RR14 (Framställning / redogörelse 2000/01:RR14)

RR14

Förslag till riksdagen 2000/01:RR14

Riksdagens revisorers förslag angående anslag som regeringen disponerar och fördelar

2000/01

RR14

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat de anslag som regeringen och Regeringskansliet disponerar. Granskningen avser primärt budgetåren 1997–2000 och är fokuserad på sådana anslag där regeringen fungerar som ett verkställighetsorgan genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål. Det normala enligt svensk förvaltningstradition är att sådana uppgifter hanteras av myndigheter som lyder under regeringen.

En fördjupad granskning har genomförts av åtta anslag av detta slag. I första hand har mer omfattande projekt och anslag av principiellt intresse valts ut. Som jämförelse har även två anslag inom Finansdepartementets ansvarsområde, där regeringen närmast fungerar i en strategisk roll, stude- rats. I granskningen ingår större delen av de medel i projektform som rege- ringen fördelat under perioden, i genomsnitt ca 4 miljarder kronor årligen. Den sammanlagda summa som regeringen och Regeringskansliet dispone- rade under budgetåren 1997–2000 uppgick till mellan 12 och 20 miljarder kronor per år. Det motsvarar i storleksordningen 2–3 % av statsbudgetens omslutning.

Fem av de studerade anslagen gäller bidrag till kommunsektorn, nämligen anslagen till Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, Särskilda insatser i utsatta bostadsområden, Kunskapslyftet, De lokala investerings- programmen samt IT i skolan. I granskningen ingår också de tre paket om vardera 1 miljard kronor som riksdagen tog ställning till sommaren 1996, dvs. den första Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden och Småföretagsmil- jarden. Därutöver har anslagen för Utvecklingsarbete (ca 100 miljoner kro- nor) och Kontrollfunktionen i staten (ca 300 miljoner kronor) granskats.

Granskningen är övergripande och principiell till sin karaktär med tonvikt på samspelet mellan riksdagen och regeringen. Centrala frågeställningar har varit att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerar i de fall regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande. Anslagens använd- ning har inte varit föremål för granskning.

Rapporten Anslag till regeringens disposition – Hur fungerar styrningen och kontrollen när regeringen själv fördelar pengar? (Rapport 2000/01:7)

beslutades av revisorerna i mars 2001. Rapporten innehåller bl.a. en genom-	2000/01:RR14

gång av gällande regelsystem på budgetområdet, en kartläggning och analys
av hur de utvalda anslagen hanterats av regeringen och riksdagen i budget-
processen samt revisorernas överväganden och förslag för att ytterligare
förbättra styrning och kontroll i de fall regeringen hanterar enskilda bidrags-
system. Som underlag för revisorernas bedömningar ligger också en på revi-
sorernas uppdrag framtagen forskarrapport där arbets- och rollfördelningen
mellan departement och myndigheter belyses. Forskarnas rapport om den
svenska förvaltningsmodellen ingår som en bilaga till granskningsrapporten.
Granskningsrapporten har remissbehandlats. Följande åtta remissinstanser
har yttrat sig över rapporten: Justitieombudsmannen, Regeringskansliet, Svea
hovrätt, Kammarkollegiet, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Uppsala
universitet och Lunds universitet. Remissinstanserna är i stort positiva till
revisionsrapporten och till de förslag som där läggs fram. Granskningsrap-
porten fogas som bilaga till denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

I det följande återges en punktvis sammanfattning av revisorernas iakttagel- ser från rapporten och vad remissinstanserna anfört i motsvarande delar samt revisorernas överväganden och förslag. Dessa senare grundar sig på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen.

2.1 Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare

Rapporten

Med utgångspunkt i de grundläggande bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen behandlar revisorerna i rapportens avsnitt med övervägan- den och förslag (avsnitt 7) först ett antal övergripande frågor om regeringens roll som bidragsfördelare.

Det gäller för det första huruvida denna roll är förenlig med den s.k. svenska förvaltningsmodellen (avsnitt 7.2). Revisorerna konstaterar att det framgår av den forskarrapport som ingår i granskningen att det finns en bred samsyn om förekomsten av en specifik svensk förvaltningsmodell. Men samtidigt är begreppets innehåll relativt diffust. Någon klar åtskillnad mellan politiska och verkställande arbetsuppgifter har inte gjorts vare sig i den poli- tiska debatten eller inom förvaltningsforskningen. I praktiken har det dock inte varit ovanligt att olika regeringar genom åren fungerat som bidragsför- delare. Enligt revisorerna är det viktigt att betona att regeringens roll i förhål- lande till förvaltningen främst gäller ledning, styrning och samordning. Sam- tidigt anser revisorerna att det faktum att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsfördelare går att förena med den svenska förvaltningsmodellen.

För det andra anlägger revisorerna, mot bakgrund av tidigare uttalanden av riksdagen, vissa principiella synpunkter på användningen av statliga projekt- bidrag (avsnitt 7.3). Huvuddelen av de tio anslag till regeringens disposition som studerats gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest om-

fattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner. Reviso-	2000/01:RR14
rerna anser att den syn som riksdagen på förslag av finansutskottet ställt sig
bakom med innebörden att restriktivitet bör iakttas i användningen av stöd i
projektform fortfarande bör kunna vara vägledande. Grundregeln bör vara att
statliga medel till offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer,
efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten.
Det gäller inte minst bidrag till kommunsektorn.
Revisorerna anger för det tredje (avsnitt 7.4) ett antal för- respektive nack-
delar i samband med att regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. Å
ena sidan understryks att det finns risker för att en omfattande bidragshante-
ring tränger undan strategiska uppgifter liksom att myndigheternas roll tun-
nas ut. Departementen saknar dessutom inte sällan den kompetens som
fackmyndigheterna har när det gäller att bedöma projektansökningar. Motiv
för att regeringen tar sig an verkställighetsuppgifter kan å andra sidan vara
att det i ett inledande skede inom ett programområde är oklart vilka problem
som ska lösas eller att alternativa organisatoriska lösningar saknas. Reviso-
rernas slutsats är att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras
av regeringen och Regeringskansliet. Regeringen bör enligt revisorerna
normalt i samband med att budgetförslag läggs fram till riksdagen anmäla
om man avser att själv behålla dispositionsrätten till medel av denna karaktär
och motiven för detta.
Remissinstanserna
Svea hovrätt anför att de slutsatser och förslag som redovisas i rapporten inte
ger anledning till några invändningar från hovrättens sida. De synes i stället,
heter det, genomgående välgrundade. Enligt hovrätten utgör den i rapporten
presenterade studien om den svenska förvaltningsmodellen ett värdefullt
bidrag till förståelsen av en viktig konstitutionell fråga. Den synes ge en god
bakgrund och utgångspunkt för de bedömningar som revisorerna gör i sin
rapport.
Justitieombudsmannen (JO) begränsar sitt yttrande till att beröra vissa
rättssäkerhetsaspekter. När det gäller de faktorer som talar mot att regeringen
tar på sig rollen som bidragsfördelare pekar revisorerna i rapporten (s. 42) på
att det då saknas möjligheter att överklaga besluten. JO pekar därutöver på
att sådana bidragsbeslut inte torde kunna bli föremål för rättsprövning och att
regeringen och enskilda statsråd inte står under JO:s tillsyn. Beträffande
tillfälliga organisationslösningar anförs i yttrandet att JO:s befogenheter att
utkräva ansvar för beslut m.m. av en myndighet inte kan utövas sedan myn-
digheten har upphört. Sammantaget talar dessa rättssäkerhetsaspekter enligt
JO för att bidragsfördelning i största möjliga mån bör handläggas av förvalt-
ningsmyndigheter och inte av regeringen.
Statskontoret gör i sitt yttrande en sammanfattande bedömning av rappor-
ten. Därav framgår att Statskontoret i allt väsentligt delar de synpunkter som
framförs i rapporten och tillstyrker förslagen. Analysen är väl genomförd,
och revisorerna anvisar enligt Statskontoret rimliga lösningar på de problem
som kan uppstå när regeringen själv tar på sig sådana bidragsbeviljande
	3

uppgifter som annars normalt brukar fullgöras av myndigheter under rege- ringen.

Statskontoret framhåller också att regeringens uppgift är att styra förvalt- ningen, inte att själv ha förvaltningsuppgifter av verkställighetsnatur. Det senare kan ta kraft från det förra. Enligt Statskontorets mening är det fortsatt viktigt att regeringen koncentrerar sig på sin ledningsfunktion, inte minst för att kunna utveckla kvaliteten i ledningen av förvaltningen. Det är mot den bakgrunden olyckligt om regeringen och Regeringskansliet tar på sig alltmer av direkt beredning och beslut om fördelning av projektmedel.

Kammarkollegiet anser att det i vissa fall där behovet av samordnad styr- ning är särskilt starkt – inte minst i fall där medelsbehovet är kopplat till utrikespolitiska mål – är lämpligt att regeringen tar på sig ett operativt an- svar. Antalet fall där en sådan organisering behövs torde dock även i framti- den bli begränsat. Kollegiet delar revisorernas uppfattning att detta går att förena med den svenska förvaltningsmodellen.

Även om Kammarkollegiet delar revisorernas uppfattning om att restrikti- vitet bör iakttas i användningen av statligt stöd i projektform anser kollegiet att det i vissa fall av effektivitetsskäl kan finnas anledning att fördela medel i projektform. Så kan t.ex. vara fallet på det utrikespolitiska området där det kan finnas behov av snabba beslut och snabb verkställighet. I sådana fall kan behovet enligt kollegiet kvarstå under längre tid.

Ekonomistyrningsverket (ESV) instämmer i revisorernas förslag att rege- ringen endast i undantagsfall bör hantera enskilda bidragssystem själv. Dess- utom anser ESV, liksom revisorerna, att restriktivitet bör iakttas i använd- ning av statligt stöd i projektform. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på en hög grad av delegering till självständiga myndigheter som genomför verksamhet de är ålagda. Till detta kommer att Regeringskansliet inte är organiserat och dimensionerat för den omfattande berednings- och besluts- process som en stor mängd bidragsärenden för med sig.

ESV delar revisorernas mening att grundprincipen bör vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten.

Däremot delar ESV inte revisorernas förslag om att regeringen i samband med att budgetförslag läggs fram ska anmäla och motivera om den själv skall verka som bidragsförmedlare. Enligt verket bör det stå regeringen fritt att välja vem som ska disponera medlen, men riksdagen bör ställa samma krav på uppföljning och styrning oavsett vem som hanterar medlen.

Inte heller Regeringskansliet anser att regeringen i samband med att bud- getförslag läggs fram bör anmäla och motivera om den själv avser att fungera som bidragsfördelare. Det är inte rimligt, framhålls det, att regeringen redan när budgetpropositionen beslutas måste ta ställning till vilken aktör som ska fördela bidrag från ett bidragsanslag. Däremot ska riksdagen, om den så önskar, få information om vilka anslag som står till regeringens disposition; en sådan information kan dock ges först när regleringsbreven är beslutade.

Uppsala universitets uppfattning överensstämmer med de slutsatser som revisorerna har kommit fram till i rapporten. Från universitetets sida under- stryks att det ur demokratisynpunkt är väsentligt att de kriterier som gäller för fördelning av bidrag är tydliga och kända för de organisationer som är

2000/01:RR14

möjliga mottagare av bidragen. Universitetet ifrågasätter effektiviteten när	2000/01:RR14
regeringen disponerar och fördelar bidrag. Myndigheter under regeringen har
generellt sett större kapacitet och vana att administrera bidrag, vilket enligt
universitetets bedömning bör främja en högre effektivitet.
Lunds universitet, juridiska fakulteten, understryker att det har skett en för-
skjutning i arbetsfördelningen mellan regeringen, Regeringskansliet och
förvaltningsmyndigheterna, något som bl.a. belyses i den forskningsrapport
som finns som en bilaga till rapporten. Fakulteten hänvisar i sammanhanget
till sitt nyligen avgivna remissvar över Riksdagskommitténs betänkande
Riksdagen inför 2000-talet vari uppfattningen framförts att en större samlad
översyn av dessa frågor snart bör ske.
Fakulteten anser att de slutsatser som dras i rapporten framstår som väl av-
vägda och fakulteten tillstyrker därför de förslag som framförts. Det kan
ibland finnas skäl till att regeringen ska hantera fördelningen av anslag. Det
bör i huvudsak vara sådana anslag där det krävs genuint politiska avvägning-
ar vid fördelningen eller där det inledningsvis är önskvärt att det etableras
principer för anslagsfördelningen. Det kan också enligt fakulteten gälla an-
slag där kravet på skyndsamhet gör att beslut i enbart ett organ är önskvärt.
Revisorerna
Revisorerna noterar att det bland remissinstanserna finns ett brett stöd för de
grundläggande utgångspunkter och förslag som redovisas i rapporten. Det
gäller såväl synen på den svenska förvaltningsmodellen, förordet för att
statligt stöd i projektform ska användas restriktivt som revisorernas slutsats
att regeringen endast undantagsvis bör ikläda sig rollen som operativt ansva-
rig för statliga bidragssystem.
Revisorerna framhöll i sin rapport att det för flertalet av de undersökta an-
slagen inte framgår av propositionerna att regeringen själv ska fungera som
operativt organ och motiven för detta. Regeringen borde enligt rapporten
regelmässigt i samband med att budgetförslag läggs fram till riksdagen an-
mäla om man avser att behålla dispositionsrätten till medel av här aktuellt
slag. Ekonomistyrningsverket och Regeringskansliet delar inte denna upp-
fattning. Enligt Regeringskansliets yttrande är det inte rimligt att regeringen
redan när budgetpropositionen beslutas måste ta ställning vilken aktör som
skall få bidrag från ett bidragsanslag.
Enligt revisorerna är det önskvärt att riksdagen, som underlag för sina an-
slagsbeslut, har kännedom om att regeringen själv avser att hantera bidrags-
system av det omfattande slag som studerats i granskningen. Revisorerna står
därför fast vid ståndpunkten att regeringen för riksdagen bör anmäla sina
avsikter i detta avseende när ett eventuellt nytt bidragssystem introduceras.
Revisorerna är givetvis medvetna om att regeringen inte alltid, vid det till-
fälle som budgetförslaget beslutas, har tagit ställning till vilket organ som
skall fördela bidragen. Revisorerna vill peka på att regeringen i sådant fall
kan återkomma med en redovisning vid ett senare tillfälle eller att frågan kan
komma att aktualiseras i samband med riksdagens beredning av regeringens
förslag genom att berört utskott begär information av regeringen.
	5

2.2 Riksdagen behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad	2000/01:RR14
resultatrapportering

Rapporten

Revisorerna konstaterar (avsnitt 7.5) att regeringen enligt budgetlagen (1996:1059) för riksdagen ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2§). Granskningen har visat att denna redovisning i praktiken är av mycket ojämn kvalitet när det gäller medel som regeringen själv förfogar över. Samtidigt som vissa förbättringar kan noteras över tiden saknas resultatredovisning helt för vissa av de stude- rade anslagen.

Revisorerna framhåller att de givetvis är medvetna om att det kan vara svårt att beskriva mål och mäta uppnådda resultat på vissa av de aktuella områdena. Samtidigt är det viktigt att regeringen genom ändringar i före- skrifter m.m. ser till att ökade krav ställs på redovisningen i budgetproposit- ionen av mål och resultat när regeringen eller Regeringskansliet disponerar anslagsmedel. Det kan t.ex. ske genom ändrade riktlinjer från Finansdepar- tementet för utformningen av budgetpropositionen eller genom en ändring och precisering av budgetlagen.

Regeringens rapportering till riksdagen av mål och resultat bygger inte minst på myndigheternas redovisning i årsredovisningarna. När det gäller anslag som regeringen eller Regeringskansliet disponerar försvåras dock återföringen till riksdagen av att Regeringskansliet enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Denna senare fråga behandlas av revisorerna i rapportens avsnitt om redovisning och revision (avsnitt 7.7).

Remissinstanserna

Regeringskansliet framhåller att den s.k. tvåårsöversynen syftade till att utveckla resultatstyrningen i budgetprocessen. Detta skall ske genom att regeringens resultatredovisning till riksdagen förbättras. Mål, budget och resultat skall kopplas närmare till varandra. Redovisningen skall bli verk- samhetsorienterad i stället för myndighetsorienterad. Som ett första steg i utvecklingsarbetet presenterades politikområden i budgetpropositionen för år 2001. Arbetet fortsätter nu med att verksamhetsområden tas fram samt att strategier för uppföljning och utvärdering utarbetas för de olika politikområ- dena.

Ekonomistyrningsverket instämmer i att beslutsunderlag och resultatrapporte- ring till riksdagen kan förbättras. Enligt ESV framgår det inte av rapporten om den bristande resultatrapporteringen är ett generellt problem eller om det endast avser den verksamhet som regeringen själv valt att operativt ansvara för. Om budgetlagen är otillräcklig vad gäller generella krav på regeringen bör den kompletteras eller förtydligas. Om regeringens resultatrapportering är ett specifikt problem för de studerade anslagen bör riksdagen ange sär- skilda återrapporteringskrav för verksamheterna. ESV understryker också i

sitt yttrande att man välkomnar förslaget från Riksdagskommittén i betän-	2000/01:RR14
kandet Riksdagen inför 2000-talet att regeringen ska lämna en fördjupad och
flerårig resultatinformation till riksdagen som komplement till den ettåriga
resultatinformationen i budgetpropositionen.
Revisorerna
Revisorerna vill framhålla betydelsen av det generella utvecklingsarbete som
nu pågår för att allmänt förbättra resultatrapporteringen till riksdagen. Däri-
genom kan de krav som budgetlagen ställer på regeringen i detta avseende
successivt få ett bättre genomslag. Riksdagens revisorer har nyligen i ett
yttrande till konstitutionsutskottet med anledning av Riksdagskommitténs
förslag Riksdagen inför 2000-talet sett positivt på förslaget att regeringen
varje vår till riksdagen lämnar skrivelser med resultatinformation för alla
utgiftsområden. Även Regeringskansliet och Ekonomistyrningsverket pekar i
sina yttranden på att resultatrapporteringen till riksdagen generellt sett kan
förbättras.
Revisorernas förslag i rapporten tar emellertid helt sikte på återföringen av
information till riksdagen om resultatet i de specifika fall där regeringen själv
har det operativa ansvaret för bidragshanteringen. Som framgår av rapporten
har visserligen en förbättring skett under den studerade perioden, men resul-
tatredovisningen är fortfarande av ojämn kvalitet och saknas i vissa fall helt.
Revisorerna anser att samma krav givetvis bör ställas på regeringen när
den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Det handlar
här enligt revisorernas mening i första hand om att budgetlagens bestämmel-
ser bör tillämpas på ett likartat sätt oavsett vilket organ som ansvarar för
medelshanteringen. Regeringen bör överväga vilka ändringar i föreskrifter
eller riktlinjer som behöver vidtas för att förbättra resultatredovisningen till
riksdagen av mål och resultat när regeringen eller Regeringskansliet dispone-
rar anslagsmedel.

2.3 Regeringens bidragshantering

Rapporten

Med ledning av vad som framkommit i granskningen har revisorerna – se tidigare avsnitt – funnit att det i undantagsfall kan vara lämpligt att bidrags- fördelning organiseras så att regeringen tar på sig ett operativt ansvar. Revi- sorerna anger i rapporten (avsnitt 7.6) att regeringens berednings- och be- slutsprocess i dessa särskilda fall behöver förbättras.

Revisorerna förordar att regeringens beslut om fördelning av stöd i pro- jektform i princip bör regleras i en författning. I en sådan författning bör så långt som möjligt de kriterier som ska gälla för bidragsgivningen preciseras. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i författningsreglerade och av mottagarna förutsebar ordning. Revisorerna menar också att det av författningarna ska framgå hur uppföljning och utvärdering av de beslutade bidragen ska ske.

Revisorerna anser också att det i regel kan vara lämpligt att, såsom skett i flera av de studerade fallen, skapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter. Därigenom underlättas medver- kan av extern expertis liksom från olika intressenter. Delegationer kan även vara lättare att avveckla än om tillfälliga uppgifter handhas av den ordinarie organisationen.

Remissinstanserna

Regeringskansliet framhåller att man nyligen beslutat om riktlinjer för bi- drag. Syftet är att skapa enhetliga och tydliga regler för hantering av bidrags- ärenden i Regeringskansliet, säkerställa goda ekonomiadministrativa rutiner och att i övrigt underlätta arbetet med bidragsgivning. I yttrandet understryks att de nya riktlinjerna tar fasta på bidrag som inte regleras i någon författ- ning, och riktlinjerna har inte formen av föreskrifter.

Riktlinjerna gäller bidrag till föreningar, företag och andra enskilda som beslutas av regeringen. Vid bidragsgivning till kommuner, landsting och myndigheter kan riktlinjerna vara vägledande när kommunen konkurrerar med enskilda om bidrag. En författningsreglering bör enligt riktlinjerna övervägas framför allt när bidragsgivningen ska bygga på en prövning av ansökningar från enskilda, kommuner eller landsting, har betydelse för en vid krets av mottagare eller kan antas komma att bestå mer än ett år.

Regeringskansliets interna styrprocess är vidare enligt yttrandet under kon- tinuerlig utveckling med syfte att utveckla arbetsformerna och rutinerna kring en gemensam verksamhetsplanering och uppföljning för hela kansliet. Verksamhetsplaneringen ska ge en planeringsprocess som säkerställer att regeringens prioriteringar genomsyrar arbetet i Regeringskansliet. Verksam- hetsplaneringen är också avsedd att underlätta den interna styrningen av de enskilda departementen. Dessutom ska den utgöra ett stöd vid fördelningen av förvaltningsanslaget inom Regeringskansliet.

Svea hovrätt anger att rapporten särskilt uppmärksammar regeringens roll i fråga om några projektbidragsformer samt att denna del av finansmakten och dess utövning här får en praktisk och ingående belysning. Därmed har också de principiella resonemang som förs om saken givits ökad tyngd. Hovrätten understryker också den viktiga roll som en ny oberoende revisionsmyndighet under riksdagen kan komma att ha i framtiden för att säkerställa att riksda- gens krav på regeringen i samband med hanteringen av bidrag iakttas.

Kammarkollegiet delar revisorernas uppfattning att en uppstramning skett av regeringens berednings- och beslutsprocess när det gäller fördelning av bidrag. Kollegiet har däremot inte intrycket att det finns behov av någon ytterligare kraftig uppstramning och ställer sig därför tveksamt till de förslag i det syftet som revisorerna för fram (avsnitt 7.6) i rapporten.

Statskontoret är överens med revisorerna om att delegationer, om de inrät- tas, bör vara tidsbegränsade och uppgifterna författningsreglerade. Statskon- toret anser också att organ med myndighetsutövande uppgifter normalt bör ha en instruktion.

Statskontoret är, liksom revisorerna, positivt till att i författningar tydlig- göra regeringens rätt till medelsdisposition i de enskilda fallen, men ställer

2000/01:RR14

sig tveksamt till den föreslagna formen, dvs. ”att i en sådan författning så långt möjligt precisera de kriterier som ska gälla för bidragsgivningen”. Det kan enligt Statskontoret vara ändamålsenligt att regeringen i vissa undan- tagsfall själv förvaltar bidrag i de fall då etablerad praxis saknas och behovet av innovation är stort. Har däremot verksamheten nått det stadium då det är möjligt att ange preciserade kriterier bör den också förläggas till myndighet- er.

Lunds universitet, juridiska fakulteten, framhåller att de problem som rap- porten aktualiserar också fanns vad gällde Allmänna arvsfonden för några år sedan. Fördelningen av stora anslag bör ske efter tydliga principer så att den som söker anslag kan förutse hur medlen fördelas. Detta kan lämpligen ske i förordningsform. Det får enligt yttrandet inte finnas några misstankar om att medlen fördelas av partipolitiska skäl. Då det rör sig om stora anslag är det lämpligt att en särskild tillfällig myndighet utses som anslagsfördelare eller att anslagen fördelas av existerande förvaltningsmyndigheter.

Revisorerna

Förslagen i rapporten i syfte att förbättra bidragshanteringen – i de särskilda fall när regeringen själv tar på sig ett operativt ansvar – har i stort sett fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. Revisorerna vidhåller mot denna bakgrund förslagen i rapporten att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform bör regleras i en förordning och att det i regel också bör tillskap- as särskilda delegationer för berednings- och beslutsuppgifter.

En avvikande mening anmäls endast av Kammarkollegiet som inte anser att rapporten visar att det finns behov av någon ytterligare kraftig uppstram- ning av verksamheten. Revisorerna noterar det arbete som pågår i Rege- ringskansliet med att skapa tydliga och enhetliga regler för hanteringen av bidragsärenden. Samtidigt måste konstateras att de nyligen beslutade riktlin- jerna endast gäller sådana oftast mindre bidrag som beslutas av regeringen och som inte är författningsreglerade. Av yttrandet från Regeringskansliet framgår inte om regeringen har några ambitioner att även strama upp hante- ringen av övriga bidrag eller att föra över någon bidragsgivning till myndig- heter under regeringen.

I nämnda yttrande hänvisar Regeringskansliet också till strävandena att förbättra den interna styrningen genom en utvecklad verksamhetsplanering. Denna planeringsprocess ska, framgår det, bl.a. vara ett stöd vid fördelningen av förvaltningsanslagen inom Regeringskansliet. I revisorernas rapport be- handlas inte de ordinarie förvaltningsanslagen för Regeringskansliet respek- tive för Utrikesförvaltningen utan endast vissa andra större anslag som rege- ringen disponerar för främst stödverksamhet. Av rapporten framgår att för- delningen av pengar från dessa senare anslag hanteras såväl inom den ordi- narie organisationen som av särskilt tillskapade beredningsorgan. Samtidigt disponeras icke oväsentliga belopp från dessa särskilda anslag av Regerings- kansliet för administration av stöden. Därigenom prövas inte detta tillskott mot förvaltningsanslaget i den ordinarie budgetprocessen. I Regeringskansli- ets yttrande kommenteras inte dessa frågor men revisorerna utgår från att regeringen i verksamhetsplaneringen även beaktar hur hanteringen av dessa

2000/01:RR14

bidragssystem påverkar arbetet i Regeringskansliet. Det är enligt revisorerna	2000/01:RR14
väsentligt att man i den interna processen gör noggrann åtskillnad mellan
medel för den ordinarie departementsverksamheten och medel för tillfälliga
projekt.
Statskontoret ställer sig bakom revisorernas förslag om författningsregle-
ring men anser att det är osäkert om kriterier ska preciseras för bidragsgiv-
ningen. Revisorerna delar uppfattningen att det i vissa undantagsfall, t.ex. där
inslaget av experiment är stort, kan vara svårt att fastställa kriterierna för
fördelning av bidrag. Samtidigt måste konstateras att för flertalet av de stude-
rade bidragssystemen, t.ex. beträffande de lokala investeringsprogrammen,
hade det sannolikt varit möjligt att redan i ett inledningsskede ge ökad stadga
och förutsebarhet i bidragsgivningen genom att i en förordning ställa upp
tydliga kriterier för fördelningen av medel.

2.4 Kraven på redovisning och revision behöver skärpas

Rapporten

Revisorerna anser (avsnitt 7.7) att det finns starka skäl för att Regerings- kansliet ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovis- ning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för Regeringskansliet på denna punkt.

Regeringskansliet bör också överväga förändringar i den ekonomiadmi- nistrativa hanteringen av de anslag som regeringen förfogar över. Bl.a. bör prövas om inte många av de anslag som nu formellt står till regeringens disposition, t.ex. bidrag till internationella organisationer och medlemsavgif- ter till olika organ, skulle kunna överföras till myndigheter under regeringen. Enligt revisorerna bör vidare internrevisionen inom Regeringskansliet utvid- gas till att även omfatta granskning av de här aktuella anslagens användning.

Remissinstanserna

Regeringskansliet hänvisar i sitt yttrande till att regeringen i budgetproposit- ionen för år 2001 (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 1) ansett att Regerings- kansliet inte ska lämna någon resultatredovisning. I yttrandet anförs också att riksdagen självklart – i de fall när regeringen tar på sig rollen som bidragsgi- vare – ska få den resultatredovisning som man behöver för sina ställningsta- ganden. Återrapporteringen till riksdagen sker, heter det, i de politikområden där verksamheten hör hemma på samma sätt som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag.

En översyn av Regeringskansliets internrevision bereds enligt yttrandet för närvarande. En utgångspunkt är att ge internrevisionen ett bredare uppdrag med en tydligare inriktning mot ett effektivt stöd för ledningen i styrningen av organisationen. Tanken är bl.a. att internrevisionen inte bara ska arbeta med redovisningsrevision utan aktivt arbeta även med effektivitetsrevision.

Ytterligare resurser ska tillföras internrevisionen, och siktet är inställt på att	2000/01:RR14
den nya organisationen ska fungera från den 1 september år 2001.
Statskontoret tillstyrker förslaget att det generella undantaget för Rege-
ringskansliet från kravet på mål- och resultatredovisning upphävs. Ett krav
på att Regeringskansliet, som andra, ska lämna mål- och resultatredovisning
kan dock begränsas till att särskilt gälla de fall då regeringen disponerar
anslag som normalt administreras av myndigheter under regeringen. Stats-
kontoret påpekar vidare att det naturligtvis skulle öka tyngden i bestämmel-
sen om ett tydligt krav med den innebörden också fördes in i budgetlagen.
Ekonomistyrningsverket pekar på att antalet anslag och anslagsposter som
står till regeringens disposition har ökat de senaste åren, men att det i många
fall rör sig om medel som i ett senare skede tilldelas myndigheterna genom
regeringsbeslut. Detta har dock försvårat uppföljning och kontroll bl.a. i
samband med ESV:s sammanställning av statsbudgetens utfall, där en viktig
uppgift är att redovisa hur stora anslagsbehållningarna är på de olika ansla-
gen. ESV understryker emellertid samtidigt att Regeringskansliets anslagsre-
dovisning av de anslag och anslagsposter som står till regeringens och Rege-
ringskansliets disposition har förbättrats.
När det gäller revision anser ESV att det är otillfredsställande att en del av
statsbudgeten inte utsätts för en årlig oberoende granskning motsvarande den
som myndigheterna utsätts för. Samtidigt konstateras att detta problem borde
lösas när den nya organisationen för den statliga revisionen träder i kraft år
2003.
Uppsala universitet understryker att ett mål i utvecklingen av den ekono-
miska styrningen i staten är att förbättra beslutsunderlag i olika former. Mot
denna bakgrund anser universitetet att även de anslag som regeringen dispo-
nerar bör redovisas på liknande sätt som vid en statlig myndighet, dvs. resul-
tatet av verksamheten ska återrapporteras i en resultatredovisning.
Revisorerna
Revisorerna vill understryka att förslaget i rapporten om att slopa undantaget
för Regeringskansliet från kravet att – i sin årsredovisning – lämna resultat-
redovisning endast gäller de specifika fall då regeringen tar på sig rollen
som bidragsfördelare, dvs. samma krav bör ställas på Regeringskansliet som
på andra myndigheter som har motsvarande uppgifter. Revisorerna noterar
att Regeringskansliet inte har yttrat sig i denna fråga och att övriga som
uttalat sig tillstyrker förslaget. Revisorerna anser i likhet med vad som
angavs i rapporten att instruktionen för Regeringskansliet bör ändras på
denna punkt.
I rapporten tar revisorerna även upp ett antal frågor av ekonomiadministra-
tiv karaktär. Det handlar bl.a. bristande överensstämmelse mellan reglerings-
breven och anslagsredovisningen liksom mellan formell dispositionsrätt och
faktisk förfoganderätt. Revisorerna ansåg vidare att det borde övervägas om
inte många av de anslag som nu formellt står till regeringens disposition
borde kunna överföras till myndigheter under regeringen. Dessa närmast
tekniska frågor kommenteras i princip inte av de berörda organen. Reviso-
	11

rerna anser i likhet med vad som sägs i rapporten att de påtalade frågorna bör	2000/01:RR14
prövas av regeringen.
När det gäller internrevisionens roll framhålls i Regeringskansliets ytt-
rande att denna fråga nu är föremål för översyn. Revisorerna ser, inte minst i
sin roll som ansvarigt organ för externrevisionen av Regeringskansliet,
mycket positivt på de aviserade ambitionerna att bredda och fördjupa intern-
revisionens arbete. Revisorerna anser att förslaget i rapporten om att intern-
revisionen även bör granska användningen av här behandlade anslag bör
beaktas i samband med den pågående översynen.

2.5Regeringen behöver göra en samlad översyn av föreskrifter m.m.

Rapporten

I rapporten föreslår revisorerna sammanfattningsvis att riksdagen bör ställa vissa generella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. Det gäller i första hand krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad åter- rapportering av resultat till riksdagen, en stramare berednings- och besluts- hantering samt vissa förändringar av redovisning och revision. Enligt reviso- rerna bör regeringen med anledning därav göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som behöver göras samt redovisa resultatet för riksdagen (avsnitt 7.8).

Remissinstanserna

Statskontoret anser att det över huvud taget bör övervägas om grundläggande bestämmelser angående regeringens rätt att disponera anslag är tillfredsstäl- lande reglerade i budgetlagen.

Statskontoret påpekar också att anslagsförordningen (1996:1189) endast gäller för myndigheter under regeringen och inte är anpassad till att regering- en tagit på sig alltfler myndighetsuppgifter av det slag som diskuteras i rap- porten. När regeringen själv disponerar anslag uppstår t.ex. problemet att frågor om undantag från bestämmelserna inte blir formellt prövade. Det är enligt Statskontoret väsentligt att samma bestämmelser bör gälla för rege- ringen som för andra anslagsförvaltande institutioner om regeringen även framgent kommer att disponera stora anslagsbelopp för egna beslut.

Ekonomistyrningsverket pekar på att regeringen inte lyder under samma regelverk som övriga myndigheter, vilket innebär att det kan finnas oklarhet- er i ansvar, styrning och tillämpning av regelverket.

Revisorerna

Den i rapporten föreslagna samlade översynen av gällande regler inom om- rådet som granskningen föranleder bör enligt revisorernas mening genomfö- ras. Inom ramen för översynen bör regeringen överväga ändringar i såväl budgetlagen (1996:1059) som i berörda förordningar och av interna riktlinjer

inom Regeringskansliet. Resultatet av genomgången bör redovisas för riks-	2000/01:RR14
dagen senast i samband med budgetpropositionen för år 2003.

3 Revisorernas förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under Revisorernas över- väganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut.

1. Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna an- fört i avsnitt 2.1 om principiella synpunkter på regeringen som bidragsförde- lare.

2. Beslutsunderlag och resultatrapportering

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om behovet av ett bättre beslutsunderlag och en utökad resul- tatrapportering.

3. Regeringens bidragshantering

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om regeringens bidragshantering.

4. Redovisning och revision

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om att kraven på redovisning och revision behöver skärpas.

5. Samlad översyn av föreskrifter m.m.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.5 om behovet av en samlad översyn av föreskrifter m.m.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Bengt Silfver- strand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Sten Lundström (v) och Rolf Olsson (v).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke	2000/01:RR14
Dahlberg, utredningschefen Patrick Joyce och revisionsdirektören Jörgen
Nilsson (föredragande).
Stockholm den 14 juni 2001
På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Jörgen Nilsson

Rapport 2000/01:7

2000/01:RR14 Bilaga 1

Anslag till regeringens disposition

Hur fungerar styrningen och kontrollen när

regeringen själv fördelar pengar?

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Förord

Riksdagens revisorer beslutade i oktober 1999 att genomföra en granskning av de anslag som regeringen och Regeringskansliet disponerar (förstudie 1999/2000:3).

Granskningen omfattar tio anslag som står till regeringens disposition och där regeringen själv beslutar om bidragsfördelningen. Granskningen, som är förvaltningspolitisk till sin karaktär, baseras på dokumentstudier och inter- vjuer. Koncentration sker främst till frågor om styrning, insyn och kontroll i samband med att regeringen fungerar som genomförandeorgan. En central fråga är hur samspelet mellan riksdag och regering fungerar i de aktuella fallen. Samtidigt behandlas också rollfördelningen mellan departementen och de statliga myndigheterna. För belysning av den senare frågan har en forskar- rapport om den s.k. svenska förvaltningsmodellen utarbetats på uppdrag av revisorerna. Undersökningen har bifogats denna granskningsrapport.

Föreliggande rapport har utarbetats inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: Ingemar Josefsson (s), ordförande, Karl-Gösta Svenson (m), vice ordförande, Agneta Lundberg (s), Björn Kaaling (s), Sten Lundström (v), Gunilla Tjernberg (kd), Patrik Norin- der (m) och Ronny Korsberg (mp).

Inom revisorernas kansli har granskningsarbetet utförts av revisionsdirek- tör Jörgen Nilsson. Även kanslichef Åke Dahlberg har deltagit i arbetet.

Innehållet i denna rapport fastställdes av revisorerna i plenum den 22 mars 2001.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sammanfattning

Inledning

Av statsbudgetens drygt 500 anslag står cirka en fjärdedel helt eller delvis (i form av s.k. anslagsposter) till regeringens eller Regeringskansliets disposit- ion. Under budgetåren 1997−2000 handlade det om 12−20 miljarder kronor per år eller 2−3 % av statsbudgetens totala omslutning.

Granskningen omfattar tio av dessa anslag. För de anslag som studerats gäller att regeringen valt att ta på sig operativa uppgifter genom att själv besluta om fördelningen av bidrag för olika ändamål, uppgifter som enligt svensk förvaltningstradition normalt handhas av myndigheter som lyder under regeringen. I granskningen ingår större delen av de medel i projekt- form som regeringen fördelat under den aktuella perioden, i genomsnitt ca 4 miljarder kronor årligen.

Tyngdpunkten har varit att studera hur styrning, insyn och kontroll – uti- från främst riksdagens perspektiv – fungerar i de fall då regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande. Granskningen är övergri- pande till sin inriktning och gäller inte de aktuella anslagens användning.

Utöver de studerade anslagen finns ett stort antal andra anslag som rege- ringen och Regeringskansliet disponerar, t.ex. förvaltningsanslagen till de- partementen, bidrag till olika internationella organisationer, anslag till olika utvecklings- och informationsinsatser, medel för jämställdhetsarbete och vissa forskningspengar.

Fem av studerade anslagen gäller bidrag till kommunsektorn, nämligen an- slagen till Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (Kommundele- gationen respektive Bostadsdelegationen), Särskilda insatser i utsatta bo- stadsområden (de s.k. Blommanpengarna), Kunskapslyftet, De lokala inve- steringsprogrammen, samt IT i skolan (ItiS).

Den största enskilda satsningen gäller Kunskapslyftet, som under perioden 1997−2000 omfattar ca 15 miljarder kronor och under hela perioden fram t.o.m. år 2003 ca 24 miljarder kronor. Anslagen till särskilda insatser i kom- muner och landsting resp. till de lokala investeringsprogrammen är båda på 6,6 miljarder kronor. Satsningarna på utsatta bostadsområden respektive IT i skolan omfattar ca 1,5 miljarder kronor vardera.

I granskningen ingår också de tre paket på vardera 1 miljard kronor som riksdagen tog ställning till sommaren 1996 i samband med behandlingen av regeringens proposition om halvering av arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222), dvs. den första Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden och Småföretagsmiljarden. Riksdagen beslutade sedermera våren 1998 att anslå ytterligare 1 miljard kronor under en femårsperiod för näringslivsutveckling i Östersjöregionen (den andra Östersjömiljarden). Som jämförelse har även två i sammanhanget mindre anslag studerats där regeringen närmast fungerar i en strategisk roll. Det gäller två anslag inom Finansdepartementets ansvars- område för utvecklingsarbete (ca 100 miljoner kronor) och kontrollinsatser i statsförvaltningen (ca 300 miljoner kronor).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Revisorernas slutsatser och förslag

Revisorerna anger inledningsvis sin principiella syn på regeringen som bi- dragsfördelare. Revisorerna understryker att förslagen syftar till att stärka riksdagens roll i samband med beredning, beslutsfattande och kontroll av anslag som står till regeringens disposition. För de fall där regeringen väljer att ta på sig operativa uppgifter genom att själv fördela bidrag bör strävan vara att få till stånd en stramare hantering.

Revisorerna betonar att regeringens främsta uppgift i förhållande till för- valtningen gäller ledning, styrning och samordning. Revisorerna konstaterar samtidigt − mot bakgrund av det underlag som tagits fram − att det faktum att regeringen tar på sig vissa förvaltningsuppgifter i och för sig går att för- ena med den svenska förvaltningsmodellen.

Att regeringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör emellertid enligt revisorerna endast förekomma i undantagsfall. Om regeringen väljer att fullgöra operativa uppgifter inom budgetområdet bör utgångspunkten vara att samma krav på styrning och kontroll ställs på regeringen och Regerings- kansliet som på myndigheter under regeringen.

Revisorerna förordar vidare en restriktiv användning av stöd i projektform. Huvuddelen av de anslag till regeringens disposition som studerats i gransk- ningen gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest omfattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner.

Grundprincipen bör enligt revisorerna vara att statliga medel till olika of- fentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och till den ordinarie verksamheten. Det gäller inte minst statligt stöd till kommuner.

Även om regeringen endast undantagsvis själv bör fördela bidrag kan det enligt revisorerna i vissa fall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sig ett sådant operativt ansvar. Det kan t.ex. vara ändamålsenligt i ett initialt skede där ställningstaganden krävs av regeringen som politiskt organ eller när frågor spänner över flera sektorer. Utgångspunkten i sådana fall bör vara att detta görs under en begränsad tid och att beslutanderätt och beredningsansvar därefter förs över till en förvaltningsmyndighet under regeringen. Grundprin- cipen måste enligt revisorerna vara att statliga satsningar och program ge- nomförs av statliga myndigheter under regeringen.

Om regeringen själv avser att fungera som bidragsfördelare bör detta enligt revisorerna anmälas och motiveras i samband med att budgetförslag present- eras för riksdagen. Så har i regel inte skett för de anslag som revisorerna granskat.

Enligt revisorerna behöver riksdagen i sammanhanget också ett bättre be- slutsunderlag och en utökad resultatrapportering. Revisorerna konstaterar att redovisningen till riksdagen av mål och resultat för de studerade anslagen är av ojämn kvalitet. Enligt revisorerna bör bestämmelserna i budgetlagen (2 §) om redovisningen till riksdagen tillämpas på ett likartat sätt oavsett om det är en vanlig statlig myndighet eller regeringen själv som hanterar statliga medel. Regeringen bör mot denna bakgrund se till att tillämpningen förbätt- ras, t.ex. genom ändrade riktlinjer för budgetpropositionens utformning eller genom en ändring och precisering av budgetlagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Regeringens bidragshantering måste också förbättras. Revisorernas bild		Fel! Okänt namn
är att en successiv och välbehövlig uppstramning har skett av berednings-		på
och beslutsprocessen under perioden 1996−2000. Stöden styrs numera för		dokumentegenskap
flera av anslagen av särskilda förordningar. Samtidigt noteras att flera av		.:Fel! Okänt namn
förordningarna är oprecisa och ger stort utrymme för tolkning. För flera av		på
anslagen föregås vidare regeringens bidragsbeslut numera av särskilda dele-		dokumentegenskap
gationer.		.Fel! Okänt namn
Revisorerna anser vidare att regeringens beslut om fördelning av stöd i		på
projektform i princip bör regleras i en författning. Det är därvid viktigt att i		dokumentegenskap
en sådan författning så lång möjligt preciseras de kriterier som ska gälla för		.
bidragsgivningen. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i		Bilaga 1
författningsreglerad och för mottagarna förutsebar ordning. Revisorerna
menar också att det av författningarna ska framgå hur uppföljning och utvär-
dering av de beslutade bidragen ska göras.
Revisorerna anser också att det kan vara lämpligt att i regel skapa sär-
skilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgif-
ter. Därigenom underlättas medverkan av extern expertis liksom av olika
intressenter.
Slutligen behöver enligt revisorerna kraven på redovisning och revision
skärpas. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings-
kansliet (45 §) ska Regeringskansliet tillämpa de ekonomiadministrativa
bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, med undantag
för bestämmelserna om resultatredovisning. Bakgrunden till undantaget är
svårigheterna att mäta och bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrd
organisation av det slag som Regeringskansliet utgör.
Revisorerna anser att det finns starka skäl	för att Regeringskansliet ska
likställas med andra myndigheter när det	gäller resultatredovisning om
regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndig-
heter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för Rege-

ringskansliet på denna punkt. Därigenom förbättras också förutsättningarna för en fördjupad resultatåterföring till riksdagen.

Regeringskansliet bör också överväga ett antal förändringar i den ekono- miadministrativa hanteringen av de anslag som regeringen förfogar över, bl.a. skulle en del av de anslag som regeringen nu formellt disponerar med fördel kunna flyttas över till myndigheter under regeringen. Revisorerna anser vidare att internrevisionen inom Regeringskansliet bör utvidgas till att även omfatta granskning av användningen av de medel regeringen dispone- rar.

Revisorerna har i samband med granskningen sammanfattningsvis kommit fram till att riksdagen bör ställa ökade krav på regeringen i samband med att den hanterar statliga bidrag. Det gäller främst krav på ett fylligare beslutsun- derlag, förbättrad återrapportering av resultat till riksdagen, en stramare berednings- och beslutsprocess samt vissa förändringar av redovisning och revision. Revisorerna förordar att regeringen gör en samlad genomgång av de föreskrifter m.m. som behöver ändras samt redovisar resultatet för riksdagen.

1 Bakgrund och uppläggning

Riksdagens revisorer beslutade i oktober 1999 att genomföra en granskning av de anslag som regeringen och Regeringskansliet disponerar. Som un- derlag för beslutet låg en på revisorernas eget initiativ framtagen förstudie (Förstudie 1999/2000:3). Viktiga frågor som enligt förstudien bör uppmärk- sammas i det fortsatta granskningsarbetet gäller kvaliteten på underlaget för besluten samt i vilken utsträckning uppföljning, utvärdering och revision av de aktuella medlen förekommer. Ytterligare en fråga är hur återrapportering- en till riksdagen har varit utformad. Granskningsarbetet inleddes under våren 2000.

Det finns ett antal olika skäl till och syften med att regeringen själv behål- ler dispositionsrätten till vissa av de anslag som riksdagen har anvisat eller till vissa delar av anslagen (s.k. anslagsposter). Det är t.ex inte ovanligt att regeringen som ett led i styrningen av en myndighet håller inne vissa medel och fördelar dessa senare under det pågående budgetåret. En annan typ av anslag som regeringen disponerar är bidragen till olika internationella orga- nisationer liksom givetvis även förvaltningsanslagen till Regeringskansliet respektive Utrikesförvaltningen. I fokus för denna granskning står emellertid främst de anslag som regeringen förfogar över och där regeringen fungerar som ett verkställighetsorgan genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål.

Exempel under senare år på denna sorts anslag är de lokala investerings- programmen, Östersjömiljarderna, Kunskapslyftet, Storstadssatsningen, Kretsloppsmiljarden samt anslaget för bidrag till särskilda insatser i kommu- ner och landsting (Kommun- och Bostadsdelegationerna). Uppföljning, utvärdering och granskning av flera av dessa projekt har genomförts eller håller på att genomföras av bl.a. Riksdagens revisorer och av Riksrevisions- verket. I dessa, huvudsakligen sektoriella och sakpolitiska uppföljningar, ligger tyngdpunkten på att belysa de aktuella anslagens användning, även om en rad andra aspekter också i regel tas upp. Den nu aktuella granskningen är till skillnad därifrån övergripande och principell till sin inriktning och är snarast förvaltningspolitisk till sin karaktär. Koncentration sker främst till frågor som rör styrning, insyn och kontroll i samband med att regeringen i de aktuella fallen fungerar som genomförandeorgan.

Som underlag för revisorernas överväganden och förslag (kap. 7) redovisas i det följande bl.a. :

- En genomgång av gällande regelsystem när det gäller ansvarsfördel- ningen på budgetområdet (kap. 2)

- En kartläggning och analys av omfattningen och utvecklingen av ansla- gen till regeringens disposition (kap. 3)

-En undersökning av de utvalda anslagens hantering i budgetprocessen i form av en genomgång av beslutsunderlag, riksdagsbehandling, genom- förandefrågor, förekomsten av uppföljning och utvärdering m.m. (kap. 4 och bil. 1)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

-En genomgång av olika studier där frågor om anslag till regeringens disposition behandlats (kap. 5)

-En studie av den svenska förvaltningsmodellen genomförd på revisorer- nas uppdrag av statsvetenskaplig expertis från Uppsala universitet (kap. 6 och bil. 2))

2 Ansvarsfördelningen på budgetområdet

2.1 Finansmakten

Finansmakten är den sammanfattande beteckningen på funktionerna

-att bestämma om statens inkomster och

-att besluta om hur statens utgifter får användas samt att i övrigt förfoga över statens tillgångar.

Riksdagens bestämmanderätt över statens utgifter och inkomster framgår redan inledningsvis av regeringsformen (RF). Där framkommer att riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt och bestämmer hur statens medel skall användas (RF 1:4). De grundläggande bestämmelserna om finansmakten finns i 9 kap. RF. Bestämmelserna i RF om finansmakten är översiktliga och relativt knapphändiga. Skälet därtill är att statsmakterna utan att göra ingrepp i grundlagen ska kunna genomföra förändringar i och utveckling av den stat- liga budgettekniken. Bestämmandet om inkomsterna sker genom normgiv- ning, när det gäller beslut om skatt alltid i lags form. Beslut om avgifter till staten fattas i vissa fall av riksdagen i lags form, i andra fall av regeringen eller av statlig myndighet.

2.2 Budgetregleringen

Om utgifterna, dvs om användningen av statsmedel för olika ändamål, be- stämmer riksdagen genom den s.k. budgetregleringen. Budgetregleringspro- cessen är i svensk statsrätt, i motsats till vad som gäller i flertalet länder, en från lagstiftningen skild funktion. Budgetregleringen ligger således utanför normgivningen enligt 8 kap. RF. De grundläggande bestämmelserna om riksdagens makt över statens inkomster och utgifter finns i 9 kap. RF 1−2 §§ medan ramarna för budgetregleringen behandlas i 9 kap. RF 3−5§§.

Det viktigaste ledet i förfogandet över statens egendom utgörs av rätten att använda statens penningmedel. Detta styrs främst genom att riksdagen anvi- sar anslag för olika ändamål. Anslagsbesluten har vanligen karaktären av bemyndiganden och innebär att medel ställs till regeringens förfogande för de av riksdagen angivna ändamålen. I 9 kap. RF 2§ anges att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen fattar dock inte beslut om utgifter utan denna verkställande uppgift tillkommer i första hand regeringen. Varje utgiftsbeslut av regeringen eller annan myn- dighet måste dock grundas på ett riksdagsbeslut och följa de villkor för med- lens användning som kan ha ställts upp i riksdagsbeslutet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.3 Ny budgetlag fr.o.m. 1997

Riksdagens beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöver inte ha lags form. Fram t.om. 1996 fanns inom området som ett komplement till bestämmelsena i RF främst ett antal förordningar meddelade av regeringen. I dessa förordningar behandlas bl.a. frågor om årsredovisning, anslag, avgifter och kapitalförsörjning. Besluten om förordningarna föregicks regelmässigt av att regeringen informerat riksdagen om det huvudsakliga innehållet i förordningarna. Dessutom hade riksdagen från fall till fall beslutat i ett antal för statsbudgeten viktiga frågor, beslut som inte tagits in i någon författning.

För att få en klarare reglering på finansmaktens område föreslog regering- en i proposition 1995/96:220 en ny lag om statsbudgeten (budgetlagen). Propositionen hade föregåtts av ett utredningsarbete som redovisades i be- tänkandet Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Lagen antogs av riksdagen hösten 1996 (bet. 1996/97:KU3) och trädde i kraft den 1 januari 1997. Den behandlar främst förhållandet mellan riksdagen och regeringen på budgetområdet.

2.4 Måste regeringen genomföra riksdagens beslut om utgifter?

Grundlagsbestämmelsen ålägger inte regeringen att ovillkorligen verkställa ett anslagsbeslut. Enligt budgetlagen (1996:1059) ges regeringen en uttryck- lig rätt att avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag. Det får dock bara ske om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella skäl. Konstitutionsutskottet underströk vid sin behandling av lagen (bet. 1996/97:KU3) att regeringen inte får låta bli att utnyttja ett anslag enbart därför att den ogillar anslagets syfte eller omfattning, och att regering- en också är förbunden att se till att statliga åtaganden till följd av lagar och avtal fullföljs.

2.5 Riksdagens beslut om anslag och anslagsvillkor

Av budgetlagen (3 §) framgår att när riksdagen − i enlighet med bestämmel- serna i RF − anvisar anslag kan tre anslagstyper användas, nämligen obe- tecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. I lagen anges också de huvudsakliga villkoren för de olika anslagstyperna ( 4−6 §§). Ett obetecknat anslag får inte överskridas och inte heller får outnyttjade medel på sådana anslag användas påföljande budgetår (4 §). Ett reservationsanslag får inte heller överskidas men outnyttjade medel får användas under längst tre år efter budgetåret (5 §). Ett ramanslag, som är den vanligaste anslagstypen på statsbudgeten, får däremot överskridas och en anslagskredit på högst tio % användas (6 §).

I propositionen understryker regeringen att det främst är genom att anvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Samtidigt anförs i propositionen följande: ”Riksdagen anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan anger även de villkor som skall gälla för dispositionen av medlen. Detta sker på ett standardiserat sätt genom att riksdagen för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel skall anvisas.” (Prop. s. 23.)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Det kan noteras att den tidigare vanligt förekommande anslagstypen för-	Fel! Okänt namn
slagsanslag avvecklades med den nya lagen.	på
Vid sin behandling av propositionen (bet. 1996/97:KU3 s. 17−18) konsta-	dokumentegenskap
terade konstitutionsutskottet att propositionens beskrivning inte var uttöm-	.:Fel! Okänt namn
mande i frågan om riksdagens möjligheter att ställa villkor för utnyttjandet	på
av anslagen. Utskottet anförde bl.a. följande: ”Riksdagen har formellt sett en	dokumentegenskap
obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband med utgiftsbemyn-	.Fel! Okänt namn
digandena. Riksdagens beslut att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp och	på
belopp) kan alltså kompletteras med ytterligare villkor och med motivutta-	dokumentegenskap
landen som binder regeringens och myndigheternas medelsanvändning.	.
Enligt gällande rätt är riksdagen oförhindrad att sätta vilka villkor den vill	Bilaga 1
vid angivande av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i
organiskt samband med anslagsändamålen i fråga och inte strider mot tidi-
gare åtaganden. Sådana villkor kan innebära precisering av mål, prioritering
inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verk-
samheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat”.
Konstitutionsutskottet konstaterade också att Grundlagsberedningen på sin
tid tog avstånd från tanken att hindra riksdagen att gå för långt i detalj vid
anslagsspecificeringen samt underströk att införandet av budgetlagen inte
innebär någon begränsning i riksdagens möjligheter enligt RF att besluta om
ytterligare villkor för medelsanvisningen. Utskottet framhöll också att rege-
ringen är bunden av riksdagens uttalanden om ändrade, preciserade eller
kompletterande villkor för medelsanvisningen oavsett hur riksdagens beslut
formellt är utformade. Detta klarläggande gjordes av utskottet mot bakgrund
av att det för närvarande inte finns någon enhetlig ordning då det gäller ut-
formningen av riksdagens budgetbeslut.
Det finns således sammanfattningsvis i grundlagen inga inbyggda spärrar i
riksdagens rätt att bestämma om utgifterna. Riksdagen kan utöva finansmak-
ten på ett mer eller mindre detaljerat sätt. Å andra sidan finns det inget hinder
för riksdagen att ge stora klumpanslag, dvs. i praktiken ge regeringen vid-
sträckta bemyndiganden att själv närmare fördela medlen.
2.6 Dispositionsrätt till anslag
Enligt 9 kap. 8 § RF står statens medel och dess övriga tillgångar till rege-
ringens disposition. Undantag från denna huvdregel görs i regeringsformen
bl.a. för tillgångar avsedda för riksdagen och dess myndigheter.
Begreppen anslag, anslagspost och delpost definieras i anslagsförordning-
en (1996:1189). Där framgår att med ett anslag avses ett av riksdagen anvisat
anslag som regeringen tilldelat en myndighet med ett visst belopp för ett
bestämt ändamål. Med en post avses ett belopp som har förts upp under ett
anslag i form av en anslagspost eller en delpost och som avser ett visst del-
ändamål.
Riksdagen anvisar således anslag till regeringen, medan regeringen tillde-
lar anslag till myndigheter i form av dispositionsrätt. Dispositionsrätten
innebär att en myndighet som tilldelats ett anslag eller en post har rätt att
enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de än-
damål som anslaget avser (5 § anslagsförordningen). Fördelningen av ansla-	24

gen sker normalt genom regleringsbrev men kan också ske genom annat	Fel! Okänt namn
regeringsbeslut.	på
Regleringsbrev är benämningen på sådana samlade regeringsbeslut som	dokumentegenskap
utfärdas årligen och som syftar till att styra all verksamhet som omfattas av	.:Fel! Okänt namn
inkomster och utgifter på statsbudgeten samt verksamhet som helt eller del-	på
vis finansieras med avgifter. Regleringsbreven är föreskrifter som träder i	dokumentegenskap
kraft vid budgetårets start den 1 januari och gäller ett år, detta till skillnad	.Fel! Okänt namn
mot normgivning som normalt gäller tills vidare. Genom regleringsbreven	på
underrättar regeringen myndigheterna om de av riksdagen anvisade anslagen	dokumentegenskap
och villkoren för deras disposition. I samband därmed kan regeringen med-	.
dela ytterligare föreskrifter för dispositionen, förutsatt att de inte strider mot	Bilaga 1
riksdagens beslut. Av regleringsbrevet framgår också vilka anslagsposter
som anslaget är indelat i och om någon anslagspost är ställd till regeringens
eller Regeringskansliets dispositition.
Det bör i sammanhanget understrykas att regleringsbreven förutom när det
gäller den finansiella styrningen av myndigheterna också är ett viktigt in-
strument för regeringens verksamhetsmässiga styrning av den statliga för-
valtningen.
2.7 Anslag som disponeras av regeringen eller Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet uppmärksammade våren 1997 i sitt granskningsbetän-
kande (bet. 1996/97:KU25) frågan om när anslag kan disponeras av Rege-
ringskansliet. Mot bakgrund av en genomgång av anslag som stod till rege-
ringens disposition budgetåren 1993/94 och 1994/95 konstaterade utskottet
beträffande regeringens utnyttjande av anslag att departement i flera fall
disponerat anslagsposter för ändamål som låg utanför den interna verksam-
heten. Utskottet påpekade vidare att anslag ibland hade använts för ändamål
som kunde ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller
anslagsposten anger genom sin beteckning. Utskottet konstaterade också att
det inte hade varit möjligt att få någon fullständig bild av användningen av
medlen till regeringens disposition.
I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1, utg.omr. 1) angav rege-
ringen, med anledning av konstitutionsutskottets uttalanden, att regeringen
vid beredningen av regleringsbreven i varje enskilt fall noggrannt ska pröva
skälen för att anslagsmedlen ställs till Regeringskansliets disposition. I den
s.k. Gula boken, Handläggning av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39)
anges bl.a. att Regeringskansliet i princip får disponera sådana anslag som
gäller Regeringskansliets, utrikesförvaltningens eller kommittéväsendets
administration eller avser beredning eller uppföljning av ett regeringsärende.
I Gula boken anges också att andra anslagsposter bör beslutas av regeringen
eller av någon myndighet under regeringen.
Riktlinjer för departementens beredning av anslagsfrågor anges också årli-
gen i en intern handledning uttarbetad av budgetavdelningen inom Finansde-
partementet. I promemorian Inför regleringsbrevet för år 2001 slås bl.a. fast
följande:
	25

-Regeringskansliet som huvudregel endast disponerar anslag som avser den interna verksamheten, beredning och uppföljning av regeringsbeslut samt utrednings- och informationsinsatser. I undantagsfall kan det vara motiverat att tilldela Regeringskansliet dispositionsrätt till andra anslag. Detta skall då prövas och motiveras särskilt i varje enskilt fall.

