetet inom ramen för Vestaprojektet.

Revisorerna föreslår

•att regeringen återkommer till riksdagen senast i samband med riksmötet 2002/03 om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas förslag.

3 Revisorernas förslag

2000/01:RR3

Riksdagens revisorer föreslår

1.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.1 anfört om att regeringen utreder hur jämförande information om resursförbrukningen för de verksamheter som finansieras över statsbudgeten kan redovisas, med vilken periodicitet denna redovisning ska göras samt hur bestämmelser avseende detta ska utformas,

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om att regeringen överväger hur regler ska utformas, som ska säkerställa tillgången till jämförande information innan en förändring av statsbudgetens struktur eller av enskilda anslag genomförs,

3.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om att regeringen ger ökad prioritet åt arbetet med utveckling av system för att tillgodose behovet av jämförande information,

4.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om att regeringen överväger hur ansvaret för den internationella statistikrapporteringen kan samordnas antingen under en myndighet eller i andra former,

5.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.5 anfört om att regeringen återkommer till riksdagen senast i samband med riksmötet 2002/03 om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas förslag.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Ingvar Eriksson (m) och Gunilla Tjernberg (kd).

Vid ärendets slutliga behandling har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Stig Tegle och departementssekreteraren Mårten Levin (föredragande).

Stockholm den 26 oktober 2000

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Mårten Levin

2000/01:RR3 Bilaga

Rapport 1999/2000:10

Regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Förord

Riksdagens revisorers granskning av regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden har initierats av revisorerna själva. Revisorerna har i tidigare granskningar framfört kritik mot resursredovisningen.

Underlaget till granskningen bygger på bestämmelserna i lag (1996:1059) om statsbudgeten, regeringens interna regler för utformning av budgetpropositionen samt vad regeringen redovisat i budgetpropositionen, andra propositioner och skrivelser till riksdagen under en följd av år. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket. Ytterligare underlag för beräkning av tidsserier över statsbudgets utfall m.m. har inhämtats från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår Ingemar Josefsson (s), Karl-Gösta Svenson (m), f.d. riksdagsledamot, Ann-Marie Fagerström (s), Agneta Lundberg (s), Ingvar Eriksson (m), Gunilla Tjernberg (kd), Alice Åström (v) och Ronny Korsberg (mp), f.d. riksdagsledamot.

Ansvarig vid revisorernas kansli har varit departementssekreterare Mårten Levin. Även kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Stig Tegle och utredningschefen Margaretha Stålfors har deltagit i arbetet.

Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum den 8 juni 2000. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till riksdagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har i ett flertal rapporter kritiserat regeringens redovisning av resurser. Granskningarna har behandlat rättsväsendet, det svenska biståndet, det militära försvaret, grundskoleutbildningen och primärvården. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande. Genom att använda längre tidsserier och internationella jämförelser har revisorerna kunnat visa på en annan bild av resursförbrukningen än den som framträder i regeringens redovisning.

I sin granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet (rapport 1998/99:9) kunde revisorerna peka på att rättsväsendets resursförbrukning räknat per invånare ökat mellan åren 1980 och 1998. Granskningen visade också att polisen och kriminalvården fått allt större resurser till sitt förfogande mellan åren 1985 och 1996. Revisorerna har vidare påpekat att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga (rapport 1998/99:4). Exempelvis har försvarsutgifterna per invånare ökat mer i Sverige än i det genomsnittliga Natolandet mellan åren 1985 och 1997. I sin granskning av Skolverket och skolans utveckling (rapport 1998/99:3) visade revisorerna att man i Sverige satsat relativt mycket resurser på just grundskoleutbildningen. I en jämförelse mellan hur stor andel av BNP som olika OECD-länder satsade på grundskolan låg Sverige i topp. I sin granskning av primärvårdens resurser (rapport 1997/98:5) kunde revisorerna visa att den svenska primärvården framstår som underdimensionerad vid en internationell jämförelse – trots att statsmakterna prioriterat primärvården och trots att de personella resurserna inom sjukvården totalt sett låg på en hög nivå.

De krav som ställs på regeringens redovisning av resurser framgår främst i lag (1996:1059) om statsbudgeten. Redovisningen ska ge ”en rättvisande bild” av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar (45 §). I förarbetena till lagen (SOU 1996:14 Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område) sägs att bilden blir rättvisande först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten. Informationen ska också förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den.

I samband med finansutskottets beredning av 1999 års ekonomiska vårproposition (bet. 1998/99:FiU20) efterlyste utskottet en ökad tydlighet i redovisningen av sambandet mellan faktiskt inträffade händelser, antaganden om effekter, värdering av resultatet samt förslag till budget. Detta gagnas av en korrekt och rättvisande bild av de medel och övriga tillgångar som stått till regeringens förfogande.

Inför varje budgetproposition utarbetar Regeringskansliet (Finansdepartementet) ett internt cirkulär med anvisningar om propositionens innehåll samt vilka tidsramar som gäller för arbetsprocessen. Redovisningen av resurser sker på tre nivåer – utgiftsområdesnivå och därunder verksamhetsområdesnivå samt anslagsnivå. Det främsta sättet på vilket regeringen redovisar resurs-tillgång och resursförbrukning är standardiserade tabeller. Dessa tabeller visar utgiftsutfallet för föregående år, utgiftsprognos för innevarande år, budgetförslag för det kommande året samt den beräknade utgiftsnivån två

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

år framåt i tiden. I granskningen presenterar Riksdagens revisorer denna	Fel! Okänt namn
redovisning för utgiftsområde 4 Rättsväsendet, utgiftsområde 6 Totalförsvar,	på
utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård	dokumentegenskap
och social omsorg samt utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforsk-	.:Fel! Okänt namn
ning.	på
Utöver den del av regeringens redovisning som sker i form av standardise-	dokumentegenskap
rade tabeller finns det få exempel på jämförande redovisning. Huvuddelen av	.Fel! Okänt namn
redovisningen i budgetpropositionen handlar i stället om genomförd verk-	på
samhet samt i viss mån vilket resultat denna verksamhet gett upphov till.	dokumentegenskap
Denna bild av regeringens redovisning av resurser bekräftas av Statskon-	.
torets rapport Resultatredovisning och resultatbedömning i BP 2000.	Bilaga
Revisorerna har funnit att även redovisningen av resurser i andra doku-
ment än budgetpropositionen är knapphändig. Detta bekräftas av berörda
departement. I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop.
1999/98:74) redovisar regeringen däremot ett flertal internationella jämförel-
ser samt försvarsanslagens utveckling över tiden.
I granskningen presenterar Riksdagens revisorer exempel på alternativ re-
dovisning av resurser. Syftet är att visa att det faktiskt går att ta fram och
rapportera jämförande information. Det finns dock vissa problem med att i
efterhand skapa tidsserier över statsbudgetens utfall. I granskningen analyse-
ras problem på grund av s.k. engångshändelser, ändrade budgeterings- och
redovisningsprinciper, förändringar i budgetstrukturen, den snabba föränd-
ringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. eller ändrat budgetår
och räkenskapsår.
Detta innebär att det är svårt att göra direkta jämförelser mellan olika år,
åtminstone för åren innan den nya budgetprocessen och 1997 års budget.
Problemet ligger främst på praktisk nivå. Arbetet beskrivs som omfattande
och resurskrävande. Samtidigt är den årliga arbetsbelastningen inom Rege-
ringskansliet inte den bästa för långsiktiga utvecklingsprojekt. Generellt har
departement och myndigheter i stället varit fokuserade på att göra årets rap-
portering så rättvisande som möjligt, utan större hänsyn till jämförbarheten
med tidigare år. Med tiden har det skapats väsentliga skillnader mellan den
information som lämnas i budgetdokumenten och den som finns tillgänglig i
de datoriserade redovisningssystemen.
För att göra statsbudgetens olika delar jämförbara över tiden och mellan
länder används en särskild ändamålsindelning. Den ändamålsindelning som
används i Sverige i dag togs i bruk år 1985 efter ett gemensamt utvecklings-
arbete mellan Statistiska centralbyrån och Riksrevisionsverket. Ändamålsin-
delningen är kopplad till nationalräkenskapssystemet. I Sverige är Statistiska
centralbyrån ansvarig myndighet för det nya s.k. europeiska nationalräken-
skapssystemet 1995. De nya räkenskaperna börjar fr.o.m. år 1993. Även
1985 års system för ändamålsindelning kommer om några år att ersättas med
ett nytt.
Utöver Statistiska centralbyråns arbete med nationalräkenskapssystemet
driver man inom Regeringskansliet och Ekonomistyrningsverket ett antal
olika utvecklingsprojekt som alla har det gemensamma syftet att bättre pre-
sentera statsbudgetens utfall och offentliga utgifter. Inom Finansdepartemen-
tet arbetar man t.ex. med en databas med information om statsbudgetens	17

utfall, till att börja med för år 1999 och år 2000. Man arbetar även med en	Fel! Okänt namn
databas som är baserad på de anvisade anslagen. Utvecklingsarbetet går ut på	på
att spåra hur dessa ändrats genom åren. Ambitionen är att bemästra samtliga	dokumentegenskap
de problem som finns med att efterkonstruera tidsserier. Inom det s.k. Vesta-	.:Fel! Okänt namn
projektet utreds möjligheterna att skapa en ny avgränsning av statsbudgeten.	på
De exempel på tidsserier som presenteras i granskningen baseras på revi-	dokumentegenskap
sorernas egna beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner samt olika	.Fel! Okänt namn
underlag från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån. Riksda-	på
gens revisorer har bl.a. inhämtat ett preliminärt sifferunderlag från Statistiska	dokumentegenskap
centralbyrån beräknat i enlighet med det europeiska nationalräkenskapssy-	.
stemet 1995. De exempel som presenteras i rapporten visar utvecklingen	Bilaga
under åren 1993–1997 av den statliga konsumtionen för ändamålen Sam-
hällsskydd och rättsskipning (samt undergrupperna Polisväsen och Rätts-
skipning), Militärt försvar (samt därunder Materielinvesteringar), Internat-
ionellt ekonomiskt bistånd, Hälsovård och sjukvård samt Grundskoleutbild-
ning. Redovisningen består av diagram som visar den statliga konsumtionen
uttryckt i löpande priser och i 1993 års prisnivå.
De exempel på internationella jämförelser som presenteras i granskningen
baseras på ett underlag från OECD, vilket bearbetats av Statistiska centralby-
rån på revisorernas uppdrag. De exempel som presenteras i rapporten visar
utvecklingen under åren 1991–1995 av de totala offentliga utgifterna förde-
lade på ändamål och typ. Utgifterna uttrycks som andel av respektive lands
bruttonationalprodukt för att möjliggöra jämförelser. De länder som ingår i
jämförelserna är Storbritannien, Italien, Sverige, Tyskland, Spanien, Finland,
Nya Zealand och Frankrike. De ändamål som valts ut är ”Public order and
safety”, ”Defence”, ”Health” samt ”Education”.
Det exempel på internationella jämförelser av biståndsverksamhet som
presenteras i granskningen baseras på ett annat underlag från OECD än de
ovanstående områdena. Denna redovisning innehåller något fler länder, men
täcker bara år 1997.
Revisorerna menar att en utökad redovisning av jämförande information
samt därtill analyserande och förklarande kommentarer skulle ge en mer
rättvisande bild av resursförbrukningen. Den skulle också ge riksdagen ett
bättre underlag för att fatta beslut om avvägningar av resurser mellan och
inom olika politikområden. Revisorerna är medvetna om de problem som är
förknippade med att ta fram tidsserier och internationella jämförelser avse-
ende statsbudgetens fördelning på politikområden. Samtidigt visar gransk-
ningen att sådan information är möjlig att ta fram.
Revisorerna konstaterar att det inom Regeringskansliet och vissa myndig-
heter bedrivs olika utvecklingsinsatser inom detta område. Revisorerna anser
dock att detta arbete måste samordnas bättre och ges högre prioritet av rege-
ringen.
Frågan om hur, i vilken omfattning och med vilken regelbundenhet som
regeringen ska återkomma till riksdagen med jämförande information om
resursförbrukningen för de olika politikområdena bör bli förmål för ytterli-
gare utredning.
	18

Granskningens bakgrund och inriktning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden. Beslut om att genomföra granskningen fattades av revisorerna den 25 november 1999 efter en förstudie av området (förstudie 1999/2000:10). Beslutet att granska regeringens redovisning av resurser bygger bl.a. på revisorernas erfarenheter från tidigare granskningar.

Brister i regeringens redovisning

Riksdagens revisorer har i tidigare granskningar riktat kritik mot olika delar av regeringens redovisning. Revisorerna har pekat på att redovisningen utelämnat viktiga förhållanden, saknat jämförelseobjekt eller på annat sätt inte varit helt rättvisande.

I sin granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet (rapport 1998/99:9) kunde revisorerna peka på att rättsväsendets förbrukning av medel räknat per invånare ökat mellan åren 1980 och 1998. I rapporten hänvisade revisorerna även till andra undersökningar som visade att polisen och kriminalvården mellan åren 1985 och 1996 fått allt större resurser till sitt förfogande.

I sin granskning av styrning, genomförande, samordning och uppföljning av det svenska biståndet (rapport 1998/99:2) visade revisorerna att regeringens redovisning av reservationerna på anslaget A1 Biståndsverksamhet under utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, för åren 1997 och 1998 inte innehöll information om reservationernas totala omfattning och utveckling. I rapporten pekade revisorerna även på vikten av att denna typ av information återkommer varje år så att jämförelser över tiden möjliggörs.

I sin granskning av regeringens redovisning av det militära försvaret (rapport 1998/99:7) pekade revisorerna på avsaknaden av ”basinformation” om försvaret, dvs. att regeringen inte redovisar information såsom antalet regementen eller antalet värnpliktiga som utbildats. I en tidigare granskning av försvaret (rapport 1998/99:4) har revisorerna påpekat att regeringens redovisning av resurser inte innehåller några jämförelser med andra länder eller utvecklingen över en längre tid. Den bild som revisorerna kunde förmedla var att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga. Exempelvis har försvarsutgifterna per invånare ökat mer i Sverige än i det genomsnittliga Natolandet mellan åren 1985 och 1997. Revisorerna kunde konstatera att långsiktig och jämförande information av den här typen inte förekom i regeringens redovisning.

I sin granskning av Skolverket och skolans utveckling (rapport 1998/99:3) visade revisorerna på förhållandet att internationella jämförelser kan ge en annan bild av en sektor än marginaljämförelser mellan olika budgetår. Å ena sidan minskade den genomsnittliga kostnaden per elev i grundskolan med nio procent under perioden 1991–1997. Å andra sidan satsar Sverige relativt sett mycket resurser på just grundskoleutbildningen. I en jämförelse mellan hur stor andel av BNP som olika OECD-länder satsade på grundskolan låg Sverige i topp.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

I sin granskning av primärvårdens resurser (rapport 1997/98:5) kunde revisorerna visa att läkartätheten i Sverige var mycket hög internationellt sett. Även när det gäller sjuksköterskor låg Sverige på en hög nivå. Trots att statsmakterna prioriterat primärvården och trots att de personella resurserna inom sjukvården totalt sett låg på en hög nivå, framstod den svenska primärvården som underdimensionerad vid en internationell jämförelse.

Långtgående krav på kvalitet och tillgänglighet

De krav som ställs på regeringens redovisning av resurser framgår främst i lag (1996:1059) om statsbudgeten.

Enligt lagen föreskrivs om en allmän redovisningsskyldighet för regeringen. Regeringen ska inför riksdagen redovisa statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser (44 §).

Budgetlagen föreskriver också att regeringens redovisning ska hålla en viss kvalitet. Redovisningen ska ge ”en rättvisande bild” av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar (45 §). Bestämmelsen gäller regeringens bokföring och redovisning av finansiella händelser. Samma kvalitetskrav bör ställas på regeringens redovisning av resurser i budgetpropositionen.

I förarbetena till lagen (SOU 1996:14 Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område) preciseras kvalitetskravet (s. 128): ”Rättvisande blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten.” Detta innebär att man bör vara medveten om att samma information kan uppfattas på olika sätt beroende på hur den redovisas.

Vidare framgår av utredningen att det inte är tillräckligt att informationen är korrekt (s. 128). Den ska också ”förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den”. Ordvalet ”mottagaren” i stället för ”riksdagen” indikerar att regeringens redovisning ska kunna läsas av alla (eftersom budgetpropositionen är en offentlig handling).

Olika krav på regeringens redovisning av resurser framgår också av betänkanden från riksdagens utskott. I samband med finansutskottets beredning av 1999 års ekonomiska vårproposition (bet. 1998/99:FiU20) angav utskottet ett antal riktlinjer för utvecklingen av regeringens redovisning inför budgetpropositionen för år 2000. Riktlinjerna behandlar främst utveckling i termer av behovet av en förbättrad målstyrning, men även behovet av en förbättrad redovisning av medel och övriga tillgångar berörs.

Utskottet framhåller att redovisningen av kopplingen mellan uppnådda resultat och föreslagna anslag bör förbättras samtidigt som anslagsberäkningarna bör göras tydligare och redovisas för riksdagen (p. 6). Vidare ska en tydlig åtskillnad göras mellan resultatinformation och resultatanalys å ena sidan och regeringens resultatbedömning å den andra (p. 7). Likaså ska motiven för regeringens bedömning och regeringens slutsatser tydligt framgå (p. 8).

Med riktlinjerna efterlyser utskottet en ökad tydlighet i redovisningen av sambandet mellan faktiskt inträffade händelser (resultatinformation), anta-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

ganden om effekter (resultatanalys), värdering av resultatet (resultatbedömning) samt förslag till budget. Tydligheten i redovisningen av detta samband gagnas av en korrekt och rättvisande bild av de medel och övriga tillgångar som stått till regeringens förfogande.

För vem redovisar regeringen?

När man diskuterar kvaliteten i regeringens redovisning är det viktigt att behandla frågan om vem som är mottagare av informationen. Olika mottagare kan t.ex. ha olika syften och behov för att inhämta informationen och deras förkunskaper i det aktuella ämnet kan variera. På vems nivå ska regeringen lägga sin redovisning?

Redovisningen i budgetpropositionen ska vara ett underlag för riksdagens beslut. Detta innebär att det i första hand är för riksdagen relevant information som ska redovisas och att informationen ska vara tillräcklig och tydlig nog för att riksdagen ska kunna fatta beslut.

I en skrivelse till riksdagen om anpassningen av totalförsvaret (rskr. 1998/99:RR7) beskrev revisorerna vikten av att redovisningen dessutom kan läsas och förstås av en intresserad allmänhet. Revisorerna menade att försvarsfrågorna ”inte får göras så komplicerade att de endast kan förstås av fåtalet fackmän” (s. 11). Regeringens redovisning bör alltså vara skriven på ett sådant sätt och innehålla sådan information att den som så önskar kan bilda sig en uppfattning om de olika politikområdenas omfattning, mål, verksamhet, resultat och struktur. Regeringens redovisning ska underlätta allmänhetens deltagande i den politiska debatten.

