RR11

Framställning / redogörelse 2000/01:RR11

RR11

Förslag till riksdagen	2000/01:RR11
	2000/01:RR11
2000/01:RR11

Riksdagens revisorers förslag angående

Nya vägar till vägar och järnvägar?

2000/01

RR11

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat väg- och järnvägsinveste- ringar som helt eller delvis finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Granskningen har inriktats både på de olika finansieringsfor- mer som har använts och på det samhällsekonomiska underlag som har tagits fram för beslut om väg- och järnvägsinvesteringar.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten 2000/01:5 Nya vägar till vägar och järnvägar?. I rapporten granskas olika motiv till alternativ finansiering och finansieringsformernas ekonomiska konsekvenser. I rapporten presenteras också en granskning av kvaliteten på de samhällse- konomiska kalkylerna för fyra stora infrastrukturinvesteringar med alternativ finansiering – Arlandabanan, Botniabanan, Citytunneln och Södra länken.

Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har re- missbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en sammanfattning av rapporten samt sina slutgiltiga överväganden med anledning av granskningen.

1.1 Sammanfattning av rapporten

Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturinvesteringar finansieras med anslag över statsbudgeten. Det innebär att investeringarna ska betalas på en gång med statens löpande inkomster. Riksdagen har dock möjlighet att besluta att en investering, i t.ex. väg- och järnvägsinvesteringar, ska finansie- ras på annat sätt än med anslag.

Denna möjlighet har riksdagen utnyttjat flera gånger. Väg- och järnvägsin- vesteringar har finansierats med lån i Riksgäldskontoret (t.ex. E 18/E 20 Örebro–Arboga), statligt garanterade lån på marknaden (t.ex. Botniabanan) och lån från kommuner, s.k. förskottering (t.ex. Tranebergsbron). Investe- ringar kan också avgiftsfinansieras (t.ex. Rödöbron), samfinansieras av olika parter (t.ex. Citytunneln) eller privatfinansieras genom partnerskap (t.ex. Arlandabanan). Finansieringsformerna motiveras på olika sätt och har olika

ekonomiska konsekvenser för staten. I en del fall har flera finansieringsfor- mer använts för en och samma investering.

Gemensamt för många alternativa finansieringsformer är att hela investe- ringsbeloppet inte belastar statsbudgeten när investeringen äger rum. I stället sprids kostnaden ut över en längre tid. Detta innebär att framtida anslag intecknas för betalning av redan gjorda investeringar, vilket kan begränsa framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya investeringar eller ändrad inriktning eller omfattning på investeringarna. Dessutom finns risk för att utgiftstaket förlorar sin roll, i den mån det är ett uttryck för en strävan att begränsa de statliga utgifterna.

Möjligheten att kringgå de finansiella restriktioner som begränsar omfatt- ningen av anslagsfinansierade investeringar innebär dock att lönsamma inve- steringar kan tidigareläggas, vilket kan skapa samhällsekonomiska vinster. En del finansieringsformer kan dessutom medföra effektivitetsvinster, bl.a. genom riskfördelning och utnyttjande av den privata sektorns kommersiella kompetens. Vissa finansieringsformer kan underlätta planeringen av ett enskilt projekt och ge en bättre bild av en investerings kostnad och kvarstå- ende värde.

Revisorerna konstaterar att erfarenheten av effekterna av vissa finansie- ringsformer och det empiriska stödet för olika argument är begränsat. Revi- sorerna anser att det är angeläget att investeringar i vägar och järnvägar genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Revisorerna tar dock inte ställ- ning till i vilken omfattning alternativa finansieringsformer bör utnyttjas.

Revisorerna konstaterar att väg- och järnvägsinvesteringar hanteras olika i planerings- och beslutsprocessen beroende på hur de finansieras. Anslagsfi- nansierade investeringar ingår i den ordinarie planeringsprocessen. Denna planering resulterar i tioåriga planer som Vägverket och Banverket reviderar vart fjärde år. Vägverket och Banverket upprättar planerna utifrån en av riksdagen beslutad ekonomisk ram. Enligt regeringens direktiv ska samhälls- ekonomisk lönsamhet vara en utgångspunkt vid urval och prioritering av projekten.

Vid sidan om den ordinarie planeringsprocessen hanteras projekt som fi- nansieras på annat sätt än med anslag. Planeringen görs inte utifrån någon samlad ekonomisk ram, utan varje projekt planeras för sig. Prioriterings- grunderna blir därmed inte lika klara som för anslagsfinansierade projekt.

Av de fallstudier som har gjorts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna, som beräk- nas kosta sammanlagt ca 30 miljarder kronor. Revisorerna anser att underla- get är av så bristfällig karaktär att det innebär risk för att beslut fattas som kan medföra samhällsekonomiska förluster på flera miljarder kronor.

Revisorerna anser att samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det faktum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl på- verkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalkylerna måste vara av hög kvalitet. Att kraven på ett fullgott underlag uppfylls är särskilt viktigt när det gäller alternativfinansierade projekt av den storlek som ingår i revisorernas granskning.

2000/01:RR11

2 Revisorernas överväganden och förslag

2000/01:RR11

2.1Regeringens redovisning av investeringarnas finansiering måste förbättras

Rapporten

Revisorerna konstaterar att många alternativa finansieringsformer är förknip- pade med risker. Därför bör regeringen vid varje förslag om en investering med alternativ finansiering för riksdagen klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen. Även investeringens inverkan på statsfi- nanserna bör klarläggas på ett tydligt sätt. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för riksdagen redovisa den valda finansie- ringsformens effekter.

Revisorerna anser också att det är angeläget att riksdagen kontinuerligt får en samlad redovisning av väg- och järnvägsinvesteringarnas långsiktiga statsfinansiella effekter, eftersom de flesta alternativa finansieringsformer medför att statliga medel tas i anspråk i framtiden (t.ex. för återbetalning av lån, för betalning av hyra och för infriande av statliga garantier).

Remissinstanserna

Statskontoret tillstyrker revisorernas förslag om bättre analys och motivering vid finansieringsbeslut, bättre uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och att en samlad redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden tas fram.

Riksgäldskontoret uppger att alternativ finansiering kan leda till felbeslut och ge merkostnader om skälen för finansieringslösningen inte är tydliga.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att det är viktigt att motiven till valet av finansieringsform redovisas klart i varje enskilt fall och att de ekonomiska konsekvenserna beskrivs på ett sådant sätt att olika finansieringsalternativ kan jämföras med varandra vid investeringstillfället samt att kostnaderna för infrastrukturen kan följas upp i efterhand.

Banverket anser att man för investeringar med alternativ finansiering bör beskriva investeringarnas inverkan på statsfinanserna.

Landstingsförbundet delar revisorernas uppfattning att regeringens redo- visning av väg- och järnvägsinvesteringars finansiering bör förbättras. Rege- ringen bör vid varje förslag till investering med alternativ finansiering klar- göra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen, menar förbundet.

Umeå kommun delar revisorernas uppfattning att motiven för valet av al- ternativ finansieringsform alltid ska redovisas och att konsekvenserna på kort och lång sikt ska klargöras.

Revisorernas överväganden

Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att regeringen tydli- gare bör ange sina motiv till val av finansieringsform vid varje förslag om en

investering som ska finansieras på annat sätt än med traditionell anslagsfi-	2000/01:RR11
nansiering. Remissinstanserna håller också med om att de ekonomiska kon-
sekvenserna av en investering bör beskrivas på ett tydligt sätt.
Revisorerna anser att riskerna och de ekonomiska konsekvenserna bör re-
dovisas noggrant och på ett sådant sätt att olika finansieringsalternativ kan
jämföras med varandra. En sådan redovisning kan också bidra till att motiven
till valet av finansieringsform framkommer tydligare.
Revisorerna betonar betydelsen av att investeringarna följs upp och utvär-
deras och att resultatet av uppföljningarna redovisas för riksdagen. Resultatet
av uppföljningarna kan utgöra värdefull information inför kommande inve-
steringar, eftersom erfarenheten av effekterna av en del finansieringsformer
fortfarande är begränsad.
Regeringen bör också för riksdagen årligen presentera en utförlig och sam-
lad redovisning av omfattningen på och de statsfinansiella effekterna av de
väg- och järnvägsinvesteringar som finansieras på annat sätt än med anslag
över statsbudgeten.
Revisorerna föreslår

•att regeringen förbättrar sin redovisning av motiv till, risker med och ekonomiska konsekvenser av vald finansieringsform vid varje förslag om en väg- och järnvägsinvestering som föreslås finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten.

•att regeringen förbättrar sin årliga samlade redovisning av omfattningen på och de statsfinansiella konsekvenserna av de väg- och järnvägsinve- steringar som finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudge- ten.

2.2 Planeringsprocessen bör ses över

Rapporten

Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en plane- ringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel prövas inbördes, oberoende av finansieringsform. Revisorerna anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska målen. Med dagens system finns risk för att samhällseko- nomiskt mindre angelägna investeringar ges företräde om de kan finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Därmed finns också risk för att projekt med alternativ finansiering tränger undan resurser för samhällse- konomiskt mer lönsamma åtgärder.

Remissinstanserna
Statskontoret, Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket (ESV), Banverket,
Vägverket, Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI), Kommunikations-
forskningsberedningen (KFB), Statens institut för kommunikationsanalys	1

(SIKA), Landstingsförbundet, Nacka kommun, Örnsköldsviks kommun, Umeå	2000/01:RR11
kommun, Botniabanegruppen och Svenska Naturskyddsföreningen instäm-
mer med revisorerna att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt
eller delvis finansieras med statliga medel bör prioriteras efter samma krite-
rier, oavsett finansieringsform.
ESV, Banverket, Landstingsförbundet, Örnsköldsviks kommun, Botnia-
banegruppen anser att valet av projekt bör baseras på samhällsekonomiska
bedömningar utifrån de transportpolitiska målen. Även Statskontoret, Väg-
verket, VTI, KFB och Svenska Naturskyddsföreningen anser att samhällseko-
nomiska bedömningar ska vara en utgångspunkt vid prioritering av investe-
ringsprojekt.
Statskontoret, ESV, Banverket, KFB, Landstingsförbundet uppger att de
instämmer i revisorernas bedömning att det finns anledning att se över plane-
ringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Vägverket har upp-
fattningen att man ska kunna behandla samtliga projekt inom ramen för
gällande planeringsprocess.
Revisorernas överväganden
Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att alla väg- och
järnvägsinvesteringar bör prioriteras på samma grunder. Samtidigt konstate-
rar revisorerna att investeringarna hanteras olika beroende på hur de planeras
att finansieras, vilket enligt revisorerna motiverar en översyn av planerings-
processen. Flera remissinstanser instämmer i denna bedömning.
Revisorerna anser att väg- och järnvägsprojekt bör prioriteras efter noga
överväganden och tydliga kriterier. En sådan prioritering kan enligt reviso-
rerna underlättas om samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som
helt eller delvis finansieras med statliga medel hanteras inom samma plane-
ringsprocess. Revisorerna anser att det politiska inflytandet över planerings-
processen inte bör minska.
Revisorerna föreslår

•att regeringen tar initiativ till en översyn av planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar.

2.3 Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör utvecklas

Rapporten

Revisorerna anser att kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar bör ses över. Revisorer- na menar att beslutsunderlaget bör vara informativt, tydligt, lättillgängligt och aktuellt. Dessutom bör flera alternativa lösningar redovisas. Revisorerna anser också att det är viktigt att en investerings alla effekter, både de som ingår i kalkylen och de som hanteras utanför kalkylen, redovisas samlat. En samlad redovisning kan underlätta en bedömning av projektet. Revisorerna påpekar också att regeringen för riksdagen tydligt bör motivera och redovisa sina förslag till enskilda väg- och järnvägsinvesteringar utifrån det samlade

beslutsunderlaget. Det är särskilt angeläget i de fall då motiven för projektet inte kan fångas av den samhällsekonomiska kalkylen.

Remissinstanserna

Statskontoret, Ekonomistyrningsverket (ESV), Banverket, Vägverket, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Nacka kommun, Umeå kommun, Örnsköldsviks kommun och Botniabanegruppen anser att det är viktigt att det samhällsekonomiska beslutsunderlaget utvecklas.

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att den samhällseko- nomiska kalkylen är ett bra verktyg, som kan verka som ett instrument för en kostnadseffektiv transportpolitik.

Banverket, Vägverket, Landstingsförbundet, Malmö stad, Nacka kommun, Örnsköldsviks kommun och Botniabanegruppen anser att samhällsekono- miska kalkyler bör utgöra ett av flera underlag som åberopas vid priorite- ringsbeslut och val av åtgärder.

Statskontoret anser att man kan diskutera frågan om samhällsekonomiska kalkyler är lämpliga som beslutsunderlag i en politiskt styrd process. Stats- kontoret pekar på att projekt som Botniabanan och Citytunneln har grundats på politiska och strategiska bedömningar som är oberoende av resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen.

Statskontoret anser att förståelsen för kalkylerna kan öka om kalkylerna kompletteras med kvalitativa omdömen om effekter som inte är möjliga att kvantifiera och som därför inte ingår i själva kalkylen. Statskontoret anser också att man särskilt bör satsa på att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för informations-, reglerings- samt drift- och underhållsåtgärder som kan utgöra alternativ till investeringsåtgärder.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att osäkerhet och risk bör hanteras bättre i kalkylerna, att känslighetsanalyser bör göras och att olika handlings- alternativ bör analyseras. Dessutom anser ESV att kalkylerna bör dokument- eras bättre. ESV betonar betydelsen av transparens.

Banverket anser att det är viktigt att kraven på utformning och uppföljning av beslutsunderlaget utvecklas. Banverket instämmer i revisorernas slutsatser att osäkerheter i antaganden, prognosresultat och beräkningar måste tydlig- göras och beskrivas bättre. Banverket delar också de synpunkter som fram- kommit angående vikten av att miljöeffekter redovisas på ett tydligt sätt.

Vägverket uppger att det är viktigt att modellen för samhällsekonomisk kalkyl vidareutvecklas för att bättre kunna fånga de särskilda förutsättningar som gäller i tätortsmiljö. Vägverket anser att prognoser för framtida trafik bör bli föremål för särskild granskning eller känslighetsanalys, eftersom antaganden om framtida trafik ofta har visat sig vara alltför optimistiska. Vägverket anser i enlighet med revisorerna att det är nödvändigt att överväga alternativa lösningar och att ett projekt bör omprövas under planeringspro- cessens gång. Vägverket uppger att verket har tagit initiativ till ett sådant förfaringssätt genom att utveckla en systematiserad metodik för val av alter- nativa åtgärder.

Nacka kommun anser att man inför en investering i högre utsträckning bör utreda alternativa lösningar på trafikproblemen. Kommunen anser också att

2000/01:RR11

det är viktigt att man utgår från gemensamma förutsättningar i samhällseko-	2000/01:RR11
nomiska beräkningar som används som jämförande beslutsunderlag samt att
man redovisar beräkningarna på ett lättillgängligt sätt.
Umeå kommun anser att beräkningsantaganden och annat underlag för kal-
kylerna ska redovisas, liksom känslighetsanalyser.
Örnsköldsviks kommun och Botniabanegruppen anser att det är angeläget
att beräkningsmodellen utvecklas så att tillfälliga och subjektiva bedömning-
ar i enskilda projekt kan undvikas.
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) konstaterar att man i de
kalkyler som ingår i revisorernas granskning inte har analyserat olika förut-
sättningar och realistiska alternativ. Anledningen är enligt SIKA att det är
tidskrävande och kostsamt att producera beslutsunderlag. SIKA uppger att
det inte är möjligt att göra en helt förutsättningslös analys på den korta tid
som brukar anslås för stora väg- och järnvägsprojekt som beslutas av rege-
ringen i särskild ordning.
SIKA anser att de flesta av de brister i underlaget som revisorerna pekar på
skulle kunna hanteras med befintliga kalkylmetoder. SIKA menar att det i
stället krävs en förändring av de spelregler av institutionell karaktär som
gäller för framtagandet av beslutsunderlag. SIKA anser att ansvaret för be-
slutsprocessen bör tydliggöras och att beslutsunderlaget och utfallet av inve-
steringarna bör följas upp regelbundet. Det bör enligt SIKA också finnas
tydligare krav på hur beslutsunderlaget ska se ut.
Revisorernas överväganden
Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att det samhällseko-
nomiska beslutsunderlaget bör utvecklas. De utvecklingsbehov som remiss-
instanserna pekar på överensstämmer i många fall med revisorernas bedöm-
ning. Synpunkterna gäller både beslutsunderlagets utformning och innehåll.
Beslutsunderlaget bör bl.a. vara informativt, lättillgängligt och aktuellt samt
innehålla en analys av olika alternativ. Tiden för att ta fram beslutsunderlag
får inte vara så kort att man endast hinner analysera en lösning ordentligt.
Dessa krav kan tyckas vara självklara, men det faktum att kraven inte har
uppfyllts i de kalkyler som revisorerna har granskat motiverar enligt reviso-
rernas bedömning en översyn av kraven på det samhällsekonomiska besluts-
underlaget. I översynen bör inte enbart kalkylerna utan även annat samhälls-
ekonomiskt underlag diskuteras.
I översynen bör hänsyn tas till beslutsfattarnas/användarnas synpunkter på
beslutsunderlagets innehåll och utformning, i syfte att öka förståelsen för och
användningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget. Hänsyn bör
också tas till medborgarnas intressen och värdet av ett transparent beslutsun-
derlag.
Översynen av kraven på det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bör
göras i anknytning till den översyn av planeringsprocessen som revisorerna
föreslår. Revisorerna anser att ett fullgott beslutsunderlag är en förutsättning
för en väl fungerande planeringsprocess.
	1

Revisorerna föreslår

2000/01:RR11

•att regeringen tar initiativ till en översyn av kraven på samhällsekono- miskt underlag vid beslut om investeringar i vägar och järnvägar.

3 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om regeringens redovisning av väg- och järnvägsinvesteringars finansiering enligt avsnitt 2.1.

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om en översyn av planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar enligt avsnitt 2.2.

3.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om en översyn av kraven på beslutsunderlaget för investeringar i vägar och järnvägar enligt avsnitt 2.3.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Nils-Göran Holmqvist (s) och Patrik Norinder (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg och utredningschefen Patrick Joyce (föredragande). Avdelningsdi- rektör Ann-Kristin Sjöström har varit ansvarig för ärendets beredning.

Stockholm den 8 februari 2001

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Patrick Joyce

2000/01:RR11 Bilaga 1

Rapport 2000/01:5

Nya vägar till

vägar och järnvägar?

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88
		9

Förord

Riksdagens revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av väg- och järnvägsinvesteringar med alternativ finansiering. Med alternativ finan- siering avses annan finansiering än anslagsfinansiering.

Granskningen har inriktats både på de olika finansieringsformer som har använts och på det samhällsekonomiska beslutsunderlag som har tagits fram för väg- och järnvägsinvesteringar. I rapporten granskas olika motiv till alternativ finansiering och finansieringsformernas ekonomiska konsekvenser. I rapporten presenteras också en granskning av kvaliteten på de samhällse- konomiska kalkylerna för fyra stora infrastrukturinvesteringar – Arlanda- banan, Botniabanan, Citytunneln och Södra länken.

Bedömningen av kalkylerna har på revisorernas uppdrag genomförts av fyra forskare i nationalekonomi. Professor Lars Hultkrantz vid Högskolan Dalarna har granskat kalkylerna för Arlandabanan, professor Per-Olov Jo- hansson vid Handelshögskolan i Stockholm har analyserat kalkylen för Bot- niabanan, universitetslektor Jan-Eric Nilsson vid Högskolan Dalarna har granskat underlaget för Citytunneln och professor Jan Owen Jansson vid Universitetet i Linköping har studerat kalkylerna för Södra länken.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas tredje avdelning. I avdel- ningen ingår riksdagsledamöterna Anders G Högmark (m) ordförande, Anita Jönsson (s) vice ordförande, Kenneth Lantz (kd), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s), Conny Öhman (s), Ulf Kristersson (m) (t.o.m. 2000-05-18), Patrik Norinder (m) (fr.o.m. 2000-05-19) och Ann-Kristine Johansson (s).

Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektören Ann-Kristin Sjöström haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen Åke Dahlberg och utredningscheferna Stefan Ackerby och Karin Brunsson har deltagit i arbetet.

Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 16 november 2000. Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisat- ioner. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande i en skri- velse till riksdagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sammanfattning

Riksdagens revisorers granskning omfattar frågor om finansiering av väg- och järnvägsinvesteringar och frågor om det samhällsekonomiska underlaget för beslut om väg- och järnvägsinvesteringar. Utgångspunkten i granskning- en är investeringar som helt eller delvis finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten.

Alternativa finansieringsformer

Revisorerna anser att regeringens redovisning av väg- och järnvägsinveste- ringars finansiering bör förbättras. Regeringen bör vid varje förslag om en investering med alternativ finansiering för riksdagen klargöra motiven för

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

och riskerna med den valda finansieringsformen. Investeringens inverkan på statsfinanserna bör klarläggas på ett tydligt sätt. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för riksdagen redovisa den valda finansie- ringsformens effekter.

Planeringsprocessen är uppdelad i två delar

Det finns två parallella planeringsprocesser för investeringar i vägar och järnvägar. I den ordinarie planeringsprocessen ingår anslagsfinansierade investeringar. Denna planering resulterar i tioåriga planer som revideras vart fjärde år. Planerna för 1998–2007 omfattar i enlighet med riksdagens beslut investeringar för totalt 190 miljarder kronor. Investeringar för ytterligare 50 miljarder kronor beräknas genomföras under samma period. Dessa investe- ringar avses inte finansieras med anslag och ingår därför inte i den av riksda- gen beslutade planeringsramen om 190 miljarder kronor.

Vid urval och prioritering av de projekt som ingår i Vägverkets och Ban- verkets tioåriga planer ska en utgångspunkt vara den samhällsekonomiska lönsamheten. Vägverket och Banverket upprättar sina planer utifrån den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen.

Planeringen av projekt som ligger utanför den ordinarie planeringsproces- sen görs inte utifrån någon samlad ekonomisk ram, utan varje projekt plane- ras för sig. Prioriteringsgrunderna blir därmed inte lika klara som för an- slagsfinansierade projekt.

Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget är bristfälligt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

samma krav som regeringen ställer på Vägverkets och Banverkets underlag	Fel! Okänt namn
för projekt i den ordinarie planeringsprocessen.	på
Revisorerna anser att kraven på utformningen av det samhällsekonomiska	dokumentegenskap
beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar bör övervägas i sam-	.:Fel! Okänt namn
band med den översyn av planeringsprocessen som revisorerna föreslår.	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1

1 Granskningens bakgrund och inriktning

I november 1999 fattade Riksdagens revisorer på eget initiativ beslut om att genomföra en granskning utifrån ett antal infrastrukturinvesteringar som har finansierats på annat sätt än med anslag över statsbudgeten.

Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturella investeringar finan- sieras med anslag på statsbudgeten. Anslagsfinansiering innebär att en inve- stering betalas på en gång med statens löpande inkomster. Riksdagen har flera gånger uttalat att anslagsfinansiering ger riksdagen bäst möjlighet till inflytande och överblick. Anslagsfinansiering har setts som särskilt viktig i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkast- ning.

Med alternativ finansiering avses annan finansiering än anslagsfinansie- ring. Riksdagen har enligt budgetlagen möjlighet att besluta att en infrastruk- turinvestering ska finansieras på annat sätt än med anslag. Riksdag och rege- ring har vid olika tillfällen förespråkat större inslag av alternativ finansiering. Regeringen betonade senast i budgetpropositionen för 2000 vikten av att närmare utreda möjligheterna att i större utsträckning finansiera väg- och järnvägsinvesteringar på annat sätt än med anslag.

Revisorerna beslutade att granskningen skulle inriktas på de finansierings- former som har använts vid investeringar i vägar och järnvägar. I rapporten kartlägger revisorerna olika finansieringsformer och ger exempel på väg- och järnvägsinvesteringar som har finansierats på annat sätt än med anslag. I rapporten granskar revisorerna också de motiv som angetts för att utnyttja möjligheten till alternativ finansiering. Revisorerna belyser även finansie- ringsformernas ekonomiska konsekvenser. Underlaget till granskningen bygger på propositioner, utskottsbetänkanden, diverse utredningar och material från Vägverket och Banverket. Intervjuer har också genomförts med representanter för Näringsdepartementet, Finansdepartementet och olika myndigheter.

Det har i flera sammanhang riktats kritik mot kvaliteten på och använd- ningen av samhällsekonomiska kalkyler i samband med väg- och järnvägsin- vesteringar. Revisorerna beslutade därför att granskningen också skulle inriktas på kvaliteten på det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för infra- strukturinvesteringar med annan finansiering än anslagsfinansiering. De investeringar som ingår i granskningen är Arlandabanan, Botniabanan, City- tunneln i Malmö och Södra länken i Stockholm. Revisorerna har anlitat fyra forskare som fått i uppdrag att granska kalkylernas kvalitet. Forskarnas be- dömning skulle bl.a. göras utifrån en analys av vilka alternativ som utretts, vilka effekter som räknats med, vilka antaganden man utgått från, vilka undersökningar olika antaganden baseras på och hur beräkningarna påverkas av olika antaganden. Uppdraget var således inte att bedöma projektens sam- hällsekonomiska lönsamhet. I rapporten presenteras forskarnas slutsatser och berörda intressenters synpunkter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2 Vägverket och Banverket

Vägverket har sektorsansvar för vägtransportsystemet och Banverket har sektorsansvar för järnvägstransportsystemet. Det betyder att verken som statens företrädare på central nivå har ett samlat ansvar för respektive trans- portsystems effektivitet, tillgänglighet, framkomlighet, trafiksäkerhet, miljö- påverkan samt för frågor som rör fordon, kollektivtrafik, handikappanpass- ning m.m.

Riksdagen slog i det senaste transportpolitiska beslutet fast att trans- portpolitiken ska bidra till att nå överordnade välfärdsmål och att transport- systemet måste ses som en helhet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). De transportpolitiska målen består av ett övergripande mål och fem delmål.

Det övergripande målet är att ”säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”. Delmålen rör tillgänglighet, transportkvalitet, trafiksäkerhet, miljö och regional utveckling.

Utifrån de övergripande transportpolitiska målen anger regeringen varje år i Vägverkets och Banverkets regleringsbrev mot vilka mål verken ska arbeta. Vägverkets och Banverkets ansvar och uppgifter anges i verkens instruktion- er (förordning [1997:652] med instruktion för Vägverket och förordning [1998:1392] med instruktion för Banverket). Vägverkets och Banverkets verksamhet kan delas in i följande fyra delar:

•sektorsuppgiften, som innebär ett samlat ansvar för respektive transport- systems funktion, utveckling och roll i vid mening,

•myndighetsutövning, som omfattar framtagande och tillämpning av regler för exempelvis fordon, körkort och yrkestrafik,

•produktion, som omfattar projektering, byggande, drift och underhåll som utförs på uppdrag av verken eller andra,

•statlig väghållning/banhållning, som innebär förvaltning av det statliga vägnätet/statens spåranläggningar samt nyinvesteringar.

Vägverkets och Banverkets verksamhet är i huvudsak finansierad via anslag från statsbudgeten. Största delen av deras verksamhet utgörs av väghållning respektive banhållning, dvs. drift och underhåll samt nybyggnad och om- byggnad av statliga vägar och järnvägar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3 Planering av investeringar i vägar och järnvägar

De transportpolitiska målen utgör utgångspunkten för planeringen av inve- steringar i vägar och järnvägar. I planeringen ska de åtgärder som bäst bidrar till att uppfylla målen identifieras.

Det finns två parallella planeringsprocesser för investeringar i vägar och järnvägar. I den ordinarie planeringsprocessen ingår anslagsfinansierade investeringar. Denna planering resulterar i tioåriga planer, som revideras vart fjärde år. Under 1990-talet har planer tagits fram för perioderna 1991–2000, 1994–2003 och 1998–2007. Nästa planeringsperiod omfattar åren 2002– 2011. Vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen beslutar riksdag och regering om enskilda infrastrukturinvesteringar som inte finansieras med anslag.

De tioåriga planerna

Vägverkets nationella väghållningsplan omfattar investeringsåtgärder på det nationella stamvägnätet samt drift- och underhållsåtgärder på hela det statliga vägnätet. Stamväg- nätet är ett rikstäckande nät av riksvägar av särskild betydelse. Nätet lades fast av riksdagen 1993.

Banverkets stomnätsplan omfattar åtgärder på järnvägar som enligt regeringens beslut är stomjärnvägar samt järnvägar som Banverket föreslår klassificeras som stomjärn- vägar.

I länsplanerna ingår nyinvesteringar och förbättringsåtgärder för statliga vägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet samt länsjärnvägar och andra anläggningar för den regionala spårtrafiken. Länsplanerna omfattar även statsbidrag till investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar, till förbättrad miljö och trafiksäkerhet och till förbättrad tillgänglighet till kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Regeringen räknar med att Vägverket under 2000 och 2001 kommer att genomföra investeringar för ca 10 miljarder kronor (se tabell 1).

Tabell 1. Vägverkets beräknade investeringar i statliga vägar år 2000 och 2001, miljoner kronor

Investeringar i	Anslag	Lån	Externa bidrag och	Totalt
statliga vägar			förskotteringar
2000	3 828	600	340	4 768
2001	4 607	370	210	5 187

Källa: Proposition 2000/2001:1

Regeringen räknar med att Banverket under 2000 och 2001 kommer att genomföra investeringar för nästan 8 miljarder kronor (se tabell 2), exklusive investeringar på Botniabanan.

Tabell 2. Banverkets beräknade investeringar i statliga järn- vägar år 2000 och 2001, miljoner kronor

Investeringar i	Anslag	Lån	Externa	Förskottering	Totalt
statliga järnvägar			bidrag
2000	2 937	858	204	144	4 143
2000
2001	2 575	755	280	-	3 610
2001
Källa: proposition 2000/2001:1

Inriktningsplanering och åtgärdsplanering

Den ordinarie infrastrukturplaneringen som resulterar i de tioåriga planerna är uppdelad i två etapper. Först görs en inriktningsplanering. Inriktningspla- neringen avslutas med att regeringen lägger fram en proposition. På grundval av propositionen fattar riksdagen beslut om investeringarnas omfattning och inriktning.

Nästa steg är åtgärdsplanering. Då utarbetar Vägverket en nationell väg- hållningsplan för vägnätet och Banverket en stomnätsplan för järnvägsnätet. Länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan utarbetar länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen.

Regeringen fastställer de nationella planerna, medan länsplanerna fastställs på regional nivå. Investeringsplanerna genomförs i den takt som de årliga budgetbesluten tillåter. Medelstilldelningen till infrastrukturinvesteringar för enskilda år kan hamna både över och under den nivå som fastställts i tioårs- planerna. Normalt genomförs ändå de investeringar som har prioriterats under tioårsperioden, men med vissa förskjutningar i tiden (Kommunikat- ionsdepartementet 1998).

Den pågående planeringsperioden (1998–2007)

Planeringsprocessen för perioden 1998–2007 har sin grund i riksdagens beslut våren 1994 (prop. 1993/94:100, bet. 1993/94:TU16, rskr. 1993/94: 154). Riksdagen begärde att en kommission skulle tillsättas för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Syftet var bl.a. att stärka det politiska inflytandet över infrastrukturplaneringen. Riksdagen menade att alla trafikslag, inte bara vägar och järnvägar, måste integreras i planerings- processen samt att avvägningar mellan olika trafikslag måste göras utifrån politiska överväganden1. Regeringen tillkallade i december 1994 en parla- mentarisk kommitté. Kommittén, som tog namnet Kommunika- tionskommittén, hade två huvuduppgifter. Den skulle dels lägga fram ett förslag till inriktning av infrastrukturinvesteringarna för åren 1998–2007, dels utarbeta underlag för ett nytt transportpolitiskt beslut.

Kommitténs arbete låg bl.a. till grund för regeringens proposition In- frastruktur för framtida transporter (prop. 1996/97:53). På grundval av

1Liknande synpunkter framfördes redan 1992 i samband med riksdagens behandling av Riksdagens revisorers förslag om samordnad investeringsplanering för transporter (förs. 1991/92:18, bet. 1991/92:TU22, rskr. 1991/92:333 och 334).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

propositionen fattade riksdagen i mars 1997 beslut om infrastrukturinriktning och ekonomiska planeringsramar (bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174).

Inriktningen innebär att åtgärderna i infrastrukturen under åren 1998–2007 ska

•bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet

•leda till förbättrad transportkvalitet genom förbättrad befintlig infrastruktur

•öka infrastrukturens miljöanpassning

•minska störningar från trafikbuller

•utformas med utgångspunkt i högsta ambition för trafiksäkerheten.

Riksdagen beslutade om en planeringsram på 190 miljarder kronor för att förverkliga inriktningen under planeringsperioden. Ramen ska i första hand användas till investeringar i nationell och regional transportinfrastruktur, samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar (se tabell 3).

Tabell 3. Planeringsramar för perioden 1998–2007

	Ändamål	Miljarder
		kronor
	Investeringar i nationella stamvägar	30,5
	Investeringar i stomjärnvägar	36,0
	Investeringar i regional transportinfrastruktur	32,0
	Drift och underhåll av statliga vägar	56,0
	Drift och underhåll av statliga järnvägar	27,0
	Kompletterande åtgärder inom miljö- och trafiksäkerhet	8,5
	Totalt	190,0

Källa: Prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174

I april 1997 gav regeringen Vägverket och Banverket direktiv för upprät- tande av planerna för perioden 1998–2007. Verken redovisade sina planför- slag i mars 1998. Regeringen fastställde planerna i juni 1998. Regeringen beslutade bl.a. att Vägverket skulle tidigarelägga de åtgärder under planperi- oden som ger säkrare vägar.

Parallellt med investeringarna som ingår i de tioåriga planerna planerades investeringar för ytterligare ca 50 miljarder kronor under samma period. Dessa investeringar avsågs inte finansieras med anslag och ingår därför inte i den av riksdagen beslutade planeringsramen. Till projekten med alternativ finansiering hör bl.a. Öresundsförbindelsen med anslutningar, Arlandabanan samt projekt inom ramen för Dennispaketet och Göteborgsöverens- kommelsen (prop. 1996/97:53).

Kommande planeringsperiod (2002–2011)

Arbetet med inriktningsplaneringen för perioden 2002–2011 inleddes 1998. Regeringen uppdrog åt Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) att i samråd med bl.a. trafikverk och länsstyrelser upprätta en lägesanalys (SIKA 1998). Därefter gav regeringen länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan samt SIKA, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket i upp- drag att gemensamt utarbeta en strategisk analys. Planeringen skulle utgå

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

från ett transportslagsövergripande synsätt. Myndigheterna satte samman och		Fel! Okänt namn
konsekvensbelyste olika inriktningsalternativ. Alternativen studerades med		på
utgångspunkt i modeller som beskriver hela transportmarknaden och alla		dokumentegenskap
transportslag. I analysen utgick myndigheterna från bedömningar av hur		.:Fel! Okänt namn
efterfrågan på och utbudet av transporter kommer att förändras fram till år		på
2010. Följande tre inriktningsalternativ sattes samman:		dokumentegenskap
•	samhällsekonomi	.
•	regional utveckling	Bilaga 1

•trafiksäkerhet och miljö.

Det samhällsekonomiska alternativet innehåller de mest lönsamma väg- och järnvägsåtgärderna. Alternativet ”regional utveckling” innehåller de väg- och järnvägsåtgärder som länen bedömer ger störst tillväxt för näringslivet. Tra- fiksäkerhets- och miljöalternativet innehåller de väg- och järnvägsåtgärder som gör att etappmålen för trafiksäkerhet och en god miljö nås mest kost- nadseffektivt. Inriktningarna visar hur planeringsramen kan fördelas på olika kombinationer av åtgärder vid skilda förutsättningar.

I enlighet med regeringens direktiv har inriktningsalternativen anpassats till en finansiell analysram på 210 miljarder kronor. Inom ramen har 12 % avsatts till påbörjade projekt samt räntor och amorteringar för lånefinansi- erade investeringar.

Resultatet av den nationella strategiska analysen presenterades i november 1999 (SAMPLAN 1999). Analysen ska utgöra underlag till regeringens proposition om inriktningen på infrastrukturplaneringen.

Regeringen planerade att lämna infrastrukturpropositionen i mars 2000. Arbetet har dock försenats. När riksdagen har beslutat om planeringsramarna uppdrar regeringen åt Vägverket och Banverket att upprätta nya planer för perioden 2002–2011. I planerna anges vilka investeringar som beräknas genomföras under perioden.

Riksdagens roll i planeringen

Riksdagens roll i infrastrukturplaneringen klargjordes av trafikutskottet våren 1999, i samband med att utskottet behandlade regeringens skrivelse om de långsiktiga investeringsplanerna för trafikens infrastruktur (skr. 1998/99:8, bet. 1998/99:TU5, rskr. 1998/99:150). Efter införandet av mål- och resultats- tyrning i statsförvaltningen är det enligt utskottet inte riksdagens främsta uppgift att ta ställning till enskilda infrastrukturprojekt eller andra enskilda åtgärder. Investeringar i trafikens infrastruktur bör behandlas inom ramen för den normala infrastrukturplaneringen.

Riksdagen ska ange övergripande mål och riktlinjer för planering, fast- ställa finansiella ramar och skapa förutsättningar för en effektiv organisation för att förvalta avsatta resurser. Riksdagen ska också tillse att regeringen återrapporterar i vilken grad insatta resurser har bidragit till uppfyllelsen av fastlagda mål.

Förutsätts särskild finansiering genom exempelvis garantiåtaganden krävs dock att frågan underställs riksdagens prövning. Inget hindrar heller att riks- dagen gör mer preciserade ställningstaganden i enskilda frågor. Det kan gälla delar av infrastrukturen, som t.ex. det enskilda vägnätet. Det kan också gälla

särskilda investeringar som är av väsentlig betydelse för trafiksystemets	Fel! Okänt namn
effektivitet eller som kräver särskilda finansieringslösningar. Citytunneln i	på
Malmö, Botniabanan och E 6 norr om Uddevalla är några exempel på sådana	dokumentegenskap
projekt som riksdagen behandlat.	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1

4 Anslagsfinansiering

Enligt 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska andra tillgångar än sådana som används i statens verksamhet finansieras med anslag på stats- budgeten. Till dessa tillgångar räknas bl.a. infrastruktur i form av vägar, broar och järnvägar. Anslagsfinansiering innebär att en investering betalas på en gång med statens löpande inkomster.

Anslagsfinansierade investeringar ingår i Vägverkets och Banverkets tioå- riga planer och länsplanerna. Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat att anslagsfinansiering ger riksdagen bäst möjlighet till inflytande och överblick. Med anslagsfinansiering uppkommer inte något behov av öronmärkta lån eller statlig garanti. Finansutskottet menar att anslagsfinansiering är särskilt viktig i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning.

Med alternativ finansiering avses annan finansiering än anslagsfinansie- ring. I budgetlagen finns en undantagsparagraf (23 §) enligt vilken riksdagen har möjlighet att besluta att en investering i t.ex. infrastruktur ska finansieras på annat sätt än med anslag. Denna paragraf var tänkt att utnyttjas exempel- vis om avgifter skulle tas ut för nyttjandet av en trafikanläggning. Då ansågs investeringen helt eller delvis kunna finansieras med lån (prop. 1996/97:220). Paragrafen har vid flera olika tillfällen utnyttjats för infra- strukturella investeringar. I de fall riksdagen har beslutat om alternativ finan- siering av en investering har särskilda omständigheter fått motivera undantag från principen om anslagsfinansiering.

I detta kapitel presenteras anslagsfinansieringens restriktioner och omfatt- ning. I nästa kapitel diskuteras olika typer av alternativa finansieringsformer.

Restriktioner

Riksdagen fastställer varje år ett utgiftstak för samtliga utgifter på statsbud- geten (utom statsskuldsräntor) för tre år framåt. Om det finns risk för att ett utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen vidta åtgärder eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Riksdagen godkänner också årligen en preliminär utgiftsram för varje ut- giftsområde för tre år framåt. Statsbudgetens utgiftssida är uppdelad i 27 utgiftsområden. Inom utgiftsramarna beslutar riksdagen om anslagen för olika verksamheter. Anslagen på statsbudgeten finansieras av årets inkomster på statsbudgeten samt, i den mån inkomsterna inte räcker, upplåning via Riksgäldskontoret. Till skillnad från utgiftstaket kan ett anslag och en utgifts- ram överskridas i viss omfattning utan att åtgärder måste vidtas.

Utgiftstaket avser statens faktiska utgifter. Anslagsmedel som inte har ut- nyttjats (anslagssparande) ger därför inte något ökat utrymme för de totala statliga utgifterna kommande år.

Utgiftstaket är ett av två finanspolitiska mål som begränsar anslagstilldel- ningen. Det andra målet är att den offentliga sektorns finansiella sparande (inkomster minus utgifter) ska uppvisa överskott på i genomsnitt 2 % av BNP över en konjunkturcykel.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Vägverkets och Banverkets anslag för investeringar

Vägverket och Banverket tilldelas varje år anslag för statlig väghållning respektive banhållning. Vägverkets anslagspost för statlig väghållning är indelad i investeringar i nationell plan, investeringar i regional plan, investe- ringar i Södra länken, investeringar i fysiska trafiksäkerhetsåtgärder på det statliga vägnätet samt drift och underhåll. Banverkets anslagspost för statlig banhållning är indelad i investeringar i stomjärnvägar, regionala järnvägsin- vesteringar, kostnader för lån avseende järnvägsinvesteringar samt drift och underhåll av statliga järnvägar.

I figurerna 1 och 2 presenteras Vägverkets och Banverkets anslagstilldel- ning för investeringar respektive drift och underhåll under budgetåren 1989/90–2000. Investeringarna nådde sin topp under 1994 och 1995 i sam- band med extra satsningar på sysselsättningsskapande åtgärder.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Figur 1. Vägverkets anslag för investeringar (heldragen linje) respektive drift och underhåll (streckad linje) under perioden 1989/90–2000, uttryckt i löpande priser

Miljoner kronor

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95 1995/96*	1997	1998	1999	2000
1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95 1995/96*

Budgetår

* Budgetåret 1995/96 är beräknat på 12 månader.

Källa: Egen bearbetning av Vägverkets regleringsbrev 1989/90–2000

Figur 2. Banverkets anslag för investeringar (heldragen linje) respektive drift och underhåll (streckad linje) under perioden 1989/90–2000, uttryckt i löpande priser

		8000
		7000
	kronor	6000
	kronor	5000
		5000
	Miljoner	4000
	Miljoner	3000
		3000
		2000
		1000
		0

1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95 1995/96*	1997	1998	1999	2000

Budgetår

* Budgetåret 1995/96 är beräknat på 12 månader.

Källa: Egen bearbetning av Banverkets regleringsbrev 1989/90–2000

Vägverkets och Banverkets anslag för investeringar uppgår år 2000 till totalt ca 8 000 miljoner kronor, vilket motsvarar drygt 1 % av statsbudgetens tak- begränsade utgifter. Även verkens anslag för drift och underhåll uppgår till totalt ca 8 000 miljoner kronor. Anslaget för drift och underhåll av vägar är dubbelt så stort som det för järnvägar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5 Alternativa finansieringsformer

5.1 Riksdagens ställningstaganden

Riksdagen har som tidigare nämnts flera gånger uttalat att infrastrukturinve- steringar bör finansieras med anslag. Samtidigt har riksdagen och regeringen i olika sammanhang förespråkat större inslag av alternativ finansiering.

I det trafikpolitiska beslutet år 1988 (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU19, rskr. 1987/88:260) konstaterades att det är viktigt att nya finansieringsformer prövas för byggande av angelägna vägar som inte inom rimlig tid kan finan- sieras över statsbudgeten. Riksdagen beslutade bl.a. om möjligheter till för- skottering av medel för väginvesteringar från kommuner och företag. Riks- dagens beslut gjorde det också möjligt att helt eller delvis finansiera väginve- steringar med avgifter från trafikanterna.

Även i beslutet om vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, bet. 1989/90:TU27, rskr. 1989/90:325) påpekades att nya finansieringsformer är en nödvändighet. Regeringen ansåg att resursbehoven för vägar, järnvägar och kollektivtrafik under 1990-talet vida översteg de resurser som kunde tilldelas sektorerna över statsbudgeten. I syfte att stimulera privat medfinan- siering gavs Vägverket bl.a. rätt att ta upp lån i Riksgäldskontoret och ställa borgen för delägda bolag.

Riksdagen beslutade 1991 om medel utöver ordinarie anslag för framför allt samfinansierade infrastrukturprojekt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU24, rskr. 286). Riksdagen beslutade också att Vägverket får ta upp lån i Riksgäldskontoret för investeringar i broar som ersätter färjor (prop. 1990/91:100, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326). Regeringen föreslog 1992, med anledning av att flera angelägna investeringar inte gick att finansiera inom anslagsramarna, att alla infrastrukturinvesteringar skulle lånefinansieras. Finansutskottet menade dock att en övergång till lånefinan- siering varken skulle innebära ökat finansiellt eller realt utrymme för investe- ringar. Dessutom såg utskottet en risk för att riksdagens inflytande skulle minska. Både finansutskottet och trafikutskottet ansåg att medel för infra- strukturinvesteringar skulle fortsätta att anvisas över anslag på statsbudgeten (bet. 1992/93:FiU10 och 20, prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:TU35, 1992/93:FiU4y).

I den senaste transportpolitiska propositionen 1998 ansåg regeringen att infrastrukturinvesteringar även fortsättningsvis i huvudsak ska finansieras med anslag. Enligt regeringen bör det dock inte hindra att alternativa finan- sieringsformer prövas (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). I budgetpropositionen för 2000 betonade regeringen vikten av att närmare utreda möjligheterna att i större utsträckning utnyttja alternativ finansiering (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85 och 86).

Riksdagen har också vid olika tillfällen beslutat om andra alternativa for- mer för finansiering av specifika väg- och järnvägsprojekt. I följande avsnitt presenteras några av de finansieringsmöjligheter som finns. Ibland kan flera olika finansieringsformer utnyttjas för ett och samma projekt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.2 Lånefinansiering

Regeringen räknar med att låneskulden för vägar år 2000 kommer att uppgå till 7 945 miljoner kronor. Skulden beräknas öka med 74 % till 13 864 miljo- ner kronor år 2005. Banverkets lån hos Riksgäldskontoret beräknas uppgå till 8 410 miljoner kronor år 2000 (prop. 2000/2001:1). Även lånen för järn- vägsinvesteringar beräknas öka kraftigt. Det gäller framför allt de lån som är tagna utanför Riksgäldskontoret, för projekten Citytunneln och Botniabanan (prop. 1999/2000:1).

I tabellerna nedan redovisas verkens skuld för vissa större lånefinansierade projekt den 31 december 1999.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4. Beräknad låneskuld för vissa väginvesteringar

Projekt	Skuld 1999-12-31, miljoner kronor
Väg E 6, Stenungsund–Ljungskile	928
Fyra vägobjekt (E 4, E 18/E 20, E 22)	1 543
Lån för broar	172
Stockholms- och Göteborgsprojekten	3 402
Summa	6 045
Källa: Proposition 2000/2001:1

Tabell 5. Beräknad låneskuld för vissa järnvägsinvesteringar

Projekt	Skuld 1999-12-31, miljoner kronor
SL-paketet och Grödingebanan	2 892
Eldriftanläggningar	3 563
Teleanläggningar	1 321
Summa	7 627
Källa: Banverket 2000

Beslut om lånefinansiering innebär att framtida anslagsutrymme intecknas. Finansutskottet har angett att det därför är angeläget att riksdagen får en redovisning av i vilken utsträckning anslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar. Även de garantier som staten ställt ut bör enligt utskottet redovisas och bedömas. Trafikutskottet delade finansutskot- tets uppfattning (bet. 1997/98:TU10, 1997/98:FiU4y, rskr. 1997/98:266).

Regeringens bedömning av Vägverkets och Banverkets anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån redovisas i figur 3 respektive 4.

Figur 3. Vägverkets beräknade anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån, enligt budgetpropositionen för 2001 (hel-

Miljoner kronor

2500

2000

1500

1 000

500

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

dragen linje) och budgetpropositionen för 2000 (streckad linje)

Källa: Proposition 1999/2000:1 och 2000/2001:1

Regeringen räknade med en ränta på 4,5 % i budgetpropositionen för 2000 och en ränta på 6 % i budgetpropositionen för 2001. De lån som Vägverket har i Riksgäldskontoret finansieras genom att Vägverkets anslag belastas med kostnader för räntor och återbetalning av skuld. Lånen utanför Riksgäld- skontoret har framför allt tagits upp för storstadsöverenskommelserna via Stockholmsleder AB och Göteborgs trafikleder AB, dotterbolag till Statens väg- och baninvest AB2. För dessa projekt räknar regeringen med den an- slagsbelastning som krävs för att ränta och amortering i form av annuitet för projekten ska vara återbetalda 25 år efter det att de har tagits i bruk. I bud- getpropositionen för 2000 räknar regeringen dock med att lån som tagits upp för andra Stockholmsprojekt än Södra länken ska vara återbetalda 2009.

2Bolaget hette tidigare Vägverkets Investeringsaktiebolag Väginvest AB. Vid årsskif- tet 1998/1999 överfördes aktierna i bolaget från Vägverket till Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Regeringskansliet förvaltar nu aktierna och företräder staten som ägare (Väginvest 1999).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Figur 4. Banverkets beräknade anslagsbehov för räntor, amorteringar m.m. för lånefinansierade projekt

2500

2000

kronor	1 500
Miljoner	1 000
	1 000

500

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Anmärkning: Regeringen redovisar inte någon bedömning av Banverkets beräknade anslagsbehov för räntor och amorteringar i budgetpropositionen för 2001.

Källa: Proposition 1999/2000:1

Det framgår inte av budgetpropositionen för 2000 vilken ränta regeringen har utgått från i sin bedömning av Banverkets anslagsbehov för räntor och amor- teringar m.m. för lånefinansierade projekt. I budgetpropositionen för 2001 gör regeringen inte någon bedömning av anslagsbehovet.

Anslagsbehovet för räntor och amorteringar m.m. för redan beslutade låne- finansierade investeringar kan under de närmaste åren uppgå till ca 20 % av anslaget för investeringar i vägar och järnvägar (se tabell 6). Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt i regeringens bedömning av Vägverkets och Banverkets framtida anslag och anslagsbehov för redan beslutade lånefinan- sierade investeringar (prop. 1999/2000:1).

Tabell 6. Vägverkets och Banverkets anslagsbehov för räntor och återbetalning av lån i förhållande till den beräknade ut- vecklingen av anslaget för investeringar i vägar och järnvägar

År	Vägverket	Banverket
1999	4 %	18 %
2000	12 %	20 %
2001	18 %	20 %
2002	19 %	22 %

Anmärkning: Anslaget för investeringar i vägar respektive järnvägar har räknats fram utifrån 1999 års anslagsindelning (Vägverkets och Banverkets regleringsbrev för 1999). Väginvesteringarna beräknas omfatta 35 % av anslaget Väghållning och stats- bidrag (Vägverkets anslag A2)3. Järnvägsinvesteringarna beräknas omfatta 64 % av anslaget Banhållning (Banverkets anslag A4)4.

Källa: Egen bearbetning av proposition 1999/2000:1 samt Vägverkets och Banverkets regleringsbrev för 1999

3 Statlig väghållning (anslagspost A2 2) minus drift och underhåll (anslagspost A2 2.4).

4 Statlig banhållning (anslag A4) minus drift och underhåll (anslagspost A4 1).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.3 Statliga garantier

En garanti är i princip en borgensförbindelse, där borgensmannen åtar sig låntagarens förpliktelser om låntagaren inte har möjlighet att betala sina skulder.

Med riksdagens bemyndigande kan regeringen låta Riksgäldskontoret ställa ut garantier för större infrastrukturinvesteringar5. Ett garantiåtagande innebär att Riksgäldskontoret träder in i låntagarens ställe vid en betalnings- inställelse. Staten betalar låntagarens skulder till långivaren och övertar därmed långivarens fordran.

Riksgäldskontoret kan ställa ut två olika typer av garantier för infrastruktu- rinvesteringar: statliga kreditgarantier eller statliga kapitaltäckningsgarantier.

En statlig kreditgaranti innebär att staten tar på sig kreditrisken vid en in- vestering, men överlåter själva kreditgivningen till andra långivare. Med en statlig kapitaltäckningsgaranti åtar sig staten att vid behov tillskjuta kapital så att kapitaltäckningsgraden i ett bolag alltid överstiger den i lag angivna lägsta nivån. Därmed finns inga begränsningar i åtagandet vad gäller belopp eller löptid. En variant är en s.k. grundfondsförbindelse. Med en grundfonds- förbindelse säkras garantitagarens kapitalbas med ett visst belopp. En sådan garanti kan medverka till att hålla garantitagarens kapital intakt och stärka garantitagarens kreditvärdighet.

Syftet med statliga garantier är att underlätta för låntagaren att ta lån på marknaden och minska låntagarens lånekostnad. Långivarens pris för att tillhandahålla kapital beror på två faktorer: dels långivarens kostnad för att skaffa kapital för utlåning, dels den risk som utlåningen innebär (kreditris- ken). Med statlig garanti slipper långivaren kreditrisken som i stället bärs av staten. Staten tar på sig kreditrisken men överlåter själva kapitalförmedlingen till andra långivare.

En ny modell för hantering av statliga garantier har beslutats av riksdagen med verkan från den 1 januari 1997. Det nya garantisystemet utgår från det faktum att varje garanti är förknippad med en risk och därmed en kostnad för staten. Riksgäldskontoret, som är den ansvariga garantimyndigheten då det gäller garantier till infrastrukturinvesteringar, ska värdera kreditrisken i varje garantiengagemang. Med utgångspunkt i värderingen ska kontoret fastställa en avgift, en riskpremie. Riskpremien ska betalas av låntagaren. Riksdagen kan besluta att helt eller delvis befria ett visst åtagande från sådan avgift. Det skall då betraktas som en statlig subvention motsvarande den uteblivna av- giftsintäkten. Ett anslag på statsbudgeten ska i sådana fall belastas med ett belopp som motsvarar subventionen. Intäkterna från garantiavgifter och i förekommande fall anslagsmedel ska samlas i en garantireserv för framtida förluster. Till samma reserv ska också medel föras som återvinns från infri- ade garantier.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5Statliga garantier kan också utgå för investeringar i jordbruk och trädgårdsnäring, för export, för investeringar i utlandet, för utvecklingsbistånd och för bostadsbyggande. Garantigivande myndigheter är förutom Riksgäldskontoret även Statens bostadskre- ditnämnd, Exportkreditnämnden och Sida. En annan typ av garantier handläggs av Insättningsgarantinämnden. Insättningsgarantinämnden fungerar som konsument-

skydd för allmänhetens bankinlåning.

Avsikten med den nya modellen är dels att göra kostnaden för garantigiv-						Fel! Okänt namn
ningen synlig, dels att göra verksamheten långsiktigt självbärande. Tidigare						på
var garantierna premiefria.						dokumentegenskap
Genomförandet av den nya garantimodellen går emellertid långsamt när						.:Fel! Okänt namn
det gäller den typ av garantier som Riksgäldskontoret ansvarar för. Vid ut-						på
gången av 1998 var endast 5 % av de utestående garantierna utfärdade enligt						dokumentegenskap
de nya principerna. Invärderingen av de äldre garantierna ska slutföras senast						.
vid utgången av 2001 (prop. 1999/2000:1,			förs. 1999/2000:RR8, bet.			Bilaga 1
1999/2000:FiU24).
Riksgäldskontoret har på regeringens uppdrag ställt ut garantier för bl.a.
Öresundsbron, Botniabanan och väginvesteringar i Stockholms- och Göte-
borgsregionerna (Riksgäldskontoret 2000 b).
Vid utgången av 1999 uppgick Riksgäldskontorets garantiåtagande för in-
frastrukturproje250 000 k		t till 30 930 miljoner kronor6 (se figur 5). Garantierna ut-
gjorde 15,2 % av				sndo.se,
gjorde 15,2 % av				sndo.se,
2000-05-07).
	200 000
Enligt					statligt
kronor
garanterad upplåning				Riksgälds-
	150 000
kontoret. Om				budgetbe-
Miljoner				garanterad
lastningen således				garanterad
	100 000
upplåning. Kontoret				möjlighet-
erna att ge en					(Riks-
	50 000
	50 000
gäldskontoret

Figur 5. 0				och för
infrastrukturprojekt,1997-12miljoner-31 1998kronor-12-31			1999-12-31
	250 000
	250 000
kronor	200 000


	150 000

Miljoner
Miljoner	100 000
	100 000
	50 000
	50 000
	0




	1997-12-31	1998-12-31	1999-12-31

Källa: http://www.sndo.se, 2000-05-07

6Kreditgarantier som har utfärdats för SVEDAB har inte inkluderats i garantiåtagan- det. Dessa garantier redovisas enligt uppgift från Riksgäldskontoret enbart som lån

med kreditrisk.

5.4 Förskottering

Vägverket och Banverket kan tidigarelägga investeringar eller undvika sena- reläggningar av investeringar i förhållande till gällande tioårsplaner om verken för ändamålet får låna pengar (förskottering) av kommuner eller enskilda. En förutsättning är att det inte utgår någon ränta på förskotterat belopp. Lånen betalas tillbaka med anslagsmedel när medel för projekten finns tillgängliga i verkens budget. Återbetalningen kan fördelas över flera år.

Den sammanlagda summan av förskotteringarna får för Vägverket respek- tive Banverket inte överstiga 20 % av respektive verks anslag för investe- ringar i nationell och regional plan.

Vägverket får på egen hand pröva förskottering av investeringar upp till 20 miljoner kronor. Dyrare projekt måste underställas regeringens prövning. Banverkets lån för en investering får inte överstiga 50 miljoner kronor.

Vägverkets skuld för förskottering uppgick den 31 december 1999 till drygt 172 miljoner kronor (Vägverket 1999 b). Banverket har inte nyttjat denna möjlighet per den 31 december 1999.

Enligt uppgift från Vägverket är det normalt kommuner som förskotterar väginvesteringar. Större projekt delfinansieras ibland av flera parter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.5 Avgiftsfinansiering

Sedan 1988 kan väginvesteringar efter regeringsbeslut finansieras med avgif- ter från vägtrafikanterna. Riksdagen gav 1990 Vägverket rätt att ta upp lån i Riksgäldskontoret eller ställa borgen för delägda bolag, i syfte att underlätta tillkomsten av avgiftsfinansierade vägprojekt (prop. 1989/90:88, bet. 19989/90:TU7, rskr. 1989/90:325).

Enligt Vägverkets regleringsbrev för 2000 gäller att verket inom en ram på 500 miljoner kronor får ställa borgen för lånefinansierade vägobjekt som ska finansieras med avgifter. Vägverket får också teckna aktier i bolag som har bildats för avgiftsbelagda projekt. Dessutom kan Vägverket efter regeringens godkännande bilda helägda bolag om det är mest ändamålsenligt för avgifts- finansierade projekt.

5.6 Privatfinansiering genom partnerskap

Privatfinansiering genom partnerskap (s.k. Public Private Partnership, PPP) innebär att den privata sektorn helt eller delvis deltar i utformning och finan- siering av offentliga investeringar. Staten och den privata sektorn samarbetar och delar på investeringens risker.

Syftet med privatfinansiering genom partnerskap är förutom att finansiera investeringen att uppnå effektivitetsvinster. Effektivitetsvinster kan bl.a. uppnås genom riskdelning och genom att en och samma part ansvarar för flera delar av samma projekt.

Staten köper funktionen eller användningen av en byggd och underhållen transportsträcka snarare än upphandlar byggandet av en väg eller järnväg. Med utgångspunkt i de krav som staten ställer kan de privata aktörerna opti-

mera konstruktionen med hänsyn till både utformning, byggande och drift av	Fel! Okänt namn
anläggningen.	på
De privata aktörerna kan få ersättning från staten efter transportsträckans	dokumentegenskap
tillgänglighet, användning och kvalitet. Intäkterna kan också erhållas direkt	.:Fel! Okänt namn
av användarna genom avgifter. Ersättningen ska skapa incitament för de	på
privata aktörerna att tillhandahålla tjänsten till den kvalitet och kvantitet som	dokumentegenskap
staten önskar under hela projektets livslängd. Internationella erfarenheter	.
visar att kontraktsperioden för ett PPP-projekt åtminstone bör uppgå till 15–	Bilaga 1
25 år.

5.7 Bidrag från EU

Inom EU pågår arbetet med att bygga ut det transeuropeiska transportnätver- ket (TEN). I de transeuropeiska transportnätverken ingår infrastruktur som vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser och rörledningar för t.ex. olja och gas. Målet med utbyggnaden är att personers och varors rörlighet ska öka. An- vändarna ska erbjudas infrastruktur av hög kvalitet till acceptabelt pris.

Medlemsländerna har möjlighet att få ekonomiskt stöd från EU för projekt som anses vara viktiga för unionen. Huvuddelen av finansieringen av dessa projekt ska dock ligga på medlemsländerna själva.

Syftet med det ekonomiska stödet är att påskynda de mest angelägna pro- jekten. Enligt regeringen kan bidragen inte i någon nämnvärd omfattning påverka utbyggnadstakten (prop. 1996/97:53). Under 1999 och 2000 har Sverige beviljats bidrag för bl.a. väg E 18 Örebro–Arboga, Botniabanan, Citytunneln och Öresundsförbindelsen. Stödet uppgick 1999 till totalt ca 30 miljoner euro, vilket motsvarar ca 250 miljoner svenska kronor.

5.8 Samfinansiering

Vissa investeringar samfinansieras av andra aktörer än Vägverket och Ban- verket. Kommuner är exempelvis vanliga delfinansiärer. Andra projekt fi- nansieras av både Vägverket och Banverket eller tillsammans med SJ. Bidrag från exempelvis kommuner kan avse tilläggsinvesteringar som görs i sam- band med väg- eller järnvägsinvesteringen.

6 Motiv till alternativa finansieringsformer

Det finns olika fördelar och nackdelar med alternativa finansieringsformer. I detta avsnitt presenteras olika argument som förekommer i diskussionen om alternativ finansiering av infrastrukturinvesteringar.

Inom Regeringskansliet pågår en utredning om alternativ finansiering av infrastruktur, med utgångspunkten att målet med sådan finansiering ska vara ökad effektivitet, lägre kostnader, effektivare riskfördelning, snabbare inve- steringar och lägre belastning på statsbudgetens anslag – på kort eller lång sikt (Näringsdepartementet 2000).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.1 Tidigareläggning av de samhällsekonomiska vinsterna

Ett motiv som ofta anförs för lånefinansiering är att finansieringsformen gör det möjligt att genomföra fler investeringar än anslagsramarna tillåter. När hela investeringen inte behöver betalas på en gång, utan utgifterna kan spri- das över en längre period, kan fler stora projekt startas inom samma anslags- ram. Väg- och järnvägsnätet kan således byggas ut tidigare, vilket betyder att även projektens samhällsekonomiska vinster tidigareläggs (prop. 1992/93:100, Statskontoret 1998, Vägverket 1999 a).

Investeringarna måste dock förr eller senare betalas. Eftersom väg- och järnvägsinvesteringar sällan tillför monetära inkomster måste anslagsmedel avdelas för betalning av räntor och amorteringar.

Beslut om lånefinansiering innebär således att framtida anslagsutrymme intecknas. Ju fler och större projekt som lånefinansieras desto större del av de framtida anslagen kommer att behöva användas för att betala redan genom- förda investeringar. Framtida riksdagars möjligheter att besluta om nya inve- steringar, ändrad inriktning eller omfattning av infrastrukturinvesteringarna kommer därmed att minska. Det är inte självklart att framtida riksdagar gör samma bedömning av värdet av en investering (bet. 1992/93:FiU10, 1997/98:FiU4y, Riksgäldskontoret 1999, Statskontoret 1998, Svenska Natur- skyddsföreningen 1999, Vägverket 1999 a).

Anslagsfinansierade investeringar måste rymmas inom utgiftstaket. För lånefinansierade investeringar görs inte någon prövning av hela projektet inom utgiftstaket vid ett och samma tillfälle. Möjligheten att kringgå denna prövning kan medföra risk för att infrastruktursektorn ges ökade medel på bekostnad av andra sektorer (ett vanligt argument för lånefinansiering och

PPPär att belastningen på statsbudgeten på kort sikt minskar så att pengar kan frigöras till ytterligare infrastruktursatsningar).

Alternativ finansiering, som exempelvis lånefinansiering, kan alltså åbero- pas för att utöka infrastruktursektorn utöver vad utgiftsramarna tillåter. Samma argument kan användas inom t.ex. utbildningsområdet. I förläng- ningen kan i stort sett alla samhällssektorer vara intresserade av att genom lånefinansiering expandera verksamheten. Detta skulle inte vara en statsfi- nansiellt hållbar utväg. På sikt skulle även den samhällsekonomiska stabilite- ten kunna hotas. För att undvika att en samhällssektor gynnas på bekostnad av andra bör det enligt Riksgäldskontoret göras klart att lånefinansiering

innebär att resurser trängs undan för andra ändamål (Riksgäldskontoret 1999,	Fel! Okänt namn
Statskontoret 1999, Vägverket 1999 a, Näringsdepartementet 2000).	på
Endast anslagsfinansierade investeringar prövas alltså inom utgiftstaket	dokumentegenskap
(det första budgetpolitiska målet) vid investeringstillfället. Investeringar som	.:Fel! Okänt namn
finansieras med lån i Riksgäldskontoret prövas dock på samma sätt som	på
anslagsfinansierade investeringar mot målet om överskott i den offentliga	dokumentegenskap
sektorns finansiella sparande (det andra budgetpolitiska målet). Statens låne-	.
behov påverkas nämligen på samma sätt oavsett om en investering finansie-	Bilaga 1
ras med lån i Riksgäldskontoret eller med anslag. I båda fallen tas skattein-
komster eller upplånade medel i anspråk. En investering som finansieras med
lån i bolag prövas varken inom utgiftstaket eller mot målet om överskott i
den offentliga sektorns finansiella sparande vid investeringstillfället.
Statsgaranterad upplåning kan vara dyrare än upplåning via Riksgäldskon-
toret. Om lånen ska betalas tillbaka med anslag kan budgetbelastningen
därför bli större och resursutrymmet mindre jämfört med om lånen tas genom
Riksgäldskontoret (1992/93:FiU4y, Ekonomistyrningsverket 1999, Riksgäld-
skontoret 1999).
Alternativa finansieringsformer är inte någon lösning på det reala resurs-
problemet. Metoden i sig ökar inte det samhällsekonomiska utrymmet för
infrastrukturinvesteringar. Investeringarna tar i anspråk resurser oavsett om
de finansieras över anslag när de genomförs eller om de finansieras genom
avgifter eller amorteringar och räntekostnader under en längre period när de
utnyttjas (bet. 1999/2000:FiU13).

6.2 Ökad effektivitet

Syftet med privatfinansiering genom partnerskap är, förutom att finansiera investeringen, att uppnå effektivitetsvinster. Regeringen hävdar att alternativ finansiering kan medföra effektivitetsvinster på 15 %, tack vare riskfördel- ning, ökade incitament, nytänkande och utnyttjande av den privata sektorns kommersiella kompetens (prop. 1999/2000:1). Uppskattningen av effektivi- tetsvinsternas storlek bygger på erfarenheter från andra länder. Till skillnad från i en del andra länder har väginvesteringar samt drift och underhåll i Sverige sedan många år upphandlats i konkurrens. Enligt uppgift från Fi- nansdepartementet har Sverige därför troligen redan tillgodogjort sig en del av dessa effektivitetsvinster.

Inom ramen för Regeringskansliets utredning om alternativ finansiering av
infrastruktur analyseras vilka effektivitetsvinster som kan erhållas i Sverige
med svenska förutsättningar.
Lägre kostnader för risker
All verksamhet är förenad med risker. Investeringar i vägar och järnvägar är
förenade med både tekniska och ekonomiska risker. Riskerna kan enligt
Vägverket delas upp i planeringsrisker, byggnadsrisker, underhållsrisker,
finansiella risker, politiska/legala risker, marknadsrisker och avkastningsris-
ker (Vägverket 1999 a).
En av grundtankarna med privatfinansiering genom partnerskap är att ris-
kerna ska identifieras, värderas och fördelas efter parternas möjlighet att	35

hantera dem. Riskerna i ett projekt kan fördelas effektivt mellan parterna	Fel! Okänt namn
genom att de privata aktörerna prissätter riskerna och den offentliga sektorn	på
överväger kostnaderna för att slippa ta vissa risker.	dokumentegenskap
Enligt uppgift från Näringsdepartementet kan riskfördelning i PPP-projekt	.:Fel! Okänt namn
bidra till att öka Vägverkets och Banverkets medvetenhet om de risker som	på
är förknippade med väg- och järnvägsinvesteringar. När verken får betala för	dokumentegenskap
riskerna ökar incitamenten att försöka identifiera och reducera dem. Dessu-	.
tom finns det enligt Vägverket skäl att anta att de privata aktörerna ”utveck-	Bilaga 1
lar och prövar olika innovativa lösningar i syfte att begränsa riskerna och
därmed riskkostnaderna” (Vägverket 1999 a).
Internationella erfarenheter från PPP-projekt visar att de privata aktörerna
normalt tar risker förknippade med projektering, byggnation, finansiering
samt drift och underhåll, medan den offentliga sektorn tar risker som är
förknippade med planeringsarbetet.