-Övriga anslag disponeras antingen av annan myndighet än Regerings- kansliet eller så avstår regeringen från att tilldela någon myndighet disposit- ionsrätten till anslaget. Regeringen avstår från att tilldela myndighet anslag när regeringen vill ha en egen kontroll över anslaget och när användningen av anslaget ska innefatta ett ställningstagande från regeringen i dess egen- skap av ett politiskt organ. Rent praktiskt sker detta genom att det under anslaget förs upp en anslagspost ”Till regeringens disposition”.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3 Allmänt om anslagen till regeringens och Regeringskansliets disposition

3.1 Inledning

En grundläggande utgångspunkt för bestämmelserna i RF och i budgetlagen är att det är regeringen som på riksdagens uppdrag leder genomförandet av den statliga verksamheten. Ansvaret för att genomföra den konkreta verk- samheten ligger på olika statliga myndigheter som sorterar under regeringen och är ansvariga inför regeringen. Som ovan berörts är det genom regle- ringsbreven som regeringen ställer medlen till myndigheternas disposition och meddelar dem villkoren för deras användande. I samband därmed kan regeringen meddela ytterligare föreskrifter för dispositionsrätten utöver dem som framgår av riksdagens anslagsbeslut. Generella och preciserade be- stämmelser för myndigheter under regeringen om dispositionsrätten till an- slag, om anslagstyper, avräkningsförfarandet m.m. finns därutöver i anslags- förordningen (1996:1189).

Av anslagsförordningen framgår att det endast är myndigheter som kan ges rätt att disponera anslag. Regeringen kan genom regleringsbrev eller annat regeringsbeslut besluta att en myndighet inte får disponera ett visst belopp av ett anslag som tilldelats myndigheten. Det är således vanligt att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition i form av en anslagspost. Det förekommer också att medel dras in från ett anslag i form av en bespa- ring eller att anslag som ställs till en myndighets förfogande får disponeras först efter beslut av regeringen.

Regeringskansliet skall använda sig av samma ekonomiadministrativa reg- ler som gäller för myndigheter under regeringen, om inte regeringen beslutar något annat. Regeringskansliet är dock undantaget från kravet på resultatre- dovisning. Det framgår av förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (45 §). I och med att Regeringskansliet blev en myndighet år 1997 har fr.om. detta år en gemensam årsredovisning och ett gemensamt årsbokslut tagits fram för myndigheten Regeringskansliet. I årsredovisningen för år 1999 koncentreras t.ex. kommentarerna till utfallet för förvaltningsan-

slagen. För övriga anslag, dvs. ett stort antal sakanslag som står till regering- ens eller Regeringskansliets disposition, redovisas endast utfallet på dessa som transfereringar i den s.k. anslagsredovisningen.

3.2 Från riksdagsbeslut till anslagsredovisning

Efter det att riksdagen fattat beslut om budgetpropositionen beslutar rege- ringen om regleringsbrev. Det sker normalt under december månad. Regle- ringsbreven samlas i den s.k. statsliggaren. Om riksdagen under löpande budgetår på tilläggsbudget beslutar om nya eller ändrade anslag fattas beslut om nya eller ändrade regleringsbrev genom särskilda regeringsbeslut. Dessa återfinns inte i statsliggaren. Så gäller även om regeringen i andra fall under pågående budgetår beslutar om ändringar i regleringsbreven.

Enligt gällande bestämmelser i förordningen (2000:605) för myndigheter- nas årsredovisning m.m. skall årsredovisningen bl.a. innehålla en anslagsre- dovisning. I anslagsredovisningen skall framgå utfallet på de anslag och inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot i enlighet med den indelning som framgår av regleringsbrevet. Ett av de viktigaste underlagen för den här aktuella granskningen har därför varit den anslagsredovisning som ingår som en del av årsredovisningen för Regeringskansliet. Vid en jämförelse mellan statsliggaren och Regeringskansliets anslagsredovisning visar det sig att dessa skiljer sig åt på en rad punkter. Exempelvis finns anslag och anslags- poster till regeringens eller Regeringskansliets disposition angivna i statslig- garen utan att de finns med i anslagsredovisningen. I andra fall är förhållan- det det omvända.

Konstitutionsutskottet uttalade våren 1997 (bet. 1996/97:KU25) i samband med sin genomgång av hur regeringen faktiskt utnyttjat de anslag som stått till regeringens disposition att det inte varit möjligt att få en fullständig bild av användningen av medlen. En svårighet som utskottet uppmärksammade var t.ex. att anslagen i många fall disponerades av utomstående myndigheter som betalade ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Det kan konstateras att motsvarande problem fortfarande föreligger, något som i hög grad försvårar möjligheterna att få en överblick över såväl antalet anslag som den totala omfattningen av de medel som regeringen faktiskt har ett direkt bestäm- mande inflytande över. En annan svårighet är att anslag till regeringens och Regeringskansliets disposition behandlas på samma sätt i redovisningen, trots skilda beslutsrutiner.

3.3 Regeringskansliets anslagsredovisning

Det totala antalet anslag på statsbudgeten uppgick i mitten av 1980-talet till cirka 800. Budgetåret 1995/96 var motsvarande antal omkring 650. Därefter har antalet anslag ytterligare minskat till för närvarande drygt 500. En ge- nomgång av anslagsredovisningen i Regeringskansliets årsredovisning för åren 1997−2000 visar att ungefär en fjärdedel av alla anslag helt eller delvis (dvs. i form av anslagsposter) stod till regeringens eller Regeringskansliets förfogande. Åren 1997 och 1998 gällde det i båda fallen 114 anslag av sam-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

manlagt 504 respektive 497. Åren 1999 och 2000 var motsvarande antal i bägge fall 150 av sammanlagt 523 respektive 525.

Den sammanlagda summan som regeringen och dess kansli disponerar över uppgick enligt samma källa under samma period till följande belopp:

År	milj.kr	statsbudget,	andel i %
		totalt
1997	20 629	677 542	3,04
1998	12 720	692 815	1,83
1999	18 808	693 380	2,71
2000	15 070	699 303	2,15

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Siffrorna måste dock tolkas med försiktighet. När det t.ex. gäller totalbelop- pet för år 1997 kan följande noteras. Hösten 1996 fattade riksdagen ett för- svarspolitiskt beslut med anledning av proposition 1996/97 Totalförsvar i förnyelse. Medlen till försvaret anvisades genom beslut med anledning av budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, utgiftsområde 6). Till anslaget A1 Försvarsmakten anvisades därvid sammanlagt ca 38,3 miljarder kronor. I samband med att regeringen beslutade om regleringsbrevet till försvaret för år 1997 innehölls ett belopp på inte mindre än 8 miljarder kronor (anslags- post 2). Dessa medel fördelades senare under året i samband med att rege- ringen successivt tog ställning till försvarets materielanskaffning. Om man bortser från detta särskilda förhållande var medlen till regeringens disposit- ion ca 12,6 miljarder kronor, dvs. i samma storleksordning som för år 1998.

Ett annat exempel som belyser svårigheterna att bedöma storleksordningen på de medel som regeringen de facto disponerar är anslagen till Kunskapslyf- tet. Under de två inledande åren 1997 och 1998 beslutade regeringen om bidragsfördelningen. Från och med år 1999 och för den återstående tiden för projektet har beslutanderätten överförts till Statens skolverk. Under hela perioden har emellertid anslagen formellt disponerats av Skolverket. Av det totala anslaget för år 1997 på drygt 2,5 miljarder kronor och för år 1998 på knappt 3,5 miljarder kronor disponerade enligt anslagsredovisningen Rege- ringskansliet år 1997 inga medel och för år 1998 endast ca 20 miljoner kro- nor. Av regleringsbrevet kan utläsas att dessa medel avsatts för utvecklings- arbete och administration. Det kan alltså konstateras att befogenheten att fatta beslut om medlens användning och den formella dispositionsrätten till samma medel i det aktuella fallet inte återspeglas i redovisningen.

Trots svagheterna i underlaget har det i samband med denna granskning ändå bedömts som att Regeringskansliets anslagsredovisning väl kan tjäna

som grund för urvalet av de anslag som här studeras.
3.4 Val av anslag och av undersökningsperiod
Som tidigare angetts finns det flera skäl till att regeringen själv behåller
rätten att disponera anslag som riksdagen har anvisat. Det mest uppenbara är
att regeringen själv förfogar över anslagen till sin egen administrativa verk-	28
	28

samhet. På detta område finns för närvarande två skilda anslag. Anslaget C1	Fel! Okänt namn
Regeringskansliet m.m. uppgick budgetåret 2000 till knappt 2,5 miljarder	på
kronor och anslaget A1 Utrikesförvaltningen till 1,9 miljarder kronor eller	dokumentegenskap
sammantaget ca 4,4 miljarder kronor. Det skall då noteras att anslaget till	.:Fel! Okänt namn
Utrikesförvaltningen inte endast avser UD i Stockholm utan även omfattar	på
utlandsmyndigheterna. Regeringen har aviserat att de två anslagen skall slås	dokumentegenskap
samman till ett gemensamt anslag för hela departementsorganisationen	.Fel! Okänt namn
fr.o.m. budgetåret 2002. Dessa förvaltningsanslag ingår inte i den nu aktuella	på
granskningen. Myndigheten Regeringskansliet studeras inom Riksdagens	dokumentegenskap
revisorer i en pågående granskning (Förstudie 2000/01:3).	.
En annan typ av anslag som faller utanför denna undersökning gäller bi-	Bilaga 1
drag till olika organisationer samt olika typer av medlemsavgifter och där
regeringen eller Regeringskansliet av praktiska skäl har dispositionsrätten.
Som exempel kan nämnas bidragen till FN, OECD, Nordiska ministerrådet,
SIPRI, WHO och andra internationella organisationer där Sverige gjort åta-
ganden. Från undersökningen har även undantagits biståndsinsatser och
fredsfrämjande insatser, områden där revisorerna genomfört granskningar
(Granskningspromemoria 1999/2000:1 Regeringens Sydafrikasatsning) eller
där granskningar pågår (Förstudie 2000/01:5 Internationella fredsfrämjande
insatser och hjälpinsatser).
Bland mångfalden av övriga anslag som står till regeringens disposition
kan bl.a. nämnas anslagen till Ekonomiska rådet, diverse kostnader för rätts-
väsendet, information om Sverige i utlandet, Europainformation, offentligt
biträde i utlänningsärenden, bidrag till undomsvård- och missbrukarvård,
alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder, arbetsmarknadspolitiska åtgärder,
särskilda jämställdhetsåtgärder, utveckling av skola och barnomsorg, bidrag
till kulturmiljövård, allmänna regionalpolitiska åtgärder, energiforskning,
internationellt skogssamarbete samt kostnader för omstrukturering av vissa
statligt ägda företag.
Som redan inledningsvis angetts har tyngdpunkten i granskningen legat på
att studera anslag där regeringen tagit på sig operativa uppgifter genom att
själv besluta om fördelningen av bidrag för olika ändamål, uppgifter som
enligt den svenska förvaltningsmodellen normalt ankommer på statliga myn-
digheter under regeringen. Åtta olika anslag eller projekt av denna typ har
valts ut. I första hand har mer omfattande projekt och anslag av principiellt
intresse studerats. Som jämförelse har även två anslag inom Finansdeparte-
mentets ansvarsområde, där regeringen närmast fungerar i en strategisk roll,
studerats. Det gäller dels ett anslag för utvecklingsarbete som funnits under
en lång följd av år, dels anslaget Kontrollfunktionen i staten som var uppfört
på statsbudgeten under åren 1997−1999

Följande tio anslag ingår i studien, nämligen

-Särskilda insatser i kommuner och landsting (Kommundelegationen och Bostadsdelegationen)

-Särskilda insatser i utsatta bostadsområden (Blommanpengarna)

-Samarbete och utveckling i Östersjöregionen m.m. (Östersjömiljarder- na)

-Investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologiskt hållbar riktning (Kretsloppsmiljarden)

-Program för småföretagsutveckling (Småföretagsmiljarden)

-Särskilda utbildningsinsatser för vuxna (Kunskapslyftet)

-De lokala investeringsprogrammen

-Program för IT i skolan (ITiS)

-Utvecklingsarbete (inom Finansdepartementets ansvarsområde)

-Kontrollfunktionen i staten

4 De undersökta anslagens hantering i budgetprocessen

4.1 Inledning

En kartläggning och analys har genomförts av hur de utvalda anslagen har behandlats av riksdagen i anslutning till budgetprocessen. Genomgången omfattar huvuddelen av den bidragsgivning i form av projektstöd som rege- ringen själv ansvarat för sedan mitten av 1990-talet.

Tio olika anslag har således studerats och tyngdpunkten i granskningen omfattar de av riksdagen för de aktuella verksamheterna beslutade anslagen för budgetåren 1997−2000. För några av projekten har även budgetåren 1994/95 och 1995/96 studerats. Det är då värt att notera att fr.o.m. år 1997 sammanfaller kalenderår och budgetår. Samtidigt ändrades budgetprocessen i staten och den nya budgetlagen infördes. Vid samma tidpunkt slogs departe- menten (exklusive UD) samman till myndigheten Regeringskansliet. När det gäller återrapporteringen till riksdagen av resultat har även skrivningar i budgetpropositionen för år 2001 beaktats.

Genomgången, som i sin helhet presenteras i bilaga 1, inleds för varje an- slag med en beskrivning av bakgrund, motiv och mål såsom de anges av regeringen i främst budgetpropositionerna. Därefter behandlas resursfrågor, olika genomförandefrågor, frågor om hur kontrollen av de anslagna medlen har redovisats samt vilken återrapportering av uppnådda resultat som gjorts till riksdagen. I föreliggande avsnitt görs en sammanfattning av några av de viktigare generella iakttagelserna.

4.2 Bakgrund, motiv och mål

Det kan konstateras att flera av de aktuella projekten initierades i samband med regeringens sysselsättningsproposition sommaren 1996 (prop. 1995/96:222). I detta sammanhang beslutades om tre paket om vartdera 1 miljard kronor, nämligen Småförtagsmiljarden, den första Östersjömiljarden och Kretsloppsmiljarden. I samma proposition aviserades också Kunskaps- lyftet, där beslut fattades hösten 1996 i anslutning till behandlingen av bud- getförslaget för år 1997. Ett år senare, hösten 1997, beslutade riksdagen om de lokala investeringsprogrammen och år 1998 om satsningen på IT i skolan.

Några av programmen har från början varit tidsbegränsade, t.ex. Kun- skapslyftet, IT i skolan och de lokala investeringsprogrammen. Andra har

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

blivit mer eller mindre permanenta inslag i regeringens arbete. Det gäller		Fel! Okänt namn
t.ex. Storstadssatsningen och bidragen till särskilda insatser i kommuner och		på
landsting, vilka båda introducerades år 1996. De tre miljardprojekten från		dokumentegenskap
sommaren 1996 blev automatiskt tidsbegränsade genom att anslagen gavs		.:Fel! Okänt namn
formen av reservationsanslag. En effekt av detta kan å andra sidan ha blivit		på
att dessa anslag inte blivit föremål för kontinuerlig prövning av riksdagen		dokumentegenskap
och att återrapporteringen av resultat därmed också tenderat att bli sämre.		.Fel! Okänt namn
	Som framgår av genomgången hanteras betydande belopp under de stude-	på
rade anslagen. Det rör sig i flertalet fall om miljardbelopp. Särklassigt störst		dokumentegenskap
är Kunskapslyftet som under den här aktuella perioden totalt omfattar nära		.
24 miljarder kronor. Därnäst kommer de lokala investeringsprogrammen och		Bilaga 1
de särskilda medlen för kommunsektorn som vardera uppgår till cirka 6,6
miljarder kronor. Totalt handlar det under perioden 1996−2002 om drygt 44
miljarder kronor eller drygt 6 miljarder kronor i genomsnitt per år.
	Det bör då noteras att besluten om bidrag inom ramen för Kunskapslyftet
fr.o.m. år 1999 överförts från regeringen till Skolverket. Anslagen till Kun-
skapslyftet under perioden 1999−2002 kan beräknas uppgå till drygt 17
miljarder kronor. Om man undantar denna senare summa från beräkningarna
uppgår bidragen som regeringen fördelar från de studerade anslagen under
den aktuella perioden till i genomsnitt nära 4 miljarder kronor årligen. Som
jämförelse kan nämnas att utgifterna inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse
budgetåret 2000 uppgick till ca 4,5 miljarder kronor.
	Vilka är då motiven till att regeringen själv skall fördela vissa bidrag? Det
kan konstateras att regeringen till riksdagen i regel inte angivit några sådana
särskilda motiv. Motiven har snarast varit underförstådda eller redovisats i
annat sammanhang. Det kan då t.ex. handla om att sektorsövergripande
lösningar behövs till följd av att målen för insatserna är mångfasetterade eller
splittrade, att lämplig sektorsmyndighet inte funnits eller på kravet på snabb-
het och flexibilitet i hanteringen.
4.3 Regeringens hantering av de studerade anslagen
En viktig del i granskningen är att studera det sätt på vilket regeringen hante-
rat genomförandet av riksdagens beslut för de aktuella anslagen. Några av de
centrala frågeställningarna har varit:
-	Har kriterierna för bidragsfördelningen dokumenterats i någon författ-
	ning ?

-Har regeringens beslut varit föremål för beredning av något fristående organ eller har beredningen skett inom den reguljära organisationen?

-Har beslutanderätten delegerats till något annat organ?

Nedanstående sammanställning visar resultatet för några av de viktigare faktorerna. För några av anslagen har förändringar gjorts efterhand. Dessa förändringar redovisas i kronologisk ordning.

Anslag		Författning, direktiv	Beredning, beslut
1. Kommunakut m.m.
a) Bidrag till om-
	strukturering	- Dir. 1996:67	- Kommitté föreslår.
			Regeringen beslutar om
			bidrag till omstrukture
			ring
b)	Bostadsakut	- 1998:666	- Bostadsdelegationen
			beslutar
c)	Kommunakut	- Dir. 1999:65	- Kommundelegtionen
			bereder. Regeringen
			beslutar
d)	Övriga ändamål		- Regeringen har dessutom
			beslutat om medel för flera
			andra ändamål utan att
			ange några kriterier
2. Storstadssatsningen		-Riktlinjer i prop.	-Regeringen beslutar,
			fr.o.m. 1999 efter förslag
			av Storstadsdelegationen
3. Östersjömiljarderna		- Riktlinjer i prop.	- Regeringen beslutar om
			ÖM 1

- Regeringen beslutar om ÖM 2 efter förslag av Östersjödelegationen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.	Kretsloppsmiljarden	-1996:1378	- Regeringen beslutar>8
			miljoner kronor
5.	Småföretagsmiljarden	- Riktlinjer i prop.	-Regeringen beslutar
6.Kunskapslyftet		- 1996:276	- Delegation föreslår.
			Regeringen beslutar
		- 1998:1502	- Skolverket beslutar
			fr.o.m. 1999
7.	L. inv.program	-1998:23	- Delegation föreslår.
			Regeringen beslutar
8.	IT i skolan	- Riktlinjer i regeringens	- Delegationen för IT i
		skrivelse 1997/98:176	skolan beslutar
		-1999:751 fr.o.m. år 2000
9.	Utvecklingsanslage	- Riktlinjer i regl.brev	- Departementsbeslut
10. Kontrollprojektet		- Riktlinjer i regl.brev	- Interdep. referensgrupp.
			Regeringen beslutar	32
				32

Under den tid som här studerats har en successiv uppstramning skett i bered-	Fel! Okänt namn
nings- och beslutsförfarandet i samband med fördelningen av projektmedel.	på
Särskilda beredningsorgan har efterhand tillskapats för flertalet av anslagen.	dokumentegenskap
För anslagen inom Finansdepartementets ansvarssområde har beredningen dock	.:Fel! Okänt namn
helt skett inom departementsorganisationen. Så gäller också för Småföretags-	på
miljarden.	dokumentegenskap
En motsvarande utveckling kan noteras även när det gäller förekomsten av	.Fel! Okänt namn
författningar inom området. Det bör dock understrykas att författningar sak-	på
nas för fördelningen av medel för såväl Storstadssatsningen, medlen för	dokumentegenskap
särskilda insatser i kommuner och landsting (exklusive Bostadsdelegationen)	.
som för Östersjömiljarderna. I de fall som förordningar har utfärdats av	Bilaga 1
regeringen är de som regel mycket allmänt hållna och ger stort utrymme för
tolkningar.
En genomgång av regleringsbreven för de här studerade anslagen visar att
icke oväsentliga belopp disponeras av Regeringskansliet för administration
av stöden. På några departement har särskilda sakenheter inrättats för ända-
målet. Det gäller Kulturdepartementet och Miljödepartementet. I regel fram-
går det av regleringsbrevet hur stora bidragen till administration är, men det
finns också exempel på att Regeringskansliet har dragningsrätt på pengarna
utan att någon beloppsbegränsning anges. Totalt sett handlar det om flera
tiotals miljoner kronor per år. En effekt av förfarandet är att det ordinarie
förvaltningsanslaget till Regeringskansliet fått ett visst tillskott. Det bör
också noteras att detta tillskott inte har prövats mot andra förvaltningsutgifter
i den ordinarie budgetprocessen.
4. 4 Hur fungerar återrapporteringen till riksdagen?
Det kan konstateras att regeringens redovisning till riksdagen av olika åtgär-
der som rör efterkontrollen av de anslagna medlen successivt har förbättrats
under perioden. Beträffande de tre miljardpaketen från sommaren 1996 kan
det inte hävdas att frågor som rör uppföljning och utvärdering har stått i
fokus för regeringens intresse. Som tidigare sagts kan en orsak till detta vara
att paketen gavs formen av reservationsanslag. I samband med att riksdagen
hösten 1998 tog ställning till en andra Östersjömiljard aviserades dock att
genomförda projekt kommer att utvärderas och redovisas för riksdagen. För
Kretsloppsmiljarden har såväl bostads- som jordbruksutskotten ställt krav på
återrapportering till riksdagen. För Småförtagsmiljarden har frågan om olika
kontrollinsatser inte särskilt uppmärksammats av regeringen.
Även när det gäller anslagen för särskilda insatser i kommuner och lands-
ting har uppföljnings- och utvärderingsfrågorna spelat en underordnad roll i
regeringens rapportering till riksdagen. Från riksdagens sida har, efter förslag
från finansutskottets sida, emellertid hösten 1999 ställts krav på att regering-
en skall återkomma med en utförlig rapportering om hur de anvisade medlen
har använts. Såväl beträffande de lokala investeringsprogrammen som beträf-
fande Kunskapslyftet har däremot frågor om uppföljning och utvärdering
redan inledningsvis varit centrala. Således aviserades tidigt att de lokala
investeringsprogrammen skulle bli föremål för såväl löpande uppföljning
som fristående utvärdering. Kunskapslyftet har vidare utvärderats av en	33

särskild parlamentarisk kommitté och Statskontoret har även bidraget med en	Fel! Okänt namn
rapport om projektet.	på
För Storstadssatsningen har regeringen efterhand kommit att alltmer be-	dokumentegenskap
tona betydelsen av uppföljning och utvärdering samtidigt som svårigheterna	.:Fel! Okänt namn
att mäta effekterna har understrukits. Insatserna måste ses i ett långsiktigt	på
perspektiv, har det sagts. Även när det gäller de utvecklingspengar som	dokumentegenskap
regeringen förfogat över inom Finansdepartementets område har svårigheter-	.Fel! Okänt namn
na att värdera effekterna påtalats. För treårsprojektet Kontrollfunktionen i	på
staten har regeringen anmält att den avser att i budgetsammanhang närmare	dokumentegenskap
redovisa resultaten av de olika projektens arbete. Programmet för IT i skolan	.
avviker från mönstret på så sätt att anslaget är relativt nytt samtidigt som	Bilaga 1
frågor om uppföljning och annan efterhandskontroll inte behandlas i det
underlag som regeringen försett riksdagen med i budgetsammanhang.
Allmänt måste konstateras att regeringens redovisning till riksdagen i
främst budgetpropositionen av vad som har åstadkommits i form av resultat
av de här studerade anslagen är av ojämn kvalitet. För flera av anslagen
saknas redovisning av resultat helt. I regel begränsas redovisningen till att
ange hur många projekt som satts i gång, hur många kommuner som fått stöd
och till olika aktiviteter som bedrivs inom ramen för de olika projekten.
Eventuella effekter av de insatta medlen behandlas i regel endast på så sätt
att svårigheterna att beräkna och belysa effekterna betonas. Regeringen un-
derstryker också för flera av anslagen att effekterna måste ses i ett långsiktigt
perspektiv.
I några fall kan förklaringen till den bristfälliga resultatredovisningen vara
att regeringen återrapporterar till riksdagen i annat sammanhang, t.ex. i den
årliga miljöskrivelsen. Trots att en sådan redovisning förekommer bör emel-
lertid en återrapportering även ske i budgetpropositionen. Detta är viktigt för
att riksdagen skall få en samlad bild och för att kopplingen mellan uppnådda
resultat och tilldelade medel skall bli tydlig, något som är grundläggande i
den mål- och resultatstyrning som tillämpas inom den statliga sektorn. Åter-
rapporteringsskyldigheten upphör inte i och med att projektet avslutas och
anslaget inte längre är uppfört på statsbudgeten. Det är av vikt att notera att
regeringen när det t.ex. gäller det s.k. Kontrollprojektet redovisat resultat till
riksdagen även efter den treårsperiod då anslag anvisades för ändamålet.

5 Erfarenheter och resultat från några andra studier

Under senare år har frågan om de anslag som regeringen själv förfogar över tagits upp till diskussion, analys och granskning i en rad sammanhang. I detta avsnitt redovisas kortfattat några av de rapporter, studier, betänkanden etc. där olika aspekter på dessa frågor behandlats. En koncentration görs därvid på främst styrning, organisering, kontroll och andra förvaltningspolitiska frågeställningar som aktualiserats. Inledningsvis redovisas några undersök- ningar där främst generella frågeställningar tagits upp, därefter berörs material där specifika verksamheter eller anslag behandlats.

5.1 Konstitutionsutskottets granskningar våren 1997 och hösten 2000

Konstitutionsutskottet gjorde i sitt granskningsbetänkande våren 1997 (bet. 1996/97:KU25) en omfattande genomgång av de anslag och de anslagsposter som regeringen genom regleringsbrev eller andra särskilda beslut ställt till sin egen eller visst departements disposition budgetåren 1993/94 och 1994/95. Utskottet konstaterade i betänkandet att det inte varit möjligt att få en fullständig bild av användningen av dessa medel. Genomgången visade också att Statsrådsberedningens anvisningar i den s.k. Gula boken inte till fullo följts. Således hade flera anslagsposter disponerats av departement för ändamål som ligger utanför den interna verksamheten, berednings- och upp- följningsarbete eller reguljära informationsinsatser.

Utskottets undersökning visade därutöver att det fanns andra brister när det gällde användningen av de anslag som stod till regeringens disposition. Ibland hade t.ex. anslagen använts för ändamål som kunde ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller anslagsposten har enligt sin beteckning. Det fanns också exempel på att regeringen medgivit förhållande- vis stort överskridande av ett förslagsanslag utan att ange skäl.

I sin administrativa granskning hösten 2000 (bet. 2000/01:KU10) upp- märksammade utskottet olika frågor om Regeringskansliets organisering av särskilda projekt och anslag till regeringens och Regeringskansliets disposit- ion. I granskningen ingick ett antal särskilda projekt såsom Östersjömiljar- derna, Kunskapslyftet och det statliga stödet till de lokala investeringspro- grammen.

Utskottet konstaterade att kritik i flera sammanhang riktats mot organise- ringen av denna typ av projekt. Utskottet noterade att regeringen enligt de uppgifter som lämnats från Regeringskansliet är noga med att på ett tidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klar organisation och ansvarsfördel- ning för projekt av detta slag. Enligt utskottet återstår det att se om de åtgär- der som regeringen vidtagit är tillräckliga för att projekt av detta slag skall fungera på ett tillfredsställande sätt.

5.2 Riksrevisionsverkets årliga rapport till regeringen 1999 och 2000

I Riksrevisionsverkets årliga rapport till regeringen 1999 (sid. 3) uttalar verket att en utveckling som försvårar den oberoende yrkesmässiga revision- en och kontrollen av statliga åtaganden är att regeringen i flera fall valt att själv överta eller axla normala myndighetsuppgifter och inte förlägga dem till myndighetsnivån enligt traditionell svensk förvaltningsgrund. Som ex- empel nämner RRV de lokala investeringsprogrammen, Kretsloppsmiljarden och Östersjömiljarderna. Verket konstaterar att man inom ramen för sitt nuvarande mandat i dessa fall varken kan granska bidragsmottagarna eller den bidragsfördelande organisationen. Detta kan i och för sig lösas genom att regeringen – som för de lokala investeringsprogrammen och kretsloppsmil- jarden − ger RRV ett särskilt granskningsuppdrag. Enligt verkets egen upp- fattning vore det emellertid från öppenhetssynpukt mer tilltalande att RRV gavs ett generellt uppdrag att granska dessa program.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

I motsvarande rapport till regeringen år 2000 (sid. 5) framhåller RRV att	Fel! Okänt namn
en stor del av statsbudgeten inte revideras av verket. RRV skall enligt sin	på
instruktion granska myndigheternas årsredovisningar och underliggande	dokumentegenskap
redovisning. Granskningen omfattar de myndigheter som ”lyder omedelbart	.:Fel! Okänt namn
under regeringen” och som skall upprätta årsredovisning enligt förordningen	på
(2000:605) om myndigheters årsredovisning m.m. Därav följer att utgifter på	dokumentegenskap
statsbudgeten som uppstår på en sådan myndighet på ett eller annat sätt om-	.Fel! Okänt namn
fattas av RRV:s revision.	på
Vissa anslag på statsbudgeten disponeras av regeringen själv, Regerings-	dokumentegenskap
kansliet, Utrikesdepartementet eller av riksdagsorgan. Medel från dessa	.
anslag omfattas av RRV:s granskning endast i den mån medlen överförs till	Bilaga 1
en myndighet som ”lyder omedelbart under regeringen”. RRV uppmärk-
sammade regeringen i sin årliga rapport på att övriga medel, uppgående till
mellan 22 och 35 miljarder kronor eller 3−4 % av de totalt disponibla med-
len, inte omfattas av RRV:s granskning.
5.3 SNS ekonomiråds rapport för år 2000
I ekonomirådets rapport Politisk makt med oklart ansvar analyseras det
svenska politiska systemets funktionssätt. Rådets slutsats är att det finns icke
oväsentliga problem och brister när det gäller maktfördelning, granskning
och ansvarsutkrävande. Rapporten utmynnar i en rad konkreta förslag till
reformer.
Analysen och förslagen inom den statliga sfären gäller bl.a. valsystemets
utformning, formerna för misstroendeförklaring i riksdagen, ökat inslag av
förhandsgranskning av propositioner och motioner, skärpt prövning av lagars
grundlagsenlighet samt inrättandet av ett oberoende revisionsorgan som
enligt rapporten skall granska den offentliga verksamheten i medborgarnas
intresse.
I ett särskilt avsnitt behandlas frågor som har nära anslutning till den här
aktuella granskningen. Det konstateras att många av de cirka 10 000 beslut
som regeringen årligen fattar gäller partsärenden och bidrag. Författarna
pekar på att regeringen inom vissa politiskt uppmärksammade områden valt
att själv ta hand om verkställigheten. Det blir därvid lättare, hävdas det, att
fördela bidrag med utgångspunkt i rent politiska hänsyn, vilket i princip inte
är tillåtet för en förvaltningsmyndighet. Som exempel på områden där rege-
ringen tagit på sig en sådan roll nämns i rapporten medlen för särskilda insat-
ser i kommuner och landsting, de s.k. Kretslopps- respektive Östersjömiljar-
derna samt bidragen till lokala investeringsprogram. Alla dessa fall är enligt
rapporten avsteg från grundprincipen i svensk statsförvaltning och leder till
oklarheter när det gäller fördelningen av makt mellan regering och myndig-
heter. SNS:s ekonomiråd föreslår därför att maktfördelningen mellan Rege-
ringskansliet och myndigheterna skall renodlas. Regeringskansliet skall,
menar man, vara en strategisk ledning för statsförvaltningen och inte dela ut
bidragsmiljarder.
	36

5.4 Statskontorets rapport om Kunskapslyftet som modell och metod

På uppdrag av Kunskapslyftskommittén genomförde Statskontoret år 1998 en studie av Kunskapslyftet. Studien presenterades i rapporten Kunskapslyf- tet som modell och metod−adhocrati och byråkrati (1998:20). Statskontoret konstaterade att Delegationen för kunskapslyftet med placering i Regerings- kansliet inrättades av flera orsaker. Bland annat hade Kunskapslyftet flerfald- iga och sektorsövergripande mål. Det saknades dock en sektorsmyndighet som kunde ta på sig uppgiften. Vidare fanns krav på en obyråkratisk och flexibel beslutsprocess och ärendehantering. Regeringen var i behov av att sätta i gång projektet innan grundläggande beslut fattats och ville göra snabba korrigeringar om så behövdes.

Statskontoret pekar på att myndighetsutövning har ett särskilt rättsligt skydd i regeringsformen med innebörden att den inte får påverkas av rege- ringen eller av ett enskilt statsråd. Något formellt problem uppstår visserligen inte när regeringen själv genom sina beslut är den utövande myndigheten. Det kan dock enligt Statskontoret ändå finnas skäl att undvika ”gråzoner” med myndigheter eller myndighetsliknande organ inom Regeringskansliet. Mål- och resultatstyrningen förutsätter en tydlighet i rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen, myndigheterna och kommunerna. De tillfälliga orga- nisationslösningarna – adhocratin – bryter mönstret och innebär att dubbla eller flerdubbla och konkurrerande system etableras. En konsekvens är att det kan bli svårt att utkräva ansvar. Statskontoret anser att en särskilt tillskapad organisation – delegation eller motsvarande − kan vara lämplig t.ex.

-när det är oklart vilka problem som skall lösas,

-om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och förutsättningarna för och behovet av regelstyrning och lika- behandling är litet,

-när intressemedverkan är önskvärd och legitim, t.ex. när avgränsade program samfinansieras av flera parter, eller

-när andra alternativ saknas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.5 De lokala investeringsprogrammen

Riksdagens revisorer har tidigare granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (rapport 1998/99:8). I rapporten konstaterades att åtgärder inom områdena byggande, boende och energi hade varit domine- rande under 1998. Revisorerna ansåg därvid att målen för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling bara varit definierade på övergripande nivå, något som försvårat möjligheterna till uppföljning. I rapporten framhölls också att det varit svårt att identifiera entydiga kriterier för hur stödet hade bestämts. Kommunala förvaltningar och kommunala bolag hade beviljats stöd i större utsträckning än företag och föreningar. Revisorerna ansåg även att det förhållande att kommunerna hade konkurrerat om stöd inte hade gyn- nat gemensamma satsningar.

I rapporten påpekades att Regeringskansliet tagit på sig ärendehantering av	Fel! Okänt namn
förvaltningskaraktär. Konsekvensen hade blivit att den ordinarie förvaltning-	på
en till viss mån ställts vid sidan om fördelningsprocessen. Revisorerna me-	dokumentegenskap
nade att utvecklingen stod i strid mot den renodling av rollerna mellan myn-	.:Fel! Okänt namn
digheterna och Regeringskansliet som eftersträvats under 1990-talet. I rap-	på
porten framhölls också att sökande inte har fått veta skälen till att ansökning-	dokumentegenskap
arna hade fått avslag.	.Fel! Okänt namn
Även Svenska Naturskyddsföreningen har granskat de lokala investerings-	på
programmen. I rapporten Konsten att använda 5,4 miljarder – En kritisk	dokumentegenskap
granskning av stödet till de lokala investeringsprogrammen för hållbar ut-	.
veckling (rapport 9423/98) kritiseras användningen av medlen på ett flertal	Bilaga 1
punkter. Svenska Naturskyddsföreningen anser att mycket talar för att om-
kring hälften av projekten skulle ha genomförts även utan stöd. Dock kan
stödet ha medverkat till en tidigareläggning av redan planerade åtgärder.
Svenska Naturskyddsföreningen framhåller också att om stöd används som
komplement till lagstiftning och skatter bör bidragen vara generella och i
första hand hanteras av fackmyndigheter.
I Riksrevisionsverkets rapport De lokala investeringsprogrammen i prakti-
ken – en uppföljning av kommunernas arbete (1999:37) kritiseras också
hanteringen av bidragen. RRV anger att departementets organisation för
beredning av bidragsärenden är mycket liten i förhållande till de stora bi-
dragssummorna och den stora mängden projekt. Den särskilda kompetens
som krävs för att bedöma projekten i ansökningarna finns enligt RRV främst
hos sektorsmyndigheterna. RRV är också kritiskt till att man från departe-
mentets sida inte inhämtat behövliga upplysningar från sektorsmyndigheter-
na.
Förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram
lämnar vidare enligt RRV ett stort utrymme för tolkning. Centrala begrepp i
förordningen har getts oprecisa definitioner. RRV anger också att uppfölj-
ningen och kontrollen är otillräcklig. Regeringen förlitar sig enligt rapporten
på att kommunerna skall kontrollera de enskilda projekten, detta trots att
kommunerna saknar oberoende revision. RRV har slutligen funnit ett inslag
av spekulativa program eller projekt utan tillräcklig substans. Syftet med
dessa program tycks enligt verket i första hand ha varit att tillägna sig statliga
bidrag och inte att lösa de lokala miljöproblemen. Det bör understrykas att
RRV:s granskning endast omfattar det inledande året av projektet.
För att undersöka huruvida taktik har spelat roll i fördelningen av det stat-
liga stödet till de lokala investeringsprogrammen har fil.dr Matz Dahlberg
och fil.dr Eva Johansson studerat vilka kommuner som har fått sina projekt
beviljade i den första omgången av ansökningar. Beslut om dessa togs i
mars−april 1998, dvs. några månader före valet. I denna omgång ansökte 115
kommuner om bidrag och av de inkomna ansökningarna beviljades 42. Dessa
kommuner fick dela på knappt 2,3 miljarder kronor. Resultaten av undersök-
ningen har publicerats i uppsatsen On the Vote Purchasing Behavior of In-
cumbent Governments, Working Paper 1999:24, Nationalekonomiska in-
stitutionen vid Uppsala universitetet samt i en artikel i tidskriften Ekonomisk
Debatt (nr 4 år 2000).
	38

Bakgrunden till att studien genomförts är enligt upphovsmännen att bi-	Fel! Okänt namn
dragssystemet för att stödja investeringar för en ekologiskt hållbar utveckling	på
är ekonomiskt betydande. Regeringen har vidare mycket stor makt över hur	dokumentegenskap
pengarna fördelas samtidigt som fördelningsprinciperna är diffust utformade.	.:Fel! Okänt namn
Enligt författarna tyder resultaten på att regeringen har utnyttjat sin suveräni-	på
tet över de aktuella bidragen på ett taktiskt sätt. Man finner starkt stöd för att	dokumentegenskap
regeringen ”köper” röster genom att investera i de kommuner där det finns	.Fel! Okänt namn
många lättrörliga väljare. Slutsatsen är enligt de två ekonomerna att bidrags-	på
system av det aktuella slaget bör undvikas för att undvika misstankar om att	dokumentegenskap
pengarna utnyttjas för ”röstköp”.	.
	Bilaga 1
5.6 Kretsloppsmiljarden
Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag granskat det s.k. kretslopps-
programmet. Uppdraget redovisades i rapporten Miljarden som försvann
(RRV 1999:28). RRV konstaterar att riksdagen år 1996 avsatte en miljard
kronor för programmet och att drygt 200 miljoner kronor till och med april
1999 beviljats i bidrag till sammanlagt 274 olika projekt. Regeringen beslu-
tade i april 1999 att dra in återstående medel. Eftersom programmet lagts ner
inriktade sig RRV i sin granskning på att dra generella lärdomar av stödet
inför liknande satsningar i framtiden.
RRV:s övergripande slutsats var att kretsloppsprogrammet var dåligt ge-
nomtänkt – för många mål skulle uppnås med ett enda medel. Förhållandet
mellan de olika målen var oklart och ett av målen (miljöeffekter) fick stort
genomslag på bekostnad av andra mål (sysselsättning respektive ny teknik).
Dessutom fanns det konflikter mellan vissa mål; exempelvis leder ny teknik
ofta till minskad sysselsättning till följd av rationaliseringar. Målen var inte
heller preciserade, vilket gav stort tolkningsutrymme i fråga om vilka krav
som skulle ställas för att ett projekt skall få bidrag.
Målproblemen har överförts till den förordning som reglerar bidragsgiv-
ningen. Denna har enligt RRV många brister, vilket försvårar tillämpningen.
Til exempel har centrala begrepp som ny teknik, påtaglig miljöeffekt och
sysselsättning inte närmare definierats. Följden har blivit att de beslutande
myndigheterna, länsstyrelserna och regeringen, har fått ett stort tolkningsut-
rymme. Tillämpningen av förordningen har därmed skiftat mellan olika län
samt mellan länen och regeringen.
När det gäller berednings- och beslutsprocessen konstateras i studien att
regeringen prövat större projektansökningar medan länsstyrelserna beslutat
om bidrag till mindre projekt. Regeringsärendena har beretts inom Miljöde-
partementet, med bistånd av en beredningsgrupp inom Regeringskansliet och
en expertgrupp. Denna beslutsmodell skiljer sig från den traditionella för-
valtningsmodellen, där centrala förvaltningsmyndigheter står för expertbe-
dömningar och administration av bidragsärenden. RRV framhåller att i detta
fall har expertmyndigheter använts i mycket liten omfattning av såväl Miljö-
departementet som länsstyrelserna.
Granskningen visar, framhåller man, att den valda modellen har klara
nackdelar jämfört med den vanliga förvaltningsmodellen; exempelvis har det
inte gått att utfärda några tillämpningsföreskrifter till förordningen. Rege-	39

ringskansliet är inte heller särskilt väl lämpat för denna typ av myndighets-	Fel! Okänt namn
uppgifter, då det är organiserat och bemannat utifrån helt andra utgångspunk-	på
ter. RRV menar att regeringen således har lagt ansvaret för programmet på	dokumentegenskap
organisationer som inte varit lämpade för uppgifterna, vilket har fått en nega-	.:Fel! Okänt namn
tiv inverkan på utfallet på programmet. Varken länsstyrelserna eller Miljöde-	på
partementet har ägnat sig åt att systematiskt följa upp beviljade bidrag. Detta	dokumentegenskap
är inte heller någon sedvanlig uppgift inom Regeringskansliet.	.Fel! Okänt namn
RRV understryker att det finns särskilda problem förknippade med pröv-	på
ning av bidragsansökningar inom Regeringskansliet, som inte lyder under	dokumentegenskap
samma regelverk och kontrollsystem som vanliga förvaltningsmyndigheter.	.
När regeringen fattar beslut som första instans kan inte besluten överklagas.	Bilaga 1
Regeringskansliet är enligt RRV:s uppfattning inte heller föremål för obero-
ende extern revision av det slag som gäller för förvaltningsmyndigheterna.
5.7 Östersjömiljarderna
En granskning som genomfördes av Riksdagens revisorer våren 1999 av bl.a.
den första Östersjömiljarden redovisades i granskningspromemorian
(1998/99:1) Svenska miljöinsatserna i Baltikum. Övriga miljöinsatser som
behandlades i den aktuella granskningen gällde utvecklingssamarbete genom
Östersjöprogrammet och samarbete genom klimatpolitiskt motiverade ener-
giinsatser. Revisorerna beslutade den 22 april 1999 att överlämna promemo-
rian till berörda utskott, departement och myndigheter.
Revisorerna konstaterade att insatserna inom ramen för den första Öster-
sjömiljarden hade beretts inom Regeringskansliet, varefter regeringen beslu-
tat om varje projekt för sig. Någon strategi med kriterier för hur olika projek-
tidéer skulle bedömas eller vilka avtalsvillkor som skulle ställas hade inte
utarbetats. Bland de erfarenheter från arbetet med Östersjömiljarden som
togs upp i promemorian kan nämnas att tjänstemän i Regeringskansliet upp-
givit att de stora projekten inom programmet varit tungrodda och att besluts-
processen varit svårhanterlig.
Ansvaret för uppföljning och utvärdering av projekten hade i allmänhet
legat på en myndighet eller någon annan organisation. Ansvaret för olika led
i hanteringen av insatser genom Östersjömiljarden var såldes uppdelat mellan
olika departement och mellan myndigheter och andra organ. Det fanns inte
heller någon självklar instans att vända sig till för information. Verksamheten
hade enligt revisorerna varit tämligen anonym och svåråtkomlig. Möjlighet-
erna till insyn, kontroll och överblick var därmed begränsade. I promemorian
redovisas även den berednings- och beslutsprocess samt administration som
gäller för den andra Östersjömiljarden som inrättades fr.o.m. år 1999. Revi-
sorerna har därefter beslutat om fortsatt granskning av Östersjömiljarderna
(förstudie 2000/01:14).
5.8 Kunskapslyftet
Kunskapslyftskommittén (U1995:09) har haft regeringens uppdrag att sam-
ordna utvärderingen av Kunskapslyftet och ansvara för att fristående nation-
ella utvärderingar av denna satsning kommit till stånd. Därutöver ankommer	40

det på respektive myndighet att på normalt sätt följa och utvärdera utveckl-	Fel! Okänt namn
ingen inom sitt ansvarsområde. Kommittén har också haft till uppgift att	på
årligen till regeringen bl.a. rapportera om resultaten av de fristående nation-	dokumentegenskap
ella utvärderingarna av Kunskapslyftet som kommittén ansvarat för. Så	.:Fel! Okänt namn
skedde dels år 1998, dels år 1999 i betänkandena SOU 1998:51 och SOU	på
1999:39. I sitt slutbetänkande Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet	dokumentegenskap
(SOU 2000:28) redovisade kommittén sina slutsatser och förslag om den	.Fel! Okänt namn
framtida vuxenutbildningen. Dessa grundar sig bl.a. på erfarenheterna av	på
Kunskapslyftsprojektet.	dokumentegenskap
I slutbetänkandet föreslår utredningen olika organisatoriska förändringar	.
för att genomföra de reformer på vuxenutbildningsområdet som man utarbe-	Bilaga 1
tat. Kommittén pekar på tre delvis sammanflätade problem som behöver
lösas när det gäller den statliga myndighetsorganisationen för kunskapslyft
och livslångt lärande. För det första måste ett helhetsperspektiv på något sätt
avspeglas i myndighetsorganisationen. För det andra bör relationerna mellan
myndigheternas tillsynsuppdrag och deras främjandeuppdrag vara klara. För
det tredje anser kommittén att goda förhållanden mellan staten och kommu-
nerna är av största vikt för att få en bra utveckling på utbildningsområdet och
de måste också, anser man, få ta sig organisatoriska uttryck.
Kommittén framhåller att trots att kunskapslyftsprojektet bara utgör en li-
ten del av det livslånga lärandet visar erfarenheterna från Kunskapslyftet att
dess aktiviteter berör flera departementsområden − Utbildnings-, Närings-,
Finans-, Kultur- och Socialdepartementen. Utredningen pekar på att genom-
förandet av Kunskapslyftets första år leddes av en delegation med företrädare
för de berörda departementen. Statskontoret framhöll i sin utvärdering från år
1998 att projektets sektorsövergripande mål gjorde denna breda representat-
ion i ledningsorganisationen välmotiverad och nödvändig. Utredningen kon-
staterar att Kunskapslyftet efter Skolverkets övertagande av genomförandet
år 1998 enbart har blivit en skolsatsning.
Kommittén föreslår att det inom Regeringskansliet inrättas en sektorsöver-
gripande rådgivande beredning för livslångt lärande. Syftet är att beredning-
en skall fungera bl.a. som ett centrum för att utveckla en strategi för livslångt
lärande för vuxna, utgöra en arena för erfarenhetsutbyte samt verka för en
bättre samverkan mellan olika politikområden och departement. Utredningen
anser att denna typ av beredning, liksom ett motsvarande förslag att inrätta
ett forskningsforum, representerar nya behov av sektorsövergripande inslag i
politiken som uppstått med anledning av förändrade politiska, ekonomiska
och tekniska villkor. De skulle enligt kommittén kunna ses som temporära
och övergångsvisa organisatoriska lösningar tills de nya utvecklingstenden-
serna stabiliserat sig och kan få permanenta organisatoriska uttryck i den
ordinarie myndighetsstrukturen.

6 Den svenska förvaltningsmodellen

6.1 Inledning

Inom ramen för denna granskning studeras och analyseras ett antal fall där regeringen valt att själv ta på sig rollen som fördelare av anslagsmedel till olika ändamål, arbetsuppgifter som normalt fullgörs av myndigheter under regeringen. I flera av de studier som refereras i föregående avsnitt, liksom i den allmänna debatten, har frågan om arbets- och rollfördelningen mellan departement och myndigheter tagits upp. Så sägs t.ex. i rapporten från SNS ekonomiråd att det i de aktuella fallen handlar om ett avsteg från viktiga grundprinciper i svenska statsförvaltning som innebär oklarheter i fördel- ningen av makt mellan regering och myndigheter.

Som tidigare framgått anser RRV att den här tillämpade beslutsmodellen skiljer sig från den traditionella förvaltningsmodellen, där centrala förvalt- ningsmyndigheter står för expertbedömningar och administration av bidrags- ärenden. RRV pekar också på att Regeringskansliet inte lyder under samma regelverk och kontrollsystem som vanliga förvaltningsmyndigheter. Stats- kontoret understryker för sin del att mål- och resultatstyrningen förutsätter en tydlighet i rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndigheter. Det finns också enligt Statskontoret skäl att undvika att skapa myndigheter eller myndighetsliknande organ inom Regeringskansliet.

I sin granskning av de lokala investeringsprogrammen konstaterade Riks- dagens revisorer å sin sida att Regeringskansliet tagit på sig ärendehantering av förvaltningskaraktär. Enligt revisorernas mening stod denna utveckling i strid mot den renodling av rollerna mellan myndigheterna och Regerings- kansliet som eftersträvats under 1990-talet.

Mot bakgrund av den diskussion som förts under senare år om rollfördel- ningen mellan regering och myndigheter har revisorerna uppdragit åt fil.dr Anders Lindbom att tillsammans med doktoranden Helena Wockelberg och fil.kand. Liv Hammargren, samtliga vid statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet, belysa den närmare innebörden av begreppet ”den svenska förvaltningsmodellen”. Uppdraget har redovisats i en forskarrapport (se bilaga 2).

Rapporten består av tre delundersökningar samt en sammanfattande dis- kussion av resultaten av dessa tre delundersökningar. Rapporten har närmast karaktären av en kunskapsöversikt. Den första delundersökningen handlar om debatten om den svenska förvaltningsmodellen medan den andra tar sikte på hur modellen enligt forskningen fungerar i praktiken. I den tredje delen ställs frågan hur svensk den svenska förvaltningsmodellen är, främst i jämförelse med förhållandena i Danmark och Norge. Författarna understryker att rap- porten inte är en undersökning av den svenska förvaltningsmodellens rätts- liga sida, utan en studie av dess politiska innebörd.

Begreppet ”den svenska förvaltningsmodellen” definieras i forskarrappor- ten som den dualistiska uppdelning som sägs råda mellan politiska och verk- ställande förvaltningsorgan, dvs. en arbetsfördelning där politiskt beslutsfat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

tande och implementering är klart åtskilda. Ytterligare en del i denna modell utgörs av frånvaron av ministerstyre.

6.2 Debatten om den svenska förvaltningsmodellen

I den parlamentariska debatten om den svenska förvaltningsmodellen, som i rapporten studerats för perioderna 1900−1930 och 1987−1998, är det sällsynt att debattörerna öppet och tydligt definierar modellen. Studien visar att kär- nan i debatterna gäller styrningsfrågor, dvs. på vilket sätt och i vilken grad som den politiska sfären ska styra myndigheterna.

Trots att just normativa aspekter på en lämplig kompetens- och arbetsför- delning mellan politik och förvaltning stått i centrum för debatten framförs sällan uppfattningar om vilka arbetsuppgifter som är ”politiska” och vilka som är verkställande.

Enligt forskarnas rapport var i början av 1900-talet argumenten för en tyd- lig uppdelning mellan regering och självständiga ämbetsverk baserade på idén om arbetsfördelning, om att politiskt beslutsfattande och implemente- ring var distinkt åtskilda och att detta var något gott. Rättssäkerheten var ett centralt inslag i denna debatt.

Förvaltningsutredningen beskrev år 1983 den förhärskande föreställningen om den svenska förvaltningsmodellen som en missuppfattning. Praxis för- växlades enligt utredningen med de konstitutionella förutsättningarna. Ut- redningen påpekade att området för myndigheternas självständighet enligt grundlagsstadgandena är tämligen begränsat och inte omfattar organisato- riska eller administrativa förhållanden. Reglerna i regeringsformen (RF 11:7) är inte ett generellt förbud för regeringen att styra i enskilda förvaltningsä- renden, utan endast i en viss typ av sådana. Förvaltningens självständighet orsakas enligt forskarna främst av ovilja och bristande förmåga att styra och inte på de konstitutionella förutsättningarna.

I den moderna debatten formuleras den svenska förvaltningsmodellen som en konstruktion där ämbetsverken är både självständiga och underkastade regeringsmakten. Samtidigt betonas att en delegering av beslutskompetens är nödvändig och att förvaltningen därigenom kan komma att fatta beslut som är politiska till sin natur. Det finns enligt forskarna en tilltagande enig- het om att nya styrningsformer och förändrade förutsättningar (t.ex. EU- medlemskapet) delvis ändrat arbetsfördelningen mellan regeringen och för- valtningen.

Det konstateras att Förvaltningsutredningens försök till omtolkning av den svenska förvaltningsmodellens innehåll och betydelse mötte motstånd, först från moderaterna och centern och sedan från socialdemokraterna i opposit- ion. Detta motstånd lyfte i båda fallen fram ämbetsverkens självständighet som den mest centrala aspekten, protesterna riktades mot betoningen på regeringens styrningsbehov. Det är enligt forskarna rimligt att tolka motstån- det som intressebaserat snarare än ideologiskt eftersom partierna bytte per- spektiv när de bytte parlamentarisk position.

Den tydliga uppdelningen i regerings- respektive oppositionslinjer i debat- ten har emellertid förändrats under senare delen av 1990-talet. Vad gäller debatten med anledning av 1998 års förvaltningspolitiska proposition kan

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

noteras att det rådde stor enighet om de förvaltningspolitiska frågorna. Det kan i sin tur förklaras av avsaknaden av problematisering och precision i den parlamentariska debatten om relationen mellan politik och förvaltning. Den offentliga maktutövningens former diskuteras, heter det, utan önskvärd tyd- lighet och precision och snarare ur ett pragmatiskt än ett principiellt perspek- tiv.

6.3Hur fungerar den svenska modellen – enligt forskningen − i praktiken?

Den empiriska forskningen om den för den svenska förvaltningsmodellen centrala relationen mellan regeringen och myndigheterna behandlar huvud- sakligen regeringens styrning av förvaltningen och mera sällan arbetsfördel- ningen dem emellan. Med styrinstrument avses här främst normgivnings- makten, finansmakten och utnämningsmakten. De problem som i första hand behandlas i litteraturen gäller dels i vad mån regering och departement har möjlighet att styra förvaltningen, dels i vilken omfattning förvaltningen påverkar politikens utformning och utfall.

Man kan konstatera att den empiriska forskning som behandlar regeringens styrning av förvaltningen i huvudsak inte diskuterar hur normstyrningen fungerar i praktiken. I stället fokuseras intresset på de informella kontakter- na, som enligt vissa forskare fungerar som komplement till normstyrning och andra styrinstrument. Mot bakgrund av de studier som gjorts sedan 1970- talet och framåt kan man dra slutsatsen att den svenska doktrinen om själv- ständiga ämbetsverk i praktiken inte alls innebär att det råder vattentäta skott mellan departement och centrala myndigheter. Det informella samspelet dem emellan är tvärtom livaktigt och omfattande. Variationen är emellertid stor mellan olika verksamheter.