Riksdagens och allmänhetens insyn i den statliga verksamheten gynnas av en lättläst, välstrukturerad och informationsrik budgetproposition. Samtidigt får mängden och typen av information inte inskränka riksdagens möjligheter att tillägna sig relevant underlag för sina beslut.

Vilka frågor tas upp i granskningen?

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) har regeringen lämnat sin årliga redovisning till riksdagen om genomförd verksamhet och uppnått resultat för år 1998 samt förslag till hur tillgängliga resurser ska fördelas under år 2000. Revisorernas granskning inriktas mot att undersöka hur denna redovisning motsvarar de krav riksdagen kan ställa på att informationen ska vara korrekt och rättvisande. I granskningen riktas särskilt intresse mot förekomsten av jämförande redovisningar, dels i form av tidsserier över en längre tidsperiod, dels i form av internationella jämförelser.

Granskningen kan även tjäna som underlag för att belysa frågor kring riksdagens finansmakt. Utgör regeringens redovisning ett tillräckligt underlag för riksdagens beslut?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Granskningens omfattning

I granskningen inriktar revisorerna sig mot politikområdena rättsväsende, militärt försvar, internationellt bistånd, hälsovård och sjukvård samt förskola, skola och utbildning.

I granskningen kartlägger revisorerna regeringen egna krav på hur redovisningen av resurser ska gå till samt undersöker hur denna redovisning ser ut inom de fem ovannämnda politikområdena. Särskild fokusering läggs på förekomsten av jämförelser över tiden och mellan länder. Revisorerna presenterar därtill exempel på alternativa sätt att redovisa resursläget. Dessa alternativa redovisningar består dels av egna beräkningar utifrån vad regeringen har angivit i budgetproposition under en följd av år, dels av underlag hämtat från andra källor (Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån).

Slutligen redovisar revisorerna sina överväganden och förslag till följd av granskningens resultat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Regeringens egna krav på redovisningens disposition och innehåll

Inför varje budgetproposition utarbetar Regeringskansliet (Finansdepartementet) ett internt cirkulär med anvisningar om propositionens innehåll samt vilka tidsramar som gäller för arbetsprocessen. Nedan följer ett referat av de anvisningar som anges i cirkuläret för utformningen av budgetpropositionen för år 2000 (cirk. nr Fi 1999:5).

Allmänna utgångspunkter

Cirkuläret är baserat på ”regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser samt de krav som lagen (1996:1059) om statsbudgeten ställer på regeringen gentemot riksdagen”. Av dessa bestämmelser och krav nämns i cirkuläret bl.a.

−att regeringen, enligt regeringsformen, ska avge förslag till statsbudget till riksdagen och att detta görs genom budgetpropositionen,

−att propositionen, enligt riksdagsordningen, ska innehålla förslag till statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret samt en finansplan och en nationalbudget,

−att regeringen själv, i proposition 1995/96:220 Lag om statsbudget, förbundit sig att även ”ge en god presentation av den nettoredovisade verksamheten samt den del av statens verksamhet som inte redovisas mot inkomsttitlar och anslag”,

−att regeringen, enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten, ska redovisa vilka mål som gäller för verksamheten och de resultat som uppnåtts.

I cirkuläret anges riktlinjer för redovisningen av resultat, varav två stycken berör den kvalitet som redovisningen av resurser bör ha. Man slår fast

−att redovisningen ska kunna fungera som underlag både för regeringens förslag och för riksdagens beslut om budget,

−att riksdagen ska kunna bedöma kopplingen mellan måluppfyllelse och budgetförslag (regeringen måste därför tydligt motivera sina bedömningar och slutsatser).

Tabeller för redovisning av anslagsmedel

Redovisningen av resurser sker på tre nivåer – utgiftsområdesnivå och därunder verksamhetsområdesnivå samt anslagsnivå. Det främsta sättet att redovisa resurstillgång och resursförbrukning är standardiserade tabeller.

För de två överliggande nivåerna (utgiftsområde och verksamhetsområde) är innehållet i och formatet på tabellerna identiska (se nedanstående exempel). På utgiftsområdesnivå ska man dessutom i tabell redovisa hur beloppen fördelas på de verksamhetsområden som ingår i utgiftsområdet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Tabell 1. Tabell för redovisning av resurser på utgifts- och verksamhetsområdesnivå

Tabell x.y Utgiftsutvecklingen

Miljoner kronor

Utfall	Anslag	Utgifts-	Förslag	Beräknat	Beräknat
1998	1999	prognos	anslag	anslag	anslag
		1999	2000	2001	2002
- -	- -	- -	- -	- -	- -

Källa: Finansdepartementets cirkulär nr Fi 1999:5

I redovisningen av resurser på anslagsnivån återfinns samma typ av uppgifter som på de tidigare nivåerna. Man har lagt till uppgifter om anslagssparande för det innevarande året och ändrat formatet på tabellen (se nedanstående exempel).

Tabell 2. Tabell för redovisning av resurser på anslagsnivå

Tabell x.y Anslagsutvecklingen

Tusental kronor

			Anslags-
1998	Utfall	- -	sparande	- -
			Utgifts-
1999	Anslag	- -	prognos	- -
2000	Förslag	- -
2001	Beräknat	- -
2002	Beräknat	- -

Källa: Finansdepartementets cirkulär nr Fi 1999:5

I cirkuläret anges regler för hur dessa tabeller ska fyllas i. Reglerna är i stort identiska för samtliga nivåer, med undantag för vissa tillägg på anslagsnivån. Till exempel nämns

−att de belopp som anges för posterna Utfall år 1998 och Utgiftsprognos år 1999 ska inkludera eventuella äldreanslag samt utnyttjande av anslagssparande och anslagskrediter,

−att det belopp som anges för posten Anslag år 1999 ska inkludera eventuella medel på tilläggsbudget som beslutats i samband med 1999 års ekonomiska vårproposition (däremot ska inte eventuella förslag på tilläggsbudget i samband med budgetpropositionen för år 2000 redovisas här),

−att för s.k. förvaltningsanslag ska posterna Beräknat anslag år 2001 respektive 2002 även redovisas i 2000 års prisnivå (detta ska ske i not),

−att om det inte finns ett anslagssparande utan en reservation eller en utnyttjad anslagskredit anges detta i stället; för obetecknade anslag utgår posten helt. (Regeln tillämpas endast på anslagsnivå.)

Tabeller är också den huvudsakliga form för vilken medel från avgiftsbelagd verksamhet (offentligrättslig verksamhet och uppdragsverksamhet) ska redovisas. Intäkter, kostnader och resultat ska redovisas för åren 1998–2000. För offentligrättslig verksamhet ska även fördelningen mellan de intäkter som får disponeras av myndigheten eller ska inlevereras till inkomsttitel redovisas.

I regeringens redovisning av resurser är redovisningen av förekommande investeringsbehov eller behov av bemyndiganden om ekonomiska förpliktel-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

ser en viktigt del. Redovisningen av dessa framtida resursbehov görs också huvudsakligen med hjälp av standardiserade tabeller.

Redovisningarna av anslagen ska, enligt cirkuläret, avslutas med en beräkning av anslaget år 2000. I cirkuläret lämnas ett exempel på hur denna beräkning ska ställas upp.

Tabell 3. Tabell för redovisning av anslagsberäkning

Tusental kronor

Anslag 1999	- -
Pris- och löneomräkning	- -
Minskat resursbehov	- -
Överföring från anslaget x	- -
Förslag 2000	- -

Källa: Finansdepartementets cirkulär nr Fi 1999:5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Anvisningar för redovisningen i text

Utöver de standardiserade tabellerna innehåller budgetpropositionen självklart redovisning i form av text. I cirkuläret finns ett antal anvisningar för hur denna redovisning ska ske. En del av dessa är relevanta i diskussionen kring redovisningen av resurser.

− Endast det som är relevant för riksdagens beslutsfattande ska tas med i propositionen.

− Budgetpropositionen ska vara fullständig när den överlämnas.

− Texten ska begränsas till det som riksdagen behöver för att ta ställning till regeringens förslag.

− Viktiga nyckeltal eller indikatorer på resultat bör användas.

− Prioriteringarna är en förklaring till varför regeringens budgetförslag har utformats som det har gjorts.

− Redovisningen av de viktigaste statliga insatserna inom utgiftsområdet kan innehålla uppgifter om satsade resurser.

− Tabeller bör kommenteras. Kommentarerna kan bestå av en avvikelseanalys av dels utfall 1998, dels anslag och beräknat utfall 1999.

− Man bör ange motiv för resursfördelningen per verksamhetsområde mot bakgrund av resultatbedömning och prioriteringar.

− Om ramen för utgiftsområdet åren 2000, 2001 eller 2002 ändrats i förhållande till 1999 års ekonomiska vårproposition ska orsakerna till detta tydligt anges.

− Större avvikelser mellan tilldelade medel och utfall år 1998 samt mellan tilldelade medel och utgiftsprognos för år 1999 ska alltid kommenteras och förklaras.

− Tidigare anvisade medel som finns kvar på s.k. äldre anslag kommenteras. − Likaså kommenteras om det har skett någon indragning av anslagsbelopp eller om anslagsbelopp har ställts till regeringens disposition under år

1999.

− Om anslaget är stort och riksdagen visat starkt intresse för någon del kan en uppdelning på anslagsposter redovisas som en information till riksdagen.

− För transfereringsanslagen anges de viktigaste utgiftsstyrande faktorerna.	Fel! Okänt namn
− Väsentliga avvikelser från det ekonomiska målet kommenteras särskilt.	på
− Eventuella förslag till nya eller ändrade riktlinjer för användningen av	dokumentegenskap
anslaget anges i slutsatserna på anslagsnivån.	.:Fel! Okänt namn
− Om en oönskad utgiftsutveckling påverkar budgetförslaget ska det framgå	på
vilka åtgärder regeringen avser att vidta för att möta denna utveckling.	dokumentegenskap
− Om regeringen föreslår någon förändring av verksamheten som påverkar	.Fel! Okänt namn
medelsbehovet ska det framgå hur detta påverkat den föreslagna anslags-	på
nivån.	dokumentegenskap
− Även eventuella konsekvenser för andra anslag och inkomsttitlar ska	.
kommenteras.	Bilaga
− Riksdagen ska i stora drag kunna se vad skillnaden mellan anslagsnivån år
1999 och år 2000 beror på.
För att öka budgetpropositionens läsbarhet är det, enligt cirkuläret, viktigt att
departementen ”i stort sett” använder sig av samma disposition. Vidare tipsar
man om punktuppställningar, diagram, figurer och mellanrubriker som kan
användas för att öka läsbarheten.

Regeringens nuvarande redovisning

I detta avsnitt beskriver revisorerna hur regeringens redovisning av resurser är utformad. Huvuddelen av beskrivningen läggs vid den redovisning som görs i samband med budgetpropositionen.

I budgetpropositionen presenterar regeringen sitt förslag till budget för statens inkomster och utgifter på detaljerad nivå för nästa år, tillsammans med en inkomstberäkning. Den överlämnas till riksdagen senast den 20 september när det inte är valår. Budgeten innehåller även en bedömning av den ekonomiska utvecklingen och riktlinjer för den ekonomiska politiken. I budgetpropositionen sker också den huvudsakliga återrapporteringen till riksdagen om föregående års verksamhet, resultat och effekter samt utgiftsutfallet, främst baserat på myndigheternas årsredovisningar.

I den nedanstående beskrivningen skiljer revisorerna på den redovisning i standardiserade tabeller som sker i enlighet med det interna cirkulär med skrivanvisningar som årligen ges ut av Finansdepartementet och den redovisning som varje fackdepartement själv kan bestämma över. Den förstnämnda består av lättidentifierade och homogena tabeller som endast i undantagsfall skiljer sig från varandra på något väsentligt sätt (se nedanstående avsnitt om rättsväsendet). Den sistnämnda är inte lika lätt att hitta eftersom den kan förekomma på olika platser i budgetpropositionen och i olika omfattning och utformning.

Slutligen presenterar även revisorerna en översiktlig beskrivning av regeringens redovisning av resurser i andra dokument än de årliga budgetdokumenten, dvs. särpropositioner och skrivelser, med fokus på förekomsten av jämförande redovisning i form av tidsserier eller internationella jämförelser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Resursredovisningen i budgetpropositionen för år 2000 för några utgiftsområden

I budgetpropositionen sker redovisningen av resurser i princip på två olika sätt: i löpande text och i standardiserade tabeller. Nedan följer några exempel på redovisningen i de standardiserade tabellerna.

Som beskrivits ovan finns standardiserade tabeller för redovisning av resurser på utgiftsområdesnivå och därunder verksamhetsområdesnivå samt anslagsnivå. Samtliga tabeller som redovisas nedan är hämtade från Budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) och berör utgiftsområdesnivån samt underliggande verksamhetsområden. Samtliga belopp anges i miljoner kronor och i löpande priser.

Utgiftsområde 4 Rättsväsendet

Redovisningen av utgiftsområde 4 Rättsväsendet skiljer sig från standarden i och med att regeringen här har valt att redovisa ytterligare två år bakåt i tiden

–från år 1996 i stället för från år 1998.

Tabell 4. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 4

Källa: Budgetpropositionen för år 2000

Av redovisningen kan utläsas att utgifterna i löpande priser för polisväsendet har pendlat upp och ned mellan åren 1996 och 1998 för att år 1999 stiga markant till ca 11 700 miljoner kronor (utgiftsprognos). Regeringen beräknar att utgiftsnivån kommer att fortsätta öka för att år 2002 uppgå till ca 12 400 miljoner kronor. Åklagarväsendets utgifter beräknas öka från 660 miljoner kronor år 1996 till 995 miljoner kronor år 2002. Domstolsväsendet beräknas ha en utveckling av utgifterna från ca 2 900 miljoner kronor år 1996 till ca 3 400 miljoner kronor år 2000.

För utgiftsområdet som sådant visar redovisningen en kraftig ökning mellan åren 1998 och 1999 (en ökning på ca 800 miljoner kronor), men samtidigt redovisar regeringen att man beräknar att utgiftsutvecklingen planar ut efter år 2000 räknat i fast prisvärde.

Utgiftsområde 6 Totalförsvar

Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7 Totalförsvar framgår att militärt försvar är den dominerande utgiftsposten inom området och står för ungefär 90 procent av utgifterna.

Tabell 5. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 6

Källa: Budgetpropositionen för år 2000

Av redovisningen framgår att försvarsutgifterna i löpande priser beräknas minska framöver. I löpande priser beräknas utgifterna för totalförsvaret minska från ca 46 650 miljoner kronor år 2000 till ca 45 100 miljoner kronor år 2002. Denna minskning sker enbart i det militära försvaret, medan utgifter

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

för verksamheter inom det civila försvaret beräknas öka med ca 400 miljoner kronor under samma period.

Av redovisningen framgår också att utgifterna för Kustbevakning (samt utgifterna för vissa nämnder, vilket beräknas under samma verksamhetsområde) beräknas öka kraftigt mellan åren 1998 och 2000, från 443 miljoner kronor till 1 040 miljoner kronor (föreslaget anslag).

Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd

Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd framgår att regeringen föreslår en i löpande priser kraftig ökning av biståndsmedlen.

Tabell 6. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 7

Källa: Budgetpropositionen för år 2000

Från 12 095 miljoner kronor år 1999 (utgiftsprognos) ökar biståndsmedlen till 13 237 miljoner kronor år 2000. År 2001 beräknar regeringen att utgifterna för bistånd kommer att öka med ytterligare drygt 1 miljard kronor för att sedan plana ut. Totalt sett skulle biståndsutgifterna öka med ca 3 miljarder kronor mellan åren 1998 och 2002.

Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg

Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen av utgiftsområde 9 Hälsovård och sjukvård kan utläsas att de statliga utgifterna för verksamhetsområdet Hälsovård och sjukvård (se första raden i nedanstående tabell) haft en ökande trend, räknat i löpande priser.

Tabell 7. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 9

Källa: Budgetpropositionen för år 2000

Den största förändringen kom mellan åren 1998 och 1999 då utgifterna ökade med 963 miljoner kronor. Därefter beräknar regeringen att utgiftsut-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

vecklingen kommer minska temporärt år 2001 för att sedan öka till ca 18 600 miljoner kronor. För utgiftsområdet som sådant sker en ökning av utgifterna med ca 3 miljarder kronor mellan åren 1998 och 2002. Av denna ökning står verksamhetsområdet Hälsovård och sjukvård för ca 2 miljarder kronor.

Vad som redovisas här gäller enbart de statliga utgifterna, som består av bidrag till sjukvårdsförmåner och läkemedelsförmånen, särskilda vårdinsatser (t.ex. mot aids) samt myndighetsanslag (till t.ex. Folkhälsoinstitutet, Smittskyddsinstitutet och Socialstyrelsen). Den främsta finansieringen av hälsovård och sjukvård ligger däremot på landstingskommunal nivå. Nettokostnaderna för landstingens hälso- och sjukvård uppgick, enligt regeringens redovisning av statistik från Landstingsförbundet, till ca 91 miljarder kronor år 1997 och 95 miljarder kronor år 1998. De statliga utgifterna för hälsovård och sjukvård, som år 1998 uppgick till 23 miljoner kronor, motsvarar ungefär en femtedel av de totala utgifterna.

Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning

Av regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen för utgiftsområde 13 Utbildning och universitetsforskning framgår att regeringen beräknar att de statliga utgifterna kommer att öka med ca 12 200 miljoner kronor mellan åren 1998 och 2002, från ca 27 700 miljoner kronor till ca 39 000 miljoner kronor, räknat i löpande priser.

Tabell 8. Regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 16

Källa: Budgetpropositionen för år 2000

Av utgiftsökningen står verksamhetsområdet Förskola, skola och vuxenutbildning för ca 4 500 miljoner kronor (se första raden i ovanstående tabell). Utgifterna beräknas öka från ca 5 500 miljoner kronor till ca 10 000 miljoner kronor mellan åren 1998 och 2002, vilket motsvarar en ökning på ca 80 procent. Mellan åren 2000 och 2001 beräknas en ökning med ca 2 000 miljoner kronor.

Vad som redovisas här gäller enbart de statliga utgifterna, som består av särskilda insatser inom skolan (t.ex. IT-utveckling och produktion av läromedel), myndighetsanslag (till t.ex. Statens skolverk) samt stöd till särskilda utbildningsformer (t.ex. specialskolor och vuxenutbildning). Den främsta finansieringen av förskola, skola och vuxenutbildning ligger däremot på kommunal nivå (vilket delfinanserias med generella statsbidrag via utgifts-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

område 25). De totala offentliga kostnaderna år 1998 för förskoleverksamhet, grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning är ca 113 miljarder kronor, exklusive studiestöd, enligt regeringens redovisning.