Samordning av utformning, byggande, drift och underhåll

Med privatfinansiering genom partnerskap upphandlas en offentlig service eller funktion snarare än byggandet av en väg eller järnväg. Entreprenören ska ges incitament att optimera konstruktionen utifrån investeringens funkt- ion i stället för att behandla byggandet för sig och driften och underhållet för sig. Samordningen kan bidra till att utveckla produkten, reducera kostnader- na och effektivisera lösningen.

De privata aktörerna kan få ersättning för tillhandahållandet av funktionen antingen genom avgiftsintäkter direkt från användarna eller genom betalning från staten, t.ex. efter användning och kvalitet. Ersättningen ska skapa inci- tament för de privata aktörerna att tillhandahålla funktionen i den omfattning och av den kvalitet som statsmakterna önskar, under hela projektets livs- längd7.

Internationella erfarenheter tyder på att planering och specificering av in- vesteringar tar längre tid vid upphandling av PPP-projekt. Upphandlarna och budgivarna tvingas ta ställning till ett projekts alla konsekvenser inklusive anläggningens drift redan i upphandlingsskedet. Upphandlingskostnaderna är därför högre än vid traditionella upphandlingar, både för staten och för an- budsgivarna. De höga transaktionskostnaderna är en av anledningarna till att

PPPframför allt tillämpas på större projekt med lång avtalstid. Merkostna- derna i upphandlingsskedet kan tjänas in genom ökad säkerhet i den fortsatta processen.

I Sverige är antalet större byggentreprenörer begränsat. Konkurrensen kan på grund av de höga anbudskostnaderna reduceras ytterligare för PPP- projekt. Internationella erfarenheter visar dock att större PPP-projekt kan locka anbudsgivare från hela Europa, vilket i stället kan öka konkurrensen (Bruzelius 1999, Vägverket 1999 a, Statskontoret 1999).

7 Svenska Naturskyddsföreningen påpekar att det finns risk för att ersättning efter
trafikmängd skapar incitament för de privata aktörerna att öka trafikmängden. Mer
trafik betyder ökad miljöbelastning, vilket kan stå i strid med miljöarbetet och miljö-	36
målen inom transportsektorn (Svenska Naturskyddsföreningen 1999).	36

6.3 Utjämning av kostnader

Stora väg- och järnvägsinvesteringar som medför en temporärt förhöjd be- lastning på statsbudgeten kan vara svåra att finansiera via ordinarie anslag för infrastrukturinvesteringar. För att skapa anslagsutrymme för en stor inve- stering kan man tvingas dra ut på byggnadstiden eller skära ner kraftigt på övrig verksamhet inom utgiftsområdet under byggnadstiden. Tillkomsten av större investeringar kan underlättas med ett tillfälligt tillskott av medel, t.ex. genom lån eller extern finansiering (Vägverket 1999 a).

Ett projekts byggstart beror bl.a. på olika formella beslut (exempelvis rege- ringsbeslut om projektets tillåtlighet, länsstyrelsens godkännande av miljö- konsekvensbeskrivningar och regeringsprövning vid överklagande av ver- kens planer). Det kan vara svårt att förutsäga när alla tillstånd för ett projekt är klara. Därför kan det vara olämpligt att i statsbudgeten reservera en stor del av ett anslag för en viss investering. Om byggstarten skjuts upp till efter- följande år har anslagsmedel reserverats i onödan under innevarande år. Om större projekt lånefinansieras blir planeringen av resurserna enligt uppgift från Näringsdepartementet flexiblare.

Bättre fördelning av kostnader och intäkter

Anslagen för investeringar är utgiftsmässiga i statsbudgeten. Större infra- strukturinvesteringar får därmed betydande statsfinansiella effekter då de genomförs. Lånefinansiering innebär att investeringens belastning på stats- budgeten sprids ut över flera år. Anskaffningsutgifterna periodiseras över anläggningens livslängd, och budgetbelastningen uppstår i takt med att an- läggningen brukas av medborgarna. Därmed framgår anläggningens kvarstå- ende värde efter budgetårets slut också tydligare (prop. 1992/93:176, Stats- kontoret 1999).

Finansutskottet menar att det kan vara inoptimalt att bestämma att en viss typ av utgift ska finansieras med en viss typ av lån. Om infrastrukturinveste- ringar ska finansieras med lån eller inte är i stället en fråga om hur hela bud- geten ska finansieras och vilka budgetpolitiska mål som regering och riksdag vill sätta upp för det finansiella sparandet (bet. 1999/2000:FiU13). Utskottet har tidigare anfört att kan det finnas skäl att överväga andra budget- och redovisningsformer som kan underlätta en bedömning av den statliga sek- torns resursförbrukning, även om finansieringsformerna inte ändras (1992/93:FiU4y, bet. 1992/93:FiU10, bet. 1992/93:FiU20).

Finansutskottet betonade i december 1999 att det är viktigt att riksdagen kan fortsätta utöva sitt inflytande och sin finansmakt över större infrastruktu- rinvesteringar. I en utgiftsmässig budget återspeglas anskaffningen av resur- ser. Finansutskottet menar att utnyttjandet av finansiella och reala resurser bättre kommer till uttryck i en sådan budget. Utgiftsmässiga anslag anger också omfattningen av de investeringar som riksdagen kan påverka när be- slutet om investeringen fattas. I en kostnadsmässig budget skulle investe- ringarna belasta anslagen under 10–25 år med avskrivningskostnader som riksdagen under denna period inte kan påverka.

I appendix diskuteras olika principer för redovisning av investeringar på statsbudgeten närmare.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7Exempel på infrastrukturprojekt med alternativ finansiering

I detta kapitel presenteras exempel på olika väg- och järnvägsinvesteringar som har finansierats på annat sätt än med anslag över statsbudgeten.

7.1 Lånefinansierade vägprojekt

Riksdagen beslutade 1987 att utbyggnaden av väg E 6 mellan Stenungsund och Ljungskile till motorväg skulle finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Skulden uppgick vid utgången av 1999 till 928 miljoner kronor. Enligt Väg- verkets årsredovisning kommer lånet att amorteras med anslagsmedel under ytterligare 33 år (Vägverket 1999 b).

Regeringen föreslog 1996 alternativ finansiering av fyra väginvesteringar. Regeringen ansåg att investeringarna var angelägna ur trafiksäkerhets- och sysselsättningssynpunkt, men konstaterade att anslagna medel inte var till- räckliga för att projekten skulle kunna påbörjas under 1997. Riksdagen be- slutade att Vägverket fick ta upp lån i Riksgäldskontoret för utbyggnaden av vägarna. De fyra projekten var:

−E 18/E 20 delen Örebro–Arboga,

−E 4 delen Stora Åby–Väderstad,

−E 22 Söderåkra–Hossmo,

−E 4 trafikplats Hallunda.

Vid utgången av 1999 uppgick skulden för de fyra projekten till 1 543 miljo- ner kronor. Lånen får enligt Vägverkets regleringsbrev uppgå till högst 2 169 miljoner kronor.

Kostnaden för räntor och amorteringar av lånen för de ovan nämnda fem projekten (E6 Stenungsund–Ljungskile samt de fyra tidigarelagda projekten) får belasta Vägverkets anslag för investeringar i nationell plan (Vägverkets regleringsbrev för 2000). Lånen för de fyra tidigarelagda investeringarna ska återbetalas då projekten skulle ha genomförts enligt ordinarie infrastruktur- planering (prop. 1996/97:150, 1996/97:FiU20, rskr. 284 och rskr. 285). Re- geringen räknar med att skulden minskar till noll vid utgången av 2003 (prop. 1999/2000:1).

Sedan 1991 har Vägverket också möjlighet att ta upp lån i Riksgäldskonto- ret för investeringar i broar som ersätter färjor (prop. 1990/91:100 bil. 8, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326). Räntor och amorteringar för en broinve- stering får betalas med de anslagsmedel som skulle ha använts till färjedrif- ten om bron inte hade byggts.

Vid utgången av 1999 var Vägverkets skuld för broar som ersätter färjor 172 miljoner kronor (prop. 1999/2000:1). Regeringen uppger att finansie- ringslösningen har valts för att Vägverket ska kunna ersätta färjeförbindelser med broar utan att Vägverkets anslagsförbrukning ökar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.2 Tranebergsbron

Tranebergsbron i Stockholm är ett exempel på ett förskotterat samarbetspro- jekt. Vägverket, Storstockholms lokaltrafik och Stockholms stad är involve- rade i projektet. Bron beräknas kosta 610 miljoner kronor i den prisnivå som rådde i juli 1998. Stockholms stad står för kostnaden under byggtiden. Väg- verket och SL återbetalar lånet till staden under tre år efter byggtidens slut år 2004. Vägverket ska stå för 494 miljoner kronor och SL för 116 miljoner kronor. Stockholms stad har dessutom förbundit sig att bidra med upp till 6,2 miljoner kronor beroende på objektets slutkostnad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.3 Rödöbron

Rödöbron i Jämtland är den första broförbindelsen som avsågs finansieras med avgifter. Bron öppnades för trafik år 1993. För byggandet av bron bil- dades ett särskilt bolag, Rödöbron AB. Vägverkets investeringsaktiebolag Väginvest ägde 15 % av bolaget. Resterande andelar ägdes av tre kommuner samt sex privata intressenter i Jämtland. Bolaget hade rätt att under en tid ta ut vägavgifter av trafikanterna för att därefter överlämna bron till Vägverket. Riksdagen beslutade emellertid att ta bort broavgiften redan 1999. Vägver- kets anslag fick belastas med 18 miljoner kronor för lösen av lån för bron samt avvecklingskostnader för avgiftsanläggningen på bron (Väginvest 1999 och prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:TU1, rskr. 1998/99:79).

7.4 Grödingebanan och SL-investeringar

Banverket har tagit upp lån i Riksgäldskontoret för huvuddelen av utbyggna- den av Grödingebanan. Grödingebanan är en dubbelspårig järnväg som går från Flemingsberg via Södertälje till Järna. Järnvägen öppnades för trafik år 1995. Verket har också tagit upp lån i Riksgäldskontoret för investeringar i kollektivtrafiksystemet i Stockholmsområdet (”SL-paketet”). Banverket räknar med att utgifterna för SL-investeringarna och Grödingebanan kommer att uppgå till 1 672 miljoner kronor under perioden 2002–2011.

Banverket tar också upp lån för investeringar i eldriftsanläggningar och telenätsutrustningar. Utgifterna för räntor och amorteringar för el- och tele- investeringar under perioden 2002–2011 beräknas uppgå till 7 947 miljoner kronor (SAMPLAN 1999).

7.5 Alandabanan

Arlandabanan är det första infrastrukturprojektet i landet som samfinansieras av staten och det privata näringslivet. Staten har svarat för utbyggnaden av den befintliga järnvägen mellan Stockholms Central och Rosersberg (det s.k. fyrspåret)8. Förberedelserna för upphandlingen av Arlandabanans nya sträck- ning inleddes våren 1993. Upphandlingen avsåg delen Rosersberg–Arlanda flygplats (Södra böjen), anslutningen från Arlanda till Odensala (Norra bö-

8 Staten har avsatt sammanlagt 1 900 miljoner kronor för detta projekt.

jen), stationslösningar på flygplatsen och Stockholms centralstation, anskaff-	Fel! Okänt namn
ning av tåg samt finansiering av projektet.	på
Som ett led i förberedelsearbetet för upphandlingen bildade Banverket och	dokumentegenskap
Luftfartsverket efter riksdagens godkännande bolaget A-Banan Projekt AB	.:Fel! Okänt namn
(prop. 1993/94:39, bet. 1993/94:TU6, rskr. 1993/94:74). Bolaget skulle ad-	på
ministrera upphandlingen av banan och samla de rättigheter och skyldigheter	dokumentegenskap
som bolaget behövde förfoga över i förhandling med de privata intressenter-	.
na9. Bolaget blev de privata intressenternas motpart. Banverket och Luft-	Bilaga 1
fartsverket har ställt ut en obegränsad likviditets- och kapitaltäckningsgaranti
till förmån för bolaget (Banverket 2000).
I augusti 1994 slöts ett avtal mellan A-Banan Projekt AB och det konsor-
tium som vann upphandlingen10. Konsortiet bildade bolaget A-Train AB. A-
Train AB skulle planera, finansiera, bygga och driva Arlandabanan.
Kostnaden för utbyggnaden av Arlandabanan (Norra och Södra böjen) har
beräknats till 4 500 miljoner kronor (www.ncc.se, 2000-08-18). Aktieägarna
i det privata bolaget A-Train AB har satsat 600 miljoner kronor i aktiekapi-
tal. Staten har anslagit 850 miljoner kronor till projektet. Därtill finns lån i
privata banker på 1 900 miljoner kronor och ett villkorslån från Riksgälds-
kontoret på 1 000 miljoner kronor (Hultkrantz 2000). Villkorslånet löper utan
ränta och ska vara efterställt alla övriga fordringar på A-Train AB. I stället
för återbetalning har staten rätt till en årlig vinstdelning från bolaget. Återbe-
talningen beror på bolagets resultat och kan bli allt från noll till relativt stora
belopp.
När Arlandabanan stod klar överfördes äganderätten till banan till statens
bolag A-banan Projekt AB, som i sin tur hyr ut den till A-train AB. A-Train
AB har rätt att fram till år 2040 bedriva pendeltågstrafik mellan Stockholms
centralstation och Arlanda flygplats. A-Train AB bedriver trafiken under
namnet Arlanda Express. Bolagets intäkter består av biljettintäkterna från
dem som nyttjar Arlandabanan. Banan öppnades för trafik 1999.

7.6 Botniabanan

Botniabaneprojektet omfattar upprustning av befintlig järnväg mellan Sundsvall och Nyland norr om Kramfors (Ådalsbanan) samt nybyggnad av järnväg mellan Nyland och Umeå (Botniabanan). Den totala kostnaden för Botniabaneprojektet beräknas uppgå till ca 10 miljarder kronor. För upprust- ningen av Ådalsbanan har regeringen tills vidare reserverat 1 600 miljoner kronor. Banverket har redovisat ett förslag till olika investeringsnivåer för Ådalsbanan. Förslagen omfattar åtgärder från 1 900 miljoner kronor till 2 500 miljoner kronor. Regeringens beslut om hur mycket pengar det blir väntas under år 2000 (www.banverket.se, 2000-08-08). Upprustningen ska finansieras med Banverkets anslag. Nybyggnaden av Botniabanan beräknas kosta 8 200 miljoner kronor i den prisnivå som rådde i januari 1997.

9Det rörde sig bl.a. om tillträde till mark och flygplatsområde, trafikrättigheter samt skyldigheter vad gäller projektets tidsramar, kvalitet och framtida passagerarservice.

10Konsortiet bildades av NCC, Vattenfall och de två brittiska företagen GEC Alstom

och John Mowlem & Company PLC (www.ncc.se, 2000-08-18).

För utbyggnaden av Botniabanan bildade staten och fyra kommuner,	Fel! Okänt namn
Kramfors, Örnsköldsvik, Nordmaling och Umeå, ett gemensamt aktiebolag,	på
Botniabanan AB. Bolaget ska ansvara för att järnvägen byggs och finansie-	dokumentegenskap
ras. Bolaget ägs till 91 % av staten11. Kommunerna äger resterande 9 %.	.:Fel! Okänt namn
Botniabanan AB ska finansiera utbyggnaden med lån på kapitalmark-	på
naden. Lånen får uppgå till en total kostnad på högst 8 200 miljoner kronor,	dokumentegenskap
exklusive finansiella kostnader. När banan är färdigbyggd ska Botniabanan	.
AB hyra ut anläggningen till Banverket. Hyran ska motsvara den årliga kost-	Bilaga 1
naden för amorteringar, räntor och drift av projektbolaget. Statens kostnader
för hyra ska rymmas inom ramen för Banverkets anslag (prop. 1998/99:100,
bet. 1998/99:FiU27, rskr. 1998/99:249).
Hyreskontraktet löper ut den 31 december 2045. Banan ska förvaltas och
drivas som övriga stomjärnvägar.
Kommunerna ska finansiera fyra fem stationer som beräknas kosta totalt
ca 600 miljoner kronor. Kommunerna och landstingen har också förbundit
sig att bedriva regional persontrafik under 15 år efter Botniabanans färdig-
ställande.
Riksdagen bemyndigade 1998 regeringen att för Botniabanans första etapp
utfärda kapitaltäckningsgarantier till skydd för Botniabanan AB:s eget kapi-
tal och att garantera bolagets förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinne-
havare och fordringsägare, inom en ram om 1 495 miljoner kronor i den
prisnivå som rådde i januari 1997. Dessutom fick Botniabanan AB låna 50
miljoner kronor av Banverkets anslag för investeringar och drift och under-
håll (prop. 1997/98:150, bet. 1997/98:FiU27, rskr. 1997/98:317).
Utbyggnaden av Botniabanan påbörjades 1999. Banan beräknades enligt
de ursprungliga planerna vara färdigbyggd vid årsskiftet 2005/2006. Enligt
uppgift från Botniabanan AB kommer projektet att försenas minst ett år. Nya
Ådalsbanan beräknas tas i drift år 2006 (www.banverket.se, 2000-08-08).

7.7 Öresundsförbindelsen med anslutningar och Citytunneln

Den fasta förbindelsen över Öresund ska finansieras med avgifter som tas ut av trafikanterna. Med anledning av projektet bildades i Sverige det statliga bolaget Svensk-danska broförbindelsen AB (SVEDAB). Vägverket och Banverket förvaltar vardera hälften av aktierna i bolaget. I Danmark bildades bolaget A/S Øresundsforbindelsen. Det svenska och det danska bolaget bil- dade 1992 Öresundsbrokonsortiet.

Öresundsbrokonsortiet finansierar utbyggnaden av förbindelsen genom lån på marknaden. Lånen garanteras solidariskt av svenska staten (genom Riks- gäldskontoret) och danska staten (genom Danmarks Nationalbank). Båda staterna garanterar hela upplåningen, men har regressrätt gentemot varandra på halva beloppet12 (bet. 1997/98:TU6).

Vid utgången av 1998 uppgick Öresundsbrokonsortiets totala upplåning till 22 200 miljoner kronor (Riksgäldskontoret 1999). Enligt regeringens

11Statens andel av aktierna förvaltas av Statens väg- och baninvest AB.

12Om Sverige betalar hela skulden har Sverige en fordran på Danmark på halva

skulden. Sverige kan alltså kräva att Danmark betalar halva skulden till Sverige.

bedömning kan anläggandet av Öresundsförbindelsen avslutas inom ramen	Fel! Okänt namn
för en budget på 21 569 miljoner kronor i 2000 års prisnivå (prop.	på
1999/2000:66).	dokumentegenskap
När förbindelsen öppnas för trafik ska Öresundsbrokonsortiet återbetala	.:Fel! Okänt namn
sin skuld med avgifterna från förbindelsens väg- och järnvägstrafik. Återbe-	på
talningstiden beräknades år 1997 till 27 år (prop. 1996/97:161 bil. 1). Våren	dokumentegenskap
år 2000 beslutade riksdagen att i enlighet med reglerna inom EU införa mer-	.
värdesskatt på broavgiften. I stället för att höja broavgifterna valde	Bilaga 1
Öresundsbrokonsortiet att förlänga lånens återbetalningstid från 27 år till 30
år (prop. 1999/2000:66).
Öresundsbrokonsortiet ska ge årlig utdelning till de båda moderbolagen
SVEDAB och A/S Øresundsforbindelsen så fort konsortiet har redovisat fritt
eget kapital. När lånen har återbetalats kommer driftöverskottet att delas lika
mellan SVEDAB och A/S Øresundsforbindelsen (SVEDAB 1996).

De svenska landanslutningarna

SVEDAB svarar också för planering, projektering, byggande, drift, underhåll och finansiering av de svenska landanslutningarna till Öresundsförbindelsen. Landanslutningarna består av en dubbelspårig järnväg och en fyrfilig motor- väg. Anläggningskostnaderna beräknas uppgå till 2 600 miljoner kronor räknat i den prisnivå som rådde i januari 1997 (prop. 1999/2000:66). Detta beräknas motsvara 3 700 miljoner kronor i löpande prisnivå inklusive moms och kapitaltjänstkostnader vid tidpunkten för invigningen (SVEDAB 2000). Landanslutningarna finansieras med lån i Riksgäldskontoret (prop. 1996/97:161, bet. 1997/98:TU6, rskr. 1997/98:32). Lånen för anslutningarna uppgick vid utgången av 1999 till 2 770 miljoner kronor (SVEDAB 2000).

Lånen ska återbetalas med SVEDAB:s utdelning från Öresundsbrokonsor- tiet t.o.m. Öresundsförbindelsens 30:e driftår. Därefter tar Riksgäldskontoret över SVEDAB:s fordran.

Återbetalningstiden för SVEDAB:s lån beräknades ursprungligen till 30 år. Införandet av mervärdesskatt på broavgifterna medför dock att utdelningen från Öresundskonsortiet senareläggs. Det betyder enligt regeringens bedöm- ning att återbetalningstiden för SVEDAB:s lån förlängs till 38 år (prop. 1999/2000:66).

Efter beslut i riksdagen har regeringen uppdragit åt Vägverket och Ban- verket att ställa ut kapitaltäckningsgarantier för SVEDAB:s eget kapital13 och en borgen till SVEDAB för de lån som upptagits i Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret har övertagit garantin och borgen samt fått rätt att dispo- nera medel från Vägverkets och Banverkets anslag för att täcka förluster vid infriande av kapitaltäckningsgarantin till SVEDAB eller för eventuella för- luster i samband med Riksgäldskontorets utlåning till SVEDAB (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85 och 86).

Våren år 2000 meddelade regeringen att SVEDAB:s eget kapital redan un- der öppningsåret kommer att understiga hälften av det registrerade aktiekapi-

13Staten garanterar att bolagets eget kapital aldrig understiger hälften av det registre-

rade aktiekapitalet. SVEDAB:s aktiekapital uppgår till åtta miljoner kronor.

talet. Riksgäldskontorets kapitaltäckningsgaranti kommer därmed att utnytt-	Fel! Okänt namn
jas (prop. 1999/2000:66).	på
I sin årsredovisning för 1999 räknar SVEDAB med att aktieägartillskottet	dokumentegenskap
från kapitaltäckningsgarantin kommer att uppgå till ca 970 miljoner kronor	.:Fel! Okänt namn
under de första 18 månaderna. Ytterligare tillskott kan bli nödvändigt även	på
därefter. Bolaget framhåller att denna situation inte är någon nyhet, utan har	dokumentegenskap
legat till grund för de överväganden som föranlett att en garanti ställts ut till	.
skydd för bolagets eget kapital (SVEDAB 2000).	Bilaga 1
Vägverket och Banverket har i separata skrivelser i december 1999 upp-
märksammat regeringen på de konsekvenser som infriandet av kapitaltäck-
ningsgarantierna får för verkens verksamhet (Banverket 2000).

Citytunneln i Malmö

Citytunneln i Malmö ska förbinda Malmö centralstation med Öresundsför- bindelsen genom en 12 kilometer lång järnvägsförbindelse under staden. Staten och regionen träffade 1992 en överenskommelse om åtgärder i trafik- systemet i Malmöregionen. Bland annat föreslogs att en citytunnel skulle byggas. Fem år senare, år 1997, undertecknade staten, Banverket, SJ, Malmö kommun och Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik ett avtal om genomförande och finansiering av Citytunneln i Malmö.

Anläggningskostnaderna för Citytunneln beräknades i avtalet till 4 950 miljoner kronor i den prisnivå som rådde i januari 1996 (prop. 1996/97:161, bet. 1997/98:TU6, rskr. 1997/98:32). Enligt avtalet skulle staten ansvara för 52 % och regionen för 48 % av projektets totala kostnader (se tabell 7).

Tabell 7. Kostnadsansvar för Citytunneln (prisnivå januari 1996) enligt avtal 1997

	Kostnadsansvar	Kostnad (miljoner kronor)
	Staten	2 557
	Regionen	2 393
	Total kostnad	4 950

Källa: Huvudavtal 1997-02-27 och betänkande 1997/98:TU6

En del av projektet avsågs finansieras med lån. SVEDAB skulle enligt avta- let låna 1 795 miljoner kronor i Riksgäldskontoret för vidare utlåning till Banverket, Malmö stad14 och Region Skåne15. Denna del av kostnaden skulle i första hand återbetalas med eventuellt överskott i SVEDAB:s verksamhet under 30 år efter det att Öresundsbron öppnats för trafik. Den del av lånet som efter trettioårsperioden kvarstod oamorterad skulle amorteras av staten till 33,6 % och av regionen till 66,4 %.

Ett konsortium etablerades 1998 för förberedelser, byggande och drift av Citytunneln. Citytunnelkonsortiet ägs av Banverket, SJ, Malmö stad och Region Skåne. Alla medverkande är delfinansiärer med huvudansvar för olika delar av projektet. Ansvaret för eventuella kostnadsökningar i någon

14Malmö kommun kallar sig numera för Malmö stad.

15Den 1 januari 1999 ersatte Region Skåne Kommunalförbundet för Malmöhus läns

kollektivtrafik. Region Skåne ansvarar för kollektivtrafiken i Skåne.

eller några projektdelar skulle enligt avtalet bäras av den eller de som är	Fel! Okänt namn
ansvariga för den delen av projektet som blivit dyrare än beräknat.	på
Våren 2000 uppmärksammade regeringen att projektorganisationen var	dokumentegenskap
behäftad med problem och att Citytunneln beräknades bli över 40 % dyrare	.:Fel! Okänt namn
än beräknat. Citytunnelkonsortiets styrelse fastställde en ny budget på 7 120	på
miljoner kronor i den prisnivå som rådde i januari 1996.	dokumentegenskap
Regeringen utsåg en förhandlingsman med uppdrag att för statens räkning	.
förhandla fram en ny projektorganisation samt pröva fördelningen av kostna-	Bilaga 1
derna mellan parterna. Utredaren ska senast i oktober 2000 redovisa resulta-
tet när det gäller förändring av projektorganisationen.
Innan utbyggnaden av Citytunneln kan inledas ska regeringen tillåtlighets-
pröva projektet enligt miljöbalken. Om regeringen tillåter järnvägstunneln
ska utredaren senast tre månader efter ett sådant beslut redovisa en överens-
kommelse om förändrad kostnadsfördelning (dir. 2000:53).

7.8 Stockholms- och Göteborgsprojekten

Regeringen tillkallade 1990 tre förhandlare, en för Stockholmsregionen, en för Göteborgsregionen och en för Malmöregionen. Förhandlarna kom med berörda parter i respektive region överens om åtgärder för att förbättra trafik- försörjningen och minska miljöproblemen från trafiken i regionerna. Avgifter på väg- och gatutrafiken ansågs vara en avgörande förutsättning för att de överenskomna åtgärderna skulle kunna genomföras i Stockholmsregionen och Göteborgsregionen (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU24, rskr. 1990/91:286).

Två statliga bolag, Stockholmsleder AB och Göteborgs trafikleder AB, bildades för genomförandet av projekten. Bolagen skulle svara för finansie- ring och ekonomisk kontroll av projekten. Bolagen skulle ta upp lån på kapi- talmarknaden som skulle betalas tillbaka med intäkterna från avgifterna på biltrafiken. Bolagen är dotterbolag till Statens väg- och baninvest AB (Väginvest 1999).

I september 1992 kom parterna i Stockholmsregionen överens om en lös- ning av trafik- och miljösituationen i regionen. Överenskommelsen omfat- tade investeringar i kollektivtrafik om ca 15 800 miljoner kronor, i trafikle- der om ca 18 200 miljoner kronor och i övriga väganknutna investeringar om ca 1 900 miljoner kronor (1992 års prisnivå). Parterna räknade med att be- höva ta ut tullar från år 1996 fram till år 2025 för att återbetala investeringar- na.

I maj 1994 beslutade riksdagen om de första statliga lånegarantierna för vissa vägprojekt i Stockholmsöverenskommelsen. Staten hade 1997 ställt ut lånegarantier om totalt 13 616 miljoner kronor (prisnivå januari 1992).

I december 1993 redovisade parterna i Göteborgsregionen en slutlig över- enskommelse om trafiksituationen i Göteborg. Den slutliga överenskommel- sen omfattade investeringar i kollektivtrafikanläggningar, miljöåtgärder och trafikleder om ca 9 000 miljoner kronor. Väginvesteringar om ca 6 000 mil- joner kronor avsågs finansieras med vägtullar. Återbetalningstiden beräkna- des till 20 år.

I juni 1994 beslutade riksdagen att bemyndiga regeringen att låta Riks- gäldskontoret ställa ut garantier om högst 260 miljoner kronor för förbere- delsearbeten för vägutbyggnaderna i Göteborgsregionen.

Planerna på vägtullssystem överges

I december 1997 beslutade riksdagen att inte genomföra de planerade väg- tullssystemen i Stockholmsregionen och Göteborgsregionen (prop. 1996/97:160, bet. 1997/98:TU1, rskr. 1997/98:104). Regeringen ansåg att vägtullssystemen kunde ge oönskade geografiska och fördelningspolitiska effekter.

Med anledning av att vägprojekten inte omfattades av de statliga infra- strukturplanerna utredde regeringen möjligheterna för regionerna att finansi- era investeringarna. Regeringen konstaterade dock efter en utredning att en helt regional finansiering inte var möjlig (prop. 1997/98:123).

Efter nya överenskommelser med de regionala parterna beslutade riksda- gen i stället om följande lösningar16:

−I Stockholmsregionen ska Årstabron och Södra länken byggas. Årstabron ska samfinansieras med Stockholms läns landsting. Den totala kostnaden beräknas till 900 miljoner kronor. Stockholms läns landsting ska bidra med 800 miljoner kronor och staten stå för resterande del. Södra länken ska samfinansieras med Stockholms stad. Den totala kostnaden beräknas till 6 652 miljoner kronor. Stockholms stads bidrag uppgår till 827 miljoner kronor. Staten bidrar med lika mycket genom anslag. Dessutom ska staten låna ca 5 000 miljoner kronor för projektet under byggnadstiden. Lånen tas upp på kapitalmarknaden genom Stockholmsleder AB. Lånen ska återbeta- las med anslagsmedel under ca 25 år. De lån som tagits upp på grund av den ursprungliga överenskommelsen för nu avbrutna investeringar ska en- ligt beslutet återbetalas med anslag på statsbudgeten (prop. 1997/98:123, bet. 1997/98:TU5, rskr. 1997/98:213).

−I Göteborgsregionen ska man satsa mer på kollektivtrafik och miljö- och trafiksäkerhet i förhållande till vad som tidigare beslutats. Väginvestering- arna minskar dock i omfattning. Totalkostnaden för investeringarna upp- skattas till 4 200 miljoner kronor. Staten ska svara för 75 % och regionen eller enskilda kommuner för 25 % av kostnaderna (prop. 1997/98:150, bet. 1997/98:FiU27, rskr. 1997/98:317).

För att staten ska kunna fullfölja sina åtaganden i enlighet med de nya över- enskommelserna måste utgifterna enligt regeringen fördelas över en längre tidsperiod och investeringarna finansieras med lån under byggnadstiden.

Bolagen Stockholmsleder AB och Göteborgs trafikleder AB svarar för sta- tens upplåning. Upplåningen är baserad på en av riksdagen fastställd låneram och begränsas av de garantiramar som regeringen beslutar om. Vid utgången av år 1998 uppgick Stockholmsleder AB:s samlade upplåning till 4 191 miljoner kronor. Göteborgs trafikleder AB:s samlade upplåning uppgick vid samma tidpunkt till 550 miljoner kronor (Väginvest 1998).

16Kostnaderna är uttryckta i prisnivå december 1997 för Stockholmsprojekten och i prisnivå januari 1998 för Göteborgsprojekten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

8Samhällsekonomiska kalkyler – en viktig del av beslutsunderlaget

Genomförandet av en infrastrukturinvestering är ofta en lång process. Kun- skap om projektet tas fram successivt och olika former av beslutsunderlag används för att ta ställning till projektet i olika skeden – om det bör genom- föras, hur det bör utformas och regleras. Samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig del av det samlade underlaget för beslut om en väg- eller järnvägs- investering. Det framgår bl.a. av det övergripande transportpolitiska målet och av regeringens direktiv för planering av väg- och järnvägsinvesteringar. Samhällsekonomiska kalkyler kan också användas för att följa upp effekter av redan genomförda investeringar. Det kan ge kunskap som kan användas för att förbättra utformningen av kommande investeringar och för att ut- veckla den samhällsekonomiska kalkylmetodiken.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

8.1 Samhällsekonomiska analyser i teori och praktik

Samhällsekonomiska kalkyler används för att bedöma om investeringar eller andra åtgärder medför en effektiv användning av samhällets resurser. Med hjälp av kalkylerna försöker man skapa en helhetsbild av den stora mängd effekter som en åtgärd ger upphov till. En väg- eller järnvägsinvestering kan exempelvis påverka restiden, fordonskostnaderna, trafiksäkerheten och mil- jön. I en samhällsekonomisk kalkyl identifieras, kvantifieras och värderas de olika effekterna i kronor. Många effekter kan värderas med hjälp av mark- nadspriser (t.ex. anläggningskostnader och fordonskostnader). För andra effekter försöker man uppskatta individernas betalningsvilja med hjälp av indirekta metoder (t.ex. värdering av buller genom en studie av hur individer väljer mellan hus som ligger i områden med olika bullernivåer). Att fånga individernas värderingar är dock ofta svårt och de ansatser som används är förenade med vissa osäkerheter.

I samhällsekonomiska kalkyler definieras en investerings effekter i förhål-
lande till ett alternativt handlingssätt. Valet av jämförelsealternativ påverkar
kalkylresultatet. Jämförelsealternativet kan utgöras av situationen om ingen
åtgärd vidtas och/eller situationen om en annan investering genomförs. Vär-
deringen av en investerings effekter bygger på en prognos för den framtida
utvecklingen. I jämförelsealternativet ska de åtgärder som borde eller kom-
mer att genomföras om investeringen inte blir av räknas med.
För att kunna väga samman en investerings effekter måste man ta hänsyn
till hur effekterna fördelas i tiden. Framtida nyttor och kostnader diskonteras
till ett gemensamt jämförelseår. Det uppskattade värdet av framtida positiva
effekter (t.ex. kortare restid, minskad olycksrisk och minskade fordonskost-
nader) vägs samman med värdet av negativa effekter (t.ex. intrång i miljön)
till en nettoeffekt. Nuvärdet av nettoeffekterna sätts i relation till resursinsat-
sen.
Alla konsekvenser kan inte mätas i en samhällsekonomisk kalkyl. En del
effekter är t.ex. svåra att kvantifiera och värdera i pengar (t.ex. påverkan på
natur- och kulturvärden). För att få ett fullständigt beslutsunderlag för en
samhällsekonomisk analys måste kalkylresultatet därför kompletteras med	46
	46

andra typer av underlag, ofta kvalitativa beskrivningar. Miljökonsekvensbe-	Fel! Okänt namn
skrivningar är ett exempel på ett kompletterande underlag.	på
Med hjälp av samhällsekonomiska kalkyler kan de samlade effekterna sys-	dokumentegenskap
tematiseras. Kalkylresultatet för en enligt kalkylen olönsam investering kan	.:Fel! Okänt namn
t.ex. användas för att bedöma hur mycket värdet av eventuella positiva icke	på
kvantifierbara effekter måste uppgå till för att investeringen ska vara lönsam.	dokumentegenskap
På samma sätt kan kalkylresultatet ligga till grund för en bedömning av	.
vilket utrymme det finns för eventuella negativa icke kvantifierbara effekter	Bilaga 1
för en lönsam investering.
Samhällsekonomiska kalkyler kan användas som ett underlag för att av-
göra huruvida en investering bör genomföras. Kalkylerna kan också använ-
das för att jämföra olika utformningar av en investering och för att jämföra
olika projekt sinsemellan. I den senaste inriktningsplaneringen låg de sam-
hällsekonomiska kalkylresultaten till grund för prioritering av projekt i pla-
nerna och för fördelningen av investeringsmedel mellan väg och järnväg.
Enligt Statens institut för kommunikationsanalys SIKA skulle kalkyler även
kunna användas vid fördelningen av medel mellan investeringar å ena sidan
och drift och underhåll å andra sidan (SIKA 1999).
Vägverket och Banverket gör i regel de samhällsekonomiska kalkylerna
för statliga väg- och järnvägsinvesteringar. SIKA har ett övergripande ansvar
för utveckling av de metoder för samhällsekonomisk kalkylering som verken
använder. SIKA har också ett övergripande ansvar för de prognoser och
prognosmetoder som ligger till grund för den samhällsekonomiska kalkylen.
Ansvaret för att kalkyler för enskilda projekt genomförs på ett riktigt sätt
vilar på Vägverket och Banverket.
Det är vanligt att utomstående konsulter anlitas för att göra samhällseko-
nomiska kalkyler för investeringar i stadsbebyggelse. En anledning är att
trafikberäkningarna är mer komplicerade i stadsbebyggelse än på landsbygd.
Beräkningarna kräver ofta lokalt specifika resdata som myndigheterna nor-
malt inte tar fram själva (Jansson 2000).
Granskning av kalkylerna
Inför de senaste två planeringsperioderna har SIKA fått i uppdrag att till-
sammans med berörda myndigheter se över de samhällsekonomiska metoder
och kalkylvärden som används på transportområdet. Myndigheterna presen-
terade också behovet av ytterligare forskningsinsatser på området (SAM-
PLAN 1995 och SIKA 1999). Under år 2000 har SIKA påbörjat en revide-
ring av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden. SIKA ska lämna en
delredovisning av uppdraget senast den 1 november år 2000 och en slutredo-
visning senast den 1 oktober år 2002. SIKA har också i uppdrag att förbättra
metoderna för att beräkna effekterna av infrastrukturinvesteringar på vissa
områden. Under år 2000 följer institutet bl.a. upp större väg- och järnvägsin-
vesteringars inverkan på efterfrågan på infrastruktur (SIKA regleringsbrev
för 2000).
Det har i olika sammanhang riktats kritik mot samhällsekonomiska ana-
lyser. SIKA anser att denna kritik ofta är berättigad. Institutet anser emeller-
tid att kritiken snarare rör bakomliggande beslutsunderlag och omgivande
planeringsprocesser än kalkylmetoden som sådan. För att kalkylresultat ska	47

kunna betraktas som tillförlitligt måste underlagen hålla god kvalitet (SIKA	Fel! Okänt namn
1999).	på
Riksrevisionsverket (RRV) granskade 1994 kostnadsutvecklingen för 15	dokumentegenskap
större projekt inom Vägverket och Banverket. RRV konstaterar att pro-	.:Fel! Okänt namn
jektens kostnader underskattas tidigt i planeringsprocessen. När ett projekt	på
väl kommit in i verkens tioåriga planer omprövas projektets lönsamhet säll-	dokumentegenskap
an, trots att kostnaden vid närmare utredning ofta beräknas öka (Riksrevis-	.
ionsverket 1994).	Bilaga 1
RRV kritiserar också Banverkets bedömningar av framtida järnvägstrafik.
Prognoserna för framtida trafik har stor betydelse för den samhällsekono-
miska lönsamheten i ett investeringsprojekt. RRV gör bedömningen att Ban-
verkets prognoser är alltför optimistiska (Riksrevisionsverket 1997 a). SIKA
har i sin uppföljning av Vägverkets och Banverkets kalkyler funnit att järn-
vägstrafiken på några färdigställda banor är långt under den nivå som Ban-
verket beräknat i sina trafikprognoser. SIKA menar att överskattningen beror
på att Banverket har använt orealistiska prognosförutsättningar (SIKA 2000).
Underskattning av kostnader och överskattning av framtida trafik medför
enligt RRV risk för att samhällsekonomiskt olönsamma projekt genomförs
(Riksrevisionsverket 1997 a).
RRV granskade 1997 Vägverkets, Banverkets och länsstyrelsernas un-
derlag för remissversionerna av de långsiktiga nationella och regionala pla-
nerna för perioden 1998–2007. Enligt regeringens direktiv skulle den be-
dömda samhällsekonomiska lönsamheten utgöra en utgångspunkt vid ver-
kens och länsstyrelsernas prioritering av projekt. Myndigheterna skulle också
ta hänsyn till kvalitativa bedömningar.
RRV pekar på att samhällsekonomiska kalkyler för enskilda objekt ofta är
osäkra. Osäkerheterna redovisas dock mycket sällan i underlag och planför-
slag. RRV konstaterar också att känslighetsanalyser med avseende på kri-
tiska faktorer förekommer i alltför begränsad omfattning (Riksrevisionsver-
ket 1997 b). Även SIKA konstaterar att osäkerhet och risk inte hanteras på
ett tillfredsställande sätt i de samhällsekonomiska kalkylerna (SIKA 1999).
RRV konstaterar också brister i framtagning av effektiva alternativ. Ver-
ken inriktade sig på nybyggande utan att förbättring av befintligt nät över-
vägdes som alternativ (Riksrevisionsverket 1997 b). SIKA uppger att det kan
finnas intressanta möjligheter till utbytbarhet mellan trafikreglering och
infrastrukturåtgärder som inte belyses i verkens planer. Ökad trafiksäkerhet
kan t.ex. nås både genom lägre hastighetsgränser och ökad polisövervakning
och genom nybyggnation av vägar (SIKA 1999).
RRV menar att det är oklart vilken betydelse det samhällsekonomiska be-
slutsunderlaget egentligen har haft i prioriteringsprocessen. Verket konstate-
rar att nästan inga beräkningar har kvalitetskontrollerats innan åtgärderna har
prioriterats. Utformningen av olika projekt har dessutom förändrats under
planeringsprocessens gång utan att kalkylerna har uppdaterats. RRV konsta-
terar vidare att det finns samhällsekonomiskt olönsamma projekt i verkens
planförslag. Många av de investeringar som föreslås i planerna har dessutom
lägre lönsamhet än vad som framgår av verkens underlag.
	48

RRV anser att man i framtida planeringsomgångar bör uppmärksamma huruvida underlag används som urvalsinstrument eller för att bekräfta de åtgärder man vill genomföra (Riksrevisionsverket 1997 b).

8.2 Fallstudier

Inom ramen för revisorernas granskning har det samhällsekonomiska be- slutsunderlaget för fyra infrastrukturinvesteringar med annan finansiering än anslagsfinansiering granskats. Syftet var att granska kvaliteten på de sam- hällsekonomiska kalkyler som legat till grund för regeringens bedömningar. Trots denna till synes tydliga avgränsning var det inte självklart vilka kalky- ler som skulle ingå i analysen. Det material som ingått i undersökningen har tagits fram i samråd med Näringsdepartementet, Vägverket och Banverket.

De investeringar som ingår i granskningen är Arlandabanan, Botniabanan, Citytunneln i Malmö och Södra länken i Stockholm. Revisorerna har anlitat fyra forskare i nationalekonomi som fått i uppdrag att för en av investering- arna granska kalkylernas kvalitet. Professor Lars Hultkrantz vid Högskolan Dalarna har granskat kalkylerna för Arlandabanan, professor Per-Olov Jo- hansson vid Handelshögskolan i Stockholm har analyserat kalkylen för Bot- niabanan, universitetslektor Jan-Eric Nilsson vid Högskolan Dalarna har granskat underlaget för Citytunneln och professor Jan Owen Jansson vid Universitetet i Linköping har studerat kalkylerna för Södra länken.

Forskarnas uppdrag var att bedöma kalkylernas kvalitet. Bedömningen skulle göras bl.a. utifrån en analys av vilka alternativ som utretts, vilka effek- ter som räknats med, vilka antaganden man utgått från, vilka undersökningar olika antaganden baseras på och hur beräkningarna påverkas av olika anta- ganden. Uppdraget var således inte att bedöma projektens samhällsekono- miska lönsamhet. Forskarnas rapporter lämnades till revisorerna i juni 2000. Rapporterna återfinns i bilaga 1–4.

Forskarnas rapporter skickades för synpunkter till de instanser som varit med i planeringsprocessen och antingen beställt eller tagit fram det besluts- underlag som har granskats av forskarna.

Synpunkter har inkommit från Banverket, Vägverket, SIKA, Region Skåne, Inregia AB, Transek AB och SVEDAB. Revisorerna har också fått in synpunkter från Botniabanegruppen. Nedan redovisas forskarnas bedöm- ningar och de synpunkter som inkommit.

Arlandabanan

Arlandabanan förbinder Arlanda flygplats med järnvägen mellan Stockholm och Uppsala. Den befintliga järnvägen har byggts ut till fyra spår mellan Stockholms Central och Rosersberg (det s.k. fyrspåret). Ett 20 km långt nytt dubbelspår har byggts mellan Rosersberg och Arlanda (Södra böjen) och mellan Arlanda och Odensala (Norra böjen). Vid Arlanda har tre stationer byggts under jord. Två är avsedda för flygpendeln Arlanda Express och en är avsedd för fjärr- och regionaltåg samt pendeltåg. Vissa ombyggnader har också gjorts vid Stockholms Central. Arlandabanan invigdes den 24 novem- ber 1999.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Kostnaden för utbyggnaden av Arlandabanan har beräknats till 4 500 mil- joner kronor (www.ncc.se, 2000-08-18). För utbyggnaden av det s.k. fyrspå- ret har staten avsatt sammanlagt 1 900 miljoner kronor.

Från plan till genomförande

Banverket och Luftfartsverket presenterade olika förslag om en järnvägsför- bindelse till Arlanda i sina treårsplaner för perioden 1990/91–1992/93. Ban- verket konstaterade att Arlandabanan var ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt (Banverket 1989). Mot bakgrund av verkens förslag uppdrog rege- ringen i november 1989 åt Banverket att lämna förslag till hur projektet skulle kunna finansieras helt utanför statsbudgeten. Regeringen uppgav att arbetet skulle bedrivas skyndsamt för att projektet skulle kunna börja byggas år 1991.

Från början var både samhällsekonomisk och företagsekonomisk lönsam- het en förutsättning för Arlandabanan (prop. 1992/93:176). Banverket kon- staterade dock i sina rapporter om finansieringen (Banverket 1990 a och 1990 b) att statliga finansiella åtaganden var nödvändiga för att banan skulle kunna komma till stånd. Delegationen för infrastrukturinvesteringar (K 1991:04) studerade projektet på nytt 1992. Även delegationen kom fram till att hela projektet inte skulle kunna finansieras helt utanför statsbudgeten (prop. 1992/93:176).

I avvaktan på ett slutligt ställningstagande till Arlandabanans genomfö- rande beslutade regeringen den 15 augusti 1991 och 12 mars 1992 att påbörja utbyggnaden av den fyrspåriga järnvägen mellan Stockholms Central och Rosersberg. Regeringen avsatte 750 miljoner kronor för projektet.

Den 14 januari 1993 beslutade regeringen att så stor del av Arlandabanan som möjligt skulle finansieras med privata medel. Regeringen uppdrog åt Delegationen för infrastrukturinvesteringar att förhandla och träffa överens- kommelse med lämpliga intressenter om genomförandet av utbyggnaden av Arlandabanan på den Södra böjen. För den Norra böjen ville regeringen ha bättre beslutsunderlag. Regeringen uppdrog därför åt Banverket att genom- föra en samhällsekonomisk analys och en miljökonsekvensbeskrivning av sträckan. Kostnaden för sträckan uppskattades till 850 miljoner kronor.

Regeringen föreslog också att ytterligare 1 150 miljoner kronor skulle an- visas till den återstående delen av utbyggnaden av fyrspårig järnväg mellan Ulriksdal och Rosersberg (prop. 1992/93:176). Riksdagen godkände rege- ringens förslag och avsatte sammanlagt 2 000 miljoner kronor för utbyggna- den av fyrspåret och Norra böjen (bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446).

Under våren 1993 påbörjade Delegationen för infrastrukturinvesteringar förberedelserna för upphandlingen av Arlandabanan. Upphandlingen avsåg byggande av delen Rosersberg–Arlanda flygplats, stationslösningar på flyg- platsen och på Stockholms Central, anskaffning av tåg samt finansiering av projektet. Senare inordnades även anslutningen från Arlanda till Odensala (Norra böjen) i projektet. Riksdagen ansåg att det var angeläget att Arlanda- banan hanterades som ett sammanhängande projekt.

Som ett led i delegationens förhandlingsarbete bildades, efter riksdagens godkännande, ett särskilt projektbolag, A-Banan Projekt AB (prop. 1993/94:39, bet. 1993/94:TU6, rskr. 1993/94:74). Bolaget skulle admini-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

strera upphandlingen och samla projektets rättigheter och skyldigheter17 samt	Fel! Okänt namn
vara de privata intressenternas motpart. Bolaget är helägt av staten och för-	på
valtas till lika delar av Banverket och Luftfartsverket. Bolagets aktiekapital	dokumentegenskap
uppgår till 10 miljoner kronor.	.:Fel! Okänt namn
Anbudstiden gick ut den 15 februari 1994. Därefter inledde A-Banan Pro-	på
jekt AB utvärdering och förhandlingar med berörda konsortier. I mars 1994	dokumentegenskap
lämnade A-Banan Projekt AB en redovisning till regeringen av de grundläg-	.
gande principerna för projektet, baserat på de huvudsakliga avtalsförslagen. I	Bilaga 1
april samma år lade regeringen fram förslag till samfinansiering av Arlanda-
banans utbyggnad (prop. 1993/94:213).
Regeringen föreslog att det konsortium som vann anbudstävlingen skulle
få rätten att genom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvalta utbygg-
naden av Arlandabanan (Rosersberg–Arlanda–Odensala) samt driva Arland-
apendeln (Stockholms Central–Arlanda). Regeringen föreslog vidare att
staten skulle bidra med 850 miljoner kronor för Norra böjen samt utställa ett
villkorslån till det av konsortiet bildade bolaget. Villkorslånet föreslogs
uppgå till ett belopp motsvarande 25 % av den totala projektkostnaden, dock
högst 1 000 miljoner kronor. Banverket föreslogs ansvara för anslutningarna
av Arlandabanan till stomjärnvägen mellan Stockholm och Uppsala, markin-
köp m.m. Trafikutskottet tillstyrkte alla regeringens förslag i maj samma år
(bet. 1993/94:TU36).
Under sommaren 1994 inledde A-banan Projekt AB slutförhandlingar med
Arlanda Link Consortium18. I augusti 1994 slöts ett avtal mellan parterna.
Den 25 augusti 1994 överlämnade A-Banan Projekt AB ett förslag till avtal
(Arlandabaneavtalen) till regeringen. Regeringen beslutade den 8 september
1994 om avtalens godkännande och utbetalningarnas verkställande. Den 22
december 1994 beslutade regeringen att tillkalla en förhandlingsman med
uppgift att nå en överenskommelse om samordnad och integrerad tågtrafik på
Arlandabanan och i Mälardalsregionen. Uppdraget redovisades den 17 febru-
ari 1995. Under våren 1995 slutförde förhandlingsmannen arbetet med att
införliva överenskommelserna i Arlandabaneprojektsavtalet.
Den 3 juli 1995 undertecknade A-banan projekt AB och Arlanda Link
Consortium det slutliga avtalet. Därefter bildade konsortiet bolaget A-Train
AB för planering, finansiering, utbyggnad och drift av Arlandabanan. Arlan-
dabanan invigdes den 24 november 1999.

Kvaliteten på de samhällsekonomiska beräkningarna

Professor Lars Hultkrantz har inom ramen för revisorernas granskning stude- rat de samhällsekonomiska beräkningarna av Arlandabanans lönsamhet.

17De rättigheter som projektbolaget behövde förfoga över i förhandling med privata intressenter av varierande slag (t.ex. tillträde till mark och flygplatsområde samt trafikrättigheter) och härrörde enligt regeringen från olika statliga myndigheter, som t.ex. Luftfartsverket, Banverket och SJ. Förutom ekonomiska skyldigheter måste de privata intressenterna gentemot den svenska staten ikläda sig skyldigheter om t.ex. projektets tidsramar, kvalitet och framtida passagerarservice (bet. 1994/95:KU30).

18Arlanda Link Consortium består av GEC Alstom Ltd, NCC AB, Siab AB, Svenska Kraftbyggarna Entreprenad AB och John Mowlem & Company PLC (skriv.

1995/96:20).

Hultkrantz granskning omfattar tre olika analyser. Den första analysen	Fel! Okänt namn
gjorde Banverket på regeringens uppdrag 1990. Banverket konstaterade att	på
Arlandabanan var ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt (Banverket 1990	dokumentegenskap
a).	.:Fel! Okänt namn
Den andra analysen lämnade det internationella konsultföretaget Salomon	på
Brothers till Kommunikationsdepartementet hösten 1992 (Salomon Brothers	dokumentegenskap
1992). Syftet med rapporten var att undersöka om och på vilka villkor en del	.
av banan kunde finansieras och drivas i privat regi. På grundval av rapporten	Bilaga 1
beslutade Delegationen för infrastrukturinvesteringar att föreslå regeringen
att genomföra en samfinansierad utbyggnad av ett nytt spår från Rosersberg
till Arlanda (Södra böjen).
För den nordliga järnvägsanslutningen (Norra böjen) genomförde Banver-
ket på regeringens uppdrag en samhällsekonomisk analys 1993 (Banverket
1993). Banverket jämförde tre olika alternativa lösningar. I kalkylen redovi-
sas inte de olika alternativens nytta, utan endast differensen i nytta mellan
alternativen. Därmed framgår inte heller om en nordlig järnvägsanslutning är
samhällsekonomiskt lönsam.
Banverket 1990
I Banverkets utredning var huvudfrågan om en Arlandabana borde byggas.
Kalkylen visade att en sådan investering skulle vara samhällsekonomiskt
lönsam.
Banverket beräknar lönsamheten för två järnvägslösningar. Dessa båda ut-
redningsalterantiv jämförs med situationen om ingen åtgärd genomförs.
Hultkrantz menar att Banverkets avgränsning till järnvägsalternativ minskar
värdet av analysen som underlag för ett ställningstagande till om projektet
borde genomföras. Hultkrantz anser att Banverket också borde ha jämfört
järnvägsalternativen med helt andra åtgärder som enklare kan lösa proble-
men, exempelvis ökad satsning på busstrafiken. Bussarnas framkomlighet
skulle kunna förbättras genom t.ex. egna filer, företrädesrätt och planskilda
korsningar.
Hultkrantz konstaterar att det projekt som faktiskt genomfördes i vissa de-
lar skiljer sig från den utformning som förutsattes i den samhällsekonomiska
kalkylen. I utredningsalternativet ingår en station vid Häggvik (Stockholm
Nord) som aldrig kom att genomföras. Dessutom förutsattes att endast en
station skulle byggas vid Arlanda. I verkligheten blev det tre stationer. Hult-
krantz bedömer att dessa skillnader bör ha haft väsentlig betydelse för den
beräknade nyttan och kostnaden. Ytterligare en väsentlig skillnad är att Ban-
verket i utredningen antog att flygbusstrafiken skulle upphöra då Arlanda-
banan öppnas för trafik. Detta antagande påverkar enligt Hultkrantz både den
samhällsekonomiska och företagsekonomiska lönsamheten av Arlandabanan
väsentligt. Han anser att Banverket borde ha reviderat beräkningarna när man
senare insåg att flygbusstrafiken troligen skulle vara kvar.
Den samhällsekonomiska kalkylen baseras bl.a. på prognoser för utveckl-
ingen av antalet flygresenärer till och från Arlanda. Prognoserna har stor
betydelse för storleken på nyttoeffekterna och följaktligen även för kalkylre-
sultatet. Hultkrantz pekar på att inrikesresandet med flyg kraftigt överskatta-
des i Banverkets kalkyl. Hultkrantz konstaterar att orsaken till prognosfelet	52

inte i tillräcklig utsträckning har analyserats, trots prognosernas betydelse för	Fel! Okänt namn
kalkylresultatet.	på
Den samhällsekonomiska bedömningen av miljöeffekterna gjordes på ett	dokumentegenskap
begränsat underlag. Bedömningen grundas enligt Hultkrantz på en schablon-	.:Fel! Okänt namn
mässig beräkning, utan att de olika miljöeffekterna redovisas. Hultkrantz	på
anser att en högre värdering av miljöeffekterna kan motiveras. Samtidigt	dokumentegenskap
efterlyser han en översikt över de intrångsproblem som kunde förväntas	.
uppstå på den sträckan där helt ny järnväg ska dras.	Bilaga 1
Hultkrantz anser dock att Banverkets kalkyl i princip är gjord på ett kor-
rekt sätt med den metodik som då brukade tillämpas.

Salomon Brothers 1992

Salomon Brothers studerade om och hur Arlandabanan skulle kunna genom- föras som ett privat företag. Konsulterna analyserade vad som är ett rimligt avkastningskrav på en investering av detta slag och hur stora offentliga sub- ventioner som skulle krävas. De beräknade också kostnaden för olika alterna- tiva utformningar av banprojektet.

Hultkrantz konstaterar att alla studerade utredningsalternativ låg inom järnvägsområdet. I förhållande till Banverkets kalkyl närmade sig konsulter- na det projekt som faktiskt kom att genomföras. Salomon Brothers beräknade hur kostnaderna skulle påverkas om stationerna vid Arlanda skulle läggas under i stället för ovan jord. Dessutom introducerade konsulterna tanken på att dela upp projektet i två etapper. Till skillnad från hur det faktiskt blev räknade dock konsulterna med att station Stockholm Nord skulle genomfö- ras. Konsulterna utgick också från att formen för den offentliga finansiering- en skulle vara en passagerarsubvention. I realiteten utgjordes statens bidrag av ett anslag på 850 miljoner kronor och ett villkorslån på 1 miljard kronor.

Liksom i Banverkets kalkyl från 1990 utgick Salomon Brothers från att flygbusstrafiken skulle upphöra. Det framhålls till och med som en förutsätt- ning för att få privata investerare intresserade av att delta i projektet.

Enligt Hultkrantz är det oklart huruvida konsulterna försöker göra en sam- hällsekonomisk analys av projektet. Han menar att beräkningarna kan tolkas som en samhällsekonomisk analys. Ur samhällsekonomisk synvinkel är dock rapporten ofullständig. Hultkrantz menar att rapporten inte ger underlag för att bedöma projektets samhällsekonomiska lönsamhet.

Rapporten redovisades för Delegationen för infrastrukturinvesteringar i december 1992. Samma dag beslutade delegationen att föreslå regeringen att genomföra en samfinansierad utbyggnad av ett nytt spår från Rosersberg till Arlanda som en första etapp av projektet. Närmare analys av storleken på och formerna för statlig finansiering skulle göras efter genomförd upphand- ling. Regeringen beslutade i januari 1993 att gå vidare med frågan i enlighet med detta förslag.

Banverket 1993

Det gjordes inte någon ytterligare samhällsekonomisk studie av den södra delen av banan. Däremot analyserade Banverket 1993 en nordlig järnvägsan- slutning för resande norrifrån till Arlanda och norrut från Arlanda. Banverket

studerade tre olika utredningsalternativ. Alternativen var kostnadsmässigt	Fel! Okänt namn
likvärdiga. Alla alternativ innebär investeringar i både spår och station.	på
Hultkrantz konstaterar att Banverket jämför utredningsalternativen med	dokumentegenskap
varandra i stället för att jämföra dem med ett jämförelsealternativ (situation-	.:Fel! Okänt namn
en utan åtgärd eller situationen med en mindre kostsam investering). Det	på
innebär att endast skillnaden i nytta mellan de tre alternativen redovisas. De	dokumentegenskap
olika alternativens samhällsekonomiska lönsamhet framgår inte av kalkylen.	.
Därmed framgår inte heller huruvida en nordlig järnvägsanslutning är sam-	Bilaga 1
hällsekonomiskt lönsam.
Hultkrantz konstaterar att beräkningarna utgår från de prognoser som
gjorts tidigare. Banverket beaktar dock att utvecklingen av flygresandet varit
svagare än vad prognosen förutsatte. Därför antar verket att ökningen som
tidigare beräknades inträffa år 2000 skulle inträffa först år 2005.
Hultkrantz menar att Banverket kan ha snedvridit analysen av den nordliga
järnvägsanslutningen i förhållande till tidigare kalkyler. Ett av alternativen
som Banverket undersöker i kalkylen är omstigning vid Stockholm Nord
(resenärer norrut från Arlanda åker Arlandapendeln söderut till station
Stockholm Nord vid Häggvik, där man byter till tåg norrut mot Uppsala). I
de två tidigare rapporterna betonades betydelsen av station Stockholm Nord
för att fånga upp resenärer från norra Stockholm till Arlanda. I analysen av
den nordliga järnvägsanslutningen begränsar sig Banverket till effekterna på
resande norrut från Arlanda och norrifrån till Arlanda.
Hultkrantz menar att om Stockholm Nord är så betydelsefull för resande-
tillströmningen från söder som anges i de tidigare rapporterna överskattar
Banverket i kalkylen av den nordliga järnvägsanslutningen kostnaden för
alternativet omstigning vid Stockholm Nord. Alternativet som innebär ny-
byggd järnväg mellan Arlanda och Odensala (Norra böjen) gynnas. Hult-
krantz ställer sig också frågan om den södra sträckningen, med de nya förut-
sättningarna, fortfarande är samhällsekonomiskt lönsam.
Enligt Hultkrantz bedömning är kalkylen givet sina antaganden korrekt ut-
förd. Han menar dock att den inte utgör ett tillfredsställande underlag för
beslut om den nordliga järnvägssträckningen. De olika alternativens lönsam-
het framgår inte av kalkylen. Dessutom tas ingen hänsyn till Stockholm
Nords betydelse för resandetillströmningen från söder.
Synpunkter
SIKA konstaterar att det ligger i Banverkets uppdrag att utreda och föreslå
samhällsekonomiskt lönsamma järnvägslösningar. Den samordnade inrikt-
ningsplaneringen har införts för att man i investeringsplaneringen inte ska
fokusera för snävt på lösningar inom bara ett område.
SIKA hävdar att man vid ställningstagande till utformningen av ett projekt
måste göra vissa avvägningar utanför kalkylerna, eftersom alla konsekvenser
inte kan värderas med kalkylmetodik. SIKA anser dock att det är viktigt att
ett realistiskt bästa alternativ studeras i den samhällsekonomiska analysen.
SIKA menar att ett sådant alternativ saknas i samtliga analyser som studerats
inom ramen för revisorernas granskning.
SIKA har i likhet med Hultkrantz iakttagit att trafikverken inte har tillräck-
liga drivkrafter att följa upp sina egna prognoser och analyser i syfte att	54

utveckla metodiken. SIKA håller också med Hultkrantz om att Salomon	Fel! Okänt namn
Brothers blandat samman ett samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt	på
perspektiv i sin studie. SIKA konstaterar också att det finns anledning att	dokumentegenskap
utarbeta bättre beskrivningar av intrångseffekter.	.:Fel! Okänt namn
Banverket anser att det är olyckligt att större förändringar i infrastrukturen	på
analyseras med alltför snäv utgångspunkt i ett transportslag och dess infra-	dokumentegenskap
struktur. Större infrastruktursatsningar bör enligt Banverket analyseras i	.
jämförelser mellan ett antal olika uppsättningar av framtida utbud av infra-	Bilaga 1
struktur för olika trafikslag.
Banverket hävdar att utformningen av regelverk (t.ex. principer och nivåer
för vägavgifter och banavgifter samt nya regler som påverkar marknadstill-
trädet) också påverkar den samhällsekonomiska lönsamheten och effektivite-
ten. Nya regler, som t.ex. A-Trains trafikeringsmonopol, borde enligt Ban-
verket analyseras närmare.
Banverket meddelar att verket utöver de studier som nämns i Hultkrantz
rapport också studerade transportflödeseffekter och finansiella effekter av att
betrakta den samlade landtransportinfrastrukturen till Arlanda som ett sy-
stem.
Botniabanan
Botniabaneprojektet omfattar en upprustning av ca 12 mil befintlig järnväg
mellan Sundsvall och Nyland norr om Kramfors samt nybyggnad av ca 20
mil enkelspårig järnväg från Nyland längs Norrlandskusten till Umeå (prop.
1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, SOU 1996:95). Projektet kan delas upp i
Ådalsbanan (Sundsvall–Nyland) och Botniabanan (Nyland–Umeå). Upprust-
ningen av Ådalsbanan beräknas kosta 1 600 miljoner kronor. Nybyggnaden
av banan mellan Nyland och Umeå beräknas kosta 8 200 miljoner kronor
räknat i den prisnivå som rådde 1997.

Från plan till genomförande

Regering och riksdag uttalade i samband med planeringen av trafikens infra- struktur för perioden 1994–2003 att det är angeläget att utbyggnaden av Botniabanan påbörjas. Uttalandet gjordes bl.a. mot bakgrund av det dåva- rande sysselsättningsläget (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35).

Regeringen utsåg 1994 en särskild utredare (K 1994:05) som fick i upp- drag att studera förutsättningarna för en utbyggnad av Botniabanan längs sträckan Sundsvall–Örnsköldsvik–Umeå. I uppdraget ingick att bedöma projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Utredaren bedömde att lönsam- heten var för dålig för att motivera ett beslut om genomförande.

Utredaren uppgav att om förutsättningarna för Botniabanan skulle förbätt- ras och det skulle bli aktuellt att ta ställning till att bygga banan borde den byggas söderifrån. Upprustningen av Ådalsbanan sträckan Sundsvall–Nyland bedömdes alltså vara den högst prioriterade etappen. Utredaren bedömde att det är först när både Ådalsbanan är upprustad och en ny bandel på sträckan Nyland–Örnsköldsvik–Umeå är utbyggd i sin helhet som Botniabanan får en avgörande betydelse för regionens trafikförsörjning (SOU 1996:95).

Regeringen ansåg att avsaknaden av en järnväg längs Norrlands kust be-	Fel! Okänt namn
gränsar möjligheterna till en effektiv trafikförsörjning, varför Botniabanan	på
borde byggas ut. Riksdagen uttalade att Botniabanan har stor betydelse för	dokumentegenskap
Norrland. Regeringen beslutade 1997 att uppdra åt en förhandlingsman att	.:Fel! Okänt namn
med berörda parter undersöka förutsättningarna för finansiering, utbyggnad	på
och trafikering av Botniabanan (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr.	dokumentegenskap
1996/97:174).	.
Efter det att regeringen redovisat ett förslag till avsiktsförklaring angående	Bilaga 1
Botniabanan i 1997 års vårproposition ingick förhandlingsmannen i novem-
ber samma år ett avtal om banans byggande med Kramfors kommun,
Örnsköldsviks kommun, Nordmalings kommun, Umeå kommun, Västernorr-
lands läns landsting samt Västerbottens läns landsting.
Avtalet gällde utbyggnaden av järnvägen från Nyland norr om Kramfors
till Umeå. Upprustningen av Ådalsbanan ingick inte. Regeringen föreslog i
enlighet med avtalet om Botniabanan att kostnader förknippade med finan-
siering, planering, projektering, upphandling och byggande av Botniabanan
skulle finansieras med lån. Staten och berörda kommuner skulle enligt för-
slaget bilda ett gemensamt aktiebolag, Botniabanan AB. Bolagets uppgift
skulle vara att finansiera, projektera, upphandla, bygga och hyra ut Botnia-
banan (prop. 1997/98:62). Riksdagen hade inga invändningar mot regering-
ens förslag till finansiering. Finansutskottet uttalade dock att statliga infra-
strukturinvesteringar normalt bör finansieras med anslag över statsbudgeten i
takt med att investeringen genomförs (bet. 1997/98:TU10, 1997/98:FiU4y,
rskr. 1997/98:266 och 267).
Staten har ställt ut kapitaltäckningsgarantier gentemot Botniabanan AB.
Staten åtar sig därmed att vid behov tillskjuta kapital så att kapitaltäcknings-
graden i bolaget alltid överstiger en viss nivå. Staten garanterar också bola-
gets förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinnehavare och fordringsä-
gare med avseende på kostnaden för finansiering och byggande av banan
(prop. 1997/98:150, bet. 1997/98:FiU27, rskr. 1997/98:317).
Banverket ansvarar för planeringsarbetet. När planerna är fastställda och
det är dags att börja bygga tar Botniabanan AB över ansvaret. De lägger ut
uppdraget att bygga järnvägen på olika entreprenörer. Första spadtaget togs
den 14 augusti 1999. Enligt de ursprungliga planerna skulle Botniabanan
vara färdigbyggd vid årsskiftet 2005/2006. Enligt uppgift från Botniabanan
AB har projektet dock försenats minst ett år på grund av att tillåtlighetspröv-
ningen av projektet enligt miljöbalken drar ut på tiden. Nya Ådalsbanan
beräknas tas i drift år 2006.
Kvaliteten på de samhällsekonomiska beräkningarna
Professor Per-Olov Johansson har på revisorernas uppdrag granskat den
samhällsekonomiska kalkyl som gjordes i samband med den statliga offent-
liga utredningen om Botniabanan (SOU 1996:95). SIKA gjorde den sam-
hällsekonomiska bedömningen på uppdrag av utredningen (SIKA 1996).
Enligt utredningen beräknades Botniabanans nyttoeffekter överstiga kost-
naden med ca 9 miljoner kronor om året (se tabell 8). Osäkerheten i kalkylen
ansågs dock så stor att utredningen bedömde att projektets samhällsekono-
miska nytta var ungefär lika stor som dess kostnad.	56

Tabell 8. Samhällsekonomisk kalkyl för Botniabanan

Kostnad/nytta	Årliga belopp,	Årliga belopp,
	miljoner kronor	miljoner kronor
Anläggningskostnad	-600
Banunderhåll	-31
Summa kostnad (1)		-631
Företagsekonomiskt netto,	+45
tågoperatörer
Företagsekonomiskt netto,	-35
övriga operatörer
Korrigering för subventioner	+92
m.m.
Konsumentöverskott	+300
Miljöeffekter	+26
Summa persontrafik	+428
Tidsbesparing m.m.	+23
Sänkta trafikeringskostnader	+168
Miljöeffekter	+21
Summa godstrafik	+212
Summa nytta (2)		+640
Nytta minus kostnad (2–1)		+9
Nettonuvärdekvot ((2–1)/1)		+0,014
Källa: SOU 1996:95

I kalkylen jämförs en utbyggnad av Botniabanan med situationen om ingen åtgärd genomförs. Johansson anser att en jämförelse med lönsamheten för andra stora infrastrukturinvesteringar som skulle ge en bild av Botniabanans relativa lönsamhet också skulle vara intressant. En sådan analys skulle enligt Johansson vara särskilt relevant om Botniabanan kan förmodas konkurrera med andra liknande projekt om en begränsad budget för infrastrukturinveste- ringar. Han anser att utbyggnad av Botniabanan också borde jämföras med lönsamheten för andra åtgärder, som nya lok på stambanan och utökad hamnkapacitet.