De informella kontakterna fungerar endast delvis som ett sätt från depar- tementen att styra verken. Verken använder också i stor utsträckning infor- mella kanaler för att söka vägledning i sitt arbete. De informella kontakterna används vidare för att förankra de egna ståndpunkterna på politisk nivå. Ett resultat av de empiriska studierna är att den minskade detaljstyrningen och det ökade inslaget av mål- och resultatstyrning även tycks ha ökat behovet av informella kontakter.

Av de empiriska undersökningar som gjorts kan man även dra slutsatsen att budgetens och budgetprocessens funktion som styrintrument till viss del är beroende av det allmänna ekonomiska läget. Medan budgetens roll som styrmedel tycks ha varit av mindre betydelse under 1970-talets expansiva ekonomi, hör nu finansmakten enligt många myndighetschefer till de viktig- aste styrinstrumenten. Införandet av mål- och resultatstyrning verkar dock i viss mån ha försvagat effekterna av budgetstyrningen, inte minst därför att denna styrform tenderar att förstärka myndigheternas självständighet gente- mot Regeringskansliet. Detta beror på att mål- och resultatstyrningen givit många myndigheter större utrymme att avgöra hur de politiska besluten ska implementeras, men också på att myndigheterna själva i betydande utsträck- ning fått formulera målen för sin verksamhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Frågan om myndigheternas inflytande över politikens utformning och ut-	Fel! Okänt namn
fall har studerats i endast ett fåtal fallstudier. En av de mest centrala av dessa	på
är förvaltningsforskaren Bengt Jacobssons avhandling från 1984 där sex	dokumentegenskap
olika politikområden under 1970-talet har analyserats. Olika aspekter på	.:Fel! Okänt namn
relationerna mellan departement och verk har studerats när det gäller orsa-	på
kerna till att olika verk lyckats få olika stort inflytande på politiken. Expert-	dokumentegenskap
kunskaper visar sig i studien vara viktiga för att förklara skillnader mellan	.Fel! Okänt namn
myndigheternas inflytande, liksom verkens agerande på internationell nivå	på
och verksledningarnas anseende i departementen.	dokumentegenskap
Jacobsson konstaterade sammanfattningsvis att myndigheter inom politiskt	.
perifera verksamhetsområden hade stort inflytande på policyutformningen,	Bilaga 1
medan de mer centrala verkens möjligheter att påverka varierade i större
omfattning. Departementens styrning av verken karakteriserades av att de-
partementen i hög grad blandade flera olika styrmedel för att öka sitt infly-
tande. En viktig slutsats man kan dra av Jacobssons undersökning är att
relationen mellan departement och verk kan variera väldigt mycket beroende
på vilket enskilt fall man studerar.
Det svenska medlemskapet i EU har visat sig skapa vissa praktiska pro-
blem för idén om den svenska förvaltningsdualismen. I en undersökning
utförd av Statskontoret har samtidigt konstaterats att den svenska förvalt-
ningmodellen är ändamålsenlig och att inga konstitutionella förändringar
krävs för att anpassa förvaltningen till EU-samarbetet. Bengt Jacobsson
hävdar i en studie från 1997 att EU-samarbetet har minskat den svenska
förvaltningsdualismens möjlighet för politikerna att hålla känsliga frågor
ifrån sig och att de även i ökad omfattning tvingas att ta ansvar för sådant
som de har små möjligheter att påverka.
Genomgången av den empiriska forskningen visar sammanfattningsvis att
verkligheten inte uppvisar den tydliga åtskillnad mellan den politiska nivån
och förvaltningen som förknippas med idén om den svenska förvaltningsmo-
dellen. De politiska organens möjlighet att styra förvaltningen visar sig i
flera avseenden vara beskuren. Kedjan från politiskt beslut till verkställelse
är långt ifrån så rak och okomplicerad som modellen förutsätter.
6.4 Den svenska förvaltningsmodellen i ett internationellt perspektiv
Likheterna beträffande välfärdspolitiken och det faktiska styrelseskicket är
stora mellan Sverige, Danmark och Norge. Men när det gäller förvaltningens
styrning har Danmark och Norge – liksom de flesta andra länder – en minis-
terstyrd förvaltning.
Ministerstyre i teorin
Den generella regeln i Danmark är att ministern kan träffa avgörandet i alla
ärenden inom sitt ansvarsområde. Ministerns styrningsmöjligheter är dock
inte obegränsade. Också ministern är givetvis bunden av lag och kan ställas
till rättsligt ansvar för felaktig ämbetsutövning (vilket också skedde i det s.k.
Tamilärendet). Och ämbetsmännens lydnadsplikt är inte total. Tjänstemän
kan vägra lyda om den handling ministern ger direktiv om är uppenbart	45

olaglig. Även när lagstiftningen ger utrymme för en betydande skönsmässig-	Fel! Okänt namn
het gäller vissa allmänna rättsprinciper, som t.ex. att likadana fall ska be-	på
handlas lika.	dokumentegenskap
En annan viktig formell begränsning av ministerstyrets räckvidd är de be-	.:Fel! Okänt namn
svärsnämnder som upprättats på central nivå med det uttalade syftet att befria	på
ministern från hanteringen av enskilda ärenden. Ytterligare en betydelsefull	dokumentegenskap
faktor är att det sedan 1960-talet har inrättats direktorat (ämbetsverk) inom	.Fel! Okänt namn
de flesta sektorer för att avgöra enskilda ärenden. Den avgörande skillnaden i	på
förhållande till de svenska myndigheterna är att de inte är självständiga utan	dokumentegenskap
att ministerstyre är tillåtet.	.
Denna organisationsmodell har haft en stor betydelse för centralförvalt-	Bilaga 1
ningens organisering i såväl Danmark som Norge. Departementen ska främst
hantera de politiska frågorna. Tanken är att en rationell arbetsdelning ska
åstadkommas och ministern befrias från hantering av löpande ärenden. Till
skillnad från i Sverige är dock ministern ansvarig för direktoratens beslut och
agerande. Den kanske allra viktigaste begränsningen för ministerstyret är
dock den grundlagsfästa kommunala självständigheten.
Norge skiljer sig från Danmark i vissa avseenden. Men huvudsakligen är
lagstiftning och praxis av historiska skäl mycket lika. Liksom i Danmark har
ministern rätt att kontrollera och instruera underliggande förvaltningsorgan
och ompröva beslut också i enskilda ärenden. Också i Norge har kommuner-
na en grundlagsfäst självständighet, varför principen om ministerstyre inte
gäller dem. Vidare finns också här exempel på besvärsnämnder. Till skillnad
från i Danmark träffar direktoraten i Norge beslut i eget namn. En annan
skillnad mellan Danmark och Norge är att regeringen i Norge är det högsta
förvaltningsorganet och som sådant fattar beslut som kollektiv. På detta sätt
beslutas om förvaltningsärenden såsom utnämningar och benådningar.
Ministerstyre i praktiken
På normstyrningens område konstateras i rapporten att det redan i grundläg-
gande läroböcker om förvaltning i Danmark och Norge slås fast att mi-
nisterns möjligheter att ha sin hand med i hela den myndighetsutövning som
sker i hans namn i praktiken är begränsade. Ministrarna avgör kvantitativt
sett en försvinnande liten del av de ärenden som i princip ankommer på dem.
Detta resultat verifieras i en studie av Lindbom från år 1997 där tre olika
förvaltningsområden i de två länderna studerats: Justitieministeriet, Arbets-
marknadsministeriet och Utbildningsministeriet. Det finns tydliga skillnader
mellan de olika sektorerna, främst att belastningen av förvaltningsärenden är
så mycket större i Justitieministeriet än i de andra departementen. Samtidigt
ser man stora likheter inom en sektor mellan länderna, t.ex. när det gäller
behandlingen av benådnings- och asylärenden. Skillnaden mellan länderna
förefaller vara mindre än skillnaderna mellan respektive sektor inom ett land.
Enligt en nordisk undersökning om myndigheternas kontakter med rege-
ringen i samband med EU-relaterade frågor finns däremot nationella möns-
ter, men dock inte de förväntade. I Sverige, där förvaltningsmodellen starkt
betonar tudelningen mellan politik och förvaltning, finns de mest omfattande
	46

kontakterna. I Danmark däremot råder en betydligt högre grad av formali-	Fel! Okänt namn
sering av kontakterna.	på
Inte endast när det gäller normgivning och normtillämpning utan även på	dokumentegenskap
budgetområdet finns begränsningar i en ministers möjligheter till styrning.	.:Fel! Okänt namn
För en relativt stor grupp av ärenden har i Danmark särskilda råd och nämn-	på
der tillskapats, s.k. ansökningsnämnder, som självständigt beslutar om utbe-	dokumentegenskap
talningar av bidrag. Ansökningsnämnderna kan inte instrueras av ministern	.Fel! Okänt namn
om vilka beslut de ska fatta, om det inte finns särskilt angivet i lag. Exempel	på
på områden som hanteras av ansökningsnämnder är företagsstöd och export-	dokumentegenskap
stöd.	.
I en dansk undersökning från 1991 konstateras att det vid en jämförelse	Bilaga 1
mellan dansk och svensk industripolitik under 1970- och 1980-talen fanns
betydande skillnader. Den svenska politiken kännetecknades av att den var
mer omfattande, i högre grad selektiv, att direkta kontakter mellan staten och
enskilda företag var vanliga och att besluten i betydligt högre grad grundades
på skönsmässiga grunder. Enligt rapportförfattarna visar detta att det svenska
förbudet mot ministerstyre således inte på något sätt hindrade en betydligt
mer ingående politisk inblandning i det industripolitiska stödet än i Danmark.
Enligt rapporten har en dansk minister betydligt större möjligheter att på-
verka fördelningen av s.k. puljemedel (statliga penningpotter). Med dessa
medel stöds i huvudsak olika försöks- eller utvecklingsverksamheter. Till
skillnad från ansökningsnämnderna är ministern ansvarig för fördelningen av
penningpotterna. Jämfört med de anslag som den svenska regeringen dispo-
nerar och fördelar är det ganska begränsade summor som fördelas. Och pro-
grammens antal är stort. Antalet mottagare är dessutom för vissa program
stort samtidigt som de enskilda mottagarna får begränsade belopp, något som
i sin tur minskar risken för att penningfördelningen ifrågasätts.
Sammanfattningsvis sägs i rapporten att det är intressant att notera att i den
formellt ministerstyrda danska förvaltningen finns exempel på hur man med-
vetet har skapat former för fördelning av pengar som skärmar av ministerns
instruktionsmöjligheter och ansvar, dvs. genom de s.k. ansökningsnämnder-
na. I administrationen av dessa medel har man också involverat intresseorga-
nisationer och andra som kan tillföra sakkunskap till beredningen. Därige-
nom har man funnit en beslutsform som förefaller skapa en ganska hög legi-
timitet för de fattade besluten.
6.5 Den svenska förvaltningsmodellen – en sammanfattande diskussion
I forskarnas rapport konstateras att det sammanfattningsvis finns en allmän
föreställning om existensen av en svensk förvaltningsmodell. Det råder också
en stark övertygelse över tiden om att modellen ligger fast. Men det är å
andra sidan lika klart att begreppets innehåll är ganska diffust. Det är inte
osannolikt att normens oklarhet har bidragit till att den är så stark i politiken.
Oklarheten ger möjlighet för olika betraktare att lägga in ganska varierande
betydelse i normen, varför många kan stå bakom den. Oklarheten ger också,
heter det, betydande frihetsgrader för förvaltningen att anpassa sig till för-
ändrade omständigheter i samhället liksom till varierande förvaltningspoli-
tiska modetrender.	47

Diskussionen om den svenska förvaltningsmodellen har främst fokuserats	Fel! Okänt namn
på styrningsfrågorna genom att den tagit sin utgångspunkt i förbudet mot	på
ministerstyre enligt RF 11:7. Men en annan viktig del av förhållandet mellan	dokumentegenskap
regering och förvaltning gäller arbetsfördelningen dem emellan. Regeringen	.:Fel! Okänt namn
har alltid beslutat i en betydande mängd förvaltningsärenden. Under de första	på
åren på 1980-talet avgjorde regeringen varje år ca 8 000 besvärsärenden,	dokumentegenskap
vilket utgjorde ungefär en tredjedel av det totala antalet regeringsärenden.	.Fel! Okänt namn
Betydande ansträngningar har genom åren gjorts för att minska antalet såd-	på
ana och därmed minska belastningen på regeringen.	dokumentegenskap
När regeringen väljer att agera som förvaltningsorgan – genom att själv	.
fördela pengar – är detta inget nytt. Det är möjligen litet förvånande mot	Bilaga 1
bakgrund av tidigare ansträngningar att avlasta regeringen från förvaltnings-
ärenden. Forskarna noterar att det under lång tid förekommit att regeringar
fördelat pengar, att detta skett av regeringar med olika politisk kulör och
inom flera olika politikområden. Som exempel på att regeringar tagit på sig
operativa uppgifter av detta slag nämns de s.k. investeringsfonderna, statligt
stöd till glesbygden, stöd till investeringar i energianläggningar och stöd ur
Allmänna arvsfonden.
Ytterligare ett område gäller de borgerliga regeringarnas industripolitik
under perioden 1976−1982. Då fördelades mycket stora belopp direkt till
företag, och utrymmet för skönsmässiga bedömningar var mycket stort när
det gäller mottagare och av belopp. De formella besluten fattades emellertid
av riksdagen.
Det är således inte något okänt för svensk förvaltningstradition att rege-
ringen agerar som bidragsfördelare. Detta kan dock innebära risk för att man
drar på sig kritik. Denna risk ökar om bidragen fördelas till en annan politisk
organisation som när det gäller kommunerna och om bidragsbeloppen är
stora, framhålls det i rapporten. Om det av olika skäl behövs statliga bidrags-
system där besluten fattas på skönsmässiga grunder, finns det dock andra sätt
att organisera arbetet på än att regeringen fattar besluten. Som exempel på
detta anges de danska ansökningsnämnderna, där vetenskaplig expertis
och/eller företrädare för intressenter involveras. Ytterligare ett alternativ är
att låta parlamentariskt sammansatta delegationer fatta besluten. Båda dessa
möjligheter minskar enligt forskarna risken för att beslutsfattarna anklagas
för att gynna egna partipolitiska intressen.

7 Överväganden och förslag

7.1 Inledning och utgångspunkter

En viktig utgångspunkt för revisorernas överväganden och förslag i detta ärende är de grundläggande bestämmelserna i regeringsformen om riksda- gens roll på finansmaktens område. I RF 9:2 anges t.ex. att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Som framgått av den genomgång som i det tidigare gjorts av arbetsfördelningen på budgetområdet är riksdagen vidare oförhindrad att i samband med att beslut tas om anslag till olika ändamål ställa mycket detaljerade villkor för medlens användning,

villkor som regeringen och de statliga myndigheterna är bundna av. Reglerna	Fel! Okänt namn
ger å andra sidan utrymme för riksdagen att ge regeringen och de statliga	på
myndigheterna stor handlingsfrihet när det gäller att fördela statens medel.	dokumentegenskap
Samtidigt konstaterar revisorerna att grundregeln i regeringsformen (RF	.:Fel! Okänt namn
9:8) är att de medel som riksdagen anvisat står till regeringens disposition.	på
Det är regeringen som under riksdagen ansvarar för ledningen av den statliga	dokumentegenskap
verksamheten. En nära samverkan mellan riksdagen och regeringen när det	.Fel! Okänt namn
gäller utövandet av finansmakten är därför av stor vikt. Det är också främst	på
samspelet mellan dessa två organ som står i blickfånget i denna granskning.	dokumentegenskap
Inom ramen för granskningen har revisorerna studerat hur styrningen och	.
kontrollen fungerar i ett antal fall där regeringen behållit dispositionsrätten. I	Bilaga 1
normalfallet tilldelar regeringen dispositionsrätten till anslag eller anslags-
poster till myndigheter under regeringen. Enligt vad som framgår av den
anslagsredovisning som ingår i Regeringskansliets årsredovisning uppgick
den sammanlagda summa som regeringen och Regeringskansliet disponerade
under budgetåren 1997−2000 till mellan 12 miljarder och 20 miljarder kro-
nor per år. Det motsvarar i storleksordningen 2−3 % av statsbudgetens om-
slutning. Antalet anslag som helt eller delvis stod till regeringens och Rege-
ringskansliets disposition uppgick i medeltal till ungefär 130 stycken eller en
fjärdedel av de sammanlagt drygt 500 anslag som är uppförda på statsbudge-
ten.
Tyngdpunkten i granskningen har legat på att studera anslag där regering-
en tagit på sig operativa uppgifter genom att själv besluta om fördelningen
av bidrag för olika ändamål. Det är uppgifter som enligt svensk förvaltnings-
tradition normalt handhas av myndigheter under regeringen. Däremot omfat-
tar granskningen inte förvaltningsanslagen till Regeringskansliet och Utri-
kesförvaltningen. Dessa senare anslag uppgick år 2000 till sammanlagt ca
4,4 miljarder kronor. Ej heller ingår bidragen till vissa internationella orga-
nisationer eller sådana anslag eller anslagsposter där regeringen som ett led i
styrningen av en myndighet håller inne vissa medel och fördelar dessa senare
under budgetåret.
Tio olika anslag ingår i studien, däribland de lokala investeringsprogram-
men, Kunskapslyftet, Storstadssatsningen, IT i skolan och de tre miljardpaket
som riksdagen beslutade om sommaren 1996 i anslutning till den s.k. syssel-
sättningspropositionen. Den studerade perioden gäller primärt budgetåren
1997−2000. De summor som regeringen fördelat från de aktuella anslagen
under perioden uppgår till i storleksordningen 4 miljarder kronor årligen.
7.2 Regeringen som bidragsfördelare och den svenska
förvaltningsmodellen
Såväl i den allmänna debatten som i olika studier har frågan om arbetsför-
delningen mellan regeringen och departementen å den ena sidan och de cen-
trala statliga myndigheterna å den andra tagits upp. Från flera håll har ifråga-
satts om det faktum att regeringen själv i åtskilliga fall tagit på sig rollen som
bidragsfördelare är förenligt med den grundläggande rollfördelningen inom
svensk statsförvaltning. Frågan har på uppdrag av revisorerna belysts av
statsvetenskaplig expertis.	49

Av forskarnas kartläggning och analys framgår att det i den politiska de-	Fel! Okänt namn
batten finns en bred samsyn om förekomsten av en specifik svensk förvalt-	på
ningsmodell. Samtidigt står det klart att begreppets innehåll är relativt dif-	dokumentegenskap
fust. I grunden finns föreställningen om att åtskillnad kan göras mellan ”poli-	.:Fel! Okänt namn
tiska” och ”verkställande” arbetsuppgifter. Varken i den politiska debatten	på
eller i forskningen om den svenska förvaltningsmodellen har emellertid	dokumentegenskap
kompetens- eller arbetsfördelningen mellan politik och förvaltning stått i	.Fel! Okänt namn
förgrunden. I stället har styrningsfrågorna varit de centrala.	på
Resultaten av den genomgång som gjorts visar att någon närmare precise-	dokumentegenskap
ring av gränsen mellan de olika typerna av arbetsuppgifter inte har gjorts	.
vare sig i den politiska debatten eller inom förvaltningsforskningen. I prakti-	Bilaga 1
ken har det dock inte varit ovanligt att olika regeringar genom åren fungerat
som bidragsfördelare.
Förutom en dualistisk uppdelning mellan organ med politiska respekive
verkställande uppgifter har frånvaron av ministerstyre varit ett centralt ele-
ment i den svenska förvaltningsmodellen. Forskarna har också gjort jämfö-
relser med Danmark och Norge, som till skillnad från Sverige har en minis-
terstyrd förvaltning. Trots den generella regeln att ministern kan träffa avgö-
rande i alla ärenden inom sitt ansvarsområde finns i de två grannländerna i
praktiken stora begränsningar i en ministers möjligheter till styrning. Vid
studier av beslutsprocessen för ett antal olika samhällssektorer visar det sig i
själva verket ofta finnas mindre skillnader mellan länderna än mellan re-
spektive sektor inom ett land.
Enligt revisorernas uppfattning bör forskarnas rapport kunna utgöra ett
värdefullt underlag för den fortsatta debatten om den svenska modellen för
organisering av förvaltningen. Med ledning av den genomgång som gjorts
anser revisorerna att det faktum att en regering tar på sig vissa verkställig-
hetsuppgifter i och för sig kan anses vara förenligt med svensk förvaltnings-
tradition. Samtidigt vill revisorerna understryka att regeringens roll visavi
förvaltningen främst handlar om ledning, styrning och samordning. Om
regeringen väljer att fullgöra operativa uppgifter inom budgetområdet bör
enligt revisorerna utgångspunkten vara att samma krav på styrning och kon-
troll ställs på regeringen och Regeringskansliet som på myndigheter under
regeringen. Revisorerna återkommer i det följande till detta.
7.3 Principiella synpunkter på statliga projektbidrag
Huvuddelen av tio av de anslag till regeringens disposition som studerats i
denna granskning gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest
omfattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner.
Några av programmen har från början varit tidsbegränsade, t.ex. Kunskaps-
lyftet, IT i skolan och de lokala investeringsprogrammen. Andra har blivit
mer eller mindre permanenta.
Revisorerna vill i sammanhanget peka på det som finansutskottet anförde
hösten 1998 vid sin beredning av budgetpropositionen för år 1999. Då be-
handlades bl.a. en motion om statliga projektbidrag (bet. 1998/99:FiU1 s.
221). Motionen var närmast föranledd av de statliga bidragen till de lokala
investeringsprogrammen.	50

Finansutskottet underströk därvid att grundregeln bör vara att statliga me-	Fel! Okänt namn
del till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter	på
förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten. Sam-	dokumentegenskap
tidigt underströk utskottet att det inte kan uteslutas att det i vissa fall kan vara	.:Fel! Okänt namn
befogat med särskilt statligt stöd i projektform. Det kan t.ex. vara fallet när	på
det är angeläget att påskynda och stimulera en viss verksamhetsinriktning	dokumentegenskap
eller att bidra till att sektorsövergripande lösningar kommer till stånd.	.Fel! Okänt namn
Utskottet ansåg vidare att det i sådana fall var särskilt angeläget att målen	på
och kriterierna för bidragsgivningen är väl definierade, att en kontinuerlig	dokumentegenskap
uppföljning sker och att en ordentlig utvärdering görs efteråt. Enligt utskottet	.
borde en viss restriktivitet iakttas i användningen av stöd i projektform.	Bilaga 1
Revisorerna anser att den syn på användningen av statliga projektbidrag
som riksdagen på förslag av finansutskottet ställt sig bakom fortfarande bör
kunna vara vägledande. Revisorerna vill också peka på att omfattande statligt
stöd i projektform till kommuner inte står i samklang med strävandena att
statens bidragsgivning bör ske i generella former.
7.4 Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare
Revisorerna har ovan angivit att regeringens roll som bidragsfördelare under
vissa förutsättningar går att förena med den svenska förvaltningsmodellen
och därmed med en rimlig uppgiftsfördelning mellan departement och myn-
digheter. Samtidigt vill revisorerna understryka betydelsen av att regeringen
har möjlighet att fullgöra sina viktiga strategiska uppgifter i förhållande till
förvaltningen. Ett uttryck för detta har varit en medveten strävan, inte minst
sedan 1980-talet, att avlasta regeringen löpande förvaltningsärenden och föra
ut uppgifter till underlydande organ. Detta förhållande påpekas också i fors-
karrapporten.
Revisorerna vill understryka att huvudinriktningen i enlighet med svenska
förvaltningstraditioner givetvis bör vara att fördelningen av statliga medel
ska vara en uppgift för statliga myndigheter under regeringen. Det finns
enligt revisorerna viss risk för att den omfattande berednings- och besluts-
process som en stor mängd bidragsärenden för med sig tränger undan andra
viktiga uppgifter. Revisorerna har ovan pekat på regeringens betydelsefulla
strategiska uppgifter i förhållande till den statliga förvaltningsorganisationen.
Revisorerna vill understryka att i denna strategiska roll även kan innefattas
fördelning av vissa bidrag. Exempel på sådana bidrag är två av de anslag
inom Finansdepartementets ansvarsområde som behandlas i denna gransk-
ning, nämligen medlen till utvecklingsinsatser respektive till det s.k. Kon-
trollprojektet.
Revisorerna konstaterar att ett antal särskilda skäl kan åberopas för att re-
geringen i vissa fall kan ta på sig verkställighetsuppgifter. I Statskontorets
rapport om Kunskapslyftet anges att en särskilt tillskapad organisation i
Regeringskansliet kan vara lämplig om t.ex. inslaget av experiment, förhand-
lingar och skönsmässighet i besluten är stort samtidigt som förutsättningarna
för och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet. Andra motiv kan
vara om det inledningsvis är oklart vilket problem som ska lösas eller om
inga alternativ finns. Statskontoret varnar samtidigt för de risker som tillfäl-	51

liga organisationslösningar – adhocratin – innebär t.ex. när det gäller möjlig-	Fel! Okänt namn
heterna att utkräva ansvar. Revisorerna har i tidigare granskningar av pro-	på
jektstöd, t.ex. av regeringens Sydafrikasatsning, påtalat brister i organisation	dokumentegenskap
och ansvarsfördelning.	.:Fel! Okänt namn
Revisorerna vill samtidigt peka på ett antal faktorer som talar mot att rege-	på
ringen påtar sig rollen som bidragsfördelare. Dit hör bl.a. att möjligheter att	dokumentegenskap
överklaga besluten saknas, att det finns risker för att myndigheternas hand-	.Fel! Okänt namn
lingskraft och incitamentstruktur gröps ur och att departementen, åtminstone	på
i ett inledningsskede, har otillräcklig kompetens för att hantera ”myndighets-	dokumentegenskap
uppgifter”.	.
Enligt revisorernas mening bör huvudprincipen således vara att det är	Bilaga 1
myndigheter under regeringen som ska genomföra olika statliga satsningar
och program. Att regeringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör endast
förekomma undantagsvis. Revisorerna har i granskningen noterat att det för
flertalet av de undersökta anslagen inte framgår av propositionerna att rege-
ringen själv ska fungera som operativt organ och motiven därför. Det bör
vara ett minimikrav att riksdagen som anslagsbeviljande organ informeras
om detta innan besluten tas. Regeringen bör därför enligt revisorerna regel-
mässigt i samband med att budgetförslag läggs fram till riksdagen anmäla om
man avser att själv behålla dispositionsrätten till medel av denna karaktär och
motiven för detta.
Andra krav som riksdagen bör ställa i sammanhanget behandlas i följande
avsnitt. Det gäller krav på bättre beslutsunderlag och utökad resultatrapporte-
ring (avsnitt 7.5), på förbättrad berednings- och beslutshantering (avsnitt 7.6)
samt vissa skärpningar vad gäller redovisning och revision (avsnitt 7.7).
7.5 Riksdagen behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad
resultatrapportering
Revisorerna har i det föregående förordat att regeringen endast i undantags-
fall själv bör fördela bidrag och att systemet med statliga projektbidrag bör
användas restriktivt, inte minst i förhållande till den kommunala sektorn.
Revisorerna anser också att regeringen för riksdagen i samband med an-
slagsprövningen bör redovisa och motivera när den önskar ikläda sig rollen
som bidragsfördelare.
Revisorerna kan för sin del konstatera att regeringen enligt budgetlagen (2
§) för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som upp-
nåtts på olika verksamhetsområden. Syftet med bestämmelsen är inte minst
att stärka riksdagens roll i budgetprocessen. Bestämmelsen bör enligt reviso-
rernas mening självfallet tillämpas på ett likartat sätt oavsett om det är en
vanlig statlig myndighet eller regeringen själv som hanterar statliga medel.
I samband med granskningen har en genomgång gjorts av regeringens re-
dovisning till riksdagen av mål och resultat för de studerade anslagen. Redo-
visningen är av mycket ojämn kvalitet. Samtidigt har en successiv förbättring
skett över tiden för vissa anslag. För flera av anslagen saknas emellertid
resultatredovisning helt. Revisorerna är givetvis medvetna om att det på vissa
områden kan vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat. Samtidigt är
det viktigt att regeringen genom ändringar i föreskrifter m.m. ser till att	52

ökade krav ställs på redovisningen i budgetpropositionen av mål och resultat	Fel! Okänt namn
när regeringen eller Regeringskansliet disponerar anslagsmedel. Det kan t.ex.	på
ske genom ändrade riktlinjer från Finansdepartementet för utformningen av	dokumentegenskap
budgetpropositionen eller genom en ändring och precisering av budgetlagen.	.:Fel! Okänt namn
Det kan också vara lämpligt att formerna för redovisningen i de enskilda	på
fallen tas upp i den mål- och resultatdialog som numera regelmässigt äger	dokumentegenskap
rum mellan företrädare för de berörda departementen och riksdagsutskotten.	.Fel! Okänt namn
Regeringens rapportering till riksdagen av mål och resultat bygger i första	på
hand på myndigheternas redovisning i årsredovisningarna. När det gäller	dokumentegenskap
anslag som regeringen eller Regeringskansliet disponerar försvåras dock	.
återföringen till riksdagen av att Regeringskansliet enligt sin instruktion är	Bilaga 1
undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Revisorer-
na återkommer till denna fråga.
7.6 Regeringens berednings- och beslutsprocess i samband med
bidragshanteringen behöver förbättras
Revisorerna anser med ledning av vad som framkommit i granskningen att
det i undantagsfall kan vara lämpligt att bidragsfördelning organiseras på så
sätt att regeringen tar på sig ett operativt ansvar. Denna form kan vara ända-
målsenlig särskilt i ett initialt skede i frågor där ställningstaganden krävs av
regeringen som politiskt organ. Också i frågor som spänner över flera sek-
torer kan en sådan organisering vara försvarlig. Revisorerna anser att ut-
gångspunkten dock måste vara att denna organisering i sådana fall endast bör
användas under en begränsad tid samt att beslutanderätten och beredningsan-
svaret därefter förs över till en förvaltningsmyndighet under regeringen.
Revisorerna har studerat hur regeringen hanterar genomförandet av riksda-
gens beslut för de aktuella anslagen. Den allmänna bilden är att en successiv
och välbehövlig uppstramning har skett av berednings- och beslutsprocessen
under perioden 1996−2000. Stöden styrs för flera av anslagen numera av
särskilda förordningar. Förordningar saknas dock för fördelningen av medel
såväl för Storstadssatsningen och den s.k. Kommunakuten som för Östersjö-
miljarderna. Det bör samtidigt noteras att flera av förordningarna är mycket
oprecisa och ger stort utrymme för tolkningar.
Revisorerna konstaterar också att regeringens bidragsbeslut för flera av an-
slagen numera bereds av särskilda delegationer. När det gäller den s.k. Bo-
stadsakuten liksom anslaget för IT i skolan har beslutanderätten överförts till
respektive delegation. För Kunskapslyftet har ansvaret för beredning och
beslut efter cirka ett och ett halvt år flyttats från regeringen och Regerings-
kansliet till Skolverket.
Konstitutionsutskottet har i samband med sin administrativa granskning
hösten 2000 särskilt studerat hur Regeringskansliet har organiserats för ett
antal särskilda projekt såsom Östersjömiljarderna, Kunskapslyftet m.fl. (bet.
2000/01:KU10). Inte minst har därvid frågorna om berednings- och besluts-
förfarandet belysts. Utskottet noterar i betänkandet att regeringen enligt
uppgift är noga med att tidigt lägga fast tydliga mål, en klar organisation och
ansvarsfördelning för projekt av detta slag. Utskottet erinrar om att flera av
de särskilda projekten inte har fungerat utan problem. Enligt utskottet återstår	53

det att se om de åtgärder som regeringen vidtar är tillräckliga för att projekt	Fel! Okänt namn
av detta slag skall fungera tillfredsställande.	på
Med anledning av vad som kommit fram i anslutning till såväl revisorernas	dokumentegenskap
eget arbete inom området som vid konstitutionsutskottets granskning anser	.:Fel! Okänt namn
revisorerna att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i före-	på
kommande fall i princip bör regleras i en författning. Det är därvid viktigt att	dokumentegenskap
i en sådan författning så långt som möjligt preciseras de kriterier som skall	.Fel! Okänt namn
gälla för bidragsgivningen. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn	på
sker i författningsreglerade och av mottagarna förutsebar ordning. Revisorer-	dokumentegenskap
na menar också att det av författningarna skall framgå hur uppföljning och	.
utvärdering av de beslutade bidragen ska ske.	Bilaga 1
Revisorerna anser vidare att det i regel kan vara lämpligt att, såsom skett i
flera av de studerade fallen, tillskapa särskilda delegationer med uppgift att
svara för berednings- och beslutsuppgifter. Enligt revisorernas mening un-
derlättas därigenom, om så bedöms lämpligt, medverkan av extern expertis
liksom från olika intressenter. Revisorerna vill i sammanhanget peka på
erfarenheterna av sådana motsvarande organ från Danmark och Norge. Dele-
gationer kan även vara lättare att avveckla än om tillfälliga uppgifter handhas
av den ordinarie departementsorganisationen.
Revisorerna har funnit att icke oväsentliga belopp av de här studerade an-
slagen disponeras av Regeringskansliet för administration av stöden. Även
av budgettekniska och redovisningsmässiga skäl kan det enligt revisorerna
vara fördelaktigt att medel för ordinarie departementsverksamhet och medel
för tillfälliga projekt hålls isär.
7.7 Kraven på redovisning och revision behöver skärpas
Revisorerna kan konstatera att av förordningen (2000:605) om årsredovis-
ning och budgetunderlag framgår, enligt 3 kap. om resultatredovisning, att
statliga myndigheter under regeringen bl.a. ska redovisa och kommentera
verksamhetens resultat i förhållande till uppställda mål. De skall också redo-
visa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende på
volym, intäkter, kostnader och kvalitet.
Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (45
§) skall Regeringskansliet tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser
som gäller för myndigheter under regeringen, med undantag för bestämmel-
serna om resultatredovisning. Bakgrunden till undantaget är svårigheterna att
mäta och bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrd organisation av det
slag som Regeringskansliet utgör. Revisorerna noterar för sin del att förord-
ningen (2000:605) i alla tillämpliga delar gäller för riksdagen och dess myn-
digheter (RFS 2000:2).
Revisorerna anser för sin del att det finns starka skäl för att Regerings-
kansliet skall likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovis-
ning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på
myndigheter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för
Regeringskansliet på denna punkt.
Revisorerna vill i sammanhanget ta upp några andra frågor av närmast re-
dovisningsteknisk natur. Som underlag för urvalet av de anslag till regering-	54

ens disposition som behandlats i denna granskning har bl.a. en genomgång	Fel! Okänt namn
gjorts av den anslagsredovisning som ingår i Regeringskansliets årsredovis-	på
ning för de aktuella åren samt av samtliga regleringsbrev. I ett antal fall	dokumentegenskap
förekommer det att anslag till regeringens disposition som finns upptagna i	.:Fel! Okänt namn
regleringsbreven ej återfinns i anslagsredovisningen och vice versa. Det	på
förekommer också att anslag som har behandlats åtskilt i anslagsredovis-	dokumentegenskap
ningen har slagits ihop i regleringsbreven. I vissa fall är det vidare svårt att	.Fel! Okänt namn
utifrån regleringsbrevet utläsa vilken del av anslaget som står till regeringens	på
respektive till Regeringskansliets disposition.	dokumentegenskap
Revisorerna har också noterat att anslagen till Kunskapslyftet under hela	.
perioden formellt disponerats av Skolverket trots att det var regeringen som	Bilaga 1
beslutade om bidragsfördelningen under den inledande perioden. Revisorer-
na anser att här relaterade förhållanden bör uppmärksammas såväl i det fort-
satta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet inom Regeringskansliet som
i den interna revisionen. Enligt revisorerna bör man inom Regeringskansliet
också överväga om inte många av de anslag som nu formellt står till rege-
ringens disposition, t.ex. bidrag till internationella organisationer och med-
lemsavgifter till olika organ, med fördel skulle kunna överföras till myndig-
heter under regeringen.
Revisorerna kan konstatera att anslag som står till regeringens och Rege-
ringskansliets disposition ej omfattas av RRV:s reguljära granskning. I några
fall – som för de lokala investeringsprogrammen och kretsloppsmiljarden –
har regeringen gett RRV ett särskilt granskningsuppdrag. Revisorerna har
vidare noterat att den interna revisionen inom Regeringskansliet de senaste
åren har granskat och bedömt ekonomiska händelser, rutiner och intern kon-
troll bl.a. när det gäller anslagsredovisningen. Någon granskning av hur
anslagen har använts har dock inte genomförts i samband därmed.
Beträffande anslagen till regeringens disposition genomför Riksdagens re-
visorer för egen del, förutom denna generellt inriktade genomgång, också en
särskild granskning av Östersjömiljarderna och av anslaget till särskilda
insatser i vissa kommuner och landsting. Tidigare har en särskild granskning
gjorts av de lokala investeringsprogrammen. Revisorerna avser att även
fortsättningsvis, såväl inom ramen för effektivitetsrevisionen som i sin roll
som ansvariga för den externa revisionen av Regeringskansliet, ha uppmärk-
samhet på hanteringen av samtliga anslag som regeringen förfogar över.
Enligt revisorerna bör vidare internrevisionen inom Regeringskansliet utvid-
gas till att även omfatta granskning av de aktuella anslagens användning.
7.8 Regeringen behöver göra en samlad översyn av föreskrifter m.m.
Revisorerna har tidigare betonat att statens medel inte får användas på annat
sätt än riksdagen har bestämt (RF 9:2). Det är främst genom att anvisa anslag
som riksdagen bestämmer hur statens medel får användas. I den inledande
genomgången i kapitel 2 har revisorerna konstaterat att riksdagen är oför-
hindrad att ställa mycket detaljerade villkor för medlens användning. I sam-
band med att riksdagen hösten 1996 behandlade regeringens förslag till bud-
getlag uttalade konstitutionsutskottet att ”sådana villkor kan innebära preci-
sering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av	55

medlen, organisering av verksamheten eller krav på återrapportering av	Fel! Okänt namn
resultat” (bet. 1996/97:KU3).	på
Revisorerna har i det föregående förordat att riksdagen bör ställa vissa ge-	dokumentegenskap
nerella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. Det	.:Fel! Okänt namn
gäller i första hand krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrap-	på
portering av resultat till riksdagen, en stramare berednings- och beslutspro-	dokumentegenskap
cess samt vissa förändringar av redovisning och revision. Regeringen bör	.Fel! Okänt namn
göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som	på
behöver göras samt redovisa resultatet för riksdagen.	dokumentegenskap
Revisorerna vill också peka på att riksdagen själv, mot bakgrund av konsti-	.
tutionsutskottets uttalanden, dessutom i samband med beredningen av de	Bilaga 1
enskilda anslagen har möjlighet att ställa ytterligare anslagsvillkor för ut-
nyttjandet av de olika anslagen. Sådana villkor bör kunna ställas såväl vid
den årliga prövningen av anslag för löpande bidragssystem som i samband
med att regeringen föreslår eventuella nya anslag till sin egen disposition.
Möjligheten har hittills inte utnyttjats, men revisorerna har i granskningen
observerat att flera utskott varit aktiva i sin beredning av anslagen för att
tillgodose riksdagen behov av ett gott beslutsunderlag. Det gäller inte minst
bostadsutskottet, finansutskottet och näringsutskottet.

7.9 Sammanfattning av revisorernas slutsatser och förslag

•Granskningen omfattar tio anslag som står till regeringens disposition

och där regeringen själv beslutar om bidragsfördelningen. Undersök- ningen gäller i första hand budgetåren 1997−2000. De beslutade bi- dragsbeloppen uppgår till ca 4 miljarder kronor per år.

•Att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsfördelare går enligt revi- sorerna att förena med den s.k. svenska förvaltningsmodellen. Att rege- ringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör emellertid enligt revi- sorerna endast förekomma undantagsvis (avsnitt 7.2).

•Revisorerna anser att restriktivitet bör iakttas i användningen av statligt stöd i projektform. Grundprincipen bör vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter ska fördelas i generella termer, efter förutbe- stämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten (avsnitt 7.3).

•Enligt revisorernas mening kan det i vissa fall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sig det operativa ansvaret för bidragshantering. Ut- gångspunkten i sådana fall bör vara att detta sker under en begränsad tid (avsnitt 7.4).

•Om regeringen själv avser att fungera som bidragsfördelare bör detta enligt revisorerna anmälas och motiveras i samband med att budgetför- slag läggs fram för riksdagen (avsnitt 7.4).

•Riksdagen behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrap- portering. Ökade krav bör därför ställas på redovisningen till riksdagen av mål och resultat när regeringen eller Regeringskansliet disponerar an- slagsmedel. Föreskrifterna på området bör ändras och preciseras (avsnitt 7.5).

•Regeringens berednings- och beslutsprocess i samband med att bidrag hanteras behöver förbättras. Revisorerna anser att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i princip bör regleras i en författning. Det kan i regel också vara lämpligt att tillskapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter (avsnitt 7.6).

•Kraven på redovisning och revision behöver skärpas. Regeringskansliet bör inte fortsättningsvis undantas från kravet på resultatredovisning i de fall regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. Regeringskansliet bör överväga ett antal förändringar i den ekonomiadministrativa hante- ringen av de anslag som regeringen förfogar över. Regeringskansliets internrevision bör också granska dessa anslags användning (avsnitt 7.7).

•Regeringen bör göra en samlad genomgång av de förändringar av före- skrifter m.m. som föranleds av revisorernas förslag (avsnitt 7.8).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

8 Referenser

Budgetpropositionerna för budgetåren 1995/96, 1997, 1998, 1999, 2000 och 2001

Kompletteringspropositionen våren 1996 samt 1997, 1998, 1999 och 2000 års ekonomiska vårpropositioner

Proposition 1995/95:220 Lag om statsbudgeten

Proposition 1995/96:222 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 m.m.

Finansutskottets, socialförsäkringsutskottets, utbildningsutskottets, miljö- och jordbruksutskottets, näringsutskottets och bostadsutskottets utgiftsbetän- kanden för budgetåren 1997, 1998, 1999 och 2000

Konstitutionsutskottets betänkanden 1996/97:KU3 Lag om statsbudgeten, 1996/97:KU25 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regerings- ärendenas handläggning och 2000/01:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Statsliggaren för budgetåren 1995/96, 1997, 1998, 1999 och 2000

Ds 1998:39 Gula boken – handläggning av ärenden i Regeringskansliet

Ds 2000:27 Vad kostar det att regera? En studie av Regeringskansliets di- mensionering nu − och i framtiden

Ekonomisk Debatt 2000, nr 4. Om regeringars röstköpsbeteende. Matz Dahlberg och Eva Johansson

ESV 1999:2 Ekonimiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet

Handledning för arbetet med regleringsbrev och andra styrdokument för år 2000. Cirkulär nr Fi 1999:6, Finansdepartementets budgetavdelning

Utformning av budgetpropositionen för 2001. Cirkulär nr Fi 2000:6, Finans- departementets budgetavdelning

RRV 1999:22 Riksrevisionsverkets årliga rapport 1999 till regeringen

RRV 1999:28 Miljarden som försvann. En granskning av kretsloppsmiljar- den

RRV 1999:37 De lokala investeringsprogrammen i praktiken. En uppföljning av kommunernas arbete

RRV 2000:16 Riksrevisionsverkets årliga rapport 2000 till regeringen

Riksdagens revisorer, förslag till riksdagen 1999/2000:RR3. Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling

Riksdagens revisorer, förstudie 1999/2000:17 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

Riksdagens revisorer, granskningspromemoria (1998/99:1) Svenska miljöin- satser i Baltikum

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Riksdagens revisorer, granskningspromemoria 2000-03-22 Regeringens sydafrikasatsning

Riksdagens revisorer, förstudie 2000/01:14 Östersjömiljarderna

SNS ekonomiråds rapport för år 2000 Politisk makt utan ansvar

Svenska Naturskyddsföreningen (rapport 9423/98). Konsten att använda 5,4 miljarder – En kritisk granskning av stödet till de lokala investeringspro- grammen för hållbar utveckling

Statskontoret (1998:20) Kunskapslyftet som modell och metod – adhocrati och byråkrati

SOU 1996:14 Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens om- råde. Betänkande av Budgetlagutredningen

SOU 2000:28 Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet. Betänkande av Kunskapslyftskommittén

Årsredovisning för Regeringskansliet 1997, 1998, 1999 och 2000

Intervju- och kontaktpersoner

Per Virdesten, rättschef, Statsrådsberedningen

Bo Malmqvist, departementsråd, Statsrådsberedningen Ulf Bengstsson, departementsråd, Finansdepartementet Lotta Karle, departementssekreterare, Finansdepartementet

Folke Palmgren, revisionschef, Regeringskansliets revisionskontor Ewa Hedberg, kanslisekreterare, Regeringskansliets revisionskontor Gunnel Horm, departementsråd, Miljödepartementet

Per Molander, forskningsledare, SNS

Hans Hegeland, föredragande, finansutskottet

Kari Hasselberg, föredragande, socialförsäkringsutskottet Eva Sjöberg, föredragande, utbildningsutskottet Madeleine Holst, föredragande, miljö- och jordbruksutskottet Karin Ståhlberg, föredragande, näringsutskottet

Anders Löfgren, föredragande, bostadsutskottet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

De undersökta anslagens hantering i bugetprocessen

1 Inledning

I det följande görs en genomgång av hur de utvalda anslagen behandlats av riksdagen och regeringen i anslutning till budgetprocessen. Detta är väsent- ligt för att kunna belysa hur samspelet mellan de två statsorganen fungerar. Budgetpropositionerna är det grundläggande beslutsunderlaget för riksda- gens beslut att anvisa medel till olika ändamål. Det är också främst i detta sammanhang som regeringen återrapporterar till riksdagen om de resultat som uppnåtts. I anslutning till beredningen av regeringens förslag är det intressant att belysa om riksdagen ställt krav på ett förbättrat beslutsunderlag eller om riksdagen angett ytterligare villkor för anslagens användande. Det är också av intresse att kartlägga hur de olika partierna i riksdagen ställt sig till regeringens förslag.

Genomgången inleds med en beskrivning av bakgrund, motiv och mål för anslagen inom de aktuella områdena såsom de anges av regeringen i främst propositionerna. Därefter redogörs för resursfrågor, olika genomförandefrå- gor, frågor om hur kontrollen av de anslagna medlen redovisats samt vilken återrapportering som gjorts till riksdagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

2 Anslagen

2.1 Särskilda insatser i kommuner och landsting (Kommunakut m.m.) Bakgrund, motiv och mål

Anslaget infördes fr.o.m. år 1996 i anslutning till riksdagens beslut om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting. I 1995 års komplette- ringsproposition (prop. 1994/95:150) angavs att syftet var att tillfälligt bistå vissa kommuner och landsting som kunde få problem i samband med infö- randet av det nya utjämningssystemet.

Det ursprungliga syftet med anslaget har därefter i viss mån förändrats. Anslaget har senare utnyttjats bl.a. för omstruktureringsprojekt, för bidrag till förebyggande hiv/aidsverksamhet i kommuner och landsting, kommunkonto- systemet, omställningsbidrag för landsting, kostnader i samband med över- svämmningar sommaren 2000 samt som ett stöd till kommuner med över- mäktiga åtaganden för boendet och för åtgärder i syfte att uppnå det lagstad- gade kravet på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Anslaget har också alltmer fått en permanent karaktär.

Det kan noteras att i det s.k. skatteutjämningssystem som föregick det nu-
varande utjämningssystemet fanns ett extra skatteutjämningsbidrag som
beslutades av regeringen. Syftet var att stödja kommuner i en besvärlig eko-
nomisk situation. Bedömningsgrunderna för bidragens fördelning var inte	61
	61

reglerade i lag eller förordning. Till grund för fördelningen låg i stället vissa uttalanden av riksdagen samt regeringsbeslut om bidragens användning.

Anslagen

I samband med att riksdagen år 1995 beslutade om ett nytt utjämningssystem avsattes 400 miljoner kronor för år 1996 för att bistå kommuner och lands- ting med en särskilt svår ekonomisk situation (prop.1994/95:150, prop.1995/96:64). I 1996 års ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) gjordes bedömningen att regeringen även fortsättningsvis borde ha tillgång till de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av att vissa kommuner hade stora borgensåtaganden. Medel borde därför enligt regeringen avsättas även för budgetåren 1997 och 1998.

Riksdagen beslutade sommaren 1996 efter förslag i den sysselsättningspo- litiska propositionen (prop. 1995/96:222) om att högst 200 miljoner kronor av de för år 1996 avsatta pengarna fick användas för omstruktureringsprojekt i kommuner och landsting.

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) föreslogs att 400 milj.kr skulle avsättas till anslaget för budgetåret 1997 och att regeringen bedömde att motsvarande anslag även skulle behöva tas upp för åren 1998 och 1999. Vänsterpartiet förordade i en partimotion att anslaget skulle utökas med 400 miljoner kroor så att det sammanlagt skulle uppgå till 800 miljoner kronor för år 1997 (bet. 1996/97:FiU3 s. 11).

I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) bedömde rege- ringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen föreslog en ökning av anslaget med 200 miljoner kronor för år 1997 på tilläggsbudget. För åren 1998 och 1999 bedömdes behoven till 800 respektive 600 miljoner kronor, dvs. en ökning med 400 respektive 200 miljoner kronor. I samband med behandlingen i riksdagen av förslaget (bet. 1996/97:FiU20 s. 227) motionerade Folkpartiet om att de medel – samman- lagt 600 miljoner kronor – som för år 1997 avsatts till en särskild ”kom- munakut” skulle destineras till de förortsområden runt våra större städer där segregationsproblemen är allra störst.

Efter förslag i budgetpropositionen för år 1998 (prop. 1997/98:1) beslöt riksdagen att för detta år anslå 736,6 miljoner kronor på anslaget. Folkpartiet upprepade därvid i en motion kravet på att villkoren för anslaget till särskilda insatser borde ändras så att medlen kom de mest utsatta stadsdelarna i stor- stadsområdena till del. Finansutskottet avstyrkte motionen och delade rege- ringens uppfattning att särskilda resurser vid sidan om det generella under en övergångsperiod behövdes för att efter bedömning från fall till fall hjälpa de ekonomiskt mest utsatta kommunerna och landstingen (bet. 1997/98:FiU3 s. 13).

Regeringen återkom därefter i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) med en begäran om ytterligare 400 miljoner kronor till sär- skilda insatser i kommuner och landsting, dvs. totalt 1 137 miljoner kronor för budgetåret 1998. Fr.o.m. den 1 juli 1998 inrättades en särskild Bostadsde- legation för att tillfälligt hantera frågor om stöd till kommuner med övermäk-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

tiga åtaganden för boendet. Detta skedde i anslutning till behandlingen av den bostadspolitiska propositionen (prop. 1997/98:119).

I budgetförslaget för år 1999 (prop. 1998/99:1) bedömde regeringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella om- ständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Därför föreslogs att 1 014 miljoner kronor skulle avsättas för ändamålet. Folkpartiet motionerade om reduceringar i förhållande till regeringens förslag med 800 milj.kr. Som motiv anfördes att medlen alltmer kommit att användas för att ge bidrag till kommuner som misskött sina bolagsaffärer (bet. 1998/99:FiU3

s.12).

På våren 1999 beslutade riksdagen därefter efter förslag i 1999 års ekono-

miska vårproposition (prop. 1998/99:100) att engångsvis minska anslaget med 40 miljoner kronor I propositionen betonade regeringen vikten av att balanskravet för kommuner och landsting uppnås redan från år 2000.

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) framhålls betydel- sen av fortsatta omstruktureringar för att nå det lagstadgade balanskravet. Enligt regeringen finns det kommuner och landsting med så pass allvarliga ekonomiska problem att de kan behöva ett ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva åtgärder med en annan inriktning än vad som gäller för det tillfälliga stöd som kan lämnas av Bostadsdelegationen. Regeringen beslöt därför i augusti 1999 att tillkalla en särskild delegation (dir. 1999:65) med uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett eventuellt stöd skall utgå till kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans (Kommundelegationen). För år 2000 föreslog regeringen att anslaget skulle ökas med 117,5 miljoner kronor till 1 091,5 miljoner kronor.

Beslutade anslag för perioden 1996−2000 samt i respektive budgetpropo- sition beräknade anslag för de två efterföljande åren framgår av nedanstå- ende tabell. De beslutade anslagen för den aktuella perioden uppgår till 4,2 miljarder kronor och de beräknade beloppen för åren 2001 och 2002 till 2,4 miljarder kronor eller sammantaget 6,6 miljarder kronor.

Anslag för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes)

Prop.	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Totalt
1995/96:150	400
1996/97:1		400	(400)	(400)
1996/97:150		200
1997/98:1			736,6	(600)	(400)
1997/98:150			400
1998/99:1				1014	(1080)	(1080)
1998/99:100				-40
1999/2000:1					1091,5	(1771)	(671)
S:a anslag	400	600	1136,6	974	1091,5	(1771)	(671)	4 202

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Genomförandefrågor

Genom riksdagens beslut i juli 1996 avsattes högst 200 miljoner kronor av de medel som anvisats för särskilda insatser för projekt i kommuner och lands- ting (prop. 1995/96:222, bet. 1995/95:FiU15). I samband därmed förordade regeringen att dessa medel skulle fördelas av en kommitté. I en motion från Folkpartiet ställdes krav på att medlen i stället skulle fördelas direkt av rege- ringen. Någon särskild kommitté för att fördela pengarna behövdes inte, menade motionärerna (bet. 1995/96:FiU15 s. 88). Ramarna för kommitténs arbete angavs av regeringen i kommittédirektiv (dir. 1996:67). Resultatet av kommitténs arbete avrapporterades i betänkandet Nya grepp – kommunal förnyelse och kompetensutveckling (SOU 1998:91).

Anslaget är ett reservationsanslag och reservationer har regelmässigt förts över till nästkommande budgetår. Medlen disponerades inledningsvis av Riksskatteverket i enlighet med förskrifter som regeringen meddelade. Av regleringsbrevet för år 1998 framgår att dispositionsrätten detta år överfördes till regeringen. Där framgår också att vissa medel (2 miljoner kronor) får disponeras för utredningar av förutsättningar för och utformningen av stödåt- gärderna (anslagsposten 2).

I och med inrättandet av Bostadsdelegationen disponerade denna delegat- ion år 1999 enligt regleringsbrevet för samma år 600 miljoner kronor för bidrag till stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Resterande be- lopp på anslaget förfogade regeringen över, varav 2 miljoner kronor för utredningsverksamhet (anslagsposten 2). Motsvarande gäller även för bud- getåret 2000, då även detta år 600 miljoner kronor disponeras av Bostadsde- legationen. Enligt regleringsbrevet skall 2,7 miljoner kronor för Kommunde- legationens administration.

Bostadsdelegationens verksamhet regleras i en särskild förordning (1998:667) med instruktion för myndigheten. Frågor om stödets omfattning, inriktning m.m. behandlas i förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bostadsdelegationen inrättades den 1 juli 1998 och Kommundelegationen den 19 augusti 1999. Kommundelegat- ionen är en kommitté och dess uppgifter framgår av direktiven (dir. 1999:65). Delegationen kan endast bereda ärenden som överlämnas till den efter särskilt beslut av regeringen. Före det att delegationerna inrättades fördelades pengarna på anslaget direkt av regeringen. Till ledning för beslu- ten låg vissa allmänna uttalanden från regeringen i propositioner och från riksdagen i utskottsbetänkanden.

Uppföljning och utvärdering

I anslutning till riksdagsbehandlingen hösten 1999 av budgetförslaget (prop. 1999/2000:1) restes i motioner från Moderaterna, Centerpartiet och Folkpar- tiet krav på att anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting skulle avskaffas. I motionerna hävdades bl.a. att bidragsgiv- ningen var slumpartad och godtycklig. Finansutskottet avstyrkte motionerna och ansåg att problemen i de mest utsatta kommunerna på kort sikt knappast kan lösas inom ramen för utjämningssystemet. Utskottet pekade också på att regeringen inrättat Kommundelegationen för att bereda ansökningar om stöd

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

och förutsatte att regeringen vid lämpligt tillfälle återkommer till riksdagen med en mer utförlig återrapportering om hur de anvisade medlen har använts (bet. 1999/2000:FiU3 s. 14).

Resultatrapportering till riksdagen

I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1) rapporterade regeringen om resultatet av den projektverksamhet som finansierats med 200 miljoner kronor av 1996 års anslag till särskilda insatser i kommuner och landsting och som redovisats i betänkandet Nya grepp (SOU 1998:91). Enligt rege- ringenss uppfattning hade de genomförda projekten utgjort ett värdefullt bidrag för att underlätta omstruktureringen av verksamhet i kommuner och landsting. Där sades också att uppskattningsvis ca 13 000 personer fått kom- petensutveckling genom de olika projekten.

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) anmälde regeringen att den fram till hösten 1999 tagit emot 89 ansökningar om bidrag från kom- muner och fem ansökningar från landsting och fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. Bland de faktorer som legat till grund för beslut om bidrag nämns särskilt negativ befolkningsutveckling och hög arbetslöshet. Av pro- positionen framgår också att Bostadsdelegationen till samma tidpunkt tagit emot 72 ansökningar och träffat överenskommelser om stöd med 15 kom- muner. En utgångspunkt när det gäller omstruktureringsåtgärder enligt avta- len är, heter det, att dessa inte får motverka de miljökvalitetsmål som riksda- gen antagit. Något försök att bedöma effekterna av insatserna redovisas inte i propositionen.

I budgetpropositionen för år 2001 redovisar regeringen att Kommundele- gationen avslutat sitt arbete den 1 juli 2000 och till regeringen överlämnat förslag till överenskommelser med 36 kommuner och tre landsting. Det totala bidrag som av Kommundelegationen föreslås utbetalas uppgår enligt propositionen till 1 127 miljoner kronor. Regeringen anmäler också att Bo- stadsdelegationens uppdrag beräknas kunna avslutas under år 2001.

