RR14

Framställning / redogörelse 2001/02:RR14

Förslag till riksdagen 2001/02:RR14

Riksdagens revisorers förslag angående den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna

1 Genomförd granskning

2001/02

RR14

Mot bakgrund av kritik som riktats mot hanteringen av den första Östersjömiljarden genomförde Riksdagens revisorer förstudien Östersjömiljarderna (2000/01:14). Revisorerna konstaterade att det fanns förutsättningar för att hanteringen av den andra Östersjömiljarden skulle komma att fungera bättre än vad som var fallet med den första. Grunderna för beredningsordningen hade blivit tydligare, och möjligheterna till bra utvärderingar som underlag för politiska beslut hade blivit bättre.

Kvar stod dock enligt revisorerna de problem som hängde samman med att de anslagna medlen disponeras av Regeringskansliet – att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. Den fortsatta granskningen har därför gällt den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna. Granskningen har inriktats på hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt.

Under granskningsarbetet har det framgått att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna har förbättrats, dels från den första till den andra Östersjömiljarden, dels genom det Östersjömiljardsekretariat som inrättats inom UD. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska kontrollen.

Resultatet av granskningen har redovisats i Rapporten Östersjömiljarderna

–insyn och kontroll (2001/02:5) som finns i bilaga till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har avgetts av

Utrikesdepartementet på Regeringskansliets vägnar, Swedfund, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Nämnden för offentlig upphandling, Ekonomistyrningsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västerbottens län i samråd med Länsstyrelsen i Norrbottens län, Riksantikvarieämbetet och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK).

NUTEK anger att verket inte har någon invändning mot de slutsatser som	2001/02:RR14

framförs i rapporten, och lämnar några kommentarer som syftar till att för-
enkla handläggningen både för beslutande myndighet och för den som ge-
nomför projektet. NUTEK nämner bl.a. de fördelar som skulle uppstå om
den andra Östersjömiljarden fördes över till myndigheternas ordinarie verk-
samhet. Vid ett sådant förfarande skulle NUTEK i samband med reglerings-
brevet få tillgång till medlen för det kommande året i stället för att behöva
begära dem successivt. Medel för administration skulle då också överföras.
Länsstyrelsen i Stockholms län delar revisorernas allmänna slutsatser om
hanteringen av Östersjömiljarderna. Sida instämmer i det som anförs om
Sida i rapporten och tillstyrker revisorernas förslag. Swedfund instämmer i
allt väsentligt i revisorernas förslag. Övriga synpunkter på rapporten redovi-
sas nedan i anslutning till respektive fråga.

2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter

2.1Utgångspunkter

Rapporten

I granskningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar (rapport 2000/01:7, förslag 2000/01:RR14) fann revisorerna att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Revisorerna ansåg vidare att det finns starka skäl för att Regeringskansliet ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Detta innebär att regeringen bör ändra instruktionen för Regeringskansliet så att kravet på att lämna resultatredovisning i årsredovisningen också ska gälla för Regeringskansliet. Revisorerna föreslog också att internrevisionen vid Regeringskansliet även bör granska användningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar.

Sammantaget har granskningen av Östersjömiljardernas ekonomiska redovisning utgått från att i princip samma krav på redovisningen och på möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla, som om verksamheten helt legat på myndigheter under regeringen.

Remissinstansernas synpunkter

Ekonomistyrningsverket konstaterar att Regeringskansliet inte är organiserat eller dimensionerat för den omfattande berednings- och beslutsprocess som en stor mängd bidragsärenden för med sig. Eftersom Regeringskansliet är undantaget från delar av det regelverk som övriga myndigheter lyder under finns också risk för att det uppkommer oklarheter i ansvars- och styrnings-

frågor. Ekonomistyrningverket anser därför att regeringen endast i undan-	2001/02:RR14
tagsfall bör hantera enskilda bidragssystem själv.
Revisorernas överväganden
Riksdagen gjorde, med anledning av revisorernas förslag om anslag som
regeringen disponerar och fördelar ett antal tillkännagivanden till regeringen
(bet. 2001/02:KU5, rskr. 2001/02:39). Det gällde regeringen som bidragsför-
delare, bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering, förbättrad
bidragshantering, skärpta krav på redovisning och revision samt en samlad
översyn av föreskrifter m.m. Riksdagens revisorer förutsätter att regeringen
arbetar vidare med dessa frågor rörande anslag som regeringen disponerar
och fördelar och då även för Östersjömiljarderna.

2.2Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras

Bättre insyn och kontroll genom bättre redovisning av anslag till regeringens disposition

Rapporten

Revisorerna har inte funnit anledning att frångå de förslag angående redovisning och revision som lämnades i samband med granskningen av anslag till regeringens disposition. Regeringskansliet ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Internrevisionen vid Regeringskansliet bör även granska användningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar. Sådana förändringar kan förbättra insynen i och kontrollen av verksamheter genom anslag till regeringens disposition.

Vid granskningen av Östersjömiljarderna har det framgått att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen har förbättrats, dels från den första Östersjömiljarden, dels genom Östersjömiljardsekretariatets tillkomst. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Den ekonomiska redovisningen behöver förbättras för att resultatredovisningen ska bli meningsfull.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet anser att flertalet av de svagheter i fråga om ekonomisk redovisning och kontroll som påtalas i revisorernas rapport hänför sig till tidigare skeden av anslagsperioderna. Departementet framhåller också att situationen är mer gynnsam än vad som redovisas i rapporten, t.ex. beträffande regeringens styrning av anslagen samt avrapportering och uppföljning.

Vidare hänvisar Utrikesdepartementet till Regeringskansliets yttrande över
revisorernas rapport om anslag till regeringens disposition. Av detta fram-
gick att regeringen tidigare ansett att Regeringskansliet inte skulle lämna	3
	3

någon resultatredovisning, men att riksdagen – i de fall regeringen tar på sig	2001/02:RR14
rollen som bidragsgivare – självfallet skulle få den resultatredovisning som
man behöver för sina ställningstaganden. Återrapporteringen till riksdagen
skulle ske i de politikområden, där verksamheten hör hemma, på samma sätt
som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag.
Riksantikvarieämbetet uppger att ämbetet redovisat sina projekt inom ra-
men för Östersjömiljarderna i ämbetets årsredovisningar för respektive år,
både i resultatredovisningen och i bokslutet, samt i lägesrapporter till rege-
ringen. Riksantikvarieämbetet nämner i sitt yttrande över revisorernas rap-
port också några av de positiva effekter som man anser att byggnadsrestaure-
ringarna och kunskapsutbytet i projekten genom ämbetet bidragit till.
Ekonomistyrningsverket instämmer i att Östersjömiljarderna bör redovisas
på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter genom
myndigheter under regeringen. Enligt verket bör regeringen därför överväga
interna riktlinjer som reglerar detta.
Revisorernas överväganden
Regeringen har tidigare angivit att den avser redovisa resultaten av verksam-
heten genom Östersjömiljarderna, men först när den är avslutad. Riksdagens
revisorer anser att den särskilda granskningen av Östersjömiljarderna och av
den ekonomiska redovisningen av dem ytterligare har understrukit vikten av
att anslag till regeringens disposition redovisas bättre samt mera samlat och
regelbundet. Regeringskansliet bör därför inte undantas från kravet att i sin
årsredovisning lämna resultatredovisning för anslag till regeringens disposit-
ion. I riksdagens tillkännagivande till regeringen om bättre beslutsunderlag
och en utökad resultatrapportering för anslag till regeringens disposition
ingick också krav på resultatredovisningar. Då regeringen tar på sig rollen
som bidragsfördelare, bör samma krav på resultatredovisning gälla för Rege-
ringskansliet som på andra myndigheter som har motsvarande uppgifter.
För projekt genom den första Östersjömiljarden har regeringen direkt fun-
gerat som bidragsfördelare. För projekt genom den andra Östersjömiljarden
har uppgiften att fördela bidrag normalt genom ett särskilt regeringsuppdrag
lagts på en myndighet. Men det är alltså fortfarande regeringen som beslutar
om fördelningen på projekt eller projektområden. Revisorerna anser att riks-
dagens beslut om bättre beslutsunderlag och utökad resultatrapportering
beträffande anslag till regeringens disposition är tillämpligt även på Öster-
sjömiljarderna.
Revisorerna förutsätter därför att kravet på resultatredovisning i Rege-
ringskansliets årsredovisning även gäller för Östersjömiljarderna. Regerings-
kansliets revisionskontor bör därmed också granska Östersjömiljarderna.
Revisorerna förutsätter vidare att regeringen arbetar vidare med att redovisa
resultaten av Östersjömiljarderna och ser till att revisionskontoret förses med
erforderliga resurser för granskning av denna typ av anslag.

2.3 Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av	2001/02:RR14
Östersjömiljarderna

Rapporten

Under den första Östersjömiljarden var det oklart vad som gällde för redovisningen av projekten. Mycket lämnades därför till projektorganisationen att bestämma. De få preciseringar som gjordes i regeringsbesluten var otillräckliga och framför allt olika mellan de olika projekten.

Sedan tillkomsten av UD:s Östersjömiljardsekretariat i slutet av 1999 har direktiv för uppföljning och redovisning av projekten utarbetats. Förutsättningarna för projekt genom den andra Östersjömiljarden har blivit tydligare genom att regeringsbesluten standardiserats samt fler gemensamma krav och rutiner utarbetats. Men kraven på den ekonomiska redovisningen är fortfarande otydliga.

Det har framgått att tydliga och enhetliga krav från regeringen och Regeringskansliet befrämjar organisationen och uppföljningen av projekten. Men det har också framgått att varierande och otydliga krav försvårar verksamheten och uppföljningen av den.

Arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföraren bör formuleras. Uppföljning och utvärdering kan härigenom underlättas.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet erinrar om att Regeringskansliet under våren 2001 beslutade om riktlinjer för bidrag. Syftet var att skapa enhetliga och tydliga regler för hantering av bidragsärenden i Regeringskansliet, säkerställa goda ekonomiadministrativa rutiner och att i övrigt underlätta arbetet med bidragsgivning. Tanken med att lämna riktlinjer och inte föreskrifter var att en anpassning skulle kunna ske med hänsyn till de förhållanden som gäller bidragsgivningen inom respektive departement.

Ekonomistyrningsverket instämmer i att arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Verket anser också att det bör ställas krav på att projektgenomförarna löpande lämnar någon form av underlag för sina kostnader och prestationer samt på att de myndigheter som hanterar ärendena rutinmässigt ska granska underlagen.

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att revisorerna i rapporten betonar behovet av tydligare direktiv, ekonomistyrning, striktare krav på redovisning etc. Enligt Länsstyrelsen är allt detta bra under förutsättning att det inte innebär en ackumulation av tekniska krav på projektansökningar och redovisningar, som lägger en allt större kameral börda på de projektansvariga. Samtidigt konstateras emellertid att man har blandade erfarenheter av ansöknings- och beslutsprocesser hos andra myndigheter som förfogar över medel genom Östersjömiljarderna.

Riksantikvarieämbetet bekräftar indirekt revisorernas bedömning att det	2001/02:RR14
behövs tydligare riktlinjer genom att projekt för projekt redovisa ämbetets
slutsatser om hur Kulturdepartementet/regeringen, ämbetet och medverkande
parter överbryggat att det inte funnits direktiv vid regeringens ursprungliga
beslut om den första Östersjömiljarden.
Riksantikvarieämbetets roll har förutom uppgiften att betala ut medel samt
svara för ekonomisk redovisning och kontroll varit olika i projekten. Det har
gällt att fördela bidrag, att svara för informations- och erfarenhetsspridning,
kompletterande kvalitetssäkring samt administration. Eftersom Kulturdepar-
tementet preciserat ämbetets roll, har man inte upplevt någon brist på regler
och rutiner. Den ekonomiska redovisningen och kontrollen har varit den-
samma som för ämbetets övriga medel.
Revisorernas överväganden och förslag
Under granskningsarbetet har det framkommit att flera av förutsättningarna
för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna har förbättrats,
dels från den första till den andra Östersjömiljarden, dels genom Östersjömil-
jardsekretariatets tillkomst. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte
på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet.
Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella
funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska
kontrollen. Revisorerna anser därför att några sådana rutiner och funktioner
behöver utvecklas ytterligare.

Revisorerna föreslår

•att arbetet med tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna bör fortsätta.

2.4När ansökningar används i stället för upphandling

Rapporten

Grundmodellen för att engagera projektgenomförare för Östersjömiljardprojekten har varit att bereda ansökningar. Upphandling har därför ofta inte blivit aktuell. Därmed har också syftet med lagen om offentlig upphandling – att främja konkurrens och lika villkor – åsidosatts. En upphandling ska följa grundprinciperna god affärsmässighet och präglas av öppenhet. Den ska vara tydlig och väldokumenterad.

Enligt de nya riktlinjer som finns uppställda i regeringsbeslut för projekt genom den andra Östersjömiljarden ska myndigheter följa lagen om offentlig upphandling. Upphandlingsbestämmelserna ska numera också tillämpas för projekt genom den första Östersjömiljarden.

Remissinstansernas synpunkter

Ekonomistyrningsverket instämmer i att förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att upphandling av projekt är ytterligare ett steg i att formalisera medelsanvändningen för projektet Näringslivsutveckling i Barentsregionen. Svårigheten ligger enligt Länsstyrelsen inte i att hantera de formella kraven utan i att bedöma om delprojekten bidrar till utveckling utifrån syftet med medlen.

Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Norrbottens län som har genomförandeansvar för Barentsprojektet anser sig ha en djup förståelse för behovet av att formalisera stödhanteringen. De tror dock inte att formalisering är en förutsättning och än mindre någon garanti för att intentionerna med Östersjömiljarderna kommer att uppnås. Tvärtom skulle Länsstyrelserna vilja använda Barentsmedlen på ett friare sätt – som s.k. seed-money (förförstudiemedel) för att utveckla projektidéer. För projektet Näringslivsutveckling i Barentsregionen ställs dock krav på medfinansiering om minst 50 %, något som enligt Länssyrelserna egentligen inte gagnar syftet med medlen.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser det väsentligt att det framgår i vilken utsträckning lagen om offentlig upphandling ska tillämpas respektive hur förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna. I rapporten konstaterade revisorerna att enskilda rutiner och funktioner men också några generella funktioner behövde vidareutvecklas. Detta gällde bl.a. hanteringen av ansökningar. Att upphandlingsbestämmelserna numera ska tillämpas för projekt genom Östersjömiljarderna har inte åtföljts av några preciseringar av hur detta ska gå till. Revisorerna anser därför att det fortsatta arbetet med riktlinjer och rutiner för Östersjömiljarderna även bör gälla upphandlingsfrågor och beredning av ansökningar. För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ramen för beredningen av ansökningar anser revisorerna att förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna.

Revisorerna föreslår

•att arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna också ska omfatta frågor om upphandling och beredning av ansökningar.

2.5Bättre ekonomisk kontroll

Rapporten

För att det över huvud taget ska vara möjligt att i efterhand utvärdera ekonomin i verksamheten – och därmed också resultaten i förhållande till insat-

2001/02:RR14

serna – måste den fortlöpande ekonomiska kontrollen förbättras. Rutinerna	2001/02:RR14
för den ekonomiska kontrollen måste därför förtydligas, så att de blir lättare
att följa.
Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den
är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven
på projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som
ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska
vara klart angivna.
Remissinstansernas synpunkter
Ekonomistyrningsverket anser att de krav som ställs avseende den ekono-
miska redovisningen och kontrollen av denna ska vara tydliga och tillgäng-
liga innan projekten startar. Verket anser också att projekten och projektge-
nomförarna utifrån risk- och väsentlighetskriterier bör utsättas för extern
granskning.
Ekonomistyrningsverket instämmer i att krav på revisorsintyg kan vara ett
sätt att uppnå ökad kontroll och förbättrad redovisning, men framhåller att
granskning av projekten och projektgenomförarna med fördel kan utföras av
myndigheterna. På så sätt kommer enligt verket kunskap om projekten och
projektgenomförarna att finnas hos de myndigheter som handlägger ären-
dena.
Länsstyrelsen i Västerbottens län konstaterar att länsstyrelsernas projekt-
verksamhet numera omfattas av en långtgående internkontroll med ekonomi-
administration som är skild från den löpande projektverksamheten. Detta är
bl.a. resultatet av det ansvar som lagts på länsstyrelserna när det gäller hante-
ringen av EU:s strukturfonder. För vissa delar av dessa medel är Länsstyrel-
sen förvaltningsmyndighet med långtgående ansvar för användning och
granskning av medlen.
Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Norrbottens län fin-
ner det inte nödvändigt att gå längre än vad EU kräver, när det gäller hante-
ringen av Barentsmedlen/medel genom Östersjömiljarderna, eftersom den
interna kontrollen bedöms vara tillräcklig för att garantera en korrekt hante-
ring av medlen.
NUTEK anger att verket behandlar projekt inom ramen för den andra Ös-
tersjömiljarden enligt rutiner som verket normalt använder för stödhantering.
Detta gäller såväl ansökningsförfarandet som krav på redovisning i samband
med rekvisition av medel och rapportering av de genomförda insatserna. Av
projektbeslutet ska också framgå regler för revision av det aktuella stödet.
NUTEK uppger att verket i förhållande till mottagare av de stöd myndig-
heten administrerar har rutiner för löpande redovisning, uppföljning och
revision. – såväl för projekt genom den andra Östersjömiljarden som genom
andra anslag. Enligt NUTEK svarar dessa rutiner väl mot rapportens krav på
ekonomisk redovisning av Östersjömiljarderna.