I kalkylen uppgår anläggningskostnaden till 10 100 miljoner kronor. Den nybyggda banan beräknas kosta 8 000 miljoner kronor. Upprustningen av Ådalsbanan beräknas kosta 1 600 miljoner kronor19. Därtill kommer kostna- der för ytterligare investeringar i bannätet och kompletterande anläggningar.

I utredningen anges att dessa kringinvesteringar beräknas kosta mellan

1 400 miljoner kronor och 2 700 miljoner kronor. Johansson konstaterar att kalkylen endast belastas med 750 miljoner kronor. I utredningen motiveras kostnadsreduceringen med att kringinvesteringarna medför nytta bl.a. i form av förbättrad stadsmiljö och anslutningstrafik. En del av kostnaden för kring-

19 Banan måste upprustas för att persontåg och tunga godståg ska kunna trafikera sträckan Sundsvall–Nyland. I utredningen utgick man från att det inte skulle finnas finansiellt utrymme för att bygga ut Ådalsbanan till snabbtågsstandard, en investering som skulle kosta ytterligare ca 3 000 miljoner kronor. Därför har man inte analyserat hur Botniabanans samhällsekonomiska lönsamhet skulle påverkas av en sådan ut- byggnad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

investeringarna kvittas i kalkylen mot denna nytta. Johansson ifrågasätter	Fel! Okänt namn
detta tillvägagångssätt. Han menar att man lika väl skulle kunna argumentera	på
för att räkna upp kostnaden, t.ex. med värdet av de bullerstörningar som	dokumentegenskap
trafiken vållar.	.:Fel! Okänt namn
Johansson anser att utredningens trafikprognoser är optimistiska, men kon-	på
staterar att man i utredningen redovisar hur kalkylresultatet påverkas av	dokumentegenskap
efterfrågeförändringar.	.
Kalkylen baseras på en mängd antaganden om den ekonomiska utveckl-	Bilaga 1
ingen. Johansson konstaterar att det inte framgår hur dessa antaganden på-
verkar kalkylens utfall. Han efterlyser en ”baskalkyl” som utgår från dagens
förhållanden. En sådan kalkyl kunde sedan jämföras med en kalkyl baserad
på prognoser om framtiden. På så sätt skulle man lättare kunna avgöra om
och i så fall när det är samhällsekonomiskt försvarbart att påbörja investe-
ringen, menar Johansson.
I kalkylen har värdet av den förbättrade trafiken med avseende på bl.a. res-
tid och väntetid beräknats i relation till nuvarande trafik med samma trans-
portslag. Resandet på Botniabanan har alltså jämförts med nuvarande natt-
tågsresande. Tåg på Botniabanan kommer dock även att attrahera resenärer
som tidigare reste med flyg eller bil eller inte reste alls. För dessa resenärer
blir t.ex. restidsvinsterna inte lika stora som för tidigare tågresenärer. Johans-
son konstaterar att en konsekvens av denna ansats blir att en resenär på
sträckan Stockholm–Umeå skulle välja tåget även om det skulle kosta mer än
en flygresa, trots att tåget tar betydligt längre tid.
Nyttan av Botniabanan består framför allt av resenärernas tidsvinster. I ut-
redningen justeras värdet av restidsvinsterna ned för att metoden ska bli mer
relevant för Botniabanan. Johansson bedömer att nyttan av restidsvinsterna
ändå överskattas i utredningen, bl.a. för att man inte tar hänsyn till att resenä-
rerna har andra alternativ än dagtåg att välja på. Om man i kalkylen skulle ta
hänsyn till att resenärerna också kan välja att flyga eller åka bil, buss eller en
kombination av bil, buss, tåg bedömer Johansson att Botniabanans beräknade
nytta skulle bli betydligt lägre.
Johansson konstaterar att nyttan för regionala resenärer inte kommenteras
närmare i utredningen och att denna grupp inte har någon större betydelse för
kalkylens utfall.
Johansson påpekar också att det utifrån informationen i utredningen (samt
kompletterande uppgifter från SIKA) inte är möjligt att beräkna en resenärs
genomsnittliga nytta och biljettpris. Han konstaterar att det är ovanligt att en
samhällsekonomisk bedömning redovisas på ett sådant sätt att det inte går att
återskapa beräkningarna.
I utredningen räknar man med att kostnaderna för godstrafiken kan reduce-
ras till följd av minskade transporttider och möjligheten att använda längre
och tyngre tåg. Johansson menar att besparingarna inte kan realiseras i den
utsträckning som antas i kalkylen, bl.a. för att kunderna inte helt kommer att
kunna anpassa sig till transportföretagens krav. I utredningen anges att ser-
vicen sannolikt begränsas när transporterna ska samordnas i längre och
tyngre tåg. Det kan innebära att kunderna i stället väljer andra transportlös-
ningar (t.ex. sjöfart).
	58

Johansson menar vidare att Botniabanans miljövinster kan ha överdrivits i	Fel! Okänt namn
utredningen. Man räknar med att miljön förbättras genom att tågen på Bot-	på
niabanan ersätter ett stort antal bil- och lastbilsresor. Man avstår dock från att	dokumentegenskap
värdera negativa miljöeffekter, som buller i tätbefolkade områden och in-	.:Fel! Okänt namn
trång i natur- och kulturmiljöer, utöver de åtgärder som kan rymmas inom	på
ramen för investeringskostnaden.	dokumentegenskap
I utredningen diskuteras inte hur utbyggnaden av Botniabanan kan tänkas	.
påverka sysselsättningen. Johansson saknar en sådan diskussion, även om	Bilaga 1
sysselsättningseffekterna enligt hans bedömning sannolikt inte förändrar
Botniabanans samhällsekonomiska lönsamhet på något avgörande sätt.
I utredningen anges att Botniabanan inte genererar några betydande reg-
ionalekonomiska vinster utöver dem som fångas in av en samhällsekonomisk
bedömning. Johansson instämmer i denna bedömning.
Synpunkter
SIKA anser att Johanssons iakttagelser stämmer väl med SIKA:s uppfattning.
SIKA beklagar att det utifrån redovisningen av den samhällsekonomiska
kalkylen inte är möjligt att replikera SIKA:s beräkningar av resenärernas
nytta. SIKA förklarar att kalkylerna till stor del produceras manuellt som
räkneexempel. Principerna för beräkningarna dokumenteras, men inte själva
beräkningarna. SIKA anser att det bör utarbetas en miniminorm för hur kal-
kyler och prognoser ska dokumenteras.
SIKA delar Johanssons bedömning att projektets nytta troligen är överskat-
tad i kalkylen. Den metod som används för att värdera Botniabanans tids-
vinster utgår nämligen från att alla resor görs under en dag, medan jämförel-
sealternativet i Botniabanans fall utgörs av nattåg. SIKA drar slutsatsen att
det finns anledning att göra mer utförliga känslighetsanalyser när nattåg
ingår i analysen.
Slutligen konstaterar SIKA att det saknas ett realistiskt bästa alternativ i
analysen och att det finns anledning att utarbeta bättre beskrivningar av
intrångseffekter.
Banverket påpekar att verket vid ett flertal tillfällen har kritiserat den ut-
redning som Johanssons granskning avser (SOU 1996:95). Kritiken har bl.a.
gällt att utredningen drar felaktiga och tveksamma slutsatser som påverkar
projektets lönsamhet negativt. Banverkets uppfattning är att utredaren un-
derskattar nyttan av Botniabanans utbyggnad. Enligt Banverkets beräkningar
är projektet klart samhällsekonomiskt lönsamt.
Banverket menar att Johansson i sin rapport ger en felaktig bild av vad det
kostar att flyga mellan Stockholm och övre Norrland. Verket anser också att
Johansson alltför ensidigt hänvisar till resor mellan Umeå och Stockholm.
Många resenärer har inte Stockholm som mål. Detta menar Banverket kan
medföra att Johanssons uppskattningar av resenärernas nytta blir felaktiga.
Banverket anser att utredningens prognoser för resandevolymen är rimliga.
Banverket anser att Botniabanans nytta för dagens nattågsresenärer är un-
derskattad. Verket anser att det inte finns anledning att gå ifrån den metod
som använts för värdering av tidsvinsterna. I utredningen förs resonemang
om att all tid, t.ex. förkortad sovtid, inte är värdefull tid. Banverket menar
dock att avgångarna på Botniabanan ska anpassas så att den kortare restiden	59

inte innebär mindre nattsömn utan fler timmar hemma eller på jobbet i stället	Fel! Okänt namn
för på nattåget.	på
Banverket hävdar att buller- och vibrationsåtgärder m.m. ingår i kalkylen	dokumentegenskap
och att de därför inte ska belasta kalkylen ytterligare. Vidare hävdar verket	.:Fel! Okänt namn
att kostnader för kringinvesteringar ingår i kalkylernas omkostnadspålägg.	på
Dessutom skulle vissa kringinvesteringar som ingår i kalkylen enligt Ban-	dokumentegenskap
verket genomföras oberoende av Botniabanan, vilket betyder att kalkylen	.
belastas med för höga kostnader. Banverket hävdar också att Botniabanan	Bilaga 1
har positiva samhällseffekter som inte ingår i kalkylen. Förbättrade pend-
lingsmöjligheter gynnar t.ex. arbetsmarknaden i olika delar av regionen.
Slutligen påpekar Banverket att man varken i den statliga offentliga utred-
ningen eller i Johanssons rapport beaktar att den nuvarande stambanan ge-
nom övre Norrland består av enkelspår. Avbrott på linjen innebär totalstopp
för trafiken, vilket kan få stora konsekvenser bl.a. för industrin. Banverket
menar att risken för omfattande trafikstörningar minimeras med en dubbel-
spårig Botniabana.
Botniabanegruppen, som är en informell samarbetsgrupp för berörda
kommuner, landsting och länsstyrelser, har också lämnat synpunkter på
Johanssons rapport. Botniabanegruppen anser att det är otillräckligt att end-
ast den statliga offentliga utredningen från 1996 granskas. Gruppen menar att
det viktigaste underlaget är den samhällsekonomiska kalkyl som Banverket
tog fram 1996 (Banverket 1996 b)20. Denna utredning visar att Botniabanan
är ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt.
Botniabanegruppen menar att många viktiga effekter som måste vägas in i
den slutliga analysen inte beaktas i en samhällsekonomisk kalkyl. Som ex-
empel anges regional utveckling, ökad tillförlitlighet i järnvägssystemet och
miljömässig hållbarhet. Gruppen uppger att man med konsulthjälp har tagit
fram ett antal rapporter för att belysa denna typ av effekter.
Citytunneln
Citytunnelprojektet omfattar de investeringar som krävs för att binda sam-
man spårtrafik öster om Malmö Central med Öresundsförbindelsen via en
tunnel under de centrala delarna av Malmö. De bandelar som krävs för att
tågtrafik ska kunna bedrivas till Ystad och Trelleborg ingår också. Utbygg-
naden av Citytunneln beräknas kosta 7 120 miljoner kronor.

Från plan till genomförande

Sveriges och Danmarks regeringar slöt i mars 1991 ett avtal om en fast för- bindelse över Öresund. Enligt avtalet ska Sverige och Danmark var för sig anlägga nödvändiga väg- och järnvägsförbindelser från Öresundsförbindel- sen till det befintliga väg- och järnvägsnätet i respektive land. I avtalet förut- sattes att all järnvägstrafik från Öresundsbron i Sverige skulle ledas via Kon- tinentalbanan.

20 Enligt uppgift från Näringsdepartementet och Banverket är det dock den statliga
offentliga utredningen (SOU 1996:95) som har legat till grund för regeringens ställ-	60
ningstagande till Botniabanan.	60

Regeringen beslutade att tillkalla en förhandlare med uppgift att utarbeta	Fel! Okänt namn
en överenskommelse om hur trafiksystemen i Malmöregionen skulle anslutas	på
till broförbindelsen. Statens förhandlingsman och Kommunalförbundet för	dokumentegenskap
Malmöhus läns kollektivtrafik träffade i juni 1992 en överenskommelse. I	.:Fel! Okänt namn
överenskommelsen föreslås bl.a. att Malmö Central ska knytas till Öresunds-	på
bron genom en dubbelspårig järnväg som delvis går i tunnel under Malmö.	dokumentegenskap
Sträckningen kom att kallas Citytunneln. Anläggningskostnaden beräknades	.
av Malmö stad till 2 900–3 500 miljoner kronor räknat i den prisnivå som	Bilaga 1
rådde 1993. Det var inte möjligt att inom ramen för överenskommelsen lösa
frågan om en finansiering av Citytunneln (SOU 1992:114).
I februari 1994 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en Citytun-
nel (dir. 1994:16). Utredaren skulle bl.a. belysa projektets ekonomiska förut-
sättningar och möjligheter till finansiering av olika intressenter. Tre månader
senare redovisade utredaren sitt uppdrag (SOU 1994:78). Den samhällseko-
nomiska kalkyl som ingick i utredningen visade att Citytunneln inte kunde
hävda sig vid en jämförelse med en upprustning av Kontinentalbanan, som
var tänkt att bli den svenska anslutningen till Öresundsbron. Utredaren in-
stämde inte i uppfattningen att kapacitetsbrist på Kontinentalbanan skulle
motivera Citytunneln. Utredaren föreslog att en fördjupad teknisk prövning
av tunneln skulle genomföras innan ställning skulle tas till om förutsättningar
fanns för en gemensam finansieringslösning mellan staten och regionen.
Regeringen beslutade i maj 1995 att bifalla en begäran från SVEDAB att
tillsammans med företrädare för regionen utreda de tekniska förutsättningar-
na för att bygga en Citytunnel. SVEDAB överlämnade sin utredning i febru-
ari 1996. Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik överläm-
nade i mars 1996 två kompletterande utredningar om Citytunnelns effekter
på tillgänglighet, resande och lokalisering samt om Citytunnelns betydelse
för integrationen mellan Danmark och Sverige. Rapporterna remissbehand-
lades och utgjorde därefter underlag till den avsiktsförklaring om finansie-
ring och genomförande av tunnelprojektet som regeringen undertecknade
hösten 1996.
Regeringen tillsatte en förhandlingsman som med utgångspunkt i avsikts-
förklaringen skulle förhandla och teckna ett preliminärt avtal om finansiering
och byggande av en Citytunnel. Förhandlingsmannen presenterade i februari
1997 ett förslag till avtal mellan staten, Banverket, SJ, Malmö kommun och
Region Skåne. Riksdagen godkände avtalet hösten 1997 (prop. 1996/97:161,
bet. 1997/98:TU6, rskr. 1997/98:32). Regeringen anger i sin proposition att
ett syfte med Citytunneln är att av miljöskäl avlasta Kontinentalbanan. Be-
slutet att avlasta Kontinentalbanan leder enligt regeringen till att tidigare
bedömningar av Citytunnelns samhällsekonomiska lönsamhet inte är giltiga,
eftersom de har byggt på att Kontinentalbanan kan utgöra ett långsiktigt
alternativ för denna trafik.
Avtalsparterna bildade ett gemensamt konsortium, Citytunnelkonsortiet i
Malmö, för projektering, byggande och driftsättning av projektet. Tunnelpro-
jektet delades upp i sex olika delar. Ansvaret för de olika delarna fördelades
mellan parterna. Om kostnadsökningar skulle uppkomma i någon eller några
	61

av projektdelarna skulle ansvaret för kostnadsökningarna bäras av den eller	Fel! Okänt namn
de som är ansvariga för den projektdelen.	på
Våren år 2000 meddelade regeringen att projektet bedömdes bli ca 2 000	dokumentegenskap
miljoner kronor dyrare än beräknat21 (prop. 1999/2000:66). Regeringen pe-	.:Fel! Okänt namn
kade också på problem med projektorganisationen. Det finns enligt regering-	på
en risk för oklara ansvarsförhållanden och gränsdragningsproblem. Dessu-	dokumentegenskap
tom ifrågasattes projektorganisationens möjligheter att arbeta på ett kost-	.
nadseffektivt sätt.	Bilaga 1
Med anledning av organisationsproblemen och kostnadsökningen utsåg
Näringsdepartementet i juni 2000 en förhandlingsman som fick i uppdrag att
för statens räkning omförhandla samt teckna preliminär ändring av avtalen
om genomförande och finansiering av Citytunneln (dir. 2000:53). Senast i
oktober 2000 ska förhandlingsmannen redovisa resultatet när det gäller för-
ändring av projektorganisationen. Innan utbyggnaden av Citytunneln kan
inledas ska regeringen tillåtlighetspröva projektet enligt miljöbalken. Om
regeringen tillåter järnvägstunneln ska utredaren senast tre månader efter ett
sådant beslut redovisa en överenskommelse om förändrad kostnadsfördel-
ning.
Innan utbyggnaden av Citytunneln kan inledas krävs också en lagakraft-
vunnen detaljplan, en fastställd järnvägsplan med godkänd miljökonsekvens-
beskrivning och tillstånd enligt vattenlagen. Citytunnelkonsortiet räknar med
att alla tillstånd är klara år 2002 och att utbyggnaden då kan inledas. City-
tunneln beräknas tas i drift år 2007.

Kvaliteten på de samhällsekonomiska beräkningarna

Universitetslektor Jan-Eric Nilsson har inom ramen för revisorernas gransk- ning studerat de samhällsekonomiska beräkningarna av Citytunnelns lön- samhet.

Nilssons granskning omfattar den kalkyl som gjordes i samband med den statliga offentliga utredningen om Citytunneln (SOU 1994:78) samt de tre kompletterande utredningar som gjordes på regeringens uppdrag 1996 (SVEDAB 1996, Inregia 1995 och Inregia 1996 a).

Den samhällsekonomiska kalkyl som presenterades i utredningen från 1994 gjordes av Banverkets södra region i samråd med Malmöhus Trafik AB och Malmö kommun. I kalkylen jämförs Citytunnelprojektet med upprust- ning av den befintliga Kontinentalbanan. Ursprungligen var Kontinentalba- nan tänkt att bli den svenska anslutningen till Öresundsbron för både person- och godstrafik.

Av utredningen framgår att Citytunneln inte kan motiveras samhällseko- nomiskt. Citytunneln ansågs inte vara kommersiellt bärkraftig och kunde inte hävda sig vid en jämförelse med de infrastrukturinvesteringar som normalt finansieras av staten. Utredaren bedömde att tunneln endast skulle kunna komma till stånd genom att staten och Malmöregionen tillsammans svarar för finansieringen.

21Styrelsen i Citytunnelkonsortiet fastställde i januari 2000 en ny projektbudget på

7 120 miljoner kronor i den prisnivå som rådde i januari 1996.

Den första av de tre kompletterande utredningarna utfördes av SVEDAB	Fel! Okänt namn
och Malmöhus Trafik AB. Utredningen innehöll en teknisk komplettering av	på
tidigare utredningar om Citytunneln. Anläggningskostnaden beräknades till	dokumentegenskap
5 000 miljoner kronor räknat i den prisnivå som rådde i januari 199622.	.:Fel! Okänt namn
De två övriga kompletterande utredningarna gjordes av konsultföretaget	på
Inregia AB på uppdrag av Malmöhus Trafik AB. Inregia analyserade City-	dokumentegenskap
tunnelns strategiska roll. Inregia menar att den totala nyttan av Citytunneln,	.
med lokaliserings- och integrationseffekter och specialiserings- och konkur-	Bilaga 1
renseffekter, uppgår till ca 5 000 miljoner kronor.

SOU 1994:78

Enligt den kalkyl som Banverkets södra region gjorde på uppdrag av utred- ningen beräknas Citytunnelns kostnader överstiga projektets nyttoeffekter med nästan 900 miljoner kronor (se tabell 9). Banverket beräknade projektets nettonuvärdekvot till –0,22, vilket betyder att samhället beräknas få tillbaka mindre än 80 öre för varje investerad krona.

Tabell 9. Samhällsekonomisk analys av Citytunneln (alterna- tiv borrad), prisnivå januari 1993

Kostnad/nytta	Nuvärde,	Nuvärde,
	miljoner kronor	miljoner kronor
Anläggningskostnad	-3 780
Drift, underhåll och förnyelse	-135
Summa kostnad (1)		-3 915
Nettoeffekt, tågtrafik	1 040
Tidsvinst	1 885
Miljö	120
Summa nytta (2)		3 045
Nytta minus kostnad (2–1)		-870
Nettonuvärdekvot ((2–1)/1)		-0,22
Källa: SOU 1994:78

I utredningen jämför Banverket två alternativa utformningar av Citytunneln (borrad och grävd) med upprustning av Kontinentalbanan. Nilsson konstate- rar att det inte är möjligt att uttala sig om huruvida tunneln är den bästa åt- gärden för att ansluta det svenska järnvägsnätet till Öresundsbron. Kalkylre- sultatet visar endast att Citytunneln är ett sämre alternativ än Kontinentalba- nan.

Nilsson påpekar att det är svårt att i efterhand kontrollera rimligheten i ut- redningens trafikprognoser. Han anser att redovisningen av den antagna ökningen av trafiken är oklar. Han konstaterar också att det inte går att utläsa hur stora tidsvinster som tunneln beräknas medföra för tågen, trots att storle- ken på tidsvinsterna är avgörande för beräkningarna. Resenärernas tidsvins- ter utgör en av Citytunnelns viktigaste nyttoeffekter.

22I utredningen från 1992 (SOU 1992:114) beräknades kostnaden till 2 900–3 500 miljoner kronor räknat i den prisnivå som rådde i januari 1993. I utredningen från 1994 (SOU 1994:78) beräknades kostnaden till ca 4 000 miljoner kronor, räknat i den

prisnivå som rådde i januari 1994.

Förutom tidsvinster beräknas Citytunneln också medföra bekvämlighets-	Fel! Okänt namn
vinster för resenärerna, genom att de inte längre behöver byta mellan tåg och	på
buss. Nilsson konstaterar att de beräknade väntetidsvinsterna är iögonenfal-	dokumentegenskap
lande stora. Samtidigt konstaterar han att det inte går att kontrollera rimlig-	.:Fel! Okänt namn
heten i utredningens beräkningar utan att veta hur många trafikanter det rör	på
sig om (som annars skulle behöva byta från buss till tåg).	dokumentegenskap
Citytunneln beräknas också medföra en minskning av biltrafiken, vilket	.
beräknas påverka miljön positivt. Nilsson konstaterar att denna effekt påver-	Bilaga 1
kar kalkylresultatet i ringa omfattning.
Nilsson konstaterar också att Citytunneln inte beräknas förbättra bullersi-
tuationen för dem som bor längs Kontinentalbanan, trots att persontrafiken
skulle flyttas över från banan till Citytunneln. Bullerstörningarna sägs i allt
väsentligt bero på godstrafiken.
Nilsson anser att Banverket inte har gjort några principiella felaktigheter i
beräkningarna av tunnelns samhällsekonomiska nytta. Han anser dock att de
beräkningar som gjorts borde ha förklarats och motiverats mer utförligt.

Inregia 1995 och 1996

Syftet med Inregias utredningar var att analysera Citytunnelns förväntade effekter på resande, tillgänglighet och lokalisering i Öresundsregionen år 2010. Inregia menar att Öresundsbron och Citytunneln kommer att få omväl- vande konsekvenser för Öresundsregionens framtida utveckling. Nya förut- sättningar skapas för integration av näringsliv och institutioner, för arbets- och bostadsmarknad och för forskning, utbildning och kultur. Integrationen kan stärka regionens position i konkurrensen med andra storstadsregioner, varvid fler företag kan attraheras till regionen. Den större marknaden kan ge befintliga företag bättre möjlighet till specialisering och utveckling. Möjlig- heten för enskilda individer att få lämpligt jobb och bostad kan förbättras. Valfriheten på exempelvis kultur- och serviceområdet kan öka.

Enligt Inregia omfattar den samhällsekonomiska kalkyl som presenterades i utredningen 1994 inte dessa lokaliserings- och specialiseringseffekter, varför man utgår från att Citytunnelns verkliga samhällsekonomiska värde underskattas i kalkylen.

Inregia använder vad som kallas bench-markingteknik för att räkna ut det totala samhällsekonomiska värdet av dessa effekter. Öresundsregionen jäm- förs med andra storstadsregioner. Inregia uppskattar nuvärdet av tunnelns samhällsekonomiska nytta för Sverige till ca 5 000 miljoner kronor, exklu- sive miljö- och trafiksäkerhetseffekter.

Beräkningarna kompletteras med en uppskattning av vad det innebär att lokaliserings- och integrationseffekter inte ingick i den tidigare kalkylen från 1994. Inregias beräkningar implicerar att nuvärdet av nyttan bör ökas från den tidigare kalkylens 3 000 miljoner kronor till 4 300 miljoner kronor.

Slutligen uppskattar Inregia storleken på specialiserings- och konkurrens- effekterna till 700 miljoner kronor. Man utgår från att övriga poster är riktigt bedömda. Citytunnelprojektets totala nytta (5 000 miljarder kronor) minskas med summan av de olika effekterna (4 300 miljarder kronor). Inregias be- dömning sammanfattas i tabell 10.

Tabell 10. Inregias uppskattning av nuvärdet av Citytunnelns nyttoeffekter

Effekter	Nuvärde,
	miljoner kronor
Trafikeffekter	2 900
Miljö- och trafiksäkerhetseffekter	100
Lokaliserings- och integrationseffekter	1 300
Specialiserings- och konkurrenseffekter	700
Totala effekter	5 000
Källa: Inregia 1996 a

Inregias utgångspunkt är att man i ”traditionella” samhällsekonomiska kalky- ler kan missa väsentliga effekter av den investering som studeras. Nilsson instämmer att man i en samhällsekonomisk kalkyl i princip bör beakta de indirekta effekter som Inregia hänvisar till i sina beräkningar. Han menar att det dock är svårt att mäta ett eventuellt samband mellan enskilda infrastruk- turinvesteringar och en regions välstånd eller välståndsökning. Sambandet är enligt Nilsson troligen starkare ju mindre utvecklad infrastrukturen är och ju större de effekter en åtgärd ger upphov till är. Om tidsvinsterna är små och om trafikföretagens ekonomi påverkas i liten omfattning finns det enligt Nilsson inte anledning att tro att industri- och boendestruktur påverkas annat än marginellt.

Nilsson menar att de indirekta effekter som Inregia räknar med bör ingå i kalkylen om man kan belägga att Citytunneln har sådana effekter. Han anser dock att det på grundval av Inregias analyser inte är möjligt att dra slutsatser om de indirekta effekternas storlek. Därför, menar han, kan inte heller Inre- gias rapporter användas för att komplettera den tidigare samhällsekonomiska analysen.

Synpunkter

SIKA delar i allt väsentligt Nilssons bedömning av kalkylen. Institutet in- stämmer i att det inte enkelt går att lägga till Inregias effekter i en samhällse- konomisk kalkyl, men menar att det inte betyder att sådana effekter inte kommer att uppstå.

SIKA anser att Nilsson borde ha tagit upp att utbyggnaden av Citytunneln kan ha ett stadsbyggnadsvärde som inte fångas i kalkylen. SIKA bedömer dock att Citytunneln är olönsam även med hänsyn till stadsbyggnadsnyt- torna.

SIKA anser att beskrivningen av Kontinentalbanan är alltför kortfattad. In- stitutet anser att det är viktigt att det i planeringsprocessen klarläggs om det går att utforma ett realistiskt alternativ till tunneln.

Banverket anser som tidigare nämnts att det är olyckligt när större föränd- ringar i infrastrukturen analyseras med alltför snäv utgångspunkt i ett trans- portslag och dess infrastruktur.

Region Skåne anser att Nilsson gjort en bra sammanställning av utred- ningsmaterialet och underlaget för riksdagens ställningstagande. Regionen menar dock att det faktum att kalkylen som gjorts visar på ett underskott inte behöver betyda att projektet är samhällsekonomiskt olönsamt. Regionen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

menar att Citytunneln kan medföra stora samhällsekonomiska effekter som		Fel! Okänt namn
ligger utanför trafiksystemet och därför inte omfattas av kalkylen. Region		på
Skåne menar att det slutliga ställningstagandet till investeringen måste grun-		dokumentegenskap
das på politiska och strategiska bedömningar, eftersom det är svårt att dra		.:Fel! Okänt namn
slutsatser om dessa indirekta effekters storlek.		på
Region Skåne påpekar också att Koncessionsnämnden för miljöskydd har		dokumentegenskap
underkänt Kontinentalbanan som anslutning till Öresundsbron. Beslutet kom		.
efter det att utredningen och den samhällsekonomiska kalkylen tagits fram.		Bilaga 1
Koncessionsnämnden uppgav att banan endast bör användas fram till det att
ett alternativ till Kontinentalbanan har färdigställts. Enligt Region Skåne
analyserar Citytunnelkonsortiet för närvarande de alternativa utformningar
som nu är aktuella.
SVEDAB meddelar att bolaget inte har några synpunkter på Nilssons rap-
port.
Inregia AB betonar att samhällsekonomiska analyser är förknippade med
osäkerheter. Bolaget menar att inte bara Citytunnelns indirekta effekter, utan
även slutsatserna om t.ex. tidsbesparingar och miljövinster, är osäkra. Inregia
anser att det behövs metoder för hantering av osäkerhet och risk vid beslut
om transportinvesteringar. Inregia menar att man på grundval av bolagets
underlag om Citytunneln kan dra slutsatser om Citytunnelns indirekta effek-
ter.
Södra länken
Södra länken är en trafikled i Stockholm som ska binda samman Essingele-
den i väster med Värmdöleden i öster. Totalt blir Södra länken ca 6 kilometer
lång, varav 4,5 km kommer att vara i tunnel. Tunnlarna går under Årsta,
Johanneshov och Hammarbyhöjden, över Sickla kanal och därefter vidare i
tunnlar till Värmdöleden. Utbyggnaden av Södra länken beräknas	kosta
6 652 miljoner kronor (inklusive marklösenkostnader) räknat i den prisnivå
som rådde i december 1997.
Benämningen Södra länken härstammar från projektets roll i det s.k. Den-
nispaketet. Södra länken utgjorde en del av den ringled som enligt planerna
skulle byggas runt Stockholms innerstad. Essingeleden skulle kom-	plette-

ras med Österleden, Norra länken och Södra länken. Ringleden var en viktig del i Dennispaketet.

Från plan till genomförande

I maj 1988 beslutade regeringen att tillkalla en särskild kommitté med upp- drag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena (dir. 1988:20). Kommittén konstaterade att det fordras ett samordnat agerande från kommuner, landsting, länsstyrelser och andra myndigheter för att få bukt med storstädernas trafik- och miljöpro- blem (SOU 1990:16). Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla tre förhandlare med uppdrag att med berörda parter komma överens om åtgärder för att förbättra trafiksituationen i Stockholmsregionen, Göteborgs- regionen och Malmöregionen.

Parterna i Stockholmsregionen träffade en preliminär överenskommelse i	Fel! Okänt namn
januari 1991. Överenskommelsen, det s.k. Dennispaketet, omfattade investe-	på
ringar i kollektivtrafiksystemet och vägtrafiksystemet. Bl.a. planerades en	dokumentegenskap
ringled runt Stockholms innerstad, där Södra länken ingick som en del. En-	.:Fel! Okänt namn
ligt överenskommelsen skulle vägprojekten finansieras med avgifter på bil-	på
trafiken (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU24, rskr. 1990/91:286). På upp-	dokumentegenskap
drag av regeringen utformade Vägverket ett förslag till avgiftssystem för	.
väg- och gatutrafiken.	Bilaga 1
De förhandlande parterna enades i september 1992 om en slutlig överens-
kommelse om trafik och miljö i Stockholmsregionen (Dennis II). Överens-
kommelsen omfattade bl.a. investeringar i trafikleder om ca 18 200 miljoner
kronor räknat i den prisnivå som rådde i januari 1992. Parterna räknade med
att behöva ta ut tullar från år 1996 fram till år 2025 för att återbetala investe-
ringarna. I överenskommelsen förutsattes att staten ställer ut lånegarantier till
Vägverket för upplåning av investeringsmedel för utbyggnad av vägpro-
jekten (prop. 1992/93:100).
Riksdagen beslutade om lånegarantier som, i väntan på att parternas för-
slag till bilavgifter skulle granskas närmare, begränsades till att omfatta
förberedelsearbetena (prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 152).
Vägverket reviderade parternas beräkningar av biltullarna 1993. Beräkning-
arna visade att intäkterna skulle bli lägre och kostnaderna högre än vad som
hade förutsatts i överenskommelsen. Intäktsminskningen berodde på mindre
trafik. Kostnadsökningen berodde på standardhöjande åtgärder och tidigare
ofullständigt kalkylerade utgifter (prop. 1993/94:86).
Riksdagen beslutade våren 1994 om ytterligare lånegarantier. Riksdagen
konstaterade samtidigt att en förutsättning för investeringarna är att möjlig-
heter finns att kunna införa avgifter på väg- och gatutrafiken. För vägtullar
krävdes ny lagstiftning. Regeringen meddelade att man hade för avsikt att
komma med förslag till lag om vägtullar under våren 1995 (prop.
1993/94:86, bet. 1993/94:TU24, rskr. 1993/94:247)
Våren 1995 beslutade riksdagen om ytterligare garantier. Riksdagen utta-
lade också att regeringen bör redovisa en hållbar modell för hur planerade
investeringar kan genomföras i för statsfinanserna kontrollerbara former. I
december 1996 uttalade regeringen att en hållbar regional finansiering av
Dennisöverenskommelsen måste säkerställas för att staten ska fortsätta att
bidra med resurser (prop. 1996/97:53).
I början av 1997 anmälde regeringen att det inte fanns parlamentariskt stöd
i riksdagen för införandet av vägtullar i Stockholm. Regeringen ansåg att det
föreslagna vägtullssystemet var ologiskt utformat och kunde ge oönskade
geografiska och fördelningspolitiska effekter. Även önskemål om en mer
miljöinriktad trafiklösning motiverade en förändring av Dennisöverenskom-
melsen. Vissa vägprojekt föreslogs utgå ur överenskommelsen. Övriga pro-
jekt föreslogs finansieras av regionen. Projekten ingick inte i de statliga
planerna och behövde därför en alternativ finansiering (prop. 1996/97:150
och 160).
Regeringen konstaterade dock att regionen inte hade möjlighet att finansi-
era de projekt som kvarstod i överenskommelsen. Kommunikationsdeparte-
mentet inbjöd därför i oktober 1997 företrädare för Stockholms stad, Nacka	67

kommun och Stockholms läns landsting till överläggningar om trafiklösning-	Fel! Okänt namn
arna i Stockholmsregionen (prop. 1997/98:123). I december 1997 tecknade	på
Stockholms stad, Stockholms läns landsting och staten en överenskommelse	dokumentegenskap
om finansiering av Årstabron och Södra länken m.m.	.:Fel! Okänt namn
Våren 1998 beslutade riksdagen att inte genomföra det planerade vägtulls-	på
systemet i Stockholmsregionen. Riksdagen beslutade också i enlighet med	dokumentegenskap
överenskommelsen att Årstabron samfinansieras med Stockholms läns lands-	.
ting och Södra länken samfinansieras med Stockholms stad (prop.	Bilaga 1
1996/97:160, prop. 1997/98:1, prop. 1997/98:123, bet. 1997/98:TU5, rskr.
1997/98:213).
Utbyggnaden av Södra länken påbörjades 1997. Enligt Vägverkets planer
ska Södra länkens huvudtunnlar öppna för trafik i slutet av år 2003. Hela
Södra länken beräknas vara klar i slutet av år 2004.

Kvaliteten på de samhällsekonomiska beräkningarna

Den slutliga Dennisöverenskommelsen undertecknades i september 1992. Den första mer genomarbetade samhällsekonomiska kalkylen kom två år senare, i maj 1994. Tre konsultföretag genomförde kalkylen på uppdrag av Vägverket, Banverket, Stockholms läns landsting, Stockholms stad och Storstockholms lokaltrafik. Enligt kalkylen var Dennispaketet totalt sett en samhällsekonomiskt lönsam investering.

Därefter gjorde två konsultföretag var sin samhällsekonomisk kalkyl av Södra länken 1996 respektive 1998. Professor Jan Owen Jansson har på revisorernas uppdrag granskat dessa beräkningar.

Den första kalkylen gjordes av konsultföretaget Inregia på uppdrag av Stockholms stads finanskontor (Inregia 1996 b). Kalkylen visade att Södra länken inte var ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt.

Efter det att planerna på att genomföra hela Dennispaketet övergivits gjorde konsultföretaget Transek på uppdrag av Vägverket region Stockholm en ny kalkyl av Södra länken, som var ett av de projekt som kvarstod från överenskommelsen (Transek 1998). Även denna kalkyl visade att Södra länken är ett samhällsekonomiskt olönsamt projekt.

Jansson konstaterar att Södra länkens olönsamhet är en konsekvens av de höga byggkostnaderna. Det faktum att Södra länken i huvudsak byggs som en tunnel medför att byggkostnaderna blir flera gånger högre än om motsva- rande led hade anlagts i markplanet.

Inregia räknar med att projektets kostnader överstiger nyttoeffekterna med ca 13 900 miljoner kronor. Projektets nettonuvärdekvot uppgår enligt beräk- ningarna till –0,89, vilket betyder att samhället beräknas få tillbaka 11 öre för varje investerad krona. Transek räknar med att kostnaderna överstiger nytto- effekterna med ca 4 000 miljoner kronor. Projektets nettonuvärdekvot uppgår enligt beräkningarna till –0,39, vilket betyder att samhället beräknas få till- baka 61 öre för varje investerad krona (se tabell 11).

Tabell 11. Samhällsekonomiska kalkyler för Södra länken*

Kostnad/nytta	Nuvärde,	Nuvärde,
	miljoner kronor	miljoner kronor
	enligt Inregias kalkyl	enligt Transeks kalkyl
Investering	13 844	8 980
Drift och underhåll	1 753	1 200
Summa kostnad (1)	15 597	10 180
Restid	+2 686	+3 960
Godstid		+170
Fordonskostnad		-440
Olyckseffekter	-255	+1 800
Trafikavlastning		+350
genom tunnel
Buller	+50	+100
Avgaser	-745	+210
Summa nytta (2)	+1 706	+6 150
Nytta minus kostnad	-13 891	-4 030
(2–1)
Nettonuvärdekvot	-0,89	-0,39

((2–1)/1)

*I Inregias kalkyl är beloppen uttryckta i 1992 års prisnivå. I Transeks kalkyl är beloppen uttryckta i 1997 års prisnivå. Beloppen är därför inte helt jämförbara mellan kalkylerna.

Källa: Jansson 2000

I Inregias kalkyl jämförs två utredningsalternativ med situationen utan inve- stering i Södra länken. Det ena alternativet var Södra länken med dagens vägnät utan biltullar. Det andra alternativet var Södra länken med ett delvis utbyggt vägnät med det system för biltullar som ingick i Dennisöverens- kommelsen. I tabell 11 redovisas resultatet för det första alternativet. Det andra alternativet gav en nettonuvärdekvot på –0,72, vilket betyder att sam- hället beräknas få tillbaka 28 öre för varje investerad krona. I Transeks kal- kyl jämförs situationen med Södra länken utan biltullar med situationen utan Södra länken.

Jansson konstaterar att Inregias och Transeks kalkyler skiljer sig åt både vad gäller beräknade kostnader och nyttor. Han menar att skillnaden i kalkyl- resultat framför allt beror på att kalkylerna baseras på olika trafikprognoser. Skillnader i effektsamband och skillnader i värderingar av olika effekter förklarar enligt Jansson endast en liten del av skillnaden i kalkylresultaten. Jansson anser att det utifrån konsultföretagens rapporter är svårt att granska beräkningarna av trafikprognoserna, vilket också försvårar en kvalitetsbe- dömning av kalkylerna.

Jansson konstaterar att det inte framgår av rapporterna hur stor del av den beräknade trafikökningen som utgörs av nya bilresor och hur stor del som utgörs av en förlängning av existerande resor (trafiken på vägar som Södra länken utgörs till stor del av resor som tidigare var kortare men tog längre tid). Dessa faktorer har betydelse för storleken på bl.a. restidsvinster, olycks- kostnader och miljöeffeker.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

En annan viktig skillnad mellan kalkylerna är hur man har beräknat inve-	Fel! Okänt namn
steringens nytta. Inregia utgår från nyttan under öppningsåret och förutsätter	på
att den kommer att vara densamma under investeringens livslängd. Den	dokumentegenskap
totala årliga nyttan beräknas öka i proportion till den ökande trafiken (bl.a.	.:Fel! Okänt namn
på grund av befolkningsökning och ökat bilinnehav per invånare). Transek	på
har däremot gjort separata trafikberäkningar för år 2005, 2015 och 2030 för	dokumentegenskap
att ta hänsyn till effekterna för kvarvarande trafik av den successivt ökande	.
trafiken. Transek antar att trafikökningen orsakar nya trånga sektioner i gatu-	Bilaga 1
systemet som gör att nyttan av Södra länken jämfört med situationen utan
investeringen ökar med tiden. Jansson anser att Transeks beräkningar trolig-
en inte speglar den reella beslutssituationen. Om det visar sig att flaskhalsar i
systemet faktiskt uppkommer är det enligt Jansson troligt att andra ännu inte
planerade åtgärder vidtas för att lösa problemen. Dessutom menar han att en
investering som blir lönsam först i framtiden borde skjutas upp till dess att
årsnyttan överstiger den kostnadsbesparing det innebär att vänta med investe-
ringen ytterligare ett år. Jansson drar slutsatsen att Transeks metod kan inne-
bära att investeringens nytta överskattas.
Skillnaden i nuvärde av de beräknade nyttoeffekterna mellan de båda kal-
kylerna skulle öka om man i båda kalkylerna utgick från samma livslängd på
investeringen. Inregia räknar i sin kalkyl med att Södra länkens livslängd är
60 år. Transek räknar med 40 år. Jansson uppskattar att Södra länkens totala
nytta enligt Inregias beräkningar med en livslängd på 40 år skulle uppgå till
omkring noll. Det är ca 6 000 miljoner kronor mindre än enligt Transeks
beräkningar.
Södra länkens nyttoeffekter utgörs framför allt av trafikanternas tidsvins-
ter. Enligt Jansson räknar Inregia med att restiden minskar hälften så mycket
som Transek. Det beror på att Inregia räknar med att trafiken runt Södra
länken och den totala körlängden ökar i större utsträckning och att hastighet-
en ökar i mindre utsträckning än vad Transek förutser. Inregia värderar dock
restidsminskningen högre än Transek.
Inregia och Transek har kommit fram till helt olika resultat av beräkning-
arna av Södra länkens olyckskostnader. Jansson konstaterar att olyckskost-
naderna bl.a. beror på trafikmängd (exponering), olycksrisk och skadeföljd. I
Inregias kalkyl är den ökade exponeringen den avgörande faktorn för olycks-
kostnaderna. Den negativa effekten av den ökade trafikmängden på Södra
länken överväger de positiva effekterna av att de mindre vägarna runt Södra
länken blir avlastade från trafik. I Transeks kalkyl utgör olyckseffekterna en
stor positiv post. Det beror enligt Jansson på att Transek räknar med att ex-
poneringen inte ökar i samma utsträckning och att Transek tar hänsyn till att
Södra länkens utformning (motorvägsstandard) minskar olycksrisken. Jans-
son menar att Transek dessutom utgår från en orimligt hög nivå på olycks-
kostnaden, vilket innebär att nyttan av den minskade olyckskostnaden över-
värderas.
Även de beräknade miljöeffekterna (buller och avgaser) skiljer sig åt mel-
lan kalkylerna. Jansson menar att avgas- och bullerkostnaderna till stor del
bestäms av bensinförbrukningen och/eller körsträckan. Därmed blir antagan-
den om hur Södra länken påverkar bilresornas längd avgörande för beräk-
ningarna. I Inregias kalkyl utgör avgaserna en negativ post, vilket ligger i	70

linje med antagandet att bilresorna blir genomsnittligt längre till följd av	Fel! Okänt namn
Södra länken. Transek räknar med att fyra av fem avgaskomponenter ökar.	på
Den femte komponenten, kolväten, beräknas minska tillräckligt mycket för	dokumentegenskap
att avgasemissionerna ska bli en positiv konsekvens på nyttosidan. Jansson	.:Fel! Okänt namn
konstaterar att Södra länkens intrångseffekter inte ingår i kalkylerna.	på
Fordonskostnaderna beror både på trafikarbetet och på hastigheten. Jans-	dokumentegenskap
son konstaterar att ökade fordonskostnader för existerande trafik inte ingår i	.
Inregias kalkyl, trots att Inregia räknar med att resorna förlängs. Fordons-	Bilaga 1
kostnaden antas motsvara nyttan av att trafiken med Södra länken omförde-
las på vägar med bättre framkomlighet och färre stopp. Eftersom effekterna
beräknas ta ut varandra har de uteslutits ur kalkylen. Transek har räknat med
att fordonskostnaderna ökar med Södra länken till följd av den beräknade
(men i förhållande till Inregia måttliga) trafikökningen, fastslår Jansson.
Skillnaden i kostnader beror enligt Jansson dels på kalkyltekniska skillna-
der, dels på att Inregia räknar med att installationer om 1 miljard kronor
måste förnyas vart femtonde år. Jansson konstaterar att Transek inte tycks ha
tagit hänsyn till behovet av sådana förnyelser.

Synpunkter

SIKA delar Janssons slutsatser och bedömningar. SIKA påpekar med anled- ning av skillnaderna i Inregias och Transeks trafikprognoser att uppdragsgi- vare och uppdragstagare bör eftersträva att kalkyler görs med gemensamma förutsättningar. SIKA gör bedömningen att bristande dokumentation är ett vanligt problem med prognoser. SIKA anser att SIKA bör ta fram sådana riktlinjer, för att underlätta uppföljning av kalkylerna.

Institutet konstaterar att varken Inregia eller Transek studerar något reellt alternativ till Södra länken. SIKA påpekar också att alternativen är oklara, eftersom politiska ställningstaganden om förutsättningarna för trafiken i Storstockholm (t.ex. biltullar och kollektivtrafikens utbyggnad) påverkar de tänkbara alternativens lönsamhet.

Inregia AB menar att skillnaden i resultat mellan kalkylerna delvis speglar den osäkerhet som samhällsekonomiska kalkyler är förenad med. Som tidi- gare nämnts anser Inregia att det behövs metoder för hantering av osäkerhet- en i samhällsekonomiska bedömningar. Inregia konstaterar att det kan finnas felaktigheter i båda kalkylerna.

Transek AB uppger att bolaget utan vetskap om hur Inregia har arbetat har svårt att kommentera skillnaden i resultat mellan kalkylerna. Transek menar att resultatet av samhällsekonomiska kalkyler kan vara svårt att tolka. Bola- get avser att diskutera med bl.a. Vägverket och Banverket och berörda fors- kare hur kalkylresultat kan redovisas bättre och mer lättillgängligt.

Vägverket påpekar att samhällsekonomiska kalkyler är ett av flera underlag som används vid beslut om infrastrukturinvesteringar. I kalkylerna hanteras ett begränsat antal poster som baseras på individens värderingar. Vägverket menar att flera kvalitativa aspekter, som samhällets värdering av att nå mål om tillgänglighet, säkerhet och trygghet och boendemiljö, inte fångas in i kalkylen. Kalkylens resultat måste därför prövas mot politiska mål och vär- deringar, menar verket. Verket tillägger att bedömningar av bl.a. bebyggel-

semönster och regionstruktur också måste vägas samman med kalkylresulta-	Fel! Okänt namn
tet.	på
Vägverket menar att kalkylerna för Södra länken visar att trafikanalyser	dokumentegenskap
och samhällsekonomiska kalkyler liksom andra typer av utvärderingsmetoder	.:Fel! Okänt namn
är behäftade med osäkerheter. Verket anser att det finns ett behov av att	på
förbättra bedömning och redovisning av osäkerheter i värderingar och pro-	dokumentegenskap
gnoser.	.
Verket delar Janssons kritik beträffande brister i möjligheten att återskapa	Bilaga 1
kalkylens beräkningsförutsättningar.
Vägverket anser att Jansson har tagit ställning mot byggandet av Södra
länken. Verket menar också att Jansson kraftigt förenklar beskrivningen av
den demokratiska beslutsprocessen.
Vägverket framhåller slutligen att verkets strävan är att inför ett investe-
ringsbeslut utreda alternativa lösningar av trafikproblem, inte bara väginve-
steringar. Lösningen kan bestå av en kombination av åtgärder, som investe-
ringar, styrmedel och regleringar.

8.3 Sammanfattande iakttagelser

Samhällsekonomiska kalkyler utgör en betydelsefull del av det samlade underlaget för ett beslut om en infrastrukturinvestering. Kalkylerna används för att försöka få en helhetsbild av en investerings alla effekter. Det har i flera sammanhang riktats kritik mot samhällsekonomiska kalkyler. Kritiken har i huvudsak gällt bakomliggande antaganden och den omgivande bered- ningsprocessen.

De forskare som på revisorernas uppdrag har granskat underlaget för inve-
steringar som finansieras på annat sätt än med anslag konstaterar att det inte
finns några principiella felaktigheter i de flesta av beräkningarna. Samtidigt
konstaterar forskarna att kalkylerna i många fall inte utgör tillfredsställande
underlag för beslut om en investering. Forskarna kritiserar bl.a. att för få
alternativa lösningar studeras i kalkylerna, att beräkningarna redovisas på ett
bristfälligt sätt, att prognoserna som kalkylerna bygger på är alltför optimist-
iska och att alla effekter inte ingår i beräkningarna. De synpunkter som in-
kommit på forskarnas rapporter överensstämmer till stor del med forskarnas
slutsatser. Nedan redovisas en sammanfattning av de bedömningar och syn-
punkter som framkommit i revisorernas fallstudier.
Kalkylerna avser inte de åtgärder som verkligen vidtas
En av forskarnas slutsatser är att regering och riksdag fattar beslut om inve-
steringar utan att veta om åtgärderna är samhällsekonomiskt lönsamma.
Planeringen av en investering är en process som kan pågå i flera år. Kunskap
byggs upp och beslut om investeringen och dess utformning tas stegvis. I takt
med att ny information tas fram i processen kan projektet förändras och
omprövas. Därför är det vanligt att kalkyler tas fram i olika skeden av plane-
ringen. Forskarna konstaterar att det har förekommit att projekt har föränd-
rats i viktiga delar efter det att de samhällsekonomiska kalkylerna tagits fram
och att kalkylerna inte reviderats med hänsyn till detta. Därmed har den
faktiskt utförda åtgärdens samhällsekonomiska lönsamhet inte prövats.	72

Inget bästa realistiskt alternativ undersöks

Forskarna konstaterar i fallstudierna att effekterna av en föreslagen investe- ring jämförs med situationen om ingen åtgärd genomförs. Forskarna anser att denna ansats är rimlig, men menar att det kan vara missvisande om beslutssi- tuationen framställs som om det bara finns ett enda handlingsalternativ. Forskarna kritiserar att kalkylerna inte omfattar flera alternativa lösningar. Det kan gälla enklare och billigare lösningar, lösningar inom andra trafikslag eller bara alternativa utformningar av den investering som föreslås.

Det har också framkommit synpunkter på att lönsamheten för en investe- ring av denna typ bör jämföras med lönsamheten för andra infrastrukturinve- steringar. En sådan jämförelse kan ge en bild av projektets relativa lönsam- het.

SIKA konstaterar att analyser av ett realistiskt bästa alternativ utelämnats i samtliga kalkyler som ingår i fallstudierna. SIKA menar att flera av de brister som framkommer i forskarnas rapporter verkar bero på ”bristande intresse i Regeringskansliet för att söka mer effektiva alternativ till de storslagna lös- ningar som placerats på dagordningen”. SIKA tillägger att den samordnade inriktningsplaneringen är statsmakternas sätt att undvika alltför snävt fokus på ett transportslag i planeringen av väg- och järnvägsinvesteringar.

Banverket anser i likhet med forskarna att det är olyckligt att större föränd- ringar i infrastrukturutbudet analyseras med alltför snäv utgångspunkt i ett transportslag och dess infrastruktur. Banverket menar att uppfattningen lig- ger i linje med ”den transportslagsövergripande ansats som nu präglar trans- portpolitiken”. Vägverket framhåller att verket strävar efter att analysera och redovisa alternativa lösningar på trafikproblem. Verket menar att lösningen kan bestå av en kombination av olika åtgärder som investeringar, styrmedel och regleringar.

I en tidigare analys av kvaliteten på Vägverkets och Banverkets förslag till tioårsplaner pekade Riksrevisionsverket också på att trafikverken alltför ensidigt inriktade sig på nybyggande och inte analyserade alternativa lös- ningar (Riksrevisionsverket 1997 b).

Beräkningarna redovisas på ett bristfälligt sätt

Forskarna påpekar att det är svårt att återskapa kalkylernas beräkningsförut- sättningar. Bristerna gäller framför allt redovisningen av de prognoser för framtida trafik som kalkylerna grundas på. Bristerna medför svårigheter att granska prognosernas rimlighet och kalkylernas kvalitet.

SIKA drar på grundval av forskarnas rapporter slutsatsen att institutet bör utforma riktlinjer för krav på dokumentation av prognoser. Med bättre dokumentation skulle en uppföljning av kalkylerna underlättas, menar SIKA. Även Vägverket och konsultföretaget Transek AB kommenterar bristerna i redovisningen av beräkningsförutsättningarna och av kalkylernas resultat.

Optimistiska prognoser

Forskarna konstaterar att kalkylerna som ingår i fallstudierna bygger på optimistiska prognoser för framtida trafik. SIKA uppger att institutet i en uppföljning av Banverkets och Vägverkets kalkyler har funnit att järnvägs-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

trafiken på färdigställda banor i några fall är långt under den nivå som beräk- nats i prognoserna. Även Riksrevisionsverket har tidigare observerat att Banverkets prognoser är alltför optimistiska (Riksrevisionsverket 1997 a).

I en av forskarnas rapporter dras slutsatsen att trafikverken inte har till- räckliga drivkrafter att följa upp sina prognoser för att utveckla metodiken. SIKA uppger att denna slutsats stämmer överens med institutets iakttagelser.

Miljöeffekterna redovisas på ett bristfälligt sätt

Av forskarnas rapporter framgår att redovisningen av investeringarnas miljö- effekter i kalkylerna är otillräcklig. Vissa effekter ingår över huvud taget inte i kalkylerna. Andra effekter värderas schablonmässigt. Enligt forskarnas bedömning underskattas värdet av de negativa miljöeffekterna i vissa kalky- ler.

SIKA konstaterar att landskaps- och stadsbyggnadseffekter inte kan hante- ras i de samhällsekonomiska kalkylerna. Dessa effekter måste i stället hante- ras i en politisk beslutsprocess. SIKA anser att det därför finns anledning att utarbeta bättre och mer systematiska konsekvensbeskrivningar.

Osäkerheter i kalkylerna

Vägverket och konsultföretaget Inregia AB påpekar att utvärderingsmetoder av olika slag, inte minst samhällsekonomiska kalkyler, är osäkra. De anser att det behövs bättre metoder för hantering, redovisning och bedömning av osäkerheter i såväl värderingar som prognoser.

Tidigare har Riksrevisionsverket kritiserat Vägverket och Banverket för att inte redovisa osäkerheter i beslutsunderlag och planförslag (Riksrevisions- verket 1997 b). SIKA har också konstaterat att osäkerhet och risk inte hante- ras på ett tillfredsställande sätt i verkens samhällsekonomiska kalkyler (SIKA 1999).

Projektens lönsamhet överskattas

Enligt de kalkyler som ingår i fallstudierna är många av de aktuella investe- ringarna inte samhällsekonomiskt lönsamma. Forskarnas bedömningar av kalkylerna och kalkylernas brister tyder på att projektens lönsamhet dessu- tom har överskattats. Investeringarnas lönsamhet kan alltså vara sämre än vad som framgår av kalkylerna.

Denna bedömning görs på grundval av de kalkyler som studerats. Forskar- na har inte fått i uppdrag att göra en ny bedömning av projektens samhällse- konomiska lönsamhet.

Forskarna ifrågasätter vilken roll de samhällsekonomiska kalkylerna har i beslutsprocessen.

Riksrevisionsverket har tidigare ifrågasatt om det samhällsekonomiska be- slutsunderlaget i Vägverkets och Banverkets ordinarie planeringsprocess används som urvalsinstrument eller för att bekräfta de åtgärder trafikverken vill genomföra (Riksrevisionsverket 1997 b).

Kalkylerna inte tillräckligt underlag

SIKA, Vägverket, Region Skåne, Inregia AB och Botniabanegruppen påpe- kar att vissa avvägningar måste göras utanför kalkylerna vid ställningsta-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

gande till ett projekt, eftersom alla konsekvenser inte kan värderas med kal-	Fel! Okänt namn
kylmetodik. Kalkylresultatet utgör endast en del av det samlade beslutsun-	på
derlaget.	dokumentegenskap
Vägverket menar att resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen, som	.:Fel! Okänt namn
bygger på individens värderingar, måste prövas mot politiska mål och värde-	på
ringar. Samhällets värdering av att nå långsiktiga mål om t.ex. tillgänglighet,	dokumentegenskap
trygghet och miljö är nyttor som inte fångas i kalkylen, enligt Vägverket.	.
Region Skåne menar att man vid ställningstagande till ett projekt måste göra	Bilaga 1
politiska och strategiska bedömningar av hur samhället ska utformas. Botnia-
banegruppen nämner att man vid sidan av kalkylen måste ta hänsyn till ef-
fekter som miljömässig hållbarhet, regional utveckling och ökad tillförlitlig-
het i järnvägssystemet.
SIKA gör bedömningen att det i de analyserade fallen krävs orimligt höga
värderingar av de extra effekter som ligger vid sidan av kalkylen för att mo-
tivera lönsamhet.

9 Revisorernas överväganden

Enligt budgetlagens huvudregel ska infrastrukturella investeringar finansie- ras med anslag på statsbudgeten. Anslagsfinansiering innebär att investering- en finansieras med statens löpande inkomster. Riksdagen har flera gånger uttalat att anslagsfinansiering ger riksdagen bäst möjlighet till inflytande och överblick. Anslagsfinansiering har setts som särskilt viktig i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning.

Riksdagen har enligt budgetlagen också möjlighet att besluta att en infra- strukturinvestering ska finansieras på annat sätt än med anslag. Denna möj- lighet har utnyttjats flera gånger. Riksdag och regering har också vid olika tillfällen förespråkat större inslag av alternativ finansiering. Det finns flera olika finansieringsmöjligheter. Finansieringsformerna motiveras på olika sätt och har olika ekonomiska konsekvenser för staten. I en del fall har flera finansieringsformer använts för en och samma investering.

Ett av skälen för att finansiera statliga infrastrukturinvesteringar med an- slag över statsbudgeten, i enlighet med budgetlagens huvudregel, är att beslut om alternativ finansiering i de flesta fall innebär att framtida anslag intecknas för betalning av redan gjorda investeringar. En femtedel av Vägverkets och Banverkets anslag för investeringar i vägar och järnvägar beräknas de närm- aste åren behöva gå till räntor och amorteringar m.m. för redan beslutade investeringar. Därmed begränsas framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya investeringar eller ändrad inriktning och omfattning av väg- och järnvägsinvesteringarna. Beslut om investeringar i vägar och järnvägar inne- bär att framtida anslagsmedel också binds upp för drift och underhåll av anläggningarna, oavsett hur själva investeringarna finansieras.

Revisorerna konstaterar att beslut om alternativ finansiering kan innebära att en investering vid investeringstillfället inte prövas mot det av riksdagen fastställda utgiftstaket. Därmed blir det möjligt att genomföra fler investe- ringar än anslagen, utgiftsramarna och utgiftstaket tillåter. Om det inte görs klart att investeringarna tränger undan resurser för andra ändamål finns risk att infrastruktursektorn får större resurser än riksdagen avsett på bekostnad av övriga sektorer. Dessutom finns risk för att utgiftstaket förlorar sin roll, i den mån det är ett uttryck för en strävan att begränsa de statliga utgifterna.

Det kan också finnas anledning att utnyttja möjligheten att finansiera en investering på annat sätt än med anslag. Många av de finansiella restriktioner som begränsar utbyggnaden av väg- och järnvägsnätet gäller inte vid alterna- tiv finansiering. Lönsamma investeringar kan därmed, om de finansieras på annat sätt än med anslag, genomföras tidigare och därmed skapa samhällse- konomiska vinster. Detta argument kan emellertid användas även på andra områden där statligt finansierad verksamhet bidrar till en framtida högre tillväxt, t.ex. inom utbildningsområdet. Ett sådant resonemang kan i förläng- ningen leda till att budgetdisciplinen inom olika områden uppluckras, vilket i sin tur kan resultera i underskott i statens budget.

Alternativ finansiering kan underlätta planeringen av enskilda projekt och ge en bättre bild av investeringarnas kostnad och kvarstående värde. Vissa finansieringsformer kan dessutom vara förenade med effektivitetsvinster.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Effektivitetsvinsterna kan erhållas bl.a. genom riskfördelning och utnyttjande	Fel! Okänt namn
av den privata sektorns kommersiella kompetens.	på
Revisorerna konstaterar att erfarenheten av effekterna av vissa finansie-	dokumentegenskap
ringsformer och det empiriska stödet för olika argument är begränsat. Revi-	.:Fel! Okänt namn
sorerna ser därför positivt på den utredning som pågår inom Regeringskan-	på
sliet om alternativ finansiering av infrastrukturinvesteringar. Inom ramen för	dokumentegenskap
utredningen ska för- och nackdelar utvärderas utifrån genomförda projekt.	.
Denna kunskap kan bli värdefull inför kommande projekt.	Bilaga 1
Revisorerna anser att det är angeläget att investeringar i vägar och järnvä-
gar genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Revisorerna tar dock inte
ställning till i vilken omfattning alternativa finansieringsformer bör utnyttjas.
Revisorerna noterar att arbete pågår för att utveckla den ekonomiska styr-
ningen i staten. Enligt riksdagens riktlinjer för arbetet ska statsbudgeten
kunna presenteras i termer av intäkter och kostnader, inbetalningar och utbe-
talningar samt tillgångar och skulder. Dessutom ska kostnadsramar för statlig
verksamhet föreslås i statsbudgeten. En övergång till kostnadsmässig budget
skulle få stora effekter på hur investeringar redovisas i budgeten.
Regeringens redovisning av investeringarnas finansiering bör förbättras
Riksdagens revisorer konstaterar att många alternativa finansieringsformer är
förknippade med risker. Revisorerna vill därför betona betydelsen av att
regeringen för riksdagen klargör motiven till valet av finansieringsform vid
varje förslag om en investering som ska finansieras på annat sätt än med
anslag över statsbudgeten. Regeringen bör redogöra både för de fördelar som
man avser att uppnå med valet av finansieringsform och de begränsningar,
risker och ekonomiska konsekvenser investeringen för med sig. Investering-
ens inverkan på statsfinanserna bör också klarläggas på ett tydligt sätt. Sta-
tens ekonomiska åtaganden bör redovisas sammantaget och fördelat över
tiden. Bedömningen av investeringens ekonomiska effekter bör bygga på
noggranna beräkningar. Regeringen bör också följa upp genomförda investe-
ringar och för riksdagen redovisa den valda finansieringsformens effekter.
Revisorerna anser att det är angeläget att riksdagen kontinuerligt får en
noggrann redovisning av väg- och järnvägsinvesteringarnas långsiktiga stats-
finansiella effekter, eftersom de flesta alternativa finansieringsformer medför
att statliga medel tas i anspråk i framtiden, t.ex. för återbetalning av lån, för
betalning av hyra och för infriande av statliga garantier. Revisorerna konsta-
terar att regeringens samlade redovisning av finansieringen av investeringar i
vägar och järnvägar har förbättrats de senaste åren. Fortfarande saknas dock
en redogörelse för de finansiella risker som olika projekt är förenade med.
Planeringsprocessen bör ses över
Riksdagen tar vart fjärde år ställning till inriktningen på infrastrukturinveste-
ringarna för tio år framöver. Utifrån det statsfinansiella läget beslutar riksda-
gen om en ekonomisk ram för investeringarna. Inriktningsbeslutet utgör
grund för den fortsatta planeringen och den årliga anslagstilldelningen för
investeringar i vägar och järnvägar. Riksdagen är inte bunden att anslå de	77

medel som Vägverket och Banverket behöver under kommande budgetår för	Fel! Okänt namn
att finansiera de planerade investeringarna. Vägverkets och Banverkets an-	på
slag för år 2000 är exempelvis lägre än den nivå som krävs för att investe-	dokumentegenskap
ringarna ska kunna genomföras enligt de tioåriga planerna (prop.	.:Fel! Okänt namn
1999/2000:1).	på
Vid urval och prioritering av de investeringar som ligger i Vägverkets och	dokumentegenskap
Banverkets tioåriga planer ska samhällsekonomiska bedömningar vara väg-	.
ledande. Vägverket och Banverket upprättar sina planer var för sig, utifrån	Bilaga 1
den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen. Planerna fastställs av rege-
ringen.
Utanför den ram som riksdagen beslutar ligger de investeringar som finan-
sieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. Ofta rör det sig om
stora projekt som prioriteras utifrån delvis andra kriterier än de som gäller
för anslagsfinansierade projekt. Projekt som inte ryms i Vägverkets och
Banverkets investeringsplaner kan exempelvis komma till stånd med region-
ala medfinansiärer eller om någon annan typ av alternativ finansiering är
möjlig.
Planeringen av de alternativt finansierade investeringarna är projektanknu-
ten. Utgångspunkten är inte en ekonomisk planeringsram, utan snarare ett
specifikt projekt. Därmed blir prioriteringsgrunderna inte lika klara som för
anslagsfinansierade investeringar.
Stora infrastrukturprojekt kan gynnas av en sådan ordning. Projekt som
behandlas av riksdagen i särskild ordning kan gå förbi den prioriteringsord-
ning som gäller i Vägverkets och Banverkets tioåriga planer för anslagsfi-
nansierade investeringar.
Alternativa finansieringsformer fungerar som komplement till anslagsfi-
nansiering. Därmed skapas utrymme för tidigareläggning av vissa investe-
ringar och en expansion av väg- och järnvägssektorn. Alternativa finansie-
ringsformer skulle också kunna fungera som substitut till anslagsfinansiering.
En given investeringsnivå skulle då kunna upprätthållas med minskade an-
slag, och statliga medel för väg- och järnvägsinvesteringar skulle kunna
överföras till andra utgiftsområden.
Revisorerna anser att valet av investeringsprojekt bör baseras på samhälls-
ekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpolitiska må-
len. Om däremot finansieringsformen påverkar prioriteringen av investering-
ar finns risk för att projekt med alternativ finansiering tränger undan resurser
för samhällsekonomiskt mer lönsamma åtgärder.
Utgiftsområde 22 Kommunikationer utgör endast ett av många utgiftsom-
råden i statsbudgeten. Det är inte självklart att väg- och järnvägsinvesteringar
genererar den största nyttan för samhället. Revisorerna anser därför att resur-
serna bör användas inom de utgiftsområden där de gör störst nytta i vid me-
ning.
Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen
för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en plane-
ringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som
finansieras helt eller delvis med statliga medel prövas inbördes oberoende av
finansieringsform. Planeringsprocessen bör ge incitament att genomföra de
	78

investeringar som bedöms ge den högsta avkastningen när alla effekter vägs in.

Revisorerna vill i det här sammanhanget också betona betydelsen av att statens intresse tas tillvara i överenskommelser med samfinansiärer som regionala och privata intressenter.

Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar är bristfälligt och måste utvecklas

Av de fallstudier som genomförts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna. Dessa inve- steringar beräknas kosta sammanlagt nästan 30 miljarder kronor. Revisorerna anser att underlaget är av så bristfällig karaktär att det innebär risk för att beslut fattas som kan medföra samhällsekonomiska förluster på flera miljar- der kronor.

Samhällsekonomiska kalkyler utgör enligt revisorerna en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det fak- tum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl påverkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalkylerna måste vara av hög kvalitet. Att kraven på ett fullgott beslutsunderlag uppfylls är särskilt viktigt när det gäller projekt av den storlek som ingår i revisorernas gransk- ning.

Regeringen måste underställa riksdagen förslag om investeringar med al- ternativ finansiering. Regeringen ansvarar därmed för att allsidigt beslutsun- derlag tas fram för dessa investeringar. Vägverket och Banverket ansvarar för beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar som ingår i den ordinarie planeringsprocessen. Regeringen har ställt krav på att verken ska bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten för varje investering. Reviso- rerna anser att kraven inte ska vara lägre för de projekt som ligger utanför planeringsprocessen.

