RR19

Framställning / redogörelse 2001/02:RR19

RR19

Förslag till riksdagen	2001/02:RR19
Förslag till riksdagen
2001/02:RR19

Riksdagens revisorers förslag angående statens styrning av livsmedelstillsynen

2001/02

RR19

1 Revisorernas granskning

I denna skrivelse behandlas livsmedelstillsynen. Syftet med granskningen är att belysa hur statliga styrinstrument har använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedelstillsynen. Häri ingår frågan om vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister inom den kommunala livsmedelstillsynen. Granskningen är samtidigt en uppföljning av revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen (förslag 1994/95:RR8).

Rapporten Hur styr staten livsmedelstillsynen? publicerades i december 2001. Rapporten innehåller en samlad redovisning och analys av resultatet av den statliga styrningen av livsmedelstillsynen. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse.

Rapporten har remissbehandlats. 25 remissinstanser har yttrat sig, varav 5 har yttrat sig på eget initiativ. 3 instanser har avstått från att svara.

Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt revisorernas förslag. Det finns dock delade meningar om revisorernas förslag om avgiftssystemet, nuva- rande ansvarsfördelning mellan stat och kommun samt Livsmedelsverkets möjligheter att påverka och följa upp den kommunala verksamheten. En sammanfattning av remissinstansernas svar finns i bilaga 2.

2 Revisorernas iakttagelser

Livsmedelstillsynen i Sverige karakteriseras av ett omfattande regelsystem och ett mycket komplicerat avgifts- och finansieringssystem. Tillsynen i Sverige har under senare år varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. De frågor som framför allt har diskuterats är hur tillsynen ska finansieras och organiseras.

Ansvaret för tillsynen är delat mellan Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna. Livsmedelsverket svarar för att leda och samordna tillsy- nen. Verket har också ansvar för att utöva tillsyn över ca 600 större livsme- delsanläggningar, inklusive slakterier. Kommunerna svarar för tillsyn av ca 52 000 objekt, dvs. närmare 99 % av anläggningarna. Länsstyrelserna ska

utöva den närmare tillsynen inom länet främst genom att följa och stödja	2001/02:RR19
kommunernas arbete.
Lagstiftningen i Sverige är i hög grad harmoniserad med EU:s livsmedels-
lagstiftning. Däremot råder en betydande frihet för medlemsländerna vad
gäller finansiering och organisation. I granskningen av statens styrning av
livsmedelstillsynen konstateras att staten inte styr eller påverkar verksamhet-
en i önskvärd utsträckning.
Riksdagen har delegerat till regeringen eller den myndighet som regering-
en bestämmer att utfärda närmare bestämmelser om lagens tillämpning.
Regeringen har i sin tur lämnat långtgående befogenheter till Livsmedelsver-
ket att leda och samordna livsmedelstillsynen i Sverige. Livsmedelsverket
har t.ex. rätt att återta tillsynsansvar för anläggningar från kommunerna.
Verket har också rätt att genomföra normerande inspektioner i kommunerna.
Revisorerna har konstaterat att Livsmedelsverket i ringa utsträckning an-
vänder de befogenheter som regeringen har delegerat till verket. Livsmedels-
verket har i stället riktat skarp kritik mot de kommunala tillsynsmyndighet-
erna för bristande tillsyn. Verket har föreslagit att livsmedelstillsynen ska
förstatligas.
Revisorerna har konstaterat att finansierings- och avgiftssystemet har be-
tydande brister som motverkar att tillsynen kan utövas utifrån det behov som
finns. Det saknas också incitament för företag att följa gällande regelverk.
Enligt granskningen har regeringen ett underlag som tydligt visar att finan-
sierings- och avgiftssystemet behöver ändras. Det behövs enligt revisorernas
uppfattning en grundläggande förändring av systemet.

3 Ny information

Viss information har tillkommit sedan revisorernas rapport publicerades.
Den 10 december 2001 beslutade Riksrevisionsverket (RRV) om rapporten
Livsmedelsverkets stöd till den lokala livsmedelstillsynen (2001:33). Syftet
med RRV:s granskning var att dels pröva om Livsmedelsverket inom sitt
nuvarande mandat kan förbättra den lokala livsmedelstillsynen, dels beskriva
och förklara variationen mellan kommunerna när det gäller livsmedelstillsy-
nens omfattning och utförande.
RRV:s slutsatser sammanfaller med revisorernas slutsatser. Bland annat
konstateras att Livsmedelsverket inom sitt nuvarande mandat kan förbättra
stödet till den lokala tillsynen. RRV:s granskning visar också att kommuner-
na efterfrågar ett mer aktivt stöd från Livsmedelsverket.
RRV har bl.a. undersökt hur företagen uppfattar den lokala livsmedelstill-
synen. Resultaten visar att ur företagens synvinkel fungerar inspektionerna
väl. 85 % av företagen var mycket positiva eller ganska positiva till att det
egna företaget får besök av livsmedelsinspektören. Undersökningen tyder på
att en aktiv tillsyn leder till en positiv inställning till tillsyn hos företagen. De
företag som hade fått besök under det senaste året var mer positiva än de som
inte hade fått något besök. Livsmedelsinspektörerna fick även mycket posi-
tiva omdömen av företagarna.
RRV har också undersökt om jäv eller beroendeförhållanden är problem i
den kommunala myndighetsutövningen. RRV konstaterar att det inte finns	1

några uppgifter som stöder antagandet om att jäv är ett problem i landets	2001/02:RR19
kommuner. Inte heller finns det belägg för att den kommunala myndighets-
utövningen skulle innebära att kommunerna värnar mer om arbetstillfällen än
om en god livsmedelstillsyn.
Livsmedelsverket publicerade i mars 2002 en rapport, Rapportering av
livsmedelstillsyn 2000 – Kommunernas rapportering om livsmedelstillsyn.
Av rapporten framgår att det totala antalet årsarbetskrafter som arbetar med
livsmedelstillsyn i kommunerna har ökat något, medan antalet inspektörer
har minskat något. Antalet utförda inspektioner i kommunerna har minskat
något jämfört med 1999. Tillsynsfrekvensen för olika företag varierar. Livs-
medelsverket har inte närmare analyserat orsakerna till dessa förhållanden.
Den 21 mars 2002 beslutade RRV om revisionsberättelse för Livsmedels-
verket för räkenskapsåret 2001. RRV invände mot att Livsmedelsverket hade
utnyttjat sitt ramanslag utöver beviljad anslagskredit med närmare 2 miljoner
kronor.
Detta förhållande kontrasterar mot Livsmedelsverkets ekonomiska situat-
ion föregående år. I juni 2001 beslutade regeringen att dra in Livsmedelsver-
kets anslagssparande, som översteg 3 % av anslaget. Beloppet uppgick till 10
miljoner kronor. Livsmedelsverket hade inte begärt att få disponera överfört
anslagssparande.

4 Revisorernas överväganden och förslag

4.1 Information om regelverket

Rapporten

Det finns många regler om livsmedelstillsyn. Exempelvis har Livsmedels- verket utfärdat mer än 100 föreskrifter inom området. Föreskrifterna omfattar omkring 1 500 sidor.

Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i hög grad harmo- niserad med EU:s lagstiftning. I EU:s regelverk fastställs hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Det råder däremot en betydande frihet för medlemsländerna vad gäller organisation och finansiering.

EU:s regler om livsmedelstillsynen är omfattande, komplicerade och svåra att överblicka. Informationen om EU-lagstiftningen är i vissa fall bristfällig och ofullständig. Detta avser särskilt förordningar som gäller direkt i lag. Det saknas en komplett förteckning över gällande förordningar.

Den omfattande regelmängden i kombination med bristfällig information om förordningar skapar problem för både de företag som ska följa reglerna och de tillsynsmyndigheter som ska kontrollera att reglerna följs.

Remissinstansernas synpunkter

Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning om regelsystemet. Flertalet remissinstanser, t.ex. kommunerna, Svenska Kom- munförbundet och Svensk Dagligvaruhandel, betonar vikten av att reglerna blir mer lättillgängliga och överskådliga. Några kommuner framhåller även vikten av att Livsmedelsverket ger ett bättre stöd när det gäller tolkning av lagstiftningen.

Livsmedelsverket framhåller att verket med hög intensitet fullföljer tidi- gare fastställd plan för översyn av icke EG-relaterade föreskrifter. Verket anger att det nu finns en komplett förteckning över EG-förordningar inom verkets ansvarsområde. För att underlätta tillämpningen av dessa förordning- ar avser verket att vid behov utarbeta vägledningar eller information om förordningarna.

Revisorernas överväganden och förslag

Det är positivt att Livsmedelsverket fullföljer påbörjad översyn av föreskrif- terna och att det nu finns en komplett förteckning över gällande förordningar. Enligt revisorernas uppfattning bör Livsmedelsverket på alla tänkbara sätt underlätta för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt. Verket bör löpande revidera sina regler och tillhandahålla lättillgänglig information om samtliga regler. Revisorerna utgår från att Livsmedelsverket rapporterar resultatet av översynen till regeringen.

4.2 Europeiska kommissionens utvärderingar

Rapporten

Europeiska kommissionen övervakar medlemsländernas efterlevnad av re- gelverket genom utvärderingar. Kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både Livsmedelsverkets och kommu- nernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser.

Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsyns- verksamhet bl.a. är bristande styrning från Livsmedelsverket. Kommission- en anser att Livsmedelsverkets styrning kan bli bättre. Livsmedelsverket får också kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisation.

Revisorerna föreslog att regeringen skulle uppdra åt Livsmedelsverket att i sin årsredovisning dels redovisa kommissionens synpunkter på livsmedels- tillsynen i Sverige, dels redovisa de åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik.

Remissinstanserna

Med undantag för Livsmedelsverket tillstyrker remissinstanserna revisorer- nas förslag om att Livsmedelsverket bör redovisa kommissionens kritik och de åtgärder som vidtas till följd av denna. Enligt Livsmedelsverket redovisar kommissionen vanligtvis sina iakttagelser på ett tekniskt och detaljerat sätt. Med hänsyn till regeringens instruktion för hur en myndighets årsredovisning

2001/02:RR19

ska utformas är det endast möjligt att i årsredovisningen redovisa den viktig-	2001/02:RR19
aste kritiken från kommissionen och de viktigaste åtgärderna, däremot inte
samtliga punkter som kommissionen har kritiserat.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna delar inte Livsmedelsverkets uppfattning att kommissionens kritik generellt redovisas på ett teknisk och detaljerat sätt. Enligt revisorernas mening hindrar inte heller förordningen om årsredovisning och budgetun- derlag Livsmedelsverket från att redovisa kommissionens kritik i verkets årsredovisning (2000:605). Där bör även verket redogöra för de åtgärder som vidtas med anledning av kritiken.

Revisorerna anser att kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige har ett stort informationsvärde. En utomstående granskning av livsmedelstillsynen i Sverige bör vara av betydelse för regeringens uppfölj- ning och prövning av verksamheten.

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att i sin årsredovisning redovisa dels kommissionens synpunkter på livsmedelstillsy- nen i Sverige, dels de åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik.

4.3 Reformera finansierings- och avgiftssystemet

Rapporten

Vid revisorernas granskning 1994 fick nuvarande avgiftssystem kritik. En översyn av avgiftssystemet föreslogs. Även överföringen av medel från kommunerna till Livsmedelsverket ifrågasattes. Riksdagen gav regeringen till känna vad revisorerna hade anfört (bet. 1994/95:LU20, rskr. 1994/95:268, 269).

Regeringen tillsatte 1997 en kommitté med uppgift att göra en översyn av livsmedelstillsynen inklusive avgiftssystemet. Kommittén föreslog ett av- giftssystem som skulle göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att ta ut de avgifter som krävs för att tillsynen skulle få tillräckliga resurser (SOU 1998:61). Det nya avgiftssystemet skulle också skapa incitament för en bättre efterlevnad av reglerna. Därefter har Livsmedelsverket föreslagit att livsme- delstillsynen i huvudsak ska anslagsfinansieras. Regeringen har ännu inte lämnat något förslag till riksdagen.

Rapporten visar att revisorernas tidigare kritik av finansierings- och av- giftssystemet fortfarande äger stor giltighet.

Nuvarande avgiftssystem är komplicerat. Livsmedelsverket bestämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgifter. Vissa avser prövning av tillstånd, andra utgår för olika verksamheter med varie- rande avgiftsuttag utifrån olika principer. I vissa fall eftersträvas full kost- nadstäckning för tillsynen medan tillsynen i andra fall skattefinansieras.

Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats. Det gäller för såväl företag som tillsynsmyndigheter. Företag får inte tillräckliga inci- tament att följa gällande regelverk. Det finns inte heller några garantier för att myndigheterna får tillräckliga resurser för tillsyn.

Kommunerna överför 15 % av de årliga tillsynsavgifterna till Livsmedels- verket. Revisorerna konstaterade att Livsmedelsverket inte fullt ut har använt dessa medel för samordning av och stöd till kommunerna.

Mot denna bakgrund föreslog revisorerna att regeringen bör genomföra åtgärder så att finansierings- och avgiftssystemet skapar incitament för verk- samhetsutövare att följa gällande regelverk och ge tillsynsmyndigheterna förutsättningar att anpassa sina resurser efter behovet av tillsyn. Regeringen bör även utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från kommunerna till Livsmedelsverket upphör.

Remissinstansernas synpunkter

Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning att finansierings- och av- giftssystemet behöver reformeras. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyr- ker förslaget om en reformerad avgiftsfinansiering. Livsmedelsverket, branschorganisationer samt länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens län anser däremot att livsmedelstillsynen helt eller huvudsakligen ska finan- sieras över anslag.

Ett antal remissinstanser, t.ex. Livsmedelsverket, länsstyrelserna i Öster- götlands och Norrbottens län samt Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Kristinehamns kommun framhåller behovet av resurser för tillsyn. Livsme- delsverket betonar även vikten av utökade resurser för att livsmedelstillsynen ska kunna bedrivas på en betydligt högre nivå än i dag. Många är också kritiska mot att beslut om finansiering och avgifter har dröjt.

Samtliga kommuner, Svenska Kommunförbundet och Livsmedelsverket tillstyrker förslaget om att slopa överföringen av medel från kommunerna till Livsmedelsverket. Verket påpekar dock att detta förutsätter att verket komp- enseras med höjda anslag.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att det är angeläget att finansierings- och avgiftssystemet reformeras från grunden. Avgiftssystemet bör skapa incitament för verksam- hetsutövare att följa gällande regler. Det ska också ge tillsynsmyndigheterna förutsättningar att kontrollera att företagen följer dessa regler. Regeringen bör även behandla möjligheterna att förenkla nuvarande system. Dessutom bör regeringen utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från kommunerna till Livsmedelsverket upphör.

Motiven för att genomföra en reformerad avgiftsfinansiering har stärkts efter remissbehandlingen. Bland annat Livsmedelsverket framhåller i sitt remissvar att livsmedelstillsynen behöver få utökade resurser. EU- kommissionen har också i sina utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige påtalat bristande resurser för livsmedelstillsyn.

Remissvaren från bransch- och konsumentorganisationer samt tillsyns- myndigheter inklusive Livsmedelsverket visar också på behovet av tillsyn.

Regeringen bör därför utarbeta ett förslag till riksdagen som grundas på det förslag som lämnades i betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:61). En reformerad avgiftsfinansiering syftar till att säkerställa de re- surser som livsmedelstillsynen behöver. Iakttagelser om brister i hygien och redlighet bör leda till ökad tillsyn vars kostnader betalas av dem som föror-

2001/02:RR19

sakar den. Därigenom får försumliga företag anledning att förbättra sin livs-	2001/02:RR19
medelshantering samtidigt som myndigheterna får intäkter för att förstärka
livsmedelstillsynen efter behov.
Förslaget om anslagsfinansiering som har framförts av Livsmedelsverket
tillgodoser enligt revisorernas mening inte behovet av en flexibel anpassning
av tillsynsresurserna till varierande behov. Vid en avgiftsfinansiering drabbas
försumliga företag direkt av ökade tillsynskostnader. När tillsynen anslagsfi-
nansieras måste denna direkta påverkan på företag ersättas med tungrodda
och ofta ineffektiva administrativa åtgärder.

4.4 Redovisa kostnaderna

Rapporten

Det saknas tillförlitliga uppgifter om kommunernas kostnader för livsmedels- tillsynen. I det nya rapporteringssystemet, där kommunerna lämnar uppgifter till Livsmedelsverket om tillsynen, har frågan om kommunernas kostnader för verksamheten utgått. Därmed föreligger inget krav på kommunerna att rapportera kostnaderna för verksamheten.

Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen tar initiativ till att åstad- komma en tillförlitlig redovisning av kostnaderna för livsmedelstillsynen.

Remissinstanserna

Med undantag av Livsmedelsverket är remissinstanserna positiva till reviso- rernas förslag. Livsmedelsverket pekar på att kommunernas uppgifter om personal, tillsynens omfattning och resultat av tillsynen är tillräckliga för verkets behov.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att en tillförlitlig kostnadsredovisning är väsentlig för alla verksamheter. Livsmedelstillsynen är inget undantag. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en tillförlitlig redovisning av kostnaderna för livsmedelstillsynen. För att få ett jämförbart underlag bör de uppgifter som ska ingå i kostnadsredovisningen specificeras.

4.5 Tydliggör företagens ansvar

Rapporten
Företagens ansvar är mycket tydligt i lagstiftningen. Grundläggande krav
måste uppfyllas för att livsmedel ska få produceras och hanteras för försälj-
ning och i storhushåll. Det finns bl.a. krav på att företagen ska utföra kontrol-
ler och utarbeta s.k. egenkontrollprogram. Företagens egenkontrollprogram
ska fastställas av tillsynsmyndigheten. Detta krav har kritiserats bl.a. för att
det kan leda till otydlighet om företagens ansvar.
I betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige utvärderades systemet med
egenkontroll. I utredningen föreslogs att kravet på att tillsynsmyndigheterna
ska fastställa företagens egenkontrollprogram skulle avskaffas. Revisorerna
ansåg i rapporten att utredningens förslag bör genomföras.	1

Remissinstanserna

2001/02:RR19

Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Sveri- ges hotell- och restaurangföretagare, SHR, pekar på att lagändringar har genomförts utan tillräckliga förberedelser. Beslutet om fastställande av egen- kontrollprogram är ett sådant exempel. Vissa remissinstanser föreslår att krav på utbildning för verksamhetsutövare och de personer som ska arbeta med livsmedel utreds eller införs.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna delar remissinstansernas synpunkter att det skulle vara önskvärt att ställa krav på utbildning för verksamhetsutövare och de personer som ska arbeta med livsmedel. Frågan är dock komplicerad. Det behövs sannolikt olika typer av utbildning för olika branscher och verksamheter. Utbildning- arna behöver genomföras kontinuerligt. Vilka krav som ska uppfyllas kan också variera över tiden. Dessutom behöver frågan om finansiering lösas.

En utgångspunkt måste också vara att det är företagens och branschorgani- sationernas ansvar att se till att de anställda har de kunskaper som livsme- delshanteringen kräver. Av revisorernas rapport framgår vilka branscher som i samarbete med Livsmedelsverket har tagit fram utbildningsprogram. Revi- sorerna bedömer att dessa insatser skulle kunna utvecklas ytterligare.

Kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontroll- program bör avskaffas.

4.6 Livsmedelsverkets styrning och uppföljning

Rapporten

I rapporten konstaterades att Livsmedelsverkets styrning och uppföljning av den kommunala tillsynen kan förbättras inom verkets nuvarande mandat.

Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till verket att leda och samordna den kommunala tillsynen. Livsmedelsverket kan återta tillsynsan- svar för anläggningar som står under kommunal tillsyn. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen.

Tillsynsansvaret kan också överföras i motsatt riktning, från Livsmedels- verket till kommunerna. Det är relativt vanligt. Exempelvis har Livsmedels- verket överfört tillsynsansvaret för anläggningar till Stockholms kommun och Göteborgs kommun.

Livsmedelsverket har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt de senaste åren, trots att regeringen har beviljat extra medel för bl.a. sådana inspektioner.

Livsmedelsverkets inspektioner i kommunerna kan innebära att verket be- gär yttrande från den berörda kommunen med anledning av uppmärksam- made brister. Tillgängliga uppgifter om hur ofta verket begär yttrande avser år 1999. Då begärde Livsmedelsverket yttrande endast från åtta kommuner.

I rapporten föreslog revisorerna att regeringen uppdrar åt Livsmedelsver-	2001/02:RR19
ket att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som
verket har uppmärksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten.

Remissinstanserna

Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning. Undan- tagen är Livsmedelsverket, Livsmedelsföretagen (livsmedelsindustrin) och Länsstyrelsen i Norrbottens län.

Ekonomistyrningsverket anser att det tydligt framgår av rapporten att Livsmedelsverket inte klarar sin styrningsuppgift. Verket anser att det moti- verar en närmare studie av Livsmedelsverkets interna organisation. Även kontakterna mellan Livsmedelsverket och kommunerna behöver studeras. Flertalet instanser, i synnerhet kommuner och Svenska Kommunförbundet men även Statskontoret och länsstyrelsen i Östergötlands län, betonar vikten av att Livsmedelsverket både stöder och styr den kommunala tillsynen.

Livsmedelsverket ifrågasätter om verket kan styra en kommunal verksam- het. Styrning förutsätter sanktionsmöjligheter i de fall oacceptabla brister uppdagas. Verket anser att dess uppdrag snarare är att följa upp och stödja den lokala livsmedelstillsynen. Vidare redovisas att uppföljningen av kom- munerna ”nyligen har förfinats”. Antalet kommuninspektioner och norme- rande inspektioner har fördubblats år 2001 jämfört med året innan. Enligt verket begränsas inspektionerna i kommunerna av tillgängliga resurser.

Livsmedelsverket anser att det finns ett mycket stort behov av stöd till kommunerna. Grundläggande brister, t.ex. att kommunerna saknar förutsätt- ningar för att bedriva en bra tillsyn, kan dock inte avhjälpas med ökat stöd från verket.

Livsmedelsföretagen ställer sig tveksamma till om Livsmedelsverkets be- fogenheter är tillräckligt långtgående för att uppnå en likvärdig tillsyn. Före- tagen anser att om det inte finns någon tillsyn att samordna är uppdraget svårt. Livsmedelsföretagen kommenterar också frågan om varför Livsme- delsverket inte övertar tillsynen över kommunala tillsynsobjekt. ”Anledning- en till att detta inte har skett trots konstaterade brister beror sannolikt på att det är en ganska kraftlös sanktion samt att det med nuvarande organisation oftast är praktiskt svårt för Livsmedelsverket att överta kontrollen.”

Livsmedelsföretagen anser dock att verket kan stödja kommunernas tillsyn genom inspektioner. Samtidigt framhålls: ”Med kännedom om Livsmedels- verkets bristande ekonomiska resurser kan omfattningen av detta arbete dock knappast få större omfattning än i dag om verket inte får ökade resurser.”

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna understryker vikten av att Livsmedelsverkets styrning och upp- följning av den kommunala tillsynen förbättras.

Revisorerna anser att det är positivt att verkets normerande inspektioner och kommuninspektioner har fördubblats till 80 inspektioner mellan åren 2000 och 2001. Livsmedelsverket har dock inte redovisat hur många av dessa inspektioner som har resulterat i att verket har begärt yttrande från den berörda kommunen där brister har uppmärksammats. Om den kommunala

tillsynen är så undermålig som bl.a. remissvaren från Livsmedelsverket och	2001/02:RR19
Livsmedelsföretagen gör gällande borde uppgiften redovisas.
Livsmedelsföretagens missnöje med den kommunala tillsynen är inte sam-
stämmigt med resultat från RRV:s utredning, (rapport 2001:33), som bl.a.
omfattar en undersökning av företagens uppfattning om den kommunala
tillsynen. Enligt RRV:s undersökning fungerar inspektionerna väl. 85 % av
företagen var mycket positiva eller ganska positiva till att det egna företaget
fick besök av livsmedelsinspektören.
Enligt revisorernas uppfattning är Livsmedelsverkets möjlighet att återta
tillsynsansvar för anläggningar ett kraftfullt medel för att påverka de kom-
munala tillsynsmyndigheterna. Livsmedelsverket har dock inte prövat styr-
kan i denna åtgärd, eftersom den aldrig har tillämpats vid konstaterade brister
i den kommunala livsmedelstillsynen.
Även rätten att inspektera anläggningar som står under kommunal tillsyn
torde vara en god möjlighet för verket att påverka de kommunala tillsyns-
myndigheterna.
Livsmedelsverket ska enligt sin instruktion ”utöva tillsyn enligt livs-
medelslagen samt leda och samordna livsmedelstillsynen”. Uppgiften har
inte förändrats i den förordning som regeringen utfärdade den 13 december
2001. Livsmedelsverket anser att verkets uppgift är att ”följa upp och stödja
den kommunala tillsynen”.
Ekonomistyrningsverket påpekar i sitt remissyttrande att det finns motiv
för en närmare studie av Livsmedelsverkets interna organisation. I betänkan-
det Livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:61) föreslogs också en översyn
av verkets organisation för att tydligt skilja de centrala myndighetsuppgifter-
na från den operativa tillsynen.
Livsmedelsverket genomförde år 2000 på eget initiativ en omorganisation.
Syftet med omorganisationen var bl.a. att skilja verkets regel- och förhand-
lingsarbete från tillsyn och annan myndighetsutövning.
RRV har i sin rapport (2001:33) pekat på att Livsmedelsverket måste
komma till rätta med sina interna problem. Omorganisationen år 2000 har
enligt rapporten lett till att personal har slutat och att stödet till kommunerna
har minskat. Enligt rapporten har dock verket börjat vidta åtgärder för att
förbättra arbetssituationen inom verket.
I revisionsberättelsen för Livsmedelsverket för räkenskapsåret 2001 in-
vände RRV mot att Livsmedelsverket hade överskridit sin anslagskredit med
närmare två miljoner kronor. Föregående år beslutade regeringen om en
indragning av verkets anslagssparande. Livsmedelsverket förlorade rätten att
disponera anslagsmedel på 10 miljoner kronor. Verket hade inte begärt att få
behålla dessa medel.
Sammantaget finns det enligt revisorernas mening flera motiv till att rege-
ringen bör ta initiativ till en översyn av Livsmedelsverket uppgifter. Verkets
samtliga uppgifter bör bli föremål för utomstående granskning. Detta omfat-
tar bl.a. ledning och samordning av kommunernas livsmedelstillsyn och den
operativa tillsynen som verket självt utför. Översynen bör syfta till att tyd-
liggöra och renodla verkets myndighetsuppgifter.
	1

4.7 Länsstyrelsernas uppgifter

2001/02:RR19

Rapporten

Revisorerna har vid en tidigare granskning uppmärksammat behovet av att länsstyrelsernas uppgifter preciseras. Utredningen om livsmedelstillsynen föreslog att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen skulle utgå. Regeringen har inte fattat något beslut med anledning av förslaget som lämnades 1998.

Revisorerna ansåg i rapporten att länsstyrelsernas nuvarande roll inom livsmedelstillsynen bör ändras. Antingen bör länsstyrelsernas uppgifter pre- ciseras eller så bör uppgifterna utgå. Om regering och riksdag väljer att pre- cisera länsstyrelsernas uppgifter måste resurser för verksamheten säkerstäl- las. Det kan inte vara möjligt att med nuvarande resursinsats, dvs. totalt 6 årsarbetskrafter spridda över hela landet, vilket motsvarar ca 0,2 årsarbets- krafter per län, åstadkomma några resultat inom ett område som är så omfat- tande som livsmedelstillsynen och som dessutom karakteriseras av ett så komplicerat regelverk.

Revisorernas rapport visar att Livsmedelsverket inte i någon större ut- sträckning har använt länsstyrelsernas kompetens inom livsmedelstillsynen.

Remissinstanserna

Remissinstanserna instämmer i uppfattningen att länsstyrelsernas uppgifter behöver ändras. En förstärkning av länsstyrelserna förordas av länsstyrelser- na i Östergötlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Norrbottens län, Miljö- nämnden i Borlänge och Svenska Kommunförbundet. Ett par remissinstan- ser, Ekonomistyrningsverket och Miljönämnden i Helsingborgs stad, anser att länsstyrelsernas uppgifter behöver utredas ytterligare. Miljönämnderna i Göteborgs kommun och Malmö stad anser att länsstyrelsernas uppgifter bör utgå.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna gör efter ytterligare överväganden bedömningen att det skulle behövas en avsevärd resursförstärkning vid respektive länsstyrelse för att skapa förutsättningar för att länsstyrelserna ska kunna stödja och samordna kommunernas livsmedelstillsyn. Det är en fördel att statens resurser inom livsmedelstillsynen koncentreras till en myndighet. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen bör utgå.

4.8 Kommunernas resurser

Rapporten

I rapporten konstaterades att det inte finns några tillgängliga uppgifter som visar att kommunerna har minskat resurserna för livsmedelstillsynen.

Kommunernas tillsynsfrekvens för samtliga företag har totalt sett mins- kat. Tillsynsfrekvensen vid olika typer av företag varierar. Tillsynsfrekven- sen har minskat för storhushåll, butiker och vattenverk. Tillsynen över

industrianläggningar har ökat. Livsmedelsverket har inte närmare analyserat	2001/02:RR19
orsakerna till dessa förhållanden. En sådan analys skulle behövas.
En tolkning som ligger nära till hands är, enligt revisorernas mening, att
kommunernas tillsynsaktiviteter ökar där det finns möjlighet att finansiera
inspektionsverksamheten. De största möjligheterna för kommunerna att ta
ut avgifter finns nämligen för industrianläggningar.
I betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige (1998:61) föreslogs dels att
livsmedelslagen skulle ändras för att underlätta för kommunerna att sam-
verka med varandra, dels att regeringen skulle kunna besluta om att till-
synsansvaret för en hel kommun skulle kunna överföras till Livsmedelsver-
ket. Regeringen har inte behandlat frågan. Revisorerna ansåg i rapporten att
utredningens förslag bör genomföras.

Remissinstanserna

Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en förändring av livsmedelslagen för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsynen.

Svensk Dagligvaruhandel föreslår i stället att Livsmedelsverket bör an- svara för att en adekvat tillsynsverksamhet organiseras i resursfattiga kom- muner. Länsstyrelsen i Östergötlands län föreslår att länsstyrelsen ska kunna ta över tillsynsansvar i kommunerna genom att anställa personal som verkar i flera kommuner.

Vad gäller förslaget om att regeringen ska kunna besluta om att tillsynsan- svaret för en hel kommun ska överföras till Livsmedelsverket är de remissin- stanser som har yttrat sig i frågan negativa. Statskontoret, Livsmedelsverket, Miljönämnden i Borlänge kommun och Svenska Kommunförbundet avstyr- ker förslaget.

Livsmedelsverket anser exempelvis att det vore bättre att tydliggöra kom- munernas åligganden och ge staten möjlighet att komma till rätta med kom- muner som inte fullföljer sitt uppdrag.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna har tagit del av Livsmedelsverkets rapport 2 – 2002, Rapporte- ring av livsmedelstillsynen 2000 – Kommunernas rapportering om livsme- delstillsynen. Av rapporten framgår bl.a. att tillsynen fortfarande varierar mellan olika företag. Tillsynsfrekvensen för industriföretag har dock minskat jämfört med år 1999. Fortfarande saknas en närmare analys av orsakerna till detta förhållande.

Revisorerna delar de synpunkter som har framförts av utredningen Livs- medelstillsynen i Sverige och flertalet remissinstanser, nämligen att det är angeläget att livsmedelslagen ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra.

Revisorerna förordar även ett genomförande av förslaget att regeringen ska besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun överförs till Livsmedels- verket.

Det finns redan möjlighet för Livsmedelsverket att återta tillsyn för an- läggningar som står under kommunal tillsyn. Principiellt skulle det vara

möjligt för verket att överta tillsynen för alla anläggningar i en kommun. Det	2001/02:RR19
är dock lämpligt att regeringen beslutar om en sådan åtgärd i enlighet med de
utgångspunkter som redovisades i betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige
(SOU 1998:61).

4.9 Rapporteringen behöver förbättras

Rapporten

Kommunerna rapporterar årligen om livsmedelstillsynen till Livsmedelsver- ket, som sammanställer och publicerar uppgifterna. Regeringen tar del av denna rapportering.

Livsmedelsverket och länsstyrelserna lämnar i sina årsredovisningar en re- dogörelse för kommunernas tillsyn. Livsmedelsverket har under flera år rapporterat till regeringen att livsmedelstillsynen i kommunerna har minskat i omfattning. Regeringen har tillsatt flera utredningar men i övrigt inte vidtagit några åtgärder med anledning av de redovisningar och förslag som har läm- nats.

Riksdagen får begränsad information om livsmedelstillsynen i Sverige. Det finns brister i kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen.

Uppgifterna behöver ofta kompletteras. Många kommuner rapporterar inte i tid. Livsmedelsverkets sammanställning kommer för sent för att ge en aktuell bild av livsmedelstillsynen i landet.

Mot denna bakgrund föreslog revisorerna följande:

1.att regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktions- möjlighet kan vara att vite utgår vid utebliven rapportering

2.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördju- pade analyser av resultaten

3.att regeringen lämnar information till riksdagen om resultatet av den offentliga tillsynen.

Remissinstanserna

Med undantag av Livsmedelsverket är de remissinstanser som har uttalat sig om rapporteringen positiva till förslagen.

Livsmedelsverket noterar med förvåning revisorernas förslag om att frågan om sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller rapporte- ringskravet ska utredas. Verket hänvisar till att detta är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Livsmedelsverket anser att det är mer angeläget att komma till rätta med problem som föranleds av att kommuner bedriver livsmedelstillsyn på en oacceptabelt låg nivå. Verkets nya rapporteringssystem kommer enligt verket att skapa möjligheter till fördjupade analyser av resultat av den kommunala tillsynen.

2001/02:RR19

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna konstaterar att Skolverket har möjlighet att förelägga kommuner vite om huvudmännen inte lämnar efterfrågade uppgifter enligt förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen (1992:1083). Därmed saknas grund för påståendet att förslaget är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

Revisorerna föreslår följande:

1.att regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga att vidta när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktionsmöjlighet kan vara att vite utgår vid utebliven rapportering

2.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördju- pade analyser av resultaten

3.att regeringen lämnar information till riksdagen om resultatet av den offentliga tillsynen.

4.10 Sanktioner

Rapporten

Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades år 1989. Tillsynsmyn- digheterna fick bl.a. en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Straffsatsen för brott mot livsmedelslagen höjdes till två år i grova fall. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedelsla- gen.

Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har fått den omfattning som avsågs i samband med 1989 års riksdagsbeslut.

Vid revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen som gjordes 1994 framhölls att flertalet kommuner bör kunna stärka sin tillsynsverk- samhet genom bättre kunskap om rättstillämpningen inom livsmedelslag- stiftningen (förslag 1994/95:RR8). Bland annat ansågs det angeläget att Livsmedelsverket förmedlar information om rättsfall till de kommunala tillsynsmyndigheterna. Revisorernas kritik kvarstår.

Livsmedelsverket har inte utarbetat någon vägledning för hur sanktionsin- strumenten ska tillämpas. Samtidigt konstateras att myndigheterna nu har större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. Offentliggörande av brister kan vara ett mycket verksamt medel för att åstadkomma rättelse.

Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle uppdra åt Livsme- delsverket att vidta åtgärder för att underlätta för de kommunala tillsyns- myndigheterna att tillämpa sanktionssystemet och ge ökad offentlighet åt resultat från tillsynen.

Remissinstanserna

2001/02:RR19

Remissinstanserna tillstyrker revisorernas förslag. Svenska Kommunförbun- det, Bodens kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs stad, Malmö stad och Umeå kommun framhåller att enklare former av sanktioner, t.ex. sankt- ionsavgift, bör övervägas. Sanktionsavgift används inom miljötillsynen. Miljönämnden i Helsingborgs stad understryker särskilt behovet av enklare sanktioner.

Livsmedelsverket delar revisorernas uppfattning att informationen till kommunerna om tillämpningen av sanktionssystemet behöver förbättras. Verket vill ha till uppgift att utforma grundläggande information om sankt- ionssystemet. Däremot vill verket inte ge råd i konkreta ärenden.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att den viktigaste åtgärden för att åstadkomma förutsätt- ningar för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet är att reformera finansie- rings- och avgiftssystemet. Om det skulle visa sig att detta inte är en tillräck- lig åtgärd för att åstadkomma en bättre efterlevnad av livsmedelslagstiftning- en bör enligt revisorernas uppfattning en sanktionsavgift övervägas.

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att utarbeta vägledningar om dels sanktioner, dels att offentliggöra resultat från inspekt- ioner samt att sprida information om rättsfall.

4.11 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Rapporten

Revisorerna har under denna granskning inte funnit några motiv för att över- väga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avse- ende livsmedelstillsynen. Närhetsprincipen och effektivitetsskäl talar för en fortsatt kommunal livsmedelstillsyn. Ett reformerat finansierings- och av- giftssystem samt mer aktiv styrning och samordning från Livsmedelsverket bör ge förutsättningar för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet.

Remissinstanserna

Samtliga kommuner, Svenska Kommunförbundet, Statskontoret, länsstyrel- serna i Dalarnas och Gävleborgs län anser i likhet med revisorerna att nuva- rande ansvarsfördelning mellan stat och kommun för livsmedelstillsynen bör bestå. Statskontoret förordar en utökad decentralisering till kommunerna medan nämnda länsstyrelser anser att operativt tillsynsansvar bör överföras från Livsmedelsverket till länsstyrelserna. Livsmedelsverket, bransch- och konsumentorganisationer samt länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbot- tens län anser att livsmedelstillsynen bör förstatligas. De senare anser att länsstyrelserna bör överta tillsynsansvaret från kommunerna. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Kristinehamns kommun och Naturvetareförbun- det förordar ett statligt huvudmannaskap för miljö- och livsmedelstillsyn samt djurskydd.

Livsmedelsverket saknar en djupare analys som visar att målet, en effektiv	2001/02:RR19
och likvärdig livsmedelstillsyn i kommunerna, skulle kunna uppnås om
revisorernas olika förslag genomförs.
Livsmedelsverket, Livsmedelsföretagen, Länsstyrelsen i Norrbottens län,
Sveriges Konsumentråd och Svenska Celiakiförbundet pekar på att risker för
jäv och beroendeförhållanden medför att det är svårt att garantera en obero-
ende myndighetsutövning i kommunerna.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att det inte finns tillräckliga motiv för att överväga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avseende livsmedelstillsynen.

Frågan om jäv och beroendeförhållanden i kommunal myndighetsutövning har behandlats i RRV:s rapport (2001:33). RRV har dock inte funnit att det finns några uppgifter som stöder antagandet om att jäv är ett problem i lan- dets kommuner. Inte heller finns det belägg för att den kommunala myndig- hetsutövningen skulle innebära att kommunerna värnar mer om arbetstill- fällen än en god livsmedelstillsyn.

Frågan om möjligheterna att uppnå målet ”likvärdig livsmedelstillsyn” kommenteras av några remissinstanser. De menar att målet är omöjligt att uppnå med ett fortsatt kommunalt tillsynsansvar.

En effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn anges som ett mål för verksam- hetsgrenen Tillsyn i Livsmedelsverkets regleringsbrev. Vad som avses med ”likvärdig livsmedelstillsyn” har emellertid inte närmare preciserats. I in- struktion för Livsmedelsverket (SFS 2001:1259) som utfärdades den 13 december 2001 anges att Livsmedelsverkets uppgifter är att utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelstillsynen.

Enligt revisorernas uppfattning är tillsyn utifrån behov ett tydligare sätt att beskriva vad livsmedelstillsynen i Sverige bör syfta till. Detta bör sedan vara vägledande för målformuleringen för verksamheten.

4.12 Övriga frågor

Remissinstanserna

Frågan om hur stora bristerna vid livsmedelshanteringen är och vilka risker detta utgör för folkhälsan har kommenterats av Sveriges hotell- och restau- rangföretagare, SHR.

SHR anger i remissvaret att det är svårt att få ett grepp om hur det faktiskt förhåller sig på restaurangerna och vilken risk för folkhälsan som bristerna utgör. Antalet påstådda matförgiftningar bygger på enkätunderlag och skatt- ningar. Enligt SHR behövs en samlad redovisning med sakliga analyser och riskbedömningar av hygienen på Sveriges restauranger. Både Jordbruksde- partementet och Livsmedelsverket anser att Sverige aldrig har haft en så säker mat som i dag. SHR vill gärna dela denna uppfattning: ”Men vi ser tyvärr alltför ofta rapporter om bristande hygien på restauranger och inom andra delar av storhushållssektorn.”

Konsumentorganisationerna och Livsmedelsföretagen har redovisat olika	2001/02:RR19
exempel på allvarliga brister i den kommunala myndighetsutövningen. I det
ena fallet ledde detta till att ett femtiotal människor insjuknade efter att ha
blivit smittade av listeriabakterier. Det andra fallet rörde ett ärende om fel-
aktig märkning som ”hade vandrat” mellan en kommunal tillsynsmyndighet
och Livsmedelsverket. I båda fallen uppges att Livsmedelsverket hade upp-
manat berörda kommuner att vidta åtgärder.
Merparten av remissinstanserna har framhållit vikten av en förbättrad livs-
medelstillsyn och en ökad tillsynsfrekvens. Livsmedelsverket, branschorga-
nisationer och ett par länsstyrelser anser att detta kan åstadkommas om
livsmedelstillsynen förstatligas.

Revisorernas iakttagelser

Revisorerna delar SHR:s iakttagelser om att det saknas underlag för att be- döma vilka risker konstaterade brister utgör för folkhälsan.

Under denna granskning har även revisorerna funnit problem med att få konkreta exempel på brister i den kommunala myndighetsutövningen som t.ex. har lett till att människor har blivit sjuka. Revisorerna har utan framgång särskilt efterfrågat uppgifter från Livsmedelsverket om det fall som konsu- mentorganisationerna uppmärksammar.

Enligt revisorernas uppfattning behövs ökad offentlighet om konstaterade brister och konkreta uppgifter om de tillsynsmyndigheter som inte fullgör sina uppgifter.

Regeringen har utsett en ny styrelse för Livsmedelsverket. I styrelsen ingår elva ledamöter. Detta är en minskning med en ledamot jämfört med tidigare. I styrelsen ingår två personer som samtidigt är verksamma i livsmedelsföre- tagens branschorganisationer. Från och med innevarande år ingår inte någon person i styrelsen som är verksam inom Svenska Kommunförbundet.

Enligt verksförordningen (SFS 1995:1322) ska styrelsen för en myndighet högst bestå av åtta ledamöter. I Livsmedelsverkets instruktion anges inget undantag från verksförordningens bestämmelser.

Revisorerna ifrågasätter lämpligheten av att branschorganisationer vilkas medlemmar står under verkets tillsyn ingår i Livsmedelsverkets styrelse. Frågan bör behandlas i den föreslagna organisationsöversynen.

Förslag 2001/02:RR19

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden och förslag föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar föl- jande beslut.

Europeiska kommissionens utvärderingar

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.2 om Europeiska kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige.

Finansierings- och avgiftssystemet

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.3 om finansierings- och avgiftssystemet.

Redovisa kostnaderna

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.4 om att redovisa kostnaderna för livsmedelstillsynen.

Tydliggör företagens ansvar

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.5 om företagens ansvar.

Livsmedelsverkets styrning och uppföljning

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.6 om Livsmedelsverkets styrning och uppföljning.

Länsstyrelsernas uppgifter

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.7 om länsstyrelsernas uppgifter.

Kommunernas resurser

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.8 om kommunernas resurser.

Rapporteringen behöver förbättras

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.9 om rapporteringen.

Sanktioner

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.10 om sanktioner.

Övriga frågor

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört rörande Livsmedelsverkets styrelse i avsnitt 4.12.

2001/02:RR19

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit	2001/02:RR19
revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren
(v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Karl-
Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie
Engström (v), Björn Kaaling (s) och Lennart Hedquist (m).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke
Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektören Lena
Sandström (föredragande).
Stockholm den 17 april 2002
På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Lena Sandström

2001/02:RR19 Bilaga 1

Rapport 2001/02: 7

Hur styr staten livsmedelstillsynen?

RIKSDAGENS REVISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 08-786 61 88

www.riksdagen.se/rr

2001/02:RR19 Bilaga 1

Förord

Riksdagens revisorer har efter förslag från finansutskottet inlett en gransk- ning av statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner. Gransk- ningen omfattar tre delar: livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen. Områdena utgör tre olika exempel på nationella politikområden med verk- samhet som utförs på kommunal nivå. I denna rapport behandlas livsmedels- tillsynen. Denna granskning är samtidigt en uppföljning av revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen (1994/95:RR8).

Revisorerna har under denna granskning löpande haft kontakter med Riks- revisionsverket, RRV, som också har genomfört en utredning som rör livs- medelstillsynen.

En referensgrupp bestående av direktör Bo Ericsson, Livsmedelshandlare- förbundet, generaldirektör Lena Johansson, Livsmedelsekonomiska institu- tet, generalsekreterare Anders Lindström, Sveriges konsumentråd, organisat- ionsdirektör Erik Lindgren, och f.d. stadsveterinär Sven Rydberg, har varit knuten till granskningen i syfte att kvalitetssäkra resultatet.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas andra avdelning. I andra av- delningen ingår: Per Rosengren, ordf. (v), Bengt Silfverstrand, v. ordf. (s), Margit Gensser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör Lena Sandström ansvarat för granskningen. I arbetet har också utredare Anders Widholm och pol.stud. Roy Melchert medverkat.

I granskningen har även tf. utredningschef Karin Rudberg och kanslichef Åke Dahlberg deltagit.

Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 13 december 2001.

Revisorernas rapport sänds nu på remiss till berörda myndigheter och or- ganisationer samt ett antal kommuner. Därefter kommer revisorerna att ut- forma sitt slutgiltiga ställningstagande i förslag till riksdagen.

Efter att de övriga rapporterna om statens styrning har behandlats på samma sätt, har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till riksdagen avseende statens styrning av verksamheter i kommuner.

2001/02:RR19 Bilaga 1

Sammanfattning

Syftet med livsmedelslagstiftningen är att skydda konsumenternas hälsa genom att se till att livsmedlen är säkra och att sörja för redlighet i handeln. I lagstiftningen är företagens ansvar tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att männi- skor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Att bryta mot reglerna är straffbart.

Offentlig tillsyn innebär att se till att företagen följer livsmedelslagstift- ningens regler. Ansvaret för livsmedelstillsynen i Sverige är i dag delat mel- lan stat och kommun.

Denna rapport behandlar den offentliga livsmedelstillsynen med särskild inriktning på statens styrning av den kommunala tillsynen. Rapporten är samtidigt en uppföljning av revisorernas tidigare granskning från år 1994/95 som föranledde tillkännagivanden av riksdagen.

Livsmedelsverket är central tillsynsmyndighet med ansvar för att leda och samordna livsmedelstillsynen. Verket har tillsyn över ca 600 större livsme- delsanläggningar varav omkring 130 slakterier. Kommunerna har tillsynsan- svaret för närmare 99 % av livsmedelsanläggningarna, drygt 52 000 objekt. Länsstyrelserna ska ”svara för den närmare tillsynen inom länet”.

Senast riksdagen fattade ett mer genomgripande beslut om livsmedelstill- synen var år 1989, alltså för tolv år sedan. Livsmedelstillsynen har under de senaste åren varit föremål för ett omfattande utredningsarbete som bl.a. har innefattat hur tillsynen ska finansieras och organiseras. Inga beslut har dock fattats med anledning av förslag som har lämnats av olika utredningar.

Livsmedelstillsynen karakteriseras av ett omfattande regelverk och ett komplicerat finansierings- och avgiftssystem.

Regelverket

Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i mycket hög grad harmoniserad med EU:s lagstiftning. EU:s regelverk fastställer hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Däremot råder en betydande frihet vad gäller organisation och finansiering på nationell nivå.

EU:s regelverk om livsmedelstillsynen är omfattande, komplicerat och svårt att överblicka. Information om lagstiftningen är i vissa fall bristfällig och ofullständig. Detta avser särskilt förordningar som gäller direkt i lag. Det saknas en komplett förteckning av gällande förordningar.

Kontroll av livsmedel regleras i livsmedelslagen och livsmedelsförord- ningen. Regelmängden är mycket stor. Exempelvis har Livsmedelsverket utfärdat mer än 100 förskrifter inom området. Föreskrifterna omfattar om- kring 1 500 sidor.