Övrig jämförande redovisning i budgetpropositionen

Utöver den del av regeringens redovisning som sker i form av standardiserade tabeller finns det få exempel på jämförande redovisning. Huvuddelen av redovisningen i budgetpropositionen handlar i stället om genomförd verksamhet samt i viss mån vilket resultat denna verksamhet gett upphov till.

Denna bild av regeringens redovisning av resurser bekräftas av Statskontorets rapport Resultatredovisning och resultatbedömning i BP 2000. I rapporten pekar myndigheten på den nästan fullständiga avsaknaden av jämförande resultatinformation utöver de relativt korta tidsserierna i de standardiserade tabellerna. Enligt rapporten görs det inga jämförelser av resultatet mellan olika verksamheter, myndigheter eller andra länder. Inte heller redovisas jämförelser mellan uppnått resultat och riktvärden för de olika verksamheterna. Enligt rapporten finns det i budgetpropositionen ett antal relativt långa tidsserier (vilket definieras som tidsserier över en period längre än två år). Dessa berör dock inte resultatet av den statliga verksamheten i första hand utan är i stället beskrivningar av bakomliggande samhällsförhållanden o.d.

Riksdagens revisorer har funnit vissa exempel på när regeringen redovisar jämförande information utöver vad som följer av de interna skrivreglerna. Som tidigare beskrivits hade man vid redovisning av utgiftsområde 4 Rättsväsendet valt att komplettera de standardiserade tabellerna för redovisning av utgiftsutvecklingen med ytterligare två år (1996 och 1997) för att på så sätt göra redovisningen mer fyllig.

Ett exempel på när regeringen i löpande text skjuter in jämförelser kan hämtas från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Det svenska bidraget till FN:s ekonomiska och sociala verksamhet sätts i relation till verksamhetens budget, syfte, andra länders bidrag och tidigare år. Det kan se ut på följande sätt:

−”I de flesta organisationer tillhör Sverige de största bidragsgivarna med

årsbidrag motsvarande 4–10 % av den totala frivilligfinansierade budgeten. Därtill kommer medel som utbetalas via Sida till specifika projekt, s.k. multistöd.”

−”Sveriges bidrag ökade med 12 % budgetåret 1999 bl.a. mot bakgrund av vårt tidigare låga bidrag i förhållande till andra givare ...”

−”Sveriges bidrag till UNICEF ökade med 6 % budgetåret 1999, vilket placerar Sverige på en oförändrad andra plats bland givarna.”

−”Sveriges bidrag till UNHCR uppgick 1999 till 370 miljoner kronor, vilket motsvarar 4,8 % av organisationens budget. Sverige hör till de största bidragsgivarna och har genom sin samarbetsform enligt UNHCR varit mönsterbildande för andra givare.”

Ett annat exempel på när regeringen väver in jämförande fakta i den löpande redovisningen kan hämtas från inledningen till verksamhetsområdet Hälso-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

vård och sjukvård under utgiftsområde 9. Enligt regeringen har Sverige ”i ett	Fel! Okänt namn
internationellt perspektiv relativt låga kostnader för hälso- och sjukvård”.	på
Detta påstående baseras på en jämförelse hämtad från OECD:s statistik mel-	dokumentegenskap
lan de svenska kostnaderna i procent av bruttonationalprodukten (7,6 pro-	.:Fel! Okänt namn
cent) och motsvarande siffra för EU-länderna (7,9 procent) för år 1997. Det	på
framgår inte av redovisningen om dessa belopp även omfattar kostnader	dokumentegenskap
inom den privata sektorn. Riksdagens revisorer har kontrollerat uppgiften	.Fel! Okänt namn
med Socialdepartementet. Kontrollen visar att siffrorna inte beskriver ”de	på
svenska kostnaderna” utan i stället de totala utgifterna för svensk hälsovård	dokumentegenskap
och sjukvård, dvs. både inom offentlig och privat sektor.	.
I detta sammanhang redovisar regeringen även statistik från Landstings-	Bilaga
förbundet som visar att landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård
har stigit med 4 miljarder till 95 miljarder kronor under år 1998.
Vidare redovisar regeringen den procentuella fördelningen av landstingens
kostnader på olika verksamheter inom hälso- och sjukvården under åren
1990–1998 (diagram 4.1). Statistiken kommer från Landstingsförbundet. Av
figuren och regeringens kommentarer till den framgår bl.a. att s.k. somatisk
korttidsvård kostar mest (47,4 procent år 1990 och 61,3 procent år 1998)
medan kostnaderna för tandvård har minskat (från 4,7 procent år 1990 till 3,5
procent år 1998). Som orsak till fördelningen och förändringen av kostnader-
na under perioden lyfter regeringen fram 1990-talets omstruktureringar inom
sektorn samt den s.k. ädelreformen och den s.k. psykiatrireformen.
Ytterligare ett exempel på när regeringen sätter in uppgifter om utgiftsni-
vån i ett större sammanhang kan hämtas från utgiftsområde 16 Utbildning
och universitetsforskning. Inledningsvis redovisar regeringen utgiftsområdets
andel av de totala utgifterna i statsbudgeten för åren 1996–1998. Även mot-
svarande uppgifter för år 2002 redovisas, men i ett annat avsnitt. Värdet av
informationen skulle öka om årsuppgifterna redovisades gemensamt och
sammanställdes t.ex. med hjälp av tabell eller figur. Det finns även ett gene-
rellt problem med just denna typ av jämförelse. Det offentliga åtagandet kan
minska eller öka utan att andelen av de offentliga utgifterna ändras om de
totala utgifterna ökar eller minskar i samma omfattning.

Resursredovisningen i andra dokument än budgetpropositionen

För att ta fram information om utgifter och anslag har Riksdagens revisorer
gått igenom budgetpropositionerna för politikområdena rättsväsende, försvar,
utbildning, bistånd samt hälsovård och sjukvård från 1991 och framåt. Sam-
tidigt granskades förekomsten av jämförande information.
Ett exempel på sådan information är regeringens redovisning av sociala
utgifter i löpande och fast pris för perioden 1988/89–1994/95 som görs i
budgetproposition 1993/94:100 (bil. 6, s. 5). I övrigt inskränker sig den jäm-
förande information före år 1997 till utgifter och anslag för en treårsperiod
(föregående års resultat, prognoser för innevarande år samt förslag för kom-
mande år). Från och med budgetpropositionen för år 1997 utsträcktes denna
information till den beräknade resursnivån två år framåt i tiden (i enlighet
med de tabeller som beskrivits i avsnittet om regeringens interna budgetpro-
positionscirkulär).	32

Som tidigare beskrivits kan regeringen dock lämna information om resurs-	Fel! Okänt namn
utvecklingen i andra dokument än budgetpropositionen. I sin genomgång av	på
särpropositioner och skrivelser inom politikområdena rättsväsende, försvar,	dokumentegenskap
utbildning, bistånd samt hälsovård och sjukvård har revisorerna inte funnit	.:Fel! Okänt namn
några ytterligare exempel på jämförande redovisning som t.ex. långa tidsse-	på
rier eller internationella jämförelser. Denna bild av regeringens redovisning	dokumentegenskap
konfirmeras också av den rundfrågning revisorerna gjort till berörda depar-	.Fel! Okänt namn
tement.	på
Det finns dock ett undantag. I propositionen Förändrad omvärld – omdanat	dokumentegenskap
försvar (prop. 1998/99:74) redovisar regeringen ett flertal internationella	.
jämförelser samt försvarsanslagens utveckling över tiden.	Bilaga
I propositionen redovisas försvarsutgifterna under 1970-, 1980- och 1990-
talen för ett urval av länder. Redovisningen omfattar dels utgifternas andel av
bruttonationalprodukten (BNP), dels utgifterna omräknade till ett fast pen-
ningvärde uttryckt i inhemsk valuta. De länder som redovisas är USA, Stor-
britannien, Frankrike, (Väst-)Tyskland, Danmark, Sverige, Norge, Nederlän-
derna och Finland. Redovisningen grundar sig på siffror från Försvarets
forskningsanstalt. Regeringen påtalar i detta sammanhang att det finns vissa
brister i jämförbarheten mellan siffrorna för de olika länderna och över tiden.
Regeringen menar att ”praxis om vad som inräknas i försvarsutgifterna varie-
rar mellan länder” och att det är svårt ”att på ett rättvisande sätt ta hänsyn till
växelkursförändringar och inflation”. Man vill ändå göra redovisningen för
att kunna peka på trender och utvecklingstendenser. En sådan tendens är att
försvarsutgifternas andel av bruttonationalprodukten minskar över tiden
inom de redovisade länderna. Regeringen förklarar detta bl.a. med att den
ekonomiska tillväxten främst utnyttjats på andra områden än försvar. De
svenska försvarsutgifternas andel av bruttonationalprodukten ligger i dag på
något över 2 procent vilket är samma nivå som i Norge men lägre än i Frank-
rike, Storbritannien och USA. Enligt regeringen ökade de flesta länderna sina
försvarsutgifter under det kalla kriget mer än vad Sverige gjorde, men har i
många fall också gjort större reduceringar.
I diagram särredovisar regeringen tilldelade och beräknade anslag för total-
försvaret beräknat i 1999 års prisnivå (se nedanstående figur).

Figur 1. Regeringens redovisning av anslag för Totalförsvaret 1992/93–2004

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74)

Exempel på alternativ redovisning av resurser

Det argument som Försvarsdepartementet framförde mot användbarheten av den jämförande statistik man redovisar – ej jämförbara siffror beroende på skillnader i bakomliggande definition av verksamheten – är inte unikt för just försvarssektorn. Detta är ett generellt problem med jämförande redovisning – och inte heller det enda.

I detta avsnitt diskuteras de problem som finns med att skapa en redovisning som ger läsaren en rättvisande uppfattning om resursnivån. Trots problemen är det möjligt att ta fram tidsserier och internationella jämförelser. I avsnittet presenteras därför även olika exempel på hur sådana redovisningar skulle kunna göras med olika källmaterial som grund.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Praktiska problem och hur dessa kan lösas

Riksdagens revisorer har intervjuat representanter för Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket, vilka har i uppgift att ta fram jämförbara sifferunderlag för statsbudgetens utgifter.

Man menar att det är svårt att göra direkta jämförelser mellan olika år. Därtill är påverkan från olika faktorer för stor, åtminstone för åren före den nya budgetprocessen och 1997 års budget. Man menar dock att det bör vara möjligt att ta fram jämförbara siffror för statsbudgetens utfall fördelat på anslag och utgiftsområden över en tioårsperiod. Problemet ligger snarare på praktisk nivå. Arbetet kräver en hel del ”detektivarbete”. Samtidigt är den årliga arbetsbelastningen inom Regeringskansliet inte den bästa för sådana långsiktiga utvecklingsprojekt. Det kan därför finnas skäl att bedriva arbetet med att ta fram tidsserier fristående från det löpande arbetet.

Med ”detektivarbete” åsyftas arbetet med att följa utgiftsposter (anslag och anslagsposter) bakåt i tiden. Arbetet beskrivs som omfattande och resurskrävande. De sifferunderlag på vilka Finansdepartementets och Ekonomistyrningsverkets arbete med att ta fram tidsserier baseras har inte rapporterats in i syfte att vara jämförbart över tiden. Generellt har departement och myndigheter i stället varit fokuserade på att göra årets rapportering så rättvisande som möjligt, utan större hänsyn till jämförbarheten med tidigare år. Det sker ständigt förändringar i budgetens struktur. Anslag försvinner, nya tillkommer, anslag slås ihop, delas upp osv.

Man menar vidare att myndigheterna lägger ned stor möda på att årsredovisningen ska vara så bra som möjligt. Till detta hör bl.a. att justera tidigare siffror i så stor utsträckning som möjligt, för att de ska återspegla verksamheten under året så bra som möjligt. Däremot läggs inte samma energi ned på att föra tillbaka de justerade siffrorna till redovisningssystemen.

Detta innebär att det med tiden skapas väsentliga skillnader mellan den information som lämnas i budgetdokumenten och den som finns tillgänglig i de datoriserade redovisningssystemen. Man menar att det har saknats ett systemtänkande när man lagt upp principerna för hur sifferunderlag ska inrapporteras till regering och riksdag. Det är sålunda inte möjligt att med en knapptryckning få fram jämförbara siffror över statsbudgetens utfall för en

längre tidsperiod. I de fall man lagt ut uppdrag för att ta fram tidsserier i	Fel! Okänt namn
efterhand har detta inte resulterat i generella, automatiserade system.	på
Det finns flera problem med att skapa tidsserier i efterhand. Om arbetet ska	dokumentegenskap
vara framåtblickande bör stor uppmärksamhet ägnas åt att göra tidsserierna	.:Fel! Okänt namn
beständiga och i så stor utsträckning som möjligt bygga på automatiserade	på
rutiner. Vad arbetet handlar om är att utgå från det i dag rådande systemet	dokumentegenskap
och sedan, år för år, utgiftspost för utgiftspost, gå bakåt i tiden och föra utgif-	.Fel! Okänt namn
ten till rätt anslag, ändamål eller vilken annan gruppindelning man valt. De	på
problem man då stöter på är	dokumentegenskap
− s.k. engångshändelser	.
− ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper	Bilaga
− förändringar i budgetstrukturen (från huvudtitel till utgiftsområde, t.ex.)
− den snabba förändringen av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d.
− ändrat budget- och räkenskapsår.
För att kunna presentera rättvisande siffror på en aggregerad nivå, som t.ex.
utgifts- eller verksamhetsområdesnivå, krävs att man åtminstone har tillgång
till sifferunderlaget på nivån närmast under.
Arbetet med att ta fram tidsserier och utveckla system för detta har inte va-
rit en prioriterad verksamhet inom Finansdepartementet och Ekonomistyr-
ningsverket. De utvecklingsmedel som Finansdepartementet förfogar över
för denna sektor läggs till övervägande del på det s.k. Vestaprojektet (Verk-
tyg för Ekonomisk styrning i STAten). Med Vestaprojektet följer en ny in-
delning av de verksamheter som finansieras över statsbudgeten.
Engångsvisa händelser och ändrade redovisningsprinciper
Av de olika problemen med jämförelser över tiden och mellan länder, som
nämndes i ovanstående avsnitt, är några av problemen mer svårbemästrade
än andra.
Övergång till kalenderår kan ske om man har tillgång till information om
det månadsvisa utgiftsutfallet, som sedan kan aggregeras upp till helår.
Problemet med ändringar av budgetstrukturen och förändringar av ansla-
gen kan, enligt Ekonomistyrningsverket, underlättas med hjälp av s.k.
systemkoder. Systemkoderna är egentligen ett löpnummer som tilldelas varje
anslag. Med hjälp av löpnumret kan man spåra ett anslag bakåt i tiden även
om det bytt anslagsbeteckning och utgiftsområde. Det föreligger dock svå-
righeter då ett anslag slagits ihop med ett annat eller delats upp på flera nya
anslag.
Med tillfälliga eller engångsvisa händelser menas transaktioner av extraor-
dinär karaktär. Dessa exkluderas från det faktiska saldot vid en analys av det
s.k. underliggande saldot. För att kunna göra relevanta analyser av budgetut-
fall mellan åren bör man känna till det underliggande saldot.
Ekonomistyrningsverket har tagit fram underlag för beräkningen av det
underliggande saldot fr.o.m. år 1990. Analysen av åren 1990–2000 redovisas
i Budgetprognos 1999:4. Analysen gäller dock den totala statsbudgetens
utfall, inte fördelat på utgiftsområden eller ändamål. Sedan år 1995 har ett
trettiotal engångsvisa händelser kunnat iakttas, t.ex.	36
	36

−Bidrag till kapitalet i Europeiska investeringsbanken, som år 1997 påverkade statsbudgeten negativt med 876 miljoner kronor,

−Försäljning av aktier i Nordbanken, som år 1995 påverkade statsbudgeten positivt med 6 716 miljoner kronor,

−Statens fastighetsverks försäljning av fastigheter, vilket för år 1999 antas komma påverka statsbudgeten positivt med 492 miljoner kronor.

Den totala påverkan på statsbudgeten av de engångsvisa händelserna varierar mellan åren. År 1996 uppgick den till drygt 88 miljarder kronor, år 1997 till ca 53 miljarder, år 1998 till knappt 31 miljarder och år 1999 till ca 72 miljarder kronor (preliminärt utfall). Den största effekten har dock poster med anknytning till pensionsreformen, t.ex. genomfördes år 1999 en överföring från AP-fonden till statsbudgeten på 45 miljarder kronor samt en inbetalning av premiepensionsmedel till statsbudgeten på ca 26 miljarder kronor.

Statsfinanserna påverkas också av ändrade redovisningsprinciper. Det går inte att göra direkta jämförelser mellan det redovisade budgetsaldot för olika år. Ändrade redovisningsprinciper kan medföra att såväl utgifter som inkomster och därmed saldot behöver justeras för att skapa jämförbarhet. Se- dan år 1995 har det skett ett tiotal förändringar i redovisningsprinciperna för statsbudgeten som föranlett justeringar, t.ex.

−Arbetsmarknadsfonden, Lönegarantifonden och Arbetsmiljöfonden började redovisas på statsbudgeten fr.o.m. den 1 juli 1995.

−Ekonomiska regleringar till kommuner och landsting redovisas fr.o.m. den 1 januari 1996 som avdrag från statsbidragen (tidigare gjordes detta genom avdrag från skatteutbetalningarna till kommuner och landsting).

−Övergång från anslagsfinansiering till lånefinansiering av Försvarsmaktens förskott fr.o.m. den 1 juni 1996.

−Inkomster och utgifter för delpensioner och ersättning för arbetsskada redovisas på statsbudgeten fr.o.m. år 1999.

De ändrade redovisningsprinciperna har fört med sig att redovisat budgetsaldo skiljer sig från det jämförbara budgetsaldot med 13 033 miljoner kronor år 1995. Differensen var 37 081 miljoner kronor år 1996, 430 miljoner kronor år 1997 och 7 024 miljoner kronor år 1998.

Ändamålsindelning

Det tidigare redovisade exemplet med internationella jämförelser inom försvarsområdet har vissa svagheter. Som tidigare nämnts finns det vissa frågetecken kring den bakomliggande definitionen av försvarsutgifter, vilket gör att siffrorna inte är helt jämförbara. Detta problem bottnar i olika nationella budgetstrukturer och lösningen ligger i vad som inom nationalräkenskaperna kallas ändamålsindelning.