Revisorerna anser att underlaget som ska ligga till grund för beslut om en väg- eller järnvägsinvestering ska vara informativt och lättillgängligt för både beslutsfattare och övriga medborgare. Fallstudierna visar att redovis- ningen av kalkylförutsättningarna och beräkningarna är otydlig och otillräck- lig. Detta medför svårigheter både att kontrollera beräkningarnas kvalitet och att följa upp kalkylerna efter det att en investering har genomförts. Forskarna har också funnit metodmässiga brister. De prognoser som kalkylerna bygger på tenderar att vara alltför optimistiska. De osäkerheter som beräkningarna är förenade med hanteras och redovisas på ett bristfälligt sätt. Detsamma gäller för investeringarnas miljöeffekter, både de som uppkommer under byggtiden och de mer långsiktiga miljöeffekterna.

Revisorerna anser att samtliga realistiska handlingsalternativ bör redovisas i kalkylerna. Av fallstudierna framgår dock att de samhällsekonomiska kal- kylerna för en tilltänkt investering sällan inkluderar jämförelser med realist- iska alternativ. Effekterna av en planerad investering jämförs endast med situationen om ingen åtgärd genomförs. I de flesta fall torde det vara missvi-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

sande att framställa beslutssituationen som om det inte finns någon alternativ	Fel! Okänt namn
investering.	på
Revisorerna anser att ett beslutsunderlag bör vara aktuellt vid beslutstill-	dokumentegenskap
fället. I fallstudierna konstaterar forskarna att kalkyler för vissa projekt inte	.:Fel! Okänt namn
uppdateras trots att viktiga förutsättningar för beräkningarna ändras. Det kan	på
vara att trafikprognoser revideras, att jämförelsealternativ blir inaktuella och	dokumentegenskap
att utformningen av ett projekt ändras.	.
Revisorerna föreslår att tydliga krav på dokumentering av beräkningsförut-	Bilaga 1
sättningar och beräkningar tas fram. En bra redovisning underlättar jämförel-
ser mellan kalkyler och uppföljningar av beräkningarna samt tydliggör even-
tuella osäkerheter och brister i kalkylerna. Revisorerna anser också att rege-
ringen bör tillse att en kraftfull insats görs för att komma till rätta med de
metodmässiga brister som framkommit.
Revisorerna betonar betydelsen av att överväga olika alternativa lösningar
och ompröva ett projekt under planeringsprocessens gång i takt med att ny
information framkommer. Revisorerna menar att redovisningen av flera
alternativa lösningar i kalkylerna kan bidra till att göra berednings- och be-
slutsprocessen öppnare och mer transparent samtidigt som den slutliga lös-
ningen kan bli mer genomtänkt och bättre förankrad. Revisorerna anser
därför att minst ett realistiskt handlingsalternativ bör ingå i en samhällseko-
nomisk kalkyl.
Revisorerna understryker betydelsen av att aktuellt underlag finns framta-
get vid beslut om en investering. I annat fall finns det anledning att ifråga-
sätta kalkylernas betydelse i planeringsprocessen.
Samhällsekonomiska bedömningar kan användas för att systematisera och
strukturera alla samhällsekonomiska effekter. De effekter som inte kan kvan-
tifieras eller värderas kan beskrivas i kvalitativa termer. Revisorerna menar
att det är viktigt att en investerings alla effekter redovisas samlat, för att
underlätta en bedömning av effekterna. Revisorerna anser också att regering-
en för riksdagen bör motivera och tydligt redovisa sina förslag till enskilda
väg- och järnvägsinvesteringar.
I samband med den översyn av planeringsprocessen som revisorerna före-
slår bör även kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsun-
derlaget för infrastrukturinvesteringar övervägas. Därvid bör även klargöras
vilken roll myndigheter som Vägverket, Banverket och SIKA ska ha i plane-
ringen av de infrastrukturprojekt som ligger utanför den ordinarie plane-
ringsprocessen. Syftet bör vara att tillförsäkra att ett sektorsövergripande
beslutsunderlag av hög kvalitet alltid tas fram.

Referenser

Banverket 1989, Treårsplan 1990/91–1992/93 Verksamhetsåren 1991–1993,

1989-08-17.

Banverket 1990 a, Arlandabanan – förslag till finansieringsmodell m.m., 1990-06-28.

Banverket 1990 b, Skrivelse till regeringen, GDA 90-744/51, 1990-12-18.

Banverket 1993, Arlandabanan – Rapport om samhällsekonomi och miljö- konsekvenser vid utbyggnad av en nordlig järnvägsanslutning till Arlanda, 1993-03-29.

Banverket 1994, Stomnätsplan 1994–2003, BV/P 1994:5, 1994-03-24.

Banverket 1996 a, Remiss av utredningar om en Citytunnel i Malmö, GD96- 1709/35, 1996-08-27.

Banverket 1996 b, Botniabanan – ett lönsamt projekt, En samhällsekonomisk analys, Banverket norra regionen, RNP 1996:4.

Banverket 1998 a, Objekt med delfinansiering i upprättad stomnätsplan 1998–2007, Brev till Kommunikationsdepartementet, 1998-04-06.

Banverket 1998 b, Stomnätsplan 1998–2007, 1998-03-06.

Banverket 1999, Årsredovisning 1998.

Banverket 2000, Årsredovisning 1999.

Bruzelius, N. 1999, Nya metoder för finansiering av vägar. En vision för 2000-talet och det första steget, Kommunikationsforskningsberedningen, Transportpolitik i fokus, Nr 1.

DN 2000-05-11, ”Biltull kan lösa trafikinfarkten”.

Ekonomistyrningsverket 1999, Remissvar: Förstudie om alternativ finansie- ring av statliga infrastrukturanläggningar, 32-1143/1998, 1999-02-23.

Hultkrantz, L. 2000, Beslutsunderlaget för Arlandabanan: en granskning av de samhällsekonomiska bedömningarna, Rapport till Riksdagens reviso- rer.

Huvudavtal den 27 februari 1997 om genomförande och finansiering av en Citytunnel i Malmö för persontrafik med järnväg.

Huvudavtal den 27 november 1997 om byggande av Botniabanan.

Jansson, J. O. 2000, Granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för Södra länken presenterade i Inregia (1996) och Transek (1998), Rapport till Riksdagens revisorer.

Johansson, P-O. 2000, Botniautredningens samhällsekonomiska analys. En granskning, Rapport till Riksdagens revisorer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Kommunikationsdepartementet 1998, Två centrala frågor och svar om lång- siktsplaner för infrastrukturplaner, PM 1998-10-13.

Nilsson, J-E. 2000, Citytunneln; beslutsprocess och beslutsunderlag, Utred- ningsuppdrag för Riksdagens revisorer.

Näringsdepartementet 2000, Utredning om alternativ finansiering av infra- struktur, PM 2000-02-22, bilaga till protokoll § 1 den 22 februari 2000.

Riksdagens revisorer 1999, Statliga kreditgarantier – kontrollen över riskta- gandet, rapport 1999/2000:1.

Riksdagens revisorer 2000 a, Statliga kreditgarantier. Förslag till riksdagen 1999/2000:RR8.

Riksdagens revisorer 2000 b, Bemyndiganden – med utgångspunkt i försva- ret, rapport 1999/2000:8.

Riksgäldskontoret 1999 a, Årsrapport 1998.

Riksgäldskontoret 1999 b, Yttrande 1999-02-26, Förstudie om alternativ finansiering av statliga infrastrukturanläggningar, Dnr 1998/3612.

Riksgäldskontoret 2000 a, Årsrapport 1999.

Riksgäldskontoret 2000 b, Garanti- och kreditrapport, Dnr 00/111, 2000-08- 09.

Riksrevisionsverket 1994, Infrastrukturinvesteringar – en kostnadsjämförel- se mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banver- ket, RRV 1994:23.

Riksrevisionsverket 1995, Upphandlingen av Arlandabanan – regeringsupp- drag, RRV 1995:43.

Riksrevisionsverket 1997 a, Banverkets bedömningar av framtida järnvägs- trafik, RRV 1997:32.

Riksrevisionsverket 1997 b, Vägverkets, Banverkets och länens förslag till infrastrukturinvesteringar åren 1998–2007 – en kvalitetsbedömning av beslutsunderlaget, RRV 1997:60.

SAMPLAN 1995, Översyn av samhällsekonomiska kalkylvärden för den nationella trafikplaneringen 1994–1998, Rapport 1995:13.

SAMPLAN 1999, Strategisk analys, Slutrapportering av regeringsuppdrag om inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 2002–2011, Rapport 1999:2

SIKA 1996, Botniabanan – en samhällsekonomisk bedömning, nr 1996:1.

SIKA 1998, Lägesanalys, En första rapport om inriktningen av planeringen för transportinfrastrukturen 2002–2011, Rapport 1998:8.

SIKA 1999, Översyn av samhällsekonomiska kalkylprinciper och kalkylvär- den på transportområdet, ASEK, Rapport 1999:6.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

SIKA 2000, ASEK kalkylvärden i sammanfattning, ASEK, Rapport 2000:3.

SOU 1992:114, Malmöregionens trafiksystem, Överenskommelse om åtgärder i trafikens infrastruktur, Slutbetänkande av Malmöhusförhand- lingarna.

SOU 1994:78, Citytunneln i Malmö, Betänkande av utredningen med upp drag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malmö.

SOU 1996:14, Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens om- råde, Betänkande av Budgetlagsutredningen.

SOU 1996:95, Botniabanan, Betänkande av utredningen om Botniabanan.

Statens revisionsverk 2000, Förbättrande av Lahtisvägen med en ny modell för finansieringen, Publikation nr 3/2000, Dnr 667/54/99.

Statskontoret 1998, Privatfinansiering genom partnerskap, 1998:12.

SVEDAB 1996, På väg till Öresund, Öresundsförbindelsen och de svenska landanslutningarna, december 1996.

SVEDAB 2000, Årsredovisning 1999.

Svenska Naturskyddsföreningen 1999, Angående trafikutskottets hearing om PPP, Brev till ledamöterna i riksdagens trafik- och finansutskott, 1999-10-12.

VESTA 1998, Hur ska statliga investeringar budgeteras och styras?, nr 5 1998.

Väginvest 1999, Vägverkets Investeringsaktiebolag Väginvest (publ.), Års- redovisning 1998.

Vägverket 1998, Nationell plan för vägtransportsystemet 1998–2007, För- slag.

Vägverket 1999 a, Alternativ till anslagsfinansiering av väginvesteringar med direktavskrivning, 98-12-15, rev. 99-01-04.

Vägverket 1999 b, Årsredovisning 98, Publikation 1999:33.

Vägverket 2000, Årsredovisning 99, Publikation 2000:21.

Øresundsbro Konsortiet, Årsredovisning 1999.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Appendix: Statsbudgeten och statens investeringar

Bakgrund

Som framgår av granskningsrapporten skall infrastrukturinvesteringar enligt budgetlagen finansieras med anslagsmedel och i sin helhet belasta statsbud- getens utgiftssida under samma period investeringen äger rum. Statens inve- steringar begränsas därmed av utgiftstaket. Men i de fall riksdagen beslutar att bevilja lånefinansiering belastas i stället budgeten när lånen betalas, vilket begränsar utrymmet för framtida investeringar inom en given utgiftsram.

Principerna för hur statens investeringar redovisas i statsbudgeten har skif- tat genom åren. Förutom att informationen till riksdagen därmed sett olika ut har detta även medfört att de av riksdagen uppställda budgetrestriktionerna, t.ex. mål för budgetsaldot, i olika grad varit begränsande för omfattningen på åtminstone delar av de statliga investeringarna. Mellan 1937 och 1980 var statsbudgeten uppdelad i en drift- och en kapitalbudget, vilket var ett princi- piellt annorlunda sätt att redovisa statens investeringar än dagens. För närva- rande utreds frågan om en övergång till en kostnadsmässig statsbudget, vilket skulle innebära en ny princip för redovisning och styrning av statens investe- ringar.

Syftet med denna PM är att kortfattat redogöra för hur statens investeringar redovisades i systemet med drift- och kapitalbudget samt något om vad en kostnadsmässig budget skulle medföra. Den inleds med några principiella aspekter på redovisningen av investeringar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Principiellt om investeringar och statsbudget

Tre aspekter på investeringar

Det finns tre aspekter på varje investering, vare sig den är privat eller statlig. För det första är en investering liktydig med en förmögenhetsuppbyggnad.

Den anläggning som blir resultatet av investeringen är i bruk under flera år och ger någon form av avkastning. Den representerar därmed ett värde för ägaren. Vad gäller statliga investeringar kan avkastningen vara direkt, som vid avgiftsfinansiering av broar. Men normalt är avkastningen inte direkt knuten till investeringen utan mer indirekt, t.ex. att vägar och järnvägar bi- drar till högre ekonomisk tillväxt eller bättre regional balans som tillmäts ett värde. Tillgångarnas värde kan vara reellt genom att de går att avyttra till en annan ägare, men ofta är värdet fiktivt om anläggningen endast kan användas i en viss statlig verksamhet.

För det andra innebär varje investering ett ianspråktagande av resurser, i form av arbetskraft, material etc. Dessa resurser har normalt en alternativan- vändning, dvs. investeringen har ett pris i termer av produktion som går förlorad någon annanstans i ekonomin. Vidare påverkar investeringen den samlade aktiviteten i ekonomin och har därmed betydelse för arbetslöshet och inflation. Stabiliseringspolitiken har ofta använt statliga investeringar som ett instrument för att utjämna konjunktursvängningarna.

För det tredje har varje investering finansiella konsekvenser, dvs. den för- anleder betalningsflöden. När i tiden utgifter och inkomster uppkommer påverkas av hur investeringen finansieras - med löpande inkomster under investeringsperioden, med minskade finansiella tillgångar eller med lån.

Redovisning av investeringar på statsbudgeten

De förändringar som ägt rum vad gäller redovisningen av statliga investe- ringar i statsbudgeten har i hög grad hängt samman med förskjutningar i synen på vilken av de tre ovan nämnda aspekterna på investeringar som under olika skeden har tillmätts störst betydelse.

Statsbudgeten skall ge information om hur statens medel avses att använ- das under budgetåret. Men samtidigt är statsbudgeten ett styrinstrument för den ekonomiska politiken, vilket tar sig uttryck i mål för eller restriktioner på centrala budgetvariabler, som budgetsaldot, statsskulden eller de samlade ut- gifterna. Redovisningen av de statliga investeringarna kan bedömas ur båda dessa aspekter. Men det avgörande för omfattningen på och utläggningen i tiden av investeringar är hur de påverkar budgetmålen.

Om tonvikten läggs på investeringarnas förmögenhetsaspekt, så att budge- ten skall utvisa förändringen i statens förmögenhet, skall de statliga inves- teringarna redovisas på ett sådant sätt att själva investeringen inte belastar budgetmålet, t.ex. budgetsaldot eller utgiftstaket. I ett förmögenhetsperspek- tiv innebär en investering inte någon förbrukning av tillgångar, utan den bidrar i sig till att öka statens förmögenhet i reala tillgångar. En statlig inve- stering som finansieras med skattemedel, dvs. med löpande inkomster, med- för en ökad statlig nettoförmögenhet och skall därmed bidra positivt till budgetmålen. Om finansieringen sker genom upplåning eller med minskade finansiella tillgångar är investeringen i princip neutral för statens förmögen- hetsställning – en ökad real förmögenhet motsvaras av ökad finansiell skuld (eller minskade finansiella tillgångar).

Avskrivningar – värdeminskningar på historiska investeringar – skall där- emot belasta budgeten, eftersom dessa ju reducerar statens förmögenhet. Amortering av eventuella lån skall då inte samtidigt tas upp som utgift. Av- skrivningarna skapar, givet ett saldomål, ett finansiellt utrymme som kan användas till endera amortering eller ersättningsinvesteringar som håller förmögenheten oförändrad. Utgiftsräntor på lån upptagna för att finansiera investeringar bidrar däremot till att reducera förmögenheten och skall tas upp på budgetens utgiftssida.

Om tyngdpunkten i stället läggs vid investeringarnas resursanspråk, så att budgeten skall utvisa hur de statliga investeringarna påverkar efterfrågan i ekonomin, bör alla statligt beslutade investeringar redovisas på ett sådant sätt att de begränsas av de budgetpolitiska målen. Om t.ex. budgetpolitiken styrs av budgetsaldot skall investeringarna i sin helhet belasta detta saldo, obero- ende av hur de finansieras. Om exempelvis stabiliseringspolitiken syftar till att strama åt ekonomin för att undvika överhettning, kan inte statliga investe- ringar ligga utanför statsbudgeten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

I dagens budgetsystem är det de finansiella aspekterna som är utgångs- punkt för budgetredovisningen. Som framgår av rapporten är budgetkonse- kvenserna av en statlig investering avhängig av hur den finansieras:

−En anslagsfinansierad investering redovisas utgiftsmässigt, dvs. hela inve- steringsbeloppet redovisas på budgetens utgiftssida när investeringen äger rum.

−När investeringen finansieras med lån i Riksgäldskontoret redovisas räntor och amorteringar på lånet under anslag på budgetens utgiftssida. Lånet be- lastar dock budgetsaldot när det tas upp. Budgetsaldot är definitionsmäss- igt lika med statens lånebehov. Budgetens utgiftsräntor motsvaras av rän- tor på statsskulden.

−Lånefinansiering på marknaden genom statligt ägda bolag belastar budge- tens utgiftssida genom bidrag till bolaget att täcka räntor och amorteringar.

Idag styrs budgetpolitiken av utgiftstaken, som sätter en ram för budgetens utgifter vid sidan av räntor. Anslagsfinansierade investeringar begränsas således av utgiftstaket. Lånefinansiering i Riksgäldskontoret medför däremot att investeringen inte begränsas av utgiftstaket.

Budgeten styrs även av saldomålet, definierat som ett överskott i den kon- soliderade offentliga sektorns finansiella sparande på motsvarande 2 procent av BNP sett över en konjunkturcykel. Ur detta går att härleda ett krav på statens finansiella sparande. Både anslags- och lånefinansiering i Riksgälds- kontoret har negativ effekt på statens finansiella sparande och saldomålet sätter således en restriktion på investeringarna. Finansiellt sparande är emel- lertid inte detsamma som budgetsaldot, utan är ett nationalräkenskapsmässigt begrepp. Detta har viss betydelse. Om exempelvis staten säljer aktier för att finansiera reala investeringar blir effekten neutral på budgetsaldot, men däremot belastats det finansiella sparandet. Om staten ger stöd till ett bolag genom att tillskjuta riskkapital utgör detta en utgift på budgeten, men belas- tar inte det finansiella sparandet och begränsas därför inte av saldomålet.

Drift- och kapitalbudget

När principerna för statsbudgeten, eller riksstaten som den då kallades, fast- ställdes 1911 var det förmögenhetsperspektivet som var utgångspunkten. Riksstatens saldo skulle utvisa förändringen i statens nettoförmögenhet. Vid sidan av finansiella tillgångar och skulder inkluderades i statens förmögenhet även s.k. produktivt kapital. Det senare definierades som sådana tillgångar som var i statens ägo och gav en reell avkastning, vilket innebar en avkast- ning i pengar. Reala tillgångar som inte var förenade med avkastning i pengar, t.ex. vägar, räknades således inte till det produktiva kapitalet.

Riksstaten byggde på förutsättningen att löpande inkomster och utgifter alltid skulle balansera och budgetsaldot skulle utvisa skillnaden mellan sta- tens upplåning och ökningen i produktivt kapital, dvs. förändringen i netto- förmögenhet. Om investeringarna i produktivt kapital översteg upplåningen ökade statens nettoförmögenhet och riksstaten visade ett överskott. Detta var

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ett uttryck för vad som i dag kallas budgetpolitikens ”golden rule” – att inte	Fel! Okänt namn
låna till löpande utgifter utan endast till investeringar.	på
Statens förmögenhet redovisades i s.k. kapitalfonder. Varje affärsverk hade	dokumentegenskap
en fond, som angav dess förmögenhetsvärde. Det fanns vidare kapitalfonder	.:Fel! Okänt namn
för statens utlåning t.ex. studielån eller egnahemslån.	på
År 1937 delades statsbudgeten upp i en drift- och en kapitalbudget. Upp-	dokumentegenskap
delningen innebar egentligen inte något fundamentalt nytt, det var fortfa-	.
rande den statliga förmögenhetsförändringen som stod i centrum för redovis-	Bilaga 1
ningen på statsbudgeten. Bakgrunden till uppdelningen var bl.a. den nya syn
på ekonomisk politik som utvecklades under 1930-talet och som innebar att
staten aktivt skulle påverka efterfrågan i ekonomin genom en under- eller
överbalansering av budgeten. Det blev därmed inte längre självklart att lö-
pande inkomster och utgifter skulle balansera varje enskilt år. Över en längre
period skulle dock utgifter och inkomster överensstämma och statens netto-
förmögenhet inte minska.
Driftbudgeten upptog på inkomstsidan ”egentliga” inkomster, främst skat-
ter och avgifter, samt inkomster från statens kapitalfonder. De senare innefat-
tade bl.a. inleveranser från statens affärsverk och återbetalning av lån som
staten givit (studielån, egnahemslån). På utgiftssidan upptogs ”egentliga”
statsutgifter fördelade på anslag, dvs. löpande utgifter för statens verksamhet,
transfereringar samt statsskuldräntor. Till de löpande utgifterna hörde även
investeringar i icke-produktivt kapital, t.ex. vägar. Även vissa investeringar i
t.ex. affärsverken redovisades över driftbudgeten.
Kapitalbudgeten upptog på utgiftssidan nettoinvesteringarna i kapitalfon-
derna, sammantaget ökningen i statens reala och finansiella tillgångar. Ök-
ningen i produktivt kapital bestod av bruttoinvesteringarna minus avskriv-
ningar. Denna ökning motbokades på inkomstsidan med lånemedel, dvs. så
mycket som kunde lånas upp utan att försvaga statens nettoförmögenhet.
Kapitalbudgeten var definitionsmässigt alltid i balans. Ibland användes dock
ett saldobegrepp om kapitalbudgeten, som då definierades som skillnaden
mellan bruttoinvesteringar och upplåning.
Till kapitalbudgeten hörde s. k. investeringsstater för de olika kapitalfon-
derna. Investeringsstaterna visade statens investeringar fördelade på olika
områden och hur dessa investeringar finansierades.
Hur de statliga investeringarna redovisades i systemet med drift- och kapi-
talbudget kan illustreras med riksstaten för budgetåret 1967/68. Statens inve-
steringar redovisades där under rubriken ”Förslag till investeringsstater för
budgetåret”, som exemplifieras nedan.

INVESTERINGSSTAT FÖR BUDGETÅRET 1967/68						Fel! Okänt namn
						på
I.	Statens affärsverksfonder					dokumentegenskap
	A	Försvarets fabriksverks fond				.:Fel! Okänt namn
	........					på
	B	Postverkets fond				dokumentegenskap
	........				.
	C	Televerkets fond				Bilaga 1
	……
	D	Statens järnvägars fond
	milj kr
	Avskrivningar i		Investeringsan-		428
	fonden	255	slag
	Avskrivningar i
	driftbudgeten	12
	Övriga kapitalmedel	6
	Investeringsbemyn-
	digande	156
	Summa	428
II.	Statens allmänna fastighetsfond
.......
III.	Försvarets fastighetsfond
….
IV.	Statens utlåningsfonder
	Studiemedelsfonden
	Investeringsbemyndi-	405		Investeringsanslag	405
	gande
	.....
	Lånefonden för bostadsbyggande
	Avskrivningsmedel			Investeringsanslag	1 310
	från driftbudgeten	398
	Investeringsbemyn-
	digande	912
	Summa	1 310

……….

SUMMA INVESTERINGSFONDER				Fel! Okänt namn
milj kr				på
		Investeringsan-	4 615	dokumentegenskap
		Investeringsan-	4 615	.:Fel! Okänt namn
Avskrivningsmedel		slag		.:Fel! Okänt namn
		slag		på
				på
från driftbudget	1 141			dokumentegenskap
från driftbudget	1 141			.
inom fonden	1 107			.
inom fonden	1 107			Bilaga 1
Övriga kapitalmedel	78
Investeringsbemyndi-	2 289
gande
Summa	4 615

Av investeringsstaten går bl.a. att utläsa att de totala (brutto) investeringarna i järnvägar detta år budgeterades till 428 milj kr. Därav finansierades 255 milj kr med avskrivningar i SJ, dvs. i praktiken genom SJ:s löpande intäkter av biljettförsäljning m.m. Indirekt påverkades budgeten genom att reducera det överskott verket kunde leverera in till statskassan. En mindre del av järnvägsinvesteringarna finansierades direkt över driftbudgeten. Med övriga kapitalmedel avsågs sannolikt inkomster från försäljningar. Resterande del av investeringarna, 156 milj kr, föreslogs bli lånefinansierade. Det var detta belopp som togs upp på kapitalbudgeten.

Investeringsstaten för studiemedelsfonden visade att staten beräknade låna ut 405 milj kr, vilket betraktades som en investering eftersom utlåningen utgör en fordran för staten. Motsvarande gäller för lånefonden för bostads- byggande. I detta system finansierades dock en viss del av utlåningen över driftbudgeten.

Sammantaget beräknades staten investera för 4, 6 mdr kr. Därav finansi- erades 1,1 mdkr med löpande inkomster över driftbudgeten och ungefär lika mycket genom avskrivningar främst i de olika affärsverken. Cirka hälften av investeringarna, 2,3 mdkr, budgeterades att bli lånefinansierades.

Driftbudgeten för 1967/68 såg i sammandrag ut enligt följande:

4DRIFTBUDGET 1967/68 milj kr

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Skatter, avgifter m.m.

Inkomster av statens kapitalfonder

IStatens affärs- verksfonder

Televerket Statens järnvägar

……

II Riksbanksfonden

…..

V Statens utlånings- fonder Studielånefonden Lånefonden för bostadsbyggande

Summa inkomster

32 026	Egentliga statsutgifter
	I	Kung Hov- och slotts
1 677		staterna
1 677	II	Justitiedepartementet
	II	Justitiedepartementet
		…..

711VI Kommunikationsdep

……..

	215	anslag B5 Vägbyggandet
		anslag B7 Bidrag till
	119
		byggande av vägar

	150	……..

Utgifter för statens kapital-

497fonder

I Riksgäldsfonden

IIAvskrivningar av kapital-

1investeringar

-Statens järnvägar

460........................

Summa utgifter

33 702

Beräknat överskott

30 351

1090

2442

655

270

2167

1025

1141

32 518

1 284

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Driftbudgetens inkomster dominerades av skatteinkomster och andra löpande inkomster. Därutöver beräknades staten få inkomster från kapitalfonderna, bl.a. fonden för Statens järnvägar. Statens utlåningsfonder genererade inkom- ster genom återbetalning av lån som beviljats tidigare år.

På utgiftssidan gjordes en åtskillnad mellan egentliga statsutgifter och ut- gifter för kapitalfonderna. De egentliga utgifterna bestod av de olika ansla- gen fördelade på departementsområden. Det kan noteras att investeringar i vägar i sin helhet bokfördes under anslag på Kommunikationsdepartementet. Vägar räknades inte som produktivt kapital och vägbyggen fördes således inte över investeringsstaterna eller kapitalbudgeten.

Under utgifter för kapitalfonder redovisades bl.a. räntor på statsskulden, som ersättning till Riksgäldsfonden. Den mindre del av SJ:s investeringar som finansierades direkt över driftsbudgeten, 12 miljoner kr, bokfördes här under rubriken ”Avskrivningar av kapitalinvesteringar”.

Som framgår visade driftbudgeten detta år ett beräknat överskott. Riksstatens kapitalbudget för 1967/68 såg ut på följande sätt:

KAPITALBUDGET 1967/68

milj kr

Lånemedel	2 178	I	Statens affärsverksfonder	408
			Televerkets fond	161
			Statens järnvägars
			fond	156
		II	Statens allm fastighetsfond
		……..
		IV Statens utlåningsfonder		1 042
			Studiemedelsfonden	405
			Lånefonden för bostads-
			byggande	1 310
		V	Fonden för låneunderstöd	650
			...............
		Summa		2 178

På kapitalbudgeten bokfördes på utgiftssidan de s.k. investeringsbemyndi- gandena, som fanns i investeringsstaten. Kapitalbudgetens utgiftssida uppfat- tades som ökningen i statens produktiva kapital, som kunde finansieras med lån utan att minska statens förmögenhet.

Kapitalbudgeten visade inte statens lånebehov. Eftersom driftbudgeten vi- sade överskott var statens egentliga lånebehov mindre än vad kapitalbudge- ten utvisade. Driftbudgetens överskott innebar att statens förmögenhet be- räknades växa genom att ökningen i det produktiva kapitalet översteg ök- ningen av statsskulden.

Tanken bakom uppdelningen i drift- och kapitalbudget var att stabilise- ringspolitiken skulle bedrivas med driftbudgeten. I lågkonjunktur skulle staten underbalansera, dvs ha underskott i driftbudgeten för att på detta sätt stimulera efterfrågan. Motsatsen skulle gälla i en högkonjunktur. Sett över en hel konjunkturcykel skulle driftsbudgetens saldo vara noll. Investeringarna i produktivt kapital låg utanför driftbudgeten. Om sådana investeringar ägde rum i stabiliseringspolitiskt syfte påverkades inte driftbudgetens saldo.

Systemet med drift- och kapitalbudget innebar således:

−att lånefinansiering var det normala för investeringar, men endast i s. k. produktivt kapital, dvs. affärsverkens investeringar

−att låneräntorna belastade driftbudgeten

−att avskrivningarna på en investering belastade affärsverkens resultat och därmed indirekt driftbudgeten genom lägre inleveranser samtidigt som av- skrivningsmedlen användes till att finansiera investeringar

−att anslagsfinansierade investeringar, i t.ex. vägar, bokfördes på i princip samma sätt som i dag, hela utgiften belastade budgeten då investeringen ägde rum och var föremål för budgetrestriktioner.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Systemet med drift-		och kapitalbudget var i bruk fram till budgetåret				Fel! Okänt namn
1980/81. I praktiken övergavs systemet emellertid redan på slutet av 1950-						på
talet. Bakgrunden var att synen på budgetstyrningen gradvis förändrades						dokumentegenskap
under 1950-talet. Statens förmögenhetsutveckling spelade en alltmer undan-						.:Fel! Okänt namn
skymd	roll, bl.a. på	grund av svårigheterna att värdera statens tillgångar.				på
Vidare	menade man	att kapitalbudgeten inte gav en heltäckande bild av				dokumentegenskap
förändringen i statens förmögenhet. I stället poängterades statens stabilise-						.
ringspolitiska roll. Överväganden om statens upplåning borde inte styras						Bilaga 1
utifrån förmögenhetsaspekten utan från stabiliseringspolitiska utgångspunk-
ter. I det perspektivet är det ingen principiell skillnad om staten påverkar
efterfrågan genom att t.ex. öka transfereringarna eller bygga fler vägar, än
om staten i stället investerar i t.ex. järnvägar som räknas in i det produktiva
kapitalet.
Styrande för finanspolitiken blev därför den s. k. totalbudgetens saldo i
stället för driftbudgetens. Totalbudgeten var en sammanslagen drift- och
kapitalbudget. Totalbudgeten fanns först informellt, men fr.o.m. 1966 togs
den in i statsverkspropositionerna. För budgetåret 1967/68 såg totalbudgeten
ut enligt följande:
TOTALBUDGET 1967/68
milj kr
Skatter, avgifter		32 025	Utgiftsanslag
			I.	Kungl Hov- och
Inkomster av statens		1 677		slottsstaterna	7
kapitalfonder		1 677
			II.	Justitiedepart-	1 155
Avskrivningar inom		1 107		mentet
kapitalfonderna		1 107	........		3 611
Statens järnvägar		255	VI	Kommunikationsdep
		78		Statens järnvägar, in-	428
Övriga kapitalmedel		78		vesteringar
Summa		34 997			36 091
Summa			Summa		36 091
		1 094	Summa
Underskott		1 094

På totalbudgeten belastades utgiftssidan med hela investeringsbeloppet för exempelvis SJ:s investeringar, oavsett finansieringsform. På inkomstsidan bokades avskrivningar inom fonden, dvs. egentligen driftsintäkter som finan- sierar investeringar. Totalbudgeten blev således en budget för statens alla inkomster och utgifter. Totalbudgetens saldo visade statens lånebehov, som således understeg kapitalbudgetens lånemedel, eftersom driftbudgeten visade överskott.

Systemet med drift- och kapitalbudget avskaffades 1980. Som skäl anför- des då bl.a. att det var komplicerat och därmed också svårt att överblicka. Vidare fanns svårigheter och ett visst godtycke i hur främst avskrivningarna skulle mätas.

En kostnadsmässig budget

Inom ramen för det s k Vesta-projektet övervägs en övergång till en budget- redovisning som i högre grad baseras på kostnader i stället för utgifter. En konsekvent övergång till kostnadsbudgetering skulle få stora effekter på hur investeringar redovisas i budgeten. Ett kostnadsbaserat anslag skall belastas med dels avskrivningar, dels räntor på eventuella lån som finansierat investe- ringen.

Om även motsvarigheten till utgiftsramar och utgiftstak definieras i kost- nadstermer sätts restriktionen att avse avskrivningar och räntor på tidigare gjorda investeringar. Däremot kommer inte nya investeringar att begränsas av restriktionerna under den period investeringen genomförs. Det blir i stället restriktioner för framtida år som sätter en gräns för investeringarna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Rapport 2000/01:5

Bilaga 1

Beslutsunderlaget för Arlandabanan: en granskning av de samhällsekonomiska bedömningarna

Lars Hultkrantz 2000-05-28

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Sammanfattning

Denna studie granskar de tre olika samhällsekonomiska analyser som före- gick byggandet av Arlandabanan. Den planering som föregår en stor infra- strukturinvestering är en kunskapsprocess i vilken samhällsekonomiska kalkyler kan användas som underlag för successiva ställningstaganden till projektets utformning. Den första studie av projektet som genomfördes av Banverket var ett fullgott underlag för beslutet att inleda ett detaljerat plane- ringsarbete. Den var emellertid inte ett tillräckligt underlag för ett slutligt ställningstagande till projektet, eftersom detta kom att genomföras i former som på väsentliga punkter avvek från vad som kalkylerna hade förutsatt. Inte heller de två senare analyserna, varav den första utfördes av ett internation- ellt konsultföretag och den andra av Banverket, fyllde detta syfte. Vare sig de beslut som gällde den södra sträckningen av banan (mot Stockholm) eller den norra delen av banan (mot Uppsala) baserades på en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning av de åtgärder som kom att utföras. I studien påpekas även väsentliga brister i de kalkyler som utfördes.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

1 Inledning

1.1 Samhällsekonomiska analyser av Arlandabanan

Denna studie granskar de tre olika samhällsekonomiska analyser (fortsätt- ningsvis CBA som i cost-benefit analysis) som föregick byggandet av Ar- landabanan.

De tre CBA-studierna gällde olika delfrågor. I den första (Banverket 1990, BV1) var huvudfrågan om en Arlandabana borde byggas. Den andra var en studie utförd av ett konsultföretag (Salomon Brothers 1992, SB). Detta var inte en egentlig CBA men studerade flera frågor som är aktuella i en sådan analys. Dess huvudsyfte var att belysa om och på vilka villkor en del av banan, nämligen den del som gällde expresstrafiken till Stockholm, kunde finansieras och drivas i privat regi. Den tredje utredningen (Banverket 1993, BV2) utförde en CBA av de frågor som återstod sedan detta lagts fast, dvs främst av hur anslutningen till fjärrtågstrafik från norr skulle ordnas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

1.2Samhällsekonomisk kalkylering som hjälpmedel i en kunskapsprocess

Vid granskningen av de tre underlagsstudierna har jag utgått från att genom- förandet av ett stort infrastrukturprojekt är en kunskapsprocess under vilken kunskap byggs upp gradvis interaktivt med att beslut fattas. Kunskapsupp- byggande är mycket kostsamt så det är orimligt att tänka sig att ett beslut om ett stort projekt grundas på en samhällsekonomisk analys vid endast ett till- fälle som sammanfattar all relevant kunskap. Istället går processen stegvis. Den startar med en idé eller ett önskemål om att en viss infrastrukturåtgärd skall genomföras. Om man efter en första granskning väljer att gå vidare genomförs en närmare planering av åtgärden. Förutsättningar ändras, ny information kommer. I detta skede behöver man ta ställning till olika ut- formningar av projektet, men kanske även ompröva projektet i sin helhet. I ett tredje skede är åtgärden utförd och den nya infrastrukturen börjar använ- das. Man erhåller då, eller skulle kunna skaffa sig, kunskap om det faktiska utfallet som är värdefull både för utformningen av andra infrastrukturåtgär- der och för utvecklingen av den samhällsekonomiska kalkylmetodiken.

De tre studierna faller väl in i detta mönster. BV1 visade att Arlandabanan var ett intressant projekt som borde genomföras i någon form. SB-studien och BV2 analyserade olika delfrågor som väcktes i olika faser av den föl- jande planeringsprocessen. Några efterkalkyler är dock inte gjorda, och vad jag vet heller inte planerade.

När man granskar de olika kalkylerna är det naturligtvis viktigt att se på om dessa är utförda enligt konstens alla regler. Men en annan intressant fråga är om kalkyler verkligen gjordes för det relevanta projektet, dvs det projekt som faktiskt genomfördes. Om projektet ändras i väsentliga drag efter att en CBA-analys har gjorts, kan man då verkligen säga att den faktiskt utförda åtgärdens samhällsekonomiska lönsamhet har prövats? Ytterligare en intres- sant fråga är i vilken utsträckning som försök gjorts att klarlägga, analysera

och korrigera avvikelser mellan de antaganden om olika mer eller mindre	Fel! Okänt namn
okända variabler, t ex byggkostnader eller resandevolymer, som görs vid det	på
första analystillfället när man senare lär känna de verkliga förhållanden (eller	dokumentegenskap
får bättre prognoser för dessa). I denna granskning skall jag försöka belysa	.:Fel! Okänt namn
dessa aspekter. Avslutningsvis formulerar jag med utgångspunkt från de	på
iakttagelser jag kan göra i denna fallstudie fyra hypoteser om organisatoriska	dokumentegenskap
brister i beslutsprocessen vid stora investeringar i infrastruktur.	.
	Underbilaga 1

1.3 Arlandabanan

Arlandabanan förbinder Arlanda flygplats med järnvägen mellan Stockholm och Uppsala. Detta har åstadkommits genom en utbyggnad av den befintliga järnvägen till fyra spår mellan Ulriksdal och Rosersberg och ett nytt dubbel- spår på sträckan Rosersberg-Arlanda-Knivsta. Tre stationer har byggts vid Arlanda och vissa ombyggnader har gjorts vid Stockholms Central.

Arlandabanan invigdes den 24 november 1999 och sades då vara Sveriges näst största infrastrukturprojekt. Arlandabanan består av 20 kilometer dub- belspårig järnväg mellan Rosersberg i söder och Odensala i norr, via Arlanda flygplats. Vid Arlanda finns tre underjordiska stationer. Två är avsedda för flygpendeln Arlanda Express mellan Stockholm och Arlanda, medan den tredje är avsedd för fjärr- och regionaltåg samt pendeltåg. Med Arlanda Express erbjuds flygresenärer en betydande tidsvinst för resan in till Stock- holm city, 20 minuter istället för flygbussens 35 – 50, till priset av en för- dubblad avgift, 120 kronor för enkel resa jämfört med flygbussens 60 kronor. Fjärrtågen från Norrland och Dalarna stannar vid Arlanda liksom regionaltåg mellan Mälardalen och Uppsala.

En del av banan har byggts och drivs idag som ett så kallat BOT-projekt (Build, Operate, Transfer). Det innebär att banan mellan Rosersberg och Arlanda är till viss del privat finansierad. Denna del av banan finansieras och drivs av A-train AB som ägs av byggföretaget NCC, Vattenfall samt de två brittiska företagen GEC Alstohm och Mowlem. Banan byggdes av konsortiet ALC som bestod av NCC, SIAB, Alstom och Mowlem. A-train har rätt att driva banan fram till år 2040. Projektet är dock endast delvis privat. A-trains aktieägare har satsat 600 miljoner kronor i aktiekapital medan staten anslagit 850 miljoner. Därtill finns lån i privata banker på 1,9 miljarder kronor och från Riksgäldskontoret på 1 miljard kronor. Överskottet av driften under de 40 åren delas mellan A-trains aktieägare och staten. Vinstdelningen innebär att staten bär en större del av den totala projektrisken.1

1.4 Disposition

Härnäst diskuteras de tre underlagsrapporterna i tur och ordning. En CBA- studie beräknar nuvärdet av kostnader och nytta av ett eller flera utrednings- alternativ (UA) och jämför detta med ett eller flera jämförelsealternativ

1 Detta har väckt stark politisk kritik, se Göransson (2000).

(JA)2. Granskningen av de tre rapporterna ser därför på valet av UA och JA;	Fel! Okänt namn
bedömningarna av anläggnings- samt drift- och underhållskostnader; bedöm-	på
ningarna av resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor; och slutli-	dokumentegenskap
gen på bedömningen av externa effekter och samhällsekonomiska finansie-	.:Fel! Okänt namn
ringskostnader, inklusive kostnad för risk. Rapporten slutar med en översikt-	på
lig diskussion som utmynnar i några slutsatser.	dokumentegenskap
	.
	Underbilaga 1

2Alternativen kan vara betingade av olika exogena förutsättningar (scenarios) vilket innebär att det kan behövas fler än ett jämförelsealternativ. Om det står klart att vissa åtgärder måste göras i alla händelser är det relevanta jämförelsealternativet inte åt-

gärdsfritt utan innehåller det minimum av åtgärder som måste utföras.

100

2 BV1: Analysen av hela projektet

Projektet Arlandabanan introduceras av det nybildade Banverket (BV) i den treårsplan för åren 1990/91–1992/93 som verket lämnade till regeringen i augusti 1989. I november samma år erhöll BV i uppdrag att utarbeta ett samlat förslag till finansiering av Arlandabanan. Detta förslag lämnades till Kommunikationsdepartementet i juni 1990 och innehöll bl a en samhällseko- nomisk analys av projektet. Analysen visade att den nominella kostnaden för projektet skulle uppgå till 5,2 miljarder kronor och att detta skulle generera en nettonytta (dvs. efter avdrag för kostnaderna) på mellan 4,3 och 4,7 mil- jarder kronor. Arlandabanan föreföll alltså vara ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt. Vidare gjordes även en företagsekonomisk analys, som visade att även den företagsekonomiska lönsamheten tycktes vara god.

Denna första samhällsekonomiska analys av projektet, här kallad BV1, ut- fördes av Banverkets planeringsavdelning i april 1990. Den bygger bl a på prognoser över effekterna på resandeströmmar som utfördes i ett samarbete mellan dåvarande Transportrådet och Transek (TPR 1990).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

2.1 Val av åtgärds- och jämförelsealternativ

2.1.1Huvudsakligt utredningsalternativ

ITabell 1 har jag i punktform sammanställt de olika delkomponenter i det utredningsalternativ som låg till grund för beräkningarna BV1. Alternativet baseras på antagande om ett ”trafikupplägg” i olika delar som sedan används för att beräkna särskilt projektets nytta och som också är förutsättningen för den lista över olika delprojekt för infrastrukturinvesteringar som krävs för att kunna genomföra ett sådant trafikupplägg. Trafikupplägget och investering- arna sammanfattas här i 14 punkter.

Det verkligt genomförda projektet är till stora delar likt kalkylens utred- ningsalternativ men skiljer sig åt i några mycket viktiga avseenden. Särskilt väsentligt är punkt nummer 8, dvs förutsättningen att flygbusstrafiken upp- hör. Denna förutsättning anges inte vid redovisningen av trafikupplägget men framgår implicit vid beräkningar av effekterna på resandet. Antagandet om busstrafikens upphörande är konsistent med en annan förutsättning som görs i huvudkalkylen, nämligen att biljettpriset för flygpendeln till och från Stockholm C blir detsamma som för flygbussarna. Därmed skulle alltså resenärerna få en väsentligt snabbare resa för samma kostnad, varför det kunde vara rimligt att utgå från att en eventuell flygbusstrafik skulle slås ut. I en känslighetsanalys för biljettprisets inverkan påpekas också att vid ett högt pris på Arlandatåget ”kommer med stor sannolikhet mindre bussförbindelser att etableras som till lägre kostnad erbjuder uttransporter till flygplatsen.

Detta kommer då att dra undan en del av underlaget för tåget”. Den känslig- hetsanalys som faktiskt utförs i BV1 för ett alternativ med högre biljettpris utgår dock från att priskänsligheten är mycket låg (priselasticiteten är –0,2) vilket innebär avsaknad av nära substitut till flygpendeln (se mer om detta nedan).

101

Två andra viktiga skillnader finns när det gäller vilka stationer som skulle	Fel! Okänt namn
byggas.	på
I utredningsalternativet finns en ny station vid Häggvik, dvs. mellan	dokumentegenskap
Stockholm och Arlanda, som aldrig kom att genomföras. Denna förändring	.:Fel! Okänt namn
är naturligtvis ekonomiskt betydelsefull på flera sätt och något jag får anled-	på
ning att återkomma till. Terminalkostnaden för Stockholm Norr, uppräknat	dokumentegenskap
med de s k skattefaktorerna, beräknades till 825 Mkr, så detta var en högst	.
väsentlig kostnadsförändring. Samtidigt bör även effekten för trafikantnyttan	Underbilaga 1
ha varit stor, i positiv riktning genom den tidsbesparing som åstadkoms
genom att undvika ett stopp på vägen, i negativ riktning genom bortfallet av
efterfrågan från trafikanter i norra Stockholm.
En ytterligare viktig stationsförändring gäller terminalen vid Arlanda. Här
förutsätts i BV1 en enda station, medan det i verkligheten blev tre stationer.
Även detta bör ha haft väsentlig betydelse för både kostnader och trafikant-
nytta, men som inte blir belysta i denna utredning.

102

Tabell 1. Utredningsalternativ i BV1 och jämförelse med fak- tiskt genomförda åtgärder år 2000.

Trafikering och investeringsprojekt		Genomfört år 2000
1.	flygpendel Stockholm C–Arlanda 4 gånger	Ja (Arlanda Express)
	per timme 05.00-22.00
2.	pendeltåg mellan Södertälje och Uppsala med	Nej
	stopp i Flemingsberg, Älvsjö, Stockholm C,
	Stockholm Nord och Arlanda 2 gånger per
	timme (ej med i alternativ kalkyl)
3.	förlängning av pendeltågstrafik från/till	Nej
	Märsta till Arlanda, två tåg per timme
4.	stopp vid Arlanda för all fjärrtågtrafik till och	Ja
	från Dalarna, Östersund och Sundsvall
5.	fjärrtåg från Jönköping till Gävle via Arlanda	Ja?
6.	regionaltåg från Katrineholm till Arlanda via	Ja, men annan sträck-
	Eskilstuna–Västerås–Uppsala	ning (via Stockholm)
7. bussanslutning från Bromma och Kista till		Nej (Stockholm Nord
	Arlandabanan vid Stockholm Nord	ej byggt)
8.	nedläggning av flygbusstrafiken från Stock-	Nej
	holm C
9.	Stockholm C–Karlberg, terminal och bana	Ja
10.	Karlberg–Rosersberg, bana	Ja
11.	Stockholm Nord, terminal och bana	Nej
12.	Arlanda, terminal (en station) och bana	Ja, men tre stationer
		istället för en
13.	Arlanda–Knivsta, bana	Ja
14.	Uppställningshallar.	Ja (?)

2.1.2Andra utredningsalternativ

Även om ett visst problem kan lösas med en viss åtgärd följer inte därav att detta är den bästa åtgärden. Ett viktigt moment i en CBA är därför att identi- fiera samtliga relevanta utredningsalternativ. I BV1 redovisas en beräkning för ytterligare ett alternativ som innebar en neddragning av projektet genom att punkt 2 ovan, dvs. pendeltåg mellan Södertälje och Uppsala via Arlanda togs bort. Analysen visade att nettonuvärdet till följd av denna förändring skulle halveras.

Ytterligare andra utredningsalternativ kom att studeras senare i BV2. Dessa gällde olika alternativ för anslutningen norrut. En viktig fråga är emel- lertid om analysen beaktar ”lågbudgetalternativ”, dvs helt andra åtgärder som på ett enklare sätt kan lösa de väsentliga problemen. I TPR nämns att SL hade presenterat en idéskiss om en magnetsvävbana till Arlanda. Men frågan är om sådan science fiction var enda alternativet utanför järnvägssektorn. Eftersom det huvudsakliga problem som utredningsalternativet skulle göra något åt var den förhållandevis långa restiden med flygbuss (35-50 minuter), och därtill osäkerheten om den exakta restiden, borde det i detta fall funnits skäl att göra en omsorgsfull undersökning av möjligheterna att på olika sätt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

103

förbättra flygbussarnas framkomlighet. Det är väl känt i den transportpoli- tiska diskussionen att en stor del av den spårbundna trafikens fördelar kan uppnås även för icke spårbunden trafik, t ex genom att denna ges egna filer, planskilda korsningar, företrädesrätt osv, dvs villkor som liknar de spårtrafi- ken har. Eftersom flygbussar jämfört med tåg har vissa fördelar som tåg inte har, bl a större flexibilitet i olika avseenden och möjlighet att använda befint- lig väginfrastruktur, skulle det naturligtvis ha varit intressant att kunna jäm- föra en satsning på busstrafiken med olika järnvägsalternativ. Något sådant alternativ utreds emellertid inte, och frågan kommenteras inte ens.

2.1.3Jämförelsealternativ

Jämförelsealternativet redovisas inte explicit i analysen, men är uppenbart ett ”nollalternativ” utan åtgärder. Det innebär troligen att den relevanta kostna- den för projektet kom att överskattas. Vägtrafiken förväntas nämligen utan baninvesteringar bli nästan fördubblad under en 25-årsperiod. Med en järn- vägsutbyggnad skulle däremot vägtrafikvolymen förbli i stort sett oförändrad (främst genom att bortfallet av flygbusstrafik skulle kompensera den fortsatt stora ökningen av personbilstrafiken). Rimligen skulle denna skillnad mel- lan alternativen ha haft stor betydelse för behovet av väginvesteringar. Ökade kostnader för järnväg borde därför ställas mot ökade infrastruktur- kostnader för vägtrafiken, inte mot ett nollalternativ.

Detta skall å andra sidan ses i ljuset av att alternativ för flygbusstrafiken inte studeras. I samband med de väginvesteringar som en ökad vägtrafikvo- lym kunde tänkas ha krävt skulle kanske förbättringar kunna ha gjorts som inneburit kortare och mer pålitliga restider för flygbuss. Frånvaron av när- mare utredning av alternativ för vägtrafiken innebär därför att omständighet- er som talat både till fördel och nackdel för en järnvägsinvestering har ute- slutits. Dessa effekter kan ha varit stora i båda riktningarna och det är inte självklart att de skulle ta ut varandra. Avgränsningen av analysen till järn- vägsalternativ minskar därför betydligt värdet av analysen som underlag för ett ställningstagande till om projektet borde genomföras.

2.2 Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor

Som tidigare nämnts gjordes prognoserna av resandeutveckling i en särskild utredning av Transportrådet och konsultföretaget Transek, här kallad TPR.

2.2.1Prognos för flygresandet

Prognosarbetet genomfördes i flera steg. En viktig etapp var bedömning av utvecklingen av antalet flygresenärer till och från Arlanda. Denna bedöm- ning låg sedan till grund för en nedbrytning av markresorna på olika trans- portslag, med och utan Arlandabana. När det gäller flygresandet kunde man utgå från en prognos som gjorts av Luftfartsverket (LFV) för inrikes- och utrikesflygets omfattning på Arlanda år 2000. TPR prognoser för åren 2000 och 2020 baserades på LFVs minimialternativ som tog hänsyn till konkur- rens från snabbtåg, ökat bilinnehav mm.. I Tabellerna 2 och 3 jämförs dessa

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

104

prognoser för totalt flygresande i riket respektive resande via Arlanda för år 2000 med det verkliga utfallet år 1999.

Tabell 2. Luftfartsverkets prognos över totalt flygresande i Sverige år 2000 samt faktiskt utfall år 1999.

	LFV, min	LFV, medel	LFV, max	Utfall (1999)
Inrikes	12 500	15 000	19 000	7 188
Utrikes	12 600	14 800	16 600	14 614
Totalt	25 100	29 800	35 600	21 802

Tabell 3. TPR prognos över flygresandet till/från Arlanda år 2000 samt faktiskt utfall år 1999.

	TPR	Utfall (1999)
Inrikes	10 000	6 424
Utrikes	10 200	10 705
Totalt	20 200	17 129

Källor (Tabell 2 och 3): TRP (1990) samt Luftfartsverkets hemsida (utfall 1999).

Dessa jämförelser med utfallet visar att prognosen för utrikesresandet, av tur eller skicklighet, var träffsäker. Det verkliga resandet var redan år 1999 cirka fem procent högre än prognosen, och förutses komma att växa ytterligare detta år. Detsamma kan emellertid inte sägas om inrikesresandet. Trots att TPR utgår från LFVs minimialternativ blev utfallet endast två tredjedelar av den prognostiserade volymen. Ännu mer missvisande är LFVs prognoser. Dess medelalternativ innebar att inrikesresandet skulle nästan fördubblas i jämförelse med prognosens utgångsår som var 1988. I stället var det faktiska inrikesresandet år 1999 cirka tio procent lägre än år 1988, dvs inte ens för- ändringens riktning bedömdes korrekt.

Med hänsyn till dessa prognosers utomordentligt stora betydelse för inte bara flermiljardinvesteringen i Arlandabanan utan även den ännu större inve- steringen i en tredje landningsbana, skulle man kunna förvänta att detta pro- gnosfel i efterhand har analyserats ingående för att man ska kunna dra lär- domar inför fortsatt prognosarbete. Så tycks emellertid inte vara fallet i den utsträckning som skulle ha krävts.

Transportrådet finns inte längre och har således inte kunnat göra någon uppföljning. Genom vänligt tillmötesgående från Luftfartsverket har jag fått ta del av en prognosutvärdering som LFV utförde 1995, vilket tycks vara det material av detta slag som finns. Denna utvärdering har alltså några år på nacken och diskuterar endast skillnaden mellan prognos och utfall under 1990-talets första år.

Denna utvärdering pekar på två faktorer som förklaring till att inrikesre- sandet under denna tid utvecklats långsammare än vad som prognostiserats:

•Den svaga BNP-utvecklingen (BNP föll tre år i rad, med totalt 6 pro- cent åren 1991-1993)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

105

•”de begränsningar av utbudet som flygbolagen ägnar sig åt”.

För den som söker en förklaring till felen i den långsiktiga prognosen fram till år 1999/2000 är denna analys emellertid inte tillfredsställande. Inrikesre- sandet var lägre år 1999 än år 1988 trots återhämtningen efter de första årens BNP-fall. De ”begränsningar av utbudet” som LFV talar om kan möjligen ha bidragit till en prisuppgång (exkl. moms) åren 1994 och 1995, men denna föregicks av en lika stor nedgång åren 1989-1993 (Bergman 1996, s. 46), så om prisnivån hade antagits vara konstant bör detta inte ha lett till en avvi- kelse från prognosen. Däremot visar prisstatistiken något som LFV inte nämner, nämligen att priset inklusive moms ökade till följd av skatterefor- men år 1990-91. Här finns således en effekt som kan ha minskat privatresan- det. Denna effekt ha träffat affärsresandet i mindre omfattning men å andra sidan även i viss mån ha missgynnat utrikesresandet

En förståelse av vad som ligger bakom prognosfelet torde just särskilt kräva svar på frågan varför prognosen slog fel för inrikesresandet men inte utrikesresandet. Även svenskars resande utomlands missgynnades av såväl BNP-utvecklingen och momsförändringar. Den kraftiga deprecieringen av valutan kan knappast ensam förklara skillnaden. Den gynnade visserligen utlänningars resande till Sverige men missgynnade å andra sidan i motsva- rande mån svenskar resande till utlandet.

Min avsikt med denna diskussion är inte att förklara flygresandets utveckl- ing under 1990-talet utan bara att underbygga mitt påstående att den utvärde- ring som hittills gjorts är otillräcklig. Vad jag således kan konstatera är att kalkylen för Arlandabanan baserades på en prognos för flygresandet som har visat sig så här långt, och för inrikesflygets del, vara helt felaktig utan att detta lett till någon tillfredsställande analys av orsakerna. Prognoser är pro- gnoser, men det är naturligtvis utomordentligt viktigt att ett så väsentligt prognosfel som detta analyseras omsorgsfullt eftersom det väcker en fråga om LFVs prognosmetodik är undermålig eller om verket i detta fall bara inte råkade ha turen med sig.

2.2.2Flygbussresande

Som tidigare nämnts förutsattes i den samhällsekonomiska bedömningen att en tågpendel skulle ersätta flygbussar. TPR gör i en känslighetsanalys en bedömning av hur resandet påverkas av en höjning av biljettpriset, från flyg- bussbiljettens nivå 35 kronor till 50 kronor. Även denna analys görs dock under antagande att flygbussarna avvecklats, vilket naturligtvis innebär att priselasticiteten blir mycket lägre än om det funnits ett nära substitut. Detta framstår åtminstone i efterhand som märkligt eftersom flygbusstrafiken var en redan existerande verksamhet med känd kostnad. I en känslighetsanalys där avgifterna för tågresor varieras finns det ingen uppenbar anledning att även variera flygbusspriset. En sådan variation skulle därmed leda till att det uppstår en prisskillnad mellan dessa färdslag. Medan det måhända kunde te sig rimligt att förutsätta att flygbussarna skulle bli utkonkurrerade om tågbil- jettpriserna var lika låga som för buss, finns det inte längre anledning att göra detta antagande om tåg är dyrare än buss.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

106

Betydelsen av detta, som inte motiveras någonstans, kan vara mycket stort.	Fel! Okänt namn
Enligt pressmeddelande 1 mars 2000 från det företag som nu tagit över flyg-	på
busstrafiken från SL har passagerarevolymerna varit stabila trots tillkomsten	dokumentegenskap
av Arlanda Express. I ett projektarbete vid KTH (Jerling m fl 1997) gjordes	.:Fel! Okänt namn
en marknadsundersökning bland flygbuss- och taxiresenärer. Till skillnad	på
från i TPRs studie förutsätts flygbusstrafiken vara kvar. Enligt resultaten av	dokumentegenskap
denna studie skulle så gott som alla flygbussresenärer välja flygpendeln om	.
biljettpriset var detsamma som för flygbussen. Om däremot prisskillnaden	Underbilaga 1
var 60 kronor (motsvarande dagens situation) skulle endast 40 procent av
flygbussresenärerna välja att istället åka tåg. Även för taxiresenärerna kon-
stateras korspriskänsligheten vara hög.
Min slutsats är därför att detta var ett kritiskt antagande som på ett väsent-
ligt sätt har kommit att ändra Arlandabanans samhällsekonomiska (och före-
tagsekonomiska) lönsamhet i förhållande vad som förutsattes i BV1. Till
denna slutsats kan fogas två ytterligare kommentarer. För det första var detta
en förändring som inte bör ha framstått som så överraskande. Inte ens om
flygpendeltrafiken hade bedrivits i statlig regi, alltså av SJ, var biljettpriset
en parameter som kunde fastställas på förhand av Banverket. Att flygbusstra-
fiken skulle kunna bli kvar även efter en banutbyggnad var därför ett alterna-
tiv som låg i korten och därför borde ha studerats åtminstone i en känslig-
hetsanalys. För det andra framgår det tydligt av BV1 att dess analys baseras
på denna förutsättning. När det vid något senare tillfälle i planeringsproces-
sen framstår som troligt att det kommer att ske en marknadsdelning mellan
tåg och buss, där tåget inriktas mot ett högprissegment, kan man inte längre
med stöd av BV1 hävda projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Det hade
krävts en ny beräkning för att undersöka om projektet var lönsamt med
denna förutsättning. En sådan ny beräkning hade kunnat göras med en myck-
et begränsad tids- och resursinsats.

2.3 Externa effekter och finansieringskostnader

2.3.1Externa effekter

Den samhällsekonomiska bedömningen av miljöeffekterna i BV1 gjordes med utgångspunkt från ett begränsat underlag när det gällde analys av miljö- effekter. Ingen närmare redovisning görs av olika typer av miljöeffekter, istället grundas beräkningen på en schablonbedömning av storleken av de externa effekter som inte internaliserats i bensinskatterna. Bedömningen är gjord för landsväg men för att ta hänsyn till att miljöeffekterna här drabbar ett tätbefolkat område analyseras projektets känslighet för en fördubbling av denna kostnad.

De miljökostnader som har beaktats torde huvudsakligen avse luftutsläpp. En högre värdering än normalt kan här motiveras av två skäl. Dels är det tänkbart att utsläppen från biltrafiken är högre än genomsnittligt p.g.a. omfat- tande trängsel som leder till nedsatt hastighet, köbildning, och frekventa stopp/hastighetsförändringar. Dels kan de skadliga effekterna av utsläppen, särskilt hälsoeffekterna av t ex partikelutsläpp, förväntas vara särskilt höga

107

eftersom en stor befolkning exponeras. De bedömningar av miljöskadekost-		Fel! Okänt namn
nad som görs av trafikverken idag tar hänsyn till åtminstone den senare ef-		på
fekten, så på denna punkt har metodiken förbättrats.		dokumentegenskap
En annan aspekt som inte närmare diskuteras i BV1 är olika slag av in-		.:Fel! Okänt namn
trångseffekter. Utredningsalternativet innebär att en helt ny järnväg dras på		på
sträckan Rosersberg–Arlanda–Odensala. Detta förändrar landskapsbilden		dokumentegenskap
och etablerar barriärer för t ex det rörliga friluftslivet och för gång- och cy-		.
keltrafik. Sådana effekter är ofta mycket specifika för det enskilda projektet		Underbilaga 1
och deras betydelse måste därför analyseras speciellt. Det hade därför varit
önskvärt att det åtminstone kortfattats givits en översikt över vilka specifika
intrångsproblem som kunde förväntas uppstå.
2.3.2	Finansieringskostnader m.m.

Nuvärdesberäkningar görs med den samhällsekonomiska kalkylräntan 5 procent (vilket var då gällande räntenivå, numera används 4 procent). Den företagsekonomiska analysen utförs med en högre ränta, 7 procent. Skälet för att en särskild företagsekonomisk analys utförs är att man vill klarlägga effekterna för SJ. Någon närmare motivering av denna senare nivå görs inte. Som vi strax skall se kom rapporten från Salomon Brothers att tillämpa helt andra räntesatser, men då med den explicita förutsättningen att anläggning och drift kommer att utföras av privata företag. På sedvanligt sätt tas hänsyn till den samhällsekonomiska finansieringskostnad som uppstår vid skattefi- nansiering.

2.4 Sammanfattning

BV1 får som helhet sägas vara gjord på ett korrekt sätt med den metodik som då brukade tillämpas. En väsentlig begränsning är emellertid att kalkylen snävt fokuserar alternativ inom Banverkets ansvarsområde, dvs järnväg, trots att det i detta fall var av stor vikt att även alternativ inom och utvecklingen av vägtrafiken studerades. Kalkylens huvudresultat, att projektet var sam- hällsekonomiskt lönsamt, förefaller trots detta ha varit giltigt som underlag för ett beslut om att gå vidare med en närmare planering av hur projektet skulle kunna genomföras. I den utformning projektet förelåg på ritbordet tycktes det finnas en nytta som översteg kostnaden. Även om det skulle ha funnits åtgärder på vägområdet som skulle ha varit bättre var detta en klar indikation på att Arlandabanan kunde vara intressant från samhällsekono- misk utgångspunkt. Det projekt som analyserades i BV1 var emellertid på väsentliga punkter ett annat än det som senare kom att genomföras.

108

3SB: Analys av projektgenomförande som

”private public partnership”-projekt

I december 1992 lämnar Salomon Brothers (SB) en rapport till Kommunikat- ionsdepartementet som studerar ”financial feasibility” för arlandabanepro- jektet. Syftet var att utröna om och hur projektet skulle kunna utformas som ett offentligt-privat partnerskap. Frågan var mer specifikt hur stora offentliga fortlöpande subventioner som skulle krävas för att projektet, eller en del av detta, skulle kunna genomföras som ett privat företag med de avkastnings- krav som dessa kunde förväntas ställa.

Det framgår inte klart om SB försöker utföra en samhällsekonomisk analys av projektet. SB beräknar behovet av statlig subvention till projektet givet de privata investerarnas avkastningskrav. Detta subventionsbehov skall förmod- ligen jämföras med en annan post som kallas ”Government Revenues from the Project”. Uppställningen av kalkylresultatet i en tabell utan närmare kommentarer leder tanken till att en sådan jämförelse mellan dessa två poster skulle ha någon betydelse, t ex utvisa om projektet är samhällsekonomiskt lönsamt. Sammanställningen väcker emellertid fler frågor än vad den ger svar. Den viktigaste är vad som egentligen menas med ”Government Re- venues”. Ett alternativ är att med detta avses trafikantnytta (t ex resenärernas restidsvinster). För denna tolkning talar att jämförelsen i så fall har viss relevans, mot att ordvalet skulle vara felaktigt eftersom trafikantnyttan till stor del är konsumentöverskott som inte ger upphov till intäkter, dvs det borde ha hetat t ex ”Social Benefits”. Med denna tolkning finns i SB en samhällsekonomisk lönsamhetsanalys om än en i hög grad ofullständig sådan (enligt vad som närmare förklaras nedan). En alternativ tolkning är att ordva- let är riktigt, dvs med ”Government Revenues” avses skatteinkomster. Detta blir emellertid i så fall ännu underligare. Då saknar nämligen jämförelsen samhällsekonomisk relevans. Den är heller knappast intressant som statsfi- nansiell kalkyl (nettoskatteintäkten är en annan än bruttoskatteintäkten ef- tersom man måste beakta resenärernas alternativanvändning av sina pengar, vilket knappast är gjort här).

SB innebär emellertid å andra sidan en komplettering av BV1 genom att fler projektvarianter analyseras. På grundval av kostnadsdata från Banverket, VBB/VIAK och SJ beräknas kostnaden för olika alternativa utformningar av banprojektet. Vidare fördjupas den företagsekonomiska analys som påbörjats i BV1, här med utgångspunkt från en mer omsorgsfull, men som framgår nedan inte invändningsfri, egen analys av vad som är ett rimligt avkastnings- krav på en investering av detta slag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

3.1 Val av åtgärds- och jämförelsealternativ
Till skillnad från BV1 presenterar SB ett flertal alternativ, se Tabell 3. De
flesta av dessa (alternativ 4–8) avförs dock, av olika angivna skäl, från när-
mare granskning. Den, mot bakgrund av vad som sedan hände, viktigaste
fördjupning av analysen som sker är att man här tänker sig att projektet kan
delas upp i två steg. Detta öppnar för den uppdelning av ansvar för olika
spårdelar och stationer mellan det privata företaget och Banverket som se-	109
	109

nare kom till stånd. Beräkningarna förutsätter som i BV1 att det finns en	Fel! Okänt namn
särskild station ”Stockholm Nord”. Existensen av denna påverkar både resti-	på
derna (negativt) och resandeströmmarna (positivt). Ett ytterligare viktigt	dokumentegenskap
bidrag som SB lämnar är en beräkning av hur kostnaden påverkas av om	.:Fel! Okänt namn
stationerna vid Arlanda läggs under istället för ovan jord. Beräkningarna	på
pekar här på att projektkostnaden ökar med nära en miljard utan någon större	dokumentegenskap
nyttoeffekt (med reservation för den ovan beskrivna oklarheten i hur SB	.
mäter detta).	Underbilaga 1
Inte heller SB söker dock lösningar utanför järnvägsområdet, så alternativ
som baseras på förbättringar för flygbusstrafiken studeras inte.

Tabell 4. Alternativ beaktade i SB-studien.

Nr	Egenskaper
1	Stockholm–Arlanda–Odensala som integrerat projekt med en
	station vid Arlanda
2a	Dito två steg, flera stationer vid Arlanda under jord
2b	Dito, stationer över jord
3	Stockholm–Märsta–Arlanda
4	Pendeltåg till Märsta, matartrafik till och från Arlanda (tåg eller
	buss)
5	”Light rail”
6	”Sky cab monorail”
7	Stockholm–Arlanda plus ett spår till Märsta
8	Extra station i Upplands Väsby

3.2 Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor

SB baserar sina efterfrågebedömningar på samma studie som BV1, dvs

TPR/Transeks studie. Priselasticiteter ”härleds” ur denna studie. Speciellt

innebär detta att efterfrågebedömningarna inte heller här beaktar möjligheten av en bibehållen flygbusstrafik. Tvärtom framhålls att ett upphörande av SLs flygbusstrafik är en nödvändig förutsättning för att få privata investerare intresserade att delta i projektet:

”They will not be willing to risk capital if there is the additional risk of com- petition from a lower-cost competitive bus service to the Stockholm Central area. Discontinuation of the Flygbus will also ensure that the environmental benefits associated with Arlandabanan (rather than Flygbus service) are achievable.” (SB, s. 74)

Efterfrågebedömningarna och priselasticiteterna ligger till grund för SBs beräkningar av trafikintäkterna och därmed av subventionsbehovet. Som jag tidigare har nämnt är det oklart om och hur trafikantnyttan ingår i analysen.