EU:s utvärderingar

Europeiska kommissionen övervakar efterlevnaden av lagstiftningen genom kommissionens utvärderingar. Resultatet av utvärderingar av den svenska

livsmedelstillsynen visar att både Livsmedelsverkets och kommunernas	2001/02:RR19
tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser.	Bilaga 1
Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsyns-
verksamhet bl.a. består i bristande styrning av Livsmedelsverket. Verket får
också kritik för styrningen av den egna tillsynen inom besiktningsveteri-
närsorganisationen.

Finansiering och kostnader

Livsmedelstillsynen i Sverige finansieras genom skatter och avgifter. I riks- dagens beslut saknades principiella överväganden om vad som skulle finan- sieras via avgifter och via skatt. Enligt 1989 års riksdagsbeslut ska 15 % av kommunernas avgiftsintäkter från den årliga tillsynsavgiften överföras till Livsmedelsverket.

Vid sin tidigare granskning riktade revisorerna kritik mot avgiftssystemet. Därefter har flera utredningar genomförts och olika förslag har lämnats. I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslogs att finansieringen i huvudsak skulle baseras på avgifter. Förslaget grundades på en principiell genomgång om vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgif- ter.

Livsmedelsverket har lämnat förslag om en i huvudsak anslagsfinansierad tillsyn.

Revisorernas tidigare kritik av finansierings- och avgiftssystemet äger fort- farande stor giltighet. I denna granskning har en relativt noggrann genom- gång av systemet genomförts. Detta har dock inte skapat någon större klar- het.

Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats för såväl företag som tillsynsmyndigheter. Den nuvarande avgiftsfinansieringen ger inte företag tillräckliga incitament att följa gällande regelverk och kan inte heller garantera att myndigheterna får de resurser som tillsynsbehoven kräver.

Redovisningen av kostnader för livsmedelstillsynen är bristfällig. Särskilt kommunernas kostnader är varierande och osäkra.

Företagens ansvar

Företagens ansvar är mycket tydligt i lagstiftningen. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras för försäljning och i stor- hushåll. Det finns bl.a. krav på att företagen ska utföra kontroller och utar- beta s.k. egenkontrollprogram. Företagens egenkontrollprogram ska sedan fastställas av tillsynsmyndigheten. Det sistnämnda kravet har kritiserats bl.a. för att det kan leda till otydlighet om företagens ansvar.

	2001/02:RR19
Livsmedelsverkets styrning av den kommunala tillsynen	Bilaga 1

Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till Livsmedelsverket att leda och samordna den kommunala tillsynsverksamheten. Livsmedelsverket använder i mycket begränsad utsträckning de möjligheter som regeringen har delegerat till verket.

Livsmedelsverket kan återta tillsynsansvar för anläggningar som står under kommunal tillsyn. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konsta- terade brister i den kommunala tillsynen.

Livsmedelsverket har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt de senaste åren trots att regeringen har beviljat extra anslagsmedel som bl.a. skulle användas tills sådana inspektioner. Efter en inspektion kan verket begära yttrande från den berörda kommunen med anledning av uppmärksammade brister. Detta före- kommer dock sällan.

Livsmedelsverkets styrning och samordning av de kommunala tillsyns- myndigheterna kan därmed förbättras inom verkets nuvarande mandat.

Rapportering och rapporteringsordning

Kommunerna rapporterar årligen om livsmedelstillsynen till Livsmedelsver- ket som sammanställer och publicerar uppgifterna. Regeringen tar del av denna rapportering.

Livsmedelsverket och länsstyrelserna lämnar i sina årsredovisningar en re- dogörelse för kommunernas tillsyn. Livsmedelsverket har under ett antal år rapporterat till regeringen att livsmedelstillsynen i kommunerna har minskat i omfattning. Med undantag för lämnade utredningsuppdrag har regeringen inte vidtagit några åtgärder med anledning av redovisningarna.

Riksdagen får en mycket begränsad information om livsmedelstillsynen i Sverige. I budgetpropositionen saknas t.ex. en resultatinriktad rapportering.

Det finns brister i kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen, bl.a. när det gäller kostnaderna för verksamheten.

Revisorernas förslag

I denna granskning föreslår revisorerna ett flertal åtgärder. Den viktigaste är att reformera nuvarande finansierings- och avgiftssystem. Ett nytt system bör utformas för att skapa incitament för verksamhetsutövare att följa gällande regelverk och ge tillsynsmyndigheterna förutsättningar att anpassa sina re- surser efter behovet av tillsyn. Iakttagelser om brister i hygien och redlighet bör leda till en ökad tillsyn vars kostnader betalas av den som förorsakar den. Avgiftssystemet behöver bli enklare. Vidare bör överföringen av medel från kommunerna till Livsmedelsverket upphöra.

Regeringen bör ta initiativ till att åstadkomma en tillförlitlig kostnadsredo- visning.

Revisorerna föreslår också att regeringen vidtar ett flertal åtgärder för att förbättra informationen om livsmedelstillsynen. Man måste säkerställa en samlad redovisning av och information om EU:s förordningar inom livsme- delsområdet. Vidare föreslås att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att

redovisa resultat av kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i	2001/02:RR19
Sverige i sin årsredovisning och redovisa vilka åtgärder som har vidtagits	Bilaga 1
med anledning av kommissionens kritik. Regeringen bör också lämna in-
formation till riksdagen om den offentliga livsmedelstillsynen.
För att komma till rätta med de brister som har uppmärksammats vad gäl-
ler kommunernas rapportering bör regeringen uppdra åt Livsmedelsverket att
vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och göra
en fördjupad analys av resultatet. Regeringen bör också utreda vilka sankt-
ionsmöjligheter som är lämpliga att använda när kommunerna inte uppfyller
rapporteringskraven.
Därutöver föreslår revisorerna ett antal åtgärder som syftar till att förbättra
Livsmedelsverkets ledning och stöd till de kommunala tillsynsmyndigheter-
na. Regeringen bör uppdra åt Livsmedelsverket att intensifiera arbetet med
att minska regelmängden. Vidare bör regeringen uppdra till Livsmedelsver-
ket att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med konstaterade
brister i den kommunala tillsynsverksamheten. Livsmedelsverket bör också
underlätta för tillsynsmyndigheterna att använda befintliga sanktionsmöjlig-
heter samt offentliggöra resultat från inspektioner.
Därutöver lämnar revisorerna ytterligare förslag om olika åtgärder som
syftar till att tydliggöra tillsynsmyndigheternas ansvar för livsmedelstillsyn.
Revisorerna har inte funnit skäl till att överväga någon radikalt förändrad
ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Både närhetsprincipen och ef-
fektivitetsskäl talar för ett fortsatt kommunalt tillsynsansvar. I kombination
med ett reformerat finansierings- och avgiftssystem samt en mer aktiv styr-
ning och samordning från Livsmedelsverket bör förutsättningar finnas för en
fullgod livsmedelstillsyn i hela landet.

1 Bakgrund och uppläggning

2001/02:RR19 Bilaga 1

1.1 Bakgrund

Syftet med livsmedelslagstiftningen är att dels skydda konsumenternas hälsa genom att se till att livsmedlen är säkra, dels sörja för redlighet i handeln. Med redlighet menas att konsumenterna får den vara som de har rätt att förvänta sig med ledning av märkningen på produkterna.

I livsmedelslagstiftningen är företagens ansvar mycket tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att människor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Att bryta mot livsmedelslagstiftningen är straffbart.

Offentlig kontroll eller tillsyn är väsentlig för att se till att företagen följer livsmedelslagstiftningens regler. Konsumenten kan inte alltid se på en vara vad den innehåller eller om den är otjänlig som föda. Tillsynsmyndigheternas uppgift är därför att i konsumenternas intresse verka för att företagen tillhan- dahåller säkra livsmedel av god kvalitet och för att konsumenterna får kor- rekt information om de livsmedel som finns på marknaden.

Den samlade benämningen på myndigheters åligganden att se till att livsme- delslagstiftningen efterlevs har över tiden växlat mellan livsmedelskontroll och livsmedelstillsyn. I livsmedelslagstiftningen används begreppet tillsyn.

Ansvaret för den offentliga livsmedelstillsynen i Sverige är i dag delat mel- lan Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna.

Livsmedelsverket är central tillsynsmyndighet med ansvar för att leda och samordna livsmedelstillsynen. Verket har också tillsynsansvar för ca 600 större livsmedelsanläggningar. Däri ingår ansvaret för tillsyn av slakterier genom den s.k. besiktningsveterinärsorganisationen.

Länsstyrelsen ska utöva den närmare tillsynen inom länet, främst genom att följa och stödja kommunernas verksamhet.

Kommunerna har tillsynsansvaret för merparten av livsmedelsanläggning- arna, drygt 52 000 objekt.

Jordbruksdepartementet och Livsmedelsverket anser att vi i Sverige aldrig har haft en så säker mat som vi har i dag. I Sverige har vi inte haft några större ”livsmedelsskandaler”. Någon större omfattning av matförgiftningar till följd av dålig kvalitet på livsmedel har inte rapporteras. Livsmedelsverket anser dock att matförgiftningar är kraftigt underrapporterade.

Livsmedelstillsynen i Sverige har varit föremål för ett omfattande utred- ningsarbete under senare år.

De utredningar som har genomförts är följande:

•Riksdagens revisorers granskning av livsmedelstillsynen och förslag till riksdagen (1994/95:RR8),

•Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:61),

•Livsmedelsverkets rapport 9 – 2000 Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering, samt

• RRV:s rapport 2001:33, Livsmedelsverkets stöd till den kommunala	2001/02:RR19
livsmedelstillsynen.	Bilaga 1
De problem som har uppmärksammas inom den kommunala livsmedelstill-
synen är bl.a. följande:

•de kommunala myndigheternas tillsynsaktiviteter har minskat,

•tillsynen varierar mellan olika kommuner,

•de ekonomiska incitamenten för att vidta åtgärder vid uppmärksammade brister är inte tillräckliga för verksamhetsutövaren,

•det finns stora brister vad gäller märkning av produkter,

•de lokala tillsynsmyndigheterna har bristande resurser och kompetens,

•utbildningsnivån är låg hos personal som hanterar livsmedel,

•nya livsmedelsprodukter utvecklas och alltmer beredning sker i butik.

Hur eventuella brister ska åtgärdas har inte diskuterats i samma omfattning som frågan om vem som ska svara för livsmedelstillsynen. Frågan om hur tillsynen ska finansieras har också varit mycket omdiskuterad.

Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslog år 1998 att nuva- rande ansvarsfördelning mellan stat och kommun skulle bestå, men att läns- styrelsernas uppgifter skulle utgå. Livsmedelsverket har föreslagit att den kommunala tillsynen skulle förstatligas inom Livsmedelsverket. Länsstyrel- serna har under hösten 2001 lämnat ett förslag om att livsmedelstillsynen ska överföras till staten inom länsstyrelseorganisationen1.

Således finns tre olika förslag till hur tillsynen borde organiseras. Något ställningstagande från regeringen finns ännu inte.

Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslog en fortsatt, men re- formerad avgiftsfinansiering. Livsmedelsverket och länsstyrelserna föreslog en finansiering över anslag. Verkets förslag innefattade dock vissa inslag av avgiftsfinansiering.

Inom Jordbruksdepartementet påbörjades våren 2001 en inomdepartemen- tal utredning som enligt företrädare för Jordbruksdepartementet ska studera förutsättningarna för en statlig samordning av djurskyddet och livsmedelstill- synen. Därutöver har regeringen tillsatt en utredare med uppdrag att redovisa hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvalt- ningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontroll och genomförande av demokratiskt fattade beslut. I uppdraget ingår bl.a. att klargöra tillsynens syfte, innebörd och omfattning samt hur avvägningar görs mot andra styrin- strument. Även tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering ska behandlas2.

Denna granskning syftar till att belysa hur statliga styrinstrument använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedels-

1Landshövdingemötet 2001-09-07.

2 Dir. 2000:62.

tillsynen. Dessutom behandlas vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder	2001/02:RR19
med anledning av rapporterade brister i den kommunala tillsynen.	Bilaga 1

1.2 Rapportens syfte och metod

1.2.1 Syfte

Våren 2001 beslutade revisorerna att inleda flera granskningar av hur den statliga styrningen fungerar i kommunerna. Syftet med granskningarna är främst att undersöka hur statliga styrinstrument används för att säkerställa önskvärda resultat av verksamheter som bedrivs i kommunerna. Därutöver behandlas vilka möjligheter som staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister. Rapporten om livsmedelstillsynen utgör således en del av revisorernas samlade insats för att granska statens styrning av verk- samheter i kommuner.

Inom de olika områdena behandlas olika aspekter av statlig styrning:

−hur styrningen förhåller sig till de mål som riksdagen har fastställt,

−ansvarsfördelningen mellan stat och kommun,

−finansieringens utveckling,

−uppföljning, utvärdering, tillsyn och rapportering samt

−brister i olika styrformer.

För livsmedelstillsynen tillkommer frågan om hur EU påverkar statens möj- ligheter att styra den kommunala livsmedelstillsynen.

Denna granskning syftar således till att belysa hur statliga styrinstrument använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedelstillsynen. Dessutom behandlas vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister i den kommunala tillsy- nen. Denna granskning är samtidigt en uppföljning av revisorernas tidigare rapport om livsmedelstillsynen och förslag till riksdagen (1994/95:RR8).

1.2.2 Metod

Underlag för denna rapport är i hög grad offentligt tryck, statistik, rapporter och övrig dokumentation från myndigheter och organisationer. Intervjuer har genomförts med företrädare för Regeringskansliet, Livsmedelsverket, två länsstyrelser, tre kommuner samt några organisationer, bl.a. Svenska Kom- munförbundet, Sveriges Konsumentråd, Livsmedelshandlareförbundet, (SSLF) och Sveriges hotell- och restaurangförbund (SHR).

Vid länsstyrelserna har länsveterinärerna vid länsstyrelserna i Norrbottens och Östergötlands län intervjuats. Företrädare för Pajala, Bodens och Göte- borgs kommuner har intervjuats. Studiebesök har även genomförts vid en styckningsanläggning och en charkuterifabrik som står under kommunal tillsyn.

Under granskningen har revisorerna löpande haft kontakter med Riksrevis- ionsverket, RRV, som också har bedrivit en granskning inom livsmedelstill- synen. RRV:s granskning har dock haft ett annat syfte, nämligen att dels

beskriva och förklara den variation som finns mellan kommunerna i hur	2001/02:RR19
livsmedelstillsynen utförs, dels att klargöra om Livsmedelsverket inom sitt	Bilaga 1
nuvarande mandat kan arbeta effektivare för att få den lokala livsmedelstill-
synen att fungera bättre än i dag.

2 EU:s livsmedelslagstiftning

2001/02:RR19 Bilaga 1

2.1 Inledning

Detta kapitel innehåller en översiktligt beskrivning av EU:s livsmedelslag- stiftning och resultatet av EU:s övervakning av den svenska livsmedelstillsy- nen. Syftet är att identifiera på vilket sätt EU påverkar statens möjligheter att styra och organisera den svenska livsmedelstillsynen. Dessutom är kommiss- ionens utvärderingar av stort intresse för bedömningar om resultatet av den svenska tillsynen. Kapitlet inleds med en kort redovisning av EG:s rättsakter och kommissionens organisation för att övervaka efterlevnaden av EU- lagstiftningen.

2.2 EG:s rättsakter

EG-rätten består av primär och sekundär lagstiftning, internationella avtal samt EG-domstolens rättspraxis. Den primära lagstiftningen utgörs av de grundläggande fördragen. Den sekundära lagstiftningen utgörs av fem olika sorters rättsakter: förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och ytt- randen.

EG-rättens olika rättsakter:

Förordningar är de mest kraftfulla av rättsakterna. En förordning börjar gälla direkt efter att den träder i kraft. Den behöver således inte införlivas i medlemsstaternas lagstiftning. Den berör samtliga medlemsländer, företag, myndigheter och medborgare.

Direktiv anger ett resultat som ska uppnås. De berörda medlemslän- derna är sedan ansvariga för att införa bestämmelser i den nationella lagstiftningen eller vidta andra åtgärder för att efterleva direktivet. Direktiv kan dessutom rikta sig enbart till vissa medlemsländer.

Beslut av ministerrådet eller kommissionen kan rikta sig till enskilda medlemsländer, företag eller medborgare. Beslut är bindande för dem som besluten riktar sig till.

Rekommendationer och yttranden från ministerrå- det eller kommissionen är rättsakter som inte är juri- diskt bindande.

2.3 Organisation

Europeiska kommissionen har bl.a. till uppgift att kontrollera att EU:s lag- stiftning efterlevs av de olika medlemsstaterna. Detta regleras i artikel 211 i EG-fördraget. Kommissionen är indelad i 23 generaldirektorat med olika ansvarsområden. Livsmedelstillsynen behandlas i generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd.

År 1997 inrättades inom generaldirektoratet för hälsa och konsument- skydd, kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor, FVO

(Food and Veterinary Office). Kontoret ansvarar bl.a. för övervakningen av	2001/02:RR19
medlemsstaternas tillsyn över EU:s lagstiftning inom livsmedelsområdet.	Bilaga 1
FVO är jämfört med övriga kontor mycket aktivt i övervakningen av med-
lemsländernas implementering av och tillsyn över lagstiftningen. Kontoret
har ett ovanligt starkt övervakningsmandat. En central del i FVO:s övervak-
ning är utvärderingar av medlemsländernas efterlevnad av EU:s lagstiftning
på livsmedelsområdet.
Kommissionens utvärderingar genomförs av en utvärderingsgrupp som i
Sverige får stöd av Livsmedelsverket. Gruppen besöker olika kontrollinstan-
ser och anläggningar i landet. Den består av ett mindre antal tjänstemän från
kommissionen samt en expert på området från något av EU:s medlemsländer.
Livsmedelsverket svarar för urval av de anläggningar som ska besökas.
Urvalet baserat på kommissionens önskemål och anläggningarnas geogra-
fiska läge. Kommissionen fastställer sedan formellt programmet.
Baserat på anläggningsbesöken samt uppgifter från Livsmedelsverket och
andra myndigheter och organisationer inom området, lämnas sedan en of-
fentlig rapport till kommissionen. Livsmedelsverket får sedan möjlighet att
kommentera rapporten och korrigera eventuella sakfel.

2.4 EU:s regelverk

2.4.1 Förordningar inom livsmedelsområdet

Regeringen har tillkännagivit en förteckning över EG:s grundförordningar inom livsmedelsområdet (SFS 2001:801). Förordningar är i huvudsak beslu- tade av ministerrådet eller av rådet i förening med parlamentet. Enligt rege- ringens tillkännagivande finns totalt 22 olika förordningar inom livsmedels- området som har antagits mellan åren 1966 och 2001.

Dessa förordningar finns också på Livsmedelsverkets webbplats. Därutö- ver redovisas ytterligare 16 förordningar inom livsmedelsområdet. Dessa förordningar är s.k. följdförordningar som beslutats av kommissionen. Livs- medelsverket har därutöver, i två olika omgångar, redovisat till revisorerna ytterligare förordningar som inte ännu finns på verkets webbplats. I bilaga 1 finns en förteckning av de förordningar som dels redovisas på webbplatsen, dels har redovisats särskilt till revisorerna.

Förordningarna inom livsmedelsområdet behandlar ofta särskilda produk- ter. Därutöver finns förordningar som reglerar allmänna områden inom livs- medelstillsynen som exempelvis:

• Förordning 315/93 om fastställande av gemenskapsförfaranden för främmande ämnen i livsmedel. Ett främmande ämne är ett ämne som utan avsikt har tillförts livsmedlet under produktion, hantering eller transport. Enligt förordningen kan kommissionen, om så behövs, anta gränsvärden för vissa främmande ämnen.

• Förordning 258/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser. Med nya livsmedel avses bl.a. livsmedel som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. Enligt förordningen får livsmedel i

denna kategori inte innebära risker för konsumenten och inte heller vil-	2001/02:RR19
seleda denne. Innan nya livsmedel får släppas ut på marknaden i ett visst	Bilaga 1
land ska ansökan göras i det aktuella landet. Därefter vidtar en godkän-
nandeprocedur i samarbete med kommissionen.
2.4.2 Direktiv inom livsmedelsområdet
Det finns ett stort antal direktiv som behandlar livsmedelsområdet. Direkti-
ven ska vara införlivade i svensk lag, förordning eller föreskrift från Livsme-
delsverket.
Inom livsmedelstillsynen är framför allt tre direktiv av intresse:

•Direktiv 89/397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel.

•Direktiv 93/99/EEG om ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av livsmedel.

•Direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien.

I dessa kontrolldirektiv regleras vad den nationella tillsynen ska omfatta. Däremot föreskrivs inte hur den nationella tillsynen ska organiseras.

På vissa områden har EU emellertid antagit mer detaljerade bestämmelser som har företräde framför dessa kontrolldirektiv. I dessa regleras främst kontroller av animaliska livsmedel.

Offentlig kontroll av livsmedel

Direktiv 89/397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel fastställer de all- männa principerna för hur den offentliga kontrollen av livsmedel ska genom- föras. I direktivet konstateras att skillnaderna i de nationella lagstiftningarna avseende livsmedelskontroll påverkar den fria rörligheten för varor. Därför måste de allmänna principer som styr genomförandet av livsmedelskontrol- len harmoniseras.

Av direktivet framgår att ”medlemsstaterna bör tillåtas en viss grad av fri- het i fråga om det praktiska genomförandet av kontrollen för att inte inkräkta på sådana system av beprövat värde som är bäst lämpade för de speciella förhållandena i varje medlemsstat”.

Direktivet specificerar att kontroller ska göras regelbundet och vid miss- tanke om att reglerna inte följs. I direktivet fastställs att livsmedelstillsynen bl.a. ska omfatta:

• tomt, anläggning och utrustning,

• råvaror, ingredienser och teknologiska hjälpmedel,

•	halvfabrikat,
•	färdigvaror,

• material och föremål avsedda att komma i kontakt med livsmedel,

• produkter och metoder för rengöring och underhåll samt bekämpnings- medel,

•metoder som används vid framställning eller behandling av livsmedel,

•märkning och presentation av livsmedel samt

•konserveringsmetoder.

I direktivet finns vidare regler som innebär att inspektören ska vidta de åt- gärder som behövs för att rätta till brister som upptäcks vid kontroll av de ovan nämnda punkterna. Inspektörerna ska dessutom ges tillräckliga befo- genheter i den nationella lagstiftningen för att kunna utföra kontroll och vidta åtgärder vid brister.

Kommissionen är ansvarig för att se till att EU:s lagstiftning efterlevs av samtliga medlemsstater. I direktiv 93/99/EEG om ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av livsmedel regleras kommissionens rätt att inspektera medlemsländerna. De nationella myndigheterna är skyldiga att samarbeta med kommissionens tjänstemän. Vidare finns bestämmelser om att de nat- ionella myndigheterna för livsmedelstillsyn måste ha tillgång till tillräcklig kvalificerad och erfaren personal.

I direktivet finns bestämmelser om att de behöriga myndigheterna i de olika medlemsländerna är skyldiga att lämna administrativt bistånd till varandra i övervakningen av den lagstiftade kontrollen av livsmedel. Varje medlemsstat ska utse ett förbindelseorgan som samordnar kommunikationen för statens räkning. I Sverige har regeringen utsett Livsmedelsverket till förbindelseorgan.

Tanken är att myndigheter i olika medlemsstater ska kunna utnyttja varandras information, t.ex. resultat från provtagningar, för att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande. All information som lämnas av de olika med- lemsstaternas myndigheter är sekretessbelagd. Om en medlemsstat, på grund av nationell lagstiftning, inte kan sekretesskydda uppgifter från andra staters myndigheter, kan andra stater vägra att lämna ut information till denna myn- dighet.

Livsmedelshygien

I direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien finns allmänna regler för livsme- delshygien samt förfaranden för kontroll av dessa regler. Med livsmedelshy- gien avses samtliga åtgärder för att säkerställa att livsmedel är ”säkra och hälsosamma”.

Av direktivet framgår att ansvaret för livsmedelshygienen främst ligger hos de olika livsmedelsföretagen. Direktivet omfattar bl.a. bestämmelser om att personer som driver livsmedelsföretag ska utarbeta program för egenkon- troll enligt HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points), se avsnitt 9.3.2. Behöriga myndigheters inspektioner ska därefter omfatta:

•en allmän bedömning av de potentiella faror för livsmedelssäkerheten som är förbundna med verksamheten samt

•en inspektion av företagets övervakning av de ”kritiska kontrollpunkter” som företaget självt identifierat.

I direktivet anges att både medlemsstaterna och kommissionen ska upp- muntra och delta i utvecklingen av riktlinjer för god hygienpraxis som livs- medelsföretag frivilligt kan använda. Riktlinjerna som medlemsstaterna

2001/02:RR19 Bilaga 1

utarbetar behöver inte vara tvingande för företagen. I direktivet finns krav på	2001/02:RR19
hygienförhållanden vid livsmedelshanteringen. De riktlinjer som medlems-	Bilaga 1
staterna utarbetar ska syfta till att uppnå de hygienkrav som fastställs i direk-
tivet. Därmed vilar ansvaret för livsmedelshygien på företaget. Myndigheter-
na ska kontrollera direktivets efterlevnad.
2.4.3 Problem med EU:s lagstiftning
Det är svårt att få en samlad bild av den aktuella lagstiftningen inom EU.
Den enda officiella publiceringen av gällande lagstiftning inom EU sker
löpande i Europeiska Gemenskapens Tidning (EGT), allteftersom lagstift-
ning antas.
På webbplats EUR-Lex3 finns den enda samlade redovisningen av EG:s
lagstiftning. Webbplatsen omfattar ett register över gemenskapens gällande
lagstiftning och EG:s rättsakter. Lagstiftning som rör livsmedel finns framför
allt samlad under rubriken 13.30.14 – Livsmedel. Relevant lagstiftning finns
även inom andra områden som t.ex. jordbruk, fiske samt miljö-, konsument-
och hälsoskydd.
EU:s lagstiftning är överlag inte konsoliderad, vilket innebär att ändringar
inte sammanförs i enhetliga dokument. Vissa ansträngningar har genomförts
för att konsolidera lagstiftningen inom EUR-Lex, som är EU:s Internetbase-
rade regelsamling. EUR-Lex publiceras dock under en s.k. ansvarsfriskriv-
ning. Denna friskrivning innebär bl.a. att garantier saknas för att lagstiftning-
en är aktuell eller korrekt konsoliderad.
Statskontoret har genomfört en studie av EU:s påverkan på den svenska
statliga tillsynen. I denna konstaterar ett antal av de intervjuade personerna
att de områden som regleras med förordningar riskerar att få en mer begrän-
sad tillsyn än områden som regleras med direktiv4.
Direktiv införlivas i svensk lagstiftning. Medlemsstaterna har i regel två år
på sig att införliva ett direktiv i nationella bestämmelser, vilket gör att direk-
tiv har längre tid på sig att bli allmänt kända. Förordningar börjar gälla be-
tydligt snabbare och får betydligt mindre uppmärksamhet. Jordbruksdepar-
tementet har iakttagit att det finns en trend att EU:s reglering i allt större
utsträckning sker genom förordningar.
Ett annat problem med EU:s lagstiftning inom livsmedelstillsynen är dess
omfattning. Endast inom området livsmedel finns det hösten 2001 ett sjuttio-
tal olika gällande direktiv utfärdade. Därutöver finns förordningar och beslut
inom andra områden som påverkar livsmedelstillsynen.
Vid intervjuer med företrädare för kommuner har det framkommit att det
finns ett behov av att framför allt förbättra informationen rörande förord-
ningar. Enligt uppgifter vid en intervju informerar inte alltid Livsmedelsver-
ket de lokala tillsynsmyndigheterna när förordningar utfärdas.

3EUR-Lex: http://europa.eu.int/eur-lex/

4Statskontorets rapport 2001:14, Analys av EU-medlemskapets effekter på svensk

statlig tillsyn (2001-09-14).

Ett tredje problem är att lagstiftningen inom livsmedelsområdet anses vara	2001/02:RR19
både komplicerad och inkonsekvent. Utredningen om livsmedelstillsynen i	Bilaga 1
Sverige (SOU 1998:61) konstaterade att lagstiftningen var svår att överblicka
och stadd i ständig förändring.
Problemen med regleringen har också uppmärksammats av kommissionen
som under 1999 presenterade en vitbok som bl.a. syftar till att komma till
rätta med problem inom livsmedelslagstiftningen. Vitboken behandlas i
avsnitt 2.7.

2.5 Kommissionens utvärderingar

2.5.1 Utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige

Kommissionen har genomfört dels tre utvärderingar av det svenska systemet för livsmedelssystem i allmänhet, dels ett antal utvärderingar riktade mot särskilda områden inom livsmedelstillsynen.

Utvärderingar av det svenska systemet för livsmedelstillsyn genomfördes åren 1996, 1998 och 2000. Utvärderingarna var ett led i kommissionens tillsyn över hur medlemsländerna tillämpar rådets direktiv om livsmedelstill- syn och ingår i en serie av utvärderingar där kommissionens tjänstemän besökte samtliga medlemsländer.

År 1996 – Översikt av det svenska systemet

Kommissionens syfte med det första besöket var att få en bild av det svenska systemet för livsmedelstillsyn, bl.a. avseende lagstiftning och ansvarsfördel- ning mellan olika myndigheter.

Beträffande Livsmedelsverkets styrning konstateras att ”Lagen verkar också medge, även om denna möjlighet inte används fullt ut, styrning av tillsynsmyndigheter beträffande hur och i vilken omfattning de skall bedriva den livsmedelskontroll för vilken de är ansvariga”5. Samtidigt sades att Livsmedelsverkets möjligheter till viss del begränsades av den kommunala självstyrelsen.

Kritik framfördes mot den kommunala tillsynen. Kommissionen menade att kunskapsnivån hos de kommunala inspektörerna var ojämn och på vissa ställen alltför låg. Vidare konstaterade kommissionen att det behövdes ytter- ligare ansträngningar för att företagens egenkontroll enligt HACCP6 skulle utvecklas och tillämpas i tillräcklig utsträckning.

År 1998 – Uppföljning av det första besöket

Kommissionens andra besök var en uppföljning av det första besöket. Det huvudsakliga syftet var att undersöka vilka organisatoriska förändringar som hade genomförts i samtliga medlemsländer. Dessutom specialgranskade

5SOU 1998:61, Livsmedelstillsynen i Sverige, s.51.

6HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points) är principer som ska tillämpas för

egenkontroll.

kommissionens tjänstemän systemet för kontroll av importerade livsmedel av	2001/02:RR19
icke animaliskt ursprung. I rapporten konstaterade kommissionen att inga	Bilaga 1
organisatoriska förändringar hade genomförts i Sverige samt att importkon-
trollen fungerade väl.

År 2000 – Kritik mot den svenska livsmedelstillsynen

På grundval av kommissionens tredje besök riktades betydligt mer kritik mot den kommunala tillsynen än vid tidigare besök. Kommissionens tjänstemän besökte bl.a. tio anläggningar i Sverige där livsmedel hanterades. Enligt Livsmedelsverket besöktes enbart anläggningar som stod under kommunal tillsyn, vilket inte framgår av rapporten.

På grundval av dessa besök drog kommissionen slutsatser om den låga kvaliteten i kommunernas livsmedelstillsyn. Framför allt kritiserade kom- missionen kommunerna för att inte använda likvärdiga eller tillräckliga checklistor vid tillsynen, dålig uppföljning av inspektörernas utbildning samt alltför låg tillsynsfrekvens.

Kommissionen kommenterade också hygienförhållanden vid de olika an- läggningarna som besöktes. Synpunkter lämnades om att det fanns utrymme för förbättringar, speciellt vad gällde restaurangerna. Även egenkontrollen vid anläggningar var bristfällig. Detta tolkades som ytterligare ett tecken på bristande tillsyn.

2.5.2 Granskningar inom olika områden av livsmedelstillsynen

Kommissionen genomför årligen ett antal inspektioner inom olika områden av livsmedelstillsynen. Inspektionerna görs i EU:s medlemsländer, kandidat- länderna samt vissa tredje länder. För ett särskilt område (t.ex. kötthantering- en) besöks inte samtliga medlemsländer utan endast vissa utvalda länder.

Under år 2000 genomförde kommissionen 121 besök i olika medlemslän- der i syfte att utvärdera livsmedelstillsynen. Fem besök gjordes i Sverige. Redovisade rapporter framgår av tabell 1.

Tabell 1 Utvärderingsrapporter

1999
DG(SANCO)/1153/1999	Hantering av mjölk och mjölkprodukter.

2000
DG(SANCO)/1135/2000	Hantering av kött från fjäderfä (kyckling m.m.).
DG(SANCO)/1189/2000	Rester av bekämpningsmedel i livsmedel.
DG(SANCO)/1216/2000	Hanteringen av köttprodukter.
DG(SANCO)/1226/2000	Hanteringen av viltkött (inklusive renkött).
DG(SANCO)/1271/2000	Gränskontroller.

2001
DG(SANCO)/3236/2001	Kontrollen av BSE i Sverige.

Kommissionens synpunkter på det svenska systemet för livsmedelstillsyn baseras på utvärderingsrapporterna från år 2000 samt en rapport från vardera år 1999 och år 2001.

Kommunernas tillsyn

Som tidigare nämnts har kommissionen riktat kritik mot kommunernas till- syn av livsmedelsanläggningar. I utvärderingsrapporten om tillsynen över hanteringen av mjölk och mjölkprodukter konstaterar kommissionen att kommunernas resursbrist för livsmedelstillsyn är uppenbar och påverkar kvaliteten i tillsynen.

I en utvärdering av det svenska systemet för livsmedelstillsyn år 1996, som tidigare redovisats, ansåg kommissionen att makten över den kommunala tillsynen låg hos kommunens politiker.

Livsmedelsverkets egen tillsynsverksamhet

Den huvudsakliga kritiken som kommissionen har riktat mot Livsmedelsver- kets egen tillsynsverksamhet går ut på att verket inte har tillräckliga resurser att bedriva en heltäckande tillsyn. Urvalet av de anläggningar som verkligen blir besökta av Livsmedelsverket baseras inte på en tydlig riskbedömning från myndighetens sida. Livsmedelsverkets kontroll av rester av bekämp- ningsmedel i livsmedel fungerar enligt kommissionen ”välorganiserat och effektivt”.

Kontrollen av slakterier ombesörjs av Livsmedelsverkets besiktningsvete- rinärer och kompletteras av Livsmedelsverkets inspektörer. Kommissionen konstaterade att tillsynen över besiktningsveterinärerna hade stora brister. I rapporten om tillsynen över kötthanteringen från år 2000 redovisas att vete- rinärkontrollerna av slakterier och andra anläggningar är otillfredställande ”främst på grund av att den centrala behöriga myndigheten [Livsmedelsver- ket] inte har infört ett effektivt system för kontroll av dem”.

Kommissionen har också påpekat att varken Livsmedelsverket eller kom- munerna har tillräckliga personalresurser i form av veterinärer för att kunna säkerställa att verksamheten på anläggningarna bedrevs i enlighet med EU:s lagstiftning.

Livsmedelsverkets styrning av kommunernas tillsyn

En återkommande kritik i kommissionens utvärderingar är att kvaliteten på den svenska tillsynen är alltför ojämn och i vissa fall för låg. Olika skäl anges som orsak till bristerna. I vissa rapporter pekar kommissionen ut Livsmedelsverkets bristande styrning av kommunernas tillsynsverksamhet. I andra nämns resurser eller bristande intresse för tillsynen i kommunerna.

I utvärderingen av mjölkhantering från 1999 kritiserades hur Livsmedels- verket övervakar kommunernas tillsyn. Livsmedelsverkets inriktning är, enligt kommissionen, de faktiska hygienförhållandena vid de olika anlägg- ningarna inom kommunens tillsynsområde och inte den tillsyn som kommu- nen bedriver. I stället för att övervaka kommunernas verksamhet försöker man övervaka slutresultatet av denna verksamhet.

Kommissionens tjänstemän noterade i utvärderingen av kötthantering från 2000 att det inte fanns någon plan för verkets styrning av kommunernas

2001/02:RR19 Bilaga 1

tillsyn och att informationsutbytet mellan de båda insatserna var bristfälligt.	2001/02:RR19
Man konstaterade också att Livsmedelsverket inte hade någon enhet som	Bilaga 1
ägnade sig åt övervakningen av kommunerna.
Kommissionen noterade att Livsmedelsverket hade ett antal rättsliga och
tekniska instrument för att se till att gemenskapslagstiftningen följdes. Dessa
instrument användes dock på ett olämpligt eller otillfredsställande sätt.
I utvärderingen om hanteringen av viltkött från 2000 upprepar kommiss-
ionen den kritik som framfördes i utvärderingen av kötthanteringen. Kom-
missionen konstaterar att ”flera av de problem som identifierades i fråga om
veterinärkontrollen av anläggningar beror på ett misslyckande från den cen-
trala tillsynsmyndighetens [Livsmedelsverkets] sida att tillhandahålla nöd-
vändiga instruktioner och anvisningar”.
2.5.3 Livsmedelsverkets svar på kritiken
Livsmedelsverket bifogar ett svar till varje rapport om livsmedelstillsynen i
Sverige som kommissionen publicerar. Svaret offentliggörs tillsammans med
rapporten. Verket redovisar dels sakfel i rapporten, dels verkets kommentarer
till kommissionens kritik. I de fall där kommissionen funnit brister kan den
ansvariga myndigheten också åläggas att presentera ett program för kom-
missionen där man redogör för hur bristerna ska avhjälpas.
Livsmedelsverket har i sina svar främst kommenterat utvärderingen av
hanteringen av mjölk (1153/1999) och den tredje utvärderingen av systemet
för livsmedelstillsyn (1134/2000). I övriga svar har fel i översättning och
bakgrundsfakta kommenterats.
I utvärderingen av hanteringen av mjölk (1153/1999) kritiserar kommiss-
ionen Livsmedelsverket för att verket gör för få tillsynsbesök och för att
dessa besök inte baseras på riskanalyser. Livsmedelsverket menade i sitt svar
att den svenska tillsynen vad gäller t.ex. mjölk bygger på systemtillsyn,
vilket innebär att företagen själva är ansvariga för att kontrollera hygienen.
Enligt Livsmedelsverket måste även hänsyn tas till Sveriges goda hälsoläge
vid bedömning av risken. Livsmedelsverket påpekade också att den nya
organisation som träder i kraft den 1 juli 2000 innebär ett tydligare arbete
med riskbedömning.
Livsmedelsverket har i sitt svar till kommissionen också förtydligat sitt sy-
stem för övervakning av kommunerna. Redovisningen omfattar verkets
uppföljning av kommunerna dvs. normerande inspektioner och kommunbe-
sök. Livsmedelsverket har också meddelat att man tidigare endast har haft
bemyndiganden att utföra normerande besök. Under senare år har de norme-
rande besöken alltmer kommit att inriktas mot en uppföljning av kommuner-
nas tillsyn.
Kommissionen kritiserade arbetet med egenkontrollen i de svenska företa-
gen. Livsmedelsverket medgav att man funnit att mindre företag haft pro-
blem med egenkontroll enligt HACCP, men att detta inte är unikt för Sve-
rige.
Livsmedelsverket medger i sitt svar på utvärderingen av systemet för livs-
medelstillsyn (1134/2000) att man funnit en viss ojämnhet i kommunernas
tillsyn, men att den svenska grundlagen förhindrar verket att styra kommu-	41

nerna hårdare än vad man gör i dag. Verket tillbakavisar också kritiken att	2001/02:RR19
man inte ger de kommunala inspektörerna tillräckligt tydliga anvisningar. I	Bilaga 1
ett svar till kommissionen tar Livsmedelsverket upp ”ABC för inspektörer”
som exempel på vägledning till de kommunala inspektörerna. Livsmedels-
verket påpekar också att utbildningar anordnas regelbundet för kommunala
inspektörer med syfte att förbättra kvaliteten i tillsynen.
Med anledning av kommissionens kritik meddelade Livsmedelsverket att
man har inlett ett omfattande arbete med att utarbeta instruktioner till perso-
nal inom besiktningsveterinärsorganisationen.
2.5.4 Livsmedelsverkets åtgärder med anledning av kritiken
Livsmedelsverket ser kommissionens observationer som ett värdefullt un-
derlag för förbättringar och de används därför i verksamhetsplaneringen.
Exempel på åtgärder som Livsmedelsverket har vidtagit med anledning av
kommissionens kritik är:

•ändring i verkets föreskrift (brister i införlivande),

•utarbetande av instruktioner till BVO-personal (brister i den interna styrningen),

•fler besiktningsveterinärer (otillräcklig bemanning i fjäderfäslakterier),

•utbildning av besiktningsveterinärer (otillräcklig kunskap om kliniska symptom som kan tyda på BSE),

•inspektionsplaner som grundas på riskvärdering (mjölkområdet) samt

•påbörjat projekt som syftar till att utveckla arbetsformer och arbetsme- toder som tillförsäkrar likvärdig tillsyn (ojämn tillsyn i landet).

För kritik som lämnas avseende den kommunala tillsynen har verket begärt en åtgärdsplan från den kommunala nämnden. I något fall har åtgärdsplanen följts upp genom en normerande inspektion. För närvarande utarbetar verket ett utbildningsmaterial avseende HACCP som vänder sig till olika aktörer inom livsmedelsområdet, bl.a. kommunala inspektörer.

Kommissionens rapporter skickas till alla kommuner som berörs av in- spektionen. Kommunernas kommentarer används även som underlag för verkets svar till kommissionen.

2.5.5 Kritik mot andra medlemsländer

Det verkar som om de problem som uppmärksammats i Sverige inte är unika. Vid en genomgång av utvärderingar som kommissionen har genomfört i Finland, Tyskland, Italien och Nederländerna kan konstateras att även andra

länder får kritik för bristande och ojämn tillsyn.

Av de fyra medlemsstaterna som redovisas har Nederländerna det mest centraliserade systemet för livsmedelstillsyn. Nederländerna är också den medlemsstat som har fått minst kritik från kommissionen. Finland, Tyskland och Italien har, i likhet med Sverige, ett decentraliserat system för tillsyn. I

dessa stater finns också problem med den centrala nivåns styrning. I Italien	2001/02:RR19
överskuggas dock dessa problem av resursbristen.	Bilaga 1

Kommentar

Nederländerna som får minst kritik av kommissionen är samtidigt det till ytan minsta landet av de länder som har studerats.

2.6 Rapportering till EU

EU:s formella krav på medlemsländernas rapportering av livsmedelskontrol- len framgår av direktiv 89/397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel. Av artikel 14 stadgas att medlemsstaterna årligen ska rapportera:

•kriterier för de program som regelbundna inspektioner ska omfatta,

•antalet och arten utförda kontroller,

•antalet och arten av konstaterade överträdelser.

På grundval av direktivet har rekommendationer (Doc. III/5120/95) utarbe- tats för att underlätta medlemsstaternas rapportering. I rekommendationen finns ett formulär med relativt detaljerade uppgifter som årligen ska lämnas till kommissionen. Uppgifterna avser t.ex. antal anläggningar och inspekt- ioner samt resultat av inspektionerna.

Enligt Livsmedelsverket följer alla medlemsländer denna rekommendat- ion.

2.7 Förändringar av EU:s lagstiftning

Europeiska kommissionen har i en s.k. vitbok bl.a. angivit principer för livsmedelssäkerhet, livsmedelslagstiftningen och kontroll.7 Syftet med vitbo- ken är att förändra EU:s livsmedelspolitik till ett aktivt, dynamiskt, enhetligt och heltäckande styrmedel för att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor och ett gott konsumentskydd. Även frågan om att inrätta en EU- myndighet inom livsmedelsområdet behandlas.

I vitboken aviserar kommissionen att den kommer att lägga fram förslag till en ny livsmedelslagstiftning, baserat på kommissionens grönbok8 och efterföljande samråd.

Kommissionen antog i juli 2001 en vitbok om styrelseformer inom EU.9

I vitboken föreslår kommissionen hur arbetet inom EU kan förändras efter de fem principerna öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivi- tet och konsekvens.

7Vitbok om livsmedelssäkerhet (KOM 99/719).

8Allmänna principer för livsmedelslagstiftningen i Europeiska unionen (KOM 97/176).

9 Styrelseformerna i EU – Vitbok (KOM 2001/428).

Kommissionen förespråkar i vitboken en större flexibilitet i genomförandet	2001/02:RR19
av lagstiftningen. Beslutsfattande ska i större utsträckning kunna decentrali-	Bilaga 1
seras för att ta hänsyn till lokala och regionala behov.
Statskontoret konstaterar i sin studie av EU:s påverkan på den svenska
statliga tillsynen att ”en ökad flexibilitet för lokala och regionala myndighet-
er att utforma genomförandet efter de specifika förhållandena även skulle att
lokala tillsynslösningar kan utformas, så länge den gemensamma mark-
nadens grundläggande krav på likvärdighet i regler och tillämpning kan
tillgodoses”.

2.8 Sammanfattning

•EU:s lagstiftning

EU:s lagstiftning om livsmedelstillsynen är omfattande och komplicerad. Ett problem är EU:s förordningar, som gäller direkt som lag i medlemsstaterna. Förordningarna får liten uppmärksamhet när de antas. Det saknas även en komplett förteckning av gällande förordningar.

Det är dessutom mycket svårt att få en överblick över lagstiftningen. EU:s lagstiftning publiceras endast löpande, allt eftersom rättsakterna antas. Den bristfälliga informationen om förordningar komplicerar möjligheterna för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt.

EU:s lagstiftning inom livsmedelsområdet fastställer hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Däremot saknas angivelser om hur till- synsverksamheten bör organiseras. Tvärtom anger direktivet 89/397/EEG att medlemsstaterna ska ha ”en viss grad av frihet” vad gäller det praktiska genomförandet av tillsynen.

•EU:s utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen

Resultatet av kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstillsy- nen visar att både Livsmedelsverkets och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens och tillvägagångssätt. Kommissionen anser att detta beror på bristande resurser.

Kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i andra länder visar att kritik för ojämn tillsyn på lokal nivå inte är unikt för Sverige. Kommiss- ionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsynsverksamhet bl.a. består i bristande styrning av Livsmedelsverket. Kommissionen anser att Livsmedelsverkets styrning kan bli bättre, även under rådande juridiska förhållanden.

Livsmedelsverket har i ett svar till kommissionen framhållit att den svenska grundlagen förhindrar verket att styra kommunerna hårdare än vad man gör i dag. Denna fråga diskuteras i kap. 12.

Dessutom kan konstateras att Livsmedelsverket får kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisat- ion.

3 Livsmedelssektorn	2001/02:RR19
I detta kapitel finns en översiktlig beskrivning av livsmedelssektorn. En mer	Bilaga 1

utförlig redovisning finns i bilaga 2.
3.1 Allmänt om livsmedelssektorn
Livsmedelssektorn kan delas in i fyra led som motsvarar olika skeden i livs-
medelskedjan. Första ledet består av råvaruproduktion (ibland även kallad
för primärproduktion) inom jordbruk, trädgårdsbruk, jakt, vattenbruk och
fiske. Andra ledet är förädlingsledet som främst avser tillverkningen i livs-
medelsindustrin. I tredje ledet, distributionsledet, sprids maten via lagercen-
traler och affärer för att sedan konsumeras i det fjärde och sista ledet, kon-
sumtionsledet. Detta led inkluderar både konsumtion i hemmet och mat som
konsumeras i storhushåll, t.ex. restauranger och skolbespisningar.
Med livsmedel avses enligt livsmedelslagen matvara, dryckesvara, njut-
ningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor, dock
inte läkemedel. Enligt förarbetena till livsmedelslagen bör en råvara ur livs-
medelshygienisk synpunkt bedömas som livsmedel på ett så tidigt stadium i
beredningsproceduren som möjligt10.
Detta innebär att råvaruproduktionen inte omfattas av livsmedelstillsyn.
Tillsynen avser de övriga tre leden, inklusive konsumtionsledet i de fall
maten lagas i storhushåll.
Totalt finns ca 48 000 arbetsställen med 284 000 sysselsatta inom livsme-
delsindustrin, parti- och detaljhandeln samt storhushållsbranschen11.
3.2 Livsmedelsindustrin
Livsmedelsindustrin utgör en av landets största industrisektorer. Med livs-
medelsindustri avses den industri som förädlar råvaror genom att mala,
stycka, blanda värmebehandla, konservera, baka etc.
Beroende på om man ser till omsättning eller antal anställda är det landets
fjärde respektive femte största industrisektor. År 1999 omsatte livsmedelsin-
dustrin 133 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 11 % av hela industrisek-
torns produktionsvärde. Med drygt 61 000 anställda 1999 svarade livsme-
delsindustrin för 9 % av industrisysselsättningen i Sverige.
Livsmedelsindustrin är en av de geografiskt mest spridda industrierna i
landet. De senaste decennierna har livsmedelsindustrin blivit alltmer region-
alt centrerad. I Skåne, Västsverige och Stockholmsområdet återfinns drygt
hälften av alla sysselsatta inom livsmedelsindustrin.
År 2000 fanns ca 60 000 sysselsatta på 3 200 arbetsplatser inom livsme-
delsindustrin. Knappt 80 % av samtliga arbetsplatser hade nio eller färre
anställda.

