RR10

Framställning / redogörelse 2001/02:RR10

RR10

Förslag till riksdagen	2001/02:RR10
Förslag till riksdagen
2001/02:RR10

Riksdagens revisorers förslag angående

Lantmäteriet

2001/02

RR10

1 Granskningens bakgrund och inriktning

1.1 Granskningsförslagets ursprung

Hösten 2000 beslutade Riksdagens revisorer att genomföra en granskning av Lantmäteriet och konsekvenserna av den genomgripande omorganisation och omstrukturering av myndigheten som har genomförts under senare delen av 1990-talet. Initiativet till granskningen togs av revisorerna själva. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten 2000/01:10 Det nya Lantmäteriet (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfatt- ning av remissvaren finns i bilaga 2.

1.2 Lantmäteriet – en introduktion

1.2.1Lantmäteriets organisation och finansiering

Lantmäteriverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighets- indelning och grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Därutö- ver är verket chefsmyndighet för lantmäterimyndigheterna i länen samt an- svarar för tillsynen av den statliga och kommunala lantmäteriverksamheten. Lantmäteriverket och de regionala lantmäterimyndigheterna brukar samlas under beteckningen Lantmäteriet. Frågor om Lantmäteriets verksamhet be- reds av Miljödepartementet.

Verksamheten vid Lantmäteriet bedrivs huvudsakligen inom tre divisioner: Fastighetsbildning (F), Landskaps- och fastighetsdata (LF-data) samt Metria. Metrias verksamhet omfattar de uppdrag som enligt riksdagens beslut ska bedrivas organisatoriskt och ekonomiskt skilda från Lantmäteriets övriga verksamhet. F-divisionen omfattar i huvudsak de 21 regionala lantmäteri- myndigheterna. Divisionen LF-data svarar främst för uppbyggnad, förvalt- ning, utveckling och tillhandahållande av geografisk basinformation samt fastighetsinformation. Tjänsteexport inom lantmäterisektorn bedrivs av det statligt ägda bolaget Swedesurvey AB.

Fastighetsbildning och tillhandahållande av landskaps- och fastighetsin-	2001/02:RR10
formation finansieras genom avgifter. Uppdragsverksamheten finansieras
genom intäkter från de varor och tjänster som Metria tillhandahåller på en
konkurrensutsatt marknad. Övriga myndighetsuppgifter (exempelvis pro-
duktion av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation) finansieras i
huvudsak genom anslag medan koncerngemensamma resurser är samfinansi-
erade.
1.2.2 Omorganisation och omstruktureringar
Våren 1994 fattade riksdagen beslut om en ny organisation för lantmäteri-
och fastighetsdataverksamheten. Beslutet innebar att en ny central myndighet

–Lantmäteriverket – bildades av Centralnämnden för fastighetsdata och delar av dåvarande Statens lantmäteriverk. Överlantmätar-, statliga fastig- hetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheter slogs samtidigt samman till en lantmäterimyndighet i varje län.

Ett motiv till en omorganisation var att uppdrag som kunde skada förtro- endet för myndighetsutövningen skulle skiljas från det statliga lantmäteriet. Ett annat motiv var att lantmäteriverksamheten på såväl central, regional som lokal nivå upplevdes som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Omorganisationen följdes av en omstrukturering och rationalisering av Lantmäteriets verksamhet, däribland betydande personalnedskärningar. Vidare infördes en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen.

Utöver de förändringar som skedde inom det statliga lantmäteriet bör det även nämnas att kommuner sedan 1996 har möjlighet att inrätta egna lantmä- terimyndigheter. Dessa svarar då för fastighetsbildningsverksamheten i kommunen. I dagsläget har 39 kommuner egen lantmäterimyndighet.

1.3 Granskningens inriktning

Revisorernas granskning inriktades främst på tre huvudteman. För det första beskrivs effekterna av den långtgående uppdelningen av statliga myndig- hetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Frågeställningar som behandlas i rapporten är bl.a. hur Lantmäteriets uppdelning överensstämmer med de av riksdagen beslutade konkurrens- och förvaltningspolitiska riktlinjerna. Vi- dare belyser granskningen i vilken utsträckning Lantmäteriet har nått de mål om ökad rättssäkerhet och förbättrad konkurrens som eftersträvades med en uppdelning.

Granskningens andra huvudtema var förhållandet mellan statlig och kom- munal lantmäteriverksamhet. Revisorerna ansåg att konsekvenserna av stat- lig och kommunal myndighetsutövning inom samma verksamhetsområde var principiellt intressanta att belysa bl.a. ur ett effektivitetsperspektiv. En fråge- ställning som vägledde denna del av granskningen var hur de av riksdagen betonade kraven på rättssäkerhet i de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet tillgodosågs. Rapporten behandlar även frågor kring hur Lantmä- teriet tar sitt ansvar för tillsyn, samordning och utveckling av de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet.

Det tredje huvudtemat omfattade konsekvenserna av den integrering av	2001/02:RR10
fastighetsbildning och fastighetsregistrering som genomfördes samt den
förändrade arbetsprocessen inom fastighetsbildningen. Omställningen har
genomförts med betydande effektivitetssträvanden bl.a. i syfte att sänka
kostnaderna för fastighetsbildningen. De mål som hade satts upp av rege-
ringen i detta avseende visade sig emellertid vara svåra att nå. Frågor som
behandlades i granskningen var bl.a. vilka orsakerna är till att målsättningar-
na inte har nåtts samt om det finns negativa konsekvenser av den nya arbets-
processen som bör uppmärksammas.

1.4 Iakttagelser sedan rapporten publicerades

Revisorernas rapport publicerades i början av maj 2001. Sedan dess har regeringen i budgetpropositionen för 2002 framfört att man under de närm- aste åren har för avsikt att genomföra flera av de åtgärder som revisorerna föreslår i rapporten. Som exempel anger regeringen att man tänker tillsätta en utredning i syfte att se över den statliga lantmäteriverksamheten. I det arbetet ingår bl.a. en uppföljning av Lantmäteriets omstrukturering. Vidare avser regeringen, mot bakgrund av Lantmäteriverkets hantering av ekonomin inom avgiftssystemen, att överväga verkets roll inför beslut om avgifter som verket avser att ta ut.

Enligt uppgifter från Miljödepartementet kan direktiv till den aviserade ut- redningen förväntas tidigast i december 2001.

2 Revisorernas överväganden och förslag

2.1 Genomför en samlad uppföljning av omorganisationen

2.1.1Rapporten

Lantmäteriets omorganisation följdes av omfattande omstruktureringar och påfrestningar på myndighetens ekonomi. Trots detta har det inte genomförts någon samlad uppföljning av vilka följder detta har haft för verksamheten. Revisorerna framhåller i rapporten att en uppföljning bör belysa omorgani- sationens och omstruktureringens konsekvenser för verksamheten och ta till vara Lantmäteriets erfarenheter av förändringarna. Då det handlar om ett betydande förändringsarbete som har genomförts under en relativt kort tid ansåg revisorerna det också vara värdefullt med en bred erfarenhetsspridning inom den övriga statsförvaltningen. Revisorernas granskning kan fungera som underlag för detta arbete.

2.1.2 Remissinstanserna
Lantmäteriet anser att det i avvaktan på de förändringar som har initierats av
myndigheten saknas anledning att göra någon uppföljning enligt revisorernas
förslag. Svenska Kommunförbundet anser inte heller att det för närvarande är
angeläget med en samlad uppföljning. Ekonomistyrningsverket och Telia Net	1
	1

Fastigheter AB har däremot inget emot att en samlad uppföljning av föränd-	2001/02:RR10
ringsarbetet genomförs.
2.1.3 Revisorernas överväganden
Som ovan angivits har regeringen i budgetpropositionen för 2002 deklarerat
att man har för avsikt att genomföra en uppföljning i linje med revisorernas
förslag. Revisorerna förutsätter att denna uppföljning kommer att behandla
flertalet av de frågor som har väckts i granskningen. Revisorerna anser att
utredningen inte enbart bör begränsa sig till det statliga Lantmäteriet utan
även inkludera den verksamhet som bedrivs vid de kommunala lantmäteri-
myndigheterna.

2.2 Förbättrad återrapportering till riksdagen

2.2.1Rapporten

Omorganisationen och omstruktureringarna resulterade i ekonomiska pro- blem för Lantmäteriet. Inom vissa resultatområden var dessutom den verk- samhetsmässiga resultatuppfyllelsen svag. Dessutom kritiserades myndighet- ens resultatredovisningar av Riksrevisionsverket. Revisorerna noterade också att Lantmäteriet valt en del okonventionella metoder i relationen till Rege- ringskansliet och att Miljödepartementets återkoppling till Lantmäteriet har varit otillräcklig. Mot bakgrund av detta menade revisorerna i rapporten att det är olyckligt att resultatdialogen inte har prioriterats högre av Miljödepar- tementets ledning. Riksdagen har betonat resultatdialogens betydelse för en fungerande resultatstyrning. Revisorerna ansåg att regeringen bör förstärka resultatdialogen med Lantmäteriet.

Riksdagens bostadsutskott har tidigare framfört synpunkter på regeringens redovisning av omorganisationens konsekvenser och förutsatte att denna skulle bli bättre. Riksdagens revisorer fann dock att återrapporteringen till riksdagen inte har fördjupats under de senaste åren. Revisorerna ansåg därför att regeringen bör förbättra sin återrapportering till riksdagen om konsekven- serna av omorganisationen och de därpå följande omstruktureringarna av verksamheten. Särskild betoning bör läggas på de resultatområden där resul- tatuppfyllelsen är svag eller det ekonomiska läget fortfarande är ansträngt.

2.2.2Remissinstanserna

Lantmäteriet har inget emot att resultatdialogen ges ökad betydelse och uppmärksamhet. Lantmäteriet noterar dock att myndigheterna tvingas att arbeta på nya sätt och med nya kontaktvägar i takt med en ökande arbets- börda inom Regeringskansliet, där politiskt mindre intressanta verksamheter såsom Lantmäteriets tilldelas allt mindre resurser.

Även Svenska Kommunförbundet anser att lantmäterifrågor är för lågt prio- riterade i Regeringskansliet.

Ekonomistyrningsverket (ESV) menar att en förstärkt resultatdialog kan ge	2001/02:RR10
ett värdefullt underlag för regeringens styrning av myndigheten samt för-
bättra förståelsen för verksamhetens villkor då Lantmäteriets verksamhet är
omfattande och komplex. ESV har heller inget att invända emot att återrap-
porteringen till riksdagen förbättras.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen håller med om att dialogen med
politiken bör förädlas.
2.2.3 Revisorernas överväganden
I rapporten betonar revisorerna betydelsen av en väl fungerande resultatdia-
log mellan regeringen och dess myndigheter. I Lantmäteriets fall har resul-
tatdialogen inte nått upp till de minimikrav som bör kunna ställas. Detta
gäller bl.a. deltagande från det beredande departementets högsta politiska
ledning. Några av remissinstanserna, inklusive Lantmäteriet, antyder att detta
beror på att lantmäterifrågorna är lågt prioriterade inom Regeringskansliet.
Enligt revisorernas uppfattning är detta inte en godtagbar förklaring bl.a.
med hänsyn till att det har förekommit svaga verksamhetsutfall i delar av
Lantmäteriets kärnverksamhet, synpunkter från Riksrevisionsverket på oklar
verksamhetsredovisning samt oenigheter om centrala redovisningsbegrepp
(se vidare avsnitt 2.4 nedan).
Sedan revisorernas rapport publicerades i början av maj 2001 har ytterli-
gare en resultatdialog genomförts. Lantmäteriets uppfattning är att denna var
betydligt mer konstruktiv än de tidigare. Miljödepartementet representerades
inte bara av berörd handläggare och enhetschef utan även av såväl statssekre-
terare som rättschef. Riksdagens revisorer vidhåller resultatdialogens bety-
delse och förutsätter att dess förbättrade kvalitet bibehålls. Revisorerna fin-
ner därför ingen anledning att i nuläget upprepa förslaget om en förstärkning
av resultatdialogen.
Revisorerna finner dock inget som talar för att redovisningen till riksdagen
har blivit mer utförlig, i linje med bostadsutskottets uttalande. Den redovis-
ning som kan följa av den utredning som regeringen har aviserat kan senare
komma att fylla en del av detta behov. En mer utförlig redovisning till riks-
dagen bör emellertid inte dröja längre än nödvändigt. Revisorerna föreslår
därför att

♦regeringen förbättrar sin återrapportering till riksdagen om konsekven- serna av omorganisationen och de därpå följande omstruktureringarna av verksamheten.

2.3Skapa bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisation och indelning i verksamhetsområden

2.3.1Rapporten

Lantmäteriet bedriver såväl avgiftsfinansierad som anslagsfinansierad verk- samhet. Verksamheten består dessutom av både myndighetsuppgifter (inklu-

sive myndighetsutövning) och uppdragsverksamhet. I granskningen har framkommit att Lantmäteriet är en relativt komplex myndighet i vilken det kan vara svårt att få insyn. Myndighetens uppdelning i verksamhetsområden, resultatområden och divisioner som på flera olika sätt överlappar varandra främjar inte heller möjligheterna att hålla isär myndighetsuppgifter och upp- dragsverksamhet. Vidare försvåras resultatuppföljning och utvärdering av verksamheten.

I rapporten framhöll revisorerna därför att det är nödvändigt att tydligare avgränsa Lantmäteriets olika verksamheter. Det är exempelvis mindre lämp- ligt att Lantmäteriets uppdelning i divisioner och resultatområden inte sam- manfaller med regeringens krav på redovisning av resultatområden och verk- samhetsområden (verksamhetsgrenar). Revisorerna menade att regeringen och Lantmäteriet bör diskutera möjligheterna att skapa en bättre överens- stämmelse mellan Lantmäteriets organisatoriska och redovisningsmässiga indelning och de krav på redovisning av verksamhets- och resultatområden som finns i regleringsbreven.

2.3.2Remissinstanserna

Lantmäteriet tillstyrker revisorernas förslag och Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att förslaget är angeläget. Lantmäteriet bekräftar att det finns problem med hur myndigheten redovisar sin verksamhet. Lantmäteriet menar att skälen till att myndigheten kan vara svår att få insyn i kan ha att göra med skillnader mellan de redovisningskrav som gäller för statliga myndigheter å ena sidan och Lantmäteriets behov av att styra, följa upp och utveckla all verksamhet på ett tillförlitligt sett å andra sidan.

Konkurrensverket anser att Lantmäteriets organisatoriska uppdelning är olämplig från konkurrenssynpunkt.

Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län delar revisorernas uppfattning om att Lantmäteriets organisation kan uppfattas som otydlig. Myndigheten framhåller dock att verksamheten är mångfacetterad och bedrivs över hela landet under olika ekonomiska och geografiska förutsättningar. En viss över- lappning av likartade verksamheter i de olika divisionerna för att åstad- komma en effektiv verksamhet kan därför ej undvikas. Den redovisningsmo- dell som Lantmäteriet tillämpar tillgodoser, enligt lantmäterimyndigheten, möjligheterna att utvärdera verksamheten.

2.3.3Revisorernas överväganden

Revisorerna konstaterar att flera remissinstanser tillstyrker revisorernas förslag, däribland den berörda myndigheten själv. Konkurrensverket tillägger dessutom att den nuvarande uppdelningen är olämplig ur konkurrenssyn- punkt. De argument som Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län framför kan ha viss relevans på det lokala planet. Revisorerna inser att vissa anpass- ningar till lokala förutsättningar kan vara nödvändiga. På ett mer övergri- pande plan bör dock tydligheten bli större, och effektivitetssträvanden på det lokala planet får inte innebära att rättssäkerhets- och konkurrensaspekter tillmäts mindre betydelse.

2001/02:RR10

Revisorerna föreslår därför

2001/02:RR10

♦att regeringen och Lantmäteriet diskuterar möjligheterna att skapa en bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisatoriska och re- dovisningsmässiga indelning och de krav på redovisning av verksam- hets- och resultatområden som finns i regleringsbreven.

2.4 Skapa samsyn kring begreppet ekonomisk balans

2.4.1Rapporten

Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket (ESV) tycks sakna en gemensam syn på hur begreppet ekonomisk balans ska tillämpas. Lantmäteriet har i linje med formuleringar i regleringsbrevet agerat för att balansera myndighetens totala ekonomi. ESV har framfört krav på att varje resultatområde ska balanseras. Trots skärpta krav i det senaste regleringsbre- vet på balans i enskilda resultatområden har Lantmäteriet, mot ESV:s inrå- dan, genomfört prissänkningar inom resultatområden med balanserade un- derskott.

Revisorerna framhöll i rapporten att Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket bör genomföra ett fördjupat samråd kring avgifts- sättning bl.a. i syfte att skapa en samsyn kring begreppet ekonomisk balans. I det sammanhanget bör det även diskuteras vilka principer som bör råda för det framtida arbetet med att sanera Lantmäteriets ekonomi.

2.4.2Remissinstanserna

Lantmäteriet menar att bristen på samsyn om innebörden av begreppet eko- nomisk balans inte är tillfredsställande. Lantmäteriet kommer att ta initiativ till diskussioner med såväl Ekonomistyrningsverket som Miljödepartementet i frågan.

Ekonomistyrningsverket (ESV) framhåller att ESV:s uppfattning om be- greppet ekonomisk balans skriftligen har lämnats till Lantmäteriverket två år i rad i samband med de årliga avgiftssamråden. Enligt ESV har även Miljö- departementet samma tolkning, vilket bekräftas av att skrivningarna i årets regleringsbrev skärpts på denna punkt. Detta torde enligt ESV innebära att Lantmäteriverket är väl medvetet om vad begreppet betyder. Något behov av ett fördjupat samråd för att öka samsynen om begreppet ekonomisk balans föreligger, enligt ESV, således inte.

Konkurrensverket stödjer revisorernas förslag angående begreppet ekono- misk balans och Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län vill särskilt fram- hålla vikten av att begreppet ekonomisk balans klargörs.

2.4.3Revisorernas överväganden

Ekonomistyrningsverket framhåller att Lantmäteriet borde vara medvetet om hur begreppet ekonomisk balans bör tillämpas och om dess betydelse för hur Lantmäteriet prissätter sina varor och tjänster. Lantmäteriet anger i sitt re-

missvar att det finns en brist i samsynen kring begreppet ekonomisk balans.	2001/02:RR10
De båda remissvaren uppvisar således en oförenlig syn på frågan, varför ett
samråd enligt revisorernas förslag kan anses vara väl motiverat. Revisorerna
föreslår därför

♦att regeringen tar initiativ till ett fördjupat samråd kring avgiftssättning mellan Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket. Syftet med samrådet bör vara att skapa en samsyn kring tillämpningen av begreppet ekonomisk balans samt att klarlägga vilka principer som bör råda för det framtida arbetet med att sanera Lantmäteriets ekonomi.

2.5Utred förekomsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen

2.5.1Rapporten

Lantmäteriets interna styrning innefattar bl.a. ett resultatbonusavtal. Riksda- gens revisorer ifrågasätter det lämpliga i förekomsten av ett sådant avtal vid en myndighet som bedriver såväl myndighetsuppgifter (inklusive myndig- hetsutövning) som uppdragsverksamhet. Revisorernas intryck var också att det saknas en samlad kunskap om hur utbredd denna styrform är inom stats- förvaltningen och vilka konsekvenser den har. Revisorerna ansåg därför i rapporten att regeringen bör ta initiativ till en utredning om förekomsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt se över det resul- tatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet.

2.5.2Remissinstanserna

Lantmäteriet motsätter sig inte revisorernas förslag men menar att man som arbetsgivare måste finna olika sätt att öka sin attraktionskraft. Införandet av resultatbonus är ett sådant sätt.

Ekonomistyrningsverket (ESV) är positivt till att resultatbonusavtal i stats- förvaltningen utreds. Det är enligt ESV även angeläget att klargöra under vilka förutsättningar sådana avtal kan vara ändamålsenliga.

2.5.3Revisorernas överväganden

Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter vidhåller revisorerna sitt förslag i rapporten. Revisorerna föreslår

♦att regeringen tar initiativ till en utredning om förekomsten av resultat- bonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt, om så behövs, ser över det resultatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet.

2.6 Förtydliga uppdelningen av myndighetsuppgifter och	2001/02:RR10
uppdragsverksamhet

2.6.1Rapporten

Riksdagen har tagit ställning för att Lantmäteriet ska skilja på myndighets- uppgifter och uppdragsverksamhet. Syftet med denna åtskillnad är främst att värna rättssäkerheten i myndighetsutövningen och att säkerställa att anslags- finansierade myndighetsuppgifter inte subventionerar den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten. Revisorerna har dock funnit att de senaste årens effektivitetssträvanden till viss del har bidragit till att den uppdelning som ska finnas mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har blivit mer diffus.

Ett steg mot att förtydliga denna uppdelning vore att ställa krav på en tyd- ligare särredovisning av den konkurrensutsatta kommersiella verksamheten. Regeringen har angivit att man har haft för avsikt att ge Ekonomistyrnings- verket (ESV) i uppdrag att genomföra en analys av hur en sådan särredovis- ning inom statliga myndigheter kan utformas. Något sådant uppdrag har emellertid ännu inte avgivits. Riksdagens revisorer menade i rapporten att regeringen bör fullfölja sina utfästelser om ett uppdrag till ESV om att analy- sera hur krav på särredovisning av konkurrensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas.

Ett ytterligare steg mot att tydliggöra den organisatoriska uppdelningen vore att klarare avgränsa vilken verksamhet lantmäterimyndigheterna får bedriva inom ramen för begreppet lokal myndighetsservice, dvs. den begrän- sade uppdragsverksamhet som utförs i anslutning till förrättningsverksam- heten. En av regeringen utlovad definition av begreppet har ännu inte utfor- mats. Bristen på en definition gör att den lokala myndighetsservicens gränser mot vad som ur ett rättssäkerhetsperspektiv kan anses vara förenligt med myndighetsutövningen är otydliga. Revisorerna anser därför att förekomsten av lokal myndighetsservice inom Lantmäteriet bör utredas. Utredningen bör belysa de problem som kan finnas med nuvarande praxis avseende bl.a. gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Utredningen bör också lämna förslag till vilka verksamheter som den lokala myndighetsservicen ska få innefatta. Det bör även övervägas om den avgifts- finansierade lokala myndighetsservicen bör begränsas till de län där den kan anses vara en förutsättning för att kunna bibehålla ett lokalt kontorsnät och där det övriga utbudet av fastighetsrättsliga tjänster är begränsat. Vidare bör den lokala myndighetsservicens förhållande till förvaltningslagens krav på serviceskyldighet belysas.

En intensifierad samverkan mellan Lantmäteriets fastighetsbildningsdivis- ion och Metria har också bidragit till att gränsen mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter har blivit mer otydlig. Förekomsten av samverkans- lösningar riskerar att motverka ändamålet med riksdagens beslut om en tyd- lig organisatorisk uppdelning. Revisorerna ansåg i rapporten att regeringen bör ta initiativ till att närmare utreda dessa risker samt föreslå åtgärder för att riskerna ska minimeras.