3.3 Finansieringskostnader

Den centrala frågan i SB är hur villkoren för ett privat deltagande i projekten skall utformas, dvs i vilken mån och under vilka förutsättningar projektet

110

eller en del av det kan förväntas ge en avkastning som motsvarar en privat	Fel! Okänt namn
investerares lönsamhetskrav.	på
SBs analys av avkastningskrav utförs med en s.k. CAPM-analys. Utgångs-	dokumentegenskap
punkten är att avkastningskravet beror av den riskfria räntan plus en risk-	.:Fel! Okänt namn
term. Risktermen är beroende dels av storleken av risken i denna typ av	på
projekt, dels av belåningsgraden. Eftersom större delen av risken bärs av det	dokumentegenskap
egna kapitalet ökar risken per satsad krona eget kapital med belåningsande-	.
len (enligt den s k hävstångseffekten).	Underbilaga 1
Analysen baseras på att den riskfria räntan i Sverige är 10 procent. Nuvär-
desberäkningarna utförs därför med denna ränta, trots att trafikverkens infra-
strukturinvesteringar enligt då gällande praxis skulle utvärderas med kalkyl-
räntan 5 procent. Förmodligen har man inte uppmärksammat att en real kal-
kyl (som detta verkar vara) bör göras med en real (dvs lägre än nominell)
ränta. Med tanke på att den reala riskfria räntan under den period Arlanda-
banan byggdes var cirka 4 procent innebär detta en väsentlig överskattning
av nivån för ett rimligt avkastningskrav (och därmed av subventionsbeho-
vet).
Riskens storlek bedöms genom en CAPM-analys av historiska börsdata för
järnvägsföretag i Sverige. Analysen indikerar att risken i denna sektor är nära
korrelerad med marknadsrisken, dvs beta-värdet är nära ett. Det hade funnits
skäl att närmare diskutera lämpligheten av denna metod för att bedöma ris-
ken i just detta projekt. Men med tanke på att efterfrågan på resande kan
tänkas bero på den allmänna inkomstutvecklingen och på konjunkturutveckl-
ingen i flertalet branscher förefaller det rimligt att just välja ett betavärde
kring ett. Riskkostnadstillägget för marknadsrisken antas vara 7,4 procent.
Detta senare antagande bygger på amerikanska förutsättningar men torde
vara adekvat även för Sverige.
Avkastningskravet på eget kapital sätts sedan till 20 och 25 procent. Med
förutsättningar enligt ovan motsvarar detta en belåningsgrad på mellan 30
och 60 procent.
Jag har ovan kommenterat den oklarhet som finns kring posten ”Govern-
ment Revenues from the Project”. En kostnadskomponent som definitivt
saknas är den samhällsekonomiska finansieringskostnaden (särskilt den s k
Skattefaktor 2, vilken 1992 uppskattades till 25%, idag 30%)). Detta innebär
att samtidigt som SB genom användande av en nominell räntenivå torde ha
överskattat finansieringskostnaden för den privata delen av projektfinansie-
ringen så underskattas väsentligt kostnaden för den offentliga finansieringen.
Den offentliga finansieringen av projektet förutses ske främst genom
”user fees”, dvs som en subvention per resenär. Detta är en restpost och
således kalkylresultatet. Om man väljer det välvilliga tolkningsalternativet
beträffande innebörden av ”Government Revenues” pekar på SBs egna
resultat på att endast för sträckan Stockholm–Arlanda är trafikantnyttan
större än nuvärdet av den statliga subventionen. Om man med denna ut-
gångspunkt korrigerar kalkylen genom att lägga till kostnaden för skattefi-
nansiering visar det sig att alternativ 2b (stationer under jord) skulle vara
olönsamt i denna mening och alternativ 2a (ovan jord) nätt och jämnt lön-
samt.
	111

3.4 Sammanfattning

SBs analys kompletterar särskilt på kostnadssidan den analys som utfördes i BV1. Analysen i SB tyder vidare på att den räntesats (7 procent) som använts i den företagsekonomiska kalkylen i BV1 var för låg för ett privat företag, givet den risk som skulle bäras. SB tycks emellertid, givet förutsättningarna för analysen i övrigt, ha överskattat det privata avkastningskravet och un- derskattat kostnaden för skattefinansiering. Uppenbart är att Salomon Brot- hers inte har förstått hur man utvärderar ett offentligt investeringsprojekt (dvs CBA-tekniken)3 utan använder en kalkylmetodik som liknar den som skulle ha använts om detta gällt ett renodlat privat investeringsprojekt, trots att detta aldrig var aktuellt i detta fall. SBs rapport ger inget riktigt underlag för att bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten av att genomföra pro- jektet i en eller annan form.

SBs analys närmade sig något det projekt som faktiskt kom att genomföras genom att introducera kalkylalternativ som delade upp projektet i två etap- per. Kostnaden för stationer i Arlanda under jord beräknas. Fortfarande skil- jer sig emellertid kalkylalternativen avsevärt från det projekt som faktiskt kom att genomföras. Formen för den offentliga finansieringen är en passage- rarsubvention. Stockholm Nord är med. Tågtrafiken förutsätts slippa konkur- rens med flygbussar. Biljettpriserna för flygpendeln förutsätts vara desamma som den som gällt för flygbussarna.

SBs rapport redovisades den 8 december 1992 för Delegationen för infra- strukturinvesteringar. Delegation beslöt vid sitt möte samma dag att föreslå regeringen att genomföra en samfinansierad utbyggnad av ett nytt spår från Rosersberg till Arlanda som en första etapp av projektet. Närmare analys av storleken och formerna för statlig finansiering skulle göras efter genomförd upphandling. Regeringen beslöt att gå vidare med frågan i enlighet med detta förslag i januari 1993.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

3Denna okunskap tycks tyvärr vara utbredd. I samband med att ett underlag togs fram för att bedöma lämpligheten av statliga kreditåtaganden vid Stockholms OS- kandidatur demonstrerade ytterligare tre välrenommerade internationella revisionsfö- retag sin bristande förtrogenhet med de mest enkla principer för samhällsekonomisk

kalkylering (som t ex alternativkostnadsbegreppet).

112

4BV: Analysen av ”Norra böjen”

Någon ytterligare samhällsekonomisk analys utfördes inte som underlag för de beslut som kom att fattas beträffande den södra delen av banan (med undantag för ställningstagande till stationen Stockholm Nord, se nedan). Däremot utförde Banverket 1993 en samhällsekonomisk analys av olika alternativ för en nordlig järnvägsanslutning, som jag här kallar BV2.

4.1 Val av åtgärds- och jämförelsealternativ

BV2 studerar alltså olika alternativ för en järnvägsanslutning för resenärer från eller mot norr. Anmärkningsvärt nog analyseras däremot inte frågan om en sådan anslutning bör göras. Det finns således inget nollalternativ (eller ”lågbudgetalternativ”) som innebär att en större investering kan undvikas. Istället jämförs tre alternativ som alla kräver investeringar i både spår och station. Dessa är (1) ”Norra böjen”, dvs en järnväg Odensala–Arlanda med station vid Arlanda, (2) omstigning vid Märsta samt (3) omstigning vid Stockholm Nord (i Häggvik). De två senare alternativen innehåller båda en komplettering av befintlig dubbelspår söder om Märsta med ytterligare åtta km dubbelspår, således till fyra spår. Alternativ 2 innebär en större ombygg- nad av stationen i Märsta medan alternativ 3 istället innebär en nybyggnad av en station i Häggvik.

Med denna uppsättning alternativ blev utgången av kalkylen, som visade att det första alternativen var det mest fördelaktiga, kanske inte så överras- kande. Alla tre alternativen ställde krav på investeringar i spår och stationer och var därför ganska likvärdiga kostnadsmässigt, men alternativ 1 innebar kortare restid för resenärerna från norr, vilket blev utslagsgivande. Dock fanns det ytterligare en viktig skillnad mellan alternativen, till fördel för alternativ 3, men denna tycks helt ha nonchalerats, något jag strax skall åter- komma till.

En konsekvens av att ett nollalternativ saknades var att kalkylen kunde förenklas på flera sätt. Av detta skäl redovisas i BV2 inte de olika alternati- vens trafikantnytta, utan bara differensen i nytta mellan alternativen. Tyvärr innebär detta att det inte i efterhand går att med detta material konstruera en egen bedömning av skillnaden mellan de tre alternativen och ett nollalterna- tiv. Det är alltså inte möjligt att ur denna analys utläsa om en nordlig järn- vägsanslutning var samhällsekonomisk lönsam.

Något skäl till avsaknaden av ett nollalternativ redovisas inte. För resenä- rer från norr fanns tidigare tre alternativ för att komma till Arlanda. För det första kunde man åka till Stockholm C och ta flygbuss därifrån. Ett andra alternativ var omstigning till flygbuss i Uppsala. Ett tredje alternativ var omstigning i Märsta. För många resenärer torde Stockholm C eller Uppsala ha varit de smidigaste alternativen. För nattågsresenärer från Jämtland och övre Norrland är tidsåtgången för en extrasväng till Stockholm C inte nöd- vändigtvis en nackdel eftersom den kan innebära längre sovtid tidigt på morgonen. Byte till flygbuss i Uppsala är knappast ett särskilt mycket sämre alternativ än byte i Märsta. Ändå saknas alltså båda dessa två alternativ i analysen i BV2.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

113

4.2 Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor

Inte heller i BV2 finns någon helt ny bedömning av efterfrågan utan analysen utgår från de tidigare gjorda prognoserna. Dock uppmärksammas den svaga utvecklingen av flygresandet. Man antar därför att den bedömda ökningen till år 2000 istället kommer att inträffa först år 2005. Skillnaderna mellan de tre alternativen beräknas sedan med hjälp av restidselasticiteter.

Denna analys av effekter på efterfrågan begränsar sig till emellertid enbart effekterna på resandet norrut/norrifrån. Detta kan vid en ytlig läsning av rapporten förefalla naturligt, men framstår vid en jämförelse med båda de tidigare rapporterna som mycket anmärkningsvärt. Båda dessa framhåller nämligen betydelsen av en station Stockholm Nord (av SB även kallad Ar- landa Syd) för att generera resandeströmmar söderifrån till Arlandabanan, dvs för att fånga upp trafikanter från norra Stockholm. BV2 nämner inte denna aspekt och tycks inte alls ha beaktat att efterfrågan på resande på den södra bansträckningen är beroende av en sådan station. Om denna effekt verkligen var så betydelsefull som de två tidigare rapporterna tyder på inne- bär detta att BV2 snedvrider analysen på två sätt. För det första tippas kalky- len till fördel för alternativ 1, dvs ”Norra böjen”, eftersom jämförelsealterna- tivet med en anslutning vid Häggvik får en överskattad nettokostnad. För det andra förändras, i negativ riktning, lönsamheten för den södra sträckningen. Frågan ställs därför återigen om den södra sträckningen fortfarande är sam- hällsekonomiskt lönsam efter förändring av de förutsättningar på vilka ana- lyserna i BV1 och SB vilat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

4.3 Externa effekter och finansieringskostnader

I BV2 redovisas, till skillnad från i BV1, översiktligt resultatet av en jämfö- relse av de olika alternativens miljökonsekvenser. Man konstaterar bl a att alla alternativ ger upphov vill störningar för rekreationslivet och beskriver kortfattat hur dessa skiljer sig.

BV2 tar på sedvanligt sätt hänsyn till kostnaden för skattefinansiering. Vissa känslighetsanalyser utförs som bl a studerar effekterna av förändringar av efterfrågan. En viktig kalkylvariant avser möjligheten att spårinvestering- en söder om Märsta kan uppskjutas i 20 år.

4.4 Sammanfattning

BV2 är givet sina antaganden en korrekt utförd CBA. Den utgör emellertid inte ett tillfredsställande underlag för beslut om den nordliga järnvägsanslut- ning. Dels saknas nollalternativ, dels tas ingen hänsyn till Stockholm Nords betydelse för resandetillströmningen från söder.

114

5Sammanfattning: fyra hypoteser om organisatoriska brister i den beslutsprocess som föregår större investeringar i infrastruktur

Inledningsvis diskuterade jag behovet av att se den planeringsprocess som föregår en stor infrastrukturinvestering som denna som en kunskapsprocess i vilken CBA kan utgöra ett verktyg för successiva ställningstaganden till projektets utformning. Den första CBA som genomfördes av projektet i BV1 fyllde någorlunda väl behovet av ett underlag för beslutet att inleda ett detal- jerat planeringsarbete. Den var emellertid inte ett tillräckligt underlag för ett slutligt ställningstagande till projektet med den utformning det faktiskt fick. Inte heller de två senare analyserna, SB och BV2, fyllde detta syfte. Vare sig besluten om den södra sträckningen eller den norra delen av banan var därför grundade på en samhällsekonomisk analys som verkligen visade att de åtgär- der som kom att utföras var lönsamma.

De tekniska brister i rapporterna som jag här redovisat kan kanske hänfö- ras till grundläggande organisatoriska problem. Jag skulle därför vilja sam- manfatta de viktigaste slutsatserna av min granskning i form av följande fyra något provokativa hypoteser om de bakomliggande organisatoriska problem som de tekniska bristerna i just detta fall pekar på:

Hypotes 1. Banverkets fokus ligger på alternativ och konsekvenser inom Banverkets ansvarsområde.

Denna hypotes grundas på iakttagelsen att utbyggnadsalternativen i norr och söder varken i BV1 eller BV2 ställs mot alternativ baserade på flygbusstra- fik från Stockholm respektive Uppsala. Iakttagelsen att BV2, sedan beslut tagits om att den södra bandelen skall drivas som ett BOT-projekt, inte stude- rar konsekvenserna på efterfrågan på resande på denna del av banan pekar i samma riktning.

Hypotes 2. Regeringskansliet använder inte samhällsekonomisk analyser som beslutsunderlag vid ställningstaganden till ett projekts slutliga utformning.

Denna hypotes grundas främst på iakttagelsen att det efter BV1 och SB inte utfördes någon ytterligare analys av den samhällsekonomiska lönsamheten av den södra bandelen. Ändå skilde sig projektet i sin slutliga utformning på ett avgörande sätt från de projektalternativ som hade studerats tidigare, främst genom prispolitiken/flygbusstrafiken och borttagandet av en mellan- station i Häggvik.

Hypotes 3. Trafikverken har inte (i tillräcklig utsträckning) drivkrafter för att följa upp sina egna analyser i syfte att utveckla metodiken.

Detta grundas här på de iakttagelser som gjorts beträffande särskilt Luftfarts- verkets prognosfel beträffande inrikes flygresande år 2000.

Hypotes 4. Ekonomiska analytiker vid de internationella revisionsföretagen har inte tillräcklig träning för att bistå svenska myndigheter med analys av investeringar som helt eller delvis förutsätter offentlig finansiering.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

115

Denna hypotes grundas på de iakttagelser jag gjort kring den analys som Salomon Brothers utförde.

Detta är alltså hypoteser, jag påstår inte att det verkligen förhåller sig på detta vis. Eftersom denna fallstudie utförs parallellt med flera ytterligare fallstudier av hur samhällsekonomisk analys har använts som underlag för beslut om stora statliga infrastrukturprojekt bör emellertid det samlade materialet kunna användas för att göra en första utvärdering av dessa hypote- ser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

116

Referenser

Brobeck, H, 1995-11-29, Utvärdering av några prognoser. Internt PM vid Luftfartsverket.

BV1, Banverket, planeringsavdelningen, 1990-04-25. Samhällsekonomisk kalkyl av spårförbindelse till Arlanda. Kommunikationsdepartementet dnr I1315/90.

BV2, Banverket, 1993-03-29. Arlandabanan. Rapport om samhällsekonomi och miljökonsekvenser av en nordlig järnvägsanslutning till Arlanda. Kommunikationsdepartementet dnr K93/975/3.

Jerling, P, Rurling, L, Sjöberg, A och Zoppoth, J, 1997. Arlandabanan - en samhällsekonomisk bedömning. KTH, Inst för Infrastruktur och sam- hällsplanering, avdelningen för trafik- och transportplanering. Projektar- bete i kursen Trafikekonomi.

SB, Salomon Brothers, 1992-12-08, Arlandabanan Project. Report on Finan- cial Feasibility. Kommunikationsdepartementet dnr K92/3890/3.

TPR/Transek, Transportforskningsrådet, 1990-03-29, Banprognosprojektet: Arlandabanan – effekter på interregionala resor och trafiksystemet som helhet. Kommunikationsdepartementet dnr I1315/90.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

117

118

Rapport 2000/01:5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

Bilaga 2

Botniautredningens samhällsekonomiska analys En granskning

Per-Olov Johansson

Handelshögskolan

Box 6501

113 83 Stockholm

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

119

120

Förord

Föreliggande rapport har skrivits på uppdrag av Riksdagens revisorer som ett led i en granskning av infrastrukturinvesteringar. Mitt uppdrag har varit att granska den samhällsekonomiska lönsamhetsanalys av Botniabanan mellan Sundsvall och Umeå som redovisas i SOU 1996:95. Den underliggande samhällsekonomiska bedömningen återfinns i ”Botniabanan – En samhällse- konomisk bedömning” (SIKA Rapport 1996:1). Granskningen skulle avse såväl metodval som rimlighet i utredningens resultat.

Jag har valt att inrikta mitt arbete på att granska utredningens val av meto- dansats när det gäller större och för utfallet betydelsefulla poster. Det har självfallet inte varit möjligt att genomföra en ny eller alternativ Botniautred- ning, dvs att nå fram till en preciserad skattning av Botniabanans samhällse- konomiska lönsamhet.

Ett tack framförs till Lennart Nilsson, Henrik Swahn och Staffan Widlert vid Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) som besvarat ett antal tekniska frågor jag haft när det gäller utredningens innehåll.

Stockholm i maj 2000

Per-Olov Johansson

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

121

1 Inledning

För den som reser med tåg till/från övre Norrland finns i nuläget bara nattåg på stambanan att tillgå. Likaså sker godstransporterna på stambanan. Banans sträckning fastställdes under 1870-talet under stort motstånd från kustnära intressen. Dessa intressen fortsatte därefter att arbeta för i första hand en förlängning av Ostkustbanan från Gävle till Härnösand, och banan till Härnösand invigdes år 1927. Det hävdades att en förlängning av banan till Umeå skulle knyta samman de större kuststäderna från Sundsvall via Umeå till Luleå och även skapa snabbare förbindelser mellan övre Norrland och södra Sverige. Förslaget om att bygga en bana mellan Härnösand och Umeå avvisades dock så sent som 1987 av en statlig utredning som samhällseko- nomiskt olönsam.

År 1994 utsåg regeringen en särskild utredare som enligt direktiven fick i uppgift att bland annat bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten för Botniabanan mellan Sundsvall och Umeå. Projektet Botniabanan definieras av utredningen (SOU 1996:95) som en upprustning av den befintliga järnvä- gen mellan Sundsvall och ett sannolikt läge nära Nyland, ca 6 mil från Härnösand, varifrån en nybyggd bana fortsätter mot Örnsköldsvik och Umeå. Den totala investeringskostnaden beräknas av utredningen till ca 10 miljarder kr i 1997 års prisläge. Med snabbtåg (X 2000) uppskattas restiden Stock- holm–Umeå till ca 5½ timme. Restiden Stockholm–Sundsvall med X 2000 är i dagsläget ca 3 timmar och 20 minuteri (hänvisningen är till en slutnot som återfinns i slutet av rapporten).

I föreliggande rapport utvärderas den samhällsekonomiska lönsamhetskal- kyl som Botniautredningen presenterar i sitt betänkande (SOU 1996:95). Den mer detaljerade kalkylen återfinns i en studie från Statens institut för kom- munikationsanalys (SIKA Rapport 1996:1). Rapporten inleds med en kort presentation av Botniautredningens samhällsekonomiska kalkyl. En gransk- ning av den för kalkylutfallet centrala konsumentöverskottsberäkningen genomförs i avsnitten 3 och 4. Botniautredningens bedömning av godstrafi- ken på Botniabanan granskas i avsnitt 5. Miljöeffekter och sysselsättningsef- fekter diskuteras i avsnitten 6 respektive 7, medan utredningens övriga anta- ganden granskas i avsnitt 8. En kort sammanfattning av mina huvudsakliga slutsatser återfinns i avsnitt 9.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

2 Botniautredningens bedömningar

Botniautredningen beräknar att det år 2010 görs 0.28 miljoner långväga tågresor (t/r) på övre Norrland utan Botniabanan. Med banan ökar trafiken enligt utredningen till 0.6 miljoner resor, varav 0.15 miljoner bedöms ske med nattåg. Fördelningen blir således 25 procent nattåg och 75 procent snabbtåg. Snabbtågresenärerna ”rekryteras” på det sätt som illustreras i tabell 1.

122

Tabell 1. Antal resor längre än 10 mil till följd av Botniabanan efter det färdsätt som väljs om banan inte byggs.

Alternativt färdsätt	Miljoner resor (t/r)
Nattåg	0.13
Flyg	0.055
Buss	0.02
Bil	0.19
Ingen resa	0.055
Summa	0.45

Källa: SOU 1996:95, tabell 3.2.

Enligt Botniautredningen leder Botniabanan till mer än en fördubbling av antalet tågresenärer på övre Norrland. Med Botniabanan beräknas tåg svara för 20 procent av personresorna mellan övre Norrland och södra Sverige.

Som jämförelse kan nämnas att flygplatserna i Umeå och Örnsköldsvik tillsammans hade 0.36 miljoner resande (t/r) år 1995 (enligt SOU 1996:95, tabell 2.3). Även om antalet flygresenärer kan förväntas öka till år 2010 framstår persontrafiken på Botniabanan som förhållandevis omfattande. Det rör sig knappast om en marginell företeelse, givet att Botniautredningens prognos håller.

Tillsammans med stambanan kommer Botniabanan att fungera som ett dubbelspår för godstrafiken. Den tungt lastade södergående trafiken skall gå på den nya bananii, medan de lättare lastade norrgående tågen körs på stam- banan. Därigenom elimineras de flaskhalsproblem som i dagsläget hämmar trafiken under vissa tider på dygnet. Även de begränsningar för tågvikt som föreligger i dagsläget skulle lätta. Vidare förkortas transporttiderna.

Botniautredningen räknar med att Botniabanan medför att omkring 660 000 ton gods per åriii omfördelas till järnväg från lastbil (-550 000) och sjö- fart (-110 000). Med andra ord förväntas järnvägen ta marknadsandelar på grund av förbättrad konkurrenskraft gentemot övriga transportslag. Därutö- ver antar utredningen en autonom efterfrågetillväxt på ca 10 procent mellan 1993 och 2010. Med Botniabanan bedöms godstransporterna på järnväg få en volymtillväxt på 20-25 procent till år 2010 jämfört med 1993.

Botniautredningens samhällsekonomiska kalkyl redovisas i tabell 2. Såväl persontrafiken som godstrafiken beräknas ge driftöverskott för operatören. Inte minst godstrafiken förväntas ge ett stort överskott för trafikföretaget, 168 miljoner kr per år, via sänkta trafikeringskostnader. Bland annat kan företaget använda tyngre och längre godståg än i alternativfallet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

123

Tabell 2. Botniautredningens samhällsekonomiska kalkyl.

Post	Miljoner kr/år
Företagsekonomiskt netto, persontrafik	+	45
Företagsekonomiskt netto, konkurrerande färdsätt	-	35
Korrigering för subventioner mm	+	92
Konsumentöverskott	+300
Miljöeffekter	+	26
Summa, persontrafik		+428
Tidsbesparing mm, godstrafik	+	23
Sänkta trafikeringskostnader	+168
Miljöeffekter	+	21
Summa, godstrafik		+212
Banunderhåll	-	31
Anläggningskostnad	-600
Netto		+ 9

Källa: SOU 1996:95, tabell 5.8.

Persontrafiken förväntas generera ett stort konsumentöverskott för resenärer- na. I relation till de biljettintäkter som är att hänföra till trafiken på Botnia- banan (uppskattningsvis 425 miljoner kr per år) är konsumentöverskottet ca 70 procent. Det skulle kunna tolkas så att genomsnittsresenären är villig att betala upp till 70 procent mer än biljettpriset för en långväga resa på Botnia- banan. Det är dock en förenkling, bland annat av det skälet att en del av konsumentöverskottet är att hänföra till resande med nattåg via förkortade restider. Läsaren hänvisas till avsnitten 3 och 4 för en närmare diskussion.

Som framgår av tabellen förväntas Botniabanan i runda tal ge ett samhälls- ekonomiskt nollresultat. På årsbasis beräknas person- och godstrafiken gene- rera ett överskott på 640 miljoner kr vilket är obetydligt högre än de 631 miljoner kr som investeringskostnad (annuitet) plus banunderhåll summerar till. Det bör påpekas att en upprustning av Ådalsbanan till snabbtågsstandard inte ingår i kalkylen. En sådan upprustning beräknas kosta 180 miljoner kr uttryckt som annuitetiv. Hur den samhällsekonomiska kalkylen skulle påver- kas har Botniautredningen inte tagit ställning till.

Det bör också nämnas att konsumentöverskottet beräknats till ca 275 mil- joner kr men av Botniautredningen avrundas till 300 miljoner kr. Vidare har kostnaden för kringinvesteringar, beräknad till 1.4-2.7 miljarder kr, via ett speciellt antagande, som berörs i avsnitt 6 nedan, reducerats till 0.5 miljarder kr. Utan dessa antaganden skulle den samhällsekonomiska kalkylen ha givit ett underskott i storleksordningen 75-150 miljoner kr per år.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

124

3Botniautredningens konsumentöverskottsberäkning

Den metod som används för att beräkna nyttan för resenärer av väg- och järnvägsinvesteringar kan starkt förenklat illustreras på följande sätt. I ut- gångsläget finns en förbindelse av låg kvalitet mellan orterna A och C. Den innebär dessutom tågbyte och därmed väntetid i ort B. En förbättrad förbin- delse övervägs. Restiden förkortas därmed och tågbytet i B undviks. En timmes förkortning av restiden värderas av Botniautredningen till 70 kr för en privatresenär och till 140 kr för en tjänsteresenärv. Till detta kommer värdet av att resenären slipper tågbytet i B. Värdet av den förkortade restiden plus värdet av att slippa tågbytet kallas ofta konsumentöverskott (även om det snarast rör sig om en konsumentöverskottsvinst eller ett extra värde för resenären vid givet biljettpris).

Figur 1.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

ABC

Summeras samtliga resenärers konsumentöverskott och vad de faktiskt beta- lat för sina resor erhålls en skattning av investeringens värde för resenärerna. Detta värde (plus eventuella andra effekter, t ex miljöpåverkan och inverkan på godstrafiken) ställs mot drifts- och investeringskostnader.

Det är denna metod som Botniautredningen använder. Värderingen av kor- tare restid baseras på en jämförelse mellan restiden med dagtåg och den längre restiden med nuvarande nattåg. Starkt förenklat åsätts tidsvinsten ett visst värde som tolkas som ett uttryck för konsumentöverskottsvinsten för den resenär som skiftar till dagtåg från ett annat transportsätt (nattåg, flyg, buss eller bil). Även nygenererad trafik värderas på detta sätt. Det bör påpe- kas att utredningen är väl medveten om de problem man ställs inför när metoden används för att värdera resor med dagtåg via resor med nattåg. Utredningen gör olika försök att modifiera ansatsen för att erhålla rimliga resultat (så är t ex konsumentöverskottet 535 miljoner kr i baskalkylen men blir efter korrigeringar 273 miljoner kr, vilket Botniautredningen avrundar till 300 miljoner kr i den samhällsekonomiska kalkylen). Ansatsen och dess svagheter diskuteras så vitt jag kan se öppet och hederligt. Dessutom diskute- ras andra angreppssätt för att beräkna konsumentöverskottet, om än kortfat- tat; se avsnitt 4.5.

Utifrån Botniautredningens material har jag beräknat konsumentöverskot- tet (eller snarare konsumentöverskottsvinsten) för några grupper av resenä- rer. Materialet redovisas i tabell 3.

125

Tabell 3. Konsumentöverskott enligt SIKA Rapport 1996:1, Tabell 4.4, sidan 29, justerade (uppräknade med en faktor 1.1) så att summan blir 300 miljoner som i SOU 1996:95.

Kategori	Konsumentöverskott		Antal enkelresor
	Miljoner kr		Miljoner
Resor med nattåg + resor	154	(58)	0.56
överflyttade till Botnia-
banan
Nygenererade interreg-	125	(39)	0.64
ionala Botniaresor
Regionala Botniaresor	21	(4)
Summa	300	(101)	1.2

Anm.: Inom parentes anges konsumentöverskott för tjänsteresenärer.

Det vore önskvärt att översätta dessa värden till genomsnitt per resenär. Problemet är följande. Botniautredningens siffror avser nuvärden (diskonte- rade till år 1997) och är baserade på bland annat prognoser för den ekono- miska utvecklingen till år 2010 och därefter. Därför får såväl konsumentö- verskotten i tabell 3 som förändringen av biljettintäkter i tabell 2 uppfattas som annuiteter. Det är dock inte möjligt att utifrån utredningen (och de kom- pletterande uppgifter som SIKA (genom Widlert (2000) lämnat) beräkna ett ingångsvärde för antaget biljettpris eller genomsnittligt konsumentöverskott. Det bör påpekas att det är ovanligt att en samhällsekonomisk bedömning redovisas på ett sådant sätt att det inte, ens efter det att kompletterande upp- gifter har inhämtats, går att replikera resultaten.

En enkel men självfallet inte invändningsfri nuvärdesberäkning ger ett ge- nomsnittligt biljettpris (t/r) på ca 800 krvi i 1997 års prisnivå. Med samma beräkningsteknik blir konsumentöverskottet för den som tar nattåg eller byter från nattåg till dagtåg i genomsnitt 475 kr, dvs ca 60 procent av biljettpriset. (Även den som tar nattåg får kortare restid p.g.a. Botniabanan.) Det genom- snittliga konsumentöverskottet är lägre eller ca 335 kr för övriga långväga resenärer med dagtåg, dvs ca 42 procent av biljettpriset.

För den långväga genomsnittsresan t/r på Botniabanan beräknar jag kon- sumentöverskottet till 375 kr. Totalt beräknas således genomsnittsresenären enligt den valda ansatsen vara villig att betala närmare 1200 kr för sin resa. Den genomsnittliga reslängden för en enkelresa längre än 10 mil på Botnia- banan beräknas av utredningen till 60 mil, vilket ungefär motsvarar sträckan Stockholm–Umeå. Som jämförelse kan nämnas att lägsta pris för en flygresa Stockholm–Umeå våren år 2000 är 900-1200 kr och för sträckan Stockholm– Luleå 1050-1350 krvii. Till detta kommer kostnaden för anslutningsresor till/från flygplats.

På grund av de tolkningsproblem som föreligger när det gäller Botniaut- redningens kalkyl har jag valt att relatera min diskussion till kostnaden för en resa motsvarande Stockholm–Umeå t/r i dagsläget, dvs våren 2000.

Priset för en t/r sittplats på nattåget Stockholm–Umeå är för närvarande

800krviii, medan snabbtåg Stockholm–Sundsvall plus buss Sundsvall–Umeå kostar från ca 855 krix. Lägsta pris för vuxen resenär med snabbtåget Stock- holm–Malmö är 670 krx (plus rimlig andel av kostnaden för Reslustkort).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

126

Resan tar 4–4½ timmar enkel väg mot beräknade 5½ timme för resan Stock-	Fel! Okänt namn
holm–Umeå. Därför är det kanske inte orimligt att i ett räkneexempel räkna	på
med att lägsta pris för sträckan Stockholm–Umeå kan komma att ligga åt-	dokumentegenskap
minstone 75–100 kr över lägsta pris på sträckan Stockholm–Malmö, dvs vara	.:Fel! Okänt namn
i storleksordningen minst 750–800 kr i dagens prisnivå. Jag har valt att för	på
enkelhets räkna med att priset är 750 kr, dvs något lägre än lägsta pris för	dokumentegenskap
sittplats på nattågxi. (I praktiken kommer utbuds- och efterfrågeförhållanden	.
att styra prissättningen. Allt för attraktiva tågpriser leder sannolikt dessutom	Underbilaga 2
till att konkurrerande transportslag anpassar sina priser, vilket påverkar rese-
närernas konsumentöverskott. För en fascinerande illustration, avseende
sträckan Stockholm–Göteborg, hänvisas läsaren till Engström m fl (1997).)
Tjänsteresenärer står enligt Botniautredningen för omkring 1/3 av såväl
konsumentöverskottet som av biljettintäkterna. Grovt sett tycks således för-
hållandet mellan konsumentöverskott och biljettpris vara detsamma för pri-
vat- och tjänsteresenärerxii. Uppgifterna är dock för knapphändiga för att det
skall vara möjligt att fastställa de exakta antaganden utredningen gör på
denna punkt.

127

4En granskning av konsumentöverskottsberäkningen

I detta avsnitt granskas rimligheten i den konsumentöverskottsberäkning som redovisats i avsnitt 3.

4.1 Resenärer med nattåg

För resande med nattåg innebär Botniabanan tidsbesparingar. En enkelresa kan, så vitt jag kan utläsa av utredningen, förkortas med maximalt 5 timmar (dvs för genomsnittsresenären med betydligt mindre än 5 timmar). Det inne- bär ingen uppenbar fördel om nattvilan förkortas. Likaså är värdet av en senarelagd avgångstid från t ex kl 20 till kl 23 inte självklart av något större värde. Snarare indikerar en studie som redovisas i SIKA Rapport 1996:1, sidan 29, att resenärer inte är villiga att betala för en sådan senareläggning.

Däremot kan det värderas positivt om en avgång senareläggs från kl 17 till kl 20 eller en ankomst tidigareläggs från kl 11 till kl 8. Vinner den genom- snittlige privatresenären en sådan ”produktiv” timme per enkelresaxiii tillförs kalkylen ett konsumentöverskott på ca 140 kr per resa eller närmare 20 pro- cent av den av mig antagna lägsta kostnaden för en resa med dagtåg (750 kr). Är den ”produktiva” tidsvinsten i genomsnitt två timmar blir konsumentö- verskottet 280 kr per resa (ca 35 procent). Dessa värden är baserade på Bot- niautredningens antagande att privatresenären värderar en timmes restidsför- kortning till 70 kr. För tjänsteresenärer blir det absoluta överskottet större genom att deras tid av utredningen värderas till 140 kr per timme. Å andra sidan är deras biljettkostnad vanligen också högre (vilket har betydelse om vi ska relatera överskottet till en genomsnittlig biljettkostnad).

Botniautredningen särredovisar inte konsumentöverskottet för den grupp som även i fallet med en Botniabana väljer nattåget. Överskottet uppgår dock till 60 procent av biljettkostnaden för gruppen existerande tågresenärer, dvs sådana som tar nattåg eller byter från nattåg till dagtåg. I termer av ett lägsta biljettpris på 750 krxiv blir konsumentöverskottet således 450 kr.

Utredningens bedömning av konsumentöverskottets storlek förefaller väl hög. Det ter sig något förvånande att resenärer med en så hög tidsvärdering inte överväger att ta flyget. Utredningen har även valt att bortse från det faktum att kvarvarande resenärer med nattåg får en kvalitetsförsämring i form av minskad valfrihet genom att Botniatrafiken antas medföra att ett nattåg på övre Norrland dras in. (Det är inte heller helt givet att nattågens tider kan läggas utan hänsyn till godstågen. Under vissa ur transportsynpunkt attraktiva tider under dygnet kan det tydligen uppstå kö- eller flaskhalspro- blem; se t ex SIKA Rapport 1996:1, sidorna 43-44. Alternativt blir det längre transporttider och därmed sämre lönsamhet för godstransporterna.)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

4.2 Tidigare resande med nattåg
Botniautredningen särredovisar inte konsumentöverskottsvinsten för de
130 000 resenärer t/r som antas byta från nattåg till dagtåg. Som framgår av
avsnitt 4.1 är överskottsvinsten omkring 60 procent av biljettpriset för existe-	128
	128

rande tågresenärer (dvs 450 kr om resan kostar 750 kr som jag antagit i mitt	Fel! Okänt namn
lågprisexempel).	på
För resenärer som tar dagtåg i stället för nattåg är det inte meningsfullt att	dokumentegenskap
värdera tidsvinsten enligt den metod som används i Botniautredningen. Det	.:Fel! Okänt namn
är trots allt i huvudsak en fråga om att byta nattid plus eventuell ”produktiv”	på
dagtid mot ”produktiv” dagtid. Det kan förmodas att resenären gör en sam-	dokumentegenskap
manvägd bedömning av reskostnad, bekvämlighet och egen värdering av	.
nattid (hemma respektive på tåget) och dagtid. Sammantaget finner resenären	Underbilaga 2
att dagtåg ger högre välfärd/nytta än nattåg.
Veterligen finns det inga svenska studier av betalningsvilligheten för ett
byte från natt- till dagresa. Det förefaller dock osannolikt att genomsnittsre-
senären skulle vara villig att betala motsvarande 60 procent utöver biljettpri-
set, dvs totalt ungefär vad en flygbiljett kostar (eller 450 kr utöver ett biljett-
pris på 750 kr, dvs totalt 1200 kr) för möjligheten att kunna ta ett dagtåg i
stället för ett nattåg. Det bör tilläggas att betalningsvilligheten underskattas
här genom att vi relaterar konsumentöverskottet till lägsta biljettpris och inte
till genomsnittspriset.
Rimligen innebär Botniautredningens i sammanhanget felaktiga kalkylsätt
en kraftig överskattning av konsumentöverskottsvinsten för den genomsnitts-
resenär som byter från natt- till dagtåg. Inte minst för tjänsteresenärer inne-
bär dagtåg en förlust av produktiv dagtid. Visserligen kan man tänka sig att
en långväga resenär tar kvällståget på Botniabanan i stället för nattåget, men
då tillkommer kostnaden för en extra hotellnatt.

4.3 Tidigare flygresenärer

När det gäller resenärer som byter från flyg till dagtåg redovisar utredningen ingen separat konsumentöverskottsberäkning. För resenärer med dagtåg, exklusive sådana som byter från natt- till dagtåg, har jag beräknat det genom- snittliga konsumentöverskottet till drygt 40 procent av det genomsnittliga biljettpriset. I termer av mitt exempel, där resan med dagtåg kostar som lägst 750 kr, innebär det ett konsumentöverskott på minst 300 kr.

Den resenär som väljer dagtåg i stället för flyg gör en tidsförlust. I termer av sträckan Stockholm–Umeå kan resan med flyg beräknas ta 2½ till 3 tim- mar inklusive anslutningstransporter, medan den med snabbtåg tar ca 5½ timme. Allting annat lika finner dock resenären att merkostnaden i form av längre restid understiger värdet av en sänkt reskostnad. Det kan förmodas att resenären också vägt in alternativens säkerhet, punktlighet, tillgänglighet och bekvämlighet. Frågan är då vad resenären maximalt är villig att betala för tågresan givet flygbiljettens pris.

Det förefaller inte troligt att den genomsnittlige resenär som byter från flyg till tåg är villig att betala lika mycket för en tågbiljett som för en flygbiljett. Ju längre restiden är ju mindre sannolikt är detta. Värderas en extra timme till 70 kr för privatresenärer, som är fallet i Botniautredningen, tappar tågre- senären på sträckan Stockholm–Umeå åtminstone 350 kr, dvs hela det av utredningen beräknade konsumentöverskottet, allting annat lika. Tågresenä- ren till Luleå förlorar kanske 700 kr. (Notera dock att Botniautredningens

129

genomsnittssiffror för priser, avstånd, konsumentöverskott etc ungefär torde	Fel! Okänt namn
motsvara en resa Stockholm–Umeå.)	på
Resenären baserar dock rimligen valet på en jämförelse mellan reskostna-	dokumentegenskap
der och övriga attribut (restid etc) hos alternativen. För att i någon mån illu-	.:Fel! Okänt namn
strera frågan kan vi som tidigare ta sträckan Stockholm–Umeå. Den billig-	på
aste snabbtågsbiljetten t/r antas kosta 750 kr i dagens prisnivå. Den billigaste	dokumentegenskap
flygbiljetten på samma sträcka kostar 900-1200 kr beroende på hur resan	.
förläggsxv. Låt oss här anta att flygresan kostar 1400 kr, inklusive av mig	Underbilaga 2
uppskattad kostnad för anslutningsresor, ca 200 kr.
Flygresan, inklusive anslutningstransporter, antas ta 3 timmar i vardera
riktningen. Tåget innebär då en extra restid på 5 timmar för en resa t/r. Bort-
ser vi från andra kvalitetsskillnader mellan alternativen värderar då den (pri-
vatresenär) som väljer tåget kostnaden för den extra restiden till högst 650 kr
(1400-750 kr). Alternativen skiljer sig dock åt i en rad andra avseenden
(tillgänglighet, antal byten av färdmedel, väntetider mm). Olika resenärer
fäster olika vikt vid såväl tidsaspekter som övriga kvalitetsdimensioner.
Förmodligen finns det ett helt spektrum av olika resenärer. Allt ifrån sådana
som i stort sett är indifferenta mellan alternativen, till resenärer som i stort
sett bara ser till den monetära reskostnaden. Den förra kategorin av är inte
villig att betala mer för tågalternativet än i dagsläget medan den senare kate-
gorin är villig att betala upp till kostnaden för en flygresaxvi (och därmed gör
en konsumentöverskottsvinst på 650 kr om dagtåget väljs).
Givet fördelningen av resenärer på olika kategorier går det att beräkna ett
genomsnittligt värde för konsumentöverskottsändringen för de resenärer som
skiftar från flyg till tåg. Är resenärerna t ex uniformt fördelade i intervallet
0–650 blir den genomsnittliga konsumentöverskottsvinsten 325 kr. För ung-
domsresenärer, dit flertalet studenter räknas, blir motsvarande vinst lägre
givet de priser SAS respektive SJ tillämpar i dag. För tjänsteresenärer står
sannolikt valet oftast mellan en dyrare flygbiljett än vad som antagits här och
1 klass tågresa. Att döma av sträckan Stockholm–Malmö, som trafikeras med
både snabbtåg och flyg, blir konsumentöverskottet med den ansats som an-
vänts ovan kanske 400–500 kr i genomsnitt för tjänsteresenärenxvii.
Sammanfattningsvis går det inte att avfärda utredningens bedömning av
konsumentöverskottsvinsten för nya resenärer som orealistiskt hög när den
avser tidigare flygresenärer. Det går att göra antaganden som genererar över-
skott väl i nivå med Botniautredningens skattning. Ett kvarstående problem
är dock att antalet resenärer som skiftar från flyg till dagtåg beror på relativ-
priserna. Ju dyrare resan med dagtåg är, allting annat oförändrat, ju färre
flygresenärer kommer att finna dagtåget attraktivt. I sin tur påverkas i regel
summan av totalt konsumentöverskott och biljettintäkter av antalet resenärer.
Såväl flygbolag som tågoperatörer (i detta fall SJ) använder sig av prisdif-
ferentiering för att öka sina trafikintäkter. Beroende på hur resan förläggs,
bokningstidpunkt, möjlighet till ombokning etc varierar priset för en resa.
Det förekommer även att ett begränsat antal säten per avgång avsätts för
lågprisvarianterna. Låga priser erbjuds kanske oftast på mindre attraktiva
avgångstider. För lågprisbiljett på tåget krävs dessutom ett Reslustkort, och
restiderna med X 2000 kan variera beroende på tidpunkt för avresan. På detta
sätt kan operatörerna tillägna sig en del av konsumentöverskottetxviii. Det	130

finns en uppenbar risk för en dubbelräkning om konsumenternas bruttoöver-	Fel! Okänt namn
skott (t ex beräknade utifrån lägsta biljettpris) och trafikföretagens vinster	på
summeras okritiskt. Så vitt jag kan se föreligger inte en sådan dubbelräkning	dokumentegenskap
i Botniautredningenxix.	.:Fel! Okänt namn
Enligt utredningen beräknas dagtåget ta ca i genomsnitt ca 150 passagerare	på
från flyget (300 enkelresenärer/dag). Det motsvarar 1-2 fullsatta plan per dag	dokumentegenskap
eller minst 10 procent av det antal passagerare som Botniautredningen be-	.
räknar att flygplatserna i Umeå och Örnsköldsvik tillsammans kommer att ha	Underbilaga 2

vid kalkyltillfället. Därför kan man inte utesluta att det blir fråga om in-

dragna flygförbindelser och därmed försämring- ar/konsumentöverskottsförluster för kvarvarande trafikanter. Rimligen kom- mer dock konkurrenterna till Botniatrafiken att anpassa sina strategier för att begränsa marknadsintrånget.

4.4 Övriga långväga resenärer

Ungefär 20 000 långväga resenärer på Botniabanan beräknas i alternativfallet ta buss. En bussresa Stockholm–Umeå kostar 600 kr t/r (med Ybussxx) och

tar närmare 10 timmar enkel väg. Det rör sig således om resenärer som inte
är villiga att betala priset för en flygresa. Det kan förmodas att betalningsvil-
ligheten för en resa med snabbtåg väsentligt understiger priset för en flygbil-
jett. Resenären förlorar ju trots allt ca 5 timmar på att ta snabbtåg i stället för
flyg. I praktiken avsätter den tidigare bussresenären dessutom hellre två
dagar än två nätter för sin långväga resa. En möjlighet är ju annars att i stället
för buss ta nattåg till en extra kostnad av 200-500 kr beroende på standard-
krav. Vidare avstår resenären från kombinationen snabbtåg/buss som förkor-
tar restiden med 1½-2½ timmar men kostar från 255 kr extra. Det kan tyda
på en relativt låg värdering av restid under dagtid. Det kan således förmodas
att det rör sig om kostnadsmedvetna resenärer som troligen återvänder till
bussalternativet om prisgapet dagtåg-buss ökar. För denna grupp innebär
Botniautredningens angreppsätt rimligen en kraftig överskattning av den
genomsnittliga konsumentöverskottsvinstenxxi. Utredningen skattar det ge-
nomsnittliga konsumentöverskottet för den grupp dit bussresenärer räknas till
drygt 40 procent av biljettpriset, dvs till drygt 300 kr om biljettpriset är 750
kr.
Ungefär 190 000 långväga resenärer (tor) beräknas av Botniautredningen
ha tagit bilen i frånvaro av en förbindelse med dagtåg. Antag att en t/r resa
med bil Stockholm–Umeå kostar ca 1 500 kr om resenären beräknar den
rörliga kostnaden till 13 kr per mil. Den ensamresenär som tar en sådan
kostnad (plus tidsåtgång) behöver förmodligen bilen för transport av nytto-
last och/eller på resmålet.
Ett par som åker tillsammans får ned kostnaden till 750 kr per person i det
exempel jag valt. Det kan vara en förklaring till att flyget väljs bort. Däremot
kan dagtåget bli ett intressant alternativ om biljettpriset är i samma storleks-
ordning som kostnaden för att ta bilen och bilen inte behövs för nyttolast
och/eller på resmålet. För barnfamiljer blir tåget förmodligen än mer intres-
sant, åtminstone om transportfrågan på resmålet kan ordnas på ett tillfreds-
ställande sätt.	131

För samtliga grupper gäller dock att de offrar den flexibilitet som tillgång	Fel! Okänt namn
till egen bil innebär. Det är t ex relativt dyrt att hyra bil för att klara lokala	på
transporter på resmålet. Alternativt kan det vara tidsödande/besvärligt att ta	dokumentegenskap
sig från järnvägsstationen till resmålet om resenären är hänvisad till kollek-	.:Fel! Okänt namn
tiva färdmedel.	på
Det saknas mig veterligen underlag för en skattning av gruppens betal-	dokumentegenskap
ningsvillighet för en resa med dagtåg. Den bör dock vara lägre än för tidigare	.
flygresenärer eftersom flyget valts bort. Dessutom får medföljande familje-	Underbilaga 2
medlemmar rabatt något som sänker den genomsnittliga biljettkostnaden.
Även detta faktum talar för att betalningsvilligheten för tidigare bilresenärer
är lägre än för tidigare flygresenärer. Ska man ta Botniautredningens uppgift,
om antalet resenärer som byter från bil till tåg, på allvar måste rimligen
gruppens efterfrågan efter tågresor vara mycket priselastisk. Med andra ord
bör en prishöjning på tågresor, allting annat oförändrat, leda till en kraftig
efterfrågeminskning. I så fall blir det genomsnittliga konsumentöverskottet
litet. För gruppen tidigare bilresenärer innebär Botniautredningens angrepps-
sätt rimligen en betydande överskattning av det genomsnittliga konsumentö-
verskottetxxii. (Överskottet är drygt 40 procent av biljettpriset för den grupp
dit tidigare bilister räknas, dvs drygt 300 kr om biljettpriset är 750 kr.)
Botniabanan förväntas av Botniautredningen generera 55 000 nya lång-
väga t/r resor. I termer av en resa Stockholm–Umeå har dessa nya resenärer
uppenbarligen funnit existerande alternativ otillfredsställande. De är inte
villiga att betala 600 kr för en bussresa, säg 750 kr per person för en bilresa,
800 kr för en sittplats på nattåg, 855 kr för en kombinerad buss/dagtågresa
(via Härnösand/Sundsvall) eller, säg, 1400 kr för en flygresa. Däremot är de
tydligen villiga att betala, säg, 750 kr för en resa med dagtåg. Det rör sig
förmodligen om en relativt priskänslig grupp av resenärer. Åter får det be-
traktas som orealistiskt att räkna med konsumentöverskottsvinster i den
storleksordning Botniautredningen förutsätter, dvs drygt 300 kr i termer av
ett biljettpris på 750 kr.

4.5 Konsumentöverskottsanalysen: en sammanfattning

Den av Botniautredningen använda metoden för att bedöma resenärernas
tidsvinster/konsumentöverskott till följd av att dagtågtrafik etableras på
Botniabanan bygger ytterst på en jämförelse mellan restid med nuvarande
nattåg och restid med framtida tåg på Botniabanan. För flertalet långväga
resenärer som förväntas ta dagtåg ser dock alternativen inte ut på detta sätt.
De gör i stället ett val mellan ett antal olika alternativ. En del resenärer skulle
i frånvaro av dagtåg ta flyget. Andra skulle ta den egna bilen. Ytterligare
andra skulle välja buss eller en kombination buss/dagtåg (t ex via Härnö-
sand/Sundsvall) eller helt avstå från resan.
Den metod Botniautredningen använder för att beräkna konsumentöver-
skottet är förhoppningsvis relevant när det gäller investeringar som förkortar
restiden med minuter eller måhända någon timme. Tillämpas ansatsen i sin
”renaste form” på Botniabanan blir resultatet dock tämligen säreget. Det
totala konsumentöverskottet för långväga resor skattas till ca 515 miljoner kr
(SIKA Rapport 1996:1, sidan 29). För existerande tågresenärer blir konsu-	132

mentöverskottet ca 1000 kr, medan det för nya långväga resenärer med dag-	Fel! Okänt namn
tåg blir ca 650 kr (baserat på den ansats som redovisats i avsnitt 3). Det	på
framstår då som något förbryllande att resenären inte tar flyget.	dokumentegenskap
Utredningen har försökt modifiera ansatsen så att den blir mer relevant för	.:Fel! Okänt namn
den beslutssituation som Botniainvesteringen representerar. Min slutsats är	på
ändå att inte ens en modifierad metod meningsfullt kan appliceras på den typ	dokumentegenskap
av infrastrukturinvestering som Botniabanan representerar. Ansatsen ger	.
ingen direkt vägledning vad beträffar konsumentöverskottets totala storlek.	Underbilaga 2
Överskottet kan teoretiskt sett vara större eller mindre än vad Botniautred-
ningens ansats indikerar. Såvitt jag kan bedöma leder ansatsen dock i det
aktuella fallet rimligen till en betydande överskattning av konsumentöver-
skottet.
Den framtida resenären till /från övre Norrland kommer att kunna välja
mellan ett antal alternativ: buss, bil, nattåg, dagtåg, kombination buss/bil/tåg
och flyg. Transportalternativen ligger vanligen i prisintervallet 600–1200 kr
och har även i övrigt skilda egenskaper vad beträffar restid, tillgänglighet,
komfort etc. Man kan därför tänka sig att resenärerna fördelas på de olika
alternativen utifrån sina preferenser och inkomster. Sett ur detta perspektiv
gör den enskilde resenären förmodligen inte någon större konsumentöver-
skottsvinst när ett nytt ”mellanprisalternativ” lanseras. Dessutom leder san-
nolikt ett nytt alternativ till pris- och andra produktanpassningar från konkur-
renternas sida. Det är i så fall förhoppningsvis till glädje för existerande och
nya resenärer.
Man kan inte heller utesluta att marknaden för resor på övre Norrland för-
ändras i framtiden. Flygbolag med nya koncept, t ex satsande på utpräglade
lågprisbiljetter, kan göra inbrytningar. Likaså kan konkurrens mellan olika
tågoperatörer leda till att helt nya koncept för tågresor utvecklasxxiii. Även
helt nya typer av långfärdsbussar kan komma att utvecklas. I så fall skulle de
grundläggande förutsättningarna för den samhällsekonomiska kalkylen för-
ändras. Läsaren bör erinra sig att Botniabanan kan ha en livslängd på 60 år,
dvs det rör sig om ett mycket långt tidsperspektiv när vi försöker bedöma
trafikens lönsamhet.
Det bör också här påpekas att Botniautredningen diskuterar andra ansatser
än den som faktiskt valts för att beräkna konsumentöverskotten. Trafikfors-
karen Jan Owen Jansson har i en skrivelse till utredningen påpekat att nattåg
bör betraktas som ett separat färdsätt (SIKA Rapport 1996:1, sidorna 30-31
och SOU 1996:95, sidorna 99-100). Det är således samma synsätt som an-
läggs i föreliggande studie. Jansson menar också att konkurrensen mellan
olika färdsätt på marknaden för långväga resor är hård, varför efterfrågan på
dagtågsresor rimligen är relativt priskänslig. Jansson bedömer att konsumen-
töverskottet uppgår till högst 50 procent av biljettintäkterna, dvs är högst ca
200-210 miljoner kr. Jansson menar vidare att tidsvinster under sovperioden
för resande med nattåg har litet värde. (Botniautredningen menar däremot att
en del av tidsvinsten infaller under ”produktiv” dagtid och lägger därför till
70 miljoner kr. Utredningen hävdar därför att Janssons ansats ger ett konsu-
mentöverskott på högst ca 280 miljoner kr.)
Utredningen har även testat en metod som innebär att de samlade resmöj-
ligheterna ses som en ”joint commodity”. Det nya färdsättet, dvs dagtåg,	133

ökar valmöjligheterna för existerande och nya resenärer. En preliminär be-	Fel! Okänt namn
räkning som utredningen redovisar tyder på att konsumentöverskottet enligt	på
denna ansats är omkring 200 miljoner kr (SOU 1996:95, sidorna 100-101).	dokumentegenskap
Det bör avslutningsvis nämnas att konsumentöverskottet för regionala re-	.:Fel! Okänt namn
senärer inte närmare kommenteras av Botniautredningen. Överskottet tycks	på
vara dubbelt så stort som biljettintäkterna för gruppen. Det ter sig något	dokumentegenskap
överraskande att trafiken bedöms bli företagsekonomiskt olönsam trots att	.
resenärerna tycks ha en så extremt hög betalningsvillighet. För kalkylens	Underbilaga 2
utfall har dock inte denna grupp någon större betydelse.

134

5 Godstrafiken på Botniabanan

Utredningens bedömning av hur Botniabanan påverkar godstransporterna baseras på ett godsmodellsystem med vars hjälp man kan studera hur t ex en ny bana påverkar godsflöden, val av transportsätt och kostnader. Huvuddelen av vinsten med Botniabanan ligger i sänkta kostnader för trafiken. Orsaken är bland annat att trafikföretaget kan använda längre och tyngre tåg till följd av Botniabanan. Enligt Botniautredningen kan transportkostnaden inklusive tidsvinster komma att reduceras med minst 30 procent om kostnadssänkning- arna helt tillfaller transportkunderna.

Man kan ställa frågan om de teoretiska vinster/kostnadsbesparingar som ett modellsystem genererar verkligen kan realiseras. Det förutsätter ju att kun- derna kan underkasta sig vissa transportlösningar bara för att de ter sig at- traktiva för transportören. I SOU 1996:95, sidan 113, konstateras också: ”Det kan dock finnas skäl att vara försiktig vid bedömningen av i vilken omfatt- ning dessa vinster kan realiseras. T ex blir det sannolikt begränsningar i servicen till godskunderna när transporterna skall samordnas i längre och tyngre tåg”.

Denna brasklapp förefaller väl motiverad. Det är inte sannolikt att de stora kunderna väljer icke optimala transportlösningar därför att de förbättrar trafikföretagets ekonomiska utfall. Företagen verkar trots allt på starkt kon- kurrensutsatta marknader där ”lean production” och lyhördhet för kundens behov blivit allt viktigare. Därför är utredningens bedömning av kostnadsbe- sparingarna i godstrafiken på järnväg sannolikt inte realistisk; den ger trolig- en en övre gräns för lönsamheten.

I sin utredning år 1991 bedömde Banverket att godstrafikens totala sam- hällsekonomiska netto till följd av Botniabanan kan uppgå till ca 35 miljoner kr per årxxiv, dvs ca 20 procent av vad Botniautredningen räknar med. Så vitt jag kan se ger Botniautredningen inte någon direkt förklaring till varför man så kraftigt räknat upp godstrafikens lönsamhet i jämförelse med tidigare bedömningar (annat än att transportföretaget förväntas göra betydande kost- nadsbesparingar).

Självfallet skulle en kraftigare efterfrågeökning än den som antagits i Bot- niautredningen förbättra godstrafikens lönsamhet. Det kan å andra sidan inte uteslutas att de stora kunderna, t ex skogsindustrierna, i ökad utsträckning väljer andra transportlösningar, t ex sjöfart. Alternativt tvingar konkurrensen transportföretaget till dyrare transportlösningar än vad Botniautredningen förutsatt för att kunderna ska välja järnvägsalternativet. I så fall försämras Botniabanans lönsamhet.

Det tycks även som om ännu större kostnadsbesparingar kan uppnås om existerande begränsningar i hamnkapaciteten längs norrlandskusten elimine- ras. ”Genom banan sänks visserligen de totala transportkostnaderna något men åtgärder på hamnsidan som möjliggör sjöfartslösningar har en väsentligt större effekt på den totala transportkostnadsnivån” (SIKA Rapport 1996:1, sidan 49). Utredningen diskuterar inte om åtgärder på hamnsidan kan bedö- mas komma till stånd också i det fall Botniabanan byggs. I så fall skulle förutsättningarna för godstrafikens lönsamhet på banan förändras. Det är att beklaga att utredningen inte närmare diskuterar denna fråga.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

135

6 Miljöeffekter

Utredningen räknar med betydande vinster i form av förbättrad miljö och minskade olycksrisker. Det rör sig om ca 25 miljoner för persontrafiken och 20 miljoner för godstrafiken. Bland annat ersätter Botniabanan ett stort antal bilresor. Vidare flyttas godstrafik från lastbil till järnväg.

När det gäller bilresor kan man diskutera huruvida bilister i genomsnitt täcker sina samhälleliga kostnader för vägslitage, olyckor, buller, trängsel, miljöpåverkan etc. Däremot tyder tillgängliga studier på att den samhällse- konomiska marginalkostnaden mycket väl kan understiga den privata margi- nalkostnaden. På marginalen, dvs för en extra mil, är skatter och avgifter på bilister i nivå med eller högre än vad som är samhällsekonomiskt motive- ratxxv. Man kan naturligtvis ifrågasätta dessa beräkningar. Det kan t ex ifrå- gasättas att bilisten betalar tillräckligt för sin förmodade klimatpåverkan via utsläpp av växthusgaser. Det är dock inte självklart att sådana korrigeringar skulle leda till att den samhällsekonomiska marginalkostnaden blir högre än dagens genomsnittskostnad för bilisten. (Notera att den reala marginalkost- naden för klimatpåverkan inte ska sammanblandas med den energiskatt som kan krävas för att uppnå politiskt betingade utsläppsmål). Vidare gäller, som utredningen också påpekar, att järnvägen i huvudsak torde ersätta biltrafik i glesbygdsmiljö där den för landet genomsnittliga miljövärderingen inte är tillämplig. Därför skulle man kunna hävda att utredningens angreppssätt överdriver värdet av minskad miljöpåverkan till följd av minskad bilismxxvi. Motsvarande argument skulle möjligen kunna anföras när det gäller gods- transporter, men förmodligen är beskattningen av olika godstransportalterna- tiv sådan att utredningens tillvägagångssätt inte kan avvisas.

Den elenergi som tågen förbrukar förutsätts, så vitt jag kan se, vara helt ”ren” (SIKA Rapport 1996:1, sidan 24). Det är ett antagande som kan disku- teras. Frågan är ju hur den marginella energienheten genereras. Under alla omständigheter bidrar angreppssättet till att (om än marginellt) överdriva järnvägsinvesteringars samhällsekonomiska lönsamhet.

Enligt det förslag SJ presenterat och som utgör grunden för Botniautred- ningens samhällsekonomiska godskalkyl körs mer än 35 godståg per dygn i båda riktningarna. Det framgår inte, så vitt jag kan se, hur många av dessa tåg som nattetid kommer att framföras på Botniabanan. Det kan dock bli fråga om omfattande bullerstörningar genom att Botniabanan passerar ige- nom eller nära många större samhällen på sträckan Sundsvall–Umeå. Det kan således bli fråga om betydande välfärdsförluster för närboende. Det faktum att kostnaden för vissa bullerdämpande åtgärder rimligen ingår i investe- ringskostnaden innebär ju inte att kvarstående besvär kan ignoreras i en samhällsekonomisk bedömning.

Utredningen väljer att räkna ned kostnaden för vissa nödvändiga kringin- vesteringar (bussterminaler, parkeringsytor etc på stationsorter). Totalt be- räknas kringinvesteringarna kosta 1.4-2.7 miljarder kr (SOU 1996:95, sidan 86). Utredningen väljer, utan närmare motivering, att sätta kostnaden till 1.5 miljarder kr men kvittar halva kostnaden mot intäkter i form av bättre stads- miljö, anslutningstrafik mm. Därför belastar bara halva beloppet (dvs 0.75 miljarder kr) Botniabanan. Man skulle självfallet lika väl kunna argumentera

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

136

för att Botniabanan skall belastas med en kostnad för buller- och andra stör-	Fel! Okänt namn
ningar som trafiken vållar. Återförs t ex 0.75 miljarder kr till kalkylen som	på
en buffert för att täcka kostnaden för buller- och andra störningar, tillförs den	dokumentegenskap
samhällsekonomiska årskalkylen en kostnad på ca 50 miljoner krxxvii.	.:Fel! Okänt namn
Utredningen diskuterar på ett rimligt sätt de naturintrång Botniabanan vål-	på
lar. Bland annat bedöms bansträckningen i förhållande till riksintressen en-	dokumentegenskap
ligt naturresurslagen. Man får dock räkna med att en stor infrastrukturinve-	.
stering innebär ett så omfattande ingrepp i natur- och kulturmiljön att medel	Underbilaga 2
bör reserveras för att täcka oförutsedda merkostnader för ändrad bansträck-
ning och/eller kompensation av lokala intressen som påverkas negativt av
investeringen. De hänsyn som kan tas inom ramen för den antagna investe-
ringskostnaden innebär ju inte att intrången elimineras.
Sammantaget får jag intrycket att Botniautredningen snarast överdriver
banans positiva miljöeffekter. De positiva effekterna värderas och tillförs
kalkylen som en intäkt. Det görs däremot inget försök att kvantifiera och
värdera de problem som banan kan vålla för kringboende och via inverkan på
känsliga natur- och kulturmiljöer (utöver vad som kan tänkas rymmas inom
ramen för den antagna investeringskostnaden som för övrigt har ”ytterst små
marginaler för höjda kostnader” (SOU 1996:95, sidan 115)).

137

7 Sysselsättningseffekter

Botniautredningen diskuterar inte hur en investering i banan kan tänkas påverka sysselsättningen. I en samhällsekonomisk bedömning av en omfat- tande infrastrukturinvestering som berör arbetslöshetsdrabbade regioner bör en sådan diskussion inkluderas.

Investeringen beräknas ge ca 10 000 årsarbetstillfällen under byggnadsfa- sen. Även alternativfallet genererar självfallet sysselsättning. Den centrala frågan är om byggandet av Botniabanan berör fler arbetslösa än alternativet.

Antag att den direkta arbetskraftskostnaden är 180 miljoner (30 procent av investeringskostnaden uttryckt som annuitet). Antag vidare att 50 procent av arbetskraften eljest skulle vara arbetslös medan den arbetskraft som berörs av alternativfallet finner andra likvärdiga sysselsättningar. Sätts reservationslö- nen för eljest arbetslösa till 80 procent av lönen (exklusive sociala avgifter) tillförs kalkylen ca 10 miljoner. Även om Botniabygget skulle komma att beröra relativt sett många arbetslösa blir genomslaget begränsat när reservat- ionslönen sätts till rimliga nivåer.

På motsvarande sätt kan alternativen skilja sig åt under drifttiden. Med tanke på att banans förväntade livslängd är 60 år får man dock i båda alterna- tiven, dvs med respektive utan Botniabana, räkna med anpassningar i ar- betsmarknadens struktur. Det förefaller därför tämligen spekulativt att till- skriva Botniaalternativet stora långsiktiga sysselsättningsvinster i termer av reducerad arbetslöshet.

Sammanfattningsvis saknar jag i Botniautredningen en diskussion om pro- jektets sysselsättningseffekter. Det förefaller dock osannolikt att sysselsätt- ningseffekterna på något avgörande sätt förändrar Botniabanans samhällse- konomiska lönsamhet. I synnerhet är så fallet om banan jämförs med andra infrastrukturinvesteringar i övre Norrland.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

138

8 Övriga effekter och antaganden

Botniautredningen förutsätter att vinsterna minskar för transportföretag som förlorar resenärer till Botniatrafiken. Intäktsminskningen, huvudsakligen för flyget, beräknas till 350 miljoner kr per år. Vinstmarginalen antas vara 10 procent, varför vinstbortfallet blir 35 miljoner kr. Detta vinstbortfall utgör en kostnad i Botniakalkylen.

Det är vanligt att i samhällsekonomiska kalkyler anta att sådana vinstbort- fall är försumbara. Företagen antas producera i en sådan omfattning att bil- jettintäkten för den marginella passageraren ungefär täcker marginalkostna- den. Det blir då inget nämnvärt vinstbortfall om ett antal kunder väljer ett annat transportsätt. Det kan naturligtvis hävdas att trafiken på Botniabanan blir så omfattande att det sedvanliga marginalresonemanget faller. Så beräk- nas t ex 55 000 resenärer (t/r) ta tåg i stället för flyg. Det motsvarar 1-2 full- satta plan per dag.

Botniautredningens angreppssätt är således inte orimligt. Däremot kan självfallet storleken på vinstbortfallet diskuteras. Konkurrenterna, t ex flyget, har ju möjlighet att anpassa såväl priser som antalet avgångar och/eller stor- leken på de plan som trafikerar berörda flygplatser för att motverka ett vinst- bortfall. Dessutom rör det sig om mycket långa tidsperspektiv vilket ökar möjligheterna till anpassningar.

När det gäller godstransporter tycks utredningen inte räkna med vinstbort- fall, vilket kan förefalla något inkonsekvent. Sett ur ett längre tidsperspektiv förefaller det dock rimligt att inte räkna med några större vinstbortfall. Så torde t ex antalet nyinköpta lastbilar anpassas efter godstrafikens omfattning.

Utredningens behandling av subventioner är korrekt. Behandlingen av skatter följer den praxis SIKA använder för infrastrukturinvesteringar. Det- samma gäller valet av diskonteringsränta (4 procent). Man kan självfallet diskutera dessa antaganden. Botniautredningens antaganden förefaller dock inte på något sätt orealistiska, även om känslighetsanalyser hade varit önsk- värda.

Däremot är utredningens sätt att basera kalkylen på en mängd antaganden om den ekonomiska utvecklingen till år 2010 (och även därefter) något pro- blematisk. Även för den läsare som har vana vid samhällsekonomiska be- dömningar är det närmast omöjligt att bedöma eller ens gissa vad olika anta- ganden (och diskonteringsförfaranden) innebär för kalkylresultatet.

Ett rimligt angreppsätt kan vara att basera en baskalkyl på dagens priser och efterfrågeförhållanden (som vi ju känner). Den jämförs sedan med hu- vudkalkylen, som avser förhållandena då banan tas i drift, kanske 10-15 år framåt i tiden. Läsaren får då en viss möjlighet att bedöma hur kalkylresulta- tet påverkas av den antagna ekonomiska utvecklingen. Botniautredningen redovisar visserligen känslighetsanalyser vad avser nyckelparametrar men när förutsättningarna för huvudkalkylen inte är uppenbara blir känslighets- analyserna av mindre värde.