10SOU 1998:61 s. 27.

11Uppgifterna avser år 2000 och de har hämtats från SCB. Dessa uppgifter stämmer inte överens med kommunernas rapportering som dock avser år 1999. Skillnaden kan

bero på att det sker relativt stora förändringar mellan åren eller brister i statistiken.

Sedan 1970-talet har utvecklingen gått mot allt större företag med färre	2001/02:RR19
och större produktionsenheter.	Bilaga 1

3.3 Parti- och detaljhandel

Distributionsledet – ofta kallat dagligvaruhandeln – omfattar två led: parti- handeln och detaljhandeln. Med partihandel avses grossist- och leverantör- försäljning som riktar sig till andra konsumenter än slutkonsumenterna. Partihandelns kunder är därmed i huvudsak detaljhandeln och storkök, såsom restauranger och den offentliga sektorns kök. Till detaljhandeln räknas för- säljning i livsmedelsbutik, kiosker, torghandel och ambulerande försälj- ning12.

Den svenska dagligvaruhandeln kännetecknas av att det råder en stark in- tegration mellan parti- och detaljhandel samt av att marknaden domineras av tre block: ICA, Konsumentkooperationen (KF) och Axfood. År 1999 svarade de stora aktörerna sammanlagt för knappt 90 % av omsättningen i dagligva- rubutikerna.

Partihandeln sysselsätter 28 000 personer fördelade på 4 800 arbetsplatser. Av arbetsplatserna har ca 74 % nio eller färre anställda.

I Sverige finns det ca 7 600 s.k. dagligvarubutiker med knappt 70 000 sys- selsatta som helt eller delvis säljer livsmedel13.

Dagligvarubutikerna har genomgått stora förändringar sedan mitten av 1970-talet. Antalet stormarknader och små servicebutiker har ökat avsevärt medan antalet mellanstora butiker har minskat.

3.4 Offentliga och privatägda storhushåll

Storhushållen kan delas in i två grupper: offentliga och privata storhushåll. Till den offentliga sektorns storhushåll räknas bl.a. storhushåll inom försva- ret samt skolor, barnomsorg, äldrevård och sjukvård i offentlig regi. Till den privata sektorn hänförs främst storhushåll inom sjöfart, kommunikationer i form av tåg och flyg, kommersiella restauranger, snabbmatsrestauranger och personalrestauranger14.

År 1999 sysselsatte storhushållen drygt 127 000 människor, varav den of- fentliga sektorn svarade för 42 000 och den privata för 85 000. År 1999 omfattade storhushållen 32 000 enheter, varav den privata sektorn svarade för majoriteten med 18 000 enheter.

De flesta storhushållen är små. 53 % av alla storhushåll har ingen anställd. Ytterligare 39 % har mindre än 10 anställda.

12	SOU 1998:61 s. 29. ff.
13	SCB 2000. BASFAKTA 2000. Tabeller ur företagsregistret.
14	Delfi Marknadspartner AB 2000. Storhushållsguiden 2000. s. 6.	46

3.5 Sammanfattning

Livsmedelstillsyn omfattar livsmedelsindustrin, parti- och detaljhandeln samt offentliga och privata storhushåll.

Utmärkande för sektorn är att det finns många små arbetsställen som är spridda över landet. Livsmedelsindustrin är en av de geografiskt mest spridda industrierna i landet.

2001/02:RR19 Bilaga 1

4 Livsmedelstillsynen i Sverige – en översikt

2001/02:RR19 Bilaga 1

4.1 Inledning

Syftet med detta kapitel är att ge en översikt över regler, ansvarsfördelning mellan stat och kommun samt aktuella förslag rörande ansvarsfördelningen.

4.2 Riksdagens beslut år 1989

Senast riksdagen tog ett mer omfattande beslut om livsmedelskontrollen var år 1989 (prop. 1988/89:68, 1988/89:JoU14, 1988/89: rskr. 263).

I propositionen angav regeringen som mål för den offentliga livsmedels- kontrollen att se till att livsmedelslagstiftningens bestämmelser följs, så att konsumenterna skyddas mot hälsorisker och oredliga förfaranden.

Samhällets tillsyn borde, enligt regeringen, i princip vara oberoende av hur och var i landet livsmedlen produceras och oberoende av om livsmedlen är importerade eller inhemska. All livsmedelshantering borde därmed bli före- mål för en likartad offentlig livsmedelstillsyn. Tillsynen borde ha en sådan omfattning och inriktning att konsumenterna kan känna trygghet när det gäller att välja fullgoda livsmedel för en näringsrik och prisvärd kost.

Regeringen konstaterade att livsmedelskontrollen inte i alla hänseenden uppfyllde redovisade mål. Den bristande måluppfyllelsen gällde främst den kontroll som syftar till att skydda konsumenterna mot oredliga förfaranden.

Regeringen föreslog att livsmedelslagen skulle ändras för att göra det möj- ligt för Livsmedelsverket att i högre grad styra livsmedelskontrollen. Livs- medelsverket fick också ett större ansvar för tillsynen av livsmedelsanlägg- ningar. För att fullgöra denna uppgift skulle verket tillföras ytterligare livs- medelstekniker.

Enligt regeringen skulle länsstyrelserna även i fortsättningen fungera som stödjande och rådgivande organ gentemot kommunernas miljö- och hälso- skyddsnämnder.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna skulle även fortsättningsvis ansvara för godkännande av livsmedelslokaler och för den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen, utom i de fall verksamheten står under Livsmedelsverkets direkta tillsyn.

Verket skulle ansvara för livsmedelsanläggningar där värdet av årspro- duktionen översteg 150 miljoner kronor. För företag med en årsproduktion i intervallet 50–150 miljoner kronor skulle företagens branschtillhörighet avgöra ansvarsfördelningen mellan Livsmedelsverket och kommunerna. Detta innebar att Livsmedelsverket övertog tillsynsansvaret från kommuner- na för ett antal större industrier.

Livsmedelsverket med dess besiktningspersonal fick i princip hela ansva- ret för livsmedelskontrollen vid slakterierna, inklusive stycknings- och char- kuteriverksamhet i anslutning till dessa anläggningar.

I livsmedelslagen bemyndigas regeringen att föreskriva avsteg från huvud- principen att miljö- och hälsoskyddsnämnderna utövar den omedelbara till- synen inom varje kommun.

I propositionen framhöll regeringen att ett rapporteringssystem borde infö-	2001/02:RR19
ras så att tillsynsmyndigheterna kunde få information om tillståndet inom	Bilaga 1
livsmedelshanteringen. Formerna för denna rapportering skulle utarbetas av
Livsmedelsverket. Enligt regeringen borde länsstyrelsen, som länk mellan
övriga tillsynsmyndigheter, ha en viktig roll i rapporteringen.
Utskottet instämde i de utgångspunkter som regeringen hade anfört15.
Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag16.

4.3 Lagar och regler

Kontroll av livsmedel regleras bl.a. i livsmedelslagen (1971:511) och livs- medelsförordningen (1971:807). Livsmedelslagen är en ramlag med grund- läggande bestämmelser om livsmedel och livsmedelshantering, myndighet- ernas tillsyn och sanktioner när föreskrifterna inte följs.

I livsmedelslagen har riksdagen delegerat till regeringen eller till den myn- dighet som regeringen bestämmer befogenheter att meddela närmare be- stämmelser om lagens tillämpning och om hantering m.m. Under regeringen har Livsmedelsverket normgivningsuppgifter.

Utöver livsmedelslagen finns ett antal andra lagar som har större eller mindre anknytning till livsmedelslagstiftningen. Lagar som på olika sätt syftar till att skydda hälsan är exempelvis smittskyddslagen, miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd, genetiskt modifierade organismer och om kemiska produkter (se SOU 1998:61).

4.4 Regeringens styrning av livsmedelstillsynen

Regeringen har i livsmedelsförordningen17 givit Livsmedelsverket befogen- heter att meddela detaljerade regler om livsmedelslagens tillämpning.

Av förordningen framgår bl.a.:

•Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om hur tillsynen ska bedrivas, om undersökning och annan kontroll som behövs för att följa livsme- delslagen och de EG-förordningar som kompletterar lagen. Livsme- delsverket får också meddela föreskrifter om skyldigheter för övriga tillsynsmyndigheter att underrätta Livsmedelsverket om den tillsyns- verksamhet som bedrivs och resultatet av verksamheten (48 §).

•Tillsynsmyndigheten ska fortlöpande ta de prov och göra de undersök- ningar som fordras för tillsynen med hänsyn till livsmedelshantering- en inom myndighetens ansvarsområde. Det åligger länsstyrelsen och den kommunala nämnd som utövar tillsyn enligt livsmedelslagen att biträda vid särskild provtagning och undersökning som Livsmedels- verket bestämmer (48 §).

15	1988/89: JoU14.
16	1988/89: rskr. 263.
17	SFS 1971:807 omtryck 1990:310.	49

• Livsmedelsverket får, efter samråd med den eller de kommunala nämn-	2001/02:RR19
der som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, i det	Bilaga 1
enskilda fallet besluta om att tillsynen över en viss verksamhet ska
flyttas över från verket till nämnden (46 §).

•Livsmedelsverket får efter samråd med den kommunala nämnden eller i det enskilda fallet besluta att den tillsyn över en viss verksamhet som nämnden annars har ska flyttas över till verket, om verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad eller om det finns andra sär- skilda skäl (46 §).

•Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om att näringsidkare inom livsmedelshanteringen är skyldig att utöva tillsyn över verksamheten (egentillsyn) och om program som närmare reglerar hur kontrollen ska utövas (kontrollprogram) (53 §).

Av förordningen framgår att regeringen har lämnat långtgående befogenheter till Livsmedelsverket att styra den kommunala livsmedelstillsynen.

Livsmedelsförordningen har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan riks- dagsbeslutet år 1989. Härmed har Livsmedelsverket fått utökade befogenhet- er att utöva tillsyn över de kommunala tillsynsmyndigheterna.

Regeringens styrning av livsmedelstillsynen kommer även till uttryck i in- struktioner för och regleringsbrev till statliga myndigheter som har uppgifter inom området.

Jordbruksdepartementet svarar för regeringens styrning av livsmedelstill- synen i Sverige. Företrädare för Jordbruksdepartementet anser att instrukt- ionen till Livsmedelsverket är regeringens viktigaste styrinstrument inom livsmedelstillsynen.

Vad gäller styrningen av länsstyrelserna svarar Jordbruksdepartementet för styrning av sakverksamheten. Frågorna bereds tillsammans med Finansde- partementets länsstyrelseenhet, som svarar för att se till att de uppgifter som åläggs länsstyrelserna motsvarar tillgängliga resurser och att regeringen styr länsstyrelsernas verksamhet på ett ändamålsenligt sätt.

4.5 Livsmedelsverkets uppgifter

Statens livsmedelsverk (SLV) är, enligt instruktionen (SFS 1996:147), cen- tral förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel, i den mån sådana frågor inte ska handläggas av någon annan statlig myndighet.

4.5.1 Livsmedelsverkets mål

Livsmedelsverket ska i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. För att nå målet ska verket

•utarbeta normer inom livsmedelsområdet,

•utöva tillsyn enligt livsmedelslagen (1971:511) samt leda och samordna livsmedelskontrollen,

•informera om viktiga förhållanden på livsmedelsområdet,

•aktivt medverka till att riksdagens och regeringens riktlinjer i fråga om kost och hälsa fullföljs,

•verkställa utredningar och praktiskt vetenskapliga undersökningar om livsmedel och matvanor samt utveckla metoder för livsmedelskontrol- len.

Livsmedelsverkets instruktion har ändrast vid några tillfällen efter 1989 års riksdagsbeslut. Verkets uppgift att leda och samordna livsmedelskontrollen har dock inte ändrats. För närvarande pågår en översyn av verkets instrukt- ion.

I regleringsbrev anger regeringen årligen mål, återrapporteringskrav och vid behov särskilda uppdrag till myndigheterna.

Vid en jämförelse av regleringsbreven till Livsmedelsverket under peri- oden 1991/92 - 1993/94 till år 2001 framgår att målen har blivit färre och allt mindre detaljerade. Regeringens krav på återrapportering har varierat över tiden. Återrapporteringskraven har överlag blivit färre.

För budgetåret 2001 anger regeringen följande övergripande mål för ver- ket:

•En ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion.

•En produktion av säkra livsmedel med hög kvalitet och förstärkning av konsumentperspektivet.

Preciserade mål och återrapporteringskrav finns i tabell 2.

2001/02:RR19 Bilaga 1

Tabell 2 Mål och återrapportering för verksamhetsgrenarna, år 2001

2001/02:RR19

Bilaga 1

Mål

Återrapportering

Verksamhetsgren 1

Följa

utvecklingen

inom

Redovisning per område av

Kunskapsuppbyggnad

vetenskapliga

discipliner

vilka

åtgärder

som har

och

genomföra

vetenskap-

vidtagits

eller

kommer

att

liga studier.

vidtas.

Genomföra riskvärderingar.

Verksamhetsgren 2

Tillgodose

svenska konsu-

redovisning av åtgärder

Regelarbete

mentintressen.

inom

regelarbetet,

särskilt

hur det svenska konsument-

intresset slagit igenom i EU-

arbetet.

Verksamhetsgren 3

En effektiv

och

likvärdig

Redovisning av vilka åtgär-

Tillsyn,

inklusive

livsmedelstillsyn

hela

der som har vidtagits för att

besiktningsveterinärs-

landet.

stödja

den lokala

tillsynen

organisationen

Stöd till lokala tillsynsmyn-

under 2001.

digheter på ett professionellt

En bedömning av hur livs-

och tydligt sätt.

medelstillsynen

fungerar

landet.

Verksamhetsgren 4

konsumenterna

ökad

Redovisning av åtgärder och

Information

kunskap så att

effekter.

- deras möjligheter att göra

För

två

förstnämnda

bra och medvetna val av

målen

ska redovisning

livsmedel ökar.

effekter ske vart tredje år.

- antalet sjukdomsfall orsa-

kade av dålig hantering av

livsmedel

hemmet

kan

minska.

Vara

kunskapsförmedlare

mellan landets

kommuner

och verka för en utveckling

av skolmåltider.

År 2000 kompletterades målformuleringen med begreppet ”likvärdig livsme- delstillsyn i hela landet”. Vid en intervju uppger Jordbruksdepartementet att Livsmedelsverket har preciserat mått för hur likvärdig tillsyn ska mätas. Det mått som används är att alla företag ska få ett besök per år.

4.6Ansvarsfördelning mellan Livsmedelsverket och kommunerna

Livsmedelsverket leder och samordnar livsmedelstillsynen för de livsme- delsanläggningar och vattenverk som finns i Sverige. Verket svarar också för tillsyn och godkännande av lokaler för större livsmedelsanläggningar. Totalt har verket ansvar för omkring 600 större livsmedelsanläggningar varav ca 130 slakterier.

Livsmedelsverket har emellertid överfört tillsynsansvaret för vissa större	2001/02:RR19
anläggningar till en del kommuner, t.ex. Stockholm och Göteborg.	Bilaga 1
Även om Livsmedelsverket har överlämnat tillsynsansvaret till den kom-
munala tillsynsmyndigheten prövar verket dock lokalgodkännande för vissa
anläggningar, enligt 38 § livsmedelsförordningen.
Ansvarsfördelningen mellan kommunerna och Livsmedelsverket har på
senare år inte förändrats nämnvärt.
En förändring i ansvarsfördelningen som har diskuterats rör, enligt Livs-
medelsverket, godkännande för äggpackerier. Enligt livsmedelsförordningen
prövar Livsmedelsverket frågor om godkännande för äggpackerier. Verket
har ansvar för ca 170 anläggningar, varav flertalet är mycket små. Enligt
verkets uppfattning borde tillsynen kunna utföras av kommunerna. Svenska
Kommunförbundet har dock motsatt sig detta med hänvisning till resursbrist.

4.7 Länsstyrelserna

Enligt livsmedelslagen ska länsstyrelserna svara för ”den närmare tillsynen inom länet”.

I instruktionen (SFS 1997:1258) anges livsmedelstillsyn som en av läns- styrelsernas uppgifter. Närmare precisering saknas. Instruktionen har ändrats vid några tillfällen sedan år 1990, men ingen av dessa förändringar gäller livsmedelstillsynen.

En genomgång av regleringsbreven till länsstyrelserna under perioden 1992/93 t.o.m. 2001 visar att målformuleringar och återrapporteringskrav har varierat över tiden. För vissa år saknas uttryckliga rapporteringskrav.

I regleringsbrevet för år 2001 anger regeringen som mål för länsstyrelserna att kommunernas livsmedelstillsyn ska följas upp. Senast den 15 februari år 2002 ska länsstyrelserna återredovisa till Livsmedelsverket vilka insatser som de har gjort för att följa upp kommunernas livsmedelstillsyn.

I regleringsbrevet för år 2000 angav regeringen att livsmedelskvaliteten och tillsynen därav skulle upprätthållas och vid behov förbättras. Därutöver sades: ”Länsstyrelserna skall aktivt följa upp kommunernas livsmedelstill-

syn” (Statsliggaren för år 2000 s. 60).

Vid några tillfällen har regeringen lämnat särskilda uppdrag till länsstyrel- serna t.ex. att upprätta en regional samverkansgrupp för distriktsveterinärs- organisationen.

Totalt avsatte länsstyrelserna år 2000 ca 6 årsarbetskrafter för arbete med livsmedelstillsyn. Detta motsvarar ca 0,2 - 0,3 årsarbetskrafter per länssty- relse.

4.8 Kommunernas tillsynsansvar

Enligt livsmedelslagen ska kommunerna utöva tillsyn över företag som till-
verkar och saluför livsmedel. Inom kommunen utförs livsmedelstillsyn av
den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och
hälsoskyddsområdet om inte regeringen har föreskrivit att tillsynen ska ut-
övas av Livsmedelsverket (LL 24 §). Livsmedelsverket har också rätt att
överlåta tillsynsansvar till kommunerna för vissa anläggningar (LF 46 §).	53

Kommunerna har i dag tillsyn över merparten (nästan 99 %) av alla livs-	2001/02:RR19
medelsanläggningar inklusive vattenverk. Av Sveriges 52 000 anläggningar	Bilaga 1
är ca 80 % mindre anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskraf-
ter.
Kommunerna har totalt ca 340 årsarbetskrafter för livsmedelstillsyn, varav
ca 290 är inspektörer.

4.9Aktuella förslag om ansvarsfördelning mellan stat och kommun

4.9.1 Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:6)

Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige hade till uppgift att särskilt utreda ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.18

Utredningen föreslog att grunderna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller livsmedelstillsynen skulle bestå. Enligt utredningen borde en fortsatt decentralisering till kommunerna successivt ske när det finns förutsättningar för att upprätthålla erforderlig kompetens, kontinuitet och tillgänglighet i verksamheten.

Enligt förslaget skulle tillsynsansvar även fortsättningsvis kunna flyttas i motsatt riktning när tillräckliga skäl finns. Om Livsmedelsverket och en kommun har motsatt uppfattning om var tillsynsansvaret ska ligga, borde enligt utredningen regeringen kunna besluta i ärendet.

Vidare föreslogs att regeringen skulle kunna besluta om att Livsmedels- verket övertar tillsynsansvar i en hel kommun i de fall kommunen grovt åsidosätter sina skyldigheter enligt livsmedelslagen.

Kommittén ansåg vidare att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelsla- gen borde utgå. Behov av att utnyttja länsstyrelsernas sakkunskap inom livsmedelstillsynen kunde komma till uttryck i regleringsbrev.

4.9.2 Livsmedelsverkets rapport, Effektivare livsmedelstillsyn

Livsmedelsverket har föreslagit att livsmedelstillsynen i Sverige ska förstat- ligas19. Förslaget lämnades i samband med avrapporteringen av ett rege- ringsuppdrag. Verkets uppdrag var att utförligt redovisa de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som hade lagts fram av utredningen om livs- medelstillsynen i Sverige.

I uppdraget angavs dock att ”om Livsmedelsverket bedömer att konse- kvensanalysen leder fram till att andra åtgärder behöver vidtas än de som utredningen presenterar, bör verket föreslå sådana åtgärder, liksom hur de

18Dir. 1997:25.

19Livsmedelsverket, Rapport 9-2000, Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till

arbetssätt, organisation och finansiering.

lämpligen bör finansieras”20. Enligt Livsmedelsverket förankrades den bre-		2001/02:RR19
dare ansatsen under arbetets gång med Jordbruksdepartementet.		Bilaga 1
Enligt Livsmedelsverkets förslag skulle verket ansvara för all tillsyn inom
ett tiotal regionala enheter. Dessa enheter skulle bestå av Livsmedelsverkets
centralt placerade inspektörer, besiktningsveterinärsorganisationen och de
kommunala inspektörerna. Det totala resursbehovet angavs till 530 årsar-
betskrafter, dvs. 340 årsarbetskrafter mer än vad verket i dag disponerar.
Resurserna antogs tillgodose nuvarande ambitionsnivå med tillsynen. Livs-
medelsverket anger att ytterligare resurser kommer att krävas om en accepta-
bel nivå på tillsynen ska uppnås. Vilket resurstillskott som krävs för att
uppnå en acceptabel nivå har inte angivits.
Som motiv till sina förslag nämner Livsmedelsverket att statsmakterna
ställer krav på en effektiv och likvärdig tillsyn och att dessa krav har för-
stärkts genom medlemskapet i EU. Livsmedelsverkets uppföljning av kom-
munerna visar på stora brister i den kommunala tillsynen.
Samtidigt påpekas att det är nödvändigt att förstärka de statliga resurserna
och förtydliga Livsmedelsverkets och länsstyrelsernas uppdrag att verka för
likvärdighet i den lokala livsmedelstillsynen om statsmakterna väljer att
behålla nuvarande organisation.
4.9.3	Länsstyrelsernas arbetsgrupp, promemoria
Landshövdingemötet tillsatte våren 2001 en arbetsgrupp för att i samråd med
Livsmedelsverket diskutera hur en möjlig framtida livsmedelstillsyn borde
organiseras. Arbetsgruppen har nu lämnat ett förslag till regeringen avseende
en statlig organisation21.
Arbetsgruppen föreslår att Livsmedelsverket och länsstyrelserna ges an-
svaret för livsmedelstillsynen i Sverige. Tillsynen ska utövas av länsstyrel-
serna. ”För de kommuner som har vilja och förmåga bör länsstyrelsen kunna
besluta att delegera tillsynen till dessa.”
Som motiv till förslagen framförs att den bästa kostnadseffektiviteten torde
uppnås inom länsstyrelsens organisation genom samordningen mellan djur-
skydd, smittskydd och livsmedelstillsyn.
4.9.4	Utredning inom Regeringskansliet

Regeringen har inte tagit ställning till lämnade förslag avseende hur livsme- delstillsynen ska organiseras.

Regeringen har tillsatt en inomdepartemental utredning som, enligt uppgift från företrädare för Jordbruksdepartementet, syftar till att utreda förutsätt- ningarna för att samordna djurskyddet och livsmedelstillsynen i en statlig organisation. Regeringen har dock inte lämnat några skriftliga direktiv till utredaren.

20Regeringsbeslut, 1999-07-22.

21Länsstyrelsernas arbetsgrupp för organisering av livsmedelstillsynen, PM 2001-08-

30.

4.10 Sammanfattning

•Regelsystem

Kontroll av livsmedel regleras i livsmedelslagen och livsmedelsförordning- en. Riksdagen har delegerat befogenheter till regeringen att meddela närmare föreskrifter om bl.a. lagens tillämpning. Regeringen har delegerat till Livs- medelsverket att meddela regler om lagens tillämpning.

•Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna

Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna grundas på riksdagens beslut från år 1989. Det innebär att kommunerna svarar för merparten av livsmedelstillsynen i Sverige. Tillsynsansvaret omfattar ca 52 000 anlägg- ningar. Livsmedelsverket svarar för tillsyn av större anläggningar och slakte- rier, totalt ca 600 anläggningar. Länsstyrelserna ska svara för den ”närmare tillsynen inom länet”.

Livsmedelsverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel. Verket ska bl.a. utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelskontrollen.

Det finns för närvarande olika förslag om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. En kommitté har föreslagit att nuvarande ansvarsfördelning ska bestå. Livsmedelsverket och länsstyrelserna har föreslagit att verksam- heten ska förstatligas.

2001/02:RR19 Bilaga 1

5 Livsmedelsverket

2001/02:RR19 Bilaga 1

5.1 Inledning

Detta kapitel inleds med en kort beskrivning av Livsmedelsverkets verksam- het, organisation och finansiering. De verksamheter som behandlas mer ingående är verkets arbete med normgivning samt verkets ledning och sam- ordning av de kommunala tillsynsmyndigheterna. Dessa verksamheter har bedömts som mest relevanta för verkets möjligheter att styra den kommunala tillsynsverksamheten. Därutöver redovisas nuvarande rapporteringsordning samt Livsmedelsverkets bedömning av den kommunala tillsynsverksamhet- en.

Syftet med detta kapitel är främst att belysa förhållandet mellan Livsme- delsverket och de kommunala tillsynsmyndigheterna.

5.2 Verksamhet och organisation

Verksamheten vid Livsmedelsverket bedrivs inom de avdelningar som redo- visas i figur 1.

Den 1 juli 2000 genomförde Livsmedelsverket en omorganisation. Syftet med omorganisationen var bl.a. att skilja verkets regel- och förhandlingsar- bete från tillsyn och annan myndighetsutövning.

Livsmedelsverkets organisation framgår av nedanstående figur:

Figur 1 Livsmedelsverkets organisation

Styrelse

Stf GD

Externa veten-

Stab

skapliga råd

	FoU-	Regel-		Tillsyns-	Avdelningen	Administra-
avdelningen		avdelningen	avdelningen		för	tiva avdel-
					information	ningen
			Enheter:		& nutrition
Enheter:			•	BVO		Enheter:
•	Biologi		•	Inspekt-		• Ekonomi
•	Kemi 1			ion & sam-		• IT
•	Kemi 2			ordning		• Personal
•	Toxiko-		•	Allmän		• Service
	logi		•	tillämpning
			•	Inter-
				nationell
				handel *

Källa: Livsmedelsverkets årsredovisning 2000

* Sedan den 1 oktober år 2001 finns ytterligare en enhet vid tillsynsavdelningen.

I Livsmedelsverkets stab ingår chefsjuristen, kvalitetssamordnaren, chefsut-	2001/02:RR19
redaren, de vetenskapliga experterna och sekreterare. Vid staben finns 8	Bilaga 1
årsarbetskrafter.
FoU-avdelningen ansvarar för den kunskapsuppbyggnad, riskvärdering
och metodutveckling som ligger till grund för verkets övriga arbete. Avdel-
ningen består av fyra enheter. Avdelningen har totalt 105 årsarbetskrafter.
Regelavdelningen ansvarar för att utarbeta regler. Avdelningen svarar för
planering av verkets insatser i EU:s regelgivningsprocess och arbete i EU:s
förvaltningskommittéer samt för verkets övriga arbete i vissa internationella
forum. Avdelningen har totalt 26 årsarbetskrafter.
Tillsynsavdelningen svarar för alla aktiviteter som innebär tillämpning av
regler och myndighetsutövning. Avdelningen har totalt 246 årsarbetskrafter,
varav 177 finns inom besiktningsveterinärsorganisationen, BVO.
Inom tillsynsavdelningen finns följande enheter:

•BVO utför besiktning och löpande tillsyn vid slakterier och andra kött- anläggningar samt svarar för utveckling av tillsyn i samverkan med en- heten för inspektion och samordning.

•Enheten för inspektion och samordning ansvarar för den direkta tillsy- nen av stora industriella anläggningar. Övriga uppgifter är stöd och ut- värdering av kommunens inspektionsverksamhet.

•Enheten för allmän tillämpning hanterar ärenden om tillstånd, anmäl- ningar, dispensansökningar och intyg. Inom enheten utvecklas avdel- ningens information och rapportering.

•Enheten för internationell handel svarar för gränskontroll av animaliska livsmedel från tredje land samt handeln inom EU.

Avdelningen för information och nutrition ansvarar för verkets utåtriktade information och arbete med kost- och hälsofrågor. Exempelvis svarar avdel- ningen för produktion av trycksaker, utveckling av kurser, verkets hemsida, nättidningen Livstecknet och tidskriften Vår föda. Avdelningen har ca 22 årsarbetskrafter.

I administrativa avdelningen ingår enheterna Ekonomi, IT, Personal och Service. Avdelningen har totalt 50 årsarbetskrafter.

Livsmedelsverket har år 2001 totalt 457 årsarbetskrafter, varav finns 177 finns inom besiktningsveterinärsorganisationen.

Uppgifterna om antalet årsarbetskrafter i verkets årsredovisning för år 2000 har inte fördelats på respektive avdelning utan per verksamhetsområ- det. Livsmedelsverket har därför lämnat ett särskilt underlag till revisorerna om antalet årsarbetskrafter per avdelning år 2001.

I tabell 3 redovisas utvecklingen av antalet anställda.

Tabell 3 Antalet årsarbetskrafter vid Livsmedelsverket, perioden 1992/93 till år 2001

	1992/93	1994/95	1995/96	1997	1998	1999	2000	2001

Livsme-	273	286	301	297	277	248	259	280
delsverket
BVO	176	173	180	176	175	182	173	177
Totalt	449	459	481	473	452	430	432	457

2001/02:RR19 Bilaga 1

Källa: Livsmedelsverkets årsredovisningar åren 1994/95 till år 2000 samt komplette- rade underlag från Livsmedelsverket

Av redovisningen framgår att antalet årsarbetskrafter vid Livsmedelsverket har varierat något under perioden. Besparingar genomfördes år 1998 som ledde till att antalet årsarbetskrafter minskade de två följande åren. Antalet årsarbetskrafter har dock ökat under innevarande år.

5.3 Kostnader och finansiering

Livsmedelsverkets kostnader och finansiering år 2000 framgår av tabell 4.

Tabell 4 Livsmedelsverkets kostnader och finansiering år 2000 (tkr)

Anslag		Andel av	Finansiering
		kostna-
Verksamhetsgren	Kostna-	kostna-	Anslag	Externa
	der	der (%)		intäkter *
Kunskapsuppbyggnad	69 160	22	65 560	3 600
Normgivning	43 990	14	38 540	5 450
Tillsyn exkl. BVO	64 710	21	14 810	48 470
Besiktningsveterinärsorga-	108 580	35	0	99 080
nisationen (BVO)
Information	19 340	6	13 450	5 890
Övrigt	5 820	2	-22 990	31 610
Standardisering, provnings-	200		200	0
och mätteknisk FOU
Summa	311 800	100	109 570	194 100

Källa: Livsmedelsverkets årsredovisning år 2000

*Enligt muntliga uppgifter från verket ska intäkterna också omfatta interna intäkter dvs. omföringar av gemensamma kostnader för administration till verksamhetsgrenar- na.

Livsmedelsverkets verksamhet finansieras med både anslag och intäkter. Den totala kostnaden för verksamheten uppgår till ca 312 miljoner kronor. Av den totala finansieringen är ca 194 miljoner kronor externa intäkter. Detta inne- bär att 62 % av verksamheten utgörs av intäkter. Tillsyns- och kontrollverk- samheten (inklusive BVO) svarar för 56 % av myndighetens kostnader.

Alla verksamhetsgrenar har intäkter utöver anslag. Intäkterna för besikt- ningsveterinärsorganisationen och tillsynsverksamheten består i hög grad av avgifter från företag och kommuner. Dessa intäkter uppgår till 76 % av

Livsmedelsverkets samlade intäkter. Avgiftssystemet, som är mycket kom-	2001/02:RR19
plicerat, behandlas i kapitel 8.	Bilaga 1
RRV:s årliga revision gjorde ett antal påpekanden avseende Livsmedels-
verkets årsredovisning för år 2000. Exempelvis kommenterades Livsmedels-
verkets återrapportering under verksamhetsgrenen Tillsyn. Verket hade tidi-
gare redovisat att de hade ökat effektiviteten i den lokala tillsynen genom
utbildnings- och informationsinsatser på kommunal och regional nivå. RRV
påpekade dock att denna slutsats inte har styrkts av redovisat material. Som
exempel nämndes att kostnaderna för samordning och stöd samt antalet
kommunbesök hade minskat jämfört med året innan. RRV konstaterade
också att verkets egna inspektioner hade minskat jämfört med föregående år.
Vidare konstaterade RRV att kvaliteten i dokumentationen av resultatre-
dovisningen skiljer sig åt mellan de olika verksamhetsgrenarna. Exempelvis
fanns brister i dokumentation av verksamhetsgrenen Tillsyn.
Till skillnad från tidigare år hade dock Livsmedelsverket sammanställt en
tabell över samtliga verksamhetsgrenars intäkter och kostnader i enlighet
med RRV:s tidigare rekommendationer.
Vad gäller Livsmedelsverkets kostnader och intäkter över tiden kan sägas
att eftersom en total sammanställning i en tabell saknas för övriga år är det
svårt att genomföra en sådan redovisning.

5.4 Normgivning

5.4.1 Uppgifter

Livsmedelsverkets arbete med normer, tillsyn, information och kunskaps- uppbyggnad ska, i så stor utsträckning som möjligt, grundas på internation- ellt samarbete, särskilt inom EU. Det angivna målet för verkets normgivning eller regelarbete är att svenska konsumentintressen ska tillgodoses genom det internationella samarbetet.

Verkets arbete med normgivning påverkas i hög grad av arbetet inom EU samt verkets deltagande i olika internationella samarbetsorgan och nordiska organ.

Under perioden 1992–2000 bestod arbetet av att införliva EES-avtalet (ca 150 direktiv)22 i den svenska lagstiftningen och av fortlöpande EU- anpassning. Dessutom medverkar Livsmedelsverket i utarbetandet av EU- lagstiftningen.

EU-anpassningen föranledde nya föreskrifter inom olika områden. I dag är i princip all svensk lagstiftning inom livsmedelsområdet harmoniserad med EU:s lagstiftning.

22 Årsredovisning för 1993/94

5.4.2 Regelverkets omfattning

Livsmedelsverket har med stöd av regeringens bemyndigande beslutat om en rad föreskrifter och allmänna råd som publiceras i verkets författningssam- ling (SLV FS).

I bl.a. betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:61) upp- märksammades problemen med livsmedelshanteringens omfattande regel- verk. Kommittén föreslog att omfattningen av regelverket skulle begränsas genom att allmänna råd togs bort från författningssamlingen. Vidare borde möjligheterna att förenkla reglerna inventeras. Dessutom föreslogs att en handledning för tillsynsarbetet skulle tas fram liksom en metod för att för- medla aktuell information till ”fältet”.

Arbetet med att förenkla och minska antalet regler påverkas av lagstift- ningen inom EU. På nationell nivå kan man endast införa nya regler och förändra befintliga regler på områden som inte omfattas av EU- lagstiftningen23.

I Sverige kan allmänna råd avvecklas eftersom de inte är rättsligt bin- dande. Allmänna råd är uttryck för en myndighets åsikt. Råden definieras dock som regler, vilket medför att de kan uppfattas som mer bindande än vad de i själva verket är24.

Livsmedelsverket har därefter fattat ett principbeslut om att avskaffa de allmänna råden i författningssamlingen. Detta innebär att inga allmänna råd utarbetas. I samband med större ändringar av föreskrifter avvecklas allmänna råd.

Att upphäva eller omarbeta regler är per definition en regeländring som måste remissbehandlas till dem som berörs av ändringen, exempelvis bransch- och konsumentorganisationer. Dessutom måste en konsekvensbe- skrivning upprättas enligt verksförordningen (SFS 1995:1322).

Under 1999 påbörjade Livsmedelsverket en översyn av gällande författ- ningar. Arbetet har hittills resulterat i att tolv författningar har upphävts. De allmänna råden tas successivt bort ur författningssamlingen25. Vid behov publiceras råden som vägledningar. Under år 2000 upphävdes ett tiotal före- skrifter som inte längre bedömdes som relevanta. Under år 2001 har verk- samheten med att ta bort inaktuella regler varit vilande beroende på hög arbetsbelastning i samband med ordförandeskapet inom EU. Arbetet kommer att återupptas år 2002.

Enligt Livsmedelsverket protesterar ofta företag i samband med att regler ska upphävas. Ofta anförs konkurrensneutralitet som ett motiv till att behålla en reglering. Det finns också exempel på att företag vill införa regleringar av samma skäl. När Livsmedelsverket föreslog att en regel om första tillåtna dag för försäljning av surströmming skulle tas bort protesterade branschen. Företrädare för producenterna hävdade att regeln var nödvändig för att uppnå konkurrensneutralitet. Surströmming är mogen och ätfärdig vid olika tid-

2001/02:RR19 Bilaga 1

23Intervju med företrädare för Livsmedelsverket

24SOU 1998:61, s. 223

25 Årsredovisning 1999

punkter efter Östersjökusten där den fångats. Inga livsmedelshygieniska skäl				2001/02:RR19
anfördes. Livsmedelsverket beslutade att upphäva regeln trots protester.				Bilaga 1
År 1997 omfattade föreskrifterna ca 1 500 sidor.
Förändringen av antalet föreskrifter under de senaste åren framgår av ta-
bell 5.
Tabell 5 Antal myndighetsföreskrifter inom livsmedelsområdet

Område		Antal
	1997		2000
Tillsyn, undersökning	20		17
Hantering	10		12
Gränsvärden	12		8
Märkning	5		6
Animaliska produkter	15		16
Varustandarder	25		23
Avgifter	4		8
Övrigt	10		12
Summa antal	101		102

Källa: SOU 1989:61 och Livsmedelsverket

Av tabellen framgår att antalet föreskrifter är konstant, trots verkets arbete med att minska antalet föreskrifter. Enligt Livsmedelsverket beror detta på att huvuddelen av dessa regler är relaterade till EU:s lagstiftning. Under perioden 1997 - 2000 har ett fåtal nationella regler tillkommit. I de fall nya nationella regler införs måste den grundas på skyddet av konsumenternas hälsa. Ett sådant exempel är saluförbud av olivrestolja. Förbudet motiverades med att restoljan innehåller substanser som är cancerframkallande.

5.5 Ledning och samordning av den kommunala tillsynen

5.5.1 Instrument

De instrument som Livsmedelsverket använder för att leda och samordna den kommunala tillsynsverksamheten är främst information, kommunbe- sök/kommuninspektioner, möten, utbildning och normerande inspektioner.

Livsmedelsverkets uppföljning av den kommunala tillsynen sker genom normerande inspektioner, kommunbesök och årlig rapportering från kommu- nerna. Enligt Livsmedelsverket är syftet med uppföljningen dels att rappor- tera till regeringen hur tillsynen i landet fungerar, dels att få kunskap om problemområden för att kunna stödja kommunerna. Underlaget ger också Livsmedelsverket möjlighet att vidta åtgärder mot uppmärksammade brister i den lokala tillsynen.

Vid Livsmedelsverkets tillsynsavdelning finns fem kontaktpersoner för den kommunala tillsynsverksamheten. Två av dessa har en regional place- ring. Kontaktpersonernas uppgifter är främst att genomföra kommuninspekt- ionerna och delta i länsmöten.

5.5.2 Information och vägledning

Tidskriften Livstecknet är en nyhetstidning som numera publiceras på ver- kets webbplats. Den startades under 1980-talet med syfte att utgöra ett stöd till de lokala tillsynsmyndigheterna.

Vägledning till kommuner och företag finns i form av ett kunskapspaket som kallas ABC för livsmedelstillsyn. Vägledningen finns på verkets webb- plats. En översyn av vägledningen har genomförts under år 2001.

5.5.3 Länsmöten

Representanter för tillsynsmyndigheterna träffas ca två gånger per år i varje län. Vid träffarna deltar kommunala inspektörer, länsveterinären och Livs- medelsverkets representanter. Livsmedelsverket förmedlar aktuell informat- ion och lämnar förslag till projekt eller ger stöd i projektarbetet. Vissa pro- jekt planeras och drivs självständigt av kommunerna.

5.5.4 Utbildning

Livsmedelsverket genomför utbildning av kommunala inspektörer och poli- tiker. Utbildningarna omfattar ämnen som tillsynsmetodik, tillsyn av indu- stiella anläggningar, livsmedelsjuridik, mikrobiologi, dricksvattenplanering samt livsmedelsteknik inom olika områden.

Livsmedelsverket tar ut en låg kursavgift från deltagarna. Merparten av kommunernas kostnader är resor och logi.

5.5.5 Normerande inspektioner

Med stöd av livsmedelsförordningen (46 a §) har Livsmedelsverket rätt att inspektera anläggningar som står under kommunal tillsyn, s.k. normerande inspektioner. Vid sådana inspektioner följer verket upp förhållanden vid företaget och kommunens tillsynsaktiviteter. Om Livsmedelsverkets inspek- tör anser att det finns missförhållanden i den kommunala tillsynen meddelas detta till kommunen och krav ställs på förbättringar.

5.5.6 Kommunbesök/kommuninspektioner

Livsmedelsverket genomför kommunbesök/kommuninspektioner för att stödja och påverka kommunerna i deras arbete med livsmedelstillsyn. Syftet är dels att informera politiker om betydelsen av en god livsmedelstillsyn, dels att inhämta information om hur tillsynen bedrivs och fungerar.

Under år 2001 har kommunbesöken bytt namn till kommuninspektioner. Inspektionerna innebär att verksamheten tydligt ska följas upp gentemot föreskrivna krav eller kända rekommendationer. Vanligtvis utförs även en normerande inspektion samtidigt. Resultatet av en kommuninspektion do- kumenteras i protokoll som sänds till kommunen.

Vid konstaterade brister begärs en åtgärdsplan. Livsmedelsverket övervä- ger att offentliggöra resultatet på webbplatsen.

2001/02:RR19 Bilaga 1

5.5.7Genomförda åtgärder för ledning och samordning av den kommunala tillsynsverksamheten

I Livsmedelsverkets årsredovisningar lämnas vissa uppgifter om verkets insatser för ledning och samordning av den kommunala tillsynsverksamhet- en. I tabell 6 redovisas antalet möten och inspektioner.

Tabell 6 Livsmedelsverkets åtgärder för ledning och samordning av den kommunala tillsynen, åren 1993/94–2000. Antalet möten och inspektion- er

	93/94	94/95	95/96	1997	1998	1999	2000
Möten om projektin-
riktade kontroller	74	39	78	60
(PIK)
Informationsmöten	46
	46

Branschvisa/råd-	160	156	144	89
givande inspektioner	160	156	144	89
givande inspektioner
Normerande					106	39	39
inspektioner					106	39	39
inspektioner
Temamöten		52	5	8
		52	5	8

Länsmöten			83	68	66	42	40
			83	68	66	42	40

Kommunbesök		101	46	58	66	63	39
		101	46	58	66	63	39


S:a besök/möten	120	192	129	126	132	105	79
	120	192	129	126	132	105	79

S:a inspektioner	160	156	144	89	106	39	39
	160	156	144	89	106	39	39

S:a möten och	280	348	273	215	238	144	118
inspektioner	280	348	273	215	238	144	118
inspektioner

Källa: Livsmedelsverkets årsredovisningar åren 1993/94–2000

Tabellen visar dels att verkets insatser vad gäller ledning och samordning av den kommunala tillsynsverksamheten har ändrat karaktär, dels att verkets tillsynsaktiviteter i förhållande till kommunerna har minskat.

Livsmedelsverket uppger att metoder för stöd till och uppföljning av den kommunala tillsynen har utvecklats. De branschvisa och rådgivande inspekt- ionerna som gjordes förr var inte lika omfattande som de normerande in- spektionerna som görs nu. Information och vägledning förmedlas också på webbplatsen.

År 1998 år är ett undantag från den nedåtgående trend som kan iakttas un- der perioden. Verksamheten med normerande inspektioner i kommunerna påbörjades, och verket följde upp kommunernas tidigare godkännanden av ett stort antal småskaliga animalieanläggningar.

Under perioden 1998–2000 har verket sammantaget utfört 184 normerande inspektioner. År 1998 utfördes 106 normerande inspektioner. Åren 1999 och 2000 var antalet mycket lägre, 39 inspektioner per år.

År 2001 planerar verket att genomföra ca 90 normerande inspektioner26.

2001/02:RR19 Bilaga 1

26 Uppgift vid intervju med företrädare för Livsmedelsverket

Även antalet besök och möten med har minskat över tiden, med undantag							2001/02:RR19
för år 1998. Under den senaste treårsperioden har Livsmedelsverket genom-							Bilaga 1
fört 168 kommunbesök och 148 länsmöten.
Det finns inga samlade uppgifter om hur ofta Livsmedelsverkets inspekt-
ioner leder till att verket begär yttrande från den berörda kommunen med
anledning av uppmärksammade brister. De uppgifter som finns avser år
1999. Då begärde Livsmedelsverket yttrande från åtta kommuner27.
Vid intervju framhåller företrädare för Livsmedelsverket att åtgärder nu
vidtas för att mer aktivt samordna och styra de lokala tillsynsmyndigheterna.
Exempelvis har instruktioner utarbetats för hur kommunbesök och norme-
rande inspektioner ska förberedas samt följas upp.
I skrivelse till samtliga kommunstyrelser och de kommunala nämnder som
utövar livsmedelstillsyn redovisar Livsmedelsverket hur verket avser att
inspektera den kommunala livsmedelstillsynen. Länsstyrelsernas uppgift i
sammanhanget berörs inte, trots att de vanligtvis samordnar besöken28.
Enligt livsmedelsförordningen kan Livsmedelsverket även återta tillsyns-
ansvaret för anläggningar i en kommun. Denna åtgärd har aldrig använts vid
konstaterade brister i en kommun. Vid intervju framhåller företrädare för
Livsmedelsverket att det skulle vara mycket svårt att t.ex. återta tillsynsan-
svar för en hel kommun som inte fullgör uppgifterna inom livsmedelstillsy-
nen på ett tillfredsställande sätt. Livsmedelsverket pekar i stället på avsakna-
den av sanktionsmöjligheter gentemot de kommuner som missköter sina
uppgifter.
För utbildningsverksamheten har Livsmedelsverket redovisat ett särskilt
underlag, som har sammanställts i en tabell.
Tabell 7 Utbildning av kommunal tillsynspersonal

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Antal kurser	8	4	4	6	7	2
Antal orter/tillfällen	13	6	8	22	22	6
Totalt antal deltagare *	298	198	155	829	597	143

* Vissa kurser riktas även till andra yrkesgrupper.

Källa: Livsmedelsverket, Förteckning över kurser riktade till miljö- och hälsoskydds- inspektörer 1995–2000

Av tabellen framgår att åren 1998 och 1999 bedrevs en omfattande utbild- ningsverksamhet. Kurserna omfattar vanligtvis en eller två dagar.

27	Livsmedelsverket rapport 9 – 2000.
28	Livsmedelsverket 2001-01-24 dnr 325/01.	65

5.6 Rapporteringssystem	2001/02:RR19
	Bilaga 1

5.6.1 Rapporteringsordning

Sedan år 1990 inhämtar Livsmedelsverket årligen uppgifter från kommuner- na om livsmedelstillsynen. Sedan år 1993 publiceras resultaten i en årlig rapport.

Det finns problem med kommunernas rapportering till Livsmedelsverket. Uppgifterna behöver ofta kompletteras, och många kommuner lämnar in uppgifterna för sent. År 2001 var rapporteringen från 130 kommuner bristfäl- lig. 82 kommuner hade inte rapporterat i tid.

Länsstyrelsernas uppgifter i sammanhanget har varit att samla in kommu- nernas uppgifter och översända dessa till Livsmedelsverket. Från och med innevarande år lämnar kommunerna uppgifterna direkt till Livsmedelsverket.

Regeringen får, genom Livsmedelsverkets försorg, del av kommunernas årliga rapportering om livsmedelstillsynen. Därutöver får regeringen inform- ation om den kommunala livsmedelstillsynen genom Livsmedelsverkets och länsstyrelsernas årsredovisningar.

Riksdagen får inte regelbundet någon rapportering om livsmedelstillsynen. I budgetpropositionen saknas en resultatinriktad rapportering om livsmedels- tillsynen.

5.6.2 Nuvarande system och beslutade förändringar

Nuvarande rapporteringssystem, dvs. kommunernas årliga rapportering, innehåller uppgifter om bl.a. tillsynsresurser, tillsynsaktiviteter, företagens egenkontrollprogram, tillsynsavgifter och resultat av tillsynen. I stort sett har frågorna inte förändrats över tiden.