2. 2 Särskilda insatser i utsatta bostadsområden (Blommanpengarna)

Bakgrund, motiv och mål

Ett särskilt statligt stöd till kommunerna infördes budgetåret 1995/96 för att stimulera metodutveckling vad gäller invandrartäta och eftersatta bostadsom- råden. Syftet angavs vara att stärka kompetensen hos och öka arbetskraftsdel- tagandet bland de boende i dessa områden för att konkret bidra till en god social utveckling och motverka utanförskap (prop. 1994/95:100, bil. 11, s. 160). Medlen borde enligt propositionen ställas till regeringens förfogande och fördelas på insatser av projektkaraktär.

Anslagen

Ett nytt anslag, Särskilda insatser i invandrartäta bostadsområden, inrätta- des således för budgetåret 1995/96 efter förslag i budgetpropositionen. 125 milj.kr. anvisades för ändamålet, de s.k. Blommanpengarna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

I budgetförslaget för år 1997 (prop. 1996/97:1) underströk regeringen att	Fel! Okänt namn
det är viktigt med ett långsiktigt och kontinuerligt arbete. Det var därför	på
angeläget att den inledda satsningen fortsatte. Ytterligare 125 miljoner kro-	dokumentegenskap
nor borde därför avsättas och samtidigt betonades att också kommuner utan-	.:Fel! Okänt namn
för storstadsområdena i viss omfattning skulle ges möjlighet att ansöka om	på
medel för metodutveckling. I förslaget till tilläggsbudget hösten 1997 (prop.	dokumentegenskap
1997/98:1) föreslogs att de ökade kostnaderna för kommunernas flykting-	.Fel! Okänt namn
mottagande bl.a. skulle finansieras med en minskning med 70 miljoner kro-	på
nor på anslaget till särskilda insatser i invandrartäta områden. Efter denna	dokumentegenskap
reducering uppgick således anslaget för budgetåret 1997 till 55 miljoner	.
kronor.	Underbilaga 1
I budgetpropositionen för år 1998 föreslogs en delvis ändrad anslagsstruk-
tur inom verksamhetsområdet Integrationspolitik. I samband därmed ändra-
des anslagets benämning till Särskilda insatser i utsatta bostadsområden och
200 miljoner kronor begärdes för budgetåret 1998. I propositionen hävdas att
den indragning på 70 miljoner kronor för år 1997 som föreslogs vid samma
tillfälle inte borde påverka kommunernas insatser under året. I stället föror-
dades en omfördelning av anslagsnivåerna för åren 1998 och 1999 och en
förlängning av utvecklingsarbetet till att också omfatta år 2000. Därigenom
skulle långsiktigheten i utvecklingsarbete befrämjas.
I samband med behandling i riksdagen av anslaget för år 1998 (bet.
1997/98:SfU2 s. 14−15) genomfördes en minskning av anslaget med drygt
10 miljoner kronor för att finansiera en fortsatt utgivning av Invandrartid-
ningen. Riksdagen anvisade mot denna bakgrund till anslaget B2 på utgifts-
område 8 knappt 190 miljoner kronor.
Liksom föregående år reducerades anslaget för budgetåret 1998 till sär-
skilda insatser till följd av ökade kostnader till kommunersättningar vid
flyktingmottagande. Anslagsminskningen var 25 miljoner kronor och beslu-
tades av riksdagen efter förslag på tilläggsbudget i budgetpropositionen för
år 1999. Efter de förändringar som genomfördes vid detta tillfälle tillsam-
mans med den tidigare beslutade reduceringen disponerades sammantaget
knappt 165 miljoner kronor för ändamålet.
För budgetåret 1999 föreslogs i budgetpropositionen ett anslag på 142 mil-
joner kronor. I propositionen anför regeringen att särskilda insatser på ut-
bildningsområdet föreslås i samma proposition som en del i den s.k. Stor-
stadssatsningen. Det gäller här 220 miljoner kronor per helår under en treårs-
period med början den 1 juli 1999. Medlen skall användas till förskola i
utsatta bostadsområden, till språkutveckling i skolan och till utbildningsplat-
ser för vuxna.
I samband med riksdagsbehandlingen hösten 1998 av budgetförslaget yr-
kades i en motion från Moderaterna att det inte skulle anslås några medel till
anslaget B2 Särskilda insatser i utsatta bostadsområden. Enligt motionärerna
borde i stället en utredning tillsättas om möjligheterna att inrätta s.k. frizoner
i syfte att åstadkomma mer avreglerade ekonomiska aktiviteter.
I budgetpropositionen för år 2000 anför regeringen att eftersom anslaget i
första hand skall ses som ett stöd för storstadsregionerna bör det fr.o.m. år
2000 benämnas Utvecklingsinsatser i storstadsregionerna. För budgetåret
	66

2000 föreslogs det uppgå till 260 miljoner kronor och för de två påföljande									Fel! Okänt namn
budgetåren beräknades anslaget till 565 respektive 116 miljoner kronor.									på
Moderaterna återkom hösten 1999 i en motion och förordade att riksdagen									dokumentegenskap
skulle anvisa 200 miljoner kronor mindre än regeringen föreslagit och avvi-									.:Fel! Okänt namn
sade de föreslagna satsningarna på storstadsregionerna. I stället borde andra									på
vägar prövas. Även Folkpartiet föreslog en motsvarande minskning och									dokumentegenskap
framhöll att tidigare gjorda projektsatsningar inte hade varit framgångsrika.									.Fel! Okänt namn
Kommunerna borde i stället ges bättre generella förutsättningar. Utskottet									på
avstyrkte motionerna och ansåg det befogat med särskilda satsningar i stor-									dokumentegenskap
stadsregionerna men betonade att dessa satsningar måste vara långsiktiga och									.
kunna införlivas i kommunernas ordinarie verksamheter (bet.									Underbilaga 1
1999/2000:SfU2 s. 20).
Beslutade och beräknade anslag för perioden 1996−2002 framgår av föl-
jande tabell. De anvisade anslagen för perioden 1996−2000 uppgår till sam-
manlagt 747 milj. kr. och de beräknade beloppen för åren 2001 och 2002 till
565 respektive 116 miljoner kronor eller totalt 1 428 miljoner kronor för hela
perioden.
Anslag för bidrag till särskilda insatser i utsatta bostadsområden
Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes)

Prop.	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Totalt

1994/95:10	125
1996/97:1		125	(100)	(100)
1997/98:1		-70
1997/98:1			190	(150)	(150)
1998/99:1			-25
1998/99:1				142	(260)	(565)
1999/2000:1					260	(565)	(116)
S:a anslag	125	55	165	142	260	(565)	(116)	747

Genomförandefrågor

Redan i samband med att anslaget introducerades (prop. 1994/95:100) anför- de regeringen att medlen borde ställas till regeringens förfogande. Insatserna borde bygga på lokala initiativ och respektive kommun förutsattes ha det operativa ansvaret för genomförande av projekten. Fördelningen av medel borde vidare ske efter ansökan och det skulle ankomma på regeringen att utforma närmare riktlinjer för medlens fördelning. Regeringen framhöll att ett alternativ för fördelning kan vara att inrätta en särskild delegation för ändamålet under regeringen. Samtidig underströks att det var mycket angelä- get att inte bygga upp en onödig administration kring medelsfördelningen (prop. s. 161).

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 anges att anslaget disponeras av	Fel! Okänt namn
Arbetsmarknadsdepartementet och att departementet får använda 0,8 miljo-	på
ner kronor för administrativa utgifter.	dokumentegenskap
Av budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) framgår att rege-	.:Fel! Okänt namn
ringen dragit upp riktlinjer för anslagsanvändningen och utsett åtta kommu-	på
ner att upprätta särskilda handlingsplaner. Kommunerna förutsattes t.ex.	dokumentegenskap
finansiera minst hälften av en handlingsplans totala kostnad. Enligt regle-	.Fel! Okänt namn
ringsbrevet för år 1997 disponeras anslaget av Regeringskansliet efter beslut	på
av regeringen. Där framgår också att Inrikesdepartementet för central admi-	dokumentegenskap
nistration av stödet kan bekosta bl.a. personal- och resekostnader. Någon	.
beloppsmässig begränsning för de administrativa utgifterna anges inte. I	Underbilaga 1
motsvarande regleringsbrev för år 1998 anges däremot att högst 1,5 miljoner
kronor får användas för central administration av stödet.
I regeringens s.k. Storstadsproposition (prop. 1997/98:165) föreslogs att en
särskild Storstadsdelegation skulle tillsättas med uppgift att bl.a. ansvara för
överläggningar med kommunerna om lokala utvecklingsavtal. Delegationen
skulle också fungera som ett beredningsorgan till regeringen. Storstadsdele-
gationen tillsattes därefter under våren 1999.
Tillkomsten av Storstadsdelegationen avspeglas i regleringsbrevet för år
1999 där det anges att medlen skall fördelas av regeringen efter förslag av
delegationen för insatser inom ramen för lokala utvecklingsavtal. Där anges
också att medel ur anslaget får användas för utvärdering, dock utan att någon
beloppsmässig gräns anges. Av regleringsbrevet för år 2000 framgår att
högst 1,3 miljoner kronor får användas för information, utredningsinsatser
och till storstadsförhandlingar.
Uppföljning och utvärdering
I budgetpropositionen för år 1997 betonas att uppföljning, utvärdering och
erfarenhetsspridning av planerade och genomförda insatser kommer att vara
av stor betydelse för den fortsatta utformningen av fortsatta satsningar.
Av budgetpropositionen för år 1998 framgår att en del av anslaget skall
avsättas för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning.
I oktober 1997 arrangerade socialförsäkringsutskottet en offentlig utfråg-
ning om Storstadssatsningen (se bet. 1997/98:SfU6). Integrationsverket har i
rapporten 2000:10 utvärderat ”Blommanpengarna”.
Resultatrapportering till riksdagen
Av budgetpropositionen för år 1997 framgår att 108 miljoner kronor hösten
1996 hade fördelats till sammanlagt tolv bostadsområden i åtta olika kom-
muner. Dessa kommuner var Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge,
Malmö, Solna, Stockholm och Södertälje.
I påföljande års budgetförslag rapporterade regeringen att ytterligare fyra
kommuner våren 1997 utsetts att ingå i stödkretsen, nämligen Eskilstuna,
Landskrona, Norrköpings och Trollhättans kommuner. Regeringen anmäler
också att särskilda handlingsplaner upprättats. Däremot framgår inte vilka
resultat som uppnåtts eller förväntas av de insatta resurserna.
I budgetpropositionen för år 1999 ges en relativt ambitiös återrapportering
till riksdagen om vad som dittills åstadkommits inom området. När det gäller	68

effekterna av de statliga insatserna inom integrationsområdet understryks att	Fel! Okänt namn
bidraget till utsatta bostadsområden måste ses i ett långsiktigt och strategiskt	på
perspektiv. Ett antal aktiviteter och åtgärder som satts in beskrivs samtidigt	dokumentegenskap
som regeringen i propositionen betonar att det är för tidigt att avgöra vilka	.:Fel! Okänt namn
direkta effekter den statliga satsningen haft för de människor som bor i om-	på
rådena. Det är Integrationsverket som har till uppgift att utvärdera satsningen	dokumentegenskap
på nationell nivå, och regeringen anmäler i propositionen att man avser att	.Fel! Okänt namn
återkomma till riksdagen med resultatinformation.	på
Enligt vad regeringen framhåller i budgetpropositionen för år 2000 har det	dokumentegenskap
statliga bidraget i utsatta bostadsområden gett kommunerna ökade möjlighet-	.
er att bedriva ett långsiktigt lokalt utvecklingsarbete. Det framhålls också att	Underbilaga 1
Integrationsverkets uppdrag att analysera statens satsning under perioden
1995−1998 skall redovisas senast under juni år 2000. Regeringen anger att
den avser att återkomma med en första resultatbedömning i budgetproposit-
ionen för år 2001.
Av budgetpropositionen för år 2001 framgår att Integrationsverket under
våren och sommaren 2000 redovisat dels två utvärderingar av Blomman-
pengarna, dels en första rapport rörande de lokala utvecklingsavtalen. En
slutsats som dras angående Blommanpengarna är att det är svårt att ge en
övergripande bild av insatserna och att göra rättvisa jämförelser mellan de
lokala insatserna. Några direkta resultat i form av ökad sysselsättning till
följd av just Blommanpengarna eller de lokala utvecklingsavtalen kan inte
redovisas. Regeringens sammanfattande slutsats mot bakgrund av gjorda
utvärderingar är att storstadspolitiken bör fortsätta att utvecklas över tiden
genom en lär- och förbättringsprocess där nya erfarenheter tillåts påverka
den kommande inriktningen av politiken.

2.3Samarbete och utveckling i Östersjöregionen m.m. (Östersjömiljarderna)

Bakgrund, motiv och mål

För att stimulera tillväxt och sysselsättning anslog riksdagen sommaren 1996, efter förslag i sysselsättningspropositionen om halvering av arbetslös- heten till år 2000 (prop. 1995/96:222), 1 000 miljoner kronor under fem år för åtgärder avseende bl.a. svensk livsmedelsexport, energisystem, ömsesi- digt kunskapsutbyte, stärkt infrastruktur samt samarbete för att skydda mil- jön runt Östersjön. Regeringen skulle besluta om anslagets användning efter förslag från det s.k. Östersjörådet.

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) förordade rege- ringen en fortsättning av den verksamhet som bedrivits inom ramen för den första Östersjömiljarden genom att ytterligare 1 000 miljoner kronor skulle tillföras under den kommande femårsperioden 1999−2003. Det övergripande syftet med den andra miljarden skulle enligt regeringen vara att, utifrån svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Regeringen återkom därefter i den påföljande budgetpro- positionen med ett konkret förslag till medelsanvisning för år 1999.

Anslagen

I sysselsättningspropositionen sommaren 1996 föreslog regeringen således att 200 miljoner kronor per år skulle avsättas för Östersjösamarbetet under en femårsperiod (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Medlen föreslogs bli anvisade som ett reservationsanslag om 1 000 miljoner kronor på tilläggs- budget för budgetåret 1995/96 under första huvudtiteln. Anslaget har benäm- ningen B2 Samarbete och utveckling inom Östersjöområdet.

I samband med riksdagsbehandlingen yrkade Moderata samlingspartiet i en motion att regeringens förslag om en Östersjömiljard skulle avslås. Kon- struktionen av stödet kunde enligt motionärerna ifrågasättas. Folkpartiet tog i en motion upp frågan om medlens fördelning och föreslog en delvis annan prioritering av insatserna. Miljöpartiet föreslog att programmet för Östersjö- miljarden skulle genomföras på tre i stället för fem år och ges en tydlig mil- jöinriktning.

Utrikesutskottet och näringsutskottet tillstyrkte regeringens förslag. Utri- kesutskottet framförde i anslutning därtill synpunkter på ansvarsfördelningen för olika samarbetsområden, medan näringsutskottet bl.a. påpekade att någon precisering av hur medlen skulle fördelas på de angivna områdena inte hade gjorts. Finansutskottet tillstyrkte i likhet med övriga utskott propositionens förslag men erinrade samtidigt om att medlen enligt förslaget skulle anvisas i form av reservationsanslag. Det innebar att outnyttjade medel fick användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten, d.v.s. till utgången av år 1999.

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) föreslogs att 50 miljo- ner kronor av Östersjömiljarden för år 1997 skulle användas för finansiering av miljöprogram för jordbruket (bevarande av odlingslandskap, insatser i miljökänsliga områden m.m.) och medlen fördes till anslaget B12 Komplet- terande åtgärder inom jordbruket på utgiftsområde 23.

Frågan om en andra Östersjömiljard aviserades som framgått ovan våren 1998 i den ekonomiska vårpropositionen. I budgetförslaget för år 1999 fram- höll regeringen att en miljard kronor skulle tillföras under fem år, varav 150 milj. kr. för år 1999, till näringslivsinriktade insatser i Östersjöregionen. Medel skulle beviljas ett år i taget under de fem åren. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionens förslag att anvisa 150 miljoner kronor för bud- getåret 1999 på ett ramanslag benämnt E5 Näringslivsutveckling i Östersjö- regionen (bet. 1998/99:NU1).

I ett antal motioner framfördes kritik mot den andra Östersjömiljarden. I en motion från Moderata samlingspartiet föreslogs att riksdagen helt skulle avvisa anslagstilldelningen och att motsvarande medel skulle tillföras bi- ståndsbudgeten för Baltikum. I två motioner från Folkpartiet och i en motion från Kristdemokraterna föreslogs att anslaget skulle dras in.

I budgetpropositionen för år 2000 lämnades två förslag rörande de sär- skilda medlen till Östersjösamarbetet. För det första föreslogs att anslaget Samarbete och utveckling inom Östersjöregionen, dvs. den första Östersjö- miljarden, skulle föras upp på nytt på statsbudget för år 1999 med 1 miljon kronor under utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Därigenom kan reservationer som finns under anslaget utnyttjas under ytterligare en treårsperiod. För det

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

andra föreslogs att för år 2000 ytterligare 100 miljoner kronor skulle avsät- tas inom ramen för den andra Östersjömiljarden. Dessutom föreslogs att riksdagen skall bemyndiga regeringen att få göra utfästelser som medför utgifter efter år 2000 om högst 300 miljoner kronor.

Beslutade och beräknade anslag för perioden 1996-2002 framgår av nedanstående tabell. De anvisade anslagen budgetåren 1995/96, 1999 och 2000 uppgår till sammanlagt 1 200 miljoner kronor och de beräknade belop- pen för åren 2001 och 2002 till 300 respektive 250 miljoner kronor eller sammantaget 1 750 miljoner kronor. Då skall samtidigt erinras om att sista året i femårsperioden för den andra Östersjömiljarden är år 2003.

Anslag till samarbete och utveckling i Östersjöregionen (Östersjömiljarderna)


Prop.	1995/96		1997	1998	1999	2000	2001	2002	Totalt
1995/96:222		1000
1996/97:1		-50
1998/99:1					150	(150)	(250)
1999/2000:1						100	(300)	(250)
S:a anslag		950			150	100	(300)	(250)	1200

Genomförandefrågor

Genom särskilt regeringsbeslut den 18 juli 1996 (Dnr SB96/4696) beslutade regeringen om regleringsbrev för den första Östersjömiljarden. Av regle- ringsbrevet framgår endast att medlen disponeras enligt särskilda beslut av regeringen.

I anslutning till att regeringen hösten 1998 i budgetförslaget för år 1999 begärde medel för den andra Östersjömiljarden under utgiftsområde 24 Nä- ringsliv sades att ett antal departement och statliga myndigheter varit delakt- iga i beredningen av ärenden inom den första miljarden. Ansvaret för miljar- den överfördes i december 1997 från Statsrådsberedningen till Närings- och handelsdepartementet. Därefter har ansvaret hösten 1998 övergått till Utri- kesdepartementet.

Av regleringsbrevet för år 1999 framgår att anslaget (E5) har delats upp på två anslagsposter. Anslagspost 1 på 43 miljoner kronor disponeras av Kam- markollegiet för insatser som genomförs eller samordnas av Exportrådet. Resterande medel (107 miljoner kronor) disponeras av regeringen. En mot- svarande anslagspost finns även för budgetåret 2000 och uppgår där till 30 miljoner kronor (anslagspost 1). 66 miljoner kronor (anslagspost 4) dispone- ras av regeringen och sammanlagt 4 miljoner kronor (anslagsposterna 2 och 3) har avsatts för att förstärka Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

I regeringens skrivelse hösten 1999 (skr. 1999/2000:7) lämnas en redogö- relse för utvecklingen av handel och ekonomiskt samarbete inom Östersjö- regionen. Bl.a. beskrivs satsningen i form av Östersjömiljard ett resp. två. Enligt regeringen har avsaknaden av en fast beredningsordning för den första

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Östersjömiljarden haft vissa nackdelar såsom icke relevanta eller ofullstän-	Fel! Okänt namn
diga ansökningar och ett relativt stort löpande upplysningsbehov. Samtidigt	på
har, heter det, den informella strukturen i flera fall möjliggjort en flexibel	dokumentegenskap
ärende- och beslutshantering.	.:Fel! Okänt namn
Av regeringens skrivelse framgår också att, mot bakgrund av erfarenheter-	på
na från den första Östersjömiljarden, den s.k. Östersjödelegationen har till-	dokumentegenskap
kallats. En av huvuduppgifterna för denna kommitté har varit att föreslå	.Fel! Okänt namn
riktlinjer, inriktning, beredningsordning och administration för insatser som	på
finansieras inom ramen för den andra Östersjömiljarden. Delegationen läm-	dokumentegenskap
nade i maj 1999 en delrapport med förslag på inriktningen av det fortsatta	.
arbetet.	Underbilaga 1

Uppföljning och utvärdering

Av regeringens redovisning i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1 utg.omr. 24 anslag E5) framgår att den första Östersjömiljarden hösten 1998 i princip var intecknad. Samtidigt framhöll regeringen att det ännu var för tidigt att göra en utvärdering av de beslutade insatserna eftersom många projekt inte kommit särskilt långt. Samtidigt underströks att genom- förda projekt senare kommer att utvärderas och redovisas för riksdagen.

I sin skrivelse 1999/2000:7 Ekonomisk utveckling och samarbete i Öster- sjöregionen lämnar regeringen en redogörelse för utveckling och handel och ekonomiskt samarbete inom regionen. Där återfinns bl.a. en redovisning av de projekt som fått stöd inom ramen för första och andra Östersjömiljarden. I skrivelsen (s. 36) understryker regeringen att stora utvecklingsprojekt med höga kvalitetskrav tar tid att identifiera, bereda och genomföra. En fullstän- dig utvärdering av de beslutade insatsernas effekter låter sig, framhålls det, bäst göras när projekten kommit avsevärt längre.

Resultatrapportering till riksdagen

I 1998 års ekonomiska vårproposition uttalade regeringen att verksamheten inom ramen för Östersjömiljarden varit framgångsrik och därför borde fort- sätta. Regeringen förordade mot denna bakgrund att ytterligare en miljard kronor borde tillföras under den kommande femårsperioden.

I den ovan nämnda skrivelsen från regeringen till riksdagen hösten 1999 lämnas en relativt ingående redovisning av de projekt och aktiviteter som bedrivits och planeras inom ramen för Östersjösatsningarna. Några resultat i form av t.ex. effekter på sysselsättningen redovisas emellertid inte.

Näringsutskottet har i sitt betänkande (bet. 2000/01:NU1) begärt att UD skall lämna en löpande (årlig) uppföljning projekt för projekt och en utvär- dering av metoden som sådan när programmet är slutfört. En sådan utvärde- ring bör enligt utskottet göras av en extern utvärderare.

2.4Investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologiskt hållbar riktning (Kretsloppsmiljarden)

Bakgrund, motiv och mål

Regeringen föreslog i sysselsättningspropositionen sommaren 1996 ett femå- rigt program för omställning till hållbar utveckling (prop. 1995/96:222, bet. FiU15). Syftet var att driva på den tekniska utvecklingen och att skapa sysselsättning, främst genom kretsloppsanpassning av byggnader och teknisk infrastruktur.

I propositionen nämns insatser inom fyra områden som särskilt stödgrun- dande. Det gäller insatser inom va-sektorn för bl.a. minskat utsläpp av kväve och fosfor från avloppsvatten, återanvändning av byggnadsmaterial, renove- ring med hälso- och miljöanpassade material samt inom avfallsområdet för bl.a. avskiljning av miljöfarligt avfall.

Anslagen

I propositionen föreslog regeringen att en miljard kronor skulle tillföras fjortonde huvudtitelns anslag A8 Investeringsbidrag för främjande av om- ställning i ekologiskt hållbar riktning i form av ett reservationsanslag, dvs. ett engångsbelopp som får användas under längst tre år efter det år som anslaget uppfördes på statsbudgeten.

I samband med beredningen av propositionen i riksdagen förordade Mode- raterna i stället sänkta skatter och strukturella förändringar såsom medel att skapa nya jobb och fler investeringar i miljövänlig teknik. Vänsterpartiet menade å sin sida att det sannolikt skulle vara samhällsekonomiskt lönsamt med ett större anslag än 200 miljoner kronor per år under perioden. Riksda- gen beslutade i enlighet med förslaget i propositionen.

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) anmäler regeringen att av anslaget har ca 578 miljoner kronor förbrukats eller bundits upp i beslut om bidrag. Den 15 april 1999 beslutade regeringen att med omedelbar verkan dra in återstående medel. Regeringen konstaterar samtidigt att medel kommer att behövas för att betala ut beviljade bidrag. Därtill kommer kost- nader för administration och uppföljning – som skall genomföras såväl inom Regeringskansliet som hos länsstyrelserna. Enligt regeringen är en systema- tisk uppföljning mycket angelägen eftersom det är viktigt att dra lärdom av de nya erfarenheterna. Regeringen beräknar i propositionen behovet av me- del för år 2000 till 131 miljoner kronor och förordar att riksdagen anslår dessa medel på ett nytt reservationsanslag. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1999/2000:MJU2).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Anslaget Investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologiskt hållbar riktning

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Prop.1995/96 1997 1998 1999 2000 Totalt

1995/96:222	1 000
1996/97:1	-50
1999/2000:1		131
S:a anslag	950	131	1 081

Genomförandefrågor

Enligt propositionen borde pengarna fördelas av delegationen för ekologisk omställning vid Naturvårdsverket. Folkpartiet framhöll i en motion det som väsentligt att mandatet för delegationen fick en klar innebörd. Jordbruksut- skottet föreslog i sitt yttrande (1995/96:JoU8y) att såvitt gällde frågan om mandat för delegationen borde riksdagen göra ett tillkännagivande av inne- börd att regeringen i budgetpropositionen för år 1997 borde lägga fram ett förslag om att delegationen skulle få en självständig ställning och tilldelas ett myndighetsanslag. Också i övrigt borde delegationen få ställning som statlig förvaltningsmyndighet, ansåg jordbruksutskottet.

Finansutskottet tog för sin del inte ställning till detta utan angav att rege- ringen i budgetpropositionen för år 1997 skulle redovisa de frågor som jord- bruksutskottet tagit upp vad gäller organisatoriska former och medelsanvis- ning beträffande delegationen för ekologisk omställning. Så blev också riks- dagens beslut.

I budgetpropositionen för år 1997 återkom regeringen med den av riksda- gen begärda informationen om beredningsgången för hanteringen av bi- dragsmedlen (prop. 1996/97:1 utg.omr. 20 s. 12). Enligt regeringens bedöm- ning måste omställningen till hållbar utveckling planeras i ett längre tidsper- spektiv. Vad den skulle komma att kräva av statligt stöd kunde vid denna tidpunkt inte överblickas. Samtidigt konstaterade regeringen att de nu aktu- ella bidragen skulle utgå under en begränsad tid av fem år. Regeringen hade därför funnit att inrättandet av en ny statlig myndighet inte kunde motiveras.

Verksamheten borde i stället administreras av ett särskilt kansli med pro- jektanställd personal inom en befintlig enhet på Miljödepartementet. Rege- ringen aviserade vidare att en särskild fast beredningsgrupp skulle inrättas för ändamålet med berörda departement. Delegationen för ekologisk om- ställning vid Naturvårdsverket ändrades så att delegationen fick ställning som ett rådgivande organ direkt under Miljödepartementet. I propositionen anmälde regeringen också att administrationen av bidragen borde finansieras av det aktuella anslaget.

Regeringen beslutade den 19 december 1996 om regleringsbrev för ansla- get (Dnr M96/2958/8). Där framgår att 938,2 miljoner kronor disponeras av Boverket för bidrag till kretsloppsanpassning (anslagsposten 2) och 11,8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

miljoner kronor av Regeringskansliet för administration samt för uppföljning och utvärdering (anslagsposten 3). Från anslaget fördes 50 miljoner kronor bort som en besparing i enlighet med riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för år 1997 som en del av finansieringen av ett miljöer- sättningsprogram.

Anslagsmedlen på anslagsposten 2 skall användas enligt förordningen (1996:1378) om investeringsbidrag för en ekologiskt hållbar utveckling. Av förordningen framgår att länsstyrelserna beslutar om bidrag i de fall kostna- derna uppgår till högst 8 miljoner kronor och regeringen om kostnaderna avser högre belopp.

Uppföljning och utvärdering

I sitt yttrande (1995/96:BoU11y) till finansutskottet med anledning av för- slagen i sysselsättningspropositionen underströk bostadsutskottet, vad gällde de krav som motionsvis framförts om att programmet borde omfatta fler områden, vikten av att programmet utformades så att det skulle bli möjligt att lämna stöd för projekt som bidrar till att flytta fram positionerna när det gäller omställning till en hållbar utveckling. Bostadsutskottet utgick samti- digt från att regeringen kommer att för riksdagen redovisa hur programmet fortskrider.

I sitt budgetbetänkande hösten 1997 (bet. 1997/98:JoU2 s. 11) behandlade jordbruksutskottet olika mål- och resultatfrågor i anslutning till budgetförsla- get för år 1998 inom utgiftsområde 20. Ett av de anslag som särskilt diskute- ras i betänkandet är den s.k. kretsloppsmiljarden. Utskottet instämmer därför till stor del i det som anförs i motion 1997/98:JoU 726 (mp) om behovet av redovisning, uppföljning och utvärdering av användningen av de anslagna medlen. Enligt utskottet kan det vara lämpligt att redovisningen görs i sam- band med regeringens årliga miljöskrivelse till riksdagen.

Resultatrapportering till riksdagen

I budgetpropositionen för år 1998 (prop. 1997/98:1 utg.omr. 20 s. 7) anmäler regeringen att verksamheten inom ramen för det femåriga programmet för stöd till investeringar för en ekologiskt hållbar utveckling kommit i gång under våren 1997 och att regeringen beslutat om de första investeringsbidra- gen.

I en separat skrivelse Hållbara Sverige – en uppföljning och fortsatta åt- gärder för en ekologiskt hållbar utveckling (skr. 1998/99:5), som överlämna- des till riksdagen samtidigt som budgetpropositionen för år 1999, redovisa- des en uppföljning av de genomförda åtgärderna. Skrivelsen innehåller bl.a. en redovisning av miljöarbetet inom varje departements verksamhetsområde.

I budgetpropositionen för år 2000 rapporterar regeringen att man i maj 1998 inrättat en särskild delegation för ekologiskt hållbar upphandling. De- legationens uppgift är att driva på ekologiskt hållbar upphandling som ett viktigt verktyg för att uppnå en hållbar utveckling.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

2.5 Program för småföretagsutveckling (Småföretagsmiljarden)

Bakgrund, motiv och mål

Regeringen föreslog i proposition 1995/96:222 om en ekonomisk politik att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000 att ett särskilt treårigt program för småföretagsutveckling, förnyelse och tillväxt skulle inrättas. Syftet med programmet angavs vara att stärka näringslivets tillväxt och öka sysselsätt- ningen. Programmet redovisades under följande fyra huvudrubriker:

-Företag skall växa med kunskap

-Enklare att starta och driva företag

-En ny regional näringspolitik

-Fler exportföretag

Anslag

Till programmet föreslogs på tilläggsbudget att till statsbudgeten för budget- året 1995/96 till reservationsanslaget A16 under tolfte huvudtiteln anvisa 1 miljard kronor. I huvudsak innehöll propositionen endast allmänna beskriv- ningar av hur medlen skulle fördelas på de angivna ändamålen. Någon preci- sering av hur medlen skulle fördelas på dessa ändamål gjordes inte. Enligt propositionen skulle 500 miljoner kronor avsättas för en fortsättning av bl.a. det s.k. tillfälliga småföretagsstödet. Näringsutskottet inhämtade dock vissa uppgifter om medelsfördelningen från Näringsdepartementet (se yttrande 1995/96: NU10y s. 5−9).

I kommittémotion 1995/96:Fi119 från Moderata samlingspartiet föreslogs att riksdagen skulle avslå förslaget om ett program för småföretagsutveckling

m.m.Enligt motionärerna var programmet varken konkret eller genomtänkt. Miljöpartiet förordade i en partimotion 1995/96:Fi117 att programförslaget borde avvisas av riksdagen och krav ställdes på att regeringen i stället skulle lämna en samlad redovisning och analys av alla företagsstöd.

Anslaget Program för småföretagsutveckling

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Prop.1995/99 1997 1998 1999 Totalt

1995/96:222	1 000
S:a anslag	1 000	1 000

Genomförandefrågor

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen framhölls i partimot- ionen från Miljöpartiet att även om många av de redovisade ändamålen i och för sig var både vällovliga och viktiga hade förslaget brister. Motionärerna påpekade att det t.ex. i propositionen inte angavs hur de föreslagna medlen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

skulle fördelas eller genom vilka organ de skulle förmedlas. Riksdagen borde hos regeringen begära en samlad översyn av alla företagsstöd.

Regeringen beslutade den 22 augusti 1996 om regleringsbrev för anslaget A16 Program för småföretagsutveckling, förnyelse och tillväxt (dnr N96/2346). I regleringsbrevet finns inga särskilda villkor för medlens an- vändning eller hur fördelningen av bidragen skall genomföras. Där framgår endast att medlen disponeras av regeringen för genomförande av programmet enligt särskilda beslut.

Uppföljning och utvärdering

Regeringen har inte lämnat någon information i budgetproposition om hur uppföljning och utvärdering av de anslagna medlen skall genomföras.

Resultatrapportering till riksdagen

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) som avlämnades i sep- tember 1996 konstateras helt kort att regeringen med anledning av besluten i juli 1996 sammanlagt disponerar 1 miljard kronor för att genomföra nya, offensiva insatser för att näringslivet skall kunna växa och anställa fler män- niskor (utg.omr. 24 s. 9).

Enligt vad som sägs i budgetförslaget för år 1998 (prop. 1997/98:1 utg.omr. 24, s. 21) har regeringen till följd av riksdagens beslut sommaren 1996 med anledning av sysselsättningspropositionen under åren 1996 och 1997 beslutat om insatser för en miljard kronor för nya, offensiva insatser för tillväxt, förnyelse och småföretagsutveckling. Av redovisningen framgår inte vilka insatser som avses och om finansieringen i sin helhet skett via det särskilda anslaget för småföretagsutveckling.

I sitt betänkande 1997/98:NU1 med anledning av förslagen till anslag inom utgiftsområde 24 i budgetpropositionen för år 1998 för näringsutskottet en generell diskussion om riksdagens roll i ett mål- och resultatstyrt system. Resonemanget kan vara av intresse även i det här aktuella fallet. Enligt nä- ringsutskottet är det främsta underlaget för regeringens – och riksdagens – resultatbedömning regleringsbreven och återrapporteringen i årsredovisning- ar. Utskottet understryker att regleringsbreven måste utformas så att övergri- pande mål och delmål framgår på ett konkret sätt. Detta bildar utgångspunk- ten för en meningsfull uppföljning och utvärdering. Utskottet begär med anledning därav att regeringen i nästkommande budgetproposition skall lämna en mer konkret och tydlig mål- och resultatredovisning än vad som görs i den då aktuella budgetpropositionen.

I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1 utg.omr. 24 s. 10) åter- kommer regeringen med förslag till ett antal nya mål för enskilda verksam- heter som ett komplement till tidigare av riksdagen beslutade mål inom ut- giftsområdet. Regeringen bedömer enligt propositionen att styrningen av verksamheterna bör ske på en mer detaljerad nivå än utgiftsområdesnivå för att fungera och för att förbättra resultatredovisningen till riksdagen. I propo- sitionen finns dock ingen resultatredovisning beträffande reservationsansla- get Program för småföretagsutveckling.

Näringsutskottet anför i sitt betänkande 1998/99:NU1 att de förändringar som gjorts kan ses som ett svar på utskottets önskemål om en mer tydlig mål-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

och resultatredovisning. Utskottet konstaterar samtidigt att redovisningen av	Fel! Okänt namn
effekterna av de statliga insatserna och regeringens slutsatser för de olika	på
verksamhetsområdena i flera fall är ganska knapphändig. Utskottet tillstyrker	dokumentegenskap
de i propositionen redovisade målen men anser samtidigt det som angeläget	.:Fel! Okänt namn
att arbetet med att förbättra och konkretisera resultatredovisningen till riks-	på
dagen fortsätter. Utskottet understryker särskilt vikten av en bättre koppling	dokumentegenskap
mellan regleringsbreven och redovisningen till riksdagen (s. 16).	.Fel! Okänt namn
Det kan konstateras att 1999 är det sista budgetåret då reservationsanslaget	på
Program för småföretagsutveckling är upptaget på statsbudgeten. Någon	dokumentegenskap
återrapportering till riksdagen av utfallet och effekterna av de särskilda me-	.
del som riksdagen anvisat efter denna period återfinns inte i budgetproposit-	Underbilaga 1
ionerna för åren 2000 och 2001.

2.6 Särskilda utbildningsinsatser för vuxna (Kunskapslyftet)

Bakgrund, motiv och mål

Målet för den särskilda utbildningssatsningen är att, genom utökad gymnasi- al vuxenutbildning som anordnas utöver sådan utbildning som anordnas med kommunala medel, åstadkomma ett kraftigt kunskapslyft för i första hand arbetslösa vuxna, som saknar treårig gymnasiekompetens. Kunskapslyftet introducerades i den särskilda sysselsättningspolitiska propositionen somma- ren 1996 (prop. 1995/96:222).

Syftet med satsningen är inte minst att öka sysselsättningen och tillväxten men också att bidra till att möta vuxnas utbildningsbehov i framtiden. Den särskilda vuxenutbildningssatsningen startade den 1 juli 1997 och avser en femårsperiod.

Anslagen

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) begärs under ett nytt anslag medel för den särskilda vuxenutbildningssatsningen. I propositionen anges att regeringen beräknat medel för totalt 100 000 platser inom vuxenut- bildning. Statens bidrag förutsätts avse utbildning på gymnasial nivå. För budgetåret 1997 föreslås att 2 546 miljoner kronor skall avsättas för ändamå- let.

Efter förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) beslutade riksdagen om ytterligare medel på tilläggsbudget för budgetåret 1997 motsvarande 10 000 utbildningsplatser. I budgetpropositionen för år 1998 (prop. 1997/98:1) beräknas medel för denna nivåhöjning även för bud- getåren 1998, 1999 och 2000. För år 1998 föreslog regeringen att 3 474 miljoner kronor skulle anvisas. Från Moderaterna föreslogs en besparing på 700 miljoner kronor. på anslaget (bet. 1997/98:UbU1).

Av budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1) framgår att rege- ringen beräknat medel för budgetåret 1999 motsvarande 106 550 årsplatser. Medelsbehovet uppgick till 4 777 miljoner kronor. Fyra partier föreslog i sina budgetmotioner besparingar på anslaget med respektive 1 125 miljoner kronor för Folkpartiet, 876 miljoner kronor för Moderaterna), 80 miljoner

kronor för Kristdemokraterna och 60 miljoner kronor för Miljöpartiet (bet.	Fel! Okänt namn
1998/99:UbU1).	på
I anslutning till 1999 års ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100)	dokumentegenskap
beslöt riksdagen på förslag av regeringen på tilläggsbudget om en ökning av	.:Fel! Okänt namn
anslaget med 100 miljoner kronor. Finansieringen skedde genom en minsk-	på
ning av ett annat anslag inom utgiftsområdet.	dokumentegenskap
I budgetpropositionen för år 2000 begär regeringen ett anslag om 4 308	.Fel! Okänt namn
miljoner kronor för budgetåret 2000 och anslagen för budgetåren 2001 och	på
2002 beräknas till 4 520 respektive 4 120 miljoner kronor. Dessa medel	dokumentegenskap
beräknas motsvara ca 102 000 årsstudieplatser till kommunerna för Kun-	.
skapslyftet. Av budgetförslagen för åren 1998−2000 framgår att i anslaget	Underbilaga 1
inräknats medel för administration, information och utvärdering. Folkpartiet
föreslog även för budgetåret 2000 betydande besparingar på anslaget, nämli-
gen 1 miljard kronor medan Moderaterna förordade en minskning med 176
miljonerkronor och Kristdemokraterna en ökning med 60 miljoner kronor.
Beslutade och beräknade anslag för perioden 1997−2002 framgår av ne-
danstående tabell. De anvisade anslagen för åren 1997−2000 uppgår till
sammanlagt 15 142 miljoner kronor och de beräknade beloppen för åren
2001 och 2002 till 4 520 respektive 4120 miljoner kronor eller totalt 23 783
miljoner kronor under perioden i sin helhet.

Anslag till särskilda utbildningsinsatser för vuxna (Kunskapslyftet)

Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes)

Prop.	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Totalt
1996/97:1	2546	(2854)	(3459)
1996/97:150	205
1998/99:1		3474	(4504)	(4745)
1998/99:1			4509	(4777)	(5093)
1998/99:100			100
1999/2000:1				4308	(4520)	(4120)
S:a anslag	2751	3474	4609	4308	(4520)	(4120)	15142

Genomförandefrågor

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) anmäler regeringen att en delegation tillsatts i augusti 1996 med uppgift att förbereda och i ett in- ledningsskede leda och följa den särskilda vuxenutbildningssatsningen. Av propositionen framgår också att regeringen skall fastställa kriterier för bidra- gen efter förslag från delegationen. Delegationen skall vidare lämna förslag till regeringen om fördelningen av medel till kommunerna. Reglerna för stödet togs in i en särskild förordning (1996:1502).

I förordningen (21 §) sägs att regeringen beslutar om statligt stöd efter för-	Fel! Okänt namn
slag av Delegationen för kunskapslyftet samt att Statens skolverk betalar ut	på
stödet. Av regleringsbreven för åren 1997 och 1998 framgår att medlen for-	dokumentegenskap
mellt står till Skolverkets disposition trots att det är regeringen som fattar	.:Fel! Okänt namn
besluten i stödärendena.	på
Skolverket övertog fr.o.m den 1 juli 1998 ansvaret för att leda och följa	dokumentegenskap
arbetet med Kunskapslyftet på uppdrag av regeringen. Ansvaret för fördel-	.Fel! Okänt namn
ningen av statsbidraget till kommunerna gäller för år 1999 och för den åter-	på
stående tiden av femårsperioden. I anslutning till denna förändring utarbeta-	dokumentegenskap
des en ny och ändrad förordning (1998:276). Skolverkets befogenhet att	.
besluta om stöd framgår av 18 § i denna ändrade förordning.	Underbilaga 1
I regleringsbrevet för år 1998 sägs att 13 miljoner kronor respektive 8,5
miljoner kronor disponeras av Regeringskansliet för utvecklingsarbete resp.
administration (anslagsposten 1 punkt 3 resp. anslagsposten 2 punkt 2). Re-
gleringsbrevet för år 1999 anger på motsvarande sätt att 8 respektive 8,5
miljoner kronor disponeras av Regeringskansliet för utvecklingsarbete re-
spektive administration, information och utvärdering. För år 2000 är belop-
pen 20,6 respektive 8,5 miljoner kronor.
I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) redovisar regering-
en vissa frågor som Skolverket inom ramen för sitt ansvar för Kunskapslyftet
bör ytterligare uppmärksamma. Det gäller bl.a. insatser för att stimulera
korttidsutbildade män att börja studera och frågan om invandrares deltagande
i vuxenstudier.
Det kan konstateras att de av riksdagen anvisade anslagen för Kunskaps-
lyftet under hela perioden formellt disponerats av Skolverket trots att det var
regeringen som beslutade om stöd under en inledande period, nämligen för
åren 1997 och 1998. De enda medel som enligt anslagsredovisningen dispo-
nerats av Regeringskansliet gäller den anslagspost som under åren 1998-
2000 avsatts för administration, information och utvärdering. Det handlar här
om respektive 21,5, 16,5 och 29,1 miljoner kronor, dvs. i sammanhanget
mycket blygsamma belopp.
Uppföljning och utvärdering
Regeringen anmäler i budgetpropositionen för år 1998 att Kunskapslyfts-
kommittén (dir. 1996:71) skall följa utformningen av den särskilda vuxenut-
bildningssatsningen och också ha ansvar för att fristående nationella utvärde-
ringar genomförs samt ha ett samordningsansvar för utvärderingen av Kun-
skapslyftet. Av propositionen framgår också att regeringen uppdragit åt
Skolverket att i samråd med AMS, CSN och SCB ansvara för uppföljning
och insamling av data från kommunerna om Kunskapslyftet. Avrapportering
skall ske halvårsvis.
Av budgetförslaget för år 2000 framgår att såväl Statskontoret som fri-
stående konsulter på uppdrag av Kunskapslyftskommittén genomfört utvär-
deringar av satsningens kostnader och effekter.
Resultatrapportering till riksdagen
Av resultatinformationen i budgetförslaget för år 1998 kan man bl.a. utläsa
att samtliga 288 kommuner ansökt om medel för vuxenutbildningssatsningen	80

samt att av den verksamhet som planeras för hösten 1997 och för 1998 utgörs	Fel! Okänt namn
ca 10 % av orienteringskurser, ca 30 % kurser i yrkesämnen och ca 60 % av	på
kurser i allmänna ämnen.	dokumentegenskap
Motsvarande information i påföljande budgetproposition (prop. 1998/99:1)	.:Fel! Okänt namn
visar att eftergymnasial vuxenutbildning hösten 1997 genomförts motsva-	på
rande 114 800 platser. Utbildningsplatserna fördelades på 57 % allmänna	dokumentegenskap
kurser, 39 % yrkeskurser och 4 % orienteringskurser. I budgetpropositionen	.Fel! Okänt namn
för år 2000 redovisas också vissa resultat av de utvärderingar av kunskaps-	på
lyftet som genomförts.	dokumentegenskap
I budgetförslaget för år 2001 framhåller regeringen att den parlamentariska	.
Kunskapslyftskommittén, som haft till uppdrag att följa verksamheten i	Underbilaga 1
Kunskapslyftet och ta fram underlag för en reformering av vuxenutbildning-
en i april 2000 överlämnat sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) till regeringen.
Mot bakgrund av de förslag som kommittén presenterat och de synpunkter
som kommer in avser regeringen att i en särskild proposition lämna förslag
om vuxnas lärande.

2.7 De lokala investeringsprogrammen

Motiv och mål

Regeringen aviserade i 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) ett statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekolo- giskt hållbar utveckling. I propositionen (bilaga 5 s. 11) anges att vid be- dömningen av programmen skulle vikt läggas vid åtgärder som minskar miljöbelastningen, ökar effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser, gynnar användningen av förnybara råvaror, ökar återbruk, återanvändning och recirkulation och återvinning av resurser samt bidrar till att öka sysselsättningen. Regeringens program grundade sig på ett förslag från en statsrådsgrupp, den s.k. Delegationen för en ekologiskt hållbar ut- veckling. Regeringen begärde i vårpropositionen inget ställningstagande från riksdagens sida.

Regeringen återkom därefter till frågan i budgetpropositionen för år 1998. I detta sammanhang hävdas felaktigt att riksdagen våren 1997 skulle ha fattat beslut om ett statligt stöd till lokala investeringsprogram (prop. 1997/98:1 utg.omr. 18, s. 43). Det är emellertid först i budgetförslaget för år 1998 som det finns ett konkret förslag till statligt stöd som riksdagen därefter tar ställ- ning till.

Anslagen

I 1997 års ekonomiska vårproposition angav regeringen ekonomiska ramar för genomförande av de lokala investeringsprogrammen till 800 miljoner kronor för år 1998, 1 800 miljoner kronor för år 1999 och 2 800 miljoner kronor för år 2000, dvs. sammanlagt 5,4 miljarder kronor under perioden 1998–2000.

I budgetpropositionen för år 1998 föreslog regeringen ett nytt ramanslag för 1998 på 800 miljoner kronor samt bemyndiganden på vardera 1 000 miljoner kronor för åren 1999 och 2000. För åren 1999 och 2000 angavs de

beräknade anslagsnivåerna till 1 800 respektive 2 800 miljoner kronor.	Fel! Okänt namn
Riksdagen beslöt enligt regeringens förslag (bet. 1997/98:BoU1).	på
I budgetförslaget för år 1999 togs 1 495 miljoner kronor upp för ändamålet	dokumentegenskap
och för åren 2000 och 2001 angavs de beräknade anslagsnivåerna till 2 495	.:Fel! Okänt namn
respektive 1 965 miljoner kronor. Samtidigt begärde regeringen ett bemyndi-	på
gande att under år 1999 fatta beslut som inklusive tidigare åtagande skulle	dokumentegenskap
uppgå till högst 3 000 miljoner kronor under perioden 2000−2002.	.Fel! Okänt namn
I samband med behandlingen av budgetpropositionen för år 1999 beslutade	på
riksdagen dels att 50 miljoner kronor av anslaget till stöd för lokala investe-	dokumentegenskap
ringsprogram skulle få disponeras för forskningsändamål, dels att begränsa	.
det begärda bemyndigandet till 2 500 miljoner kronor (bet. 1998/99:BoU1)	Underbilaga 1
I budgetpropositionen för år 2000 föreslogs att 1 758 miljoner kronor
skulle avsättas för stöd till lokala investeringsprogram. De beräknade an-
slagsnivåerna för åren 2001 och 2002 angavs till 1 414,5 respektive 1 190,5
miljoner kronor. Riksdagen beslöt i enlighet med förslaget. Det innebär att
4 053 miljoner kronor har anvisats för åren 1998−2000. Tillsammans med
de beräknade nivåer för åren 2001−2002 kommer sammantaget 6 658 miljo-
ner kronor avsättas för ändamålet.

Anslag till lokala investeringsprogram

Miljoner kronor. (Beräknade anslag inom parentes)
Prop.	1998	1999	2000	2001	2002	Totalt

1997/98:1	800	(1800)	(2800)
1998/99:1		1495	(2495)	(1965)
1999/2000:1			1758	(1414,5)	(1190,5)
S:a anslag	800	1495	1758	(1414,5)	(1190,5)	4053

Genomförandefrågor

Av 1997 års ekonomiska vårproposition framgår att det är kommunerna som lokalt skall svara för genomförandet av investeringsprogrammet samtidigt som det är viktigt att regering och riksdag kontinuerligt skall kunna följa utvecklingen. Regeringen aviserar i propositionen att man avser att utarbeta närmare bestämmelser för hur kommunerna får använda omställningsstödet till enskilda projekt och anger i samband därmed vissa aspekter på vad som skall ingå i regelverket. Av propositionen framgår däremot inte vilket organ som skall besluta om stödet.

När regeringen hösten 1997 i budgetpropositionen för år 1998 ånyo tar upp
frågan och lägger fram ett konkret förslag till investeringsprogram framgår
att det är regeringen själv som skall ta ställning till kommunernas ansökning-
ar samt att Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling skall ansvara
för beredningen av förslag till regeringens beslut till fördelning av statsbi-
drag. Vid bedömningen av ansökningar, heter det, bör den kompetens och	82
	82

kunskap som finns hos berörda sektorsmyndigheter tillvaratas (prop. s. 46).	Fel! Okänt namn
Någon närmare diskussion om regeringens och myndigheternas respektive	på
roller i sammanhanget förs inte i propositionen.	dokumentegenskap
I en partimotion från Vänsterpartiet (motion 1997/98:Bo232) vänder sig	.:Fel! Okänt namn
partiet mot att medlen skall fördelas av regeringen i stället för av berörda	på
myndigheter. Motionärerna pekar på risken för att de lokala investeringspro-	dokumentegenskap
grammen ger en snedvridning av konkurrensen och att de kan användas i	.Fel! Okänt namn
politiskt syfte. Bostadsutskottet tillstyrkte för sin del den förordade bered-	på
ningsmodellen och avstyrkte motionen men ansåg samtidigt det vara av stor	dokumentegenskap
vikt att en kontinuerlig uppföljning skulle genomföras av såväl användningen	.
av medlen som av erfarenheterna av den tillämpade modellen för beredning	Underbilaga 1
av ansökningarna (bet. 1997/98:BoU1 s. 27). I ett särskilt yttrande till betän-
kandet om anslagen för år 1998 följde Vänsterpartiet upp sitt motionsyr-
kande om den föreslagna fördelningsmodellen (bet. s. 90). Även Folkpartiet
har i sin reservation om anslagen inom utgiftsområdet (bet. s. 59) invänd-
ningar mot den föreslagna beredningsordningen för stödet.
I regleringsbrevet för år 1998 har regeringen angivit att de av riksdagen
anslagna medlen om 800 miljoner kronor skall delas i tre anslagsposter.
Anslagsposterna 1 och 3 disponerades av regeringen och anslagsposten 2 av

Regeringskansliet.
1.	Stöd till lokala investeringsprogram (ram)	770 miljoner kronor
2.	Administration (ram)	8,8 miljoner kronor
3.	Utvärdering, informationsinsatser m.m. (ram)	21,2 miljoner kronor

Av regleringsbrevet framgår också att anslagsposterna 1 och 3 disponeras av regeringen och anslagsposten 2 av Regeringskansliet. Av medlen under anslagspost 2 får högst 6,5 miljoner kronor belasta Miljödepartementets administration och resten länsstyrelserna och berörda sektorsmyndigheter.

Regeringen utfärdade den 22 januari 1998 förordningen (1998:23) om stat- liga bidrag till lokala investeringsprogram. Av förordningen framgår bl.a. de förutsättningar som gäller för att en kommun skall få stöd samt förfarandet i bidragsärenden. Ansökan skall således enligt 5 § göras till regeringen (Mil- jödepartementet). I förordningen sägs också (11 §) att regeringen beslutar om bidragets storlek och om de villkor som behövs med hänsyn till bidragets ändamål.

I anslutning till beredningen i riksdagen av budgetpropositionen för år 1999 gjorde Centerpartiet i en partimotion (1998/99:Fi210) bedömningen att handläggningen av stödet till de lokala investeringsprogrammen dittills hade skett på ett godtyckligt sätt och att medlen skulle kunna göra bättre nytta i andra sammanhang. Hanteringen av de aktuella medlen ifrågasattes även i motion 1998/99:Bo233 (v). I motionen togs bl.a. upp frågor om stödet förde- lats på ett kostnadseffektivt sätt, om det utgått till rätt projekt och om fördel- ningen över landet varit rättvis. Bostadsutskottet avstyrkte motionsyrkandena men instämde samtidigt i behovet av uppföljning och utvärdering av verk- samheten. Utskottet anförde vidare att man förutsatte ”att regeringen löpande anpassar stödgivningen till den information om måluppfyllelse och medels-

användning som finns tillgänglig och vid behov underställer riksdagen för-	Fel! Okänt namn
slag i frågan” (bet. 1998/99:BoU1 s. 31).	på
I budgetpropositionen för år 1999 föreslog regeringen att ett anslag till ett	dokumentegenskap
kunskapscentrum för ekologisk hållbarhet skulle anvisas. Centrets viktigaste	.:Fel! Okänt namn
uppgift är att stödja de medverkande kommunerna i arbetet och att sprida	på
erfarenheter från de lokala investeringsprogrammen. Centret föreslogs få	dokumentegenskap
formen av en egen myndighet och lokaliseras till Umeå.	.Fel! Okänt namn
I regleringsbrevet för år 1999 har av de anslagna medlen om sammanlagt	på
1 425 miljoner kronor 20 miljoner kronor avsatts för administration, inform-	dokumentegenskap
ation och utvärdering (anslagsposterna 2 och 3) och 50 miljoner kronor för	.
byggforskningsändamål i enlighet med riksdagens beslut (anslagsposten 4).	Underbilaga 1
Anslagsposterna 1 och 3 disponerades av regeringen, anslagsposten 2 av
Regeringskansliet och anslagsposten 4 av Byggforskningsrådet. I motsva-
rande regleringsbrev för år 2000 har likaledes 20 miljoner kronor avsatts för
administration, information och utvärdering, 25 miljoner kronor till Forsk-
ningscenter m.m. samt återstående 1 713 miljoner kronor till stödverksam-
heten.

Uppföljning och utvärdering

I 1997 års ekonomiska vårproposition understryker regeringen att erfarenhet- er från investeringarna skall dokumenteras så att förutsättningar finns för kunskapsspridning. En fristående utvärdering skall göras. För det löpande revisionsarbetet ansvarar enligt propositionen de kommunala revisorerna. Regeringen anmäler också att den avser att ge ett uppdrag åt RRV att lö- pande utvärdera användningen av de statliga medlen.

Regeringen anmäler i budgetpropositionen för år 1998 att den avser att ge länsstyrelserna och Regeringskansliet (Miljödepartementet) i uppdrag att årligen göra en samlad uppföljning av de lokala investeringsprogrammen. Samtidigt anmäler regeringen att RRV skall ges i uppdrag att utvärdera mål- uppfyllelse och medelanvändning i de lokala investeringsprogrammen.

En uppföljning av det inledande skedet av programmet genomfördes under år 1998 på bostadsutskottets initiativ och redovisades i en särskild rapport i riksdagens utredningsserie (1998/99:URD1). En fortsatt granskning fullfölj- des därefter av Riksdagens revisorer och redovisades i en skrivelse till riks- dagen (1999/2000:RR3).

Av budgetförslaget för år 1999 framgår att regeringen gett RRV i uppdrag att göra en första uppföljning av stödets effekter. En första avrapportering av uppdraget gjordes i RRV:s rapport (1999:37). Granskningen tog i första hand upp frågor om programmens genomförande i kommunerna och i viss mån även regeringens hantering av stödet. Regeringen anmäler i budgetproposit- ionen för år 2000 att förslag till förändringar med anledning av RRV:s analys kommer att föreläggas riksdagen under år 2000.

I budgetpropositionen för år 2001 anger regeringen att totalt 145 investe- ringsprogram genomförs under perioden 1998−2002 och följs upp av Miljö- departementet och länsstyrelserna. En utvärdering av de första investerings- programmens miljö- och sysselsättningseffekter kommer enligt regeringen att kunna ske under år 2001.

Resultatrapportering till riksdagen

Redan i 1997 års ekonomiska vårproposition anmäler regeringen att det är viktigt att riksdagen kontinuerligt skall kunna följa utvecklingen.