Botniautredningen räknar med att Botniabanan medför i stort sett en för- dubbling av det långväga tågresandet på övre Norrland. Med Botniabanan bedöms järnvägen svara för 20 procent av det långväga resandet år 2010. I riket som helhet bedöms järnvägen samma år svara för drygt 10 procent av

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

139

det långväga resandet. Det kan också noteras att järnvägen 1995 svarade för	Fel! Okänt namn
ca 10 procent av resandet mellan Skåne och Stockholmsregionen (SOU	på
1996:95, sidan 105). Man kan trots detta inte avvisa Botniautredningens	dokumentegenskap
prognos som helt orealistisk. Tillgängliga studier tyder på att restidsförkort-	.:Fel! Okänt namn
ningar ger en kraftig efterfrågeökning. Enligt SIKA tycks restidselasticiteten	på
vara ca -1, dvs förkortas restiden med 10 procent så ökar efterfrågan med 10	dokumentegenskap
procent. En djärv (över-) tolkning av denna elasticitet är att en halvering av	.
restiden leder till en fördubbling av antalet resor, vilket ungefär är vad Bot-	Underbilaga 2
niautredningen antar.
Utredningen bedömer det dock som troligare att man överskattat än un-
derskattat resandeutvecklingen (SOU 1996:95, sidan 106). Ett problem i
sammanhanget är att erfarenheterna från t ex den nya snabbtågstrafiken i
Mälardalen inte ger någon vägledning när det gäller resor på Botniabanan
eftersom restiderna är så olika. De restidselasticiteter som skattats torde även
de avse kortare resor än vad som är aktuellt på Botniabanan och skall rimlig-
en tolkas i termer av relativt små variationer i restid. Det kan även ifrågasät-
tas om de kan appliceras på det mycket speciella fall där det utan utbyggnad
inte finns någon förbindelse med dagtåg.
Om Botniabanans marknadsandel blir 15 snarare än 20 procent bedömer
utredningen att det samhällsekonomiska resultatet försämras med ca 90
miljoner kr, medan resultatet förbättras med lika mycket om marknadsande-
len blir 25 procent. Kalkylen är således känslig för efterfrågeutvecklingen.
Förmodligen överdrivs dock beroendet. De marginella resenärer som berörs
av efterfrågeändringar gör sannolikt mindre konsumentöverskottsvinster än
genomsnittsresenären.
Ett problem i sammanhanget är den så kallade tretimmarsregeln. Enligt
denna grova tumregel får den totala restiden för en enkelresa vara högst ca
tre timmar för att de för lönsamheten så viktiga (fullbetalande) över-dagen-
resenärerna skall finna ett transportalternativ konkurrenskraftigt. Botniaba-
nan klarar självfallet inte denna grova tumregel. Tyvärr för inte Botniautred-
ningen något resonemang kring denna för snabbtågstrafik så viktiga lönsam-
hetsproblematik.
Mellan 1986 och 1996 ökade det reala biljettpriset för tågresor med ca 15
procent. Trots det räknar Botniautredningen med att priserna skall kunna
sänkas något jämfört med rådande prisnivå därför att resvägen blir något
kortare (SOU 1996:95, sidan 95). Det kan kanske förefalla något optimist-
iskt. Ytterst kommer dock priserna att bestämmas av efterfråge- och utbuds-
faktorer.
Sammanfattningsvis förefaller Botniautredningens trafikprognoser må-
hända optimistiska, men utredningen genomför känslighetsanalyser för att
visa hur kalkylresultatet påverkas av efterfrågeförändringar. Även det före-
tagsekonomiska utfallet påverkas av antalet resenärer. SJ gör tydligen be-
dömningen att en ökning med 20 procent i förhållande till Botniautredning-
ens prognos förbättrar resultatet med några tiotal miljoner kr (SOU 1996:95,
sidan 96), vilket bara marginellt påverkar utfallet av den samhällsekono-
miska kalkylen.
Det bör dock påpekas att utredningen förutsätter en ”autonom” efterfråge-
utveckling bortom år 2010. Antalet resenärer förväntas vara ca 40–50 pro-	140

cent fler i slutet av driftsperioden, dvs omkring år 2065–2070, än år 2010.	Fel! Okänt namn
(Se SIKA Rapport 1996:1, bilaga 1, sidan 24, där efterfrågan förutsätts öka	på
med 1.2 procent per år 2010–2019 och 0.5 procent per år därefter). Tyvärr	dokumentegenskap
framgår det inte av utredningen hur kraftigt antagandet påverkar kalkylens	.:Fel! Okänt namn
utfall. En grov överslagsberäkning tyder på att antagandet medför att intäk-	på
terna ökar med 15–20 procentxxviii.	dokumentegenskap
Alternativet till Botniabanan antas vara ett traditionellt nollalternativ. Det	.
är inte på något sätt orimligt. Det hade dock varit förtjänstfullt om utredning-	Underbilaga 2
en relaterat Botniabanans samhällsekonomiska lönsamhet till den uppskat-
tade lönsamheten för andra stora infrastrukturinvesteringar. Sådana jämförel-
ser framstår som särskilt relevanta om Botniabanan kan förmodas konkurrera
om en mer eller mindre begränsad ”budget” för offentliga infrastrukturinve-
steringar. De antaganden som används av Botniautredningen sammanfaller
väsentligen med de antaganden som används för att bedöma infrastrukturin-
vesteringars samhällsekonomiska lönsamhet. Det borde därför ha varit rela-
tivt enkelt att komplettera utredningen med en översiktlig diskussion om
andra aktuella infrastrukturinvesteringars lönsamhet. Utredningen diskuterar
bland annat ett alternativ som innebär nya lok för att öka kapaciteten på
stambanan samt ett alternativ som innebär utökad hamnkapacitet. Det hade
varit värdefullt om lönsamheten för dessa investeringar hade jämförts med
Botniabanans lönsamhet.
Man skulle naturligtvis också kunna tänka sig ett framtidsscenario med
dramatiskt höjda skatter på flygresor och drivmedel för person- och lastbilar.
Det skulle förändra förutsättningarna för Botniabanan. Det reser dock även
mer fundamentala frågor, t ex om Umeås möjlighet att fungera som ett till-
växtcentrum för övre Norrland. Umeå hamnar ju, åtminstone i termer av res-
och transportkostnader, längre från övriga tillväxtcentra.
Botniautredningen menar att Botniabanan knappast genererar betydande
regionalekonomiska vinster utöver dem som fångas in av en samhällsekono-
misk bedömning. Jag delar den uppfattningen. På basis av den kunskap som
föreligger, se t ex SOU 1996:95, sidorna 46-47, förefaller det mindre sanno-
likt att en infrastrukturinvestering av det slag som är aktuell här (med långa
avstånd mellan de större regionala knutpunkterna) genererar påtagliga effek-
ter utöver dem som beaktats i utredningen.

141

9Sammanfattande synpunkter på Botniautredningens samhällsekonomiska analys

Jag har granskat Botniautredningens samhällsekonomiska kalkyl på ett antal punkter. Mitt huvudintryck är att utredningen har gjort ett habilt arbete. På några punkter finns det dock anledning att kommentera utredningens metod- val och/eller slutsatser.

•Utredningen räknar med att resenärer som berörs av Botniabanan erhål- ler ett konsumentöverskott, främst via kortare restider. Beräkningen ba- seras på en metod som ofta används för att värdera infrastrukturinveste- ringar i Sverige. Enligt utredningen indikerar ansatsen i sin traditionella eller mest renodlade tappning att det totala konsumentöverskottet upp- går till ca 535 miljoner kr.

•Den föga trovärdiga konsekvensen blir att den typiske privatresenären

på t ex sträckan Stockholm–Umeå väljer snabbtåget även om tågresan skulle kosta mer än en flygresaxxix. Detta trots att tågalternativet för- länger restiden med ca 5 timmar t/r.

•Utredningen har gjort ett förtjänstfullt arbete genom att indikera vilka säregna resultat ansatsen kan leda till i sin mest ”renodlade” form. Det totala konsumentöverskottet justeras också av utredningen ned från

”basfallets” 535 miljoner kr till de 300 miljoner kr som tas upp i kalky- len.

•Ansatsen är dock, trots de korrigeringar som utredningen genomför, inte meningsfull i det aktuella fallet. Flertalet resenärer står inför andra val än de som kan hanteras inom ramen för utredningens ansats. En bedöm- ning baserad på detta faktum ger sannolikt ett betydligt lägre konsumen- töverskott än vad Botnia-utredningens korrigerade ansats indikerar.

•Utredningen räknar med stora vinster för godstransportören till följd av Botniabanan. Transportföretaget förväntas teoretiskt kunna sänka sina kostnader med ca 170 miljoner kr per år. Det synes dock förutsätta att kunderna kan anpassa sig till transportföretagets krav. Sannolikt över- skattar utredningen de kostnadsbesparingar som går att realisera.

•Utredningen tillskriver Botniabanan vissa positiva miljöeffekter. Det kan hävdas att dessa vinster är överdrivna. Utredningen avstår t ex från att värdera de bullerproblem som, i synnerhet nattetid, följer av en om- fattande tågtrafik i tätbefolkade områden. Vidare värderas inte kostna- den för de intrång i natur- och kulturmiljöer som banan oundgängligen medför (utöver de åtgärder som kan rymmas inom ramen för den an- tagna investeringskostnaden).

•Utredningen diskuterar inte sysselsättningseffekter av Botniabanan. Det kan förefalla förvånande eftersom banan berör områden med sysselsätt- ningsproblem. För den samhällsekonomiska kalkylen finns dock sanno- likt inte några större vinster att hämta via positiva sysselsättningseffek- ter.

•Utredningen beräknar kostnaden för vissa kringinvesteringar till 1.4-2.7 miljarder kr. Efter ett antal operationer väljer utredningen att belasta

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

142

Botniabanan med 0.5 miljarder kr. Förmodligen innebär förfarandet att	Fel! Okänt namn
investeringskostnaden underskattas.	på
• Utredningen har valt att se alternativet till Botniabygget som ett kon-	dokumentegenskap
ventionellt nollalternativ, dvs att ingen åtgärd vidtas. Det är i sig in-	.:Fel! Okänt namn
vändningsfritt. Däremot hade det varit värdefullt om utredningen även	på
jämfört Botniainvesteringen med andra tänkbara större infrastrukturin-	dokumentegenskap
vesteringar, t ex i övre Norrland. Det hade gett en klarare bild av Botni-	.
abanans relativa lönsamhet.	Underbilaga 2
Baserat på det material som Botniautredningen presenterat förefaller det föga
sannolikt att Botniainvesteringen är samhällsekonomiskt lönsam ens i det
tämligen optimistiska framtidsscenario bedömningen baseras på. Det är att
beklaga att utredningen inte gör en baskalkyl baserad på dagens priser och
efterfrågeförhållanden. En sådan kalkyl, baserad på kända förhållanden, kan
sedan jämföras med kalkyler baserade på prognoser för framtida priser och
efterfrågeförhållanden. Ett sådant tillvägagångssätt hade gjort det lättare att
bedöma om och i så fall när det kan vara samhällsekonomiskt försvarbart att
påbörja investeringen. Utredningen hade förmodligen också blivit mer robust
mot kritik baserad på optimistiska prognoser beträffande efterfrågeläget om
10-15 år.

143

Referenser

Banverket (1991) Botniabanan – En samhällsekonomisk bedömning. Förstu- die, december 1991. Rapport P 1991:3. Borlänge.

Bergkvist, E., Johansson, B. och Westin, L. (1996) Regional utveckling och högfartståg. Exemplet Botniabanan. Kommunikationsforskningsbered- ningen, KFB-Rapport 1996:10.

Carlsson, F. (1999) Private vs. business and rail vs. air passengers: Willing- ness to pay for transport attributes. Working Paper in Economics No. 14, Department of Economics, Gothenburg University.

Engström, M.-G., Eriksson, G. och Wenninger, T. (1997) Flyg och snabbtåg i trafiksystem. Konkurrens och komplementaritet. Kommunikations- forskningsberedningen, KFB-Rapport 1997:10, Stockholm.

Hesselborn, P.-O. och Swahn, H. (1998) Ekonomiska styrmedel i trafikpoli- tiken. Förslag till utveckling av den svenska modellen. Statens institut för kommunikationsanalys, SIKA Dokument 1998:1.

Johansson, P.-O. (1993) Cost-benefit analysis of environmental change. Cambridge University Press, Cambridge.

Laitila, T. och Westin, K. (1997) Utvärdering av några analystekniker vid Stated Preference undersökningar. Kommunikationsforskningsbered- ningen, KFB-Meddelande 1997:14, Stockholm.

SAS. Hemsida, http://www.sas.se/ (2000-04-04). Prisuppgifter.

SJ. Hemsida, http://www.sj.se/ (2000-04-04). Prisuppgifter, tidtabeller.

Statens institut för kommunikationsanalys (1996) Botniabanan – en sam- hällsekonomisk analys, SIKA Rapport 1996:1.

Statens offentliga utredningar (1996) Botniabanan, SOU 1996:95. Norstedts tryckeri, Stockholm.

Tågkompaniet. Hemsida, http://www.tagkompaniet.se/ (2000-04-04). Pris- uppgifter, tidtabeller.

Widlert, S. (2000) Frågor om den samhällsekonomiska bedömningen av Botniabanan. Brev till Riksdagens revisorer, 2000-05-15 (122-212-00). Statens institut för kommunikationsanalys.

Ybuss. Hemsida, http://www.ybuss.se/ (2000-04-04). Prisuppgifter, tidtabel- ler

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

144

Noter

iNotera dock att tidsangivelserna är ungefärliga. För sträckan Stockholm– Malmö är restiden med X 2000 i dagsläget 4–4½ timmar beroende på tid- punkt för avgången. För sträckan Stockholm–Umeå förekommer både upp- giften 5½ timme och 5 timmar och 15 minuter.

iiFörutsättningen är också en upprustad Ådalsbana.

iiiBaserat på de volymer som gällde 1993. Se SOU 1996:95, tabell 3.4.

ivUpprustningen beräknas kosta 3 miljarder kr, vilket motsvarar 30 procent av den investeringskostnad på 10 miljarder som utgör basen för den årliga investeringskostnaden (annuiteten) i tabell 2.

vSe t ex SIKA Rapport 1996:1, bilaga 1, sidan 10. Så vitt jag förstår används fortfarande samma värden. Dessa tidsvärden är långt ifrån oomstridda. För en kritisk utvärdering hänvisas läsaren t ex till Laitila och Westin (1997).

viUtredningen antar att efterfrågan växer med 1.2 procent per år under 10 år för att därefter växa med 0.5 procent årligen. Diskonteringsräntan är 4 pro- cent. Nuvärdet av biljettintäkterna brutto blir då (om man bortser från det faktum att intäkterna är något lägre under de första 6 åren p.g.a. att antalet

resenärer når nivån 450 000 först år efter ca 6 år):

NV = ∫(x • 450.000)e(−0.04+0.012)t dt + 0

e0.012•10 ∫(x • 450.000)e(−0.04•t +0.005•(t −10)) dt 10

där x är den sökta genomsnittliga biljettkostnaden. Annuiteten A definieras som:

NV = A∫ e − 0.04 • t dt

Således skall x väljas så att A blir 415 miljoner, dvs lika med bruttointäkterna för långväga resor. (Botniabanan beräknas ge ca 425 miljoner i biljettintäk- ter, varav ca 10 miljoner för regionala resor. Nettointäkterna för långväga

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

145

			Fel! Okänt namn
	resor beräknas till ca 345 miljoner kr eftersom ca 70 miljoner av bruttointäk-
			på
	terna kommer från tidigare resande med nattåg enligt SIKA Rapport 1996:1,		dokumentegenskap
	sidan 31.) Det innebär att x = 790 kr, dvs lägre än vad som erhålls om man		.:Fel! Okänt namn
	delar bruttointäkterna (415 miljoner kr) enligt utredningen med antalet rese-		på
	närer år 2010. (Utredningen tycks diskontera intäkterna från år 2004, då		dokumentegenskap
	banan beräknas tas i drift, till år 1997. Då ökar x till ca 1000 kr om A = 415		.
	som tidigare. SIKA har inte lyckats lämna någon uppgift som gör det möjligt		Underbilaga 2
	att avgöra hur mycket en tjänsteresenär beräknas betala. Enligt SIKA (Wid-
	lert, 2000) tycks dock privatresenären med Botniatåget på sträckan Stock-
	holm–Umeå betala 656 kr. Sätts x = 656 i formeln ovan blir annuiteten A i
	storleksordningen 345 miljoner kr, dvs nettointäkterna för persontrafiken blir
	då endast 345 –70 = 275 miljoner kr.)
	Beräknas konsumentöverskotten på samma sätt som x ovan blir de i genom-
	snitt 475 kr för nattågsresenärer och bytande från natt- till dagtåg (A sätts till
	154 och antalet resor är 280 000) och 335 kr för övriga resenärer (A är 125
	och antalet resor är 320 000). Som andel av det genomsnittliga biljettpriset
	(x) är de omkring 60 procent respektive 42 procent. Det är så långt jag har
	lyckats rekonstruera kalkylen, och det är för mig okänt om utredningen räk-
	nat på det sätt som jag gjort här. Därför väljer jag att i huvudsak basera mitt
	resonemang på de priser som gäller för närvarande, dvs våren 2000.

Utifrån SIKA Rapport 1996:1, bilaga 1, sidan 19, kan man skatta konsumen- töverskottet till 55 procent av biljettpriset för privatresenärer som tar nattåg eller byter till dagtåg. För motsvarande grupp av tjänsteresenärer är det ca 70 procent. Snittet blir ca 60 procent. För nya privatresenärer är det 43 procent och för nya tjänsteresenärer 41 procent, dvs ca 42 procent i genomsnitt. Genomsnitten blir således desamma som ovan. Jag har därvid förutsatt att bruttointäkterna är 415 miljoner och att överflyttade intäkter för nattågsresor till 2/3 avser privatresenärer samt räknat upp konsumentöverskotten i SIKA:s tabell med en faktor 1.1 så att summan blir 300 miljoner kr. (För t ex nya privatresenärer erhålls 1.1•(78/a•0.32)/((232+47)/a•0.45) = 0.43, där 78 avser konsumentöverskottet för gruppen i miljoner kr, 0.32 är antalet nya resenärer i miljoner, a är andelen privatresenärer, 232 miljoner kr är biljettin- täkter netto för alla privatresenärer, 47 avser intäkter i miljoner kr (2/3 av 70 miljoner kr) för privatresenärer som bytt från nattåg till dagtåg och 0.45 avser antalet resor på Botniabanan i miljoner.)

viiSAS hemsida (2000-04-04). Priset, som avser vuxen resenär, varierar över veckan samt förutsätter att resan varar över natt mot söndag.

viiiTågkompaniets hemsida (2000-04-04). En liggplats kostar 900 kr.

146

ixSJ:s hemsida (20-04-25).

xSJ:s hemsida (2000-04-04).

xiWidlert (2000) redovisar de prisantaganden för en privatresenär på sträck- an Stockholm–Umeå som SIKA använder. Så vitt jag förstår avser priserna 1997 års nivå. De är (inom parentes anges de priser jag använder och som avser dagsläget): nattåg 726 kr (800), dagtåg, Botniabanan, 656 kr (750), flyg 1300 kr (1400), bil 552 kr (750), buss 500 kr (600 kr) och kombination buss/tåg 600 kr (855). Priserna inom parentes är, med undantag för Botniaal- ternativet, hämtade från olika företags prislistor. Läsaren hänvisas till avsnitt 4 för referenser.

xiiFör existerande tågresenärer föreligger dock en viss skillnad, som framgår av fotnot 6.

xiiiBanverket räknar med att restiden med nattåg Stockholm–Boden förkortas med 1½ timme. Banverket (1991, sidan 20).

xivSom jämförelse kan nämnas att en sovplats på nattåget Stockholm–Umeå kostar 900-1100 kr enligt Tågkompaniets hemsida (2000-04-04). Även dy- rare alternativ finns att tillgå.

xvSAS hemsida (2000-04-04). Priserna förutsätter att resan varar över natt mellan lördag och söndag. På sträckan Stockholm–Malmö, som tar 4-4½ timmar med X 2000, är lägsta pris för ungdomar 470 kr enligt SJ:s hemsida (2000-04-04). Den billigaste bokningsbara biljetten för ungdomar kostar 700 kr enligt SAS hemsida (2000-04-04), dock går det att få en stand-by biljett för 400 kr. Det indikerar att prisskillnaden flyg/tåg är mindre för studerande än för övriga vuxenresenärer.

xviDet kan även finnas resenärer som, t ex p.g.a. obehag inför en flygresa eller miljööverväganden, är villiga att betala mer för tågresan än för flygre- san.

xviiEn 1 klass biljett Stockholm–Malmö kostar upp till 2970 kr medan den dyraste flygbiljetten kostar 3781 kr (avser SAS).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

147

xviiiLäsaren hänvisas till Engström m fl (1997) för en analys av sträckan Stockholm–Göteborg under första delen av 1990-talet. Tidvis hade SJ ca 15 (för resa med X 2000) och SAS ca 10 olika biljettyper.

xixHur de av mig antagna relativpriserna för olika typer av resor skulle på- verka resandet med dagtåg och tågoperatörens vinst relativt Botniautredning- ens värden är inte möjligt att bedöma inom ramen för denna granskning. Dagens snabbtåg har t ex separata vagnar för1 klass. Huruvida tågoperatören gör en vinst på dessa beror ju både på priser och beläggning. (Dessutom uppstår frågan hur mycket flygbolagen förlorar när ett antal fullbetalande resenär i stället väljer tåget. Rimligen möter de den förändrade konkurrenssi- tuationen genom att anpassa priser och antal avgångar och/eller via storleken på de plan som trafikerar Botniaregionen.)

xxYbuss hemsida (2000-04-04).

xxiDäremot kan konsumentöverskottsvinsten bli betydande för resenärer som

idagsläget tar kombinationen snabbtåg/buss.

xxiiOm det i huvudsak är fråga om barnfamiljer som får stora rabatter ökar visserligen konsumentöverskottet men den företagsekonomiska kalkylen försämras också påtagligt, eftersom tidigare bilister beräknas svara för 40 procent av det långväga resandet med dagtåg.

xxiiiDet är t ex inte helt givet att SJ kommer att (ensam) trafikera Botniaba- nan. Därför kan också prissättningen komma att ske efter helt andra principer än vad som antagits här.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

xxivNuvärdesvinsten beräknas till 5.7 procent av investeringskostnaden (0.532/9.25). I termer av den investeringskostnad (annuitet) som Botniaut- redningen antar motsvarar det ca 35 miljoner. Läsaren hänvisas till Banver- ket (1991, sidan 44).

xxvDet finns t ex beräkningar som indikerar att den externa marginalkostna- den (exklusive klimatpåverkan) är 1.50-2 kr lägre per liter bensin än energi- skatten på bensin. Se t ex Hesselborn och Swahn (1998). Läggs kostnaden för klimatpåverkan till blir relationen mer oklar.

148

xxviFöljande exempel illustrerar resonemanget. Antag att bilisten betalar 15 kr för en extra mil. Låt oss vidare anta att den samhällsekonomiska margi- nalkostnaden inkl miljöpåverkan etc är 13 kr. Då innebär det en samhällse- konomisk förlust, i exemplet 2 kr per mil, inte en vinst, om en bilresa ersätts med t ex en tågresa. Regler för samhällsekonomisk utvärdering av miljöpå- verkan återfinns i t ex Johansson (1993).

xxviiBeloppet har beräknats som (0.75/10.1)0.6, där beloppen är uttryckta i miljarder kr.

xxviiiMed autonom tillväxt blir nuvärdet av intäkterna:

10	−0.04t dt + ae0.02*10	60	−0.04t dt
B(tillväxt) = a ∫ e0.012t e	−0.04t dt + ae0.02*10	∫ e0.005(t−10)e	−0.04t dt
0		10

där a är den initiella intäkten. Utan tillväxt definieras nuvärdesintäkterna som:

1060

B(0) = a ∫e−0.04t dt + a ∫e−0.04t dt .

Kvoten B(tillväxt)/B(0) är ca 1.17.

xxixDen genomsnittlige privatresenären på Botniabanan tycks vara villig att betala närmare dubbelt så mycket som biljettpriset (SIKA Rapport 1996:1, Bilaga 1, sidan 19), dvs ca 1500 kr i termer av mitt exempel. Lägsta kostnad för en flygresa är ca 1100-1400, inklusive uppskattad kostnad för marktrans- port.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 2

149

150

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

Rapport 2000/01:5

Bilaga 3

Citytunneln; beslutsprocess och beslutsunderlag

Jan-Eric Nilsson

JEN-konsult

Centrum för Transportekonomi

Box 760

781 27 BORLÄNGE

Tel. 0243 - 736 79

Fax 0243 - 736 01

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88
		151

152

Sammanfattning

I detta PM redovisas en genomgång av regeringens underlag för att ta beslut om den så kallade Citytunneln i Malmö. Avsikten med projektet är att under- lätta tågtrafiken till och från Danmark och att ge möjligheter till utökad lokal pendeltågstrafik. Detta görs genom att bygga en tunnel som förkortar tågens gångtid och som öppnar två nya järnvägsstationer.

Genomgången har identifierat vissa brister med den samhällsekonomiska kalkyl som redovisats. Inga av dessa brister påverkar den huvudslutsats som kan dras vad gäller projektets lönsamhet: En Citytunnel i Malmö är en sam- hällsekonomiskt olönsam affär vilket innebär att de resurser som krävs för att genomföra åtgärden överstiger dess positiva effekter. De prognostiserade byggkostnaderna har också stigit med tiden. Detta gör att projektets lönsam- het minskat ytterligare i takt med att tidpunkten för projektets byggstart kommer närmare.

De brister som påtalas kan till en del bero på att utredarna haft otillräcklig tid till sitt förfogande. Detta förhållande är anmärkningsvärt av åtminstone två skäl. Dels medför projektet mycket stora byggkostnader, något som i sig bör föranleda höga krav på beslutsunderlag. Dels har regeringen givit sig själv mycket längre rådrum än vad man avsatt för att ta fram beslutsunderlag. Det framgår till exempel att två år förflöt från det att en kalkyl lämnades till regeringen, till dess att beslut togs i ärendet.

Det har vidare framgått att en huvudintressent i projektet - företrädare för regionen - spelat en framträdande roll vad gäller framtagandet av beslutsun- derlag. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att statskassan i slutänden kan komma att få bära huvuddelen av projektets finansiering.

Regeringen har i sitt beslut också hänvisat till att alternativet till att bygga en Citytunnel - nämligen att låta trafiken använda den så kallade Kontinen- talbanan - inte är acceptabelt av miljöskäl. Några analyser av andra åtgärder för att medge trafik till Öresundsbron eller för att begränsa sådana miljöstör- ningar redovisas däremot inte.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att den samhällsekonomiska kal- kylen tycks ha spelat en undanskymd roll i den process som lett fram till regeringens beslut att låta bygga Citytunneln. Detta gäller såväl de formella kalkylresultat som redovisas som vad gäller det tänkesätt som kalkylen re- presenterar; att systematiskt klargöra ett projekts positiva effekter och att ställa dessa mot dess kostnader i vid bemärkelse, inklusive miljöhänsyn. Vilka bevekelsegrunder som i stället varit avgörande för beslutet framgår inte av regeringens proposition.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

153

1 Inledning

Den 22 maj 1997 lämnade regeringen propositionen 1996/97:161 "Öresunds- förbindelsen och Citytunneln" till Riksdagen som sedermera fattade beslut i ärendet. En del av detta beslut innebar att en verksamhet som syftar till att bygga Citytunneln i Malmö påbörjades. Huvudsyftet med detta PM är att granska det beslutsunderlaget i form av samhällsekonomiska kalkyler som låg till grund för regeringens beslut. Dessutom presenterats i korthet den beslutsprocess som föregick detta beslut.

Vi inleder med att i avsnitt 2 ge en beskrivning av projektets framväxt. In- nebörden av projektet presenteras i avsnitt 3. En översiktlig beskrivning av det utredningsmaterial som fanns tillgängligt för regeringen när beslut fatta- des om att projektet skulle genomföras ges i avsnitt 4.

Avsnitt 5 behandlar den samhällsekonomiska kalkyl som genomfördes i samband med att statens särskilde utredare, Bengt Dennis, lämnade sin rap- port 1994 medan avsnitt 6 diskuterar en kompletterande samhällsekonomisk bedömning från 1996. Avsnitt 7 sammanfattar de remissvar som inkom till regeringen på 1996 års utredningar, avsnitt 8 redovisar regeringens argument för sitt beslut att låta bygga Citytunneln medan avsnitt 9 sammanfattar de slutsatser som kan dras av genomgången.

Under det att projektet vuxit fram har också dess finansiering, det vill säga frågan vem som i slutänden ska betala för investeringen, diskuterats. Vi kommer här att identifiera den huvudsakliga fördelningen av kostnader mel- lan olika intressenter men avstår från att behandla de olika finansieringslös- ningarnas tekniska uppläggning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

2 Ärendets hantering1

Sveriges och Danmarks regeringar slöt i mars 1991 ett avtal om en fast förbindelse över Öresund. I avtalet sägs att den svenska spåranslutningen till den fasta förbindelsen ska utgöras av en dubbelspårig järnväg som ansluter till den befintliga Trelleborgsbanan.

Mot denna bakgrund beslöt regeringen i augusti 1991 att tillkalla en för- handlare för trafik och miljö i Malmöregionen. Uppdraget var bland annat att utarbeta en överenskommelse mellan berörda parter om hur väg-, järnvägs- och kollektivtrafiksystemen skulle utformas och anslutas till den fasta för- bindelsen över Öresund.

Med anledning av avtalet om den fasta förbindelsen bildades i Sverige Svensk-Danska Broförbindelsen (SVEDAB AB) och i Danmark A/S Ø- resundsforbindelsen. Dessa två helstatligt ägda bolag bildade den 27 januari 1992 ett konsortium som gavs namnet Öresundskonsortiet.

Den 1 juni 1992 träffade statens förhandlingsman och Kommunalförbun- det för Malmöhus läns kollektivtrafik en överenskommelse om åtgärder i trafiksystemet i Malmöregionen. Där föreslås att Malmö Central skall knytas till Öresundsbron genom en dubbelspårig järnväg, delvis i tunnel under

1 Framställningen bygger på avsnitt 2 i prop. 1996/97:161.

154

Malmö. Sträckningen kom att kallas Citytunneln. I överenskommelsen	Fel! Okänt namn
tvingades man konstatera att det inte varit möjligt att lösa frågan om tunnelns	på
finansiering.	dokumentegenskap
Regeringen beslutade i februari 1994 att ge en ny särskild utredare i upp-	.:Fel! Okänt namn
drag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en Citytunnel i	på
Malmö. I det av utredningsmannen i april 1994 avgivna betänkandet (SOU	dokumentegenskap
1994:78) betecknades Citytunneln som ett byggnadstekniskt komplicerat	.
projekt. Genom att investeringen skapar förutsättningar för ett väsentligt ökat	Underbilaga 3
kollektivtrafikresande och för en reduktion av biltrafiken i Malmöregionen
uppstår sannolikt miljövinster. Utredaren föreslog att en fördjupad teknisk
prövning av tunneln först skulle genomföras och att förutsättningarna för en
gemensam finansieringslösning mellan staten och regionen därefter skulle
undersökas.
Regeringen beslöt den 4 maj 1995 att bifalla en begäran från SVEDAB att
tillsammans med företrädare för regionen utreda de tekniska förutsättningar-
na för att bygga en Citytunnel. SVEDAB överlämnade denna utredning
(Citytunneln, Utredning om teknik och kostnader) till Kommunikationsde-
partementet den 2 februari 1996. Kommunalförbundet för Malmöhus läns
kollektivtrafik överlämnade den 3 mars 1996 till Regeringen två komplette-
rande utredningar om Citytunnelns effekter på tillgänglighet, resande och
lokalisering samt om Citytunnelns betydelse för integrationen mellan Dan-
mark och Sverige. Samtliga dessa utredningar remissbehandlades.
Rapporterna och remissinstansernas yttranden utgjorde grund för Rege-
ringens avsiktsförklaringen om finansiering och genomförande av Citytun-
neln i oktober 1996. En förhandlingsman tillsattes med uppdrag att, med
utgångspunkt från avsiktsförklaringen, förhandla och teckna ett preliminärt
avtal om finansiering och byggande av en Citytunnel. Förhandlingsmannen
lämnade den 19 februari 1997 ett förslag till avtal om finansiering och byg-
gande av en Citytunnel. Detta material utgjorde underlag för den proposition
till Riksdagen som regeringen lade fram i maj 1997.

155

3 Projektet

Syftet med Citytunneln är att "förbättra förutsättningarna för den spårbundna kollektivtrafiken i regionen och över Öresund samt att avlasta Kontinental- banan så att en från miljösynpunkt godtagbar lösning kan nås." (Prop. 1996/97:161 s 6.) I Svedabs utredning (Svedab 1996, s 2) framförs också att tunneln ska förstärka integrationsprocessen inom Öresundsregionen samt att den ska stärka Malmös stadskärna som centrum i staden och i Skåneregion- en.

Med Citytunneln avses närmare bestämt de investeringar som krävs för att binda samman spårtrafik öster om Malmö C med Öresundsförbindelsen vid Lernacken via en tunnel under de centrala delarna av Malmö. Vidare ingår de bandelar som krävs för att tågtrafik via Citytunneln ska kunna bedrivas till Ystad och Trelleborg (se Figur 1).

De syften som formulerats uppnås med hjälp av följande åtgärder (Svedab 1996):

•En tunnel – Citytunneln – sammanbinder järnvägslinjer norr och söder om Malmö.

•Tunneln innebär att resandetåg får en kortare linjesträckning jämfört med om man kör från Malmö C mot Köpenhamn via Kontinental- och Öresundsbanan.

•Malmö C blir en genomgångsstation.

•Ytterligare en station (Triangeln) öppnas i centrala Malmö för att öka resandeunderlaget.

•En station som blir lättillgänglig för boende i södra delen av staden och områdena söder därom tillkommer i södra delarna av Malmö (Hyllie).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

156

Figur 1. Föreslagen sträckning för Citytunnelbanan inklusive	Fel! Okänt namn
förbindelsespår mot Öresundsbanan österut och mot Ystads-	på
och Trelleborgsbanorna.	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Underbilaga 3

Källa: Svedab (1996), s 3.

I projektet ingår endast den byggnation som behövs för att bedriva tågtrafik samt för att de resande ska kunna ta sig till och från tågen från stationsentré- erna. Däremot ingår inte de tillfarter till stationerna eller de kommersiella anläggningar som kan behövas. Inte heller ingår i projektkostnaderna de utgifter som kan uppstå om man behöver införskaffa rullande materiel.

För järnvägstrafiken innebär Citytunneln att flertalet svenska (långdistanta) snabbtåg kommer att fortsätta vidare från Malmö till Köpenhamn via tunneln i stället för att ändra riktning på Malmö C. Detta förkortar restiden jämfört med att köra tågen i en halvcirkel runt centrala Malmö. Motsvarande tidsbe- sparingar görs också av de så kallade regionaltågen, det vill säga de tåg som går från (till) Helsingör/Köpenhamn på den danska sidan till Malmö och som fortsätter vidare till (från) Höör, Helsingborg etc. på den svenska. I SOU 1992:114 s 10 sägs att resavståndet Malmö C – Köpenhamn minskar med ca 7 km och att restiden Lund–Köpenhamn minskas med 8 – 13 minuter. Det sägs vidare att Pågatågen – den regionala pendeltrafiken – kan knyta ihop linjer från norr och söder och därmed skapa effektivare trafikupplägg.

Citytunneln innebär att ytterligare 70 000 boende och 22 000 sysselsatta i Malmö - tack vare de två nya stationerna - får tillgång till en tågstation inom 2 km avstånd. Tack vare det ökade resandeunderlaget kan frekvensen i tåg- trafiken ökas, nya linjer etableras och bussar ersättas med tåg.

157

4 Utredningsmaterialet

4.1 Malmöhusförhandlingarna

Regeringen tillkallade i augusti 1991 en förhandlare för trafik- och miljöfrå- gor i Malmöregionen. Uppgiften var att med berörda parter - bland annat Kommunalförbundet för Malmöhus läns Kollektivtrafik - utarbeta en över- enskommelse om hur väg-, järnvägs- och kollektivtrafiksystemen i regionen skulle utformas och hur de olika delsystemen skulle anslutas till den fasta förbindelsen över Öresund.

Den överenskommelse som slöts innehöll förslag om åtgärder i trafiksy- stemet i regionen. Bland annat föreslogs att en dubbelspårig järnvägsanslut- ning, delvis i tunnel, mellan Malmö C och brofästet skulle byggas för per- sontrafiken. Man kunde däremot inte komma överens om hur denna tunnel skulle finansieras. Ett skäl var att kostnadsbedömningen ansågs allt för osä- ker. En annan anledning var att det fortfarande var oklart hur avgränsningen av Svedabs respektive Banverkets ansvar gentemot Öresundsbrokonsortiet skulle utformas, det vill säga vilken part som var ansvarig för vilka kostnader för landanslutningar till den nya bron.

Utredaren ansåg emellertid att Svedab borde ges huvudansvaret för ut- byggnaden av Citytunneln. Eftersom ett genomförande i olika former skulle förutsätta medverkan från Banverket, Malmöhus Trafik och Malmö stad angavs att dessa parter också gemensamt borde svara för det fortsatta utred- ningsarbetet.

Utredarens bedömning var vidare att den grundläggande finansieringen bör ske genom att utnyttja de medel Svedab disponerar för anslutningarna till bron. Till effekterna av tunneln hör minskade restider, ökat resande på järn- vägen och minskade trafikeringskostnader. Med tanke på att karaktären av dessa effekter ansågs vara sådana att investeringen bör betraktas som ett nationellt projekt skulle Banverket behöva bära en väsentlig del av finansie- ringen.

Utredaren ansåg emellertid att det också kunde bli nödvändigt för regionen att bidra till byggandet av Citytunneln. (Ibid., s 6.) Skälet till denna bedöm- ning var att Citytunneln bedömdes vara viktig bland annat för arbets-, bo- stads- och servicemarknaderna i Malmöregionen, för Malmös roll som cent- rum i regionen liksom för stadsbyggandet i övrigt. Till en del skulle region- ens medverkan ske genom de medel Svedab skulle betala till Citytunneln, intäkter som i sin tur genereras genom trafikantavgifter från Öresundsbron. Men regionen skulle också behöva lämna ett direkt finansiellt stöd till tun- nelprojektet. Företrädare för Malmö Stad förklarade också under hand att man var beredd att garantera en kostnadskalkyl för tunneln på 3 miljarder kr.

En anslutning av järnvägen till Öresundsbron kostnadsberäknades i den ursprungliga svensk-danska överenskommelsen till 1,5 Milj kr. Anlägg- ningskostnaden för tunneln beräknas uppgå till 2,9 – 3,5 miljarder kr (pris- nivå januari 1993). Ansvarig för denna bedömning var Malmö Stad. Byg- gandet av Citytunneln sägs emellertid innebära att väsentliga delar av de åtgärder som ingår i anslutningen kan utgå eller senareläggas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

158

4.2 Dennisutredningen

I februari 1994 tillkallades en särskild utredare med uppgift att för en even- tuell Citytunnel i Malmö bland annat

•"redovisa ett förslag på lokalisering, utformning och byggande som minimerar ingreppen i natur- och kulturmiljöer,

•belysa projektets samhälls- och företagsekonomiska förutsättningar och möjligheter till finansiering av olika intressenter, …" (SOU 1994:78, s

4.)

Tre månader senare redovisades utredningsförslaget i form av SOU 1994:78. Projektets lokalisering förändras inte jämfört med tidigare utredningsförslag. Med hänsyn till osäkerhet i skattningarna bedöms kostnaderna i prisläge januari 1994 uppgå till ca 4 miljarder kr. Kostnadsbedömningen har även denna gång gjorts av Malmö kommun.

Den konsult som utnyttjats betecknar Citytunneln som ett byggnadstek- niskt komplicerat projekt. De största osäkerheterna i kostnadskalkylen hänför sig till bergets kvalitet samt de geohydrologiska och grundvattenspecifika förhållandena. Osäkerheten gör att utredaren förordar att kompletterande studier omgående påbörjas.

I utredningen presenteras en samhällsekonomisk kalkyl som utförts vid Banverkets södra region i samråd med Malmöhus Trafik och Malmö kom- mun. Av kalkylen framgår att Citytunneln inte kan hävda sig vid en jämfö- relse med en upprustning av Kontinentalbanan. Malmö kommun och Mal- möhus Trafik pekar emellertid på tunnelns regionalpolitiska och strukturella effekter. En fördjupad granskning av denna samhällsekonomiska kalkyl presenteras i avsnitt 5 nedan.

En Citytunnel skulle ge möjligheter att utveckla trafiken och därmed kol- lektivresandet i regionen, bland annat genom att två nya stationer i Malmö stad tillkommer. En tunnel ökar tillgängligheten, ger kortare restider och väntetider samt tidsvinster för genomgående trafik. Medan långväga trafikan- ter gör tidsvinster är emellertid bedömningen att det totala antalet resenärer påverkas endast marginellt.

Projektet sägs ha miljökonsekvenser i så måtto att förutsättningar skapas för ett väsentligt ökat kollektivresande och en reduktion av biltrafiken i Malmö. Detta ger minskade emissioner, förbättrad trafiksäkerhet och mins- kad trängsel.

Eftersom Citytunneln inte är kommersiellt bärkraftig och inte kan hävda sig vid en jämförelse med de investeringar i infrastruktur som normalt finan- sieras av staten över Banverkets stomnätsplan, kan den endast komma till stånd genom att staten och Malmöregionen tillsammans svarar för finansie- ringen. Tunneln har stor betydelse för regionen och projektet bör enligt ut- redningsmannen därför inte förverkligas om staten ensamt skall stå för finan- sieringen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

159

4.3 1996 års utredningar

På uppdrag av regeringen genomfördes under 1995 tre kompletterande ut- redningar som kom att färdigställas under 1996. Den första innehöll en tek- nisk komplettering av tidigare utredningar om Citytunneln. Kostnadsberäk- ningen landade denna gång på 5 miljarder kr i prisnivå januari 1996. Utred- ningen bekostades av Svedab och arbetet utfördes i samarbete med Malmö- hus Trafik och finns redovisad som Svedab (1996).

På uppdrag av Malmöhus Trafik AB genomförde konsultföretaget Inregia analyser av Citytunnelns strukturerande effekter för trafik och bebyggelse i Öresundsregionen, publicerade som Inregia (1995) och Inregia (1996). Syftet var att kvantifiera förväntade effekter på arbetsresande, tillgänglighet och lokalisering i Öresundsregionen år 2010 med respektive utan Citytunnel.

Resultatet av studierna gav också underlag för att uttala sig om projektets samhällsekonomiska lönsamhet. Man gör därvid bedömningen att nyttan av Citytunneln uppgår till ca 5 miljarder kronor och att investeringen därför skulle vara berättigad. Denna analys diskuteras ytterligare i avsnitt 6 nedan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

160

5Den samhällsekonomiska kalkylen i Dennisutredningen

På uppdrag av Dennisutredningen utförde Banverkets södra region en sam- hällsekonomisk kalkyl av Citytunneln. Uppgifter om de beräknade kostna- derna för tunnelbygget erhölls från Malmö kommun medan SJ och företrä- dare för regiontrafiken lämnade uppgifter om trafikens omfattning. Kalkylen ingår som Bilaga 2 i SOU 1994:78.

Tabell 1 sammanfattar kalkylresultatet. Tabellen visar att projektets beräk- nade kostnader är nästan 900 Milj kr större än dess beräknade nyttoeffekter. Projektet har därför en negativ så kallad nettonuvärdekvot om –0,22 vilket innebär att man får tillbaka mindre än 80 öre av varje investerad krona. Med tanke på att Banverket har ett betydande antal investeringar som är samhälls- ekonomiskt lönsamma (kvoten är större än 0) drar utredningen slutsatsen att man får sämre avkastning av de resurser som myndigheten tilldelas för järn- vägsbyggande om det nu aktuella beloppet skulle investeras i Citytunneln.

Tabell 1. Samhällsekonomiskt utfall av en investering i City- tunneln, alternativ "borrad".

Kostnad/nytta	Nuvärde, miljoner kronor
Anläggningskostnad	-3780
Drift, underhåll, förnyelse	-135
Summa kostnader	-3915
Nettoeffekt, tågtrafik	1040
Resuppoffring (tidsvinst)	1885
Miljö	120
Summa nyttoeffekter	3045
Från SOU 1994:78, s 63.

Resterande del av detta avsnitt granskar de komponenter som bygger upp kalkylresultatet som detta redovisas i Tabell 1. Delavsnitt 5.1 diskuterar kostnadsberäkningen, 5.2 behandlar effekter för tågtrafiken, 5.3 tidsvinsterna medan delavsnitt 5.4 kommenterar bedömningen av investeringens konse- kvenser för miljön. De slutsatser som kan dras av genomgången sammanfat- tas i avsnitt 5.5.

Den kalkyl som redovisas i SOU 1994:78 bygger i allt väsentligt på den modellstruktur som används av Banverket för att genomföra samhällseko- nomiska kalkyler. Flera granskningar som tidigare genomförts visar att mo- dellen som sådan inte är behäftad med principiellt felaktiga resonemang. Men även om metodiken som sådan hade varit förenad med problem finns ett värde i att använda ett enhetligt tillvägagångssätt för samtliga järnvägsinve- steringar. Inga metodfrågor av denna art tas därför upp här.

5.1 Kostnader

Som redan påpekats finns betydande svårigheter att bedöma kostnaden för att bygga en tunnel av Citytunnelns typ, framför allt vad gäller tunnelns geotek- niska aspekter. Vi återkommer därför i den slutliga diskussionen till den

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

161

kostnadsskattning som ligger till grund för den samhällsekonomiska bedöm-	Fel! Okänt namn
ningen, varför denna beräkning i sig inte behandlas ytterligare här.	på
Den samhällsekonomiska kostnaden för ett projekt ska beräknas genom att	dokumentegenskap
ställa de kostnader som åtgärden innebär mot de kostnader som man annars	.:Fel! Okänt namn
hade haft. I den utsträckning som man i ett sådant så kallat jämförelsealterna-	på
tiv (JA) hade tvingats till utgifter som man slipper i utredningsalternativet	dokumentegenskap
(UA) blir nettokostnaden för investeringen lägre än vad den annars skulle	.
vara. Det är bara nettoökningen av kostnader som innebär att ytterligare	Underbilaga 3
samhällsekonomiska resurser tas i anspråk.
I kalkylen sägs att vissa åtgärder som skulle ha ingått i "Svedabs paket"
bortfaller till följd av att Citytunneln byggs. Skälet är att samtliga resandetåg
i JA skulle ha utnyttjat Kontinentalbanan för resor mellan Malmö och Kö-
penhamn. Man skulle i så fall ha behövt spendera 430 milj. kr mer än vad
som nu behövs på Kontinentalbanan. Kostnaden för Citytunneln minskas
därför med detta belopp.
Det finns ingen grund för att ifrågasätta vare sig principresonemanget eller
beloppet i sig. Man kan däremot konstatera att utredningen just använder sig
av Kontinentalbanan som jämförelsealternativ. Inga andra åtgärder som i
stället för tunneln eller Kontinentalbanan hade kunnat säkerställa den fram-
tida trafiken till Öresundsbron har analyserats. Det är därmed inte heller
möjligt att uttala sig om huruvida tunneln är den åtgärd som på bästa tänk-
bara sätt gör att det svenska järnvägsnätet kan anslutas till den nya bron.
Kalkylen visar endast att Citytunneln är sämre än Kontinentalbanan, ingen-
ting annat.

5.2 Kostnader för och intäkter från tågtrafiken

I jämförelsealternativet körs ett visst antal person- och godståg via Kontinen- talbanan. I utredningsalternativet använder sig huvuddelen av resandetågen av Citytunneln medan samtliga godståg går kvar på Kontinentalbanan.2 Upp- giften är i denna del av analysen att undersöka vilka intäkter från resenärer- na, och vilka kostnader för trafikutövarna, som uppstår med respektive utan tunneln.

Utgångspunkten för denna typ av bedömning ges av den "trafikutläggning" som man antar: Hur många tåg skulle köras om all trafik går via Kontinen- talbanan respektive om man använder såväl Kontinentalbanan (där det finns ett par stationer för av- och påstigning för lokaltågsresenärer) som Citytun- neln? Vilka kostnader och intäkter uppstår i respektive fall?

De bedömningar av trafikens omfattning som ligger till grund för analysen redovisas i Tabell 2. Eftersom tunneln sägs vara för brant för att medge trafik med (tunga) godståg finns inga planer på att låta godstrafiken använda City- tunneln .

Med ett undantag går det lika många interregionala och regionala tåg i jämförelse- som i utredningsalternativet. Undantaget utgörs av ett regionaltåg

2Enligt uppgift är lutningarna i tunneln sådana att godståg inte utan vidare kan köra

denna väg.

162

från Ystad som nu kan komma in till Malmö C via Kontinentalbanan men som kan köra till Köpenhamn via Citytunneln i stället för att gå tillbaka via Kontinentalbanan.

Tunneln innebär att de interregionala och regionala tågen behöver gå kor- tare sträcka och att man spar tid. Därför minskar också operatörernas kostna- der för tågdrift. Tidsbesparingen gör också att resandet ökar.

Tabell 2. Tågtrafik, antal tåg per vardagsdygn i jämförelse- och utredningsalternativen

	Utan Citytunnel	Med Citytunnel
	via Konti-	via Kontinen-	via Citytun-
	nentalbanan	talbanan	neln
Interregionala tåg
Stockholm – Köpenhamn	14	0	14
Göteborg/Oslo – Köpen-	26	0	26
hamn
Malmö – Berlin	6	0	6
Regionaltåg
Ystad – Köpenhamn	48*	24	24
Halmstad – Köpenhamn	20	0	20
Karlskrona – Köpenhamn	22	0	22
Lokaltåg
Helsingborg – Malmö	0	0	40
Eslöv – Malmö	0	0	8
Höör – Malmö	0	0	40
Teckomatorp – Malmö	0	0	24
Ystad – Malmö	8	8	8
Svedala – Malmö	0	12	12
Totalt	144	44	244

*Vänder i Malmö C, därav 24 tåg. Regionaltågen fungerar som lokaltåg Malmö – Ystad.

Källa: SOU 1994:78 s 68.

Storleken på de tidsvinster som görs blir av avgörande betydelse för beräk- ningen av dessa effekter; ju större tidsvinst, desto fler resenärer spar tid och desto fler nya resenärer kan lockas att åka. Tidsvinstens storlek framgår emellertid inte av rapporten. I en rapport från Inregia (1996; jfr avsnitt 6 nedan) sägs att besparingen uppgår till 7-10 minuter. I det missivbrev som Svedab skickade till Kommunikationsdepartementet tillsammans med rap- porten Svedab (1996) sägs emellertid att tidsvinsten är 2-3 minuter för ett genomgående persontåg med planerade stopp jämfört med att använda Kon- tinentalbanan.

Det är således inte möjligt att veta hur stora tidsbesparingar som man i ut- redningen antar att de enskilda tågen kan tillgodogöra sig. Sådana (icke redovisade) antaganden görs emellertid. Exempelvis innebär tidsbesparing och nya tåglägen att man bedömer att 31 miljoner fler personkilometer åks med regionaltågen, något som ökar biljettintäkterna med 9,3 miljoner kr år 2005 (som är det prognosår som används). Samtidigt gör regionaltrafiken en kostnadsbesparing om 1,5 miljoner kr. Sammantaget förbättras därför reg-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

163

ionaltrafikens finansiella resultat detta år med 10,8 miljoner kr. På motsva-	Fel! Okänt namn
rande sätt beräknas en resultatförbättring för snabbtågen respektive övriga	på
interregionala tåg om 14,5 respektive 7,3 miljoner kr (jfr Tabell 3).	dokumentegenskap
Situationen för lokaltågen – de så kallade Pågatågen – är något an-	.:Fel! Okänt namn
norlunda. Av Tabell 2 framgår att resandetrafiken kommer att öka dramatiskt	på
till följd av att Citytunneln färdigställs, från 144 till totalt 288 tåg per dag.	dokumentegenskap
Trafikökningen utgörs till fullo av lokaltåg.	.
Utredningen klargör inte innebörden av denna trafikökning. En möjlig	Underbilaga 3
tolkning är att de lokaltåg som idag vänder vid Malmö C fortsättningsvis
vänder i Hyllie. Det är i så fall fråga om att låta lokaltågen gå några kilome-
ter längre och på så sätt försörja en väsentligt utökad marknad. Det är emel-

lertid i så fall knappast korrekt att tala om ett generellt ökat trafikutbud. Det är inte heller klart hur många lokaltåg som körs idag varför man inte utan vidare kan bedöma om trafikens omfattning är i någon mening rimlig eller ej.

Tabell 3. Prognostiserad förändring i tågresande (personkm) samt täckningsbidrag i utrednings- jämfört med jämförelseal- ternativet år 2005.

	Personkilometer (milj)	Täckningsbidrag (mkr)
Snabbtåg	+14	14,5
Övriga interregionala tåg	+9	7,3
Regionala tåg	+31	10,8
Lokala tåg	+39	18,8
Totalt	+83	51,4
Källa: SOU 1994:78 s 59.

Om den tolkning som nu gjorts är korrekt torde det också krävas omfattande spårinvesteringar för att göra det möjligt att vända så många tåg i Hyllie. Det framgår inte av rapporten om sådana investeringskostnader ingår i kalkylen.

De trafikprognoser som redovisas innebär att man får ca 20 000 resenärer per dygn mellan Malmö C och Triangeln och ca 17 000 mellan Triangeln och Hyllie. Av tabell 3 framgår att man år 2005 beräknar att fler resenärer åker med lokaltågen genom att antalet personkilometer är 29 milj fler i utred- nings- än i jämförelsealternativet.

Sammantaget visar Tabell 3 att resandeökningarna år 2005 innebär att tåg- trafikens ekonomiska situation förbättras med ca 50 Milj kr. Beloppet är iögonfallande stort och baseras i huvudsak på att man bättre kan fylla de tåg som ändå går med resenärer, något som ger extra biljettintäkter till låga merkostnader.

För att undersöka rimligheten i den resandeökning som beräkningarna pro- gnostiserar måste man ha tillgång till en omfattande kunskapsmassa; var är bostäder och arbetsplatser i regionen lokaliserade idag?; hur ser dagens utbud av kollektivtrafik ut?; vilket trafikutbud kommer man att ha med en Citytun- nel? Utan att göra egna sådana prognoser är det är inte möjligt att avgöra om de resultat som utredningen redovisar är korrekta i sina enskildheter. Det finns däremot inte anledning att ifrågasätta principerna bakom det tillväga- gångssätt som tillämpats för att beräkna investeringens effekter för trafikutö- varna.

164

5.3 Effekter för resenärerna

En Citytunnel minskar restiden för samtliga fjärr- och regionaltågsresenärer till Köpenhamn. Genom att göra en prognos av hur många sådana resenärer som använder den framtida tunneln kan man enkelt multiplicera detta resan- deantal med värdet av de tidsvinster som görs. Motsvarande tillvägagångssätt kan användas för att beräkna nyttan av tunneln för tillkommande resenärer.

Den beräknade tidsvinsten multipliceras alltså med ett tidsvärde. Det finns sedan lång tid en diskussion kring principerna för beräkning av sådana vär- den, och i utredningen används också de av Banverket rekommenderade värdena. Dessa skiljer mellan resor som utförs i tjänsten eller privat. Resenä- rernas nytta av kortare restid, liksom det minskade behovet att byta mellan tåg och buss, är två sätt att i praktiska termer fånga upp den del av samhälls- nyttan av järnvägsinvesteringar som består i att kundernas situation förbätt- ras. Detta kallas i ekonomisk teori konsumentöverskottet.

Många av de som reser med Pågatågen kommer inte att göra tidsvinster. Men tågen från norr kommer att fortsätta till de två nya stationerna söder om Malmö C. Detta innebär att en del resenärer slipper byta mellan pendeltåg och buss. För dessa resenärer leder därför tunneln till bekvämlighetsvinster i form av kortare sammanlagd (tåg + buss) restid och till ökad bekvämlighet genom att man inte längre behöver byta och att man slipper löpa risken att vänta i samband med bytet.

Värdet av dessa förbättringar har också beräknats av utredaren, och de sammanlagda effekterna för fjärr-, regional- och lokaltrafikresenärerna redo- visas här i Tabell 4. Det är svårt att kommentera nivån på dessa siffror ef- tersom en bedömning av vilka restidsvinster som görs är en direkt konse- kvens av trafikprognosen, och denna granskas inte här.

Tabell 4. Restids- och väntetidsvinster i utrednings- ställt mot jämförelsealternativet år 2005.

	Restidsvinster		Väntetidsvinster
	Timmar	Värde	Timmar	Värde
	(*1000)	(mkr)	(*1000)	(mkr)
Befintliga,	168	39,5	44	20,7
tjänste
Befintliga,	728	20,0	254	14,0
privat
Nya, tjänste	24	2,8	0	0
Nya, privat	296	4,1	28	0,7
Totalt		66,4		35,4

Källa: SOU 1994:78, s 60.

Av tabellen framgår emellertid att väntetidsvinsterna är iögonfallande stora. Vi talar här om pendeltåg som kommer att fortsätta två stationer längre än tidigare. Till följd av detta kommer jämförelsealternativets resenärer att i framtiden behöva vänta nästan 300 000 timmar mindre per år än om man -

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

165

som tidigare - hade använt buss och sedan bytt till tåg. Om det går ca 230	Fel! Okänt namn
arbetsdagar på ett år betyder detta att människor behöver stå och vänta ca	på
1300 timmar mindre per arbetsdag, 650 timmar i vardera riktningen. Om var	dokumentegenskap
och en skulle tjäna exempelvis 5 minuter betyder detta att 13 000 personer	.:Fel! Okänt namn
inte längre behöver byta från buss till tåg. Det är dock inte möjligt att göra en	på
rimlighetsbedömning av uppgiften utan att veta ungefär hur många busstrafi-	dokumentegenskap
kanter som det handlar om.	.
	Underbilaga 3

5.4 Miljöeffekter

I beräkningen av Citytunnelns konsekvenser för miljön sägs att transportar- betet med bil minskar med 36 miljoner fordonskilometer. Man kan tänka sig åtminstone två kategorier av vägtrafikanter som påverkas av tunnelns till- komst på ett sätt som är positivt för miljön:

•De som i jämförelsealternativet använder bil, exempelvis för att komma från och till sitt arbete, och som nu övergår till pendeltåg.

•De som i jämförelsealternativet använder bil för att resa till Köpenhamn och som övergår till regionaltåg eller långdistant tåg.

Ett ökat tågresande till och från Köpenhamn till följd att den bättre förbindel- sen via Citytunneln gör att människor reser till Danmark i stället för att göra helt andra saker har däremot inte några effekter på biltrafiken.

Problemet med den utsaga som görs beträffande minskad vägtrafik är att det är svårt att veta vilka av ovanstående trafikantgrupper som berörs. Ef- tersom denna uppgift tas fram på samma sätt som då trafikprognosen görs är det inte möjligt att kontrollera beräkningarna. Man kan emellertid notera att effekten är begränsad – en beräknad samhällsekonomisk besparing på 6,5 miljoner kr per år – och att den därför endast i ringa omfattning får effekter för kalkylresultatet.

Det är för den fortsatta genomgången betydelsefullt att konstatera att Den- nisutredningen inte bedömer att en överflyttning av resandetrafik från Konti- nentalbanan till Citytunneln påverkar bullersituationen för dem som bor längs med banan. Bullerstörningar sägs i allt väsentligt bero på godstrafiken varför tillkomsten av en tunnel, och den därav följande överflyttningen av resandetåg, inte påverkar boendemiljön. De planerade investeringarna i land- anläggningar omfattar dessutom bullerskyddsåtgärder längs Kontinentalba- nan mellan Lundavägen och Fosieby.

5.5 Sammanfattning

Slutsatsen av den genomgång som nu gjorts är att inga principiella felaktig- heter i beräkningarna av Citytunnelns samhällsekonomiska nytta har kunnat identifieras. Flera viktiga observationer har dock gjorts:

•Kostnadsberäkningen är genuint osäker vilket också anges i rapporten. Om den samhällsekonomiska kostnaden är större än vad som här sägs blir givetvis projektets lönsamhet ännu sämre än vad kalkylen ger vid

handen.

166

•Ingen redovisning görs av hur stora tidsbesparingar som man bedömer att tunneln medför för tågen.

•Någon kontroll av de prognoser som genomförts har inte kunnat göras. Det är därför inte möjligt att veta om storleksordningen på de nyttoef- fekter som följer av investeringen kan sägas vara rimlig eller ej.

•Beskrivningen av framför allt pendeltågsupplägget är otydlig och bidrar till flera oklarheter kring enskildheter i beräkningarna.

Det i Dennisrapporten redovisade kalkylresultatet är negativt och pekar på att tunneln inte borde komma till stånd. De frågetecken som framkommit av genomgången är av sådan art att man inte har anledning att tro att nyttan så långt underskattats. Snarare innebär osäkerheten att den lönsamheten i själva verket kan vara lägre än vad som framgår av utredningen.

Så långt har emellertid diskussionen handlat om de effekter av investering- en som i en eller annan form faktiskt ingår i den redovisade kalkylen. En kompletterande frågeställning är om kalkylen omfattar alla de effekter som investeringen kan förväntas ge upphov till; finns det anledning att tro att viktiga för- eller nackdelar med investeringen "tappats bort"? Denna fråga behandlas i nästa avsnitt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

167

6 Beslutsunderlag från konsultbolaget Inregia

På uppdrag av Malmöhus Trafik AB genomförde konsultbolaget Inregia två studier, publicerade som Inregia (1995) och Inregia (1996). Syftet var att kvantifiera förväntade effekter på arbetsresande, tillgänglighet och lokali- sering i Öresundsregionen år 2010, med respektive utan Citytunnel. Resulta- ten ger underlag för en ny samhällsekonomisk kalkyl för Citytunneln där även lokaliseringseffekter beaktas. (Inregia 1996, s 1.)

Vi koncentrerar här uppmärksamheten på Inregia (1996) som kan sägas utgöra en sammanfattande slutrapport. I avsnitt 6.1 presenteras rapporten medan principfrågan om hur denna typ av effekter bör hanteras diskuteras i avsnitt 6.2. Avsnitt 6.3 redovisar några slutsatser av diskussionen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

6.1 Inregias rapport3

Öresundsbron kommer att få omvälvande konsekvenser för Öresundsregion- ens framtida utveckling. Bron skapar nya förutsättningar för integration av näringsliv och institutioner, av arbets- och bostadsmarknad, och av forsk- ning, utbildning och kultur. Integrationen kommer att stärka regionens posit- ion i den hårdnande konkurrensen med andra storstadsregioner i Europa. Fler företag kommer att attraheras till regionen. Den större marknaden kommer att ge befintliga företag rikare möjlighet till specialisering och utveckling. För enskilda individer höjs välfärden genom att möjligheten att hitta ett lämpligt jobb och en lämplig bostad förbättras och genom att större valfrihet skapas på till exempel kultur- och serviceområdet.

Utgångspunkten för studien är hypotesen att också Citytunneln bidrar till dessa effekter. Eftersom det saknas etablerade metoder för att räkna ut det totala samhällsekonomiska värdet av dessa integrationseffekter jämförs Öresundsregionen med andra storstadsregioner; man använder vad som kallas benchmarking teknik. Enligt den jämförelse som redovisas är nuvärdet av tunnelns samhällsekonomiska nytta för Sverige ca 5 miljarder kr, exklu- sive miljö- och trafiksäkerhetseffekter.

I den samhällsekonomiska kalkyl som ingår i SOU 1994:78, och som pre- senterats i avsnitt 5 ovan, uppgår nuvärdet av projektets nyttoeffekter till ca 3 miljarder kr, varav effekterna för operatörer och trafikanter är 2,9 och miljö- och trafiksäkerhetseffekterna 0,1 miljarder kr. Denna "Denniskalkyl" innefat- tar emellertid inte enligt Inregias uppfattning vad som kallas lokaliseringsef- fekter och inte heller effekter som uppstår genom bättre möjlighet till specia- lisering eller genom regionens förbättrade konkurrensposition. Därför anser man att det verkliga samhällsekonomiska värdet av Citytunneln underskattas. Om man antar att bedömningen att den samhällsekonomiska nyttan är 5 miljarder kr är korrekt skulle underskattningen uppgå till ca 2 miljarder kr.

Det går enligt Inregia inte att leda i bevis att det resonemang som nu åter- ges är korrekt, men man hävdar att det går att ta ett ytterligare steg för att

3 Texten är i huvudsak en direkt återgivning av rapportens slutsatser. En språklig
omformulering av den ursprungliga texten har skett i så måtto att de antaganden som	168
görs och de slutsatser som dras har lyfts fram; jfr Inregia (1996) s 2-3.	168

minska osäkerheten. Detta görs genom att uppskatta vad det innebär att Den-	Fel! Okänt namn
niskalkylen inte beaktar lokaliseringseffekter. Inregias rapport beaktar såd-	på
ana effekter genom att beräkna hur arbetsresor och lokalisering i regionen	dokumentegenskap
påverkas av Citytunneln. Man måste då göra en bedömning av vad Citytun-	.:Fel! Okänt namn
neln betyder relativt bron för att integrera Malmö- och Köpenhamnsregion-	på
en.	dokumentegenskap
Man antar i rapporten att tunneln ska tillmätas en rätt stor betydelse i detta	.
avseende. Man har också beräknat hur mycket Denniskalkylen skulle behöva	Underbilaga 3
justeras med hänsyn till lokaliserings- och integrationseffekter; detta värde
uppgår till 1,3 miljarder kr.4 Sammanfattningsvis har man då följande bild av

den samhällsekonomiska nyttan av Citytunneln, utryckt i nuvärde:

•	Trafikeffekter	2,9 miljarder
•	Miljö- och trafiksäkerhetseffekter	0,1 miljarder
•	Lokaliserings- och integrationseffekter	1,3 miljarder
•	Specialiserings- och konkurrenseffekter	x miljarder
•	Totala effekter	5 miljarder

Man antar avslutningsvis att alla poster i tablån är riktiga. Det betyder att nuvärdet av alla framtida specialiserings- och konkurrenseffekter skulle behöva uppgå till ca 0,7 miljarder kr (som är värdet av x ovan). Beloppet motsvarar en ökning av Malmöregionens inkomster med knappt 1 promille och man anser därför att värdet kan anses lågt. Mot denna bakgrund drar man slutsatsen att nyttan av Citytunneln ligger i närheten av den beräknade totala effekten, det vill säga att den uppgår till storleksordningen 5 miljarder kr.

6.2Saknas viktiga effekter i den samhällsekonomiska kalkylen?

Centralt för en "traditionell" samhällsekonomisk kalkyl är de konsekvenser som en bättre infrastruktur får för trafikföretag och resenärer. I kalkylen beräknas dessutom investeringens betydelse för trafiksäkerhet och miljö. Utgångspunkten för Inregias analyser är att en kalkyl som genomförs på detta "traditionella" sätt, exempelvis enligt den ansats som Banverket använ- der, missar väsentliga effekter av den investering som studeras.

Tankekedjan kan med fördel hängas upp på den situation som växer fram då bron mellan Köpenhamn och Malmö färdigställts. Till följd av den nya förbindelsen kommer människor att resa till "andra sidan" för att roa sig eller handla. Somliga kommer också att byta arbete från den svenska till den danska sidan eller vice versa, samtidigt som de bor kvar i ursprungslandet. Samhällsnyttan av båda dessa aspekter beaktas i form av de tidsvinster som resenärerna beräknas göra.

4Det är oklart om denna beräkning är en del av det material som sedermera presente-

ras i rapporten.

169

Men den nya bron kan också ha betydelse för företagens lokalisering och	Fel! Okänt namn
för individernas val av boende. Ett företag i Köpenhamn kanske har flera	på
svenska anställda och har en betydande del av sin försäljning i Sverige. Man	dokumentegenskap
kan därför välja att flytta verksamheten över sundet. Även om detta inte	.:Fel! Okänt namn
påverkar resandet – en flytt kan till och med innebära ett minskat resande –	på
så är det uppenbarligen fråga om en förbättring. Företagaren väljer av fri	dokumentegenskap
vilja att flytta sin verksamhet vilket innebär att dennes nytta eller vinst är	.
högre än innan flytten. Denna nytta – vad som i ekonomisk teori kallas pro-	Underbilaga 3
ducentöverskott – bör därför i princip ingå i en samhällsekonomisk kalkyl.5
På likartade grunder kan en svensk familj välja att flytta till Danmark för
att få ett (bättre) arbete. Tack vare att det är så mycket lättare att kunna hälsa
på släkt och vänner i Sverige minskar motståndet mot att flytta. Man kan mer
generellt säga att möjligheterna att hitta bättre arbete ökar; matchningen
mellan arbetssökande och arbetsgivare förbättras. Också detta utgör en eko-
nomisk nytta i form av att arbetsgivaren har lättare att få tag på "rätt" perso-
ner. Effekten bör därför ingå som en del av kalkylen.
Vi har på detta sätt identifierat flera konsekvenser av infrastrukturinveste-
ringar som i princip bör beaktas i en samhällsekonomisk kalkyl. Lika fullt
görs inte detta, och skälen är flera:
1. Till en del ger flyttningar av människor och verksamhet upphov till
omfördelningseffekter, och detta ska inte omfattas av en samhällseko-
nomisk kalkyl. Ett minskat produktionsbidrag på utflyttningsorten vägs
upp av en ökad produktion och inkomst på inflyttningsorten och det är
endast differensen mellan dessa minus och plus som ska utgöra en del
av nyttoberäkningen i en kalkyl. Det är i empiriska studier vanligtvis
svårt att göra denna distinktion.
2. I en empirisk studie som i efterhand ska försöka analysera konsekven-
serna av en investering är det ofta svårt att reda ut vilka konsekvenser
som beror på vilka ursprungliga förändringar. En uppföljning av
Öresundsbrons effekter ett antal år efter öppnandet måste till exempel
kontrollera för variationer i priset för att använda bron respektive att åka
färja, konsekvenserna av en eventuell fast förbindelse över Fehmarn
Bält och för förändringar av skatter och andra statligt beslutade regler i
de två länderna. Om inte, riskerar man att lämna en felaktig bild av ef-
fekterna av bron.
3. En nära besläktad frågeställning är om en viss investering är såväl nöd-
vändig som tillräcklig för att förklara djupgående förändringar av bo-
ende och industrilokalisering. Ett företag som överväger att lokalisera
sig i södra Malmö kan påverkas i sitt beslut av en Citytunnel. Men för
att faktiskt välja att flytta kanske det också förutsätts omfattande ut-

5Vi utgår här från att det inte är skillnader i skatter eller det offentliga regelverket som utgör grunden för flytten eftersom det i så fall inte är säkert att den reala föränd- ringen är av godo. Inte heller görs någon distinktion mellan om nyttan tillfaller

svenska eller danska medborgare.