I utredningen om livsmedelstillsynen uppmärksammades behov av att för- ändra rapporteringssystemet. Bakgrunden var dels allvarliga brister vad gäller redovisningen av kostnader och prestationer, dels EU:s krav på med- lemsländernas redovisning av livsmedelskontroll.

År 1999 lämnade regeringen ett uppdrag29 till Livsmedelsverket. Uppdra- get syftade till att utarbeta ett nytt system för årlig rapportering om den lo- kala livsmedels- och dricksvattentillsynen. Systemet skulle uppfylla EU:s krav på rapportering. Dessutom skulle Livsmedelsverkets behov av informat- ion för att möjliggöra ledning och styrning av den lokala livsmedelstillsynen tillgodoses. Uppdraget skulle utföras i samråd med Svenska Kommunför- bundet.

Ett nytt rapporteringssystem har utvecklats. Det nya systemet kommer att tas i bruk år 2002.

En princip som har tillämpats i samband med utformningen av det nya sy- stemet är att inte efterfråga uppgifter från kommunerna som Livsmedelsver- ket kan hämta från annan källa. Denna princip har dock inte kunnat tillämpas fullt ut beroende på att nuvarande lydelse av livsmedelslagen inte gör det

29 Regleringsbrev år 1999.

möjligt för Livsmedelsverket att ställa krav på t.ex. laboratorier som lämnar	2001/02:RR19
provsvar att rapportera till verket.	Bilaga 1
Kommunernas uppgiftsskyldighet har ökat i det nya rapporteringssystemet
genom att mer detaljerade uppgifter efterfrågas. Rapporteringsskyldigheten
grundas i mycket hög utsträckning på nuvarande rapporteringskrav till EU.
Vissa uppgifter t.ex. kommunernas kostnader för verksamheten, har utgått.
Denna fråga redovisas och diskuteras i kap. 9.
Det finns dock förhoppningar om att kommunernas arbete med rapporte-
ringen ska underlättas. Det pågår ett utvecklingsarbete med datoriserade
inspektioner. Resultat från en genomförd inspektion ska dokumenteras på en
elektronisk blankett. Därefter laddas resultatet ned till en central databas.
Resultatet ska sedan användas för uppföljning och rapportering.

5.7 Livsmedelsverkets kritik av den kommunala tillsynen

I Livsmedelsverkets rapport 9 – 2000 redovisas bl.a. resultat av kommuner- nas tillsynsverksamhet. Underlaget grundas delvis på kommunernas årliga rapportering. Livsmedelsverket ifrågasätter starkt om den kommunala livs- medelstillsynen är effektiv och likvärdig i hela landet. Den kommunala till- synen brister, enligt verket, i följande avseenden:

• Verksamhetsplanering och uppföljning

32 % av de lokala tillsynsmyndigheterna saknar verksamhetsplan för livsme- delstillsynen. Ytterligare 27 % av kommunerna saknar egentlig uppföljning av planen. Detta innebär att en stor del av kommunerna bryter mot Livsme- delsverkets föreskrifter (SLVFS 1990:10) om livsmedelstillsyn m.m. Enligt föreskriften ska tillsynsmyndigheten utarbeta en plan för den årliga tillsyns- verksamheten. Planen ska fortlöpande följas upp och verksamheten utvärde- ras.

• Otillräckliga resurser

64 % av de lokala tillsynsmyndigheterna bedömer att de har otillräckliga personella resurser.

•Minskade lokala tillsynsaktiviteter

Sedan år 1993 har antalet inspektioner av de kommunala tillsynsmyndighet- erna minskat. Ca 64 000 inspektioner utfördes år 1993. År 1998 var motsva- rande antal ca 46 000. Inspektionsfrekvensen har sjunkit från 1,40 till 0,89 inspektioner per anläggning och år. Enligt Livsmedelsverkets rekommendat- ioner ska anläggningar inspekteras minst en gång per år och vissa anlägg- ningar ska inspekteras vid fler tillfällen.

•Varierande tillsynsfrekvens

Inspektionsfrekvensen varierar stort mellan olika kommuner. I nio kommu- ner inspekteras anläggningarna mycket sällan, i genomsnitt mindre än en gång vart femte år.

•Dålig tillsyn av företagens egenkontrollprogram

75 % av egenkontrollprogrammen följs inte upp av tillsynsmyndigheterna.

•Varierande förutsättningar och kompetens

Många kommuner är så små att de saknar förutsättningar att ha tillräcklig kompetens för livsmedelstillsyn. Inspektörer som arbetar inom flera tillsyns- områden har sämre förutsättningar att upprätthålla kompetens jämfört med inspektörer som enbart arbetar med livsmedelstillsyn.

•Ingen likvärdig tillämpning av livsmedelslagstiftningen

Både Livsmedelsverket och företag som bedriver verksamhet i flera kommu- ner har uppmärksammat att lagstiftningen inte tillämpas likvärdigt i hela landet.

•Ifrågasättande om de lokala tillsynsmyndigheterna har en oberoende ställning gentemot alla tillsynsobjekt

Inspektörerna ska utöva tillsyn över verksamheter som kommunen själv är huvudman för, t.ex. kommunala storhushåll och vattenverk. Enligt Livsme- delsverket kan detta innebära en oönskad påverkan på myndighetsutövning- en.

Kommentar

Sammanfattningsvis kan konstateras att verket framför en omfattande kritik av den kommunala livsmedelstillsynen. I vissa fall har bristerna uppmärk- sammats och redovisats i verkets sammanställning av kommunernas årliga rapportering. I andra fall har bristerna inte redovisats tidigare. När det gäller kommunernas planering och uppföljning grundar sig verkets uppgifter på resultat från bl.a. kommunbesök och normerande inspektioner som inte har offentliggjorts.

Av Livsmedelsverkets rapport framgår inte vilka åtgärder som Livsme- delsverket har vidtagit för att komma till rätta med de redovisade bristerna.

5.8 Sammanfattning

•Finansiering

Livsmedelsverkets verksamhet finansieras dels över anslag, dels av intäkter. Den totala kostnaden för verksamheten uppgår till ca 312 miljoner kronor, varav ca 194 miljoner kronor består av externa intäkter.

Livsmedelsverkets kostnader för tillsyns- och kontrollverksamhet, inkl. besiktningsveterinärsorganisationen (BVO), uppgår till ca 174 miljoner kronor, vilket motsvarar 56 % av myndighetens totala kostnader. Intäkterna för dessa verksamheter uppgår till drygt 147 miljoner kronor vilket motsva- rar ca 76 % av verkets totala intäkter. Intäkterna utgörs främst av avgifter

2001/02:RR19 Bilaga 1

från verksamhetsutövare och kommunerna. Kommunerna betalar 15 % av	2001/02:RR19
sina avgiftsintäkter från den årliga tillsynsavgiften till Livsmedelsverket.	Bilaga 1
• Ledning och samordning
Livsmedelsverkets aktiviteter vad gäller ledning och samordning av den
kommunala tillsynsverksamheten har, med vissa undantag, minskat över
tiden. Detta gäller framför allt möten med tillsynsmyndigheterna och in-
spektioner av de anläggningar som står under kommunal tillsyn. Åren 1999
och 2000 genomfördes 39 inspektioner per år.
Livsmedelsverket pekar på att de inspektioner som nu genomförs de s.k.
normerande inspektionerna är mer omfattande än vad de tidigare inspektion-
erna var. Problemet är att i förhållande till verkets iakttagelser om brister i
den kommunala tillsynen är insatserna otillräckliga. Verket riktar skarp kritik
mot de kommunala tillsynsmyndigheterna för brister i tillsynsverksamheten.
Vid uppmärksammade brister i en kommun är det sällsynt att Livsmedels-
verket vidtar åtgärder som dokumenteras. I samband med uppmärksammade
brister har verket redovisat att man tillskriver berörd kommun. År 1999
tillskrevs åtta kommuner.
Uppmärksammade brister i den kommunala tillsynen har aldrig lett till att
verket har återtagit tillsynsansvaret för en viss anläggning. En sådan möjlig-
het finns enligt livsmedelsförordningen.
Livsmedelsverket har dels i årsredovisningar, dels på grundval av kommu-
nernas årliga rapportering redovisat resultatet av den kommunala tillsynen
till regeringen. Regeringen har inte vidtagit några åtgärder med anledning av
Livsmedelsverkets rapportering.
Riksdagen får ingen information om resultatet av den kommunala livsme-
delstillsynen.

6 Länsstyrelserna	2001/02:RR19
	Bilaga 1

6.1 Inledning

Syftet med detta kapitel är att belysa länsstyrelsernas arbete med livsmedels- tillsynen.

6.2 Verksamhet och resurser

Länsstyrelsens uppgift är enligt livsmedelslagen att ”utöva den närmare tillsynen inom länet” (24 §). Beslut enligt livsmedelslagen som fattas av kommunal nämnd eller av en besiktningsveterinär får överklagas till länssty- relsen. Detta är den enda beslutsfunktion som länsstyrelserna har enligt gäl- lande regelverk.

I samband med beslutet om livsmedelskontrollen år 1989 framhöll rege- ringen länsstyrelsernas uppgift som rådgivande och stödjande gentemot den kommunala livsmedelstillsynen. Enligt regeringen borde länsstyrelserna medverka till branschvisa genomgångar av tillsynsobjekten, PIK-projekt (projektinriktade kontroller), och till att upprätta kontrollprogram för tillsyn- sobjekten. Regeringen framhöll att det var angeläget att länsstyrelserna an- lade en helhetssyn på kvalitetsfrågor som inbegriper samtliga led i livsme- delskedjan.

Livsmedelstillsynen är en mycket begränsad del av länsstyrelsernas totala verksamhet30. Livsmedelstillsyn ingår i en verksamhetsgren som även omfat- tar djurskydd, smittskydd och allmänna veterinära frågor. Verksamhetsgre- nen svarar vanligtvis för 1–2 % av länsstyrelsernas totala kostnader.

Med några få undantag är livsmedelstillsynen den del inom verksamhets- grenen som länsstyrelserna använder minst resurser för. Totalt avsatte läns- styrelserna år 2000 ca 6 årsarbetskrafter för arbete med livsmedelstillsyn. Detta motsvarar omkring 0,2–0,3 årsarbetskrafter per länsstyrelse. Antalet årsarbetskrafter har inte förändrats under de senaste åren.

Verksamheten finansieras över anslag.

Inom länsstyrelsen ansvarar länsveterinären för såväl livsmedelstillsyn som frågor rörande djurskydd och smittskydd. Länsveterinärens arbete med livsmedelstillsyn består i huvudsak av att delta i projekt, möten och att arran- gera eller delta i seminarier och utbildningar. Aktiviteterna bedrivs ofta i samverkan med Livsmedelsverket.

Livsmedelsverket genomförde år 2000 en enkät till länsstyrelserna som bl.a. omfattade en fråga om hur länsveterinärerna fördelade sina resurser för livsmedelstillsyn31. Enligt enkätsvaren är rådgivning och stöd till kommu- nerna den aktivitet som tar mest resurser i anspråk.

Vid intervjuer har det framkommit att länsstyrelsernas rådgivning i livs- medelsärenden har minskat i omfattning. Detta sammanhänger dels med de kontinuerliga regelförändringarna som gör att det är svårt att upprätthålla

30Länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2000.

31 Livsmedelsverket, rapport 9 – 2000.

kunskap inom området, dels med att Livsmedelsverket har tillsatt kontakt-	2001/02:RR19
personer för alla län. Kommunerna vänder sig ofta direkt till sin kontaktper-	Bilaga 1
son.
Enligt Livsmedelsverket är länsveterinärerna mer eller mindre aktiva inom
livsmedelstillsynen beroende på intresse och kompetens32. Denna bild be-
kräftas vid intervjuer med två länsveterinärer. Det omfattande regelverket,
som kontinuerligt förändras, i kombination med resursbrist och opreciserade
uppgifter anses motverka mer aktiva insatser från länsveterinären.
Länsstyrelsernas uppgifter inom djurskyddet och smittskyddet är, enligt
uppgifter vid intervjuer, tydligare reglerade än uppgifterna inom livsmedels-
tillsynen. Exempelvis fattar länsstyrelsen beslut om omhändertagande av
djur. Det är därför naturligt att t.ex. djurskydd och smittskydd får en ökad
tyngd i länsveterinärernas verksamhet. Vid intervjuer framgick också att det
är svårt att internt inom verksamhetsplaneringen få gehör för utökade insat-
ser för livsmedelstillsyn eftersom uppgifterna är otydliga.
Företrädare för länsstyrelserna har vid en uppvaktning hos regeringen
framfört synpunkter om att länsstyrelsernas uppgifter inom livsmedelstillsy-
nen behöver tydliggöras. Uppvaktningen skedde år 1999.

6.3 Länsstyrelsernas uppföljning av den kommunala tillsynen

I sin årsredovisning gör varje länsstyrelse en bedömning av hur livsmedels- tillsynen inom länet fungerar. I vissa fall bedöms att livsmedelstillsynen fungerar tillfredsställande medan den i andra fall anses vara bristfällig. Även variationer i kommunernas tillsynsverksamhet inom länet uppmärksammas. Bristande personella resurser anförs ofta som orsak till bristande tillsyn och variationer i tillsynsverksamheten.

Vid intervjuer framhåller länsveterinärerna att de kommuner som endast har en inspektör för tillsyn enligt miljöskyddslagen, djurskyddslagen och livsmedelslagen är särskilt sårbara. Detta leder ofta till en minskad tillsyns- frekvens. Det är också svårt för ensaminspektörer att delta i t.ex. PIK-projekt och utbildningar m.m.

I Östergötland har länsstyrelsen kartlagt det tillsynsbehov som finns i lä- nets kommuner. Behovet uppgår till 27 årsarbetskrafter. Befintliga resurser motsvarar 18 årsarbetskrafter.

Vid intervju framkom bl.a. att länsveterinären i Östergötland gör egna sammanställningar av kommunernas rapportering av livsmedelstillsynen i länet. Skälet är att Livsmedelsverkets sammanställning av kommunernas årliga rapportering inte ger en aktuell bild av tillståndet, eftersom den kom- mer ett år för sent. Uppgifterna är då inaktuella och inte särskilt användbara för länsstyrelsen som behöver en aktuell bild av den kommunala tillsynen i länet. Länsstyrelserna har förmedlat dessa erfarenheter till Finansdeparte- mentet vid en uppvaktning.

Av de studerade årsredovisningarna framgår inte vilka åtgärder länsstyrel- serna har vidtagit för att komma till rätta med redovisade brister. Vid inter-

32 Livsmedelsverket, rapport 9 –2000.

vjuer har dock framkommit att i vissa fall har brister påpekats till berörda	2001/02:RR19
kommuner. Företrädare för länsstyrelserna framhåller vid intervju att de	Bilaga 1
saknar sanktionsmöjligheter mot kommunerna. Det är därför svårt att komma
till rätta med brister i tillsynsverksamheten.
När länsstyrelserna har lämnat årsredovisningarna till regeringen gör före-
trädare för Regeringskansliet ett besök hos respektive länsstyrelse. Syftet
med besöket är att ge en återföring till länsstyrelsen med anledning av redo-
visningen. Enligt uppgift från Regeringskansliet har dock inte någon företrä-
dare för Jordbruksdepartementet, som ansvarar för livsmedelstillsynen inom
Regeringskansliet, deltagit vid dessa besök.

6.4 Sammanfattning

•Verksamhet och resurser

Länsstyrelserna avsätter totalt 6 årsarbetskrafter för arbete med livsmedels- tillsyn. Länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen är att ”svara för den närmare tillsynen inom länet”. Närmare precisering saknas.

Regeringen har i regleringsbrev till länsstyrelserna betonat länsstyrelsernas uppgifter med uppföljning av den kommunala tillsynen. Länsstyrelserna återrapporterar årligen till regeringen om tillståndet i respektive län. Det saknas dock en samlad redovisning om vilka åtgärder länsstyrelserna har vidtagit med anledning av dessa brister.

Länsstyrelserna har inte fått någon återföring av regeringen med anledning av lämnade rapporter om den kommunala livsmedelstillsynen.

7 Kommunernas livsmedelstillsyn

2001/02:RR19 Bilaga 1

7.1 Inledning

I detta kapitel beskrivs kommunernas tillsynsansvar, resurser och resultat vad gäller livsmedelstillsynen.

7.2 Tillsynsansvarets innebörd

Kommunernas tillsynsansvar inom livsmedelstillsynen innebär framför allt myndighetsutövning. Därutöver genomförs insatser vad gäller information, utbildning och rådgivning till företagen.

Kommunernas myndighetsutövning inom livsmedelstillsynen är: godkän- nande av livsmedelslokal, godkännande av livsmedelshantering utanför godkänd livsmedelslokal, s.k. paragraf § 16 – tillstånd, fastställande av egen- kontrollprogram, inspektion samt provtagning och uppföljning av åtgärder. Myndighetsutövning omfattar också användningen av sanktioner. Denna fråga behandlas i kap. 11.

Den offentliga livsmedelstillsynen ska omfatta ett eller flera av följande moment33:

•inspektion,

•provtagning och analys,

•kontroll av personalhygien,

•kontroll av förpackningsmaterial och beredningsutrustning samt

•genomgång av egenkontrollprogram, resultat från egentillsyn och annan dokumentation i verksamheten.

Tillsynen ska omfatta samtliga led av hanteringen. Även andra moment kan ingå i offentlig tillsyn. Tillsynsmyndigheten ska i varje enskilt fall välja det led där en undersökning är mest motiverad.

7.3 Tillsynsansvar, resurser och organisation

7.3.1 Tillsynsansvar och resurser

Inom kommunen utförs livsmedelstillsyn av den eller de kommunala nämn- der som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, om inte regeringen har föreskrivit att tillsynen ska utövas av Livsmedelsverket (LL 24 §). Livsmedelsverket har också rätt att överlåta tillsynsansvar till kommu- nerna för anläggningar (LF 46 §).

Kommunerna har i dag tillsyn över merparten (nästan 99 %) av alla livs- medelsanläggningar inklusive vattenverk. Av Sveriges 52 000 anläggningar

33 SLVFS 1990 4§, 4a §.

är ca 80 % mindre anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskraf-							2001/02:RR19
ter.							Bilaga 1
Antalet anläggningar som står under kommunal tillsyn har ökat över tiden.
År 1993 uppgick antalet anläggningar till 46 500. Motsvarande uppgift för år
1999 är 52 400 anläggningar34.
Anläggningarna klassificeras i grupper enligt följande: storhushåll inklu-
sive restauranger, vattenverk, industrier och butiker. För år 1999 var fördel-
ningen av det totala antalet objekt: 64 % storhushåll, 27,5 % butiker, 5 %
industrier och 3,5 % vattenverk.
Det är framför allt inom gruppen storhushåll som det har skett en ökning
av antalet anläggningar. År 1997 ökade även antalet industrier, vilket antogs
bero på att Livsmedelsverket överlämnade tillsynsansvaret för vissa anlägg-
ningar till kommunerna35.
Kommunernas uppgifter om kostnader för tillsynsverksamheten är bristfäl-
liga (se kap. 9). Kommunernas resurser för verksamheten illustreras av ut-
vecklingen av antalet årsarbetskrafter för livsmedelstillsyn och antalet till-
synsobjekt per årsarbetskraft.
Tabell 8 Kommunernas livsmedelstillsyn: antal årsarbetskrafter och
antal anläggningar per årsarbetskraft

	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Årsarbetskraft	322	332	338	343	340 *	337 **
Anläggningar
per åa	143	148	148	151	152	155

*15 kommuner har inte redovisat antalet årsarbetskrafter

**6 kommuner har inte redovisat antalet årsarbetskrafter

Källa: SLV rapporter åren 1995–2000, Rapportering om livsmedelstillsynen.

Av kommunernas årliga rapportering framgår att antalet årsarbetskrafter har ökat, med undantag för de två senaste åren. Det är svårt att dra några helt säkra slutsatser av redovisningen på grund av svarsbortfall de senaste två åren.

Vid en intervju med företrädare för kommuner och Svenska Kommunför- bundet anges att livsmedelstillsynen har klarat sig bra i kommunernas totala resursfördelning. Tillgänglig statistik bekräftar denna bild.

7.3.2 Organisation

Under senare delen av 1980-talet och under 1990-talet har organisationen av miljö- och hälsoskyddsfrågor förändrats på så sätt att nämnder med flera verksamhetsområden har blivit allt vanligare36. Organisationsförändringar som avser miljö- och hälsoskyddsnämnderna framgår av nedanstående tabell.

34Livsmedelsverkets rapporter åren 1995–2000, Rapportering om livsmedelstillsynen.

35Livsmedelsverket, Rapport 20/98.

36 SOU 1998:61.

Tabell 9 Kommunernas nämndorganisation för miljö- och hälsoskydds-				2001/02:RR19
frågor åren 1992–1999				Bilaga 1

Nämnd	1992	1995	1999
Miljö- och hälsoskyddsnämnd	229	174	98
Bygg- och miljönämnd	38	62	108
Miljö-, bygg- och räddningsnämnd	14	16	30
Kommunstyrelsen			4
Annan nämnd	5	7	30
Bortfall	0	26	19
Totalt antal	286	285	289

Källa: Svenska Kommunförbundet, Miljö- och hälsoskydd i kommunerna år 2000 och SOU 1998:61

Allt fler kommuner frångår den traditionella organisationen med en miljö- och hälsoskyddsnämnd. Den vanligaste kombinationen är miljö- och bygg- nadsnämnd.

Kommunernas förvaltningsorganisation för miljö- och hälsoskyddsfrågor har förändrats i samma riktning som nämndorganisationen. Alltfler kommu- ner slår samman främst miljö- och byggförvaltningar. Några kommuner har gemensamma förvaltningar för miljö- och hälsoskydd37.

Enligt kommunallagen får en nämnd inte utöva tillsyn över verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 §). Samma nämnd kan därför inte ansvara för tillsyn enligt livsmedelslagen och samtidigt svara för t.ex. drift av ett vattenverk.

Det har riktats en del kritik mot sammanslagningen av olika nämnder. Om drift- och tillsynsfrågor blandas, uppstår risker för jävs och beroendesituat- ioner38.

Naturvårdsverket har tillsammans med Svenska Kommunförbundet ge- nomfört ett regeringsuppdrag avseende kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet39. I rapporten föreslås bl.a. en ändring av kap. 25 § KL 6 som innebär ett förtydligande av nuvarande jävsbestämmelser. Inom Regeringskansliet bereds för närvarande förslaget.

Livsmedelsverket har också uppmärksammat att jävs- och beroendesituat- ioner kan uppstå för kommunala livsmedelsinspektörer.

Verket har i samband med revisorernas granskning redovisat några exem- pel på jävs- och beroendeförhållanden som har kommit till verkets känne- dom, enligt följande:

•I en liten inlandskommun i övre Norrland tillät inte nämnden inspektö- ren att utöva tillsyn under den årliga marknaden när behovet var som störst, dvs. efter normal arbetstid. När inspektören påtalade att det fö- rekom olaglig försäljning uppmanades inspektören att låta saken bero.

37Mora och Orsa samt Mjölby och Boxholm.

38Svenska Kommunförbundet, Miljö- och hälsoskydd i kommunerna, en enkätunder- sökning, 2000.

39Naturvårdsverket, rapport 5127, Kommunernas organisation för miljöfarlig verk-

samhet.

2001/02:RR19

• I en liten kommun i södra Sverige upptäckte den nyanställda inspektö- Bilaga 1 ren att ett storhushåll inom barn- och äldreomsorgen hade lokalgod-

kännande utan att lokalen uppfyllde ställda krav. När inspektören fö- reslog att åtgärder skulle vidtas avstyrkte nämnden förslaget.

•I en liten kommun i Småland hade länsstyrelsen uppmärksammat stora brister i den offentliga tillsynen av ett mindre vattenverk. I princip hade inga inspektioner genomförts och alltför få prov hade tagits. Kommunen hade inte vidtagit nödvändiga åtgärder trots upprepade klagomål från konsumenter om dåligt dricksvatten.

•I en kommun i Södermanland hade upprepade konsumentklagomål på dåligt dricksvatten förekommit. Detta föranledde Livsmedelsverket att genomföra en normerande inspektion vid anläggningen i maj 2000. Vid inspektionen framkom att egenkontrollprogram saknades och att kommunen i stort sett inte bedrivit någon offentlig tillsyn. Ansvaret för produktion och tillsyn åvilade samma förvaltning men olika nämnder. I oktober år 2001 beslutade kommunen att iordningställa en ny dricksvattentäkt.

Av Livsmedelsverkets redovisning framgår att verket ibland har tagit upp aktuella fall om beroendeförhållanden i samband med kommunbesök. I ett fall har en normerande inspektion genomförts. Kommunen har i flera fall därefter vidtagit lämpliga åtgärder.

7.4 Tillsynsaktiviteter

7.4.1 Godkännande av lokal

Enligt livsmedelslagen ska livsmedel normalt hanteras i livsmedelslokal. Lokalen ska vara godkänd för ändamålet av tillsynsmyndigheten innan verk- samheten startar. Om väsentliga ändringar av lokalen genomförs ska tidigare godkännande kompletteras.

I praktiken sker arbetet med lokalgodkännande genom att tillsynsmyndig- heten studerar ritningar och bedömer hur fastställda krav kan tillgodoses. Rådgivning till och diskussion med verksamhetsutövaren är viktiga delar i tillståndsprövningen eftersom detta kan förebygga framtida problem40.

För storskaliga animalieanläggningar, för vilka Livsmedelsverket har över- fört tillsynsansvaret till kommunerna, svarar dock Livsmedelsverket för prövning och godkännande av lokal.

Vid intervjuer med företrädare för Göteborgs kommun har denna ansvars- fördelning kommenterats. Verksamhetsutövare vänder sig ofta till kommu- nen som har den löpande kontakten med företaget för att ställa frågor och för att påskynda processen.

40 Intervjuer med företrädare för Göteborgs, Bodens och Pajala kommuner.

7.4.2 Hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal

Tillstånd krävs för att hantera livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal, s.k. § 16 – tillstånd som t.ex. används vid marknader eller festivaler. Till- stånden omfattar tillfällig restaurangverksamhet samt försäljning av färdig- förpackade varor och enkel hantering med liten risk, t.ex. kokning och grill- ning av helkonserverad korv eller grillning av förstekta hamburgare.

Livsmedelsverket har föreslagit vissa förändringar av dessa tillstånd. Mindre känsliga livsmedel ska kunna säljas utan tillstånd. Tillstånd som är utfärdade i en kommun ska också gälla i andra kommuner, s.k. rikstillstånd41.

7.4.3 Fastställande av egenkontrollprogram

Tillsynsmyndigheten ska enligt riksdagens beslut år 1989 fastställa företa- gens egenkontrollprogram. Företagens skyldigheter vad gäller egenkontroll och erfarenheter av tillämpning diskuteras i kap. 10.

7.4.4 Inspektioner

Företagen är skyldiga att följa de lagar och regler som finns inom livsme- delsområdet. Tillsynsmyndigheternas uppgift är att kontrollera att så sker och övervaka företagens egenkontrollprogram. Enligt EU:s direktiv ska inspekt- ioner genomföras regelbundet och vid misstanke om att gällande regler inte följs. Livsmedelsverket rekommenderar att anläggningar ska inspekteras minst en gång per år och vissa anläggningar ännu oftare.

Normerande inspektioner används av verket som ett instrument för att i praktiken tydliggöra hur en inspektion bör genomföras.

Det finns olika syften med inspektioner beroende på vad som ska kontroll- eras. Exempel är rutinkontroller, uppföljning av tidigare konstaterade brister, inspektion med anledning av anmälan, revision av egenkontroll och kontroll av en viss fråga inom ramen för ett projekt.

Vid intervjuer framhålls att en inspektion normalt har flera funktioner, t.ex. rådgivning och information till verksamhetsutövaren. De flesta företagare ser det som en tillgång att inspektören går igenom företaget.

Av tabell 10 framgår antal utförda inspektioner samt inspektioner per an- läggning och år.

2001/02:RR19 Bilaga 1

41Livsmedelsverkets rapport 9 – 2000.

Tabell 10 Antal kommunala inspektioner samt inspektioner per anlägg- ning och år

	1993/94	1994/95	1995	1996	1997	1998	1999
Antal	63 779	58 109	56 600	54 078	51 000	46 205	46 924
inspektioner
Inspektioner
per anläggning	1,4	1,22	1,13	1,07	0,98	0,89	0,9

Källa: Livsmedelsverkets rapporter, Rapportering om livsmedelstillsynen åren 1995– 2000

Tabellen visar att antalet inspektioner har sjunkit i kommunerna under peri- oden. Av rapporteringen framgår också att det finns en betydande variation mellan kommunerna beträffande antalet inspektioner.

I Livsmedelsverkets rapporter (21/95, 21/96, 20/98 och 16/99) uppges att ”Livsmedelsverket vet inte säkert varför inspektionsverksamheten minskar”. Kommunernas satsning på egenkontrollverksamheten uppges som en trolig anledning till minskningen. I rapport 31/97 anges att ”eftersom inspektions- verksamheten minskat stadigt under de tre senaste åren kan man inte utesluta att det rör sig om en reell minskning av kommunernas tillsynsresurser. Alla företag har inte fått lika mycket tillsyn beroende på att vissa anläggningar som kräver mer tillsyn har tagit mer av tillsynsresurserna.”

Företrädare för Göteborgs kommun anser att en anledning till att antalet inspektioner minskar är att inspektioner vanligtvis tar längre tid i dag än vad de gjorde för några år sedan. Fler moment ska kontrolleras. Inspektörerna är numera mer noggranna med dokumentation och kommunikation med företa- gen42.

Inspektioner per anläggning för olika typer av anläggningar redovisas i ta- bell 11.

Tabell 11 Antalet inspektioner för olika typer av anläggningar och år

	Industri	Storhushåll	Butiker	Vattenverk

1996	1,34	0,96	0,98	0,7

1997	1,9	0,78	0,89	0,58

1998	1,8	0,76	0,93	0,48

1999	2,48	0,73	0,82	0,5

Källa: Livsmedelsverket, Rapportering om livsmedelstillsynen åren 1996–99

42Uppgifter vid intervju med företrädare för Göteborgs kommun.

2001/02:RR19 Bilaga 1

Av tabellen framgår att den kommunala tillsynen har minskat vad gäller		2001/02:RR19
storhushåll inklusive restauranger, butiker och vattenverk. Tillsynen vid		Bilaga 1
industriföretag har däremot ökat.
Någon förklaring till variationerna i tillsyn mellan olika typer av anlägg-
ningar redovisas inte i Livsmedelsverkets rapporter. Vid intervju har verket
dock framfört ett par tänkbara förklaringar till resultatet. En möjlig förklaring
till ökningen av tillsynen vid industrianläggningar är den nya EG-anpassade
lagstiftningen inom animalieområdet. En tänkbar förklaring till den relativt
låga tillsynsfrekvensen för vattenverk är att tillsynsmyndigheten förlitar sig
alltför mycket till huvudmannens egentillsyn.
7.4.5	Provtagning
Provtagning kompletterar inspektionerna. Provtagning används dels för att
kontrollera de utpekade kritiska styrpunkterna i företagens egenkontrollpro-
gram, dels som underlag för vidare tillsynsåtgärder. En sådan åtgärd sker vid
projektinriktade kontroller, s.k. PIK-projekt. Dessa innebär att en viss fråga
eller ett särskilt område kontrolleras vid ett större antal tillsynsobjekt inom
en eller flera kommuner. Provtagning sker också vid utredning av misstänkt
matförgiftning.
Prov som tas ska undersökas i ett ackrediterat laboratorium.
Antalet prov som har tagits har minskat över tiden. År 1995 var antalet
prov 0,9 per anläggning. Motsvarande uppgift för år 1999 var 0,74 prov per
anläggning. Det är framför allt antalet kemiska prover som minskar. Antalet
mikrobiologiska prov är relativt oförändrat.
Vid intervjuer med både företrädare för Livsmedelsverket och vissa kom-
muner uppges att tillsynsmetodiken har förändrats. Detta är också ett skäl till
att prov inte längre tas i samma omfattning. Enligt Livsmedelsverkets upp-
fattning är det bättre att flertalet prov tas i samband med olika projekt än vid
enskilda inspektioner.
7.4.6	Uppföljande åtgärd

Inspektioner och andra tillsynsaktiviteter ska dokumenteras i protokoll. An- märkningar som konstateras vid inspektioner ska åtgärdas av verksamhetsut- övaren och följas upp av tillsynsmyndigheten. Vid intervjuer påpekas att det är ovanligt att anmärkningar saknas. Om bristen/bristerna är allvarliga sker uppföljning kort efter genomförd inspektion.

7.5 Kommunal samverkan

7.5.1 Inom kommunerna

Livsmedelstillsynen anses delvis vara integrerad med andra delar inom kommunen. Det är framför allt miljö- och hälsoskydd som anses vara inte- grerade delar.

Vid intervjuer framhölls betydelsen av ett bra samarbete mellan livsme-	2001/02:RR19
delsinspektörerna och plan- och byggavdelningen beroende på uppgiften	Bilaga 1
med tillståndsprövningen för lokaler. De kommuner, Boden och Pajala, som
har en gemensam nämnd för plan och miljö framhöll fördelarna med att
planfrågor och livsmedelstillsyn fanns inom samma förvaltning. Samord-
ningen underlättades, och processen med tillståndsprövning förkortades. I
dessa kommuner ansåg man att det var en fördel att livsmedelsinspektörerna
också arbetade inom övriga områden t.ex. hälsoskydd. Därigenom kan sam-
ordningsvinster tillvaratas t.ex. vad gäller resor i samband med inspektioner
med olika syften.
7.5.2 Mellan kommunerna
I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:98) framförs ett
förslag om att livsmedelslagen bör ändras för att underlätta för kommunerna
att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsyn.
Enligt förslaget skulle det finnas möjligheter för en kommun att avtala med
en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebar beslut i
ärenden eller att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa
ärenden.
Livsmedelsverket har i rapporten 9 – 2000 kommenterat förslaget. Svårig-
heter som framhålls är:

•om arbetet blir mer specialiserat förloras den breda kompetensen,

•det finns sällan resurser över som kan köpas av någon intilliggande kommun samt

•att en samverkan mellan kommunala nämnder kräver att nämndorgani- sationen överensstämmer i de berörda kommunerna.

Livsmedelsverket menar dock att om tillsynen fortsättningsvis ska bedrivas på kommunal nivå måste små kommuner samverka för att åstadkomma lik- värdighet och acceptabel nivå på tillsynen. Samtidigt konstateras att eftersom det inte går att tvinga kommunerna att samverka måste incitamenten att vilja bedriva effektiv tillsyn överväga. ”Verket har mot bakgrund av tidigare erfarenheter inga större förhoppningar om en sådan utveckling” (Livsme- delsverkets rapport nr 9 – 2000 s. 87).

Både i underlag från Livsmedelsverket och vid intervjuer med företrädare för länsstyrelser och kommuner har situationen för små kommuner med ensamarbetande inspektörer uppmärksammats. Denna situation anses vara ett problem eftersom sårbarheten är stor. Ofta är livsmedelstillsynen i dessa kommuner eftersatt.

Frågan om ökad samverkan mellan kommunerna har också uppmärksam- mats av Naturvårdsverket43. I rapporten Kommunernas organisation och tillsyn över miljöfarlig verksamhet konstateras att drygt en tredjedel av

43Naturvårdsverket, rapport 5127, Kommunernas organisation för tillsyn över miljö-

farlig verksamhet.

kommunerna samverkar med grannkommunen i någon form. Det är enligt	2001/02:RR19
rapporten lika vanligt med samverkan inom miljö- och hälsoskydds- och	Bilaga 1
livsmedelsområdena som inom övriga områden.
En ökad satsning på gemensamma miljö- samt hälsoskyddsnämnder och -
förvaltningar över kommungränserna skulle, enligt rapporten, vara gynnsam
för tillsynsarbetet framför allt i små och resurssvaga kommuner.
I de besökta kommunerna finns redan olika forum för erfarenhetsutbyte
och informell samverkan mellan kommunerna vad gäller livsmedelstillsynen.
Både i Pajala och Boden framhölls att nuvarande samverkan kan utvecklas
ytterligare så att kommuner kan bistå varandra i tillsynsarbete om behov
finns. Detta sker delvis inom ramen för PIK-projekt, som bygger på att
kommunerna samverkar inom ett gemensamt projekt. Större kommuner med
mer resurser kan åta sig mer uppgifter än vad som är möjligt för mindre
kommuner.
Göteborgs kommun ingår i samarbetskommittén för rikets 25 större kom-
muner. Kommittén har i brev till jordbruksministern framhållit att om livs-
medelstillsynen ska kunna bedrivas på ett tillfredsställande sätt måste till-
räckliga resurser och kompetens finnas att tillgå. Vidare framhålls att när det
gäller mindre kommuner som saknar tillräckliga resurser bör detta kunna
lösas genom samverkan mellan kommunerna, i enlighet vad som föreslogs i
utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige.

7.6 Sammanfattning

Kommunerna har i dag tillsyn över merparten (nästan 99 %) av alla livsme- delsanläggningar inklusive vattenverk. Av Sveriges 52 000 anläggningar är ca 80 % mindre anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskrafter.

Den kommunala livsmedelstillsynen hade år 1999 totalt 337 årsarbetskraf- ter. Antalet årsarbetskrafter i kommunerna har ökat något, med undantag av de senaste åren. Ett antal kommuner har dock inte lämnat uppgifter om hur många årsarbetskrafter som avsätts för livsmedelstillsyn.

På grundval av befintlig statistik kan sägas att kommunernas tillsynsfre- kvens vid olika typer av anläggningar varierar. Tillsynsfrekvensen har mins- kat för storhushåll inklusive restauranger, butiker och vattenverk. Tillsynen över industrianläggningar har ökat. Livsmedelsverket har inte närmare analy- serat orsakerna till detta.

Livsmedelsverket har uppmärksammat att jäv och beroendeförhållanden kan uppstå i den kommunala tillsynsverksamheten. Beroendeförhållanden kan uppstå när kommunen själv är huvudman för en verksamhet som den kommunala tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över. Verket redovisar några exempel där den kommunala tillsynsmyndigheten inte har vidtagit åtgärder vid konstaterade brister eller att åtgärderna har vidtagits först efter påpekande från länsstyrelsen eller Livsmedelsverket.

Frågan om kommunernas möjligheter att samverka med varandra har uppmärksammats. I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslogs att livsmedelslagen skulle ändras för att underlätta för kommunerna att sam- verka med varandra. En ökad samverkan över kommungränserna bedöms

vara av betydelse för att utöva tillsyn, särskilt för små och resurssvaga kom-	2001/02:RR19
muner.	Bilaga 1

8 Finansieringssystem

2001/02:RR19 Bilaga 1

8.1 Inledning

Detta kapitel syftar till att beskriva och belysa i vilken mån nuvarande finan- sieringssystem inom livsmedelstillsynen är ett verksamt medel för att styra omfattning och inriktning av tillsynsverksamheten.

Livsmedelstillsynen finansieras dels genom skatt, dels genom avgifter. Avgiftssystemet består av en blandning av fasta och rörliga avgifter med varierande avgiftsuttag för olika verksamheter.

8.2 Riksdagens beslut år 1989 om finansiering

Behovet av en skärpt livsmedelskontroll som utförs på ett likartat sätt över hela landet var ett viktigt motiv för beslutet om nuvarande avgiftssystem som infördes år 1990.

I regeringens proposition44 föreslogs förändringar i avgiftssystemet för att bättre anpassa avgiften efter kontrollbehovet och undersökningskostnaderna. Mer avgifter skulle tas ut för att intensifiera redlighetskontrollen genom fler kemiska analyser.

Enligt riksdagsbeslutet skulle 15 % av kommunernas avgiftsintäkter över- föras till Livsmedelsverket. Som motiv till detta framhöll regeringen att en överföring av resurser från kommunerna till Livsmedelsverket borde ske för att finansiera ytterligare livsmedelstekniker vid verket, samt för att täcka ”vissa kostnader för bl.a. Livsmedelsverkets rådgivning till kommunerna och samordning av den offentliga livsmedelskontrollen, centrala laboratorieupp- gifter och metodutveckling. Kostnaderna är hänförliga till insatser som utgör underlag för avgiftsbeläggningen.45” Av propositionen framgår även att avgiftsintäkterna skulle täcka kostnaderna för att utveckla ett nytt rapporte- ringssystem.

Riksdagens beslut innebar att livsmedelslagen ändrades och att riksdagen lämnade ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regering- en bestämmer att besluta om avgifter. Dessutom beslutades att regeringen får föreskriva att kommuner ska ombesörja uppbörden av avgifter för den stat- liga tillsynen.

Vid utskottsbehandlingen hade utskottet ingen erinran mot grundprincipen att den offentliga livsmedelskontrollen till viss del skulle finansieras via avgifter från livsmedelsföretagen. Samtidigt ansåg utskottet att det var ange- läget att riksdagen dels erhåller närmare information om avgiftssystemets utformning och effekter, dels bereds tillfälle att anlägga synpunkter på ett mer utarbetat och detaljerat förslag än det som förelåg.

Riksdagen begärde också en särskild redovisning av regeringen om den närmare utformningen av avgiftssystemet.

44	Prop. 1988/89:68.
45	Prop. 1988/89:68, s. 51.	83

Regeringen gav Livsmedelsverket i uppdrag att, i samråd med RRV, ut-	2001/02:RR19
forma avgiftssystemet med sikte på att 60 miljoner kronor skulle tas ut i	Bilaga 1
avgifter.
Regeringen återkom till riksdagen med en redovisning av den närmare ut-
formningen av avgiftssystemet46. I skrivelsen redovisades bl.a. principerna
för det nya avgiftssystemet, avgiftsuttag och bedömningar av effekter avse-
ende storleken på avgiftsuttaget och fördelningen av kontrollobjekt. Exem-
pelvis bedömdes att 90 % av alla livsmedelsföretag skulle erlägga den lägsta
avgiften 1 500 kronor.
RRV redovisade i en särskild skrivelse till Livsmedelsverket sina syn-
punkter på förslaget. RRV ansåg bl.a. att det ökade avgiftsuttaget innebar en
form av beskattning. Vidare framhölls att det var en brist att avgiftssystemet
inte utgjorde ett styrmedel för omfattningen av livsmedelskontrollen. Enligt
verket borde lämpligheten av att låta avgiftsuttaget i högre grad motsvara
gjorda arbetsinsatser diskuteras. RRV ansåg också att uppföljning och utvär-
deringen av det nya systemet borde göras så snart tillräckliga erfarenheter
vunnits.
Utskottet ställde sig bakom regeringens förslag. Samtidigt erinrade utskot-
tet om att den slutliga utformningen skulle färdigställas med hänsyn till
remissinstansernas synpunkter och att löpande revideringar borde göras47.
Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag48.

8.3 Nuvarande finansieringssystem

8.3.1 Skatt

En stor del av den kommunala tillsynen finansieras med kommunalskatt. Hur stor andel är dock oklart. En begränsad del av Livsmedelsverkets tillsyn finansieras över anslag. I kapitel 9 redovisas vissa uppgifter om kostnader.

De uppgifter som kommunerna utför och som finansieras med kommunal- skatt är 49:

•inspektioner som görs på produktionsstället,

•dokumentation,

•rättsliga åtgärder vid överträdelse,

•utbildning och information,

•remissärenden,

•rapportering till Livsmedelsverket samt

46	Skr.1989/90:45.
47	1989/90:JoU8.
48	Skr. 1989/90:83.
49	SOU 1998:61, s. 155.	84

• arbetet med uppbörd av tillsynsavgifter och överföring av 15 % av dessa	2001/02:RR19
avgifter till Livsmedelsverket.	Bilaga 1

Inga principer för skattefinansiering av tillsynsverksamheten eller vilka uppgifter som skulle skattefinansieras redovisas i förarbetena till livsmedels- lagen eller i regeringens skrivelse om avgifter.

8.3.2 Avgifter

I livsmedelslagen anges att avgift för tillsyn får tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets och ett enskilt kontrollorgans kostnader för tillsyn enligt lagen, föreskrifter eller EG-förordningar som har kompletterats av lagen. Sådana avgifter får också avse en myndighets kostnader för prövning enligt lagen, föreskrifterna eller förordningarna (LL 29 a §).

Regeringens föreskrifter om avgifter finns i totalt tre förordningar och kungörelser50.

Livsmedelsverket beslutar om avgifternas storlek. Det finns två undantag till denna ordning. Kommunerna beslutar om avgift ska tas ut för hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal (§ 16 – tillstånd). Livsme- delsverket har dock fastställt att denna avgift högst får uppgå till en årlig tillsynsavgift. För vissa animalieanläggningar fastställer kommunerna den timtaxa som ska tas ut.

Tillsynsmyndigheterna bestämmer vilken typ av avgifter som ska tas ut för varje avgiftspliktig verksamhet.

En kommunal nämnds beslut om avgifter enligt förordningen 1989:1110 får överklagas till länsstyrelsen och därefter till länsrätten som också är första instans för överklagande av Livsmedelsverkets beslut.

För kontroll av livsmedel finns följande avgifter:

•årlig tillsynsavgift,

•prövning av godkännande av lokal,

•prövning av tillstånd för hanteringen av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal (§ 16 – tillstånd),

•uppföljning av prov som har lett till anmärkning,

50Förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn, kungörelse om kontroll vid utförsel av livsmedel (1974:271), kungörelse om kontroll vid införsel av livsme-

del (2000:269).

• beroende på typ av verksamhet finns fyra olika varianter på avgifter som	2001/02:RR19
ska betalas för:	Bilaga 1

–slakterier,

–styckningsanläggningar samt kyl- och fryshus,

–köttprodukter och malet kött anläggningar,

–anläggningar som hanterar fiskvaror samt

–mjölkprodukt- och äggproduktanläggningar.

•kontroll av främmande ämnen i animalier,

•kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land,

•kontroll av icke animaliska livsmedel som införs från tredje land,

•kontroll av bekämpningsmedelsrester i vegetabilier som importeras från tredje land samt

•kontroll av bekämpningsmedelsrester i inhemskt producerat spannmål.

Årlig tillsynsavgift

Enligt förordningen om avgifter för livsmedelshantering (SFS 1989:1110) ska en årlig tillsynsavgift tas ut av tillsynsmyndigheterna (dvs. Livsmedels- verket och miljö- och hälsoskyddsnämnden) av den som driver verksamhet i en godkänd livsmedelslokal.

Enligt förordningen ska miljö- och hälsoskyddsnämnden använda avgiften för provtagning och undersökning. För Livsmedelsverket finns inte motsva- rande begränsning, men verket har hittills tillämpat samma princip.

Avgiftens storlek beror på årsomsättningen eller antalet årsarbetskrafter. Avgiften varierar mellan 1 500 kronor för detaljhandeln som säljer färdigpa- keterade produkter och 36 000 kronor för storskalig tillverkningsindustri. Lägsta avgift för industrier och storhushåll, t.ex. bagerier och restauranger är 1 750 kronor.

För animalieproducerande anläggningar ska den årliga tillsynsavgiften sät- tas ned, enligt vad som gäller för motsvarande exportkontollerade anlägg- ningar. Aminalieproducerande anläggningar (kött, mjölk och ägg) får den årliga avgiften nedsatt med 75 %. Övriga anläggningar betalar full avgift.

Prövning av godkännande av lokal

Vid prövning av godkännande av lokal ska avgift betalas när tillsynsmyndig- heten prövar dessa frågor.

Första gången en livsmedelslokal godkänns får en avgift tas ut som mots- varar högst en årlig tillsynsavgift i den avgiftsklass som är tillämplig för företaget. När verksamheten eller inredningen ändras väsentligt i en redan godkänd livsmedelslokal ska en förnyad ansökan göras av dess ägare. Avgift för ett förnyat godkännande är högst hälften av den årliga tillsynsavgiften.