I budgetpropositionen för år 1999 redovisar regeringen för första gången en s.k. resultatbedömning för riksdagen när det gäller stödet till ekologisk omställning. Bl.a. framgår att 42 kommuner vid tillfället beviljats statsbidrag med totalt 2 316 miljoner kronor. De lokala investeringsprogrammen bedöms av regeringen komma att ge påtagliga effekter på miljön och leda till en ökad sysselsättning med ca 8 000 årsarbeten. Regeringen anmäler också som sin avsikt att årligen, med utgångspunkt från verksamhetsrapporter från kommu- nerna, rapportera till riksdagen med början i budgetpropositionen för år 2000.

Av regeringens resultatbedömning i budgetpropositionen för år 2000 framgår att sammantaget 81 kommuner under åren 1998 och 1999 beviljats 3,7 miljarder kronor i statsbidrag. De lokala investeringsprogrammen uppges dittills ha omfattat en total investeringsvolym på 17,7 miljarder kronor som bedömts ge 11 500 direkta arbetstillfällen under investeringsperioden 1998−2001. De lokala investeringsprogrammen kommer enligt propositionen att ge mätbara effekter om, understryks det, de resultat uppnås som kommu- nerna angivit i sina investeringsprogram.

I samband med att bostadsutskottet våren 2000 behandlade revisorernas ovan nämnda skrivelse (1999/2000:RR3) om de lokala investeringspro- grammen begärde utskottet en redovisning från regeringen av vissa frågor (bet. 1999/2000:BoU4). Regeringens redovisning i vårpropositionen samma år (prop. 1999/2000:100) omfattade tre meningar.

Regeringen understryker i budgetförslaget för år 2001 att det är viktigt att sprida information om hur de lokala investeringsprogrammen genomförs och de resultat och effekter som uppnås. 30 miljoner kronor av anslaget får därför användas för administration, uppföljning och utvärdering av investeringspro- grammen och till informationsinsatser. Ytterligare 10 miljoner kronor får användas för att finansiera ett s.k. grönt kunskapslyft.

2.8 Program för IT i skolan (ITiS)

Bakgrund, motiv och mål

I vårpropositionen för år 1998 (prop. 197/98:150) tog regeringen upp olika åtgärder i syfte att öka delaktigheten i informationssamhället. Bl.a. avisera- des att regeringen avsåg föreslå att 1 500 miljoner skulle avsättas för sär- skilda insatser i skolan. Ett program för IT i skolan skulle föreläggas riksda- gen. Utgångspunkten för satsningen skulle enligt propositionen vara att alla elever skall ges kunskaper och möjligheter att använda datorer som ett mo- dernt informationsverktyg. Regeringen återkom därefter i budgetproposition- en för år 1999 med ett konkret förslag till medelsanvisning.

Anslagen

I budgetpropositionen hösten 1998 (prop. 1998/99:1) föreslog regeringen således att totalt 1 490 miljoner kronor. under tre år skulle avsättas för en

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

satsning på informationsteknik i skolan fördelat på 340 respektive 500 och		Fel! Okänt namn
650 miljoner kronor åren 1999, 2000 och 2001. Medlen skall användas i		på
kommuner för att stimulera IT-utveckling.		dokumentegenskap
	Moderata samlingspartiet föreslog i sin budgetmotion en betydligt krafti-	.:Fel! Okänt namn
gare satsning på IT i skolan än regeringen. Enligt motionen borde 800 miljo-		på
ner kronor anvisas för budgetåret 1999. För de återstående två åren i treårs-		dokumentegenskap
satsningen beräknade motionärerna 1 325 miljoner kronor år 2000 och 1 298		.Fel! Okänt namn
miljoner kronor år 2001 eller totalt ca 3,5 miljarder kronor. Riksdagen följde		på
regeringens förslag (bet. 1998/99:UbU1).		dokumentegenskap
	I budgetpropositionen för år 2000 återkom regeringen med ett förslag till	.
medelsanvisning för budgetåret på 501 miljoner kronor. För riksdagen an-		Underbilaga 1
mäldes i samband därmed att medlen skall användas för
-	delegationens kansli
-	kompetensutveckling av lärare
-	inköp av datorer
-	stöd till infrastruktursatsningar
-	övriga utgifter.

I en motion föreslog Moderaterna en ökning av anslaget med 460 miljoner kronor för år 2000. Sammanlagt föreslogs 1 171 miljoner kronor mer än regeringen för treårsperioden 2000−2002. Kristdemokraterna ansåg i sin motsvarande motion att satsningarna på IT i skolan borde ske i en realistisk takt och föreslog en minskning av anslaget med 70 miljoner kronor. Riksda- gen beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 1999/2000:UbU1).

Beslutade och beräknade anslag för treårsperioden 1999−2001 framgår av följande tabell. De anvisade anslagen för åren 1999 och 2000 tillsammans med de beräknade anslagen för år 2001 uppgår till sammanlagt 1 492 miljo- ner kronor.

Anslag till program för IT i skolan

Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes)

Prop.199920002001Totalt

1998/99:1	340	(516)	(688)
1999/2000:1		501	(651)
S:a anslag	340	501	(651)	841

Genomförandefrågor

I budgetpropositionen för år 1999 anmäler regeringen att en delegation för en särskild nationell satsning på IT i skolan i maj 1998 har tillkallats (U

1998:04). Den skall ha till uppgift att bl.a. genomföra och i ett inlednings-	Fel! Okänt namn
skede förbereda sådana insatser.	på
Av regleringsbrevet för år 1999 framgår att anslaget disponeras av Rege-	dokumentegenskap
ringskansliet. Som villkor anges att medlen skall användas för insatser enligt	.:Fel! Okänt namn
regeringens skrivelse till riksdagen (skr. 1997/98:176 Lärandet verktyg –	på
nationellt program för IT i skolan. Medel får vidare användas till kanslikost-	dokumentegenskap
nader för Delegationen för IT i skolan, dock utan att någon beloppsmässig	.Fel! Okänt namn
begränsning anges. Regeringskansliet skall betala ut medlen efter beslut av	på
delegationen.	dokumentegenskap
I motsvarande regleringsbrev för budgetåret 2000 har dispositionsrätten till	.
medlen överförts från Regeringskansliet till Delegationen för IT i skolan. En	Underbilaga 1
annan förändring är att regeringen beslutat om en författning som skall re-
glera fördelningen av pengar. Således skall medlen enligt regleringsbrevet
användas enligt bestämmelserna i förordningen (1999:751) om statligt stöd
för att stimulera användningen av informationsteknik i skolan. Anslaget får
också användas för kanslikostnader. Delegationen får vidare ta emot såväl
statliga som icke-statliga bidrag och själv disponera dessa inkomster.

Uppföljning och utvärdering

Av budgetpropositionen för år 2001 framgår att i delegationens uppdrag ingår att följa och utvärdera verksamheten. Delegationen har därför beslutat om en utvärdering av verksamheten som skall ske med början i januari år 2000 och vara slutförd och slutredovisad före utgången av år 2003. Arbetet utförs av högskolorna i Halmstad och Jönköping.

Resultatrapportering till riksdagen

I budgetförslaget för år 2000 redovisar regeringen att samtliga kommuner har anmält intresse för att delta i utvecklingen av lärarnas kompetens inom om- rådet och ansökt om bidrag till infrastruktursatsningar.

I budgetpropositionen för år 2001 anges att det fr.o.m. halvårsskiftet 2000 finns ca 20 000 lärare i arbetslag som har genomfört sin kompetensutveckl- ing. Var och en av dessa disponerar en dator. Vidare har ca 700 handledare utbildats.

2.9 Utvecklingsarbete (inom Finansdepartementets ansvarsområde)

Bakgrund, motiv och mål

Sedan budgetåret 1991/92 har inom Finansdepartementets ansvarsområde funnits ett anslag för att bekosta utvecklingsarbete avseende styrning, budge- tering och redovisning av statens inkomster, utgifter, tillgångar och skulder. Vidare används anslaget för kostnader för att bedriva chefsutveckling inom statsförvaltningen, viss kompetensutveckling i Regeringskansliet samt för annat utvecklingsarbete inom Finansdepartementets ansvarsområde.

Anslagen

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för år 1997 att drygt 32 miljoner kronor skulle anvisas på anslaget. När regeringen påföljande år återkom till

riksdagen i frågan i budgetpropositionen anmäldes att anslaget haft en stor	Fel! Okänt namn
ingående reservation år 1997 beroende på svårigheter från Finansdeparte-	på
mentet att bedöma omfattningen av erforderligt utvecklingsarbete. Enligt	dokumentegenskap
regeringens i propositionen redovisade bedömning behövde reservationen tas	.:Fel! Okänt namn
i anspråk för det ytterligare utvecklingsarbete vad gäller uppföljnings- och	på
prognosmetoder som uppkommit till följd av den förändrade budgetproces-	dokumentegenskap
sen innefattande bl.a. det s.k. VESTA-projektet (Verktyg för ekonomistyr-	.Fel! Okänt namn
ning i staten).	på
En preliminär bedömning indikerar enligt regeringen att kostnaderna för	dokumentegenskap
projektet uppgår till 60 miljoner kronor. Genom en lånefinansiering av hu-	.
vuddelen av utvecklings- och hårdvarukostnaden fördelas den totala kostna-	Underbilaga 1
den och därmed anslagsbelastningen över nio år. Regeringen begärde därför
ett beställningsbemyndigande om 50 miljoner kronor för VESTA-projektets
genomförande. För budgetåret 1998 begär regeringen att ca 30 miljoner
kronor skall anvisas.
Av budgetpropositionen för år 1999 framgår att anslagssparandet är bety-
dande även för år 1998 men att detta är planerat med anledning av genomfö-
randet av det omfattande utvecklingsarbetet som gäller statens budget, betal-
ningar, redovisning m.m. Regeringen föreslår att drygt 24 miljoner kronor
anvisas. I budgetförslaget för år 2000 begär regeringen ett anslag för ända-
målet på knappt 18 miljoner kronor.
Beslutade och beräknade anslag under perioden 1997-2000 framgår av
nedanstående tabell. De av riksdagen totalt anvisade anslagen uppgick till
totalt 104 miljonr kronor.

Anslag till Utvecklingsarbete (inom Finansdepartementets ansvarsom- råde)

Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes)

Prop. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Totalt

1996/97:1	32	(32)	(32)
1997/98:1		30	(30)	(30)
1998/99:1			24	(26)	(26)
1999/2000:1				18	(19)	(17)
S:a anslag	32	30	24	18	(19)	(17)	104

Genomförandefrågor

Av regleringsbreven för åren 1997-2000 framgår att anslaget disponeras av Regeringskansliet. För år 1998 anges särskild att RRV får utnyttja högst 3 miljoner kronor. För år 2000 framgår att anslaget bl.a. kan användas för utvecklingsinsatser för hela Regeringskansliet inom området budget- och

verksamhetsutveckling. Dessutom har anslaget detta år fördelats med 5,1 miljoner kronor på Finansdepartementet (anslagsposten 1) och 12,5 miljoner kronor på Justitiedepartementet (anslagsposten 2).

Uppföljning och utvärdering

I budgetpropositionen för år 1998 anför regeringen att de beräknade vinster- na av VESTA-projektet är av kvalitativ art, bl.a. bättre riksdags-, regerings- och tjänstemannabeslut tack vare ett bättre beslutsunderlag. Den monetära avkastningen av bättre beslut, anges det, är ytterst svår att uppskatta men den förbättrade resultatstyrning som projektet skapar tekniska förutsättningar för bör på sikt kunna ge betydande effektivitetsvinster.

Resultatrapportering till riksdagen

I budgetpropositionen för år 1999 anmäler regeringen under rubriken Resul- tatinformation att anslaget använts för ett antal olika insatser som t.ex. analys av behovet av koncerninformation, chefsutveckling, kompetensutveckling inom Regeringskansliet, förbättrad resultatstyrning av myndigheterna samt myndigheternas omställning av informationssystem inför år 2000. Av redo- visningen framgår bl.a. att regeringen bedömer att kunskaperna inom Rege- ringskansliet avseende den reformerade budgetprocessen har ökat men att fortlöpande insatser behövs. Samma bedömning i denna senare fråga gör regeringen i påföljande budgetproposition.

I budgetpropositionen för år 2000 rapporterar regeringen även om andra insatser som finansierats via anslaget, bl.a. inom ramen för VESTA- projektet. Det gäller inte minst inom det systemtekniska området. Även den s.k. tvåårsöversynen, som avser en översyn av mål och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden, har finansierats på detta sätt. Förutom till dessa två projekt används anslaget enligt regeringens redovisning till chefsutveckling, utbildning av styrelseledamöter samt till ett uppdrag till SCB att ta fram underlag avseende förmögenhetsfördelningen samt den offentliga konsumt- ionen.

I budgetpropositionen för år 2001 anger regeringen att ett tretiotal utveckl- ingsinsatser pågår avseende ekonomisk styrning, prognosmetoder, administ- rativa system, kompetensutveckling, chefsprogram för myndigheternas led- ning samt Regeringskansliets interna förändrings- och förnyelsearbete. Fyra centrala insatser under perioden 1999−2001 är det s.k. VESTA-projektet, den s.k. tvåårsöversynen, utvärderingen av budgetprocessen och genomförandet av det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet.

2.10 Kontrollfunktionen i staten

Bakgrund, motiv och mål

Regeringen angav våren 1996 i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) att förstärkningar av kontrollfunktionen i staten bedömdes nödvändiga. Regeringen anmälde samtidigt att den avsåg att återkomma med förslag om att särskilda resurser på totalt 345 miljoner kronor skulle avsättas under en treårsperiod för att möjliggöra en sådan förstärkning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

I budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) framhålls att insatser- na inom kontrollfunktionen är ett av regeringens prioriterade områden de efterföljande åren. Behovet av effektivare kontroll gäller inte minst myndig- hetsområden som hanterar stora medelsflöden.

Anslagen

Regeringen föreslog mot denna bakgrund i budgetpropositionen för år 1997 att 100 miljoner kronor skulle avsättas för ändamålet på ett nytt anslag. I påföljande års budgetförslag (prop. 1997/98:1) föreslogs på motsvarande sätt att 120 miljoner kronor skulle anvisas av riksdagen för att stärka kontrollen av medelsförvaltningen i staten.

I syfte att fullfölja den treåriga satsningen på kontrollfunktionen föreslogs därefter i budgetpropositionen för år 1999 att 85 miljoner kronor skulle anslås i stället för tidigare beräknade 125 miljoner. Sänkningen motiverades med att tidigare års anslag inte utnyttjats fullt ut och att 85 miljoner kronor var tillräckligt för att kunna finansiera de projekt som uppfyllde regeringens krav på inriktning och innehåll.

Beslutade och beräknade anslag under den aktuella perioden 1997−1999 framgår av nedanstående tabell. De av riksdagen anvisade anslagen uppgick till totalt 305 miljoner kronor.

Anslag till Kontrollfunktionen i staten

Miljoner kronor (Beräknade anslag inom parentes)

Prop.	1997	1998	1999	Totalt
1996/97:1	100	(120)	(125)
1997/98:1		120	(125)
1998/99:1			85
S:a anslag	100	120	85	305

Genomförandefrågor

Av budgetpropositionen för år 1997 framgår att regeringens insatser för att stärka kontrollfunktionen i staten skall hållas samman av en arbetsgrupp inom Finansdepartementet. I samband därmed anges i propositionen också vissa riktlinjer för arbetet, t.ex. att insatser som gäller omfattande belopp och stora brister skall prioriteras. Därutöver betonas att de åtgärder som initieras skall leda fram till förslag om konkreta ändringar i regelverk, organisation etc. Regeringen understryker att det är berörda departement och myndigheter som är ansvariga för att de statliga medlen inom deras områden hanteras på ett korrekt och effektivt sätt. De ansvarar även för de projekt och verkstäl- lande av de åtgärder som regeringen beslutar. De särskilt anvisade kontroll- resurserna skall användas så att resultat påskyndas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

I regleringsbrevet för år 1997 anges att anslaget disponeras av regeringen	Fel! Okänt namn
och där preciseras också de villkor som skall gälla för olika projekt som	på
finansieras från anslaget. Där framgår vidare att sektorsövergripande insatser	dokumentegenskap
bör prioriteras för att uppnå generalitet och bredare avkastning. En särskild	.:Fel! Okänt namn
projektgrupp inom Finansdepartementets budgetavdelning har enligt regle-	på
ringsbrevet till uppdrag att närmare överväga hur medlen skall fördelas uti-	dokumentegenskap
från de kriterier som anges i regleringsbrevet. Dessa kriterier har utarbetats i	.Fel! Okänt namn
samarbete med en referensgrupp med företrädare för andra departement.	på
Motsvarande villkor återkommer även i regleringsbreven för åren 1998 och	dokumentegenskap
1999.	.
Det kan konstateras att de riktlinjer och kriterier som beskrivs i de olika	Underbilaga 1
budgetdokumenten inte har formaliserats i någon regeringsförfattning samt
att beredningen inför regeringsbesluten helt har skett inom departementsor-
ganisationen.
Uppföljning och utvärdering
I budgetpropositionen för år 2000, dvs. efter den period då anslaget senast
fanns uppfört på statsbudgeten, rapporterar regeringen till riksdagen om de
projekt som fått stöd samt om vissa uppföljnings- och utvärderingsfrågor.
Regeringen understryker därvid att det är viktigt att projekten följs upp efter
en tid för att bevaka att nedlagt utvecklingsarbete inplementeras och att kun-
skap tas till vara i myndighetsarbetet eller i regeringens beredningsarbete.
Regeringen rapporterar att den därför avsatt medel för utvärdering av en-
skilda projekt och av verksamheten i sin helhet. Utvärderingen kommer att
ske när flertalet projekt är avslutade. Den skall syfta till att följa upp enskilda
projekt upp till två år efter deras avslutande för att på så sätt försäkra sig om
att deras resultat tas till vara. Dessutom skall, framhålls i propositionen, en
självständig utvärdering göras för att få svar på frågan om verksamheten i sin
helhet har bedrivits på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen anmäler också att
den avser att lämna en samlad redovisning av verksamheten till riksdagen.
Resultatrapportering till riksdagen
I budgetpropositionen för år 1998 redovisar regeringen att sammanlagt ett
tjugotal projekt beviljats projektbidrag under år 1997 till belopp om totalt
drygt 65 miljoner kronor. Enligt regeringen var det ännu för tidigt att redo-
visa resultat från de olika projektens arbete. Samtidigt aviseras att närmare
redovisning av resultaten skall lämnas i påföljande års budgetproposition.
I förslaget till budget för år 1999 återkom regeringen mot denna bakgrund
med en utförligare redovisning. Där framgår bl.a. att under 1997 och 1998
bidrag lämnats till ett fyrtiotal projekt till en total kostnad av drygt 174 mil-
joner kronor. I anslutning därtill beskrivs också inriktning på ett antal av de
större projekt som fått stöd. Regeringen anger också att flertalet projekt är
långsiktiga och att det därför är för tidigt att redovisa deras slutgiltiga resul-
tat. Regeringen anmäler därför att den i samband med kommande års bud-
getpropositioner avser att närmare redovisa resultaten av de olika projektens
arbete.
Även i budgetförslaget för år 2000 finns, på motsvarande sätt som de två
tidigare åren, en sammanställning och beskrivning av de projekt som fått	91

stöd ur anslaget. Således anmäls att under perioden 1997 till 1999 ett fyrtiotal	Fel! Okänt namn
projekt beviljats bidrag till en total kostnad på drygt 252 miljoner kronor. Det	på
kan konstateras att budgetpropositionen för år 2001 inte innehåller någon	dokumentegenskap
återrapportering av resultat som uppnåtts genom insatser som finansierats	.:Fel! Okänt namn
genom de här aktuella kontrollpengarna.	på
	dokumentegenskap
	.Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Underbilaga 1

Bilaga 2

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

Den svenska förvaltningsmodellen

En forskarrapport av Anders Lindbom,

Helena Wockelberg och

Liv Hammargren

Förord

Dnr 1999:132(4)

Föreliggande rapport har skrivits på uppdrag av Riksdagens revisorer som ett led i en granskning av anslag som står till regeringens disposition. Uppdraget har bestått i att belysa och analysera den s.k. svenska förvaltningsmodellen.

Arbetet har utförts av fil.dr., Anders Lindbom, projektledare, doktorand Helena Wockelberg och fil.kand. Liv Hammargren, samtliga vid Statsveten- skapliga institutionen vid Uppsala universitet. Rapporten överlämnades till revisorerna den 1 december 2000.

Rapporten består av tre delundersökningar och en sammanfattande dis- kussion. Helena Wockelberg har genomfört det huvudsakliga arbetet för den första delundersökningen om debatten om den svenska förvaltningsmodellen, Liv Hammargren för den andra om hur modellen enligt forskningen fungerar i praktiken och Anders Lindbom för den tredje som gäller en jämförelse med förhållandena i Danmark och Norge. Författarna svarar gemensamt för rap- porten i sin helhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

Introduktion

Det talas i den förvaltningspolitiska debatten ofta om en ”svensk förvalt- ningsmodell”. I den här kunskapsbakgrunden, skriven för Riksdagens reviso- rers granskning av hur styrningen och kontrollen fungerar när regeringen själv fördelar pengar, ska vi försöka reda ut vad begreppet närmare innebär. Vari består denna ”förvaltningsmodell” och i vad mån är den ”svensk”, det vill säga särpräglad vid en internationell jämförelse? Det sammanhang vi arbetar i gör att ett fokus på centralförvaltningen är naturligt. Vi kommer således inte att gå in på förhållandet mellan stat och kommuner och liknande, utan inrikta oss på att diskutera relationen mellan regering, departement och ämbetsverk.

Här brukar tudelningen mellan departement och ämbetsverk framhållas. En internationellt sett ganska egenartad dualism råder i Sverige mellan departe- menten och ämbetsverken. De svenska ämbetsverken är ”självständiga”. Den juridiska grunden för självständigheten är regeringsformens paragraf 11:7 som stadgar att det är förbjudet för ett statsråd eller regeringen som kollektiv att bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett enstaka fall av myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller vid tillämpning av lag. I de flesta andra länder är sådan politisk styrning av förvaltningen däre- mot högst legitim.

Internationella jämförelser brukar också framhålla ett till ovan delvis rela- terat svenskt särdrag: de svenska departementen är små. De är närmast att betrakta som ett slags stabsorgan för statsrådet. Deras huvudsakliga arbets- uppgift är att hjälpa honom eller henne att samordna, planera och utforma de viktigare riktlinjerna för ett politikområde. Den stora mängden löpande för- valtningsärenden antas hanteras av ämbetsverken. I alla förvaltningspolitiska läroböcker lyfts dock fram att eftersom också sådan löpande förvaltning handlar om fördelning av värden − något som enligt en välkänd definition är precis vad som karakteriserar ”politik” − så ägnar sig också förvaltningen åt politik. Mindre ofta poängteras att politiska institutioner som till exempel regeringen ägnar sig åt förvaltning. Regeringen fattar beslut i mängder av förvaltningsärenden och det är helt juridiskt korrekt.

Medan den första karakteristiken handlar om styrningsrelationen mellan statsråd och ämbetsverk handlar den senare om arbetsfördelningen mellan departement och ämbetsverk. Den senare är till skillnad från den förra inte närmare reglerad i den svenska författningen. Vi kommer i rapporten att återkomma till dessa två dimensioner av den svenska förvaltningsmodellen.

De kommer närmare att undersökas på tre olika sätt1:

–––––––––––––––––––––––––––––––

1Den här rapporten är en gemensam produkt. I praktiken har dock Helena Wockel- berg genomfört det huvudsakliga arbetet med del 1, Liv Hammargren del 2 och An- ders Lindbom del 3.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

1)En första delundersökning behandlar debatten om den svenska förvalt- ningsmodellen. Hur ser man från politiskt håll på relationen mellan politik och förvaltning? Hur definierar deltagarna i den parlamentariska debatten den svenska förvaltningsmodellen? Vidare ställs frågan om synen på den svenska förvaltningsmodellen har förändrats över tid.

2)En andra delundersökning har genomförts om hur den svenska förvalt- ningsmodellen − enligt forskningen − fungerar i praktiken. I vad mån och på vilket sätt styr regeringen förvaltningen?

3)I den avslutande och tredje delundersökningen ställs frågan hur svensk den svenska förvaltningsmodellen är. Skiljer den svenska förvaltningens funkt- ionssätt sig i praktiken kraftigt från förvaltningen i andra länder?

Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion av resultaten i de tre delundersökningarna. I avsnittet undersöks också i vad mån det är något nytt att regeringen åtar sig förvaltningsuppgifter med ett särskilt fokus på rollen att fördela anslag.

Sammanfattningsvis är den här rapporten inte en undersökning av den svenska förvaltningsmodellens rättsliga sida,2 utan en studie av dess politiska innebörd. Vi ägnar oss inte åt att tolka de rättsliga regleringarna, utan stude- rar de föreställningar om dem som finns bland politiker och tjänstemän, samt analyserar undersökningar av hur relationen mellan regering/departement och ämbetsverken ser ut i praktiken.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

Del 1

Debatten om den svenska förvaltningsmodellen

Inledning

Syftet med detta avsnitt är att empiriskt undersöka hur deltagarna i den parlamentariska debatten definierar ”den svenska förvaltningsmodellen”. Debatten lider av några intressanta brister som innebär att det går att ifråga- sätta hur tydlig idén om vad man skulle kunna kalla en svensk förvaltnings- modell egentligen är. Bristerna är i huvudsak två. Den första är den förvå- nande avsaknaden av diskussion och ifrågasättande. Till exempel nämns ofta ”ämbetsverkens självständighet” som en del av den svenska förvaltningsmo- dellen, och då både som något internationellt unikt och som en månghundra- årig tradition. Intresset för konstruktionens värde och potentiella konsekven- ser kan dock inte anses vara i paritet med dess ständigt omtalade särprägel. Det unika och konstitutionellt ärvda diskuteras, enkelt uttryckt, inte alltid då det borde göras, till exempel då många andra delar av styrelseskicket är föremål för både debatt och reformer.

–––––––––––––––––––––––––––––––

2För nyare genomgångar av de juridiska aspekterna se Statskontoret 2000:20, appen-

dix 1, kapitel 1 och Konstitutionsutskottets granskningsbetänkande 1997/98:KU25.

Den andra bristen visar sig då den debatt som finns att tillgå utsätts för kri-	Fel! Okänt namn
tisk granskning. En mindre smickrande men antagligen träffande beskrivning	på
är att debattinläggen ibland har karaktären av ”önskelistor” snarare än av	dokumentegenskap
nyanserade försök att ta ställning till de värdekonflikter och svårigheter det	.:Fel! Okänt namn
principiella problemet rymmer. De kanske tydligaste exemplen på detta	på
finner vi under 1990-talet. Diskussionen är vidare inte särskilt innovativ,	dokumentegenskap
även om deltagarna gärna använder just sin samtids speciella krav i argumen-	.Fel! Okänt namn
tationen. Likheterna mellan till exempel 1910-talets och 1980-talets debatter	på
är på denna punkt slående. Den konstitutionella debatten om relationen mel-	dokumentegenskap
lan politik och förvaltning verkar alltid ha förts i en kontext där den tekniska	.
utvecklingen upplevs som snabb och den offentliga sfärens expansion som	Underbilaga 2
omfattande. Denna kritik kan möjligen betraktas som en smula ogenerös om
vi är beredda att anamma ett synsätt som innebär att de problem som är för-
knippade med politikens implementering och skillnaden mellan politik och
förvaltning i själva verket är tidlösa. Denna typ av insikt kommer dock inte
till uttryck i det material som här studeras.
En studie som denna kan inte göra anspråk på att förklara varför diskuss-
ionen om relationen mellan den politiska sfären och förvaltningen ser ut som
den gör. Våra (oprövade) aningar om orsakssammanhangen kan dock hjälpa
oss i sökandet efter mönster som ger en rimlig sammanfattande analys av
debatten. Det mönster som ”de två bristerna” utgör kan delvis peka mot vad
vi kan kalla ”tabuhypotesen”. Den svenska förvaltningsmodellen, som helig
ko betraktad, går då inte att ifrågasätta utan höga kostnader av något slag.
Om vi översätter dessa kostnader i makttermer kan vi anta att deltagarna i
debatten formulerar versioner av den svenska förvaltningsmodellen utifrån
strategiska överväganden.3 Tidigare forskning och denna studie indikerar det
rimliga i detta antagande. Det visar sig till exempel att parlamentarisk posit-
ion verkar ha en viss inverkan på hur man ser på relationen mellan den poli-
tiska sfären och förvaltningen.4
Explicita debatter där deltagarna själva identifierar att det är en ”svensk
förvaltningsmodell” de diskuterar är ganska ovanliga i det undersökta
materialet. Det är med andra ord sällsynt att dessa debattörer öppet och tyd-
ligt definierar ”den svenska förvaltningsmodellen”. Att studera ståndpunkter
och argument i förvaltningspolitiska frågor ger oss dock en bild av vad man
anser att den svenska förvaltningsmodellen rymmer. De debatter som här
studeras handlar alla om styrningsfrågor, om hur och hur mycket den poli-
tiska sfären ska styra myndigheterna, och varför.
Två i sammanhanget centrala tidsperioder är föremål för analys. De ge-
nomgripande förändringarna av det svenska styrelseskicket, införandet av

–––––––––––––––––––––––––––––––

3Detta synsätt har diskuterats av bland andra Moe 1989. En alternativ hypotes är att debattörerna inte betraktar förvaltningspolitiken i detta perspektiv, och att detta är anledningen till att problemet inte diskuteras särskilt utförligt. Här bör dock noteras, att en ickediskussion kan vara ett mycket lockande alternativ för den som är nöjd med rådande (makt)förhållanden. Problemet med kausal inferensdragning mellan vad som sägs och vad som tänks är i princip oundvikligt: vad som sägs är i dessa sammanhang vår bästa ledtråd till vad som tänks, men bör för all del inte oreflekterat framföras om belägg för det senare.

4 Wockelberg 1996, 1999.

demokrati och parlamentarism i början av förra seklet, genererade en omfat-	Fel! Okänt namn
tande författnings- och förvaltningspolitisk debatt. Här analyseras därför	på
delar av ett större material från perioden 1900 till 1930.5 Vid tiden för det	dokumentegenskap
demokratiska och parlamentariska styrelseskickets kodifiering, det vill säga	.:Fel! Okänt namn
grundlagsreformen, stod dock förvaltningens roll i styrelseskicket långt ned	på
på dagordningen i grundlagsdebatten. Denna period är därför (men också av	dokumentegenskap
utrymmesskäl) inte föremål för någon empirisk analys.6 Under den tid som	.Fel! Okänt namn
förflutit sedan den nya grundlagen trädde i kraft har förvaltningspolitiska	på
frågor diskuterats vid upprepade tillfällen. Dessa debatter har sin utgångs-	dokumentegenskap
punkt i 1980-talets stora förvaltningspolitiska utredningar. Debatter under	.
åren 1987–1998 analyseras därför här. Möjligheten att under en relativt kort	Underbilaga 2
tidsperiod följa jämförbara debatter leder till flera intressanta slutsatser.
Att studera förvaltningspolitiska debatter från två vitt skilda tidsperioder är
särskilt intressant i detta sammanhang där diskussionen rör vad som påstås
vara en ”tradition” eller historiskt framväxt norm. Vi kan genom att jämföra
utsagor från respektive tidsperiod bilda oss en uppfattning om huruvida den
svenska förvaltningsmodellen ges samma eller olika innehåll vid de båda
tidpunkterna. En distinkt och tydlig bild av den svenska förvaltningsmo-
dellen innebär att det verkligen finns en ”tradition” att referera till. En otyd-
lig bild innebär dock motsatsen och ställer högre krav på att våra samtida
politiker själva definierar modellen. Detta är en viktig insikt grundad i över-
tygelsen att frågor som rör styrelseskickets grundläggande struktur i en de-
mokrati förtjänar de folkvaldas uppmärksamhet och tankemöda.
I undersökningen fokuseras förvaltningspolitiska debatter som förs på en
generell nivå. Inlägg där till exempel en specifik myndighet diskuteras analy-
seras därmed inte, och inte heller debatter om förvaltningens roll inom sak-
områden där tydliga innehållsliga argument legitimerar en viss grad av poli-
tisk styrning. Detta innebär att debatter om försvarsmakten, utrikesförvalt-
ningen, kyrkan, polisväsendet, de allmänna domstolarna och de statliga af-
färsverken och bolagen inte är föremål för analys.7 En ytterligare avgräns-
ning gäller det interna urvalet av debattinlägg från respektive tidsperiod. Här

–––––––––––––––––––––––––––––––

5Den tidsmässiga avgränsningen 1900–1930 möjliggör analys av material strax före och efter den parlamentariska demokratins genomslag. Av utrymmesskäl presenteras endast de huvudsakliga slutsatser som kan dras om debattens innehåll och karaktär.

6Vi bör dock här notera att det parallellt med den konstitutionella utvecklingen också genomfördes reformer på det förvaltningspolitiska området. Flera av dessa reformer rörde styrningsformer. Förvaltningspolitiken kom i större utsträckning att regleras i lag istället för i grundlag eller i verksinstruktioner och dylikt. Statstjänstemannalagen 1965 och Förvaltningslagen 1971 är exempel på en ny typ av normgivning. Statstjäns- temannalagen innebar att statsmakterna avstod den faktiska regleringen av tjänste- männens löner och andra villkor genom att göra dessa frågor till föremål för kollek- tivavtal och därmed för förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagare inom den offentliga sektorn. Ambitionen att minska detaljstyrningen av förvaltningen framträ- der också, till exempel i diskussioner om programbudgetering.

7Poängen med en sådan avgränsning utvecklas närmare i Wockelberg 1999, s. 9 ff. Möjligheten att dra några generella slutsatser om debatten utöver detta avgränsade område faller förstås bort. Genom att inte analysera debatten om affärsverken (för att nämna ett exempel) kan vi inte vara säkra på om den skiljer sig från den debatt som här studeras på fler punkter än den ovan nämnda (den ”innehållsliga” motiveringen till

styrningsgraden).

100

gör uppdragets begränsning i tid och omfång det nödvändigt att välja strate-	Fel! Okänt namn
giskt i syfte att illustrera debattens huvudsakliga karaktär.8	på
Metodmässigt är studien en kvalitativ innehållsanalys av den debatt som	dokumentegenskap
återges i riksdagstrycket, i form av propositioner, motioner, utskottsbetän-	.:Fel! Okänt namn
kanden, interpellationer och enkla frågor samt inlägg i kammaren/kamrarna.	på
Analysen av ståndpunkter och argument tar fasta på tre typer av utsagor,	dokumentegenskap
verklighetsbeskrivningar, värderande omdömen och handlingsrekommendat-	.Fel! Okänt namn
ioner. De kontextuella faktorer som ingår i analysen är i huvudsak tidsa-	på
spekten (när ett inlägg görs), avsändarnas ”partitillhörighet”9 samt i viss mån	dokumentegenskap
debattörernas parlamentariska ställning.	.
	Underbilaga 2

Ett nytt styrelseskick – den parlamentariska demokratins genombrott

Montesquieus maktdelningslära satte, som högsta konstitutionella mode, spår i 1809 års regeringsform. Lagstiftningsmakten delades dock på vissa punkter mellan riksdagen och kungamakten, ett avsteg från den klassiska åtskillnaden mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt. Vad gäller relationen mellan den exekutiva regeringsmakten och förvaltningsmyndigheterna var grundlagstexten ganska sparsmakad. Parlamentarismens genombrott gav regeringsmakten en ny roll, där ansvarigheten gentemot riksdagen var en viktig dimension. Demokratins genomslag med folksuveräniteten som riks- dagens legitima grund fick därmed också konsekvenser för regeringsmakten. Parlamentarismen innebar också förändrade förhållanden internt i exekuti- ven. Statsrådets ställning gentemot kungamakten och förvaltningen föränd- rades. Förvaltningen framstod nu som regeringens arbetsredskap i högre grad än förut. Kraven på parlamentariskt ansvarsutkrävande skapade därmed ett

större behov för regeringen att kunna styra förvaltningen.10

Under 1900-talets inledande decennier diskuterades den svenska förvalt- ningsmodellen som ett unikt fenomen. Vad som då åsyftades var dualismen, det vill säga gränsdragningen mellan den exekutiva maktens två delar, rege- ringen och ämbetsverken. Retoriskt var dualismen en allmänt omhuldad princip, men vad den egentligen innebar för regeringens möjligheter att styra ämbetsverken var omdiskuterat. Idén om regeringens behov av att styra konfronterades ständigt med idén om det önskvärda i att bevara självständiga ämbetsverk.

–––––––––––––––––––––––––––––––

8I Wockelbergs kommande avhandling om 1900-talets idédebatt på området har debatter identifierats utifrån ett omfattande och brett formulerat sökförfarande. Den empiriska kännedomen om den parlamentariska debatten är därmed relativt god. Resultaten är att betrakta som preliminära.

9Observera dock att ”partierna” i början av 1900-talet var mer lösliga sammanslut- ningar än vad de är idag.

10För en utförligare beskrivning av förvaltningens roll i 1809 års regeringsform, se

Wockelberg 1999, s. 21 ff och där anförda referenser.

101

Konflikten mellan styrning och självständighet blev särskilt tydlig då de så	Fel! Okänt namn
kallade departementalkommitterade 1912 föreslog att ämbetsverken skulle	på
flyttas in i departementen.11 Den svenska förvaltningsmodellens arbetsför-	dokumentegenskap
delning måste enligt kommitterade betraktas som en ”utmärkande egendom-	.:Fel! Okänt namn
lighet”.12 Problemet var att chefer, enrådigt eller i kollegial form, hade beslu-	på
tanderätt i förvaltningsärenden medan departementscheferna saknade denna	dokumentegenskap
kompetens. Styrningsmöjligheterna var enligt kommitterade tämligen be-	.Fel! Okänt namn
gränsade och verkscheferna intog därmed en ”i stort sett oberoende ställ-	på
ning”.13 Arbete hade delegerats, men inte ansvar, och departementen hade	dokumentegenskap
inga reella möjligheter att styra ämbetsverken.14	.
Departementalkommitterade beskrev några klassiska styrningsproblem.	Underbilaga 2
Formuleringarna och problematiken känner vi väl igen från vår egen samtid.
Man hävdade att departementen saknade den fackkunskap som behövdes i
beredningsarbete och föredragningar, att dualismen i statsförvaltningen orsa-
kade onödigt dubbelarbete, att självständiga ämbetsverk försvårade vad man
kallade ”enhetlig och planmässig ledning” av statsförvaltningen och att
samarbetet mellan departement och verk, brast. I kommitterades argumentat-
ion finner vi också välkända tongångar. Mest uppenbar är idén om effektivi-
tet och behovet av särskild, specialiserad kunskap. I betänkandet relaterades
också den enskildes rättssäkerhet till problemen med slöseri med tid och
resurser.15
En lösning på styrningsproblemen vore enligt kommitterade att öka depar-
tementschefernas kompetens, och att införa någon form av ministerstyre. Ett
samlat inflytande hos en ansvarig minister gav möjligheter till ökad effektivi-
tet och samordning. Ministerstyre hade dock enligt kommitterade flera up-
penbara nackdelar. Tjänstemännens självständighet hotades. Vidare uppstod
risken att stabiliteten i statsförvaltningen minskade eftersom växlingar i
regeringsmakten fick större genomslag. Att självständigheten var sanktion-
erad i grundlagen talade också mot ett införande av ministerstyre.16 Kommit-
terade förordade därför istället att ”de centrala verken i allmänhet förenas
med de statsdepartement, till hvilka de höra, och organiseras såsom be-
ståndsdelar af dessa departement”.17 Vad kommitterade här försökte göra var
att öka departementens styrningsmöjligheter samtidigt som ämbetsverkens
självständighet bibehölls. Här finns vissa likheter med ambitionerna att sam-
tidigt ”styra mer och styra mindre” i vår egen tid. Argumenten för självstän-
digheten var rättssäkerhetsorienterade samt uttryck för idéer om det önsk-
värda i stabilitet och kontinuitet. Kommitterade var med största sannolikhet
medvetna om förslagets radikalism vad gäller ämbetsverkens ställning och

–––––––––––––––––––––––––––––––

11Ett liknande förslag återkommer i debatten 1998, se nedan.

12Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 56.

13Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 56f, citat s. 57.

14Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 161 ff.

15Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 152 ff.

16Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 161 ff.

17 Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 169.

102

bemödade sig om att försäkra att en ”inflyttning” inte hotade självständighet-	Fel! Okänt namn
en.18 Inte ens med en generös tolkning kan vi dock hävda att kommitterade är	på
särskilt övertygande på denna punkt. Argumentationen är helt enkelt bristfäl-	dokumentegenskap
lig i betänkandet, som dessutom innehåller en vag formulering vilken öppnar	.:Fel! Okänt namn
för en ökad styrning av ämbetsverken utan att vi får några ledtrådar om om-	på
fattningen av denna styrning.19	dokumentegenskap
Förslaget fick inget större gensvar i den politiska samtiden.20 Chefen för	.Fel! Okänt namn
justitiedepartementet kommenterade 1914 den hårda kritik som på vissa håll	på
riktats mot departementalkommitterade, men tog själv inte explicit ställning.	dokumentegenskap
Konstitutionsutskottet ignorerade helt frågan, som dock omnämndes i kri-	.
tiska ordalag i en till betänkandet fogad reservation.21 Nästan tio år senare,	Underbilaga 2
1923, återkom förslaget i en motion där argumentationen i stort följde kom-
mitterades. Meningsmotståndare i debatten delade inte motionens verklig-
hetsbeskrivning, det vill säga bedömningen av departementens rådande be-
hov av fackkunskap och det bristande samarbetet i statsförvaltningen. Man
delade heller inte ståndpunkten att en inflyttning var möjlig utan att själv-
ständigheten, och därmed rättssäkerheten, hotades. Man kunde också, enligt
motståndarna, se det hela som ett legitimitetsproblem. Ett ”inflyttat” verk
ansågs inte ha samma tyngd som de då existerande. En central fråga var
arbetsfördelningen, vad respektive nivå i styrelseskicket skulle syssla med.
Det utskott som behandlade motionen tänkte sig en strikt uppdelning mellan
politik och förvaltning. Ämbetsverken borde inte ha till uppgift att göra
andra bedömningar än rent fackmässiga, och alltså inte avge allmänna om-
dömen eller bedömningar av ”lämplighet”. Alternativet till dualismen var
enligt utskottslinjen ministerstyre, ett hot mot kontinuiteten i förvaltningen.22
Försvaret av förvaltningsdualismen bottnade i uppfattningen om möjlig-
heten, och det önskvärda i, att hålla isär de båda nivåernas arbetsuppgifter,
alltså i idén om en tydlig arbetsfördelning. Ämbetsverken skulle stå för
”fackkunskap” och den politiska sfären för andra typer av omdömen. Samma
tema, arbetsfördelningen, och samma utmaning av självständigheten återkom
i debatter om ämbetsverkens deltagande i beredningsfasen. Här konfrontera-
des regeringens styrningsbehov och handlingskraft med ämbetsverkens upp-
gift som kunskapsproducent. I sak diskuterades huruvida grundlagen skulle
tolkas som att ämbetsverken alltid skulle höras i denna fas av beslutskedjan,
eller om departementscheferna själva kunde välja när och vilka verk man
vände sig till. Argumenten för en ökad flexibilitet och därmed ökat hand-
lingsutrymme för enskilda departementschefer grundades i en kritik av äm-
betsverkens bidrag och mot förfarandets ineffektivitet. Motståndet mot att

–––––––––––––––––––––––––––––––

18Departementalkommitterades betänkande, allmän del, s. 172 ff.

19Det heter att verkens beslutanderätt inte får hindra departementscheferna från att ha

”ett tillräckligt inflytande å ärendenas handläggning inom verken”. Vad som avses med ”tillräckligt inflytande” preciseras inte. Se Departementalkommitterades betän- kande, allmän del, s. 173.

20Detta har tidigare konstaterats av bland andra Söderlind och Petersson 1988, s. 66 f.

21Prop:79 1914, KU:15 1914. Se också FK:50(d) 1914 s. 12 ff och AK:57(d), s. 5 ff.

22 Mot. FK:66 1923, FK andra TfU:5 1923 samt FK:20(d) 1923: s. 38 ff.

103

öka departementschefernas inflytande var dock starkt. Försvararna av status	Fel! Okänt namn
quo argumenterade utifrån ståndpunkten att man inte på förhand kunde veta	på
vilka upplysningar som var viktiga och att departementscheferna därmed inte	dokumentegenskap
kunde tillåtas välja bort vissa ämbetsverks bidrag.23	.:Fel! Okänt namn
Motståndarna satte här en uppfattning om ”bra kunskap” före ”snabb” och	på
värderade ämbetsverkens bidrag högre än de som ville ge regeringens infly-	dokumentegenskap
tande över processen större utrymme. Möjligen har denna konflikt sin grund	.Fel! Okänt namn
i olikartade kunskapssyner. Vi kan dock också förstå dessa resonemang som	på
en diskussion om makt, där mer pragmatiska motiv är centrala för debattö-	dokumentegenskap
rerna. Sådana motiv är ofta svåra att belägga empiriskt. Det är ytterst ovan-	.
ligt att debattörer ger explicita uttryck för egenintressen. Däremot finns det	Underbilaga 2
exempel där man öppet diskuterar saken som en maktfråga. En intressant
distinktion är i detta sammanhang den mellan ämbetsverkens självständighet
som ett ideal och deras funktion i praktiken. Idén om självständiga ämbets-
verk som en motvikt till regeringsmakten värderades högt, men konstrukt-
ionen ansågs brista i praktiken eftersom ämbetsverken gick makthavarnas
ärenden. Självständigheten villkorades här med en idé om att ämbetsverken
måste vara representativa i relation till folkviljan.24
Tydliga ”partipolitiska” linjer var ovanliga i debatten under denna tidspe-
riod. Ett undantag är en diskussion om ministerstyre som konstitutionsutskot-
tet initierade 1914. Vad som diskuterades var enskilda departementschefers
rätt att utan att först få ett ärende behandlat i statsrådet använda sig av ut-
trycket ”på nådigaste befallning” då de vände sig till ämbetsverken. I debat-
ten fanns olika uppfattningar om vad som var att betrakta som styrning, och
därmed som problematiskt i förhållande till ämbetsverkens självständighet.
Högerledamöter menade att om enskilda statsråd själva använde sig av ”på
nådigaste befallning” ägnade de sig åt grundlagsvidrigt ministerstyre. En risk
att dessa då handlade mot regeringsmaktens egentliga avsikter uppstod. Utan
förankring i statsrådet saknades protokoll, vilket försvårade kontroll och
ansvarsutkrävande. Tjänstemännens reaktioner på självsvåldig styrning från
enskilda statsråd kunde bli ett problem. Denna typ av ministerstyre ansågs
också hota medborgarnas fri- och rättigheter samt stabiliteten och kontinuite-
ten i förvaltningen. I vänsterlägret gjordes en helt annan bedömning av de
enskilda statsrådens handlingsutrymme, de facto och normativt. Att begära
upplysningar som enskilt statsråd kunde knappast vara ministerstyre, och att
använda uttrycket ”på nådigaste befallning” var bara en tillämpning av den
formella regleringen av regeringsmakten. Ett centralt argument för att en-
skilda ministrar skulle slippa ta vägen via statsrådet var regeringsmaktens

–––––––––––––––––––––––––––––––

23Mot. AK:208 1905, AK fjärde TfU:29 1905 samt AK:56(d) 1905, s. 51 ff.

24Den drivande debattören är i denna fråga den i dessa sammanhang så flitige Carl Lindhagen som gjorde flera inlägg åren 1911, 1920 och 1923. Lindhagen är kritisk till vad han formulerar som ett slags kollapsad maktdelningstanke, där ämbetsverken misslyckas med att balansera den politiska makten och istället går dess ärenden. År 1920 utgör dock ett undantag. Då är Lindhagen optimistisk över parlamentarismens införande och menar att motsättningen mellan regeringsmakten och ämbetsverken är överspelad. Se AK:5(i) 1911, s. 40 ff och AK:10(d) 1911, s. 5 ff; mot. FK:223 1920, KU:31 1920, FK:36(d) 1920, s. 72 ff samt AK:41, s. 39 ff; mot. FK:162 1923, KU:12

1923, FK:18(d) 1923, s. 3ff samt AK:18(d) 1923, s. 29 ff.

104

handlingskraft. Några debattörer försökte avdramatisera själva företeelsen	Fel! Okänt namn
ministerstyre genom att betrakta detta som ”delegering”, vilket var en vanlig	på
företeelse i andra länders styrelseskick. Andra typer av kontakter mellan	dokumentegenskap
departement och verk fick illustrera det rådande styrelseskicket. Muntliga	.:Fel! Okänt namn
kontakter hade till exempel blivit vanliga.25	på
En liknande diskussion om vad som ska betraktas som styrmedel i relat-	dokumentegenskap
ionen mellan departement och verk finner vi i debatten om informella kon-	.Fel! Okänt namn
takter 1987 (se nedan).Vår samtids diskussioner om normgivningens precis-	på
ion, till exempel om ramlagar och mål- och resultatstyrning, har dock endast	dokumentegenskap
undantagsvis en motsvarighet under 1900-talets början.26 Hur man skulle	.
styra förvaltningen diskuterades i stor utsträckning i relation till frågan om	Underbilaga 2
vilken typ av tjänstemän som var att föredra. I vad som på annat håll identifi-
erats som ”rekryteringsdebatten” blir detta tydligt.27
En allmänt utbredd kritik mot ämbetsmännen och förvaltningen som en
konservativ kraft fanns hos många vänsterdebattörer under tidsperioden.
Frågan om lämpligheten och behovet av att utbilda ämbetsmännen i social
etik och humanism diskuterades. I debatten gjordes explicita kopplingar
mellan makt- och organisationsfrågor, och långtgående förändringar på om-
rådet föreslogs. Till exempel föreslogs införandet av folkvalda tjänstemän
och ett slags lagstadgad plikt och rätt för tjänstemän att anmärka på fel och
brister. Detta är vad vi idag skulle kalla whistle blowing, eller i författnings-
termer meddelarfrihet. Vissa av debattinläggen visar med önskvärd tydlighet
att vi när vi diskuterar ämbetsverkens självständighet måste precisera frågan
genom tillägget självständighet gentemot vad? Några av de förslag som
diskuterades syftade visserligen till en relativt stor självständighet gentemot
överordnade nivåer i styrelseskicket. Den självständiga rollen var dock starkt
villkorad av en annan norm, den som ger förvaltningen rollen som folkvil-
jans förverkligare. Ämbetsverken levde dock inte upp till idealet utan var
snarare folkets fiende. Genom utbildning och genom en intim kontakt med
folket självt (till exempel genom direkta val) kunde situationen förbättras.28
De konkreta reformförslagen fick inget brett stöd i riksdagen. Många av
inläggen präglades av en motvilja mot att närmare reglera dessa frågor och
förespråkade istället flexibilitet och ett stort handlingsutrymme för rege-
ringsmakten.29 Frågor som meddelarfrihet, etik och utbildning diskuterades
också i debatten 1998. Den dominerande uppfattningen var också då att man
inte borde reglera området närmare (se nedan).

–––––––––––––––––––––––––––––––

25KU:31, memorial, 1914, FK:67(d) 1914, s. 8 ff samt AK:75(d) 1914, s. 34 ff.

26Lagspråkets kvalitet och behovet av förenkling förespråkades i en motion 1920. Förslagen vann föga gehör. Den juridiska terminologin ansågs nödvändig och ound- viklig, eller som en av debattörerna uttryckte det ”man kan icke skriva lagar på samma sätt som man skriver romaner”. AK:43(d) 1920, s. 51. Se vidare mot. AK:213 1920,

AK första TfU:8 1920 samt AK:43(d) 1920, s. 42 ff.

27En mer ingående analys av denna debatt finns i Wockelberg 1999. Stycket om styrning genom rekrytering bygger på denna undersökning. Här redovisas främst slutsatserna.

28Se Wockelberg 1999, s. 48 ff och där anförda referenser.

29 Wockelberg 1999.

105

I debatten om departementalkommitterades förslag rörde diskussionen som	Fel! Okänt namn
vi sett ovan en inflyttning av ämbetsverken i departementen. Under perioden	på
debatterades också en motsatt rörelse, en ”utflyttning” i samband med infö-	dokumentegenskap
randet av en högsta förvaltningsdomstol, Regeringsrätten 1909. Om man	.:Fel! Okänt namn
betraktar beslut som korrigeras i besvärsprocesser som en typ av normgiv-	på
ning eller styrning ”i efterhand” innebar utflyttningen att politikens överhög-	dokumentegenskap
het på vissa områden utmanades. Med införandet av en högsta administrativ	.Fel! Okänt namn
domstol följde därmed en potentiell omfördelning av tolkningsföreträdet.	på
Till en början handlade debatten om kompetensuppdelningen mellan rege-	dokumentegenskap
ringen och Regeringsrätten. Diskussionen rörde bland annat vilken typ av	.
korrigeringar som borde delegeras från den politiska sfären – hur arbetsför-	Underbilaga 2
delningen mellan regeringen och Regeringsrätten skulle se ut. Distinktionen
mellan juridisk och materiell och mellan formmässig och innehållslig tolk-
ning var här central. Oenighet rådde om vilken typ av prövning som borde
vara politikens primat. På 1920-talet blev ämbetsverkens roll i samman-
hanget aktuell. Om dessa kunde anses lämpliga som besvärsinstans rådde det
delade meningar om. Förespråkarna för att minska antalet instanser och nöja
sig med ämbetsverken samt Regeringsrätten anförde effektivitet som sitt
främsta argument, eller åtminstone som ett värde som gick att kombinera
med en tillfredsställande grad av rättssäkerhet. Motståndare i båda kamrarna
ansåg dock inte att två instanser räckte, eller att ämbetsverken var lämpade
att pröva sina egna beslut. Diskussioner om vilken ledningsmodell som var
att föredra om ämbetsverken fungerade som besvärsinstans uppstod också.
Enrådighetsmodellen förespråkades av vissa, då med ekonomisk effektivitet
som främsta argument, den kollegiala modellen ansågs helt enkelt dyrare.
Motståndarna ansåg dock att en enrådig chef fick för stort inflytande och att
rättssäkerheten därmed var hotad.30
Vi kan konstatera att de frågor som diskuterades och det sätt på vilket dis-
kussionen fördes uppvisar flera likheter med den moderna debatten om relat-
ionen mellan regeringen och myndigheterna. En viktig slutsats är att debatten
rymde en konflikt mellan regeringens behov att styra och idén om självstän-
diga ämbetsverk. Oenigheten rörde bland annat vilken typ av styrsignaler
som kunde anses förenliga med ”den svenska förvaltningsmodellen”, som
när den definierades beskrevs som självständiga ämbetsverk och frånvaro av
ministerstyre.
Försvaret av den svenska förvaltningsmodellens duala struktur grundades i
uppfattningen om en lämplig arbetsfördelning mellan politik och förvaltning.

–––––––––––––––––––––––––––––––

30Se KU:4, memorial, 1904, FK:34(d) 1904. s. 2ff och AK:39(d) 1904. s. 3 ff; prop:37 1908, KU:10 1908, FK:10(d) 1908, s. 18ff, FK:42(d) 1908, s. 16 ff samt AK:51(d) 1908, s. 59 ff; prop:11 1909, LU:15 1909, FK:8 1909, s. 12 samt AK:21 1909, s. 6; mot. AK:90 1910, FK andra TfU:31 1910, AK andra TfU:42 1910, FK:34, s. 66 samt AK:42, s. 55; AK:18(i) 1910, s. 2 ff och AK:32(d) 1910, s. 1 ff; prop:287 1913, LU:39 1913, FK:40, s. 32 samt AK:57, s. 79; prop:8 1925, mot. FK:127, 128 1926, mot. AK:218, 281 1926, sammansatta stats- och lagutskottet:4 1926, FK:10(d) 1926, s. 3 ff samt AK:10(d) 1926, s. 43 ff. För debatten om instansordningen se: mot. FK:35 1922, FK första TfU:12 1922, AK femte TfU:9 1922, FK:30(d) 1922, s. 28 ff samt AK:48, s. 114; prop:121 1924, mot. FK:279, 280 1924, statsutskottet:128 1924, FK:44(d) 1924, s. 30 ff samt AK:43, s. 64; prop:96 1925, första lagutskottet:23 1925,

FK:24 1925, s. 8 samt AK:27 1925, s. 6.

106

Ämbetsverkens roll och prestationsförmåga som förmedlare av kunskap och	Fel! Okänt namn
förverkligare av de politiska intentionerna kritiserades dock. Myndigheternas	på
representativitet och lyhördhet för folkviljan diskuterades också på ett mer	dokumentegenskap
övergripande plan, och i denna diskussion identifierades ämbetsverken	.:Fel! Okänt namn
ibland som en önskvärd motvikt till regeringsmakten. I sammanhanget debat-	på
terades vidare tjänstemännens roller, utbildning och etik. Frågan om myn-	dokumentegenskap
digheternas ledning var också föremål för viss diskussion.	.Fel! Okänt namn
Den utmaning av modellen som departementalkommitterades förslag om	på
att flytta in ämbetsverken i departementen utgjorde vann ytterst begränsat	dokumentegenskap
gehör. Ingen gav explicit uttryck för att modellen borde avskaffas. Det är	.
dock uppenbart att debattörerna inte var överens om vad denna allmänt om-	Underbilaga 2
huldade konstruktion innebar i relation till regeringens styrningsutrymme
och olika styrningsformer. Vi kan möjligen dra slutsatsen att enigheten om
modellens förtjänster i förhållande till andra mål och värden var skenbar. En
sådan tolkning bygger på insikten att det är lätt att vara överens så länge man
inte närmare preciserar vad man är överens om, en slutsats som återkommer
också i analysen av den moderna förvaltningspolitiska debatt vi nu ska stu-
dera närmare.