Diskussioner om förhållandet mellan uppdragsverksamhet och myndig- hetsuppgifter förekommer även i de övriga nordiska länderna. Enligt reviso- rernas uppfattning bör det kunna gå att dra en del nyttiga lärdomar av hur förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har disku- terats och hanterats i de övriga nordiska länderna. Revisorerna ansåg att en jämförande analys kring detta tema bör genomföras.

2.6.2Remissinstanserna

Lantmäteriet menar att uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet är tydlig. Vidare är den ökande användningen av återförsäljare och upphandlingen i konkurrens av delar av statsuppdraget indikationer på att samverkan mellan Lantmäteriet och den privata sektorn utvecklas på ett konstruktivt sätt. Lantmäteriet håller med revisorerna om att det i princip kan finnas en risk att tydliga effektivitets- och resultatkrav prioriteras framför mer diffust angivna rättssäkerhetsaspekter. Myndigheten menar dock att ineffektivitet och svaga resultat inte är någon garanti för rättssäkerhet. Vad gäller förrättningsverksamheten är en utdragen och kostsam hantering – med många inblandade personer från myndigheten – snarast ett hot mot rättssä- kerheten.

Statskontoret anser att flera av de problem som framhålls i rapporten beror på att myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet inte är tydligt åtskilda. Detta leder till problem både ur konkurrens- och rättssäkerhetsperspektiv. Samtidigt försvåras regeringens styrning av myndigheten.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att Lantmäteriverkets ”inre samord- ning” är viktig att beakta vid överväganden om hur verksamheten ska bedri- vas. Frågan handlar om vilken roll statsmakterna vill att Lantmäteriet ska ha.

Kungl. Tekniska högskolan (KTH) framhåller att en av orsakerna till att Lantmäteriets ekonomi är ogenomtränglig är att det föreligger klara synergi- effekter mellan verksamheterna. KTH menar att det kan vara samhällseko- nomiskt lönsamt att blanda verksamheterna. Finns det en risk för att kopp- lingen skadar verksamhetens legitimitet kan en samhällsekonomiskt dyrare lösning vara att föredra trots effektivitetsförlusterna. Att driva en separering så långt att all uppdragsverksamhet ska vara helt utesluten för myndigheten är, enligt KTH, emellertid att gå för långt. När det är klart billigare och en- klare att myndigheten utför komplementära och ur rättssäkerhetssynpunkt okontroversiella uppgifter bör lantmäterimyndigheten ha rätt att även utföra dem. Vad som ska vara tillåtet bör definieras i förordning. KTH anser att det kan vara värt att överväga en separering av lantmäterimyndighet och Metria, även om det inte är samhällsekonomiskt kostnadseffektivt.

Lunds tekniska högskola (LTH) menar att den praktiska gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet är vansklig att göra och att det ofta finns goda skäl för många sakägare att låta uppdragen följa med förrättningarna. LTH menar att problemet redan har utretts och ser inga goda skäl till en nordisk jämförelse.

Konkurrensverket har avgivit ett omfattande remissvar som på ett mer principiellt plan avspeglar den genomgång av potentiella konkurrensproblem som revisorerna gör i rapporten. Konkurrensverket ansluter sig vidare i allt

2001/02:RR10

väsentligt till Statskontorets slutsatser och förslag som finns refererade i	2001/02:RR10
revisorernas rapport.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län framhåller vikten av att den
svenska modellen för fastighetsbildning värnas och att effektivitets- och
lönsamhetskrav ej får tillåtas påverka rättssäkerheten.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att det är i högsta grad
angeläget med åtgärder som syftar till att eliminera den inställning till kon-
kurrens som finns hos Lantmäteriet. Detta kan exempelvis ske genom en klar
åtskillnad mellan Lantmäteriets kommersiella uppgifter och dess myndig-
hetsutövning.
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) anser inte att det i en och samma organi-
sation går att förena en obunden och opartisk förrättningsverksamhet med en
alltmer dominerande och utpräglad affärsverksamhet. LRF menar därför att
förrättningsverksamheten och Lantmäteriets övriga verksamhet bör gå skilda
vägar. Förrättningsverksamheten bör dessutom – på samma sätt som gäller
för domstolsverksamhet – finansieras med skatter i stället för genom avgifter.
Blom Info AB menar att konkurrenssituationen inte har förbättrats sedan
Lantmäteriets omorganisation utan snarare ytterligare snedvridits. Så länge
detta förhållande fortgår kommer det, enligt Blom Info AB, alltid att finnas
tvivel om myndighetens opartiskhet och misstankar om subventionering av
uppdragsverksamheten.
Utvecklingsrådet för landskapsinformation och Telia Net Fastigheter AB
stöder revisorernas förslag att genomföra en analys kring förhållandet mellan
myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet.
Länsstyrelsen i Värmlands län delar revisorernas uppfattning att uppdel-
ningen mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet ska tydliggöras
och åtskiljas.
Cartesia menar att Lantmäteriet genom att integrera sina verksamheter
förutom lägre kostnader för marknadsföring och paketering av lösningar med
data också får marknadsfördelar gentemot privata aktörer inom konkurrens-
utsatt verksamhet. Cartesia framhåller vikten av att konkurrens sker på lika
villkor.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) framhåller att det är svårt
att renodla Lantmäteriets roller organisatoriskt eller att det blir orimligt dyrt
att särskilja i dag samverkande delar.
T-kartor framhåller att Lantmäteriets interna samarbete ger en oacceptabel
fördel för all affärsverksamhet som fyrklövern [det samlade statliga Lantmä-
teriet] ägnar sig åt.
ST-lantmäteri menar att det är viktigt med en gemensam marknadsplan
och försäljningsorganisation samt ett gemensamt kundperspektiv för att hålla
ihop all uppdragsverksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet då det bed-
rivs omfattande uppdragsverksamhet inom divisionen för landskaps- och
fastighetsdata.
KORDAB International AB anser att Lantmäteriet sätter konkurrensen ur
spel inom området GIS-programvaror och därtill hörande tjänster och pro-
dukter i anslutning till kartprodukter.
	1

2.6.3Revisorernas överväganden

Den del av revisorernas rapport som behandlar Lantmäteriets förmåga att tydligt skilja på myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har väckt stort intresse bland remissinstanserna. En betydande majoritet av dessa anser att Lantmäteriet inte på ett tillfredsställande sätt klarar av att skilja på dessa verksamheter. Tydligast kommer detta i uttryck i svaren från remissinstanser som betraktar frågan ur ett konkurrensperspektiv. Det gäller exempelvis de företag som konkurrerar med Lantmäteriet men också Konkurrensverket. Samtidigt anför flera remissinstanser att det är svårt att göra en tillfredsstäl- lande uppdelning.

Enligt revisorernas uppfattning talar remissinstansernas inställning för att revisorernas förslag i rapporten är motiverade. Riksdagens beslut om att uppdelningen av Lantmäteriets verksamheter ska vara tydlig stärker denna övertygelse. Att en uppdelning kan vara svår att göra motsäger enligt reviso- rernas uppfattning inte den principiella hållningen i frågan. Revisorerna föreslår därför

♦att regeringen fullföljer sina utfästelser om ett uppdrag till ESV om att analysera hur krav på särredovisning av konkurrensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas,

♦att regeringen tar initiativ till en utredning av förekomsten av lokal myndighetsservice inom Lantmäteriet med den inriktning som anges i revisorernas rapport,

♦att regeringen tar initiativ till att närmare utreda riskerna med att sam- verkanslösningar inom Lantmäteriet motverkar en tydlig organisatorisk uppdelning samt föreslår åtgärder för att minimera riskerna.

2.7 Bör Metria bolagiseras?

2.7.1Rapporten

Regeringen och riksdagen har vid flera tillfällen tagit ställning till frågan om en bolagisering av hela eller delar av Lantmäteriets uppdragsverksamhet (Metria). Riksdagens senaste uttalande innebär att delar av Lantmäteriets uppdragsverksamhet ska bolagiseras. Lantmäteriets uppfattning är emellertid att någon bolagisering inte längre är aktuell. En liknande uppfattning har framförts av representanter för Miljödepartementet. I rapporten framhöll revisorerna därför att regeringen bör redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria. Riksdagen bör sedan på nytt ta ställning till om en bolagisering ska genomföras.

En bolagisering av hela eller delar av Metria kan försvåras av att verksam- heten under flera år har redovisat negativa resultat. Trots detta har Lantmäte- riet inte på ett samlat sätt redovisat för regeringen hur man har för avsikt att hantera Metrias problem. Regeringen har heller inte närmare beskrivit för riksdagen vilka dessa problem är eller hur Lantmäteriet avser att agera för att komma till rätta med problemen. I regleringsbrevet för 2001 ställer regering-

2001/02:RR10

en dock krav på en tydligare redovisning från Lantmäteriets sida i såväl	2001/02:RR10
delårs- som årsredovisningen. Revisorerna ansåg i rapporten att regeringen
bör redovisa för riksdagen hur man har för avsikt att hantera den ekonomiska
situationen inom Lantmäteriets uppdragsdivision Metria.
Lantmäteriet är genom Metria en viktig aktör på marknaden för geografisk
information. Revisorerna konstaterade dock att Metrias position och age-
rande på denna marknad uppfattas mycket olika av exempelvis Statskontoret
och Lantmäteriet. Det gäller bl.a. uppfattningen om huruvida Metria åtnjuter
otillbörliga konkurrensfördelar genom sin nära relation till det övriga Lant-
mäteriet. Revisorerna ansåg att det som grund för en bedömning av Lantmä-
teriets framtida organisation bör genomföras en genomgripande objektiv
analys av Metrias agerande och position på marknaden för geografisk in-
formation.
2.7.2 Remissinstanserna
Lantmäteriet menar att frågan om en begränsad bolagisering av Metria inte
längre är aktuell och framhåller i stället det stora värde som ligger i att hålla
samman myndighetens olika verksamheter. Lantmäteriet konstaterar vidare
att Metrias ekonomiska resultat under gångna år har varit otillfredsställande
men menar att den negativa utvecklingen har vänts.
Statskontoret anser att Metria och uppdragsverksamheten inom de region-
ala lantmäterimyndigheterna bör bolagiseras. Dessförinnan bör dock uppdel-
ningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet förtydligas i
enlighet med revisorernas rapport.
Ekonomistyrningsverket har inga synpunkter på förslagen om bolagisering
av Metria.
Lunds tekniska högskola menar att Lantmäteriets blandning av myndig-
hetsuppgifter, service och uppdragsverksamhet inte är lätt att hantera med nu
gällande syn på hur statliga företag ska konkurrera, särskilt inte när huvud-
uppgiften de senaste åren har varit att nå ekonomisk balans.
Banverket instämmer i att riksdagen på nytt bör ta ställning i frågan om en
bolagisering av Metria och att en analys av Metrias agerande och position på
marknaden för geografisk information bör vara en viktig del av beslutsun-
derlaget.
Konkurrensverket betonar vikten av att Metria bolagiseras. Verket anser att
myndighetsuppgifterna bör avskiljas organisatoriskt och redovisningsmässigt
från den konkurrensutsatta verksamheten i de fall myndigheter bedriver
näringsverksamhet. Vidare betonar Konkurrensverket vikten av att det inte
kvarstår sådana kopplingar mellan myndighetens och det föreslagna bolagets
olika verksamheter som kan medföra andra konkurrensförutsättningar för
bolaget än för övriga aktörer på marknaden.
Blom Info AB, Cartesia och T-kartor välkomnar en bolagisering av Metria.
Blom Info AB och T-kartor kan även tänka sig en privatisering.
ST-lantmäteri anser att en bolagisering av Lantmäteriet som helhet eller i
delar inte kan komma i fråga förrän ett helhetsgrepp har tagits beträffande all
lantmäteriverksamhet, både statlig och kommunal.
	1

2.7.3Revisorernas överväganden

Metrias framtid har tydliga kopplingar till den ovan redovisade synen på hur väl Lantmäteriet håller isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Den dominerande synen från Metrias konkurrenter är att Metria gynnas på ett otillbörligt sätt genom sin nära integration med det övriga Lantmäteriet. Denna syn bekräftas också av bl.a. Statskontoret och Konkurrensverket. Lantmäteriet anser inte att Metrias roll är problematisk och framhåller därut- över Metrias förbättrade resultat under första halvåret 2001.

Revisorerna finner inget i remissinstansernas uttalande som på ett överty- gande sätt talar emot de förslag som framfördes i rapporten. Revisorerna förslår därför

♦att regeringen redovisar sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria för riksdagen. Riksdagen bör sedan på nytt ta ställning till om en bolagisering ska genomföras,

♦att regeringen redovisar för riksdagen hur man har för avsikt att hantera den ekonomiska situationen inom Metria,

♦att regeringen, som grund för en bedömning av Lantmäteriets framtida organisation, genomför en genomgripande objektiv analys av Metrias agerande och position på marknaden för geografisk information.

2.8 Analysera målen för den nya arbetsprocessen

2.8.1Rapporten

Införandet av en ny arbetsprocess i fastighetsbildningen innebar flera stora förändringar. En övergång skulle ske från en funktionsbaserad till en ären- debaserad organisation. I stället för att flera olika handläggare skulle ansvara för olika moment innefattade den nya arbetsprocessen det man betecknade ett enhandläggarmål. Detta innebar ett arbete präglat av en helhetssyn där en och samma handläggare skulle svara för hela kedjan av arbetsmoment, från diarieföring till arkivering, inklusive bl.a. mätning, förrättningsbeslut, fastig- hetsregistrering samt fakturering. Fastighetsregistreringen skulle bl.a. inte- greras med fastighetsbildningen. De anställda skulle gå från att vara specia- lister till att bli generalister. Ambitionen var i princip att integrera tre olika befattningar (mätningsansvarig, förrättningslantmätare och fastighetsregistre- rare) i en.

Införandet av en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen mötte flera problem. En följd av detta var att Lantmäteriet hade svårt att nå de mål för sänkta handläggningstider och kostnader som sattes upp av regeringen.

Lantmäteriets svårigheter att nå målen kan bl.a. ha berott på att målen re- dan från början var för högt satta. En väl fungerande resultatdialog hade kunnat leda till att målen på ett tidigare stadium hade kunnat anpassas till mer realistiska nivåer.

En inte oväsentlig del av skulden för bristande måluppfyllelse ligger på Lantmäteriet. Myndigheten kommunicerade inte på ett tillräckligt tydligt sätt

2001/02:RR10

de gällande målen till de regionala lantmäterimyndigheterna och reagerade	2001/02:RR10
inte på de signaler man fick om att målen uppfattades som orealistiska. Revi-
sorerna ansåg i rapporten att tillkomsten av målen för den nya arbetsproces-
sen borde analyseras närmare, liksom hur de reviderades och följdes upp
under perioden 1997–2000.
2.8.2 Remissinstanserna
Lantmäteriet anser inte att det är särskilt anmärkningsvärt att målen inte
uppfattades som realistiska av berörd personal vid lantmäterimyndigheterna,
då projektet drevs för att åstadkomma en väsentligt ökad rationalitet i verk-
samheten. Ett stort antal medarbetare skulle tvingas lämna organisationen till
följd av projektet. Detta resulterade i en betydande tveksamhet till den plane-
rade förändringen och realismen i de beräkningar som redovisades. Vidare
kan konstateras att det ur intern styrningssynpunkt ofta kan finnas anledning
att sätta målen något högre än vad som kan uppnås.
Lantmäteriet menar att problematiken kring de mål för den nya arbetspro-
cessen som regeringen har ställt upp snarast rör hur detaljerade verksam-
hetsmål regeringen bör ställa. Med de begränsade resurser som finns inom
Regeringskansliet bör målen kanske göras färre och mer övergripande än vad
som hittills har gällt för Lantmäteriet.
Stockholms tingsrätt anser att det är särskilt angeläget att analysera målen
för den nya arbetsprocessen. Det bör klargöras att de grundläggande målen
för den nya arbetsprocessen var orealistiska, att enhandläggarsystemet har
drivits för långt och att den centrala styrningen också i flera andra avseenden
har misslyckats. Den lokala organisationen behöver därför ges ett ökat ut-
rymme.
Ekonomistyrningsverket har inget att invända mot att målen med den nya
arbetsprocessen analyseras och eventuellt revideras.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län delar revisorernas uppfattning
att målen för den nya arbetsprocessen saknade förankring hos de regionala
lantmäterimyndigheterna och att det starkt bidrog till den dåliga måluppfyl-
lelsen. En annan faktor som alltjämt bidrar till att målen ej nås är att register-
kartan vad avser såväl fastighetsrättslig som geometrisk kvalitet ej uppfyller
de krav som förutsattes i den nya arbetsprocessen.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen menar att en analys av den nya
arbetsprocessens mål kan ha ett visst värde för återföring till andra verksam-
heter. Det viktiga för de kommunala lantmäterimyndigheterna och kommu-
nerna som sakägare är dock att se framåt och analysera vad som krävs för att
nå de mål som ställdes upp för den nya arbetsprocessen.
ST-lantmäteri saknar en analys av de negativa konsekvenser som uppkom
då den nya arbetsprocessen infördes samtidigt med omorganisationen. Perso-
nalnedskärningar innebar, enligt ST-lantmäteri, förlust av kompetens, pro-
duktionskapacitet och erfarenhet.

2.8.3Revisorernas överväganden

Flera remissinstanser bekräftar revisorernas iakttagelser kring målen för den nya arbetsprocessen. Revisorerna vidhåller vikten av att de mål som sätts bör uppfattas som realistiska. Revisorerna har begränsad förståelse för Lantmäte- riets resonemang om att det ur inre styrningssynpunkt kan vara motiverat att sätta mål som är högre än vad som är rimligt att uppnå. Om målen betraktas som orealistiska har de, enligt revisorernas uppfattning, inte någon reell styrningseffekt. Revisorerna anser inte heller att den nya arbetsprocessens rationaliseringseffekter, bl.a. i form av förväntade personalminskningar, hade någon avgörande inverkan på hur målen uppfattades av dem som arbetade med fastighetsbildningsfrågor inom Lantmäteriet.

Lantmäteriets synpunkter på detaljeringsgraden i regeringens mål för myndighetens verksamhet talar, liksom revisorerna har framfört ovan, för att dialogen mellan Lantmäteriet och regeringen bör förstärkas. Det understryker även behovet av en närmare analys av målen för den nya arbetsprocessen. Liksom några remissinstanser framhåller får en sådan analys emellertid inte enbart bli tillbakablickande. Revisorerna utgår dock ifrån att den kunskap som analysen genererar kommer till användning i det fortsatta arbetet med att utveckla den nya arbetsprocessen och målen för densamma. Revisorerna föreslår därför

♦att regeringen tar initiativ till en analys av målen för den nya arbetspro- cessen samt hur de reviderades och följdes upp under perioden 1997– 2000.

2.9 Kompetens- och kvalitetsfrågor

2.9.1Rapporten

Lantmäteriet har inlett ett arbete med att se över och förbättra kvaliteten inom fastighetsbildningsprocessen. Ett framgångsrikt kvalitetsarbete med rättssäkerhetsanknytning bör dock grundas på en mer systematisk analys av de aktuella problemen. Regeringen betonade dessutom i den förvaltningspo- litiska propositionen att det är viktigt att utvärderingar i ökad utsträckning genomförs av andra än de direkt berörda myndigheterna. Revisorerna ansåg i rapporten att en oberoende granskning bör genomföras av kvaliteten i fastig- hetsbildningsprocessen och dess utfall. Genomgången kan förslagsvis ge- nomföras som ett forskningsprojekt vid någon av de högskolor som utbildar lantmätare.

2.9.2Remissinstanserna

Ekonomistyrningsverket har inget att invända mot att kvaliteten i fastighets- bildningsprocessen granskas.

Stockholms tingsrätt anser att kompetenskraven på förrättningslantmätarna bör höjas. Domstolen har sett många exempel på till synes enkla förrättning- ar som fått en bristande hantering hos lantmäterimyndigheten därför att det i

2001/02:RR10

ärendet funnits rättsliga problem som handläggaren inte har uppfattat. Ef- tersom det krävs kunskap i många skilda lagkomplex samt social och teknisk kompetens i handläggningen, krävs det en specialisering för att höja kvali- teten och rättssäkerheten i arbetet. Det framstår som orealistiskt att tro att en enda handläggare ska kunna klara alla roller och uppgifter i förrättningsverk- samheten.

Umeå tingsrätt anser att det är av yttersta vikt att förrättningsverksamheten handhas av en myndighet med hög rättslig och fastighetsekonomisk kompe- tens. Tingsrätten har under senare år kunnat märka en försämrad förrätt- ningskvalite. Detta torde med största sannolikhet ha att göra med problem vid införande av den nya arbetsprocessen och de omorganisationer som Lantmäteriet har genomgått under de senaste tio åren. Förrättningslantmätar- nas kompetens inom fastighetsrättens och fastighetsekonomins område måste hållas på en tillräckligt hög nivå. En förhållandevis vanlig förrättning kan, enligt tingsrätten, vid första ögonkastet tyckas vara okomplicerad för att i nästa stund innehålla såväl rättsliga som andra problem. Det är, enligt Umeå tingsrätt, viktigt att den som har att handlägga förrättningen i vart fall har sådana kunskaper att han blir varse problemen och även helst kan hantera dem.

Kungl. Tekniska högskolan (KTH) nämner i sitt remissvar flera metoder som kan användas för att upprätthålla kompetens. KTH menar vidare att inträngande revisioner/tillsyn av verksamheten måste göras, och då kanske även på individnivå, eftersom inga formella krav finns på förrättningsmän- nen. KTH framhåller också att förrättningslagstiftningen är så avancerad och ger förrättningsmännen ett sådant ansvar att man måste vara helt säker på att dessa klarar av att hantera den med råge. Kompetensfrågan måste således behandlas mer seriöst än vad den hittills gjort. Förhållandet gäller både stat- liga och kommunala myndigheter.

Lunds tekniska högskola (LTH) tillstyrker revisorernas förslag. Enligt LTH är svårigheten att bestämma vad som är kvalitet i dessa sammanhang. Det är lätt att mäta saker som tidsåtgång, kostnader och kundernas uppskattning av arbetet, men kvalitet i besluten är något annat. Metoden för en kvalitets- granskning bör utgå från studier av förrättningshandlingar och från att dessa ska vara väldokumenterade och juridiskt korrekta samt begripliga även för den som inte varit inblandad i förrättningen.

Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län anser att då fastighetsregistret utgör grunden för fastighetsbildningsprocessen är kvalitetssäkringen av detta särskilt viktig, inte minst då registreringen, som tidigare utfördes av specia- lister, numera delvis ingår i förrättningshandläggningen och sköts av den enskilde förrättningslantmätaren.

Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att en stor del av de statliga förrättningslantmätarna är karttekniker eller mätningsingenjörer. Genom den nya arbetsprocessen har handläggningen blivit mekaniserad och handläggarens koncentration fokuseras på hjälpmedlet. Erfarna förrättnings- lantmätare med högskoleutbildning vet att det inte förekommer några s.k. normalförrättningar. Varje ärende är unikt och kan inrymma problem som är svåra att se för den som inte har tillräcklig kompetens. Fastighetsindelningen kräver både kunskaper om gammal och ny fastighetsrättslig lagstiftning samt

2001/02:RR10

allmänna civilrättsliga kunskaper. De utbildningar som Lantmäteriet erbjuder	2001/02:RR10
kan inte på långa vägar likställas med en högskoleutbildning. Det finns ingen
anledning att ifrågasätta kompetensen hos personalen vid de kommunala
lantmäterimyndigheterna, tvärtom kan man ifrågasätta om det finns tillräck-
lig kompetens inom alla de statliga lantmäterimyndigheterna. Ett lovvärt
initiativ har emellertid tagits av Svenska Kommunförbundet och Lantmäte-
riet att genomföra ett kvalitetsprojekt. Resultatet av detta bör avvaktas innan
man över huvud taget ägnar tid åt att analysera kompetensnivån vid lantmä-
terimyndigheterna.
Lantmäterimyndigheten i Stockholms län konstaterar att det i revisorernas
rapport finns flera förslag som kan stärka förtroendet för lantmäteriförrätt-
ningar. Lantmäterimyndigheten anser att det är av stor vikt att dessa förslag
genomförs. Vidare framhåller myndigheten flera fördelar med förrättningsin-
strumentet som gör att förfarandet bl.a. ur ett rättsekonomiskt perspektiv bör
utvecklas och stärkas. En nödvändig förutsättning är att förfarandet har ett
starkt förtroende hos statsmakterna, fastighetsägarna och hos fastighetsmark-
nadens aktörer.
ST-lantmäteri anser att en högskoledriven granskning inte blir oberoende.
Man befarar att högskolorna inte vågar kritisera Lantmäteriet och att annan
kompetens nedvärderas. Lantmäteriets stora inflytande på lantmäteriutbild-
ningens innehåll och omfattning kan innebära en risk för att högskolorna inte
vill uppfattas som alltför kritiska mot Lantmäteriet.
2.9.3 Revisorernas överväganden
Som framgår av remissyttrandena väcker kvalitets- och kompetensfrågor ett
stort intresse. Såväl de tillfrågade tingsrätterna som de lärosäten som utbildar
civilingenjörer med lantmäteriinriktning betonar vikten av att dessa frågor
ges större uppmärksamhet. Även de tillfrågade statliga lantmäterimyndighet-
erna berör frågan om förrättningslantmätarnas kompetens, men lyfter även
fram betydelsen av ett aktuellt fastighetsregisterunderlag för att kvaliteten i
fastighetsbildningen ska kunna bibehållas. Lantmäterimyndigheten i Gävle
kommun nämner också det kvalitetsarbete som har initierats av Lantmäteriet
och som även refereras i revisorernas rapport.
Remissinstansernas synpunkter stärker revisorerna i övertygelsen om att
det är angeläget att genomföra en analys av kvaliteten i fastighetsbildnings-
processen och dess utfall. Det kvalitetsarbete som har initierats av Lantmäte-
riet i samarbete med Kommunförbundet är vällovligt, men enligt revisorer-
nas uppfattning inte tillräckligt. En mer oberoende analys vore dessutom att
föredra. I rapporten föreslog revisorerna att exempelvis någon av de högsko-
lor som utbildar lantmätare får uppdraget.
Remissinstansernas betoning av betydelsen av de enskilda förrättnings-
lantmätarnas kompetens bör vidare resultera i att den av regeringen aviserade
utredningen särskilt beaktar dessa frågor. Den långsiktiga kompetensförsörj-
ningen på området bör därvid särskilt uppmärksammas.
Revisorerna föreslår mot denna bakgrund
	1

♦ att regeringen tar initiativ till en oberoende granskning av kvaliteten i	2001/02:RR10
fastighetsbildningsprocessen och dess utfall.

2.10 Klargör finansieringsprinciperna inom fastighetsbildningen

2.10.1 Rapporten

Riksdagens revisorer ansåg i rapporten att regeringen bör se över och klar- göra finansieringsprinciperna inom fastighetsbildningen efter införandet av den nya arbetsprocessen. Regeringen bör även analysera om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas och finansieringen i stället ske över förrättningstaxan.

2.10.2 Remissinstanserna

Stockholms tingsrätt menar att man med det nuvarande finansieringssystemet övervältrar en del av förrättningskostnaderna på sakägarna. Om sakägarna också ska bära kostnaderna för fastighetsregister m.m. ökar risken för kvali- tetsförsämring. Tingsrätten föreslår i stället att man bör överväga lämplighet- en i att finansiera fastighetsbildning och fastighetsregistrering genom en nyttobaserad fördelning mellan sakägarna och det allmänna.

Umeå tingsrätts erfarenheter tyder på att förrättningsförfarandet är kost- nadseffektivt ur ett systemekonomiskt perspektiv. Att belasta förrättningarna med ytterligare kostnader för registreringen framstår som oskäligt. Mot bak- grund av den rättsvårdande karaktär som förrättningen i sig har, talar mycket för att staten borde vara med och betala även delar av de förrättningskostna- der som sakägarkollektivet i sin helhet nu får betala.

Ekonomistyrningsverket har inget att invända mot förslagen och Lunds tekniska högskola (LTH) tillstyrker förslaget om en översyn av finansierings- principerna. LTH menar att det vore rimligt att även inkludera expeditions- avgifterna hos inskrivningsmyndigheterna i översynen och undersöka om det vore möjligt att låta en andel av dessa direkt finansiera Lantmäteriet.

Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad, Kristianstads kommun och Gävle kommun anser att fastighetsregistreringen ska finansieras via förrätt- ningsavgifter. Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att de kommunala lantmäterimyndigheterna, till skillnad från de statliga, inte erhål- ler statliga anslag för finansiering av fastighetsregistreringen. En likabehand- ling är önskvärd.

Naturvårdsverket befarar att planregistrets kvalitet vad gäller skyddad na- tur riskerar att försämras ytterligare om anslaget till fastighetsregistrering helt försvinner.

Lantmäterimyndigheterna i Dalarnas, Norrbottens och Stockholms län framför likartade synpunkter på konsekvenserna av bristande kvalitet i fas- tighetsregistret. Myndigheterna menar att kvaliteten varierar kraftigt inom olika områden och att en finansiering via lantmäteritaxan därför skulle slå mycket olika mot olika sakägare. I vissa län kommer sakägare att få stå för kostnader som i andra län har finansierats av anslag. Omfattande kvalitetshö- jande åtgärder måste därför föregå en eventuell ändring av reglerna. Vidare måste särskilda medel finnas för enstaka rättelseåtgärder. Lantmäterimyndig- heten i Stockholms län menar vidare att finansieringen av det offentligrätts- liga fastighetssystemet har stora samhällsekonomiska brister. I linje med tidigare utredningar föreslår myndigheten att en registerhållningsavgift bör införas.

Svenska Kommunförbundet har tidigare ställt sig bakom att finansieringen av fastighetsregistreringen ska ske över förrättningstaxan. Detta har främst grundats på behovet av att likställa förhållandena mellan de statliga och kommunala myndigheterna. Kommunförbundet framhåller dock att det end- ast är kostnader som är direkt kopplade till själva registreringsprocessen som bör bekostas av sakägarna. För övriga kostnader som sammanhänger med utveckling och förvaltning av fastighetsregistret bör statliga anslag fortsätt- ningsvis användas även för kommunala verksamheter.

2.10.3 Revisorernas överväganden

Flera remissinstanser håller med revisorerna om att det är motiverat att se över finansieringen av fastighetsbildningen. Samtidigt framkommer flera argument som en sådan översyn bör beakta. Det handlar exempelvis om att stora kvalitetsskillnader i fastighetsregistret och registerkartan gör att en finansiering över förrättningstaxan kan innebära stora kostnadsskillnader beroende på var i landet förrättningen genomförs. Detta sammanhänger dels med att fastighetsbildningen tar längre tid och blir dyrare för beställaren om registerunderlaget är bristfälligt, dels med att man befarar att sakägarna kommer att få stå för den förbättring av registerunderlagets kvalitet som anses vara nödvändig.

Som motvikt mot en finansiering via förrättningstaxan och ett avskaffande av fastighetsregisteranslaget anför någon remissinstans att finansieringen helt bör ske via anslag. Andra varianter som nämns av remissinstanserna är en nyttobaserad fördelning av kostnaderna eller att en särskild ”fastighets- registeravgift” tas ut av alla användare.

Revisorerna anser att remissinstansernas synpunkter noga bör beaktas när revisorerna nu föreslår

♦att regeringen ser över och klargör finansieringsprinciperna inom fastig- hetsbildningen efter införandet av den nya arbetsprocessen,

♦att regeringen analyserar om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas och finansieringen i stället ske över förrättningstaxan.

2001/02:RR10

2.11 Rättssäkerhet och kommunal lantmäteriverksamhet

2001/02:RR10

Bostadsutskottet har betonat vikten av att fastighetsbildningsverksamheten bedrivs på ett rättssäkert sätt. Som garanti för detta infördes vissa rättssäker- hetsskydd i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. Dessa var bl.a. villkor för den organisatoriska inplaceringen av en kommunal lant- mäterimyndighet, möjlighet till överlämnande av ärenden till statlig huvud- man när kommunen är sakägare samt särskilda kompetenskrav knutna till myndighetens personal. Till dessa skydd för rättssäkerheten hör även kraven på att vissa specifika ärendetyper ska överlämnas till statlig lantmäterimyn- dighet samt kraven på en viss omfattning på myndighetens verksamhet.

I avsnitten 2.12 till 2.15 behandlas frågor med anknytning till rättssäkerhet i den verksamhet som bedrivs av de kommunala lantmäterimyndigheterna.

2.12Se över reglerna för den organisatoriska inplaceringen av kommunala lantmäterimyndigheter

2.12.1 Rapporten

Rapporten visar att de kommunala lantmäterimyndigheterna vanligen är inplacerade under kommunernas byggnadsnämnd respektive byggnadsför- valtning eller motsvarande. Kommunerna kan finna det rationellt med en nära integration mellan kommunens planverksamhet och den kommunala lantmäterimyndigheten. Även ur ett medborgarperspektiv kan denna samver- kan uppfattas som effektivitetshöjande och serviceorienterad. Revisorerna har emellertid i granskningen uppmärksammat att det kan finnas risker att rättssäkerheten påverkas negativt vid en alltför nära relation mellan lantmäte- rimyndigheten och kommunens planverksamhet. Den nära relationen mellan dessa verksamheter understryks också av att flera kommunala lantmäteri- myndigheter har svårigheter att särredovisa sitt ekonomiska resultat. Detta utgör inte sällan en integrerad del av den övriga kommunala verksamhetens resultat.

Mot denna bakgrund ansåg revisorerna i rapporten att regeringen bör ta initiativ till en analys av de rättssäkerhetsproblem som kan förknippas med att kommunala lantmäterimyndigheter placeras under byggnadsförvaltning eller byggnadsnämnd eller motsvarande. Analysen bör utmynna i förslag om hur kraven på den organisatoriska inplaceringen av kommunala lantmäteri- myndigheter kan skärpas för att rättssäkerheten inte ska äventyras. Reviso- rerna ansåg vidare att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyn- dighet bör ställas krav på ekonomisk särredovisning av de kommunala lant- mäterimyndigheternas verksamhet.

2.12.2 Remissinstanserna

Lantmäteriet menar att reglerna för inplaceringen av lantmäterimyndigheter- na i den kommunala organisationen är fullt tillfredsställande vad gäller rätts- säkerheten.

Konkurrensverket stöder revisorernas förslag.	1

Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad menar att hur reglerna om organisatorisk inplacering efterlevs är en tillsyns- fråga. Då några rättssäkerhetsproblem med nu gällande regler inte kan påvi- sas avstyrks förslaget till förändring.

Lantmäterimyndigheten i Stockholms län och Svenska Kommunförbundet framhåller att integreringen av planverksamheten med verksamheten vid kommunal lantmäterimyndighet var ett av motiven till varför kommunala lantmäterimyndigheter skulle kunna inrättas. Lantmäterimyndigheten i Stockholms län anser därför att det är tveksamt om detta hot mot rättssäker- heten kan undanröjas med organisatoriska ändringar. Kommunförbundet har svårt att förstå hur revisorerna kan se den vanliga organisatoriska placeringen av kommunal lantmäterimyndighet under byggnadsnämnden (motsv.) som ett rättssäkerhetsproblem.

Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län vill framhålla vikten av att de kommunala lantmäterimyndigheterna tydligt åtskiljs från de övriga kommu- nala förvaltningarna.

2.12.3 Revisorernas överväganden

Den s.k. Huvudmannaskapsutredningen (SOU 1995:54) underströk vikten av att de kommunala lantmäterimyndigheterna skulle få en fristående ställning. Utredningen konstaterade vidare att en inordning av lantmäterimyndigheten under en byggnadsnämnd kan ifrågasättas med hänvisning till att byggnads- nämnden, utan att formellt ha ställning som sakägare, i viss mån kan jämstäl- las med sakägare och vid en förrättning har att bevaka allmänna intressen. Då utredningen inte kunde peka på några konkreta rättssäkerhetsproblem ansåg man dock att denna inplacering kunde accepteras. På förvaltningssidan var en placering under byggnadsförvaltning eller stadsingenjörskontor accepta- bel.

Revisorerna ser klara rationalitetsvinster med en integrering mellan den kommunala plan- och byggsidan och den kommunala lantmäterimyndighet- en. Revisorerna har i rapporten även framhållit att det ur ett servicesynpunkt kan uppfattas som positivt med en väl fungerande samverkan mellan den kommunala lantmäterimyndigheten och den del av den kommunala förvalt- ning som handlägger plan- och byggfrågor. Samtidigt anser revisorerna att de effektivitetsresonemang som fanns med som motiv för att tillåta inrättandet av kommunala lantmäterimyndigheter, kontinuerligt måste vägas mot rätts- säkerhetsaspekter.

Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna framför finner re- visorerna emellertid ingen anledning att återupprepa sitt förslag från rappor- ten om en analys av de eventuella rättssäkerhetsproblem som kan förknippas med att kommunala lantmäterimyndigheter placeras under byggnadsförvalt- ning eller byggnadsnämnd eller motsvarande. Ett ytterligare motiv till detta är att det inte finns några klara indikationer på att de farhågor som Huvud- mannskapsutredningen anförde mot en inplacering under byggnadsnämnd eller motsvarande skulle ha realiserats i form av konkreta rättsäkerhetspro- blem. Vidare anser revisorerna att den förstärkning av Lantmäteriets tillsyns- verksamhet som revisorerna föreslår nedan kan bidra till att eventuella rätt-

2001/02:RR10

säkerhetsproblem knutna till den organisatoriska inplaceringen lättare kan	2001/02:RR10
identifieras.
I syfte att tydliggöra den organisatoriska åtskillnaden mellan den kommu-
nala lantmäterimyndigheten och den övriga kommunala förvaltningen är det
dock enligt revisorernas uppfattning motiverat att upprepa förslaget i rappor-
ten om att det ska ställas krav på en ekonomisk särredovisning av de kom-
munala lantmäterimyndigheternas verksamhet. Revisorerna anser att lantmä-
terimyndighetens fristående ställning äventyras om de ekonomiska relation-
erna med delar av den övriga kommunala förvaltningen blir alltför intima. I
förlängningen kan detta missgynna rättssäkerheten. Revisorerna föreslår
därför

♦att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på ekonomisk särredovisning av de kommunala lantmäteri- myndigheternas verksamhet.

2.13Skärp kraven på information om möjligheter att överlämna ärenden

2.13.1 Rapporten

En garanti för rättssäkerheten är att kommuner får begära att fastighetsbild- ningsärenden där kommunen själv är sakägare ska överlämnas till den stat- liga lantmäterimyndigheten. Den kommunala fastighetsbildningsmyndighet- en ska då överlämna ärendet. Överlämnande ska också ske om annan sakä- gare begär det.

Andelen ärenden som har lämnats över till den statliga myndigheten på dessa grunder är liten. Om detta sammanhänger med bristfällig information om möjligheten till överlämnande, finns det risk att rättssäkerheten äventy- ras. Vid de tolv tillsynsbesök som Lantmäteriet hade genomfört vid kommu- nala lantmäterimyndigheter t.o.m. november 2000 framförde man i åtta fall synpunkter på att den kommunala lantmäterimyndighetens information om möjligheten till överlämnande hade varit bristfällig.

Mot denna bakgrund ansåg revisorerna att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på att de kommunala lant- mäterimyndigheterna ska informera berörda sakägare om möjligheten att överlämna ärenden där kommunen är sakägare till statlig lantmäterimyndig- het. Vidare bör regeringen analysera för- och nackdelar med att låta den statliga lantmäterimyndigheten i berört län handlägga samtliga förrättnings- ärenden där kommuner är sakägare.

2.13.2 Remissinstanserna

Lantmäteriet anser att dagens ordning för överlämnade av ärenden inte är tillfredsställande. Det finns därför skäl att se över dessa regler.

Lunds tekniska högskola tillstyrker förslaget om krav på att de kommunala lantmäterimyndigheterna ska informera om möjligheten att överlämna ären-

den där kommunen är sakägare till statlig lantmäterimyndighet, och Svenska Kommunförbundet har inget att invända emot förslaget.

Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) samt Lantmäterimyndig- heterna i Kristianstads och Gävle kommuner menar att kravet på att inform- ation ska ges till sakägarna om möjligheten att överlämna vissa ärenden till statliga lantmäterimyndigheter redan finns. I förarbetet till lag om kommunal lantmäterimyndighet anges att dessa bör ha skyldighet att lämna sådan in- formation samt upplysa om innebörden av ett överlämnande. Lantmäteri- myndigheten i Gävle kommun framhåller dessutom att upplysningsskyldig- heten regelmässigt torde fullgöras av de kommunala lantmäterimyndigheter- na, exempelvis genom en upplysning på bekräftelsen av inkommen ansökan.

Stockholms och Umeå tingsrätter anser att förslaget att regeringen analyse- rar för- och nackdelar med att låta den statliga lantmäterimyndigheten i be- rört län handlägger samtliga förrättningsärenden där kommuner är sakägare är särskilt angeläget. Man menar att det är uppenbart att en kommunal lant- mäterimyndighet inte bör handlägga förrättningar där kommunen är sakä- gare.

Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad avstyrker förslaget om en analys av för- och nackdelar med att den statliga lantmäterimyndigheten i berört län handlägga samtliga förrättningsärenden där kommuner är sakägare medan Svenska Kommunförbundet är helt emot tanken på att låta den statliga lantmäterimyndigheten i berört län handlägga samtliga förrättningsärenden där kommunen är sakägare. Dessa tre remissin- stanser menar att det inte har framkommit några nya motiv att utöka över- lämnandemöjligheten. Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad och Gävle kommun samt Kommunförbundet framhåller dessutom att en mycket stor del av förrättningarna sker med stöd av avtal enligt jordabalken och därför inte omfattas av överlämnandemöjligheterna. Kommunförbundet och Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) menar vidare att ett sådant system radikalt skulle förändra förutsättningarna för den organisationsmodell som nu gäller med den stora andel dessa ärenden normalt utgör. KT menar att det, för att de kommunala lantmäterimyndigheterna även fortsättningsvis ska kunna bedriva en verksamhet med hög rättssäkerhet, krävs att myndigheten kontinuerligt hanterar alla typer av ärenden.

2.13.3 Revisorernas överväganden

Av Lantmäteriets påpekanden i samband med s.k. tillsynsbesök framkommer att flertalet av de besökta kommunala lantmäterimyndigheterna inte på ett tillfredsställande sätt hade informerat berörda sakägare om möjligheten att överlämna ärenden där kommunen är sakägare till den statliga lantmäteri- myndigheten för handläggning. Att det i bestämmelsens förarbeten fram- kommer att information bör ges har uppenbarligen inte givit avsedd effekt. De faktiska överlämnandefrekvenserna är dessutom oväntat låga. Det är inte troligt att detta enbart har sin förklaring i att det handlar om förrättningar som grundar sig på avtal enligt jordabalken och som därför inte omfattas av överlämnandemöjligheterna. Revisorerna anser mot denna bakgrund att det finns skäl att i lagen ställa krav på att sakägare tydligt informeras om möjlig-

2001/02:RR10

heten att överlämna vissa ärenden till statlig lantmäterimyndighet för hand-	2001/02:RR10
läggning.
Remissinstanserna framför flera relevanta synpunkter på revisorernas för-
slag om att genomföra en analys av för- och nackdelar med att låta den stat-
liga lantmäterimyndigheten i berört län handlägga samtliga förättningsären-
den där kommuner är sakägare. Mot bakgrund av remissyttrandena gör revi-
sorerna bedömningen att nackdelarna förefaller vara så stora att en närmare
analys inte kan anses vara nödvändig. Revisorerna föreslår därmed

♦att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på att de kommunala lantmäterimyndigheterna ska infor- mera om möjligheten att överlämna ärenden där kommunen är sakägare till statlig lantmäterimyndighet.

2.14Följ upp tillämpningen av kravet på en viss verksamhetsomfattning

2.14.1 Rapporten

De kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet ska ha en sådan om- fattning att nödvändig kompetens kan upprätthållas. I rapporten underströk revisorerna bostadsutskottets uttalande om att stränga krav skulle tillämpas vid prövningen av ansökningar om att få inrätta kommunal lantmäterimyn- dighet. Det faktum att regeringen beviljade sju kommuner tillstånd trots Lantmäteriverkets bedömning att verksamhetens omfattning var för liten, väcker en del betänkligheter bl.a. ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Då det dessutom finns vissa brister i Lantmäteriets tillsynsarbete (se nästa avsnitt) ansåg revisorerna i rapporten att regeringen bör genomföra en fördjupad uppföljning av omfattningen av den verksamhet som bedrivs vid de kommu- nala lantmäterimyndigheterna. Tyngdpunkten i analysen bör läggas på de myndigheter vars tillkomst Lantmäteriet avstyrkte.

2.14.2 Remissinstanserna

Umeå tingsrätt menar att om de statliga lantmäterimyndigheterna tar över handläggningen av alla förrättningsärenden där kommunen är sakägare (se föregående avsnitt) kommer en följdeffekt bli att verksamhetsomfattningen hos många av kommunerna blir så liten att den inte uppfyller lagens krav.

Lantmäterimyndigheten i Stockholms län anser att de kommunala lantmä- terimyndigheterna måste vara större än vad nuvarande regler kräver för att ge underlag för en minimibemanning. För detta talar också den pågående lagut- vecklingen som utvidgar kompetensområdet för lantmäteriförrättningar. De fastighetsrättsliga frågorna i lantmäteriförrättningar kräver dessutom kollegi- alt samråd för att uppnå enhetlighet i besluten. På små myndigheter är det emellertid svårt att uppnå den kritiska kunskapsmassa som krävs. Inom den statliga organisationen finns en uppföljning i linjeorganisationen av fackmän som saknas hos motsvarande kommunala myndigheter.

Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad	2001/02:RR10
samt Svenska Kommunförbundet avstyrker förslaget. En analys bör i stället
ske inom ramen för den ordinarie tillsynsverksamheten. Myndigheterna anser
vidare att det inte har visats att kommunala lantmäterimyndigheter skulle
brista vad gäller kompetens och verksamhetsomfattning. Kommunförbundet
hänvisar dessutom till det system för kvalitetsuppföljning inom fastighets-
bildningen som har tagits fram i samverkan mellan Lantmäteriet och Kom-
munförbundet. Detta kommer, enligt Kommunförbundet, att kunna ge besked
om eventuella brister och deras samband med verksamhetsvolymen.
2.14.3 Revisorernas överväganden
Revisorerna konstaterar att man från den kommunala sidan hänvisar till ett
att ett nyinrättat kvalitetsuppföljningssystem kan bidra till att blottlägga
eventuella brister som sammanhänger med de kommunala lantmäterimyn-
digheternas verksamhetsomfattning. En förstärkt tillsyn enligt revisorernas
förslag nedan har också betydelse i detta sammanhang. Revisorerna utgår
dessutom ifrån att regeringen inom ramen för den aviserade utredningen om
den statliga lantmäteriverksamheten även kommer att beröra kommunala
lantmäterifrågor av det här slaget. Mot denna bakgrund finner revisorerna
ingen anledning att upprepa förslaget i rapporten om en fördjupad uppfölj-
ning av den kommunala lantmäteriverksamhetens omfattning.

2.15Se över tillämpningen av de undantagsregler som gäller kommunal handläggning

2.15.1 Rapporten

En källa till spänningar mellan de kommunala och statliga lantmäterimyn- digheterna finns beträffande de ärendetyper som enligt 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet ska överlämnas till den statliga lantmäteri- myndigheten för handläggning. Lagen är skriven på ett sådant sätt att det är de kommunala myndigheterna som avgör när ett överlämnande ska ske. För många större sakägare, som ofta är verksamma över hela landet, vore det dock rationellt att kunna vända sig till en (1) lantmäterimyndighet. Med de kommunala lantmäterimyndigheternas tolkningsföreträde försvåras detta.

Revisorerna ansåg mot denna bakgrund att lagen (1995:1393) om kommu- nal lantmäterimyndighet bör ändras så att de kommunala lantmäterimyndig- heterna blir skyldiga att samråda med den statliga myndigheten om ärenden som kan falla under de ärendetyper som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet. Det bör även övervägas om det bör vara den statliga myndighetens ansvar att avgöra om ett ärende omfattas av de villkor för överlämnande som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndig- het.

För att underlätta ett rationellt utnyttjande av förrättningsinstrumentet an- såg revisorerna att stora sakägare med verksamhet spridd över landet och i flera kommuner med egen lantmäterimyndighet bör ges rätt att avgöra om en

kommunal eller statlig lantmäterimyndighet ska handlägga förrättningsären-	2001/02:RR10
dena.
2.15.2 Remissinstanserna
Lantmäteriet anser att den av revisorerna föreslagna ordningen för större
sakägare att avgöra var ett ärende ska handläggas bör införas.
Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad och Kristianstads kommun
samt Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) avstyrker förslaget om
samråd. Förfarandet skulle innebära att ett ytterligare moment införs i för-
rättningshandläggningen. Att överlämnande sker i dessa fall är en tillsyns-
fråga. KT framhåller också att det redan i dag förekommer att de statliga och
kommunala lantmäterimyndigheterna vid sina regelbundna överläggningar
diskuterar överlämnandefrågor på ett principiellt plan för att nå en samsyn.
Detta bör, enligt KT, fortsätta att utvecklas.
Umeå tingsrätt menar att det ur rättssäkerhetssynpunkt framstår som
olämpligt att införa regler som innebär att sökanden ska kunna välja vilken
lantmäterimyndighet som ska handlägga förrättningen.
Lunds tekniska högskola, Naturvårdsverket och Telia Net Fastigheter AB
tillstyrker förslaget om att större sakägare ska kunna avgöra vem som ska
handlägga ett ärende. Naturvårdsverket framhåller att det nuvarande syste-
met i mycket begränsad utsträckning synes ha sakägarnas intressen som
grund. Telia Net Fastigheter AB konstaterar att ett fåtal kontaktytor är myck-
et värdefullt för ett rationellt arbete.
Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad och Kristianstads kommun
avstyrker bestämt förslaget om att större sakägare ska kunna avgöra vem som
ska handlägga ett ärende. Man menar att det inte har visats att handläggning
vid kommunala lantmäterimyndigheter skulle innebära längre handlägg-
ningstider eller högre kostnader, varför uppfattningen att handläggning vid
statliga myndigheter skulle vara mer rationellt kan ifrågasättas. Lantmäteri-
myndigheten i Stockholms stad framhåller dessutom att det vid dessa förrätt-
ningar är ett stort antal frågor där lokalkännedom och planfrågor har stor
betydelse för en rättssäker handläggning. Samordning mellan myndigheterna
(statliga och kommunala) bör i stället ske genom samverkan.
Även Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att den lokala
kunskapen är av stor betydelse för en rationell handläggning. Myndigheten
menar vidare att det arbetssätt som i något fall har utvecklats i samarbete
mellan de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna är värt att bygga
vidare på. Detta kräver att Lantmäteriet intar en öppnare och mer samarbets-
villig attityd gentemot de kommunala lantmäterimyndigheterna.
Lantmäterimyndigheterna i Stockholms län och Norrbottens län menar att
alla sakägare bör omfattas av möjligheten att välja fastighetsbildningsmyn-
dighet. Att endast ge s.k. storkunder denna möjlighet stämmer inte med
kravet på likabehandling av medborgarna. Myndigheten i Norrbottens län
menar att även mindre sakägare av rationalitetsskäl kan ha önskemål om att
flytta ärenden då exempelvis leveranstiderna kan variera mellan de statliga
och kommunala lantmäterimyndigheterna.
	1

Svenska Kommunförbundet anser att förslaget om att låta större kunder välja fastighetsbildningsmyndighet är helt främmande i svensk rättstradition och skulle bli svårt att tillämpa i praktiken. I det samverkansklimat som håller på att utvecklas mellan stat och kommun bör i stället stor- eller riks- kunder kunna hanteras genom ett frivilligt samarbete.

Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) menar att förslaget om att större sakägare ska kunna avgöra vem som ska handlägga ett ärende är olämpligt från rättssäkerhetssynpunkt. Det saknas dessutom helt belägg för att en handläggning av den myndighet som har lokalkännedom och djupa kunskaper om pågående fysisk planering skulle vara mer ineffektiv än om denna myndighet inte deltar. KT tror att även Lantmäteriverket tjänar på att utnyttja sin lokala förankring. Däremot anser KT att samverkan mellan de statliga och de kommunala lantmäterimyndigheterna i rikstäckande eller regionala förrättningsprojekt bara är i början av sin utveckling. Det viktiga är att Lantmäteriverket ser de kommunala lantmäterimyndigheterna som en självklar resurs som bjuds in i planeringen i ett mycket tidigt skede. Lantmä- teriverket har sedan ett år berett de kommunala lantmäterimyndigheterna en plats i myndighetens s.k. mark- och fastighetsråd. Detta är en åtgärd som, enligt KT:s uppfattning, på sikt kommer att stärka både de statliga och kom- munala lantmäterimyndigheternas förmåga att samverka på ett positivt sätt i kommande s.k. storkundsprojekt.

2.15.3 Revisorernas överväganden

Revisorerna konstaterar att det finns många skilda uppfattningar bland re- missinstanserna när det gäller synen på de undantag från kommunal hand- läggning som finns i lagen om kommunal lantmäterimyndighet. De remissin- stanser som har en kommunal koppling har i de flesta fall uppfattningen att nuvarande system fungerar väl. De remissinstanser som kan betecknas som ”stora förrättningskunder med rikstäckande verksamhet” anser att en föränd- ring bör ske för att förrättningshandläggningen, ur deras perspektiv, ska bli mer rationell. Lantmäteriet har i ett tidigare avsnitt i allmänna ordalag uttalat viss tveksamhet inför de nuvarande reglerna för överlämning av ärenden från kommunala till statliga lantmäterimyndigheter.

När det gäller revisorernas förslag om hur man kan komma till rätta med de överlämnandeproblem som har identifierats, väcker förslaget om att större förrättningskunder ska kunna välja om en kommunal eller statlig myndighet ska handlägga ärende mest motstånd. Förslaget anses vara främmande i svensk rättstradition, kan vara en källa till rättsosäkerhet eller vara för be- gränsat då det endast omfattar större rikstäckande förrättningskunder.

Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter finner revisorerna det mo- tiverat att, i linje med rapporten, föreslå att lagen om kommunal lantmäteri- myndighet ändras så att de kommunala lantmäterimyndigheterna blir skyl- diga att samråda med den statliga myndigheten om ärenden som kan antas omfattas av undantagen från kommunal handläggning. Revisorerna anser också att det bör vara den statliga myndighetens ansvar att avgöra om ett ärende omfattas av de villkor för överlämnande som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet.

2001/02:RR10

Revisorerna är mot bakgrund av remissinstansernas invändningar inte be-	2001/02:RR10
redda att föreslå en lagändring som ger större förrättningskunder rätt att välja
handläggande myndighet. Däremot anser revisorerna att det är angeläget att
de problem som ”de större förrättningskunderna” upplever får en lösning,
inte minst för att öka rationaliteten i förrättningarna. Revisorerna anser att
det bör bli regeringens uppdrag att finna en lämplig form för hur detta ska
kunna ske.
Riksdagens revisorer föreslår därmed

♦att lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet ändras så att de kommunala lantmäterimyndigheterna blir skyldiga att samråda med den statliga myndigheten om ärenden som kan falla under de ärendety- per som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet,

♦att regeringen överväger om det bör vara den statliga myndighetens ansvar att avgöra om ett ärende omfattas av de villkor för överlämnande som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet,

♦att regeringen utreder hur de större, rikstäckande förrättningskundernas problem med splittrad ärendehandläggning ska kunna bemästras.

2.16 Förstärk tillsynen av fastighetsbildningsverksamheten

2.16.1 Rapporten

Lantmäteriet ansvarar för tillsynen av såväl de kommunala som de statliga lantmäterimyndigheterna. Av rapporten framkommer att det saknas en plan för tillsynen och att den endast behandlas summariskt i Lantmäteriets verk- samhetsplan. Vidare har kostnaderna för den formella tillsynen minskat betydligt under de senaste åren. Detta bör ses mot bakgrund av Lantmäteriets uttalanden om nödvändigheten av kontrollerande tillsyn och det faktum att stora förändringar har skett inom fastighetsbildningsområdet i och med till- komsten av en ny lantmäteriorganisation, en ny arbetsprocess inom fastig- hetsbildningen och kommunala lantmäterimyndigheter.

Revisorernas slutsats i rapporten var att Lantmäteriets formella tillsyn av såväl kommunala som statliga lantmäterimyndigheter bör förstärkas. En plan bör upprättas för tillsynsverksamheten. I denna bör det bl.a. framgå vilka avvägningar Lantmäteriet gör mellan olika typer av kontrollerande och stöd- jande insatser. Den formella tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna bör bli mer aktiv. Vidare ansåg revisorerna i rapporten att den formella till- synen av de enskilda förrättningslantmätarnas arbete bör utvecklas. Detta kan bl.a. ske genom att det vid alla s.k. tillsynsbesök ska medfölja personal med gedigna kunskaper i praktiskt förrättningsarbete. Tillsynen bör även omfatta den avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet som bedrivs i anslutning till förrättningsverksamheten (s.k. lokal myndighetsservice).

2.16.2 Remissinstanserna

Lantmäteriet anser att tillsynen över lantmäterimyndigheterna i huvudsak fungerar väl. Den har utformats efter diskussioner med de kommuner som har egen lantmäterimyndighet. Lantmäteriet framhåller att det faktum att tillsynen inte nämns särskilt i Lantmäteriets verksamhetsplan inte innebär att planering saknas. Planeringen av tillsynen kan dock utvecklas. Lantmäteriet menar att utöver tillsynen av de statliga myndigheterna sker en omfattande uppföljning av verksamheten inom såväl division Fastighetsbildning som från verksledningen. Chefsjuristen har omfattande kontakter med såväl över- lantmätare som enskilda förrättningslantmätare. Därtill kommer den stöd- verksamhet som de centralt placerade enheterna inom division Fastighets- bildning lämnar. Behovet av mer formell tillsyn har bedömts vara liten. Lantmäteriet framhåller också att personal med fastighetsrättslig kompetens numera deltar i tillsynsbesöken. Myndigheten menar också att behovet av en mer intensiv tillsyn måste ifrågasättas då inga ärenden som har handlagts vid kommunal lantmäterimyndighet har varit föremål för kritik från Justitieom- budsmannens sida. Lantmäteriet menar samtidigt att tillsynen bör utvecklas.

Lunds tekniska högskola (LTH), Lantmäterimyndigheten i Stockholms län, Svenska Kommunförbundet, Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) samt Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad tillstyrker förslagen om att tillsynen bör stärkas. De båda kommunala lantmä- terimyndigheterna menar att den förstärkta tillsynen bör inriktas mot råd, anvisningar och utveckling av verksamheten snarare än formell tillsyn. Lantmäterimyndigheten i Stockholms län betonar behovet av att en mer om- fattande tillsyn riktas mot de kommunala lantmäterimyndigheterna. Kom- munförbundet anser att tillsynen bör organiseras som en förhållandevis fri- stående enhet vilket även ger ökade möjligheter att kontinuerligt överblicka och återföra erfarenheter från fastighetsbildningsverksamheten i hela landet. KT betonar att det är viktigt att de statliga och kommunala lantmäterimyn- digheterna hanteras lika i tillsynshänseende och att Lantmäteriverket har ett tydligt ansvar att ge likvärdiga förutsättningar för statlig och kommunal lantmäteriverksamhet. Utveckling av grundutbildningen, fortbildning, råd och stöd, utveckling av verksamhet och metoder, att följa och återföra rätts- tillämpningen och en gemensam kvalitetsutveckling är frågor som bör beak- tas inom ramen för en aktiv tillsyn.

Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun delar revisorernas förslag till åt- gärder för att förstärka tillsynsfunktionen. Lantmäterimyndigheten finner det märkligt att Lantmäteriets granskande tillsyn utövas ensidigt mot de kommu- nala lantmäterimyndigheterna.

Stockholms tingsrätt menar att förslaget om att utveckla den formella till- synen av de enskilda förrättningslantmätarnas arbete är olämpligt. Motivet är att den centrala styrningen och delegeringen i samband med den nya arbets- processen och enhandläggarmodellen har drivits för långt och att den lokala organisationen i stället bör ges större utrymme.

Umeå tingsrätt anser att det är tveksamt att inrikta kontrollen i dessa sam- manhang på de enskilda förrättningslantmätarna och deras kompetens men

2001/02:RR10

tillstyrker samtidigt förslaget om att det vid alla s.k. tillsynsbesök ska med-	2001/02:RR10
följa personer med gedigna praktiska kunskaper i förrättningsarbete.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län delar revisorernas uppfattning
om vikten av en väl fungerande statlig tillsynsverksamhet. Myndigheten
anser dock att den föreslagna ”inspektörsmodellen” med bl.a. en mer detalje-
rad kontroll av enstaka förrättningsmän inte på något sätt säkerställer kvali-
teten i myndigheternas arbete. En bibehållen hög kvalitet i förrättningsverk-
samheten, fastighetsregistret och övrig verksamhet kan endast åstadkommas
av lantmäterimyndigheterna själva genom internkontroll och kvalitetssäkring
av processerna. Tillsynen bör därför inriktas mot att lämna råd, anvisningar
och stöd i detta arbete.
2.16.3 Revisorernas överväganden
Revisorerna får ett brett stöd av remissinstanserna för sina iakttagelser om
Lantmäteriets tillsynsverksamhet. Även Lantmäteriet anser att tillsynen bör
utvecklas. Lantmäteriet menar dock, liksom flera av de kommunala lantmäte-
rimyndigheterna, att tillsynen bör riktas mer mot råd och stöd än s.k. formell
tillsyn. Revisorernas uppfattning är att råd och stöd bör vara en naturlig del
av Lantmäteriets tillsynsverksamhet. Liksom Lantmäteriet självt tidigare har
konstaterat, krävs emellertid en kontrollerande formell tillsyn för att upp-
täcka sådana missförhållanden som inte annars skulle komma fram. Enbart
en reaktiv formell tillsyn av de statliga lantmäterimyndigheterna och en
begränsad formell tillsyn riktad mot de kommunala lantmäterimyndigheterna
är otillräckligt.
Revisorerna konstaterar att det vid Lantmäteriets s.k. tillsynsbesök numera
medföljer personal med gedigna kunskaper i praktiskt förrättningsarbete.
Revisorerna finner därför inga skäl att upprepa detta förslag. Trots invänd-
ningar från flera remissinstanser anser revisorerna att det kan vara motiverat
att förstärka tillsynen av de enskilda förrättningslantmätarnas arbete. Reviso-
rerna vill dock betona vikten av att denna tillsyn sker på ett förtroendeskap-
ande sätt med den enskilde förrättningsmannens utveckling i sin yrkesroll i
främsta rummet. Revisorerna är övertygade om att en tillsyn ”på fältet” av
detta slag gagnar såväl den enskilde förrättningsmannens arbete som till-
synsmyndighetens förståelse för de svårigheter denne möter i sin profession.
Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att regeringen tar initiativ till

♦att Lantmäteriets formella tillsyn av såväl kommunala som statliga lantmäterimyndigheter förstärks,

♦att en plan upprättas för tillsynsverksamheten. I denna bör det bl.a. framgå vilka avvägningar Lantmäteriet gör mellan olika typer av kon- trollerande och stödjande insatser,

♦att den formella tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna blir mer aktiv,

♦att den formella tillsynen av de enskilda förrättningslantmätarnas arbete utvecklas,

♦ att tillsynen även omfattar den s.k. lokala myndighetsservicen.

2001/02:RR10

2.17 Övriga frågor

2.17.1 Remissinstanserna

Flera remissinstanser tar upp frågor som inte närmare har berörts i revisorer- nas rapport. Lantmäterimyndigheten i Stockholms län ägnar en betydande del av sitt yttrande åt frågor om finansiering i samband med övergång av verk- samhet mellan statliga och kommunala lantmäterimyndigheter. Myndigheten betonar särskilt kostnader för personalfrågor. Även Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län berör dessa frågor. Lantmäterimyndigheten i Stockholms län menar vidare att det finns flera exempel på merkostnader som påförs den statliga organisationen men som borde fördelas lika mellan alla lantmäteri- myndigheter. Det gäller exempelvis utbildningskostnader i samband med ett förestående generationsskifte inom förrättningsmannakåren.

Svenska Kommunförbundet poängterar att man vid flera tillfällen visat på behovet av förstärkta insatser av infrastrukturkaraktär, t.ex. för uppläggning av ett nationellt adress- och lägenhetsregister. I den jämförelse med övriga nordiska länder som görs i rapporten framgår också att det svenska statliga lantmäteriet har den klart lägsta andelen anslagsfinansiering.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) anser att regler bör införas som ger en enskild sakägare rätt till ersättning av förrättningssökande för kostnader för inställelse samt för ombud och annan expertmedverkan vid lantmäteriförrätt- ning med expropriativt inslag. Detta skulle gynna användningen av förrätt- ningsinstrumentet, vilket LRF anser vara positivt ur effektivitetssynpunkt.

Några remissinstanser behandlar frågor om tillgången till landskaps- och fastighetsinformation. Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller exempelvis att lagreglerade register som ska hållas av Lantmäteriet, där bl.a. länsstyrel- sen är uppgiftslämnare, utan avgift ska vara tillgängliga för myndighetsutöv- ning. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att länsstyrelsernas kostnader för att få tillgång till Lantmäteriets offentligt finansierade data bör täckas med offentliga medel. Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI) anser att en mera samhälleligt avvägd prissättning bör eftersträvas för en basuppsätt- ning av offentligt finansierade data. ULI menar vidare att avgifter för geogra- fiska data ofta upplevs som för höga hos brukarna och att det finns t.ex. statliga myndigheter som av detta skäl själva nyproducerar, eller avstår från att använda, geografisk information som redan finns i Lantmäteriets databa- ser. ULI anser också att delar av den anslagsfinansierade produktionen av geografisk information sannolikt skulle kunna ske utomlands till en lägre kostnad om den utsattes för konkurrens. Det kan dock finnas skäl att värna en nationell kapacitet för vissa utvalda teknikområden som endast finns vid Lantmäteriet eller i utlandet.

Blom International Sweden AB behandlar, som enda remissinstans, den tjänsteexportverksamhet som Swedesurvey bedriver. Blom International Sweden AB anser att Swedesurvey, trots en bolagisering av tjänsteexport-

verksamheten, åtnjuter konkurrenssnedvridande stöd från Lantmäteriet bl.a. i	2001/02:RR10
form av produktionsförmåner.
2.17.2 Revisorernas överväganden
I rapporten framhåller revisorerna att tyngdpunkten i granskningen har lagts
på verksamhetsområdet fastighetsindelning. För att kunna teckna en helhets-
bild av Lantmäteriet krävs bl.a. en fördjupad analys av verksamhetsområdet
landskaps- och fastighetsinformation samt den tjänsteexportverksamhet som
bedrivs av Swedesurvey AB. Revisorerna förutsätter därför att de frågor som
remissinstanserna väcker med anknytning till dessa båda områden kommer
att behandlas i anslutning till den utredning som regeringen har aviserat i
budgetpropositionen för 2002. Det kan heller inte uteslutas att några av de
övriga frågor som remissinstanserna har berört och som har refererats i detta
avsnitt, kommer att behandlas i denna utredning.
3 Revisorernas förslag
Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över-
väganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut:
1. Återrapporteringen till riksdagen
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört
i avsnitt 2.2.3 om återrapporteringen till riksdagen.
2. Lantmäteriets organisation
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört
i avsnitt 2.3.3, 2.6.3 och 2.7.3 om Lantmäteriets organisation.
3. Resultatbonusavtal och begreppet ekonomisk balans
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört
i avsnitt 2.4.3 och 2.5.3 om resultatbonusavtal och begreppet ekonomisk
balans.
4. Fastighetsbildningen och dess tillsyn
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört
i avsnitten 2.8.3, 2.9.3, 2.10.3 och 2.16.3 om fastighetsbildningen och dess
tillsyn.
5. Kommunal lantmäteriverksamhet
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört
i avsnitten 2.12.3, 2.13.3 och 2.15.3 om kommunal lantmäteriverksamhet.
	1

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit	2001/02:RR10
revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren
(v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit
Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg
(s), Ann-Marie Fagerström (s) och Marie Engström (v).
Vid ärendets slutliga handläggning har kanslichefen Åke Dahlberg, tf. utred-
ningschefen Karin Rudberg och revisionsdirektören Roger Berggren (före-
dragande) varit närvarande.
Stockholm den 22 november 2001
På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Roger Berggren

2001/02:RR10 Bilaga 1

Rapport 2000/01

Det nya Lantmäteriet

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Förord

2001-05-10

Riksdagens revisorer har granskat Lantmäteriet och konsekvenserna av den genomgripande omorganisation och omstrukturering av myndigheten som har genomförts under senare delen av 1990-talet. Granskningsförslaget till- kom på revisorernas eget initiativ.