170

byggnad av lokala gator och vägar liksom av andra praktiska förutsätt- ningar för verksamheten.

I en litteraturstudie diskuterar Isacsson (2000) hanteringen av dessa och andra typer av indirekta effekter, och mera generellt också vad som kan förklara (skillnader i) tillväxt mellan länder och regioner. En viktig slutsats av genomgången är att den struktur som industrin eller mera generellt verk- samheten i en region har är av betydelse för dess utveckling. Det är till ex- empel inte troligt att regioner med en betydande andel tillverkningsindustri påverkas av en förbättrad infrastruktur på samma sätt som en region med i huvudsak kunskapsintensiv verksamhet. Resultat från regressioner som för- söker etablera ett samband mellan regionstorlek och inkomstnivå i Europa kan därför inte utan vidare appliceras på Öresundsregionen.

Det finns således stora praktiska problem med att mäta ett eventuellt sam- band mellan enskilda infrastrukturinvesteringar och en regions välstånd eller välståndsökning. Det finns också anledning att tro att ett sådant samband är starkare ju mindre utvecklad infrastrukturen i ett land eller en region är. En förbättrad väg- eller järnvägslänk i ett område med dåliga kommunikationer kan betyda mycket för att lösa upp flaskhalsar och för att få igång den eko- nomiska verksamheten; samma åtgärd i en väl utvecklad region kanske har mindre betydelse i detta avseende.

Slutligen är också storleken av de effekter en åtgärd ger upphov till av av- görande betydelse för en eventuell påverkan på omgivningen. Om tidsvins- terna är små, och om trafikföretagens ekonomi påverkas i liten omfattning, finns det inte anledning att tro att industri- och boendestruktur påverkas annat än marginellt. En jämförelse av de tidsvinster som görs av Öresunds- bron respektive Citytunneln illustrerar problemet väl. Den nya bron innebär att restiden över sundet förkortas med 40 till 45 minuter; dessutom innebär en fast förbindelse att den "mentala barriären" mellan länderna minskar. Tunneln sägs innebära en förkortad restid med ytterligare 7-10 minuter (In- regia 1995) alternativt med 2-3 minuter (jfr. ovan).

Om den första uppgiften är korrekt utgör tidsbesparingen en relativt stor förändring jämfört med många andra infrastrukturinvesteringar i Sverige. Besparingen är ändå i jämförelse med tidsvinsten till följd av den nya bron av mer begränsad betydelse. Sannolikheten att tunneln påverkar bebyggelse och lokalisering är givetvis ännu mindre om tidsvinsterna inte är större än 3 minuter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

6.3 Slutsatser

Det finns sedan länge en debatt kring frågan om huruvida "traditionella" samhällsekonomiska kalkyler missar viktiga konsekvenser av infrastruktu- rinvesteringar. Inte minst hävdar de som tillskyndar projekt som inte kan motiveras med hjälp av en traditionell kalkyl ofta att bristande lönsamhet beror på att viktiga effekter saknas i beräkningarna.

Vi har här behandlat flera sådana indirekta effekter som i princip bör ingå i kalkylen om man kan belägga att en given investering har sådana effekter.

171

Problemet är att det är mycket svårt att göra sannolikt att investeringens	Fel! Okänt namn
konsekvenser är så långtgående.	på
I de rapporter som refereras har ett försök gjorts att bedöma storleksord-	dokumentegenskap
ningen av de indirekta effekter som en Citytunnel skulle resultera i. Som	.:Fel! Okänt namn
framgår av avsnitt 6.1 har beräkningarna karaktären av ett räkneexempel,	på
något som också framhålls på flera ställen i Inregia (1995); jfr till exempel s	dokumentegenskap
5.	.
Slutsatsen är därför att även om det principiella resonemanget är viktigt att	Underbilaga 3
föra så är det nu inte möjligt att dra slutsatser om de indirekta effekternas
storlek. En omfattande forskning återstår. Man kan därför heller inte använda
Inregias rapporter för att komplettera den samhällsekonomiska kalkyl som
redovisas i Dennisrapporten.

172

7 Remissvaren

Regeringen valde att skicka de tre rapporterna Inregia (1995), Inregia (1996) och Svedab (1996) på remiss. I det följande sammanfattas några av de re- missvar som inkom. Urvalet är grundat på om kommentarer lämnas som kompletterar den framställning som i övrigt görs i denna PM. En fullständig förteckning över de remisser som inlämnats finns som Bilaga 5 i regeringens proposition 1996/97:161.

SJ framhåller de stora möjligheter som en Citytunnel ger för att utveckla det regionala Pågatågssystemet. Man gör också bedömningen att den be- dömda nyttan av investeringen är högre än vad som sägs i Inregias rapport. Framför allt sägs att rapporten underlåter att ta hänsyn till tunnelns regionala nytta inom Skåne. Några argument som ger ytterligare substans för detta påstående lämnas inte.

Banverket bedömer Citytunneln vara en värdefull länk i järnvägsnätet. Man har dock inte på samhällsekonomiska grunder kunnat motivera tunneln; det har därför inte funnits skäl att inkludera investeringen i verkets stomnäts- planer. Man säger sig också ha svårt att bedöma realismen i de utredningar om projektets integrationseffekter som Inregia redovisat. Det är heller inte möjligt att inkludera sådana effekter i de modeller som används av Banverket med mindre än att också andra, likartade projekt analyseras på samma sätt.

I ett särskilt avsnitt lämnas synpunkter på de förutsättningar som anges för trafiken. Man betonar att detta kapitel har utarbetats av SJ och Malmöhus Trafik och att den innehåller en rad förutsättningar som kan diskuteras eller är mindre väl genomtänkta. Remissvaret påpekar att vissa trafikupplägg kan genomföras såväl med som utan att Citytunneln byggs. Andra trafikupplägg förutsätter investeringar utöver de som ingår i Citytunnelförslaget. Vidare sägs att trafikeringsförutsättningarna innebär att man under timmen med högst kapacitetsutnyttjande har 12-14 tåg i vardera riktningen redan några få år efter öppnandet av Citytunneln. Detta innebär en trafikbelastning nära det praktiska kapacitetstaket.

Man drar därför slutsatsen att trafiksiffrorna i rapporten inte är realistiska. Om dessa invändningar är korrekta är därför tunnelns beräknade samhällse- konomiska nytta - som denna redovisats ovan - överskattad.

Vägverket konstaterar att tunneln inte är samhällsekonomiskt lönsam. En Citytunnel kommer inte heller annat än marginellt att påverka omfattningen av vägtrafiken på Yttre Ringvägen, varför ett tunnelbygge inte kan ersätta en utbyggnad av denna väg.

Väg- och Transportforskningsinstitutet efterlyser en tydligare redovis- ning av kostnaderna för projektet. Man anser också att intrångskostnaden liksom värdet av bullerstörningar och tillgång till parkmark bör redovisas. Vad gäller Inregia's kompletterande samhällsekonomiska kalkyl sägs att resonemanget kan vara intressanta som räkneexempel. Däremot är det empi- riska underlaget inte tillräckligt stabilt för att skatta det samhällsekonomiska värdet av tunneln. Skattningen 5 miljarder kr sägs vara så osäker att den bör bedömas som praktiskt helt oanvändbar.

Statens Institut för Kommunikationsanalys kommenterar framför allt Inregias försök att genomföra utvidgade samhällsekonomiska nyttoberäk-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

173

ningar. Bland annat sägs att beräkningskedjan innehåller så många osäkra	Fel! Okänt namn
statistiska samband och så många relativt godtyckliga antaganden att det är	på
svårt att se rapportens resultat som annat än just ett mycket osäkert räkneex-	dokumentegenskap
empel. SIKA menar därför att beräkningarna inte kan bidra till det samhälls-	.:Fel! Okänt namn
ekonomiska beslutsunderlaget för Citytunneln.	på
Naturvårdsverket framhåller betydelsen från miljösynpunkt av att stärka	dokumentegenskap
järnvägens konkurrenskraft. Det sägs emellertid inte vara långsiktigt hållbart	.
att låta all tågtrafik till och från Öresundsbron ske på Kontinentalbanan. En	Underbilaga 3
utbyggnad av Citytunneln är därför viktig för att möjliggöra en avlastning.
Man framhåller också betydelsen av att snabbt finna lösningar för motsva-
rande avlastning av godstrafiken.
Miljökonsekvenserna vid byggande av Citytunneln sägs vara otillräckligt
redovisade och en miljökonsekvensbeskrivning efterlyses. Vidare sägs det
vara angeläget att belysa förutsättningarna för att framföra också godstrafik i
Citytunneln. Det är också angeläget att de olika förslagen till lösningar för att
avlasta Kontinentalbanan presenteras i sin helhet innan beslut tas om en
enskild anläggning. Utredningsmaterialet rörande Citytunneln bör därför
breddas innan man tar slutlig ställning till ett eventuellt byggande.
Privatpersoner: I ett brev från Björn och Kerstin Andersson påtalas de
allvarliga bullerproblem som godstrafiken på Kontinentalbanan ger upphov
till. Man är bland annat angelägen om att regeringen utreder förutsättningar-
na för ett yttre godsspår för att avlasta Kontinentalbanan från godstrafik.
Inregia's utredningar kommenteras även i ett remissvar från Nils Bruzelius
där det sägs att utredningarna lider av en rad brister. Den allvarligaste är att
man förutsätter att Citytunneln kommer att leda till (ökad) integration medan
man skulle ha förväntat sig att utredningarna i stället skulle ha förklarat
varför och hur en sådan integration förutsätts gå till.

174

8 Regeringens proposition

Regeringen föreslår i proposition 1996/97:161 att Citytunneln ska byggas. Vi redovisar här i korthet dels den hänvisning som i texten görs till regeringens provisoriska föreskrifter för trafikering av Kontinentalbanan (8.1), de motiv som anförs för beslutet (8.2) liksom huvuddragen i den finansieringslösning som väljs (8.3).

8.1Provisoriska föreskrifter för trafikering av Kontinentalbanan

Svedab och Banverket ansökte hos Koncessionsnämnden för miljöskydd om tillstånd enligt miljöskyddslagen att bygga om och driva Kontinentalbanan i Malmö på sträckan mellan banans anslutning till Södra stambanan och Fo- sieby som dubbelspårig järnväg. Koncessionsnämnden beslöt att inte lämna tillstånd till den ansökta verksamheten och anförde i sin bedömning bland annat följande förhållanden.

Ett betydande antal människor skulle få sina levnadsförhållanden väsent- ligt försämrade om järnvägstrafik kommer till stånd på Kontinentalbanan på det sätt som avses i ansökan. Nämnden ansåg emellertid att det är av synner- lig betydelse från allmän synpunkt att järnvägstrafik kan upprätthållas på banan till dess att nödvändiga alternativa spårsträckningar, som är godtag- bara från miljöskyddspunkt, har utförts.

I denna situation är det emellertid endast regeringen som är berättigad att lämna tillstånd enligt miljöskyddslagen. Koncessionsnämnden beslutar där- för i november 1995 (beslut 198/95) att överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Man föreslår därvid att regeringen lämnar ett tidsbegränsat till- stånd till järnvägstrafik på Kontinentalbanan, begränsat att gälla till utgången av år 2003. Vidare sägs att alternativa sträckningar bör utredas och komma till stånd snarast möjligt.

I november 1996 beslutar regeringen att godkänna den avsiktsförklaring som innebär att Citytunneln skall genomföras (K96/3578). Man lämnar också tillstånd enligt miljöskyddslagen att under begränsad tid bygga om och driva Kontintentalbanan som dubbelspårig järnväg till Svedab och Banverket (M95/4651/8).

8.2 Regeringens motiv för att ge tillstånd till Citytunneln

Syftet med Citytunneln anges vara att "förbättra förutsättningarna för den spårbundna kollektivtrafiken i regionen och över Öresund samt (… ) att avlasta Kontinentalbanan så att en från miljösynpunkt godtagbar lösning kan uppnås." (Prop. 1996/97:161, s 6.)

Det första av dessa syften – att förbättra förutsättningarna för spårbunden kollektivtrafik – har relativt ingående behandlats i den samhällsekonomiska kalkyl som ingår i Dennisrapporten och som beskrivs i avsnitt 5 ovan. Några referenser till den kompletterande kalkyl som genomförts av Inregia och som diskuteras i avsnitt 6 ovan finns inte i regeringsbeslutet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

175

Det andra huvudsyftet med investeringen i Citytunneln sägs vara att av-	Fel! Okänt namn
lasta Kontinentalbanan. Man anser inte att det är möjligt att långsiktigt bed-	på
riva trafik på Kontinentalbanan på det sätt som förutsätts i 1991 års avtal om	dokumentegenskap
Öresundsbron. Med hänvisning till regeringens provisoriska föreskrifter för	.:Fel! Okänt namn
trafikering av Kontinentalbanan (se ovan) från oktober 1996, sägs att en från	på
miljösynpunkt godtagbar lösning måste uppnås. "Beslutet att avlasta Konti-	dokumentegenskap
nentalbanan leder till att tidigare bedömningar av Citytunnelns samhällseko-	.
nomiska lönsamhet inte är giltiga, eftersom de har byggt på att Kontinental-	Underbilaga 3
banan kan utgöra ett långsiktigt alternativ för denna trafik." (Prop.
1996/97:161, s 7.)
Detta är den enda hänvisning som görs i propositionen till projektets sam-
hällsekonomiska lönsamhet. Hänvisningen innebär i sak att det ekonomiska
utredningsarbete som utförts i allt väsentligt ogiltigförklaras. Som tidigare
redovisats framhålls emellertid i Dennisutredningen att det är godstågen, inte
resandetågen, som ger upphov till miljöstörningar. I själva verket sägs miljö-
effekten av att flytta persontågen till Citytunneln vara så liten att någon nytta
av detta inte bedöms uppstå. Detta förhållande berörs inte i propositionen.
I propositionen diskuteras däremot i korthet ett annat alternativ till City-
tunneln. Man säger att ett yttre spår runt Malmö har förts fram som ett sätt att
avlasta Kontinentalbanan. Alternativet förkastas dock med hänvisning till att
det inte ger förutsättningar för att skapa en effektiv persontrafik mellan
Malmö och Köpenhamn. Ett annat skäl till att förkasta ett yttre spår är att
detta måste kombineras med en så kallad riksbangård norr om Malmö. Förut-
sättningarna för så omfattande kompletterande investeringar anses inte vara
för handen. Någon utredning av ett alternativ med ett yttre spår finns däremot
inte i underlagsmaterialet.

8.3 Organisation och finansiering av projektet

Regeringen föreslår att en gemensam projektorganisation tillskapas av de parter som berörs av tunneln för att ansvara för dess projektering, byggande och driftsättning. Dessa parter är Banverket, SJ, Malmö stad och Region Skåne som alltså äger vad som nu kallas Citytunnelkonsortiet. Konsortiet ska svara för projektering och andra förberedelser liksom för byggande och driftsättning av projektet.

Som motiv för denna organisation hänvisas till att man i avsiktsförklaring- en mellan regeringen och företrädare för regionen slagit fast att de parter som får nytta av olika delar av Citytunnelprojektet skall delta i finansieringen och genomförandet av dessa delar. Den stora regionala inblandningen i projektet förhindrar att en projektorganisation tillskapas inom Banverket.

Den i huvudavtalet överenskomna fördelningen av projektets kostnadsan- svar utgör grunden för projektets finansiering. Kostnaden för Citytunneln beräknas nu till 4 950 miljoner kr i prisnivå januari 1996, och ansvaret för olika delar av projektet och för dess kostnader fördelas enligt följande:

•Berg- och betongtunnlar, 2 505 milj kr; finansiering – se nedan.

•Bangårdsområden, bana ovan mark och järnvägsinstallationer, 1 300

milj kr, finansieras av Banverket.

176

•Station Malmö C, 150 milj kr, finansieras av SJ.

•Station Triangeln, 505 milj kr, finansieras av regionen.

•Station Hyllie, 115 milj kr, finansieras av regionen.

•Förbindelsespår mot Ystad och Trelleborg, 375 milj kr, finansieras av regionen.

Kostnader för berg- och betongtunnlar omfattar byggande under mark liksom plattformar för den nya delen vid Malmö C. Upp till ett belopp av 1 727 miljoner kr ska kostnaden finansieras av ett lån som Svedab tar upp, och lånet förs vidare till Banverket, Malmö kommun och Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik. Lånet skall i första hand amorteras med det överskott som kan uppkomma i Svedabs verksamhet under en tidsperiod om 30 år efter det att Öresundsförbindelsen tagits i drift. Den del av lånet som kvarstår efter de 30 åren ska amorteras av de tre parterna med vardera en tredjedel av kostnaden under 10 år.

Resterande del av kostnaden på 2 505 milj kr – det vill säga 777 milj kr – fördelas med 250 milj kr på de två regionala parterna och 527 milj kr på Banverket. Om kostnaden för berg- och betongtunnlar ändras – det vill säga om kostnaden ökar – fördelas ökningen med 55,8% på Malmö kommun och Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik samt med 44,2% på Banverket.

Sammantaget uppgår Banverkets direkta kostnader till (1 300 + 527 =) 1 827 milj kr. Denna del av finansieringen inryms enligt riksdagsbeslut inom investeringsramarna för stomjärnvägar under perioden 1998-2007. Region- ens direkta betalningsansvar omfattar (505 + 175 + 375 + 250 =) 1 305 milj kr. Propositionen framhåller emellertid att regionen ska vara mottagare av eventuella EU-bidrag, och att man har som utgångspunkt att erhålla 250 milj kr denna väg.

Utöver detta direkta kostnadsansvar får parterna, som beskrivits ovan, ta över ansvaret för den del av lånet till Svedab som inte är slutgiltigt betalt 30 år efter brons öppnande. Detta innebär att regionen i så fall kan tvingas be- tala ett sammanlagt belopp om upp till 2 400 milj kr.

I den ursprungliga avsiktsförklaringen åtog sig emellertid regionen att fi- nansiera upp till 1 000 milj kr, inte mer. Regeringen anser det därför rimligt att staten stödjer regionens finansiering av den resterande delen på 1 400 milj kr. Detta ska emellertid ske utan att statens finansiella belastning ökar. Man föreslår därför att regionen får del av ett eventuellt överskott av framtida trafikavgifter på Öresundsförbindelsen upp till ett belopp av 1 147 milj; därutöver är man mottagare av EU-bidrag till projektet.

Sammantaget betyder detta att regionen har ett direkt betalningsansvar för kostnader om en miljard kr. Därutöver löper man en risk att få vara med och amortera sin del av lånet på 1,7 miljarder kr som inte betalats efter 30 år och man måste också betala ytterligare (del av) 1,1 miljarder; i båda fallen är kommunens slutliga ansvar beroende på vilket överskott som Öresundsbron är kapabel att leverera. I denna del kan man hävda att kommunen skjuter ett eventuellt betalningsansvar mycket långt framför sig.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

177

Utöver dessa kostnader kan regionen också drabbas av merkostnader i de	Fel! Okänt namn
olika delarna av bygget. Det är inte klart utsagt om också sådana merkostna-	på
der omfattas av statens garanti om att regionen som mest belastas med 1	dokumentegenskap
miljard av investeringen.	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Underbilaga 3

178

9 Slutsatser

De slutsatser som kan dras av genomgången redovisas i tre delar; observat- ioner som har direkt bäring på den samhällsekonomiska kalkyl som redovi- sats (9.1); kommentarer med anledning av den process som föregått rege- ringsbeslutet (9.2); och slutligen kommentarer till formuleringar och motiv i regeringens proposition (9.3).

9.1 Den samhällsekonomiska kalkylen

En samhällsekonomisk kalkyl av Citytunneln ingår som en bilaga till SOU 1994:78. Den genomgång som gjorts visar inte på några principiella felaktig- heter i beräkningarna. Av granskningen framgår vidare att den kostnadsbe- räkning som ligger till grund för kalkylen är genuint osäker. Även om man skulle kunna önska sig en mer systematisk behandling av denna osäkerhet så torde tveksamheten i denna del vara uppenbar.

Redovisningen av de nyttoberäkningar som bygger upp kalkylresultatet är på flera punkter ofullständig. Exempelvis klargör man inte hur stora tidsbe- sparingar som tunneln beräknas medföra för tågen. Det är bland annat av detta skäl svårt att genomskåda innebörden av de prognosresultat som redo- visas. Dessutom är beskrivningen av den tänkta framtida pendeltågstrafiken otydlig vilket skapar ytterligare oklarhet vad gäller enskildheter i beräkning- arna.

Vid en slutlig bedömning av kalkylens kvalité måste man också ta hänsyn till omfattningen av den åtgärd som studeras; ju mer kostsam en investering, desto högre krav kan ställas på beslutsunderlaget. Med tanke på de stora kostnader som följer av ett beslut om att bygga Citytunneln måste den kalkyl som presenterats betecknas som otillräcklig; en fördjupad analys hade varit motiverad på flera punkter och mera omsorg borde ha lagts ner på att för- klara och motivera de beräkningar som gjorts. Bristerna i detta hänseende är emellertid knappast förvånande när man ser att utredarna hade mindre än tre månader till sitt förfogande för arbetet.

Den korta utredningstiden motiverar en kommentar i sig. Den utredning som tog så kort tid att genomföra lämnades till regeringen i april 1994. I oktober 1996, det vill säga mer än två år efter det att beslutsunderlaget fanns tillgängligt i regeringskansliet, lämnades regeringens avsiktsförklaring. Pro- positionen lät vänta på sig i ytterligare några månader. Det är uppenbart att man från regeringens sida lämnat mer rådrum för politiska överväganden än till att ta fram ett beslutsunderlag med tillräcklig kvalitet.

Ytterligare två utredningar har behandlat förhållanden som sägs vara av en sådan art att de borde komplettera de kalkyler som genomförts. Vår genom- gång har visat att även om detta i princip kan vara korrekt i somliga fall, så har ingen ny kunskap tillförts som är tillräckligt säker för att motivera en uppräkning av investeringarnas nytta.

Man kan avslutningsvis konstatera att den kalkyl som redovisats uppvisar ett negativt resultat; samhällets kostnader för att bygga Citytunneln är större än projektets nytta. De oklarheter som nu påvisats torde om något leda fram

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

179

till att projektets lönsamhet kan vara ännu sämre än vad som sägs i SOU 1994:78.

9.2 Beslutsprocessen och projektets kostnader

Redan i juni 1992 träffar en företrädare för regionen och regeringen (statens förhandlingsman) en principiell överenskommelse om att tunnelprojektet bör genomföras. Man kunde emellertid inte enas om en finansieringslösning. Vidare föregick regeringens avsiktsförklaring 1996 den finansiella lösning som lades fast i och med regeringens proposition. Innebörden är att regering- en gjort ett åtagande vad gäller projektets genomförande utan att klargöra hur åtagandet ska bekostas. Detta ger givetvis företrädare för de parter som dri- ver projektet - i det här fallet regionen - en relativt starkare ställning i för- handlingarna kring finansieringen än om inga sådana åtaganden fanns.

Det måste betraktas som principiellt diskutabelt att på detta sätt utsätta ri- kets finanser för en påtaglig risk för framtida merkostnader som inte kan beräknas vid det tillfälle ett principbeslut tas. Om man anser att en åtgärd bör genomföras bör detta beslut kopplas till en finansiell lösning. Särskilt viktigt är detta eftersom incitamenten för att hålla byggkostnaderna nere påverkas av vem som har det slutliga betalningsansvaret.

Man kan vidare konstatera att regionen haft en stark position under den process som lett fram till regeringens beslutet, inte bara som intresseföreträ- dare utan också i utredningsarbetet. Man har exempelvis haft huvudansvaret för kostnadsberäkningarna i de båda första utredningarna och även samarbe- tat med Svedab i den utredning som föregick regeringens beslut.

Projektets prognostiserade kostnader har ökat under utredningsprocessens gång, särskilt i anslutning till regeringens beslut och därefter. I 1992 års utredning från Malmö stad beräknades kostnaden till 3 423 milj kr (prisnivå 96-01). Kostnaden uppgick 1994 till 3 660 milj kr (Dennisutredningen där Malmö stad stod för kostnadsberäkningen) och 1996 hade kostnaden stigit till 4 950 milj kr (beräknat av Svedab och Malmö stad). I ett pressmed- delande som finns tillgängligt på Citytunnelkonsortiets hemsida anges kost- naden år 2000 - det vill säga efter det att beslutet tagits och då planeringen är i full gång men innan själva bygget påbörjats - till 7 120 milj kr.

Regionen har också tillsammans med SJ haft ansvaret för att utarbeta trafi- keringsförutsättningarna för den samhällsekonomiska kalkylen. Man har dessutom låtit genomföra två kompletterande studier vars syfte varit att ytter- ligare belägga projektets samhällsnytta. Slutligen har man i det avtal som slutligen träffats mellan parterna kunnat begränsa sina finansiella åtaganden.

Det finns ingen anledning att här hävda att några oegentligheter förekom- mit. Det är å andra sidan uppenbart olämpligt att ge företrädare för ett särin- tresse en så viktig roll under utredningsprocessen. Det framgick också redan i samband med det inledande utredningsarbetet att osäkerheten vad gäller projektets kostnader är stor, något som ytterligare borde ha föranlett rege- ringen att säkerställa en allsidig bedömning av kostnaderna.

Inte minst med tanke på att huvuddelen av projektet i slutänden på ett eller annat sätt torde komma att bekostas via statskassan är det angeläget att staten också har huvudansvaret för kalkylresultatet. Av genomgången kan man

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

180

eventuellt dra slutsatsen att utredarna tvingats utnyttja regionens resurser till följd av att man fått otillräcklig tid och att man inte tilldelats tillräckliga egna resurser för att ta fram ett mer allsidigt beslutsunderlag.

9.3 Regeringens beslut

I regeringens beslut om att ge klartecken för att bygga Citytunneln åberopas två motiv. Man säger för det första att projektets betydelse för spårbunden kollektivtrafik är mycket stor. Den genomgång som här gjorts ger inga be- lägg för denna slutsats.

Man konstaterar, för det andra, att det material som inkommit från Kon- cessionsnämnden för miljöskydd i allt väsentligt innebär att tidigare redovi- sade utredningar, särskilt vad gäller de samhällsekonomiska kalkyler som genomförts, kan lämnas åt sidan. Skälet är att Kontinentalbanan - som är det enda alternativ till Citytunneln som studerats - inte kan ta emot de trafik- mängder som skulle bli aktuella. Bullerstörningarna skulle bli så allvarliga att detta inte vore förenligt med miljöskyddslagen.

Man kan här konstatera att regeringens principiella utsaga i sig är korrekt; om det jämförelsealternativ som ställts upp i kalkylen inte kan genomföras så saknar också kalkylen värde som underlag för att ta beslut. Till saken hör emellertid att Koncessionsnämnden föreslår regeringen att låta utreda alter- nativa sträckningar eller åtgärder. Detta sker ett år innan dess att regeringen tar sitt slutliga beslut i ärendet.

Ett alternativ till Citytunneln - vad som kallas ett yttre godsspår - avfärdas i regeringens proposition utan hänvisning till något utredningsunderlag. Det kan emellertid finnas också andra alternativa sätt att hantera miljöproblem i samband med tågtrafik på Kontinentalbanan.

Syftet med denna granskning är inte att ifrågasätta Koncessionsnämndens bedömningar vad gäller bullerstörningar till följd av tågtrafik på Kontinen- talbanan. Vid en genomläsning av den samlade skriftväxlingen framgår emellertid att det huvudsakliga problemet med trafik på Kontinentalbanan härrör från godstrafiken. Av det utredningsmaterial som här redovisats fram- går att en minskning av persontrafiken gör vare sig från eller till vad gäller de upplevda olägenheterna. Det framstår därför som anmärkningsvärt att det avgörande argumentet för Citytunnelns tillkomst utgörs av en miljöstörning som ingen annan instans påtalat.

En naturlig reaktion i denna del borde vara att ytterligare låta undersöka de påstått stora störningarna för att bättre förstå vad som kan göras för att be- gränsa problemet. Man borde därutöver ha undersökt vilka ytterligare åtgär- der på Kontinentalbanan som hade kunnat genomföras. Relativt stora kost- nadsökningar för att begränsa buller från trafik på Kontinentalbanan kan accepteras utan att huvudslutsatsen - att Citytunneln är ett sämre alternativ - hade förändrats.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

181

Referenser

Inregia (1995). Citytunnelns strategiska roll. Integrationens ekonomiska effekter. Augusti.

Inregia (1996). Citytunnelns strategiska roll. Effekter för tillgänglighet, resande och lokalisering.

Isacsson, G. (2000). Litteraturstudie m.m. avseende forskningsprojektet 'Effekter av infrastrukturinvesteringar på arbetsmarknadens funktions- sätt.' Centrum för Transportekonomi.

Koncessionsnämndens beslut nr 198/95.

K96/3578. Regeringens avsiktsförklaring vad gäller byggande av Citytun- neln.

Proposition 1996/97:161. Öresundsförbindelsen och Citytunneln.

Regeringsbeslut M95/4651/8. Ansökan om tillstånd till utbyggnad och drift av Kontinentalbanan i Malmö.

SOU 1992:114. Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse om åtgär- der i trafikens infrastruktur.

SOU 1994:78. Citytunneln i Malmö. Betänkande av Utredningen med upp- drag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malmö.

Svedab (1996). Citytunneln. Sammanfattning av utredning om teknik och kostnader.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 3

182

Rapport 2000/01:5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

Bilaga 4

Granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för Södra länken presenterade i Inregia (1996) och Transek (1998)

Jan Owen Jansson 12 juni 2000

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

183

184

1 Bakgrund och syfte

1.1 Södra länken

Den s k Södra Länken, som i skrivande stund (maj 2000) är under utbygg- nad, skall öppnas för trafik år 2003 och vara helt klar påföljande år. Den skall förbättra tvärförbindelserna i Söderort i Stockholm och sammanbinda Essingeleden med Värmdövägen. En miljöförbättring skall åstadkommas i den korridoren genom att Södra Länken läggs i tunnel till stor del; det är Sveriges största vägtunnelprojekt. Trafikleden är 6 km lång varav 4,5 km går i tunnel. Det är det största vägprojekt alla kategorier i Stockholm sedan Es- singeleden byggdes.

Benämningen Södra Länken härleder sig från dess roll i det s k Dennispa- ketet. Tillsammans skulle de planerade projekten Österleden och Norra och Södra Länken samt den befintliga Essingeleden utgöra "Ringen", som var Dennispaketets kärna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

1.2Samhällsekonomiska kalkyler för Dennispaketet och dess beståndsdelar

En huvudtes som Dennispaketets upphovsmän och tillskyndare drev var att paketet är en helhet, vars beståndsdelar inte bör bedömas som enskildheter. Därför saknades länge mer officiella samhällsekonomiska kalkyler för de olika väg- och kollektivtrafikprojekten i paketet.

En kalkyl för paketet som helhet lät också vänta på sig. Den slutliga Dennisöverenskommelsen undertecknades i september 1992, och som "jästen efter degen” kom den första mer genomarbetade samhällsekonomiska kal- kylen för Dennispaketet i maj 1994 (Inregia, Transek, Temaplan, 1994) som utförts på gemensamt uppdrag av Vägverket, Banverket, Stockholms läns Landsting, Stockholms Stad och SL. Den utredningen kom till resultatet i ”grundkalkylen” att totalnyttan för Dennispaketet överstiger totalkostnaden med 20% och med komplettering av vissa mera svårvärderade nyttoeffekter med 50%.

Dessa kalkyler har dock utsatts för skarp kritik av fristående forskare. I ”Dennispaketet – är det lönsamt?” hävdar Kjell Jansson (1994) att på grund av metodologiska brister har kalkylresultatet blivit helt snett. Det påstådda överskottet på 20-50% är i själva verket ett nyttounderskott på inte mindre än 60% av totalkostnaden enligt Kjell Jansson (1994).

I den diskussion som sedan följde bland transportekonomer klargjordes så småningom ett viktigt förhållande: ”Russinet i kakan” är biltullarna. Det är den enda klart lönsamma åtgärden från samhällsekonomisk synpunkt. Väg- projekten som tillsammans skulle utgöra den inre Ringen och den yttre Tvär- leden är alla olönsamma, var och en för sig, liksom i olika kombinationer. Den slutsatsen tycktes bli bekräftad över hövan när Inregia (som tillsammans med Transek och Temaplan utförde den ovannämnda samhällsekonomiska kalkylen för hela Dennispaketet) år 1996 presenterade en separat kalkyl för

185

Södra Länken på uppdrag av Stockholms Stads Finanskontor (”Objektanalys	Fel! Okänt namn
för Södra Länken”, Inregia 1996)*.	på
Objektanalysen tydde på att en samhällsekonomisk katastrof hotade om	dokumentegenskap
projektet skulle bli av. Två jämförelsealternativ prövades, dels dagens vägnät	.:Fel! Okänt namn
utan biltullar, dels ett delvis utbyggt vägnät (exklusive Västerleden och Ös-	på
terleden) med det system för biltullar som ingick i Dennisöverenskommel-	dokumentegenskap
sen. I det förra fallet beräknades nyttan uppgå till endast 11% av den totala	.
investerings- och driftskostnaden och i det senare fallet till 28% därav.	Underbilaga 4
Nyttan skulle alltså bli två och en halv gånger större om biltullar införs
men även i det gynnsammare fallet är nyttosidan helt otillräcklig för att upp-
väga investerings- och driftkostnaderna.
Man skulle kunna tro att projektidén ”separat Södra Länken” var död efter
Inregias objektanalys, men av spillrorna i det 1997 havererade Dennispaketet
blev det Södra Länken som av någon outgrundlig anledning räddades över
till det snabbt ihoprafsade s k ”Inespaketet”. Vägverket Region Stockholm
gav våren 1998 i samband med besök av Europeiska Investeringsbanken
uppdrag åt Transek att göra en översiktlig kalkyl för Södra Länken att jäm-
föra med Inregias tidigare kalkyl. Den gav tydligen mersmak och i augusti
1998 lades en mer genomarbetad samhällsekonomisk kalkyl av projektet
fram (Transek, 1998). Även denna kalkyl visade dock att Södra Länken är
mycket olönsam. Nyttosidan beräknades till 60% av kostnadssidan. Att bet-
änka är då också att i nuvarande planeringsomgång för det statliga vägnätet
har Vägverket att räkna med en budgetrestriktion, som gör att endast projekt
med åtminstone dubbelt så stor nytta som kostnad kan komma ifråga.

1.3 Syfte och uppläggning

Huvudsyftet med föreliggande granskning är att titta närmare på de ovan- nämnda, enda föreliggande samhällsekonomiska kalkylerna för Södra Län- ken som separat vägprojekt, Inregia (1996) och Transek (1998). Den gransk- ningen redovisas i sektion 3-7. Ett bisyfte har osökt blivit aktuellt under arbetets gång. Resultaten av alla mer kvalificerade oberoende analyser av Dennispaketets väginvesteringar – som en helhet eller som separata delpro- jekt – visar på grav olönsamhet. Det reser en grundfråga som är svår att undvika: Finns det ingen möjlighet att lösa dagens biltrafikproblem i Stock- holm på traditionellt sätt genom att ”bygga bort det”? För att få perspektiv på den efterföljande detaljgranskningen skall ett försök göras i sektion 2 att besvara denna grundfråga och ge några kommentarer till de aktuella trafik- och miljöproblemen i Stockholm.

1* Dennisöverenskommelsen var ännu intakt år 1996. Anledningen till att ett uppdrag
att beräkna lönsamheten separat för ett vägprojekt i Dennispaketet, mot Dennisparti-
ernas policy att endast se på helheten, var att Finansborgarrådet Mats Hult ville gå
stödpartierna i Stockholm (mp och sp) till mötes. Materialet skulle ingå som underlag
vid en miljöprövning av Södra Länken (på samma sätt som för Norra Länken) samt
vid behandlingen av detaljplaner för olika vägavsnitt av Södra Länken som skulle	186
föreläggas kommunalfullmäktige för beslut.	186

2Dennispaketets akilleshäl: tunnellösningar fördyrar väginvesteringar mångfalt

Rubriken ovan ger i själva verket svaret på grundfrågan. Förbifarter för ge- nomfartstrafik och ringleder för mer lokal, förort-förort och förort-centrum trafik är enligt väl beprövad trafikplaneringsteori medel att avlasta den tra- fikkänsliga innerstaden liksom tätbebyggda bostadsområden. Den samhällse- konomiska lönsamheten för sådana väginvesteringar är sällan lysande, om ens positiv, på grund av att omvägar (medvetet) skapas, vilka ofta ökar for- donskostnaderna, men naturligtvis måste sänka tids- och olyckskostnaderna, om de alls bör komma ifråga. Detta trafiktekniska tänkande har varit, bl a i samband med Dennisförhandlingarna, och tycks fortfarande vara förhärs- kande bland inflytelserika trafikpolitiker och trafikplanerare i Stockholm. Därom är inte så mycket att säga, så länge det är möjligt att anlägga förbi- farterna och ringlederna i markplanet. Det har gjorts i ett stort antal städer med mer eller mindre lyckat resultat. Det är på det sättet som många av de större städerna i Sverige och utomlands har vuxit fram under bilismens epok. Förbifarter har anlagts successivt längre och längre ut, och forna förbifarter har blivit, först yttre, och sedan inre ringleder i de expanderande bilstäderna.

En värderingsförskjutning har dock ägt rum under senare årtionden, vilket storstadsförhandlarna och de planerare och politiker som samverkade med Dennis, Adelsohn och Hulterström blev påtagligt medvetna om. Nu går det knappast längre att anlägga motortrafikleder i tätort, varken genom förortsbe- byggelse eller ”gröna kilar” som är stadsbornas rekreationsområden, om de dras i markplanet. Människorna värnar så starkt om sin närmiljö att tradition- ell trafikteknik för biltransportbaserat samhällsbyggande inte längre kan tillämpas. Dennispaketets slutliga utformning före dess sammanbrott hade vad gäller biltrafiklederna genom successiva modifikationer för att undvika ”folkstormar” blivit ett nästan helt underjordiskt transportsystem. Men bil- tunnlar är många gånger dyrare än motsvarande bilvägar ovan jord. Hur skall det då vara möjligt att visa en positiv nettonytta för projekten, när de redan i sin ursprungliga sträckning i markplanet ligger på gränsen till lönsamhet?

Mot denna bakgrund framstår de energiska försöken från Vägverket, väg- föreningen, handelskammaren, m fl påtryckare att ånyo övertyga stockhol- marna och deras politiska representanter om att förbifarter och ringleder är den enda rätta lösningen på Stockholms trafikproblem som mer än lovligt fantasilöst. De har tydligen inte förstått budskapet. Den grava olönsamheten för ringleder och förbifarter i tunnlar är ett tydligt tecken på att traditionell stadstrafikplanering i större städer är en otidsenlig modell. Att hänvisa till exempel på ringleder från andra storstäder är helt irrelevant. Nu gäller det biltunnlar, och när dessa visar sig vara alldeles för dyra för att uppnå lön- samhet, måste man tänka om. Hur det framtida transportsystem som löser både transport- och miljöproblemen skall utformas, är den stora, spännande utmaningen. Det är dock en frågeställning som ligger utanför den gransk- ningsuppgift som här redovisas, men som ändå kan uppfattas som det över- gripande motivet för att grundligt utvärdera oåterkalleliga, redan fattade beslut.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

187

3Första överblick över kalkylerna för Södra länken

3.1Vad bör en samhällsekonomisk kalkyl för ett vägprojekt innehålla?

När det gäller ett större väginvesteringsprojekt är det praktiskt, för att skapa överblick, att gruppera de kalkylrelevanta effekterna av projektet i nedanstå- ende huvudkategorier:

Tabell 1. Huvudposterna i en samhällsekonomisk kalkyl för en väginvestering

NYTTA	KOSTNAD
⋅ Trafikantkostnads-	⋅ Väghållarens anläggnings- och
besparingar	driftkostnader
⋅ Nyttan av ny trafik	⋅ Intrångskostnader
⋅ Miljöförbättringar	⋅ Erodering av trafikunderlaget
genom avlastning av	för alternativ kollektivtrafik
trafikkänsliga områden

Trafikantkostnadsbesparingar är som regel den dominerande nyttoposten. Bland dessa besparingar är det i sin tur tidsvinsterna som hittills har varit störst. Vägtransportsystemet är relativt olycksdrabbat, så med successivt ökande värdering av förbättrad trafiksäkerhet kan minskade olyckskostnader bli en lika viktig nyttopost som restidsbesparing i den typiska väginveste- ringskalkylen i kommande planeringsomgångar.

På grund av att den andel av den totala generaliserade transportkostnaden dörr-till-dörr som påverkas genom en typisk väginvestering är relativt liten, är ny trafik, inducerad av investeringen, normalt relativt obetydlig utanför större tätorter. En schematisk behandling av eventuell överflyttad och ny- genererad trafik är fullt försvarlig. För större järnvägsinvesteringar som möjliggör höghastighetståg och/eller åstadkommer en betydande banförkort- ning, eller spektakulära broinvesteringar som Ölandsbron och Öresundsbron, samt för trafikledsinvesteringar i större städer ligger det dock annorlunda till.

På kostnadssidan värderas varken intrångskostnaderna eller eventuell ero- dering av trafikunderlaget för alternativa kollektiva transportförbindelser monetärt i Vägverkets och Banverkets objektanalyser, även om lokalisering- en av vägar och järnvägar, och därmed anläggningskostnaden, påverkas mer eller mindre av strävan att undvika konflikter med miljöintressen.

Miljöeffekterna får en ganska skev behandling med nuvarande kalkylme- toder. Det som väginvesteringar har relativt små möjligheter att påverka – avgasutsläppen från trafiken – strävar man efter att i detalj kartlägga och uttrycka i monetära termer. Intrångskostnaderna däremot, som i vissa fall sannolikt är av avgörande betydelse för den samhällsekonomiska lönsamhet- en, behandlas som sagt inte alls inom ramen för objektanalysen.

Södra länken är speciell genom att det huvudsakligen är fråga om en tun- nel. Den viktigaste konsekvensen av detta för kalkylen är som påpekats i

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

188

inledningen att byggnadskostnaderna blir flera gånger högre än om motsva-	Fel! Okänt namn
rande led hade anlagts i markplanet. Därför är det ett mycket olönsamt pro-	på
jekt. Det är emellertid anmärkningsvärt att nyttosidan har beräknats till helt	dokumentegenskap
olika belopp i de två samhällsekonomiska kalkyler som föreligger, Inregia	.:Fel! Okänt namn
(1996) och Transek (1998). I den senare utredningen är nyttan inte mindre än	på
3,6 ånger högre än i den förra. Det hjälper dock inte upp totalresultatet till	dokumentegenskap
lönsamhet. Nettonuvärdekvoten är klart negativ (- 0,4) även i Transek	.
(1998). Den väldiga diskrepansen mellan nyttoberäkningarna minskar tyvärr	Underbilaga 4
trovärdigheten i kalkylerandet. Det finns alltså god anledning att närmare
granska de två samhällsekonomiska kalkylerna för att finna en förklaring till
diskrepansen.

3.2 Inregia (1996) och Transek (1998) i sammandrag

Med samma grovsortering av kalkylrelevanta nytto- och kostnadsposter som i tabell 1 ovan har resultatet av de samhällsekonomiska kalkylerna i Inregia

(1996) och Transek (1998) sammanfattats på följande sätt:

Tabell 2. Nuvärden i miljoner kr för nytta och kostnad för

Södra Länken inkl. Nacka Port enligt Inregia (1996) och

Transek (1998).

NYTTA			KOSTNAD
Trafikant-	Inregia	Transek	Väghålln.	Inregia	Transek
kostnasbesp.			kostnad
Restid	2 656	3 960	Investering	13 844	8 980
Godstid		170	Drift,	1 753	1 200
			underhåll
Fordonskost-		- 440
nad
Olyckskost-	- 255	1 800
nad
Nygenererad
trafik
Miljö-			Intrång
förbättring
Trafikavlast-		350	Erodering
ning genom			av kolletiv-
tunnel			trafikunder-
			laget
Buller	50	100
Avgaser	- 745	210
TOTAL			TOTAL
NYTTA	1 706	6 150	KOSTNAD	15 597	10 180

I de två följande avsnitten diskuteras några av de viktigare delposterna, först på kostnadssidan och sedan på nyttosidan.

189

3.3 Skillnader på kostnadssidan

Skillnaden vad gäller investeringskostnaderna mellan Inregia (1996) och Transek (1998) beror helt och hållet på kalkyltekniska diskrepanser. I bägge utredningarna utgår man från att de nominella investeringsutgifterna summe- rade utan diskontering under byggnadstiden är 6,5 miljarder kr. (Inregia anger visserligen att det beloppet är uttryckt i 1992 års prisnivå, medan Tran- sek uppger 1997 års prisnivå, och antagen byggnadstid är fem respektive sju år). Samma skattefaktorer för moms (skattefaktor I) respektive "skuggpriset på budgetkronor" (skattefaktor II) appliceras, vilket innebär en uppräkning av den nominella investeringskostnaden med faktorn 1,6. Inregia (1996) räknar med att installationer av storleksordningen 1 miljard kr måste förnyas vart femtonde år, medan livslängden för själva tunneln är 60 år (vilket inte påverkar nuvärdet av motsvarande investeringskostnad, men givetvis nyttan). Investeringsutgifterna för tunneln diskonteras fram till jämförelseå- ret/öppningsåret 2002. I Transek (1998) tycks ingen hänsyn ha tagits till behovet av förnyelse av installationer, och investeringsutgifterna för tunnel- bygget diskonteras tillbaka till jämförelseåret 1998. Dessa skillnader för- klarar diskrepansen på närmare 5 miljarder kr beträffande investeringskost- naden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

3.4 Skillnader på nyttosidan

Som synes i tabell 2 ovan finns på nyttosidan flera stora skillnader mellan Inregia (1996) och Transek (1998). De största gäller effekterna på olycks- kostnaderna som skiljer sig åt med över 2 miljarder kr samt effekterna på restid och kostnader för luftförorening där skillnaden är drygt 1 miljard kr resp. knappt 1 miljard kr.

I den senare av de två utredningarna görs en jämförelsen med tidigare kal- kyl och en relativt utförlig diskussion förs om orsakerna till de stora skillna- derna. I den diskussionen nämns inte direkt vad jag uppfattar som den över- gripande huvudorsaken. Omedelbart nedan skall därför den identifieras och därefter följer en mer detaljerad genomgång av viktigare, enskilda poster.

3.4.1Trafikberäkningsresultaten är vitt skilda – huvudorsak till skillnaderna på nyttosidan

Fundamentet för varje investeringskalkyl rörande ett större vägprojekt är beräkningen av hur trafiken förändras (omfördelas, ökar, minskar) på grund av investeringen fråga. För en utpräglad landsbygdsväglänk är detta ofta en relativt enkel sak; om vägnätet där den nya länken tillskapas är glest, och varken tåg eller flyg är ett realistiskt alternativ till merparten av den berörda biltrafiken, kan man med kännedom om existerande trafikflöden och GC- elasticiteten för nygenererad trafik enkelt klara ut hur trafikmönstret på kort sikt kommer att förändras. På längre sikt kan trafiken förändras – normalt växa – av olika andra skäl, och det kan vara betydligt knepigare att progno- sticera, men det är inte den frågan som skall diskuteras här.

190

I storstadstrafik, som i det aktuella fallet, är den kortsiktiga trafikberäk-						Fel! Okänt namn
ningen, d v s jämförelsen av trafikmönstret före och närmaste tiden efter den						på
ifrågavarande investeringen mycket mer komplicerad och kräver relativt						dokumentegenskap
sofistikerade trafikberäkningsmodeller och stora mängder trafikindata. Hur						.:Fel! Okänt namn
många bilar kommer att gå på Södra Länken, hur kommer kringliggande						på
gatusystem att dräneras på trafik, och hur mycket ny biltrafik kommer att						dokumentegenskap
uppstå bl a på grund av övergång från kollektivtrafik? Detta är avgörande						.
frågor för kalkylresultatet. I de bägge utredningarna får man en översiktlig						Underbilaga 4
bild av det förändrade trafikmönstret genom trafikflödeskartor med och utan
Södra Länken, men mer precisa uppgifter från beräkningsmodellerna av hur
biltrafikarbetet kommer att förändras ges inte annat än i följande högt aggre-
gerade form:
Tabell 3. Trafikarbete med respektive utan Södra Länken

	Inregia (1996): miljoner			Transek (1998): miljoner
	fordonskilometer per max-			fordonskilometer för hela
	timme år 2005*			året 2015

	Länet		Innerstaden	Regionen	Innerstaden
Med Södra		2,2327	0,1605	9320	880
Länken
Utan Södra		2,2001	0,1609	9280	900
Länken
Förändring i		1,49%	- 0,25%	0,43%	- 2,22%
procent

*Maxtimtrafiken förvandlas vid behov till årstrafik genom schablonmässiga uppräk- ningsfaktorer.

Endast de relativa förändringstalen är direkt jämförbara. Vid första anblicken kan man kanske tycka att procenttalen för förändringarna av trafikarbetet är trivialt små och "ligger inom felmarginalen". Vid närmare eftertanke inser man dock att så inte alls är fallet. Den del av länets/regionens transportsy- stem där relativt avsevärda förändringar sker är förhållandevis begränsad; det gäller resor på tvären i de inre förorterna i Söderort, samt anslutningsresor i Söderort till/från Essingeleden. Totalvolymen för detta trafikarbete är tyvärr inte angiven, men att det rör sig om storleksordningen endast några procent av det totala trafikarbetet i länet/regionen torde man kunna utgå ifrån. Det framgår i viss mån av data för trafikflödena i Emma-kartbilderna. Dessutom kan noteras från tabell 3 att hela innerstadstrafiken utgör minda än 10% av totala trafikarbetet i länet/regionen.

Det totala trafikarbete i Söderort som kommer att påverkas annat än rent marginellt av Södra Länkens tillkomst torde alltså kunna antas vara begrän- sat till 2-4% av det totala trafikarbetet i länet/regionen i föreläget. När detta faktum kompletterar bilden av trafikarbetsförändringarna i tabell 3, inser man att dessa i själva verket är högst dramatiska. Det totala trafikarbetet kan grovindelas i tre kategorier: (1) vissa delar av Söderort kring Södra Länken med ett trafikarbete i föreläget, som utgör, säg 3% av totalen, (2) innerstaden med ett totalt trafikarbete som utför ungefär 9% av totalen och resten, 88% av det totala trafikarbetet.

191

Den sistnämnda kategorin påverkas knappast alls av Södra Länken, in-	Fel! Okänt namn
nerstadstrafiken minskar marginellt, med 0,25% enligt Inregia (1996) och	på
med 2,22% enligt Transek (1998). Den förstnämnda kategorin förändras	dokumentegenskap
dock högst avsevärt. Den ökar kraftigt genom Södra Länkens tillkomst. En	.:Fel! Okänt namn
dramatisk skillnad mellan ökningstalen i trafikberäkningarna i de två ut-	på
redningarna blir uppenbar när man rensar bort den helt dominerande delen av	dokumentegenskap
totaltrafiken som inte alls påverkas. Indirekt kan man alltså dra slutsatsen att	.
trafikarbetet i Södra Länkens huvudsakliga influensområde enligt Inregia	Underbilaga 4
(1996) kommer att öka med 60% på grund av investeringen, och enligt Tran-
sek (1998) med mer måttliga 20%.
Dessa ökningstal är i brist på mer exakta data resultatet av ett räkneexem-
pel och skall inte uppfattas som de rätta värdena. Poängen är emellertid att
påpeka hur olika den fundamentala trafikberäkningen har fallit ut i de två
utredningarna; relationen 60:20 följer direkt av de relativa förändringstalen i
tabell 3 ovan. Det är bara det att när de är beräknade med det totala trafikar-
betet som bas går den inneboende dramatiken helt förlorad.
Nästa viktiga fråga, som inte heller är ordentligt klarlagd i någon av utred-
ningarna, är hur stor andel av det ökade trafikarbetet utgörs av nya bilresor
och hur stor andel utgörs av en förlängning av resorna, antingen på grund av
ändrad rutt eller ändrat mål. När det gäller ringleder, är det normalt att en
stor andel av bilresorna på leden är förlängda resor som tidigare tog en ge-
nare, men långsammare väg. Södra Länken har delvis karaktär av en ringled
och indirekt kan man av Inregia (1996) dra slutsatsen att mer än hälften av
det ökade trafikarbetet representerar en förlängning av resorna:
"Om Södra Länken byggs ökar framkomligheten på vägnätet. Den ökade
framkomligheten utnyttjas dels för att välja andra resmål så att bilresorna blir
något längre (i genomsnitt 0,6-1,2% i länet), dels för att komma snabbare
fram genom att medelhastigheten ökar (i genomsnitt 0,1-0,4% i länet), vilket
i sin tur leder till att fler väljer att åka bil". (Inregia 1996, sid 10).
Det torde vara en ren lapsus att i detta sammanhang inte nämna en tredje
viktig orsak till resförlängningen: biltrafikanter väljer en ny rutt som inklude-
rar Södra Länken för ett givet resmål.
I vilket fall som helst är det anmärkningsvärt att förlängningen av resorna
är i genomsnitt tre gånger så stor som hastighetshöjningen. Om det gällde
samma resor som före Södra Länkens tillkomst, vore totaleffekten rent nega-
tiv, eftersom resorna i efterläget skulle vara både längre och ta mer tid i
anspråk. De tillkommande biltrafikarbetet måste alltså till stor del utgöras av
resor med bil som tidigare gjordes med andra färdmedel och som delvis
också har mer avlägsna mål.
Transek (1998) ger en något annan bild av vad som kommer att inträffa.
Den beräknade totala ökningen av trafikarbetet sägs huvudsakligen bestå av
"nygenererade resor och resor överflyttade från andra transportsätt" (Transek
1998, sid 17), d v s ingen nämnvärd förlängning av existerande bilresor
beräknas ske. Den totala restiden beräknas falla med 1,6% (i genomsnitt för
hela regionen), så eftersom det totala trafikarbetet beräknas öka med 0,4%,
kommer den genomsnittliga restiden per km att minska med 2%. Ånyo bör
påpekas att dessa skenbart små procenttal döljer mycket betydande skillnader	192
	192

beträffande uppskattade reslängds- och restidsförändringarna mellan Inregia			Fel! Okänt namn
(1996) och Transek (1998) i Södra Länkens influensområde.			på
Uppskattningarna av effekten av Södra Länkens tillkomst på den totala			dokumentegenskap
ökningen av antalet fordonskilometer och den totala minskningen av antalet			.:Fel! Okänt namn
förbrukade restimmar kan sammanfattas som i tabellen nedan.			på
			dokumentegenskap
Tabell 4. Sammanfattning av trafikeffekterna av Södra Län-			.
kens tillkomst			Underbilaga 4
GRUNDEFFEKTER	Inregia (1996)	Transek (1998)
Minskad total restid,
miljoner timmar per år	1,38	2,63
Ökad total körlängd,
miljoner fordonskilometer per år	150	40

193

4Trafikantkostnadsbesparingar och nyttan av nya resor

I Inregia (1996) beskrivs relativt utförligt hur man räknar. Den grundläg- gande beräkningsprincipen redovisas med följande resonemang:

”Vid beräkningarna kan vi urskilja tre olika typer av trafikantanknutna väl- färdsvinster vid infrastrukturutbyggnader.

•De som fortsätter att resa i samma relation och med samma färdmedel men som får en minskad resuppoffring genom att färdvägen blir snabb- bare/genare

•De som fortsätter att resa i samma relation men som får minskad resuppoffring genom att byta färdmedel

•De som utnyttjar tillgänglighetsförbättringen och väljer att resa till andra mål. Resuppoffringen blir inte mindre men individens valfrihet ökar.

Den samlade nyttan för den första kategorin får vi genom att summera varje enskild individs tidsvinst och minskade utgifter för resan.

Den andra kategorin behandlar vi något annorlunda. Den förbättrade fram- komligheten på vägnätet medför att ett antal trafikanter övergår från att gå, cykla eller åka kollektivt till att köra bil. För de som ändrar sitt färdmedel- sval räknas endast hälften av tids- och kostnadsvinsterna som verklig nytta i den samhällsekonomiska kalkylen. De först tillkommande bilisterna antas nämligen värdera sin tids-/kostnadsvinst lika högt som de som redan åker bil medan de sist tillkomna värderar sin vinst till nära noll.

Välfärdsvinsterna för den tredje kategorin kan inte knytas till tids- och kostnadsförändringar på samma sätt som de två andra. Resultatet av de trafi- kanalyser som utförts uppvisar ju större resuppoffring både räknat i reslängd och restid. Dyrare och mer tidskrävande resor räknar vi normalt som väl- färdsförluster. Men den ökade resuppoffringen tar man frivilligt på sig för att uppnå andra fördelar som man värderar ännu högre. Den ökade resuppoff- ringen blir då i själva verket ett uttryck för ökad nytta. Analogt med resone- manget kring hur vi värderar nyttan för de som byter färdmedel kan vi även här hävda att de som först ändrar sitt beteende tillgodogör sig hela vinsten medan de som tvekar längst får en obetydlig nytta av att byta resmål. Man bör således endast räknar hälften av tids- och kostnadsförlusterna som verk- lig nytta i den samhällsekonomiska kalkylen för kategori 3.” (Inregia sid 6-7)

Ett felsteg kan noteras i slutet av resonemanget med anknytning till kategori

3 (som troligen också ligger implicit i resonemanget beträffande kategori 2): Nyttan av Södra Länken för den biltrafik som ändrar resmål approximeras

inte av ”hälften av tids- och kostnadsförlusterna” (sic!), utan bör värderas på

i princip samma sätt som nyttan för de nya bilresenärer som före Södra Län- kens tillkomst reste till samma resmål men med andra färdmedel. Det är halva skillnaden mellan GCföre och GCefter för bilresor som är kalkylrelevant, såväl för färdmedelsbytare (från kollektivtrafik till bil), som för de kategorier av bytare som antingen byter resmål eller både färdmedel och resmål. Skill- naden mellan GCföre och GCefter för bilresor är förstås alltid positiv även för dessa kategorier.

I Transek (1998) är beräkningsprincipen beträffande trafikantkostnadsbe- sparingen och nyttan för nya resor knappast alls angiven. Av resultatsam- manställningen framgår dock att den välbeprövade, ingenjörsmässiga ansat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

194

sen som Vägverket nyttjar för investeringsbedömning för det statliga vägnä-	Fel! Okänt namn
tet i huvudsak kommit till användning. De totala kostnaderna för trafiken –	på
interna såväl som externa kostnader – beräknas i föreläget respektive i efter-	dokumentegenskap
läget och skillnaden mellan dessa totalkostnader utgör investeringskalkylens	.:Fel! Okänt namn
nyttosida. Under förutsättning av en s k ”fix resmatris” är det helt tillfyllest,	på
d v s när start- och målpunkterna för resorna i föreläget är oförändrade i	dokumentegenskap
efterläget, och endast resrutt och/eller färdmedel antas kunna förändras.	.
Med Transeks ansats är det i princip bara att applicera det relevanta ge-	Underbilaga 4
nomsnittliga tidsvärdet på den totala restidsbesparingen (se tabell 4 ovan!)
som uppnås genom Södra Länkens tillkomst för att erhålla den totala bespa-
ringen vad gäller restidskostnader. Det tillämpade genomsnittliga tidsvärdet
per timme är 95 kr, varav följer att den totala årliga restidsbesparingen upp-
går till 250 miljoner kr. Värdet 95 kr följer av trafikens sammansättning och
den differentiering av tidsvärderingen som tillämpas: 190 kr för tjänsteresor,
170 kr för lastbilschaufförer, 40 kr för pendlingsresor till från jobbet, och 34
kr för fritidsresor.
”Nytta för nygenererad trafik” kan med denna ansats inte räknas fram; an-
tingen får den antas vara negligerbar, eller också får man vid sidan av trafik-
beräkningsmodellen göra en överslagsmässig separat beräkning därav. Det
framgår inte av Transeks utredning, om och i så fall hur en sådan komplette-
rande beräkning har gjorts.
I Inregia (1996) förutses som framgått av föregående avsnitt en total res-
tidsminskning, som endast är hälften så stor som den av Transek beräknade.
Genom att Inregia tillämpar ett något högre genomsnittligt tidsvärde samt
inkluderar nyttan för tillkommande trafik blir dock förhållandet mellan total-
nyttan 2:3 snarare än 1:2. Hur nyttan av tillkommande trafik har beräknats i
Inregia (1996) är dock långtifrån klart.
På sid 10 i Inregia (1996) i tabellen längst ner anges att den existerande
biltrafiken sparar 4313 timmar per dygn genom Södra Länkens tillkomst,
medan ”restidsnyttan” för nytillkomna bilister utgörs av 920 restimmar per
dygn, vilket enligt ovan citerade beräkningsprincip motsvara det dubbla
antalet faktiskt sparade restimmar, d v s 1840 restimmar per dygn. 1840 är
43% av 4313. Den totala ”restidsnytta” som faller på nytillkomna biltrafikan-
ter anges i den övre tabellen på sid 11 utgöra 33% av restidsnyttan för den
ursprungliga trafiken, vilket är betydligt mer än hälften av 43%. Det torde
förklaras av att de nytillkomna biltrafikanterna inkluderar en stor andel tjäns-
teresenärer.
Det framgår inte av rapporten hur stor del av totalnyttan för trafikanterna
som faller på de som valt nya resmål. Det sägs endast på sid 10 i Inregia
(1996) att ”nyttorna för nytillkomna gäller i huvudsak trafikanter som byter
färdmedel om Södra Länken byggs ut men fortsätter att resa i samma relat-
ioner”.
För totalresultatet spelar därför den inkorrekta värderingsprincipen för
resmålsbytares nytta förmodligen inte så stor roll. Större betydelse har två
utelämnanden: dels att genuint nygenererade resor inte beaktas, dels den
explicita avgränsningen innebärande att ”tidsvinsterna för den yrkesmässiga
trafiken har inte beräknats” (Inregia 1996, sid 10).
	195

Vid värderingen av trafikberäkningsresultaten är det underlättande att skilja på länkar i vägnätet som är substitut till Södra Länken och länkar som är komplementära till Södra Länken. Totalnyttan av Södra Länkens tillkomst för existerande biltrafik kan tredelas enligt följande:

1.Nyttan för trafik som ursprungligen gick på substitutlänkar, som flyttat över till Södra Länken

2.Nyttan i form av minskad trängsel för trafik som går kvar på substitut- länkarna,

3.Kostnad (d v s negativ nytta) för den ursprungliga trafiken på komple- mentlänkar i form av ökad trängsel när trafik till/från Södra Länken till- kommer.

Kategori 3 som utgör en negativ komponent i trafikantnyttan nämns ingen- ting om, varken i Inregia (1996) eller Transek (1998), trots att den torde vara mycket betydelsefull just i fallet Södra Länken. Den absolut viktigaste kom- plementlänken är ju Essingeleden, som har ett högt kapacitetsutnyttjande för närvarande. Med ny trafik till/från Södra Länken torde trängselkostnaderna på Essingeleden öka högst avsevärt. Vägverket Region Stockholm planerar redan för att möta denna nya situation, genom att öka antalet körfält på leden. Denna tillkommande kostnad tycks inte ha förutsetts i de samhällsekono- miska kalkylerna för Södra Länken.

4.1 Fordonskostnadseffekter

Eftersom Inregia (1996) räknar med en betydande genomsnittlig resförläng- ning är det anmärkningsvärt att man inte har med en minuspost på nyttosidan representerande ökade fordonskostnader för existerande biltrafik. Avsakna- den av en sådan minuspost motiveras på följande sätt:

”Fordonskostnaden för vägtrafiken består dels av att vägtrafiken ökar med Södra Länken, dels av att trafiken omfördelas på vägnätet till vägar med bättre framkomlighet och därmed färre stopp som ökar kostnaderna att köra bil. Denna omfördelning har vi inte kunnat ta hänsyn till i kalkylen. Vi har antagit att dessa två effekter tar ut varandra om Södra Länken byggs och har därför inte denna post med i kalkylen” (Inregia 1996, sid 14)

I Transek (1998) finns som synes i tabell 2 på sid 8 en negativ post för ökade fordonskostnader på nyttosidan. Frågan är dock med hänsyn till Transeks trafikberäkningsresultat om den bör vara där. Om den representerar längre körsträcka per resa för existerande biltrafik är den motiverad, men om den representerar nya bilresor utförda av färdmedelsbytare undrar man var deras fordonskostnader (med bil eller buss) i föreläget tagit vägen?

Fordonskostnadseffekterna är emellertid inte bara en fråga om ökat eller minskat trafikarbete. Vissa trafikantgrupper får ökade fordonskostnader på grund av högre hastighet (från 40-50 till 80-90 km/tim) och andra får mins- kade fordonskostnader av samma skäl – när kökörning övergår till ett jämnt körmönster med en hastighet omkring 50 km/tim.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

196

4.2 Olyckskostnadseffekter

Den allra största skillnaden mellan enskilda nyttoposter i Inregias och Transeks samhällsekonomiska kalkyler gäller för olyckskostnaderna. I Inre- gias kalkyl är olyckskostnadseffekten en negativ post på nyttosidan (nuvärde

=- 255 miljoner kr), medan den är en stor positiv nyttopost i Transeks kalkyl (nuvärde = 1800 miljoner kr). Hur kan så olika resultat framkomma?

Den totala olyckskostnaden i ett givet vägtrafiksystem är en produkt av tre faktorer: exponering, olycksrisk, och skadeföljd

TC = Q ⋅ r ⋅ c

TC = totala olyckskostnader

Q = trafikarbete (fordonskm)

r = olycksrisk (= A/Q, där A är antalet olyckor)

c = kostnad per olycka

Alla dessa tre faktorer kan påverkas genom vägtrafiksystemets utformning. Jämte målkonflikten mellan intrång och ”billig” vägutformning, är målkon- flikten mellan fart och säkerhet den mest intrikata. Stora ansträngningar görs dock att utforma nya vägar så att både risk och skadeföljd minskar. Det är inte lätt eftersom ett exponentiellt samband mellan skadeföljd och hastighet gäller för kollisionsolyckor. Om farten ökar på grund av standardhöjande väginvesteringar kan en rad sinsemellan motverkande effekter på TC upp- komma. Trafiken (Q) ökar och ökad exponering leder regelmässigt till fler olyckor, men om särskild hänsyn tas till trafiksäkerhet vid vägutformningen, exempelvis genom anordningar som mitträcken, kan risken minskas. Skade- följden kan bli värre på grund av högre fart, men om en ”förlåtande” väg- miljö eftersträvas genom bl a flacka slänter, kan kostnaden per olycka redu- ceras. Totaleffekten kan till och med bli positiv, d v s den totala olyckskost- naden kan reduceras.

I Inregia (1996) är ökad exponering den avgörande faktorn. Eftersom tra- fikarbetet förväntas öka med uppåt 60% i Södra Länkens influensområde väger de negativa effekterna på trafiksäkerheten över de positiva effekterna av att de mindre vägarna blir trafikavlastade. Transek (1998) förutser en avsevärt mindre ökning av trafikarbetet (omkring 20%). Dessutom hävdas att bättre hänsyn har tagits i kalkylen till att Södra Länkens motorvägsstandard innebär frånvaro av plankorsningar och förhinder för mötesolyckor.

4.2.1Olycksminskning på substitutlänkar och olycksökning på komplementlänkar

För beräkningen av effekter på olyckskostnaderna är nettotillskottet av trafik liksom trafikminskningen på substitutslänkarna och trafikökningen på de till Södra Länken komplementära lederna helt avgörande. Trafiken på den nya Södra länken och trafikökningen på komplementära länkar leder i och för sig till en ökning av olyckskostnaderna, medan minskningen av trafiken på substitutslederna leder till en minskning av olyckskostnaderna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

197

Enligt Inregia (19969 tar dessa effekter nästan ut varandra; en liten minus- post på nyttosidan blir nettoresultatet. I Transek (1998) blir nettoresultatet en betydande pluspost på grund av att nettoökningen av det totala trafikarbetet antas bli mycket mindre, vilket i sin tur verkar bero på att trafikökningen på komplementära leder som Essingeleden antas bli relativt obetydlig.