Förvaltningspolitisk debatt 1987–1998

Lite tillspetsat kan vi hävda att det åren efter grundlagsreformen pågick en ”kamp om förvaltningspolitiken” mellan socialdemokraterna och de borger- liga partierna. Socialdemokraterna associerades med byråkratins negativa sidor, den offentliga sektorn hade blivit ”ofantlig”. Till effektivitetsproble- men lades också en demokratisk dimension. Såväl medborgare som folk- valda hade fått längre till makten, vilken fallit i händerna på en växande tjänstemannaklass. Att socialdemokraterna 1976 för första gången på över 40 år befann sig i opposition förklaras i vissa analyser delvis av antibyråkratiska yttringar i kombination med den ideologiska högervågen.31 De borgerliga partierna ägnade bland annat sitt regeringsinnehav åt att skaffa sig en för- valtningspolitik. Ett konkret uttryck för detta var det idoga utredande som kommit att prägla den moderna debatten i stor utsträckning. Förvaltningsut- redningen är här det inlägg som satt tydligast spår i samtida debatt.32 För- valtningspolitiken blev ett viktigt inslag då socialdemokraterna återerövrade regeringsmakten 1982. Den socialdemokratiska regeringen nöjde sig inte med att utarbeta ett förvaltningspolitiskt program, också organisatoriskt

–––––––––––––––––––––––––––––––

31Se Wockelberg 2000, s.15 ff och där anförda referenser.

32De analyser och tolkningar som presenteras i huvudbetänkandet, SOU 1983:39, satte tydliga spår i till exempel den så kallade Verksledningskommitténs arbete (SOU

1985:40) och i det stora förvaltningspolitiska beslutet 1987, se Wockelberg 1996.

107

markerades områdets vikt genom att ett särskilt departement, Civildeparte-	Fel! Okänt namn
mentet, inrättades.33	på
Den moderna förvaltningspolitiska debatten har kretsat kring frågor om	dokumentegenskap
den politiska styrningen av förvaltningen och om de värden som enligt debat-	.:Fel! Okänt namn
törerna är centrala i dessa sammanhang. Trots att just normativa aspekter på	på
en lämplig kompetens- och arbetsfördelning mellan politik och förvaltning	dokumentegenskap
diskuteras, är det sällan som debattörerna utvecklar sina ståndpunkter i de	.Fel! Okänt namn
potentiella värdekonflikter som kan uppstå. Tydliga uppfattningar om vilka	på
arbetsuppgifter som är ”politiska” till sin natur, eller omvänt implemente-	dokumentegenskap
rande, framförs sällan, även om vi kan ana att just sådana uppfattningar	.
ligger till grund för idéer om en lämplig arbetsfördelning.	Underbilaga 2

De konstitutionella förutsättningarna för styrning är större än man tror. Förvaltningsutredningens försök år 1983 att ange en ny ton

Förvaltningsutredningen beskrev 1983 den förhärskande föreställningen om den svenska förvaltningsmodellen som en missuppfattning.34 Slutsatsen grundades i en bedömning av vad den politiska sfären fick styra och hur styrningen fick gå till. I fokus för argumentationen i denna del stod RF 11:735 och frågan om hur informella kontakter mellan departement och myndigheter skulle betraktas.

Vad gällde grundlagsstadgandet om myndigheternas självständighet påpe- kade utredningen att området för denna handlingsfrihet var tämligen begrän- sat och inte omfattade organisatoriska eller administrativa förhållanden. Något hinder att styra via generella föreskrifter fanns inte heller. Praxis för- växlades enligt utredningen med de egentliga konstitutionella förutsättning- arna. Det utredningen här gjorde var sammanfattningsvis att påminna om att RF 11:7 inte var ett generellt förbud för regeringen att styra i enskilda för- valtningsärenden, utan i en viss typ av sådana. Samma typ av missuppfatt- ning gällde de informella kontakterna mellan departement och myndigheter. Att informellt förmedla en ståndpunkt var varken olagligt eller för den delen ovanligt. Utredarna påpekade vidare att denna typ av signaler inte kunde betraktas som rättsligt bindande.36

Relationen mellan regeringen och förvaltningen bestämdes dock inte en- bart av de konstitutionella förutsättningarna. Flera omständigheter bidrog till att förvaltningen kunde agera relativt självständigt. ”Ostyrbarheten” orsaka- des delvis av en ovilja att styra, delvis av en bristande förmåga att göra det.

–––––––––––––––––––––––––––––––

33Wockelberg har utvecklat hypoteser om varför Civildepartementet inrättades. De- partementsreformen betraktas här som resultatet av ett strategiskt spel på främst den interna arenan och väljararenan. Se Wockelberg 2000, s. 15 ff.

34SOU 1983:39, s. 95 ff.

35Paragrafen lyder: ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.”

36 SOU 1983:39, s. 98 ff.

108

Vidare hade den offentliga sektorns expansion medfört delegering och nya	Fel! Okänt namn
styrformer som ramlagar och rambudgetering där myndigheternas roll blev	på
en annan än rent verkställande. En ytterligare faktor var tjänstemännens	dokumentegenskap
ökade oberoende av staten, arbetsrättsligt och genom ökad specialisering och	.:Fel! Okänt namn
professionalisering. Impulser utifrån, genom lekmannamedverkan och orga-	på
nisationer, från kommuner och marknaden, påverkade enligt Förvaltningsut-	dokumentegenskap
redningen också förvaltningens självständighet.37	.Fel! Okänt namn
Utredningen sammanfattade läget som att regeringsformens grundläggande	på
legitimitetsprincip, folksuveräniteten, inte slagit igenom i praktiken. Pro-	dokumentegenskap
blembeskrivningen kunde vara hämtad från departementalkommitterades	.
betänkande från 1900-talets början – ansvar hade inte delegerats i paritet	Underbilaga 2
med den beslutskompetens som flyttats från den politiska sfären. Regering-
ens styrande funktion, lekmannastyrelserna i verken och utövandet av före-
skriftsmakten präglades av osäkerhet. Vi anar här en kritik mot vad som kan
kallas politikens abdikering. De konstitutionella missuppfattningarna, liksom
den medvetna underlåtenheten att styra, kunde rättas till genom att riksdag
och regering återtog sin beslutskompetens. Detta kunde ske genom att dele-
gering återtogs, genom att det politiska inslaget förflyttades till myndighets-
ledningarna eller att styrning överläts till marknaden. Utredarna markerade
dock att de var medvetna om att det i dagens samhälle var oundvikligt att
decentralisera verksamheter av effektivitetsskäl.38

Debatten om den förvaltningspolitiska propositionen 1987

Den tolkning av regeringens styrningsutrymme som Förvaltningsutredningen lanserat fick stort utrymme i debatten 1987. I en omfattande förvaltningspoli- tisk proposition anslöt sig den socialdemokratiska regeringen till Verksled- ningskommitténs ställningstaganden, som i stora delar överensstämde med Förvaltningsutredningens.39 En liknande argumentation finner vi också hos vänsterpartiet kommunisterna som dock ännu starkare ville betona det poli- tiska styrningsbehovet.40 Bland de borgerliga partierna fanns större skepsis.

Utgångspunkten var här snarare ämbetsverkens självständighet som en del av den svenska förvaltningsmodellen än regeringens styrningsbehov. Mode- raterna och centern ansåg inte att något outnyttjat styrningsutrymme fanns, och heller inte att det borde finnas. Den svenska förvaltningstraditionen beskrevs av moderaterna som ”självständiga myndigheter, relativt klara ansvarsförhållanden och en tradition av kunniga och lojala ämbetsmän samt en offentlighetsprincip som har syftat till att garantera insyn och kontroll”. Folkpartiet avvek från den borgerliga linjen i så måtto att man i likhet med

–––––––––––––––––––––––––––––––

37SOU 1983:39, s. 63 ff.

38SOU 1983:39, s. 95 f.

39Prop. 1986/87:99, s. 24 ff. Verksledningskommittén påpekade dock att man vid kontakter avseende det område som regleras i RF 11:7 måste iaktta stor försiktighet, se SOU 1985:40, s. 91 ff.

40 Mot. 1986/87: K 112, KU 1986/87:29, s.48.

109

vänsterpartierna betonade regeringens styrningsbehov istället för ämbetsver-	Fel! Okänt namn
kens självständighet.41	på
I detta sammanhang blir det centralt hur debattörerna formulerade sin syn	dokumentegenskap
på arbetsfördelningen mellan den politiska sfären och förvaltningen. Här	.:Fel! Okänt namn
fanns i huvudsak tre ståndpunkter. De borgerliga partierna betonade en strikt	på
gränsdragning mellan politiskt beslutsfattande och implementering, mellan	dokumentegenskap
”politik och förvaltning”42 medan vänsterpartiet kommunisterna avvisade en	.Fel! Okänt namn
sådan distinktion som omöjlig och otidsenlig. Förvaltningen var alltid poli-	på
tisk, den viktiga frågan var hur det politiska inslaget i myndigheterna utfor-	dokumentegenskap
mades.43 Den socialdemokratiska regeringen intog en tredje, mer problemati-	.
serad och samtidigt otydligare position. Ämbetsverkens roll i svensk förvalt-	Underbilaga 2
ningstradition var både självständig och underordnad regeringen. Arbetsför-
delningen i beslutskedjan beskrevs som att myndigheternas roll var i grunden
utförande, men hade förändrats så att förvaltningen också ägnade sig åt helt
andra typer av uppgifter, åt ”centrala politiska avvägningar”.44
Synen på vilken som var förvaltningens uppgift framträdde, till viss del
uttalat, också i diskussioner om olika styrmedel. Ramlagstiftningens förtjäns-
ter hyllades av socialdemokraterna, givet att de politiska intentionerna for-
mulerades tydligt. Ambitionen var att styra mer, genom tydliga mål, men
mindre genom att delegera beslut om medel till myndigheterna.45 De borger-
liga partierna var däremot uttalat negativa till denna typ av styrning eftersom
man ansåg att den delegerade beslutsmakt till förvaltningen utan att ge några
precisa instruktioner om hur denna skulle användas. Rättssäkerhet var ett
centralt argument i de borgerliga partiernas argumentation för en strikt impl-
ementerande förvaltning.46
En annan stötesten var om informella kontakter borde förekomma i relat-
ionen mellan departementen och myndigheterna. Här är det tydligt att kon-
flikten bottnade i huruvida dessa kontakter var att betrakta som styrning –
och därmed problematiska i förhållande till ämbetsverkens självständighet
och och förbudet mot ministerstyre – eller ej. Socialdemokraterna och folk-
partiet gick här på utredningslinjen, informella kontakter var att betrakta som
informationsutbyte och inte som styrning.47 Moderaterna och centern intog
dock den motsatta ståndpunkten. Båda partierna gjorde i denna diskussion
inlägg som kan tolkas som att de uppfattade regeringens proposition på
denna punkt som en strävan att införa ministerstyre. Till exempel påpekade
moderaterna att enbart formella och kollektiva regeringsbeslut var tillåtna.

–––––––––––––––––––––––––––––––

41Se mot. 1986/87: K 109 (fp), 113 (c) och115 (m), 1986/87: KU 1986/87:29 s. 47 ff samt prot. 1986/87: 122 (d). Citatet är från prot. 1986/87: 122 (d), s. 4.

42KU 1986/87:29, s. 47f, mot. 1986/87: K 113 (c), 115 (m) samt prot. 1986/87:122(d), s. 4 ff.

43Mot. 1986/87: K 112, prot. 1986/87: 122(d), s. 13 ff.

44Prop. 1986/87:99, s. 14 ff, 24 ff. Citat s. 16.

45Styrningsformer diskuteras genomgående i propositionen, se dock särskilt prop. 1986/87:99, s. 9ff, 16ff, 28ff och 34ff.

46KU 1986/87:29, s. 49 (gemensam reservation m, fp och c).

47 Prop. 1986/87:99, s. 27 ff, prot. 1986/87:122(d), s. 29, 32.

110

Centern hävdade att informella kontakter borde undvikas ”även om det kan	Fel! Okänt namn
innebära att departementschefer känner sig frustrerade av att deras maktbe-	på
fogenheter är kringskurna vad gäller förvaltningsbeslut i enskilda fall”.48	dokumentegenskap
Den socialdemokratiska regeringens ambition var att minska detaljstyr-	.:Fel! Okänt namn
ningen av förvaltningen till förmån för långsiktig, planerande styrning.49 En	på
arbetsfördelning där beslutsmakt delegerades kunde kompletteras av lämp-	dokumentegenskap
liga vägval i andra styrningsfrågor. Myndigheternas ledningsmodell blev	.Fel! Okänt namn
därmed av stort intresse. Kopplingen mellan ledningsmodeller och ramlag-	på
stiftning var explicit, denna typ av styrning var både nödvändig och önskvärd	dokumentegenskap
men lämnade myndigheterna med reell normgivningsmakt. Som ett komple-	.
ment till den direkta styrningen skulle myndigheterna därför förses med	Underbilaga 2
beslutande lekmannastyrelser. Dessa skulle bestå av folkvalda från olika
nivåer då dessa ansågs tillföra ”områdeskunskap” och ”allmänt medborger-
ligt omdöme”. På så sätt kunde myndigheternas professionella kunskap
kompletteras.50
Det är inte helt uppenbart hur synen på lekmännens bidrag ska förstås, i
klarspråk hur ”politiskt” det ska tolkas. I en diskussion om att styrelserna inte
borde ha något inflytande över myndigheternas remissvar varnade regeringen
för att politiska och andra intressen kunde inverka negativt på förvaltningens
sakliga bedömningar. Vad gäller de områden där styrelserna skulle ha beslu-
tanderätt (föreskrifter riktade till allmänheten, kommuner, landsting, företag
och enskilda samt beslut om anslagsframställningar och verksamhetsberättel-
ser) uttrycktes ingen oro över politisering eller särintressenas genomslag.51
Den kunskap och det omdöme som lekmännen skulle bidra med, och varför
detta, får vi förmoda, skulle vara oproblematiskt i förhållande till de övriga
demokratiska beslutsnivåerna, utvecklades inte i propositionen. Regeringen
preciserade sig dock vad gäller de folkvaldas närvaro i styrelserna såtillvida
att dessa inte skulle vara parlamentariskt sammansatta, och alltså inte ”poli-
tiska” i den meningen. Argumentet var här att oppositionella ledamöter då
kunde bli ett problem för regeringens styrning. I detta sammanhang definie-
rades vidare ett av inslagen i ”svensk förvaltningstradition” som ”bred folk-
lig förankring”.52
En parlamentarisk modell förespråkades dock av vänsterpartiet kommunis-
terna, som vidare tog kraftigt avstånd från propositionens förslag om korpo-
rativ intressebalansering i styrelser på vissa områden.53 Kompletterande
styrning genom lekmannastyrelser godkändes inte av moderaterna eller folk-
partiet, som istället föredrog en ensamt beslutande och ansvarig chef. Det är
tacksamt att kontrastera socialdemokraternas argumentation om ledningsmo-

–––––––––––––––––––––––––––––––

48KU 1986/87:29, s. 48f, mot. 1986/87: K 113(c), 115 (m). Citatet är från mot. 1986/87: K 113, s. 1.

49Prop. 1986/87:99, s. 33.

50Prop. 1986/87:99, s. 82 ff, citat s. 88.

51Prop. 1986/87:99, s. 82 ff.

52Prop. 1986/87:99, s. 21.

53 Mot. 1986/87:K112, KU 1986/87:29, s. 55, prot. 1986/87:122(d), s. 13 ff.

111

deller med moderaternas. Beslutande styrelser var enligt moderaterna olämp-	Fel! Okänt namn
liga just på grund av att myndigheterna ibland fattade beslut av politisk art,	på
och just för att beslut om anslagsframställningar var av stor vikt. Huvudar-	dokumentegenskap
gumentet var klara ansvarsförhållanden, vilka bäst kunde åstadkommas	.:Fel! Okänt namn
genom att man valde enrådighetsmodellen.54 Centerpartiet var något vagt vad	på
gällde myndighetsledningarna, och uttryckte kritik mot regeringens förslag	dokumentegenskap
som ansågs outvecklat.55	.Fel! Okänt namn
Den förvaltningspolitiska debatten kring riksdagsbeslutet 1987 är i sam-	på
manhanget relativt utförlig vad gäller de principiella ställningstaganden som	dokumentegenskap
debattörerna framför som sina huvudsakliga argument. Socialdemokraterna, i	.
regeringsställning, stod för de mest omfattande inläggen. Kritik riktades från	Underbilaga 2
övriga riksdagspartier mot regeringens resonemang, mot vad som uppfatta-
des som en vaghet, eller glidning, mellan en ökad politisk styrning och en
bevarad självständighet för myndigheterna. Socialdemokraterna ville dock
skilja mellan att styra mer, och tydligare, vad gäller verksamheternas mål och
mindre vad gäller medlen för utförandet. Distinktionen bemöttes dock med
skepsis, tydligast hos de borgerliga partierna. Framför allt moderaterna och
centern betonade skillnaden mellan politiska beslut och implementering, och
drog därav slutsatsen att den politiska styrningen borde vara precis (ej i form
av ramlagar) och formell, vilket möjliggjorde självständiga myndigheter som
ägnade sig åt i huvudsak implementering. Att beslutskompetens av politisk
art delegerades till myndigheterna kunde inte enligt de borgerliga partierna
motivera att den demokratiska kontrollen av detta beslutsfattande skedde
genom lekmannastyrelser med beslutskompetens. Socialdemokraterna och
vänsterpartiet kommunisterna intog den motsatta ståndpunkten. I denna
diskussion framträdde tydligt hur debattörerna kopplade samman frågan om
arbetsfördelning med synen på olika styrningsinstrument.
Frågan om regeringens styrningsutrymme och om informella kontakter
som styrning eller information illustrerar två huvudpositioner i frågan om
vad den svenska förvaltningsmodellen kan rymma. Tydligast opponerade sig
här centerpartiet och moderaterna mot vad som uppfattades som en omtolk-
ning av relationen mellan regeringen och myndigheterna.

De borgerliga regeringsåren på 1990-talet

I regeringsställning var de borgerliga partiernas retoriska anslag annorlunda än i debatten 1987. I den förvaltningspolitiska propositionen 1994 valde den borgerliga regeringen att utgå från regeringens situation istället för betoning- en av en svensk förvaltningstradition med självständiga ämbetsverk och en klar arbetsfördelning eller ”boskillnad” mellan politik och förvaltning. Denna förändring bör, med tanke på den typ av material som här analyserats, be- traktas som en gradskillnad snarare än som belägg för att de borgerliga parti-

–––––––––––––––––––––––––––––––

54KU 1986/87:29, s. 52ff, mot. 1986/87: K 111 (fp), 115 (m).

55Mot. 1986/87: K 113 (c). Bertil Fiskesjö (c) menade att hantera propositionen var som att ”boxas med en amöba – det är svårt att träffa och om man träffar så känner

man inte riktigt av det.” Se prot. 1986/87:122(d), s. 10.

112

erna skulle ha bytt ståndpunkt. Diskussionen om regeringens möjligheter att	Fel! Okänt namn
styra och de behov nya förutsättningar skapat illustrerar detta. Vad gäller det	på
förstnämnda är det intressant att notera att regeringen tog fasta på RF 1:6, det	dokumentegenskap
vill säga att regeringen ska styra riket, ansvarig inför riksdagen, och RF	.:Fel! Okänt namn
11:6 – att myndigheterna lyder under regeringen. I debatten 1987 hade man	på
istället framhållit RF 11:7 om självständighet i myndighetsutövning och	dokumentegenskap
explicit och utförligt förordat de formella styrningsformerna framför de så	.Fel! Okänt namn
kallade informella kontakterna. Denna argumentation hade nu fallit bort.	på
Man konstaterade istället kort att regeringen ”inom ramen för regeringsfor-	dokumentegenskap
men och riksdagens beslut har...att bedöma hur och i vilken utsträckning den	.
vill styra förvaltningen.”56 I regeringsställning valde de borgerliga partierna	Underbilaga 2
alltså att betona en annan del av det konstitutionella ramverk som har rele-
vans för relationen mellan regeringen och myndigheterna än vad de gjorde
1987. Konstitutionsutskottet nämnde dock RF 11:7 i sin diskussion om rege-
ringens styrning och myndigheternas självständighet.57
Vad regeringen efterlyste var en starkare, tydligare och mer direkt styrning
av myndigheterna än vad som vid denna tidpunkt förekom. Argumenten för
detta hämtades ur en verklighetsbeskrivning där regeringens behov av flexi-
bilitet och anpassning var huvudteman. Mål- och resultatstyrning, en fortsatt
delegering av ansvar för ekonomi, inre organisation och rekrytering samt de
krav Europaintegrationen ställde på styrning och samordning var de huvud-
sakliga omständigheter som regeringen anförde som argument för en ökad
styrning av förvaltningen. Här finns flera likheter med den socialdemokra-
tiska linjen i debatten 1987. Ett slags ”styra mer och styra mindre-
resonemang” fördes i diskussionen om fortsatt delegering kombinerad med
tydligare styrningssignaler.58
Socialdemokraternas argumentation hade sedan 1987 förändrats på samma
punkt som de borgerligas, det vill säga vad gällde frågan om regeringens
styrningsutrymme. I opposition fokuserade nu socialdemokraterna en svensk
förvaltningstradition av självständiga myndigheter och frånvaro av ”minis-
terstyrning”. Man tolkade regeringens förslag som en strävan mot ökad mi-
nisterstyre, och skrivningen om regeringens behov av att styra ”strategiskt,
samordnat och effektivt och utan omväg eller fördröjande förhållanden” (det
vill säga direkt, förf. anm.) som ett bevis för detta.59
I debatten kopplades frågan om regeringens styrningsbehov explicit till va-
let av ledningsmodell.60 Regeringen förordade här enrådiga verkschefer som
huvudalternativ.

–––––––––––––––––––––––––––––––

56Prop. 1993/94:185, citat s. 9. Som underlag för propositionen fungerade Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformers betänkande ”Effektivare ledning i statliga myndigheter”, SOU 1993:58.

57KU 1993/94:42.

58Prop. 1993/94:185.

59Mot. 1993/94:K64, citat s. 1.

60Ledningsfrågan var föremål för debatt och reformering också två år tidigare, 1992. Debatten kretsade i huvudsak kring huruvida SAF:s avhopp från verksstyrelserna kunde motivera att det korporativa inslaget i dessa styrelser helt avskaffades, och var

inte särskilt principiellt inriktad. Av utrymmesskäl diskuteras den därför inte här. För

113

Mot bakgrund av vad vi hittills sagt anser vi att möjligheterna för rege- ringen att i en tid av ofta snabba och stora förändringar styra myndighet- erna strategiskt, samordnat och effektivt är störst om de utgör enrådig- hetsverk. Regeringen kan då – inom ramen för de konstitutionella regler som gäller – utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret och bl.a. klargöra de politiska prioriteringarna. (Prop. 1993/94:185, s. 9 f)

Delegeringen av ansvar för inre organisationsfrågor till myndigheterna med- förde enligt regeringen att myndighetschefens ställning stärktes. Det var därför angeläget att regeringen ”relativt snabbt” skulle kunna byta ut en ledning som ”inte fungerade tillfredsställande”.61 Här gav regeringen uttryck för idén att en förändrad arbetsfördelning medförde förändrade maktförhål- landen och därmed borde kompletteras med lämpliga styrningsmöjligheter för regeringen.

Regeringen skulle ha utrymme att välja även andra ledningsmodeller. Ex- pert- och lekmannamedverkan skulle dock främst tillföras myndigheterna i rådgivande organ. Vad gäller behovet av medborgerlig insyn hade Kommit- tén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer hävdat att denna garante- rades av en mängd kontrollmöjligheter (offentlighetsprincipen, riksdagens kontrollorgan med mera) och att några insynsorgan i förvaltningen därmed inte var nödvändiga.62 Här intog dock regeringen en annan ståndpunkt, att av regeringen tillsatta lekmannaorgan skulle ges granskande uppgifter. Lek- mannamedverkan definierades av den borgerliga regeringen intressant nog som ett av den svenska förvaltningsmodellens karaktärsdrag, och därmed som något man inte kunde ändra utan vidare.63

Samma idé var ett av socialdemokraternas huvudargument för att lekman- nastyrelser skulle vara den dominerande ledningsformen i förvaltningen eftersom de medförde både sakkunskap och medborgerligt omdöme och bidrog till den medborgerliga insyn som gjorde det svenska förvaltningssy- stemet unikt. Det delade ansvaret med verkschefer borde i enlighet med regeringens förslag upphöra och styrelserna göras totalt ansvariga. Endast i ”smärre myndigheter” som sysslade med ”rutinärenden” kunde regeringens förslag om enrådiga chefer och insynsorgan tolereras. På vissa områden var lekmannastyrelser ett ”absolut krav”: myndigheter vars verksamhet innebar ingripanden i den medborgerliga friheten och medborgarnas ekonomi, myn- digheter i affärsliknande förhållanden, med stort ansvar eller som givits stor självständighet, till exempel på kultur- och forskningsområdet.64 Vi ser här ett tydligt exempel på hur olika varianter av arbetsfördelning mellan rege-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

en analys av 1992 års verksledningsdebatt se istället Wockelberg 1996. Se vidare prop. 1991/92:123, 1991/92:KU36 samt prot. 1991/92:123(d), s. 112 ff.

61Prop. 1993/94:185, s. 22.

62SOU 1993:58, s. 47ff.

63Prop. 1993/94:185, s. 12.

64Mot. 1993/94: K 64, citat s. 2, KU 1993/94: 42, s. 11 f samt prot. 1993/94:115, s.

127 ff.

114

ringen och förvaltningsmyndigheterna kopplades till idéer om lämpliga led-	Fel! Okänt namn
ningsmodeller.	på
Vänsterpartiet föredrog status quo vad gällde ledningsformen, det vill säga	dokumentegenskap
delat ansvar mellan chef och lekmannastyrelse. Ledningsfunktionen kunde	.:Fel! Okänt namn
dock göras tydligare. Styrelserna ansågs kunna bidra med kompetens, erfa-	på
renhet och vad som närmast måste tolkas som representativitet: man menade	dokumentegenskap
att ”styrelserna speglar ofta olika delar av samhället”, vilket ansågs under-	.Fel! Okänt namn
lätta ”överblick och förankring”. Enrådiga chefer innebar en ökad risk för	på
”muntliga beslut”, vilka försvårade allmänhetens insyn och kontroll. Vilka	dokumentegenskap
som skulle komma att tala med varandra är oklart, vi vet inte om det är be-	.
slutsfattandet internt i myndigheten eller informella muntliga kontakter mel-	Underbilaga 2
lan departement och myndigheter som avses. Klart är dock att vänsterpartiet
ansåg att enrådighetsmodellen lade alldeles för stor makt i en enda hand,
verkschefens.65 Också ny demokrati gav sig in i debatten och markerade
kraftfullt mot idén om att riksdagsledamöter skulle kunna ta plats i lekman-
nastyrelserna. Detta ansågs hota riksdagens oväld. Ny demokrati ville pro-
fessionalisera styrelserna och införa näringslivets styrelseideal i den offent-
liga förvaltningen.66
Om vår analys av den förvaltningspolitiska debatten under perioden efter
grundlagsreformen stannade här, skulle vi förmodligen dra slutsatsen att
partier i regeringsställning tenderar att betona regeringens styrningsutrymme
och behovet av flexibla och snabba lösningar, medan oppositionspartier
resonerar med utgångspunkt i ämbetsverkens självständighet. Vi har dock
möjligheten att observera ett regeringsskifte till och fler förvaltningspolitiska
beslut som är jämförbara med de tidigare. Socialdemokraterna regerar åter,
de borgerliga partierna är åter i opposition. Det visar sig dock att tendensen
att byta utgångspunkt när man byter parlamentarisk position inte är lika
tydlig i detta fall. Den socialdemokratiska regeringen hade i debatten 1995
mer gemensamt med moderaterna och folkpartiet än med den politiska väns-
tern, sina egna partikamrater inkluderade, och centern.

Debatten om den socialdemokratiska propositionen 1995

Åter vid makten tog den socialdemokratiska regeringen ännu ett initiativ i verksledningsfrågan. Man förordade nu full flexibilitet för regeringen att välja ledningsmodell. Den socialdemokratiska regeringen tog sin utgångs- punkt i regeringens styrningsbehov, och denna del av argumentationen är snarlik den borgerliga regeringens 1994. Skillnaderna ligger i markeringen att enrådighetsmodellen inte skulle utgöra huvudalternativet, att delat ansvar mellan chef och styrelse kunde förekomma samt en positiv värdering av intresserepresentanternas eventuella återinträde i verksstyrelserna. Modera- terna och folkpartisterna reserverade sig i Konstitutionsutskottet på den sistnämnda punkten, men ställde sig i övrigt bakom propositionen. Varken

–––––––––––––––––––––––––––––––

65Mot. 1993/94:K65, s. 1, KU 1993/94:42, s.13 samt prot. 1993/94:115, s. 128.

66 Mot. 1993/93:K315 och 1993/94:K506.

115

den socialdemokratiska regeringen, moderaterna eller folkpartiet tog sin utgångspunkt i, eller ens nämnde, styrningsbehovets potentiella koppling till

frågan om ämbetsverkens självständighet.67

De övriga ledamöterna i Konstitutionsutskottet, inklusive socialdemokra- terna, var dock missnöjda med regeringens förslag. Större flexibilitet för regeringen var ett steg på vägen, men inte tillräckligt. Socialdemokraterna, vänsterpartiet, miljöpartiet och centern förordade den reservation socialde- mokraterna avgivit i Konstitutionsutskottet 1994 framför den nu aktuella propositionen. Man tog därmed ställning för en betoning på lekmannastyrel- ser i ledningsfrågan, men också för det principiella resonemang om relation- en mellan regeringen och myndigheterna som där fördes, och beskrivningen av vad den svenska förvaltningsmodellen innebar.68

De yttranden som kom till Konstitutionsutskottet från andra utskott inne- höll en omfattande och varierad samling ståndpunkter och argument. Partier- na resonerade delvis olika i olika utskott. Utskotten uttalade sig i vissa fall generellt om propositionen, men oftare om den modell som föreslogs för myndigheter inom deras eget sakområde.69

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

1998 års förvaltningspolitiska proposition

I den debatt som fördes om den socialdemokratiska regeringens proposition 1998 hade inslagen av explicit betoning av ämbetsverkens självständighet försvunnit. Snarare är det samlade intrycket att alla debattörer tog sin ut- gångspunkt i behovet av styrning. I flera inlägg påpekades dock att denna inte bara borde komma uppifrån, från regeringen, utan också nedifrån, direkt från medborgarna. I ett inlägg diskuterades dock frågan om ämbetsverkens självständighet, då i syfte att avskaffa densamma.

Den socialdemokratiska regeringens lägesbeskrivning liknade den i 1995 års proposition. Uppräkningen av de krav på, eller mål för, förvaltningen som regeringen ansåg viktiga var lång, men de konkreta förslagen få, vilket föredragande själv medgav.70 Statsförvaltningen skulle enligt regeringen vara rättssäker, demokratisk, effektiv, tillgänglig, tillmötesgående och åtnjuta förtroende hos medborgarna. Den skulle också vara ”framgångsrik och re- spekterad” i det internationella samarbetet. Näringslivet nämndes som en

–––––––––––––––––––––––––––––––

67I kammardebatten konstaterade visserligen Birger Hagård (m) att de grundläggande bestämmelserna i ledningsfrågan finns i grundlagen, i RF 11:6 och 11:7. Han avstod dock helt från att gå närmare in på 11:7, men påpekade att den föregående paragrafen föreskriver att myndigheterna lyder under regeringen. Förvaltningsmyndigheterna var i själva verket att betrakta som ”regeringens förlängda arm”, frågan var hur regeringen skulle kunna utöva tillräcklig styrning av dem. Se prot, 1995/96:28(d), s. 9 ff, prop. 1994/95:150, bil. 7:3 samt 1995/96: KU1.

681995/96:KU1 och prot. 1995/96:28(d), s. 11 ff. Centerns positionsbyte i verksled- ningsfrågan förvånade enligt egen utsago Birger Hagård (m), se prot. 1995/96:28(d), s. 11. Man kan dock med tanke på centerns något vaga ståndpunkt 1987 fundera närmare över när centern ändrade inställning – efter regeringsåren, eller under?

691995/96:KU1, bilaga. För en analys av utskottens ståndpunkter se Wockelberg 1996, s. 53 ff.

70 Prop. 1997/98:136, s. 8, 11 f.

116

särskild grupp, vid sidan av medborgarna, som förvaltningen skulle ta ansvar	Fel! Okänt namn
för.71 Att på detta sätt definiera målgrupper, utöver ”folket”, är tämligen	på
ovanligt i dessa sammanhang. Regeringen hävdade vidare värdet av att för-	dokumentegenskap
valtningen tog tillvara särskilda kunskaper, etniskt, kulturellt och möjligen	.:Fel! Okänt namn
även genus-betingade sådana. Detta skulle lämpligen ske i rekryteringen av	på
tjänstemän och sågs som en effektivitets- och demokratifråga.72	dokumentegenskap
Diskussionen om målen/kraven och de värden man här ville uppnå var	.Fel! Okänt namn
tämligen vag och oproblematiserad. Inget sades till exempel om vad etnisk	på
och kulturell mångfald är, eller om hur dessa dimensioner skulle beaktas i	dokumentegenskap
relation till andra värden. Målet att ta tillvara kunskap hos både män och	.
kvinnor utvecklades inte heller närmare.73 I propositionen diskuterades dock	Underbilaga 2
att värden som demokrati, rättssäkerhet och effektivitet kan komma i konflikt
med varandra, men att de samtidigt understödjer varandra. Denna intressanta
tråd utvecklades dock inte närmare.74
Propositionen innehöll ingen explicit omformulering av myndigheternas
självständighet eller lydnadsförhållande gentemot regeringen. Regeringsfor-
mens stadganden om att myndigheterna lyder under regeringen, principen
om lagstyre och offentlighetsprincipen nämndes, men den diskussion om RF
11:7 och regeringens styrningsutrymme som Förvaltningsutredningen initie-
rat lyste med sin frånvaro.75 EU-medlemskapet återkom som ett exempel på
behovet att styra och samordna, och man hävdade att delegeringen till myn-
digheterna krävde att de politiska intentionerna klargjordes på olika sätt.
Dessa faktorer kopplades dock inte till någon principiell diskussion om relat-
ionen mellan regeringen och förvaltningen på det sätt som varit centralt i
debatten 1987.
För att realisera den omfattande målkatalogen presenterade regeringen ett
handlingsprogram på tre områden, ”kvalitet, kompetens och etik”; ”styrning
och ledning” samt ”informationsförsörjning”. Kvalitets-, kompetens- och
etikarbetet krävde enligt regeringen inga nya regelverk, men en ny myndig-
het för samordning och dylikt borde inrättas. Vad gällde styrnings- och led-
ningsfrågorna stod idén om flexibilitet från 1995 i huvudsak fast. Resultats-
tyrningen borde utvecklas. Man betonade här att denna styrningsform gav
myndigheterna stor frihet och att riksdag och regering därför måste ges möj-
lighet att hålla sig informerade om verksamheten. Man ansåg vidare, tyvärr
utan att närmare precisera sig, att resultatstyrning var ”väl lämpad för den
svenska förvaltningsmodellen och för att uppfylla kraven på effektivitet”.
Styrningsdiskussionen relaterades också till frågan om myndigheternas led-

–––––––––––––––––––––––––––––––

71Prop. 1997/98:136, s. 1.

72Prop. 1997/98:136, s. 19 ff.

73Det vore rimligt att i dessa sammanhang precisera rekryteringsprinciperna och de målsättningar som avses i förhållande till till exempel RF 11:9, ”Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”. Uttrycket ”såsom” utgör här en indikation på att ”sakliga grunder” kan innebära annat än vad som exemplifieras.

74Prop. 1997/98:136, s. 14.

75 Prop. 1997/98:136, s. 13f, citat s. 14.

117

ning. ”Mål- och resultatdialogen” med myndighetscheferna ansågs vara ett	Fel! Okänt namn
viktigt instrument för regeringen att klargöra och precisera myndigheternas	på
verksamhet.76 På samma sätt som i tidigare debatter gjordes därmed en kopp-	dokumentegenskap
ling mellan arbetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna å ena	.:Fel! Okänt namn
sidan och styrningsfrågor å den andra.	på
Propositionen fick ett positivt omdöme av de övriga riksdagspartierna.77	dokumentegenskap
Ett tydligare medborgarperspektiv efterlystes dock på bred front. Här var	.Fel! Okänt namn
idén att förvaltningen skulle uppmuntra och ta tillvara medborgarnas klago-	på
mål och erfarenheter.78 Styrningen skulle med andra ord också komma nedi-	dokumentegenskap
från och inte bara uppifrån, via de folkvalda. Vi anar här ett genomslag av	.
idéer om deliberativ demokrati och brukarmedverkan. I diskussionen pro-	Underbilaga 2
blematiserades dock ej denna typ av styrsignaler eller influenser i förhållande
till de politiska institutionernas mandat och legitimitet, det vill säga de de-
mokratiska eller rättviserelaterade problem som är potentiella i denna typ av
direktstyrda modeller. I några inlägg markerades särskilt vikten av offentlig-
het och insyn. Folkpartiet ville se ett tillägg om offentlighetsprincipen och
meddelarfriheten i diskussionen om kvalitet, kompetens och statstjänsteman-
narollen. I en gemensam motion från folkpartiet, moderaterna, centern, väns-
terpartiet, miljöpartiet och kristdemokraterna ansåg man att regeringen borde
utveckla sin syn på förvaltningsetiken.79
Vänsterpartiet, centern och några socialdemokrater upprepade också sin
kritik mot det flexibla valet av ledningsmodell.80 Vänsterpartiet uttalade
vidare en mer skeptisk syn på resultatstyrningen än övriga partier. Utan
tydliga politiska mål uppstod ett demokratiskt problem. Partiet intog en
uttalat negativ hållning gentemot de effekter EU-medlemskapet haft på makt-
fördelningen mellan politik och förvaltning. Det ökade inflytande för tjäns-
temännen som EU-medlemskapet medförde måste enligt vänsterpartiet anses
problematiskt.81
Bland inläggen fanns några få direkta referenser till ”den svenska förvalt-
ningsmodellen”. I en socialdemokratisk motion ansåg man att det svenska

–––––––––––––––––––––––––––––––

76Prop. 1997/98:136, s. 17 ff, 42 ff (citat s. 43) Propositionen bygger i stora delar på Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande, SOU 1997:57. Den socialde- mokratiska regeringen har under år 2000 knutit an till propositionen från 1998 i ett

”handlingsprogram”. Målkatalogen överensstämmer nästan helt med propositionens.

Ytterligare krav på förvaltningen har dock tillkommit, som ”ekologiskt hållbar ut- veckling” och ”integration”. Den del av programmet som redovisar vilka åtgärder regeringen vidtagit och planerar att vidta formuleras mycket översiktligt. Många åtgärder kretsar kring uppföljning och utvärdering och signalerar att regeringen inte tagit ställning på en konkret nivå. Se En förvaltning i demokratins tjänst – ett hand- lingsprogram, 2000.

771997/98:KU31, prot. 1997/98:118(d), s. 106 ff, mot. 1997/98:K34 (m), 39 (v) och

73(c).

78Mot. 1997/98:K35 (fp), 39 (v) och 42 (c). KU instämde i motionärernas syn på att medborgarnas medverkan var viktig i utvärderingsarbetet i den offentliga verksamhet- en, se 1997/98:KU31, s. 42.

79Mot. 1997/98:K35 (fp) och 36 (fp, m, c, v, mp, kd).

80Mot. 1997/98: K 37(c), 39 (v) och 40 (s). Se också 1997/98:KU31, s. 53 (gemensam reservation c och v).

81 Mot. 1997/98:K39 (v).

118

förvaltningssystemet var unikt i världen på grund av medborgarnas möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet. Insynen garanterades genom offent- lighetsprincipen och lekmannastyrelserna.82 En centerpartist föreslog, något överraskande med tanke på den tystnad om frågan som rådde i debatten, att modellen med självständiga ämbetsverk skulle skrotas:

Ministerstyre är inte tillåtet enligt grundlagen. Denna unika form för statsförvaltning fick vi med Axel Oxenstierna på 1600-talet. Det finns an- ledning att ifrågasätta om den fungerar väl, ur demokratisk och praktisk synpunkt idag. Enligt min mening är nu tiden mogen att avskaffa de självständiga statliga verken. Folket ska veta att en minister ytterst är ansvarig för hur statstjänstemännen verkställer de folkvaldas beslut. Är man inte nöjd med hur en myndighet arbetar skulle man kunna rösta för en ny regering i kommande allmänna val. (Motion 1997/98:K42, s. 3.)

Motionären tog fasta på regeringens skrivningar om behovet av styrning och samordning i och med EU-medlemskapet, och att myndigheterna borde företräda Sverige i EU-arbetet.83 Detta i sammanhanget mycket drastiska och avvikande förslag kommenterades ytterst kortfattat av Konstitutionsutskottet, som inte såg någon anledning att frångå den rådande ordningen.84 I övrigt kommenterades inte förslaget i debatten.

Idén om en svensk förvaltningsmodell – slutsatser

När ”den svenska förvaltningsmodellen” uttryckligen diskuteras är det defi- nitionsmässigt främst den så kallade dualismen som avses, det vill säga idén om en tydlig delning av exekutivmakten, mellan regering och självständiga ämbetsverk. I början av 1900-talet var argumentet för en sådan uppdelning baserat på idén om arbetsfördelning, om att politiskt beslutsfattande och implementering var distinkt åtskilda och att detta var något gott. Rättssäker- het är ett centralt värde i denna debatt. En precisering av ämbetsverkens självständighet är de diskussioner som rör styrningens avsändare, regeringen som kollektiv eller enskilda statsråd. Till definitionen av den svenska för- valtningsmodellen kan vi därför lägga frånvaro av ministerstyre.

I den moderna debatten formuleras den svenska förvaltningsmodellen som en konstruktion där ämbetsverken är både självständiga och underkastade regeringsmakten. Modellen ges också fler karaktärsdrag, där möjligheterna till medborgerlig insyn särskilt framhålls. Idén om en arbetsfördelning mel- lan politik och förvaltning finns också närvarande i den moderna debatten, men utmanas av vad som upplevs som nödvändig delegering av beslutskom- petens och en uppfattning om att förvaltningen kan komma att fatta beslut som är politiska till sin natur. Debattörerna ger dock sällan uttryck för pre- cisa uppfattningar om vilka arbetsuppgifter som är att betrakta som ”poli-

–––––––––––––––––––––––––––––––

82Mot. 1997/98:K40 (s).

83Mot. 1997/98:K42 (c).

841997/98:KU36, s. 18.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

119

tiska” respektive ”implementerande”. Helt klart är dock att vi kan skönja en	Fel! Okänt namn
tilltagande enighet om att nya styrningsformer och förändrade förutsättningar	på
(till exempel EU-medlemskapet) delvis ändrat arbetsfördelningen mellan	dokumentegenskap
regeringen och förvaltningen. Detta bör enligt flertalet debattdeltagare få	.:Fel! Okänt namn
konsekvenser för hur förvaltningen styrs och kontrolleras, men anses inte	på
utgöra grund för en omformulering av den svenska förvaltningsmodellen.	dokumentegenskap
Tvärtom beskrivs den svenska förvaltningsmodellen som särskilt lämpad att	.Fel! Okänt namn
möta de krav vår samtid ställer.	på
Det råder alltså en bred enighet om att ”den svenska förvaltningsmodellen”	dokumentegenskap
är något unikt och gott som bör bevaras. Förslag som mer eller mindre uttalat	.
syftar till att avskaffa ämbetsverkens självständighet och att införa minister-	Underbilaga 2
styre vinner inget gehör utan ignoreras i stor utsträckning av övriga debattö-
rer. Enigheten om modellens förtjänster vad gäller dessa aspekter står sig
över tid, men gäller dock inte alltid vad som är förenligt med modellen, det
vill säga hur stort styrningsutrymme regeringen har eller vilka styrningsfor-
mer som kan användas utan att modellen kollapsar. Här visar analysen att
debattörerna gör olika bedömningar sinsemellan och i vissa fall även för
egen del vid olika tidpunkter.
Innehållsmässigt är debatterna snarlika under de undersökta perioderna.
Vilken typ av kontakter som bör tillåtas mellan departement och verk är en
återkommande fråga. En tvistefråga i detta sammanhang är vad som överhu-
vudtaget är att betrakta som styrning, och därmed potentiellt problematiskt i
förhållande till ämbetsverkens självständighet och förbudet mot ministersty-
relse. Andra återkommande frågor är vilken roll förvaltningen ska spela i
förhållande till regeringsmakten och medborgarna. Här blir förvaltningens
tjänstemän av intresse för debattörerna. Diskussioner om utbildning, etik och
representativitet förs under båda tidsperioderna. De argument som anförs för
olika ståndpunkter är också likartade under båda perioderna. Rättssäkerhet,
effektivitet och handlingskraft, samt idéer om representativitet i direkt för-
hållande till medborgarna eller i form av den politiska viljans genomslag,
utgör de huvudsakliga motiveringarna. Dessa värden preciseras dock inte i
någon högre utsträckning och ställs endast i undantagsfall mot varandra.
Likheterna mellan de båda perioderna är alltså slående. Problemen fram-
står som tidlösa, och sättet att diskutera dem på likaså. En viktig slutsats efter
den historiska jämförelsen är att den modell eller tradition som våra samtida
parlamentariker ofta refererar till är ett svårfångat och ständigt ifrågasatt
fenomen. Det finns olika uppfattningar om hur idén om en handlingskraftig
regering som kräver ett stort och flexibelt styrningsutrymme ska kombineras
med dual arbetsfördelning, självständiga ämbetsverk och frånvaron av minis-
terstyre.
Analysen av den moderna debatten inleddes med Förvaltningsutredningens
försök till omtolkning av den svenska förvaltningsmodellens innehåll och
betydelse för regeringens styrningsutrymme. Till en början mötte detta per-
spektiv motstånd, först från moderaterna och centern och sedan från social-
demokraterna i oppositionsställning. Detta motstånd lyfte i båda fallen fram
ämbetsverkens självständighet som den mest centrala aspekten av den
svenska förvaltningsmodellen, protesterna riktades mot betoningen av rege-
ringens styrningsbehov. Det är rimligt att tolka motståndet som intressebase-	120

rat snarare än ideologiskt motiverat eftersom partierna bytte perspektiv och	Fel! Okänt namn
retoriskt anslag när de bytte parlamentarisk position. En intressant hypotes	på
genereras i och med detta, den att regeringspartier är mer intresserade av att	dokumentegenskap
direkt och kraftfullt kunna styra förvaltningen, medan oppositionspartier vill	.:Fel! Okänt namn
skydda förvaltningen och därmed bygga in ett konserverande moment.	på
Den tydliga uppdelningen i regerings- respektive oppositionslinjer i debat-	dokumentegenskap
ten grumlas dock något under senare år. Hur vi ur ett strategiskt perspektiv	.Fel! Okänt namn
ska förstå den parlamentariska förvirring som rådde 1995 är oklart. Vad	på
gäller 1998 års debatt bör vi också fundera närmare över den uppenbara	dokumentegenskap
enighet som råder kring de förvaltningspolitiska frågorna. Det perspektiv	.
som Förvaltningsutredningen lanserade 1983 verkar nu ha slagit igenom på	Underbilaga 2
bred front, behovet av att kunna styra är utgångspunkten för samtliga debat-
törer. Ingen problematiserar styrningsbehovet i relation till de självständiga
ämbetsverken på det sätt som till exempel var tydligt i debatten 1987. Vi kan
tolka materialet som att debattörerna anser att den svenska förvaltningsmo-
dellen klarar varje utmaning som samtiden bjuder. De krav på direkt styrning
och samordning som till exempel EU-samarbetet ställer definieras inte som
problematiskt för självständigheten. Vad gäller mål- och resultatstyrningen
hävdar man explicit att den svenska förvaltningsmodellen är särskilt lämpad
för denna typ av styrning.
En möjlig förklaring till den breda enighet som debattörerna visar är att
den målkatalog de diskuterar är tillräckligt omfattande och tillräckligt vagt
formulerad för att passa alla. Ingen riskerar därmed att binda sig vid några
precisa uppfattningar av hur mycket förvaltningen ska styras, eller hur. I en
parlamentarisk situation där alla bedömer sina möjligheter att inneha eller
direkt påverka regeringsmakten som relativt goda, är kanske ett stort mått av
flexibilitet ett attraktivt alternativ till precisa regleringar grundade i uttalade
principiella uppfattningar.
Det finns anledning att förhålla sig kritisk till den typ av målkatalog som i
dagsläget beskriver relationen mellan regeringen och myndigheterna, mellan
politik och förvaltning. Kritiken träffar både beskrivningen av arbetsfördel-
ningen mellan regeringen och myndigheterna och de idéer om lämpliga
styrningsinstrument och graden av styrning som förs fram. Avsaknaden av
problematisering och precision är uppenbar. Uppräkningen av krav och mål
ger oss ingen vägledning om innehållet i dessa eller hur man vill prioritera i
mål- och värdekonflikter. Denna typ av politiska måldokument är snarast att
likna vid ”önskelistor” än nyanserade försök att ta ställning i principiellt
viktiga frågor om styrelseskickets form och legitima grund.
Kritik kan också i stort riktas mot hur den i konstitutionella termer centrala
frågan om relationen mellan politik och förvaltning behandlas i den parla-
mentariska debatten. Den offentliga maktutövningens former diskuteras utan
önskvärd klarhet och precision, och utifrån vad vi kan misstänka vara ett
pragmatiskt snarare än principiellt perspektiv. Faran i att på detta sätt und-
vika att erkänna frågans dignitet och svårighetsgrad, ligger i att vad vi kan
kalla den konstitutionella beredskapen urholkas. Grundläggande spelregler
framstår möjligen som självklara eller till och med oviktiga i en stabil och
väl fungerande demokrati. Att vi överhuvudtaget har dem är dock för att vi
erkänner risken för att omständigheterna kan komma att förändras.	121

Del 2

Empiriska studier av relationen mellan departement och verk

Inledning

Intresset för att studera den svenska statsförvaltningen var länge svagt inom svensk statskunskap. Med undantag för Gunnar Heckschers undersökning Svensk statsförvaltning i arbete från 1952, började forskarna intressera sig för att empiriskt studera förvaltningen i större omfattning först i slutet av 1960-talet. En av orsakerna bakom det ökade intresset var bland annat den offentliga sektorns dramatiska tillväxt vid denna tid.85

Med begreppet ”den svenska förvaltningsmodellen” avses i allmänhet den dualistiska uppdelning som sägs råda mellan politiska och verkställande förvaltningsorgan. Enligt regeringsformen lyder visserligen ämbetsverken under regeringen (RF 11:6), men åtnjuter självständighet gentemot regering- en då de fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag (RF 11:7). Vidare har Sverige, till skillnad från de flesta andra länder86, inget så kallat ministerstyre eftersom ministern inte har möjlighet att gå in och styra i enskilda fall.87 Således står relationen mellan regeringen/departementen och ämbetsverken i centrum för modellen.

Den empiriska forskningen om den för den svenska förvaltningsmodellen centrala relationen mellan regering/departement och ämbetsverk behandlar huvudsakligen regeringens/departementens styrning av förvaltningen medan arbetsfördelningen mellan den politiska nivån och myndigheterna sällan berörs. Forskningen fokuserar på den svenska förvaltningsmodellen i en vid bemärkelse. Bengt Jacobsson hävdar till exempel att departementens styrning av ämbetsverken inte enbart påverkas av regeringsformen, utan även av en traditionell sedvanerätt i vilken ämbetsverken åtnjuter större självständighet än regeringsformen faktiskt ger uttryck för.88 Vidare anser till exempel Peter Ehn att regeringens möjligheter att styra förvaltningen i den svenska förvalt- ningsmodellen är beroende av att en värdemässig samsyn mellan politiker och tjänstemän råder och undersöker därför detta.89

–––––––––––––––––––––––––––––––

85Ehn 1998, s. 64

86Finland har en förvaltningsmodell som i flera avseenden liknar den svenska.

87Friberg konstaterar att det gjorts avsteg från principen under andra världskriget då fördelningen av befogenheter mellan regeringen (KM:t) och de större primärorganen (ämbetsverken) utvecklade sig till ett faktiskt ministerstyre inom både politiskt peri- fera och centrala frågor Graden av faktiskt ministerstyre växlade med rådande sakför- hållanden från departement till departement och förändrades under krisens gång. I samband med att krisläget förbättrades, sägs ministerstyret ha minskat. (Friberg 1973, s. 27 och s. 314)

88Jacobsson 1984, s. 15 f

89Ehn 1998, s. 11

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

122

Styrningsbegreppet

Ett återkommande tema för 1900-talets regeringar har varit hur man ska kunna styra och kontrollera statsförvaltningen utan att komma i konflikt med RF.90 Förvaltningsutredningen hävdade dock 1983 att regeringsformen i sig inte ger något starkt stöd för en sådan dualistisk syn på svensk statsförvalt- ning, och att ämbetsverkens faktiska självständighet är ett resultat av att statsmakterna underlåtit att utnyttja de möjligheter till styrning som rege- ringsformen faktiskt ger.91

I den empiriska forskning som diskuterar relationen mellan departement och ämbetsverk talas ofta om olika instrument som står till politikernas för- fogande för att styra förvaltningen. Bland dessa styrinstrument märks fram- för allt normgivningsmakten, finansmakten och utnämningsmakten. Konflik- ten mellan den hierarkiska förvaltningsmodellen där verken skall fungera som ett lojalt redskap för politiska intentioner och den dualistiska modellen där verken åtnjuter stor självständighet gentemot politikerna uppmärksam- mas. De problem som i första hand behandlas i litteraturen är i vilken mån regering och departement genom styrinstrumenten har möjlighet att styra förvaltningen och i vilken omfattning förvaltningen påverkar politikens utformning och utfall.

Detta avsnitt tar upp och går igenom existerande empirisk forskning som behandlar relationen mellan regeringen/departementen och ämbetsverken för att på så sätt undersöka hur pass väl de verkliga förhållandena överensstäm- mer med den traditionella föreställningen om uppdelningen mellan politiska och verkställande förvaltningsorgan.

Materialet utgörs i huvudsak av kvantitativa studier och fallstudier från slutet av 1960-talet och framåt. De kvantitativa studierna kan delas upp i två huvudriktningar. I den första typen ligger tonvikten på att kartlägga attityder hos statstjänstemän och politiker, som forskarna menar präglar samspelet mellan förvaltningen och den politiska nivån. Den andra typen av kvantita- tiva studier riktar istället in sig på aktörernas uppfattning av praktiska för- hållanden som till exempel rutiner och arbetsmetoder som på ett mer direkt sätt inverkar på relationen mellan departement och verk.

Detta avsnitt är i huvudsak upplagt tematiskt. Efter denna introduktion föl- jer en sammanställning och diskussion om empiriska studier som behandlar attityder och värderingar hos statstjänstemän och politiker. Därefter kommer forskningen om de tre centrala styrinstrumenten, normgivningsmakten, fi- nansmakten och utnämningsmakten och deras tillämpning och effekter att studeras, varpå en redogörelse för resultaten av Bengt Jacobssons centrala fallstudier som redovisas i boken Hur styrs förvaltningen? följer. Efter detta uppmärksammas undersökningar om det svenska EU-medlemskapets effek- ter på relationen mellan departement och verk. Avslutningsvis diskuteras några slutsatser angående den svenska förvaltningsmodellen grundade på genomgången av den empiriska forskningen.

–––––––––––––––––––––––––––––––

90RRV 1996:50, s. 60

91SOU 1983:39 s. 100, och Jacobsson 1984, s. 15

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

123

Politiska attityder och värderingar hos statstjänstemännen, inställningen till politisk styrning och synen på tjänstemannarollen

En värderingsmässig samsyn mellan politiker och tjänstemän sägs vara en förutsättning för ett fungerande samspel mellan politik och förvaltning. Stats- tjänstemännens och politikernas attityder till politik, förvaltning och tjänste- mannarollen påverkar dessa gruppers beteende och därmed ytterst förvalt- ningens funktionssätt.92

I Peter Ehns studie (publicerad 1998) jämförs data från 1990 med resulta- ten från tidigare studier utförda i början av 1970-talet93. I undersökningen framkommer att gränsen mellan departement och verk är betydelsefull för tjänstemännens syn på sin yrkesroll och därmed inställningen till politisk styrning.94 Tjänstemännen inom regeringskansliet (statssekreterare95 och departementsråd), som befinner sig nära politikerna i en starkt politiserad miljö, är mer politiskt orienterade än verkscheferna, som istället betonar den rättsliga eller marknadsorienterade rollsynen. Tjänstemannens position i systemet snarare än hans/hennes partipolitiska preferenser är enligt Ehn viktig för tjänstemannens rolluppfattning.

Riksdagspolitikernas syn på vilka egenskaper som utmärker tjänstemanna- rollen präglas däremot av ledamöternas ideologiska grundsyn. Socialistiska politiker tenderar att ha en politisk rollsyn medan borgerliga politiker betonar den rättsliga tjänstemannarollen.

Ehns undersökningsresultat visar också att riksdagspolitikernas uppfatt- ning av tjänstemannarollen i allmänhet tenderar att vara relativt oproblemati- serad. Ehn menar att politikerna verkar ha svårt att ge en konsistent bild av tjänstemannen; traditionella tjänstemannadygder som integritet, självständig- het och neutralitet framhålls samtidigt som följsamheten mot den politiska

–––––––––––––––––––––––––––––––

92Ehn 1998, s. 15, s. 283, Christoffersson et al 1972, s. 20

93Den tidigare studien av svenska statstjänstemäns attityder från början av 1970-talet ingick som en del i ett internationellt forskningsprogram, The Political Cultures of Bureaucrats and Politicians. Initiativet till projektet, som också gick under benäm- ningen Michiganprojektet, togs 1969 av en grupp statsvetenskapliga forskare vid University of Michigan. Syftet med studien var att undersöka varför statsapparaterna i olika länder reagerade olika snabbt och med olika precision på de krav som den allt snabbare förändringstakten i samhället ställde. Resultatet av den svenska undersök- ningen redovisas i tre böcker: Mellbourn 1979, Anton 1980 och Linde 1982. Ehns avhandling från 1998 har ingått i ett uppföljningsprojekt (Elitattityder och samhälls- förändringar i västerländska demokratier, ELSA) av Michiganprojektets svenska del, vilket möjliggjort att förändringar av de högre tjänstemännens attityder över tid har kunnat studeras.