Granskningen inriktas mot att följa upp hur Lantmäteriet har hanterat riks- dagens uttalanden om en ekonomisk och organisatorisk uppdelning av myn- dighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Vidare innefattar granskningen en närmare analys av förhållandet mellan statlig och kommunal lantmäteriverk- samhet samt den nya arbetsprocess som Lantmäteriet har introducerat inom fastighetsbildningen. Jämförelser görs även mellan lantmäteriverksamheten i Sverige, Norge, Danmark och Finland.

Granskningen bygger på ett fyrtiotal intervjuer och andra kontakter med representanter för Lantmäteriet, Regeringskansliet, kommunala lantmäteri- myndigheter m.fl. Vidare har enkäter skickats till samtliga kommunala lant- mäterimyndigheter samt till ett urval av landets hundra minsta kommuner.

Revisorernas rapport har utarbetats i revisorernas andra avdelning av Per Rosengren (v), ordförande, Bengt Silfverstrand (s), vice ordförande, Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Holmquist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör Roger Berggren haft ansva- ret för utredningsarbetet. Även kanslichef Åke Dahlberg, utredningschef Margaretha Stålfors och avdelningsdirektör Ann-Kristin Sjöström har delta- git i granskningsarbetet.

Rapporten sänds nu på remiss. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sammanfattning

Granskningens bakgrund och inriktning

Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av Lantmäteriet och konsekvenserna av den genomgripande omorganisation och omstrukturering av myndigheten som har genomförts under senare delen av 1990-talet.

Det har inte gjorts någon samlad uppföljning av Lantmäteriets omorgani- sation och omstrukturering. Revisorerna anser därför att en sådan uppfölj- ning bör genomföras. Vidare anser revisorerna att regeringen bör förbättra sin återrapportering till riksdagen om omorganisationens konsekvenser.

Lantmäteriets organisation samt relationen till riksdag och regering

Lantmäteriet bedriver såväl avgiftsfinansierad som anslagsfinansierad verk- samhet. Verksamheten består dessutom av både myndighetsuppgifter (inklu- sive myndighetsutövning) och uppdragsverksamhet. Lantmäteriets uppdel- ning i verksamhetsområden, resultatområden och divisioner, som på flera olika sätt överlappar varandra, försvårar insyn och främjar inte möjligheterna att hålla isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Vidare försvåras resultatuppföljning och utvärdering av verksamheten. Revisorerna anser att regeringen och Lantmäteriet bör diskutera möjligheterna att skapa en bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisatoriska och redovisnings- mässiga indelning och de krav på redovisning av verksamhets- och resultat- områden som finns i regleringsbreven.

Dialogen mellan Lantmäteriet och Miljödepartementet tycks vara något outvecklad. Revisorerna konstaterar att regeringen ställer detaljerade krav på återrapportering men att återkopplingen till myndigheten med utgångspunkt i det som återrapporteras är otillräcklig. Revisorerna anser att regeringen bör förstärka resultatdialogen med Lantmäteriet.

Det råder en brist på samsyn mellan Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket (ESV) om innebörden av begreppet ”ekonomisk balans”. Detta har bl.a. lett till att ESV vid fler tillfällen har ifrågasatt Lant- mäteriets prissättningspolitik. Revisorerna anser därför att berörda myndig- heter bör genomföra ett fördjupat samråd kring avgiftssättning bl.a. i syfte att skapa en samsyn kring begreppet ”ekonomisk balans”. Diskussionerna bör även omfatta vilka principer som bör råda för det framtida arbetet med att sanera Lantmäteriets ekonomi.

Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till en utredning om före- komsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt se över det resultatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

Riksdag och regering har framhållit att Lantmäteriets uppdragsverksamhet kan riskera att skada förtroendet för myndighetsutövningen. Krav har därför ställts på en klarare uppdelning inom Lantmäteriet mellan myndighetsutöv- ning och uppdragsverksamhet.

Tydliga effektivitets- och resultatkrav har i allmänhet en tendens att priori- teras framför mer diffust angivna rättssäkerhetsaspekter. I Lantmäteriets fall bidrar detta till att gränsen mellan uppdragsverksamhet och myndighetsutöv- ning successivt håller på att suddas ut. I granskningen uppmärksammar revi- sorerna vissa inslag som riskerar att motverka en tydlig åtskillnad. Bland dessa märks gemensamma marknads- och försäljningsinitiativ, ett affärsin- riktat språkbruk, ett ökat inslag av fysisk samlokalisering samt idéer om att slå samman de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en myndighet. Reviso- rerna anser att regeringen bör ta initiativ till att närmare utreda dessa risker samt föreslå åtgärder för att de ska minimeras.

En gränsdragning mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet sker på fastighetsbildningsområdet. Så kallad lokal myndighetsservice är en form av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet som utförs vid sidan av myndighetsutövningen. Revisorerna konstaterar att regeringen inte närmare har definierat begreppet lokal myndighetsservice och att Lantmäteriets tolk- ning har blivit så bred att den lokala myndighetsservicen riskerar att innefat- tar verksamheter som kan ha en negativ inverkan ur konkurrens- och rättssä- kerhetsperspektiv. Revisorerna anser därför att förekomsten av lokal myn- dighetsservice inom Lantmäteriet bör utredas.

Lantmäteriets affärsdivision Metria har uppvisat ett negativt resultat under de senaste fem åren. Riksdagens senaste uttalande innebär att delar av Lant- mäteriets uppdragsverksamhet ska bolagiseras. Lantmäteriets och Miljöde- partementets uppfattning är emellertid att någon bolagisering inte längre är aktuell. Revisorerna anser därför att regeringen bör redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria. Riksdagen bör sedan på nytt ta ställning till om en bolagisering ska genomföras.

Revisorerna konstaterar att Metrias position och agerande på marknaden för geografisk information uppfattas mycket olika. Det gäller bl.a. synen på om Metria åtnjuter otillbörliga konkurrensfördelar genom sin nära relation till det övriga Lantmäteriet. Revisorerna anser att det som grund för en be- dömning av Lantmäteriets framtida organisation bör genomföras en genom- gripande objektiv analys av Metrias agerande och position på marknaden för geografisk information.

Diskussioner om förhållandet mellan uppdragsverksamhet och myndig- hetsuppgifter förekommer även i de övriga nordiska länderna. Enligt reviso- rernas uppfattning bör det kunna gå att dra en del nyttiga lärdomar av dessa diskussioner. Revisorerna anser därför att det bör genomföras en jämförande nordisk analys kring förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet

Revisorerna har uppmärksammat att det kan finnas en risk att rättssäkerheten påverkas negativt vid en alltför nära relation mellan en kommunal lantmäte- rimyndighet och kommunens planverksamhet. Revisorerna anser därför att regeringen bör ta initiativ till att en analys genomförs av de rättssäkerhets- problem som kan förknippas med att kommunala lantmäterimyndigheter placeras under byggförvaltning och/eller byggnadsnämnd eller motsvarande. Revisorerna anser vidare att det i lagen om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på ekonomisk särredovisning av de kommunala lantmäteri- myndigheternas verksamhet.

En garanti för rättssäkerheten är att kommuner får överlämna fastighets- bildningsärenden där man är sakägare till den statliga lantmäterimyndighet- en. I genomsnitt har endast knappt ett halvt ärende per år överlämnats på de kommunala lantmäterimyndigheternas initiativ. I de största kommunerna med egen lantmäterimyndighet har inga ärenden överlämnats. Överlämnande på annan sakägares initiativ är också ovanligt. Revisorerna anser mot denna bakgrund att det i lagen om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på att de kommunala lantmäterimyndigheterna ska informera om möjligheten att överlämna ärenden där kommunen är sakägare till statlig lantmäterimyn- dighet. Revisorerna anser också att det är motiverat att analysera för- och nackdelar med att låta den statliga lantmäterimyndigheten i berört län hand- lägga samtliga förrättningsärenden där kommuner är sakägare.

Revisorerna anser att regeringen bör genomföra en fördjupad uppföljning av omfattningen av den verksamhet som bedrivs vid de kommunala lantmä- terimyndigheterna. Tyngdpunkt bör i analysen läggas på de myndigheter vars tillkomst Lantmäteriet avstyrkte.

Ett syfte med möjligheterna för kommunerna att inrätta egna lantmäteri- myndigheter var att förbättra relationerna mellan statlig och kommunal lant- mäteriverksamhet. En källa till spänningar mellan kommunala och statliga lantmäterimyndigheter finns dock fortfarande när det gäller de ärendetyper som ska överlämnas till statlig lantmäterimyndighet för handläggning. De kommunala myndigheterna avgör när ett överlämnande ska ske.

Revisorerna anser att lagen om kommunal lantmäterimyndighet bör ändras så att de kommunala lantmäterimyndigheterna blir skyldiga att samråda med den statliga myndigheten om ärenden som kan omfattas av kravet på över- lämnande. Vidare anser revisorerna att det bör övervägas att låta större sak- ägare med verksamhet i fler kommuner få rätt att avgöra om en kommunal eller statlig lantmäterimyndighet ska handlägga förrättningsärendena.

Lantmäteriet ansvarar för tillsynen av såväl de kommunala som de statliga lantmäterimyndigheterna. I granskningen har bl.a. framkommit att det saknas en plan för tillsynen och att den endast behandlas summariskt i Lantmäteriets verksamhetsplan. Någon tillsyn av de enskilda förrättningsmännens arbete genomförs inte. Vidare sker tillsynen av de kommunala respektive statliga lantmäterimyndigheterna på olika sätt. De tillsynsbesök som är det främsta medlet för den formella tillsynens utövning av de kommunala lantmäteri- myndigheterna saknas helt när det gäller tillsynen av de statliga lantmäteri-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

myndigheterna. Den lokala myndighetsservicen behandlas inte alls i sam- band med den formella tillsynen.

Sammantaget anser revisorerna att Lantmäteriets formella tillsyn av såväl kommunala som statliga lantmäterimyndigheter bör förstärkas. En plan bör upprättas för tillsynsverksamheten, och den formella tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna bör bli mer aktiv. Vidare anser revisorerna att den formella tillsynen av de enskilda förrättningslantmätarnas arbete bör utveck- las. Tillsynen bör även omfatta den s.k. lokala myndighetsservicen.

Den nya arbetsprocessen inom fastighetsbildningen

De effektmål som inledningsvis angavs för den nya arbetsprocessen var att handläggningstiderna skulle halveras och kostnaderna minska med en tredje- del. Med de problem som tidigt uppkom bl.a. i upphandlingen av IT-stöd visade det sig tidigt att dessa mål skulle vara svåra att nå. Målen uppfattades inte heller som realistiska av dem som i praktiken skulle verka för att de skulle uppfyllas, dvs. de som ägnade sig åt fastighetsbildningsverksamhet vid lantmäterimyndigheterna. Enligt revisorernas uppfattning berodde Lantmäte- riets svårigheter att nå målen för den nya arbetsprocessen bl.a. på att dessa redan från början var för högt satta. Revisorerna anser att tillkomsten av målen för den nya arbetsprocessen bör analyseras liksom hur de reviderades och följdes upp under perioden 1997 till 2000.

Den nya arbetsprocessen har inneburit att den avgiftsfinansierade förrätt- ningsverksamheten och den anslagsfinansierade fastighetsregistreringen har integrerats. Med det integrerade förfarandet kan det vara svårt att dra en tydlig gräns mellan dessa båda finansieringsformer. Lantmäteriet har angivit att integreringen kan komma att leda till att anslagsfinansieringen kan av- skaffas. Regeringen har meddelat att när integreringen av fastighetsbildning- en och fastighetsregistreringen har genomförts kan det finnas skäl att ta upp frågan om huruvida kostnaderna för fastighetsregistreringen ska utgöra en del av förrättningstaxan. Riksdagens revisorer anser därför att regeringen bör se över och klargöra finansieringsprinciperna inom fastighetsbildningen efter införandet av den nya arbetsprocessen. Regeringen bör även analysera om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas och finansieringen i stället ske över förrättningstaxan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

1 Granskningens bakgrund och inriktning

1.1 Granskningsförslaget

Riksdagens revisorer beslutade hösten 1999 att genomföra en förstudie om Lantmäteriverket och omstruktureringen av lantmäteriverksamheten. Granskningsförslaget tillkom på revisorernas eget initiativ.

Huvudinriktningen i granskningsförslaget var att följa upp effekterna av sammanslagningen av dåvarande Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata som fr.o.m. 1996 bildar Lantmäteriverket. Tanken var även att belysa utvecklingen inom den regionala och lokala lantmäteriverksamhet- en efter tillkomsten av länstäckande statliga lantmäterimyndigheter och möjligheterna för kommunerna att inrätta kommunala lantmäterimyndighet- er. Andra viktiga frågor som nämndes i granskningsförslaget var att utreda hur omstruktureringen har påverkat den statliga och kommunala myndig- hetsorganisationen när det gäller kvalitet i ärendehanteringen och service till avnämarna. Även Lantmäteriverkets tillsyn och uppföljning av den nya or- ganisationen borde enligt förslaget beröras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

1.2 Inriktning av granskningen

Riksdagens revisorer genomförde med utgångspunkt i granskningsförslaget under hösten 2000 en förstudie av lantmäteriverksamheten i Sverige. I för- studien framkom att verksamheten har genomgått betydande förändringar under de senaste åren. Utöver tillkomsten av Lantmäteriverket genom sam- manslagningen av Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighets- data har flera regionala myndigheter sammanförts i lantmäterimyndigheter på länsnivå. Utöver dessa organisationsförändringar har en renodling skett av Lantmäteriets1 myndighetsutövning och uppdragsverksamhet. Delar av verk- samheten har omstrukturerats på ett genomgripande sätt. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering har integrerats och en ny arbetsprocess har införts. Vidare fastslogs att myndighetsutövningen inom sektorn främst ska vara en statlig angelägenhet, men att de kommuner som uppfyller vissa villkor ska ha möjlighet att inrätta kommunala lantmäterimyndigheter.

Sammantaget har dessa förändringar inneburit stora påfrestningar på den statliga lantmäteriorganisationen, och det ekonomiska och verksamhetsmäss- iga utfallet har i vissa avseenden varit svagt.

I förstudien konstaterar Riksdagens revisorer att Lantmäteriets tillkomst och omstruktureringen av lantmäteriverksamheten innefattar flera principiellt intressanta områden. I följande avsnitt redovisas de frågor som behandlas närmare i denna granskning.

1Lantmäteriverket och de regionala myndigheterna samlas under beteckningen Lant-

mäteriet.

1.2.1Uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

I granskningen beskrivs effekterna av en långtgående uppdelning av statliga myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Frågeställningar som behand- las är bl.a.:

•Hur rimmar uppdelningen mellan myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet med de av riksdagen beslutade konkurrens- och förvalt- ningspolitiska riktlinjerna?

•I vilken utsträckning har man nått de mål om ökad rättssäkerhet och förbättrad konkurrens som eftersträvades med en uppdelning?

•Vilka problem kvarstår trots uppdelningen och hur kan dessa problem elimineras?

1.2.2Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet

Konsekvenserna av statlig och kommunal myndighetsutövning inom samma verksamhetsområde är principiellt intressanta att belysa bl.a. ur ett effektivi- tetsperspektiv. Frågeställningar som vägleder denna del av granskningen är:

•Hur tillgodoses de av riksdagen betonade kraven på rättssäkerhet i de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet?

•Hur tar Lantmäteriet sitt ansvar för tillsyn, samordning och utveckling av de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet?

•Hur kan relationerna mellan statlig och kommunal lantmäteriverksamhet förtydligas och förändras i syfte att maximera utbytet av insatta resur- ser?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

1.2.3Den nya arbetsprocessen

I granskningen behandlas konsekvenserna av en integrering av fastighets- bildning och fastighetsregistrering samt den förändrade arbetsprocessen. Omställningen har genomförts med betydande effektivitetssträvanden bl.a. i syfte att sänka kostnaderna för fastighetsbildningen. Hittills har de målsätt- ningar som fastslogs i regleringsbreven avseende kostnadssänkningar och minskade handläggningstider inte nåtts i mer än begränsad omfattning. Frå- gor som behandlas i granskningen med anknytning till den nya arbetsproces- sen är bl.a.:

•Vilka är orsakerna till att målsättningarna inte har nåtts?

•Hur har fastighetsbildningsverksamhetens omfattning och karaktär påverkats av den nya arbetsprocessen?

•Finns negativa konsekvenser med den nya arbetsprocessen som bör uppmärksammas?

1.3 Metod och material

Granskningen bygger huvudsakligen på studier av riksdagstryck, doku- mentation från regeringsuppdrag med anknytning till lantmäteriverksamhet (särskilt från Lantmäteriet, Riksrevisionsverket och Ekonomistyrningsverket) samt annat material från Lantmäteriet i form av årsredovisningar, verksam- hetsplaner etc. Det skriftliga materialet har kompletterats med intervjuer av personer inom lantmäterisektorn. Som underlag för statistiska analyser har primärdata samlats in genom två brevenkäter.

Lantmäteriverksamhet bedrivs på olika sätt i olika länder. Det gäller bl.a. det privata och kommunala inslaget i fastighetsbildningsprocesserna. Som en kontrast till beskrivningen av den svenska lantmäteriverksamheten görs en jämförelse med situationen i våra nordiska grannländer. Beskrivningarna av förhållandena i dessa länder bygger huvudsakligen på information från re- spektive myndighets hemsida och årsredovisningar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

1.4 Rapportens disposition

Rapporten består av sju kapitel. Utöver detta inledningskapitel följer i kapitel två en översiktlig beskrivning av Lantmäteriets verksamhet samt en redovis- ning av mål och resultat sedan den nya organisationen infördes 1996. I de tre därpå följande kapitlen redovisas granskningens huvudteman. I kapitel tre behandlas frågan om relationen mellan myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet inom lantmäterisektorn. Det fjärde kapitlet inriktas mot förhål- landet mellan statlig och kommunal lantmäteriverksamhet medan det femte kapitlet behandlar den nya arbetsprocessen inom fastighetsbildningsverk- samheten. Som en kontrast till övriga kapitel görs i det sjätte kapitlet en internationell utblick. Lantmäteriverksamheten i de övriga nordiska länderna beskrivs översiktligt med särskild betoning på de frågor som behandlas i rapporten. Rapporten avslutas med revisorernas överväganden och förslag i kapitel sju.

2 Lantmäteriet

2.1 Lantmäteriets mål och verksamhet

Lantmäteriet skulle fram t.o.m. 2000 genom sin verksamhet bidra till målet för utgiftsområde 18, dvs. att en ekologisk hållbarhet ska vara grund vid planering och byggande (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:BoU1, rskr. 1999/2000:70). För att nå detta effektmål skulle Lantmäteriet tillgodose angelägna samhällsbehov genom att verka för en ändamålsenlig fastighetsin- delning och en effektiv försörjning med grundläggande landskaps- och fas- tighetsinformation. Till detta kom ett flertal mer preciserade mål för verk- samheten samt för myndighetens roll inom totalförsvaret.

Från och med budgetåret 2001 tillhör Lantmäteriets verksamhet politikom- rådena bostadspolitik och försvarspolitik. Lantmäteriets del av målen för dessa politikområden motsvarar de som tidigare angavs för utgiftsområde 18.

Under de senaste åren har regeringen betonat det myndighetsspecifika må- let att Lantmäteriet ska säkerställa ekonomisk balans totalt i verksamheten samt verka för att uppnå ekonomisk balans inom respektive verksamhetsom- råde. I regleringsbrevet för 2001 preciserade regeringen detta genom att betona att ekonomisk balans ska uppnås ”inom respektive verksamhet och avgiftssystem”.2 I Lantmäteriets verksamhetsplan för 2001 betonas vikten av ett ”positivt ekonomiskt resultat i alla delar av verksamheten och långsiktigt skapa en god ekonomisk balans” (Lantmäteriet, 2000j).

Verksamheten vid Lantmäteriet bedrivs sedan 1998 inom tre divisioner: Fastighetsbildning (F), Landskaps- och fastighetsdata (LF-data) samt Metria.3 Dessutom finns gemensamma koncernfunktioner (se figur 2.1). Metrias verksamhet omfattar de uppdrag som enligt riksdagens beslut ska bedrivas organisatoriskt och ekonomiskt skilda från Lantmäteriets övriga verksamhet (Lantmäteriet, 2001a).4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2Detta stycke och det föregående bygger på Statsliggaren för år 2000, utgiftsområde 18, och Statsliggaren för år 2001, utgiftsområde 18.

3Under myndighetens första år (1996–97) betecknades de nuvarande divisionerna som ”verksamhetsområden”.

4En mer utförlig organisationsskiss där verksamhetsområden, resultatområden samt

typ av finansiering framgår återfinns i bilaga 1.

F-divisionen omfattar i huvudsak de 21 regionala lantmäterimyndigheter- na. Divisionen LF-data svarar främst för uppbyggnad, förvaltning, utveckling och tillhandahållande av geografisk basinformation samt fastighetsinformat- ion. Tjänsteexport inom lantmäterisektorn bedrivs av det statligt ägda bolaget Swedesurvey AB (Lantmäteriet, 2000a). Swedesurvey anlitar i stor utsträck- ning personal från Lantmäteriet.

Figur 2.1 Lantmäteriets organisation5

Styrelse

Generaldirektör

Koncernfunktioner

Internrevision

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fastighetsbildning	Landskaps- och	Metria
Fastighetsbildning	fastighetsdata	Metria
	fastighetsdata

Källa: Lantmäteriets årsredovisning för 2000 (bearbetning)

2.2 Lantmäteriets finansiering

Lantmäteriets verksamhet finansieras dels genom anslag, dels med avgifter och uppdragsintäkter. Principerna för finansieringen beslutades av riksdagen våren 1995.6 Dessa principer innebär i stort att fastighetsbildning och tillhan- dahållande av landskaps- och fastighetsinformation finansieras genom avgif- ter. Vidare beslutades att användarna av landskaps- och fastighetsinformation i större utsträckning ska bidra till finansiering av informationssystemens drift och utveckling (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313).

Avgiftsnivåerna i fastighetsbildningen bestäms av Lantmäteriet med stöd av förordning (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar (den s.k. lantmäteritaxan). Uppdragsverksamheten finansieras genom intäkter från de varor och tjänster som Metria tillhandahåller på en konkurrensutsatt mark- nad. Övriga myndighetsuppgifter (exempelvis produktion av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation) finansieras i huvudsak genom anslag medan koncerngemensamma resurser är samfinansierade. Statens utgifter för lantmäteriverksamheten omfattar främst fasta kostnader för personal, lokaler och utrustning (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18).

5En mer utförlig organisationsskiss återfinns i bilaga 1.

6Principerna för finansieringen presenterades i Lantmäteri- och inskrivningsutred-

ningens slutbetänkande (SOU 1994:90).