Prövning av tillstånd för hantering av livsmedel på annat ställe än i	2001/02:RR19
livsmedelslokal, § 16 – tillstånd	Bilaga 1
Vid prövning av tillstånd för hantering av livsmedel på annat ställe än i livs-
medelslokal, § 16 – tillstånd, för t.ex. marknader kan varje kommun besluta
om administrativ avgift. Avgiften får högst uppgå till en halv årlig tillsyns-
avgift om tillståndet gäller högst en månad och i annat fall en årlig tillsyns-
avgift. Den årliga avgiften är 1 750 kronor.
Uppföljning av prov som lett till anmärkning
Tillsynsmyndigheten har rätt till att ta ut avgift för en uppföljning av prov
som lett till anmärkning.
Enligt Livsmedelsverket ska denna avgift motsvara den verkliga analys-
kostnaden och varierar beroende på vilken analys som utförs. I Göteborgs
kommun har nämnden beslutat om en avgift om 360 kronor per påbörjad
halvtimme för en sådan uppföljning. Även tidigare har avgift för uppföljning
av prover med anmärkning tagits ut.
Det är dock få kommuner som utnyttjar denna möjlighet51.
Avgifter för de olika verksamheterna omfattar:
Slakterier, styckningsanläggningar, kyl- och fryshus, köttprodukter
samt malet köttanläggningar
Avgifterna fastställs enligt Livsmedelsverkets föreskrifter om avgifter för
veterinära besiktningar och kontroller vid slakterier, styckningsanläggningar
samt kyl- och fryshus (SLV FS 1998:30), vilka baseras på EU-direktiv. Prin-
cipen är att full kostnadstäckning ska ske inom vissa angivna områden.
I Sverige fastställer tillsynsmyndigheten den tillsynstid som ska åtgå för
respektive anläggning. Tillsynstiden ska tillsammans med tillsynsmyndighet-
ens fastställda timkostnad ligga till grund för debitering av avgift. Avgiften
är lägst 400 kronor.
Livsmedelsverket har överfört tillsynen av storskaliga anläggningar till
vissa kommuner t.ex. Stockholm och Göteborg. Överlag har kommunerna
tillsynsansvaret för småskaliga stycknings- och köttproduktanläggningar,
småskaliga kyl- och fryshus, småskaliga anläggningar för malet kött, mjölk
och mjölkprodukter samt småskaliga fiskanläggningar och fiskgrossistan-
läggningar.
Slakt- och köttbesiktning utförs av besiktningsveterinärorganisationen.
Avgift för besiktningsmannens arbete beräknas enligt SLVFS 1991:11.
Avgiften fastställs av tillsynsmyndigheten och uppgår till minst 400 kronor
per timme. Därutöver betalas en grundavgift som varierar mellan 14 040 och
77 040 kronor per år.
De avgifter som tas ut för hygien- och slaktkontroll baseras på EG-direktiv
93/118/EEG. Enligt direktivet ska avgiften vara ett bestämt belopp per djur
och variera med djurslag eller motsvara den faktiska kostnaden för kontrol-
lerna. För styckningsanläggningar får man ta ut volymbaserad avgift eller
51 Uppgift vid intervju med Livsmedelsverket.	87

avgift motsvarande full kostnadstäckning. I Sverige tillämpas principen med	2001/02:RR19
full kostnadstäckning.	Bilaga 1

Anläggningar som hanterar fiskvaror

Fisk och fiskprodukter omfattas av EG-direktiv och återges i SLVFS 1999:29. Tillsynsavgiften ska vara en euro per ton fiskvara som förs in på en anläggning. Om den avgift som ska betalas inte täcker kostnaderna får till- synsmyndigheten ta ut de faktiska kostnaderna. Om den avgift som ska beta- las överstiger de faktiska kostnaderna ska tillsynsmyndigheten sätta ned avgiften, dock med högst 55 % av den avgift som därvid skulle ha utgått. Livsmedelsverket ansvarar för tillsynen av storskaliga anläggningar men har överfört tillsynsansvaret till vissa kommuner t.ex. Stockholm och Göteborg. I vissa fall förordnar verket kommunalt anställd personal för tillsyn.

Mjölkproduktanläggningar och äggproduktanläggningar

Anläggningarna omfattas av EG-direktiv och står under Livsmedelsverkets tillsyn. Avgifterna och avgiftskonstruktionen varierar beroende på typ av anläggning och efter anläggningens exportstatus. Den årliga grundavgiften varierar mellan 8 600 och 13 200 kronor. Timavgift för tillsyn tas ut (SLVFS 1994:26). Livsmedelsverket har fastställt timavgiften till 575 kronor per timme.

Kontroll av främmande ämnen i animalier

Kontroll av främmande ämnen i kött, restsubstanskontroll, belastar köttbe- siktningsavgifterna enligt SLVFS 1998:30. Kontrollen utförs på grundval av ett nationellt kontrollprogram som fastställs årligen av EU komissionen. Hur många djur som man tar prov på relateras till den totala mängden. Avgiften för kontroll av kött och andra animalier tas ut per producerat ton. EG-direktiv medger ingen möjlighet till avvikelse från avgiftsprincipen. I Sverige är kostnaderna för verksamheten större än intäkterna.

Kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land

Kontroll av animaliska livsmedel som importeras från länder utanför EU sker vid gränskontrollstationer. Den 1 januari 2001 övertog Livsmedelsverket ansvaret för kontrollerna. Avgiften bestäms i taxa som fastställs av Livsme- delsverket (SLVFS 2000:41). Enligt EG-direktiv52 ska ”alla kostnader” beta- las av den som för in varorna.

Kontroll av icke-animaliska livsmedel som importeras från tredje land

Kontroll av icke-animaliska livsmedel som importeras från tredje land avser t.ex. fikon, jordnötter och kokos. Avgifterna grundas på nationella bestäm- melser. I motsats till kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land har Livsmedelsverket inte övertagit ansvaret för kontrollen. Det är framför allt de kommuner där införseln sker, t.ex. Stockholm och Göteborg,

52EG-direktiv 90/675/EEG, förordningen (2000:269) om kontroll av livsmedel som

importeras från tredje land.

som svarar för kontrollerna. Livsmedelsverket ansvarar däremot för import-	2001/02:RR19
kontroll av pistagemandlar från Iran och jordnötter från Egypten. Om import	Bilaga 1
av dessa livsmedel sker från något annat land ansvarar kommunerna för
kontrollen.

Kontroll av bekämpningsmedelsrester i vegetabilier

Livsmedelsverket ansvarar för kontroll av rester av bekämpningsmedel i inhemska och importerade livsmedel. Provtagningen följer ett provtagnings- program och ombesörjs av Jordbruksverkets växtinspektörer. Kontrollen indelas i inhemsk kontroll, kontroll av övriga EU-länder och importkontroll. En rörlig avgift betalas till Livsmedelsverket för importkontrollen. I övrigt är verksamheten anslagsfinansierad.

Kontroll av inhemskt producerad spannmål

Anläggningar som förmal spannmål för livsmedelsändamål betalar dels en fast, dels en rörlig avgift till Livsmedelsverket.

8.3.3 Förändringar av avgiftssystemet

De förändringar som har genomförts av avgiftssystemet sedan riksdagens beslut om livsmedelslagen har främst rört anpassningar till de EG-direktiv som har utfärdats. EG-direktiv medger ofta en valmöjlighet att anpassa det egna landets avgiftsnivåer utifrån olika alternativ.

I Sverige har anpassningen till EG-direktiven medfört att olika principer tillämpas för olika verksamheter. Direktivet (96/43/EG) omfattar avgifter inom hela området animalieproduktion, men det har inte tillämpats på avgif- terna för mjölkanläggningar. För mjölkanläggningar används fortfarande de äldre nationella föreskrifterna.

När det gäller avgifterna för slakt-, styck/frys respektive fiskanläggningar samt kontroll av främmande ämnen i animalier tillämpas direktivet men på olika sätt för de olika verksamheterna.

Ett antal avgifter som inte påverkas av EG-direktiv är t.ex. årlig tillsynsav- gift, prövning och godkännande av lokal samt uppföljning av prov som har lett till anmärkning. Dessa avgifter har inte varit föremål för några föränd- ringar.

Livsmedelsverket lämnade år 1995 förslag till normer och avgifter för an- läggningar som producerar livsmedel med animaliskt innehåll. Förslagen hade utarbetats i samarbete med Svenska Kommunförbundet och företrädare för vissa branschorganisationer. Förslagen syftade i enlighet med regeringens uppdrag till ett heltäckande avgiftssystem med full kostnadstäckning för berörda anläggningar.

En bibehållen men utvecklad fördelning av ansvaret mellan Livsmedels- verket och kommunerna föreslogs. Detta innebar att Livsmedelsverket, efter samråd med berörda kommuner, skulle överföra tillsynsansvaret för de flesta anläggningarna till kommunerna. Livsmedelsverket skulle behålla tillsynsan- svaret för övriga större anläggningar och slakterier. Slutligen presenterades riktlinjer för tillsynstid och inspektioner för olika anläggningar.

Regeringen har endast tagit ställning till begränsade delar av förslaget. En	2001/02:RR19
marginell ändring i förordningen (1989:1110) om avgifter för livsmedelstill-	Bilaga 1
syn m.m. har genomförts i syfte att uppnå full kostnadstäckning.
Genomförd ändring har syftat till full kostnadstäckning inom vissa områ-
den. Enligt Livsmedelsverket är systemet administrativt krångligt för kom-
munerna med tillämpning av både grundavgift och timtaxa.

8.4 Aktuella förslag

8.4.1 Revisorernas iakttagelser vid en tidigare granskning

Riksdagens revisorer konstaterade vid en tidigare granskning av livsmedels- tillsynen att nuvarande avgiftssystem har skapat oklarheter om vilka delar som ska skattefinansieras respektive avgiftsfinansieras. Det är också oklart om systemet utgör ett styrmedel för omfattningen och inriktningen av livs- medelstillsynen.

Revisorerna ansåg att det fanns skäl som talade för att genomföra en över- syn av avgiftssystemet för tillsyn enligt livsmedelslagen.

Revisorernas förslag till riksdagen föranledde ett tillkännagivande av riks- dagen.

8.4.2 Utredningen om livsmedelstillsynen (SOU 1998:61)

Finansieringssystemet behandlades år 1998 av utredningen om livsmedels- tillsynen (SOU 1998:61).

Utredningen beskrev finansieringssystemet som ”ett svåröverskådlig lapp- verk av skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, otydlig redo- visning av bakomliggande kostnader och varierande avgiftsuttag”53.

I utredningen föreslogs en renodling av finansieringssystemet. Utgångs- punkten för kommitténs förslag var att kommunerna och Livsmedelsverket skulle få ta ut avgifter för att täcka kostnader för prövning och tillsyn, så att verksamheten får den inriktning och omfattning som livsmedelshanteringens risker och redlighet kräver.

Kommittén föreslog att uppgiften att bestämma avgifterna för prövning och tillsyn enligt livsmedelslagen skulle decentraliseras till kommunerna.

Kommittén föreslog även att de avgiftsintäkter som kommunerna överför till Livsmedelsverket skulle ersättas med finansiering över anslag. Därige- nom skulle staten upphöra med att ta in 15 % av kommunernas avgiftsintäk- ter från de årliga tillsynsavgifterna för att bl.a. finansiera Livsmedelsverkets samordning och stöd till kommunerna.

Som motiv till förslagen framhölls att avgifter alltmer används för att fi- nansiera alltfler offentliga uppgifter, inklusive myndighetsutövning. Exempel hämtades från bl.a. verksamheter som omfattas av miljöbalken. Där har regeringen angivit som princip att de som förorsakar tillsynen också ska bära

53 SOU 1998:61, s. 12.

kostnaderna. Om samma princip skulle tillämpas för livsmedelstillsynen	2001/02:RR19
skulle avgiftssystemet inom miljö- och hälsoskyddsnämndernas område	Bilaga 1
också bli mer enhetligt. Enligt utredningen borde förslagen även skapa inci-
tament för en bättre efterlevnad av reglerna.
I utredningen föreslogs en princip för vad som skulle finansieras via avgif-
ter respektive via skatt. De uppgifter som, enligt förslaget, fortsättningsvis
skulle skattefinansieras var främst myndighetsutövning, dvs. åtgärder som
syftar till eller innebär rättsverkande beslut.
8.4.3 Livsmedelsverkets rapport 9 – 2000
Då utredningen var klar med sitt arbete uppdrog regeringen åt Livsmedels-
verket att lämna en utförligare redovisning av de ekonomiska konsekvenser-
na av de förslag som hade förts fram i betänkandet Livsmedelstillsynen i
Sverige. Regeringen betonade särskilt förslaget om ett nytt finansieringssy-
stem. Uppdraget skulle utföras i samråd med Ekonomistyrningsverket.
Livsmedelsverket lämnade sedan två förslag till finansiering av de till-
synsområden som inte omfattades av direktiv 96/43/EEG om veterinära
kontroller. Utgångspunkten för förslagen om finansieringen var vilken hu-
vudman som skulle svara för verksamheten.
Om nuvarande organisation bibehålls föreslogs en utökad avgiftsfinansie-
ring enligt principen om full kostnadstäckning för inspektioner, provtagning
och undersökning. Avgiften borde enligt förslaget även fortsättningsvis
fastställas centralt. Den skulle beräknas som en årlig saktaxa med en indel-
ningsgrund som baserades på komplexiteten av hanteringen av livsmedlen.
Även uppföljande tillsyn som krävs när verksamhetsutövaren inte uppfyller
gällande bestämmelser skulle avgiftsfinansieras.
I det andra alternativet som utgick från ett förstatligande av tillsynen, för-
ordades en finansiering över anslag. Vissa tillsynsuppgifter skulle enligt
förslaget även fortsättningsvis avgiftsfinansieras.
Enligt Livsmedelsverkets beräkningar skulle anslagsbehovet uppgå till 107
miljoner kronor för att finansiera ett statligt övertagande av tillsynsansvaret
från kommunerna. Verket framhåller att de resterande 150–180 miljonerna
skattefinansieras redan i dag. Statsbidragen till kommunerna skulle då
minska enligt finansieringsprincipen.
Samtidigt konstateras i förslaget till ny organisation att det kommer att be-
hövas ett tillskott av resurser för att uppnå en acceptabel nivå på tillsynen.
Storleken på detta resurstillskott redovisas inte.
8.4.4 Svenska Kommunförbundet, skrivelse år 2001
Svenska kommunförbundet har i skrivelse till Livsmedelsverket begärt att
avgifterna ska ses över54. Förbundet framhöll att den allmänna kostnadsut-
vecklingen har lett till att kostnaderna under perioden 1994–2001 har ökat
med ca 25 %, varför avgifterna bör räknas upp med motsvarande andel.
54 Kommunförbundet, skrivelse dnr 2001/0414.	91

Enligt förbundet har även kommunernas kostnader ökat till en följd av utö-	2001/02:RR19
kade uppgifter inom tillsynsområdet. Exempelvis nämns ursprungsmärkning	Bilaga 1
av nötkött och utvidgad salmonellakontroll.
Livsmedelsverket avvisar i skrivelse55 förbundets begäran. Verket hänvisar
till att Svenska Kommunförbundet inte har visat att de nuvarande årliga
tillsynsavgifterna är otillräckliga för att finansiera provtagning och under-
sökning. Verket påpekar samtidigt att man har inlett en översyn av verkets
samtliga avgifter inom de ramar som riksdagen och regeringen har lagt fast.
8.4.5 Inga ställningstaganden till lämnade förslag
Regeringen har inte tagit ställning till lämnade förslag till förändringar av
finansierings- och avgiftssystemet.
I lämnade förslag är kärnfrågan huruvida tillsynsverksamheten ska finan-
sieras via skatt eller via avgifter. En ökad skattefinansiering av verksamheten
förutsätts innebära att verksamheten förstatligas. Enligt Livsmedelsverket
bör en finansiering över anslag övervägas. Som motiv framhålls att det då
blir enklare att inrikta tillsynen efter behov och att Sverige då harmoniseras
med övriga länder vad gäller finansieringen av tillsynen.
Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige kom till en motsatt slutsats
och föreslog att verksamheten i huvudsak skulle avgiftsfinansieras, i likhet
med annan myndighetsutövning som bl.a. utförs på kommunal nivå.
En annan knäckfråga är om staten eller kommunerna ska svara för uppgif-
ten att bestämma avgifter för prövning och tillsyn. Livsmedelsverket anser
att avgifterna ska bestämmas centralt. Kommittén föreslog att uppgiften
skulle decentraliseras till kommunerna i likhet med övriga tillsynsuppgifter
som staten har decentraliserats till kommunerna. Stora variationer mellan
kommunerna om avgiftsnivåer kan motverkas genom att Livsmedelsverket
tillhandahåller riktlinjer och underlag för kommunala beslut.
Remissammanställningen av betänkandet visar att remissinstanserna var
positiva till att de centrala myndighetsuppgifterna skulle anslagsfinansieras.
Detta avsåg att kommunerna skulle slippa betala 15 % av sina intäkter från
de årliga tillsynsavgifterna till Livsmedelsverket.
Därutöver framkom bl.a. att det finns en risk för att avgifter som bestäm-
des av kommunerna slår orättvist, t.ex. mot mindre företag och i glesbygd.
Många ansåg att det finns en positiv koppling mellan skötsamhet och lägre
avgifter. Livsmedelsverket ansåg att förslaget inte var tillräckligt utrett och
borde göras om i sin helhet.
Remissammanställningen av Livsmedelsverkets rapport visar att majorite-
ten av kommunerna och Statskontoret förordar en fortsatt avgiftsfinansiering
av verksamheten. RRV tar inte ställning till förslaget eftersom verket anser
att förslaget är dåligt underbyggt. Ett flertal remissinstanser efterlyser ett
fördjupat underlag.
Anslagsfinansiering förordas av handeln, livsmedelsindustrin, branschor-
ganisationer och länsstyrelserna.
55 Livsmedelsverket, 2001-10-09, dnr 731/01.	92

8.4.6 Finansiering av livsmedelstillsyn inom EU

Med undantag för animalieområdet finns det inga fastlagda principer för finansiering av livsmedelstillsyn inom EU.

Inom ramen för en arbetsgrupp inom kommissionen pågår ett arbete med att ta fram ett förslag till en förordning som rör offentlig kontroll av säker- heten hos foder och livsmedel56. I förslaget lägger man fast principen att adekvata resurser måste tillförsäkras kontrollverksamheten. Om medlemssta- terna väljer att använda sig av avgiftssystemet ska detta spegla de verkliga kostnaderna. Förslaget är inte fastställt utan diskussioner pågår om innehål- let. Livsmedelsverket lämnar löpande skriftliga rapporter om hur arbetet fortskrider.

I rapporten redovisas kommissionens erfarenheter av finansieringssyste- met. Av redovisningen framgår att systemet med harmoniserade avgifter för veterinära kontroller aldrig har fungerat på avsett sätt. Det finns skattefinan- sierade system samt helt eller delvis avgiftsfinansierade system i de olika medlemsstaterna.

Kommissionen har inte sett någon koppling mellan medlemsstaternas finansieringssystem och effektiviteten i medlemsstaternas kontroller.

Vissa medlemsstater har påpekat att olika finansieringssystem kan ses som ett problem från konkurrenssynpunkt på den inre marknaden. Samtidigt är kostnadsnivåer, skattesystem etc. så olika att det kanske inte är orimligt att låta medlemsländerna själva avgöra hur tillsynen ska finansieras. Inget med- lemsland är dock emot avgifter som princip.

2001/02:RR19 Bilaga 1

8.5 Problembeskrivning av nuvarande finansieringssystem

Olika underlag och synpunkter som lämnats vid intervjuer visar att det finns ett utbrett missnöje med nuvarande finansieringssystem. Detta kan samman- fattas i nedanstående punkter:

•EU

EU har inte sett någon koppling mellan medlemsstaternas valda finansie- ringssystem och effektiviteten i medlemsstaternas kontroller.

Inom EU har systemet med harmoniserade avgifter för veterinära kontrol- ler inte fungerat på avsett sätt. I övrigt har EU inga synpunkter på om tillsy- nen finansieras via skatt eller avgifter.

•Konstruktion av nuvarande finansierings- och avgiftssystem

I regeringens proposition om livsmedelskontrollen och i regeringens skri- velse med anledning av riksdagens begäran om ytterligare underlag saknades principiella överväganden om vad som ska finansieras genom avgifter re- spektive skatt.

56 Dok. SANCO/163R4/2000 Rev 3 och SLV rapport 2001-07-20.

	Avgiftssystemet är så krångligt att det är näst intill ogenomträngligt. Det	2001/02:RR19
finns totalt 14 olika avgifter för olika verksamheter och olika typer av pröv-		Bilaga 1
ning.
	Avgiftsuttaget varierar och avgifterna är konstruerade utifrån olika princi-
per. Ibland eftersträvas full kostnadstäckning, ibland inte. En årlig tillsyns-
avgift utgår som varken garanterar ett företag ett tillsynsbesök eller motsva-
rar tillsynsmyndigheternas kostnader för verksamheten. Den årliga avgiften
ska användas till provtagning och undersökning. Begreppet undersökning har
inte definierats. I Livsmedelsverkets information till företag om livsmedels-
tillsyn anges att den årliga avgiften även ska användas till kontroll av företa-
gens egentillsyn57.
	Avgiftssystemet är generellt inte relaterat till de arbetsinsatser som till-
synsmyndigheter utför. Det är inte ovanligt att de verksamhetsutövare som
förorsakar stora arbetsinsatserna betalar de lägsta avgifterna. Även ett lokal-
godkännande eller ett godkännande av ett egenkontrollprogram kan föror-
saka ett stort arbete hos tillsynsmyndigheterna. Inom animalieområdet ska
avgifterna motsvara full kostnadstäckning.
	Kommunerna överför 15 % av sina avgiftsintäkter från de årliga tillsyns-
avgifterna till Livsmedelsverket. Kommunerna svarar således för uppbörd av
avgifter som överförs till staten.
•	Effekter av avgiftssystemet

Det finns exempel på att avgiftssystemet i vissa fall påverkar prioriteringen av tillsynsinsatser. Vilka möjligheter som finns att ta ut avgifter av olika verksamhetsutövare påverkar då tillsynsplan och val av objekt.

Enligt livsmedelslagen får tillsynsmyndigheten ta ut avgift för uppföljning av prov som lett till anmärkning. Tillsynsmyndigheten kan inte ta ut avgift för återbesök om inget prov har tagits. Därmed saknas möjligheter att ta ut avgift för återbesök som föranleds av alla andra brister.

Avgiftssystemet anses inte vara ”rättvist”. De verksamhetsutövare som har en fungerande egenkontroll och följer gällande regler betalar samma avgift som en annan verksamhetsutövare i samma bransch och samma storleksklass som inte följer gällande regler.

De avgifter som framförallt kommunerna tar ut, t.ex. årlig tillsynsavgift, avgift för prövning av tillstånd och godkännande av lokal, har inte höjts sedan 1994, vilket kan motverka en ökad tillsynsfrekvens.

Ett flertal kommuner är kritiska mot att kommunerna inte själva får fast- ställa avgifter för tillsynsverksamheten. Kommunerna har olika kostnader, vilket borde avspeglas i avgiftsuttaget. Om uppgiften att fastställa avgifter för livsmedelstillsynen decentraliseras skulle avgifter för all myndighetsut- övning inom miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande fastställas av respektive kommun. Tillämpningen skulle då bli mer enhetlig inom varje kommun.

57Livsmedelsverket, livsmedelstillsyn, information till företag som hanterar livsme-

del, 1998.

2001/02:RR19

Överlag finns en samstämmighet mellan Livsmedelsverkets och kommuner- Bilaga 1 nas synpunkter om de problem som finns med nuvarande finansiering och avgiftssystem. Meningarna är delade om vem som ska fastställa avgifterna. Livsmedelsverket har inte redovisat någon uppfattning om hur nuvarande avgiftssystem påverkar tillsynsfrekvensen eller prioritering av tillsynsinsat-

ser.

8.6 Sammanfattning

Regeringens proposition och skrivelse som låg till grund för riksdagens beslut om finansiering av livsmedelstillsynen saknade principiella övervä- ganden om vad som skulle finansieras med skatt respektive avgifter.

Nuvarande avgiftssystem är mycket komplicerat. Livsmedelsverket be- stämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgif- ter. Vissa avser prövning av tillstånd. Andra utgår för olika verksamheter med varierande avgiftsuttag enligt olika principer. I vissa fall eftersträvas full kostnadstäckning medan tillsynen i andra fall skattefinansieras. I vissa fall är det dessutom oklart på vilka grunder avgifterna ska tas ut. Den årliga avgiften som ska tas ut får användas till provtagning och undersökning. Begreppet undersökning har inte definierats. Livsmedelsverket har inte höjt de årliga tillsynsavgifterna sedan 1994.

Finansieringssystemet har beskrivits som ett ”svåröverskådlig lappverk av skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, otydlig redovisning av bakomliggande kostnader och varierande avgiftsuttag”58.

Betydande negativa effekter av systemet har redovisats. Exempelvis finns det en risk för att avgiftssystemet i vissa fall kan påverka prioriteringen av tillsynsinsatser. Vilka möjligheter som finns att ta ut avgifter av olika verk- samhetsutövare kan då påverka tillsynsplan och val av objekt.

Avgiftssystemet anses inte vara ”rättvist”. De verksamhetsutövare som har en fungerande egenkontroll och följer gällande regler betalar samma avgift som de verksamhetsutövare i samma bransch och storleksklass som inte följer gällande regler.

Olika utredningar har genomförts avseende finansieringssystemet. Utred- ningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslog att finansieringen i huvud- sak skulle baseras på avgifter. Förslaget grundades på en principiell genom- gång av vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgifter.

Livsmedelsverket har i en annan utredning år 2000 föreslagit en i huvud- sak anslagsfinansierad tillsyn.

Regeringen har inte fattat något beslut i frågan.

58 SOU 1998:61, s. 12.

9 Kostnader och intäkter för tillsynsmyndigheterna	2001/02:RR19
	Bilaga 1
9.1 Inledning

Detta kapitel syftar till att redovisa tillsynsmyndigheternas kostnader och intäkter för livsmedelstillsynen.

9.2 Livsmedelsverket

Livsmedelsverkets tillsynsverksamhet finansieras dels med anslag, dels med avgifter. Livsmedelsverkets samlade finansiering framgår av avsnitt 5.3.

Kostnader och intäkter för Livsmedelsverkets tillsyn redovisas i tabell 12. De omfattar dels verkets insatser för ledning och samordning av de lokala tillsynsmyndigheterna, dels verkets egna tillsynsaktiviteter inklusive BVO samt olika typer av kontroller.

Tabell 12 Livsmedelsverkets kostnader och intäkter för tillsyn, inkl. BVO (tkr)

Resultatområde	Kostnader					Intäkter utöver anslag
	1997	1998	1999	2000		1997	1998	1999	2000
Besiktningsveteri-
närsorganisationen	92 870	100 268	96 005	101 871	97 120		105 838	97 185	92 371
(BVO) *
Samordning och
stöd till lokala till-	8 360	12 950	12 670	8 580	13 690		15 170	14 580	14 140
synsmyndigheter
Tillsyn av livsme-
delsanläggningar	15 980	8 620	10 120	8 830	8 580		7 950	7 580	6 860

Kontroll av främ-
mande ämnen i ani-	7 130	8 270	10 850	10 140	8 480		7 452	8 125	8 019
maliska livsmedel*
Kontroll av rester av
bekämpningsmedel i	16 010	14 190	15 930	13 970	6 390		6 390	6 650	6 300
vegetabilier
Övrigt (bl.a. labora-
torietillsyn, smitt-	2 030	13 470	15 820	22 510	50		270	440	210
skydd, införselkon-	2 030	13 470	15 820	22 510	50		270	440	210
skydd, införselkon-
troll)
Gränskontroll av
livsmedel från tredje				560
land
Handläggning av	770 **	560	220	120	740 **		500	400	240
ärenden **	770 **	560	220	120	740 **		500	400	240
ärenden **

Summa	143 150	158 28	161 615	166 581		135 050	143 570	134 960	128 140

*Av Livsmedelsverkets årsredovisningar är det svårt att utläsa BVO:s kostnader och intäkter. Livsmedelsverket har tillhandahållit ett särskilt underlag för åren 1998–2000.

**Handläggning av ärenden redovisades tidigare under regelavdelningen.

Källa: Livsmedelsverkets årsredovisningar åren 1999 och 2000.

Tabellen visar att det finns en betydande variation i verkets kostnadstäckning för olika tillsyns- och kontrollaktiviteter. I tabell 13 redovisas skillnader mellan intäkter och kostnader för de olika aktiviteterna.

Tabell 13 Intäkter i förhållande till kostnader, tkr

Resultatområde							1997		1998		1999		2000
							1997		1998		1999		2000
Besiktningsveterinärsorga-						+ 4 250		+ 5 570		+ 1 180		- 9500
nisationen (BVO)						+ 4 250		+ 5 570		+ 1 180		- 9500
nisationen (BVO)

Samordning		och		stöd	till	+ 5 330		+ 2 220		+ 1 910		+ 5 560
lokala tillsynsmyndigheter						+ 5 330		+ 2 220		+ 1 910		+ 5 560
lokala tillsynsmyndigheter

Tillsyn	av	livsmedelsan-				- 7 400		- 670		- 2 540		- 1 970
läggningar						- 7 400		- 670		- 2 540		- 1 970
läggningar

Kontroll	av	främmande				+ 1 350		- 818		- 2 725		-2 121
ämnen i animaliska livsme-						+ 1 350		- 818		- 2 725		-2 121
ämnen i animaliska livsme-
del
Kontroll	av	rester		av	be-	- 9 620		- 7 800		- 9 280		- 7 670
kämpningsmedel			i	vegeta-		- 9 620		- 7 800		- 9 280		- 7 670
kämpningsmedel			i	vegeta-
bilier
Övrigt (bl.a. laboratorietill-						- 1 980		- 13 200		- 15 380		- 22 300
syn, smittskydd,				införsel-		- 1 980		- 13 200		- 15 380		- 22 300
syn, smittskydd,				införsel-
kontroll)
Gränskontroll		av	livsmedel									-560
från tredje land												-560
från tredje land

Handläggning av ärenden						-30		-60		+180		+120
						-30		-60		+180		+120

Av tabellen framgår att BVO har en god kostnadstäckning sett över tiden. Kostnader och intäkter balanseras över en tidsperiod.

Verkets tillsyn över större livsmedelsanläggningar har inte full kostnads- täckning. Detta uppges bero på utformningen av EU-regleringen.

Däremot överstiger verkets intäkter utöver anslag de insatser som redovi- sas för samordning och stöd till lokala tillsynsmyndigheter. Både för år 1997 och för år 2000 redovisas ett betydande överskott på över 5 miljoner kronor vartdera året. Intäkterna är de avgiftsintäkter som kommunerna betalar till Livsmedelsverket. Enligt riksdagsbeslutet betalar kommunerna in 15 % av sina intäkter för årliga tillsynsavgifter till verket.

Skäl till att avgiftsintäkterna från kommunerna överstiger kostnaderna är, enligt Livsmedelsverket, att intäkterna ska bekosta betydligt fler uppgifter än samordning och stöd till de lokala tillsynsmyndigheterna, i enlighet med riksdagsbeslutet. Livsmedelsverket har dock inte redogjort för hur redovisat överskott av de kommunala avgiftsintäkterna har använts.

År 2000 tillförde regeringen 4 miljoner kronor till Livsmedelsverket. Dessa medel skulle bl.a. användas till normerande inspektioner i syfte att se till att företag uppfyller EG-lagstiftningen och att den kommunala tillsynen fungerar tillfredsställande59.

Livsmedelsverket genomförde dock inte fler normerande inspektioner år 2000 än året innan. Verket genomförde 39 normerande inspektioner både år 1999 och år 2000.

I budgetunderlag för år 2001 begärde Livsmedelsverket 3 miljoner kronor i extra medel för tillsyn och utbildning av lokala inspektörer60. Som motiv

59Prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 23 s. 95.

60Budgetunderlag för åren 2001–2003.

2001/02:RR19 Bilaga 1

framfördes brister i tillsynen i synnerhet på den lokala nivån, vilket enligt	2001/02:RR19
verket beror på bristande resurser.	Bilaga 1
Regering och riksdag beviljade dock inga särskilda medel för budgetåret
200161.

9.3 Kommunerna

Uppgifterna om kommunernas kostnader för tillsynsverksamheten varierar. Utredningen om livsmedelstillsynen konstaterade att ”de kostnadsuppgifter

som kommunerna rapporterar till Livsmedelsverket är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara”.62 En anledning till detta är att grundmaterialet som hämtas från den kommunala redovisningen inte är anpassat till det in- formationsbehov som finns för livsmedelstillsynen.

På uppdrag av utredningen gjorde Svenska Kommunförbundet år 1997 en beräkning av kommunernas totala kostnader för livsmedelstillsynen. De totala kostnaderna beräknades till ca 250 miljoner kronor per år inklusive hyror och andra omkostnader samt analyskostnader63.

I likhet med utredningen om livsmedelstillsynen konstaterade Livsmedels- verket att det ”inte går att säkert beräkna hur mycket livsmedelstillsynen kostar för de lokala tillsynsmyndigheterna”64. Verkets bedömning var att kostnaderna uppgår till ca 200–250 miljoner kronor per år, vilket baserades på olika beräkningsexempel. I rapporten anges att ca 50 % av den kommu- nala tillsynsverksamheten finansieras via avgifter.

Svenska Kommunförbundet genomförde en undersökning år 2000 som bl.a. omfattade kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen. Uppgifterna i Kommunförbundets enkät har grundats på en fördjupad analys i 28 kom- muner. Enligt denna uppgår avgiftsfinansieringen för livsmedelstillsynen till 71 % av kommunernas kostnader.

Svenska Kommunförbundet har i underlag till revisorerna beräknat de to- tala kostnaderna för livsmedelstillsynen år 199965. Enligt förbundets beräk- ningar uppgick kostnaderna till ca 240 miljoner kronor. Intäkter för provtag- ning och undersökning uppgick till ca 97 miljoner kronor varav 15 % av intäkterna inbetalades till Livsmedelsverket. Detta skulle innebära att ca 34

%av kostnaderna finansierades genom avgifter och 66 % finansierades ge- nom kommunalskatt.

Sammanfattningsvis kan konstateras att uppgifter om kommunernas kost- nader är varierande och osäkra.

61Prop. 2000/2001, Budgetproposition för år 2001, utgiftsområde 23.

62SOU 1998:61, s. 12.

63SOU 1998:61.

64Livsmedelsverkets rapport 9 – 2000, s. 31.

65 Svenska kommunförbundet, promemoria 2001-10-29.

9.4 Kostnadsredovisning i rapporteringssystemet

Livsmedelsverket har i den årliga rapporteringen frågat kommunerna om storleken på nämndens totala kostnader för livsmedelstillsyn enligt bokslutet. Dessa uppgifter, är som tidigare redovisats, mycket osäkra. Från kommunalt håll uppges att Livsmedelsverket inte har specificerat vad som ska ingå i kostnadsredovisningen.

Livsmedelsverket har tillsammans med Svenska Kommunförbudet utfor- mat ett nytt rapporteringssystem. I det nya rapporteringssystemet har frågan om kommunernas kostnader utgått. Enligt Livsmedelsverket beror detta på att det förefaller vara omöjligt att få fram tillförlitliga uppgifter om kostna- derna. Däremot kommer kommunerna även fortsättningsvis att lämna uppgif- ter om antalet årsarbetskrafter. Enligt verkets uppfattning är dessa uppgifter mer tillförlitliga och ger en bra uppfattning om kommunernas tillsynsresur- ser.

2001/02:RR19 Bilaga 1

9.5 Bedömning av de totala kostnaderna

I tabell 14 finns en bedömning av kostnader och redovisade intäkter för livsmedelstillsynen i Sverige på grundval av underlag som finns att tillgå.

Tabell 14 Kostnader och intäkter samt antal årsarbetskrafter för livs- medelstillsynen

	Kostnader mnkr	Intäkter	Årsarbetskrafter
Livsmedelsverket, tillsyn av större
anläggningar (år 2000)	8,8	6,9	12
Livsmedelsverket, BVO (år 2000)
	101,9	92,4	173
Livsmedelsverket, övrigt tillsyn,
inkl. samordning och stöd till kom-
munerna (år 2000)	55,8	28,4 **	53
Länsstyrelserna (år 2000)
	5 *	-	6
Kommunerna (år 1999)
	240	82,6	337 ***
Totalt	411,5	210,3	581

*Länsstyrelsernas kostnader är beräknade på grundval av kostnaderna per årsar- betskraft inklusive overheadkostnader.

**varav 14, 6 miljoner kronor utgörs av intäkter från kommunerna.

***6 kommuner har inte lämnat uppgifter om antal årsarbetskrafter.

Källa: Livsmedelsverkets årsredovisning och underlag från Svenska Kommunförbun- det

Utifrån befintligt underlag har kostnaderna för livsmedelstillsynen i Sverige uppskattats till drygt 400 miljoner kronor. Avgiftsintäkterna uppgår till ca 210 miljoner kronor. Kommunernas kostnader är dock varierande och osäkra. Totalt arbetar ca 580 årsarbetskrafter med livsmedelstillsyn i Sverige.

Uppgifterna för Livsmedelsverkets tillsyn av större livsmedelsanläggning-	2001/02:RR19
ar är dock delvis missvisande. BVO utför också tillsyn över större anlägg-	Bilaga 1
ningar. Kostnaderna för besiktningsveterinärsorganisationens tillsyn av större
anläggningar är inte fördelade på slakterier och större anläggningar.

9.6 Sammanfattning

Livsmedelstillsynen i Sverige finansieras genom skatter och avgifter. Kostnaderna för livsmedelstillsynen bedöms uppgå till drygt 400 miljoner

kronor. Kostnadsuppgifterna från kommunerna är varierande och osäkra. Avgiftsintäkterna uppgår till ca 210 miljoner kronor.

Det finns en betydande osäkerhet om kommunernas kostnader för livsme- delstillsynen. I betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige konstaterades att kommunernas uppgifter om kostnaderna är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara.

I det nya rapporteringssystem som Livsmedelsverket har utformat i samar- bete med Svenska Kommunförbundet har frågan om kommunernas kostna- der för livsmedelstillsynen utgått. Därmed föreligger numera inga krav på kommunerna att rapportera kostnaderna och att komma till rätta med de brister som finns vad gäller kostnadsredovisningen av livsmedelstillsynen.

100

10 Företagens ansvar

2001/02:RR19 Bilaga 1

10.1 Inledning

Detta kapitel innehåller en beskrivning av företagens ansvar enligt livsme- delslagstiftningen, uppmärksammade problem och vilka åtgärder som bran- schen vidtar för att komma till rätta med problemen.

10.2 Livsmedelslagstiftningen

I livsmedelslagen är företagens ansvar mycket tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att människor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Ansvaret omfattar bl.a. märkning, hantering, personalhygien och livsmedelslokal. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras dels för försäljning, dels i storhushåll.

Företagens ansvar för att livsmedelshanteringen bedrivs med ansvar och kunskap har bl.a. kommit till uttryck genom att de själva ska utföra olika typer av kontroller. Dessa kontroller betecknas som egenkontroll eller egen- tillsyn. De omfattar rutiner och kontroller som görs i livsmedelsföretagen för att säkerställa att de livsmedel som produceras, distribueras och säljs uppfyll- ler uppställda krav. I livsmedelslagstiftningen används begreppet egentillsyn. Syftet med egentillsynen är att både förebygga hälsorisker och säkerställa redligheten.

10.3 Företagens egentillsyn

10.3.1 Riksdagsbeslutet år 1989

Riksdagsbeslutet år 1989 innebar bl.a. att företagens egentillsyn blev obliga- torisk för i princip all livsmedelshantering.

Enligt regeringens proposition skulle företagens egentillsyn ligga till grund för den löpande tillsynen. Samtidigt underströk regeringen att egentillsyn ”aldrig får innebära att tillsynsmyndigheterna tar den som intäkt för en mins- kad verksamhet. Avsikten är den motsatta. Egentillsynen ska bidra till ökad hygien och redlighet i livsmedelshanteringen66.”

I propositionen sades att den obligatoriska egentillsynen, i den utsträck- ning som det är möjligt, borde anpassas till den kontroll som på företagens initiativ finns för hantering. Därvid avsågs att vissa företag hade en utveck- lad egentillsyn med bl.a. provtagning, analysföreskrifter och driftsinstrukt- ioner. Ofta utfördes såväl kemiska som mikrobiologiska undersökningar av råvaror och färdigvaror.

66 Prop. 1988/89:68, s. 42.

101

Enligt regeringen skulle företag på egen bekostnad utarbeta egenkontroll-	2001/02:RR19
program. Efter begäran från tillsynsmyndigheten var företagen skyldiga att	Bilaga 1
lämna förslag till egenkontrollprogram.
Tillsynsmyndigheten skulle, med vissa undantag, sedan fastställa kontroll-
program för alla verksamheter som bedrivs i livsmedelslokal.
Livsmedelsverket fick med stöd av befintliga regler i livsmedelslagen (29
§) samt livsmedelsförordningen (53 §) befogenhet att meddela föreskrifter
om obligatorisk egenkontroll och om företagens skyldighet att upprätta och
inkomma med förslag till kontrollprogram.
Det är straffbart att inte följa föreskrifter om egentillsyn.
Utskottet anslöt sig till regeringens förslag. Riksdagen följde utskottets
förslag.
10.3.2 Nuvarande regler
På grundval av regeringens bemyndigande har Livsmedelsverket angivit
regler för företagens egentillsyn och kontrollprogram. Dessa återfinns i före-
skrift och allmänna råd om livsmedelstillsyn m.m.67
Av föreskriften framgår bl.a. att den som yrkesmässigt bedriver verksam-
het där livsmedel hanteras ska identifiera de steg som är kritiska från livsme-
delshygienisk synpunkt. För att eliminera eventuella risker ska nödvändiga
säkerhetsförfaranden tillämpas.
Vidare anges ett antal principer som ska tillämpas vid det förebyggande
arbetet. Dessa principer syftar till att identifiera tänkbara livsmedelshygi-
eniska risker, kritiska styrpunkter och övervakning av dessa punkter. En
översyn ska göras när verksamheten ändras.
Av föreskriften framgår att företaget ska komma in med förslag till pro-
gram för egentillsynen (kontrollprogram). Företaget ska följa fastställt pro-
gram. Resultatet ska dokumenteras.
Tillsynsmyndigheten ska fastställa kontrollprogrammet. I programmet ska
bl.a. fastställas i vilken utsträckning resultatet av egentillsynen ska dokumen-
teras och hur länge dokumentationen ska sparas.
I Livsmedelsverkets allmänna råd definieras vissa begrepp i föreskrifterna.
Därutöver anges vad kontrollprogrammen bör innehålla.
I egenkontrollprogram kan HACCP (Hazard Analysis Critical Control
Points) användas som ett verktyg för att minimera hälsoriskerna med livsme-
del och främja produktsäkerheten68.

67	SLVFS 1990:10, 1 b §, 2 §, 3 § och 3 a §.
68	Livsmedelsverket ABC för tillsynsvägledning.	102

10.4 Tillämpningen av företagens egenkontroll	2001/02:RR19
	Bilaga 1

10.4.1 Utvärdering av egentillsynen

Riksdagens revisorer genomförde 1993/94 en granskning av livsmedelskon- trollen. I skrivelse69 till riksdagen konstaterades att inför riksdagsbeslutet om egenkontroll underströk särskilt jordbruksutskottet att ”egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen” inte fick inkräkta på en aktiv tillsyn från myndigheternas sida. Revisorerna konstaterade att myndigheternas arbete med företagens egentillsyn hade inkräktat på den aktiva tillsynen. Därför föreslogs en utvärdering av kommunernas insatser för egenkontroll respek- tive direkt tillsyn med avseende på den risk som finns att den direkta oan- mälda tillsynen och de egna mätningarna inte ges tillräcklig prioritet. Vid remissbehandlingen tillstyrkte samtliga remissinstanser revisorernas förslag.

Revisorernas förslag till riksdagen föranledde ett tillkännagivande av riks- dagen.

I utredningen om livsmedelstillsynen70 år 1998 genomfördes, i enlighet med direktivet, en utvärdering av den obligatoriska egentillsynen. Utvärde- ringen visar på en rad problem med systemet med egenkontroll och egentill- syn. Problemen är information, utbildning och de mindre företagens svaga incitament för egenkontroll.

Av utvärderingen framgår att när införandet av egenkontroll beslutades år 1989 var den stora majoriteten av företag oförberedda på reformen och kra- vet på ett fastställt egenkontrollprogram. Många företagare förstod inte nyt- tan av egentillsyn i den egna verksamheten. Det saknades även förståelse för att egenkontrollen skulle dokumenteras och att programmen skulle fastställas av tillsynsmyndigheten.

Enligt utredningen var inte statsmakternas beslut så förberett att det från början fanns en tillräcklig beredskap för att ge kunna ge tillräcklig informat- ion. Tillsynsmyndigheternas kunskaper var, enligt Livsmedelsverket, mycket varierande. Sammantaget ledde detta till en stor osäkerhet i samband med införandet.

De negativa attityder som fanns hos många företag ansågs bero på att till- synsavgifter infördes samtidigt. Synpunkter framfördes till Livsmedelsverket om att ” först ska vi betala för kontrollen, sen ska vi göra den själva”71. För flertalet industrier var dock inte egentillsynen någon nyhet. Företagens kvalitetssäkring var ofta mer omfattande än ställda krav på egentillsyn. Större företag var i vissa fall kritiska mot att de handlingar som ingick i beslutet om fastställande av programmet blev offentliga.

Detta innebar att det krävdes särskilt stora informations- och utbildningsin- satser för att genomföra lagstiftningens intentioner.

69Förslag till riksdagen 1994/95:RR8

70SOU 1998:61

71 SOU 1998:61, s.191.

103

Arbetet med att fastställa och revidera egenkontrollprogram upplevs av	2001/02:RR19
kommunerna som mycket arbetskrävande. Dessutom lägger kommunerna	Bilaga 1
ned mycket tid på att få företag att följa fastställda egenkontrollprogram.
Generellt förefaller inte arbetet ha givit önskvärda resultat. Andelen fast-
ställda egenkontrollprogram har visserligen ökat över tiden, enligt kommu-
nernas årliga rapportering. Enligt Livsmedelsverket är tillsynsmyndigheter-
nas uppföljning av egentillsynsprogrammen bristfällig.
10.4.2 Var finns problemen?
Enligt bedömningar från Livsmedelsverket och kommuner finns de största
problemen med egentillsyn bland mindre privata storhushåll och mindre
detaljhandelsföretag. Vid större livsmedelsindustrier är läget gott. Vid offent-
liga storhushåll fungerar egenkontrollen tillfredsställande.
Enligt tillsynsmyndigheterna beror den bristfälliga efterlevnaden av egen-
kontrollen på låg kunskapsnivå hos personal vid många livsmedelsanlägg-
ningar. Personalen inser inte behovet av kontroller och rutiner då kunskap
saknas om risker med hanteringen.
Ett annat problem är att företag, särskilt i storstäder, ofta byter ägare.
Branschföreträdare72 konstaterar att livsmedelshygien och redligheten va-
rierar mellan olika företag. Detta anses bl.a. bero på att de lokala tillsyns-
myndigheterna gör olika bedömningar.
Företrädare för Livsmedelshandlareförbundet, SSLF, anser att det största
problemet med efterlevnaden av egenkontrollprogrammen är att företagare
upplever att det tar för mycket tid att dokumentera resultatet av olika kontrol-
ler. Det är också en fråga om kunskap om hur kontrollerna ska utföras. Vid
exempelvis temperaturkontroll av kylar och frysar måste kontrollen göras där
livsmedel finns.
10.4.3 Branschens krav på företagare och åtgärder för att förbättra
egentillsynen
Inom detaljhandeln samt hotell- och restaurangbranschen finns inga särskilda
krav på företagare som ska starta en restaurang eller en butik, för att dessa
ska få ingå i en kedja eller få medlemskap i branschorganisationen. Däremot
uppges att det finns sådana indirekta krav i form av krav på branschkun-
nande.
Branschen tillhandahåller olika typer av informationsmaterial till företa-
gen. Livsmedelshandlarna, SLLF, har t.ex. en lathund, s.k. laghund, som bl.a.
omfattar lagar och regler inom livsmedelsområdet. Samarbetsgruppen för
hushållsfrågor (SAMS)73 har t.ex. tagit fram en guide för god livsmedelshy-

72 Livsmedelshandlareförbundet, SSLF, Sveriges hotell- och restaurangföretagare (SHR), KF, ICA och Vivo Stockholm.

73I SAMS ingår representanter för SHR, Landstingsförbundet, Svenska Kommunför- bundet och Försvarsmaktens underhållscentrum.