4.2.2Nivån för olyckskostnaden

Den olyckskostnadsminskning som Södra Länkens tillkomst kan beräknas leda till är relativ. Det betyder att det absoluta värdet är proportionellt mot den antagna olyckskostnadsnivån i utgångsläget. I Transek (1998) utgår man från en olyckskostnad per fordonskilometer på 1,28 kr. Det förefaller att vara en orimligt hög nivå med tanke på att för riket som helhet är den totala olyckskostnaden av storleksordningen 50 öre per motorfordonskilometer. (Total olyckskostnad ≈ 40 miljarder kr dividerat med 80 miljarder motorfor- donskm). Det är visserligen sant att en oproportionerligt stor andel av de allvarliga GCM-olyckorna inträffar i tätort, men å andra sidan är risken för allvarliga, rena bilolyckor något lägre i tätort än på landsbygd. Enligt ”Olycksboken” utgiven av kommunförbundet 1999 inträffade 44% av de allvarliga skadefallen (dödsfall och svåra personskador) i tätort, medan det totala trafikarbetet i tätort utfört av motorfordon är 33% av det totala trafik- arbetet. Med ledning av dessa uppgifter är en rimlighetsbedömning att en halvering av den i Transek (1998) antagna olyckskostnadsnivån i utgångslä- get är motiverad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

198

5 Miljöeffekter

Nästa huvudgrupp av effekter på nyttosidan är miljökonsekvenserna. Ett stort vägprojekt som Södra Länken gör ofrånkomligen ett större eller mindre intrång både i bebyggelse och naturområden. Intrångskostnaden hör till kost- nadssidan i den samhällsekonomiska kalkylen. När syftet som i fallet Södra Länken är att, förutom att sänka kostnaderna för öst-västliga biltransporter i de inre förorterna i Stockholms södra del avlasta mindre gator och vägar i området från störande biltrafik är den positiva pendangen till intrångskostna- den på kostnadssidan, nyttoposter som bullerminskning och under vissa förutsättningar minskade avgasemissioner på grund av bättre flyt i trafiken.

De externa miljökostnaderna är snarare relaterade till den del av GC som representeras av fordonskostnaderna än till restiden. Bensinförbrukningen och/eller körsträckan är primära bestämningsfaktorer för avgas- och buller- kostnaderna. Det är därför betydelsefullt att klara ut om bilresorna blir ge- nomsnittligt längre eller inte till följd av Södra Länkens tillkomst. I Inregia (1996) beräknas som nämnts att så blir fallet och det torde vara huvudanled- ningen till att konsekvenserna för luftföroreningen är en stor negativa post på nyttosidan (se tabell 2, sid 8). Det märkliga är att den direkta effekten på själva fordonskostnaden inte också är en negativ post i den samhällsekono- miska kalkylen i Inregia (1996). Citatet på sid 16 ger motivet till tomrummet i den rutan.

Det något lösa resonemanget skulle lika gärna kunna föras vad beträffar avgaskostnaderna, men för dessa kostnader väljer man alltså istället att be- tona sambandet med den totala trafikvolymen. Det beräknade ökade trafikar- betet i Södra Länkens influensområde slår igenom mycket kraftigt i den samhällsekonomiska kalkylen i Inregia (1996).

En omvänd inkonsekvens kan observeras i Transek (1998). Där är for- donskostnadseffekten en negativ konsekvens på nyttosidan (nuvärde = - 440 miljoner kr, se tabell 2 på sid 8) på grund av den (måttliga) beräknade ök- ningen av trafikarbetet, medan avgaseffekterna blir sammantaget en positiv konsekvens på nyttosidan. Utan närmare kommentar redovisar Transek (1998) små ökningar för fyra av fem avgaskomponenter. Den femte kompo- nenten, kolväten beräknas minska i regionen med tre promille på grund av Södra Länken, vilket dock är tillräckligt för att en positiv nettonytta = 210 miljoner kr gäller för avgasemissionerna som helhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

199

6 Sammanfattande slutsatser

6.1 Objektanalysens nyttosida

Det i pengar uttryckta slutliga innehållet på nyttosidan i en samhällsekono- misk kalkyl av det slag som Vägverket och Banverket nyttjar för väg- och järnvägsinvesteringar kan i kompakt form sammanfattas sålunda:

(1) Trafikantkostndsbesparingar för existerande trafik =

Q0 GC = Q0 ∑ pi qi

(2) Nyttan av ny trafik =

1Q GC + Q (P − EC)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

(3)Miljöeffekter i ”omgivningen” =

N j ∑ p j q j

Q0 = Existerande transporter som berörs av nyinvesteringen

Q1 = Transportvolym i influensområdet efter investeringen

Q = Q1 - Q0

GC = Förändring i genomsnitt av den generaliserade transportkostnaden

pi = à-pris för trafikantuppoffringar (restid m.m.)

qi = Förändring av trafikantuppoffringar i kvantitativa termer

P = bensinpris

EC = externa kostnader (från den enskilde trafikantens synpunkt)

pj = à-pris för miljöpåverkan av trafik (buller, luftföroreningar, externa olyckseffekter)

qj = Förändring av miljöpåverkan i kvantitativa termer

Nj = antal berörda individer av den miljöpåverkan som förändras genom investeringen ifråga

Dessa tre huvudgrupper av monetäriserade effekter summeras och ställs mot (järn)väghållarens kostnader för investering, drift och underhåll för beräk- ning av ett lönsamhetstal, vanligen nuvärdet av nettonyttan i förhållande till (järn)väghållarens totalkostnad hänförlig till nyinvesteringen ifråga.

Vid sidan av de monetäriserade effekterna finns ytterligare beaktansvärda effekter som brukar omnämnas och beskrivas men ej värderas, t ex det in-

200

trång som den nya trafikleden gör i närmiljön för vissa boende och/eller i landskapet. Det finns också effekter som överhuvudtaget inte nämns, av vilka erodering av trafikunderlaget för befintlig kollektivtrafik kan vara viktig framför allt i stadsbygd.

6.2 Vad finns i "svarta lådan"?

När det gäller det statliga väg- respektive järnvägsnätet är det normala att trafikverken själva gör de samhällsekonomiska lönsamhetskalkylerna med hjälp av egna trafikberäkningsmodeller samt manualer för objektanalys (Ef- fektberäkning vid Väganalyser, EVA, respektive Beräkningshandledning – Hjälpmedel för samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning av järnvägsin- vesteringar, BVH 106). Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA) har bl a till uppgift att samordna trafikverkens investeringsplanering och ge rekommendationer beträffande gemensamma kalkylparametrar (à-priser för trafikantuppoffringar och miljöeffekter, m.m.).

När det gäller väginvesteringar i stadsbygd, även i sådana fall som Södra Länken för vilken Vägverket (Region Stockholm) är huvudansvarig, är det vanligt att utomstående konsulter genomför de samhällsekonomiska kalky- lerna. Man kan fråga sig, varför inte huvudmannen själv gör det, som är brukligt när det gäller investeringar på landsbygd? Svaret torde i första hand vara att trafikberäkningarna är mer komplicerade i stadsbygd än i landsbygd och kräver lokalt specifika resdata som Vägverket självt normalt inte tar fram. Övriga moment i kalkylen, d v s kombinationen av trafikdata, effekt- samband och "värderingar" (d v s à-priser på effekterna enligt beräknings- handledningar och SIKAs rekommendationer) är i princip ganska lika för stadsbygds- och landsbygdsinvesteringar.

Vad gäller Södra Länken har alltså två välrenommerade konsultföretag ut- fört varsin samhällsekonomisk kalkyl. Med hänvisning till den sammanfat- tande beskrivningen av den monetäriserade nyttosidan av kalkylen på före- gående sida är det framtagandet av storheterna Q0 och Q1, trafiken i Södra Länkens influensområde före och efter Södra Länkens tillkomst, som är den mest krävande uppgiften, som motiverar konsulthjälp.

Det bör påpekas att trafikvolymerna Q0 och Q1 är givna i vektorform; det är inte fråga om endast två tal, utan om en relativt omfattande resmatris, d v s resvolymer i ett stort antal relationer (par av start- och målpunkter).

Det övriga kalkylarbetet är i huvudsak en rak tillämpning av kalkylhand- boken, som bör kunna utföras av de flesta välutbildade ekonomer och ingen- jörer.

Mot denna bakgrund är det mycket otillfredsställande att konsulternas tra- fikberäkningsresultat är så vitt skilda. Vem skall man lita på? Ligger det i sakens natur att även de mer kortsiktiga effekterna på trafikmönstret av en ny trafikled som Södra Länken är oförutsägbara? Den gängse formen för avrap- portering som de bägge konsultrapporterna är exempel på gör det nästan omöjligt för utomstående granskare att ordentligt syna i sömmarna det helt avgörande trafikberäkningssteget i kalkylarbetet. Uppdragsgivare som är seriöst intresserade av att investeringsprojektens beräknade nytta och kostnad verkligen får en allsidig genomlysning, och inte endast pliktskyldigast upp-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

201

fyller formella minimikrav på ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag, borde	Fel! Okänt namn
ställa helt andra krav på avrapporteringen av just det som konsulterna "har	på
betalt för". Precis som forskningsråd och liknande organ, bör skattefinansi-	dokumentegenskap
erade trafikverk och kommunala trafikkontor känna ansvar för att kunskaps-	.:Fel! Okänt namn
nivån i samhället höjs på detta för medborgarna/skattebetalarnas välfärd	på
viktiga område.	dokumentegenskap
Huvudtexten i Transek (1998) avslutas med en jämförelse med den tidi-	.
gare kalkylen i Inregia (1996). Där konstateras att med hänsyn till olikheter-	Underbilaga 4
na i kalkylperiod är skillnaden mellan nuvärdena för totalnyttan ännu större
än vad som framgår av tabell 2 på sid 8 i föreliggande rapport, d v s om
livslängden antas vara 40 år istället för 60 år skulle nyttan med den i Inregia
(1996) tillämpade kalkylmetoden vara omkring noll att jämföra med 6,5
miljarder kr i Transek (1998). Den förklaring till denna väldiga diskrepans
som Transek ger sätter dock inte fingret på den ömma punkten. Först sägs att
"förutsättningarna skiljer sig i en rad avseenden mellan Transeks och Inre-
gias kalkyl. Det gäller bl a värderingar av tid, olyckor och avgasutsläpp
"(Transek 1998, sid 23). Längre fram nämns att också tillämpade effektsam-
band (med vars hjälp qi och qj kan räknas fram) är skiljaktiga.
I den föregående analysen i föreliggande rapport har konstaterats att skill-
naden mellan tillämpade à-priser ("värderingar") och effektsamband förkla-
rar endast en mindre del av totalnyttodiskrepansen. Det är de vitt skilda
trafikberäkningsresultaten som är huvudförklaringen. Detta nämns endast i
förbigående i Transek (1998) där det konstaterar att "Inregias beräknade res-
tidsvinster är betydligt lägre än Transeks, trots att Inregias tillämpade res-
tidsvärden ligger över dem som Transek använt. Skillnaderna måste bero på
olikheter i resultat av trafikanalyserna" (Transek 1998, sid 23).

6.3 Vem har rätt?

Det är oroväckande att två välrenommerade konsulter kommer till helt olika resultat beträffande nyttoberäkningen för ett stort vägprojekt. Beklagligtvis går det inte att ge ett klart svar på frågan i rubriken på basis av presentation- en av kalkylerna i de två konsultrapporterna, eftersom trafikberäkningsresul- taten är framtagna ur en "svart låda" utan innehållsdeklaration.

Ytligt sett ger Transek (1998) det mer solida intrycket, men helt avgörande är som sagt om Inregias prognos att trafikarbetsökningen blir tre gånger större än vad Transek förutser och att det huvudsakligen beror på resförläng- ningar faller in, liksom att hastighetsökningen blir mycket mindre än vad Transek beräknat. Dessa olika förutsägelser är den direkta orsaken till att restidsvinsterna blir mycket olika i de två kalkylerna, men indirekt också hu- vudorsaken till den väldiga diskrepansen beträffande effekterna på olycks- kostnaderna och avgaskostnaderna.

6.4 Två källor till överskattning av nyttan i Transek (1998)

Antag att trafikberäkningsresultaten i Transek (1998) har kommit sanningen
nära. Skulle man i så fall kunna acceptera det samhällsekonomiska kalkylre-
sultatet som framkommit i den utredningen? Enligt min åsikt skulle i så fall	202

uppskattningarna på nyttosidan vara acceptabla med följande två reservat- ioner:

•Nivån för olyckskostnaderna i utgångsläget är som påpekats i avsnitt 4.2.2 orealistiskt hög, vilket gör att en viss procentuell minskning av olycksrisken övervärderas.

•Den positiva effekten på kvarvarande trafik på de länkar i vägnätet som är substitut till Södra Länken kommer med det scenario som antas i Transek (1998) att förstärkas av den prognostiserade autonoma trafik- tillväxten (d v s den trafikökning som sker på grund av befolkningsök- ningen, samt ökat bilinnehav per invånare), men frågan är om det bör tas hänsyn till i kalkylen?

I jämförelsen med tidigare kalkyl framhåller Transek att substitutslänkseffek- tens växande betydelse över tiden är en huvudorsak till diskrepansen mellan den beräknade trafikantnyttan i de två kalkylerna. Transek påpekar att Inre- gia (1996) har utgått från nyttan per fordonskilometer det antagna öppningså- ret 2002 och förutsatt att den nyttan kommer att vara densamma framöver. Därav följer att den totala årliga nyttan kommer att öka endast i proportion till den autonomt ökande biltrafiken.

I Transek (1998) däremot har separata trafikberäkningar gjorts för åren 2005, 2015 och 2030 för att ta hänsyn till att den successivt ökande trafiken kommer att kunna skapa nya trånga sektioner i gatusystemet, som gör att värdet av Södra Länken ökar eftersom skillnaden mellan trafikantkostnaden per fordonskilometer med och utan Södra Länken ökar med tiden.

Vilket räknesätt är det mest ändamålsenliga? Detta är ingalunda självklart. Vore den reella beslutssituationen rimligt lika den som Transek (1998) utgått ifrån, torde Transeks sätt att räkna vara att föredra. Så är det dock troligen inte. Om det visar sig att svårare flaskhalsar i systemet faktiskt uppkommer, är det troligt att idag inte inplanerade åtgärder kommer att vidtas för att lösa problemen, exempelvis andra transportinvesteringar än de som var inklude- rade i Dennispaketet. Resonemanget i kapitlet om "Jämförelse med tidigare kalkyl" (sid 23-25 i Transek, 1998) påminner i detta stycke om följande, vanliga förbiseende.

Så här kan resonemanget gå "Låt oss genomföra projekt A nu. Visserligen når den årliga nyttan inte upp till kapitalkostnaden per år ännu på ett bra tag, men om tio eller tjugo år kommer trafiken att ha vuxit så mycket att den årliga nyttan klart överstiger kapitalkostnaden, vilket med 40 års pla- neringshorisont gör att nettonuvärdet blir positivt".

Detta är ett felaktigt resonemang. Det rätta i denna hypotetiska situation vore att skjuta på den ifrågavarande investeringen åtminstone så långt fram i tiden att årsnyttan överstiger investeringskostnadsbesparingen av att vänta ytterligare ett år med projektet. Särskilt i storstadstrafik finns starka skäl för att som jämförelsealternativ till att genomföra projekt A år 1 ta alternativet att genomföra det vid ett senare tillfälle (snarare än aldrig, vilket är det kon- ventionella 0-alternativet).

Mot denna bakgrund är förfarandet i Inregia (1996) fullt rimligt, inte för att prognosen av nyttan fram till planeringshorisonten är helt trovärdig, utan för

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

203

att man egentligen har begränsat sig till att bedöma "första årets avkastning", vilket ofta är en realistisk ambition. En god tumregel är att om första årets avkastning inte ens överstiger kalkylräntan, kan projektet avföras från dis- kussionen i den aktuella planeringsomgången. Detta är fallet för Södra Län- ken, såväl enligt Inregia (1996) som Transek (1998).

6.5 Slutord

Denna granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för Södra Länken i Inregia (1996) och Transek (1998) har till stor del ägnats frågan, varför de två konsulterna kommit fram till helt olika resultat för den totala nyttan av Södra Länken? För balansens skull bör nu åter framhållas att detta för objek- tanalysens allmänna trovärdighet beklagliga förhållande inte ändrar det över- gripande faktum att Södra Länken är en samhällsekonomiskt mycket olön- sam investering.

Det bör också åter påpekas att dessa två utredningar inte kan sägas utgöra delar av beslutsunderlaget för Stockholms största väginvestering sedan Es- singeleden. Det är nästan pinsamt att erinra om att när Södra Länken lansera- des som "flaggskeppet" i det s k Inespaketet, som regeringen rafsade ihop efter det havererade Dennispaketet, fanns den samhällsekonomiska kalkylen i Inregia (1996), framtagen på uppdrag av Mats Hults kansli i stadshuset, att tillgå, och den kalkylen hade det chockartade beskedet att ge, att nyttan av 10-miljardersprojektet var lika med noll!

Den frågeställning som ett uppföljande forskningsprojekt om beslutspro- cessen borde ta sig an, är att försöka få de tongivande aktörer- na/beslutsfattarna att sätta ett kryss i någon av följande tre rutor.

Jag kände inte till resultatet av Inregias kalkyl

Jag kände till resultatet av Inregias kalkyl, men struntade i det

Jag kände till resultatet av Inregias kalkyl, men hade föga tilltro till det

Att en ny kalkyl kom fram två år senare (Transek, 1998), när beslutsproces- sen i praktiken redan var över, som visade att det inte var riktigt så illa som framgick av Inregia (1996), utan nyttan torde uppgå till åtminstone hälften av kostnaden, är inte särskilt trösterikt.

Det är däremot en uppmaning om skärpning till utövarna av objektana- lysens ädla konst: Så här får det inte vara; trafikberäkningarna måste redovi- sas öppet för att möjliggöra utvärdering och ett successivt kunskapslyft.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

204

Referenser

Inregia (1996), "Objektanalys för Södra Länken". Uppdrag av Finanskonto- ret, Stockholms Stad

Inregia, Transek och Temaplan (1994), "Dennisöverenskommelsens effekter

–Samhällsnytta". Uppdrag av Banverket, Stockholms Läns Landsting, Storstockholms Lokaltrafik, Stockholms stad, Vägverket

Jansson, Kjell (1994), "Dennispaketet – är det lönsamt?" KFB

Länsstyrelsen i Stockholms Län (1990), "Samhällsekonomiska aspekter på Dennispaketet – Underlag till Dennisförhandlingen". Rapport nr 15

Svenska Kommunförbundet (1999), "Olycksboken"

Transek (1998), "Södra Länken – Samhällsekonomisk analys", 17 aug. Upp- drag av Vägverket Region Stockholm

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 4

205

206

1 Sammanfattning av remissyttranden

1.1 Remissinstanser

Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig över rapporten Nya vägar till vägar och järnvägar?: Regeringskansliet (Finansdepartementet och Näringsdepartementet), Statskontoret, Riksgäldskontoret, Ekonomistyr- ningsverket, Banverket, Vägverket, Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI), Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Svenska Kommunförbundet, Landstingsför- bundet, Region Skåne, Stockholms stad, Malmö stad, Nacka kommun, Värmdö kommun, Örnsköldsviks kommun, Kramfors kommun, Umeå kom- mun, Nordmalings kommun och Botniabanegruppen. Svar har inkommit från samtliga instanser, utom Regeringskansliet och Region Skåne. Svenska Kommunförbundet har avstått från att yttra sig. Revisorerna har också fått synpunkter från Svenska Naturskyddsföreningen och Nämnden för offentlig upphandling (NOU).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

1.2 Allmänna synpunkter på granskningen

Statskontoret delar revisorernas bedömning att det finns brister såväl i plane- ringsprocessen vid infrastrukturinvesteringar som i det underlag som ligger till grund för prioritering och beslut om olika investeringar. Statskontoret tillstyrker därför revisorernas förslag. Enligt Statskontoret bör de åtgärder som revisorerna föreslår inte bara avse alternativfinansierade investeringar, utan alla former av infrastrukturinvesteringar.

Riksgäldskontoret instämmer i allt väsentligt i de bedömningar och ställ- ningstaganden som revisorerna gör.

Banverket anser att rapporten ger en bra redovisning av bl.a. planerings- processen, olika finansieringsformer och deras konsekvenser samt olika riksdags- och regeringsbeslut i frågan.

Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att rapporten ger en god bild av möjligheter och problem med s.k. alternativa finansieringsformer. VTI anser också att rapporten ger ett värdefullt bidrag till infrastrukturplane- ringen i och med att metodmässiga brister identifieras.

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att revisorerna har utfört ett lovvärt arbete med sin granskning. Att revisorerna har anlitat fyra externa forskare ger enligt KFB extra ”tyngd” åt granskningen. KFB in- stämmer i huvudsak i de beskrivningar, slutsatser och förslag som läggs fram i rapporten. Förslagen ligger enligt KFB i många stycken i linje med dem som den KFB-finansierade forskningen har kommit fram till.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) anser att revisorerna har tagit fram en värdefull utredning om alternativ finansiering och beslutsun- derlag för investeringar.

207

Svenska Naturskyddsföreningen välkomnar den granskning revisorerna har genomfört och uppmanar riksdagen att avvisa tankarna på en övergång till s.k. alternativ finansiering.

1.3 Alternativa finansieringsformer

•Revisorerna konstaterar att många alternativa finansieringsformer är förknippade med risker. Därför bör regeringen vid varje förslag om en investering med alternativ finansiering för riksdagen klargöra motiven för och riskerna med den valda finansieringsformen. Även investering- ens inverkan på statsfinanserna bör klarläggas. Regeringen bör också följa upp genomförda investeringar och för riksdagen redovisa den valda finansieringsformens effekter. Revisorerna anser att det är angeläget att riksdagen kontinuerligt får en samlad redovisning av väg- och järnvägs- investeringarnas långsiktiga statsfinansiella effekter, eftersom de flesta alternativa finansieringsformer medför att statliga medel tas i anspråk i framtiden (t.ex. för återbetalning av lån, för betalning av hyra och för in- friande av statliga garantier).

Synpunkter på definitionen av alternativa finansieringsformer

Riksgäldskontoret anser att det är viktigt att skilja på fall när finansieringen kan förväntas ge ett positivt utbyte och fall när en alternativ finansieringslös- ning i huvudsak väljs för att genomföra projekt utan att dessa behöver vägas mot andra satsningar med statliga medel.

Ekonomistyrningsverket (ESV) konstaterar att den slutliga finansieringen av en statlig investering i princip kan ske på två sätt: med skatter eller avgif- ter. I det förra fallet betalas investeringen av skattebetalarna och i det senare av brukarna, fastslår ESV.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) anser att kriteriet för al- ternativ finansiering är att någon annan än staten tar över betalningsbördan. Allt annat är enligt SIKA att staten skiftar sin egen börda i tiden.

Synpunkter på alternativa finansieringsformers effekter

Riksgäldskontoret anser att det kan finnas fördelar med alternativ finansie- ring, men att det även kan finnas risker för kostnader och felsatsningar. Riksgäldskontoret anser att riskerna med alternativ finansiering i mångt och mycket följer av att projekt med sådan finansiering inte behöver budgetprö- vas som andra satsningar och att de därför kan tyckas vara enklare att få till stånd.

Riksgäldskontoret påpekar att de finansieringsformer som medför en för- skjuten budgetbelastning inte innebär att det skapas något realt utrymme för ökade totala investeringar. Däremot, menar kontoret, kan det innebära ett kringgående av prövning inom utgiftstaken och en undanträngning av fram- tida budgetutrymme. Riksgäldskontoret uppfattar att alternativfinansiering- ens popularitet följer av att en sektor inom staten kortsiktigt skulle kunna tillskansa sig ökade medel genom att det inte görs klart att detta tränger undan resurser från andra ändamål.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

208

Ekonomistyrningsverket (ESV) uppger att de realekonomiska effekterna av	Fel! Okänt namn
anslagsfinansiering och lån i Riksgäldskontoret är lika och att statens lånebe-	på
hov påverkas på samma sätt. Om en tillgång ska finansieras med anslag eller	dokumentegenskap
lån i Riksgäldskontoret är enligt ESV därför inte en fråga om statens finan-	.:Fel! Okänt namn
siering, utan om finansiell styrning av statens myndigheter.	på
ESV anser att finansiering genom partnerskap inte enbart ska ses som en	dokumentegenskap
alternativ finansieringsform, utan som ett nytt koncept för att tillhandahålla	.
infrastruktur. ESV uppger att privatfinansiering genom partnerskap gör det	Bilaga 2
möjligt för staten att föra över vissa risker på projektbolaget. Samtidigt kan
staten få en bättre total kostnadskontroll än vid andra former av finansiering,
menar ESV. ESV uppger att en nackdel med finansieringsmodellen är att
transaktionskostnaderna är höga, varför den knappast kan vara ett alternativ
till traditionell finansiering annat än i speciella fall.
Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) påpekar att problemet med att
framtida budgetutrymme intecknas i princip också uppstår om ett projekt
finansieras genom att staten ökar anslagen genom ökad upplåning. Det fak-
tum att framtida anslag intecknas måste enligt VTI balanseras mot möjlig-
heten att tidigarelägga de samhällsekonomiska nyttorna. VTI betonar också
att det måste betecknas som normalt att politiska beslut resulterar i att fram-
tida möjligheter påverkas.
Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) konstaterar att handlings-
friheten och beredskapen för snabba förändringar i transportpolitiken på ett
allvarligt sätt minskar om stora delar av det framtida ekonomiska utrymmet
för infrastrukturinvesteringar låses upp i förtid. Samtidigt kan växthuseffek-
ter och koldioxidproblematiken medföra att snabba förändringar i transport-
politiken kan komma att krävas. KFB anser att klimatfrågan kräver ett lång-
siktigt perspektiv då det framgent kan bli aktuellt med betydligt större
minskningar av koldioxidutsläppen, vilket kan komma att ställa helt andra
krav på utformningen av transportsystemet.
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) instämmer i revisorernas
bedömning att det empiriska stödet för olika argument för och emot nya
finansieringsformer är svagt.
Landstingsförbundet instämmer i revisorernas slutsatser att investeringar
som tidigareläggs med hjälp av alternativ finansiering kan medföra samhälls-
ekonomiska vinster och effektivitetsvinster. Förbundet delar också uppfatt-
ningen att alternativa finansieringsformer kan medföra att framtida anslag
kan intecknas för att betala redan gjorda investeringar, vilket begränsar möj-
ligheterna till framtida investeringar.
Nordmalings kommun anser att finansieringsformen med statligt garante-
rade lån samt regional delfinansiering och regionala garantier för framtida
drift borde vara ett argument för infrastrukturinvesteringars framgång, oaktat
budgetlagens huvudregel och eventuella risker med alternativa finansierings-
former.
Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun delar revisorernas upp-
fattning att samhällsekonomiska vinster kan skapas om lönsamma investe-
ringar kan göras i förtid genom alternativ finansiering, utan att utgiftstaket
överskrids.
	209

Svenska Naturskyddsföreningen anser att argumenten för privatfinansie-	Fel! Okänt namn
ring genom partnerskap är svagt grundade. De effektivitetsvinster som inter-	på
nationella erfarenheter visar på fångas enligt föreningen sannolikt in av den	dokumentegenskap
upphandling i konkurrens som Vägverket och Banverket numera tillämpar.	.:Fel! Okänt namn
Föreningen menar att den statliga upphandlingen på väg- och järnvägssidan	på
säkert kan utvecklas, men att de ekonomiska vinster som efterfinansierings-	dokumentegenskap
projekt eventuellt skulle kunna ge knappast uppväger de skador på demokra-	.
tin och miljöpolitiken som uppkommer.	Bilaga 2
Svenska Naturskyddsföreningen menar att möjligheterna för politiker att
göra prioriteringar mellan infrastruktur och andra områden upphävs om
statens kostnader för infrastruktur är reglerade i långsiktiga avtal eller finan-
sieras med speciell upplåning. Att bygga infrastruktur på kredit eller köpa
den på avbetalning betyder enligt föreningen att demokratin urholkas för
kommande generationer skattebetalare, väljare och beslutsfattare. Föreningen
påpekar också att satsningar på ny infrastruktur undergräver möjligheterna
att uppnå de svenska miljömålen.
Synpunkter på olika finansieringsformer
Statskontoret konstaterar att statlig lånefinansiering, till skillnad från privat-
finansiering genom partnerskap, inte erbjuder några nya alternativ till tradit-
ionell anslagsfinansiering. Statskontoret menar att fördelarna med lånefinan-
siering främst ligger i att kostnaderna sprids över investeringens ekonomiska
livslängd och att det därmed är möjligt att frigöra offentliga medel för andra
satsningar. Statskontoret tillägger att möjligheten att tidigarelägga projekt
skapar risk för minskade investeringsramar i framtiden.
Riksgäldskontoret menar att lånefinansiering med amorteringar och räntor
som ska betalas med skattemedel inte är alternativ till budgetfinansiering.
Det gäller även om betalningarna går genom s.k. anslagsbolag, vars huvud-
sakliga intäktskälla är budgetmedel (som t.ex. Botniabanan AB). Däremot
anser kontoret att brukaravgifter respektive privata investeringar kan utgöra
alternativ till skattemedel. Kontoret menar dock att det till stor del är en
politisk fråga huruvida en investering ska bekostas av skattebetalarna eller av
användarna. Alternativet att staten köper kapacitet eller annan tjänst av pri-
vata entreprenörer som tillhandahåller en vägsträcka kan enligt Riksgälds-
kontoret vara lämpligt i vissa fall. Kontoret tillägger dock att valet att köpa
tjänster från privata företag måste grundas på en ekonomisk kalkyl som visar
att det alternativet sammantaget är förenat med en lägre kostnad för staten
jämfört med om staten själv skulle leda byggandet och svara för kostnaderna.
Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att det bör vara en fördel om det vid
sidan av anslagsfinansiering också finns andra alternativ, om utgångspunkten
är att vägar och järnvägar ska finansieras på ett för staten kostnadseffektivt
sätt. Val av finansieringsform bör enligt ESV kunna prövas från fall till fall
med hänsyn till effekterna på ekonomin, inkomstfördelningen och statsfinan-
serna. ESV anser inte att valet av finansieringssätt bör påverkas av huruvida
utgiftstaket belastas direkt vid investeringstillfället eller i framtiden under
anläggningens ekonomiska livstid. I stället menar ESV att utgiftstaket bör
	210

utformas så att det är neutralt med avseende på formerna för finansiering av	Fel! Okänt namn
investeringsutgifter.	på
Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att lån eller andra alter-	dokumentegenskap
nativa finansieringsformer kan vara motiverade för att åstadkomma en mer	.:Fel! Okänt namn
flexibel projektplanering, för att tidigarelägga samhällsekonomiska vinster	på
eller för att göra det möjligt att genomföra infrastrukturprojekt med stor	dokumentegenskap
betydelse för den ekonomiska tillväxten. VTI anser att privat finansiering	.
kan innebära effektivare riskhantering, då privata aktörer har starka incita-	Bilaga 2
ment att identifiera risker. Bättre riskhantering torde också bidra till en mer
realistisk budgetering, menar VTI. VTI hävdar också att ökat privat inslag i
infrastrukturhanteringen medför att antalet aktörer ökar, vilket möjliggör en
kreativ process som kan utmynna i effektivare lösningar. Alternativa finan-
sieringsformer bör enligt VTI främst användas då det finns en väl fungerande
marknad.
Landstingsförbundet anser att möjligheten att tidigarelägga projekt genom
alternativ finansiering bör användas med försiktighet. Ett grundläggande
krav på sådana projekt är att man kan konstatera en samhällsekonomisk
vinst, menar förbundet. Samtidigt anser Landstingsförbundet att privatfinan-
siering genom partnerskap kan vara ett intressant alternativ för stora infra-
strukturinvesteringar. Förbundet pekar både på samhällsekonomiska vinster
och effektivitetsvinster. Landstingsförbundet anser dock att det är av största
vikt att inslag av privat finansiering inte innebär att staten undandrar sig sitt
ansvar för den nationellla infrastrukturen.
Stockholms stad är positiv till alternativa finansieringsformer, förutsatt att
man förvaltar skattemedlen på bästa sätt. Stockholms stad anser att infra-
strukturproblemen i staden är så stora att det är nödvändigt att tänka nytt i
sättet att skaffa medel. Staden understryker dock att staten fortfarande måste
ha huvudansvaret för utbyggnad och finansiering av infrastrukturella åtgär-
der i Sverige. Det ska endast vara i undantagsfall som staden går in som
medfinansiär eller förskotterar investeringsmedel.
Malmö stad anser att möjlighet till alternativa finansieringsformer bör fin-
nas. Det viktigaste motivet är enligt Malmö stad att uppnå större stabilitet
och effektivitet vid genomförande av infrastrukturprojekt som ingår i kom–
plicerade stadsbyggnadsprocesser.
Umeå kommun anser att alternativ finansiering bör tillåtas när samhällse-
konomiska fördelar kan påvisas. Huvudalternativet bör vara anslagsfinansie-
ring över statsbudgeten, menar Umeå kommun.
Svenska Naturskyddsföreningen anser att statliga satsningar på drift, un-
derhåll och investeringar i infrastruktur bör betalas med anslagsmedel. Före-
ningen menar att direktavskrivning ger de bästa förutsättningarna för poli-
tiskt ansvarstagande och skärper kraven på beslutsfattare att hushålla med
skattebetalarnas pengar. Olika lånelösningar bör enligt föreningen betraktas
som nödlösningar och endast komma i fråga i undantagsfall för att klara
extremt stora investeringar. Om man anser att ramarna för satsningar på
infrastruktur är för små är lösningen enligt Svenska Naturskyddsföreningen
inte att skapa speciella besluts- och finansieringsgångar för infrastruktur,
utan att utöka ramarna för infrastruktur.
	211

Motiv till finansiering och effekter av en investering bör redovisas

Statskontoret konstaterar att beslut om alternativfinansierade projekt fattas utanför den ordinarie planeringsprocessen. Det har bl.a. inneburit att redo- visningen av dessa projekt inte sker samlat inom statsbudgeten, vilket enligt Statskontoret gör att det blir svårt att få en överblick över statens totala eko- nomiska åtaganden. Statskontoret uppger att man i en tidigare rapport har föreslagit att statens ekonomiska åtaganden för alternativfinansierade projekt ska särredovisas och underställas riksdagen för att möjliggöra en samlad prövning av statens samtliga utgifter och inkomster.

Riksgäldskontoret uppger att alternativ finansiering kan leda till felbeslut och ge merkostnader om skälen för finansieringslösningen inte är tydliga.

Banverket instämmer i revisorernas slutsats att investeringar i vägar och järnvägar ska ske så kostnadseffektivt som möjligt. Verket anser också att man för investeringar med alternativ finansiering bör beskriva investeringar- nas inverkan på statsfinanserna.

Umeå kommun delar revisorernas uppfattning att motiven för valet av al- ternativ finansieringsform alltid ska redovisas och att konsekvenserna på kort och lång sikt ska klargöras. Kommunen uppger att det kan göras genom att kalkylerna utökas med arbetsmomentet ”finansiering”.

Övriga synpunkter

Svenska Naturskyddsföreningen anser att investeringar i infrastruktur inte är mer angelägna än investeringar på andra områden. Om lånefinansiering anses acceptabel för ny infrastruktur bör samma modell även accepteras för miljöområdet, utbildnings- och forskningssystemet och en stor del av sjuk- vården, menar föreningen.

Riksgäldskontoret påpekar att det inte bara är på infrastrukturområdet som anspråk på lånefinansierade anslagsbolag kan komma att resas för att vidga verksamheten utöver de begränsningar som löpande sätts av tillgängliga budgetmedel. Frågan kan enligt Riksgäldskontoret tänkas avse vilka investe- ringar och vilken finansiering som helst: ambassadbyggnader, militära in- stallationer, polisfordon, uppköp av skogsmark, investeringar i utbildning

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

212

m.m. Riksgäldskontoret konstaterar dock att staten/skattebetalarna inte i	Fel! Okänt namn
något fall undgår räkningen för investeringen – den bara skjuts på framtiden.	på
Riksgäldskontoret påpekar också att statens intresse noga behöver värnas i	dokumentegenskap
projekt med samfinansiering. Kontoret pekar på risken att privata finansiärer	.:Fel! Okänt namn
och aktieägare rider på det statliga intresset av att få en viss investering till	på
stånd och utverkar en förhållandevis hög och riskfri ersättning på bekostnad	dokumentegenskap
av staten.	.
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) anser att det kan vara	Bilaga 2
önskvärt att de som drar nytta av investeringar (även kommuner) också är
med och bär en större del av den finansiella bördan.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) konstaterar att det inte finns
någon lagligt bindande definition av privatfinansiering genom partnerskap.
NOU menar att finansiering och upphandlingsform är nära anknutna frågor.
Med utgångspunkt från lagen om offentlig upphandling skiljer NOU mellan
byggentreprenad och byggkoncession. Skillnaden mellan upphandlingsfor-
merna är enligt NOU att anbudsgivaren vid en koncession får rätt att utnyttja
anläggningen/tjänsterna kommersiellt. NOU uppger att en byggkoncession
innebär att de risker som är förenade med nyttjandet övergår på koncessions-
havaren. NOU menar att privatfinansiering genom partnerskap innebär att
staten antingen köper en byggentreprenad och en tjänst eller en byggkoncess-
ion.

1.4 Planeringsprocessen bör ses över

•Revisorerna anser att det finns anledning att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. Översynen bör ta sikte på en planeringsmodell där samtliga nationella väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel prövas inbördes, oberoende av finansieringsform. Revisorerna anser att valet av investe- ringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med ut- gångspunkt från de transportpolitiska målen. Med dagens system finns risk för att samhällsekonomiskt mindre angelägna investeringar ges fö- reträde om de kan finansieras på annat sätt än med anslag över statsbud- geten. Därmed finns också risk för att projekt med alternativ finansie- ring tränger undan resurser för samhällsekonomiskt mer lönsamma åt- gärder.

Projekt bör prioriteras på samma grunder

Statskontoret anser att alla infrastrukturprojekt som helt eller delvis finansie- ras med statliga medel bör hanteras inom samma planeringsprocess och prioriteras efter sin samhällsekonomiska lönsamhet. Statskontoret tillstyrker därför revisorernas förslag om en översyn av nuvarande planeringsprocess för väg- och järnvägsinvesteringar.

Riksgäldskontoret menar att alternativ finansiering kan leda till felbeslut och ge merkostnader om inte förutsättningar finns för en avvägning mellan statens olika satsningar. Många av riskerna med alternativ finansiering följer enligt Riksgäldskontoret av att projekt med sådan finansiering kan tänkas

213

vara enklare att få till stånd, eftersom de varken behöver budgetprövas som	Fel! Okänt namn
andra satsningar eller prövas i förhållande till andra satsningar. Riksgälds-	på
kontoret anser att revisorernas förslag till skärpningar av kraven för att alter-	dokumentegenskap
nativa finansieringsformer ska kunna komma i fråga är väl motiverade.	.:Fel! Okänt namn
Ekonomistyrningsverket (ESV) delar revisorernas uppfattning att det är	på
önskvärt att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis	dokumentegenskap
finansieras av staten prövas inbördes med hänsyn till projektens samhälls-	.
nytta oavsett finansieringssätt. ESV anser också att valet av projekt bör base-	Bilaga 2
ras på samhällsekonomiska bedömningar utifrån de transportpolitiska målen.
ESV instämmer med revisorerna att det kan finnas anledning att se över
utformningen av planeringsprocessen i syfte att åstadkomma en från sam-
hällsekonomisk synpunkt bättre prioritering.
Banverket delar revisorernas uppfattning att det finns anledning att se över
planeringsprocessen. Verket anser att alla väg- och järnvägsinvesteringar bör
prioriteras på samma grund – en bedömning av samhällsekonomisk lönsam-
het och transportpolitisk måluppfyllelse.
Vägverket delar uppfattningen att planeringssystemet bör vara utformat så
att alla projekt och åtgärder blir föremål för en likartad behandling. Även om
det finns projekt som av olika orsaker behandlas utanför den ordinarie plane-
ringen är det viktigt att de motiv som prioriteringen av dessa grundas på blir
tydliga, menar verket. Vägverket menar att samma krav ska ställas på alla
projekt, vad gäller den samhällsekonomiska lönsamheten och andra kriterier
som används som prioriteringsgrund.
Vägverket har uppfattningen att man inom ramen för gällande planerings-
process även ska kunna hantera den typ av större, komplexa och kostnads-
krävande åtgärder som behandlas i revisorernas rapport.
Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att det vore önskvärt om
beslutsprocesserna utvecklas så att alternativt finansierade infrastrukturpro-
jekt utvärderas enligt samma kriterier som anslagsfinansierade investeringar
och att det politiska inflytandet inte försvagas. Samtliga projekt, oavsett
finansieringsform, bör enligt VTI hanteras inom riksdagens ekonomiska
planeringsram. Kriteriet för genomförande och rangordning av olika projekt
bör vara samhällsekonomisk lönsamhet, anser VTI.
Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) finner revisorernas kritik
mot att de alternativfinansierade objekten inte alltid bedöms samhällsekono-
miskt och i konkurrens med anslagsfinansierade objekt relevant. KFB ställer
sig därför bakom förslaget att göra en översyn av planeringsprocessen. KFB
ser positivt på revisorernas uppfattning att den svenska transportpolitiken
även fortsättningsvis bör baseras på ett samhällsekonomiskt synsätt. KFB
konstaterar att denna transportpolitiska princip överensstämmer med ekono-
misk vetenskap på området.
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) instämmer i att alla väg-
och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel
bör prövas oberoende av finansieringsform.
Landstingsförbundet delar revisorernas uppfattning att det finns anledning
att se över planeringsprocessen för investeringar i vägar och järnvägar. För-
bundet delar också uppfattningen att valet av investeringsprojekt bör baseras
	214

på samhällsekonomiska bedömningar med utgångspunkt från de transportpo-	Fel! Okänt namn
litiska målen.	på
Nacka kommun anser att alla aktuella projekt oavsett finansieringsform	dokumentegenskap
borde vara med på samma prioriteringslista. Kommunen menar att Södra	.:Fel! Okänt namn
länken blev försenad på grund av att projektet lyftes ur den statliga infra-	på
strukturplaneringen (för att projektet skulle genomföras med alternativ finan-	dokumentegenskap
siering). Med en gemensam prioriteringslista skulle risken för liknande för-	.
dröjningar minska, menar kommunen.	Bilaga 2
Nacka kommun anser också att det är viktigt att beslut fattas över huvud
taget. Den största risken i Stockholmsregionen med många aktörer och be-
slutsfattare är alla ”icke-beslut”, menar kommunen.
Umeå kommun instämmer i att planeringsprocessen bör vara gemensam
och att värderingsgrunderna och prioriteringsreglerna ska vara lika för alla
projekt, oavsett finansieringsmetod.
Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun anser att valet av investe-
ringsprojekt bör baseras på samhällsekonomiska bedömningar med utgångs-
punkt från de transportpolitiska målen.
Svenska Naturskyddsföreningen anser att beslut om statliga satsningar så-
väl på drift och underhåll av befintlig infrastruktur som på investeringar i ny
infrastruktur bör ske i en sammanhållen prioriteringsprocess där satsningar
inom dessa områden konkurrerar om statens medel på samma villkor som
andra utgiftsområden. Föreningen anser att basen för prioriteringarna bör
vara samhällsekonomiska beräkningar tillsammans med faktorer som exem-
pelvis intrång och regionalpolitik.
Övriga synpunkter
Statskontoret konstaterar att revisorernas rapport i stort sett bekräftar den
problembild från planering och beslut om infrastrukturinvesteringar som
tidigare granskningar har visat. Statskontoret har i en rapport om den region-
ala beslutsprocessen för infrastrukturinvesteringar funnit att beslut om stat-
liga investeringar i vägar och järnvägar har fattats trots att de samhällseko-
nomiska kalkylerna visade att projekten var klart olönsamma. I vissa fall där
kalkyler saknades fanns inte heller några kompletterande beslutsunderlag
som förklarade varför projektet prioriterats, uppger Statskontoret. Statskon-
toret fann också att kalkylerna sällan reviderades och att investeringarna
sällan följdes upp.
Banverket påpekar att det är viktigt att planeringsramarna överensstämmer
med den faktiska finansieringsmöjligheten. Bristande överensstämmelse
mellan planeringsram och anslag skapar enligt verket stora problem, ef-
tersom investeringsprojekt ofta samplaneras med exempelvis kommuner,
som vill vidta kompletterande åtgärder i samband med investeringen.
Banverket anser att man inom ramen för en eventuell översyn av plane-
ringsprocessen också bör studera om och hur en fördelning av medel mellan
transportslagen samt mellan investeringar och drift och underhåll ska genom-
föras. I denna översyn bör man enligt Banverket studera möjligheten att
använda en mer målstyrd fördelningsmodell. Verket ställer sig tveksamt till
att basera fördelningen på samhällsekonomiska kalkyler.	215
	215

1.5Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinvesteringar måste utvecklas

•Revisorerna anser att samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig del av det samlade beslutsunderlaget för alla väg- och järnvägsinvesteringar. Det faktum att en investerings samtliga effekter inte kan beaktas i en kalkyl påverkar enligt revisorernas uppfattning inte kravet på att kalky- lerna måste vara av hög kvalitet. Av de fallstudier som har genomförts inom ramen för revisorernas granskning framgår att det finns betydande brister i de samhällsekonomiska kalkylerna för de studerade projekten (Arlandabanan, Botniabanan, Citytunneln i Malmö och Södra länken i Stockholm). Därför anser revisorerna att kraven på utformningen av det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och järnvägsinveste- ringar bör diskuteras. Revisorerna anser att beslutsunderlaget bör vara informativt, tydligt, lättillgängligt och aktuellt. Dessutom bör flera alter- nativa lösningar redovisas. Revisorerna anser också att det är viktigt att en investerings alla effekter (både de som ingår i kalkylen och de som hanteras utanför kalkylen) redovisas samlat för att underlätta en bedöm- ning av projektet. Regeringen bör för riksdagen tydligt motivera och re- dovisa sina förslag till enskilda väg- och järnvägsinvesteringar.

Viktigt att beslutsunderlagen utvecklas

Statskontoret uppger att de samhällsekonomiska kalkylernas värde som ekonomiskt beslutsunderlag för offentliga investeringar kan ifrågasättas om de problem som revisorerna redovisar inte åtgärdas. Ett sätt att förbättra beslutsunderlaget och öka förståelsen för kalkylerna vore enligt Statskontoret att komplettera kalkylerna med kvalitativa omdömen om effekter som inte är möjliga att kvantifiera och som därför inte ingår i själva kalkylen.

Statskontoret anser att det är angeläget att särskilt satsa på utvecklingen av samhällsekonomiska kalkyler för informations-, reglerings- samt drift- och underhållsåtgärder som kan utgöra alternativ till investeringsåtgärder.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att det är angeläget att de samhällse- konomiska kalkylerna förbättras, bl.a. när det gäller hantering av osäkerhet och risk samt dokumentation av kalkylerna. ESV tillägger att det är en fördel om flera olika handlingsalternativ undersöks. Det faktum att de antaganden som kalkylerna baseras på alltid kan diskuteras understryker enligt ESV behovet av känslighetsanalyser och transparens, menar ESV.

Banverket uppger att det är viktigt att kraven på utformning och uppfölj- ning av beslutsunderlaget utvecklas.

Banverket instämmer i revisorernas slutsatser att osäkerheter i antaganden, prognosresultat och beräkningar måste tydliggöras och beskrivas bättre. Verket uppger dock att en stor mängd rimlighetsbedömningar och känslig- hetsanalyser har gjorts beträffande Botniabaneprojektet.

Banverket delar de synpunkter som framkommit angående vikten av att miljöeffekter redovisas på ett tydligt sätt. Banverket uppger att endast de effekter som kan kvantifieras och för vilka den samlade expertisen är överens om ingående värden ska inkluderas i den samhällsekonomiska kalkylen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

216

Övriga effekter ska beskrivas verbalt, menar Banverket. Miljöeffekterna ska	Fel! Okänt namn
också presenteras i en separat miljökonsekvensbeskrivning, påminner verket.	på
Vägverket delar revisorernas uppfattning att samhällsekonomiska bedöm-	dokumentegenskap
ningar som är kopplade till de transportpolitiska målen ska göras och att de	.:Fel! Okänt namn
måste hålla hög kvalitet. Samtidigt framhåller verket att de nuvarande kal-	på
kylmodellerna är dåligt anpassade till att spegla de speciella förutsättningar	dokumentegenskap
som gäller för stora och komplicerade projekt.	.
Vägverket uppger att det är viktigt att modellen för samhällsekonomisk	Bilaga 2
kalkyl vidareutvecklas för att bättre kunna fånga de särskilda förutsättningar
som gäller i tätortsmiljö. Vägverket påpekar också att prognoser för framtida
trafik bör bli föremål för särskild granskning eller känslighetsanalys, ef-
tersom antaganden om framtida trafik ofta har visat sig vara alltför optimist-
iska.
Vägverket anser i enlighet med revisorerna att det är nödvändigt att över-
väga alternativa lösningar och att ett projekt bör omprövas under planerings-
processens gång. Vägverket uppger att verket har tagit initiativ till ett sådant
förfaringssätt genom att utveckla en systematiserad metodik för val av alter-
nativa åtgärder.
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) instämmer med reviso-
rerna att det finns betydande brister i det samhällsekonomiska underlaget för
besluten om de studerade väg- och järnvägsinvesteringarna och att det i dessa
fall är regeringens ansvar att allsidigt beslutsunderlag tas fram.
SIKA konstaterar att en orsak till bristerna i underlaget är att olika förut-
sättningar och realistiska alternativ inte har analyserats. Anledningen till att
analysen begränsas är enligt SIKA att det är tidskrävande och kostsamt att
producera beslutsunderlag. SIKA uppger att det inte är möjligt att göra en
helt förutsättningslös analys på den korta tid som brukar anslås för stora väg-
och järnvägsprojekt som beslutas av regeringen i särskild ordning. SIKA
uppfattar att avsikten ibland verkar vara att producera beslutsunderlag som
får ett på förhand definierat handlingsalternativ att framstå som attraktivt.
SIKA anser att de flesta av de brister i underlaget som revisorerna pekar på
skulle kunna hanteras med befintliga metoder. SIKA menar att bristerna inte
beror på avsaknad av kompetens. I stället krävs, enligt SIKA:s bedömning,
en förändring av de spelregler av institutionell karaktär som gäller för fram-
tagande av beslutsunderlag vid stora infrastrukturinvesteringar. SIKA anser
att ansvaret för beslutsprocessen bör tydliggöras. Man bör kräva att politiker
och tjänstemän följer beslutsprocessens spelregler, bl.a. vad gäller beslutsfat-
tande, beslutsunderlag och kontrollinstanser.
SIKA anser att beslutsunderlaget och utfallet av investeringar bör följas
upp regelbundet. Uppföljning underlättas om det finns tydliga kriterier för
hur ett beslutsunderlag ska se ut, menar SIKA. Det bör enligt SIKA också
finnas tydligare krav på att beslutsunderlaget ska innehålla redovisningar av
bl.a. antagna förutsättningar och alternativ.
Nacka kommun instämmer i kritiken av samhällsekonomiska kalkyler, i
huvudsak när det gäller bakomliggande antaganden och den omgivande
beredningsprocessen. Kommunen menar att man inför en investering i högre
utsträckning bör utreda alternativa lösningar på trafikproblemen. Kommunen
anser också att det är viktigt att man utgår från gemensamma förutsättningar	217

i samhällsekonomiska beräkningar som används som jämförande beslutsun-	Fel! Okänt namn
derlag samt att man redovisar beräkningarna på ett lättillgängligt sätt.	på
Umeå kommun anser att samhällsekonomiska bedömningar bör ges stor	dokumentegenskap
betydelse vid prioriteringsbeslut och att det därför är angeläget att utveckla	.:Fel! Okänt namn
metoderna. Umeå kommun anser att beräkningsantaganden och annat un-	på
derlag för kalkylerna ska redovisas, liksom känslighetsanalyser.	dokumentegenskap
Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun anser att det är angeläget	.
att berörda myndigheter snarast utvecklar beräkningsmodellen på ett veten-	Bilaga 2
skapligt godtagbart sätt för att undvika tillfälliga och subjektiva bedömningar
i enskilda projekt. Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun anser att
det faktum att ansvariga myndigheter kan komma fram till olika slutsatser
om ett projekts samhällsnytta undergräver trovärdigheten till planeringssy–
stemet.
Samhällsekonomiska kalkyler – ett viktigt men inte tillräckligt underlag
Statskontoret anser att man kan diskutera frågan om samhällsekonomiska
kalkyler är lämpliga som beslutsunderlag i en politiskt styrd process. Stats-
kontoret uppger att det finns tecken på att kalkylerna snarast används för att
bekräfta en investering som i praktiken redan är beslutad. Statskontoret anger
som exempel att besluten om Botniabanan och Citytunneln har grundats på
politiska och strategiska bedömningar som är oberoende av resultatet av den
samhällsekonomiska kalkylen.
Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att samhällsekonomiska analyser är
ett viktigt underlag i planeringen och att det därför är allvarligt att revisorer-
na funnit brister i de kalkyler som legat till grund för beslut om väg- och
järnvägsinvesteringar med alternativ finansiering.
Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att avsnittet om kvalitet
på samhällsekonomiska kalkyler ger en god bild av metodmässiga problem
och brister i tillämpningen. VTI konstaterar att de effekter som inte fångas
upp av en traditionell samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, t.ex. regional
utveckling, också är de som kan motivera exempelvis lånefinansiering. I de
fall som redovisats måste dessa nyttor dock vara mycket stora för att väga
upp underskottet i kalkylen, konstaterar VTI. VTI instämmer i att dylika
effekter bör inkluderas i kalkylen under förutsättning att de kan beläggas.
Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att den samhällseko-
nomiska kalkylen, trots sina brister, är ett bra verktyg för att mäta den totala
välfärdsförändringen som transportinfrastrukturinvesteringar ger upphov till.
Därmed kan den samhällsekonomiska kalkylen verka som instrument för en
kostnadseffektiv transportpolitik, menar KFB.
Banverket delar revisorernas uppfattning att samhällsekonomiska kalkyler
inte är ett tillräckligt underlag vid investeringsbeslut. Det slutliga beslutsun-
derlaget är enligt Banverket en sammanvägning av både den samhällseko-
nomiska analysen, de effekter som framkommer i miljökonsekvensbeskriv-
ningen och andra ej kvantifierbara effekter (som t.ex. trafikpolitiska övervä-
ganden). Därför anser Banverket att det är av stor vikt att inte låta sig styras
alltför mycket av samhällsekonomiska lönsamhetsmått.
	218

Vägverket framhåller att samhällsekonomiska bedömningar bör betraktas	Fel! Okänt namn
som ett av flera underlag som åberopas vid prioriteringsbeslut och val av	på
åtgärder.	dokumentegenskap
Landstingsförbundet anser att man vid ett ställningstagande till ett projekt	.:Fel! Okänt namn
måste göra politiska och strategiska bedömningar av hur samhället ska ut-	på
formas. Vid sidan av kalkylen måste hänsyn tas till effekter som miljömässig	dokumentegenskap
hållbarhet och regional utveckling, menar förbundet.	.
Stockholms stad anser att samhällsekonomiska kalkyler är ett verktyg som	Bilaga 2
står till buds för att beräkna samhällsnyttan av en investering, men menar att
det sker en ständig utveckling av olika beräkningsmodeller. Stockholms stad
uppger att många stora och tunga projekt som rör människors välfärd i en
storstadsmiljö är svåra att lönsamhetsbedöma i en samhällsekonomisk ana-
lys. Stockholms stad menar att bristerna i de samhällsekonomiska kalkylerna
kan visa sig tydligare för projekt i Stockholm än i övriga landet.
Malmö stad anser att samhällsekonomiska kalkyler kan användas som ett
delunderlag vid beslut, men att de behöver kompletteras med kvalitativa
bedömningar. Malmö stad påpekar att alla effekter inte kan mätas i en sam-
hällsekonomisk kalkyl och att effekterna av byggande i en större stad är
svårare att kvantifiera än effekterna av byggande på landsbygden.
Nacka kommun påpekar att kvalitativa aspekter, som samhällets värdering-
ar att nå mål om tillgänglighet, säkerhet osv. inte fångas in i kalkylerna.
Därför måste kalkylernas resultat prövas mot politiska mål och värderingar,
menar Nacka kommun. Kalkylerna måste också ses över/kompletteras med
effekter för näringslivet, möjlighet till rörlighet, sociala faktorer osv.
Värmdö kommun påpekar att den politiska beslutsprocessen inte får ned-
värderas. Kommunen uppger att samhällsekonomiska kalkyler framställs
som en objektiv modell samtidigt som kalkylerna innehåller en mängd fak-
torer som kan värderas olika. Dessutom finns det viktiga värderingar som
inte ryms i de samhällsekonomiska kalkylerna, påpekar kommunen. Värmdö
kommun uppger att samhällsekonomiska kalkyler utgör en svår och komplex
metod som beslutsfattarna har liten kännedom om och som har liten påver-
kan på de politiska prioriteringarna.
Värmdö kommun menar att samhällsekonomiska kalkyler över stora inve-
steringar i vägar och spårbunden trafik inom en storstadsregion förmodligen
alltid kommer att visa på olönsamhet, då kalkylen är bättre anpassad till
investeringar på landsbygd. I en storstadsregion tycks kalkylens främsta roll
vara att skilja de samhällsekonomiskt mest olönsamma objekten från den
fortsatta diskussionen, menar kommunen.
Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun anser att en utvecklad
samhällsekonomisk kalkyl är ett viktigt beslutsunderlag för prioritering av
investeringar, men att det i det slutliga valet av investeringsobjekt måste
finnas utrymme för att väga in andra faktorer som är till nytta för samhället.
Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun anser att det tydligare bör
framgå i revisorernas rapport att samhällsekonomiska bedömningar kan
rymma fler faktorer än samhällsekonomiska kalkyler. Som exempel på såd-
ana faktorer nämner Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun viljan
till samhällsförändring, regionalpolitiska och strategiska överväganden samt
	219

mellanfolkliga aspekter. Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun menar att sådana faktorer blir betydande i stora projekt som Botniabanan.

1.6 Kritik mot fallstudierna

Stockholms stad anser att beslutet att genomföra Södra länken grundades på ett tillräckligt omfattande och ingående beslutsunderlag. De traditionella kalkylerna visade att projektet var olönsamt, men Stockholms stad tror att nyttan av projektet kommer att visa sig större än vad som kunde kvantifieras i kalkylen.

Nacka kommun och Värmdö kommun anser att författaren till rapportens bilaga om Södra länken gör sarkastiska angrepp på den politiska beslutspro- cessen. Kommunerna menar att författaren tycks uppfatta den demokratiska processen som en störning i en rationell beslutsprocess. Kommunerna tar avstånd från en sådan inställning till värdet av en demokratisk beslutspro- cess.

Nacka kommun och Värmdö kommun påpekar också att kalkylen för Södra länken antagligen skulle få ett helt annat resultat med de nya progno- ser för befolknings- och trafikutveckling som har tagits fram sedan mitten av 1990-talet. De nya prognoserna visar på en dubbelt så snabb befolknings- och trafikutveckling som de tidigare prognoserna, enligt Värmdö kommun.

Malmö stad drar slutsatsen att projekt av Citytunnelns typ inte kan värde- ras på ett rättvisande sätt med samhällsekonomiska kalkyler. Malmö stad konstaterar att förhållandena är komplicerade i stadsbygd, särskilt i ett fall då två urbana områden förenas som i projektet Citytunneln. Malmö stad anser att det finns ett antal faktorer som inte har beaktats i Citytunnelns samhällse- konomiska värdering. Kommunen menar att man inte har tagit hänsyn till exempelvis kapacitetssvagheterna i jämförelsealternativet, det betydligt mer förgrenade tågsystem som Citytunneln medger, lokaliseringseffekter och nya resandeprognoser.

Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun anser att rapportens bilaga

2 om Botniabanan visar så stora brister att den inte borde göra underlag för revisorernas överväganden. Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun ifrågasätter också den metod som använts i Botniabaneutredningen (SOU 1996:95), den utredning som legat till grund för beslut om Botniabanan. Även Nordmalings kommun framför kritik mot Botniabaneutredningen.

Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun pekar på att annat un- derlag som visar att Botniabanan är en viktig investering finns framtaget och att det vid sidan av Botniautredningen borde ha utgjort underlag för beslut om Botniabanan. Botniabanegruppen och Örnsköldsviks kommun gör be- dömningen att det är få projekt som är så grundligt belysta i utredningar som Botniabanan.

Kramfors kommun ansluter sig till Banverkets bedömning att Botniabanan är ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt.

Umeå kommun uppger att olika investeringsalternativ har behandlats ingå- ende i projektet Botniabanan och hänvisar till Botniabanegruppens yttrande.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

220

Innehållsförteckning

1	Revisorernas granskning ..................................................................		1
	1.1	Sammanfattning av rapporten......................................................	1
2	Revisorernas överväganden och förslag ...........................................		3
	2.1	Regeringens redovisning av investeringarnas finansiering
	måste förbättras.....................................................................................		3
	2.2	Planeringsprocessen bör ses över ................................................	4
	2.3	Det samhällsekonomisköa beslutsunderlaget bör utvecklas ........	5
3	Revisorernas förslag.........................................................................		8
Bilaga 1 Nya vägar till vägar och järnvägar?
Förord		......................................................................................................	11
Sammanfattning.......................................................................................			13
1	Granskningens bakgrund och inriktning ........................................		16
2	Vägverket och Banverket ...............................................................		17
3	Planering av investeringar i vägar och järnvägar ...........................		18
4	Anslagsfinansiering........................................................................		23
5	Alternativa finansieringsformer .....................................................		26
	5.1	Riksdagens ställningstaganden ..................................................	26
	5.2	Lånefinansiering ........................................................................	27
	5.3	Statliga garantier........................................................................	30
	5.4	Förskottering .............................................................................	32
	5.5	Avgiftsfinansiering ....................................................................	32
	5.6	Privatfinansiering genom partnerskap .......................................	32
	5.7	Bidrag från EU ..........................................................................	33
	5.8	Samfinansiering.........................................................................	33
6	Motiv till alternativa finansieringsformer ......................................		34
	6.1	Tidigareläggning av de samhällsekonomiska vinsterna.............	34
	6.2	Ökad effektivitet........................................................................	35
	6.3	Utjämning av kostnader.............................................................	37
7	Exempel på infrastrukturprojekt med alternativ finansiering .........		38
	7.1	Lånefinansierade vägprojekt......................................................	38
	7.2	Tranebergsbron..........................................................................	39
	7.3	Rödöbron ...................................................................................	39
	7.4	Grödingebanan och SL-investeringar ........................................	39
	7.5	Alandabanan..............................................................................	39
	7.6	Botniabanan...............................................................................	40
	7.7	Öresundsförbindelsen med anslutningar och Citytunneln .........	41
	7.8	Stockholms- och Göteborgsprojekten........................................	44
8	Samhällsekonomiska kalkyler – en viktig del av
beslutsunderlaget .....................................................................................			46
	8.1	Samhällsekonomiska analyser i teori och praktik......................	46
	8.2	Fallstudier..................................................................................	49
	8.3	Sammanfattande iakttagelser .....................................................	72
9	Revisorernas överväganden............................................................		76
Referenser................................................................................................			81
Appendix: Statsbudgeten och statens investeringar .................................			84

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

221

	Bakgrund.............................................................................................		84
	Principiellt om investeringar och statsbudget .....................................		84
	Drift- och kapitalbudget ......................................................................		86
	En kostnadsmässig budget ..................................................................		93
Underbilaga 1 Beslutsunderlaget för Arlandabanan: en granskning
av de samhällsekonomiska bedömningarna
Sammanfattning.......................................................................................			97
1	Inledning ........................................................................................		98
	1.1	Samhällsekonomiska analyser av Arlandabanan .......................	98
	1.2	Samhällsekonomisk kalkylering som hjälpmedel i en
	kunskapsprocess..................................................................................		98
	1.3	Arlandabanan.............................................................................	99
	1.4	Disposition.................................................................................	99
2	BV1: Analysen av hela projektet..................................................		101
	2.1	Val av åtgärds- och jämförelsealternativ .................................	101
	2.2	Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor ...........	104
	2.3	Externa effekter och finansieringskostnader............................	107
	2.4	Sammanfattning.......................................................................	108

3SB: Analys av projektgenomförande som ”private public

partnership”-projekt...............................................................................			109
	3.1	Val av åtgärds- och jämförelsealternativ .................................	109
	3.2	Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor ...........	110
	3.3	Finansieringskostnader ............................................................	110
	3.4	Sammanfattning.......................................................................	112
4	BV: Analysen av ”Norra böjen”...................................................		113
	4.1	Val av åtgärds- och jämförelsealternativ .................................	113
	4.2	Resandeströmmar, resandeintäkter och trafikantnyttor ...........	114
	4.3	Externa effekter och finansieringskostnader............................	114
	4.4	Sammanfattning.......................................................................	114
5	Sammanfattning: fyra hypoteser om organisatoriska brister i
den beslutsprocess som föregår större investeringar i infrastruktur .......			115
Referenser..............................................................................................			117
Underbilaga 2 Botniautredningens samhällsekonomiska analys En
granskning
Förord		....................................................................................................	121
1	Inledning ......................................................................................		122
2	Botniautredningens bedömningar.................................................		122
3	Botniautredningens konsumentöverskottsberäkning ....................		125
4	En granskning av konsumentöverskottsberäkningen....................		128
	4.1	Resenärer med nattåg ..............................................................	128
	4.2	Tidigare resande med nattåg....................................................	128
	4.3	Tidigare flygresenärer .............................................................	129
	4.4	Övriga långväga resenärer .......................................................	131
	4.5	Konsumentöverskottsanalysen: en sammanfattning ................	132
5	Godstrafiken på Botniabanan .......................................................		135
6	Miljöeffekter ................................................................................		136
7	Sysselsättningseffekter .................................................................		138

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

222

8	Övriga effekter och antaganden ...................................................		139
9	Sammanfattande synpunkter på Botniautredningens
samhällsekonomiska analys...................................................................			142
Referenser..............................................................................................			144
Underbilaga 3 Citytunneln; beslutsprocess och beslutsunderlag
Sammanfattning.....................................................................................			153
1	Inledning ......................................................................................		154
2	Ärendets hantering .......................................................................		154
3	Projektet .......................................................................................		156
4	Utredningsmaterialet ....................................................................		158
	4.1	Malmöhusförhandlingarna.......................................................	158
	4.2	Dennisutredningen...................................................................	159
	4.3	1996 års utredningar ................................................................	160
5	Den samhällsekonomiska kalkylen i Dennisutredningen .............		161
	5.1	Kostnader.................................................................................	161
	5.2	Kostnader för och intäkter från tågtrafiken..............................	162
	5.3	Effekter för resenärerna ...........................................................	165
	5.4	Miljöeffekter............................................................................	166
	5.5	Sammanfattning.......................................................................	166
6	Beslutsunderlag från konsultbolaget Inregia ................................		168
	6.1	Inregias rapport........................................................................	168

6.2Saknas viktiga effekter i den samhällsekonomiska kalkylen? . 169

	6.3	Slutsatser .................................................................................	171
7	Remissvaren .................................................................................		173
8	Regeringens proposition...............................................................		175
	8.1	Provisoriska föreskrifter för trafikering av Kontinentalbanan . 175
	8.2	Regeringens motiv för att ge tillstånd till Citytunneln.............	175
	8.3	Organisation och finansiering av projektet ..............................	176
9	Slutsatser ......................................................................................		179
	9.1	Den samhällsekonomiska kalkylen..........................................	179
	9.2	Beslutsprocessen och projektets kostnader ..............................	180
	9.3	Regeringens beslut...................................................................	181
	Referenser .........................................................................................		182
Underbilaga 4 Granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för
Södra länken presenterade i Inregia (1996) och Transek (1998)
1	Bakgrund och syfte ......................................................................		185
	1.1	Södra länken ............................................................................	185

1.2Samhällsekonomiska kalkyler för Dennispaketet och dess

	beståndsdelar.....................................................................................		185
	1.3	Syfte och uppläggning .............................................................	186
2	Dennispaketets akilleshäl: tunnellösningar fördyrar
väginvesteringar mångfalt .....................................................................			187
3	Första överblick över kalkylerna för Södra länken.......................		188
	3.1	Vad bör en samhällsekonomisk kalkyl för ett vägprojekt
	innehålla?..........................................................................................		188
	3.2	Inregia (1996) och Transek (1998) i sammandrag...................	189
	3.3	Skillnader på kostnadssidan.....................................................	190

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

223

	3.4	Skillnader på nyttosidan ..........................................................	190	Fel! Okänt namn
4	Trafikantkostnadsbesparingar och nyttan av nya resor.................		194	på
	4.1	Fordonskostnadseffekter..........................................................	196	dokumentegenskap
	4.2	Olyckskostnadseffekter ...........................................................	197	.:Fel! Okänt namn
5	Miljöeffekter ................................................................................		199	på
6	Sammanfattande slutsatser ...........................................................		200	dokumentegenskap
	6.1	Objektanalysens nyttosida .......................................................	200	.
	6.2	Vad finns i "svarta lådan"? ......................................................	201
	6.3	Vem har rätt? ...........................................................................	202
	6.4	Två källor till överskattning av nyttan i Transek (1998)..........	202
	6.5	Slutord .....................................................................................	204
Referenser..............................................................................................			205
Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden till rapport 2000/01:5
1	Sammanfattning av remissyttranden ............................................		207
	1.1	Remissinstanser .......................................................................	207
	1.2	Allmänna synpunkter på granskningen....................................	207
	1.3	Alternativa finansieringsformer...............................................	208
	1.4	Planeringsprocessen bör ses över ............................................	213

1.5Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget för väg- och

järnvägsinvesteringar måste utvecklas ..............................................	216
1.6 Kritik mot fallstudierna ...........................................................	220

Elanders Gotab, Stockholm 2001

224