Figur 2.2 illustrerar de senaste årens utveckling av myndighetens förvalt- ningsanslag, avgiftsintäkter och omsättning.7

Figur 2.2: Lantmäteriets anslag, avgiftsintäkter och

omsättning under perioden 1997-2000

	1400
	1400
kronor	1200


	1000
	1000
	800				Anslag
					Anslag
Miljoner					Avgiftsintäkter


	600				Total omsättning




	400
	400
	200
	200
	0
	0
	1997	1998	1999	2000

År

Källa: Lantmäteriets årsredovisning för 2000 (bearbetning)

Drygt hälften av Lantmäteriets avgiftsintäkter bestod under 1999 av avgifter från offentligrättslig verksamhet (förrättningsverksamhet, pantbrev m.m. och expeditionsavgifter). Resten av avgiftsintäkterna genererades i myndighetens uppdragsverksamhet. Av de totala avgiftsintäkterna disponerade Lantmäte- riet ca 77 % under 1999. Endast expeditionsavgifterna redovisas mot in- komsttitel i statsbudgeten (Ekonomistyrningsverket, 2000a).

I oktober 1998 redovisade Ekonomistyrningsverket (ESV) ett förslag till avgiftssystem och finansieringslösning för den statliga lantmäteriverksam- heten. ESV:s förslag innebar sammanfattningsvis att användarfinansieringen borde öka. Samtidigt menade ESV att anslagen borde minska i motsvarande omfattning (Ekonomistyrningsverket, 1998b). Förslaget har ännu inte föran- lett några direkta åtgärder från regeringens sida. Enligt uppgift från Miljöde- partementet påverkar ESV:s iakttagelser dock indirekt beräkningen av Lant- mäteriets förvaltningsanslag.

Lantmäteriet ska enligt 7 § i avgiftsförordningen årligen samråda med ESV om sina avgifter. Grunden för prissättningen är avgiftsförordningens princip om full kostnadstäckning. Samtidigt styrs prissättningen av ett krav på att Lantmäteriet ska uppnå ekonomisk balans. Detta krav har emellertid tolkats olika av Lantmäteriet och ESV. Lantmäteriet har strävat efter att tillämpa en mer marknadsorienterad prissättning och har mot bakgrund av regeringens formuleringar i regleringsbreven inriktat sig mot att nå balans i myndighetens totala verksamhet. Detta har bl.a. resulterat i att man har före-

7Avgiftsintäkterna inkluderar endast de intäkter som disponeras av Lantmäteriet, dvs. exklusive expeditionsavgifter i inskrivningsverksamheten som redovisas mot inkomst- titel i statsbudgeten. Omsättningen inkluderar förvaltningsanslag, de avgiftsintäkter

myndigheten disponerar, finansiella intäkter och intäkter av bidrag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

slagit höjda avgiftsnivåer även inom resultatområden som redan genererar ett överskott. Ett ökat eller fortsatt överskott inom dessa resultatområden skulle därmed tillfälligt kunna balansera resultatområden med fortsatt negativt resultat samtidigt som ett balanserat överskott möjliggör större utveckl- ingsinsatser. Ett exempel på en sådan insats är den utveckling som erfordras i anslutning till ett nytt inskrivningssystem. Uppbyggnaden av överskott skulle enligt Lantmäteriet ske inom ramen för vad avgiftsförordningen tillåter. ESV:s ståndpunkt har emellertid varit att respektive resultatområde ska ba- lanseras på ett eller några års sikt och att väsentliga över- respektive under- skott ska undvikas. Mot denna bakgrund avstyrkte ESV Lantmäteriets före- slagna avgiftshöjningar inom verksamheter med betydande ackumulerade överskott8 (Ekonomistyrningsverket, 1999b och 2000b).

Vid ett samråd om förrättningsavgifter som genomfördes i februari 2001 hade Lantmäteriet föreslagit vissa avgiftssänkningar inom förrättningsområ- det. ESV avstyrkte förslaget. Skälet var att man inte ansåg sig ha fått tillräck- liga underlag som visade hur prissänkningarna skulle påverka resultatet och därmed det balanserade underskott som fanns inom resultatområdet (Ekono- mistyrningsverket, 2001). Trots ESV:s invändningar genomförde Lantmäte- riet vissa prissänkningar inom förrättningsverksamheten fr.o.m. den 2 april 2001.9

I regleringsbrevet för 2001 har regeringen skärpt kraven på ekonomisk ba- lans i enskilda verksamheter. Tidigare formuleringar har lämnat större ut- rymme för den tolkning som Lantmäteriet gör ovan.10 Enligt Miljödeparte- mentet har dessa ”frihetsgrader” varit avsiktliga mot bakgrund av Lantmäte- riets kärva ekonomiska situation. Tjänstemän vid Miljödepartementet som bereder frågor om Lantmäteriet anser sig inte ha blivit informerade om den mer strikta tolkning som ESV har gjort eller om de diskussioner som har förts mellan myndigheten och ESV om hur Lantmäteriets olika verksamhet- ers resultat ska balanseras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.3 Omorganisation och omstruktureringar

Våren 1994 fattade riksdagen beslut om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Beslutet baserades huvudsakligen på Lantmäteri- och

8Dessa verksamheter var vid 1999 års samråd lokal myndighetsservice samt grund- läggande fastighetsinformation och landskapsinformation. Vid 2000 års samråd ingick även pantbrev m.m.

9Normalpriset för avstyckning av en tomt som är högst 5000 m² inom planlagt om- råde blir exempelvis 13 000 kr mot tidigare 15 000 kr. Timpriserna sänktes däremot inte (Lantmäteriet, 2001b).

10I budgetpropositionen för 1999 definierar regeringen finansiell balans i verksamhet- en som att de ackumulerade underskotten inom den avgiftsfinansierade verksamheten

elimineras samt att beviljad anslagskredit i huvudsak är amorterad (prop. 1998/99:1
utgiftsområde 18 s. 55).	49

inskrivningsutredningens principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99).11

Beslutet innebar att en ny central myndighet – Lantmäteriverket – bildades av Centralnämnden för fastighetsdata och delar av dåvarande Statens lantmä- teriverk. Överlantmätar-, statliga fastighetsbildnings- och fastighetsregister- myndigheter slogs samtidigt samman till en lantmäterimyndighet i varje län. Samtidigt betonade regeringen betydelsen av en decentraliserad verksamhet och att det fortsatta omstruktureringsarbetet borde ta sikte på att föra ytterli- gare ansvar och befogenheter längre ut i organisationen.

Ett motiv till en omorganisation var att uppdrag som kunde skada förtro- endet för myndighetsutövningen skulle skiljas från det statliga lantmäteriet. Resultatet av övervägandena kring denna fråga behandlas närmare i kapitel tre. Ett annat motiv till omorganisationen var att lantmäteriverksamheten på såväl central, regional som lokal nivå upplevdes som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå (prop. 1993/94:214).

Omorganisationen följdes av en omstrukturering och rationalisering av Lantmäteriets verksamhet. Sammantaget innebär detta att Lantmäteriet har genomgått ”mycket genomgripande förändringar i förhållande till den myn- dighetsorganisation som trädde i kraft i januari 1996” (prop. 1998/99:1 ut- giftsområde 18 s. 55).

Omstruktureringsarbetet omfattade bl.a. betydande personalnedskärningar. Det mål man vid det mer omfattande omstruktureringsarbetets början 1997 skisserade för personalstyrkans storlek var ca 1 900 årsarbetare (se figur 2.3). Cirka 850 av Lantmäteriets anställda är verksamma vid huvudkontoret i Gävle (Lantmäteriverket, 1996b och Lantmäteriet, 1998a och 2000a).

Figur 2.3: Antal anställda samt antal årsarbetskrafter vid Lantmäteriet

under perioden 1996-2000

3000
2800
2800
2600
2600

2400					Årsarbetskrafter
					Årsarbetskrafter
					Antal anställda
					Antal anställda
2200
2200
2000
2000
1800
1800

1996	1997	1998	1999	2000
		År

Källa: Lantmäteriets årsredovisning 2000 (bearbetning)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

11 En sammanställning av remissvar över utredningen återfinns i Ds 1994:68.

Två andra betydelsefulla delar i lantmäteriverksamhetens omstrukturering var möjligheterna för kommuner att inrätta kommunala lantmäterimyndig- heter samt införandet av den nya arbetsprocessen inom fastighetsbildningen. Dessa båda omstruktureringsfrågor behandlas närmare i kapitel fyra och fem nedan.

I början av april 2000 överlämnade Lantmäteriet på eget initiativ en skri- velse till regeringen där man föreslog ett antal ytterligare förändringar av sin organisation samt av de regelverk om styr lantmäteriverksamheten. Med hänvisning till verksamhetens ”många särdrag” och ”erfarenheter, behov och utvecklingstendenser i omvärlden, främst i styrningshänseende” menade man att Lantmäteriets myndighetsstruktur inte var ändamålsenlig (Lantmäteriver- ket, 2000b). Skrivelsen hade sitt ursprung i ett tidigare förslag från Lantmäte- riet om att omvandla myndigheten till ett affärsverk (Lantmäteriet, 1999a). Detta förslag drog Lantmäteriet dock tillbaka efter diskussioner med Miljö- departementet.

I förslaget till regeländringar föreslog Lantmäteriet bl.a. att Lantmäteriver- ket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna skulle föras samman i en myn- dighet och att Lantmäteriet skulle beviljas undantag från de regler i kapital- försörjningsförordningen som förhindrar bildandet av bolag. Miljödeparte- mentet remitterade förslagen till ett flertal myndigheter. Några vidare åtgär- der har därefter inte vidtagits.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.4 Styrningen av Lantmäteriet

2.4.1Förvaltningspolitiska utgångspunkter

Regeringens relation till de statliga myndigheterna baseras bl.a. på resultats- tyrning. Resultatstyrningen syftar till delegering och minskad detaljstyrning av förvaltningen. I den förvaltningspolitiska propositionen underströks att resultatstyrningen ska ge riksdag och regering information om resultatet av statliga insatser – information som behövs för att styra verksamhetens om- fattning, inriktning och effektivitet (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31).

Riksdagen har tidigare betonat att dialogen mellan regeringen och myn- digheterna bör fördjupas och att en bättre dialog skulle medföra att verksam- hetsmålen fick en relevant utformning (bet. 1995/96:FiU7). Som ett led i arbetet med att utveckla resultatstyrningen framförde regeringen i den för- valtningspolitiska propositionen att man hade för avsikt att utveckla de mål- och resultatdialoger som genomförts mellan departementsledningar och myn- dighetschefer. Syftet var att resultatdialogerna skulle bli en mer integrerad del av styrningsprocessen. Regeringen framhöll också att dialogen på tjäns- temannanivå mellan respektive utskott och departement skulle vidareutveck- las. Syftet med detta var bl.a. att få bättre kunskap om riksdagens behov av resultatinformation.

Riksdagens revisorer har tidigare understrukit betydelsen av att frågor om de uppnådda resultaten ges tillräckligt utrymme i dialogen mellan den poli- tiska ledningen och myndighetens ledning. Revisorerna ansåg att resultatdia- logen är central i styrningen av förvaltningen och att den därför borde priori-

teras av regeringen samt att regeringen borde överväga att i ökad omfattning dokumentera resultatdialogen.

Beträffande regeringens resultatredovisning förordade revisorerna bl.a. en ambitionsnivåhöjning avseende detta inom Regeringskansliet (Riksdagens revisorers förslag 1997/98:RR7, bet. 1997/98:KU31 och KU27).

2.4.2Regeringens styrning av Lantmäteriet

Under de senaste fyra mandatperioderna har lantmäterifrågorna flyttats mel- lan olika departement.12 Som tidigare har nämnts finns även en viss uppdel- ning av Lantmäterifrågorna på olika departement. Utöver Miljödepartemen- tets myndighetsansvar och Finansdepartementets inflytande över de ekono- miska villkoren, ligger flera centrala lagstiftningsfrågor på Justitiedeparte- mentet.

Utöver övergripande författningar som styr statliga myndigheters verk- samhet13 regleras Lantmäteriets verksamhet mer specifikt av myndighetens instruktion (Förordning (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmä- teriet). I denna framgår huvuddelen av Lantmäteriets uppgifter, krav på or- ganisatorisk uppdelning, hantering av avgifter m.m.

Miljödepartementet ansvarar för beredningen av det regleringsbrev som styr Lantmäteriets verksamhet. Lantmäteriet kopplas vanligen in förhållan- devis tidigt i beredningsarbetet. Förändringar och tillägg i regleringsbrevet sker regelmässigt efter överläggningar inom Regeringskansliet. Inte sällan tillkommer bl.a. flera återrapporteringskrav.

Miljödepartementet har genomfört en s.k. mål- och resultatdialog med Lantmäteriet vid två tillfällen. År 1999 representerades departementet av statssekreteraren, rättschefen, en administrativ chef samt tjänstemän från den enhet vid departementet som bereder lantmäterifrågor. Från Lantmäteriet deltog generaldirektören, överdirektören och planeringsdirektören. Frågor som behandlades var bl.a. problemen med den nya arbetsprocessen och den orena revisionsberättelsen för 1998. Departementet hade även fått signaler om att Lantmäteriets uppdelning av uppdragsverksamhet och myndighets- uppgifter inte hade fungerat tillfredsställande. Departementet betonade därför att tidigare beslut om en organisatorisk uppdelning gäller och att Lantmäte- riet ska agera i linje med dessa beslut.

Vid resultatdialogen 2000 var departementet representerat av chefen för den enhet som hanterar lantmäterifrågor samt de tjänstemän som ansvarade för dessa frågor. Diskussionerna kretsade bl.a. kring problemen i Metria samt målen för förrättningsverksamheten.

Utöver mål- och resultatdialogen har det även förekommit vissa direkta diskussioner mellan Lantmäteriet, Miljödepartementet och Finansdeparte- mentet. Vid dessa diskussioner var även Riksrevisionsverket och Ekonomi-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

12Bostadsdepartementet, Inrikesdepartementet och Miljödepartementet.

13Exempelvis verksförordningen, kapitalförsörjningsförordningen och avgiftsförord-

ningen.

styrningsverket representerade. Ett par gånger per år genomför Lantmäteriet, Miljödepartementet och Justitiedepartementet samrådsmöten i aktuella lag- stiftningsfrågor. Justitiedepartementet ansvarar för att dessa möten kommer till stånd.

Ett mer informellt utbyte av synpunkter mellan Lantmäteriet och Miljöde- partementet sker på lägre tjänstemannanivå. Fyra till fem gånger per år träf- far den myndighetsansvarige tjänstemannen vid departementet representanter för Lantmäteriets ledning för att diskutera myndighetens situation.

2.4.3Lantmäteriets interna styrning

Utöver myndighetens arbetsordningar är de viktigaste dokumenten för Lant- mäteriets interna styrning myndighetens verksamhetsplan och strategidoku- mentet Vi Väljer Väg (VVV). VVV innefattar myndighetens vision, strate- gier, spelregler och nyckeltal och har en tidshorisont till 2003. Dokumentet är framtaget i en gemensam process där hela myndighetens personal var involverad på ett eller annat sätt. För närvarande pågår en revidering av VVV för att ge dokumentet en tidshorisont fram till 2006.

Verksamhetsplanen anger inriktningen för det närmaste verksamhetsåret (Lantmäteriverket, 2000b). Här framgår bl.a. finansiella mål och verksam- hetsmässiga prioriteringar. Lantmäteriet har även en marknadsplan som är gemensam för samtliga divisioner. Ett betydelsefullt forum för den interna styrningen är myndighetens intranät.

Ett styrinstrument som är lite speciellt för Lantmäteriet är det lokala avtal om resultatbonus som upprättades mellan myndigheten och arbetstagarorga- nisationerna under våren 2000 (Lantmäteriet, 2000c). Avtalet innebär att varje anställd får ett engångsbelopp baserat på Lantmäteriets resultat. Princi- pen är att ju bättre resultat desto högre bonus. Engångsbeloppet är dock maximerat till 10 000 kr. Villkor för att bonus ska falla ut är ett tillfredsstäl- lande resultat i kundnöjdhetsmätningar, att väsentliga åtaganden inom an- slagsverksamheten uppnås, att myndigheten erhåller en revisionsberättelse utan anmärkningar samt att ingen av myndighetens divisioner redovisar ett negativt resultat. Finansieringen av resultatbonusen skulle ske enligt samma principer som myndighetens lönekostnader i övrigt. Detta innebär i proport- ion till Lantmäteriets olika slag av intäkter, dvs. ca 70 % avgiftsintäkter och ca 30 % anslag. Lantmäteriet diskuterade avtalets konstruktion med Arbets- givarverket som svarar för vägledning på området inom den statliga sektorn. De tjänstemän vid Miljödepartementet som handlägger frågor om Lantmäte- riet hade ingen vetskap om att ett resultatbonusavtal fanns vid Lantmäteriet.

Då Metria redovisade ett negativt resultat 2000 faller ingen bonus ut för det året.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.5 Lantmäteriets resultat och måluppfyllelse

2.5.1Verksamhetsåren 1994/95–1997 – förlusterna ökar14

Under verksamhetsåret 1994/95 redovisade dåvarande Statens lantmäteriverk ett positivt resultat. Verksamheten ansågs ligga väl i linje med de verksam- hetsmål som regeringen hade angivit. Såväl omsättning som resultat hade förbättrats i jämförelse med de närmast föregående åren och räntabiliteten på det förräntningspliktiga kapitalet överskred med god marginal det förränt- ningskrav som staten hade ställt upp. Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) visade under sista halvåret före sammanlagningen med Statens lant- mäteriverk ett överskott i såväl den avgiftsfinansierade som den anslagsfi- nansierade verksamheten (34,5 respektive 2,4 miljoner kronor). Samtliga myndighetens verksamhetsmål uppnåddes (Centralnämnden för fastighets- data, 1996).

Under det första året med den nya organisationen (1996) försämrades Lantmäteriets ekonomiska resultat avsevärt. Verksamheten gick med när- mare 19 miljoner kronor i förlust.15 De förklaringar som angavs i årsredovis- ningen var bl.a. att marknaden för lantmäteritjänster var vikande som en följd av låg byggverksamhet och få infrastruktursatsningar samt att konkurrensen hade ökat. En annan förklaring var att omorganisationsarbetet hade skapat störningar och att den nya organisationen gjorde att tidigare synergieffekter uteblev. Vad som därmed åsyftas är främst uteblivna samordningseffekter genom en striktare renodling av myndighetsuppgifter respektive produktion och uppdragsverksamhet. Det negativa resultatet innebar att statens avkast- ningskrav inte uppnåddes under 1996 och att Lantmäteriets likviditet påtag- ligt försämrades.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

14 Redovisningen av Lantmäteriets resultat och måluppfyllelse bygger främst på myndighetens årsredovisningar från den aktuella tidsperioden.

15Avser det totala resultatet, inklusive resultatet inom anslagsfinansierad verksamhet. Lantmäteriet har sedan 1997 utöver den lagstadgade finansiella redovisningen kom- pletterat sin årsredovisning med en särskild ”resultatsammanställning”. RRV har tidigare framfört synpunkter på denna sammanställning då den dels inte ska ingå i en statlig myndighets årsredovisning, dels att den bidrar till att bilden av verksamheten

blir otydlig och ej rättvisande (Riksrevisionsverket, 1999c).

Figur 2.4: Lantmäteriets resultat 1996–2000

	60
	60
	40
	20
	20
kronor	0
	0
	-20	1996	1997	1998	1999	2000
	-20
Miljoner	-40
	-40
	-60
	-60
	-80
	-80

-100

-120

-140

År

Källa: Lantmäteriets årsredovisning 1999 och 2000 (bearbetning)

Beträffande myndighetens verksamhetsmål ansåg Lantmäteriet att man ge- nom den nya arbetsprocessen för fastighetsbildningen (se vidare kapitel 5) var på god väg att uppnå målen att halvera handläggningstiderna och att kraftigt minska kostnaderna. Även övriga verksamhetsmål ansåg man sig ha uppnått.

I årsredovisningen för 1997 betecknades resultatet som ”djupt otillfreds- ställande” (Lantmäteriverket, 1998a, s. 3). Uttryckt i siffror blev resultatet minus 126 miljoner kronor. Av dessa var 74 miljoner kronor (59 %) att hän- föra till den avgiftsfinansierade verksamheten och 52 miljoner kronor (41 %) till den anslagsfinansierade delen. Det negativa utfallet förklarades främst med en ökad konkurrens inom uppdragsverksamheten i kombination med att kommunernas kärva ekonomiska situation resulterade i prioriteringar av andra områden. Vidare konstaterades att byggandet hade nått nya bottenni- våer. Sammantaget medförde detta en ekonomisk obalans och betydande övertalighet inom Lantmäteriet. Det sistnämnda illustrerades bl.a. av att ca 75 % (96 miljoner kronor) av 1997 års underskott betecknades som omställ- ningskostnader, företrädesvis uppsägningslöner.

Som en konsekvens av det svaga ekonomiska resultatet redovisade Lant- mäteriet en överförbrukning av sitt förvaltningsanslag med 52 miljoner kro- nor under 1997. Detta innebar att såväl tidigare anslagssparande som en förhöjd anslagskredit togs i anspråk (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18).

Målen med att minska kostnader och handläggningstider vid fastighets- bildning uppnåddes inte mer än till viss del under 1997.16 Vidare gick den uppdragsverksamhet som bedrevs av Metria med förlust. Denna minskade dock något jämfört med 1996 och stannade vid 31,5 miljoner kronor före finansnetto. Förlusten förklarades med minskade intäkter och kostnader för omställningsinsatser (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18).

16Denna fråga behandlas närmare i kapitel fem.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.5.2Verksamhetsåren 1998 till 2000 – Det ekonomiska resultatet förbättras

Efter förluståren 1996 och 1997 kunde Lantmäteriet 1998 redovisa ett posi- tivt resultat på ca 10 miljoner kronor. Resultatförbättringen tycks främst ha haft sin förklaring i den genomgripande rationaliseringen av verksamheten med minskade kostnader till följd (12 % lägre än 1997). Intäkterna ökade marginellt och omsättningen minskade med 40 miljoner kronor. Omsätt- ningsminskningen var bl.a. en konsekvens av att staten av budgetsanerings- skäl minskade Lantmäteriets anslag med 60 miljoner kronor.

Av Lantmäteriets tre divisioner nådde Metria och LF-data ett positivt re- sultat (12 respektive 56 miljoner kronor). F-divisionen redovisade ett minus på 9 miljoner kronor. Det innebar dock en klar förbättring jämfört med 1997 (Lantmäteriverket, 1999a).

Den positiva resultatutvecklingen fortsatte under 1999. Resultatet förbätt- rades med 33 miljoner kronor jämfört med 1998 och steg således till 43 miljoner kronor. På divisionsnivå finner man att F-divisionen för första

gången	sedan	Lantmäteriets	tillkomst	uppvisade ett positivt resultat
(31 miljoner kronor).
1999	blev	ett dock mörkt	år för	Metria. Verksamheten gick med

20 miljoner kronor i förlust.17 Trots Metrias resultat ansåg Lantmäteriet att myndighetens verksamhet hade bidragit till att uppfylla effektmålen för utgiftsområde 18 (Lantmäteriet, 2000a).