104

gien. Sveriges hotell- och restaurangföretagare, SHR, har även olika typer av	2001/02:RR19
informationsmaterial.	Bilaga 1
SSLF har utarbetat förslag till egenkontrollprogram. För närvarande ge-
nomförs en översyn av programmen bl.a. mot bakgrund av att alltfler livs-
medelsbutiker tillreder mat. Detta innebär att det blir fler moment att kontrol-
lera, t.ex. hygien vid beredning och märkning.
Branschen anordnar även utbildningar eller har träffat avtal med företag
som anordnar utbildningar i livsmedelshygien. Enligt Livsmedelsverket har
branschvisa hygienutbildningsprogram utarbetats inom restauranger och
storhushåll, butiker samt bagerier. Utbildningarna har utarbetats i samarbete
med Livsmedelsverket.
Vid SSLF:s utbildningar deltar inspektörer från den kommunala tillsyns-
myndigheten. SAMS har även i samarbetet med Livsmedelsverket anordnat
seminarier om bl.a. livsmedelshygien.
Det finns några exempel på olika insatser när det gäller centralt utformade
program för att förbättra livsmedelshanteringen inom detaljhandeln.
Inom ICA har vissa insatser inom livsmedelshygienområdet initierats. År
2001 genomförde ICA för första gången en bakteriologisk kontroll i ett antal
butiker för att få en uppfattning om tillståndet i ICA-butikerna. Syftet med
kontrollen är att den ska resultera i en åtgärdsplan.
Föreningen Vivo Stockholm har det senaste året påbörjat ett arbete som
syftar till att lägga en grund för ett mer systematiskt arbete med livsmedels-
hygien och redlighet. I samarbete med företaget Rentokil genomförs en
besiktning av städningen i alla butiker för få en uppfattning om kvalitet och
problem.
Vivo Stockholm har även anlitat Anticimex som har inventerat hanteringen
av livsmedel i butikerna. Arbetet har resulterat i ett tolvpunktsprogram som
t.ex. omfattar krav på städprogram, kontroller av temperaturer i kyl och frys,
utformning av egentillsynsprogram m.m. Programmet ska sedan ligga till
grund för de krav som Vivo Stockholm ska ställa på sina medlemmar. Pro-
grammet ska införas successivt de närmaste åren.
KF har inom Gröna Konsum ett centralt organiserat inspektionsprogram.
Inom Gröna Konsum finns en s.k. konceptbesiktning där bl.a. butikernas
livsmedelshantering poängbedöms. Två gånger per år besöks Gröna Kon-
sum-butikerna av oanmälda inspektörer som poängsätter butikerna utifrån
248 punkter. Resultatet utgör också 20 % av basen för beräkningen av den
bonus som de anställda får varje år. Således finns ekonomiska incitament för
de anställda att bl.a. förbättra hygien och redlighet i butikerna.
När butiker får anmärkningar vid inspektioner av tillsynsmyndigheterna
ska butikscheferna informera den regionansvarige. Den regionansvarige löser
i första hand problemet tillsammans med butikschefen. Om detta inte lyckas
får KF:s huvudkontor information av den regionsansvarige.
För att få en bättre bild av livsmedelshygien och produktsäkerhet i butiker-
na skickade KF hösten 2001 en skrivelse till samtliga kommuner i södra och
mellersta Sverige. I skrivelsen framförde KF önskemål till kommunerna om
att få kopior av protokoll och analysresultat från inspektioner i KF:s butiker.
De butiker som avsågs var Gröna Konsum samt stormarknaderna Obs, B&W
	105

och Robin Hood. Syftet var att få en överblick och komma till rätta med	2001/02:RR19
eventuellt konstaterade brister.	Bilaga 1
Enligt företrädare för KF fick skrivelsen ett blandat mottagande. Vissa
kommuner berömde initiativet, medan andra kommuner ansåg att en sådan
informationsförmedling borde skötas internt inom KF.
Samtliga företrädare för de olika kedjorna inom dagligvaruhandeln anser
att det skulle vara en fördel om tillsynsmyndigheterna rutinmässigt skickade
kopior på inspektionsprotokoll till kedjornas huvudkontor. På så sätt skulle
branschen själv kunna åtgärda problem betydligt snabbare än vad den kan
göra i dag.
Livsmedelsverket anser att det skulle vara positivt om tillsynsmyndighet-
erna rutinmässigt informerade huvudkontoren om konstaterade brister, men
att det är svårt att ställa ett sådant krav.

10.5 Aktuella förslag om egenkontroll

I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslogs att kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram skulle tas bort. Motiven till förslaget var dels att myndighetens fastställande ledde till en låsning vid en given tidpunkt, dels att nuvarande ordning kunde skapa oklara ansvarsförhållanden.

I Livsmedelsverkets rapport 9–2000 framförs också förslag om att avskaffa kravet på att egenkontrollprogram ska fastställas av tillsynsmyndigheten. Förslaget innebär att Livsmedelsverket skulle informera tillsynsmyndighet- erna om vilka åtgärder som kan vidtas om egenkontrollprogram saknas, eller om de inte överensstämmer med verksamheten eller om de inte efterlevs. Branschorganisationerna ska, enligt verket, uppmuntras till att ta fram väg- ledningar.

Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget om att avskaffa kravet på att egenkontrollprogram ska fastställas av tillsynsmyndigheten.

10.6 Sammanfattning

Enligt livsmedelslagen är företagens ansvar mycket tydligt. Ansvaret omfat- tar bl.a. märkning, hantering, personalhygien och livsmedelslokal. Grund- läggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras för försälj- ning och i storhushåll.

Företagens ansvar har kommit till uttryck genom att de själva ska utföra
olika kontroller. Dessa kontroller betecknas som egenkontroll eller egentill-
syn. Enligt 1989 års riksdagsbeslut ska företagen på egen bekostnad utarbeta
egenkontrollprogram.
Statsmakternas intentioner med beslutet om obligatorisk egentillsyn för
företagen förefaller inte ha uppnåtts. Det finns ett relativt omfattande un-
derlag som visar att det fortfarande finns problem, framför allt inom mindre
företag. Problemen är information, utbildning och de mindre företagens
svaga incitament till egenkontroll. Tillsynsmyndigheternas arbete med att
fastställa företagens egenkontrollprogram har varit omfattande. Arbetet före-
faller inte alltid ha givit önskvärda resultat.	106

Förslag finns om att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fast-	2001/02:RR19
ställa företagens egenkontrollprogram. Motivet är bl.a. att tydliggöra företa-	Bilaga 1
gens ansvar för efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen.
Några branschorganisationer och kedjor inom detaljhandeln har påbörjat
ett arbete med att bl.a. förbättra livsmedelshygienen vid företagen.

107

11 Sanktioner och andra åtgärder

2001/02:RR19 Bilaga 1

11.1 Inledning

Detta kapitel innehåller en redovisning av de sanktionsmöjligheter som finns enligt livsmedelslagen och erfarenheter av tillämpningen av dessa sanktioner.

Syftet är att belysa om det nuvarande sanktionssystemet är ett verksamt medel för att komma till rätta med brister i företagens hantering av livsmedel och i redlighet vid denna hantering.

11.2 Sanktioner

Genom riksdagens beslut om livsmedelskontrollen år 1989 infördes en all- män skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser enligt livsmedelslagstiftningen beivras (25 a § LL). Bestämmelsen innebär att när en tillsynsmyndighet misstänker att en överträdelse har skett måste myndigheten utreda frågan så att bedömningar om anmälan till åtal ska kunna ske74. Det är även straffbart att inte följa ett fastställt egenkontrollpro- gram. Straff i form av böter och fängelse i högst två år kan utdömas. Ringa överträdelser är inte straffbelagda.

Motiven till regeringens förslag om skärpta sanktionsbestämmelser var att antalet brott mot livsmedelslagstiftningens bestämmelser hade ökat. Enligt regeringen krävdes en attitydförändring för att komma till rätta med åsidosät- tanden inom branschen.

För att öka respekten för livsmedelslagstiftningen var det enligt regeringen inte tillräckligt att sanktionsbestämmelserna skärptes. ”Härutöver krävs att tillsynsmyndigheterna mer kraftfullt än för närvarande beivrar de överträdel- ser som de uppmärksammar i sin verksamhet. Jag tänker då t.ex. på vikten av att tillsynsmyndigheterna vid misstanke om brott utan dröjsmål anmäler saken till åtal”75. Även ett väl avvägt vite framhölls som ett effektivt på- tryckningsmedel.

Utskottet välkomnade regeringens förslag om skärpta sanktionsbestäm- melser. Tillsammans med andra förändringar bedömde utskottet att detta borde leda till att brott mot livsmedelslagen beivrades i större utsträckning än tidigare76.

Riksdagen följde utskottets förslag.

De sanktionsmöjligheter som finns enligt livsmedelslagen är:

•Föreläggande eller förbud med eller utan vite (25 § LL).

•Omhändertagande av vara (27 § LL).

•Förordnande om rättelse (25 § LL)

•Återkallelse av godkännande av livsmedelslokal (LF 44 §) och av till- stånd (LF 16 §) om det finns ett förbehåll om återkallelse.

•Åtalsprövning som innebär att ärendet lämnas till åklagare (25 a § LL).

74Prop. 1988/89:68, s. 61

75Prop. 1988/89:68, s. 59

76 JoU bet. 1988/89:14

108

11.3 Tillämpning av sanktionssystemet –omfattning	2001/02:RR19
	Bilaga 1

11.3.1 Kommunernas uppgifter

Kommunerna redovisar årligen uppgifter om användningen av sanktioner till Livsmedelsverket. Enligt Livsmedelsverket är uppgifterna osäkra. För vissa år saknas uppgifter från några kommuner.

Tabell 15 Antal utfärdade sanktioner perioden 1991-1999

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999

Förbud,							631	266	383
saluförbud,
omhänder-
tagande
Vitesföre-							62	55	74
läggande
Anmälning-	42	41	32	33	20	32	33	43	33
ar om åtals-
prövning

Källa: SLV, Rapportering om livsmedelstillsyn åren 1995–2000

För perioden 1991-1996 saknas en sammanställning av kommunernas upp- gifter om antalet förbud, saluförbud, omhändertaganden och vitesföreläggan- den.

Av tabellen framgår att kommunerna främst utfärdar förbud eller saluför- bud eller omhändertar varor. Vitesföreläggande förekommer i begränsad utsträckning. Åtalsanmälningar är en ovanlig åtgärd.

11.3.2 Åtalsanmälan

Totalt har 309 anmälningar till åtalsprövning gjorts under perioden 1991– 1999 enligt kommunernas årliga rapportering.

Livsmedelsverket får kopior från Domstolsverket av domar i brottmål som rör livsmedelslagen. Det råder dock en viss osäkerhet om Livsmedelsverket har fått del att samtliga domar.

Verket får däremot inte kopior av åtalsanmälningar som inte leder till åtal. Under perioden 1991–1999 finns totalt 146 domar i mål, varav 7 överkla-

ganden, i rättsfall som rör brott mot livsmedelslagen samlade hos Livsme- delsverket. De fall som har prövats av domstol rör företrädesvis lokalgod- kännande, märkning, otillåten slakt och s.k. § – 16 tillstånd dvs. tillstånd för hanteringen av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal, exempelvis marknader. Ett fåtal rättsfall omfattar egenkontroll.

Normalstraffet i avkunnade domar är relativt låga bötesbelopp. Under se- nare år har Livsmedelsverket noterat en ökning av antalet dagsböter. Fängel- sestraff är mycket sällsynt. Endast i tre mål utdömdes fängelse som påföljd för olaga slakt. Två av dessa mål omfattade även andra brott. Frikännande domar avkunnades i tolv mål. I tre mål ogillades åtalet bl.a. på grund av bristande dokumentation.

Livsmedelsverket har inte närmare analyserat domsluten.

109

11.4 Erfarenheter av tillämpningen	2001/02:RR19
	Bilaga 1

11.4.1 Revisorernas iakttagelser vid en tidigare granskning

Vid revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen, som gjordes för omkring sju år sedan, framhölls att flertalet kommuner bör kunna stärka sin tillsynsverksamhet genom bättre kunskap om rättstillämpningen inom livs- medelslagstiftningen. Enligt revisorerna var det angeläget att Livsmedelsver- ket snarast, med egna kommentarer, sprider information om rättsfall till kommuner och länsstyrelser (1994/95:RR8).

Livsmedelsverket redovisade i sitt remissvar med anledning av revisorer- nas rapport att verket redan hade beslutat att införa en rutin som innebar att kommunerna fick del av rättsfall.

11.4.2 Livsmedelsverket

Livsmedelsverket framhåller att bristerna i det nuvarande sanktionssystemet avser tillämpningen. De lokala tillsynsmyndigheternas tillämpning av de sanktioner som finns varierar mellan olika kommuner. Enligt Livsmedels- verket är skälet bristande juridisk kompetens i kommunerna. Många kom- muner har inte tillgång till en jurist. Få kommuner har en jurist med erfaren- het av livsmedelslagstiftningen77.

Enligt Livsmedelsverket avskrivs många anmälningar av polis- och åklagarmyndigheterna beroende på bristfälliga utredningar. Ofta är doku- mentationen om de påstådda regelbrotten otillräcklig.

Vidare framhåller verket att kommunernas användning av sanktioner på- verkas av inspektörernas och nämndens inställning till att nyttja sanktioner. Exempelvis kan omsorgen om arbetstillfällen göra att man avstår från att använda sanktionsinstrument. Dessutom kan de kommunala tjänstemännen eller nämnden uppleva att det är besvärande att tillämpa sanktioner i allmän- het och i synnerhet på kommunala verksamheter.

Livsmedelsverkets stöd till de lokala tillsynsmyndigheterna består främst av att förmedla information och utbildning.

I webb-tidningen Livstecknet publiceras principiellt viktiga rättsfall. I da- tabasen finns rättsfall från år 1999. Livsmedelsverket har inte utarbetat några kommentarer till rättsfallen.

Livsmedelsverket tillhandahåller utbildning i livsmedelsjuridik för inspek- törer. Enligt Livsmedelsverket finns problem med att tillgodose befintligt behov av utbildning. I kommunerna är det en stor omsättningen av livsme- delsinspektörer.

Efter förfrågan ger Livsmedelsverket råd till inspektörer om tillämpningen av sanktioner. Vid intervju med företrädare för Livsmedelsverket uppges att en ändring av skadeståndslagen har inneburit att verket har intagit en försik- tigare hållning till rådgivning. Skadeståndskrav kan nu uppstå vid felaktig

77 Livsmedelsverket, Rapport 9 – 2000, Effektivare livsmedelstillsyn, s. 113

110

rådgivning. Generellt framhålls behovet av dokumentation i samband med att	2001/02:RR19
sanktionsinstrumenten ska användas.	Bilaga 1
Det finns dock inga vägledningar till de lokala tillsynsmyndigheterna vad
gäller tillämpning av olika sanktioner.
11.4.3 Exempel från tre kommuner
Vid intervjuer med företrädare för tre kommuner redovisas olika erfarenheter
av tillämpningen av sanktioner vid brott mot livsmedelslagen.
Vad gäller åtalsanmälan redovisar Bodens kommun de mest positiva erfa-
renheterna. Brott mot livsmedelslagen har anmälts till åklagarmyndigheten
vid fem tillfällen under 1990-talet. Fyra anmälningar rörde brott mot livsme-
delslagen vad gäller underlåtenhet att följa fastställt egenkontrollprogram. Ett
rättsfall rörde olaga slakt. Fällande domar avkunnades i samtliga fall. Påfölj-
den uppgick till 30 dagsböter vad gäller underlåtenhet att följa fastställt
egenkontrollprogram. Redovisade domar fick också stor uppmärksamhet i
lokalpressen.
Enligt uppgift vid intervju med företrädare för Bodens kommun har rätts-
fallen haft en god spridningseffekt, och straffets allmänprevention har blivit
tydlig. Företagens intresse av att följa fastställda egenkontrollprogram har
ökat avsevärt.
I Göteborgs kommun har få brott mot livsmedelslagen anmälts till polis-
eller åklagarmyndighet. Under 1990-talet har domar avkunnats i två mål
enligt Livsmedelsverkets statistik.
Från år 1999 till september 2001 har dock åtta anmälningar gjorts till polis
eller åklagare varav fyra har anmälts under år 2001. Enligt företrädare för
kommunen har minskade resurser bidragit till att sanktionsinstrumentet an-
vänts i ökad utsträckning. Tidigare gjordes fler uppföljningsbesök vid kon-
staterade brister innan sanktioner tillgreps.
Vid intervju med företrädare för Göteborgs kommun och Pajala kommun
framhålls att det är svårt att vinna framgång hos polis- och åklagarmyndighet
vad gäller brott mot livsmedelslagen. Det finns exempel på anmälda brott
som har preskriberats. Det finns också exempel på beslut om att inte inleda
förundersökningar eftersom utredning och lagföring inte förväntas ske innan
brottet är preskriberat.
Från Pajala kommun redovisas att nämnden år 1998 gjorde en åtalsanmä-
lan78 avseende bl.a. brott mot livsmedelslagen vad gäller olaga slakt.
Åklagarmyndigheten beslutade79 att inte inleda förundersökning eftersom det
saknades anledning att tro att påstådd brottslighet skulle kunna styrkas på ett
sådant sätt att lagföring skulle kunna komma till stånd. I beslutet fanns for-
muleringen ”Ej brott”. Nämnden begärde ett förtydligande av åklagarbeslutet
om vad ej brott innebar. Åklagarmyndigheten beklagade i ett yttrande80 ut-

78Pajala kommun, Plan och miljönämnden, protokoll 1998-04-08.

79Åklagarkammaren i Luleå, Lokal åklagare i Haparanda, beslut 1998-04-30, dnr C- 2-317-98.

80 Åklagarkammaren, Lokal åklagare i Haparanda, yttrande 1998-05-26.

111

tryckssättet. Samtidigt lämnades upplysningar om hur en anmälan borde	2001/02:RR19
styrkas med bevisning, redovisning av tillämplig lagtext samt rättsfall eller	Bilaga 1
kommentarer till lagstiftningen.
Enligt företrädare för kommuner blir effekter av sådana beslut att felaktiga
signaler sänds till verksamhetsutövare och samhället i övrigt. Om en anmälan
behandlas och en fällande dom avkunnas är påföljden vanligtvis låga böter,
vilket också minskar den preventiva effekten av en rättslig prövning.
I Pajala kommun är det relativt ovanligt att sanktionsinstrumenten tilläm-
pas över huvud taget. I förekommande fall används föreläggande med vite.
I Bodens kommun används främst föreläggande med vite om verksam-
hetsutövaren efter påpekanden inte åtgärdar påtalade brister. Vid en intervju
framhålls att nämnden inte har gjort någon skillnad på om verksamheten
bedrivs i kommunal eller privat regi. För ett par år sedan utfärdades ett före-
läggande med löpande vite till ett kommunalt äldreboende där man inte
klarade av att hålla fastställd temperatur i samband med varmhållning av
mat. Med löpande vite avses att vite påförs till dess att bristerna har åtgär-
dats. Löpande vite kan påföras t.ex. varje vecka eller varje månad.
Även i Göteborg tillämpas främst förläggande med vite. Användningen av
vitesföreläggande har ökat under senare år. Möjligheten att använda löpande
vite anses vara särskilt betydelsefullt.
Föreläggande med vite har även används för att säkerställa att personal vid
ett företag fick utbildning i livsmedelshygien och livsmedelshantering. Detta
var dock en mycket ovanlig åtgärd för att komma till rätta med sådana bris-
ter.
I september år 2001 beslutade nämnden om att förelägga ett företag med
vite på 30 000 kronor för uteblivet egenkontrollprogram, 25 000 kronor för
varje gång företaget handlades med livsmedel där den märkning som krävdes
inte finns på varorna samt 10 000 kronor för varje månad som gått utan att en
godtagbar sopförvaring ordnats. Företaget hade fått upprepade anmärkningar.
Beslutet uppmärksammades i massmedier81.
De intervjuade kommunföreträdarna ansåg att föreläggande med vite är det
mest verksamma medlet för att komma till rätta med olika typer av brister.
Företrädare för Bodens kommun anser att tillämpningen av sanktionssyste-
met har lett till en ökad förståelse för att livsmedelsverksamhet ska bedrivas
med ansvar. I stället för upprepade anmärkningar används sanktioner som ett
verktyg för att säkerställa efterlevnaden av livsmedelslagen.

11.5 Andra åtgärder

Enligt Livsmedelsverket finns vid sidan om rättstillämpning andra metoder för att få brister åtgärdade. Att offentliggöra brister kan vara ett mycket verk- samt medel för att åstadkomma rättelse. Livsmedelsverket publicerar resultat av undersökningar på webben, vilket ofta får en stor genomslagskraft i massmedier.

81 Göteborgsposten, 2001-09-23.

112

Myndigheterna har nu större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt	2001/02:RR19
resultat från tillsynen. Tidigare fick inte uppgifter från tillsynen som rörde	Bilaga 1
enskildas affärsförhållande lämnas ut, om det kunde antas att detta skulle
medföra skada för näringsidkaren. Numera görs en avvägning mot allmän-
hetens intresse att få del av uppgifterna. En vanlig situation där allmänhetens
intresse ska väga tyngre än ett företags intresse är då brister i hygien eller
redlighet har konstaterats vid inspektion. Genom att resultaten kan ges of-
fentlighet ökar företagens intresse av en hantering som fyller de krav som
ställs i lagstiftningen. Detta har lett till att vissa tillsynsmyndigheter regel-
bundet lämnar ut listor över resultaten från inspektionerna bl.a. av restau-
ranger och i detaljhandel82.
Företrädare för Göteborgs kommun framhåller vid en intervju att det finns
vissa problem med att publicera resultat. Publicerade resultat förutsätter att
uppgifterna är aktuella. Restauranger och butiker byter ofta ägare. En ny
seriös ägare till en verksamhet som tidigare misskötts skulle oförskyllt kunna
drabbas av ett dåligt rykte på grund av ett offentliggörande av brister.

11.6 Aktuella förslag

Livsmedelsverket har föreslagit att en sanktionsavgift bör införas för vissa uppenbara brott mot livsmedelslagen, t.ex. verksamhet som bedrivs utan tillstånd eller godkännande83. Förslaget innebär att den enskilde påförs avgift av tillsynsmyndigheten. Beslutet ska kunna överklagas. Avgiften ska endast tillämpas då det i princip är uppenbart att en straffbelagd handling har be- gåtts och den enskildes möjlighet att få rätt vid ett överklagande framstår som begränsad.

Skillnaden mellan att använda vitesföreläggande och sanktionsavgifter är att vid vitesföreläggande måste tillsynsmyndigheten gå via domstol för att få vitesbeloppet fastställt och utdömt.

Enligt Livsmedelsverket skulle lagföringen vid brott mot livsmedelslagen effektiviseras genom sanktionsavgifter.

Ett flertal kommuner anser att sanktionsavgifter skulle underlätta myndig- hetsutövningen, vilket bl.a. framgår av remissvar på verkets rapport.

11.7 Sammanfattning

•Sanktioner och deras användning

Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades år 1989. Tillsynsmyn- digheterna fick bl.a. en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beiv- ras. Straffsatsen för brott mot livsmedelslagen höjdes till två år i grova fall. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedelslagen.

82SOU 1998:61.

83Livsmedelsverkets rapport 9-2000.

113

Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har	2001/02:RR19
fått den omfattning som avsågs i samband med 1989 års riksdagsbeslut.	Bilaga 1
Åtalsanmälan är mycket sällsynt. Det är svårt för tillsynsmyndigheterna att få
gehör hos polis- och åklagarmyndigheter vid anmälningar om brott mot
livsmedelslagstiftningen. Vid en rättsbehandling som resulterar i en fällande
dom är påföljden vanligtvis låga bötesbelopp. Vitesföreläggande anses vara
en mer användbar sanktion för att komma till rätta med konstaterade brister.
Enligt Livsmedelsverket varierar tillämpningen av sanktionssystemet mel-
lan olika kommuner. Som orsak till detta framförs bristande juridisk kompe-
tens i kommunerna.
Livsmedelsverket har dock inte utarbetat någon vägledning för tillämpning
av sanktionsinstrumenten.
• Andra åtgärder
Myndigheterna har nu större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt
resultat från tillsynen. Att offentliggöra brister kan vara ett mycket verksamt
medel för att åstadkomma rättelse. Livsmedelsverket och vissa lokala till-
synsmyndigheter offentliggör resultat av undersökningar och inspektioner.

114

12 Revisorernas överväganden och förslag

Offentlig tillsyn är väsentlig för att se till att företagen följer livsmedels- lagstiftningens regler. Tillsynsmyndigheternas uppgift är därför att i kon- sumenternas intresse verka för att företagen tillhandahåller säkra livsmedel av god kvalitet och för att konsumenterna får korrekt information om de livsmedel som finns på marknaden.

Ansvaret för den offentliga livsmedelstillsynen i Sverige är i dag delat mellan Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna.

Livsmedelstillsynen i Sverige har varit föremål för ett omfattande utred- ningsarbete under de senaste åren. Ett antal problem har uppmärksammats, men hur dessa brister ska åtgärdas har inte diskuterats i samma omfattning som vem som ska svara för livsmedelstillsynen. Aktuella förslag finns både om att nuvarande ansvarsfördelning i huvudsak ska bestå respektive att all tillsynsverksamhet ska förstatligas. Frågan om hur tillsynen ska finansieras utgör en väsentlig del av problemen inom området. Olika förslag har läm- nats. I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslogs en huvudsak- lig avgiftsfinansiering. Förslaget grundades på en principiell genomgång om vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgifter.

Livsmedelsverket har lämnat förslag om en i huvudsak anslagsfinansierad tillsyn.

I denna granskning belyses vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister inom livsmedelstillsynen. Gransk- ningen är samtidigt en uppföljning av revisorernas tidigare rapport och förslag till riksdagen om livsmedelstillsynen (1994/95:RR8). Revisorernas förslag till riksdagen föranledde tillkännagivanden av riksdagen.

Utmärkande för livsmedelstillsynen är dels det omfattande regelverket, dels det komplicerade finansierings- och avgiftssystemet. Regelsystemet påverkas dock i hög grad av EU:s livsmedelslagstiftning.

2001/02:RR19 Bilaga 1

Information om regelsystemet

Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i mycket hög grad harmoniserad med EU:s regelverk. EU:s lagstiftning inom livsmedelsområ- det fastställer hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Däre- mot råder betydande frihet vad gäller organisation och finansiering på den nationella nivån.

EU:s lagstiftning om livsmedelstillsynen är omfattande och komplicerad. Det saknas i stor utsträckning en överblick över lagstiftningen eftersom den publiceras löpande, allt eftersom rättsakterna antas. Direktiv införlivas i svensk lagstiftning medan förordningar gäller direkt i lag. Informationen om förordningarna är mycket bristfällig.

Regeringen har gett ut en förteckning över gällande förordningar och Livsmedelsverket publicerar en förteckning av förordningar på verkets

115

webbplats. Revisorerna har dock erfarit att dessa förteckningar inte är kom-	2001/02:RR19
pletta. Revisorerna har vid två tillfällen erhållit kompletterande upplysningar	Bilaga 1
om gällande förordningar. Jordbruksdepartementet har dessutom framhållit
att det finns en tendens att EU:s reglering allt oftare sker genom förordning-
ar. Den bristfälliga informationen om förordningar gör det givetvis svårare
för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt och för företag att
följa reglerna.
Revisorerna anser att regeringen och Livsmedelsverket bör vidta åtgärder
för att förse tillsynsmyndigheter och företag med relevant och korrekt in-
formation för att därigenom skapa bättre förutsättningar för en efterlevnad av
EU:s regelverk.
Kontroll av livsmedel regleras i livsmedelslagen och livsmedelsförord-
ningen. Riksdagen har delegerat till regeringen befogenheter att meddela
närmare föreskrifter om lagens tillämpning och regeringen har i sin tur
delegerat till Livsmedelsverket befogenheter att meddela regler om lagens
tillämpning. Livsmedelsverket har på grundval av bemyndigandet utfärdat
föreskrifter och allmänna råd om lagens tillämpning.
År 2001 finns 102 föreskrifter inom livsmedelsområdet. Det finns uppgif-
ter från år 1997 som visar att föreskrifterna omfattar ca 1 500 sidor.
Denna omfattande regelmassa skapar givetvis problem för både de före-
tag som ska följa dessa regler och för de tillsynsmyndigheter som ska kon-
trollera regelverkets efterlevnad.
Livsmedelsverket påbörjade år 1999 en översyn över gällande författ-
ningar. Denna översyn har emellertid inte lett till att antalet myndighetsfö-
reskrifter har minskat, vilket uppges bero på EU:s reglering.
Revisorerna anser att det är positivt att en sådan översyn har påbörjats.
Det är, enligt revisorernas mening, väsentligt att Livsmedelsverkets an-
strängningar för att minska regelmängden fortsätter och intensifieras.
Revisorerna föreslår att:

•regeringen ger Livsmedelsverket i uppdrag att intensifiera verkets insat- ser för att minska regelmängden.

Reformera finansierings- och avgiftssystemet

Riksdagen beslutade år 1989 om nuvarande finansierings- och avgiftssystem. Vid revisorernas tidigare granskning år 1994/95 konstaterades att nuvarande avgiftssystem har skapat oklarheter om vilka delar av livsmedelstillsynen som ska skattefinansieras respektive avgiftsfinansieras samt om systemet utgör ett styrmedel för omfattningen och inriktningen av livsmedelstillsynen.

Revisorerna ansåg att det fanns skäl som talade för en översyn av avgifts- systemet för tillsyn enligt livsmedelslagen. Revisorernas förslag föranledde ett tillkännagivande av riksdagen.

Därefter har olika utredningar genomförts avseende finansierings- och av- giftssystemet. I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslogs en huvudsaklig avgiftsfinansiering. Förslaget grundades på en principiell ge- nomgång om vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgifter.

116

Livsmedelsverket har lämnat förslag om en i huvudsak anslagsfinansierad	2001/02:RR19
tillsyn.	Bilaga 1
Regeringen har inte fattat något beslut i frågan.
Revisorernas tidigare kritik av finansierings- och avgiftssystemet äger fort-
farande stor giltighet. En förhållandevis noggrann genomgång av systemet
har gjorts i denna rapport. Detta har dock inte skapat någon klarhet. Ju mer
underlag som revisorerna tar del av, desto mer ogenomträngligt framstår
finansierings- och avgiftssystemet till såväl syfte som utformning.
Finansieringssystemet har beskrivits som ett ”svåröverskådligt lappverk
av skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, otydlig redovis-
ning av bakomliggande kostnader och varierande avgiftsuttag”84.
Revisorerna kan konstatera att det saknas en helhetssyn kring finansiering-
en av livsmedelstillsynen. Inom vissa delar eftersträvas full kostnadstäck-
ning, med stöd av olika EG-direktiv, medan andra delar skattefinansieras. En
helhetssyn på finansieringssystemet bör bygga på principiella överväganden
om vilka uppgifter som ska finansieras via skatt och vilka uppgifter som ska
finansieras via avgifter. I riksdagens beslut år 1989 om livsmedelstillsynen
saknades sådana principiella överväganden.
Nuvarande avgiftssystem är mycket komplicerat. Livsmedelsverket be-
stämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgif-
ter. Vissa avser prövning av tillstånd. Andra utgår för olika verksamheter
med varierande avgiftsuttag utifrån olika bakomliggande principer. I vissa
fall eftersträvas full kostnadstäckning för tillsynen, medan tillsynen i andra
fall skattefinansieras.
I vissa fall är det oklart vad avgifterna ska användas till. Exempelvis ska
en årlig tillsynsavgift tas ut. Enligt förordningen om avgifter för livsme-
delshantering ska de kommunala tillsynsmyndigheterna använda avgiften
till provtagning och undersökning. Begreppet undersökning har inte definie-
rats. I Livsmedelsverkets information till företag anges att den årliga till-
synsavgiften även ska användas till kontroll av företagens egentillsyn.
Livsmedelsverket har inte höjt de årliga avgifterna sedan 1994.
Enligt riksdagsbeslutet ska 15 % av kommunernas avgiftsintäkter från de
årliga tillsynsavgifterna överföras till Livsmedelsverket.
Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats för såväl
företag som för tillsynsmyndigheter.
Inom avgiftssystemet saknas incitament för verksamhetsutövare att följa
gällande regler och åtgärda anmärkningar som har konstaterats vid inspekt-
ion. Den verksamhetsutövare som har en fungerande egenkontroll och följer
gällande regler betalar samma avgift som en annan verksamhetsutövare i
samma bransch och samma storleksklass, som inte följer gällande regler och
därmed blir föremål för uppföljande kontroller.
Det finns också en risk för att avgiftssystemet i vissa fall påverkar till-
synsmyndighetens prioritering av tillsynsinsatser. Vilka möjligheter som
finns att ta ut avgifter av olika verksamhetsutövare kan påverka tillsynsplan
och val av objekt.
84 SOU 1998:61, s. 12.	117

Inom avgiftssystemet saknas även kopplingar mellan prestation och behov.	2001/02:RR19
Alla företagare betalar en årlig tillsynsavgift som varierar för olika verksam-	Bilaga 1
heter och efter antalet anställda eller omsättning. Det är däremot inte säkert
att företagaren över huvud taget får något årligt besök av en livsmedelsin-
spektör trots att man erlägger en avgift. Den årliga tillsynsavgiften kan i
sådana fall i princip betraktas som en skatt. En skatt karakteriseras som ett
tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. En avgift innebär en
penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det
allmänna. Gränsen mellan skatt och avgift är dock flytande85. Revisorerna
vill erinra om att en skatt inte får beslutas av en myndighet, utan endast av
riksdagen.
Enligt livsmedelslagen får tillsynsmyndigheten ta ut avgift för uppfölj-
ning av prov som lett till anmärkning. Tillsynsmyndigheten kan inte ta ut
avgift för återbesök om inget prov har tagits. Därmed saknas möjligheter att
ta ut avgift för återbesök som föranleds av alla andra brister.
Det är inte ovanligt att de verksamhetsutövare som förorsakar de största
arbetsinsatserna för tillsynsmyndigheterna betalar avgifter som inte motsva-
rar kostnaderna för tillsynen. Den årliga tillsynsavgiften uppgår till 1 500
kronor för en butik som säljer färdigförpackade livsmedel eller 1 750 kronor
för mindre industrier, t.ex. bagerier eller restauranger.
Revisorerna anser att det nuvarande avgiftssystemet bör reformeras i grun-
den. Motiven är behoven av att förenkla samt skapa incitament för företag att
följa gällande regler och ge tillsynsmyndigheter förutsättningar att anpassa
sina resurser efter behov av tillsyn.
I det nuvarande systemet har överblicken gått förlorad. Det finns en up-
penbar risk att det blir en profession i sig att tolka avgiftsbestämmelser. En
annan risk är att tillämpningen blir olika mellan olika tillsynsmyndigheter.
Genom ett väl genomtänkt avgiftssystem finns möjligheter att få till stånd
betydande effektiviseringar av tillsynen.
Vid jordbruksutskottets behandling 1989/90 av regeringens skrivelse erin-
rade utskottet bl.a. om att en löpande revidering av systemet borde göras.
Den revidering som har skett har inneburit en anpassning till EG-direktiv
som ytterligare har komplicerat avgiftssättningen. Livsmedelsverket tilläm-
par samma direktiv på olika sätt för olika verksamheter.
I likhet med tidigare granskning ifrågasätter revisorerna starkt överföring-
en av 15 % av de årliga tillsynsavgifterna från kommunerna till Livsmedels-
verket. I denna granskning redovisas ytterligare underlag som förstärker
detta tidigare ställningstagande.
Under de senaste fyra åren har Livsmedelsverkets avgiftsintäkter utöver
anslag överstigit kostnaderna för den verksamhet som verket bedriver för att
samordna och stödja de lokala tillsynsmyndigheterna. Dessutom beviljades
verket ytterligare anslagsmedel år 2000 för att bl.a. genomföra normerande
inspektioner i kommunerna för att säkerställa att EG-lagstiftningen efterlevs.

85 Beskattningsmaktens gränser SOU 1993:40, s. 100.

118

Antalet normerande inspektioner som verket utförde åren 1999 och 2000	2001/02:RR19
uppgick till 39 inspektioner varje år. År 1998 genomfördes 106 normerande	Bilaga 1
inspektioner.
Livsmedelsverket anser att riksdagsbeslutet ger vid handen att verket kan
använda intäktsmedel från kommunerna till annan verksamhet än stöd till
kommunerna. Verket anger samtidigt att de ytterligare anslagsmedel som
beviljades år 2000 även skulle användas till annan verksamhet. Dessa påstå-
enden är korrekta, men förhållandet innebär samtidigt att det är svårt för
kommunerna att få uppgifter om vad de får för motprestation av Livsmedels-
verket för de avgiftsintäkter som de erlägger.
Revisorerna konstaterar att regeringen inte har vidtagit några åtgärder med
anledning av dessa förhållanden.
Regeringen har ett omfattande beslutsunderlag om hur livsmedelstillsynen
i Sverige bör finansieras genom tidigare lämnade och avrapporterade utred-
ningsuppdrag. Grundläggande ställningstaganden om finansieringen påver-
kar sannolikt verksamheten vid tillsynsmyndigheterna negativt. Det finns en
risk att tillsynsverksamheten prioriteras utifrån kommunernas möjligheter att
finansiera verksamheten via avgiftsintäkter i stället för utifrån faktiskt behov.
Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande finansieringssystem
inte är ett effektivt medel att styra omfattning och inriktning av verksamhet-
en. Det är över huvud taget svårt att identifiera någon styrning genom finan-
sierings- och avgiftssystemet som syftar till att konsumenternas intressen ska
tas till vara. Tvärtom motverkar det komplexa avgiftssystemet en effektiv
tillsynsverksamhet som utgår från behov.
Mot bakgrund av redovisat underlag vill revisorerna understryka behovet
av att regeringen vidtar åtgärder med anledning av de brister som nuvarande
finansieringssystem har. Syftet bör vara att åstadkomma ett robust och trans-
parent finansierings- och avgiftssystem som ger riktiga incitament för såväl
företag som tillsynsmyndigheter. Iakttagelser om brister i hygien och redlig-
het bör leda till en ökad tillsyn vars kostnader betalas av dem som förorsakar
den. Därmed kan tillsynen få de resurser som brister i livsmedelshantering
och hygien kräver.
En anslagsfinansiering riskerar att skapa otillräckliga incitament för före-
tag att följa gällande regler och för tillsynsmyndigheten att genomföra in-
spektioner. Sammantaget kan detta leda till en försämrad efterlevnad av
livsmedelslagen.
Revisorerna föreslår att:

•regeringen genomför åtgärder så att finansierings- och avgiftssystemet skapar incitament för såväl verksamhetsutövare att följa gällande regel- verk som tillsynsmyndigheter att kontrollera att företagen följer regel- verket. Möjligheterna att förenkla nuvarande avgiftssystem ska särskilt behandlas.

•regeringen bör utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av me- del från kommunerna till Livsmedelsverket upphör.

119

Redovisa kostnaderna

Kostnader för livsmedelstillsynen i Sverige har på grundval av befintligt underlag bedömts till drygt 400 miljoner kronor. Avgiftsintäkterna uppgår till ca 210 miljoner kronor.

Det finns dock en betydande osäkerhet om kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen. Det saknas tillförlitliga uppgifter om kostnaderna för tillsynsverksamheten.

Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige konstaterade att de kost- nadsuppgifter som kommunerna lämnar till Livsmedelsverket är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara.

I det nya rapporteringssystem, där kommunerna lämnar uppgifter till Livsmedelsverket om tillsynen, har frågan om kommunernas kostnader för verksamheten utgått. Därmed föreligger inga krav på kommunerna att rap- portera kostnaderna och att komma till rätta med de brister som finns vad gäller kostnadsredovisningen av livsmedelstillsynen.

Enligt revisorernas uppfattning kvarstår behovet av att få tillförlitliga upp- gifter om kostnaderna. En tillförlitlig kostnadsredovisning är av grundläg- gande betydelse för alla verksamheter. Tillförlitliga kostnadsuppgifter har ett stort informationsvärde och är en förutsättning för bl.a. bedömningar av resursbehov.

Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ som syftar till att åstad- komma en tillförlitlig kostnadsredovisning av livsmedelstillsynen. I uppdra- get bör de uppgifter som ska ingå i kostnadsredovisningen specificeras.

Revisorerna föreslår att:

•regeringen tar initiativ som syftar till att åstadkomma en tillförlitlig kostnadsredovisning. I uppdraget bör de uppgifter som ska ingå i kost- nadsredovisningen specificeras.

2001/02:RR19 Bilaga 1

Tydliggör företagens ansvar

Företagens ansvar har kommit till uttryck genom krav på att de själva ska utföra olika kontroller. Dessa kontroller betecknas som egenkontroll eller egentillsyn. Enligt 1989 års riksdagsbeslut ska företagen på egen bekostnad utarbeta egenkontrollprogram. Tillsynsmyndigheterna ska fastställa pro- grammen.

Statsmakternas intentioner med beslutet om obligatorisk egentillsyn för företagen förefaller inte ha uppnåtts. Det finns ett relativt omfattande un- derlag som visar att det fortfarande finns problem, framför allt inom mindre företag. Problemen är information, utbildning och de mindre företagens svaga incitament för egenkontroll. Tillsynsmyndigheternas arbete med att fastställa företagens egenkontrollprogram har varit omfattande.

120

Förslag har lämnats av både utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige	2001/02:RR19
och Livsmedelsverket om att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna	Bilaga 1
ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Motivet är bl.a. att tydliggöra
företagens ansvar för efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen.
Revisorerna anser att det är angeläget att tydliggöra företagens ansvar.
Det fanns goda intentioner bakom riksdagens beslut om obligatorisk egen-
tillsyn, men beslutet har kritiseras. Systemet med att tillsynsmyndigheterna
fastställer företagens egentillsynsprogram har lett till oklara ansvarsförhål-
landen. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls
uppfyller angivna krav så att inte människor blir sjuka av den mat de kon-
sumerar. Därmed måste företagen också ansvara för sina egna kontroller.
Enligt revisorernas uppfattning är det därför angeläget att avskaffa kravet på
att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram.
Härmed skulle hela systemet för livsmedelstillsyn vinna i tydlighet. Reviso-
rerna föreslår att regeringen överväger en förändring av detta slag. Företa-
gens skyldighet att vita olika egentillsynsåtgärder skulle inte påverkas av en
sådan förändring. Tillsynsmyndigheterna kontrollerar efterlevnaden av
regelverket. Företagens egentillsyn bör vara ett stöd för att leva upp till
gällande krav.
Revisorerna föreslår att:

•regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att avskaffa nuvarande krav på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Livsmedelsverket bör också utarbeta information till företag och till- synsmyndigheter för hur frågor om egentillsyn och egentillsynsprogram ska behandlas.

Livsmedelsverkets uppföljning och styrning behöver förbättras

Livsmedelsverket är central tillsynsmyndighet med ansvar för att leda och samordna livsmedelstillsynen. Verket har också tillsynsansvar för omkring 600 större livsmedelsanläggningar varav ca 130 slakterier inom den s.k. besiktningsveterinärsorganisationen som utgör en del av verket.

Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till Livsmedelsverket att styra och samordna den kommunala tillsynsverksamheten. Exempelvis kan Livsmedelsverket återta tillsynsansvar för anläggningar som står under kommunalt tillsynsansvar. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen.

Tillsynsansvaret kan också överföras i motsatt riktning, dvs. från Livsme- delsverket till kommunerna. Det sistnämnda är relativt vanligt. Exempelvis har Livsmedelsverket överfört tillsynsansvaret för anläggningar till Stock- holms och Göteborgs kommuner.

Livsmedelsverket har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt. Åren 1999 och 2000 utfördes 39 inspektioner varje år. Detta kan jämföras med år 1998, då 106 normerande inspektioner utfördes.

121

Livsmedelsverkets inspektioner kan innebära att verket begär yttrande från	2001/02:RR19
den berörda kommunen med anledning av uppmärksammade brister. De	Bilaga 1
uppgifter som finns avser år 1999. Då begärde Livsmedelsverket yttrande
från endast åtta kommuner. Det är således sällsynt att de brister som upp-
märksammas av verket leder till denna typ av åtgärd.
Mot denna bakgrund kan revisorerna konstatera att Livsmedelsverket i
begränsad utsträckning har använt befintliga möjligheter att styra den kom-
munala tillsynsverksamheten.
Livsmedelsverket har påpekat att verket under år 2001 har vidtagit åtgär-
der för att förbättra styrningen, samordningen och uppföljningen av den
kommunala tillsynsverksamheten.
Revisorerna är positiva till att verket har vidtagit olika förbättringsåtgär-
der. Vi ställer oss dock frågande till varför sådana åtgärder inte har vidtagits
tidigare, särskilt mot bakgrund av att Livsmedelsverket har uppmärksammat
brister i den kommunala tillsynen under flera år. En statlig tillsyn över de
verksamheter som bedrivs på kommunal nivå förutsätter, enligt revisorernas
uppfattning, regelbundna aktiviteter av de myndigheter som har uppgifter
inom området. Sådana aktiviteter måste avpassas till vilka problem som
finns och var dessa problem konstateras.
Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att upp-
rätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som de har upp-
märksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten.
Revisorerna föreslår att

•regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som verket har uppmärksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten.

Ska länsstyrelsernas uppgifter kvarstå?

Regeringen har i regleringsbrev till länsstyrelserna betonat länsstyrelser- nas uppgifter med uppföljning av den kommunala tillsynen. Länsstyrelserna återrapporterar årligen till regeringen om tillståndet i respektive län. Det saknas dock en samlad redovisning av vilka åtgärder länsstyrelserna har vidtagit med anledning av konstaterade brister. Länsstyrelserna har inte fått någon återföring av regeringen med anledning av lämnade rapporter om den kommunala livsmedelstillsynen.

Granskningen visar att Livsmedelsverket inte i någon större utsträckning har använt länsstyrelsernas kompetens inom livsmedelstillsynen.

122

Revisorerna anser också att länsstyrelsernas nuvarande roll inom livsme-	2001/02:RR19
delstillsynen bör ändras. Antingen bör länsstyrelsernas uppgifter utgå eller	Bilaga 1
så bör uppgifterna preciseras. Om regering och riksdag väljer att precisera
länsstyrelsernas uppgifter måste resurser för verksamheten säkerställas. Det
kan inte vara möjligt att med nuvarande resursinsats, dvs. totalt 6 årsarbets-
krafter spridda över hela landet, vilket motsvarar ca 0,2 årsarbetskrafter per
län, åstadkomma några resultat inom ett område som karakteriseras av ett så
komplicerat regelverk. En förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna
utgöra ett stöd åt kommunerna torde vara att det hos länsstyrelserna finns
kompetens om gällande regelverk, ett aktivt intresse för livsmedelstillsyn
samt resurser för verksamheten.
Revisorerna har erfarit att en utredning för närvarande pågår inom Rege-
ringskansliet som syftar till att behandla möjligheterna att samordna livs-
medelstillsyn och djurskydd i en statlig organisation. Revisorerna utgår från
att denna utredning beaktar vad revisorerna anför i föreliggande granskning.
Om länsstyrelsernas uppgifter ska kvarstå är det också väsentligt att klara
ut vilka gränsytor som ska gälla gentemot Livsmedelsverket samt hur de
olika myndigheterna ska samverka. Detta är av betydelse dels för att uppnå
effektivt utnyttjande av de statliga resurserna, dels för kommunerna som bör
veta vart de ska vända sig.