Begreppet ändamål är i princip synonymt med begrepp som mål och syfte. Av samma skäl som att en verksamhet kan ha flera syften är ändamål som urvalskriterium för hur utfall av statsbudgeten ska redovisas inte självklart. Som exempel kan nämnas statliga bidrag och lån till ett krisdrabbat företag i industrin. Syftet kan vara industripolitiskt eller arbetsmarknadspolitiskt eller regionalpolitiskt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

År 1985 genomförde Statistiska centralbyrån och Riksrevisionsverket till-	Fel! Okänt namn
sammans ett arbete med målet att ta fram en ny ändamålsindelning av den	på
offentliga sektorns utgifter. Bakgrunden till den nya ändamålsindelningen år	dokumentegenskap
1985 var att FN då hade fastställt en ny indelning av den offentliga sektorn	.:Fel! Okänt namn
kallad Cofog (Classification of the Functions of Government). Den grund-	på
läggande principen för det svenska arbetet var att den nya svenska indelning-	dokumentegenskap
en skulle anpassas till FN:s indelning ”på sådan nivå och med sådan detaljri-	.Fel! Okänt namn
kedom att dels internationella krav på rapportering, dels svenska behov av	på
redovisning kan tillgodoses”. Kravet på internationell redovisning kom från	dokumentegenskap
OECD samt Internationella valutafonden (SCB/RRV s. 6).	.
Den lösning man valde var, som det uttrycktes, präglad av ”pragmatik, där	Bilaga
olika teoretiska principer blandas med ibland överlappande resultat”. Ända-
målsindelningen utformades efter vad som bedömts som allmänt intressant
och inte minst praktiskt möjligt att redovisa. Den påverkas och styrs i prakti-
ken starkt av de olika tjänster som utförs av olika myndigheter och andra
offentliga organisationer. Ett annat ställningstagande man gjorde vid kon-
struktionen av den nya ändamålsindelningen var att bortse från möjligheterna
att kunna skapa jämförbara redovisningar bakåt i tiden. Man ansåg att det
”inte heller varit möjligt och rimligt att göra en sådan indelning att jämför-
barheten med de nuvarande helt kunnat upprätthållas: vissa brott i serierna
har ansetts ofrånkomliga även på en relativt grov nivå”.
Till skillnad från FN:s indelning bestämde man att de svenska nationalrä-
kenskaperna inte hade samma behov av detaljeringsgrad. Dessutom såg man
begränsningar i befintligt dataunderlag vilket skulle göra en lika fin indel-
ning som Cofog onödig. Den svenska ändamålsindelningen är såtillvida en
förenkling jämfört med Cofog, som t.ex. omfattar tre nivåer medan den
svenska bara tar upp två nivåer (huvudgrupper och deras underindelning). De
svenska huvudgrupperna är däremot desamma som de i Cofog.
Med den lösning som valdes år 1985 går det inte att utläsa de offentliga
utgifterna för administration och forskning samt verksamheter av genomskä-
rande eller övergripande karaktär, som t.ex. miljövård. Dessa utgifter ligger
nämligen samlade under de ändamålsgrupper som utgiften avser. På så sätt
ingår utgifter för administrativ personal vid regionsjukhus i gruppen ”Läns-
och regionsjukvård”. De utgifter som på detta sätt inte går att knyta till un-
dernivån läggs in som en särskild grupp inom huvudgruppen, t.ex. ”Allmän
administration och forskning m.m. för hälso- och sjukvård”.
Även klassificeringsenheten, dvs. vad som ska redovisas under de olika
ändamålen, ger upphov till olika bedömningsfrågor. I princip är det den
enskilda transaktionen, dvs. varje inköp av vara eller tjänst, varje löneutbe-
talning, transferering eller annan utgift, som ska föras till ett visst ändamål. I
den officiella statistiken är detta dock endast möjligt vad gäller vissa transfe-
reringsutgifter. För andra utgifter, som t.ex. konsumtion och investeringar,
bedömde man med hänsyn taget till befintligt underlag och realistisk ar-
betsinsats, att det inte var möjligt att använda enskilda transaktioner som
grund för fördelningen på ändamål. I stället får man tilldela olika myndighet-
er, anslag, kommunala program eller verksamhetsområden ändamålskoder.
Alla utgifter för en sådan enhet hänförs då till samma ändamål. Om en enhet
	38

har utgifter som berör mer än ett ändamål, förs enheten till det ändamål som	Fel! Okänt namn
svarar för den största delen av utgifterna.	på
Under 1990-talet har dessutom en rad förändringar skett i nationalräken-	dokumentegenskap
skaperna. Statistiska centralbyrån är ansvarig myndighet för genomförandet	.:Fel! Okänt namn
av det s.k. europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. De nya räkenskap-	på
erna börjar fr.o.m. år 1993. Även 1985 års system för ändamålsindelning	dokumentegenskap
kommer om några år att ersättas med ett nytt. Den ändamålsindelning som	.Fel! Okänt namn
används i det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 är därför den	på
samma som förut. Andra förändringar, som t.ex. av bakomliggande klassifi-	dokumentegenskap
kationer, definitioner, beräkningsmetoder m.m. gör dock att utfallet för de	.
olika ändamålen inte längre är jämförbart med tidigare beräkningar.	Bilaga
Det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 är ett internationellt jäm-
förbart räkenskapssystem för systematisk och detaljerad beskrivning av
ekonomin i t.ex. ett land eller en region. Det europeiska nationalräkenskaps-
systemet 1995 bygger på de globala riktlinjerna för nationalräkenskaper som
utarbetats under ansvar av Förenta Nationerna, Internationella valutafonden,
Europeiska unionen, OECD och Världsbanken. Det europeiska nationalrä-
kenskapssystemet 1995 har dock en tydligare inriktning på förhållanden och
informationsbehov inom Europeiska unionen. Till exempel har det europe-
iska nationalräkenskapssystemet 1995 stor betydelse för den europeiska
sociala och ekonomiska politiken. Konvergenskriterierna för Europeiska
monetära unionen har definierats i termer av nationalräkenskapsvärden. Det
europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 används också som underlag
för att beräkna ekonomiskt stöd till regioner inom Europeiska unionen samt
för att beräkna unionens egna resurser och de bidrag som medlemsländerna
ska lämna.
På grund av det omfattande sifferunderlag som ska inhämtas och anpassas
till det nya nationalräkenskapssystemet har Statistiska centralbyrån inte
publicerat någon sammanställning av den offentliga konsumtionen fördelat
på ändamål enligt 1985 års system sedan år 1997. Någon liknande samman-
ställning utifrån det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 har ännu
inte publicerats. I kommande avsnitt presenterar Riksdagens revisorer preli-
minärt underlag från Statistiska centralbyrån som visar utfallet för den stat-
liga konsumtionen fördelat på ändamål enligt det europeiska nationalräken-
skapssystemet 1995.
Pågående utvecklingsprojekt
Utöver Statistiska centralbyråns arbete med att införa det europeiska nation-
alräkenskapssystemet 1995 driver man inom Regeringskansliet och Ekono-
mistyrningsverket ett antal olika utvecklingsprojekt som alla har det gemen-
samma syftet att bättre presentera statsbudgetens utfall och offentliga utgif-
ter. Det är inte tydligt hur dessa projekt förhåller sig till varandra eller om de
är varandra överlappande.
Inom Finansdepartementet arbetar man med ett, vad man kallar, ”datala-
ger”. Med detta menas en databas med information om statsbudgetens utfall,
till att börja med för år 1999 och år 2000. Databasen beräknas kunna läggas
ut på Regeringskansliets intranät under våren 2000. Det underlag som här tas	39

fram är omfattande och kan fördelas på ett stort antal underposter. Till exem-	Fel! Okänt namn
pel kan man jämföra det faktiska utfallet för någon del av statsbudgeten med	på
tidigare prognoser. Ambitionen med ”datalagret” är att den så småningom	dokumentegenskap
även ska täcka in sifferunderlag för fem år bakåt i tiden. Det är dock ovisst	.:Fel! Okänt namn
när denna ambition kan realiseras.	på
Finansdepartementet arbetar också med en databas som är baserad på de	dokumentegenskap
anvisade anslagen. Utvecklingsarbetet går ut på att spåra hur dessa ändrats	.Fel! Okänt namn
genom åren. Ambitionen är att bemästra samtliga de problem som finns med	på
att efterkonstruera tidsserier som beskrivits tidigare, dvs. s.k. engångshändel-	dokumentegenskap
ser, ändrade budgeterings- och redovisningsprinciper, förändringar i budget-	.
strukturen (från huvudtitel till utgiftsområde, t.ex.), den snabba förändringen	Bilaga
av anslagens omfattning, syfte, benämning o.d. samt ändrat budget- och
räkenskapsår. Under första halvåret 2000 beräknas databasen kunna inne-
hålla tidsserier för statsbudgetens utfall på utgiftssidan för anslag, utgiftsom-
råden m.m. fr.o.m. budgetåret 1988/89.
Ekonomistyrningsverket har ansvar för att leverera underlag till Rege-
ringskansliets budgetarbete och därav ibland att presentera uppgifter om
statens kostnader och utgifter. Sådana uppgifter presenteras t.ex. i Statsbud-
getens utfall, Statens Finanser samt i budgetprognoserna. Ekonomistyrnings-
verket har ambitionen att i kommande utgåvor av Statsbudgetens utfall pre-
sentera tidsserier för statsbudgetens saldo, underliggande saldo, totala utgif-
ter och totala inkomster m.m., men inte detaljerade tabeller på anslagsnivå
eller inkomsttitel. Denna typ av tidsserier tar Ekonomistyrningsverket fram
på eget initiativ.
År 1999 startades ett arbete inom det s.k. Vestaprojektet med syfte att
finna en ny avgränsning av statsbudgeten, till skillnad från de tidigare
nämnda utvecklingsprojekten, som utgår från nuvarande budgetstruktur. Man
vill att statsbudgeten ska kunna presenteras i termer av intäkter, kostnader,
inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och skulder. Samtidigt är man
medveten om behovet av möjligheten till internationella jämförelser av olika
aspekter av den offentliga sektorn. Enligt projektets uppdragsbeskrivning är
detta en viktigt aspekt som kan läggas på statsbudgetens avgränsning.
Benchmarkingprojekt
En form av jämförande information brukar benämnas benchmarking. Van-
ligtvis är benchmarking förknippad med detaljerad och processrelaterad
information snarare än statsbudgetens totala utgifter fördelade på politikom-
råden eller ändamål.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har publicerat en rap-
port kallad Med många mått mätt (Ds 2000:23) i vilken man redovisar en
mängd internationella jämförelser baserade på nyckeltal för makroekono-
miska sammanhang, arbetsmarknad, näringsliv, utrikeshandel, skatter, ut-
bildning, forskning och utveckling, informationsteknik, infrastruktur, hälso-
vård och sjukvård, socialförsäkringar samt miljö och energi. I rapporten
undersöks Sveriges position inom de olika sektorerna i jämförelse med öv-
riga länder.
	40

En annan benchmarkingstudie har publicerats av Näringsdepartementet, Benchmarking av näringspolitiken (Ds 2000:12). I studien genomför man en rad jämförelser med andra länder för att skapa en bild av tillväxten i Sverige. För att fånga in begreppet tillväxt använder man indikatorer som beskriver lönebildning, arbetsmarknad, nivå av informationsteknik, kommunikationsförsörjning, företagsklimat, marknader och konkurrens, arbetsrättsliga regler samt arbetsmiljö.

Tidsserier enligt olika källor

I detta avsnitt visar Riksdagens revisorer på exempel på tidsserier som skulle kunna utgöra en del av regeringens redovisning av resurser. Tidsserierna kan antingen bygga på egna beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner under en viss period eller på underlag från andra källor än regeringens redovisning, t.ex. från Ekonomistyrningsverket eller Statistiska centralbyrån.

För att fördjupa redovisningen bör tidsserierna kompletteras med kommentarer och förklaringar till utfallet. I nedanstående exempel inskränker sig detta till kommentarer kring de trender som kan utläsas ur sifferunderlaget.

Beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner

Utgår man från regeringens redovisning i budgetpropositionen under en följd av år kan en utomstående läsare skapa tidsserier över den resursförbrukning som regeringen anger genom att lista samtliga anslag som i dag ingår inom ett visst utgifts- eller verksamhetsområde och sedan följa området och anslagen bakåt i tiden. I normalfallet räcker det inte med att följa upp utgiftsutfallet på en aggregerad nivå eftersom de underliggande anslagen ofta förändras och/eller flyttas.

Ett annat problem är ombrytning från budgetår till kalenderår och den 18- månadersbudget som lades för perioden 1995/96. Eftersom den utomstående läsaren inte har tillgång till det faktiska utgiftsutfallet per månad eller ens per kvartal får man nöja sig med att räkna ut den genomsnittliga årsutgiften1.

För att ha något att jämföra utgiftsutfallet med har revisorerna lagt till anvisat anslag. Samma beräkningsprinciper har använts för att bryta om 18- månadersbudgeten till 12-månadersbudget.

Rättsväsendet

För att exemplifiera hur regeringen skulle kunna redovisa utgiftsutvecklingen för utgiftsområde 4 Rättsväsendet presenterar Riksdagens revisorer egna beräkningar för tre av utgiftsområdets verksamhetsområden (Polisväsendet, Åklagarväsendet och Domstolsväsendet).

1Genom att dela periodens resultat med 18 och sedan multiplicera med 12 får man fram ett genomsnittligt utfall för en tolvmånadersperiod som är i nivå med övriga siffror.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Polisväsendet

Av beräkningen kan utläsas att utgiftsutfallet och anvisat anslag inte har följt varandra, vissa år har skillnaderna t.o.m. varit kraftiga.

Den trend som kan utläsas över 1990-talet är att utvecklingen gått från att utgifterna översteg anvisade anslag till det motsatta förhållandet. Budgetåret 1991/92 översteg utgifterna anvisade anslag med ca 1 500 miljoner kronor. Budgetåret 1994/95 var utgifter och anvisade anslag i stort sett på samma nivå. År 1999 översteg anvisade anslag utgifterna med knappt 300 miljoner kronor.

Tabell 9. Resursutveckling för Polisväsendet (miljoner kronor, löpande priser)

	Anslag		Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår	Budgetår	Kalenderår
1991/92	8 596		10 084
1992/93	10 262		10 589
1993/94	10 620		10 963
1994/95	10 734		10 716
1995/96, 1996	10 721	10 721	11 077	11 209
1997		10 997		11 338
1998		11 458		11 289
1999		11 974		11 704
2000		12 048

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 1)

Åklagarväsendet

Av beräkningen kan utläsas att det funnits smärre skillnader mellan anvisade anslag och utgiftsutfall, men att nivån på dessa skillnader ökat med tiden. Budgetåret 1991/92 var utgifterna i stort sett desamma som anvisade anslag. Budgetåret 1994/95 var utgifterna ca 20 miljoner kronor högre än anvisade medel. År 1998 hade däremot situationen ändrats så att anvisade medel översteg utgifterna med drygt 70 miljoner kronor.

Tabell 10. Resursutveckling för Åklagarväsendet (miljoner kronor, löpande priser)

	Anslag		Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår	Budgetår	Kalenderår
1991/92	496		500
1992/93	530		546
1993/94	551		523
1994/95	582		603
1995/96, 1996	603	603	635	660
1997		645		660
1998		815		741
1999		819		831
2000		946

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1990/91 till 1999/2000 (se bilaga 1)

Domstolsväsendet

Av beräkningen kan utläsas att anvisade medel och utgiftsutfall legat relativt nära varandra fram till budgetåren 1993/94 (anvisade anslag överskred utgifterna med ca 170 miljoner kronor) och 1994/95 (utgifterna överskred anvisade anslag med ca 270 miljoner kronor). Därefter har utgifterna överskridit anvisade anslag i en alltmer ökande grad. År 1997 låg de knappt 40 miljoner kronor över för att år 1999 ligga drygt 100 miljoner kronor över.

Tabell 11. Resursutvecklingen för Domstolsväsendet (miljoner kronor, löpande priser)

	Anslag		Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår	Budgetår	Kalenderår
1991/92	2 204		2 230
1992/93	2 441		2 437
1993/94	2 493		2 322
1994/95	2 609		2 880
1995/96, 1996	2 816	2 816	2 831	2 889
1997		2 916		2 954
1998		2 979		3 063
1999		3 067		3 169
2000		3 359

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 1)

Militärt försvar

Militärt försvar, som här har definierats som den militära delen av totalförsvaret (dvs. i princip all verksamhet vid myndigheten Försvarsmakten) samt den stödverksamhet som till stor del är ägnad åt den militära delen av totalförsvaret (dvs. myndigheter som Försvarets materielverk, Totalförsvarets pliktverk m.m.), uppvisar stora beloppsmässiga skillnader mellan anvisade anslag och utgiftsutfallet.

Tabell 12. Resursutvecklingen för militärt försvar – Försvarsmakten samt stödverksamhet (miljoner kronor, löpande priser)

	Anslag		Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår	Budgetår	Kalenderår
1991/92	31 403		33 250
1992/93	34 982		37 433
1993/94	39 057		38 020
1994/95	38 370		37 537
1995/96, 1996	38 795	38 795	28 678	25 252
1997		39 785		38 407
1998		38 286		39 531
1999		40 962		41 132
2000		43 740

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 1)

Budgetåret 1992/93 överskred utgifterna de anvisade anslagen med ca

2 450 miljoner kronor. Nästföljande budgetår överskred däremot de anvisade medlen de totala utgifterna med ca 1 000 miljoner kronor. Det låga utgiftsutfallet på 25 252 miljoner kronor år 1996 berodde på en justering av anslagen i samband med övergång från anslagsfinansiering till lånefinansiering av investeringar med 14 000 miljoner kronor. Det synbara överskottet på anslagsmedel fortsätter t.o.m. år 1998 då utgifterna överstiger anvisade anslagsmedel med knappt 1 250 miljoner kronor. År 1999 sjönk det överskridande beloppet till 170 miljoner kronor.

Bistånd

Den tidsserie som redovisas för internationellt bistånd skiljer sig från de övriga politikområdena. På grund av verksamhetens huvudsakliga karaktär i form av bidrag till andra länder och organisationer samt den omfattande tidsåtgången som är förknippade med internationella utvecklingsprojekt definieras utgifterna som anvisade medel. Dessutom är inte anslag den primära styrformen. I stället talar man om den s.k. biståndsramen som omfattar alla medel som går till internationellt bistånd (däribland anslag till t.ex. myndigheten Sidas verksamhet, men även den biståndsverksamhet som kanaliseras via Europeiska unionen).