Revisorernas överväganden och förslag

2001/02:RR14

Revisorerna anser liksom i rapporten att rutinerna för den ekonomiska kontrollen måste förtydligas. Det är naturligt att rutinerna och kraven ansluter till myndigheternas gängse rutiner. Revisorerna ser det emellertid ändå som väsentligt att en mer preciserad mall för respektive parts roll i den ekonomiska redovisningen och kontrollen utarbetas. Det bör då också framgå vad redovisningsdokumenten ska innehålla och hur de ska granskas. När mallen finns går det att i förväg ange vilka avsteg som ska göras i det enskilda fallet.

I rapporten angav revisorerna att ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Revisorerna ser fortfarande detta som en möjlighet. Det väsentliga är enligt revisorernas mening, att det står klart vilka krav som ställs på redovisningen och hur det skall säkerställas att kraven är uppfyllda.

Revisorerna föreslår

•att rutinerna för den ekonomiska kontrollen förtydligas så att det klarare framgår hur ett projekt ska redovisas och hur redovisningen ska kontrolleras.

2.6	Årlig redovisning av Östersjömiljarderna
Rapporten
Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är
att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på
projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som ska
vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska vara
klart angivna.
Östersjömiljarderna bör fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett
sätt som motsvarar den ordning som gäller för verksamheter genom myndig-
heter under regeringen.
Remissinstansernas synpunkter
Ekonomistyrnsverket delar revisorernas syn att Östersjömiljarderna bör redo-
visas på ett sätt som är jämförbart med den ordning som gäller för verksam-
heter genom myndigheter under regeringen och instämmer därför i förslaget
om årlig redovisning av Östersjömiljarderna.
Riksantkvarieämbetet uppger att de projekt som ämbetet varit inblandat i har
redovisats i årsredovisningar respektive år, både i resultatredovisningen och i
bokslutet samt i lägesrapporter till regeringen.
NUTEK anser att revisorernas förslag om samordning av den ekonomiska
redovisningen och årsredovisningen är bra. En redovisning inom ramen för
myndigheternas årsredovisning innebär enligt NUTEK att verksamheten		9

automatiskt blir föremål för revision. Utformningen av redovisningen måste	2001/02:RR14
dock anpassas till att projekten/programmen som finansieras genom den
andra Östersjömiljarden har olika inriktning, vilket enligt NUTEK innebär
att redovisningen kan göras med olika detaljeringsgrad.
Revisorernas överväganden
I enlighet med de utgångspunkter som revisorerna redovisat är det naturligt
att Östersjömiljarderna redovisas inom ramen för den statliga budgetproces-
sen.

3 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna i avsnitt 2.3

2riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående ansökningar och upphandling 2.4

3riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående bättre ekonomisk kontroll i avsnitt 2.5.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ulla Wester (s) och Rolf Olsson (v).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke	2001/02:RR14
Dahlberg, utredningschefen Stig Tegle och revisionsdirektören Ingrid Carl-
man (föredragande).
Stockholm den 24 januari 2002
På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Ingrid Carlman

2001/02:RR14 Bilaga

Rapport 2001/02:5

Östersjömiljarderna – insyn och kontroll

RIKSDAGENS REVISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 08-786 61 88

www.riksdagen.se/rr

2001/02:RR14 Bilaga

Förord

Riksdagens revisorer beslutade i februari 2001 att genomföra en granskning av hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt.

För den del av granskningen som gäller enskilda projekt har tio projekt/projektområden valts ut, varav fem för den första Östersjömiljarden och fem för den andra.

Denna rapport har utarbetats inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: Anders G Högmark (m), ordförande, Anita Jönsson (s) vice ordförande, Kenneth Lantz (kd), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s), Conny Öhman (s), Patrik Norinder (m) och Ann-Kristine Johansson (s).

För upprättande och genomförande av ett särskilt granskningsprogram avseende de båda Östersjömiljarderna har förste revisorn Christer Norrman vid Riksrevisionsverket varit anställd en period hos Riksdagens revisorer.

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören Ingrid Carlman haft huvudansvaret för granskningsarbetet. Även utredningschefen Stig Tegle samt kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i arbetet.

Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum den 16 september 2001. Rapporten sänds på remiss. Revisorernas samlade bedömning och slutliga ställningstaganden kommer därefter att utformas genom en skrivelse med förslag till riksdagen.

Sammanfattning

Granskningen

Riksdagens revisorer har granskat Östersjömiljarderna. I förstudien Östersjömiljarderna (2000/01:14) konstaterade revisorerna att verksamheten präglas av att de anslagna medlen disponeras av regeringen. Verksamheten i sin helhet blir inte föremål för lika ingående årlig revision som om medlen tilldelats och använts av myndigheter under regeringen. Den fortsatta granskningen har därför inriktats på hur den ekonomiska redovisningen och kontrollen är upplagd och sköts i stort och för enskilda projekt.

För att undersöka hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar har ett granskningsprogram utarbetats och genomförts under perioden maj–juni 2001. Programmet utarbetades efter samma grunder som Riksrevisionsverket utgår ifrån för verkets årliga revision av statliga myndigheter. Granskningsprogrammet för Östersjömiljarderna skulle dock inte som vid en traditionell redovisningsgranskning leda fram till revisionsberättelse eller revisorsintyg. I stället skulle det ge underlag för en övergripande bedömning av om den finansiella redovisningen skötts enligt god redovisningssed.

Särskilt har frågor om intern kontroll samt om möjligheter att i den ekonomiska redovisningen följa transaktioner och upphandlingsförfarande granskats. Regeringens styrning av Östersjömiljarderna har behandlats med utgångspunkt i en granskning av de allmänna rutinerna i projekten under Östersjömiljarderna. Bedömningar av den ekonomiska redovisningen grundar sig på en granskning av de ekonomiska rutinerna kring projekten och på stickprovskontroller av redovisningen i projekten.

Då granskningsprogrammet genomfördes våren 2001 omfattade den första Östersjömiljarden 67 projekt och den andra 26 beslutsområden. Bland dessa har har tio projekt granskats särskilt – fem genom den första Östersjömiljarden och fem genom den andra.

Iakttagelser

I granskningen har det framgått att regeringsbesluten ofta varit alltför övergripande som ledning för projektgenomförarens egna rutiner för hanteringen. De rutiner som tillhandahållits genom UD:s Östersjömiljardsekretariat har inte heller tillräckligt tydligt angett vad som krävs av olika inblandade parter.

För flera projekt synes inledningsfasen ha varit särskilt kritisk. Bland annat är det då som de stora tidsförskjutningarna har uppstått.

Projektorganisationen är ofta mycket komplex. Den komplicerade organisationen kan leda till onödig byråkrati och långa väntetider för dem som ansöker om medel samt för medfinansiärer. Vidare blir projekten svårare att starta och kan därför försenas. Det blir också svårt att genomföra uppföljning och utvärdering i efterhand.

2001/02:RR14 Bilaga

Förfarandet med ansökningar innebär att någon upphandling ofta inte blivit		2001/02:RR14
aktuell.		Bilaga
Eftersom verksamheten genom Östersjömiljarderna var ny och bedrevs i
oprövade former beaktades inte olika problem som kunde uppstå gentemot
gängse regelsystem såsom upphandlingsreglerna. Sådana oklarheter har
medfört problem för projektgenomförarna.
Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska
redovisningen inte utsatts för någon extern kontroll. I stort sett ingen kon-
troll av den ekonomiska redovisningen har utförts genom Regeringskansliet.
Den ekonomiska redovisningen är inte på samma nivå som för merparten av
annan statlig verksamhet. Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men
också	för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organi-
sation	och den ekonomiska kontrollen.

Flera av de förhållanden rörande den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna som iakttagits under granskningsarbetet hänger samman med vissa generella problem beträffande insynen i och kontrollen av anslag till regeringens disposition. Revisorerna har tidigare under året granskat dessa frågor och lämnat en skrivelse med förslag till riksdagen (förslag 2000/01:RR14).

Förslag

Revisorerna lämnar följande förslag.

−Arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföraren bör därför formuleras.

−För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ramen för beredningen av ansökningar bör det klargöras hur bestämmelserna i förvaltningslagen om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna.

−Den fortlöpande ekonomiska kontrollen måste förbättras. Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska då också vara tydligt angivna.

−Östersjömiljarderna bör fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen.

2001/02:RR14 Bilaga

1 Granskningens bakgrund

1.1 Östersjömiljarderna

Den första Östersjömiljarden lanserades under sommaren 1996 som en av flera åtgärder för att stimulera tillväxt och sysselsättning. Riksdagen anslog efter förslag i sysselsättningspropositionen om halvering av arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222) en miljard kronor under fem år för åtgärder inom fem områden, nämligen svensk exportindustri, bl.a. avseende livsmedel, energisystem, ömsesidigt kunskapsutbyte, stärkt infrastruktur samt samarbete för att skydda miljön runt Östersjön. Regeringen skulle besluta om anslagets användning efter förslag från det s.k. Östersjörådet. En ökad handel och gemensamma projekt mellan näringsliv, offentliga institutioner och stater skulle påskynda en gemensam utveckling. Samtidigt förväntades detta förstärka demokratiseringsprocessen i samarbetsländerna och Sveriges redan framträdande roll i Östersjösamarbetet.

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) förordade regeringen en fortsättning av den verksamhet som bedrivits inom ramen för den första Östersjömiljarden genom att ytterligare en miljard kronor skulle tillföras under den kommande femårsperioden. Det övergripande syftet med den andra miljarden skulle enligt regeringen vara att, utifrån svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Regeringen återkom därefter i den påföljande budgetpropositionen för år 1999 med ett konkret förslag till medelsanvisning. Svenska företags position i Östersjöregionen skulle förstärkas liksom förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv. Ett nytt krav var att verksamheten skulle samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med de berörda länderna.

Anslagen

Östersjömiljard 1

I sysselsättningspropositionen sommaren 1996 föreslog regeringen att 200 miljoner kronor per år skulle avsättas för Östersjösamarbetet under en femårsperiod (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Medlen föreslogs bli anvisade som ett reservationsanslag om en miljard kronor på tilläggsbudget för budgetåret 1995/96 under första huvudtiteln. Anslaget har numera benämningen F1 Samarbete och utveckling i Östersjöregionen.

Utrikesutskottet och näringsutskottet tillstyrkte regeringens förslag. Utri-
kesutskottet framförde i anslutning därtill synpunkter på ansvarsfördelningen
för olika samarbetsområden, dvs. hur det föreslagna samarbetet skulle för-	17
	17

hålla sig till utvecklingssamarbetet och till klimatpolitiskt motiverade insat-	2001/02:RR14
ser. Näringsutskottet påpekade att det inte hade gjorts någon precisering av	Bilaga
hur medlen skulle fördelas på de angivna områdena svensk livsmedelsexport

m.m.Finansutskottet tillstyrkte i likhet med övriga utskott propositionens förslag men erinrade samtidigt om att medlen enligt förslaget skulle anvisas i form av reservationsanslag. Det innebar att outnyttjade medel fick användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten, dvs. till utgången av år 1999.

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) föreslogs att 50 miljoner kronor av Östersjömiljarden för år 1997 skulle användas för finansiering av miljöprogram för jordbruket (bevarande av odlingslandskap, insatser i miljökänsliga områden m.m.) och medlen fördes till anslaget B12 Kompletterande åtgärder inom jordbruket på utgiftsområde 23.

Östersjömiljard 2

I budgetförslaget för år 1999 framhöll regeringen angående den andra Östersjömiljarden att en miljard kronor skulle tillföras under fem år, varav 150 Den första Östersjömiljarden lanserades under sommaren 1996 som en av flera åtgärder för att stimulera tillväxt och sysselsättning.

I 1998 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att verksamheten inom ramen för den första Östersjömiljarden skulle fortsätta genom att ytterligare en miljard skulle tillföras under den kommande femårsperioden. Det övergripande syftet med den andra Östersjömiljarden är att utifrån svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen.

för år 1999, till näringslivsinriktade insatser i Östersjöregionen. Medel skulle beviljas ett år i taget under de fem åren. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionens förslag att anvisa 150 mnkr för budgetåret 1999 på ett ramanslag benämnt E5 Näringslivsutveckling i Östersjöregionen.

I ett antal motioner framfördes kritik mot den andra Östersjömiljarden. I en motion från Moderata samlingspartiet föreslogs att riksdagen helt skulle avvisa anslagstilldelningen och att motsvarande medel skulle tillföras biståndsbudgeten för Baltikum. I två motioner från Folkpartiet och i en motion från Kristdemokraterna föreslogs att anslaget skulle dras in.

Östersjömiljarderna sammantaget

I budgetpropositionen för år 2000 lämnades två förslag rörande de särskilda medlen till Östersjösamarbetet. För det första föreslogs att anslaget Samarbete och utveckling inom Östersjöregionen, d.v.s. den första Östersjömiljarden skulle föras upp på nytt på statsbudgeten för år 1999 med en mi1jard kronor under utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Därigenom kan reservationer som finns under anslaget utnyttjas under ytterligare en treårsperiod. För det andra föreslogs att det för år 2000 skulle avsättas ytterligare 100 miljoner kronor inom ramen för den andra Östersjömiljarden. Dessutom skulle riksdagen enligt förslaget bemyndiga regeringen att göra utfästelser som medför

utgifter efter år 2000 om högst 300 miljoner kronor. I budgetpropositionen						2001/02:RR14
för år 2001 föreslog regeringen att 300 miljoner kronor anvisas under det						Bilaga
aktuella anslaget.
De anslagna medlen för perioden 1996–2001 framgår av nedanstående ta-
bell. De anvisade anslagen budgetåren 1995/96, 1999, 2000 och 2001 uppgår
till sammanlagt 1 500 miljoner kronor. Två år återstår då för den andra Ös-
tersjömiljarden som ska vara avslutad år 2003.
Anvisade anslag till Östersjömiljarderna

Proposition
	1995/96	1997	1998	1999	2000	2001	Totalt
1995/96:222	1000
1996/97:1	-50
1998/99:1				150
1999/2000:1					100
2000/2001:1						300
Summa anslag	950			150	100	300	1500

Genom särskilt regeringsbeslut den 18 juli 1996 (dnr SB96/4696) beslutade regeringen om regleringsbrev för den första Östersjömiljarden. Av regleringsbrevet framgick endast att medlen skulle disponeras enligt särskilda beslut av regeringen.

I anslutning till att regeringen hösten 1998 i budgetförslaget för år 1999 begärde medel för den andra Östersjömiljarden under utgiftsområde 24 Nä- ringsliv angavs att ett antal departement och statliga myndigheter varit delaktiga i beredningen av ärenden inom den första miljarden. Ansvaret för miljarden överfördes i december 1997 från Statsrådsberedningen till Nä- rings- och handelsdepartementet. Därefter övergick ansvaret hösten 1998 till Utrikesdepartementet.