Kommunernas resurser

Kommunerna har i dag tillsyn över merparten (nästan 99 %) av alla livsme-
delsanläggningar inklusive vattenverk. Av Sveriges 52 000 anläggningar är
ca 80 % små anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskrafter.
Kommunerna lämnar årligen uppgifter till Livsmedelsverket om livsme-
delstillsynen i kommunerna.
År 1999 hade kommunerna totalt 337 årsarbetskrafter för livsmedelstill-
syn enligt kommunernas årliga rapportering till Livsmedelsverket. Antalet
årsarbetskrafter i kommunerna har ökat något, med undantag för de senaste
åren. Ett antal kommuner har under senare år inte lämnat uppgifter om hur
många årsarbetskrafter som avsatts för livsmedelstillsynen.
På grundval av tillgängliga uppgifter kan revisorerna konstatera att kom-
munerna inte har minskat resurserna för livsmedelstillsynen.
Kommunernas tillsynsfrekvens för samtliga företag har totalt sett mins-
kat. Tillsynsfrekvensen vid olika typer av företag varierar. Tillsynsfrekven-
sen har minskat för storhushåll inklusive restauranger, butiker och vatten-
verk. Tillsynen över industrianläggningar har ökat.
Livsmedelsverket har inte närmare analyserat orsakerna till dessa förhål-
landen. En sådan analys skulle behövas.
En tolkning som ligger nära till hands är, enligt revisorernas mening, att
kommunernas tillsynsaktiviteter ökar där det finns möjlighet att finansiera
inspektionsverksamheten. De största möjligheterna som kommunerna har
att ta ut avgifter finns nämligen för industrianläggningar.
Livsmedelsverket har lämnat ett antal exempel på förekomsten av jävs
eller beroendeförhållanden som antas ha påverkat vissa kommuners myn-
dighetsutövning på ett otillbörligt sätt. I vissa fall har verket vidtagit någon	123

åtgärd mot den berörda kommunen. Antingen har frågan tagits upp vid ett	2001/02:RR19
kommunbesök eller också har en normerande inspektion genomförts.	Bilaga 1
Revisorerna ser allvarligt på de exempel som Livsmedelsverket har läm-
nat om beroendeförhållanden och jävssituationer inom livsmedelstillsynen.
En korrekt myndighetsutövning förutsätter opartiskhet oavsett om myndig-
hetsutövningen utövas av en kommun eller av en statlig myndighet. Jävs-
regler i kommunallagen syftar till att säkerställa förtroende för besluten och
säkerställa att fattade beslut är korrekta.
Inom Regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till riksdagen
som bl.a. omfattar ett förtydligande av nuvarande jävsbestämmelser i kom-
munallagen. Revisorerna utgår från att förtydligandet även omfattar frågor
som rör livsmedelstillsynen.
Det är viktigt att fall där jäv misstänks eller där beroendeförhållanden an-
tas påverka myndighetsutövningen utreds. Det är också väsentligt att Livs-
medelsverket, som central förvaltningsmyndighet, systematiskt vidtar lämp-
liga åtgärder i sådana fall. Livsmedelsverket har som tidigare påpekats möj-
lighet att återta tillsynsansvaret för en viss anläggning. Denna möjlighet har
emellertid inte använts vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen.
I utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige föreslogs att livsmedelsla-
gen borde ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med
varandra vad gäller livsmedelstillsyn. Enligt förslaget skulle det finnas möj-
ligheter för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra såd-
ana uppgifter som inte innebar beslut i ärenden eller att uppdra åt anställd i
en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden.
Revisorerna stödjer detta förslag. De små kommunernas förutsättningar att
bedriva livsmedelstillsyn har uppmärksammats av Livsmedelsverket, länssty-
relserna, kommuner samt i olika utredningar. Statens uppgift i detta sam-
manhang är att skapa förutsättningar för olika samverkansformer genom att
ändra gällande reglering. Det är sedan kommunernas ansvar att ta till vara
dessa möjligheter.
Revisorerna vill samtidigt framhålla att de förändringar av avgiftssystemet
som tidigare har föreslagits syftar till att skapa avsevärt bättre möjligheter för
samtliga kommuner att säkerställa resurser för livsmedelstillsyn än vad som
finns i dag. Detta förhållande torde vara särskilt betydelsefullt för små och
resurssvaga kommuner.
En sista utväg att komma till rätta med konstaterade problem inom den
kommunala tillsynsverksamheten är att Livsmedelsverket övertar tillsynsan-
svaret för en anläggning eller alla anläggningar i en hel kommun. I det sist-
nämnda fallet bör regeringen besluta om en sådan åtgärd.

124

Revisorerna föreslår att:

2001/02:RR19 Bilaga 1

•regeringen lägger fram förslag till förändringar av livsmedelslagen för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsynen. Det bör finnas möjligheter för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebär beslut i ärenden eller att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden.

•regeringen bör kunna besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun ska överföras till Livsmedelsverket.

Rapporteringen behöver förbättras

Revisorerna kan konstatera att de uppgifter om livsmedelstillsynen som kommunerna lämnar till Livsmedelsverket i den årliga rapporteringen är bristfälliga. Väsentliga uppgifter såsom kostnader för verksamheten är un- dermåliga och uppgifterna om resurser, dvs. årsarbetskrafter eller inspektö- rer, är inte fullständiga. Revisorerna anser att det är mycket viktigt att det sker en förbättring av kommunernas rapportering till Livsmedelsverket.

Enligt revisorernas uppfattning bör sanktionsmöjligheter övervägas för de kommuner som inte lämnar efterfrågade uppgifter. En sådan sanktionsmöj- lighet kan vara att ett vite utgår vid utebliven rapportering. Kommunernas rapportering är väsentlig dels för Livsmedelsverkets behov för att fullgöra uppgiften med att leda och samordna tillsynsverksamheten, dels för de rap- porteringskrav till kommissionen som finns.

Ett problem med Livsmedelsverkets sammanställning och redovisning av kommunernas uppgifter är att det sker en stor tidsfördröjning mellan kom- munernas rapportering och Livsmedelsverkets publicering av resultaten. Detta beror bl.a. på försenade svar från kommunerna.

Ett annat problem är att Livsmedelsverket inte genomför några fördjupade analyser på grundval av kommunernas rapportering.

Regeringen bör därför uppdra åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördjupade analyser av resultatet.

Livsmedelsverket har dels i årsredovisningar, dels på grundval av kommu- nernas årliga rapportering redovisat resultatet av den kommunala livsmedels- tillsynen till regeringen. Under ett antal år har Livsmedelsverket rapporterat om de brister som verket har uppmärksammat i den kommunala tillsynen.

Regeringen har tagit initiativ till olika utredningar, men har i övrigt inte vidtagit några åtgärder med anledning av Livsmedelsverkets rapportering.

Riksdagen får för närvarande ingen information om resultatet av den
kommunala livsmedelstillsynen. Redovisningen i budgetpropositionen är
inte resultatinriktad.
Revisorerna föreslår att regeringen lämnar information till riksdagen om
resultatet av den offentliga livsmedelstillsynen. Informationen bör omfatta
både Livsmedelsverkets och kommunernas tillsynsverksamhet. Därigenom	125
	125

tillgodoses riksdagens behov av överblick över hur den offentliga livsme-	2001/02:RR19
delstillsynen fungerar. Detta är av särskild betydelse dels för återföring till	Bilaga 1
riksdagen av hur lagstiftningen fungerar, dels i relation till vårt medlemskap
inom EU.

Revisorerna föreslår att:

•regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga att vidta när kommuner inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktions- möjlighet kan vara att ett vite utgår vid utebliven rapportering.

•regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att för- bättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördju- pade analyser av resultatet.

•regeringen lämnar information till riksdagen om resultatet av den offent- liga tillsynen.

Hur används sanktionssystemet?

Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har fått den omfattning som avsågs i samband med 1989 års riksdagsbeslut. Åtalsanmälan är mycket sällsynt. År 1999 gjordes 33 anmälningar om åtalsprövning. Vitesföreläggande utfärdades vid 74 tillfällen. I Sverige finns ca 52 000 anläggningar som är föremål för livsmedelstillsyn. I förhållande till såväl antal anläggningar som att konstaterade brister inte är helt ovanligt torde nuvarande användning av sanktioner vara tämligen begränsad.

Det uppges vara svårt för tillsynsmyndigheterna att få gehör hos polis- och åklagarmyndigheter vid anmälningar om brott mot livsmedelslagstift- ningen. Vid en rättsbehandling som resulterar i en fällande dom är påföljden vanligtvis låga bötesbelopp. Vitesföreläggande anses vara en mer användbar sanktion för att komma till rätta med konstaterade brister.

Enligt Livsmedelsverket varierar tillämpningen av sanktionssystemet mellan olika kommuner. Som orsak till detta framförs bristande juridisk kompetens i kommunerna.

Livsmedelsverket har dock inte utarbetat någon vägledning för tillämp- ning av sanktionsinstrumenten.

126

Livsmedelsverket redovisade i sitt remissvar med anledning av revisorer-	2001/02:RR19
nas rapport att verket redan hade beslutat att införa en rutin som innebar att	Bilaga 1
kommunerna fick del av rättsfall.
Revisorerna konstaterar i denna granskning att verket enbart publicerar
principiellt viktiga rättsfall.
Enligt Livsmedelsverket varierar den juridiska kompetensen i kommuner-
na. Det är därför väsentligt att Livsmedelsverket undersöker vilket behov
som finns av att utarbeta vägledningar för tillämpning av sanktionssystemet.
Revisorerna konstaterar samtidigt att myndigheterna nu har större möjlig-
heter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. Livsmedelsver-
ket anser att ett offentliggörande av brister kan vara ett mycket verksamt
medel för att åstadkomma rättelse. Revisorerna delar denna uppfattning.
Livsmedelsverket bör, enligt revisorernas uppfattning, utarbeta lämplig in-
formation till tillsynsmyndigheterna i syfte att underlätta för de kommunala
tillsynsmyndigheterna att offentliggöra resultat från tillsynen.
Revisorerna föreslår att:

•regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att utreda behovet av att utar- beta vägledningar för tillämpningar av sanktionssystemet.

•Livsmedelsverket tillhandahåller befintligt underlag som kan vara till stöd för tillämpningen i tillsynsarbetet.

•regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att utarbeta lämplig information i syfte att underlätta för kommunerna att offentliggöra resultat från till- synen.

Kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige

Europeiska kommissionen övervakar medlemsländernas efterlevnad av re- gelverket genom utvärderingar.

Resultatet av kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstill- synen visar att både Livsmedelsverkets och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser.

Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsyns- verksamhet bl.a. består i bristande styrning av Livsmedelsverket. Kommiss- ionen anser att Livsmedelsverkets styrning kan bli bättre. Livsmedelsverket får också kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisation. De åtgärder som Livsmedelsverket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik rör främst de anlägg- ningar som verket självt har ett tillsynsansvar för.

Livsmedelsverket har i ett svar till kommissionen framhållit att den svenska grundlagen förhindrar verket att styra kommunerna hårdare än vad man gör i dag. Revisorerna delar inte denna uppfattning. I denna granskning har revisorerna konstaterat att Livsmedelsverket har långtgående befogen- heter att styra kommunerna. Livsmedelsverket använder i mycket begränsad utsträckning de möjligheter som regeringen har delegerat till verket.

127

Revisorerna anser att det är angeläget att Livsmedelsverket vidtar och re-	2001/02:RR19
dovisar vidtagna åtgärder med anledning av kritik från kommissionen.	Bilaga 1
Livsmedelsverkets åtgärder bör, enligt revisorernas mening, avse samtliga
punkter som kommissionen har kritiserat.
Revisorerna anser att det också är angeläget att Livsmedelsverket förbätt-
rar informationen om resultatet av kommissionens utvärderingar och vilka
åtgärder som vidtas med anledning av kritik från kommissionen.
Revisorerna föreslår att:

•regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att i sin årsredovisning dels redovisa kommissionens synpunkter på livsmedelstillsynen i Sverige, dels redovisa vilka åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik.

Behöver ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förändras?

Revisorerna har i denna rapport uppmärksammat ett antal områden där det finns behov av att genomföra större eller mindre förändringar som syftar till att åstadkomma en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet.

Revisorerna har under denna granskning inte funnit några motiv för att överväga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avseende livsmedelstillsynen. Sådana förändringar skulle kunna vara att all tillsynsverksamhet decentraliserades till kommunerna eller att all tillsyns- verksamhet förstatligas.

Den förstnämnda förändringen skulle innebära ett stort åtagande för Livsmedelsverket att främst utbilda men även att kontrollera att den kom- munala tillsynsverksamheten sker i enlighet med gällande regelverk. Revi- sorerna har i denna granskning kunnat konstatera att Livsmedelsverkets nuvarande kontroll av den kommunala tillsynsverksamheten är alltför be- gränsad och att den har minskat över tiden.

Ett förstatligande av livsmedelstillsynen skulle enligt revisorernas upp- fattning knappast innebära ett effektivare resursutnyttjande. Tillsynsobjek- tens antal och spridning talar för en fortsatt kommunal tillsynsverksamhet. Av Sveriges 52 000 anläggningar är ca 80 % mindre anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskrafter. Tillsynsobjekten är spridda från Riksgränsen i norr till Smygehuk i söder.

Inom den kommunala livsmedelstillsynen finns också möjlighet att tillva- rata samordningsvinster med annan kommunal verksamhet, t.ex. miljö- och hälsoskydd samt plan- och byggverksamhet.

Således talar närhetsprincipen och effektivitetsskäl för en fortsatt kom- munal livsmedelstillsyn. I kombination med ett reformerat finansierings- och avgiftssystem samt en mer aktiv styrning och samordning från Livsme- delsverket bör förutsättningar finnas för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet.

128

Referenser

Delfi Marknadspartner AB 2000. Storhushållsguiden.

EU-kommissionen (1996), Results on the evaluation of the official foodstuffs control system in Sweden by the European Commission Foodstuffs Asses- ment Team

EU-kommissionen (1998), Utfall av det andra besöket av Europeiska kom- missionens team för bedömning av livsmedel för att utvärdera systemet för offentlig kontroll av livsmedel i Sverige

EU-kommissionen / FVO (2000), DG(SANCO)/1134/2000, Final report of a mission carried out in Sweden from 3 april to 7 april 2000 in order to evalu- ate the official foodstuffs control system and in particular the implementation of control on food of non-animal origin

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1153/1999, Utkast till rapport från en inspektionsresa till Sverige den 27 september till den 1 oktober 1999 om utvärderingen av tillämpningen av rådets direktiv 92/46/EEG om faststäl- lande av hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1135/2000, Slutlig rapport om ett uppdrag utfört i Sverige 3 – 14 april 2000 angående livsmedelsproduktion – fjäderkött

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1189/2000, Slutlig rapport om ett besök i Sverige 18 – 22 september 2000 inom området kontrollsystem för utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel samt för rester av bekämpningsmedel i livsmedel med vegetabiliskt ursprung

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1216/2000, Slutlig rapport om ett besök i Sverige den 4 – 8 september 2000 för att utvärdera kontrollförfaran- dena i samband med produktion och utsläppande på marknaden av köttpro- dukter, köttberedningar, malet kött och inälvsprodukter

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1226/2000, Slutlig rapport om ett besök i Sverige 16 – 20 oktober 2000 för att utvärdera kontrollförfarandena i samband med produktionen av kött från vilda djur i hägn och viltkött

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1271/2000, Final report of a miss- ion to Sweden from 23 to 27 october 2000 concerning border inspection posts

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/3236/2001, Report of a mission carried out in Sweden from 5/02/2001 to 9/02/2001 in order to evaluate the application of control measures to protect against bovine spongiform encep- halopathy (BSE)

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1218/1999, Final report on a miss- ion carried out in Finland from 25 October to 29 October 1999 in order to evaluate the official foodstuffs control system and in particular the imple- mentation of controls of food of non-animal origin in the retail sector

2001/02:RR19 Bilaga 1

129

EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1258/2000, Final report on a miss-	2001/02:RR19
ion carried out in Italy from 18 to 22 September 2000 in order to evaluate	Bilaga 1
the official foodstuffs control system and in particular the implementation of
controls of food of non-animal origin in the retail sector
EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1259/2000, Final report on a miss-
ion carried out in Germany from 30 October to 3 November 2000 in order
to evaluate the official foodstuffs control system and in particular the imple-
mentation of controls of food of non-animal origin in the retail sector
EU-kommissionen / FVO, DG(SANCO)/1260/2000, Final report on a miss-
ion carried out in the Netherlands from 11th December to 15th December
2000 in order to evaluate the official foodstuffs control system and in par-
ticular the implementation of controls of food of non-animal origin in the
retail sector
Jordbruksutskottets betänkanden 1989/90:JoU14, 1989/90:JoU8
Konkurrensverket 2000. Konkurrensen i Sverige.
Konsumentkooperationen 2000. Tilltro till särarten. Verksamheten 2000.
Lagutskottets betänkande 1994/95:LU20
Livsmedelsverket (2000): Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbets-
sätt, organisation och finansiering. Rapport 9-2000
Livsmedelsverkets förslag till normer och avgifter för anläggningar som
producerar livsmedel med animalisk innehåll. 1995-03-22. Dnr ad845/94
Livsmedelsverket Rapportering om livsmedelstillsynen 21/95, 21/96, 31/97,
20/98, 16/99
Livsmedelsverket (2001-01-21), Sveriges kommentarer till utkastet till rap-
port från inspektionsresa den 27 september – 1 oktober 1999 avseende till-
lämpning av direktiv 92/46/EEG
Livsmedelsverket (2000-07-14), Sweden’s comments on the draft report on
the mission to Sweden on 3 – 7 April 2000
Livsmedelsverket Årsredovisningar för åren 1991/92-2000
Livsmedelsverket (1998) Livsmedelstillsyn, Information till företag som
hanterar livsmedel. Din och kundens garanti för säkra livsmedel
Länsstyrelsernas årsredovisningar år 2000
Naturvårdsverket (2000) Kommunernas organisation för tillsyn över miljö-
farlig verksamhet, Rapport 5127
Prop. 1988/89:68 Livsmedelskontroll
Prop. 1999/2000:1, Budgetpropositionen för år 2000, utgiftsområde 23
Prop. 2000/2001, Budgetpropositionen för år 2001, utgiftsområde 23
	130

Riksdagens revisorers förslag angående Kontroll av livsmedel, Förslag till	2001/02:RR19
riksdagen 1994/95:RR8	Bilaga 1
Riksdagsskrivelse 1994/95:268, 269
Regeringens skrivelse, Om ett nytt avgiftssystem inom livsmedelskontrollen,
Skr. 1989/90:45
RRV Revisionspromemoria (2001-03-30)
SCB 2000. BASFAKTA 2000. Tabeller ur företagsregistret.
SCB 1999. Företagsstatistik 1999
SCB 2000. När mat kommer på tal - tabeller om mat.
SOU 1993:40 Beskattningsmaktens gränser
SOU 1998:61 Livsmedelstillsynen i Sverige
Statskontoret 2001:14, Analys av EU-medlemsskapets effekter på svensk
statlig tillsyn (2001-09-14)
Statsliggare åren 1991-2001, utgiftsområdena 18 och 23
Svenska kommunförbundet Bruttokostnader för livsmedelstillsyn i kommu-
nerna promemoria (2001-10-29)
Svenska kommunförbundet (2000) Miljö- & hälsoskydd i kommunerna en
enkätundersökning 2000

131

Intervjuer	2001/02:RR19
	Bilaga 1

Andersson, Jan Olof, kansliråd Finansdepartementet Andersson, Johanna, enhetschef Göteborgs kommun Boman, Maria, avdelningschef Göteborgs kommun

Boström, Ulrika, departementssekreterare Jordbruksdepartementet Brattström, Rolf, kvalitetschef KF

Edholm, Arne, senior adviser Svenska Kommunförbundet Elferson, Cajsa, departementssekreterare Jordbruksdepartementet Ericsson, Bo, direktör, Livsmedelshandlareförbundet

Eriksson, Göran, avdelningen för utbildning och säkerhet Vivo Stockholm Falkenmark, Andreas, affärsområdeschef Coop Forum

Fins, Lars, affärsområdeschef Gröna konsum

Fladvad, Lars, projektledare Svenska Kommunförbundet Hallgren, Anders, förbundssekreterare ICA Hansson-Palo, Holger miljö- och byggchef Bodens kommun Holm, Maria, enhetschef Göteborgs kommun Håkansson, Gunnar säljledare Vivo Stockholm Johansson Sten, departementsråd Tillsynsutredningen Karner, Fredrik, livsmedelsinspektör Göteborgs kommun Lannto, Johny, miljö- och byggchef Pajala kommun Lindgren, Erik, organisationsdirektör Statskontoret Lindström, Anders, generalsekreterare Sveriges Konsumentråd Lundin, Linda, miljö- och hälsoskyddsinspektör Bodens kommun Lönnblad, Anders, departementsråd Jordbruksdepartementet Movitz, Jan, chefsutredare Livsmedelsverket

Nilsson, Jeanette, jurist Livsmedelsverket

Nilsson, Lars, ordförande Miljö- och byggnämnden i Bodens kommun Norbelie, Bertil, generaldirektör Livsmedelsverket

Nyrén, Allan, vice VD Sveriges Hotell & Restaurangföretagare Ovegård, Mats, ansvarig för kvalitet i butik ICA

Rydberg, Sven, f.d. stadsveterinär Stockholms kommun Röken, Barbro, länsveterinär Länsstyrelsen i Östergötland Schöndahl, Leif, bitr. direktör Göteborgs kommun Sojdelius, Lars-Erik, kanslichef miljö- och jordbruksutskottet Stjernstedt, Johanna, departementssekreterare Jordbruksdepartementet Sundström, Micael, utredningssekreterare Göteborgs kommun Svensson, Bo, direktör Göteborgs kommun

Söderberg, Barbro, departementssekreterare Jordbruksdepartementet Törme, Martina, miljö- och hälsoskyddsinspektör Pajala kommun Wilhelmsson-Alexis, Greta, länsveterinär Norrbottens län

Studiebesök:

Signal & Andersson Eftr. AB, Göteborg

AB Åke Screiber, Göteborg

132

Bilaga 1 – EG-förordningar om livsmedel

Sammanställningen av förordningar baseras på regeringens tillkännagivande (SFS 2001:801) om de EG-förordningar som kompletteras av livsmedelsla- gen, samt kompletteringar från Livsmedelsverket.

I regeringens tillkännagivande identifieras 22 förordningar som komplette- ras av livsmedelslagen. På sin webbplats tar Livsmedelsverket upp ytterli- gare 16 förordningar som inte nämns i regeringens tillkännagivande.86 Livs- medelsverket har dessutom under denna granskning i två olika omgångar identifierat ytterligare 25 förordningar som varken nämns i regeringens till- kännagivande eller finns på verkets webbplats.

Sammanlagt har totalt 63 förordningar med relevans för livsmedelstillsy- nen identifierats. Mot bakgrund av de svårigheter som kan konstateras vid redovisningen av gällande förordningar är det inte helt säkert att förteckning- en i denna bilaga är fullständig.

År Nummer Förordning

Förordningar identifierade i regeringens tillkännagivande

1966	136/66	Den gemensamma organisationen av marknaden för
		oljor och fetter.
1987	1898/87	Skydd av beteckningar som används vid saluhållande
		av mjölk och mjölkprodukter.
1989	1576/89	Allmänna bestämmelser för definition, beskrivning
		och presentation av spritdrycker.
	2136/89	Gemensamma marknadsnormer för konserverade
		sardiner.
1990	737/90	Villkoren för import av jordbruksprodukter med
		ursprung i tredje land efter olyckan vid kärnkraftver-
		ket i Tjernobyl.
	1906/90	Vissa handelsnormer för fjäderfä.
	1907/90	Vissa handelsnormer för ägg.
	2377/90	Inrättandet av ett gemenskapsförfarande för att fast-
		ställa gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av

veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel av anima- liskt ursprung.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

86 http://www.slv.se (01-09-24).

133

1991	1601/91	Allmänna bestämmelser för definition, beskrivning			Fel! Okänt namn
		och presentation av aromatiserade viner, aromatise-			på
		rade vinbaserade drycker och aromatiserade drinkar			dokumentegenskap
		baserade på vinprodukter.			.:Fel! Okänt namn
					på
1992	1536/92	Gemensamma	marknadsnormer	för konserverad	dokumentegenskap
		tonfisk och bonit.			.
					Bilaga 1
1993	315/93	Fastställande av gemenskapsförfaranden för främ-
		mande ämnen i livsmedel.
1994	2991/94	Regler för bredbara fetter.
1996	2232/96	Gemenskapsregler för aromämnen som används eller
		är avsedda att användas i eller på livsmedel.
1997	258/97	Nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser.
	2596/97	Förlängningen	av den frist som	föreskrivs i artikel

149.1i Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.

2597/97 Ytterligare bestämmelser för den gemensamma orga- nisationen av marknaden för mjölk och mjölkproduk- ter med avseende på konsumtionsmjölk.

1998	1139/98	Obligatoriska uppgifter vid märkning av vissa livs-
		medel som framställs från genetiskt modifierade
		organismer utöver de uppgifter som föreskrivs i di-
		rektiv 79/112/EEG.
1999	1493/1999	Den gemensamma organisationen av marknaden för
		vin.
2000	50/2000	Märkning av livsmedel och livsmedelsingredienser
		som innehåller genetiskt modifierade tillsatser och
		aromer eller sådana som framställts av genetiskt
		modifierade organismer.
	104/2000	Den gemensamma organisationen av marknaden för
		fiskeri- och vattenbruksprodukter.
	1760/2000	Upprättande av ett system för identifiering och regi-
		strering av nötkreatur och om upphävande av rådets
		förordning (EG) nr 820/97.
2001	999/2001	Fastställande av bestämmelser för förebyggande,
		kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel
		spongiform encefalopati (TSE/BSE).

134

Ytterligare förordningar på Livsmedelsverkets webbplats			Fel! Okänt namn
			på
1990	1014/90	Tillämpningsföreskrifter för spritdrycker.	dokumentegenskap
	3201/90	Närmare bestämmelser om märkning av vin och	.:Fel! Okänt namn
		druvmust.	på
			dokumentegenskap
1991	1274/91	Tillämpningsföreskrifter för ägg.	.
	2092/91	Ekologisk produktion av jordbruksprodukter och	Bilaga 1
		uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsme-
		del.
	2568/91	Egenskaper hos olivolja och olivolja av pressrester
		och om lämpliga analysmetoder.
1992	2081/92	Skydd för geografiska och ursprungsbeteckningar.
	2082/92	Särartsskydd för jordbruksprodukter och livsmedel.
1993	339/93	Kontroll av produktsäkerhet vid import från tredje
		land.
1994	1093/94	Marknadsordning för direktlandning av fisk från
		tredje land.
1998	280/98	Undantagsregler för konsumtionsmjölk som produce-
		ras i Finland och Sverige.
	2815/98	Marknadsordning för olivolja.
2000	104/2000	Den gemensamma organisationen av marknaden för
		fiskeri- och vattenbruksprodukter.
	1607/2000	Tillämpningsföreskrifter för kvalitetsvin framställt
		inom specialiserade områden.
	1622/2000	Gemenskapskodex för oenologiska metoder och
		behandlingar.
2001	466/2001	Fastställande av högsta tillåtna halt för vissa främ-
		mande ämnen i livsmedel.
Ytterligare förordningar identifierade av Livsmedelsverket
1990	2676/90	Framställande av gemensamma analysmetoder för
		vin.
1991	1538/91	Tillämpningsföreskrifter för fjäderfä till 1906/90.
1992	94/92	Import från tredje land.
			135

	2009/92	Gemenskapsmetoder för analys av jordbruksalkohol	Fel! Okänt namn
		som används vid framställning av spritdrycker, aro-	på
		matiserade viner, aromatiserade vinbaserade drycker	dokumentegenskap
		och aromatiserade drinkar baserade på vinprodukter.	.:Fel! Okänt namn
			på
1993	207/93	Ingredienser som inte är av jordbruksursprung, pro-	dokumentegenskap
		cesshjälpmedel samt icke ekologiskt framställda	.
		ingredienser.	Bilaga 1
	1848/93	Tillämpningsföreskrifter för särartsskydd till 2082/92.
	2037/93	Tillämpningsföreskrifter för geografiska beteckningar
		och ursprungsbeteckningar till 2081/92.
1994	122/94	Tillämpningsföreskrifter om definition, beskrivning
		och presentation av aromatiserade viner, aromatise-
		rade vinbaserade drycker och aromatiserade cocktails
		av vinprodukter.
1995	554/95	Närmare bestämmelser om beskrivning och presentat-
		ion av mousserande vin och mousserande vin med
		tillsatt koldioxid.
1996	1107/96	Registrering av geografiska beteckningar och ur-
		sprungsbeteckningar.
	2400/96	Upptagande av vissa namn i registret över beteck-
		ningar.
1997	194/97	Högsta tillåtna halter av främmande ämnen.
	577/97	Tillämpningsföreskrifter för mjölk och mjölkproduk-
		ter till 1898/87.
	2301/97	Benämningar i registret över skyddade särarter.
1999	872/1999	Upptagande av vissa namn i registret över beteck-
		ningar.
	1804/1999	Ekologisk produktion; animalier.
2000	169/2000	Tillfälligt undantag för mjölk producerad i Sverige;
		fetthalter.
	1565/00	Utvärderingsprogram för aromämnen.
	1608/2000	Övergångsåtgärder i väntan på slutliga tillämpnings-
		bestämmelser för EG 1493/1999 om den gemen-
		samma organisationen av marknaden för vin.
	2729/2000	Tillämpningsföreskrifter för kontroller inom vinsek-
		torn.
	2870/2000	Gemenskapsmetoder för analys av spritdrycker.
2001	883/2001	Tillämpningsföreskrifter för handeln med produkter
		inom vinsektorn med tredje land.
			136

884/2001	Tillämpningsföreskrifter för följedokument vid trans-	Fel! Okänt namn
	port av vinprodukter och för register som skall föras	på
	inom vinsektorn.	dokumentegenskap
1037/2001	Om tillstånd för utbjudande och levererans för direkt	.:Fel! Okänt namn
	konsumtion av vissa importerade viner som kan ha	på
	varit föremål för otillåtna oenologiska metoder enligt	dokumentegenskap
	förordning (EG) nr 1493/1999.	.
1788/2001	Kontrollintyg för import från tredje land.	Bilaga 1

137

Bilaga 2 – Livsmedelssektorn

Allmänt om livsmedelssektorn

Livsmedelssektorn kan delas in i fyra led som motsvarar olika skeden i livs- medelskedjan. Första ledet består av råvaruproduktion (ibland även kallad för primärproduktion) inom jordbruk, trädgårdsbruk, jakt, vattenbruk och fiske. Andra ledet är förädlingsledet som främst avser tillverkningen i livs- medelsindustrin. I tredje ledet, distributionsledet, sprids maten via lagercen- traler och affärer för att sedan konsumeras i det fjärde och sista ledet, kon- sumtionsledet. Detta led inkluderar inte bara konsumtion i hemmet utan innefattar även det vi äter via olika former av storhushåll, t.ex. restauranger och skolbespisningar.

Med livsmedel avses enligt livsmedelslagen matvara, dryckesvara, njut- ningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor, dock inte läkemedel. Enligt förarbetena till livsmedelslagen bör en råvara ur livs- medelshygienisk synpunkt bedömas som livsmedel på ett så tidigt stadium i beredningsproceduren som möjligt.87 Detta innebär att råvaruproduktionen i huvudsak inte underkastas den livsmedelstillsyn som rapporten avser att studera. Livsmedelstillsynen koncentreras i stället till de övriga tre leden, inklusive konsumtionsledet i de fall maten lagas i storhushåll. Således kom- mer denna bilaga om livsmedelssektorn att fokusera på de tre sistnämnda leden.88 Totalt finns det ca 48 000 arbetsställen med 284 000 sysselsatta inom livsmedelsindustrin, parti- och detaljhandeln samt storhushålls- branschen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Förädlingsledet: Livsmedelsindustrin

Livsmedelsindustrin utgör en av landets största industrisektorer. Med livs- medelsindustrin avses den industri som förädlar råvaror genom att mala, stycka, blanda, värmebehandla, konservera, baka etc. Beroende på om man ser till omsättning eller antal anställda är livsmedelsindustrin landets fjärde respektive femte största industrisektor. År 1999 omsatte livsmedelsindustrin 133 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 11 % av hela industrisektorns totala produktionsvärde. Med drygt 61 000 anställda 1999 svarade livsme- delsindustrin för 9 % av industrisysselsättningen i Sverige.89

Livsmedelsindustrin är en av de geografiskt mest spridda industrierna i landet. De senaste decennierna har livsmedelsindustrin blivit alltmer region- alt centrerad. I Skåne, Västsverige och Stockholmsområdet återfinns sam-

87SOU 1998:61 s. 27

88Gränserna är dock flytande mellan råvaruledet och övriga led. T.ex. är potatis och mjölk råvara när den lämnar gården medan kreatur blir råvara först när de slaktas.

89 www.livsmedelssverige.org/jordbord/industri.htm. 2001-09-27.

138

manlagt drygt hälften av alla sysselsätta inom livsmedelsindustrin. De				Fel! Okänt namn
främsta undantagen är charkuteri-, bageri- och mejeriindustrin som är relativt				på
regionalt utspridda.90 Mest betydelsefull ur sysselsättningssynpunkt är livs-				dokumentegenskap
medelsindustrin på Gotland och i Skåne där den svarar för 30 respektive 25				.:Fel! Okänt namn
% av sysselsättningen.91				på
Sedan 1970-talet har utvecklingen i Sverige gått mot allt större företag.				dokumentegenskap
Genom olika uppköp har produktionen koncentrerats till		färre och större		.
produktionsenheter. Mellan 1970 och 1990-talets slut halverades antalet				Bilaga 1
arbetsställen medan antalet anställda minskade med en femtedel.92 Konkur-
rensverket spår att koncentrationen kommer att öka ytterligare genom fler
fusioner, både med utländska och inhemska företag.93
I tabell 1 redovisas antalet anställda och arbetsställen inom livsmedelsin-
dustrin, fördelat på olika branscher.
Tabell 1 Branschdata för livsmedels- och dryckesvaruindustri inkl. alkoholhal-
tiga drycker 1999

	Antal an-
	ställda, tusen-		Antal
	tal (avrundat i		arbetsställen
	hundratal)
Slakterier och köttvaruindustri (inklusive foderme-	14 900		661
delsindustri)	14 900		661
delsindustri)
Fisk- och fiskberedningsindustri	1 900		192

Frukt-, bär- och grönsaksindustri	3 700		171

Olje- och fettvaruindustri	1 500		44

Mejerier och glassindustri	8 800		188

Kvarnprodukt- och stärkelseindustri	1 400		163

Bagerier, knäckebröds- och kexindustri	14 000		1 489

Choklad- och konfektyrindustri	3 500		163

Övrig livsmedelsindustri (t.ex. tillverkning av	5 600		166
socker, pasta, te, kaffe m.m.)	5 600		166
socker, pasta, te, kaffe m.m.)
Alkoholhaltiga drycker	3 200		102

Mineralvatten- och läskedrycksindustrin	2 800		70

Totalt	61 300		3409

Källa: SCB 1999: Företagsstatistik 1999. 94

Tabellen visar att det år 1999 fanns ca 61 000 sysselsatta på 3 400 arbetsplat- ser inom livsmedelsindustrin. År 2000 hade antalet sysselsatta och arbets-

90SOU 1998:61

91Livsmedelsindustriernas hemsida, www.li.se/0-0.htm 2001-09-28

92SOU 1998:61 s. 28

93Konkurrensverket 2000. Konkurrensen i Sverige. s. 141

94Uppdelningen av statistiken på olika branscher är gjord enligt Svensk standard för

svensk näringslivsindelning (SNI 92).

139

platser sjunkit till 60 000 respektive 3 200.95 Flest sysselsatta finns det i slakteri- och köttvarubranschen samt i bageribranschen.

I tabell 2 nedan redovisas antalet arbetsställen inom livsmedelsindustrin med inga, få eller många anställda samt det totala antalet anställda inom varje kategori.

Tabell 2 Antal arbetsställen i livsmedelsindustrin indelade efter antal anställda, 2000

				Procentuell
		Procentuell	Antal an-	andel an-
	Antal arbets-	andel arbets-	ställda i	ställda i
	ställen (tiotal)	ställen (pro-	kategorin	kategorin
		cent)	(hundratal)	(hela pro-
				cent)
0 anställda	1 230	38,5	-	-

1–9 anställda	1 230	38,5	4 600	8

10–49 anställda	520	16	10 900	19

50– anställda	220	7	42 800	73

Totalt	3200	100	58 300	100

Källa: SCB 2000: Basfakta 2000. Tabeller ur företagsregistret. Tabell 2.

Av tabell 2 framgår att en majoritet av de 3 200 arbetsställena inom livsme- delsindustrin har få anställda. Andelen egna företagare utan anställda utgör knappt 39 % och lika många hamnar i kategorin 1–9 anställda. Därmed har nästan 80 % av arbetsplatserna nio eller färre anställda. 7 % av arbetsställena har 50 eller fler anställda. Dessa arbetsställen svarar för 73 % av de 58 000 anställda inom industrin. År 2000 var totalt 59 500 sysselsatta inom livsme- delsindustrin (egna företagare plus anställda).

Distributionsledet: Parti- och detaljhandel

I KF ingår Gröna Konsum, OBS!, B&W samt Robin Hood. I KF pågår ett arbete med att samla alla dessa dagligvarubutiker under det gemensamma namnet Coop.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

95SCB 2000. BASFAKTA 2000. Tabeller ur företagsregistret. Tabell 2.

96 SOU 1998:61 s. 29 ff.

140

Axfood bildades våren 2000 i och med en sammanslagning av Hemköp,	Fel! Okänt namn
D&D Dagligvaror (tidigare D-gruppen), Spar Sverige, Spar Inn snabbgross	på
samt Spar Finland. Axfoods verksamhet omfattar helägd parti- och detalj-	dokumentegenskap
handel och butiksprofiler som Hemköp, Willy:s, Spar, Vivo samt Tempo.97	.:Fel! Okänt namn
År 1999 svarade de stora aktörerna sammanlagt för knappt 90 % av om-	på
sättningen i dagligvarubutikerna. ICA svarade för 44 % och KF för 22 % av	dokumentegenskap
omsättningen. Axel Johnsson AB:s och D&D dagligvarors butiker – som i	.
dag utgör huvuddelen av Axfood – svarade för 22,5 % av omsättningen.	Bilaga 1
Dessa fyra kedjors sammanlagda marknadsandel har varit stabil över lång
tid.98
Sett till vilka som förser dagligvarumarknaden med varor är de tre nämnda
blocken fortfarande dominerande, om än inte lika starka. År 1998 stod de för
drygt 70 % av omsättningen av dagligvaror i detaljlistledet via sina grossister
och leverantörer. Av dessa 70 % svarade ICA ensamt för hälften.99
Konkurrensverket bedömer att dagligvarukedjorna kommer att bli än mer
integrerade och centraliserade än de är i dag. Expansionen kommer att ske
genom uppköp av olika slag samt genom samarbete med närliggande verk-
samheter, t.ex. bensinstationshandeln. Handeln kommer också att stärka sin
position i framtiden genom ökad användning av egna varumärken och utö-
kade bonussystem som skapar lojala kunder.100
Partihandeln
Partihandeln sysselsätter 28 000 personer fördelade på 4 800 arbetsplatser.
Av arbetsplatserna har knappt 90 % nio eller färre anställda. Dessa små
arbetsplatser sysselsätter totalt en knapp tredjedel av det totala antalet syssel-
satta i branschen. Knappt 2 % av arbetsplatserna har 50 eller fler anställda
men sysselsätter 40 % av det totala antalet sysselsatta.101
Detaljhandeln
I Sverige finns det ca 7 600 s.k. dagligvarubutiker med knappt 70 000 syssel-
satta som helt eller delvis säljer livsmedel.102 Av det som säljs i dagligvaru-
butikerna utgör livsmedel tre fjärdedelar. Resterande fjärdedel är bl.a. ke-
misk-tekniska artiklar, tobak, tidningar m.m.103

97www.axfood.se/om_axfood/om_axfood2.htm 2001-10-22

98www.konsumentverket.se/html-sidor/statistik_2000/Omsattning.html 2001-09-27

99SCB 2000. När mat kommer på tal - tabeller om mat. s. 38

100Konkurrensverket 2000. Konkurrensen i Sverige. s. 141

101SCB 2000. BASFAKTA 2000. Tabeller ur företagsregistret. Tabell 2.

102SCB 2000. BASFAKTA 2000. Tabeller ur företagsregistret. Tabell 2. I denna statistik kallas inte kategorin ”dagligvarubranschen” utan ”SNI 5211. Butiker, varuhus och stormarknad. brett sortiment, mest livsmedel.”

103 SCB 2000. När mat kommer på tal - tabeller om mat. s. 38

141

Dagligvarubutikerna har genomgått stora förändringar sedan mitten av 1970-talet. Antalet stormarknader och små servicebutiker har ökat avsevärt medan antalet mellanstora butiker har minskat.

I tabell 3 nedan redovisas antalet arbetsställen inom dagligvarubutiks- branschen med inga, få eller många anställda samt det totala antalet anställda inom varje kategori.

Tabell 3 Antal arbetsställen i dagligvarubutiksbranschen indelade efter antalet anställda, 2000

				Procentuell
		Procentuell	Antal an-	andel an-
	Antal arbets-	andel arbets-	ställda i	ställda i
	ställen (tiotal)	ställen (hela	kategorin	kategorin
		procent)	(hundratal)	(hela pro-
				cent)
0 anställda	2 960	39	–	–

1–9 anställda	2 710	35	10 800	16

10–49 anställda	1 750	23	34 800	53

50– anställda	220	3	20 400	31

Totalt	7 640	100	66 000	100

Källa: SCB 2000. Basfakta 2000. Tabeller ur företagsregistret. Tabell 2.

Som framgår av tabell 3 fanns det år 2000 ca 7 600 arbetsställen med 69 000 sysselsatta (egna företagare plus anställda) inom dagligvarubutiksbranschen.

De arbetsställen som har 1–9 anställda (35 %) eller drivs av egna företa- gare utan anställda (39 %) utgör en majoritet, sammanlagt 74 %. De stora arbetsplatserna med 50 eller fler anställda är få, bara 3 %, men står för en tredjedel av de 66 000 anställda i branschen. En majoritet, 53 %, av det totala antalet anställda har dagligvarubutiker med 10–49 anställda.

Konsumtionsledet: Offentliga och privatägda storhushåll

Storhushållen kan delas in i två grupper: offentliga och privata storhushåll. Till den offentliga sektorns storhushåll räknas storhushåll inom försvaret, kriminal- och socialvård samt skolor, barnomsorg, äldrevård och sjukvård i offentlig regi. Till den privata sektorn hänförs främst storhushåll inom sjö- fart, kommunikationer i form av tåg- och flyg, kommersiella restauranger, snabbmatsrestauranger och personalrestauranger.104

År 1999 sysselsatte storhushållen drygt 127 000 människor, varav den of- fentliga sektorn stod för 42 000 och den privata resterande 85 000. Av dessa 127 000 var 103 000 årsanställda.105 Samma år omfattade storhushållen 32 000 enheter, varav den privata sektorn stod för majoriteten med 18 000

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

104Delfi Marknadspartner AB 2000. Storhushållsguiden 2000. s. 6.

105 Ibid. s. 78ff

142

enheter.106 I tabell 4 nedan redovisas hur de 32 000 enheterna fördelas över olika typer av storhushåll.

Tabell 4 Totala antalet enheter 1999 fördelat på olika typer av storhushåll.

Typ av storhushåll	Antal	Andel
Typ av storhushåll	(avrundat i tiotal)	(procent)
	(avrundat i tiotal)	(procent)
Kommersiella restauranger	10 660	33, 2

Fast food restauranger	5 390	16,8

Personalrestauranger	1 510	4,7

Skolor	5 910	18,4

Barnomsorg	4 950	15,4

Äldreomsorg	2 570	8,0

Sjukvård	480	1,5

Övriga offentliga	550	1,7

Sjöfart	100	0,3

	32 120	100

Källa: Delfi Marknadspartner AB 2000. Storhushållsguiden.

De kommersiella restaurangerna svarade för en tredjedel av storhushållen. Restaurangerna och fastfoodrestaurangerna (17 %) är de största aktörerna inom den privata delen av storhushållsbranschen. Inom den offentliga stor- hushållsbranschen är skol- och barnomsorgsstorkök flest till antalet med knappt 6 000 respektive 5 000 enheter.

De flesta storhushållen är små. De offentliga storhushållen är generellt sett oftare större än de privata.107 59 % av alla storhushåll serverar mindre än 150 måltider per dag. Endast 12 % av storhushållen serverar mer än 500 måltider per dag. Däremot står dessa 12 % för 55 % av det totala antalet serverade måltider. De 59 % som serverar mindre än 150 måltider svarar bara för 16 % av volymen.108

Totalt serverar storhushållen 1,4 miljarder måltider varje år. Lite mer än hälften, 55 %, av dessa måltider serverades inom den privata sektorn. De kommersiella restaurangerna stod för 25 % och fastfood restaurangerna svarade för 23 % av det totala antalet storköksmåltider. 109

I tabell 5 nedan redovisas antalet arbetsställen inom storhushållsbranschen med inga, få eller många anställda samt det totala antalet anställda inom varje kategori.

106Ibid s. 6ff

107Ibid s. 19. Siffrorna avser 1999.

108Ibid s. 19. Siffrorna avser 1999.

109Ibid s. 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

143

Tabell 5 Antal arbetsställen i storhushållsbranschen indelade efter antal an- ställda, 2000.

				Procentuell
		Procentuell	Antal an-	andel an-
	Antal arbets-	andel arbets-	ställda i	ställda i
	ställen (tiotal)	ställen (hela	kategorin	kategorin
		procent)	(hundratal)	(hela pro-
				cent)
0 anställda	9 970	53	–	–

1–9 anställda	7 480	39	23 000	38

10–49 anställda	1 300	7	23 900	39

50–anställda	160	1	13 700	23

Totalt	18 910	100	60 600	100

Källa: SCB 2000. Basfakta 2000. Tabeller ur företagsregistret. Tabell 2.

Tillgänglig statistik om storhushållsbranschen är utformad på ett sätt som gör att flera arbetsställen som både innefattar storkök och annan verksamhet inte kan inkluderas i tabellen ovan.110 Det egentliga antalet sysselsatta är i verk- ligheten närmare 127 000 och antalet arbetsställen 32 000. Likväl ger tabell 6 en bra uppskattning av hur fördelningen ser ut mellan arbetsplatser med få eller många anställda.

Enligt tabell 5 drivs omkring 50 % av arbetsplatserna av egna företagare utan några anställda. Omkring 40 % av arbetsplatserna har 1–9 anställda. Inom storhushållsbranschen har således ca 90 % av arbetsställen upp till nio anställda.

Mindre än 10 % av arbetsställena har tio eller fler anställda men svarar för drygt 60 % av det totala antalet anställda inom branschen.

110I tabellen inkluderas följande kategorier: restauranger, barer och pubar, personal- matsalar, cateringföretag, centralkök för sjukhus, skolor och andra institutioner. Ex- kluderas gör t.ex. förskolor-, skolor- och äldreomsorgsinstitutioner som inte har centralkök samt andra verksamheter där storkök ingår men inte utgör huvudverksam- heten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

144

Sammanfattning av remissyttranden

Riksdagens revisorers rapport Hur styr staten livsmedelstillsynen? (rapport 2001/02:7) har remissbehandlats. 23 myndigheter, kommuner och organisat- ioner gavs tillfälle att yttra sig. Följande 20 remissinstanser har svarat:

Justitieombudsmannen, JO Statskontoret Ekonomistyrningsverket, ESV Länsstyrelsen i Östergötlands län Länsstyrelsen i Norrbottens län Livsmedelsverket, SLV

Plan- och miljönämnden i Bodens kommun Miljönämnden i Borlänge kommun Miljönämnden i Göteborgs kommun Miljönämnden i Helsingborgs stad

Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Kristinehamns kommun Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Lidköpings kommun Miljönämnden i Malmö stad

Plan- och miljönämnden i Pajala kommun Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommun Livsmedelsföretagen (Livsmedelsindustrin) Svensk Dagligvaruhandel

Sveriges hotell- och restaurangföretagare, SHR Svenska Kommunförbundet

Sveriges Konsumentråd

Därutöver har Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Svenska Celiakiförbundet, Naturvetareförbundet och Lillemor Karlsson yttrat sig över revisorernas rapport.

De remissinstanser som gavs tillfälle att yttra sig över rapporten men avstod var Jordbruksdepartementet, Sveriges Konsumenter i Samverkan och Livs- medelsarbetareförbundet.

Sammanfattande bedömning

Remissinstanserna anser, i likhet med revisorerna, att finansierings- och avgiftssystemet behöver reformeras. Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län, samtliga kommuner och Svenska Kommunförbundet tillstyrker revisorernas förslag. Livsmedelsver- ket, branschorganisationer samt länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbot-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

145

tens län anser, till skillnad från revisorerna, att verksamheten helt eller hu-	Fel! Okänt namn
vudsakligen bör finansieras över anslag.	på
Vad gäller ansvarsfördelningen anser samtliga kommuner, Svenska Kom-	dokumentegenskap
munförbundet, Statskontoret, länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län, i	.:Fel! Okänt namn
likhet med revisorerna, att nuvarande ansvarsfördelning bör bestå. Statskon-	på
toret förordar dock en utökad decentralisering till kommunerna, medan	dokumentegenskap
nämnda länsstyrelser anser att tillsynsansvar för anläggningar bör överföras	.
från Livsmedelsverket till länsstyrelserna.	Bilaga 2
Livsmedelsverket, bransch- och konsumentorganisationer, länsstyrelserna i
Östergötlands och Norrbottens län anser att livsmedelstillsynen bör förstatli-
gas. Meningarna är dock delade om vem som ska svara för tillsynen. Livs-
medelsverket, konsumentorganisationerna och ett par branschorganisationer
anser att Livsmedelsverket bör ansvara för all livsmedelstillsyn i Sverige.
Länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens län anser att länsstyrelserna
bör överta tillsynsansvaret från kommunerna.
Remissinstanserna tillstyrker revisorernas förslag som syftar till att Livs-
medelsverkets styrning och uppföljning av den kommunala tillsynen ska
förbättras. Livsmedelsverket och Livsmedelsföretagen (livsmedelsindustrin)
ifrågasätter dock om Livsmedelsverket kan styra den kommunala livsmedels-
tillsynen. Både Livsmedelsverket och Livsmedelsföretagen anser att sankt-
ionsmöjligheter saknas eller att de befogenheter som verket har, t.ex. att
överta tillsynsansvaret från kommunerna är ”en ganska kraftlös sanktion.”