94Den typologi av tjänstemannaroller som Ehn använder sig av som utgångspunkt i sin analys består av den politiska, den rättsliga och den marknadsorienterade tjänste- mannen. Aningen tillspetsat är innebörden av dessa roller följande: Den rättsliga tjänstemannarollen innebär att tjänstemännen neutralt och självständigt tillämpar lagar. En tjänsteman med politisk tjänstemannaroll fungerar istället som ett lojalt verktyg för förverkligandet av politikernas intentioner, medan tjänstemannen med en marknadsorienterad roll betonar effektiviteten i verksamheten och har det privata näringslivets organisation som förebild. Se vidare Ehn 1998, kapitel 4

95Trots att statssekreterarna sedan länge är politiskt tillsatta, betraktas denna grupp som tjänstemän i Ehns studie.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

124

ledningen betonas. (Dessa empiriska undersökningsresultat stämmer således	Fel! Okänt namn
bra överens med diskussionen i föregående avsnitt.) Orsakerna bakom denna	på
aningen motsägelsefulla uppfattning av tjänstemannarollen kan enligt Ehn	dokumentegenskap
delvis förklaras av att riksdagsledamöterna ofta har en begränsad erfarenhet	.:Fel! Okänt namn
av kontakter med högre statstjänstemän.96	på
Vidare konstateras att tjänstemännens syn på politiker har blivit mindre	dokumentegenskap
positiv. Detta beror enligt Ehn i första hand på att andelen tjänstemän med en	.Fel! Okänt namn
ambivalent inställning till politiker har ökat. Den största förändringen i poli-	på
tikerkritisk riktning har inträffat bland statssekreterarna, även om dessa	dokumentegenskap
alltjämt är övervägande positiva. Också bland verkscheferna, som vid båda	.
undersökningstillfällena uppvisat den mest kritiska inställningen till politi-	Underbilaga 2
kerna, har det skett en attitydförskjutning i politikernegativ riktning.97
Slutsatsen man kan dra av undersökningarnas resultat är att det finns
skillnader mellan departement och verk ifråga om hur tjänstemännen upple-
ver sin yrkesroll och därmed vilken inställning tjänstemännen har till politisk
styrning. Dessutom har attityden till politikerna blivit mindre positiv i samt-
liga undersökta tjänstemannagrupper. Enligt Ehn framstår också riksdagspo-
litikernas framställning av tjänstemannarollen i viss mån som inkonsekvent.
Om man utgår ifrån att en värdemässig samsyn är en förutsättning för ett
fungerande samspel mellan politik och förvaltning visar de empiriska studi-
erna att brister härvidlag föreligger. I ett system som det svenska, där tjäns-
temän har möjlighet att agera under betydande självständighet kan dessa
olikheter i synen på förvaltning och politik inverka negativt på samspelet
mellan regering och departement å ena sidan och ämbetsverken å den andra.
Enligt Ehn är dessa skillnader i attityder och värderingar inte så extrema
att de i dagsläget utgör något hinder för samarbetet mellan den politiska
nivån och förvaltningen. Detta kan dock bli fallet om de tendenser som
undersökningen visar på utvecklas ytterligare. Attitydmönstret inom den
svenska statstjänstemannakåren tycks alltså inte vara odelat gynnsamt för
genomförandet av politikernas intentioner.98

Styrinstrument

Normgivningsmakten och informella kontakter

Normgivningsmakten innefattar i huvudsak riksdagens och regeringens formella styrning av myndigheterna genom lagar och förordningar. Som en följd av de snabba tekniska, sociala och ekonomiska förändringarna i det moderna samhället har politikerna i allt större omfattning kommit att an- vända sig av ramlagstiftningstekniken för att utforma flexibla regler med hjälp av vilka man kan styra förvaltningen. Normstyrningen av myndigheter- na har på detta sätt kommit att bli mindre detaljerad. Eftersom ramlagarna

–––––––––––––––––––––––––––––––

96	Ehn 1998, s. 227 f
97	Ehn 1998, s. 224 f
98	Ehn 1998, s. 230, Christoffersson et al 1972, s. 144, Wallin m fl 1999, s. 289	125

endast ger allmänt hållna mål och riktlinjer för hur förvaltningens verksam-	Fel! Okänt namn
het ska bedrivas krävs det att ramlagarna kompletteras med mer detaljerade	på
regler i förordningar och myndigheternas föreskrifter.99	dokumentegenskap
Man kan konstatera att den empiriska forskningen som behandlar rege-	.:Fel! Okänt namn
ringens styrning av förvaltningen i huvudsak inte diskuterar hur normstyr-	på
ningen fungerar i praktiken. Istället fokuserar en stor del av den empiriska	dokumentegenskap
litteraturen på de informella kontakterna, som enligt vissa forskare fungerar	.Fel! Okänt namn
som komplement till normstyrningen och de andra styrinstrumenten. De	på
informella kontakterna har ansetts som intressanta att studera eftersom det	dokumentegenskap
inte alltid stått klart hur principen om verkens självständighet skall respekte-	.
ras samtidigt som den politiska nivån ska styra förvaltningen. En av de mer	Underbilaga 2
brännande frågorna som rör relationen mellan departement och ämbetsverk
har också varit om informella kontakter tjänat som en styrstrategi från depar-
tementens sida100. Den litteratur som diskuterar de informella kontakterna
behandlar i första hand kontakternas omfattning, vilket syfte de tjänar och
hur dessa kontakter påverkar relationerna mellan den politiska nivån och
förvaltningen.
En av de första systematiska undersökningarna av omfattningen av kontak-
ter mellan regeringskansliet och myndigheter, formella såväl som informella,
genomfördes i slutet av 1980-talet av Olof Petersson inom ramen för Maktut-
redningens arbete. I enlighet med föreställningen om att departementen an-
vänder informella kontakter som ett sätt att styra myndigheterna riktades
enkäten främst till regeringskansliet.
Resultatet av undersökningen pekar på att kontakterna mellan regerings-
kansli och myndigheter är mycket täta och ingår i departementsarbetets var-
dag. Emellertid är variationen stor mellan olika myndigheter, och olika delar
av regeringskansliet tenderar också att ha myndighetskontakter i olika stor
omfattning. Regeringskansliets kontakter med centrala myndigheter som till
exempel Statskontoret, Riksrevisionsverket och universiteten är mer regel-
bundna och omfattande än kontakterna med perifera myndigheter.101
Även om studien inte redovisar någon uppdelning mellan kontakter som
rör myndigheternas självständiga beslutsområden (lagtillämpning och myn-
dighetsutövning) och kontakter som inte gör det, framkommer i undersök-
ningen hur stor andelen politiker varit som funnits bland regeringskansliets
företrädare vid kontakter med olika delar av förvaltningen. Myndigheter med
stor andel politikerkontakt är sådana som har betydelse för regionalpolitik,
arbetsmarknad, utbildning, investeringar och kommunikation.102
Peter Ehn och Göran Sundström menar att de informella kontakterna i
samband med mål- och resultatstyrningen tycks spela en viktig roll. Många
departements- och verksföreträdare framhåller att det är nödvändigt för en
myndighet att etablera goda kontakter, även informella sådana, med sitt

–––––––––––––––––––––––––––––––

99Söderlind och Petersson 1986, s. 248−257

100Petersson, 1989, s. 67f

101Petersson 1989, s. 68-73

102 Petersson 1989, s. 83f

126

departement för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt.	Fel! Okänt namn
Kontakternas huvudsakliga uppgift sägs vara att klargöra, precisera och	på
motivera politiskt fattade beslut.103	dokumentegenskap
Det informationsbehov som uppstått till följd av den minskade detaljstyr-	.:Fel! Okänt namn
ningen i det formella regelverket som mål- och resultatstyrningen i många	på
fall inneburit, har regering och myndigheter i hög grad försökt täcka genom	dokumentegenskap
att etablera ett tätare informellt samspel.104 På detta sätt tycks alltså en mins-	.Fel! Okänt namn
kad detaljnivå i de officiella styrdokumenten h lett till en ökning av de in-	på
formella kontakterna.	dokumentegenskap
Den informella dialogen tycks enligt Ehn och Sundström även ha ökat ris-	.
ken för missförstånd. Många högre tjänstemän har erfarenhet av att tjänste-	Underbilaga 2
män på lägre nivåer i departement och myndigheter förmedlat information
som inte varit förankrad på ledningsnivå. För att komma till rätta med detta
problem som den informella dialogen skapat har många departement och
myndigheter försökt att förbättra den interna samordningen så att man i
kontakterna ”talar med en tunga”.105 Enligt Ds 2000:17 skapar de informella
kontakterna inte bara många oklarheter, utan leder också ofta till bristande
dokumentation av kontakterna mellan förvaltningsmyndigheterna och rege-
ringskansliet. 106
Ett kanske något överraskande resultat som redovisas både i Ds 2000:17
och av Ehn och Sundström, är att det främst är myndigheterna som efterlyser
ett ökat samspel och en öppnare dialog mellan verk och departement. Orsa-
ken till detta önskemål sägs vara, förutom att förtydliga innebörden av poli-
tiska beslut, att myndigheterna på ett effektivt sätt vill få möjlighet att för-
ankra tänkta åtgärder i departementet och förmedla information om vad som
pågår i myndigheten.107
Ehn och Sundström menar vidare att anledningen till varför departementen
inte har så omfattande kontakter med myndigheterna som dessa skulle önska
ofta beror på tidsbrist, men även på att det politiska intresset för myndighet-
ernas verksamhet ofta är begränsat. Dessutom visar intervjuer med statsråd
och statssekreterare att det verkar finnas en osäkerhet beträffande vad ett
statsråd får och inte får säga till myndigheterna i den informella dialogen.
1987 års verksledningsbeslut och de utredningar som låg till grund för detta
har inte undanröjt denna osäkerhet. Respekten för myndigheternas självstän-
dighet är således alltjämt stor, och statsråd väljer i vissa situationer att avstå
ifrån att informellt diskutera frågor med verkschefer, även om statsrådet
anser en sådan diskussion vara påkallad.108
I några av de få fallstudier som kartlägger relationerna mellan departement
och verk beskriver Bengt Jacobsson bland annat de informella kontakterna

–––––––––––––––––––––––––––––––

103Ehn och Sundström 1997, s. 97f , Ds 2000:17, s. 85 f 104Ehn och Sundström 1997, s. 99

105Ehn och Sundström 1997, s. 99 f

106Ds 2000:17, s. 86

107Ds 2000:17, s. 91, Ehn och Sundström 1997, s. 98

108 Ehn och Sundström 1997 s. 102f

127

under 1970-talet. Jacobssons slutsats är att informella kontakter förekommit i	Fel! Okänt namn
stor omfattning. Orsakerna till dessa kontakter har bland annat varit att ver-	på
ken velat söka stöd för sina ageranden hos departementen samt förmedla	dokumentegenskap
expertkunskaper. Dessutom har de informella kontakterna använts av depar-	.:Fel! Okänt namn
tementen för att samordna verksamhet, och för att söka styra verken.109	på
Mot bakgrund av de empiriska studierna kan man dra slutsatsen att den	dokumentegenskap
svenska doktrinen om självständiga ämbetsverk i praktiken inte alls innebär	.Fel! Okänt namn
att det råder vattentäta skott mellan departement och centrala myndigheter,	på
utan att det informella samspelet dem emellan tvärtom är livaktigt och omfat-	dokumentegenskap
tande. Liksom Förvaltningsutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande visar	.
denna genomgång av befintlig forskning att föreställningen om att informella	Underbilaga 2
kontakter mellan myndigheter och regering/departement skulle vara ovanliga
inte har något empiriskt stöd110. Emellertid är variationen stor mellan olika
sektorer. Kontakterna fungerar dessutom endast delvis som ett sätt för depar-
tementen att styra verken och den politiska nivån sägs till och med ibland dra
sig för att använda informella kontakter på grund av rädsla att bli anklagad
för ministerstyre. Vidare tycks verken i stor utsträckning använda informella
kanaler för att söka vägledning i sitt arbete, men också för att förankra de
egna ståndpunkterna på politisk nivå. Den minskade detaljstyrningen som
uppstått genom mål- och resultatstyrningen tycks även ha ökat behovet av
informella kontakter. De empiriska studierna visar också att de informella
kontakterna ibland kan ge upphov till missförstånd och bidra till att skapa
brister i dokumentationen av kontakterna mellan departement och verk.
Finansmakten
Finansmakten, varigenom fördelningen av anslag styrs, beskrivs ofta som ett
kraftfullt verktyg som regeringen kan begagna sig av i sin styrning av för-
valtningen.
Bengt Jacobsson menar dock att budgetprocessen åtminstone i början av
1970-talet, som var en tid av ekonomisk expansion, inte utgjorde någon
viktig arena där större förändringar i myndigheternas verksamhet överväg-
des. Förändringarna planlades istället nästan uteslutande utanför budgeten,
och budgetprocessen verkar under denna tid snarast ha haft en symbolisk
funktion.
Ämbetsverken hade enligt Jacobsson under denna tid stor frihet att själva
bestämma verksamhetens omfattning och inriktning. Handlingsfriheten be-
rodde till stor del på att myndigheterna hade alternativa finansieringskällor
att tillgå vid sidan av myndighetsanslagen. Sakanslag gjorde till exempel att
Statens industriverk, Invandrarverket och Livsmedelsverket kunde anställa
personal utan att regeringen beviljat specifika medel för detta. Dessutom
fanns också så kallade vakansmedel, det vill säga oförbrukade pengar som
myndigheterna tämligen fritt kunde förfoga över. Jacobsson hävdar att depar-

–––––––––––––––––––––––––––––––

109Jacobsson 1984, s. 161

110 RRV 1996:50 s. 263

128

tementen under denna tid sällan hade ambitionen att styra genom budgeten	Fel! Okänt namn
och när väl sådana försök gjordes lyckades de sällan.	på
Studien från 1970-talet ger enligt Jacobsson inte underlag för att avgöra	dokumentegenskap
om budgetprocessen i ekonomisk stagnation blir en viktigare arena för avgö-	.:Fel! Okänt namn
randen om förändringar i myndigheternas verksamhet, eftersom huvuddelen	på
av den undersökta perioden kännetecknas av ekonomisk expansion. Redan i	dokumentegenskap
slutet av 1970-talet fanns dock tecken på att departementen ökade sina an-	.Fel! Okänt namn
strängningar att kontrollera myndigheternas anslagsanvändning. Detta tog sig	på
bland annat uttryck i att departementen försökte undanröja myndigheternas	dokumentegenskap
möjligheter att utnyttja alternativa finansieringskällor.111	.
I nyare studier verkar budgeten spela en annan roll än vad den gjorde un-	Underbilaga 2
der 1970-talet. Budgetbeslut, inklusive budgetpropositionen, hör enligt
många myndighetschefer till regeringens viktigaste styrinstrument. Över
hälften av myndighetscheferna anser dock att det saknas en god dialog med
regeringskansliet beträffande budgetpropositionens utformning, och de efter-
lyser en bättre respons från regeringskansliet beträffande de budgetförslag
myndigheterna presenterar. 112
Introduktionen av mål- och resultatstyrningen113 som skett inom många
verksamhetsområden har av de flesta högre tjänstemän inom departement
och verk mottagits på ett mycket positivt sätt. I synnerhet verkscheferna
upplever att deras arbete har blivit friare och mer ansvarsfullt än tidigare och
man ser det nya systemet som en befrielse från departementens detaljstyrning
av verksamheten. Också de högre departementstjänstemännen ställer sig
positiva till mål- och resultatstyrningen, om än i något mindre omfattning.114
I enkätundersökningar uppger många myndighetschefer att även om styr-
ningen i och med resultatstyrningen inte förenklats så har den väl förbättrats;
detaljstyrningen har minskat och rollfördelningen har blivit tydligare.115
Ehn och Sundström pekar på att det i och med mål- och resultatstyrningen
blivit allt svårare att i det formella regelverket närmare utläsa hur en myn-
dighets verksamhet ska bedrivas eftersom det här ofta finns ett avsevärt
tolkningsutrymme. Att formulera mål har i betydande utsträckning överlåtits
till myndigheterna själva. Verksamheten kommer därför inte alltid att bedri-
vas i ”nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer”, och detta
har under senare år resulterat i flera så kallade affärer där regeringen och
verkschefer inte varit överens om hur myndighetens uppgifter ska skötas.
En relativt spridd åsikt inom regeringskansliet som bland annat framförts
av ett före detta statsråd är att politikernas kontrollmöjligheter gentemot

–––––––––––––––––––––––––––––––

111Jacobsson 1984, s. 156-161

112Ds 2000:17, s. 83

113Mål- och resultatstyrningen innebär att riksdag och regering ålägger myndigheter att fullgöra vissa uppgifter genom att sätta upp mål för verksamheten och för att dessa mål skall kunna förverkligas tilldelas ekonomiska medel. Myndigheten har stora möjligheter att själv avgöra på vilket sätt dessa anslag skall användas, så länge de politiskt uppsatta målen nås. (RRV 1996:50, s. 86)

114Ehn 1998, s. 177, Ehn och Sundström 1997, s. 90f, Ds 2000:17, s. 84

115 Ds 2000:17, s. 84

129

verkscheferna är begränsade och att det därför föreligger en uppenbar risk att	Fel! Okänt namn
myndigheterna börjar att ”leva sitt eget liv”. Myndighetscheferna å sin sida	på
efterlyser ett ökat politiskt engagemang och att departementen ska utveckla	dokumentegenskap
dialogen med myndigheterna angående uppföljningen av styrningen.116	.:Fel! Okänt namn
Den slutsats man kan dra av de empiriska undersökningarna är att budge-	på
tens roll som styrinstrument verkar ha förändrats sedan 1970-talet. Studierna	dokumentegenskap
visar att budgetens och budgetprocessens funktion som styrinstrument till	.Fel! Okänt namn
viss del är beroende av det allmänna ekonomiska läget. Medan budgetens	på
funktion som styrmedel tycks ha varit av mindre betydelse under 1970-talets	dokumentegenskap
expansiva ekonomi, hör nu finansmakten enligt många myndighetschefer till	.
de viktigaste styrinstrumenten. Införandet av mål- och resultatstyrningen	Underbilaga 2
verkar dock i vissa avseenden ha försvagat effekterna av budgetstyrningen;
myndigheternas självständighet gentemot regeringskansliet tenderar att ha
förstärkts, inte minst därför att mål- och resultatstyrningen givit många myn-
digheter större utrymme att själva avgöra hur de politiska besluten ska im-
plementeras, men också därför att myndigheterna själva i betydande ut-
sträckning fått formulera målen för sin verksamhet.
Utnämningsmakten
Utnämningsmakten ger regeringen möjlighet att utse myndighetschefer.
Detta anses öka förutsättningarna för att myndigheternas ledning ska agera i
enlighet med politikernas intentioner. Tillsättning av statliga tjänster enbart
på grundval av partipolitiska meriter är dock inte förenligt med grundlagen.
Enligt regeringsformen ska nämligen avseende endast fästas vid sakliga
grunder som förtjänst och skicklighet (RF 11:9) 117.
Betydelsen av utnämningsmakten och regeringens möjlighet att därigenom
påverka politikens utfall illustreras av Bo Rothsteins avhandling Den social-
demokratiska staten. I studien jämförs två förvaltningsmyndigheter. Arbets-
marknadsstyrelsen, AMS, och Skolöverstyrelsen, SÖ, och hur reformer på
myndigheternas respektive område under i första hand 1970- och 1980-talen
fallit ut olika väl bland annat som ett resultat av olika rekryteringsstrategier
från regeringens sida.
Beträffande regeringens val av verkschefer förefaller det ha funnits en be-
tydande skillnad mellan de två myndigheterna. Medan AMS chefer enligt
Rothstein tillsattes på politiska meriter, hade de chefer som rekryterades till
SÖ en mer ämbetsmannamässig bana bakom sig.118 Studien visar alltså att
regeringen tagit hänsyn till olika typer av meriter vid tillsättandet av chefer
för de båda verken.
Bengt Jacobsson menar att utnämningen av verkschefer under 1970-talet
hade stor betydelse för relationen mellan departement och verk, även om
hans fallstudier inte pekar mot att man i departementen betraktade utnäm-

–––––––––––––––––––––––––––––––

116Ehn och Sundström 1997 s. 90 ff

117Ekonomirådets rapport 2000, s. 62, Genell 2000, s. 10

118 Rothstein 1986, s. 200

130

ningarna som politiska. Många verkschefer hade emellertid tidigare arbetat	Fel! Okänt namn
inom regeringskansliet och varit med om att utforma politiken inom de om-	på
råden som de i egenskap av verkschefer skulle komma att implementera.	dokumentegenskap
Enligt Jacobsson antogs detta av regeringen borga för kontinuitet i verksam-	.:Fel! Okänt namn
heten och underlätta verkens kommunikation med departementen.	på
Jacobsson menar att det viktiga vid valet av verkschef alltså inte tycks ha	dokumentegenskap
varit kandidatens partipolitiska tillhörighet. Istället verkar en allmän uppfatt-	.Fel! Okänt namn
ning om administrativ duglighet och förutsättningarna för att utveckla goda	på
informella kontakter med den blivande verkschefen spelat en större roll då	dokumentegenskap
regeringen beslutade om vem som skulle utnämnas.119	.
Peter Ehn hävdar att en ökad politisk rekrytering till verkschefsposterna	Underbilaga 2
ägt rum mellan 1970- och 1990-talens början. Detta är enligt Ehn dock inte
enbart ett resultat av att regeringen tillsatt verkschefer av samma politiska
färg som den själv, utan beror också på att en uppluckring av den tradition-
ella tjänstemannarollen och dess försiktighet gentemot politiken inträffat.120
Enligt SNS Ekonomiråd är det principiellt intressant att en politisering av
verkschefsposterna överhuvudtaget inträffat, oavsett vilken partipolitisk
tillhörighet de tillsatta verkscheferna har. Detta betyder nämligen att rege-
ringsformens krav på ”förtjänst och skicklighet” alltmer har kommit att be-
tyda politisk erfarenhet.121 Att en sådan förändrad syn på meritkraven kan
tänkas föreligga antyder även det faktum att regeringens utnämningspolitik
vid ett antal tillfällen granskats av riksdagens konstitutionsutskott som i
samtliga fall har konstaterat att regeringen agerat i enlighet med regerings-
formen.122
Resultaten av de empiriska studierna tyder på att politiska meriter i flera
fall varit betydelsefulla för regeringens val av verkschefer. Politiska meriter
tycks dessutom i viss mån ha blivit viktigare än tidigare. Emellertid visar
också studier att politiska meriter har olika betydelse för tillsättningen av
verkschefer inom olika verksamhetsområden.

Fallstudier

De sammantagna effekterna av relationerna mellan departement och verk i fråga om styrning och möjligheter att få inflytande över politikens utform- ning och utfall har studerats i ett fåtal fallstudier. Några av de mest centrala av dessa redovisas i Bengt Jacobssons avhandling Hur styrs förvaltningen?. Genom att undersöka sex policyområden under 1970-talet kartläggs olika aspekter av relationerna mellan departement och verk och orsaker till att olika verk lyckats få olika stort inflytande på politiken.

–––––––––––––––––––––––––––––––

119Jacobsson 1984, s. 153

120Ehn 1998, s. 159 Med andra ord ser tjänstemannen inte längre att ett politiskt engagemang står i motsatts till den egna yrkesrollen och att tjänstemannen numera ofta anser att han/hon kan utföra sitt arbete på ett opartiskt sätt, trots att han/hon står för en viss politisk uppfattning (Ehn 1998, s. 184)

121Ekonomirådets rapport 2000, s. 63

122 Genell 2000, s. 10

131

Ämbetsverkens inflytande över politiken

Expertkunskaper visar sig i studien vara viktiga för att förklara skillnader mellan myndigheters inflytande. Under 1970-talet fick verken, enligt Jacobs- son, inflytande genom sin expertkunskap beroende på om frågorna inom det aktuella verksamhetsområdet ansågs vara tekniskt komplexa. Inte minst spelade det roll hur stor tilltro politikerna satte till expertkunskaper i förhål- lande till mer generella ”vardagskunskaper”, som även fanns att tillgå inom departementen.123

Behovet av kvalificerad expertkunskap användes till exempel inom arbe- tarskydd och livsmedelskontroll som argument för att delegera hela ärende- grupper till myndigheterna. Verksamheten inom dessa områden betraktades av departementen som alltför teknisk för att man själv skulle kunna utforma mål och riktlinjer, varför verksamheten i huvudsak kom att styras med hjälp av ramlagar. Myndigheternas ökade inflytande på politiken som detta med- förde begränsades dock i betydande utsträckning av att verken i viss mån var bundna av sin medlarroll mellan organiserade intressen.

Verken kunde även stärka sitt inflytande gentemot fackdepartementen ge- nom att engagera sig internationellt. Både beträffande Patentverket och Livsmedelsverket fanns det exempel på att verken genom sitt internationella agerande i viss utsträckning band upp regering och riksdag till en viss hand- lingslinje. Patentverket skötte till exempel de internationella förhandlingarna i samband med framtagandet och anslutningen till nya konventioner och Livsmedelsverkets tjänstemän representerade Sverige i internationella för- handlingar.124

Även verk som inte ägde tekniska expertkunskaper och vars verksamhet behandlade frågor där ”vardagskunskaper” var tillräckliga för att kunna utforma policies, kunde få inflytande på politiken genom att ha goda kontak- ter med för policyområdet viktiga grupper. Om verket genom dessa kontakter förmådde mobilisera stöd för sina ståndpunkter fanns enligt Jacobsson goda möjligheter att påverka politiken. Invandrarverkets strategi att trycka på gentemot andra centrala myndigheter, och dessutom etablera kontakter med landsting, kommuner, fackliga organisationer, invandrarorganisationer och politiska partier gav till exempel resultat vid svenskundervisningsrefor- men.125

Verksledningens anseende i departementet verkar också ha påverkat det inflytande som ett verk kunde få. Flera verkschefer hade gott anseende i departementen på grund av att de tidigare arbetat inom dessa. Många verks- chefer hade under sin tid i regeringskansliet redan på ett tidigt stadium varit engagerade inom sina respektive verksamhetsområden och haft del i att utforma den politik de som verkschefer skulle verkställa. Verkschefer med denna bakgrund hade ofta bra förutsättningar att utveckla goda informella kontakter med departementet.

–––––––––––––––––––––––––––––––

123Jacobsson 1984, s. 144f

124Jacobsson 1984, s. 145 och 149

125Jacobsson 1984, s. 146

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

132

Statens industriverk, SIND, som både saknade expertkunskaper, förmåga	Fel! Okänt namn
att mobilisera stöd för sina idéer och som dessutom hade en chef vars förhål-	på
lande till departementet inte var konfliktfritt hamnade i en svår sits. Arbets-	dokumentegenskap
uppgifter, som till exempel utredningsverksamhet, vilka hade ålagts verket	.:Fel! Okänt namn
vid dess inrättande 1973 övertogs bland annat mot verkets vilja i slutet av	på
1970-talet av branschråd inom Industridepartementet, varigenom SIND:s	dokumentegenskap
inflytande reducerades avsevärt.126	.Fel! Okänt namn
Jacobsson konstaterar sammanfattningsvis att myndigheterna inom poli-	på
tiskt perifera verksamhetsområden hade stort inflytande på policyutform-	dokumentegenskap
ningen inom sina respektive områden, medan de mer centrala verkens möj-	.
ligheter att påverka varierade i större omfattning.127	Underbilaga 2
Departementens styrning av ämbetsverken
Delegering av lagtillämpning kombinerat med informella kontakter ansågs
ur departementens perspektiv ofta som ett sätt att delegera ansvar utan att
helt förlora inflytandet över myndigheterna. Förutom departementens försök
att genom omfattande informella kontakter söka styra verken, skedde också
en samordning av verksamheten genom dessa kanaler. Dessutom förmedlade
verken expertkunskaper till departementen och verken sökte även stöd för
sina ståndpunkter hos departementen via de informella kontakterna.128
Organisationsutformning sågs i departementen som en viktig fråga och or-
ganisationsförändringar genomfördes för att ändra fördelningen av infly-
tande. Forskning och tillsyn skulle till exempel integreras i Arbetarskydds-
styrelsen för att göra den till en stark normgivande myndighet, medan ar-
betsuppgifter fråntogs SIND för att verket inte skulle bli allt för starkt.
Inte i något fall styrde departementen verkens verksamhet genom de mål
som hade formulerats. Departementen var enligt Jacobsson nöjda med att
sätta upp vaga mål eftersom detta gjorde det möjligt för departementen att
undvika politiska uppbindningar.
Lärdomar
Jacobssons empiriska undersökning pekar på problem i ändamålsenligheten i
de traditionella styrformerna. Regler, mål och pengar var inte några exakta
styrmedel. Genom att mixa och kombinera flera olika styrmedel kunde de-
partementet öka sitt inflytande, men för detta krävdes även lyhördhet i depar-
tementen och kontinuitet i den politiska ledningen.129
Eftersom Jacobssons fallstudier behandlar förhållandena på 1970-talet, och
vid det här laget har ett antal år på nacken, är det svårt att med dessa som
utgångspunkt säga något säkert om dagens förhållanden mellan departement

–––––––––––––––––––––––––––––––

126Jacobsson 1984, s. 146 f

127Jacobsson 1984, s. 150

128Jacobsson 1984, s. 153 och 161

129 Jacobsson 1984, s. 166

133

och verk. Vad fallstudierna emellertid ger en fingervisning om är den kom-	Fel! Okänt namn
plexa interaktion mellan departement och verk som råder och som skiljer sig	på
mycket mellan olika verksamhetsområden. Denna variation mellan olika	dokumentegenskap
politiska områden framgår också tydligt i Bo Rothsteins avhandling (se av-	.:Fel! Okänt namn
snittet om utnämningsmakten).	på
En viktig slutsats man kan dra av Jacobssons tämligen unika undersökning	dokumentegenskap
är således att relationen mellan departement och verk kan variera väldigt	.Fel! Okänt namn
mycket beroende på vilket enskilt fall man väljer att studera. Man kan alltså	på
inte beskriva förhållandet mellan förvaltningen och den politiska nivån utan	dokumentegenskap
att ta hänsyn till vilket verk och departement man avser. I skenet av detta blir	.
användningen av kvantitativa data ofta problematisk då man skall studera	Underbilaga 2
relationerna mellan departement och verk, eftersom denna distinktion sällan
görs i det kvantitativa materialet.

Det svenska EU-medlemskapets effekter på relationerna mellan departement och verk

Det svenska medlemskapet i EU har skapat vissa praktiska problem för idén om den svenska förvaltningsdualismen. Eftersom myndigheter i allmänhet besitter bättre kunskaper i olika sakfrågor än departementen är det ofta myn- dighetstjänstemän som representerar Sverige i förhandlingar i olika EU- organ. Detta gör att det i vissa fall är svårt att driva en tydlig svensk linje, eftersom det ibland är oklart i vilken egenskap (myndighetsrepresentant eller politisk representant) och med vilka befogenheter myndighetstjänstemannen deltar.130

I intervjuer med myndighets- och departementsrepresentanter framkommer en samstämmig uppfattning om att myndigheterna har en viktig roll som kunskapsförmedlare till regeringen, och att denna roll successivt ökat i bety- delse. Departementsföreträdare anser att det är en absolut nödvändighet att myndigheter som besitter en bred och djup sakkunskap skall medverka i det löpande EU-arbetet och för Sveriges räkning göra förhandlingsinsatser i olika EU-organ.131

Instruktioner och samordning

I en undersökning utförd av Statskontoret framkommer att flera myndighets- företrädare menar att regeringskansliet inför flera EU-förhandlingar inte försett tjänstemännen som skall representera Sverige med tydliga instrukt- ioner. Konsekvensen har blivit att många myndigheter saknat klart uttryckta politiska ståndpunkter att utgå ifrån då de skall föra Sveriges talan vid för- handlingar i EU-organ. Enligt Statskontoret har detta bland annat inneburit att svenska intressen inte tillvaratagits på bästa sätt och i vissa fall även att ståndpunkter som saknat politisk förankring förts fram. Detta innebär ett

–––––––––––––––––––––––––––––––

130Ehn och Sundström 1997, s. 104

131 Statskontoret 1996:7, s. 82

134

demokratiskt problem då det blir oklart vem, politikerna eller tjänstemännen,	Fel! Okänt namn
som bär ansvaret för besluten.132	på
Formerna för instruktionsgivningen till enskilda myndighetstjänstemän	dokumentegenskap
uppges i Statskontorets rapport variera kraftigt mellan olika departement.	.:Fel! Okänt namn
Vissa departement använder sig genomgående av skriftliga instruktioner,	på
medan andra i stort sett enbart ger muntliga instruktioner.133	dokumentegenskap
Jacobsson och Sundström menar att myndigheternas kontakter med depar-	.Fel! Okänt namn
tementens politiska ledning beträffande frågor som rör EU-arbetet i bety-	på
dande utsträckning är informella. Det omfattande informella utbytet skall	dokumentegenskap
enligt författarna ses som ett uttryck för att tjänstemännen är angelägna om	.
att förankra sina ståndpunkter hos politikerna, snarare än att politikerna	Underbilaga 2
aktivt försöker styra tjänstemännen. Myndighetstjänstemännen verkar dessu-
tom vara de som oftast tar initiativet till kontakterna. Vidare tyder undersök-
ningen på att tjänstemännens efterfrågan på styrning är större än det utbud av
styrning som politikerna erbjuder.134
Emellertid visar undersökningen att klart över hälften av de tillfrågade
myndighetsenheterna menar att det är lätt eller ganska lätt att veta vilken
ståndpunkt regeringen eller departementens politiska ledning har i EU-frågor
inom den egna myndighetens verksamhetsområde. Den ökade efterfrågan på
kontakter i samband med EU-medlemskapet kan därför, enligt Jacobsson och
Sundström, inte enbart ses i ljuset av EU-frågornas dynamik, komplexitet
och tjänstemännens osäkerhet om politikernas uppfattning i olika frågor som
kommer upp på EU:s dagordning. Utöver att situationen är ny och därför kan
skapa en mer allmän osäkerhet hos tjänstemännen är de frågor som diskute-
ras i EU inte sällan detaljerade. Plötsligt skall svenska tjänstemän avge offi-
ciella svenska ståndpunkter i en rad frågor som sedan länge varit delegerade
till myndigheterna, och som många vant sig vid att betrakta som tekniska och
inte politiska. Detta ökar tjänstemännens behov av att förankra sina uppfatt-
ningar på den politiska nivån.135
Vidare menar Jacobsson och Sundström att regeringen och departementens
politiska ledning har betydligt tätare kontakter med myndighetstjänstemän
inom vissa sektorer än andra. Över hälften av de undersökta enheterna inom
utrikes-, jordbruks-, inrikes -, justitie - och miljöområdena uppger att de har
haft kontakter med regeringen/departementets politiska ledning en gång i

–––––––––––––––––––––––––––––––

132Statskontoret 1996:7, s. 84, Ehn och Sundström 1997, s. 105. En ny undersökning hävdar att 37% av myndighetstjänstemän som deltar i EU-fora uppger att de vanligtvis inte får någon styrsignal från politisk nivå (från regering/statsråd). Motsvarande siffra för de undersökta enheterna inom departementen är 8%. När styrsignaler väl ges från den politiska nivån uppger ungefär hälften av de undersökta myndighetsenheterna att dessa är av mer generell och övergripande karaktär, medan en femtedel uppger att signalerna är mer precisa. Den höga siffran för myndighetstjänstemän beror förmodli- gen på att de får styrsignaler från tjänstemännen i departementet (som de förmodligen inte räknar till politisk nivå). Emellertid uppger tre av tio enheter på myndighetsnivå att de vanligen inte heller får någon styrsignal från ”överordnad förvaltningsnivå”

(vilket avser tjänstemannanivån inom departementet). (Jacobsson och Sundström 1999, s. 56 f.)

133Statskontoret 1996:7, s. 122

134Jacobsson och Sundström 1999, s. 56−59

135 Jacobsson och Sundström 1999, s. 59-60

135

månaden eller oftare under det senaste året i samband med EU-arbetet. Inom	Fel! Okänt namn
enheter för kommunikation, försvar och finans är denna typ av kontakter	på
betydligt mindre vanliga.	dokumentegenskap
Det förekommer även mycket omfattande kontakter mellan departement	.:Fel! Okänt namn
och myndigheter på tjänstemannanivå i samband med EU-relaterat arbete.	på
Dessa kontakter sker främst mellan myndigheter och fackdepartement; myn-	dokumentegenskap
digheternas kontakter med uttalade samordningsorgan för EU-frågor inom	.Fel! Okänt namn
regeringskansliet (EU-sekretariatet, Finansdepartementets budgetavdelning	på
och Statsrådsberedningen) är inte lika omfattande.136	dokumentegenskap
Enligt Statskontorets rapport påstås det ökade antalet direkta kontakter	.
mellan myndighetstjänstemän och ansvariga fackdepartement, som EU-	Underbilaga 2
arbetet medfört, ha lett till ett ökat departementsstyre, eftersom man vid
dessa kontakter utfärdar långtgående instruktioner och riktlinjer för myndig-
heternas verksamhet.137
Den ökade ärendemängden som EU-medlemskapet resulterat i och beto-
ningen av det nationella intresset har ökat vikten av samordning både mellan
förvaltningsnivåerna och mellan olika politiska områden. Enligt Statskon-
torets rapport riskerar tjänstemännen utan samordning att driva enskilda
frågor på ett sätt som kan vara gynnsamt för den egna sektorn, men inte för
Sverige som helhet. Informella kontakter mellan tjänstemän på departement
och myndigheter verkar enligt Statskontoret vara det mest vanliga samord-
ningsförfarandet i EU-frågor.138
Jacobsson och Sundström menar att EU-arbetet har medfört en ökad sam-
ordning mellan myndigheter och departement inom de individuella verksam-
hetsområdena, men att samordningen ökat i mindre omfattning mellan olika
sektorer.139
Konsekvenser för den svenska förvaltningsmodellen
Trots att man i Statskontorets undersökning konstaterar att den svenska för-
valtningsmodellen är ändamålsenlig och att inga konstitutionella förändring-
ar därför krävs för att anpassa förvaltningen till EU-samarbetet 140, menar
Jacobsson att den politiska styrningens förutsättningar har förändrats i och
med EU-medlemskapet. Bland annat har det visat sig att inordnandet av EU-
arbetet i de ordinarie formerna för styrning ibland kan vara problematisk.
Myndigheternas tjänstemän deltar till exempel i ett nätverksarbete med andra
länders förvaltningar och europeiska organisationer som inte särskilt enkelt
går att inordna i det svenska etablerade vertikala styrsystemet.141 Styrningen
försvåras således både av organisatoriska skillnader beträffande vilka policy-

–––––––––––––––––––––––––––––––

136Jacobsson och Sundström 1999, s. 55

137Statskontoret 1996:7, s. 82 f

138Statskontoret 1996:7, s. 87 och s. 122

139Jacobsson och Sundström 1999, s. 67

140Statskontoret 1996:7, s. 9 och s. 17

141 Jacobsson 1997, s. 79 och s. 113

136

områden som sorterar under departementen och av att initiativ växer fram i	Fel! Okänt namn
nätverk där lojaliteten ofta finns inom detta.	på
Jacobsson hävdar att EU-samarbetet också har minskat den svenska för-	dokumentegenskap
valtningsdualismens möjlighet för politikerna att hålla känsliga frågor ifrån	.:Fel! Okänt namn
sig och att de även i ökad omfattning tvingas att ta ansvar för sådant som de	på
har små möjligheter att påverka. Tidigare har ministrar på ett auktoritativt	dokumentegenskap
sätt kunnat hävda att de inte fått lägga sig i vissa frågor, eftersom det funnits	.Fel! Okänt namn
myndigheter som självständigt har haft att hantera dessa. Samtidigt har möj-	på
ligheten funnits att på andra sätt, till exempel genom informella kontakter	dokumentegenskap
eller offentliga utredningar, lyfta frågor till den politiska nivån. Europeise-	.
ringen försvårar möjligheten för politikerna att på detta sätt på egen hand	Underbilaga 2
avgöra vad som är politik.142

Den empiriska forskningen och den svenska förvaltningsmodellen

Genomgången av den empiriska forskningen som behandlar relationen mel- lan regeringen/departementen och ämbetsverken visar att verkligheten inte uppvisar den tydliga åtskillnad mellan den politiska nivån och förvaltningen som idén om den svenska förvaltningsmodellen vill göra gällande. De poli- tiska organens möjlighet att styra förvaltningen visar sig i flera avseenden vara beskuren. Kedjan från politiskt beslut till verkställelse är långt ifrån så rak och okomplicerad som modellen förutsätter.

Den empiriska forskningen fokuserar i huvudsak på relationen mellan re- gering/departement och myndigheter i avseende på styrning snarare än att undersöka arbetsfördelningen mellan den politiska nivån och förvaltningen. I samband med internationellt samarbete, framför allt i och med det svenska EU-medlemskapet, har emellertid också arbetsfördelningen mellan myndig- heterna och regeringen/departementen i viss mån kommit att studeras. Det faktum att myndighetstjänstemän i många fall av regeringen ålagts att före- träda Sverige på politiska förhandlingsarenor måste betraktas som ett stort avsteg från den organisatoriska doktrinen om tudelningen mellan politiska och verkställande uppgifter som den svenska förvaltningsmodellen bygger på.

Att avsteg från modellen görs beträffande den dualistiska uppdelningen är emellertid inte något nytt. Friberg konstaterar att detta inträffade redan under andra världskriget då befogenhetsfördelningen mellan regeringen och de större ämbetsverken utvecklades till ett faktiskt ministerstyre inom både politiskt perifera och centrala frågor.143

–––––––––––––––––––––––––––––––

142Jacobsson 1997, s. 113

143Graden av faktiskt ministerstyre växlade med rådande sakförhållanden från depar- tement till departement och förändrades under krisens gång. I samband med att krislä- get förbättrades, sägs ministerstyret ha minskat. De direkta orsakerna till det faktiska ministerstyret var den stora mängden ärenden som skulle behandlas samt det pressade tidsläget. Bland de centrala områden som berördes av ministerstyret kan nämnas utrikes-, försvars- och finansministrarnas självständiga agerande i många spörsmål.

(Friberg 1973, s. 27 och s. 314)

137

Jacobsson uppmärksammar att förändringar i arbetsfördelningen åtmin-	Fel! Okänt namn
stone i ett fall under 1970-talet skapat spänningar mellan regeringen och	på
verk. Detta inträffade då Industridepartementet återtog utredningsuppgifter	dokumentegenskap
från Statens industriverk, SIND, mot verksledningens vilja och placerade	.:Fel! Okänt namn
denna verksamhet inom departementet.	på
Den sammantagna slutsatsen av genomgången av de empiriska studierna är	dokumentegenskap
att det i praktiken inte går någon tydlig gräns mellan den politiska nivån och	.Fel! Okänt namn
förvaltningen, som idén om den svenska modellen gör gällande. Ingen enty-	på
dig bild går heller att ge av relationerna mellan departement och verk ef-	dokumentegenskap
tersom variationen mellan de enskilda fallen är stor.	.
	Underbilaga 2

Del 3

Ett internationellt perspektiv på den svenska förvaltningsmodellen

De svenska ämbetsverkens självständighet brukar, som vi har sett, utpekas som en av svensk förvaltnings utmärkande kännetecken. Detta framhålls ofta i den förvaltningspolitiska debatten. Vi har dock också sett att det är mindre påtagligt när det gäller förvaltningens praktik. De undersökningar som gjorts av hur det svenska systemet med självständiga ämbetsverk fungerar i prakti- ken visar samstämmigt att det inte finns några vattentäta skott mellan rege- ringskansliet och ämbetsverken. Kontakter mellan regeringskansliet och ämbetsverken är tvärtom mycket vanliga.

En fråga är då hur stor skillnaden i praktiken är jämfört med länder där ministerstyre råder. I detta avsnitt görs en studie av några av Sveriges grann- länder, som i många avseenden är mycket lika oss. Likheterna beträffande välfärdspolitiken och det faktiska styrelseskicket brukar sammanfattas med begreppet ”den nordiska modellen”.144 Men beträffande just förvaltningens styrning skiljer sig Danmark och Norge från Sverige. De − liksom de flesta andra länder − har en ministerstyrd förvaltning.

Ministerstyre i teorin

Innan jag övergår till att diskutera hur ministerstyret faktiskt utövas vill jag presentera rättsläget. Jag väljer att göra en mer utförlig presentation av de danska förhållandena för att därefter endast gå igenom hur norsk lagstiftning skiljer sig från den danska.

Danmark

Inledningsvis måste sägas att mer än en dansk jurist har uttryckt att det är mycket otillfredsställande att det ” hersker en så stor usikkerhed om 'gælden-

–––––––––––––––––––––––––––––––

144 Se t.ex. Petersson 1991, kapitel 2 och 11.

138

de ret” avseende rättsförhållandet mellan politiker och ämbetsmän.145 Den	Fel! Okänt namn
generella regeln är dock att ministern kan träffa avgörandet i alla ärenden	på
inom sitt ansvarsområde. Alla beslut fattas på ministerns vägnar (PMV) och	dokumentegenskap
denne kan när som helst instruera underlydande eller själv överta behand-	.:Fel! Okänt namn
lingen av ett ärende. Vidare kan som huvudregel alla förvaltningsbeslut	på
överklagas till den ansvarige ministern. Danmark (och Norge) saknar nämli-	dokumentegenskap
gen förvaltningsdomstolar.146 Enskilda medborgare kan också vända sig till	.Fel! Okänt namn
ministern i så kallade ministerbrev, något som är mycket vanligt. Fram till	på
1980 var den så kallade torsdagsmottagningen då medborgare kunde träffa	dokumentegenskap
ministern (utan att ha avtalat tid) kl. 10−11 fast institutionaliserad. Ännu	.
lever mottagningen kvar på vissa ministerier under något förändrade beting-	Underbilaga 2
elser.147
Ministerns styrningsmöjligheter är dock inte obegränsade. Också ministern
är bunden av lag och kan ställas till rättsligt ansvar för felaktig ämbetsutöv-
ning (vilket också skedde i det så kallade Tamilärendet).148 Och ämbetsmän-
nens lydnadsplikt är inte total. Tjänstemännen skall vägra lyda om den hand-
ling ministern ger direktiv om är uppenbart olaglig. Om beslutets legalitet är
tveksam skall tjänstemännen protestera, men åtlyda om direktivet kvarstår.149
Även när lagstiftningen ger utrymme för en betydande skönsmässighet gäller
vissa allmänna rättsprinciper, som till exempel att likadana fall skall behand-
las lika. Ministerstyre innebär således inte total godtycklighet, utan ”bara” att
ministern har formella möjligheter att bestämma praxis genom att ”själv”
fatta beslut angående enskilda fall. Den huvudsakliga poängen är alltså att
även i Danmark (och för den delen också i Norge) begränsas principen om
den folkstyrda förvaltningen för att skydda rättsstaten.
En annan viktig formell begränsning av ministerstyrets räckvid är att en
”(s)tadig større dele af statsforvaltningen er helt eller delvis unddraget mi-
nisterens styring”.150 Klara exempel på begränsningar i ministerstyrelsen är
de besvärsnämnder (ankenævn) som upprättats på central nivå (för att befria
ministern från hanteringen av enskilda ärenden). Huvudregeln om att ”allt”
kan överklagas till ministern har fått allt fler undantag. Det har till och med
sagts att ”(u)dviklingen har forladt det historiske udgangspunkt uden at sætte

–––––––––––––––––––––––––––––––

145Nissen, 1984, s. 196; Christensen B. och Espersen 1983, s. 53.

146Knudsen 1995, s. 234.

147Knudsen 1995, s. 266.

148Christensen J.P. 1995; Jfr Svardal 1994, s. 24.

Frågan om familjesammanföring av några tamilska flyktingar och deras närstående kom att leda till en justitieministers avgång (Erik Ninn Hansen, Konservative) och att denne senare blev dömd i Riksrätten för lagbrott i rollen som minister. I sin förläng- ning ledde affären också till att den borgerliga regeringen 1993 tvingades att avgå, eftersom statsministern (Poul Schlüter, likaledes de Konservative) ansågs ha lämnat vilseledande upplysningar angående regeringens kännedom om hanteringen av ären- dena i Folketinget.

149Christensen B., 1993, s. 398.

150 Christensen B. 1993, s. 397.

139

noget sammenhængende og overskueligt i stedet".151 Exempel på sådana	Fel! Okänt namn
nämnder är Landsskatterätten, Den Sociala Ankestyrelsen och Miljöanke-	på
nämnden.152	dokumentegenskap
Vidare finns det "endnu uafklarede, men umiskendelige tegn på, at central-	.:Fel! Okänt namn
administrationens direktorater (ämbetsverk/min anmärkning) i et vist om-	på
fang unddrages ministerens styring".153 Sådana direktorat har sedan 1960-	dokumentegenskap
talets början inrättats inom de flesta sektorer för att avgöra enskilda ärenden.	.Fel! Okänt namn
Direktoraten har klara likheter med de svenska ämbetsverken. Men den av-	på
görande skillnaden är att de inte är självständiga, utan att ministerstyrelse är	dokumentegenskap
tillåten.154 Under en tid var denna organisationsmodell med departement och	.
direktorat den helt dominerande tankefiguren för centralförvaltningens orga-	Underbilaga 2
nisation (både i Danmark och Norge). Departementet skulle vara ministerns
sekretariat och hantera de mer politiska frågorna (som planläggning, koordi-
nation, besvärsfrågor) medan direktoraten skulle handha den löpande ären-
debehandlingen. Därigenom skulle en rationell arbetsdelning åstadkommas
och ministern befrias från den löpande ärendehanteringen. (Observera likhet-
erna med hur den tudelade svenska centralförvaltningen beskrivs.)
Som framgår ovan finns något paradoxalt över direktoratens verksamhet.
De har tillkommit för att avlasta ministeriet och alltså att fatta beslut utan
dess direkta inblandning, men ändå är ministern ansvarig för deras beslut och
agerande. Till mycket stor del är det uteslutande − en ofta obestämd och
vacklande − praxis som avgör huruvida direktoraten skall hänskjuta ett
ärende till ministeriet eller inte.155
Den kanske allra viktigaste begränsningen är slutligen den grundlagsfästa
kommunala självständigheten. Kommunala beslut kan inte överklagas till
ministern om inte rätt till detta fastslagits i lagstiftningen.156 I Danmark,
liksom i Sverige, har allt fler uppgifter decentraliserats till kommunerna. En
kvalificerad bedömning, utan systematiskt insamlat empiriskt underlag, är
vidare att den danska kommunala tjänsteproduktionen generellt sett är
mindre statligt styrd än den svenska.157
Danska (och norska) ämbetsmän är med en internationell måttstock påfal-
lande återhållsamma i förhållande till offentligheten. Uttalanden till media
ges av de tjänstemän som givits sådant uppdrag av statsrådet. Eftersom stats-
råden utåt bär det fulla ansvaret för ministeriernas agerande och inte kan

–––––––––––––––––––––––––––––––

151Christensen B., 1994, s. 233.

152Busck, 1988, s. 23.

153Christensen B., 1993, s. 397 (min kursivering).

154Jfr Bjerregaard m.fl., 1994, s. 39.

155Jfr Herlitz, 1963, s. 276−80.

156Busck, 1988, s. 22.

157Min tidigare undersökning av grundskoleområdet i Skandinavien visar också att decentraliseringen i Danmark sedan länge är betydligt längre gången än i Sverige. Se Lindbom, 1995. Se också jämförelsen mellan den danska och svenska miljöpolitiken i

Joas 1999.

140

skylla på tjänstemännen när beslut möter kritik bör inte tjänstemännen desa- vouera sitt statsråd.158

Norge

Norge skiljer sig från Danmark i vissa avseenden. Men huvudsakligen är lagstiftning och praxis väldigt lika, vilket väl bland annat har historiska orsa- ker.159 Liksom i Danmark har ministern (och på dennes vägnar departemen- tet) rätt att kontrollera och instruera underliggande förvaltningsorgan och att ompröva beslut − också i enskilda förvaltningsärenden − som dessa har träf- fat. Förvaltningsdomstolar saknas. Också i Norge har dock kommunerna en grundlagsfäst självständighet, varför principen om ministerstyre inte gäller dem. Vidare finns också här exempel på besvärsnämnder (ankeutvalg), vars beslut inte kan omprövas av ministeriet och vilkas raison d'être i själva ver- ket är att avlasta ministeriet besvärsärenden.

Beträffande ämbetsverken − de så kallade direktoraten − finns dock en vik- tig skillnad mellan Danmark och Norge. I Norge träffar direktoraten beslut i eget namn − ej på ministerns vägnar − varför inget hindrar att statsrådet hänvisar till att ett beslut är fattat av ett direktorat.160 En annan skillnad mel- lan Danmark och Norge är att regeringen i Norge - Kongen i statsråd - är det högsta förvaltningsorganet. Regeringen är också fortfarande sista besvärsin- stans i vissa frågor. Många beslut fattas således av regeringen som kollektiv. Ärendena föredras av den ansvarige ministern. På detta sätt fattas beslut angående förvaltningsärenden som utnämningar och benådningar.161

Ansvarsutkrävande

Ministern är i både Danmark och Norge dels politiskt ansvarig för sina hand- lingar, dels också rättsligt ansvarig. Ofta hävdas det att denne är ansvarig för

–––––––––––––––––––––––––––––––

158Busck, 1988, s. 21; Eriksen 1988, s. 18−20, 29−34.

159Om förvaltningshistoriens betydelse för dagens beslut se Lindbom 1995.

160Brofoss 1993, s. 52−58. Nu betyder detta dock inte att det enskilda statsrådet inför Stortinget (eller för den delen det danska Folketinget) inte är ansvarigt för att ett direktorat utför sina uppgifter i linje med parlamentets och regeringens intentioner. Detta gäller också avseende den myndighetsutövning ett direktorat har hand om. Statsrådet kan göras ansvarigt för att inte ha omprövat ett beslut där detta varit möj- ligt, men kanske framför allt för bristande instruktioner. Att ett beslut fattats på direk- toratsnivå är alltså inte tillräckligt för att ministern skall vara fri från ansvar. Men det anses vara ett legitimt argument att hänvisa till ett sådant förhållande, vilket det såvitt jag kunnat förstå inte är i Danmark. En trolig anledning till denna skillnad är att me- dan det danska Folketinget inte blandar sig i arbetsfördelningen inom ett ministerium behandlas ofta sådana ärenden i norska Stortinget, vilket också har stoppat ett antal förslag om att upprätta direktorat. Det förefaller rimligt att statsrådets ansvar för ministeriets organisation blir större i det danska systemet än i det norska. Stortingets entusiasm för att skapa direktorat är idag ganska begränsad, dels finns en rädsla för att direktorat blir svåra att styra, dels eftersträvas istället att decentralisera stora delar av de administrativa ärendena. (Svardal, 1994, s. 62.)

161Regeringskollegiet träffas varje måndag och torsdag kl. 12 för de mer informella s.k. regeringskonferenserna. På fredagarna (kl. 11) fattas de formella besluten av Kongen i statsråd på slottet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

141

allt som sker i ministeriet. Detta är delvis riktigt; ministern är skyldig att	Fel! Okänt namn
”redogöra för ministeriets handlande” i parlamentet. En minister har en plikt	på
att svara på frågor angående sin administration, också om frågorna berör	dokumentegenskap
förhållanden som ministern inte personligen har haft något att göra med eller	.:Fel! Okänt namn
ens har haft kännedom om. Men detta är en sak. Något annat är vad det kan	på
utkrävas ett rättsligt ansvar för och hur det parlamentariska ansvarsutkräv-	dokumentegenskap
andet fungerar i praktiken.	.Fel! Okänt namn
Genom de många skandalerna de senaste 15 åren har dessa frågor varit	på
högt uppe på den danska politiska agendan. Medan debattens vågor har gått	dokumentegenskap
höga i Danmark har det, så vitt jag har kunnat finna, varit stiltje i Norge. Det	.
norska ministeransvarets gränser har inte aktualiserats på samma sätt som i	Underbilaga 2
Danmark och praxis är således något oklar. Inte sedan 1963 har ett norskt
statsråd avgått på grund av ett misstroendevotum. Nedan kommer jag därför
uteslutande att diskutera de danska erfarenheterna.162
Christensen polemiserar starkt mot föreställningen om en tidigare parla-
mentarisk guldålder ”hvor det politiske ansvar var effektivt, og ministre rask
væk blev fjernet af Folketinget fra deres poster, når der dukkede tvivlsomme
sager op...”.163 Sedan parlamentarismen infördes i Danmark 1901 har Folke-
tinget inte genom misstroendevotum tvingat någon enda enskild minister att
avgå. Anteciperade avgångar, när statsråd ”frivilligt” avgått och föregått
parlamentets agerande, är svårare att räkna, men inte heller de har varit van-
liga enligt Christensen.
Justitieminister Ninn Hansens och så småningom statsminister Schlüters
avgångar i kölvattnet på Tamilaffären är dock − synnerligen spektakulära −
exempel på sådana anteciperade avgångar. En borgerlig skatte- och ekonomi-
ministers avgång 1992 är ett annat. Men i övrigt anser Christensen att det är
tveksamt om Folketinget hade kunnat samlas omkring ett misstroendevotum.
Vanligare är att ministrar avgår på grund av den belastning de kommit att
utgöra för regeringen.164 (Här kan man argumentera för att likheterna är stora
med till exempel statsråden Sahlins, Rainers, Leijons, Freiwalds och möjlig-
en Wickboms avgångar i Sverige.)
I princip kan Folketinget genom misstroendevotum avsätta en minister
utan någon som helst motivering, men i praxis har det rättsliga ansvaret
också kommit att få en betydelse för det politiska ansvarsutkrävandet. Orsa-
ken är förmodligen att politiska beslut inte bara förutsätter en majoritet, utan
att det också skall kunna argumenteras för dem. De juridiska normerna är
objektiva till sin karaktär och är därför användbara som argument i den poli-
tiska debatten.165 Det är därför viktigt att det rättsliga ministeransvaret inte är
absolut.
Ministern är juridiskt ansvarig för sina ämbetsmäns handlingar om han el-
ler hon har känt till att en viss åtgärd skulle vidtas och inte försökt att hindra

–––––––––––––––––––––––––––––––

162Christensen J.P. 1995 och 1996.