Av regleringsbrevet för år 1999 framgick att anslaget (E5) hade delats upp på två anslagsposter. Anslagspost 1 på 43 miljoner kronor skulle disponeras av Kammarkollegiet för insatser genom Exportrådet. Resterande medel (107 mnkr) skulle disponeras av regeringen. En motsvarande anslagspost fanns även för budgetåret 2000 och uppgick då till 30 miljoner kronor (anslagspost 1), medan 66 mnkr (anslagspost 4) disponerades av regeringen och sammanlagt 4 miljoner kronor (anslagsposterna 2 och 3) hade avsatts för att förstärka Regeringskansliet (UD). Av regleringsbrevet för 2001 framgår att anslaget disponeras av Kammarkollegiet (30 mnkr), Regeringskansliet, (19,5 mnkr) och av regeringen (245,5 mnkr) För administration har nu avsatts 5 miljoner

kronor.	19

2001/02:RR14 Bilaga

Projekt

Östersjömiljard 1

Enligt en förteckning som upprättats av UD:s Östersjömiljardsekretariat hade regeringen t.o.m. juni år 2001 beslutat om 69 projekt och 872,448 miljoner kronor inom ramen för den första Östersjömiljarden. Tio olika departement har berett regeringens beslut, och Statsrådsberedningen och Regeringskansliet har svarat för beredningen av var sitt. Mer än hälften av besluten har beretts av UD eller Näringsdepartementet. Dessutom har ett antal av Statsrådsberedningens, UD:s och Näringsdepartementets projekt beretts av Sida och Närings- och teknikutvecklingsverket.

Vattenfall som hade beviljats medel för ett projekt rörande gasturbin till Lettland återtog sin ansökan, varför regeringens beslut upphävdes. Det totala antalet projekt är därmed 68. I juni 2001 var 38 stycken av dessa slutredovisade, medan 27 stycken var avrapporterade men inte slutredovisade.

Av en sammanställning från Östersjömiljardsekretariatet framgår att flertalet projekt t.o.m. oktober 2000 hade haft en inriktning på kunskapsöverföring i vid bemärkelse. De inledningsvis utpekade områdena hade tilldelats sammanlagt 59 % av medlen – energi 20 %, miljö 8 %, infrastruktur 12 %, livsmedel 5 % och kunskapsutbyte 14 %.

Resterande 41 % fördelades på katastrofbistånd (7 %), Visbystipendier1 (22 %), IT (10 %) och övrigt (2 %).

Några länsstyrelser, landsting och regioner samt Stockholms näringslivskontor, totalt tio organisationer, står som mottagare/genomförare av projekt. Det rör sig dock endast om fyra projekt. I projektet Uppföljning av Polen i fokus delas ansvaret av sju organisationer, medan Länsstyrelsen i Södermanland står för två projekt och Länsstyrelsen i Stockholm för ett projekt.

För sammanlagt 44 av projekten genom den första Östersjömiljarden är det 30 olika myndigheter som står som mottagare/genomförare. Det stora flertalet är svenska, men Estlands och Polens miljöministerier står också för var sitt projekt. Den vanligast förekommande svenska myndigheten är Sida som är mottagare/genomförare för sju projekt, medan Riksantikvarieämbetet står för tre projekt. Flertalet myndigheter bl.a. Vägverket, Försvarsmakten, Statens energimyndighet, Svenska institutet, UD och Regeringskansliet står som genomförare för två projekt var. De övriga myndigheterna står som mottagare/genomförare för var sitt projekt.

1Visbystipendier har delats ut inom ramen för Visbyprogrammet. Svenska institutet fick i april 1997 i uppdrag att administrera programmet. Visbyprogrammet skulle bidra till vetenskapligt utbyte med inriktningen på naturvetenskap, ekonomi, juridik och samhällsvetenskap. Sommaren 1998 vidgades inriktningen på programmet till utbyte mellan Sverige och Östersjöländerna inom vetenskap, näringsliv, offentlig

förvaltning samt kultur- och informationsverksamhet.

Antalet företag som står upptagna som mottagare/genomförare av projekt	2001/02:RR14
genom den första Östersjömiljarden är 15 stycken. Det företag som står för	Bilaga
flest projekt är Scandinavian Care Consultants med fyra projekt och Tetra-
Laval med två projekt, medan de övriga står för var sitt.
Organisationer har förekommit i åtta projekt. Baltic Development Forum
står som mottagare/genomförare för två projekt, medan sex andra organisat-
ioner står för var sitt projekt.
Östersjömiljard 2
Av en motsvarande förteckning upprättad inom Östersjömiljardsekretariatet i
början av juni år 2001 framgår att regeringen dittills hade beslutat om 26
projekt och 370 miljoner kronor genom den andra Östersjömiljarden. Av de
fyra beslut som omfattar belopp om minst 20 miljoner kronor är det tre som
ligger inom det egentliga området för Östersjömiljarderna, medan ett gäller
insatser inom ramen för Öresundssamarbetet:

−Marknadsplats Östersjön (109,3 miljoner kronor) – Programmet har erhållit finansiering för budgetåren 1999, 2000 och 2001 och förutsätts fortsätta under hela femårsperioden t.o.m. 2003. I mitten av november 2000 hade Exportrådet tagit emot drygt 1800 förfrågningar. Genom Af- färschansprogramme hade120 svenska företag besökt marknaderna i samarbetsländerna och av dessa företag hade nästan 20 % gjort affärer i regionen.

−Internationell marknadsföring av Öresundsregionen (20 miljoner kronor av en total budget om 60 miljoner).

−Näringslivsutveckling i Östersjöregionen genom Länsstyrelsen i Stockholm (20 miljoner kronor).

−Medfinansiering av tillväxtavtal m.m. för näringslivsutveckling i Östersjöregionen (30 miljoner kronor av 105 miljoner).

För projekt genom den andra Östersjömiljarden finns totalt sex stycken i gruppen länsstyrelser, landsting och regioner med som mottagare/genomförare för fem projekt, medan antalet projekt med övriga myndigheter i denna funktion är elva. Sida står för fyra projekt medan Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) liksom UD står för två var. Då förteckningen upprättades fanns det inte några företag som mottagare/genomförare genom den andra Östersjömiljarden, något som var i enlighet med Östersjöberedningens förslag om att projektmedel inte längre skulle delas ut direkt till företag. I stället ska regeringen uppdra åt myndigheter att fördela medel.

Medfinansiering av tillväxtavtal m.m. för näringslivsutveckling i Östersjö-	2001/02:RR14
regionen	Bilaga

I regeringens beslut i april 2000 (UD1999/1608/EC) om medfinansiering av tillväxtavtal m.m. hänvisas till att Östersjöberedningen hade föreslagit att medel från den andra Östersjömiljarden skulle kunna användas för stöd till länsstyrelsers och kommuners näringslivsinriktade samarbetsinitiativ samt att Östersjörelaterade insatser inom de regionala tillväxtavtalen borde uppmärksammas särskilt. De upprättade tillväxtavtalen visade enligt regeringen att de åtgärder som länen lyft fram och prioriterat i hög grad sammanföll med nationella intressen och med de mål som ställts upp för den andra Östersjömiljarden.

I beslutet angavs vilka typer av åtgärder som skulle prioriteras – sådana som omfattar fler än ett län, som syftar till ökat utnyttjande av EU- programmen Phare och Tacis, som bidrar till samarbetsländernas EU- anpassning, som syftar till att öka utnyttjandet av Interreg-medel samt sådana som genererar en hög grad av medfinansiering.

Regeringen uppdrog åt NUTEK att fördela medel ur anslaget för att medfinansiera projekt inom ramen för de regionala tillväxtavtalen, Interreg III samt även andra projekt inom ramen för lokala och regionala näringslivsinriktade samarbetsinitiativ. NUTEK och övriga berörda statliga myndigheter och organ ska enligt beslutet stödja regionernas arbete med att ta fram former för en professionell och ändamålsenlig genomförandeorganisation som säkerställer hög kvalitet i såväl genomförande som uppföljning och utvärdering av insatserna. Sveriges Exportråd och Sida skulle redan från början bjudas in att medverka i arbetet.

NUTEK ska enligt regeringsbeslutet i samband med den årliga avrapporteringen av de regionala tillväxtavtalen rapportera till Regeringskansliet (UD) om medelsanvändning, ekonomisk redovisning samt mål- och resultatuppföljning.

I beslutet angavs också att regeringen avser att utföra en oberoende utvärdering av medelsanvändningen efter programperiodens slut, möjligen i samband med en utvärdering av anslaget som helhet.

1.2 Hanteringen av Östersjömiljarderna

En bakgrund till revisorernas beslut att genom en förstudie inleda en gransk-
ning av Östersjömiljarderna var att det på olika sätt framkommit att hante-
ringen av den första Östersjömiljarden inte fungerat tillfredsställande.
I granskningspromemorian Svenska miljöinsatser i Baltikum (1998/99:1)
hade Riksdagens revisorer konstaterat att de svenska miljöinsatserna i Balti-
kum hade tre huvudformer med var sina syften: utvecklingssamarbete genom
Östeuropaprogrammet, samarbete för utveckling genom Östersjömiljarden
och samarbete genom klimatpolitiskt motiverade energiinsatser. Oklarheter i
det svenska uppträdandet hade enligt revisorerna uppkommit som en följd av
de olika formerna och motiven för samarbetet.	22

Ansvaret för olika led i hanteringen av insatser genom Östersjömiljarden	2001/02:RR14
hade varit uppdelat både mellan departement och mellan myndigheter och	Bilaga
andra organ. Det hade inte funnits någon självklar instans att vända sig till
för information om insatser genom den första Östersjömiljarden. Verksam-
heten hade varit tämligen anonym och svåråtkomlig, varför möjligheterna till
insyn, kontroll och överblick hade varit begränsade.
Det hade inte funnits några fastställda kriterier för tillväxt och utveckling
att utgå från för den som ansökt om medel. Det hade inte heller funnits några
kända utgångspunkter, mer än i allmänna ordalag, att använda vid prövning
av ansökningar eller för att bedöma projektresultat i förhållande till de över-
gripande målen. En samlad utvärdering av insatserna skulle enligt revisorer-
nas mening därför försvåras.
Näringsutskottet hade i juni 1999 givit riksdagens utredningstjänst i upp-
drag att göra en kartläggning av användningen av den första Östersjömiljar-
den, bl.a. rörande vilka utvärderingar som gjorts, kollisioner med andra stöd
såsom bistånd genom Sida och sysselsättningseffekter.
Riksdagen hade behandlat Östersjömiljarderna i anslutning till tilläggs-
budget 2 för 1999. Finansutskottet (bet. 1999/2000: FiU11) hade härvid
anslutit sig till ett yttrande från näringsutskottet (1999/2000:NU 1y) som
understrukit vikten av en grundlig utvärdering av den första Östersjömiljar-
den – projekt för projekt och av arbetsmetoden som sådan.
Konstitutionsutskottet hade granskat och riktat kritik mot upphandlingar av
konsulttjänster med anledning av det s.k. Polenåret och en IT-satsning i
Östersjöregionen (bet.1999/2000: KU20). I båda fallen hade medel från den
första Östersjömiljarden använts, och i utskottets granskning framkom att
tjänster i vissa fall köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande tilläm-
pats. Otillräcklig dokumentation hade medfört att det fanns oklarheter som
försvårade en bedömning i efterhand.
Regeringen hade hösten 1999 i en redogörelse för utvecklingen av handel
och ekonomiskt samarbete inom Östersjöregionen konstaterat att avsaknaden
av en fast beredningsordning för den första Östersjömiljarden hade haft vissa
nackdelar (skr. 1999/2000:7, s.36-37). Till dessa hörde icke relevanta eller
ofullständiga ansökningar och ett relativt stort löpande upplysningsbehov.
Regeringen hade därför kommit fram till att det behövdes tydliga riktlinjer
och kriterier för medlens användning. Av skrivelsen framgick också att rege-
ringen/UD hade arbetat med att precisera former och rutiner för att bereda
användning av den andra Östersjömiljarden. Vidare deklarerade regeringen
avsikten att utveckla och tillämpa formerna för information, uppföljning,
avrapportering och utvärdering för både den första och den andra Östersjö-
miljarden.
Den Östersjöberedning som regeringen hade tillsatt i slutet av år 1998 hade
också kommit till slutsatsen att det var önskvärt att i ökad utsträckning dele-
gera ansvar till statliga myndigheter och andra statsstödda organ. Beredning-
en hade också lämnat en mängd förslag angående riktlinjer, inriktning, be-
redningsordning och administration.
I förstudien Östersjömiljarderna (2000/01:14) konstaterade Riksdagens
revisorer:
	23

Sammanfattningsvis har det framgått att det finns förutsättningar för att hanteringen av den andra Östersjömiljarden kommer att fungera bättre än för den första. Grunderna för beredningsordningen har blivit tydligare genom att det finns utarbetade riktlinjer som det går att följa, göra medvetna avsteg ifrån eller ändra genom gängse procedurer. Möjligheterna till bra utvärderingar som kan utgöra underlag för politiska beslut har ökat genom att uppföljningssystemen har blivit bättre. Kvar står dock de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av Regeringskansliet – att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. Revisorerna fann det därför motiverat att ytterligare granska dessa förhållanden.

2001/02:RR14 Bilaga

2 Granskningens inriktning och genomförande

2.1Syfte

Hur den ekonomiska redovisningen och kontrollen är upplagd eller sköts var det inom ramen för förstudien svårt att få inblick i. Revisorerna konstaterade dock att en funktion av att de anslagna medlen disponeras av regeringen är att verksamheten i sin helhet inte blir föremål för lika ingående årlig revision som om medlen tilldelats och använts av myndigheter under regeringen. De iakttagelser som bl.a. UD:s Östersjömiljardsekretariat gjort beträffande den första Östersjömiljarden tydde på en hel del brister. I den fortsatta granskningen skulle därför undersökas hur den ekonomiska redovisningen lagts upp.

2.2Inriktning

Riksdagens revisorer har under 2001 i särskild ordning granskat hur styrningen och kontrollen fungerar för anslag till regeringens disposition (rapport 2000/01:7, förslag 2000/01:RR14). Östersjömiljarderna utgör ett av flera exempel som kartlagts översiktligt med avseende på beslutsunderlag, uppföljning, utvärdering och revision. Generella frågor om insyn och kontroll liksom riksdagens krav på rapportering har också behandlats. Speciella frågor om hanteringen av Östersjömiljarderna eller om intern kontroll och ekonomisk redovisning har däremot inte behandlats särskilt i granskningen av anslag till regeringens disposition.

Riksdagens revisorer har sedan 1997 ansvaret för den externa revisionen av Regeringskansliet. Självfallet kan denna granskning inte varje gång bli särskilt djupgående för alla verksamheter. I förstudiearbetet framgick det också att Östersjömiljarderna inte har någon framträdande plats i årsredovisningen för Regeringskansliet.

Denna fortsatta särskilda granskning av Östersjömiljarderna har därför in-	2001/02:RR14
riktats på hur regeringens ekonomiska redovisning av medel genom Öster-	Bilaga
sjömiljarderna är upplagd. Hur de gängse reglerna för en rättvisande och
tillförlitlig redovisning följs har också granskats. Det gäller särskilt frågor
om intern kontroll, möjligheter att i den ekonomiska redovisningen följa de
ekonomiska transaktionerna och upphandlingsförfarandet. Den interna revis-
ionen av verksamheten har också granskats.
Granskningen har sammanfattningsvis inriktats på hur den ekonomiska
redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda pro-
jekt.

2.3	Genomförande
För att undersöka hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna
fungerar har ett granskningsprogram utarbetats (bilaga 1) och genomförts
under perioden maj–juni 2001. Programmet utarbetades efter samma grunder
som Riksrevisionsverket utgår ifrån för verkets årliga revision av statliga
myndigheter. Granskningsprogrammet för Östersjömiljarderna skulle dock
inte som vid en traditionell redovisningsgranskning leda fram till revisions-
berättelse eller revisorsintyg. I stället skulle det ge underlag för en övergri-
pande bedömning av om den finansiella redovisningen skötts enligt god
redovisningssed.
Särskilt har frågor om intern kontroll samt om möjligheter att i den eko-
nomiska redovisningen följa transaktioner och upphandlingsförfarande
granskats. Regeringens styrning av Östersjömiljarderna har behandlats med
utgångspunkt i en granskning av de allmänna rutinerna i projekten under
Östersjömiljarderna. Bedömningar av den ekonomiska redovisningen grun-
dar sig på en granskning av de ekonomiska rutinerna kring projekten och på
stickprovskontroller av redovisningen i projekten.
Bland de projekt som Östersjömiljarderna 1 och 2 består av valdes för
denna granskning ut tio projekt – fem projekt från vardera Östersjömiljarden.
Utöver dessa tio projekt har UD:s Östersjömiljardsekretariat också granskats.
Den första delen av granskningsprogrammet gäller allmänna rutiner och
ska belysa riktlinjer, dokumentation och organisation kring projekten och
Östersjömiljarderna i stort. Den andra delen innefattar ekonomiska rutiner
där även rapportering ingår. Transaktioner, utbetalningar samt olika aspekter
på administrationen och den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljard-
medlen behandlas. Uppgifter om projekten har främst inhämtats genom
intervjuer, men också genom dokumentstudier. De departement som berett
regeringens beslut om projekten har besökts liksom de organisationer som
varit projektgenomförare och projektansvariga. Telefonintervjuer med för
granskningen intressanta personer har vidare genomförts.
Bland Östersjömiljardernas övergripande projekt/projektområden har urval
och avgränsning gjorts med följande utgångspunkter.
Resurser		För att begränsa resursåtgången bestämdes att endast
		tio projekt/projektområden skulle granskas särskilt –	25

	fem för varje Östersjömiljard.
Storlek	För att täcka in så stor del av den totala omslutningen
	som möjligt valdes stora projekt framför små.
Område	För att belysa hela projektområdet valdes projekt från
	olika departementsområden. I vissa fall har därför
	mindre projekt valts framför större.
Projektets	Vid urvalet av projekt från den andra Östersjömiljarden
tidsläge	fick hänsyn tas till hur långt gångna projekten var. För
	att få fram granskningsbara projekt sållades alltför
	nystartade projekt bort.