Av årsredovisningen för år 2000 framgår att resultatet ånyo har förbättrats. Intäkterna hade ökat till skillnad från tidigare år då resultatet som regel hade varit en konsekvens av kostnadsminskningar. Metria visade en förlust på 8 miljoner kronor medan F-divisionen och LF-data visade positiva resultat (47 respektive 10 miljoner kronor). Särskilt förrättningsverksamheten inom F-divisionen visade ett klart förbättrat resultat jämfört med tidigare år bl.a. till följd av att den nya arbetsprocessen började få fullt genomslag i verk- samheten (se vidare kapitel fem).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.6Riksdagens och regeringens syn på Lantmäteriets resultat och måluppfyllelse

I budgetpropositionen för 1998 gjorde regeringen bedömningen att Lantmä- teriet trots ändrade organisatoriska, marknadsmässiga och finansiella förhål- landen skulle nå de mål som hade lagts fast (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18). Regeringen aviserade även att man noga avsåg att följa den pågående organisationsöversynen inom Lantmäteriet. En redogörelse för läget utlova-

17Metrias resultat i årsredovisningen för 1998 och 1999 är inte direkt jämförbara då Lantmäteriet fr.o.m. 1999 införde s.k. koncernavgifter för fördelning av gemensamma kostnader. Räknar man om Metrias resultat för 1998 till ett resultat som går att jäm- föra direkt med 1999 års resultat blir värdet minus 7 miljoner kronor. Resultatförsäm-

ringen blev således 13 miljoner kronor mellan 1998 och 1999.

des i 1998 års ekonomiska vårproposition. Denna redogörelse sköts seder- mera fram till budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1997/98:150).

Regeringen ansåg vidare att det negativa ekonomiska resultatet skulle kunna vändas i positiv riktning i slutet av 1998. Samtidigt konstaterade man att myndighetens hela anslagssparande hade förbrukats och att den beviljade anslagskrediten torde komma att utnyttjas för att täcka ett prognostiserat underskott under 1997 (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18).

I anslutning till behandlingen av budgetpropositionen redogjorde Lantmä- teriets generaldirektör inför bostadsutskottet för myndighetens verksamhet och den pågående omstruktureringen. Med anledning av ett motionsyrkande

(v)instämde utskottet till viss del i att budgetpropositionens redovisning var bristfällig när det gällde konsekvenserna av personalminskningarna och de föreslagna besparingarna. Utskottet ansåg att underlaget kunde ha varit tydli- gare och mer omfattande i flera avseenden. Detta hade utskottet framfört under hand till Regeringskansliet, och man förutsatte att hänsyn skulle tas till synpunkterna i kommande propositioner. I övrigt hade utskottet inget att erinra mot regeringens förslag i budgetpropositionen (bet. 1997/98:BoU1).

I budgetpropositionen för 1999 konstaterade regeringen att Lantmäteriets verksamhet i huvudsak hade bedrivits i enlighet med de fastlagda riktlinjer- na. Det ekonomiska resultatet för 1997 uppfattades emellertid som otillfreds- ställande. Särskilt nämndes nödvändigheten av att fortsatt uppmärksamhet riktades mot kostnaderna för IT-utvecklingen inom fastighetsbildningen och omställningen av verksamheten. Regeringen underströk betydelsen av att arbetet med styrning, uppföljning och redovisning fullföljdes och intensifie- rades. Vidare erinrade regeringen om den vid Lantmäteriets tillkomst fast- lagda principen om ökad avgiftsfinansiering och meddelade att man hade givit Ekonomistyrningsverket i uppdrag att redovisa förslag till avgiftssystem och finansieringslösning för den statliga lantmäteriverksamheten i framtiden (se ovan). Bostadsutskottet hade inget att invända mot regeringens bedöm- ningar (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18, bet. 1998/99:BoU1).

I budgetpropositionen för 2000 slog regeringen fast att Lantmäteriets verk- samhet på senare år ”bl.a. kännetecknats av ett mycket dåligt ekonomiskt resultat” (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18 s. 59). Regeringen konstate- rade vidare att det trots förbättringar fortfarande kvarstod ”stora ekonomiska problem” i den avgiftsfinansierade fastighetsbildningsverksamheten. Även den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten inom Metria visade på pro- blem. Båda dessa verksamheter drogs med stora balanserade underskott. Vidare noterade regeringen att Lantmäteriet inte hade upphandlat produktion i konkurrens i den utsträckning som hade beslutats.

Regeringens bedömning var dock att Lantmäteriet under 1998 hade hante- rat de strukturella problemen på ett tillfredsställande sätt. Samtidigt menade man att verkets redovisningar måste göras mer rättvisande och dessutom kvalitetssäkras. Man ansåg att det inte var möjligt att göra en utvärdering av Lantmäteriets verksamhet utifrån verkets resultatredovisning, vilket betrak- tades som en ”allvarlig brist”. Bostadsutskottet hade inget att erinra mot regeringens bedömning (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoU1).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

I budgetpropositionen för 2001 konstaterar regeringen att de ekonomiska problemen i uppdragsverksamheten hade förvärrats under 1999. Resultatför- sämringen hade sin grund i en reell resultatförsämring, i vissa kostnadsök- ningar av engångskaraktär och i förändrade redovisningsprinciper. Regering- en noterade att Lantmäteriet enligt Riksrevisionsverket inte hade presenterat godtagbara underlag eller analyser för de olika resultatområdenas resultat- räkningar med anledning av dessa förändrade redovisningsprinciper. Vidare slog regeringen fast att full rationaliseringseffekt ännu inte hade uppnåtts inom fastighetsbildningsverksamheten som en följd av den nya arbetsproces- sen. Regeringen framhöll att den ekonomiska situationen behövde fortsatt uppmärksamhet och att man hade för avsikt att noga följa utvecklingen. Effektiviseringen av fastighetsbildningsprocessen skulle också drivas vidare med hög ambition i syfte att minska kostnader och handläggningstider. Rege- ringens bedömning var vidare att de mål som hade lagts fast för verksamhet- en i huvudsak hade nåtts.

Regeringen angav vidare att man övervägde olika åtgärder i syfte att för- ändra förutsättningarna för verksamheten inom Lantmäteriet. Detta uttalande syftade främst på de förslag till regeländringar som Lantmäteriet hade fram- fört i en skrivelse till regeringen våren 2000.

Bostadsutskottet kunde konstatera att det inte fanns några motioner som ifrågasatte Lantmäteriets anslagstilldelning och att utskottet därmed var enigt i frågan. Utskottet hade inget i övrigt att anföra med anledning av regering- ens redovisning av Lantmäteriets verksamhet i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18, bet. 2000/01:BoU1).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.7 Riksrevisionsverkets årliga revision av Lantmäteriet

Riksrevisionsverket (RRV) har främst behandlat Lantmäteriet i den årliga revisionen. RRV hade inte några invändningar mot Lantmäteriets årsredovis- ning för år 1996. Däremot påpekade man i en särskild rapport att årsredovis- ningen inte var utformad så att Lantmäteriets olika verksamhetsgrenar gick att skilja på ett tillräckligt tydligt sätt vilket bl.a. försvårade jämförelser över åren (Riksrevisionsverket, 1997).

RRV anmärkte inte heller på redovisningen i revisionsberättelsen för 1997. Däremot påtalade man i en revisionsrapport behovet av en närmare analys av orsakerna till 1997 års ekonomiska resultat (Riksrevisionsverket, 1998). Mot bakgrund av dessa iakttagelser gav regeringen Lantmäteriet i uppdrag att tillsammans med Ekonomistyrningsverket (ESV) genomföra en sådan ana- lys. Uppdraget redovisades i september 1998. ESV fann att de bakomlig- gande orsakerna till Lantmäteriets finansiella resultat i huvudsak var de som Lantmäteriet hade angivit i sin årsredovisning, dvs. höga kostnader i sam- band med utvecklandet av den nya arbetsprocessen, betydande omställnings- kostnader samt lägre intäktsvolym (Ekonomistyrningsverket, 1998a).

I revisionsberättelsen för år 1998 hade RRV två invändningar. RRV ansåg
bl.a. att årsredovisningen inte gav en rättvisande bild av verksamheten (Riks-
revisionsverket, 1999a och 1999b). I en särskild revisionspromemoria fram-
höll RRV betydelsen av att resultatredovisningen kvalitetssäkras för att möj-	58
	58

liggöra ledningens uppföljning och utvärdering av verksamheten. RRV me- nade att detta var särskilt betydelsefullt då delar av dokumentationen hade visat sig vara behäftad med ”väsentliga brister”. Delvis som en följd av RRV:s invändningar i revisionsberättelsen klassade ESV i sin årliga ekono- miadministrativa utvärdering Lantmäteriets ekonomiadministration som otillfredsställande (Ekonomistyrningsverket, 1999a).

RRV ansåg att årsredovisningen för 1999 i allt väsentligt var rättvisande. Dock framförde RRV synpunkter på hur Lantmäteriet hade följt upp målen för den nya arbetsprocessen som fanns angivna i regleringsbreven (Riksre- visionsverket, 2000). Dessa synpunkter behandlas närmare i kapitel fem.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.8 Revisorernas iakttagelser

2.8.1Uppföljning av Lantmäteriets omorganisation och omstrukturering

Lantmäteriet har genomgått en genomgripande omorganisation i kombinat- ion med omfattande omstruktureringar av verksamheten. Riksdagens reviso- rer konstaterar att denna på många sätt radikala omställning har medfört påfrestningar på myndigheten som bl.a. har resulterat i försämrade ekono- miska utfall och svårigheter att nå vissa verksamhetsmål. Samtidigt har bl.a. RRV antytt svårigheter att bedöma vissa delar av verksamhetsutfallet.

Revisorerna noterar att någon samlad uppföljning av omorganisationens och omstruktureringarnas konsekvenser inte har genomförts.

2.8.2Lantmäteriets resultat

Lantmäteriet har under de senaste åren börjat visa på förbättringar av det sammanlagda ekonomiska resultatet. Samtidigt har vissa verksamheter sedan en tid uppvisat årliga minusresultat och dras på grund av detta med stora ackumulerade underskott.

Lantmäteriets redovisning har tidigare fått kritik för att en uppföljning av verksamheten inte till fullo har varit möjlig. Redovisningen har emellertid blivit bättre´, och enligt regeringens uppfattning har verksamheten under de senaste åren i huvudsak bedrivits enligt fastlagda riktlinjer samt bidragit till gällande effekt- och verksamhetsmål. Undantag finns dock när det exempel- vis gäller målen om sänkta handläggningstider och kostnader inom förrätt- ningsverksamheten. Denna verksamhet och realismen i dessa mål behandlar revisorerna närmare i kapitel fem.

2.8.3Styrningen av Lantmäteriet

I de intervjuer som revisorerna har genomfört i granskningen framträder en bild av Lantmäteriet som en relativt komplex myndighet i vilken det kan vara svårt att få insyn. Skälen till detta är verksamhetens tekniska karaktär, men även institutionella faktorer som sammanhänger med myndighetens organi- sation och hur myndigheten redovisar sina ekonomiska och verksamhets- mässiga resultat bidrar till den invecklade bilden av Lantmäteriet. Myndig-

hetens uppdelning i verksamhetsområden, resultatområden och divisioner som på flera olika sätt överlappar varandra, främjar inte insynen. Inom ex- empelvis fastighetsbildningsområdet förekommer såväl avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet (s.k. lokal myndighetsservice), avgiftsfinansierad myn- dighetsutövning (förrättningsverksamhet) som anslagsfinansierad fastighets- registrering (se den utförliga organisationsskissen i bilaga 1). Bilden kompli- ceras ytterligare av att det förekommer en icke obetydlig intern upphandling mellan de olika divisionerna. I myndighetens verksamhetsplan återfinns även en processbaserad verksamhetsbeskrivning som gör bilden av Lantmäteriet än mer komplex.

När det gäller regeringens styrning av Lantmäteriet är revisorernas intryck att dialogen mellan Lantmäteriet och Miljödepartementet är något outveck- lad. Revisorerna konstaterar att regeringen ställer detaljerade krav på åter- rapportering, men att återkopplingen till myndigheten med utgångspunkt i det som återrapporteras är otillräcklig. Revisorerna noterar också att Lantmä- teriet valt en del okonventionella metoder i relationen till Regeringskansliet. Till dessa hör egeninitierade förslag om att göra Lantmäteriet till ett affärs- verk och förslag om förändringar av förutsättningarna för myndighetens verksamhet. De direkta diskussioner som på Lantmäteriets initiativ har före- kommit mellan Lantmäteriet, Miljödepartementet och Finansdepartementet indikerar vissa svagheter i samordningen inom Regeringskansliet och/eller i relationerna mellan Lantmäteriet och Miljödepartementet.

Miljödepartementet har i fallet Lantmäteriet inte tagit fasta på intentioner- na i den förvaltningspolitiska propositionen om att ge den s.k. resultatdialo- gen ökad betydelse. Resultatdialogen resulterade heller inte, så som reviso- rerna tidigare har föreslagit, i någon offentlig skriftlig dokumentation.

Det tycks råda brist på samsyn mellan Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket (ESV) om innebörden av begreppet ”ekono- misk balans”. Detta har bl.a. lett till att ESV vid flera tillfällen har ifrågasatt Lantmäteriets prissättningspolitik som inte alltid har varit inriktad mot att skapa ekonomisk balans inom enskilda verksamhetsområden.

Lantmäteriets interna styrning omfattar bl.a. ett resultatbonusavtal. Reviso- rerna konstaterar att med Lantmäteriets blandade finansiering och den upp- delning som ska råda mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet, kan förekomsten av ett resultatbonusavtal vara mindre lämpligt. Lantmäteriet menar dock att man inte förväntade sig att avtalet skulle medföra mer än marginella kostnader, varför man betraktade de principiella problemen som försumbara.

2.8.4Regeringens redovisning till riksdagen

Bostadsutskottet har framfört synpunkter på hur regeringen har redovisat konsekvenserna av Lantmäteriets omorganisation. Detta har enligt revisorer- nas bedömning emellertid inte resulterat i någon förbättring av regeringens redovisning till riksdagen. Snarare är revisorernas intryck att redovisningen har blivit alltmer sparsmakad. I budgetpropositionen för 2001 konstaterar regeringen exempelvis endast att ”de ekonomiska problemen har ... förvär-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

rats inom uppdragsverksamheten” samt att denna situation kräver fortsatt uppmärksamhet. Mot bakgrund av att den uppdragsverksamhet som bedrivs inom divisionen Metria under flera år har redovisat ett negativt resultat anser revisorerna att redovisningen avseende regeringens eventuella förslag till åtgärder borde ha varit mer utförlig.

Regeringens ambitioner att stärka tjänstemannadialogen mellan riksdagen och Regeringskansliet har inte resulterat i några initiativ från Miljödeparte- mentet beträffande regeringens redovisning av lantmäterifrågor för riksda- gen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3Myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet inom Lantmäteriet

3.1 Inledning

Lantmäteriets verksamhet omfattar såväl myndighetsuppgifter som upp- dragsverksamhet. Förhållandet mellan dessa båda verksamheter har utretts i flera steg och har behandlats av såväl regeringen som riksdagen. Främst är det rättssäkerhetsfrågor i samband med myndighetsutövning samt förvalt- nings- och konkurrenspolitiska överväganden som har dominerat. Detta kapitel berör främst följande frågor:

•Hur rimmar uppdelningen mellan myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet med de av riksdagen beslutade konkurrens- och förvalt- ningspolitiska riktlinjerna?

•I vilken utsträckning har man nått de mål om ökad rättssäkerhet och förbättrad konkurrens som eftersträvades med en uppdelning?

•Vilka problem kvarstår trots uppdelningen och hur kan dessa problem elimineras?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.1.1Förvaltningspolitiska riktlinjer

I den förvaltningspolitiska propositionen angavs fyra riktlinjer för arbetet med att förbättra statsförvaltningen. En av dessa var renodling, vilket bl.a. innefattar en strävan att värna kärnverksamheterna. Regeringen ansåg att det fortsatta effektiviseringsarbetet i första hand borde inriktas mot att mer sys- tematiskt pröva det statliga åtagandet på område efter område. Uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Konstitutionsutskottet instämde i regeringens bedömningar i detta avseende (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31).

Vidare menade regeringen att statlig verksamhet i huvudsak ska bedrivas i myndighetsform. Samtidigt framhöll man att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i denna form om inte särskilda skäl föreligger.18 I stället bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myndighetsformen lämpligast. Regeringen ansåg att om en myndighet bedriver affärsverksam- het, bör affärsverksamheten särskiljas. Ett sätt att göra detta på är att tillämpa en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten. Regeringen menade vidare att konkurrensutsatt affärsverksamhet normalt bör brytas ut ur myn- digheten och bolagiseras. Detta bidrar till att tydliggöra rollerna och minska

18I förarbetena angavs stordriftsfördelar, synergieffekter och samordningsvinster som skäl mot en renodling. Vidare framhölls att inflytande från affärsverksamheten kan

främja en ökad förnyelse- och förändringskompetens (SOU 1997:57).

riskerna för snedvridning av konkurrensen. Konstitutionsutskottet instämde i detta (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31).

3.1.2Konkurrenspolitiska ställningstaganden

I den konkurrenspolitiska propositionen utvecklade regeringen sina resone- mang om konkurrensproblem i gränslandet mellan offentlig och privat sek- tor. Regeringen konstaterade att ekonomisk åtskillnad alltid bör gälla mellan avgiftsbelagd verksamhet och sådan verksamhet som är finansierad med anslag. För all kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av statliga aktörer bör dessutom ett generellt krav på särredovisning gälla, åt- minstone om den kommersiella verksamheten är av en viss omfattning.

Näringsutskottet framhöll vid sin behandling av den konkurrenspolitiska propositionen att en bärande princip inom näringspolitiken är att likvärdiga villkor ska gälla för olika aktörer på marknaden. Utskottet menade att då offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas; myndighetsuppgifter ska hållas isär från kommersiell verksamhet. När det gäller förhållandet mellan småföretag och den offentliga sektorn framhöll utskottet att en självklar utgångspunkt är att offentlig näringsverksamhet inte får slå ut jobb eller hindra tillväxtförutsättningarna i privata företag. Riksdagen beslutade i en- lighet med utskottets förslag (prop. 1999/2000:140, bet. 2000/01:NU4).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.2 Utredningar och beslut om verksamhetens uppdelning

3.2.1Utredningen om en ny Lantmäteriorganisation

En utgångspunkt för den utredning som i början av 1990-talet hade till upp- gift att se över den statliga lantmäteriorganisationen var att Lantmäteriets uppdragsverksamhet hade vuxit både i volym och produktsortiment. Även om det i direktiven konstaterades att den statliga lantmäteriorganisationen i regel höll isär de skilda verksamheterna på ett bra sätt, fann man betänklig- heter ur rättssäkerhetssynpunkt förknippade med att klienter ena stunden fick tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang mötte samma organisation som beslutande myndighet. De mål som gavs för över- synen var därför att myndighetsutövningen skulle skiljas från uppdragsverk- samheten vilket skulle främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt förbättra konkurrensen inom övrig verksamhet (dir. 1993:11).

Utredaren föreslog att ett statligt helägt bolag skulle ta över Lantmäteriets uppdragsverksamhet. De positiva effekterna skulle, enligt utredaren, vara bättre möjligheter till styrning, förstärkt rättssäkerhet, ökad konkurrens och kostnadsminskningar (SOU 1993:99).

3.2.2 Regeringen och riksdagen om förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

I regeringens förslag våren 1994 konstaterades att det rådde en stor uppslut-
ning bland remissinstanserna kring tanken om en klar organisatorisk uppdel-	63
	63

ning mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Remissinstan- serna ifrågasatte däremot den bolagiseringslösning som utredaren föreslog. Motiven var bl.a. att uppdragsverksamheten hade behandlats relativt summa- riskt i utredningen och att marknadsförutsättningarna för bolaget inte hade belysts i erforderlig utsträckning.

Regeringen gick på remissinstansernas linje och föreslog en modifierad linje i bolagiseringsfrågan som innebar en utbrytning av uppgifter vilka kunde vara förtroendeskadande för myndighetsutövningen eller som av andra skäl borde bolagiseras. Regeringen menade att detta även lämnade möjlig- heten öppen för en fortsatt överföring av uppgifter till statlig bolagsform, till privat verksamhet eller för avveckling. I de fall osäkerhet förelåg om i vilken mån verksamheter var mogna för ett avskiljande ansåg regeringen att de, i avvaktan på ett bättre beslutsunderlag, borde behållas inom myndigheten. Regeringen menade att man inte borde förhasta sig och riskera olämpliga bolagiseringar, som kunde bli svåra att korrigera.

Sammantaget ansåg regeringen att den fastighetsekonomiska uppdrags- verksamheten, den kartografiska uppdragsverksamheten och den fristående förlagsverksamheten kunde bolagiseras. Den fastighetsekonomiska verksam- heten ansåg regeringen kunna rubba förtroendet för myndighetsutövningen. För kart- och förlagsverksamheten var utgångspunkten att dessa verksamhet- er inte borde bedrivas med koppling till myndigheten på ett sätt som kunde innebära en snedvridning av konkurrensen.

Regeringen underströk också att den föreslagna bolagiseringen borde kompletteras med en klarare uppdelning inom myndigheten mellan myndig- hetsutövning och kvarvarande verksamhet av produktions- eller uppdragska- raktär (prop. 1993/94:214).

Bostadsutskottet konstaterade att det till grund för regeringens förslag låg riktlinjer för formerna för statlig konkurrensutsatt verksamhet och för priva- tisering av sådan verksamhet, riktlinjer som var beslutade av riksdag och regering. Utskottet hade inga invändningar mot att en bolagisering av pro- duktions- och uppdragsverksamheten påbörjades i enlighet med regeringens förslag. Utskottet konstaterade även att det förelåg en bred enighet om att ytterligare verksamhetsgrenar borde bolagiseras. Detta borde dock ske först sedan man sett resultatet av den förordade reformen (bet. 1993/94:BoU19).

Den organisationsutredning som regeringen tillsatte efter riksdagens beslut att omorganisera Lantmäteriet föreslog, utöver tillkomsten av ett fastighetse- konomiskt bolag, att ett bolag borde bildas för förlagsverksamhet och karto- grafisk uppdragsverksamhet (dir. 1994:100 och 1994:145).

Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde efter valet 1994 menade att en bolagisering av förlagsverksamhet och kartografisk uppdragsverksam- het inte borde genomföras vid den aktuella tidpunkten. Motiven var bl.a. att verksamheten hade infrastrukturell karaktär. Regeringen framhöll även synergieffekter mellan basproduktion och vidareförädling samt betydelsen av en över landet väl förgrenad verksamhet som argument. Svårigheter att dra gränsen mellan en kvarstående uppdragsverksamhet och ett bolag anfördes också som argument mot en bolagisering. Regeringen ansåg även att Lant- mäteriets resurser måste prioriteras mot genomförandet av den nya organisat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ionen och att en eventuell bolagisering kunde vänta tills den nya myndighet- en har stabiliserat sig.