Tabell 13. Biståndsramens utveckling				(miljoner	kronor,
löpande priser)
	Anslag
	Budgetår	Kalenderår
1991/92	13 871
1992/93	14 460
1993/94	12 960
1994/95	12 360
1995/96, 1996	13 360		13 360
1997			11 946
1998			12 418
1999			12 840
2000			14 299

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 2)

I löpande prisnivå har biståndsramen både höjts och sänkts under åren. Budgetåret 1992/93 nådde biståndsramen sin, enligt regeringens redovisning, högsta nivå under 1990-talet, 14 460 miljoner kronor. Därefter sjönk biståndsmedlen till som lägst 11 946 miljoner kronor år 1997. För år 2000 föreslog regeringen en biståndsram om 14 299 miljoner kronor.

Hälsovård och sjukvård

De statliga utgifterna för hälsovård och sjukvård redovisas i dag utifrån en stor mängd olika anslag. Det har visat sig svårt att följa dessa anslag bakåt före den nya budgetprocessen. Man bör också beakta att detta endast åter-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

speglar de direkta statliga utgifterna medan den större delen av verksamheten finansieras av landstingskommunala medel. (Vilka statliga utgiftsposter som finns inom hälsovård och sjukvård framgår av ovanstående avsnitt Regeringens nuvarande redovisning.)

Tabell 14. Resursutvecklingen för Hälsovård och sjukvård (miljoner kronor, löpande priser)

	Anslag		Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår	Budgetår	Kalenderår
1994/95			16 800
1995/96, 1996	15 021	15 021	17 075	17 136
1997		17 432		16 872
1998		16 387		17 525
1999		17 341		18 226
2000		18 108

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 2)

Ser man enbart till resursutvecklingen under 1900-talets senare del kan man konstatera att det finns vissa kraftiga skillnader mellan utgiftsutfallet och anvisade anslag, men att skillnaderna verkar minska. År 1996 låg utgifterna ca 2 000 miljoner kronor över anvisade anslag. År 1997 var situationen den omvända och anvisade anslag översteg utgifterna med 560 miljoner kronor. År 1998 var utgifterna återigen högre än anvisade anslag (ca 1 100 miljoner kronor. År 1999 minskade detta belopp till knappt 900 miljoner kronor.

Förskola, skola och vuxenutbildning

De statliga utgifterna för förskola, skola och vuxenutbildning redovisas i dag utifrån en stor mängd olika anslag. Det har visat sig svårt att följa dessa anslag bakåt före den nya budgetprocessen. Man bör också beakta att detta enbart återspeglar de direkta statliga utgifterna medan den större delen av verksamheten finansieras med kommunala medel. (Vilka statliga utgiftsposter som finns inom förskola, skola och vuxenutbildning framgår av ovanstående avsnitt Regeringens nuvarande redovisning.)

Tabell 15. Resursutvecklingen för Förskola, skola och vuxenutbildning (miljoner kronor, löpande priser)

	Anslag		Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår	Budgetår	Kalenderår
1994/95			2 898
1995/96, 1996	3 337	3 337	2 660	2 811
1997		4 481		4 400
1998		5 182		5 543
1999		6 902		6 829
2000		7 003

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Sammanställda uppgifter från budgetpropositioner 1991/92 till 1999/2000 (se bilaga 2)

Ser man enbart till resursutvecklingen under 1900-talets senare del kan man konstatera att det finns vissa skillnader mellan anvisade medel och utgiftsutfallet. År 1996 överskred anvisade medel utgifterna med ca 500 miljoner kronor. År 1998 var situationen den omvända och utgifterna var ca 360 miljoner kronor högre än anvisade medel. År 1999 hade situationen ändrats igen och anvisade medel överskred utgifterna med ca 70 miljoner kronor.

Underlag från Ekonomistyrningsverket

De tidsserier som redovisats i ovanstående avsnitt är konstruerade utifrån vad regeringen själv redovisat i den årliga budgetpropositionen under en längre period. Utan tillgång till källmaterialet och med begränsad insyn i hur utgiftsområdena utvecklats över tiden är det mycket svårt att följa anslagen bakåt i tiden. Anslagen kan byta namn, nummer, syfte, omfattning eller bli flyttade mellan utgiftsområdena.

I stället för information baserad på utgiftsutfallet som redovisats i budgetpropositionen under en följd av år kan information om utgiftsutfall inhämtas från Ekonomistyrningsverket. Ekonomistyrningsverket har sin informationsdatabas märkt varje anslag med en systemkod, vilket förenklar arbetet med att spåra ett dagsaktuellt anslag bakåt i tiden. Dessutom kan Ekonomistyrningsverket göra korrekt ombrytning från budgetår till kalenderår, eftersom man har tillgång till uppgifter om utgiftsutfallet per månad. På så sätt kan man anta att underlaget från Ekonomistyrningsverket bättre återspeglar den riktiga utgiftsutvecklingen än vad de siffror som baseras på egna beräkningar gör.

Tabell 16. Statsbudgetens utgifter fördelade på utgiftsområden 1995–1998 (miljoner kronor, löpande priser)

		År 1995	År 1996	År 1997	År 1998
4	Rättsväsendet	20 285	21 204	21 160	21 413
6 Totalförsvar		40 205	26 654	40 978	42 399
7	Internationellt bistånd	12 101	12 092	12 139	11 479
9	Hälsovård, sjukvård och	18 208	24 588	24 218	23 124
social omsorg
16 Utbildning och univer-		23 530	23 453	25 122	27 737
sitetsforskning

Källa: ESV 1999:8 Statens Finanser, Tabellbilaga 3

Det finns två synbara problem med informationen i ovanstående tabell från Ekonomistyrningsverket. För det första är tidsserien relativt kort, endast fyra år. För det andra finns tillgängliga uppgifter om statsbudgetens utgifter inte fördelade på lägre nivå än utgiftsområde. Är man intresserad av utgifter på verksamhetsområde, som t.ex. polisväsendet eller militärt försvar, är denna redovisning ingen hjälp. Sådan information finns dock, enligt myndigheten själv, att tillgå via Ekonomistyrningsverkets informationsdatabas.

Ett alternativ är den redovisning som Ekonomistyrningsverket gör över utgiftsutvecklingen fördelad på ändamål i enlighet med den svenska tillämpningen av Cofogsystemet (se ovan avsnitt om ändamålsindelning). Exempel

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

på tidsserier baserade på denna typ av information redovisas i nedanstående tabell ”Statsbudgetens utgifter fördelade på ändamål 1994–1998”.

Tabell 17. Statsbudgetens utgifter fördelade på ändamål 1994–1998 (miljoner kronor, löpande priser)

	År 1994	År 1995	År 1996	År 1997	År 1998
Internationellt och ekono-	14 396	11 761	11 702	12 111	11 478
miskt bistånd
Militärt försvar	35 627	37 961	24 687	38 323	39 488
Polisväsen	10 487	10 830	11 209	11 337	11 289
Rättsskipning	5 448	5 398	5 763	5 867	6 126
Daghem, fritidshem och	12	13	13	15	14
annan barnomsorg
Grundskoleutbildning	632	694	718	416	420
Gymnasial utbildning	325	300	229	150	130
Hälso- och sjukvård	1 451	2 199	2 317	2 249	15 595

Källa: ESV 1999:8 Statens Finanser, Tabellbilaga 2

Ett problem med detta underlag är att indelningen och fördelningen av huvudgrupperna inte är helt överensstämmande med utgiftsområdena och underliggande verksamhetsområden. Vidare står Statistiska centralbyrån i begrepp att, som tidigare nämnts, införa en ny ändamålsindelning, vilket gör underlaget något inaktuellt.

Det finns ytterligare ett problem som gäller båda de ovan redovisade tidsserierna från Ekonomistyrningsverket. Det sifferunderlag man använder sig av är inte justerat för ändrade redovisningsprinciper och engångsvisa händelser, vilket gör att jämförbarheten mellan åren minskar. Ekonomistyrningsverket kompletterar därför sina produkter (t.ex. Statens finanser) med denna typ av analys. Man redovisar däremot inga tidsserier med helt jämförbara siffror fördelade på utgiftsområden eller ändamål.

Underlag från Statistiska centralbyrån

Som komplement till den officiella statistiken över statsbudgeten finns nationalräkenskaperna. Statistiska centralbyrån publicerade år 1997 en realekonomisk sammanställning med bl.a. den offentliga konsumtionens1 fördelning på ändamål i enlighet med den svenska tillämpningen av Cofogsystemet (se ovanstående avsnitt om ändamålsindelning). Det har inte publicerats någon liknande sammanställning senare än detta.

Eftersom denna sammanställning är några år gammal har Riksdagens revisorer inhämtat ett preliminärt sifferunderlag från Statistiska centralbyrån beräknat i enlighet med det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. Det handlar inte om hela den offentliga sektorns konsumtion utan endast om den statliga sektorns. Detta betyder inte så mycket för en verksamhet som

1Exempel på statliga utgifter för konsumtion är statligt anställdas löner, statliga myndigheters lokalhyror, inköp inom försvaret som saknar civil användning, inköp av varor och tjänster (kontorsmateriel, IT, post, telefon, bevakning, transporter, konsulttjänster m.m.) samt underhåll och reparationer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

militärt försvar, men påverkar utfallet för förskola, skola och vuxenutbildning i hög grad. Dessutom finns inte något tillgängligt underlag för andra delar av detta område än grundskoleutbildning. En annan begränsning med denna redovisning är att merparten av vad som i statsbudgeten omfattas av biståndsramen definieras i nationalräkenskapstermer som transfereringar. Denna redovisning visar därför endast de statliga utgifterna för biståndsverksamhetens förvaltning, inte själva biståndet.

Vidare finns endast underlag för åren 1993–1997. Samtliga belopp anges i miljoner kronor, uttryckt i löpande priser och i 1993 års prisnivå.

Samhällsskydd och rättsskipning varav Polisväsendet samt Rättsskipning

Nedan redovisas den statliga konsumtionen för ändamålet Samhällsskydd och rättsskipning samt undergrupperna Polisväsendet och Rättsskipning. Rättsskipning motsvarar ungefär vad som i statsbudgetsystemet redovisas under verksamhetsområdena Domstolsväsendet och Åklagarväsendet.

Figur 2. Statlig konsumtion för Samhällsskydd och rättsskipning

25 000

(Totalt)

20000

15000

					(Polisväsen)	Löpande
						Löpande
						Pris 1993
						Pris 1993
10 000
10 000
5 000				(Rättsskipning)


0
0	År 1993	År 1994	År 1995	År 1996	År 1997
	År 1993	År 1994	År 1995	År 1996	År 1997

Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3)

Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för samhällsskydd och rättsskipning stadigt minskat under perioden räknat i 1993 års prisnivå. Merparten av denna utveckling verkar bero på minskade resurser till polisväsendet medan utgifterna för rättsskipning i stort legat på en oförändrad nivå.

Militärt försvar varav materielinvesteringar

Nedan redovisas den statliga konsumtionen för ändamålet Militärt försvar. Begreppet statlig konsumtion omfattar inköp av kapitalobjekt som saknar alternativ civil användning, dvs. sådana utgifter som i statsbudgeten redovisas under investeringar för det militära försvaret, främst materiel. För att visa hur materielinvesteringarna påverkar utfallet inkluderas dessa i diagrammet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Figur 3. Statlig konsumtion för militärt försvar

45 000
45 000	(Totalt)
	(Totalt)
40 000
40 000
35 000
35 000
30 000
30 000

25 000		Löpande


20 000		Pris 1993
20 000	(Materiel)
15 000	(Materiel)

10000

5000

År 1993

År 1994

År 1995

År 1996

År 1997

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3)

Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för militärt försvar minskat något mellan åren 1993 och 1999, men med en topp år 1996. De statliga utgifterna för militärt försvar var lägst år 1995. Dessa skiftande årsutfall verkar kunna förklaras av de statliga utgifterna för materielinvesteringar, som har en liknande utveckling, fast något tydligare.

Internationellt ekonomiskt bistånd

Nedan redovisas den statliga konsumtionen för ändamålet Internationellt ekonomiskt bistånd. Nivån på den statliga konsumtionen skiljer sig från de belopp som redovisats för ovanstående tidsserier för statsbudgetens utfall eftersom bistånd i nationalräkenskapstermer definieras som transfereringar. Nedanstående diagram avspeglar de utgifter den svenska staten har för biståndsverksamhetens förvaltning, inte biståndet i sig.

Figur 4. Statlig konsumtion för internationellt ekonomiskt bistånd

500
500
450
450
400
400
350
350
300
300									Löpande
250									Löpande
									Pris 1993


200
200
150
150
100
100
50
50
0
0

År 1993

År 1994

År 1995

År 1996

År 1997

Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3)

Av diagrammet framgår att den statliga konsumtionen för internationellt bistånd räknat i 1993 års prisnivå minskat mellan åren 1993 och 1997, även om en viss ökning skett mellan åren 1996 och 1999.

Hälsovård och sjukvård

Nivån på den statliga konsumtionen för ändamålet Hälsovård och sjukvård skiljer sig från de belopp som redovisats i tidsserier för statsbudgetens utfall fördelat på ändamål (se ovanstående avsnitt Underlag från Ekonomistyrningsverket). Detta beror på att endast den statliga konsumtionen är inräknad och inte hela den offentliga sektorn.

Figur 5. Statlig konsumtion för hälsovård och sjukvård

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

20 000
20 000
18 000
18 000
16 000
16 000
14 000
14 000
12 000
12 000						Löpande
10 000						Löpande
						Pris 1993

8 000
8 000
6 000
6 000
4 000
4 000
2 000
2 000
0
0	År 1993	År 1994	År 1995	År 1996	År 1997
	År 1993	År 1994	År 1995	År 1996	År 1997

Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3)

Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för hälsovård och sjukvård låg på samma nivå mellan åren 1993 och 1995. År 1996 ökade utgifterna kraftigt för att sedan minska något år 1997.

Grundskoleutbildning

Nivån på den statliga konsumtionen för ändamålet Grundskoleutbildning skiljer sig från de belopp som redovisats för ovanstående tidsserier för statsbudgetens utfall. Detta beror på att endast den statliga konsumtionen är inräknad och inte hela den offentliga sektorn samt på vissa skillnader i den bakomliggande definitionen.

Figur 6. Statlig konsumtion för grundskoleutbildning

600
600
500
500
400
400
300					Löpande
					Löpande
					Pris 1993


200


100
100
0
0

År 1993

År 1994

År 1995

År 1996

År 1997

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (se bilaga 3)

Av diagrammet framgår att de statliga utgifterna för grundskoleutbildning relativt sett haft en kraftigt ökning räknat såväl i löpande som i 1993 års prisnivå. Räknat i 1993 års prisnivå var utgifterna år 1994 nere på 100 miljoner kronor för att sedan fyrdubblas fram till år 1997.

Internationella jämförelser enligt olika källor

I detta avsnitt redovisas exempel på internationella jämförelser som skulle kunna utgöra en del av regeringens redovisning av resurser. Revisorerna har låtit Statistiska centralbyrån undersöka förekomsten av internationell statistik över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden samt offentlig konsumtion fördelat på ändamål. Statistiska centralbyråns undersökning visar bl.a. att det är ont om just denna typ av information.

Revisorerna föredrar att basera internationella jämförelser i första hand på	Fel! Okänt namn
nationalräkenskapsdata, företrädesvis inhämtat från Eurostat. Denna typ av	på
information torde, på grund av bakomliggande gemensamma system och	dokumentegenskap
definitioner (se ovanstående avsnitt om det europeiska nationalräkenskapssy-	.:Fel! Okänt namn
stemet 1995), vara såväl relevant som rättvisande. I sin undersökning av	på
tillgängligt material har dock Statistiska centralbyrån meddelat att man från	dokumentegenskap
svensk sida ännu inte rapporterat in någon statistik till Eurostat. Liksom var	.Fel! Okänt namn
fallet med den uteblivna publiceringen av utfallsdata fördelat på ändamål	på
sedan år 1997 (se ovanstående avsnitt om ändamålsindelning samt tidsserier	dokumentegenskap
enligt olika källor) beror detta på att Statistiska centralbyrån först lägger sina	.
resurser på införandet av det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995.	Bilaga
De internationella jämförelser som revisorerna redovisar nedan bygger i
stället på ett av Statistiska centralbyrån bearbetat underlag från OECD.
För att fördjupa redovisningen bör de internationella jämförelserna kom-
pletteras med kommentarer och förklaringar till utfallet. I nedanstående
exempel inskränker sig detta till kommentarer kring de trender som kan
utläsas ut sifferunderlaget.
Underlag från OECD
Nedanstående internationella jämförelser är baserade på en databas från
OECD med benämningen ”National accounts, volym 2”. Denna databas är
normalt inte tillgänglig för Statistiska centralbyrån i elektronisk form (vilket
i detta fall förenklat bearbetningen) utan förekommer främst som en publi-
kation. Den aktuella databasen är mycket omfattande, åtminstone vad gäller
antalet objekt och olika poster. Däremot är det faktiska innehållet i databasen
mycket varierande mellan såväl länder, år som ändamål. Från databasen har
Statistiska centralbyrån dragit ut ett avsnitt som benämns ”Total government
outlays by function and type” (”Totala offentliga utgifter fördelat på ändamål
och typ”). De ändamål som valts ut är ”Public order and safety”, ”Defence”,
”Health” samt ”Education”.
Däremot innehåller databasen inga uppgifter om biståndsverksamhet. Stat-
istiska centralbyrån har inte heller kunnat lokalisera någon användbar data-
bas med information om biståndsmedel av den typ som här är efterfrågad
(utfall över en period längre än två år). Däremot publicerar OECD statistik
om biståndsmedel med jämna mellanrum.
Den typ av offentlig utgift som var mest relevant för den aktuella fråge-
ställningen samt innehöll mest data är något som i databasen benämns ”Final
consumtion expenditure”, vilket betyder ungefär ”Slutlig förbrukning av
konsumtionsmedel” eller som det benämns i nationalräkenskapstermer ”Of-
fentlig konsumtion”. För att göra siffrorna jämförbara har revisorerna låtit
Statistiska centralbyrån beräkna konsumtionen som andel av respektive lands
bruttonationalprodukt (i nedanstående figurer benämnt ”% of GDP”)
Av nedanstående redovisning kan utläsas att det finns brister i underlaget.
Endast ett fåtal länder har rapporterat in statistik i sådan omfattning att det
går att göra någon form av jämförelser. Den tidsserie som redovisningen
omfattar består därför endast av fem år (1991–1995). För vissa av de redovi-
sade länderna finns inte tillgängligt underlag för ens denna period.	52

Rättsväsendet

Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet ”Public order and safety”, vilket närmast motsvarar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under utgiftsområde 4 Rättsväsendet.