De tio projekt som med ledning av de ovan angivna utgångspunkterna valts ut för särskild granskning presenteras kortfattat i bilaga 2 och i följande scheman.

2001/02:RR14 Bilaga

Östersjömiljard 1

67projekt

Totalt 950 mnkr

pnr 3

pnr 4

pnr 16

pnr 26

pnr 32

Petmol/S:t

Bussar till

Katastrof-

Projekt

IT-fonden

Petersburg

Baltikum

program Polen

Österled

Jordbruks-

Närings-

Sida

Kultur-

Näringsdepar-

departementet

tementet

Swedfund

Vägverket

KFB

Riksantikva-

Swedfund

delfinansiär

projekt-

granskare

rieämbetet

och

genomförare

projekt-

granskare

genomförare

Tetra Pak

Swede Agri

Stiftelsen

Nutek

Sverige / Ryss-

Sve-

Österled

övertagande

land

rige/Ryssland

delfinansiär

projekt-

projektet

delvis projekt-

genomförare

uppstartare

2001/02:RR14 Bilaga

Östersjömiljard 2

26beslutsområden Totalt ca 370 mnkr

Utrikesdepartem,entet

pnr 1

pnr 12

pnr 13

pnr 14

pnr 18

Exportrådet

Baltic Sea

Lst Stockholm

Nutek

Lst Väster-

Partenariatet

/Norrbotten

Marknadsplats

Landstinget

Medfinansie-

Näringsliv i

Östersjön

Östergötland

ring till-

Barentsregion-

växtavtal

3 Redovisningen

3.1Inledning

I detta kapitel behandlas de olika delarna av vad som kommit ut av det

genomförda granskningsprogrammet beträffande redovisningen av Östersjömiljarderna –

•hur olika delfunktioner varit ordnade och fungerat för den första respektive den andra Östersjömiljarden

•hur olika delfunktioner varit ordnade och fungerat i de tio särskilt granskade projekten

•vilka iakttagelser som gjorts och vilka synpunkter som kan lämnas från ett redovisningsrevisionellt perspektiv.

De redovisningsrevisionella synpunkter som lämnas i olika delavsnitt ska ses som försök att ställa motsvarande krav på den ekonomiska redovisningen och på rutiner m.m. för verksamhet genom Östersjömiljarderna som gäller för övrig statlig verksamhet.

3.2	Redovisningen i stort
Dokumenterade projektrutiner
När den första Östersjömiljarden beslutades fanns det inte några utarbetade
riktlinjer, mer än i allmänna ordalag, för hur medlen skulle fördelas, använ-
das, följas upp och rapporteras.
Genom Östersjöberedningen utarbetades generella riktlinjer för medlens
användning för den andra miljarden. Sedan dess har det inom Regerings-
kansliet utarbetats riktlinjer för hur uppföljning och utvärdering kring Öster-		27

sjömiljarderna ska gå till. Under 2001 har riktlinjerna blivit mer detaljerade,	2001/02:RR14
och de ger därmed en klarare bild av vad Regeringskansliet efterfrågar.	Bilaga
Vid granskningen av de tio utvalda projekten och även för Östersjömiljar-
derna överlag har det framgått att det finns riktlinjer av något slag i rege-
ringsbesluten för de enskilda projekten. I detta avseende skiljer sig dock den
första Östersjömiljardens (ÖM 1) projekt från den andra miljardens (ÖM 2)
projekt. För ÖM 1-projekten har inte projektgenomförarna ställt samman
några rutiner utöver de riktlinjer som angivits i regeringens beslut angående
projektet.
Regeringsbeslutens utformning varierar kraftigt liksom de angivna kraven
och villkoren för olika projekt. I de fall det finns rutiner kring liknande pro-
jekt har dessa använts. Sida och projektet Katastrofprogram Polen (projekt
nr 16, ÖM 1) är ett exempel på detta. Sida har väl utarbetade rutiner kring
liknande projekt och använder samma rutiner för projektet inom Östersjömil-
jarden. Detsamma gäller för Riksantikvarieämbetet som också följer sina
normala rutiner i projektet. Rutiner för hur projektet ska hanteras hos genom-
föraren beskrivs i några fall i delrapporter till det uppföljningsansvariga
departementet eller i den egna projektbeskrivningen. Riksantikvarieämbetet
har inte ställt samman dessa rutiner.
För ÖM 2-projekten har projektgenomförarna i stor utsträckning valt att
utarbeta egna mer detaljerade rutiner utöver de riktlinjer och rutiner som
UD:s Östersjömiljardsekretariat utarbetat. Exportrådet och Marknadsplats
Östersjön (projekt nr 1, ÖM 2) har lagt ut rutiner och riktlinjer på sitt intra-
nät, varför alla som arbetar med projektet enkelt kan nå dem. Verket för
näringslivsutvecklingt (NUTEK) har i sitt program för ansökningar till pro-
jektet angett klara riktlinjer för hur ansökningar till projektet ska utformas.
Iakttagelser
För ÖM 1-projekten fanns det inga generella riktlinjer för medlens använd-
ning eller några preciserande villkor och krav i regeringsbesluten.
För ÖM 2-projekten finns dels generella riktlinjer, dels regeringens beslut
angående projekten. Dessutom har regeringen angett att ytterligare anvis-
ningar kan inhämtas från Östersjömiljardsekretariatet under UD. Regerings-
besluten har dock ofta varit alltför övergripande som ledning för projektge-
nomförarens egna rutiner för hanteringen. När Landstinget i Östergötland
skulle starta projektet Baltic Sea Partenariat (projekt nr 12, ÖM 2) efterfrå-
gade landstingets ekonomisida preciseringar av vad som gällde för den eko-
nomiska redovisningen. Det dröjde innan man fick något svar.
De kontaktade projektgenomförarna har framfört synpunkten att tydliga
rutiner för projekten från Regeringskansliet också skulle bidra till att pro-
jekten kunde komma i gång snabbare.
Sedan april 2001 finns direktiv för avrapportering/slutredovisning.
	28

Följsamhet i förhållande till rutiner och riktlinjer

Enligt kontaktpersonerna i projekten har de alla följt de riktlinjer och rutiner som funnits till hands. För samtliga de särskilt granskade projekten har delrapporter och slutrapporter lämnats enligt de krav som ställts i regeringsbesluten, i flera fall dock med förseningar.

Projektet IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1) i Swedfunds regi är försenat, och slutrapporten beräknas vara klar först i juni 2002, vilket innebär en försening med 2 ½ år.

Någon heltäckande kontroll av huruvida samtliga krav som ställts på projekten varit uppfyllda har av tidsskäl inte varit möjlig inom ramen för granskningen. Det är dock klart att samtliga krav inte varit uppfyllda för de särskilt granskade projekten.

Hur projekten dokumenteras varierar, liksom i vilken utsträckning genomföraren utarbetar egna riktlinjer utöver de mer övergripande krav som Regeringskansliet ställt på projekten.

Sedan Östersjömiljardsekretariatet tillkom 1999 har kraven på uppföljning och utvärdering skärpts. När Marknadsplats Östersjön (projekt nr 1, ÖM 2) inleddes var inte kraven beträffande utvärdering lika höga som de som numera ställs. Exportrådet följer upp verksamheten kontinuerligt – ekonomiskt och med hänsyn till vad verksamheten resulterat i. Under 2001 har rådet initierat en extern slututvärdering av sina två först genomförda delprogram inom ramen för Marknadsplats Östersjön.

Iakttagelser

För vart och ett av de särskilt granskade projekten har det gjorts någon avvikelse i förhållande till rutiner och riktlinjer. Flera projekt har blivit försenade, framför allt för den första miljardens projekt.

Redovisningsrevisionella synpunkter

Genom att ytterligare förtydliga och precisera kraven på projekten skulle det administrativa arbetet i projekten underlättas.

Ansökningar

För den första miljardens projekt ingick det i den tänkta grundmodellen att den som ville driva ett projekt skulle ansöka om medel hos regeringen. För den andra miljardens projekt skulle projektgenomföraren inte kunna söka medel direkt hos regeringen.

Det har därför funnits två huvudtyper av ansökningar – sådana som ställts till regeringen och sådana som ställts till projektansvariga myndigheter eller organisationer. Ansökningarna till myndigheter eller organisationer har kunnat utgå från program för ansökningar.

Sedan tillkomsten av ÖM 2 ska inte projektansökningar lämnas till regeringen. Formerna för ansökningar till projektgenomföraren (myndighet eller organisation) varierar.

2001/02:RR14 Bilaga

För NUTEK:s Östersjömiljardprojekt Medfinansiering tillväxtavtal (pro-	2001/02:RR14
jekt nr 14, ÖM 2) inom ramen för tillväxtavtalen har ansökningsförfarandet	Bilaga
förändrats. NUTEK har vid två tillfällen gått ut med inbjudningar att in-
komma med projektansökningar, genom annonseringar i rikstidningar och
genom verkets hemsida. Varje ansökningstillfälle har givit 40–50 ansökning-
ar. Tanken med detta förfarande är att NUTEK vid behov ska kunna väga
projekten sinsemellan. Ansökningarna blir därmed mer enhetligt uppställda
och enklare att kontrollera och utvärdera. Dessutom dokumenteras alla av-
slag och motiven till dessa.
Iakttagelser
Förfarandet med ansökningar innebär att någon upphandling ofta inte blivit
aktuell. I de fall regeringen har beslutat om ansökningarna har det inte fun-
nits någon möjlighet att överklaga, eftersom förvaltningslagens bestämmel-
ser om överklagande inte är tillämpliga på regeringsärenden.
Redovisningsrevisionella synpunkter
Projektansökningar som lämnas till en myndighet som fått i uppgift att be-
reda ansökningar om projektmedel bör dokumenteras, och besluten bör mo-
tiveras. Detta för att uppföljning och överklagande av myndighetsbeslut ska
kunna genomföras. Regeringens och Regeringskansliets riktlinjer borde
kunna förtydligas genom att det anges att bestämmelserna i förvaltningslagen
(1986:223) om överklagande och motivering av beslut ska tillämpas.
Organisationen för projekten
I organisationen kring de respektive projekten finns en markant skillnad
mellan ÖM 1 och ÖM 2. För projekten under ÖM 1 ser vi en betydligt kom-
plexare organisation än för projekt under ÖM 2.
Projektet Petmol (projekt nr 3, ÖM 1), är ett exempel på en sådan kompli-
cerad organisation. Det centrala ansvaret ligger på Jordbruksdepartementet.
Från början ansökte Swede Agri och Tetra Laval om anslag ur ÖM 1. Tetra
Laval drog sig sedan ur men har ändå varit delaktigt i projektet. Swede Agri
blev då ensam projektgenomförare. Swedfund fick i uppdrag att granska
projektet och dess rapportering till departementet.
Ett liknande projekt är Österled (projekt nr 26, ÖM 1). Ansökan till rege-
ringen kom från Stiftelse Österled och Göteborgs stad. Kulturdepartementet
uppdrog åt Riksantikvarieämbetet att svara för projektet. Stiftelse Österled
skulle genomföra projektet.
När flera parter är inblandade blir det komplicerat och svårt att få inform-
ation om projekten, något som inte underlättas när projekten dragit ut på
tiden och personal i organisationerna kring projekten har slutat och nya till-
kommit. Härtill kommer att det centrala ansvaret för ÖM-projekten legat på
olika ställen i Regeringskansliet.
	30

Ett undantag bland de särskilt granskade ÖM 1-projekten utgörs av Sida-	2001/02:RR14
projektet Katastrofprogram Polen (projekt nr 16, ÖM 1), som Sida hade	Bilaga
direkt ansvar för. I de övriga ÖM 1-projekten är fackdepartementet inblandat
i större utsträckning än i projekten under ÖM 2.
För ÖM 2-projekten är ansvaret utlagt på en projektansvarig myndighet.
Det centrala ansvaret ligger på UD och dess Östersjömiljardsekretariat. An-
svaret är klart fördelat. För ÖM 2-projekten är det dessutom betydligt enklare
att inhämta uppgifter, eftersom informationen finns hos den ansvariga myn-
digheten. Trots detta finns det även bland ÖM 2-projekten exempel på kom-
plicerade organisationer. Länsstyrelsen i Stockholm har sålunda en rad sam-
arbetsparter i sitt projekt Medfinansiering av tillväxtavtal (projekt nr 14, ÖM
2). De största är Stockholms läns landsting, Stockholms stad och Svenska
Kommunförbundet. Den stora skillnaden gentemot ÖM 1-projekten är att
ansvaret är tydligt angivet och uppdraget ställt till Länsstyrelsen.
Iakttagelser
Organisationen för hanteringen av särskilt den första Östersjömiljarden har
varit komplicerad och otydlig. För vissa projekt är det svårt att få fram in-
formation och svårt att få tag på någon ansvarig person hos projektgenom-
förarna.
Redovisningsrevisionella synpunkter
I vissa projekt är ansvaret fördelat på alltför många personer. Med enklare
organisation skulle ansvarsfördelningen kunna vara tydligare och uppfölj-
ningen underlättas.
Att följa tidsramen för projektet
De flesta projekt under ÖM 1 har blivit försenade. Av de granskade pro-
jekten har fyra av fem projekt blivit förlängda. Det gäller även Sida-projektet
Katastrofprogram Polen (projekt nr 16, ÖM 1). Även om det inte var uppsatt
någon tidsram för projektet var det knappast tänkt att det skulle ta mer än tre
år att genomföra.
Enligt projektgenomförarna var anledningen till förseningarna oftast svårig-
heter i kontakten med mottagarlandet. Man hänvisar till problem rörande
kulturella skillnader, språk eller institutioners samarbete, som lett till att
projekten försenats vid starten. Det projekt som dragit ut längst över tiden är
IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1), som startade i juli 1998 och skulle ha varit
avslutat under 1999. I juni 2001 beräknades projektet vara klart den 30 juni
2002. Det innebär en försening på två och ett halvt år.
Vägverkets projekt Bussar till Baltikum (projekt nr 4, ÖM 1) har kritiserats
av Kommunikationsforskningsberedningen just för att det tog sådan tid att
starta verksamheten. Först efter sju–åtta månader kom projektet i gång.	31
	31