Remissinstansernas allmänna synpunkter

Remissinstanserna är överlag positiva till rapporten och instämmer i den problembeskrivning som har presenterats i rapporten.

Statskontoret, länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län samt Plan- och miljönämnden i Bodens kommun, Miljönämnden i Borlänge kommun, Mil- jönämnden i Göteborgs kommun, Miljönämnden i Helsingborgs stad, Miljö- nämnden i Lidköping, Plan- och miljönämnden i Pajala, Miljö- och hälso- skyddsnämnden i Umeå, Svenska Kommunförbundet samt Svensk Dagligva- ruhandel delar i allt väsentligt revisorernas slutsatser och förslag.

Justitieombudsmannen har utifrån de synpunkter som JO har att beakta inget att erinra mot revisorernas förslag.

Ekonomistyrningsverket anser att flertalet av de slutsatser och överväganden som revisorerna lyfter fram är relevanta och motiverade. Verket betonar särskilt betydelsen av att åstadkomma förenklingar när det gäller finansiering och en ökad genomskinlighet i regelverket.

Länsstyrelsen i Östergötland delar många av revisorernas synpunkter om behovet av förbättringar inom livsmedelstillsynen.

Länsstyrelsen i Norrbotten anser att livsmedelstillsynen ska förstatligas. Länsstyrelsen anser dock att samtliga förslag bör genomföras om den nuva- rande organisationen bibehålls.

146

Livsmedelsverket anser att revisorernas förslag inte är tillräckliga för att nå statsmakternas mål om en effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn i hela landet. ”Grundläggande problem som det stora antalet mycket små tillsyns- myndigheter, beroendeförhållande i myndighetsutövningen och bristande möjligheter för Livsmedelsverket att styra tillsynen kommer ändå att kvar- stå.”

Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Kristinehamns kommun anser att revi- sorernas förslag kan bidra till att uppnå en bättre säkerhet och kvalitet i till- synen. Ett stort problem är dock kommunernas tillsynsresurser. Enligt för- valtningen är det inte ovanligt att kommunala ekonomiska nedskärningar efter hand försvårar möjligheterna att genomföra en fullgod tillsyn.

Livsmedelsföretagen (livsmedelsindustrin) anser att livsmedelstillsynen ska anslagsfinansieras och förstatligas, eftersom Livsmedelsverket inte har till- räckliga befogenheter att styra kommunerna så att en likvärdig tillsyn upp- nås. Företagen anser att det är svårt för verket att utöka stödet till kommu- nerna. ”Med kännedom om Livsmedelsverkets bristande ekonomiska resur- ser kan omfattningen av detta stöd dock knappast få större omfattning än i dag, om verket inte får ökade resurser.”

Svensk Dagligvaruhandel hade med hänsyn till de brister som redovisas förväntat sig mer långtgående förslag. Dessutom konstateras att livsmedels- tillsynen har utretts länge nog. Enligt handeln är det dags för beslut som leder till ett långsiktigt och stabilt arbete med livsmedelstillsyn.

Sveriges hotell- och restaurangföretagare anser att de brister som finns i regelverk och tillämpning måste åtgärdas. Livsmedelsverket bör få ett tydli- gare ledningsansvar och att livsmedelstillsynen bör finansieras över stats- budgeten.

Sveriges Konsumentråd och Svenska Celiakiförbundet pekar på att livsme- delstillsynen i alltför många år har varit föremål för utredningar. Enligt för- bunden har politiker ”blockerat” möjligheterna till utveckling och förändring av livsmedelstillsynen genom att hänvisa till kommunalt självbestämmande och decentraliserad tillsyn. Riksdag och regering bör, enligt förbunden, ta ansvar för den handlingsförlamning som detta har orsakat.

Svenska Kommunförbundet framhåller att flertalet kommuner är mycket kritiska till att beslut om den framtida livsmedelstillsynen och dess finansie- ring har dröjt. Kommunernas arbete har också försvårats av att samverkan inte har möjliggjorts och att avgifterna inte har höjts sedan 1992.

Information om regelsystemet

Revisorerna föreslår att regeringen ger Livsmedelsverket i uppdrag att inten- sifiera verkets insatser för att minska regelmängden. Vidare anser revisorerna att regeringen och Livsmedelsverket bör vidta åtgärder för att förse tillsyns- myndigheter och företag med relevant och korrekt information, detta för att skapa bättre förutsättningar för efterlevnaden av EU:s regelverk.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

147

Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning och tillstyrker förslaget.

Statskontoret anser att det vore lämpligt med en samlad översyn av lagstift- ning och regelverk inom området.

Livsmedelsverket framhåller att verket med hög intensitet fullföljer tidigare fastställd plan för översyn av icke EG-relaterade föreskrifter. Verket anger att det nu finns en komplett förteckning över EG-förordningar inom verkets ansvarsområde. För att underlätta tillämpningen av dessa förordningar avser verket att vid behov utarbeta vägledningar eller information om förordning- arna.

Flertalet kommuner, Svenska Kommunförbundet och Svensk Dagligvaruhan- del tillstyrker förslaget. Flera instanser betonar vikten av att regelverket görs mer lättillgängligt och överskådligt. Svenska Kommunförbundet anser att regelsystemet kan bli mer tillgängligt genom ett databaserat program med olika sökmöjligheter. Dessutom påpekas att kommunerna behöver snabb information om nya EU-förordningar.

Miljönämnden i Göteborgs kommun anser att det behövs mer stöd och in- formation från Livsmedelsverket när det gäller tolkning av lagstiftningen. Det är av stor vikt att regelverket är tydligt eftersom många beslut, som saluförbud och omhändertagande av varor, kan medföra betydande ekono- miska verkningar för företagen. Det är också väsentligt att tillsynsmyndig- heten får det stöd som behövs av Livsmedelsverket.

Sveriges hotell- och restaurangföretagare framhåller att en grundläggande förutsättning för företagens möjligheter att följa regler saknas när det inte finns någon samlad redovisning av dessa regler.

Livsmedelsföretagen anger att de under många år framfört önskemål till Livsmedelsverket om förbättrad information om EG-förordningarna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

148

Reformera finansierings- och avgiftssystemet

Revisorerna föreslår följande:

1.att regeringen genomför åtgärder så att finansierings- och avgiftssyste- met skapar incitament för såväl verksamhetsutövare att följa gällande regelverk som tillsynsmyndigheterna att kontrollera att företagen följer regelverket. Möjligheterna att förenkla nuvarande system ska särskilt behandlas.

2.att regeringen utarbetar ett förslag som innebär att överföringen av me- del från kommunerna till Livsmedelsverket upphör.

Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning om att systemet behöver reformeras. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en reformerad avgiftsfinansiering. Livsmedelsverket, branschorganisationer samt länsstyrelserna i Östergötlands län och Norrbottens län anser däremot att livsmedelstillsynen ska finansieras över anslag.

Ekonomistyrningsverket, Statskontoret, Svenska Kommunförbundet, Bodens kommun, Borlänge kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs stad, Lid- köpings kommun, Malmö stad, Pajala kommun och Umeå kommun tillstyr- ker revisorernas förslag. Flertalet framhåller vikten av att tillsynsmyndighet- en kan ta ut avgifter så att full kostnadstäckning uppnås. Detta skulle innebär att samma principer tillämpas för miljö- och livsmedelstillsyn genom att verksamhetsansvariga betalar tillsynen. Ansvariga nämnder i Bodens kom- mun, Göteborgs kommun och Lidköpings kommun menar också att kommu- nerna ska kunna besluta om avgifter. Därigenom skulle samma principer för avgiftsfinansiering tillämpas för både livsmedelstillsyn och miljötillsyn.

Statskontoret anser att ett system med fasta och rörliga avgifter bör övervä- gas, detta för att avgifterna ska få en bättre styreffekt. Vidare anser Statskon- toret att avgifter för tillsyn även i fortsättningen bör fastställas av Livsme- delsverket. Även Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att avgifterna bör fastställas centralt.

Ekonomistyrningsverket framhåller vikten av förenklingar när det gäller finansieringsfrågan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Livsmedelsverket förordar en huvudsaklig anslagsfinansiering. Verket fram- håller att det är viktigt att tillsynen tillförs tillräckliga resurser för att kunna bedrivas på en betydligt högre nivå än i dag. I avvaktan på regeringens ställ- ningstagande har verket inlett en översyn av gällande avgifter. Syftet är att åstadkomma förenklingar.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det är viktigt att avgiftssystemet är tydligt och att det i någon mån kan användas som styrmedel för att öka verksamhetsutövarnas benägenhet att följa regelverket. Samtidigt måste man undvika att detta utnyttjas så att otillräckliga resurser avsätts i budgeten.

149

Plan- och miljönämnden i Pajala kommun framhåller vikten av att ett nytt avgiftssystem blir lättarbetat och enhetligt. Nämnden anser att en modell skulle kunna vara en grundavgift som är lägre än den nuvarande årliga till- synsavgiften kombinerad med en avgift för varje inspektion.

Svenska Celiakiförbundet anser att nya avgifter och pålagor ska drabba före- tag som är oseriösa och inte följer lagar och föreskrifter.

Livsmedelsföretagen påpekar att det är väsentligt att finansieringssystemet är konkurrensneutralt för företag i Sverige och EU. Livsmedelsföretagen anser att livsmedelstillsynen ska vara skattefinansierad, med undantag för animlie- producerande anläggningar. Enligt företagen bör uppföljande besök för före- tag som ”inte sköter sig” vara avgiftsbelagda.

Svensk Dagligvaruhandel anser att tillsynen bör vara skattefinansierad. Ett företag med otillräcklig egenkontroll eller andra brister bör betala de extra kostnader som bristerna orsakat. Skulle avgiftssystemet behållas bör det förenklas.

Sveriges hotell- och restaurangföretagare, SHR, konstaterar att det är svårt att se något samband mellan de avgifter som företagen betalar och det arbete som tillsynsmyndigheterna utför för respektive företag. SHR anser att livs- medelstillsynen ska finansieras över statsbudgeten.

Lillemor Karlsson framhåller att avgifterna bör vara konkurrensneutrala.

Statskontoret, Livsmedelsverket, Svenska Kommunförbundet och samtliga kommuner tillstyrker revisorernas förslag om att regeringen bör utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från kommunerna till Livsme- delsverket upphör. Livsmedelsverket påpekar dock att detta förutsätter att verket kompenseras med höjda anslag.

Redovisa kostnaderna

Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ som syftar till att åstadkomma en tillförlitlig kostnadsredovisning. De uppgifter som ska ingå i kostnadsre- dovisning bör specificeras.

Remissinstanserna är positiva till revisorernas förslag.

De remissinstanser som tillstyrker förslaget är: Statskontoret, Länsstyrelsen i Östergötland, Svenska Kommunförbundet, Bodens kommun, Borlänge kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs stad, Lidköpings kommun, Malmö stad, Pajala kommun, Umeå kommun och Svensk Dagligvaruhandel.

Livsmedelsverket anser att kommunernas uppgifter om personal, tillsynens omfattning i relation till antalet tillsynsobjekt och resultatet av tillsynen är tillräckliga för verkets behov. Om livsmedelstillsynen kommer att avgiftsfi- nansieras behövs uppgifter om de totala avgiftsintäkterna och de totala kost- naderna för tillsynen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

150

Statskontoret anser att Livsmedelsverket bör kunna kräva att kommunerna redovisar den verkliga resursåtgången för tillsynen eftersom denna är grun- den för avgiftssättning och kvalitet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det är förvånande att det saknas en tillförlitlig kostnadsredovisning för en så viktig verksamhet som tillsynen över våra livsmedel.

Svenska Kommunförbundet och Miljönämnden i Göteborgs kommun påpekar att Livsmedelsverkets instruktioner har varit oklara, vilket har lett till att kommunerna har redovisat kostnaderna på olika sätt.

Miljönämnden i Göteborgs kommun framhåller att det krävs ett enklare sy- stem med tydliga nyckeltal som inte ger utrymme för tolkningar. Nämnden anser att det förslag som lämnades i betänkandet livsmedelstillsynen i Sve- rige (SOU 1998:61) bör beaktas. Detta innebär att Livsmedelsverket i samar- bete med Svenska Kommunförbundet får i uppdrag att utarbeta förslag till fortlöpande uppföljning och utvärdering av tillsynen.

Plan- och miljönämnden i Pajala kommun anser att små kommuners problem med att få fram exakta uppgifter bör beaktas.

Tydliggör företagens ansvar

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att avskaffa nuvarande krav på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egen- kontrollprogram.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. Några remissinstanser föreslår att krav på utbildning hos de personer som ska arbeta med livsmedel utreds eller införs.

Livsmedelsverket, Svenska Kommunförbundet, Borlänge kommun, Göte- borgs kommun, Helsingborgs stad, Lidköpings kommun, Malmö stad, Pajala kommun, Umeå kommun, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Livsmedelsfö- retagen och Svensk Dagligvaruhandel tillstyrker förslaget.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län avstyrker förslaget.

Miljö- och byggnadsnämnden i Bodens kommun anser att förslaget bör utre- das närmare, så att brister i företagens egenkontroll kan bli föremål för di- rekta sanktioner eller andra åtgärder.

Justitieombudsmannen pekar på att livsmedelstillsynen och miljöskyddstill- synen i viss mån skiljer sig åt i enlighet med vad som redovisades i utred- ningen om livsmedelstillsynen i Sverige. JO utgår från att de erfarenheter som finns vid fastställande av egenkontrollprogram inom miljöskyddsområ- det kommer att beaktas vid den fortsatta översynen.

Livsmedelsverket anser att en ändring av systemet bör underställas riksdagen för beslut eftersom kravet på fastställande ingick i riksdagens beslut år 1989.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

151

Plan- och miljönämnden i Pajala kommun tillstyrker förslaget under förut- sättning att Livsmedelsverket utarbetar vägledning för hur tillsynen ska bedrivas.

Miljönämnden i Göteborgs kommun anger att dagens krav har lett till att det finns exempel på större företag som har ett av tillsynsmyndigheten fastställt minimiprogram, medan det kvalitetssäkringsprogram som företagen använ- der är betydligt mer omfattande. Dessutom påpekas att det inte finns något uttalat krav på fastställande i EU:s regelverk.

Miljönämnderna i Malmö stad och Göteborgs kommun påpekar att miljöbal- ken saknar motsvarande krav på att egenkontrollprogrammen ska fastställas.

Svenska Kommunförbundet, Miljönämnden i Helsingborgs stad respektive Borlänge kommun, Svenska Celiakiförbundet och Sveriges Konsumentråd anser att tillräckliga kunskaper måste finnas hos verksamhetsutövaren, vilket är en grund för företagens egenkontroll. De föreslår att krav på behörighet för att hantera livsmedel bör ställas i samband med tillståndsgivning. En annan möjlighet är att kunskapskrav på verksamhetsutövare utreds.

Sveriges hotell- och restaurangföretagare anser att lagändringar har genom- förts utan tillräckliga förberedelser. Beslutet om fastställande av egenkon- trollprogram är ett sådant exempel. Systemet har kritiserats, men inte föränd- rats.

Livsmedelsverkets uppföljning och styrning

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som verket har upp- märksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget, med undantag för Livsmedelsverket, Livsmedelsföretagen och Länsstyrelsen i Norrbottens län. Flertalet instanser betonar särskilt vikten av att Livsmedelsverket både stöder och styr den kommunala tillsynsverksamheten.

Livsmedelsverket, Länsstyrelsen i Norrbottens län samt Livsmedelsföretagen ifrågasätter revisorernas förslag.

Livsmedelsverket ifrågasätter om verket kan styra en kommunal verksamhet. Styrning förutsätter sanktionsmöjligheter i de fall oacceptabla brister uppda- gas i den kommunala tillsynsverksamheten. Verket anser att verkets uppdrag snarare är att följa upp och stödja den lokala livsmedelstillsynen. Vidare redovisas att uppföljningen av kommunerna ”nyligen har förfinats”. Antalet kommuninspektioner och normerande inspektioner har fördubblats år 2001 jämfört med året innan. År 2001 genomfördes 80 kommuninspektioner och 80 normerande inspektioner. Enligt verket finns det ett mycket stort behov av stöd till kommunerna. Grundläggande brister, t.ex. att kommunerna saknar förutsättningar för att bedriva en bra tillsyn, kan dock inte avhjälpas med ökat stöd från verket. Livsmedelsverket anser att verkets uppgift bör vara att utarbeta grundläggande information om tillämpning av livsmedelslagstift-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

152

ningen och grundläggande tillsynsmetodik. Vidare anges att man har inlett ett arbete med att utveckla Livsmedelsverkets webbplats och att utveckla ett IT-baserat studiematerial om HACCP i egentillsynen. Enligt verket begrän- sas inspektionerna i kommunerna av tillgängliga resurser. Verket bedömer att det krävs ett resurstillskott om insatserna mot kommunerna ska öka.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser inte att Livsmedelsverkets styrning och samordning av den kommunala tillsynen är bristfällig. Livsmedelsverket behöver dock utöka antalet normerande inspektioner i kommunerna.

Livsmedelsföretagen ställer sig tveksam till om Livsmedelsverkets befogen- heter är tillräckligt långtgående för att uppnå en likvärdig tillsyn. Enligt företagen kan verket inte tvinga kommunpolitiker att avsätta tillräcklig resur- ser för tillsyn. Företagen påpekar att om det inte finns någon tillsyn att sam- ordna är uppdraget svårt. Dessutom påpekas: ”De eventuella sanktionsmöj- ligheter som Livsmedelsverket har gentemot kommunerna är att överta till- synen över ett eller flera av kommunens tillsynsobjekt. Anledningen till att detta inte har skett trots konstaterade brister beror sannolikt på att det är en ganska kraftlös sanktion samt att det med nuvarande organisation oftast är praktiskt svårt för Livsmedelsverket att överta kontrollen.” Livsmedelsföre- tagen anser dock att verket kan stödja kommunerna t.ex. genom att utarbeta tillsynsvägledningar. Livsmedelsverket kan och bör också följa upp kommu- nernas tillsyn genom inspektioner i så stor omfattning som möjligt. ”Med kännedom om Livsmedelsverkets bristande ekonomiska resurser kan omfatt- ningen av detta arbete dock knappast få större omfattning än i dag om verket inte får ökade resurser.”

Ekonomistyrningsverket anser att det tydligt framgår av rapporten att Livs- medelsverket inte klarar av sin styrningsuppgift. Verket anser att det motive- rar en närmare studie av Livsmedelsverkets interna organisation. Även kon- takterna mellan Livsmedelsverket och kommunerna behöver studeras.

Statskontoret anser att Livsmedelsverket behöver ta ett ökat ansvar för styr- ning, rådgivning och vidareutbildning. Vidare framhålls att det är viktigt att säkra att tillräcklig kunskap finns i kommunerna samt att personalens kom- petens uppfyller kraven. Kompetensfrågorna är av stor betydelse eftersom den svenska livsmedelstillsynen är kopplad till EG-förordningar och direktiv.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att utbildning för inspektörer, oavsett tjänsteplacering, behöver prioriteras.

Länsstyrelsen i Östergötlands län betonar att Livsmedelsverket i högre grad än hittills bör styra tillsynen, utveckla tillsynsmetoder, utfärda riktlinjer och leda utbildning.

Borlänge kommun, Lidköpings kommun, Helsingborgs stad, Göteborgs kommun, Malmö stad, Umeå kommun liksom Svenska Kommunförbundet framhåller att Livsmedelsverkets samordning, stöd och styrning behöver utvecklas och effektiviseras. Flertalet kommenterar verkets normerande inspektioner och behovet av utbildning. Kommunerna är positiva till verkets normerande inspektioner men påpekar att sådana inspektioner genomförs

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

153

alltför sällan. Vidare betonas att det finns stora behov av fortbildning för inspektörerna främst inom det juridiska området. Även grundutbildning för verksamma inspektörer med annan utbildning än inspektörsutbildning efter- frågas.

Länsstyrelsernas uppgifter

Revisorerna anser att länsstyrelsernas nuvarande roll inom livsmedelstillsy- nen bör ändras. Antingen bör länsstyrelsernas uppgifter utgå eller så bör uppgifterna preciseras.

Remissinstanserna instämmer i att länsstyrelsernas uppgifter behöver ändras.

En förstärkning av länsstyrelserna förordas av länsstyrelserna i Östergöt- lands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Norrbottens län, Miljönämnden i Borlänge och Svenska Kommunförbundet. Ett par remissinstanser, Ekonomi- styrningsverket och Miljönämnden i Helsingborgs stad, anser att länsstyrel- sernas uppgifter behöver utredas ytterligare. Miljönämnderna i Göteborgs kommun och Malmö stad anser att länsstyrelsernas uppgifter bör utgå.

Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län anser att länsstyrelsens upp- gifter behöver förtydligas och utvecklas. Länsstyrelserna anser att det är en fördel att tillsynen utövas på regional statlig nivå. Nämnda länsstyrelser anser att Livsmedelsverkets tillsyn av livsmedelsanläggningar kan överföras till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att länsstyrelsernas uppgifter behöver förtydligas om nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun ska bestå. Om antalet veterinärer per länsstyrelse utökas finns möjligheter till både specialisering och samordning av tillsyn inom djurskydd och livsme- delstillsyn.

Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att länsstyrelsernas uppdrag behöver tydliggöras i lagstiftningen. Vidare kommenteras länsveterinärernas grundliga utbildning inom livsmedelshygien och näraliggande områden.

Ekonomistyrningsverket och Miljönämnden i Helsingborgs stad anser att ett beslut om länsstyrelsernas uppgifter bör föregås av ytterligare utredning. Miljönämnden i Helsingborg påpekar att en förstärkning av den regionala nivån skulle kunna utgöra en resurs åt kommunerna. Även Svenska Kommun- förbundet förordar en förstärkning av länsstyrelserna. Detta skulle kunna ske genom att Livsmedelsverkets statsinspektörer överförs till länsstyrelserna.

Livsmedelsverket anser att länsstyrelsernas uppgifter inom livsmedelstillsy- nen bör preciseras och tydliggöras om uppgifterna ska kvarstå. Verket anser att länsstyrelserna behöver ett resurstillskott som kompletterar befintlig vete- rinärkompetens.

Miljönämnderna i Göteborgs kommun och Malmö stad anser att länsstyrel- sernas uppgifter bör slopas. Ansvaret för livsmedelstillsynen bör fördelas mellan Livsmedelsverket och kommunerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

154

Kommunernas resurser

Revisorerna föreslår

1.att regeringen ska lägga fram ett förslag till förändring av livsmedelsla- gen för att underlätta för kommunerna att samverka om livsmedelstill- synen

2.att regeringen ska kunna besluta att tillsynsansvaret för en hel kommun ska överföras till Livsmedelsverket.

Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en förändring av livsmedelslagen för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsynen.

Länsstyrelsen i Östergötlands län och Svensk Dagligvaruhandel avstyrker förslaget. Svensk Dagligvaruhandel föreslår att Livsmedelsverket bör an- svara för att en adekvat tillsynsverksamhet organiseras i resursfattiga kom- muner. Länsstyrelsen i Östergötlands län föreslår att länsstyrelsen ska kunna ta över tillsynsansvar i kommunerna genom att anställa personal som verkar i flera kommuner.

Livsmedelsverket tillstyrker förslaget men bedömer att utökade möjlighet för kommunerna att samverka med varandra inte skulle få nämnvärda effekter.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Lidköpings kommun betonar att en ändring av livsmedelslagen som ger kommunerna möjlighet att samverka bör införas så fort som möjligt.

Svenska Kommunförbundet och Miljönämnden i Malmö stad pekar bl.a. på att livsmedelslagen måste harmoniseras med miljöbalken så att myndighets- utövningen inom dessa områden ger kommunerna möjlighet att samverka.

Vad gäller revisorernas förslag om att regeringen ska kunna besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun ska överföras till Livsmedelsverket är de remissinstanser som har yttrat sig i frågan negativa. Statskontoret, Livsme- delsverket, Miljönämnden i Borlänge kommun och Svenska Kommunförbun- det avstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte kommenterat försla- get.

Statskontoret menar att en sådan ordning skulle motverka samarbete mellan kommunerna och innebära att två olika system upprätthålls samtidigt. Stats- kontoret föreslår att kommuner med kvalificerad personal i stället ska kunna ta hand om fler tillsynsobjekt.

Livsmedelsverket anser att det vore bättre att tydliggöra kommunernas ålig- ganden och ge staten möjlighet att komma till rätta med kommuner som inte fullföljer sitt uppdrag.

Miljönämnden i Borlänge kommun föreslår att länsstyrelsernas befogenheter utökas. Länsstyrelserna bör kunna förelägga kommunerna att initiera samar- bete med andra kommuner. Livsmedelstillsyn skulle då kunna bedrivas i en kommun av en annan kommun med bättre tillsynsresurser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

155

Rapporteringen behöver förbättras

Revisorerna föreslår

2.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördju- pade analyser av resultaten

3.att regeringen lämnar information till riksdagen om resultatet av den offentliga tillsynen.

Med undantag för Livsmedelsverket är de remissinstanser som har uttalat sig om rapporteringen positiva till revisorernas förslag. De remissinstanser som tillstyrker förslagen är: Borlänge kommun, Helsingborgs stad, Göteborgs kommun, Malmö stad, Lidköpings kommun, Umeå kommun, Svenska Kom- munförbundet och Svensk Dagligvaruhandel.

Livsmedelsverket noterar med förvåning revisorernas förslag om att frågan om sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller rapporte- ringskravet ska utredas. Verket hänvisar till att detta är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Livsmedelsverket anser att det är mer angeläget att komma till rätta med problem som föranleds av att kommuner bedriver livsmedelstillsyn på en oacceptabelt låg nivå. Det nya rapporteringssystemet kommer enligt verket att skapa möjligheter till fördju- pade analyser av resultaten av den kommunala tillsynen.

Miljönämnden i Göteborgs kommun instämmer i uppfattningen om att rap- porteringssystemet behöver förbättras. Enligt förvaltningen är det en grann- laga uppgift att utforma ett rapporteringssystem som både är anpassat till Livsmedelsverkets och kommunernas behov. Varje kommun beslutar själv- ständigt om vilken redovisningsmodell som ska tillämpas för att beskriva kommunens ansvarsområdet. Svenska Kommunförbundet bör medverka vid framtagningen av ett nytt rapporteringssystem.

Sveriges hotell- och restaurangföretagare, SHR, anser att både lednings- och rapporteringssystemen är ofullständiga. Det är enligt SHR svårt att få ett grepp om hur det faktiskt förhåller sig på restaurangerna och vilken risk för folkhälsan som bristerna utgör. Antalet påstådda matförgiftningar bygger på enkätunderlag och skattningar. Enligt SHR behövs en samlad redovisning med sakliga analyser och riskbedömningar om hygien på Sveriges restau- ranger. Både Jordbruksdepartementet och Livsmedelsverket anser att Sverige aldrig har haft så säker mat som vi har i dag. ”Restaurangnäringen vill gärna dela denna uppfattning. Men vi ser tyvärr alltför ofta rapporter om bristande hygien på restauranger och inom andra delar av storhushållssektorn.”

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

156

Sanktionssystemet

Revisorerna föreslår

1.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att utarbeta vägledningar för tillämpning av sanktionssystemet

2.att Livsmedelsverket tillhandahåller befintligt underlag som kan vara till stöd för tillämpning i tillsynsarbetet

3.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att utarbeta lämplig inform- ation i syfte att underlätta för kommunerna att offentliggöra resultat från tillsynen.

Remissinstanserna tillstyrker revisorernas förslag. Flera instanser föreslår att en sanktionsavgift ska övervägas.

Livsmedelsverket delar revisorernas uppfattning att informationen till kom- munerna om tillämpningen av sanktionssystemet behöver förbättras. Verket bör ha till uppgift att utforma grundläggande information om sanktionssy- stemet. Däremot inte ge råd i konkreta ärenden.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att sanktionsmöjligheterna inte utnytt- jas i tillräcklig omfattning. Det kan bero på bristande juridisk kunskap i kommunerna. Även personliga kontakter med näringsidkarna kan motverka att sanktioner används.

Miljönämnden i Borlänge kommun anser att det finns behov av juridisk kom- petens inom livsmedelsområdet på regional nivå. Enligt nämnden borde länsstyrelserna därför få utökade resurser.

Miljönämnden i Göteborgs kommun anser att anmälningar enligt brott mot livsmedelslagstiftningen skulle kunna handläggas av en särskild avdelning vid åklagarmyndigheten. För miljö- och hälsoskydd finns enligt miljöbalken särskilda miljöåklagare och miljöpoliser.

Svenska Kommunförbundet, Bodens kommun, Göteborgs kommun, Helsing- borgs stad, Malmö stad och Umeå kommun framhåller att enklare former av sanktioner t.ex. sanktionsavgift bör övervägas. Sanktionsavgift används inom miljötillsynen. Miljönämnden i Helsingborgs stad understryker särskilt be- hovet av enklare sanktioner.

Miljönämnden i Malmö stad förordar att även andra former av sanktionsav- gifter utreds. Som exempel nämns parkeringsavgift, som används vid små förseelser i Danmark. Även den danska modellen med ”smilgubbar” bör utredas.

Svensk Dagligvaruhandel anser att vitesföreläggande är en bra metod för att komma till rätta med brister.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Kommissionens utvärdering av livsmedelstillsynen i Sverige

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att i sin
årsredovisning dels redovisa EU-kommissionens synpunkter på livsmedels-	157

tillsynen i Sverige, dels redovisa vilka åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik.

Med undantag för Livsmedelsverket tillstyrker remissinstanserna revisorer- nas förslag.

Livsmedelsverket avvisar revisorernas förslag. Enligt Livsmedelsverket redo- visar kommissionen vanligtvis sina iakttagelser på ett mycket tekniskt och detaljerat sätt. Med hänsyn till regeringens instruktion för hur en myndighets årsredovisning ska utformas är det endast möjligt att i årsredovisningen redovisa den viktigaste kritiken från kommissionen och de viktigaste åtgär- derna, däremot inte samtliga punkter som kommissionen har kritiserat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Revisorerna har inte funnit några motiv till att överväga en radikalt ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun för livsmedelstillsynen. Närhets- principen och effektivitetsskäl talar för en fortsatt kommunal livsmedelstill- syn.

Samtliga kommuner, Svenska Kommunförbundet, Statskontoret, länsstyrel- serna i Dalarnas och Gävleborgs län anser i likhet med revisorerna att nuva- rande ansvarsfördelning mellan stat och kommun för livsmedelstillsynen bör bestå. Statskontoret förordar en utökad decentralisering till kommunerna medan nämnda länsstyrelser anser att operativt tillsynsansvar bör överföras från Livsmedelsverket till länsstyrelserna. Livsmedelsverket, bransch- och konsumentorganisationer, länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens län anser att livsmedelstillsynen bör förstatligas. Länsstyrelserna i Östergöt- lands och Norrbottens län anser att styrelserna bör överta tillsynsansvaret från kommunerna. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Kristinehamns kommun och Naturvetareförbundet förordar ett statligt huvudmannaskap för miljö- och livsmedelstillsyn samt djurskydd.

Livsmedelsverket saknar en djupare analys som visar att målet om en effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn i kommunerna skulle kunna uppnås även om revisorernas olika förslag genomförs. Verket anser att behovet av lokalkän- nedom kan tillgodoses inom en statlig organisation. Vidare framhålls att det är svårt att garantera en oberoende myndighetsutövning i kommunerna ge- nom närheten till tillsynsobjekten. Beroendeförhållanden i den kommunala tillsynen är enligt verket svåra att upptäcka och hantera. Enligt verket är jävsförhållanden enklare att komma till rätta med. Livsmedelsverket anser att tillsyn förutsätter hög kompetens. ”Verket ifrågasätter dock starkt om inspek- törer har möjlighet att upprätthålla erforderlig kompetens på mer än ett till- synsområde.” Livsmedelsverket bedömer att det behövs ett resurstillskott på alla nivåer oavsett organisation.

Livsmedelsföretagen förordar ett regionalt statligt system. Det skulle, enligt företagen, ”ge en effektiv likvärdig och konkurrensneutral tillsyn i en organi- sation som kan samordna hela rikets insatser, utan att strida mot närhetskra- vet.” Livsmedelsföretagen framhåller riskerna med att en bristande samord-

158

ning mellan kommunerna medför otillfredsställande enhetlighet i tillsynen.	Fel! Okänt namn
Livsmedelsföretagen avfärdar uppfattningen om att det finns möjlighet att	på
tillvarata samordningsvinster med annan kommunal verksamhet. Vidare	dokumentegenskap
framhålls risken för jäv inom en kommun, då man har ansvaret för drift och	.:Fel! Okänt namn
tillsyn för objekt. Dessutom anser man att konflikter kan uppstå mellan till-	på
synskraven på företag och intresse att främja näringslivet. Andra argument	dokumentegenskap
som framförs är att tillsynen i Norge, Danmark och Nederländerna har för-	.
statligats eller kommer att bli statlig.	Bilaga 2
Svensk Dagligvaruhandel anser att det är viktigt med ett tydligt huvudman-
naskap, vilket enklast genomförs med ett statligt huvudmannaskap.
Sveriges hotell- och restaurangföretagare anser att Livsmedelsverket bör få
ett tydligare ledningsansvar för livsmedelstillsynen i Sverige.
Svenska Celiakiförbundet och Sveriges Konsumentråd anser att Livsmedels-
verket bör få ansvaret för all livsmedelstillsyn. De skäl som framförs är
kommunernas bristande resurser, tillsynsansvar för egen verksamhet, bris-
tande kompetens, jävsituationer och arbetsmarknadspolitisk hänsyn.
Länsstyrelsen i Östergötlands län förordar en statlig regional organisation.
Länsstyrelserna bör då överta tillsynsansvaret från kommunerna. Styrelsen
framhåller att det finns nackdelar med att tillsyn utövas i alltför nära anslut-
ning till den verksamhet som ska kontrolleras.
Länsstyrelsen i Norrbottens län förespråkar en statlig regional organisation.
Länsstyrelserna bör då överta tillsynsansvaret från kommunerna. Vidare sägs
att orsaken till att tillsynen varierar kraftigt i olika kommuner är att större
beslut fattas av politiker. De är många gånger inte insatta i sakfrågorna och
de kan ha personliga relationer till de företag som berörs av besluten.
Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län anser att livsmedelstillsyn
även fortsättningsvis ska åligga kommuner och länsstyrelser, med ett tydli-
gare mandat för de senare. Enligt länsstyrelserna utförs tillsynen bäst där det
finns stor lokalkännedom. Livsmedelsverket bör kunna överföra tillsynsan-
svar för objekt till länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Gävleborg framhåller att
Livsmedelsverket borde kontakta länsveterinären t.ex. när allvarliga brister i
tillsynen konstaterats och påtala detta förhållande. ”Enligt länsveterinären
har en sådan dialog inte förekommit under dennes tjänstetid.” Länsstyrelsen
anser att en samordnande kommunal inspektör skulle kunna knytas till läns-
styrelsen för att utöka samordningsinsatserna mellan kommunerna och läns-
styrelserna.
Miljönämnden i Göteborgs kommun pekar på att stora samordningsvinster
kan göras med andra kommunala ansvarsområden. Vidare betonas vikten av
ett lokalt ansvarstagande för samhälleliga funktioner inte minst inom förvalt-
ningens eget verksamhetsområde. Uppfattningen grundas på ståndpunkten att
ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör vara sådan att beslut fattas
i så nära anslutning till de människor och verksamheter som berörs av beslu-
ten. Nämnden lyfter fram regeringens uttalande i förarbetena till miljöbalken
om att tillsynen i större utsträckning än tidigare bör utövas av kommunerna.	159
	159

Statens roll i den löpande tillsynen bör då vara att stödja de kommunala tillsynsmyndigheterna eller ingripa då tillsynen i något fall inte sköts. Enligt nämnden kan samma resonemang appliceras på livsmedelstillsyn.

Miljönämnden i Helsingborgs stad anser att livsmedelstillsynen bör vara en kommunal uppgift. Denna uppfattning har stärkts ytterligare efter vad som framkommit i revisorernas rapport.

Miljöförvaltningen i Kristinehamns kommun anser att det vore olyckligt att rycka livsmedelstillsynen ur sitt tillsynssammanhang på miljöförvaltningen medan övrig tillsyn skulle ligga kvar inom kommunen. Däremot kan övervä- gas om hela tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet eller motsvarande bör förstatligas.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Lidköpings kommun understryker särskilt att närhetsprincipen och effektivitetsskäl talar för en fortsatt kommunal till- syn.

Svenska Kommunförbundet påpekar att det finns en stark vilja hos kommu- nerna att ta ansvar för att garantera medborgarna en god livsmedelskvalitet. Förbundet avvisar tankarna om att förstatliga tillsynen.

Ekonomistyrningsverket framhåller betydelsen av att det finns utrymme för lokala lösningar. Det bör vara möjligt för annan kommun och Livsmedels- verket att utföra tillsyn i en kommun om det t.ex. finns risk för jävssituation- er i tillsynen.

Övriga synpunkter

Konsumentorganisationerna redovisar ett exempel där ett 50-tal personer insjuknade efter att ha blivit smittade av listeriabakterier. Enligt förbundet hade Livsmedelsverket uppmanat kommunen att belägga producenten med saluförbud, men kommunen hade inte gjort detta. Även Livsmedelsföretagen anger att de har erfarit att ett ärende om felaktig märkning ”hade vandrat” mellan en kommunal myndighet och Livsmedelsverket under två års tid innan rättelse kunnat uppnås. Enligt företagen var skälet att kommunen inte ville ta beslut i ärendet.

Lillemor Karlsson anser att rikstillstånd bör genomföras och att representan- ter för småskalig produktion ska ingå i Livsmedelsverkets och Jordbruksver- kets styrelse eller verksledning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

160

Innehållsförteckning

1	Revisorernas granskning.........................................................................			1
2	Revisorernas iakttagelser ........................................................................			1
3	Ny information........................................................................................			2
4 Revisorernas överväganden och förslag .................................................				3
	4.1	Information om regelverket .............................................................		3
	4.2	Europeiska kommissionens utvärderingar .......................................		4
	4.3	Reformera finansierings- och avgiftssystemet .................................		5
	4.4	Redovisa kostnaderna ......................................................................		7
	4.5	Tydliggör företagens ansvar.............................................................		7
	4.6	Livsmedelsverkets styrning och uppföljning ...................................		8
	4.7	Länsstyrelsernas uppgifter .............................................................		11
	4.8	Kommunernas resurser ..................................................................		11
	4.9	Rapporteringen behöver förbättras.................................................		13
	4.10	Sanktioner ......................................................................................		14
	4.11	Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ..............................		15
	4.12	Övriga frågor..................................................................................		16
Bilaga 1
Rapport 2001/02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen?...............................				21
Förord ...........................................................................................................				23
Sammanfattning............................................................................................				25
1	Bakgrund och uppläggning ...................................................................			29
	1.1	Bakgrund........................................................................................		29
	1.2	Rapportens syfte och metod ...........................................................		31
	1.2.1		Syfte .........................................................................................	31
	1.2.2		Metod .......................................................................................	31
2	EU:s livsmedelslagstiftning ..................................................................			33
	2.1	Inledning ........................................................................................		33
	2.2	EG:s rättsakter................................................................................		33
	2.3	Organisation...................................................................................		33
	2.4	EU:s regelverk ...............................................................................		34
	2.4.1		Förordningar inom livsmedelsområdet ....................................	34
	2.4.2		Direktiv inom livsmedelsområdet ............................................	35
	2.4.3 Problem med EU:s lagstiftning ................................................			37
	2.5	Kommissionens utvärderingar .......................................................		38
	2.5.1 Utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige........................			38
	2.5.2 Granskningar inom olika områden av livsmedelstillsynen.......			39
	2.5.3 Livsmedelsverkets svar på kritiken ..........................................			41
	2.5.4 Livsmedelsverkets åtgärder med anledning av kritiken ...........			42
	2.5.5 Kritik mot andra medlemsländer..............................................			42
	2.6	Rapportering till EU.......................................................................		43
	2.7	Förändringar av EU:s lagstiftning ..................................................		43
	2.8	Sammanfattning .............................................................................		44
3	Livsmedelssektorn ................................................................................			45
	3.1	Allmänt om livsmedelssektorn.......................................................		45

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

161

	3.2	Livsmedelsindustrin.......................................................................		45	Fel! Okänt namn
	3.3	Parti- och detaljhandel ...................................................................		46	på
	3.4	Offentliga och privatägda storhushåll ............................................		46	dokumentegenskap
	3.5	Sammanfattning .............................................................................		47	.:Fel! Okänt namn
4 Livsmedelstillsynen i Sverige – en översikt..........................................				48	på
	4.1	Inledning ........................................................................................		48	dokumentegenskap
	4.2	Riksdagens beslut år 1989..............................................................		48	.
	4.3	Lagar och regler .............................................................................		49
	4.4	Regeringens styrning av livsmedelstillsynen .................................		49
	4.5	Livsmedelsverkets uppgifter ..........................................................		50
	4.5.1		Livsmedelsverkets mål.............................................................	51
	4.6	Ansvarsfördelning mellan Livsmedelsverket och kommunerna ....		52
	4.7	Länsstyrelserna ..............................................................................		53
	4.8	Kommunernas tillsynsansvar .........................................................		53
	4.9	Aktuella förslag om ansvarsfördelning mellan stat och kommun ..		54
	4.9.1 Utredningen om livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:6) .54
	4.9.2 Livsmedelsverkets rapport, Effektivare livsmedelstillsyn........			54
	4.9.3		Länsstyrelsernas arbetsgrupp, promemoria ..............................	55
	4.9.4		Utredning inom Regeringskansliet...........................................	55
	4.10	Sammanfattning .............................................................................		56
5	Livsmedelsverket ..................................................................................			57
	5.1	Inledning ........................................................................................		57
	5.2	Verksamhet och organisation.........................................................		57
	5.3	Kostnader och finansiering ............................................................		59
	5.4	Normgivning..................................................................................		60
	5.4.1		Uppgifter..................................................................................	60
	5.4.2		Regelverkets omfattning ..........................................................	61
	5.5	Ledning och samordning av den kommunala tillsynen ..................		62
	5.5.1		Instrument ................................................................................	62
	5.5.2		Information och vägledning .....................................................	63
	5.5.3		Länsmöten................................................................................	63
	5.5.4		Utbildning ................................................................................	63
	5.5.5		Normerande inspektioner .........................................................	63
	5.5.6		Kommunbesök/kommuninspektioner ......................................	63
	5.5.7 Genomförda åtgärder för ledning och samordning av den
			kommunala tillsynsverksamheten ............................................	64
	5.6	Rapporteringssystem......................................................................		66
	5.6.1		Rapporteringsordning ..............................................................	66
	5.6.2 Nuvarande system och beslutade förändringar ........................			66
	5.7	Livsmedelsverkets kritik av den kommunala tillsynen ..................		67
Kommentar			...................................................................................................	68
	5.8	Sammanfattning .............................................................................		68
6	Länsstyrelserna .....................................................................................			70
	6.1	Inledning ........................................................................................		70
	6.2	Verksamhet och resurser................................................................		70
	6.3	Länsstyrelsernas uppföljning av den kommunala tillsynen............		71
	6.4	Sammanfattning .............................................................................		72
7	Kommunernas livsmedelstillsyn ...........................................................			73	162

	7.1	Inledning ........................................................................................		73	Fel! Okänt namn
	7.2	Tillsynsansvarets innebörd.............................................................		73	på
	7.3	Tillsynsansvar, resurser och organisation ......................................		73	dokumentegenskap
	7.3.1		Tillsynsansvar och resurser ......................................................	73	.:Fel! Okänt namn
	7.3.2		Organisation.............................................................................	74	på
	7.4	Tillsynsaktiviteter ..........................................................................		76	dokumentegenskap
	7.4.1		Godkännande av lokal..............................................................	76	.
	7.4.2		Hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal,
			s.k. § 16 – tillstånd ...................................................................	77
	7.4.3		Fastställande av egenkontrollprogram .....................................	77
	7.4.4		Inspektioner .............................................................................	77
	7.4.5		Provtagning..............................................................................	79
	7.4.6		Uppföljande åtgärd...................................................................	79
	7.5	Kommunal samverkan ...................................................................		79
	7.5.1		Inom kommunerna ...................................................................	79
	7.5.2		Mellan kommunerna ................................................................	80
	7.6	Sammanfattning .............................................................................		81
8	Finansieringssystem..............................................................................			83
	8.1	Inledning ........................................................................................		83
	8.2	Riksdagens beslut år 1989 om finansiering....................................		83
	8.3	Nuvarande finansieringssystem .....................................................		84
	8.3.1		Skatt .........................................................................................	84
	8.3.2		Avgifter....................................................................................	85
	Årlig tillsynsavgift ...............................................................................			86
	8.3.3		Förändringar av avgiftssystemet ..............................................	89
	8.4	Aktuella förslag..............................................................................		90
	8.4.1		Revisorernas iakttagelser vid en tidigare granskning ...............	90
	8.4.2		Utredningen om livsmedelstillsynen (SOU 1998:61) ..............	90
	8.4.3		Livsmedelsverkets rapport 9 – 2000 ........................................	91
	8.4.4		Svenska Kommunförbundet, skrivelse år 2001........................	91
	8.4.5		Inga ställningstaganden till lämnade förslag ............................	92
	8.4.6		Finansiering av livsmedelstillsyn inom EU..............................	93
	8.5	Problembeskrivning av nuvarande finansieringssystem ................		93
	8.6	Sammanfattning .............................................................................		95
9 Kostnader och intäkter för tillsynsmyndigheterna ................................				96
	9.1	Inledning ........................................................................................		96
	9.2	Livsmedelsverket ...........................................................................		96
	9.3	Kommunerna .................................................................................		98
	9.4	Kostnadsredovisning i rapporteringssystemet................................		99
	9.5	Bedömning av de totala kostnaderna .............................................		99
	9.6	Sammanfattning ...........................................................................		100
10	Företagens ansvar ...............................................................................			101
	10.1	Inledning ......................................................................................		101
	10.2	Livsmedelslagstiftningen .............................................................		101
	10.3	Företagens egentillsyn .................................................................		101
	10.3.1		Riksdagsbeslutet år 1989 .......................................................	101
	10.3.2		Nuvarande regler....................................................................	102
	10.4	Tillämpningen av företagens egenkontroll...................................		103	163

10.4.1		Utvärdering av egentillsynen .................................................	103	Fel! Okänt namn
10.4.2 Var finns problemen?.............................................................			104	på
10.4.3		Branschens krav på företagare och åtgärder för att förbättra		dokumentegenskap
		egentillsynen ..........................................................................	104	.:Fel! Okänt namn
10.5	Aktuella förslag om egenkontroll.................................................		106	på
10.6	Sammanfattning ...........................................................................		106	dokumentegenskap
11 Sanktioner och andra åtgärder ............................................................			108	.
11.1	Inledning ......................................................................................		108
11.2	Sanktioner ....................................................................................		108
11.3	Tillämpning av sanktionssystemet –omfattning...........................		109
11.3.1 Kommunernas uppgifter ........................................................			109
11.3.2 Åtalsanmälan .........................................................................			109
11.4	Erfarenheter av tillämpningen......................................................		110
11.4.1		Revisorernas iakttagelser vid en tidigare granskning.............	110
11.4.2		Livsmedelsverket ...................................................................	110
11.4.3 Exempel från tre kommuner ..................................................			111
11.5	Andra åtgärder .............................................................................		112
11.6	Aktuella förslag............................................................................		113
11.7	Sammanfattning ...........................................................................		113
12 Revisorernas överväganden och förslag .............................................			115
Information om regelsystemet ..............................................................			115
Reformera finansierings- och avgiftssystemet ......................................			116
Redovisa kostnaderna ...........................................................................			120
Tydliggör företagens ansvar .................................................................			120
Livsmedelsverkets uppföljning och styrning behöver förbättras ..........			121
Ska länsstyrelsernas uppgifter kvarstå? ................................................			122
Kommunernas resurser .........................................................................			123
Rapporteringen behöver förbättras........................................................			125
Hur används sanktionssystemet? ..........................................................			126
Kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige...........			127
Behöver ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förändras? ......			128
Referenser .............................................................................................			129
Intervjuer ..............................................................................................			132
Bilaga 1 – EG-förordningar om livsmedel..................................................			133
Bilaga 2 – Livsmedelssektorn.....................................................................			138
Allmänt om livsmedelssektorn .............................................................			138
Förädlingsledet: Livsmedelsindustrin ...................................................			138
Distributionsledet: Parti- och detaljhandel............................................			140
Partihandeln .......................................................................................			141
Detaljhandeln.....................................................................................			141
Konsumtionsledet: Offentliga och privatägda storhushåll ....................			142
Bilaga 2
Sammanfattning av remissyttranden .....................................................			145

Elanders Gotab, Stockholm 2002

164