Figur 7. Internationella jämförelser av resurser för rättsväsendet

Function "Public order and safety", % of GDP

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Year 1991	Year 1992	Year 1993	Year 1994	Year 1995
U.K.		Sweden	Spain	New Zealand
Italy		Germany	Finland	France

Källa: Statistik från OECD i bearbetning av Statistiska centralbyrån (se bilaga 4)

Av diagrammet framgår att Sverige under 1990-talets början hade en internationellt sett medelstor offentlig konsumtion för ändamålet ”public order and safety”. Under de första åren steg konsumtionen något för att år 1993 vända nedåt. I dag utgör konsumtionen för detta ändamål ca 1,4 procent av bruttonationalprodukten. I Finland har man haft en liknande utveckling som i Sverige. Värdet för Finland ligger konstant ca 0,25 procentenheter under det svenska.

Högst konsumtion för detta ändamål har Storbritannien och Spanien. Åren 1994–1995 är dessa de enda två länder vars andel av bruttonationalprodukten överstiger 2 procent (extrapolerat värde för Storbritannien). Lägst konsumtion för detta ändamål har Frankrike. Under de år för vilka det finns tillgängligt underlag är Frankrike det enda land vars andel för detta ändamål understiger 1 procent av bruttonationalprodukten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Försvar

Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet ”Defence”, vilket omfattar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under utgiftsområde 6 Totalförsvar.

Figur 8. Internationella jämförelser av resurser för försvar

Function "Defence", % of GDP

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Year 1991	Year 1992	Year 1993	Year 1994	Year 1995
U.K.		Sweden	Spain	New Zealand
Italy		Germany	Finland	France

Källa: Statistik från OECD i bearbetning av Statistiska centralbyrån (se bilaga 4)

Av diagrammet framgår att merparten av de undersökta länderna har en konsumtion för ändamålet ”Defence” som ligger mellan 1 och 2 procent av bruttonationalprodukten. I Sverige har man en andel som ligger på knappt 2,5 procent år 1995, fast trenden är att andelen minskar. Denna trend kan även sägas vara generell för samtliga länder.

Högst ligger Storbritannien som år 1994 hade en konsumtion för detta ändamål motsvarande ca 3,5 procent av bruttonationalprodukten. Storbritannien är samtidigt det land vars andel minskat kraftigast, ca 0,75 procentenheter på fyra år. För Frankrike finns information tillgänglig endast för åren 1991– 1993. I den mån man kan utläsa trender från ett sådant begränsat underlag är Frankrike det enda land som har en positiv utveckling av andelen konsumtion för försvar av bruttonationalprodukten. Lägst konsumtion för detta ändamål har Nya Zealand, som år 1994 hade en andel på nära 1 procent.

Hälsovård och sjukvård

Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet ”Health”, vilket närmast motsvarar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under verksamhetsområdet Hälsovård och

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

sjukvård under utgiftsområde 9 samt finansieras via generella statsbidrag till landstingskommuner och kommuner.

Figur 9. Internationella jämförelser av resurser för hälsovård och sjukvård

Function "Health", % of GDP

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

Year 1991	Year 1992	Year 1993	Year 1994	Year 1995
U.K		Sweden	Spain	New Zealand
Italy		Germany	Finland	France

Källa: Statistik från OECD i bearbetning av Statistiska centralbyrån (se bilaga 4)

Av diagrammet framgår att Sverige är det land som haft den kraftigaste minskningen av andelen konsumtion för ändamålet ”Health” av bruttonationalprodukten. Den stora förändringen mellan åren 1991 och 1992 kan förklaras av reformer inom åldervården och psykiatrivården (se s. 21). An- svaret för dessa områden överfördes till kommunerna och definierades samtidigt om från vård till social omsorg. Andelen har mellan åren 1991 och 1995 stadigt minskat från ca, 6,3 procent till ca 4,8 procent. I Finland har andelen också minskat till ca 4,8 procent år 1995.

Högst andel konsumtion för detta ändamål har Tyskland, som dessutom uppvisar en positiv trend. I Tyskland har andelen ökat från ca 6,3 procent till ca 6,6 procent. Det enda land som uppvisar en positiv trend förutom Tyskland är Storbritannien.

Lägst konsumtion för detta ändamål har Nya Zealand. Av de Europeiska länderna ligger Frankrike (ca 3,4 procent år 1993) och Italien (ca 3,2 procent år 1995) lägst.

Utbildning

Nedanstående figur visar andelen offentlig konsumtion av bruttonationalprodukten för ändamålet ”Education”, vilket närmast motsvarar den verksamhet som i statsbudgeten redovisas under verksamhetsområdet Förskola, skola och vuxenutbildning under utgiftsområde 16 samt finansieras via generella statsbidrag till landstingskommuner och kommuner.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Figur 10. Internationella jämförelser av resurser för utbildning

Function "Education", % of GDP

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

Year 1991	Year 1992	Year 1993	Year 1994	Year 1995
U.K.	Sweden		Spain	New Zealand
Italy	Germany		Finland	France

Källa: Statistik från OECD i bearbetning av Statistiska centralbyrån (se bilaga 4)

Av diagrammet framgår att Sverige tillsammans med Finland är de länder som har högst andel konsumtion för ändamålet ”Education” av bruttonationalprodukten. Finland ligger dock i särklass högst av alla länder med en andel på ca 6 procent år 1995, vilket är ca 1 procentenhet högre än Sverige samma år. För Sverige kan man även märka en viss nedgång mellan åren 1993 och 1995.

Lägst ligger Tyskland och Spanien med en andel konsumtion för detta ändamål motsvarande ca 3,8 procent av bruttonationalprodukten år 1995. För Spanien är detta dock en ökning med nära 0,8 procentenheter från år 1991.

Bistånd

Ovanstående diagram är baserade på beräkningar utförda av Statistiska centralbyrån utifrån OECD:s databas om benämnd ”National accounts, volym 2”. Denna databas går inte att tillämpa för att beskriva resursläget inom biståndsområdet. I stället används här OECD:s publikation ”OECD in figures, 1999 edition” som källa. Svagheten med att använda publikationer som källa framför databaser är det omfattande arbete som krävs för att mata in aktuella värde vid större beräkningar.

Den information som publikationen innehåller tillåter inga jämförelser över en serie av år. Däremot finns data tillgängligt över fler länder än i tidigare exempel.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Figur 11. Internationella jämförelser av resurser för bistånd

Fel! Okänt namn

på

Official development aid % of GNP, year 1997

dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn

1,2

på

dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn

0,8

på

dokumentegenskap

0,6

0,4

Bilaga

0,2

Denmark

France

Ireland Netherlands Norw ay

Sw eden

U.S.A.

Källa: OECD in figures, 1999 edition

Av diagrammet framgår att Sverige (ca 0,8 procent) tillsammans med Norge (ca 0,9 procent), Danmark (ca 1 procent) och Nederländerna (ca 0,8 procent) ligger högst vad gäller biståndsmedlens andel av bruttonationalprodukten. Till skillnad från de övriga nordiska länderna har Finland en relativt låg andel (ca 0,3 procent). De flesta övriga europeiska länder som finns redovisade i diagrammet ligger på andel mellan 0,3 och 0,2 procent. Av de europeiska länderna har Italien lägst andel biståndsmedel av bruttonationalprodukten (0,11 procent). USA:s biståndsmedel lägst andel av bruttonationalprodukten jämfört samtliga andra länder (0,09 procent).

Revisorernas överväganden

Revisorerna har vidare påpekat att de svenska försvarsutgifterna internationellt sett är höga (rapport 1998/99:4). Exempelvis har försvarsutgifterna per invånare ökat mer i Sverige än i det genomsnittliga Natolandet mellan åren 1985 och 1997.

I sin granskning av Skolverket och skolans utveckling (rapport 1998/99:3) visade revisorerna att man i Sverige satsat relativt mycket resurser på just grundskoleutbildningen. I en jämförelse mellan hur stor andel av BNP som olika OECD-länder satsade på grundskolan låg Sverige i topp.

I sin granskning av primärvårdens resurser (rapport 1997/98:5) kunde revisorerna visa att den svenska primärvården framstår som underdimensionerad vid en internationell jämförelse – trots att statsmakterna prioriterat primärvården och trots att de personella resurserna inom sjukvården totalt sett låg på en hög nivå.

I den föreliggande granskningen behandlas särskilt förekomsten av jämförande information i form av tidsserier eller internationella jämförelser. Sådan information är ett lämpligt sätt att göra redovisningen av resurser mer rättvisande i enlighet med de krav som framställs i lagen (1996:1059) om statsbudgeten samt uttalanden från finansutskottet i samband med behandlingen av 1999 års ekonomiska vårproposition. Jämförande information gör det också möjligt för utomstående läsare att skapa sig en uppfattning om den relativa storleken av regeringens budgetförslag.

Riksdagens revisorer konstaterar att regeringens redovisning av resurser i vissa avseenden har förbättrats under 1990-talet. Det finns uppenbara skillnader mellan de budgetpropositioner som lämnades till riksdagen för tio år sedan och de som producerats fr.o.m. år 1997. Disposition och grafisk framställning har förbättrats, vilket förenklar läsarens möjligheter att ta till sig informationen i dokumentet.

Samtidigt noterar revisorerna att det finns stora brister vad gäller jämförande information i regeringens redovisning. Revisorerna menar att jämförande information är nödvändig för att såväl riksdagens ledamöter och tjänstemän som den utomstående läsaren ska kunna skapa sig en rättvisande bild av resurstillgång och resursförbrukning inom olika politikområden. Regeringens nuvarande jämförande redovisning i budgetpropositionen inskränker sig, med få undantag, till standardiserade tabeller. Dessa visar utgiftsutfallet för föregående år, utgiftsprognos för innevarande år, budgetförslag för det kommande året samt den beräknade utgiftsnivån två år framåt i tiden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Generella synpunkter

Enligt revisorernas mening kan bristen på jämförande information i regeringens redovisning i längden innebära att riksdagens finansmakt begränsas. Poängen med mål- och resultatstyrning, i jämförelse med t.ex. regelstyrning, ligger bl.a. i att det tidigare uppnådda resultatet ska ligga till grund för kommande verksamhetsperiod. För att kunna bedöma det uppnådda resultatet måste man ha information bl.a. om hur mycket resurser som verksamheten har förbrukat. Beslut om att anvisa nya medel till ett visst område måste sålunda bygga på en rättvisande bild av tidigare resursförbrukning. Annars kan inte beslutsfattarna bedöma t.ex. huruvida ett dåligt resultat beror på att verksamheten fått för lite resurser eller om man i stället fördelat tilldelade resurser på ett ineffektivt sätt. Långa tidsserier över utgiftsutvecklingen är också viktiga för kunna göra bättre prognoser över statsbudgetens utveckling.

Generellt sett efterlyser revisorerna resursinformation som täcker längre perioder samt jämförelser mellan Sverige och andra länder. Revisorerna vill i sammanhanget särskilt framhålla vikten av att redovisade tidsserier, tabeller och diagram följs av uttömmande kommentarer som på ett tydligt sätt förklarar förändringar och trender i resursutvecklingen. Utan förklarande kommentarer är inte den jämförande informationen lika användbar som beslutsunderlag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Brist på jämförande information

Enligt revisorernas mening beror bristen på jämförande information delvis på att det inte ställs tillräckliga krav på regeringens redovisning i detta avseende. Vidare lägger man inom Regeringskansliet inte tillräcklig vikt vid frågan om jämförande information. Det finns även begränsningar i tillgången till källmaterial över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden, såväl nationellt som internationellt.

Otillräckliga krav på resursredovisningen

Riksdagens revisorer kan, mot bakgrund av den genomgång som gjorts av riksdagsbeslut och utskottsbetänkanden, konstatera att de krav som riksdagen riktar direkt mot regeringens redovisning av resurser är relativt få. I och med budgetlagen och genom uttalanden från finansutskottet ställer riksdagen krav på regeringens redovisning, men dessa krav är i första hand riktade mot redovisningen av verksamhet, resultat och måluppfyllelse.

Samtidigt är regeringens redovisning av resurser av olika orsaker mer framåtblickande än bakåtblickande. En av dessa orsaker kan vara att budgetpropositionen är ett politiskt dokument, i vilket regeringen presenterar vilka problem man ser och vad man vill göra för att åstadkomma förbättringar i framtiden. Det är möjligt att detta i längden överskuggar dokumentets mer kamerala och uppföljande delar. En annan orsak kan vara att regeringen av taktiska skäl väljer att inte redovisa de sammanhang som ligger bakom de uppnådda resultaten. En tredje orsak kan vara att regeringen inte känner till

vad de uppnådda resultaten beror på, eftersom man själv inte krävt in jämfö-	Fel! Okänt namn
rande information från sina myndigheter.	på
Regeringens nuvarande redovisning av resurser innebär att riksdagen (eller	dokumentegenskap
andra läsare av budgetpropositionen) endast i begränsad omfattning kan	.:Fel! Okänt namn
kontrollera den information och de slutsatser som presenteras vad gäller	på
resursförbrukningen.	dokumentegenskap
Ett sätt att komma till rätta med problemet är, enligt revisorernas mening,	.Fel! Okänt namn
att man i samband med beredningen av regeringens budgetförslag i ökad	på
grad uppmärksammar tillgången (eller bristen) på jämförande information	dokumentegenskap
om resursförbrukning. Revisorerna efterlyser tydliga krav på regeringens	.
löpande redovisning av resurser samt regler för hur den jämförande redovis-	Bilaga
ningen bör utformas för de olika specifika politikområdena.
Arbetet inom Regeringskansliet
Riksdagens revisorer kan konstatera att Regeringskansliet, Ekonomistyr-
ningsverket och Statistiska centralbyrån bedriver olika verksamheter som har
det gemensamma syftet att ta fram jämförande information. Revisorerna
menar dock att regeringens olika projekt för att i efterhand ta fram kvalitets-
säkrade tidsserier över statsbudgetens utfall måste ges högre prioritet.
Revisorerna anser också att frågan om att utveckla jämförande information
måste beaktas i regeringens olika parallella utvecklingsprojekt. Det gäller
bl.a. det s.k. Vestaprojektet.
Begränsad tillgång till källmaterial
Granskningen visar att det är svårt att erhålla kvalitetssäkrat källmaterial
över statsbudgetens utfall fördelat på politikområden.
Det grundläggande problemet – om man i efterhand vill skapa sig uppfatt-
ning om utgiftsutvecklingen inom ett specifikt område – är att anslagsstruk-
turer ändras med jämna mellanrum. Inom vissa politikområden har dessa
förändringar varit mera omfattande än inom andra.
Av de granskade områdena har t.ex. försvaret genomgått ett flertal stora
förändringar under 1990-talet (från vad som kan beskrivas som en detaljerad
organisationsstruktur till en mer processorienterad struktur). För områden
som hälsovård och sjukvård samt förskola, skola och vuxenutbildning utgör
bara den avsevärda mängden olika anslag ett hinder för att en utomstående
granskare enkelt ska kunna skapa sig en uppfattning om utgiftsutvecklingen.
Ett annat svårbemästrat problem än strukturförändringar är ”osynliga” för-
ändringar som att man utvidgar eller minskar ett anslags syfte och ändamål,
men behåller benämningen oförändrad. Även det motsatta förhållandet, i sak
samma anslag men med helt ny eller snarlik benämning, ställer till problem.
För att komma till rätta med detta anser Riksdagens revisorer att regering-
ens agerande vid ändringar i anslagsstrukturen bör regleras. Regeringen ska
inte kunna ändra vare sig enskilda anslag eller hela anslagsstrukturer utan att
först se till att det finns system som gör det möjligt att på ett enkelt sätt rela-
tera anslagen före ändringen till anslagen efter ändringen.
	60

Det grundläggande problemet som begränsar möjligheterna att göra rättvi-	Fel! Okänt namn
sande internationella jämförelser är att rapporteringen till de internationella	på
organ som tillhandahåller sådan statistik inte är fullständig. Granskningen	dokumentegenskap
visar att detta särskilt gäller statistik om statsbudgetens utfall fördelad på	.:Fel! Okänt namn
politikområden eller offentlig konsumtion fördelad på ändamål. I Sverige är	på
ansvaret för den internationella rapporteringen delat. Olika myndigheter	dokumentegenskap
redovisar till olika internationella organ enligt olika system.	.Fel! Okänt namn
Revisorerna efterlyser större samordning av dessa parallella verksamheter.	på
Detta skulle i förlängningen kunna innebära att en myndighet ges det över-	dokumentegenskap
gripande ansvaret för den svenska rapporteringen av statistiska uppgifter	.
kring statsbudgetens utfall och den offentliga konsumtionen.	Bilaga

Ökande intresse för jämförande information

I granskningen presenterar Riksdagens revisorer exempel på alternativ redovisning av resurser. Revisorerna har sammanställt regeringens egen redovisning av resurser i budgetpropositionen under en följd av år. Revisorerna har vidare ställt samman tidsserier över statsbudgetens utfall baserat på underlag från Ekonomistyrningsverket. Revisorerna har också sammanställt tidsserier över den offentliga konsumtionens fördelning baserat på underlag från Statistiska centralbyrån. Revisorerna har slutligen låtit Statistiska centralbyrån bearbeta och sammanställa internationella jämförelser baserade på statistik från OECD. Erfarenheten från granskningen är att tillgången på jämförande information är knapp, men att det för en insatt granskare ändå går att erhålla användbart underlag. För en utomstående läsare av regeringens redovisning är det däremot svårare. Granskningen visar att det inte behöver vara på detta sätt. Det finns jämförande information som kan redovisas till riksdagen. I kombination med förklarande och analyserande kommentarer skulle en sådan redovisning mycket väl uppfylla kraven på rättvisande information.

I detta perspektiv finner revisorerna det tillfredsställande att regeringen driver projekt som syftar till att erhålla underlag för jämförande information. De pågående utvecklingsprojekten inom Regeringskansliet, Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån som redovisats i rapporten utgör en del av denna verksamhet. De s.k. benchmarkingprojekt som t.ex. bedrivs av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (”Med många mått mätt”, Ds 2000:23) och Näringsdepartementet (”Benchmarking av näringspolitiken”, Ds 2000:12) visar också på en ambition att producera bättre jämförande information.

Enligt Riksdagens revisorers mening är projekt som på liknande sätt syftar till att ge en rättvisande bild av resurser eller resultat något som bör stödjas och påskyndas. Revisorerna vill dock erinra om vikten av att projekten inte har karaktären av unika och engångsvisa insatser utan baseras på långsiktiga redovisningssystem med tydliga kopplingar till t.ex. statsbudgetens struktur eller det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995.

Sammanfattande kommentarer

I sina tidigare granskningar av områden som försvar, grundskoleutbildning och primärvård har Riksdagens revisorer visat att regeringens redovisning varit bristfällig. I granskningarna har revisorerna, genom att använda längre tidsserier och internationella jämförelser, kunnat visa på en annan bild av resursförbrukningen än den som framträder i regeringens redovisning.