Projektet kritiserades också för brister i planeringen. Av 68 projekt inom	2001/02:RR14
ramen för den första Östersjömiljarden har 42 projekt slutredovisats, medan	Bilaga
27 återstår.
För den andra miljardens projekt gällde i juni 2001 att endast ett projekt
var försenat. Projekten är dock inte slutrapporterade ännu. Förseningar kan
därför uppkomma även i dessa. Även för ÖM 2-projekten har de kontaktade
personerna påtalat att det lätt blir fördröjningar i inledningsfasen. Projektge-
nomförarna har dock varit bättre förberedda på detta. Länsstyrelsen i Väster-
botten uppger exempelvis att projektet Näringslivsutveckling i Barentsreg-
ionen (projekt nr 1, ÖM 2) möjligen inte kommer att vara avslutat vid den
utsatta tiden – december 2003. Eftersom regeringsbeslutet kom sent, och
inledningsfasen var trög, kan längre tid komma att behövas.
Iakttagelser
Generellt gäller för den första Östersjömiljarden att tidsramarna för projekten
inte hållits. Det framgår bl.a. av att 21 projekt fortfarande inte var slutförda i
juni 2001. Av den andra miljardens projekt förväntas fler projekt bli klara i
utsatt tid.
Genomförandet av projekten
Av de personer som kontaktats rörande projekten är det inte någon som anser
att projekten varit förknippade med några stora problem. Däremot har mindre
problem uppstått i alla projekt. Som exempel kan nämnas projektet Kata-
strofprogram Polen (projekt nr 16, ÖM 1) som Sida har genomfört. När
regeringen uppdrog åt Sida att hålla i projektet bestämdes också vilka entre-
prenörer som skulle anlitas av Sida.
En kommitté hade arbetat med att identifiera insatser och att utarbeta rikt-
linjer för finansiering av insatser. Stöd skulle enligt riktlinjerna utgå i form
av gåva för finansiering av ett kontrakt mellan svensk och polsk part. Sida
skulle stå för den svenska gåvan och betala ut medlen.
Sverige eller Sida handlade inte upp utan mottagarlandet Polen valde ut de
svenska parterna. Sida upphandlade däremot en konsult för att utvärdera
projektbeskrivningar som projektgenomföraren skickat in till styrelsen.
Genom konstruktionen med gåva och finansiering av kontrakt var inte Sida
upphandlande part enligt lagen om offentlig upphandling (LOU 1992:1528).
Lagens bestämmelser var därför inte tillämpliga.
Sida ska enligt sin instruktion (1995:869) inom ramen för sin verksamhet
främja medverkan av svenska organisationer, institutioner och företag i ut-
vecklingssamarbetet. Därför måste Sida ständigt väga instruktionens krav
mot bestämmelserna i LOU.
Enligt riktlinjerna för katastrofinsatserna i Polen skulle svenska företag i
normalfallet stå för vissa insatskomponenter, medan den polska parten för-
väntades stå för alla lokala kostnader. Vissa problem uppstod härvid för Sida
när de polska parterna begärde produkter som de svenska leverantörerna inte
kunde tillhandahålla.
	32

För projektet Baltic Sea Partenariat (projekt nr 12, ÖM 2) som drivits av	2001/02:RR14
Landstinget i Östergötland uppger den som från landstingets sida svarat för	Bilaga
den ekonomiska redovisningen av projektet att organisationen varit alltför
komplicerad och byråkratisk. Detta hade medfört tidsfördröjningar innan
besked kunnat lämnas till projektgenomförarna.
Mejeriprojektet Petmol (projekt nr 3, ÖM 1) som drivits av Swede Agri
var inne i ett kritiskt skede, när den ekonomiska krisen i Ryssland blev ett
faktum i augusti 1998. Under 1999 drabbades området också av torka.
Projektet höll på att gå i stöpet, eftersom mjölkkonsumtionen sjönk dras-
tiskt. När krisen passerat och ekonomin vänt uppåt kom också projektet i
gång. I september 2000 beslutade regeringen om en förlängning av projektet.
För några projekt har de kontaktade personerna uppgivit att resultaten varit
mindre lyckade. Detta gäller exempelvis för projektet Bussar till Baltikum.
(projekt nr 4, ÖM 1). Vid utvärdering av projektet konstaterades att målet för
sysselsättning i Sverige inte uppnåtts och att kunskapsöverföringen till mot-
tagarländerna inte fungerat enligt planen.
Vidare har tidsaspekten utgjort ett problem i nästan alla projekt bl.a. bero-
ende på att kontakterna med parterna i samarbetsländerna har försenats. Vid
exempelvis Länsstyrelsen i Stockholm uppger den ekonomiansvarige för
länsstyrelsens projekt, att fakturor skrivna på ryska inte är lätta att tyda,
vilket medför att de blir svåra att kontrollera.
Iakttagelser
Särskilt kritisk synes inledningsfasen av flera projekt ha varit. Bland annat
är det då som de stora tidsförskjutningarna har uppstått.
När gängse upphandlingsregler åsidosatts såsom för IT-fonden (projekt nr
32, ÖM 1) eller inte varit tillämpliga såsom för Katastrofprogram Polen
(projekt nr 16, ÖM 1) har detta medfört stora problem för genomförandet av
projekten.
Dokumentation av projekten
För att granska dokumentationen av projekten har regeringsbeslut i ärendet,
delredovisningar, slutredovisningar och projektbeskrivningar efterfrågats. I
samtliga granskade projekt finns regeringsbeslut och redovisningar (både
del- och slutredovisningar). Fundamentala dokument såsom projektbeskriv-
ningar saknas i en del fall. Även vissa andra dokument saknas. Det har redan
påtalats att det saknas interna rutinbeskrivningar i flera projekt. Utbetal-
ningsorder och rekvisitioner saknas för vissa av ÖM 1-projekten. Ekonomi-
enheten på UD kan dock ange hur mycket som betalats ut, men det går inte
att följa eller kontrollera de administrativa rutinerna i projekten. För flertalet
av de särskilt granskade projekten har det varit svårt att få tillgång till efter-
frågad dokumentation från projektgenomföraren. En förklaring till detta är
att dokumentationen varit bristfällig.
Regeringens och framför allt UD:s/Östersjömiljardsekretariatets enda kon-
troll av projekten är genom de krav på delredovisningar och slutredovisning-
	33

ar som ställs i regeringsbesluten. För Regeringskansliets kontroll av pro-	2001/02:RR14
jekten är regeringsbeslutens utformning i detta avseende av yttersta vikt. I	Bilaga
juni 2001 var fyra av de särskilt granskade ÖM 1-projekten slutredovisade
och det femte projektet förväntades lämna slutredovisning inom kort. Inget
ÖM 2-projekt var slutredovisat och endast ett var avslutat.

Iakttagelser

Att vissa del- och slutredovisningar lämnas för sent leder till sämre kontroll från UD:s sida.

Övergripande dokumentation finns och är i stort tillfredsställande. Redovisningarna är i vissa fall väldigt omfattande dokument med uttömmande analyser. I andra fall består de av något enskilt blad med en kort kommentar om hur projektet framskrider. Även i detta avseende kan en utveckling till det bättre noteras från ÖM 1 till ÖM 2.

Hantering av överrespektive underskott av anslagsmedel

Rutiner för överblivna medel har tidigare saknats. Östersjömiljardsekretariatet uppger att frågan om hur överskott respektive underskott ska hanteras har lösts efter hand. Sedan hösten 2000 anges det i regeringsbesluten att och hur överskott ska betalas tillbaka.

Den nya ordningen hade dock ännu inte fått genomslag då intervjuerna för granskningen genomfördes (april–maj 2001). Av de tio särskilt granskade projekten var det i juni 2001 åtta som haft eller förväntades få överskott av medel. Två av dessa är från ÖM 1 och för dessa har problemet redan lösts. I det ena fallet, projektet Petmol (projekt nr 3, ÖM 1) i S:t Petersburg, gällde det överblivna inventarier som såldes till en av projektgenomförarna. I det andra fallet gällde det projektet Bussar till Baltikum, (projekt nr 4, ÖM 1) som placerade överblivna medel som en förskottsbetalning för kommande behov av reservdelar hos en privat entreprenör. Inte någon av de personer som kontaktats rörande projekten, inte ens de projektansvariga på respektive fackdepartement, kunde ge ett tydligt svar på vad som gällde.

Iakttagelser

Regeringen hade tidigare varken genom Östersjömiljardsekretariatet eller på annat sätt dokumenterat några principer eller rutiner för hur överskott på projektmedel ska hanteras. Först under hösten 2000 fördes det in i regeringsbesluten hur överskott skulle hanteras. Från några av de intervjuade har det framförts, att de efterfrågat rutiner för hanteringen av överskott utan att få något egentligt svar. För åtta av de tio särskilt granskade projekten förväntades överskott. För två av dessa hade hanteringen av överskott lösts.

Förändring av regeringens styrning sedan projektstarten

Alltsedan UD inrättade Östersjömiljardsekretariatet har det pågått arbete med att utarbeta noggrannare riktlinjer för uppföljning och utvärdering. Sekretari-

atet uppger att riktlinjerna preciserats efter hand. Bland annat har styrningen		2001/02:RR14
förändrats genom att utformningen av regeringsbesluten standardiserats.		Bilaga
Direktiv för avrapportering och riktlinjer för anslaget bifogas regeringsbe-
sluten. Formerna för samråd vid beredning och genomförande av insatser har
också utvecklats.
Två genomförare av	ÖM 1-projekt uppger också att styrningen blivit
bättre sedan sekretariatet tillkom. För de tre övriga särskilt granskade ÖM 1-
projekten uppges att man inte noterat någon skillnad i styrningen från rege-
ringen.
För tre av de särskilt granskade ÖM 2- projekten uppgavs att riktlinjerna
stramats upp efter hand, medan två genomförare av tämligen nystartade
projekt inte hade någon uppfattning om detta. Av de fem uppföljningsansva-
riga departementshandläggare som intervjuats om ÖM 1-projekt var det bara
en som ansåg att riktlinjerna för uppföljning och utvärdering hade skärpts
sedan starten.
Iakttagelser
Sedan tillkomsten av Östersjömiljardsekretariatet i slutet av 1999 har riktlin-
jer för uppföljning av projekten utarbetats. Dessa har dock inte fått fullt
genomslag. De närmast ansvariga departementshandläggarna vid fackdepar-
tementen sade sig i flera fall inte känna till avvikelser som gjorts från de
uppställda kraven.
Motiv för verksamhet genom Östersjömiljarderna
Bland de organisationer	som kontaktats angående de tio granskade pro-

jekten fanns två myndigheter som normalt bedriver liknande verksamhet – Sida och Riksantikvarieämbetet.

Sida uppger att man utan ÖM-medel inte skulle ha bedrivit just denna verksamhet. Genom att man har dispositionsrätten till anslaget kan verket använda sina vanliga rutiner i projektet, även om man utan ÖM-medel inte skulle ha bedrivit just det projektet.

Riksantikvarieämbetet driver även i sin ordinarie verksamhet liknande projekt som med ÖM-medel men inte i den här storleksordningen. Också ämbetet kan använda sina vanliga rutiner vid genomförandet.

För de övriga projekten uppges att Östersjömiljardsmedlen är speciella och skiljer sig från vanliga anslag och verksamheter. Projektmedlen ses som unika, och verksamheten som bedrivs för dessa medel skulle inte ha funnits utan dem. För två av de tio projekten är frågan inte aktuell, eftersom projektgenomförarna annars inte bedriver anslagsfinansierad verksamhet. Dessa två är Swedfund-projektet IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1) och Petmolprojektet genom Swede Agri AB (projekt nr 3, ÖM 1)

Iakttagelser

För de flesta projekten uppger de projektansvariga myndigheterna/bolagen, att verksamheten genom Östersjömiljarderna bidrar till något speciellt utöver den ordinarie verksamheten. Men det är ändå befogat att ställa frågan om inte verksamheten genom Östersjömiljarderna skulle kunna ingå i myndigheternas uppgifter. Medlen skulle då föras över till myndigheterna direkt i stället för att stå kvar till regeringens disposition, och verksamheten skulle redovisas genom den vanliga årsredovisningen.

2001/02:RR14 Bilaga

3.3Ekonomiska rutiner för projekt genom Östersjömiljarderna

Den ekonomiska delen av granskningen har inriktats mot projektens rutiner och framför allt på hur transaktionerna går att följa från regeringen till projektgenomförarna. I detta avsnitt behandlas de tio särskilt granskade projekten.

Redovisningen av det enskilda projektet i förhållande till redovisningen av den ordinarie verksamheten

En förutsättning för god kontroll av den ekonomiska redovisningen är att
anslagsmedlen för särskilda projekt får eget kontonummer och skiljs från den
vanliga redovisningen med eget projektnummer, insatsnummer eller kost-
nadsbärarnummer. Vid granskningen har det framkommit att samtliga grans-
kade projekt i båda Östersjömiljarderna har skilt redovisningen av projekt-
medlen från den vanliga redovisningen.
Tillvägagångssättet varierar något för projektgenomförarna, men det har i
samtliga granskade fall varit möjligt att överblicka vilka medel som hör till
Östersjömiljarderna. I samtliga fall har speciella konton i redovisningen satts
upp. I några fall har projektet fått ett eget projektnummer i redovisningen och
ett eget kostnadsställe. Som exempel kan nämnas Swede Agri AB och pro-
jektet Petmol (projekt nr 3, ÖM 1). Företaget har lagt upp ett eget konto med
projektnummer för projektet. I redovisningen har projektet därefter blivit en
egen resultatenhet.
Sida behandlar medel genom Östersjömiljarderna som ett vanligt anslag.
Projekten fått ett eget insatsnummer, varför det är lätt att följa upp ekono-
misk information och få ut rapporter. Denna rutin har Sida för alla sina pro-
jekt.
Medel genom Östersjömiljarderna har i de flesta av de granskade pro-
jekten rekvirerats från UD av projektgenomföraren. I två fall har det varit
annorlunda, för Sida-projektet och för Exportrådets projekt, där projektge-
nomförarna haft dispositionsrätten. När projektgenomföraren fått disposit-
ionsrätt ställs medel till projektgenomförarens förfogande direkt från ansla-
get, vanligtvis på årsbasis. För Sida fördes medlen över i en samlad pott.
För Exportrådets del har förfarandet ändrats; numera förs medlen över
med en tolftedel varje månad.
Sedan Östersjömiljardsekretariatet inrättats har UD genom sekretariatet ett
större ansvar och svarar för en större del av samordningen.	36

För de båda miljardernas projekt har medlen rekvirerats från UD av pro-	2001/02:RR14
jektgenomföraren. För ÖM 1-projekten låg det ekonomiska ansvaret för	Bilaga
projekten hos fackdepartementen, medan det nu ligger hos UD.
Iakttagelser
För att ekonomiska uppföljningar ska vara möjliga krävs att anslagsmedel är
uppdelade på respektive anslag. För samtliga de granskade projekten har
uppföljning varit möjlig. De tio projekten har lagt upp egna konton för an-
slagsmedel från Östersjömiljarderna med speciella kontonummer och insats-
nummer. Däremot uppstår problem när själva redovisningen ska granskas,
eftersom det finns lika många olika redovisningssystem som det finns pro-
jektgenomförare.
Att ansvaret för utbetalningar av medel numera ligger hos Östersjömil-
jardsekretariatet underlättar processen att rekvirera medel. För ÖM 1-
projekten har det departement som berett ärendet fram till regeringsbeslutet
haft fortsatt ansvar för projektet till dess slutförande. I ansvaret har då ingått
att bekräfta utbetalningsorder, något som lett till komplicerade ansvarsfrågor
inom Regeringskansliet.
Krav på mottagarens ekonomiska redovisning
På de projektansvariga ställs krav från regeringen genom regeringsbeslut
gällande projekten. Dessa krav kan variera i omfattning och grad. För ÖM 1-
projekten varierade nivån på de uppställda kraven och riktlinjerna i hög
grad. För ÖM 2-projekten har fler krav ställts och riktlinjerna varit tydligare
än i ÖM 1. Till samtliga regeringsbeslut om projekt genom anslaget Närings-
livsutveckling i Östersjöregionen (ÖM 2) har det bifogats en sida med rikt-
linjer för användning, något som saknades för ÖM 1-projekten. Sedan april
2001 finns övergripande direktiv för avrapportering/slutredovisning för ÖM
2-projekten.
De projektansvariga ställer i sin tur krav på dem som ansöker om att ge-
nomföra projekten. Nivån på dessa krav varierar också från projekt till pro-
jekt. För Petmolprojektet (projekt nr 3, ÖM 1) som genomfördes av Swede
Agri finns det inga andra krav än de som ställts i regeringsbeslutet. Swede
Agri är projektgenomförare och har ingen annan under sig.
I projektet Österled (projekt nr 26, ÖM 1) är Riksantikvarieämbetet pro-
jektgenomförare och har ställt krav på god redovisning och löpande bokfö-
ring av projektmedlen från stiftelsen Österled som arbetar med projektet.
Sida ställer krav på sina projektgenomförare genom att kontrollera att
motparten har F-skattebevis och driver en seriös firma.
I några projekt används den s.k. etappmodellen. Modellen innebär att pro-
jektgenomförare får en liten del av medlen utbetalada och sedan måste in-
komma med en rapport över användningen av dessa medel för att få ut nästa
del av medlen. Detta har tillämpats för IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1) som
drivits av Swedfund. Även NUTEK och Länsstyrelsen i Stockholm och
Länsstyrelsen i Västerbotten använder någon form av denna metod. NUTEK
	37

skriver in i sina beslut att projekten ska genomföras under viss tid. Avsteg		2001/02:RR14
från denna tidplan förutsätter att NUTEK tar upp frågan och eventuellt änd-		Bilaga
rar sitt beslut.
Iakttagelser
Det har framgått att tydliga och enhetliga krav från regeringen och Rege-
ringskansliet	befrämjar organisationen och uppföljningen av projekten.
Omvänt försvårar varierande och otydliga krav organisationen och uppfölj-
ningen. Intervjuade projektledare menar att kraven på den ekonomiska redo-
visningen av	ÖM 1-projekten var otydliga, och de få riktlinjer som gavs var

också otydliga. För ÖM 2-projekten har kraven på den ekonomiska redovisningen varit tydligare. Östersjömiljardsekretariatets direktiv (april 2001) för avrapportering/slutrapportering av ÖM 2-projekten är dock inte direkt tilllämpbara.