163Christensen J.P. 1995 s. 452.

164Christensen J.P. 1995, s. 452.

165 Christensen J.P. 1995, s. 455.

142

den. Ministern är också ansvarig om en ämbetsman har utfört en nödvändig	Fel! Okänt namn
eller naturlig handling för att genomföra ett beslut fattat av ministern. Slutli-	på
gen kan ministern också göras ansvarig om han genom underlåtenhet att i	dokumentegenskap
rimlig utsträckning utöva tillsyn över eller fastställa instruktioner för äm-	.:Fel! Okänt namn
betsmännens myndighetsutövning har bidragit till att främja en olaglig hand-	på
ling. Ministern är vidare straffrättsligt ansvarig om han medvetet eller av	dokumentegenskap
grov oaktsamhet åsidosätter sina plikter eller ger Folketinget felaktiga eller	.Fel! Okänt namn
vilseledande uppgifter eller förtiger uppgifter.166	på
Två faktiska fall stödjer tesen att ministeransvaret i praktiken inte är abso-	dokumentegenskap
lut. Det så kallade Stavadfallet visade att om ministern bevisligen har blivit	.
vilseledd av sina ämbetsmän så övergår det rättsliga ansvaret till tjänstemän-	Underbilaga 2
nen.167 Den så kallade Postskandalen visade att (fem) trafikministrar inte
ansågs vara ansvariga för vissa missförhållanden, eftersom de ansågs att ha
suttit på ministertaburetten för kort tid för att kunna uppmärksamma missför-
hållandena och åtgärda dem. (De satt − med ett undantag − vardera ca 1½−2
år.)168 Således tas i Danmark viss hänsyn till en ministers faktiskt begränsade
möjligheter att styra sitt ansvarsområde vid utkrävandet av ministeransvar. I
praktiken förefaller alltså inte skillnaderna när det gäller ansvarsutkrävandet
vara så stora jämfört med Sverige. En dansk förvaltningsforskare har till och
med frågat ”om det så ikke var på tide helt at opgive et ministeransvarlig-
hedsprincip, der i grunden bygger på en fiktion om, at ministern selv klarer
alle ekspeditioner".169

Ministerstyre i praktiken

Normstyrning

Redan grundläggande läroböcker om förvaltning i Danmark och Norge fast- slår att ministerns möjligheter att ha sin hand med i hela den myndighetsut- övning som sker i hans namn i praktiken är små. Ministrarna avgör kvantita- tivt sett en försvinnande liten del av de ärenden som i princip ankommer på dem. På stora områden, som inte tilldrar sig ministerns intresse och uppmärk- samhet, är det tjänstemännens eget omdöme som fäller utslaget.170

Detta resultat verifieras av Lindbom (1997), som närmare studerade tre förvaltningsområden i de två länderna: justitieministeriet, arbetsmarknads- ministeriet och utbildningsministeriet. Lindbom hävdar att ministern inte i någon större utsträckning kunde välja vilka ärenden som kom upp på hennes bord, utan det gjorde i allmänhet media. Ministerns möjlighet att styra genom

–––––––––––––––––––––––––––––––

166Lov om ministres ansvarlighed (Folketingstidende 1963/64, C. sp. 225).

167Stavad fick i och för sig avgå beroende på att han i ett fall medvetet lämnat felakt- iga upplysningar i Folketinget.

168Christensen, J.P. 1995.

169Knudsen 1995, s. 271.

170Se t.ex. Grønnegård Christensen och Ibsen, 1994 s. 24 f. respektive Svardal, 1994

s. 48. Det uppmärksammades för övrigt redan av Herlitz 1963 s. 248.

143

att skapa praxis var vidare liten. Av studien framgår vidare att organise-	Fel! Okänt namn
ringen inom olika sektorer visade tydliga likheter vid en jämförelse mellan	på
länderna. Inom arbetsmarknadssektorn i såväl Danmark som Norge har di-	dokumentegenskap
rektorat med stora likheter med svenska AMS etablerats. I samtliga länder	.:Fel! Okänt namn
har arbetsmarknadens myndigheter fått en relativt stor frihet att hantera de	på
operativa besluten och mål- och resultatstyrningsidéer har påverkat kompe-	dokumentegenskap
tensfördelningen. Detsamma gällde kriminalvården. Grundskolan har i stor	.Fel! Okänt namn
utsträckning kommunaliserats och den statliga styrningen minskat kraftigt.	på
Besvärsnämnder har i stor utsträckning upprättats i såväl Norge som Dan-	dokumentegenskap
mark, vilket inskränker ministerstyret. På utlänningsområdet har Danmark ett	.
sådant organ, vilket har stora likheter med den svenska Utlänningsnämnden.	Underbilaga 2
Också på arbetsmarknadssidan har både Norge och Danmark upprättat be-
svärsorgan, som bland annat avgör överklaganden angående arbetslöshetser-
sättningen.171
Det finns däremot ganska tydliga skillnader mellan de olika sektorerna.
Justitieministeriet är ett exceptionellt ministerium genom att det behandlar ett
så stort antal förvaltningsärenden.172 Justitiedepartementet uppvisade också i
den norska maktutredningens undersökning (1978) en särpräglad profil −
som bärare av den klassiska byråkratikulturen.173 I båda länderna är eller har
utlänningsärenden och benådningsärenden varit de dominerande ärendetyp-
erna där ministern i praktiken deltagit i beslutsfattandet. Både dessa ärende-
typer förekommer i stor mängd och ett betydande antal av dem föreläggs den
politiska ledningen.
Här kan det konstateras att samma ärendetyper − alltså benådning- och ut-
länningsärenden − i Sverige i stor utsträckning avgjorts av regeringen. Också
här har alltså beslutsfattandet i sista hand formellt varit hos politiker. Den
svenska regeringen avgjorde 1995 1332 stycken nådeärenden.174 Innan utlän-
ningsnämndens tillkomst 1992 behandlade regeringen också ett betydande
antal utlänningsärenden. År 1989 var till exempel antalet utlännings- och
medborgarskapsärenden 3714 stycken.175 Det förekommer fortfarande att
regeringen beslutar i enskilda sådana ärenden eftersom Invandrarverket och
Utlänningsnämnden kan överlåta ärendet till regeringen.
När ett ärende i Sverige behandlas i regeringssammanträde är det dock helt
klart för beslut och det är snarast att se som en helt formell registrering. Flera
hundra ”beslut” fattas på en mycket kort tid. Den reella beredningen i rege-

–––––––––––––––––––––––––––––––

171Lindbom 1997.

172Två före detta statsråd understryker båda i Lindbom (1997) att de på andra depar- tement inte kom i kontakt med i närheten av så många förvaltningsärenden som på justitieministeriet.

173Lægreid och Olsen, 1978, s. 277.

1741995/96:KU30 (Granskningsbetänkandet), Del 2, s. 1. Nådeärenden är i en viss mening inte fråga om rättstillämpning, eftersom en intagen aldrig har rätt till nåd, vilket inte hindrar att det med tiden har framvuxit en ganska klar praxis för denna typ av avgöranden.

175SOU 1990:79. Antalet ärenden fortsatte att stiga under de följande åren. När utlän- ningsnämnden inrättades 1992 övertog den 6385 överklagade avvisningsärenden från

Kulturdepartementet. 1992/93:KU30 (Granskningsbetänkandet), s. 97.

144

ringen sker inte vid dessa möten, utan i andra sammanhang − de så kallade	Fel! Okänt namn
allmänna beredningarna och lunchberedningarna. Enligt Torbjörn Larssons	på
undersökning var det dock bara omkring 1% av regeringsärendena (inklusive	dokumentegenskap
propositioner med mera), som diskuterades under allmän beredning. Vid	.:Fel! Okänt namn
lunchberedningarna, vilka är mycket informella tillställningar, dras ärendena	på
muntligt, protokoll förs vanligen inte och omröstningar är sällsynta − bland	dokumentegenskap
annat därför att alla statsråd sällan är där.176	.Fel! Okänt namn
Det är dessa procedurer som gör regeringen ansvarig som kollektiv. (Vad	på
avser Norge bereds för övrigt benådningssaker också på detta sätt i regering-	dokumentegenskap
en och utlänningsärenden kunde tidigare överklagas till den.) I praktiken	.
förefaller inte skillnaden gentemot Danmark eller Norge vara särskilt stor.177	Underbilaga 2
Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv är det en grad- snarare än en artskillnad
mellan sådana avgöranden av regeringen som kollektiv och beslut tagna av
en enskild minister. Anledningen att regeringen fattar beslut i förvaltnings-
ärenden (ca 8000 1998178) är i många fall just att de är så politiskt kontrover-
siella att man inte kunnat överlåta dem åt andra organ, till exempel dispenser
för vapenexport och vissa asylärenden.
Vi ser således tydliga skillnader mellan de olika sektorerna, främst att be-
lastningen av förvaltningsärenden är så mycket större i justitieministeriet än i
de andra departementen. Samtidigt ser man stora likheter inom en sektor
mellan länderna, som i exemplet med behandlingen av benådnings- och
asylärenden ovan. Det intryck man får är att skillnaderna mellan länderna
närmast förefaller vara mindre än skillnaderna mellan respektive sektor inom
ett land.
Ovanstående resonemang om variation inom länderna sätter ett frågeteck-
en för om vi kan tala om nationella modeller. En nordisk surveyundersök-
ning om myndigheternas kontakter med regeringen/den politiska ledningen i
samband med EU-relaterade frågor finner däremot nationella mönster, men
inte det förväntade utifrån de två förvaltningsmodellerna. I Sverige där för-
valtningsmodellen starkt betonar tudelningen mellan politik och förvaltning
finns de mest omfattande informella kontakterna. I Danmark råder en betyd-
ligt högre grad av formalisering av kontakterna.179 Det är osäkert om resulta-
tet går att generalisera, men det är ändock anmärkningsvärt. Också detta
resultat kan tas som intäkt för att skillnaderna mellan ministerstyrda system
och dualistiska i praktiken är de förväntade.

–––––––––––––––––––––––––––––––

176Larsson 1986, s. 230-237.

177Min poäng är nu inte att vi i Sverige har ministerstyre (snarare än regeringsstyre), utan att beredningsprocessen borgar för att vi i praktiken − åtminstone vad avser dessa ärendetyper − har det i ungefär lika stor utsträckning som i Norge och sannolikt också Danmark.

1781999/2000:KU10, Bilaga 2.1, s. 106. I summan ingår dock regleringsbreven.

179 Jacobsson 2000, s. 18 f.

145

Budgetstyrning

I ovanstående avsnitt om normgivning och normtillämpning visade det sig att det fanns tydliga inskränkningar i ministerns formella möjligheter att utöva ministerstyre. Också när det gäller ministerns möjligheter att styra fördel- ningen av olika anslag är sådana begränsningar vanliga. Nedan följer en genomgång av de danska förhållandena. En relativt stor grupp nämnder och råd, av Christensen benämnda ansökningsnämnder, beslutar självständigt om utbetalningar av bidrag. Betydligt större möjligheter har ministern att på- verka fördelningen av puljemedel (statliga penningpotter).180 Jag kommer i avsnittet nedan att diskutera dessa i tur och ordning.

Ansökningsnämndernas verksamhet

Ansökningsnämnder kan inte instrueras av ministern om vilka beslut de skall fatta om det inte finns särskilt angivet i lag − och det gör det mycket sällan. Ministern kan inte heller ompröva deras beslut. Exempel på områden som hanteras av ansökningsnämnder är företagsstöd och exportstöd och medel till kultur och forskning.181

Ansökningsnämnderna har enligt Christensen vanligtvis upprättats av två skäl: 1) för att möjliggöra rekrytering av människor utanför centraladmi- nistrationen (till exempel politiker, intresserepresentanter och sakkunniga från bl.a. universitetsvärlden) och 2) för att fjärma besluten från ministerns påverkan och ansvar. Ministern får endast ge instruktioner om ärendebehand- lingens procedur (forretningsorden), men om inte bidragsprogrammets lag- stiftning ger undantag måste ministerns instruktioner överensstämma med förvaltningslagen och grundläggande rättspraxis. De beslut som fattas i rå- den/nämnderna kan inte överklagas till centraladministrationen med mindre än att programmets lagstiftning ger uttryckligt stöd för det. Inte heller kan centraladministrationen på eget initiativ eller ens på begäran av rådet/nämn- den ta upp ärendet.182

Eftersom beslutsprocedurer inkluderande ansökningsnämnd har varit sär- skilt viktiga på det näringspolitiska området har jag valt att undersöka detta närmare. Från och med mitten av 1970-talet infördes en betydande mängd nya industripolitiska stödformer och därmed ökades också antalet kollegiala nämnder som är så karakteristiska för dansk industripolitik. Den skönsmässi- ga bedömningens betydelse för besluten är betydande, men begränsas likväl av en räcka mer eller mindre objektiva krav i det enskilda stödprogrammet, till exempel beträffande företagens soliditet och räntabilitet. Sidenius hävdar vidare att ministeriet endast involveras i mycket stora och principiella ären- den.183 Här kan noteras att Grønbæk (1991) vid en jämförelse mellan den danska och den svenska industripolitiken under 1970- och 1980-talet note-

–––––––––––––––––––––––––––––––

180Det danska ordet pulje betyder pott på svenska.

181Busck 1988, s. 23. Christensen B. 1997 s. 341.

182Christensen B. 1997 s. 342.

183Sidenius 1985, s. 229 f.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

146

rade flera betydande skillnader: den svenska politiken var betydligt mer omfattande, den kännetecknades i betydligt högre grad av selektivitet och stöd till enskilda företag, direkta kontakter mellan stat och företag var van- liga och utrymmet för beslut på skönsmässiga grunder betydligt större.184 Det svenska förbudet mot ministerstyre hindrade således på intet sätt betydligt mer ingående politisk inblandning i det industripolitiska stödet än i Danmark.

De statliga penningpotterna (puljeordningerne)

Det danska inrikesministeriet genomförde 1998 en undersökning av de statli- ga penningpotterna. Dessa program stödjer huvudsakligen genomförandet av olika försöks- och utvecklingsverksamheter. De avses ibland också påverka den kommunala prioriteringen av vissa uppgifter. Stöden ges huvudsakligen till konkreta projekt och på årsbasis. Kartläggningen visade att dessa pro- gram − exklusive EU:s strukturfonder − distribuerade knappt 1,8 miljarder dkr. Av de 54 bidragssystemen administreras de flesta av Miljö- och Energi- ministeriet, Undervisningsministeriet och Socialministeriet. Det senare an- svarar ensamt för 16 program och knappt 440 miljoner kronor.185

Till skillnad från ansökningsnämndernas verksamhet så är ministern an- svarig för fördelningen av penningpotterna. I Danmark har dock inte bi- dragsbesluten kommit att ifrågasättas på det sätt som har skett på senare år i Sverige. Givet att programmen lämnar ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar är detta intressant. Har man i Danmark funnit former för be- slutsfattandet som ger bidragsbesluten legitimitet?

De exakta begränsningarna för ministerns möjlighet att utöva skön avgörs av det enskilda programmets utformning och variationerna är ganska stora. Ministern måste dock − som alltid − följa de allmänna begränsningar som följer av förvaltningsrätten, till exempel regler om saklighet och mot makt- missbruk etc. I praktiken är utrymmet för skön dock vanligen betydande. När ministern är högsta förvaltningsmyndighet finns ju inte heller någon besvärs- nämnd att hänvända sig till.186

Jämfört med de svenska delegationernas medel fördelas emellertid ganska begränsade summor via puljer. Bakgrunden till detta är sannolikt motståndet från de kommunala organisationerna. Kommunernas Landsförening skriver:

Det er landsforeningens opgave at udbrede forståelsen for, at indretningen af den kommunale finansiering må ses i sammenhæng med de overordnede målsætninger for det kommunale selvstyre. Dermed reduceres risikoen for, at mere kortsigtede eller sektorpolitiske interesser præger udviklingen i en retning, som indskrænker det kommunalpolitiske råderum, som det fx sker ved en udbredt brug af særtilskud og puljeordninger.187

–––––––––––––––––––––––––––––––

184Grønbæk 1991.

185Indenrigsministeriet, 1998, s. 150 ff.

186Personlig korrespondens med Jens Peter Christensen, professor i förvaltningsrätt vid Århus Universitet.

187http://www.kl.dk/kl.net?sidenr=30274

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

147

Det område som i Sverige har rönt störst uppmärksamhet vad gäller dele-	Fel! Okänt namn
gationers fördelning av medel är miljöområdet och därför valde jag att titta	på
närmare på det också i Danmark. Kommuner kan liksom företag och före-	dokumentegenskap
ningar m.fl. söka pengar från fonder som till exempel Den Gröna Fonden.	.:Fel! Okänt namn
Fonden disponerar år 2000 45 miljoner kronor och beslut om medlens för-	på
delning fattas av fondens styrelse.188 Miljö- och Energiministeriets nio pulje-	dokumentegenskap
ordningar omsatte 1998 77 miljoner dkr.189 Men kommunerna har ett utpräg-	.Fel! Okänt namn
lat självstyre på miljöområdet i Danmark jämfört med Sverige. Ministeriet	på
”styr” huvudsakligen genom ej bindande riktlinjer.190 De medel som fördelas	dokumentegenskap
är således mycket mindre omfattande än i Sverige där bara det lokala inve-	.
steringsprogrammet omfattade 1 758 miljoner kronor när utgifterna var som	Underbilaga 2
högst år 2000.191
Det finns ytterst lite material som belyser hur puljeordningarna admini-
streras i praktiken. Ett undantag är Hegelands (1994) bok om de så kallade
SUM-pengarna. Socialministern hade ett överordnat ansvar för medlen. Han
hade dock assistans av två rådgivande instanser: 1) utvecklingsrådet och 2)
anslagsutskottet (bevillingsudvalget). Det förra innehöll representanter för en
mängd organisationer och gav råd till ministern om mer principiella frågor.
Bevillingsudvalget (BU) hade nio medlemmar som representerade bland
annat de kommunala organisationerna och sakkunnig expertis. Socialstyrel-
sens generaldirektör var ordförande för utskottet. Ansökningarna bereddes
först i Socialministeriet. Därefter gick ärendet vidare till BU, som i sin tur
gjorde en hemställan till ministern om avslag/godkännande, belopp med
mera.192
Hegeland skriver inget om konflikter mellan minister och sakkunniga an-
gående enskilda ärenden, men däremot rådde delade meningar angående de
generella fördelningsprinciperna. Sakområdesexperterna ville å sin sida
prioritera och satsa hårdare på färre projekt. Å andra sidan fanns politiska
”ønskninger om at tilgodose mange projekter, helst spredt både jævnt og
bredt geografisk på målgrupper, baglande o.s.v. /.../”.193 Slutresultatet blev en
kompromiss mellan de två principerna där några ”modellprojekt” fick större
anslag, medan de flesta fick ganska begränsade summor.
På den mycket begränsade tiden för denna studie har det inte funnits möj-
lighet att genomföra egna primärstudier avseende hur pass hög grad en dansk
minister i praktiken intresserar sig för fördelningen av puljer. Men generellt
kan sägas att förvaltningsärenden slåss med andra om ministerns högst an-
strängda schema och uppmärksamhet. Ministrar har som en f.d. dansk soci-
alminister har formulerat det, ”et kolossalt tidsproblem”.194 En undersökning

–––––––––––––––––––––––––––––––

188http://www.mst.dk/gronfond/

189Indenrigsministeriet, 1998, s. 150.

190Joas 1999, p. 145, 156.

191Nilsson, inget datum, s. 36.

192Hegeland 1994, s. 33.

193Hegeland 1994, s. 41.

194 Simonsen 1988, s. 10.

148

visade att det bara var två ministrar (av tjugo) som uttryckligen tillkännagav	Fel! Okänt namn
att förvaltningsärenden hade en hög prioritet.195 Således är det möjligt för	på
men inte särskilt sannolikt att en dansk minister gör stora förändringar i det	dokumentegenskap
förslag som arbetats fram inom hans ministerium.	.:Fel! Okänt namn
Sammanfattningsvis är det intressant att notera att man i den formellt sett	på
ministerstyrda danska förvaltningen finner exempel på hur man medvetet har	dokumentegenskap
skapat former för fördelning av pengar som skärmar av ministerns instruk-	.Fel! Okänt namn
tionsmöjligheter och ansvar (de så kallade ansökningsnämnderna). I admini-	på
strationen av dessa medel har man också involverat intresseorganisationer	dokumentegenskap
och andra som kan sägas tillföra sakkunskap till beredningen. Därigenom har	.
man funnit en beslutsform som förefaller skapa en ganska hög legitimitet för	Underbilaga 2
de fattade besluten.
Ministern har däremot formellt ett betydligt större inflytande över pulje-
ordningarna. Men dels fördelar dessa en ganska begränsad summa pengar,
dels är antalet program stort. Och åtminstone vad SUM-pengarna beträffar
var antalet mottagare likaledes ganska stort varför de enskilda mottagarna
vanligen fick ganska lite pengar. Allt detta minskar risken för att penningför-
delningen ifrågasätts.

Sammanfattning

Ministerstyre är i praktiken långt mer oklart än i teorin. Allt fler undantag har gjorts ifrån huvudregeln, till exempel beträffande möjligheten att överklaga till ministern. Direktoratens ställning är långt ifrån solklar. Utkrävandet av ministeransvar förefaller de facto ta hänsyn till ministerns reellt begränsade möjligheter att styra sitt ansvarsområde. En jämförelse med svenska förhål- landen visar vidare att många av de ärenden som i praktiken når en dansk eller en norsk ministers bord i Sverige istället hamnar på regeringens. Indu- stripolitiken är vidare ett exempel på hur man från politiskt håll griper in betydligt starkare i Sverige i vissa förvaltningsbeslut.

–––––––––––––––––––––––––––––––

195 Vahr 1991, s. 203 f.

149

Del 4

Den svenska förvaltningsmodellen − en sammanfattande diskussion

Att karakterisera den svenska förvaltningsmodellen är något av en Sisofys- uppgift. Det är å ena sidan alldeles tydligt och klart om att det finns en all- män föreställning om att en sådan modell existerar. Det råder vidare också enighet om att den är bra ur normativ synpunkt. Enstaka avvikare ifrågasätter den, men i allmänhet så negligeras dessa. Det råder också en stark överty- gelse om att modellen ligger fast över tid. Oavsett om vi har en relativt liten stat karakteriserad av regelstyrning och ämbetsmannaideal eller en kraftigt expanderad välfärdsstat med resultatstyrning så är den dominerande före- ställningen att den svenska förvaltningsmodellen är bra normativt sett och står stark empiriskt sett.

Men det är å andra sidan lika klart att begreppets innehåll är ganska dif- fust. När det gäller centralförvaltningen brukar man i första hand peka på ”dualismen”, det vill säga ämbetsverkens självständighet. Ministern eller regeringen får enligt RF 11:7 inte bestämma hur en myndighet skall besluta i ett enstaka fall av myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller vid tillämpning av lag. Så lyder den rättsliga regleringen av självständighet- en, men det är uppenbart att den på många håll uppfattas vara betydligt vi- dare än så. För några år sedan anklagade till exempel en generaldirektör ett statsråd för ministerstyre mot bakgrund av att ministern hade beordrat henne att skriva på ett ekonomiskt avtal om att bygga Citytunneln i Malmö, trots att generaldirektören personligen ogillade projektet. Eftersom ett regeringsbeslut fanns om att uppdra åt Banverket att underteckna avtalet så förefaller gene- raldirektören inte ha känt till RF 11:6 som stadgar att de centrala ämbetsver- ken lyder under regeringen, utan ha trott att ämbetsverkens självständighet sträcker sig långt utöver den rättsliga regleringen. Av reaktionerna från me- dia och ett antal riksdagspolitiker att döma var hon långt ifrån ensam om detta. Konstitutionsutskottet friade dock statsrådet och ingen ledamot reser- verade sig mot beslutet.196 En artikel på ledarsidan i Dagens Nyheter hävdade i samband med detta att ”’Ministerstyre’ är ett av politikens mest missbru- kade ord”.197

Det är inte osannolikt att just normens oklarhet är en orsak till att den är så stark i politiken. Oklarheten ger olika betraktare möjlighet att lägga in ganska varierande betydelser i normen, varför många kan stå bakom den. Oklarheten ger också betydande frihetsgrader för förvaltningen att anpassa sig till förändrade omständigheter i samhället liksom till varierande förvalt- ningspolitiska modetrender. En intressant fråga är vilka förändringar av förvaltningens organisation och arbetssätt som debattörerna skulle anse be-

–––––––––––––––––––––––––––––––

1961997/98:KU25, s. 120.

197Jfr Kjellander 1997.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

150

tyda den svenska förvaltningsmodellens död, förutom det formella upphäv-	Fel! Okänt namn
andet av RF 11:7.	på
Osäkerheten återkommer också i den empiriska forskningen om hur för-	dokumentegenskap
valtningsmodellen fungerar i praktiken. Vi har ovan sett att statsråd tvekar att	.:Fel! Okänt namn
ta informella kontakter med verkschefer eftersom de är osäkra på vad de får	på
och inte får säga. Det är ibland svårt att avgöra om kontakter är att betrakta	dokumentegenskap
som förtydliganden eller om de också påverkar myndigheternas besluts-	.Fel! Okänt namn
fattande och ytterst handläggningen av enskilda ärenden. Detta visar att det	på
förtydligande som gjordes i propositionen om ledningen av statsförvaltning-	dokumentegenskap
en − att påverkan inte bör vara så utformad att myndigheten känner sig bun-	.
den att avgöra ett ärende på ett visst sätt − är lättare i teorin än i praktiken.	Underbilaga 2
Forskningen visar emellertid tydligt att informella kontakter mellan depar-
tement och verk är vanliga. Det råder inga vattentäta skott mellan dessa två
nivåer. Det är en av få saker som den existerande forskningen om ”dual-
ismen” inom den centrala statsförvaltningen kan säga med bestämdhet. Det
finns i själva verket ganska litet forskning, framför allt när det gäller ordent-
liga fallstudier av hur beslutsprocesserna går till i praktiken. Vi talar också
om svårstuderade processer. Förbudet mot ministerstyre gör att forskningen
blir mycket politiskt känslig, varför det blir svårt att få tillgång till dokument
och att veta om man får korrekta svar på de frågor man ställer. Men detta
gäller inte bara i Sverige, också utomlands sägs förhållandet mellan minister
och ämbetsmän vara något av ett tabuämne. Ingendera parten har där något
intresse av att diskutera myten om det absoluta ministerstyret.198
Den empiriska forskningen väcker vidare frågan i vad mån ämbetsverken
över huvud taget är styrda. Från myndighetshåll hävdas i enkätundersök-
ningar att det politiska intresset för deras verksamhet är ganska begränsat.
Ofta är de ovan nämnda informella kontakterna ett resultat av att verksche-
ferna vill förankra tänkta åtgärder i departementet. De får idag i en betydande
utsträckning formulera sina mål själva. Mål- och resultatstyrningen har givit
myndigheterna friare tyglar och de politiska beslutsfattarnas kontrollmöjlig-
heter är ganska begränsade. Det talas till och med om en risk att myndighet-
erna börjar ”leva sitt eget liv”. Vi kan emellertid snabbt konstatera att inte
heller denna problembeskrivning är ny − vi kan hitta likartade formuleringar
i till exempel Förvaltningsutredningen (SOU 1983:39).
Ett ytterligare intressant forskningsresultat är att det finns en mycket bety-
dande variation inom svensk förvaltning. Tydligast framkommer detta
kanske i Rothsteins studie av Arbetsmarknadsstyrelsen och Skolöverstyrel-
sen som var två helt skilda typer av förvaltningsorganisationer och vars
politiska styrning hade mycket olika karaktär. Men resultatet återkommer i
ett flertal studier. Detta komplicerar innehållet i den svenska förvaltnings-
modellen ytterligare.
Frågan är i själva verket om likheten avseende hur olika förvaltningar de
facto styrs av regeringen i Sverige är större än de likheter man finner mellan
de olika förvaltningssektorerna inom Skandinavien. Likheterna ter sig ju
ganska stora mellan till exempel arbetsmarknadsverken i de skandinaviska
–––––––––––––––––––––––––––––––
198 Nielsen, 1987.	151

länderna, vars verksamhet och styrning dock skiljer sig kraftigt från krimi-	Fel! Okänt namn
nalvården (som däremot återigen visar betydande likheter mellan länderna).	på
Något säkert svar kan inte ges här, mätproblemen är betydande, men det är	dokumentegenskap
tydligt att det går att sätta ett frågetecken för hur ”svensk” den svenska för-	.:Fel! Okänt namn
valtningsmodellen egentligen är i sin praktik. Detta illustrerar ett centralt	på
problem med många allmänna beskrivningar av offentlig förvaltning. Den	dokumentegenskap
gamla juristdominerade byråkratin har förändrats i ganska hög grad genom	.Fel! Okänt namn
att många nya verksamheter tillkommit och genom att mycket har decentrali-	på
serats, men dess ande svävar fortfarande över våra läroböcker i förvaltnings-	dokumentegenskap
politik. Beskrivningarna säger väldigt lite om den verksamhet som bedrivs	.
inom till exempel de centrala arbetsmarknads- och skolmyndigheterna.199	Underbilaga 2
Angående ministerstyre i praktiken frodas mången myt i Sverige. Genom-
gången ovan har dock visat att ministeransvar sällan utkrävs av parlamenten i
Norge och Danmark. Där, liksom här, avgår ministrar i allmänhet på grund
av att de har kommit att bli en politisk belastning för den sittande regeringen.
Ministerns ansvar och möjlighet att styra är inte heller obegränsat: också
ministern lyder under lagen, besvärs- och ansökningsnämnder har tillkommit
för att hålla ärenden borta från ministerns bord, den kommunala självstyrel-
sen sätter en tydlig gräns för ministerns instruktionsrätt, direktoraten har
givits en mer självständig ställning etc. Men viktigast är kanske att ministrar
varken vill eller kan (på grund av begränsad tid och energi) blanda sig i
enskilda ärenden i någon betydande grad. När ärenden hamnar på ministerns
bord är det i själva verket ofta på grund av yttre tryck, ofta genom media.
Diskussionen ovan har främst fokuserat på styrning genom att den har tagit
sin utgångspunkt i förbudet mot ministerstyre enligt RF 11:7. Men en annan
dimension av förhållandet mellan regering och förvaltning gäller arbetsdel-
ningen dem emellan. Regeringen har alltid fattat beslut angående en betydan-
de mängd förvaltningsärenden. Under de första åren av 1980-talet avgjorde
regeringen varje år cirka 8 000 besvärsärenden, vilket svarade för ungefär en
tredjedel av det totala antalet regeringsärenden. Man har i själva verket gjort
ganska betydande ansträngningar att minska antalet sådana och därmed
belastningen av regeringen.200
När regeringen väljer att agera förvaltningsorgan − genom att själv fördela
pengar − är detta därför inget nytt. Det är möjligen en smula förvånande mot
bakgrund av tidigare försök att slippa hantera förvaltningsärenden. Det är
inte heller nytt att regeringen fördelar pengar. Vi har gjort en begränsad
undersökning av huruvida regeringskansliet också tidigare har arbetat med
denna typ av förvaltningsuppgift. Vår studie kan inte säga så mycket om hur
vanligt förekommande detta har varit tidigare. Men vi kan konstatera att
sådan hantering har förekommit också tidigare och att den har gjort det under

–––––––––––––––––––––––––––––––

199Det är inte ovanligt att man erkänner att förvaltningens organisation varierar starkt inom olika sektorer, men detta hindrar oftast inte att man strax senare när man skall gå igenom förvaltningens uppbyggnad presenterar den gamla juristdominerade ärende- behandlande förvaltningens organisation. Ett undantag är Grønnegård Christensen och Ibsen, 1991. Den väljer att i ett kapitel presentera hur förvaltningen är organiserad inom ett antal olika sektorsområden. Se också Rothstein 1984.

200 Söderlind och Petersson, 1988, s. 343.

152

en ganska lång tid, under varierande regeringar och inom flera olika politiska	Fel! Okänt namn
sakområden. Nedan tar vi upp några exempel. Dessa uppfyller tre krav: 1)	på
pengar fördelas, 2) det finns ett betydande utrymme för skönsmässiga be-	dokumentegenskap
dömningar och 3) det finns ett politiskt inflytande över besluten, till exempel	.:Fel! Okänt namn
genom att regeringen fattar beslut eller att politiska företrädare finns repre-	på
senterade i det beslutande organet.	dokumentegenskap
Ett exempel på ett fall då regeringen påtagit sig det operativa ansvaret för	.Fel! Okänt namn
operativa uppgifter som innefattat beslut om fördelning av offentliga medel	på
är de så kallade investeringsfonderna. Dessa fonder var avsedda för regional-	dokumentegenskap
politiska investeringar i företag, i första hand i form av gynnsamma lån. 1971	.
började regeringen tillämpa reglerna för investeringsfonderna, som funnits	Underbilaga 2
sedan mitten av 1950-talet, på ett nytt sätt. Istället för att som tidigare låta
arbetsmarknadsstyrelsen behandla företagens ansökningar om medel ur
fonderna övertog regeringen själv besluten angående företagens individuella
ansökningar.201
Ett annat exempel är Glesbygdsdelegationen som tillsattes 1977 i syfte att
samordna statens stödinsatser i glesbygden. Delegationen var en mycket liten
organisation i centrala Regeringskansliet, och enligt direktiven ankom det på
den ansvarige ministern att vara ordförande.202 Delegationen bedrev projekt-
verksamhet, men hade mycket begränsade resurser.203 Efter att från början
bestått av departementstjänstemän, ombildades delegationen 1980 och fick
då en parlamentariskt sammansättning. År 1991 omvandlades Glesbygds-
delegationen till glesbygdsverket.204
Regeringen inrättade vid årsskiftet 1982/83 Energiupphandlingsdelegatio-
nen (EUD) som hade till syfte att se till att investeringsprogram som gjorde
det möjligt att ersätta olja kom till stånd. Delegationen arbetade okonventio-
nellt och gav ekonomiskt stöd till viss ny teknik samt utvecklade riskfördel-
ning mellan stat och företag; bland annat beslutade EUD om stöd till fjärr-
värmerör och torveldade anläggningar. EUD var formellt en fristående dele-
gation, men fungerade reellt som en del av departementet. Statssekreterare
Ulf Dahlsten var ordförande i delegationen och delar av dess sekretariat
bestod av departementstjänstemän.205
AIDS-delegationen inrättades 1985 och hade som huvuduppgift att bedriva
informationsarbete, men i mycket begränsad utsträckning prövade och förde-

–––––––––––––––––––––––––––––––

201Henning 1977, s.44 f., Lundgren och Ståhl 1981, s. 88. Fr.o.m. 1975 gav emeller- tid regeringen arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att besluta i ärenden som understeg

3miljoner kronor.

202Glesbygdsdelegationen lydde under industridepartementet fram till 1988 då ansvaret för regionalpolitiken flyttades över till arbetsmarknadsdepartementet. Industridepartementet fick tillbaka ansvaret 1990. (Statskontoret 1998:20, s. 31 f.)

203Prop. 1989/90:76, s. 188. Budgeten omfattade ca fem miljoner kronor per år under slutet av 1980-talet.

204Statskontoret 1998:20, s. 31 f.

205 Jacobsson 1994, s. 42-44.

153

lade den också anslag till arbetet med sjukdomen. Också AIDS-delegationen	Fel! Okänt namn
var parlamentariskt sammansatt. Den hade vidare en referensgrupp bestående	på
av representanter från myndigheter och intresseorganisationer. Beslut om	dokumentegenskap
projektanslag fattades av regeringen.206	.:Fel! Okänt namn
Stöd ur Allmänna arvsfonden ges dels inom ramen för särskilt riktade sats-	på
ningar från regeringens sida, dels genom löpande prövning av de ansökning-	dokumentegenskap
ar som kommer till fonden. Ansökningar som är att hänföra till vård av barn	.Fel! Okänt namn
och ungdom, fostran av barn samt omsorg om handikappade bereds inom	på
Socialdepartementet. Barn- och ungdomsdelegationen är ett rådgivande	dokumentegenskap
organ åt regeringen, samt fattar beslut om tilldelande av stöd ur Allmänna	.
arvsfonden. Delegationen lämnar dock ärenden av principiell betydelse eller	Underbilaga 2
där stödet är betydande till regeringen.207 Både utredningen från 1992 och en
tidigare utredning från 1967 finner att den övergripande beslutsrätten om
stöd ur fonden bör ligga kvar hos regeringen. Detta motiverades med att
regeringen överblickar hela det fält inom vilket stöd ur arvsfonden kan
komma ifråga och har därigenom reella möjligheter att väga olika behov mot
varandra och mot tillgängliga resurser.208
Sist men inte minst kan de borgerliga regeringarnas industripolitik
1976−82 nämnas. Här fördelades mycket stora belopp direkt till företag och
utrymmet för skön var mycket stort i bedömningarna av mottagare och be-
lopp. Emellertid fattades själva besluten av riksdagen.209
Att det inte är något okänt för den svenska förvaltningstraditionen att rege-
ringen agerar förvaltningsorgan är emellertid inte detsamma som att det är
klokt att regeringen agerar anslagsgivare. Visserligen kunde man tro att det
är en trevlig uppgift att agera som gåvors givare och att det ökar en regerings
popularitet. Men myntet har också en baksida. Om inte alla som söker får
alla de medel de ansöker om kommer ju någon eller några att bli besvikna.
Deras vrede − vare sig den är befogad eller inte − kommer att vända sig mot
regeringen. Den är i detta läge ganska oskyddad för kritiken, eftersom den
varken kan söka skydd bakom sin särskilda sakkunskap i ärendet eller i att
berörda intressen involverats eller koopterats. I många fall − särskilt när
mottagaren av anslaget är en annan politisk organisation som till exempel
kommuner − riskerar den istället att anklagas för att gynna sina egna intres-
sen. Är sedan de summor som fördelas relativt stora ökar risken. Vare sig det
ligger något i sådana anklagelser eller ej är det olyckligt om centrala poli-
tiska institutioner och deras besluts legitimitet ifrågasätts.
Om det av olika skäl behövs statliga bidragssystem där beslut fattas på
ganska skönsmässiga grunder så finns det dock andra sätt att organisera
arbetet på än att regeringen fattar besluten. Som vi har sett har beslut tagna
av de danska ansökningsnämnderna inte varit särskilt ifrågasatta. Att låta
bidragsbesluten fattas av vetenskaplig expertis och/eller företrädare för de

–––––––––––––––––––––––––––––––

206Statskontoret 1998:20, s. 32.

207SOU 1992:120, s. 26, 90 f. Regeringen fattade 1992 beslut om ärenden när sum- man översteg 200 000 kr.

208SOU 1967:2, s. 61, SOU 1992:120, s. 26

209 Henning 1984 s. 18.

154

relevanta intresseorganisationerna skulle därför kunna vara en alternativ	Fel! Okänt namn
lösning. Om politiskt inflytande av ett eller annat skäl är ett värde i sig så	på
finns vidare möjligheten − som tidigare använts i Sverige − att skapa parla-	dokumentegenskap
mentariskt sammansatta delegationer som fattar besluten. Båda dessa möjlig-	.:Fel! Okänt namn
heter minskar risken för att beslutsfattarna anklagas för att gynna sina egna	på
partipolitiska intressen.	dokumentegenskap
	.Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Underbilaga 2

155

Referenser

Bjerregaard, Ritt m.fl 1984, Ministeren, København: Spektrum

Brofoss, Knut 1993, Statsrådens ansvar for direktoraters virksomhet. Nordisk Administrativ Tidskrift 1/1993.

Busck Lars, Folketingets kontrol med forvaltningen. 1988, København.

Christensen, Bent 1993, Lydighedspligt, loyalitetspligt og centraladministra- tionens embedsmænd, Ugeskrift for retsvesen.

Christensen, Bent 1994, Forvaltningsret − prøvelse, København: Jurist- og Økonomforbundets forlag.

Christensen, Bent 1997 (andra upplagan), Forvaltningsret. Opgaver, Hjem- mel, Organisation, Jurist- og Økonomforbundets forlag.

Christensen, Bent och Preben Espersen 1983, Retsforholdet mellem politi- kere og embedsmænd. København, Jurist- og Økonomforbundets forlag.

Christensen, Jens Peter 1995, Ministeransvar. Politica 1995:4.

Christensen, Jens Peter 1996, Skandalesager og embedsmandsansvar, Po- litica 1996:3.

Christoffersson, Ulf, Molin, Björn, Månsson, Lennart och Strömberg, Lars 1972, Byråkrati och politik − En studie av den svenska statstjänsteman- nakåren, Stockholm: Bonniers.

Departementalkommitterades betänkande, allmän del, 1913.

Ds 2000:17, Vad kostar det att regera? − En studie av regeringskansliets dimensionering nu − och i framtiden

Ehn, Peter 1998, Maktens administratörer − Ledande svenska statstjänste- mäns syn på tjänstemannarollen i ett förändringsperspektiv, Stockholms universitet, statsvetenskapliga institutionen.

Ehn, Peter och Sundström, Göran i SOU 1997:15, Det svåra samspelet − Resultatstyrningens framväxt och problematik, rapport till Förvaltnings- politiska kommissionen, Stockholm: Fritzes.

Ekonomirådets rapport 2000, Politisk makt med oklart ansvar, Stockholm: SNS Förlag.

En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, Justitiedeparte- mentet, 2000.

Eriksen, Svein 1988, Herskap og tjenere. Om samarbeidet mellom politikere og tjenestemenn i departementene, Oslo: Tano.

Friberg, Lennart 1973, Styre i kristid, Stockholm: Allmänna Förlaget.

Genell, Kristina, Skilda världar − Att vara direktör i staten, Stockholms universitet, Scores rapportserie 2000:2.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

156

Grønbæk, David 1991, Industripolitik i Danmark och Sverige, Köpenhamn: Politiske Studier.

Grønnegård Christensen, Jørgen och Marius Ibsen 1994 (2:a utg.), Bureau- krati og bureaukrater, Herning: Systime.

Hegeland, Tore Jacob 1994, Fra de tusind blomster til en målrettet udvikling, Ålborg Universitet.

Henning, Roger 1977, Företagen i politiken. Om selektiv politik och indu- strins kontakter med staten, Stockholm: SNS.

Henning, Roger 1984, Industripolitik eller sysselsättningspolitik? En studie i svensk industristödspolitik, i Hadenius, Axel et. al. Tre studier i politiskt beslutsfattande. Stockholm: Almqvist & Wiksell International.

Herlitz, Nils 1963, Nordisk offentlig rätt del 3 band 1, Stockholm: Norstedts.

http://www.kl.dk/kl.net?sidenr=30274

http://www.mst.dk/gronfond/

Indenrigsministeriet, 1998, Betänkning 1365, Forenkling af den kommunale finansiering. Köpenhamn: Statens information.

Jacobsson, Bengt 1984, Hur styrs förvaltningen? − myt och verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken, Lund: Studentlitteratur.

Jacobsson, Bengt 2000, Världen i staten − Europeisering, politik och statens organisering, Stockholm, Scores rapportserie 2000:11.

Jacobsson, Bengt i SOU 1997:30, Europa och staten − Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning, Stockholm: Fritzes.

Jacobsson, Bengt och Sundström, Göran. I Score Rapportserie 1999:10, Invävd i Europa − En undersökning av den svenska statsförvaltningens EU-arbete, Stockholms universitet.

Joas, Marko 1999, Building Up and Splitting Down, i Joas och Hermansson (red.), The Nordic Environments, Aldershot: Ashgate.

Kjellander, Claes-Göran 1997, Myterna om ministerstyre, Dagens Nyheter 970228.

Knudsen, Tim 1995, Dansk statsbygning, København, Jurist- og Økonom- forbundets forlag

Lægreid, Per och Johan P. Olsen 1978, Byråkrati og beslutninger, Bergen: Universitetsforlaget.

Larsson, Torbjörn 1986, Regeringen och dess kansli: samordning och byrå-

krati i maktens centrum, Lund: Studentlitteratur.

Lindbom, Anders 1995, Medborgarskapet i välfärdsstaten, Stockholm: Al- mqvist & Wiksell International.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

157

Lindbom, Anders 1997, Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:54, Stockholm: Fritzes.

Lov om ministres ansvarlighed (Folketingstidende 1963/64, C. sp. 225).

Lundgren, Nils och Ingemar Ståhl 1981, Industripolitikens spelregler, Stock- holm: Industriförbundets förlag.

Moe, Terry 1989, The politics of structural choice, i Williamsson Oliver E (red.), Organization theory from Chester Barnard to the present and beyond: Oxford University Press.

Nilsson, Jörgen, Anslag till regeringens disposition. Preliminär version av rapport från Riksdagens revisorer.

Nissen, Christian S. 1984, Retsforholdet mellem politikere og embedsmænd. Nordisk Administrativ Tidskrift 1984:2.

Petersson, Olof 1989, Maktens nätverk − En undersökning av regerings- kansliets kontakter, Stockholm: Carlssons Bokförlag.

Petersson, Olof 1991, Nordisk Politik, Stockholm: Norstedts.

Regeringsformen 1974/2000.

Riksdagstrycket

Rothstein, Bo 1986, Den socialdemokratiska staten, Lund: Studentlitteratur.

RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring − En kartläggning och ana- lys av regeringens styrning av statsförvaltningen, Stockholm: Riksrevis- ionsverket.

Sidenius, Niels Christian 1985, Industripolitikkens organisation, Nordisk Administratit Tidskrift 1985:3.

Simonsen, Palle, Ministeren og hans administration, i Den offentlige sektor, Politisk og administrativ styring, Rapport från Rolighedskonferencen 14/1 1988.

SOU 1967:2, Allmänna arvsfonden. Betänkande med förslag till ändringar i arvsfondslagstiftningen avgivet av Arvsfondsutredningen. Stockholm.

SOU 1983:39, Politisk styrning - administrativ självständighet, betänkande av Förvaltningsutredningen, Stockholm: Liber, Allmänna Förlaget.

SOU 1983:39, Politisk styrning − administrativ självständighet, betänkande av Förvaltningsutredningen, Stockholm: Liber, Allmänna Förlaget.

SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, huvudbetänkande från Verksledningskommittén, Stockholm: Liber, Allmänna Förlaget.

SOU 1990:79, Utlänningsnämnd. Betänkande av Asylprövningskommittén.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

158

SOU 1992:120, Allmänna arvsfonden. Betänkande av 1991 års arvsfonds- utredning. Stockholm: Liber, Allmänna Förlaget.

SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter, betänkande av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer, Stockholm: Fritzes, Allmänna Förlaget.

SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten, slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen, Stock- holm: Fritzes.

Statskontoret 1996:7, EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning, Stockholm: Statskontoret.

Statskontoret 1998:20, Kunskapslyftet som modell och metod − adhocrati eller byråkrati? Stockholm: Statskontoret.

Statskontoret 2000:20 bilaga 1, Den svenska förvaltningsmodellen i EU- arbetet, i Fem år i EU, Stockholm: Statskontoret.

Svardal, Gunnar 1994, Stortinget, regjeringen og statsadministrasjonen, i Christensen Tom och Morten Egeberg, Forvaltningskunnskap, 1994 (2.a utg.), Oslo, Tano.

Söderlind, Donald och Petersson, Olof 1986, Svensk förvaltningspolitik, Uppsala: Diskurs Förlag.

Söderlind, Donald och Petersson, Olof 1988, Svensk förvaltningspolitik, andra upplagan, Uppsala: Diskurs Förlag.

Vahr, Jesper 1991, Samspillet og rollefordelingen mellem ministrene og den administrative ledelse i danske departementer, Århus, Institut for Statskund- skab (otryckt speciale).

Wallin, Gunnar, Ehn, Peter, Isberg, Magnus och Linde, Claes, Makthavare i fokus, Stockholm: SNS Förlag.

Wockelberg, Helena 1996, Verksledningsdebatten. En analys av partiers och intresseorganisationers förvaltningspolitiska idéer, PISA-rapport nr. 11, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Wockelberg, Helena 1999, Maktdelning eller parlamentarism? Idédebatten om förvaltningens roll i det svenska styrelseskicket, uppsats presenterad vid nordiska statsvetarmötet, NOPSA, i Uppsala 19–21 augusti 1999.

Wockelberg, Helena 2000, Departementsreformer som politisk strategi. Om regeringskansliets organisatoriska indelning, PISA-rapport nr. 48, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

159

Innehållsförteckning		Fel! Okänt namn
		på
1 Revisorernas granskning.........................................................................	1	dokumentegenskap
2 Revisorernas överväganden ....................................................................	2	.:Fel! Okänt namn
2.1 Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare ..........	2	på
Rapporten .........................................................................................	2	dokumentegenskap
Remissinstanserna ............................................................................	3	.Fel! Okänt namn
Revisorerna ......................................................................................	5	på
2.2 Riksdagen behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad		dokumentegenskap
resultatrapportering ...............................................................................	6	.
Rapporten .........................................................................................	6
Remissinstanserna ............................................................................	6
Revisorerna ......................................................................................	7
2.3 Regeringens bidragshantering .........................................................	7
Rapporten .........................................................................................	7
Remissinstanserna ............................................................................	8
Revisorerna ......................................................................................	9
2.4 Kraven på redovisning och revision behöver skärpas ...................	10
Rapporten .......................................................................................	10
Remissinstanserna ..........................................................................	10
Revisorerna ....................................................................................	11
2.5 Regeringen behöver göra en samlad översyn av föreskrifter
m.m. ....................................................................................................	12
Rapporten .......................................................................................	12
Remissinstanserna ..........................................................................	12
Revisorerna ....................................................................................	12
3 Revisorernas förslag .............................................................................	13
1. Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare......	13
2. Beslutsunderlag och resultatrapportering ...................................	13
3. Regeringens bidragshantering ....................................................	13
4. Redovisning och revision ...........................................................	13
5. Samlad översyn av föreskrifter m.m. .........................................	13
Bilaga 1: Rapport 2000/01:7 Anslag till regeringens disposition ...........	15
Förord ......................................................................................................	17
Sammanfattning.......................................................................................	18
Inledning .............................................................................................	18
Revisorernas slutsatser och förslag .....................................................	19
1 Bakgrund och uppläggning ...................................................................	21
2 Ansvarsfördelningen på budgetområdet ...............................................	22
2.1 Finansmakten ...........................................................................	22
2.2 Budgetregleringen ...................................................................	22
2.3 Ny budgetlag fr.o.m. 1997........................................................	23
2.4 Måste regeringen genomföra riksdagens beslut om
utgifter? ..........................................................................................	23
2.5 Riksdagens beslut om anslag och anslagsvillkor ......................	23
2.6 Dispositionsrätt till anslag ........................................................	24
		160

2.7	Anslag som disponeras av regeringen eller		Fel! Okänt namn
Regeringskansliet ...........................................................................		25	på
3 Allmänt om anslagen till regeringens och Regeringskansliets			dokumentegenskap
disposition................................................................................................		26	.:Fel! Okänt namn
3.1	Inledning ..................................................................................	26	på
3.2	Från riksdagsbeslut till anslagsredovisning ..............................	27	dokumentegenskap
3.3	Regeringskansliets anslagsredovisning ....................................	27	.Fel! Okänt namn
3.4	Val av anslag och av undersökningsperiod ..............................	28	på
4 De undersökta anslagens hantering i budgetprocessen .........................		30	dokumentegenskap
4.1	Inledning ..................................................................................	30	.
4.2	Bakgrund, motiv och mål .........................................................	30
4.3	Regeringens hantering av de studerade anslagen .....................	31
4. 4 Hur fungerar återrapporteringen till riksdagen? ......................		33
5 Erfarenheter och resultat från några andra studier ................................		34
5.1	Konstitutionsutskottets granskningar våren 1997 och
hösten 2000 ....................................................................................		35
5.2	Riksrevisionsverkets årliga rapport till regeringen 1999
och 2000.........................................................................................		35
5.3	SNS ekonomiråds rapport för år 2000 ......................................	36
5.4	Statskontorets rapport om Kunskapslyftet som modell och
metod..............................................................................................		37
5.5	De lokala investeringsprogrammen ..........................................	37
5.6	Kretsloppsmiljarden .................................................................	39
5.7	Östersjömiljarderna ..................................................................	40
5.8	Kunskapslyftet..........................................................................	40
6 Den svenska förvaltningsmodellen .......................................................		42
6.1	Inledning ..................................................................................	42
6.2	Debatten om den svenska förvaltningsmodellen ......................	43
6.3	Hur fungerar den svenska modellen - enligt forskningen −
i praktiken?.....................................................................................		44
6.4	Den svenska förvaltningsmodellen i ett internationellt
perspektiv .......................................................................................		45
6.5	Den svenska förvaltningsmodellen – en sammanfattande
diskussion.......................................................................................		47
7 Överväganden och förslag ....................................................................		48
7.1	Inledning och utgångspunkter ..................................................	48
7.2	Regeringen som bidragsfördelare och den svenska
förvaltningsmodellen......................................................................		49
7.3	Principiella synpunkter på statliga projektbidrag ....................	50
7.4	Principiella synpunkter på regeringen som
bidragsfördelare..............................................................................		51
7.5	Riksdagen behöver ett bättre beslutsunderlag och en
utökad resultatrapportering ............................................................		52
7.6	Regeringens berednings- och beslutsprocess i samband
med bidragshanteringen behöver förbättras ...................................		53
7.7	Kraven på redovisning och revision behöver skärpas ..............	54
7.8	Regeringen behöver göra en samlad översyn av
föreskrifter m.m..............................................................................		55	161

7.9 Sammanfattning av revisorernas slutsatser och förslag ............	57	Fel! Okänt namn
8 Referenser.............................................................................................	58	på
Underbilaga 1 ..........................................................................................	61	dokumentegenskap
De undersökta anslagens hantering i bugetprocessen ..............................	61	.:Fel! Okänt namn
1 Inledning ..........................................................................................	61	på
2 Anslagen ..........................................................................................	61	dokumentegenskap
2.1 Särskilda insatser i kommuner och landsting		.Fel! Okänt namn
(Kommunakut m.m.) ......................................................................	61	på
2. 2 Särskilda insatser i utsatta bostadsområden		dokumentegenskap
(Blommanpengarna).......................................................................	65	.
2.3 Samarbete och utveckling i Östersjöregionen m.m.
(Östersjömiljarderna) .....................................................................	69
2.4 Investeringsbidrag för främjande av omställning i
ekologiskt hållbar riktning (Kretsloppsmiljarden)..........................	73
2.5 Program för småföretagsutveckling
(Småföretagsmiljarden) ..................................................................	76
2.6 Särskilda utbildningsinsatser för vuxna (Kunskapslyftet) ........	78
2.7 De lokala investeringsprogrammen ..........................................	81
2.8 Program för IT i skolan (ITiS)..................................................	85
2.9 Utvecklingsarbete (inom Finansdepartementets
ansvarsområde) ..............................................................................	87
2.10 Kontrollfunktionen i staten.....................................................	89
Underbilaga 2 ..........................................................................................	93
Förord ......................................................................................................	95
Introduktion .............................................................................................	97
Del 1 ........................................................................................................	98
Debatten om den svenska förvaltningsmodellen......................................	98
Inledning .............................................................................................	98
Ett nytt styrelseskick – den parlamentariska demokratins
genombrott ........................................................................................	101
Förvaltningspolitisk debatt 1987–1998.............................................	107
De konstitutionella förutsättningarna för styrning är större än man
tror. Förvaltningsutredningens försök år 1983 att ange en ny ton .....	108
Debatten om den förvaltningspolitiska propositionen 1987..............	109
De borgerliga regeringsåren på 1990-talet ........................................	112
Debatten om den socialdemokratiska propositionen 1995 ................	115
1998 års förvaltningspolitiska proposition ........................................	116
Idén om en svensk förvaltningsmodell – slutsatser...........................	119
Del 2 ......................................................................................................	122
Empiriska studier av relationen mellan departement och verk ..............	122
Inledning ...........................................................................................	122
Styrningsbegreppet ...........................................................................	123
Politiska attityder och värderingar hos statstjänstemännen,
inställningen till politisk styrning och synen på tjänstemannarollen . 124
Styrinstrument...................................................................................	125
Normgivningsmakten och informella kontakter ...........................	125
Finansmakten ...............................................................................	128
Utnämningsmakten ......................................................................	130	162

Fallstudier .........................................................................................	131	Fel! Okänt namn
Ämbetsverkens inflytande över politiken.....................................	132	på
Departementens styrning av ämbetsverken ..................................	133	dokumentegenskap
Lärdomar ......................................................................................	133	.:Fel! Okänt namn
Det svenska EU-medlemskapets effekter på relationerna mellan		på
departement och verk ........................................................................	134	dokumentegenskap
Instruktioner och samordning.......................................................	134	.Fel! Okänt namn
Konsekvenser för den svenska förvaltningsmodellen ..................	136	på
Den empiriska forskningen och den svenska förvaltningsmodellen . 137		dokumentegenskap
Del 3 ......................................................................................................	138	.
Ett internationellt perspektiv på den svenska förvaltningsmodellen ......	138
Ministerstyre i teorin.........................................................................	138
Danmark.......................................................................................	138
Norge............................................................................................	141
Ansvarsutkrävande .......................................................................	141
Ministerstyre i praktiken ...................................................................	143
Normstyrning ...............................................................................	143
Budgetstyrning .............................................................................	146
Ansökningsnämndernas verksamhet ............................................	146
De statliga penningpotterna (puljeordningerne) ...........................	147
Sammanfattning ................................................................................	149
Del 4 ......................................................................................................	150
Den svenska förvaltningsmodellen − en sammanfattande diskussion ...	150
Referenser..............................................................................................	156

Elanders Gotab, Stockholm 2001

163