Revisorerna menar att en utökad redovisning av jämförande information samt därtill analyserande och förklarande kommentarer skulle ge en mer rättvisande bild av resursförbrukningen. Den skulle också ge riksdagen ett bättre underlag för att fatta beslut om avvägningar av resurser mellan och inom olika politikområden. Revisorerna är medvetna om de problem som är förknippade med att ta fram tidsserier och internationella jämförelser avseende statsbudgetens fördelning på politikområden. Samtidigt visar granskningen att sådan information är möjlig att ta fram.

Revisorerna konstaterar att det inom Regeringskansliet och vissa myndigheter bedrivs olika utvecklingsinsatser inom detta område. Revisorerna anser dock att detta arbete måste samordnas bättre och ges högre prioritet av regeringen.

Frågan om hur, i vilken omfattning och med vilken regelbundenhet som regeringen ska återkomma till riksdagen med jämförande information om resursförbrukningen för de olika politikområdena bör bli förmål för ytterligare utredning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Referenser

Intervjuer och övrig information

Finansdepartementet: Anders Ekholm, Tore Melin och Olle Sundberg

Ekonomistyrningsverket: Svante Hellman och Ulf Nersing

Statistiska centralbyrån: Alf Fyhrlund och Anna Widenfalk

Litteratur och annat skriftligt material

Betänkanden

Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, skattefrågor, m.m. (prop. 1998/99:100), Finansutskottet, 1998/99:FiU20

Departementsserien

Med många mått mätt – en ESO-rapport om internationell benchmarking av Sverige, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 2000:23

Benchmarking av näringspolitiken – Indikatorer inom åtta områden som påverkar ekonomisk tillväxt, Näringsdepartementet, Ds 2000:12

Ekonomistyrningsverket

Budgetprognos 2000:1, Analys

Budgetprognos 1999:4, Analys

Statens finanser 1998, ESV 1999:8

Finansdepartementet

Utformning av budgetpropositionen för 2000, cirkulär nr Fi 1999:5

Lagar

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten

OECD

OECD in figures, Statistics on the member countries, 1999 edition

Propositioner

Budgetproposition för år 2000 (prop. 1999/2000:1) Budgetproposition för år 1999 (prop. 1998/99:1) Budgetproposition för år 1998 (prop. 1997/98:1) Budgetproposition för år 1997 (prop. 1996/97:1) Budgetproposition för budgetåret 1995/96 (prop. 1994/95:100) Budgetproposition för budgetåret 1994/95 (prop. 1993/94:100) Budgetproposition för budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:100) Budgetproposition för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:100) Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74)

Riksdagens revisorer

Organisationsförändringar inom rättsväsendet, Rapport 1998/99:9 Regeringens redovisning av det militära försvaret, Rapport 1998/99:7 Anpassningen av totalförsvaret, Rapport 1998/99:4

Skolverket och skolans utveckling, Rapport 1998/99:3

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Utvecklingssamarbetet – styrning, genomförande, samordning och uppföljning av biståndet, Rapport 1998/99:2

Primärvårdens resurser, Rapport 1997/98:5

Riksrevisionsverket

Statens finanser 1996, RRV 1997:25 Statens finanser 1995, RRV 1995:58

Svensk ändamålsindelning av den offentliga sektorns utgifter, upplaga No- vember 1985 (tillsammans med Statistiska centralbyrån)

Statistiska centralbyrån

Statistisk årsbok 2000

Statistiska meddelanden: Nationalräkenskaper 1980–1996, Appendix 1 BNPs användning, ref.nr N10 SM9701

Europeiska nationalräkenskapssystemet ENS 1995

Statskontoret

Resultatredovisning och resultatbedömning i budgetpropositionen år 2000, Rapport 2000:19

Utredningar

Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område, Budgetlagsutredningen, SOU 1996:14

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

Beräkningar utifrån regeringens redovisning av enskilda anslag: Rättsväsendet och Militärt försvar

För att beräkna utgiftsutvecklingen under 1990-talet har Riksdagens revisorer sammanställt regeringens redovisning av enskilda anslag i budgetpropositionen i nedanstående tabeller (se avsnitt ”Exempel på alternativ redovisning av resurser”).

Verksamheter inom rättsväsendet

I budgetpropositionen för år 2000 redovisar regeringen utgiftsutvecklingen inom rättsväsendet fr.o.m. år 1996 med hjälp av standardiserade tabeller. Revisorernas sammanställning av utgiftsutvecklingen inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet har därför begränsats till perioden 1991/92–1995/96.

Polisväsendet

Prop. 1994/95:100	Utgifter		Anslag 1994/95	Anslag 1995/96
	1993/94			(12 mån)
Rikspolisstyrelsen	491 259 000		516528000	503316000
		1
Säkerhetspolisen	470643000	1	470643000	476288000

Polishögskolan	1000		1000	0

Statens krim.lab.	49810000		47427000	48187000

Lokala polisorg.	9951700000		9609933000	9524555000

Utlänningsärenden	0		89000000	89000000

Summa	10963413000		10733532000	10641346000

Avrundning mkr	10963		10734	10641

1 Hemlig uppgift. Summan antas vara samma som anvisat anslag år 1993/94

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Prop. 1993/94:100	Utgifter		Anslag 1993/94
	1992/93
Rikspolisstyrelsen	554500000		494357000
		1
Säkerhetspolisen	400000000	1	470643000

Polishögskolan	1000		1000

Statens krim.lab.	42900000		45511000

Lokala polisorg.	9591700000		9609933000

Summa	10589101000		10620445000

Avrundning mkr	10589		10620

1 Hemlig uppgift. Summan antas vara samma som anvisat anslag år 1992/93

Prop. 1992/93:100	Utgifter		Anslag 1992/93
	1991/92
Rikspolisstyrelsen	1005186751		566630000
		1
Säkerhetspolisen	360000000	1	400000000

Polishögskolan	0		1000

Statens krim.lab.	39667044		38923000

Lokala polisorg.	8679061988		9256527000

Summa	10083915783		10262081000

Avrundning mkr	10084		10262
1 Hemlig uppgift. Summan antas vara samma som anvisat anslag år 1991/92

Prop. 1991/92:100	Utgifter		Anslag 1991/92
	1990/91
Rikspolisstyrelsen	857860723		882239508	2
		1
Säkerhetspolisen	300000000	1	360000000
				2
Statens krim.lab.	36916774		33240683	2
				2
Lokala polisorg.	8248936757		7320145726	2

Summa	9443714254		8595625917

Avrundning mkr	9444		8596

1 Hemlig uppgift. Summan antas vara samma som anvisat anslag år 1990/91 2 Anslag exklusive moms

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Åklagarväsendet

	Prop. 1994/95:100	Utgifter
		1993/94
	Riksåklagaren	23 675 335

	Åklagagarmyndigheterna	499 389 785

	Summa	523 065 120

	Avrundning mkr	523

	Prop. 1993/94:100	Utgifter
		1992/93
	Riksåklagaren	21 493 318

	Åklagagarmyndigheterna	524 427 803

	Summa	545 921 121

	Avrundning mkr	546

	Prop. 1992/93:100	Utgifter
		1991/92
	Riksåklagaren	21 116 903

	Åklagarmyndigheterna	478 611 584

	Summa	499 728 487

	Avrundning mkr	500

Anslag 1994/95

27 528 000

554 948 000

582 476 000

582

Anslag 1993/94

23 468 000

527 831 000

551 299 000

551

Anslag 1992/93

23 015 000

506 575 000

529 590 000

530

	Prop. 1991/92:100	Utgifter
		1990/91
	Riksåklagaren	20 410 287

	Åklagarmyndigheterna	478 781 543

	Summa	499 191 830

	Avrundning mkr	499
	1 Anslag exklusive mervärdesskatt

Domstolsväsendet

	Prop. 1994/95:100	Utgifter
		1993/94
	Domstolsverket	59 347 919

	Domstolarna m.m.	2 262 442 907

	Summa	2 321 790 826

	Avrundning mkr	2 322

	Prop. 1993/94:100	Utgifter
		1992/93
	Domstolsverket	59 878 555

	Domstolarna m.m.	2 376 922 635

	Summa	2 436 801 190

	Avrundning mkr	2 437

	Prop. 1992/93:100	Utgifter
		1991/92
	Domstolsverket	57 499 171

	Domstolarna m.m.	2 172 213 235

	Summa	2 229 712 406

	Avrundning mkr	2 230

	Prop. 1991/92:100	Utgifter
		1990/91
	Domstolsverket	62 338 700

	Domstolarna m.m.	2 157 570 555

	Utrustning till domstolarna	25 019 164
	m.m.
	Summa	2 219 909 255

	Avrundning mkr	2 220
	1 Anslag exklusive mervärdesskatt

Anslag 1991/92

22 095 000 1

474 352 000 1

496 447 000

496

Anslag 1994/95

65 238 000

2 543 888 000

2 609 126 000

2 609

Anslag 1993/94

62 885 000

2 429 726 000

2 492 611 000

2 493

Anslag 1992/93

61 932 000

2 378 759 000

2 440 691 000

2 441

Anslag 1991/92

58 061 000 1

2 145 611 000 1

25 669 000 1

2 203 672 000

2 204

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Militärt försvar (myndigheten Försvarsmakten samt myndigheter för s.k. stödverksamhet)

Regeringen redovisar i budgetpropositionen för år 2000 utgiftsutvecklingen för totalförsvarets olika delar.

Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 redovisat utgiftsutvecklingen fr.o.m. år 1998 för totalförsvarets olika delar i tabell. Eftersom det under åren skett vissa kraftiga förändringar av anslagsstrukturen inom denna sektor sammanställer revisorerna utgiftsutvecklingen inom det militära försvaret för hela perioden (budgetår 1991/92 till år 2000). Revisorerna väljer att räkna anslag till myndigheter för s.k. stödverksamhet till utgifter för det militära försvaret. I regeringens redovisning utgör dessa myndigheter i dag ett eget verksamhetsområde.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

	Prop. 1999/2000:1	Utgiftsprognos
		1999
	Förbandsverksamhet och	18 575 000 000
	beredskap m.m.
	Fredsfrämjande truppinsatser	775 000 000

	Materiel, anläggningar samt	20 799 000 000
	forskning och teknikutveckl.
	Totalförsvarets pliktverk	242 300 000

	Försvarshögskolan	30 057 000

	Försvarets radioanstalt	431 778 000

	Försvarets forskningsanstalt	129 934 000

	Flygtekniska försöksanstal-	46 000 000
	ten
	Stöd till frivilliga försvars-	102 545 000
	organisationer
	Summa	41 131 614 000

	Avrundning mkr	41 132

	Prop. 1999/2000:1	Utgifter 1998

	Förbandsverksamhet och	38 093 772 000
	beredskap m.m.
	Fredsfrämjande truppinsatser	472 162 000

	Materiel, anläggningar samt	0
	forskning och teknikutveckl.
	Totalförsvarets pliktverk	244 586 000

	Försvarshögskolan	30 765 000

	Försvarets radioanstalt	427 258 000

	Försvarets forskningsanstalt	131 356 000

	Flygtekniska försöksanstal-	29 336 000
	ten
	Stöd till frivilliga försvars-	101 969 000
	organisationer
	Summa	39 531 204 000

	Avrundning mkr	39 531

Förslag 2000

19 543 954 000

900 083 000

22 340 782 000

237 834 000

27 602 000

428 494 000

130 038 000

37 988 000

93 169 000

43 739 944 000

43 740

Anslag 1999

19 543 954 000

392 376 000

20 058 828 000

235 900 000

26 357 000

434 640 000

129 934 000

37 367 000

102 396 000

40 961 752 000

40 962

	Prop. 1998/99:1	Utgifter 1997

	Det militära försvaret	37 475 000 000

	Totalförsvarets pliktverk	233 661 000

	Försvarshögskolan	24 882 000

	Försvarets radioanstalt	424 072 000

	Försvarets forskningsanstalt	123 811 000

	Flygtekniska försöksanstal-	26 336 000
	ten
	Stöd till frivilliga försvars-	98 770 000
	organisationer
	Summa	38 406 532 000

	Avrundning mkr	38 407

Anslag 1998

37 354 000 000 1

231 750 000

36 603

428 667 000

137 343 000

31 773 000

101 971 000

38 285 540 603

38 286

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

1 Ombrytning av anslag har fört med sig att utgifts- och anslags information på anslagsnivå inte är tillgänglig

Prop. 1997/98:1	Utgifter		Utgifter 1996		Anslag 1997
	1995/96
Försvarsmakten	40 379 621 000		23 418 530 000		38 333 826 000

Fredsfrämjande truppinsatser	1 264 262 000		895 798 000		472 526 000

Ersättning för kroppsskador	92 091 000		60 841 000		60 000 000
		1		1
Totalförsvarets pliktverk	295 466 000	1	197 892 000	1	225 484 000

Försvarshögskolan	24 842 000		23 249 000		18 395 000

Försvarets radioanstalt	607 995 000		422 771 000		423 569 000

Försvarets forskningsanstalt	172 178 000		122 174 000		121 280 000

Flygtekniska försöksanstal-	32 323 000		27 540 000		30 710 000
ten
Stöd till frivilliga försvars-	147 979 000		83 336 000		98 771 000
organisationer
Summa	43 016 757 000		25 252 131 000		39 784 561 000

Avrundning mkr	43 017		25 252		39 785
1 Omfattar även gamla Vapenfristyrelsen

Prop. 1996/97:1	Utgifter		Anslag 1995/96
	1994/95
Försvarsmakten	35 681 652 000		55 639 601 000
		1
Fredsfrämjande verksamhet	836 294 000	1	1 181 500 000
(UD anslag B9)
Ersättning för kroppsskador	61 815 000		111 297 000
				2
Totalförsvarets pliktverk	–		314 371 000	2
				2
Värnpliktsverket	208 333 000		–	2

Militärhögskolan	138 661 000		12 857 000

Försvarshögskolan	9 369 000		13 369 000

Försvarets radioanstalt	397 619 000		604 889 000

Försvarsforskning – ABC-	104 074 000		166 175 000
stridsmedel

Stöd till frivilliga försvars-	98 770 000	148 157 000
organisationer
Summa	37 536 587 000	58 192 216 000

Avrundning mkr	37 537	58 192

1 Uppgift saknas. Antas vara samma som anvisat belopp 1994/95

2 Under anslaget Totalförsvarets pliktverk beräknas även kostnader för gamla Vapenfristyrelsen (11 764 000 kr 1994/95)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

	Prop. 1994/95:100	Utgifter
		1993/94
	Försvarsmakten	34 936 023 000

	Fredsfrämjande verksamhet	898 274 878
	(UD anslag B9)
	Ersättning för kroppsskador	66 353 882

	Fortifikationsverket	1 000

	Försvarets materielverk	1 294 915 000

	Försvarets förvaltningshögs-	11 317 077
	kola
	Militärhögskolan	99 884 575

	Försvarets radioanstalt	399 286 715

	Försvarets forskningsanstalt	–

	Försvarsforskning – ABC-	–
	stridsmedel
	Försvarshögskolan	8 324 000

	Flygtekniska försöksanstal-	21 343 000
	ten
	Flygtekniska försöksanstal-	1 000
	ten (avgiftsfinansierad)
	Värnpliktsverket	205 044 968

	Mynd. för avveckling av	1 000
	vissa verksamheter
	Stöd till frivilliga försvars-	78 973 000
	organisationer
	Summa	38 019 743 095

	Avrundning mkr	38 020

Anslag 1994/95

36 480 944 000

836 294 000

74 198 000

1 000

–

144 490 000

402 166 000

1 000

109 234 000

8 970 000

22 296 000

1 000

193 095 000

1 000

98 771 000

38 370 463 000

38 370

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Prop. 1993/94:100	Utgifter
	1992/93
Försvarsmakten	34 377 007 650

Ersättningar för kroppsska-	70 266 000
dor
Fredsfrämjande verksamhet	382 082 316
(UD anslag B9)
Försvarsmaktens utlands-	302 682 000
styrka, m.m.
Fortifikationsverket	1 000

Försvarets materielverk	1 159 851 900

Värnpliktsverket	187 158 000

Militärhögskolan	82 482 200

Försvarets förvaltningshögs-	17 170 300
kola
Försvarets radioanstalt	362 873 620

Anslag 1993/94

35 466 878 000

70 463 000

996 141 000

1 000

1 308 172 000

209 473 000

102 384 000

16 895 000

386 221 000

Försvarets forskningsanstalt	–

Försvarsforskning – ABC-	478 631 939
stridsmedel
Försvarshögskolan	8 314 900

Försvarets personalnämnd	4 091 000

Flygtekniska försöksanstal-	10 474 800
ten
Flygtekniska försöksanstal-	–
ten (avgiftsfinansierad)
Deleg. planläggn. Efter-	165 500
forskningsbyråns verksam-
het
Summa	37 443 253 125

Avrundning mkr	37 443

1 000

465 647 000

8 553 000

5 031 000

21 343 000

1 000

200 000

39 057 405 000

39 057

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Prop. 1992/93:100	Utgifter
	1991/92
Arméförband: Ledning och	8 068 904 890
förbandsverksamhet
Arméförband: Anskaffning	3 527 864 715
av materiel
Arméförband: Anskaffning	405 166 397
av anläggningar
Marinförband: Ledning och	2 895 776 272
förbandsverksamhet
Marinförband: Anskaffning	3 161 962 081
av materiel
Marinförband: Anskaffning	201 454 056
av anläggningar
Flygvapenförband: Ledning	4 920 241 939
och förbandsverksamhet
Flygvapenförband: Anskaff-	6 115 625 929
ning av materiel
Flygvapenförband: Anskaff-	292 709 736
ning av anläggningar
Operativ ledning: Ledning	950 301 627
och förbandsverksamhet
Operativ ledning: Anskaff-	139 758 431
ning av materiel
Operativ ledning: Anskaff-	106 317 000
ning av anläggningar
Operativ ledning: Forskning	80 644 104
och utveckling
Försvarets sjukvårdsstyrelse	43 099 000

Fortifikationsförvaltningen	1 000

Försvarets materielverk	1 128 667 696

Försvarets radioanstalt	341 184 318

Värnpliktsverket	177 310 145

Militärhögskolan	78 629 752

Frivilliga försvarsorganisat-	144 600 000
ioner
Försvarets datacenter	–

Ersättning för kroppsskador	–

Flygtekniska försöksanstal-	9 471 000
ten
Flygtekniska försöksanstal-	1 000
ten: avgiftsfinansierad del

Anslag 1992/93

8 575 000 000

3 283 400 000

713 000 000

2 822 000 000

2 587 000 000

200 000 000

5 103 000 000

7 503 000 000

394 000 000

1 035 000 000

129 000 000

54 000 000

141 000 000

44 700 000

1 000

1 151 500 000

354 700 000

204 200 000

83 600 000

155 700 000

1 000

71 000 000

9 969 000

1 000

Försvarets mediecenter	1 000

Försvarets förvaltningshögs-	18 389 276
kola
Försvarshögskolan	7 606 000

Försvarsmaktens utlands-	434 764 200
styrka m.m.
Fredsbevarande verksamhet	–
(UD anslag B9)
Summa	33 250 451 564