Redovisningsrevisionella synpunkter

Den ovan beskrivna etappmodellen borde kunna fungera för samtliga projekt som har ansökningsrutiner. Den borde vara en bra kontrollordning för projektmedlen och för redovisningen av dem.

Direktiven för avrapportering/slutredovisning borde kompletteras med en mall för den ekonomiska redovisningen.

Säkerställande av den ekonomiska redovisningen

För att säkerställa ekonomisk information kan man utsätta den för kontroll av någon oberoende part. På ÖM 1-projekten ställdes inga sådana krav från regeringens sida.

Det finns dock några exempel på att kontroll av den ekonomiska redovisningen har genomförts. I projektet genom Swede Agri AB fick Swedfund i uppdrag att utvärdera projektet. Swedfund kontrollerade då den ekonomiska informationen och godkände den. I de övriga fyra särskilt granskade ÖM 1- projekten har det inte förekommit någon liknande kontroll. I stället går projektgenomförarna på egen hand igenom redovisningen för att se om den uppvisar rimliga resultat.

Regeringskansliet har i sin tur inte kontrollerat den ekonomiska redovisningen utan har konstaterat att den finns och att den är rimlig. I ett fall har handläggaren vid det berörda fackdepartementet vidarebefordrat rapport från genomförare till UD utan att gå igenom rapporten.

ÖM 2-projekten har ännu inte heller utsatts för extern kontroll. I de flesta projekten genomförs dock någon form av intern kontroll. Östersjömiljardsekretariatet uppger att man avser få till stånd sådan när projekten är slutförda. Länsstyrelserna i Stockholm, Västerbotten och Norrbotten samt Landstinget i Östergötland utför intern kontroll av sina projekt vid ekonomienheten. De har också internrevisorer som granskar vissa projekt. Skulle dessa internrevi-

sorer ha några anmärkningar ska den projektansvarige gå vidare och kontrol-	2001/02:RR14
lera med projektgenomföraren.	Bilaga
Östersjömiljardsekretariatet har senare ställt krav på att ekonomisk redo-
visning ska styrkas av revisor, något som dock inte hunnit få genomslag i de
granskade projekten. Av de fem granskade projekten i ÖM 2 har endast ett
projekt lämnat intyg från revisor om att rapporten är rimlig.
Iakttagelser
Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska
redovisningen inte kontrollerats alls, medan andra kontrollerats relativt ingå-
ende. I stort sett ingen kontroll har utförts genom Regeringskansliet. Undan-
taget är Swede Agris projekt Petmol (projekt nr 3, ÖM 1), för vilket depar-
tementshandläggare varit hos Swede Agri och granskat redovisningen. I de
flesta fallen görs ingen ingående granskning av ÖM-medlen. Ofta genomförs
i stället viss genomgång av rapporterna med den uppföljningsansvarige vid
fackdepartementet. Detta förutsätter att fackdepartementen genomfört kon-
troll av rapporterna. Bland de särskilt granskade projekten finns ett exempel
på att handläggaren inte ens läst rapporten från genomföraren utan endast
vidareförmedlat den till UD. Denna ordning leder till att vissa rapporter inte
blir föremål för kontroll och att den ekonomiska redovisningen inte granskas
alls.
Krav på den ekonomiska redovisningen från projektgenomföraren
Flera av de projektansvariga organisationerna ställer krav på hur den ekono-
miska redovisningen ska presenteras och vilka underlag som ska bifogas.
Även i detta fall är det markant skillnad mellan de båda Östersjömiljarderna
men också mellan projekten inom respektive Östersjömiljard. Bland ÖM 1-
projekten kan nämnas Petmolprojektet (projekt nr 3, ÖM 1) som drevs av
Swede Agri. De enda krav på ekonomisk redovisning som angavs i rege-
ringsbeslutet var att budgeten skulle följas. I regeringsbesluten angående
Vägverkets projekt Bussar till Baltikum (projekt nr 4, ÖM 1) fanns det inga
krav på den ekonomiska redovisningen. Detsamma gällde för Sida-projektet
Katastrofprogram Polen (projekt nr 16, ÖM 1).
För ÖM 2-projekten är kraven på den ekonomiska redovisningen lika för
samtliga projekt. Men kraven har inte varit mer preciserade än att den eko-
nomiska redovisningen ska inrapporteras till regeringen. Sedan april 2001
finns direktiv för avrapportering/slutredovisning som Östersjömiljardmil-
jardsekretariatet utarbetat. Dessa innehåller också ett kort och översiktligt
avsnitt om ekonomisk redovisning, men det anges inte tydligt vilken redo-
visning som projektgenomförarna ska lämna.
I nästa led ställer de projektansvariga krav på projektgenomförare om ge-
nomföraren är en annan organisation. Det finns bland de särskilt granskade
projekten flera exempel på att myndigheter som i sin tur ger projektmedel
vidare för genomförande av olika delprojekt ställer hårdare krav än de som
ställts i regeringsbeslut eller genom Regeringskansliet. De projektansvariga
	39

vill då ha in underlag antingen i form av verifikat eller i form av transakt-	2001/02:RR14
ionslistor från huvudbok. Av de sju projekt som vidareförmedlar projektme-	Bilaga
del ställer sex sådana krav.
Iakttagelser
Myndigheter har ofta ställt hårdare krav på projektgenomförare än de krav
regeringen ställt på myndigheter som arbetar med ÖM-projekten. Myndig-
heterna kräver in någon typ av underlag och utför en noggrann granskning av
dessa. Regeringskansliet kräver inte in något ytterligare underlag till slutrap-
porter eller delrapporter. I något fall har rapporten inte granskats alls.

Transaktionslistans ändamålsenlighet och överensstämmelse med projektets syfte

Med transaktionslista menas en specifikation av det konto projektmedlen placeras på hos projektansvariga. Denna transaktionslista bör visa hur stor insättningen på kontot är samt vilka kostnader som dragits ifrån kontot. De kostnader som dragits från kontot bör stämma med projektets syfte och budget. De kostnader som finns upptagna bör kunna relateras till verksamhet som kan antas behövas i projektet. I redovisningen hos projektansvariga har nio av tio projekt lämnat in en transaktionslista. Dessa transaktionslistor ser olika ut beroende på olika redovisningssystem hos de projektansvariga. Samtliga transaktionslistor bedöms uppfylla de grundläggande kraven. De innehåller projektets intäkter och kostnader. Men de totala saldona för projekten har inte alltid stämt med vad som betalats ut till projekten. För de särskilt granskade projekten har skillnaden berott på fördröjda fakturor som ännu inte konterats och registrerats av ekonomiansvarig, vilket är en rimlig förklaring. Sådana avvikelse är heller inte omfattande.

Iakttagelser

Någon påtaglig skillnad mellan ÖM 1-projekten och ÖM 2-projekten beträffande hur intäkter och kostnader specificeras i redovisningen har inte framgått vid genomgången av de särskilt granskade projekten. En djupare och mer omfattande genomgång skulle behövas för att kunna säkerställa projektens kostnader. De transaktionslistor som kontrollerats inom ramen för revisorernas granskning har varit i överensstämmelse med projektets syfte.

Stickprovskontroller

Avsikten var att transaktionskontrollen av de särskilt granskade projekten skulle genomföras genom stickprovskontroll på verifikationer. Verifikation-

erna skulle sedan kontrolleras för att fastställa den grundläggande löpande	2001/02:RR14
bokföringen. Sådan stickprovskontroll har av resursskäl endast varit möjlig	Bilaga
för tre projekt. För vissa av projekten har organisationens utformning försvå-
rat inhämtningen av material.
De tre projekt för vilka stickprovskontroller gjorts har inte uppvisat några
brister i kontrollen, och de har således en tillfredsställande bokföring. Den
kontroll som utförs i projekten görs ofta hos projektansvarig och gäller rekvi-
sitioner från projektgenomförarna. Dessa rekvisitioner grundar sig i några
fall på upparbetade kostnader och i några fall på förskott.
Iakttagelser
Redovisningen av de projekt för vilka stickprovskontroller genomförts har
inte uppvisat några större brister. Om redovisningen är rättvisande mera
generellt går det dock inte att uttala sig om. För att konstatera detta krävs en
ingående undersökning av varje projekt med underliggande projektgenomfö-
rare. En analys av kostnaderna för varje delprojekt skulle krävas. För de tre
projekt för vilka stickprovskontroller gjorts kan transaktionskontrollen be-
dömas vara tillfredsställande liksom de rekvisitionslistor som kontrollerats
mot underliggande rekvisitioner.

Externa medfinansiärer

Åtta av de tio särskilt granskade projekten har haft någon medfinansiär. För Katastrofprogram Polen (projekt nr 16, ÖM 1) var Sida enda finansiär, och för Vägverkets projekt Bussar till Baltikum (projekt nr 4, ÖM 1) fanns det inte heller någon medfinansiär.

Projektet Petmol (projekt nr 3, ÖM 1) i Swede Agris regi har inte heller haft någon medfinansiering, Tetra Laval Credit anser dock att företaget finansierat vissa delar av projektet. Dessa delar utgjorde emellertid en liten del i sammanhanget.

För de tillväxtavtal som NUTEK och Länsstyrelserna i Stockholm och Västerbotten/Norrbotten (projekt nr 13, 14 och 15, ÖM 2) ansvarar för är det ett krav från regeringens sida att det ska finnas medfinansiärer till 50 % av projektets budget. Om det skulle saknas medfinansiering, betalas projektmedlen inte ut. För Marknadsplats Östersjön (projekt nr 1, ÖM 2) är det endast en liten del som medfinansieras av de sökande företagen. En förklaring som uppges till den ringa medfinansieringen är att det tagits ut en deltagaravgift om 12 000 kronor.

Vissa projekt har organisationer där parter i projektet delfinansierar vissa delar. I projekt Österled (projekt nr 26, ÖM 1) angav parterna i ansökan att medfinansiering skulle ske. Riksantikvarieämbetet har i detta fall hållit i sär redovisningen av medlen. För de särskilt granskade projekten synes medfinansieringen inte ha utgjort något större problem.

2001/02:RR14 Bilaga

Redovisningsrevisionella synpunkter

Genom medfinansiering framgår det att flera parter tror på projektet. Tanken med medfinansiärer är också att de bidra till att effekten av Östersjömiljarderna blir större. För att det ska gå att bedöma om detta syfte uppnås är det väsentligt att hålla i sär medel från Östersjömiljarderna och medel från andra finansiärer. I de särskilt granskade projekten har detta fungerat. För de projekt där medfinansiering förekommer finns redovisning av hur ÖM-medlen använts.

Löpande bokföring

För de tre bland de särskilt granskade projekten för vilka transaktionslista lämnats är bedömningen att det finns löpande bokföring. Det går dock inte att på denna grund bedöma om den löpande bokföringen för Östersjömiljarderna som helhet är tillfredsställande. För de tre projekt där stickprovsgranskning varit möjlig är den löpande bokföringen tillfredsställande. Bokföringen har granskats utifrån underliggande verifikat och dess nummer. Finns det en transaktionslista med verifikationsnummer där datum för verifikatet anges kan man göra bedömningen att det finns en löpande bokföring. En sådan kontroll har alltså varit möjlig för tre av tio projekt. Även i de projekt där verifikat inte existerar har rekvisitioner från projektgenomförare dock kunnat kontrolleras och befunnits vara i ordning.

Iakttagelser

Överlag förefaller bokföringen vara tillfredsställande för de särskilt granskade projekten Det är dock svårt att bedöma om detta stämmer. Med en sådan organisation som använts för ÖM-projekten – med många inblandade parter och oklar fördelning av kontrollfunktioner – blir det svårt att följa de ekonomiska transaktionerna. För att genomföra en ordentlig kontroll skulle det därför krävas mer tid och resurser än vad som varit möjligt i revisorernas granskning. Verifikat skulle behöva krävas in från samtliga projektgenomförare, vilket skulle kunna innebära uppgifter för vidarebefordran i andra, tredje och i vissa fall fjärde hand. En annan svårighet består i att projekten använder olika redovisningssystem.

För de särskilt granskade projekten har det varit lättare att få ekonomisk information från nyare projekt än äldre.

4Östersjömiljarderna som anslag till regeringens disposition

4.1Inledning

En utgångspunkt för denna granskning av den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna är de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av Regeringskansliet – att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten.

Av revisorernas förstudie (förstudie 2000/01:14) av Östersjömiljarderna framgick att hanteringen av medlen inneburit att Regeringskansliet haft verkställighetsuppgifter av myndighetskaraktär och att redovisningen och redovisningsrevisionen av sådana medel inte blir lika verksamhetsinriktade och tydliga som om medlen hade tilldelats myndigheter under regeringen. Vidare konstaterade revisorerna att granskningen av medlens användning inte heller får samma omfattning som för medel som tilldelats myndigheter under regeringen samt att insynen och kontrollen liksom överblickbarheten därmed blir mindre.

För myndigheter direkt under regeringen gäller att verksamheter inom olika områden redovisas för sig och som helhet. Redovisningen granskas internt och myndighetens årsredovisning granskas genom Riksrevisionsverkets (RRV) årliga revision. RRV rapporterar sina iakttagelser till regeringen som i sin tur i budgetpropositionen rapporterar till riksdagen. Regeringskansliets ekonomiska redovisning granskas i första hand av kansliets internrevision, medan ansvaret för den externa revisionen sedan verksamhetsåret 1997 ligger på Riksdagens revisorer.

I Regeringskansliets årsredovisning behandlas inte Östersjömiljarderna mer än under anslagsredovisningen. Eftersom kravet på resultatredovisning inte gäller för Regeringskansliet, framgår endast utfallet under anslaget. Någon revision av resultatredovisningen motsvarande den som görs för myndigheter under regeringen förekommer därför inte heller beträffande anslag som regeringen disponerar.

I detta kapitel behandlas dels revisorernas särskilda granskning av anslag som regeringen disponerar och fördelar, dels vissa iakttagelser som gjorts under granskningen av redovisningen och som hänger samman med att Ös- tersjömiljarderna är medel som står till regeringens disposition.

2001/02:RR14 Bilaga

4.2 Revisorernas granskning av anslag till regeringens	2001/02:RR14
disposition	Bilaga

Riksdagens revisorer har granskat verksamheter som finansieras genom anslag till regeringens disposition2.

Den särskilda granskningen Anslag som regeringen disponerar och fördelar (rapport 2000/01:RR7, förslag 2000/01: RR14) inriktades på anslag där regeringen fungerar som ett verkställande organ genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål. En fördjupad granskning genomfördes härvid av åtta anslag av detta slag. Centrala frågeställningar var att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerar i de fall regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande, medan anslagens användning inte granskades.

Revisorernas särskilda granskning av anslag till regeringens disposition

I granskningen gjordes bl.a. en genomgång av gällande regelsystem på budgetområdet, en kartläggning och analys av hur de utvalda anslagen hanterats av regeringen och riksdagen i budgetprocessen. Revisorerna lämnade också förslag till ytterligare förbättringar av styrning och kontroll i de fall regeringen hanterar enskilda bidragssystem mellan departement och myndigheter.

Enligt budgetlagen (1996:1059) ska regeringen redovisa för riksdagen de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Granskningen hade visat att denna redovisning i praktiken är av mycket ojämn kvalitet när det gäller medel som regeringen själv förfogar över.

Revisorerna ansåg det viktigt att regeringen genom ändringar i föreskrifter

m.m.ser till att ökade krav ställs på redovisningen i budgetpropositionen av mål och resultat när regeringen eller Regeringskansliet disponerar anslagsmedel. Det kunde enligt revisorerna t.ex. ske genom ändrade riktlinjer från Finansdepartementet för utformningen av budgetpropositionen eller genom en ändring och precisering av budgetlagen.

Revisorerna konstaterade att regeringens rapportering till riksdagen av mål och resultat bygger inte minst på myndigheternas redovisning i årsredovisningarna. När det gäller anslag som regeringen eller Regeringskansliet disponerar försvåras dock återföringen till riksdagen av att Regeringskansliet enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen.

Det finns enligt revisorerna starka skäl för att Regeringskansliet likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Instruktionen för Regeringskansliet borde därför ändras på denna punkt.

2 Det gäller bl.a. det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (förslag 1999/2000:RR3) och statens stöd till kommuner med ekonomiska problem (rapport 2000/01:9).

Den interna revisionen inom Regeringskansliet hade under de senaste åren	2001/02:RR14
granskat och bedömt ekonomiska händelser, rutiner och intern kontroll bl.a.	Bilaga
beträffander anslagsredovisningen. Någon granskning av hur anslagen har
använts hade dock inte genomförts i samband därmed. Revisorerna ansåg att
det fanns starka skäl för att Regeringskansliets internrevision också ska
granska användningen av de anslag som regeringen förfogar över.
Revisorerna deklarerade sin avsikt att även fortsättningsvis, såväl inom
ramen för effektivitetsrevisionen som i sin roll som ansvariga för den externa
revisionen av Regeringskansliet, ha uppmärksamhet på hanteringen av samt-
liga anslag som regeringen förfogar över.

Remissbehandling

I revisorernas skrivelse med förslag till riksdagen (förslag 2000/01) lämnade revisorerna sina slutliga ställningstaganden i ärendet. Härvid redovisades också remissinstansernas synpunkter.

Regeringskansliet hänvisade i sitt yttrande till att regeringen i budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1, utg.omr. 1) ansett att Regeringskansliet inte skulle lämna någon resultatredovisning. I yttrandet anfördes också att riksdagen självklart – i de fall när regeringen tar på sig rollen som bidragsgivare – ska få den resultatredovisning som man behöver för sina ställningstaganden. Återrapporteringen till riksdagen sker enligt Regeringskansliet i de politikområden där verksamheten hör hemma på samma sätt som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag.

En översyn av Regeringskansliets internrevision var enligt yttrandet under beredning. En utgångspunkt var att ge internrevisionen ett bredare uppdrag med en tydligare inriktning mot ett effektivt stöd för ledningen i styrningen av organisationen. Tanken var bl.a. att internrevisionen inte bara ska arbeta med redovisningsrevision utan aktivt arbeta även med effektivitetsrevision. Ytterligare resurser skulle tillföras internrevisionen. Den nya organisationen skulle fungera från den 1 september år 2001.

ESV ansåg det otillfredsställande att en del av statsbudgeten inte utsätts för en årlig oberoende granskning motsvarande den som myndigheterna utsätts för.

Revisorerna underströk att förslaget om att slopa undantaget för Regeringskansliet från kravet att – i sin årsredovisning – lämna resultatredovisning endast skulle gälla de speciella fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare, dvs. samma krav bör ställas på Regeringskansliet som på andra myndigheter som har motsvarande uppgifter. Revisorerna noterade att Regeringskansliet inte hade yttrat sig i denna fråga och att övriga som uttalat sig tillstyrkte förslaget. Revisorerna ansåg i likhet med vad som hävdats i rapporten att instruktionen för Regeringskansliet bör ändras på denna punkt.

Revisorerna såg, inte minst i sin roll som ansvarigt organ för externrevisionen av Regeringskansliet, mycket positivt på de aviserade ambitionerna att bredda och fördjupa internrevisionens arbete. Revisorerna ansåg att frågan

om att internrevisionen även bör granska användningen av anslag till rege-	2001/02:RR14
ringens disposition borde beaktas i samband med den pågående översynen.	Bilaga

4.3 Iakttagelser vid granskningen av Östersjömiljarderna

Bland de iakttagelser som gjorts vid granskningen av redovisningen (kapitel

3)finns också sådana som hänger samman med att Östersjömiljarderna är medel till regeringens disposition.

−För den första Östersjömiljardens projekt fanns det inga generella riktlinjer för medlens användning eller några preciserade villkor och krav i regeringsbesluten. För den andra Östersjömiljardens projekt finns dels generella riktlinjer, dels regeringens beslut angående projekten. Regeringsbesluten har dock ofta varit alltför övergripande som ledning för projektgenomförarens egna rutiner för hanteringen. I regeringsbesluten har det också angivits att ytterligare anvisningar kan inhämtas från Ös- tersjömiljardsekretariatet under UD. Sedan april 2001 finns också övergripande direktiv för avrapportering/slutrapportering för ÖM 2- projekten, men av dessa framgår inte vad som krävs av olika inblandade parter.

−För flera projekt synes inledningsfasen ha varit särskilt kritisk. Bland annat är det då som de stora tidsförskjutningarna har uppstått.

−Projektorganisationen är ofta mycket komplex. Den komplicerade organisationen kan leda till onödig byråkrati och långa väntetider för dem som ansöker om medel samt för medfinansiärer. Vidare blir projekten svårare att starta och kan därför försenas. Det blir också svårt att genomföra uppföljning och utvärdering i efterhand.

−Förfarandet med ansökningar innebär att någon upphandling ofta inte blivit aktuell.

−Eftersom verksamheten genom Östersjömiljarderna var ny och bedrevs i oprövade former beaktades inte olika problem som kunde uppstå gentemot gängse regelsystem såsom upphandlingsreglerna. Sådana oklarheter har medfört problem för projektgenomförarna.

−Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska redovisningen inte utsatts för någon extern kontroll. I stort sett ingen kontroll av den ekonomiska redovisningen har utförts genom Re- geringskansliet.

−Ofta ställer myndigheter hårdare krav på projektgenomförare än de krav regeringen stäler på myndigheterna. Myndigheterna kräver in någon typ av underlag och utför en noggrann granskning av detta. Regeringskansliet kräver inte in något ytterligare underlag till slutrapporter eller delrapporter. Ett av de särskilt granskade projekten har inte granskats alls.

De problem som berörs i iakttagelserna ovan känns igen från revisorernas	2001/02:RR14
granskning av anslag till regeringens disposition. I revisorernas rapport refe-	Bilaga
rerades olika studier och granskningar som gjorts av verksamheter genom
sådana anslag.
En vanlig slutsats i dessa studier och granskningar är att grunderna för
verksamheterna inte varit tillräckligt klarlagda, att regelverken varit bristfäl-
liga och att detta medfört problem av olika slag.
Ett annat genomgående drag är att Regeringskansliet inte är dimensionerat
eller organiserat för att löpande hantera dessa verksamheter. Att resultaten
inte redovisas på motsvarande sätt som resultaten av verksamheter genom
myndigheter under regeringen framgår också, liksom att insynen i och kon-
trollen av verksamheterna härigenom blir sämre.
.

5 Överväganden och förslag

5.1Utgångspunkter

I förstudien Östersjömiljarderna (2000/01:14) konstaterade Riksdagens revisorer att det fanns förutsättningar för att hanteringen av den andra Östersjömiljarden skulle fungera bättre än för den första. Grunderna för beredningsordningen hade blivit tydligare genom att det fanns utarbetade riktlinjer som det gick att följa, göra medvetna avsteg ifrån eller ändra genom gängse procedurer. Möjligheterna till bra utvärderingar som kan utgöra underlag för politiska beslut hade ökat genom att uppföljningssystemen blivit bättre.

Kvar stod emellertid de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av Regeringskansliet – att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten.

Konstitutionsutskottet granskar fortlöpande formerna för regeringens administrativa arbete och har uppmärksammat frågor som rör Regeringskansliets organisering för särskilda projekt samt anslag till regeringens disposition. Utskottet beaktar emellertid inte särskilt den ekonomiska redovisningen. Riksdagens revisorers fortsatta granskning har därför inriktats på hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt.

I granskningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar (rapport 2000/01:7, förslag 2000/01:RR 14) fann revisorerna att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Revisorerna fann vidare att det finns starka skäl för att Regeringskansliet ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Detta innebär att regeringen bör ändra instruktionen för Regeringskansliet så att kravet på att lämna

resultatredovisning i årsredovisningen		också ska gälla för Regeringskansliet.		2001/02:RR14
Revisorerna föreslog också att	internrevisionen vid		Regeringskansliet även	Bilaga
bör granska användningen av	anslag	som regeringen disponerar och förde-
lar.
Sammantaget har granskningen av		Östersjömiljardernas ekonomiska re-
dovisning utgått från att i princip samma krav på			redovisningen och på
möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla, som om verksamheten helt
legat på myndigheter under regeringen.

5.2Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras

Bättre insyn och kontroll genom bättre redovisning av anslag till regeringens disposition

Under granskningsarbetet har det framkommit att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna har förbättrats, dels från den första till den andra Östersjömiljarden, dels genom Östersjömiljardsekretariatets tillkomst. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet.

Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska kontrollen.

Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen

Ofta har myndigheter ställt hårdare krav på projektgenomförare än de krav	2001/02:RR14
regeringen ställt på myndigheter som arbetar med ÖM-projekten. Myndig-	Bilaga
heterna kräver in någon typ av underlag och utför en noggrann granskning av
dessa.
Det har framgått att tydliga och enhetliga krav från regeringen och Rege-
ringskansliet befrämjar organisationen och uppföljningen av projekten. Men
det har också framgått att varierande och otydliga krav försvårar verksam-
heten och uppföljningen av den.
Revisorerna anser att arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för
Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten.
Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföra-
ren bör formuleras. Uppföljning och utvärdering kan härigenom underlättas.
När ansökningar används i stället för upphandling
Enligt lagen om offentlig upphandling (LOU 1992:1528) ska näringsidkare
upphandlas om de ska ta emot bidrag för tjänster. Bland ÖM-projekten finns
exempel på bristfällig upphandling. Men än mera väsentligt är det att upp-
handling ofta inte blivit aktuell. Detta beror på att grundmodellen för att
engagera projektgenomförare för Östersjömiljardprojekten har varit att be-
reda ansökningar. Därmed har också syftet med LOU – att främja konkurrens
och lika villkor – åsidosatts. En upphandling ska följa grundprinciperna god
affärsmässighet och präglas av öppenhet. Den ska vara tydlig och väldoku-
menterad. Det kan uppstå problem när privata näringsidkare tar emot bidrag
från statliga myndigheter. Myndigheten kan då uppträda som om upphand-
lingsreglerna inte gäller.
Enligt de nya riktlinjer som finns uppställda i regeringsbeslut för projekt
inom ÖM 2 ska myndigheter följa LOU. För de särskilt granskade ÖM 2-
projekten har inte heller påträffats några avvikelser från bestämmelserna.
Upphandlingsbestämmelserna ska numera också tillämpas för ÖM 1-
projekten.
I de fall regeringen har beslutat om ansökningarna har det inte funnits nå-
gon möjlighet att överklaga, eftersom förvaltningslagens bestämmelser om
överklagande inte är tillämpliga på regeringsärenden. Numera ska ansök-
ningar inte lämnas till regeringen.
För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ra-
men för beredningen av ansökningar anser revisorerna att det bör klargöras
hur förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och
överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna.
Bättre ekonomisk kontroll
För att ekonomiska uppföljningar ska vara möjliga krävs att anslagsmedel är
uppdelade på respektive anslag. För samtliga de granskade projekten har
ekonomisk uppföljning varit möjlig. De tio särskilt granskade projekten har
lagt upp egna konton för anslagsmedel från Östersjömiljarderna med speci-
ella kontonummer och insatsnummer. Däremot uppstår problem när själva
	49

redovisningen ska granskas, eftersom kraven på den ekonomiska redovis-	2001/02:RR14
ningen är så otydliga och svåra att följa. En annan svårighet beror på att	Bilaga
organisationen ofta är komplicerad. Besluts- och transaktionsvägar blir då
otydliga, samtidigt som det blir svårare att identifiera projektgenomförare
med fullt ansvar för projektet. Det blir också svårt att genomföra uppföljning
och utvärdering i efterhand.
Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska
redovisningen inte utsatts för någon extern kontroll. I stort sett ingen kon-
troll av den ekonomiska redovisningen har utförts genom Regeringskansliet.
Detta gäller för båda Östersjömiljarderna.
Regeringen har uttalat att Östersjömiljarderna ska utvärderas i sin helhet
när verksamheten är avslutad. I förstudien Östersjömiljarderna konstaterade

viatt det skulle bli svårt att i efterhand utvärdera resultaten av den första Östersjömiljarden, eftersom riktlinjerna för verksamheten endast varit uttryckta i allmänna ordalag. För den andra Östersjömiljarden kunde revisorerna konstatera att förutsättningarna var bättre. Beträffande förutsättningarna för och kontrollen av den ekonomiska redovisningen kvarstår en hel del brister. För att det över huvud taget ska vara möjligt att i efterhand utvärdera ekonomin i verksamheten – och därmed också resultaten i förhållande till insatserna – måste den fortlöpande ekonomiska kontrollen förbättras. Rutinerna för den ekonomiska kontrollen måste därför förtydligas, så att de blir lättare att följa.

Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. Revisorerna anser att de granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska vara klart angivna.

Årlig redovisning av Östersjömiljarderna

För myndigheter under regeringen gäller att verksamheten varje år ska ställas samman i en årsredovisning som har flera obligatoriska delar.

Östersjömiljarderna är en del av regeringens verksamhet och redovisas i Regeringskansliets årsredovisning genom att det framgår hur mycket av anslaget som är förbrukat. Men i övrigt redovisas ÖM-verksamheten inte i årsredovisningen på något sätt som är jämförbart med ordningen för verksamhet genom statliga myndigheter under regeringen. Revisorerna anser det väsentligt att Östersjömiljarderna fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen.

	2001/02:RR14
Bilaga 1	Bilaga
Bilaga 1

Granskningsprogram för projekt inom ramen för Östersjömiljarderna

Del 1 Allmänna rutiner

Denna granskningsdel ger den grundläggande bilden av hur rutinerna kring projekten ser ut och hur arbetet har gått och fortlöper hos aktuellt departement/myndighet. (Granskningen kommer således inte att i denna del bedrivas på djupet för att i varje enskilt projekt ge en detaljbild utan för att i övergripande ordalag beskriva hur rutinerna ser ut.)

Granskningsfrågor riktade till den person som är uppföljningsansvarig för projektet

1.Vilka interna rutiner finns (dokumenterade) för hanteringen av projektet?

2.Har projektet följt de rutiner/riktlinjer som funnits till hands? Har det varit möjligt att följa dessa?

3.Hur behandlades ansökan och hur behandlades andra ansökningar? Vilka grunder finns för beviljande/avslag av ansökningar? Hur dokumenteras detta?

4.Hur har organisationen kring projektet sett ut? Vilka personer har medverkat och vad har de haft för ansvar?

5.När började departementets/myndighetens arbete med projektet? Vilken var tidsramen för projektet? Har den följts? Om inte, orsaker till detta?

6.Hur har det gått att genomföra projektet? Har det gått bra, har allt fungerat som det var tänkt? Har direktiven följts? Vad har det funnits för problem i projektet?

7.Vad finns det för dokumentation (allmän och ekonomisk) om projektet? Hur långt har projektet kommit? Finns det delredovisningar/slutredovisningar? Har utvärdering/uppföljning gjorts?

8.Hur hanteras överskott/underskott av medlen för projektet? Hur återkrävs outnyttjade medel?

9.Hur har styrningen ändrats rent praktiskt jämfört med styrningen av

ÖM 1? (Ställs endast till myndigheter som har erfarenhet av bägge miljarderna.)

10. Vilken är skillnaden mellan ÖM-projekten från myndighetens normala	2001/02:RR14
anslag/bidragsverksamhet beträffande (riktlinjer, hantering, rapportering och	Bilaga
redovisning)?
Del 2 Den ekonomiska redovisningen
Denna del syftar till att ge en bild av hur de granskade projekten är upplagda
rent redovisningsmässigt och för att se om de följer god redovisningssed.
Avsikten är alltså inte att göra en traditionell redovisningsgranskning som
mynnar ut i revisorsintyg, utan endast att skapa en övergripande bild av att
den finansiella redovisningen skötts enligt god redovisningssed.

Granskningsfrågor:

1.Hur har redovisningen av projektet skilts från den vanliga redovisningen hos departementet/myndigheten?

2.Vilka krav ställs på den ekonomiska redovisningen hos mottagaren (transaktionslistor, verifikationslistor)? Redovisas alla kostnader för projektet?