Avrundning mkr	33 250

1 000

16 533 000

8 095 000

302 682 000

40 000 000

34 982 083 000

34 982

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Prop. 1991/92:102 (OBS!	Utgifter
Ej budgetproposition)	1990/91
Arméförband: Ledning och	9 163 150 411
förbandsverksamhet
Arméförband: Anskaffning	3 577 052 121
av materiel
Arméförband: Anskaffning	503 872 578
av anläggningar
Marinförband: Ledning och	3 210 513 075
förbandsverksamhet
Marinförband: Anskaffning	2 061 075 336
av materiel
Marinförband: Anskaffning	224 494 132
av anläggningar
Flygvapenförband: Ledning	5 226 045 911
och förbandsverksamhet
Flygvapenförband: Anskaff-	6 315 682 381
ning av materiel
Flygvapenförband: Anskaff-	430 741 357
ning av anläggningar
Operativ ledning: Ledning	1 065 154 515
och förbandsverksamhet
Operativ ledning: Anskaff-	145 915 933
ning av materiel
Operativ ledning: Anskaff-	131 528 854
ning av anläggningar
Operativ ledning: Forskning	126 786 410
och utveckling
Försvarets sjukvårdsstyrelse	49 928 138

Försvarets materielverk	1 124 577 595

Försvarets radioanstalt	364 271 507

Värnpliktsverket	189 257 067

Militärhögskolan	75 132 858

Frivilliga försvarsorganisat-	144 774 500
ioner
Försvarets datacenter	1 000

Gemensam försvarsforsk-	447 477 115
ning
Försvarets forskningsanstalt:	1 000
intäktsfinansierad del
Flygtekniska försöksanstal-	10 960 000
ten
Flygtekniska försöksanstal-	1 000
ten: intäktsfinansierad del
Försvarets mediecenter	1 000

Försvarets förvaltningshögs-	20 320 078
kola

Anslag 1991/92

7 733 360 000 1

3 467 970 000 1

525 970 000 1

2 674 910 000 1

2 408 749 000 1

176 750 000 1

4 374 030 000 1

6 051 913 000 1

257 490 000 1

888 730 000 1

143 925 000 1

72 910 000 1

73 695 000 1

40 256 000 1

1 014 720 000 1

328 251 000 1

168 299 000 1

67 940 000 1

140 000 000

1 000

443 090 000 1

1 000

9 471 000 1

1 000

18 977 500 1

Underbilaga 1

Försvarshögskolan	7 431 295

Kostnader i Sverige för FN-	39 204 898
styrkor m.m.
FN-styrkors verksamhet	265 216 074
utomlands
Sveriges delegation vid	4 862 198
NNSC i Korea
Summa	34 925 430 337

Avrundning mkr	34 925
1 Anslag exklusive moms

7 049 000 1

41 922 500 1

267 610 000 1

5 290 000

31 403 282 000

31 403

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Underbilaga 2

Beräkningar utifrån regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen inom olika politikområden: Bistånd, Hälsovård och sjukvård samt Förskola, skola och vuxenutbildning

I bilaga 1 finns en sammanställning av regeringens redovisning av utgifter och anslag för enskilda anslag inom rättsväsendet och det militära försvaret. En liknande sammanställning har på grund av skäl som anges i rapporten (se avsnitt ”Exempel på alternativ redovisning av resurser”) inte genomförts för områdena Bistånd, Hälsovård och sjukvård samt Förskola, skola och vuxenutbildning.

I nedanstående tabeller sammanställer revisorerna regeringens redovisning över hela områden i stället för enskilda anslag. Nackdelen med detta är att den egna kontrollen över vad regeringen valt att redovisa under de olika politikområdena minskar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

Biståndsramen

Miljoner kronor, nominellt värde
	Anslag
	Budgetår		Kalenderår
1991/92	13 871	a

1992/93	14 460	a

1993/94	12 960	a,b

1994/95	12 360	c

1995/96, 1996	13 360	c,d	13 360 c,d

1997			11 946	e
1997			11 946	e

1998			12 418	e
1998			12 418	e

1999			12 840	e
1999			12 840	e

2000			14 299	e,b
2000			14 299	e,b

a)Källa: prop. 1992/93:100, bil. 3

b)Föreslaget anslag

c)Källa: prop. 1996/97:1

d)Omräknat till 12 månader (20040/18*12=13360)

e)Källa: prop. 1999/2000:1

Hälsovård och sjukvård							Fel! Okänt namn
							på
Miljoner kronor, nominellt värde							dokumentegenskap
	Anslag			Utgiftsutfall			.:Fel! Okänt namn
	Budgetår	Kalenderår		Budgetår	Kalenderår		på
1994/95				16 800 e			dokumentegenskap
							.Fel! Okänt namn
1995/96, 1996	15 021 e,f	15 021 e,f		17 075 g,f	17 136	g	.Fel! Okänt namn
							på
1997		17 432	e,l		16 872	h	på
1997		17 432	e,l		16 872	h	dokumentegenskap
							dokumentegenskap
1998		16 387	h		17 525	i	.
1998		16 387			17 525		.
							Underbilaga 2
1999		17 341	i		18 226	i,k	Underbilaga 2

2000		18 108	i,l

e) Källa: prop. 1996/97:1			i) Källa: prop. 1999/2000:1
f) Omräknat till 12 månader: 22532/1812=15021, 25612/1812=17075			k) Utgiftsprognos
g) Källa: prop. 1997/98:1			l) Anvisat anslag
h) Källa: prop. 1998/99:1
Förskola, skola och vuxenutbildning
Miljoner kronor, nominellt värde
	Anslag			Utgiftsutfall
	Budgetår	Kalenderår		Budgetår	Kalenderår
1994/95				2 898 e

1995/96, 1996	3 337 e,f	3 337	e,f	2 660 g,f	2 811	g

1997		4 481	g		4 400	h
1997		4 481	g		4 400	h

1998		5 182	h		5 543	j
1998		5 182	h		5 543	j

1999		6 902	j		6 829	j,k

2000		7 003	j,l

e) Källa: prop. 1996/97:1			j) Källa: prop. 1999/2000:1
f) Omräknat till 12 månader: 5005/1812=3337, 3990/1812=2660			k) Utgiftsprognos
g) Källa: prop. 1997/98:1			l) Anvisat anslag
h) Källa: prop. 1998/99:1

Underbilaga 3

Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995: Sverige, statlig konsumtion, åren 1993–1997

Nedanstående tabeller är ett utdrag ur Statistiska centralbyråns sammanställning av det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995 (beloppen anges i miljoner kronor, uttryckt i löpande priser samt i 1993 års prisnivå.) Informationen i databasen tjänar som ett alternativ till redovisning av resurser som revisorerna presenterar i rapporten (se avsnitt ”Exempel på alternativ redovisning av resurser”).

Ändamål	Beteckning	Typ	År	År	År	År	År
			1993	1994	1995	1996	1997
Internationellt	Totala kon-	Löpande	382	432	426	401	441
ekonomiskt	sumtionsutgif-
bistånd	ter
Internationellt	Totala kon-	Pris 1993	382	387	350	329	362
ekonomiskt	sumtionsutgif-
bistånd	ter

Ändamål	Beteckning	Typ	År	År	År	År	År
			1993	1994	1995	1996	1997
Försvar	Totala kon-	Löpande	38 483	37 511	37 074	39 985	39 201
	sumtionsutgif-
	ter
Försvar	Totala kon-	Pris 1993	38 483	36 868	35 959	38 734	36 437
	sumtionsutgif-
	ter
Militärt för-	Totala kon-	Löpande	37 217	36 280	35 286	38 199	37 879
svar	sumtionsutgif-
	ter
Militärt för-	Totala kon-	Pris 1993	37 217	35 676	34 251	37 047	35 254
svar	sumtionsutgif-
	ter
Militärt för-	Försvarets	Löpande	12 946	14 439	10 636	14 594	12 849
svar	varaktiga
	varor
Militärt för-	Försvarets	Pris 1993	12 946	14 264	10 574	15 247	13 416
svar	varaktiga
	varor

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

Ändamål	Beteckning	Typ	År	År	År	År	År
			1993	1994	1995	1996	1997
Samhällsskydd	Totala kon-	Löpande	18 206	18 577	19 218	20 085	19 166
och rättsskip-	sumtionsutgif-
ning	ter
Samhällsskydd Totala kon-		Pris 1993	18 206	17 842	17 674	17 728	16 645
och rättsskip-	sumtionsutgif-
ning	ter
Polisväsen	Totala kon-	Löpande	10 369	10 670	10 772	11 149	10 742
	sumtionsutgif-
	ter
Polisväsen	Totala kon-	Pris 1993	10 369	10 314	10 051	10 072	9 175
	sumtionsutgif-
	ter
Rättsskipning	Totala kon-	Löpande	4 330	4 099	4 296	4 593	4 652
	sumtionsutgif-
	ter
Rättsskipning	Totala kon-	Pris 1993	4 330	3 857	3 926	3 995	4 182
	sumtionsutgif-
	ter
Kriminalvård	Totala kon-	Löpande	3 331	3 605	3 941	4 024	3 728
	sumtionsutgif-
	ter
Kriminalvård	Totala kon-	Pris 1993	3 331	3 469	3 517	3 397	3 251
	sumtionsutgif-
	ter

Ändamål	Beteckning	Typ	År	År	År	År	År
			1993	1994	1995	1996	1997
Utbildning och	Totala kon-	Löpande	18 963	22 606	23 599	26 216	24 576
universitets-	sumtionsutgif-
forskning	ter
Utbildning och	Totala kon-	Pris 1993	18 963	20 934	21 604	23 396	21 694
universitets-	sumtionsutgif-
forskning	ter
Grundskoleut-	Totala kon-	Löpande	236	113	250	430	479
bildning	sumtionsutgif-
	ter
Grundskoleut-	Totala kon-	Pris 1993	236	101	219	365	389
bildning	sumtionsutgif-
	ter

Ändamål	Beteckning	Typ	År	År	År	År	År
			1993	1994	1995	1996	1997
Hälso- och	Totala kon-	Löpande	14 972	14 890	15 463	17 832	16 493
sjukvård	sumtionsutgif-
	ter
Hälso- och	Totala kon-	Pris 1993	14 972	14 572	14 641	17 246	15 788
sjukvård	sumtionsutgif-
	ter

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

Underbilaga 4

Utdrag ur OECD-databas: Offentlig konsumtion fördelad på olika ändamål, andel av BNP

Nedanstående tabeller är sammanställda av Statiska centralbyrån på uppdrag av Riksdagens revisorer. Underlaget är hämtat ur OECD:s databas National accounts, volym 2. Databasen innehåller bl.a. information om länders konsumtion för olika ändamål (förkortningen ”FCE” står för ”Final Consumtion Expenditure”). Statistiska centralbyrån har beräknat konsumtionen som andel av respektive lands bruttonationalprodukt (i nedanstående tabeller benämnt ”percentage of GDP”) för att möjliggöra jämförelser mellan länderna.

De länder som sammanställningen omfattar har valts ut beroende på tillgången på statistiska uppgifter. För övriga länder innehåller databasen inte tillräckliga uppgifter för att jämförelser ska kunna göras.

U.K. percentage of GDP	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994
C.FCE.Defence	4,3	3,9	3,8	3,5
C.FCE.Public order and safety	2,0	2,1	2,1	2,1
C.FCE.Education	4,4	4,5	4,4	4,4
C.FCE.Health	5,1	5,6	5,7	5,7

Sweden, percentage of GDP	Year	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	2,7	2,4	2,7	2,6	2,4
C.FCE.Public order and safety	1,4	1,5	1,5	1,5	1,4
C.FCE.Education	5,1	5,3	5,4	5,3	5,1
C.FCE.Health	6,3	5,2	5,1	4,8	4,6

Spain, percentage of GDP	Year	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	1,5	1,3	1,7	1,5	1,5
C.FCE.Public order and safety	1,2	1,3	2,1	2,0	2,1
C.FCE.Education	3,2	3,4	3,9	3,8	3,8
C.FCE.Health	3,9	4,4	4,3	4,4	4,0

New Zealand, percentage of	Year	Year	Year	Year	Year
GDP	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	1,5	1,4	1,3	1,1	0,0
C.FCE.Public order and safety	1,5	1,6	1,6	1,5	0,0
C.FCE.Education	4,3	4,5	4,1	3,8	0,0
C.FCE.Health	3,5	3,4	3,1	2,9	0,0

Italy, percentage of GDP	Year	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	1,9	1,9	1,9	1,8	1,7
C.FCE.Public order and safety	1,7	1,8	1,8	1,8	1,7
C.FCE.Education	4,7	4,8	4,6	4,5	4,2
C.FCE.Health	3,7	3,7	3,7	3,6	3,4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

Germany, percentage of GDP	Year	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	1,9	1,8	1,6	1,5	1,4
C.FCE.Public order and safety	1,5	1,5	1,6	1,6	1,6
C.FCE.Education	3,8	3,6	3,7	3,7	3,7
C.FCE.Health	6,2	6,5	6,3	6,5	6,6

Finland, percentage of GDP	Year	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	1,7	2,0	1,8	1,8	1,6
C.FCE.Public order and safety	1,3	1,4	1,3	1,2	1,2
C.FCE.Education	6,1	6,2	5,9	5,8	5,9
C.FCE.Health	5,4	5,5	5,1	4,7	4,6

France, percentage of GDP	Year	Year	Year	Year	Year
	1991	1992	1993	1994	1995
C.FCE.Defence	2,9	3,0	3,1	0,0	0,0
C.FCE.Public order and safety	0,8	0,9	0,9	0,0	0,0
C.FCE.Education	4,8	5,0	5,2	0,0	0,0
C.FCE.Health	3,2	3,3	3,4	0,0	0,0

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

Innehållsförteckning		Fel! Okänt namn
1 Revisorernas granskning.........................................................................	1	på
2 Revisorernas överväganden och förslag .................................................	2	dokumentegenskap
2.1 Det finns brister i regeringens redovisning av resurser ...................	2	.:Fel! Okänt namn
Rapporten .........................................................................................	2	på
Remissinstanserna ............................................................................	3	dokumentegenskap
Revisorernas överväganden..............................................................	4	.Fel! Okänt namn
2.2 Regler bör införas för ändringar i anslagsstrukturen .......................	5	på
Rapporten .........................................................................................	5	dokumentegenskap
Remissinstanserna ............................................................................	6	.
Revisorernas överväganden..............................................................	6
2.3 Utvecklingsarbetet måste ges högre prioritet ..................................	7
Rapporten .........................................................................................	7
Remissinstanserna ............................................................................	8
Revisorernas överväganden..............................................................	8
2.4 Den internationella statistikrapporteringen bör samordnas .............	9
Rapporten .........................................................................................	9
Remissinstanserna ............................................................................	9
Revisorernas överväganden............................................................	10
2.5 Redovisning till riksmötet 2002/03 ...............................................	11
Revisorernas överväganden............................................................	11
3 Revisorernas förslag .............................................................................	12
Bilaga
Regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden ............	13
Förord ......................................................................................................	15
Sammanfattning.......................................................................................	16
Granskningens bakgrund och inriktning ..................................................	19
Brister i regeringens redovisning ...................................................	19
Långtgående krav på kvalitet och tillgänglighet.............................	20
För vem redovisar regeringen?.......................................................	21
Vilka frågor tas upp i granskningen?..............................................	21
Granskningens omfattning .............................................................	22
Regeringens egna krav på redovisningens disposition och innehåll ........	23
Allmänna utgångspunkter ...................................................................	23
Tabeller för redovisning av anslagsmedel...........................................	23
Anvisningar för redovisningen i text...................................................	25
Regeringens nuvarande redovisning ........................................................	27
Resursredovisningen i budgetpropositionen för år 2000 för några
utgiftsområden ....................................................................................	27
Utgiftsområde 4 Rättsväsendet.......................................................	27
Utgiftsområde 6 Totalförsvar .........................................................	28
Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd..........................................	29
Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg ...............	29
Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning ................	30
Övrig jämförande redovisning i budgetpropositionen.........................	31
Resursredovisningen i andra dokument än budgetpropositionen ........	32
Exempel på alternativ redovisning av resurser ........................................	35
		80

Praktiska problem och hur dessa kan lösas .........................................	35	Fel! Okänt namn
Engångsvisa händelser och ändrade redovisningsprinciper............	36	på
Ändamålsindelning ........................................................................	37	dokumentegenskap
Pågående utvecklingsprojekt ..........................................................	39	.:Fel! Okänt namn
Benchmarkingprojekt .....................................................................	40	på
Tidsserier enligt olika källor ...............................................................	41	dokumentegenskap
Beräkningar utifrån regeringens budgetpropositioner ....................	41	.Fel! Okänt namn
Underlag från Ekonomistyrningsverket .........................................	46	på
Underlag från Statistiska centralbyrån ...........................................	47	dokumentegenskap
Internationella jämförelser enligt olika källor .....................................	51	.
Underlag från OECD......................................................................	52
Revisorernas överväganden .....................................................................	58
Generella synpunkter ..........................................................................	59
Brist på jämförande information .........................................................	59
Otillräckliga krav på resursredovisningen......................................	59
Arbetet inom Regeringskansliet .....................................................	60
Begränsad tillgång till källmaterial ................................................	60
Ökande intresse för jämförande information ......................................	61
Sammanfattande kommentarer ...........................................................	62
Referenser................................................................................................	63
Intervjuer och övrig information .........................................................	63
Litteratur och annat skriftligt material ................................................	63
Underbilaga 1
Beräkningar utifrån regeringens redovisning av enskilda anslag:
Rättsväsendet och Militärt försvar ...........................................................	65
Verksamheter inom rättsväsendet .......................................................	65
Polisväsendet..................................................................................	65
Åklagarväsendet.............................................................................	66
Domstolsväsendet ..........................................................................	67
Militärt försvar (myndigheten Försvarsmakten samt myndigheter
för s.k. stödverksamhet) ......................................................................	68
Underbilaga 2
Beräkningar utifrån regeringens redovisning av utgiftsutvecklingen
inom olika politikområden: Bistånd, Hälsovård och sjukvård samt
Förskola, skola och vuxenutbildning .......................................................	74
Biståndsramen.....................................................................................	74
Hälsovård och sjukvård.......................................................................	75
Förskola, skola och vuxenutbildning ..................................................	75
Underbilaga 3
Utdrag ur det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995: Sverige,
statlig konsumtion, åren 1993–1997 ........................................................	76
Underbilaga 4
Utdrag ur OECD-databas: Offentlig konsumtion fördelad på olika
ändamål, andel av BNP............................................................................	78

Elanders Gotab, Stockholm 2000