3.Hur säkerställer departementet/myndigheten den ekonomiska redovisningen? Sker det/har det skett någon kontroll av redovisade resultat? Har exempelvis hela projektanslaget redovisats inklusive externa finansiärer eller är projektmålen uppfyllda?

4.Vilka krav ställer departementet/myndigheten på den ekonomiska redovisningen från projektgenomföraren?

5.Gå igenom transaktionslistan och bedöm huruvida kostnaderna är förenliga med projektet, stämmer totalsumman med anslaget och ev. slutredovisning.

−6. Välj ut ett antal transaktioner och gör stickprovskontroll på dessa.

Kan man utifrån transaktionen utläsa:

- datum/ålder

−moms

−diarieföring, tid till bokföring

−kostnadsstorlekens rimlighet

−har attest tecknats av behörig?

7.Har externa finansiärer varit med och finansierat projektet? Hur har dessa medel redovisats jämfört med de från anslaget? Har externa finansiärer satt upp några nya villkor, strider dessa i så fall mot departementets /myndighetens egna?

8.Förs löpande bokföring över alla ekonomiska händelser?

Bilaga2	2001/02:RR14
	Bilaga

Presentation av särskilt granskade projekt

Projekt genom Östersjömiljard 1

1.1 Petmolprojektet i S:t Petersburg

Projektet har bestått av två delar där den ena varit mjölkproduktion, att förbättra kvalitet och organisation, den andra har varit marknadsföring av mejeriprodukter. Första initiativet inom jordbrukssektorn kom via ett regeringsbeslut den 4 juni 1996. I detta regeringsbeslut bestämdes att jordbruksdepartementet skulle ta fram förslag på olika projekt som skulle kunna stödjas av medel från Östersjömiljarden. På grundval av detta regeringsbeslut tillsatte Curt Malmborg (dåvarande statssekreterare) en arbetsgrupp som utarbetade ett antal förslag. Från dessa förslag utkristalliserades fem projekt som särskilt intressanta. Komplexiteten i dessa projekt fick gruppen att söka experthjälp inom området och kontakt togs med Swedfund AB, som senare fick uppdraget att granska inkommande rapporter och rekvisitioner från projektgenomföraren. Från början var Tetra Laval projektgenomförare. Tetra a Laval valde sedan att anlita en konsult för detta. Denna konsult blev Swede Agri, som har genomfört projektet.

1.2 Bussar till Baltikum

Projektet gick ut på att föra över begagnade bussar från Sverige till Baltikum. Tillsammans med dessa bussar skulle reservdelar och annan utrustning överföras till mottagarna. Kunskapsöverföring från svensk sida ingick också. Från början var projektet ett initiativ från Näringsdepartement, som bereddes av departementet och genomförandet lades på Vägverket. Projektet var en fortsättning på ett projekt som funnits tidigare innan beslut om Östersjömiljarden fattats. Samtidigt som regeringen beslutade om medel till detta projekt fick Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) i uppdrag att utvärdera projektet. Redan från början fick Vägverket relativt fria händer. Hos Vägverket upprättades en styrgrupp för projektet med representanter från näringslivet och från en intresseorganisation inom området. I Baltikum fick respektive land en landsföreträdare som skötte arbetet inom det landet.

1.3 Katastrofprogram Polen

Projektet som är ett katastrofprogram fick sin början i och med att Polen översvämmades sommaren 1997. Statsminister Göran Persson besökte Polen och utlovade hjälp från svensk sida. I ett regeringsbeslut från 1997 bestämdes att 50 miljoner kronor skulle gå till Polen från Östersjömiljard 1. Regeringen tillsatte en kommitté som i början av november 1997 lämnade betänkandet Översvämningskatastrofen i Polen – stöd från stat och näringsliv (SOU 1997:163). En Sida-tjänsteman var sakkunnig i kommittén.

Sida fick dispositionsrätten över medlen, skulle driva projektet vidare och följa de direktiv som framgick av ett på betänkandet grundat regeringsbeslut. De ansökningar som kommit in till projektet hade behandlats av utredningen som slagit fast vilka parterna i projektet skulle vara.

De utpekade parterna fick sedan lämna en projektbeskrivning till Sida, där de beskrev vad, hur, varför och för vem de skulle genomföra sin del av projektet. I detta skede anlitade Sida en konsult som granskade projektbeskrivningarna och bedömde deras innehåll. Efter denna granskning fattade Sida ett formellt beslut och skickade sedan ett bekräftelsebrev till både den polska parten och den svenska parten. Dessa två parter upprättade sedan ett avtal, där de krav och riktlinjer som gällde fanns med. Sida har alltså inget ansvar i avtalet utan är endast finansiär.

1.4 Projekt Österled

Projektet gick ut på att restaurera och renovera tre kultur byggnader i Estland samt på kunskapsöverföring till berörda parter i landet. Projektets förslag kom från stiftelsen Österled. Stiftelsen var grundad av flera parter från Göteborgsområdet. Förslaget lämnades i mars 1997. I februari 1998 fattades det första regeringsbeslutet i vilket det ingick att Riksantikvarieämbetet (RAÄ) med förslaget som grund skulle redovisa hur ämbetet planerade att använda de 35 miljoner som regeringsbeslutet slog fast som högsta belopp. Ämbetets redovisning lämnades maj 1998. Projektansökan bearbetades av RAÄ tillsammans med Stiftelsen Österled som skrev den ursprungliga projektansökan. Denna komplettering ledde fram till en plan för genomförandet. Med denna plan som grund fattades ett andra regeringsbeslut den 28 maj 1998, vari det slogs fast att RAÄ skulle få medlen och rätten att disponera dessa.

1.5 IT-fonden

Ett regeringsbeslut som fattades i maj1998 låg till grund för projektet. Projektet är en IT-fond som finansierar ett 20-tal enstaka projekt. Projektet gick ut på att bygga fyra lokala IT-råd i Ryssland och Baltikum för att stödja IT i områdena. Totalt handlar det om ca 80 miljoner kronor från ÖM 1 till IT- fonden. I början genomfördes en upphandling där Swedfund valdes som entreprenör. Swedfund tog då fram ett antal olika projekt som lades fram som förslag för IT-råd i vart och ett av de aktuella länderna. Regeringens beslut fattades med förslagen som grund. Totalt rörde det sig om 21 olika

2001/02:RR14 Bilaga

projekt. Näringsdepartementet har handlagt ärendet. Ansvaret för den dagliga	2001/02:RR14
kontakten med projekten ligger i dag hos NUTEK. Till och med mars 2001	Bilaga
låg det hos Swedfund som rapporterat halvårsvis till Näringsdepartementet.

Östersjömiljard 1

67projekt

Totalt 950 mnkr

pnr 3

pnr 4

pnr 16

pnr 26

pnr 32

Petmol/S:t

Bussar till

Katastrof-

Projekt

IT-fonden

Petersburg

Baltikum

program Polen

Österled

Jordbruks-

Närings-

Sida

Kultur-

Närings-

departementet

Swedfund

Vägverket

KFB

Riksantikva-

Swedfund

delfinan-

projekt-

granskare

rieämbetet

siär och

genomförare

projekt-

granskare

genomförare

Tetra Pak

Swede Agri

Stiftelsen

Nutek

Sverige /

Sve-

Österled

övertagande

Ryssland

rige/Ryssland

delfinansiär

projekt-

projektet

delvis projekt-

genomförare

uppstartare

Projekt under Östersjömiljard 2	2001/02:RR14
	Bilaga

2.6 Marknadsplats Östersjön

Exportrådets (ER) projekt Marknadsplats Östersjön syftar till att hjälpa små och medelstora företag att göra marknadssatsningar i Östersjöregionen. ER erbjuder endast bestämda tjänster och alltså inga medel till projekt. ER är också projektledare för dessa tjänster. ER har utöver sin ordinarie verksamhet, det statliga uppdraget, ett projekt som benämns Marknadsplats Östersjön. Detta projekt finansieras med medel från den andra Östersjömiljarden. ER får dessa medel med en tolftedel varje månad av beslutad årlig tilldelning. Den årliga tilldelningen bestäms i ett regeringsbeslut som fattas sent i december varje år.

2.7 Baltic Sea Partenariat

Partenariatet var en kontaktmässa som lockade 304 företag från Baltikum och nästan 600 företag från omvärlden, varav drygt 100 från Sverige. Partenariatet hölls i Riga den 17-18 maj 2001. Projektet inleddes med en ansökan från Landstinget i Östergötland, som begärde 6,1 miljoner kronorr av regeringen för detta projekt. Regeringen beviljade då genom ett regeringsbeslut den 30 mars 2000 930 000 kronor för genomförandet av en projektplan för partenariatet. I oktober samma år beviljades, med hänvisning till redovisning som partenariatet lämnat, ytterligare medel för genomförandet. Dessa medel betalades ut i mars 2001. I maj samma år fattades beslut om den sista del av medlen. Regeringen har totalt stått för 32,7 % av den totala kostnaden för partenariatet. Den motparten som erhållit medel är Landstinget i Östergötland som också varit drivande i och ansvarigt för hela projektet.

2.8Näringslivsutveckling i Östersjöregionen genom Länsstyrelsen i Stockholms län

Detta projekt går ut på att med medel från Östersjömiljarden stödja de regionala tillväxtavtalen i Sverige och stödja verksamhet mellan regionerna och Östersjöländerna. Tillväxtavtalen i Östersjöregionen tillkom efter en inbjudan till dåvarande handelsminister Anders Sundström. På grundval av denna inbjudan tillsattes en kommitté, Östersjöberedningen, med uppgift att utforma en strategi för Sveriges agerande på det ekonomiska området i Östersjöregionen. Beredningen föreslog att länsstyrelser och kommuner skulle kunna få medel till näringslivsinriktade samarbetsinitiativ, och att de regionala tillväxtavtalen särskilt borde uppmärksammas. Länsstyrelsen i Stockholm har ett begränsat antal strategiska områden på sitt program. Dessa områden gäller IT, miljöteknik, sjukvård, utbildning (högre utbildning/forskning och folkbildning) samt finansiell verksamhet. Då det finns flera länsstyrelser som har tillväxtavtal och dessutom NUTEK som central samordnare så sker ett nära samarbete mellan Länsstyrelsen i Stockholms län och NUTEK. I detta

projekt är Länsstyrelsen en medfinansiär i ett partnerskap. Detta partnerskap			2001/02:RR14
består, förutom av Länsstyrelsen i Stockholms län av		Landstinget Stock-	Bilaga
holms län, Stockholms stad, Kommunförbundet i Stockholms län, Stock-
holms Akademiska rektorskonvent, Stockholms Handelskammare och LO-
distriktet i Stockholms län.
2.9 Medfinansiering av tillväxtavtal
Projektet eller programmet	medfinansierar projekt inom de områden som de
regionala tillväxtavtalen lyfter fram. Dessa sju områden är miljöteknik,
hälso- och sjukvård, turism, livsmedel, kunskap och kompetens, informat-
ionsteknik samt affärs- och marknadsutveckling. Enligt		NUTEK började
projektet våren 1999 med ett förslag till hur regionala tillväxtavtal skulle
kunna utformas. Näringsdepartementet ville veta hur Östersjöaspekten kunde
behandlas i dessa näringslivsfrämjande tillväxtavtal. Det första regeringsbe-
slutet i frågan kom i april 2000 och ett första seminarium med inblandade
parter hölls i maj samma år. Från början sattes ramen till 105 miljoner kro-
nor. Men enligt regeringsbeslut tilldelades NUTEK endast 30 miljoner kro-
nor till att börja med. Av den totala summan avsattes 3,5 % till administrat-
ionskostnader. En referensgrupp med regional representation behandlar alla
problem som uppstår kring områdesindelningar.
2.10 Näringslivsutveckling i Barentsregionen
Detta projekt ska ta till vara befintliga tillväxtavtal och genom medfinansie-
ring gynna projekt som riktar sig mot Barentsregionen. Inom UD utarbetades
under 1999/2000 ett förslag till näringslivsinriktade insatser i Barentsregion-
en. Genomförandeansvaret lades på Länsstyrelsen i Västerbotten och Läns-
styrelsen i Norrbotten. Totalt rör sig projektet om 30 miljoner kronor från
den andra Östersjömiljarden. Hittills har beslut fattats om 10 miljoner kro-
nor. Det är då fråga om medfinansiering, och Länsstyrelsen i Västerbotten
bedömde att det totalt med medfinansiärer skulle uppgå till 50 miljoner
kronor. För projektet har centrum upprättats i såväl Murmansk, Petrozavodsk
som Luleå. Arbete inom	området hade pågått redan före regeringsbeslutet

om finansiering genom Östersjömiljarden. Projektet är i sin tur indelat i tre delprojekt.

2001/02:RR14

Innehållsförteckning

1	Genomförd granskning .............................................................................		1
2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas
synpunkter ......................................................................................................			2
	2.1	Utgångspunkter...................................................................................	2
	2.2	Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras .................	3
	2.3	Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av
	Östersjömiljarderna.....................................................................................		5
	2.4	När ansökningar används i stället för upphandling .............................	6
	2.5	Bättre ekonomisk kontroll...................................................................	8
	2.6	Årlig redovisning av Östersjömiljarderna ...........................................	9
3	Revisorernas förslag ...............................................................................		10
Bilaga
Östersjömiljarderna – insyn och kontroll Rapport 2001/02:5 .......................			12
Förord		...........................................................................................................	14
Sammanfattning............................................................................................			15
1	Granskningens bakgrund ........................................................................		17
	1.1	Östersjömiljarderna...........................................................................	17
	Anslagen ...............................................................................................		17
		Östersjömiljard 1 ..............................................................................	17
		Östersjömiljard 2 ..............................................................................	18
		Östersjömiljarderna sammantaget.....................................................	18
	Projekt...................................................................................................		20
		Östersjömiljard 1 ..............................................................................	20
		Östersjömiljard 2 ..............................................................................	21
	1.2	Hanteringen av Östersjömiljarderna .................................................	22
2 Granskningens inriktning och genomförande .........................................			24
	2.1	Syfte..................................................................................................	24
	2.2	Inriktning ..........................................................................................	24
	2.3	Genomförande ..................................................................................	25
Redovisningen ..............................................................................................			27
	3.1	Inledning ...........................................................................................	27
	3.2	Redovisningen i stort ........................................................................	27
	Dokumenterade projektrutiner ..............................................................		27
	Följsamhet i förhållande till rutiner och riktlinjer .................................		29
	Ansökningar..........................................................................................		29
	Organisationen för projekten ...............................................................		30
	Att följa tidsramen för projektet ...........................................................		31
	Genomförandet av projekten.................................................................		32
	Dokumentation av projekten.................................................................		33
	Hantering av överrespektive underskott av anslagsmedel ..................		34
	Förändring av regeringens styrning sedan projektstarten......................		34
	Motiv för verksamhet genom Östersjömiljarderna ...............................		35

3.3	Ekonomiska rutiner för projekt genom Östersjömiljarderna.............	36	2001/02:RR14
Redovisningen av det enskilda projektet i förhållande till
redovisningen av den ordinarie verksamheten ......................................		36
Krav på mottagarens ekonomiska redovisning .....................................		37
Säkerställande av den ekonomiska redovisningen ................................		38
Krav på den ekonomiska redovisningen från projektgenomföraren ....		39
Transaktionslistans ändamålsenlighet och överensstämmelse med
projektets syfte......................................................................................		40
Stickprovskontroller .............................................................................		40
Externa medfinansiärer .........................................................................		41
Löpande bokföring................................................................................		42
4 Östersjömiljarderna som anslag till regeringens disposition...................		43
4.1	Inledning ...........................................................................................	43
4.2	Revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition ........	44
Revisorernas särskilda granskning av anslag till regeringens
disposition.............................................................................................		44
Remissbehandling.................................................................................		45
4.3	Iakttagelser vid granskningen av Östersjömiljarderna ......................	46
5 Överväganden och förslag ......................................................................		47
5.1	Utgångspunkter.................................................................................	47
5.2	Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras ...............	48
Bättre insyn och kontroll genom bättre redovisning av anslag till
regeringens disposition .........................................................................		48
Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen .........................		48
När ansökningar används i stället för upphandling ...............................		49
Bättre ekonomisk kontroll ....................................................................		49
Årlig redovisning av Östersjömiljarderna .............................................		50

Bilagor

1	Granskningsprogram för projekt inom ramen för Östersjömiljarderna	51
2	Presentation av särskilt granskade projekt	53

Elanders Gotab, Stockholm 2000