Bostadsutskottet framhöll dock att beslutet om att bolagisera förlagsverk- samheten och den kartografiska verksamheten låg fast. Utskottet ansåg emel- lertid, liksom regeringen, att detta inte borde ske förrän den nya samman- slagna myndigheten hade stabiliserat sina verksamhetsformer och över- gången till digitala databaser hade kommit längre (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17).

3.2.3Lantmäteriets utredning om fortsatt bolagisering

I regleringsbrevet för 1996 fick Lantmäteriet i uppdrag att lämna förslag till hur den kartografiska uppdragsverksamheten, den fristående förlagsverk- samheten samt övrig verksamhet inom landskapsinformationsområdet borde bedrivas på längre sikt. I uppdraget ingick bl.a. att närmare analysera förut- sättningarna för en bolagisering av Lantmäteriets produktions- och upp- dragsverksamhet (Statsliggaren, 1996).

Lantmäteriet ansåg att den fristående kartverksamheten och den kartogra- fiska verksamheten vid Kartcentrum inte borde bolagiseras. Lantmäteriet menade att det inte var möjligt att ange en framtida tidpunkt för när detta skulle kunna ske. Vidare framhöll man att den produktions- och uppdrags- verksamhet som bedrevs inom övriga delar av Metria saknade grundläggande förutsättningar för en bolagisering. Lantmäteriet ansåg även att en bolagise- ring av hela eller delar av Metria kunde medföra försämrade möjligheter för myndigheten att uppnå målen med en bred användning av landskapsinform- ation (Lantmäteriverket, 1996a).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.3Uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter i Lantmäteriet i dag

Lantmäteriet är i dag uppdelat i tre divisioner, bl.a. för att man ska kunna upprätthålla en organisatorisk åtskillnad mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter i enlighet med statsmakternas riktlinjer. Avgiftsfinansi- erad myndighetsutövning förekommer i form av förrättningsverksamhet inom Fastighetsbildningsdivisionen (F-divisionen). I anslutning till myndig- hetsutövningen får lantmäterimyndigheterna även erbjuda avgiftsfinansierade tjänster i form av s.k. lokal myndighetsservice (se den utförliga organisat- ionsskissen i bilaga 1).

Avgiftsfinansierad uppdrags- och produktionsverksamhet bedrivs inom di- visionen Metria. Metrias verksamhet omfattar produktion, förädling och försäljning av geografisk information och fastighetsinformation. Vidare ägnar sig Metria bl.a. åt mätning och kartläggning liksom flygbildstjänster och fjärranalys.

Förutom F-divisionen och Metria finns divisionen för landskaps- och fas- tighetsdata (LF-data). LF-datas verksamhet är i huvudsak anslagsfinansierad och innefattar bl.a. beställning av produktion och förvaltning av landskaps- och fastighetsdata. Kopplingarna till F-divisionen finns bl.a. genom att LF-

data svarar för fastighetsregistret samt uppbyggnaden av den digitala regis- terkartan. LF-datas relation till Metria består företrädesvis av att LF-data beställer eller upphandlar produktion av geografiska data av Metria. Metria svarar på uppdrag av kunder för förädlingen av dessa data samt försäljningen av de förädlade produkterna i form av kartor m.m.

Man kan även beskriva myndighetens organisation på andra sätt. Rege- ringen ställer krav på att Lantmäteriet ska redovisa sin verksamhet i två verksamhetsområden – fastighetsindelning och landskaps- och fastighetsin- formation. Det är endast F-divisionen som verkar inom verksamhetsområdet fastighetsindelning medan såväl LF-data som Metria är verksamma inom verksamhetsområdet landskaps- och fastighetsinformation.

Ett ytterligare sätt att beskriva Lantmäteriets verksamhet finns i myndig- hetens senaste verksamhetsplan. Som en del av beskrivningen av Lantmäte- riets arbete med att införa ett kvalitets- och miljöledningssystem delas verk- samheten in i ledningsprocesser, stödprocesser och kärnprocesser. Kärnpro- cesserna delas i sin tur in i konsulting, informationsförsörjning och fastig- hetsbildning. Noteras bör att samtliga tre divisioner är verksamma inom kärnprocessen informationsförsörjning (Lantmäteriet, 2000j).

Avslutningsvis bör även nämnas att Lantmäteriet betonar betydelsen av att ha såväl myndighetsuppgifter som uppdragsverksamhet samlad inom en myndighet. Denna helhetssträvan, som ofta betecknas Lantmäteriets fyrklö- ver, innefattar fastighetsinformation, geografisk information, geografisk informationsteknik och fastighetsbildning (Lantmäteriet, 2001a). Synergief- fekter och ökad effektivitet är ord som ofta nämns i dessa sammanhang.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.4 Statskontorets analyser av Lantmäteriets uppdragsverksamhet

3.4.1Bolagisering av Kartcentrum och Metria?

Statskontoret genomförde under 1997 en förstudie om förutsättningarna för att bolagisera sådan verksamhet som bedrivs på uppdragsbasis i konkurrens med andra. Bland de verksamheter som studerades återfanns Kartcentrum (affärsområde inom Metria) samt Metria (Statskontoret, 1998).

Med utgångspunkt i åtta kriterier för att en bolagisering ska anses vara lämplig fann Statskontoret att Kartcentrums verksamhet var av tillräcklig storlek, att verksamheten inte primärt styrs av politiska uppgifter och mål och att verksamheten inte var beroende av direkta anslagsmedel. Därutöver konstaterade man att verksamheten inte innebar myndighetsutövning samt att sambanden med övrig verksamhet inom Lantmäteriet inte var så starka att de skulle förhindra en bolagisering. Däremot ansåg Statskontoret att det s.k. konkurrenskriteriet borde utredas närmare, och man ansåg sig inte kunna bedöma om kriteriet om affärsmässig mognad var uppfyllt. Vidare ansåg man att försvarets behov av kartmaterial, sekretessfrågor, utvecklingen av digitala databaser samt Lantmäteriets beställarkompetens var områden som behövde uppmärksammas innan en bolagisering av Kartcentrum var möjlig.

Statskontorets genomgång av förutsättningarna för en bolagisering av Metria visade att verksamheten var tillräckligt omfattande för att bolagiseras. Dessutom styrdes den inte primärt av politiska uppgifter och mål, var inte beroende av direkta anslagsmedel och innebar inte myndighetsutövning. Statskontoret hade svårare att uttala sig om Metrias och Lantmäteriets ge- mensamma resurser och menade att Metrias affärsmässiga mognad kunde ifrågasättas.

Förstudien resulterade emellertid inte i något uppdrag att närmare utreda en bolagisering av hela eller delar av Metria. Däremot fick Statskontoret i uppdrag att analysera de konkurrensproblem som förknippas med statlig kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet. Resultatet av det uppdraget redovisas i nästa avsnitt.

3.4.2Lantmäteriet som en ”högriskmyndighet” ur ett konkurrensperspektiv

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat de konkur- rensproblem som förknippas med statlig kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet (Statskontoret, 2000a). Statskontoret identifierade olika katego- rier av konkurrensproblem som kan hänföras till att offentliga aktörer är verksamma på konkurrensutsatta marknader. Med utgångspunkt i dessa konkurrensproblem formulerade man kriterier för att identifiera statliga aktörer där risken för konkurrenspåverkan ansågs särskilt stor.

Av Statskontorets kartläggning av 119 myndigheter framgick att fyra upp- fyllde samtliga dessa kriterier och därför betecknades som ”högriskmyndig- heter” ur ett konkurrensperspektiv. En av dessa myndigheter var Lantmäte- riet.19 Delvis som en följd av denna iakttagelse valde Statskontoret att göra en djupare analys av marknaden för geografisk information (Statskontoret, 2000b).

Statskontorets iakttagelser av Lantmäteriets roll på marknaden för geogra- fisk information och de konkurrensproblem som kan kopplas till Lantmäteri- ets agerande sammanfattades på följande sätt:

1.Lantmäteriets kombinerade uppdrags- och myndighetsroll ger myndig- heten en ”billig” försäljningskanal som kan medföra fördelar i upp- dragsverksamheten. Kostnaden för att nå kunder blir mindre än för pri- vata aktörer.

2.Lantmäteriet är en dominerade aktör på marknaden. Jämfört med pri- vata aktörer som bedriver MBK-verksamhet20 ansågs Lantmäteriet vara cirka 20 gånger större. Lantmäteriets marknadsandel på den totala kon- kurrensutsatta MBK-marknaden uppskattades till cirka 60 %.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

19De övriga myndigheterna var Banverket och de två affärsverken Luftfartsverket och Sjöfartsverket.

20 MBK = Mätning, beräkning och kartläggning.

3.Många offentliga aktörer direktupphandlar Lantmäteriet av slentrian eller för att det betraktas som riskfritt att anlita en offentlig myndighet. Marknaden för privata aktörer minskar därmed.

4.Lantmäteriet har tillgång till strategisk infrastruktur. Lantmäteriet för- valtar digital landskapsinformation som har insamlats inom ramen för sin monopolverksamhet. Privata aktörer får köpa denna information från Lantmäteriet.

5.Lantmäteriet har fleråriga avtal med många kommuner. Detta kan leda till en begränsad konkurrens.

6.Lantmäteriets verksamhetsområden är oklart avgränsade. Lantmäteriet bedriver eller visar ett starkt intresse för att etablera sig på den fastig- hetsekonomiska marknaden. Vilket innebär att man skulle konkurrera med den fastighetsekonomiska verksamhet som bröts ut ur Lantmäteriet vid omorganisationen och som sedermera privatiserades med motivet att den kunde vara förtroendeskadlig för myndighetsutövningen.

7.Lantmäteriet har ensamrätt till viss grundinformation från andra myn- digheter. Detta gäller bl.a. taxeringsinformation från Riksskatteverket.

8.Lantmäteriet är både anslagsfinansierat och bedriver verksamhet i mo- nopolställning. Detta medför risk för korssubventionering.

9.Lantmäteriet är både beställare och utförare av MBK-tjänster. Risk finns att förfrågningsunderlag anpassas till utförarenheten inom Lantmä- teriet (Metria).

10.Rollfördelningen mellan myndigheten Lantmäteriet och konsulten Lantmäteriet är oklar.

Iakttagelserna utmynnade i följande rekommendationer:

♦Lantmäteriets uppdragsverksamhet bör avskiljas såväl organisatoriskt som ekonomiskt från myndighetsutövningen. En uppdelning i divisioner anses inte vara tillräckligt ur konkurrenssynpunkt. De båda verksamhet- erna bör även skiljas rent fysiskt. Statskontoret förordade en bolagise- ring av uppdragsverksamheten.

♦Metria bör inte ha ensamrätt till geografisk information och inte heller till databaser från andra myndigheter.

♦All uppdragsverksamhet inom Lantmäteriet bör upphandlas i konkur- rens.

♦Gränsdragningen mot sådan fastighetsekonomisk verksamhet som Lantmäteriet inte ska ägna sig åt bör tydliggöras.

I sammanhanget kan nämnas att Konkurrensrådet har behandlat flera ärenden där kritik har framförs mot att Lantmäteriet på olika sätt utnyttjar sin ensam- ställning för att skapa marknadsmässiga fördelar i vidareförädlingsledet. Enligt Konkurrensrådet är huvudproblemet att gränssnittet mellan den strate-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

giska infrastrukturen i form av geografiska grunddata och fastighetsdata och den konkurrensutsatta verksamheten i vidareförädlingsledet inte är helt klar. Konkurrensrådet uppmärksammade också problemet med att Metria har en skyddad sektor i form av uppdrag från Lantmäteriet som inte upphandlas i konkurrens (SOU 2000:117).

Lantmäteriet ställde sig kritiskt till Statskontorets analys. Utöver flera syn- punkter på Statskontorets iakttagelser konstaterade man följande om Stats- kontorets rekommendationer (Lantmäteriet, 2000d):

♦uppdragsverksamhet och produktion av databaser är organisatoriskt åtskilda sedan 1996,

♦fördelning av gemensamma kostnader sker efter bestämda fördelnings- nycklar,

♦personal delas inte mellan Metria och övriga divisioner,

♦Metria har aldrig haft ensamrätt på några databaser,

♦om gränsdragningen mot den bolagiserade fastighetsekonomiska verk- samheten uppfattas som oklar kan den behöva göras tydligare.

Statskontorets rapport utgjorde en del av förarbetena till den konkurrenspoli- tiska propositionen (prop. 1999/2000:140). I propositionen angav regeringen att Ekonomistyrningsverket (ESV) skulle få i uppdrag att analysera hur krav på särredovisning av kommersiell konkurrensutsatt verksamhet kan utformas och vilka konsekvenser ett sådant förslag kan få för berörda myndigheter. Analysen skulle ta sin utgångspunkt i erfarenheterna från Konkurrensrådets verksamhet och slutsatserna i Statskontorets rapport. Enligt uppgift från ESV har regeringen emellertid ännu inte beslutat om något uppdrag med den aktuella inriktningen.

3.5 Metrias verksamhet och resultat

3.5.1Resultatutveckling

Lantmäteriets kommersiella verksamhet bedrivs alltså inom affärsdivisionen Metria. Metrias övergripande mål är att sprida geografisk information och fastighetsinformation samt geografisk informationsteknik. Divisionens af- färsidé lyder: ”Metria – kvalitet, kompetens och kapacitet. Vi samlar in, bearbetar och hjälper dig att använda geografisk information. Vi ger dig effektivitet” (Lantmäteriet, 2000j). Det främsta målet för Metrias verksamhet under 2001 är emellertid att åstadkomma ett säkert plusresultat. Man betonar i verksamhetsplanen för 2001 att alla uppdrag måste vara lönsamma (Lant- mäteriet, 2000j). I Konkurrensrådets rapport från slutet av 2000 lyfts Lant- mäteriet fram som en statlig myndighet med ”betydande försäljning av ex- tern uppdragsverksamhet” (SOU 2000:117, s. 27).

Metria har sedan sin tillkomst gått med förlust (se figur 3.1). Enligt 23 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) ska underskott i avgiftsfinansi- erad verksamhet balanseras över en tidsperiod. Om detta inte sker ska myn-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

digheten lämna förslag till regeringen hur underskottet ska täckas. Enligt uppgift från Miljödepartementet har Lantmäteriet inte lämnat något samlat sådant förslag.21 Mot bakgrund av detta ställde regeringen i regleringsbrevet för 2001 krav på att Lantmäteriet ska redovisa vilka åtgärder som har vidta- gits för att säkerställa ekonomisk balans i uppdragsverksamheten.

I delårsrapporten ska Lantmäteriet även presentera en plan för hur över- respektive underskott inom avgiftssystemen ska hanteras (Statsliggaren, 2001).

Figur 3.1: Metrias resultat 1996-2000

	0
		1996	1997	1998	1999	2000
	-5
	-5
kronor	-10



	-15
	-15
Miljoner	-20
	-20
	-25
	-25
	-30
	-30
	-35


	-40

				År
				År

Källa: Lantmäteriets årsredovisningar (bearbetning)

Ett liknande regeringsuppdrag redovisade Lantmäteriet i mitten av 1999. Detta uppdrag innebar bl.a. att man skulle redovisa de åtgärder som hade vidtagits för att uppnå full kostnadstäckning i uppdragsverksamheten. Av redovisningen framgick bl.a. att Metrias personal- och lokalkostnader hade minskats och att en mer affärsorienterad organisation hade införts. Dessutom visade redovisningen att Metria hade haft svårt att hävda sig mot internation- ella aktörer på flera av de områden där konkurrensupphandlingen hade ut- vidgats (Lantmäteriverket, 1999d). Redovisningen fungerade sedan som underlag för resultatdialogen. Miljödepartementets intryck var att Lantmäte- riet hade kontroll över situationen, och inga vidare åtgärder ansågs vara nödvändiga.

3.5.2EG-kommissionens prövning av Metrias verksamhet

Hösten 1998 anmäldes Lantmäteriet till EG-kommissionen för brott mot EG:s statsstödsregler. Enligt den klagande åtnjuter Metria fördelar som är att jämställa med subventioner (Europeiska kommissionen, 1999a). Som svar på

21 Enligt departementet hänvisar Lantmäteriet till beskrivningar av Metrias ekono- miska situation som har varit delar av andra mer övergripande redovisningar. En sådan finns exempelvis i Lantmäteriets verksamhetsplan. Där framgår bl.a. att man har vidtagit åtgärder i form av att banta bildenheten, förändrat ekonomisystemet för att undvika suboptimeringar samt tillskapat en gemensam marknadsfunktion vid koncern- funktionerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

kommissionens frågor framförde Miljödepartementet att Metria är en organi- satoriskt åtskild division inom Lantmäteriet med separat resultaträkning och som bl.a. utför vissa uppdrag på beställning från divisionen LF-data och åt lantmäterimyndigheterna i länen. De gemensamma kostnader som uppkom- mer inom Lantmäteriet fördelas på det resultatområde inom vilket enheten arbetar.

Av Miljödepartementets promemoria framkom vidare att Lantmäteriet och Metria inte utför några tjänster gemensamt och att prissättningen inom Metria bygger på självkostnadsprincipen. Det stora flertalet av avgifterna fastställs av Lantmäteriets styrelse efter samråd med Ekonomistyrningsver- ket. Prissättningen angavs vara oberoende av om kunden är extern eller in- tern (Miljödepartementet, 1999).

Kommissionen nöjde sig emellertid inte med detta svar. Bland annat an- förde man uppgifter från den klagande som menade att Metria vid minst ett tillfälle hade angivit att man inte ämnade ta ut förvaltningskostnader för en kartdatabas i det fall Metria valdes som leverantör (Europeiska kommission- en, 1999b). Vidare angav kommissionen att Metria vid samma tillfälle upp- givit att man hade för avsikt att genomföra uppdraget tillsammans med lant- mäterimyndigheten i länet. Kommissionen ville även ha närmare information om huruvida Lantmäteriet lämnade anbud för Metrias räkning, om anbud lämnades gemensamt samt hur kostnaderna i det senare fallet hade fördelats mellan parterna. Kommissionen undrade även hur Metrias verksamhet skulle finansieras om divisionen under längre tid skulle uppvisa dåliga eller rent av negativa resultat.

I sitt svar framhöll Miljödepartementet att fallet med ”uteblivna förvalt- ningskostnader” hade beskrivits felaktigt och att kommissionen därmed dragit felaktiga slutsatser. Metria hade haft för avsikt att ta ut förvaltnings- kostnader. Vidare framkom att Metria och lantmäterimyndigheterna enligt gällande bestämmelser inte ska lämna gemensamma anbud. I de fall detta har hänt är det ett avsteg från gällande ordning. Lantmäterimyndigheterna kan dock anlita Metria som underleverantör. Som svar på frågan om hur ett svagt resultat skulle hanteras inom Metria anförde departementet att den långsik- tiga självkostnaden i avgiftsfinansierad verksamhet ska täckas enligt avgifts- förordningen. Vidare angav man att Metria för 1999 och 2000 budgeterar en verksamhet på en sådan nivå att en långsiktig verksamhet tryggas (Miljöde- partementet, 1999).

Kommissionen har ännu inte tagit ställning i ärendet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.6 Lokal myndighetsservice
I regeringens förslag till en ny organisation för lantmäteri- och fastighets-
dataverksamheten m.m. angavs att viss lokalt utförd uppdragsverksamhet av
karaktären myndighetsservice borde kunna bedrivas inom det statliga lant-
mäteriets lokala myndighetsorganisation. Denna verksamhet skulle ha en
naturlig koppling till förrättnings- och fastighetsregistreringsverksamhet.
Som exempel på sådana uppgifter nämndes upprättande av fastighetsplan och
nybyggnadskarta, utförande av lägeskontroll, ajourhållning av primärkarta,	71
	71

utförande av fastighetsutredningar och upprättande av fastighetsägar- förteckningar samt viss annan fastighetsrättslig service (prop. 1993/94:214). I Lantmäteriets föreskrifter för avgiftssättning (15 §) har man listat det man betecknar ”Lantmäteriets fastighetsrättsliga service, rådgivning och stöd samt frågor om fastighetsinformation”. Listan består av ca 40 olika verksam- heter inklusive exempelvis översiktsplane- och detaljplanearbete, bildande av bostadsrättsföreningar och bokvård (Lantmäteriets författningssamling, LMVFS 1999:3). Enligt uppgift från Lantmäteriet räknas även centralt be- driven utbildning och försäljning av handböcker till myndighetsservicen.

Under 1999 svarade den lokala myndighetsservicen för ca 12 % (ca 61 miljoner kronor) av Lantmäteriets uppdragsintäkter (Ekonomistyrnings- verket, 2000a). Lantmäteriet anser att den lokala myndighetsservicen är en förutsättning för att kunna behålla ett lokalt kontorsnät och är av stor bety- delse för servicen till kommuner och enskilda i glesbygd (Lantmäteriet 1998a). Även Konkurrensrådet refererar detta argument. Konkurrensrådet framhåller dock att det sällan finns några närmare underlag som stöder upp- fattningen (SOU 2000:117).

I propositionen som låg till grund för omorganisationen angav regeringen att man hade för avsikt att i Lantmäteriets instruktion avgränsa den lokala myndighetsservicen ”så att förutsättningarna blir klarlagda bl.a. för olika aktörer på marknaden” (prop. 1993/94:214, s. 33). Något sådant klarläggande har emellertid inte gjorts.

I Lantmäteriets verksamhetsplanering för 2001 framkommer att den lokala myndighetsservicen ska utvecklas ytterligare. Satsningar ska göras mot kommunerna, som är den största kundgruppen, men även mot större kunder inom förrättningsverksamheten (Lantmäteriet, 2000j).

Relationerna mellan F-divisionen och Metria beträffande den lokala myn- dighetsservicen regleras genom en särskild överenskommelse. Överenskom- melsen innehåller en handlingsplan för att ”ta ny marknad”. Medlet för detta är att de båda divisionerna gemensamt tar fram marknadsplaner för respek- tive chefsområde/region (se även avsnitt 3.7.1 nedan). De uppdrag som sam- verkansarbetet genererar ska enligt överenskommelsen fördelas mellan divis- ionerna. Vidare ska man ”aktivt förmedla affärsuppslag till varandra” och ”gemensamt skapa förutsättningar för att stärka Lantmäteriet i storstadsom- rådena” (Lantmäteriet, 2000f).

Den lokala myndighetsservicen behandlas även i ett samverkansavtal mel- lan Lantmäteriet och Naturvårdsverket. Där framgår att Lantmäteriet utför viss fastighetsrättslig service i samband med inrättande av områdesskydd för naturvårdsändamål. Insatserna betecknas som en del av ”den fastighetssrätts- liga uppdragsverksamheten inom [F-]divisionen” och anses således falla inom ramen för begreppet lokal myndighetsservice (Naturvårdsverket och Lantmäteriet, 1999). Enligt uppgift från Lantmäteriet genomförs dessa upp- drag även i kommuner med kommunal lantmäterimyndighet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.7Några utvecklingstendenser med betydelse för relationen mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter

3.7.1Gemensam marknadsplan och försäljningsorganisation samt ett gemensamt kundperspektiv

Lantmäteriet har en gemensam marknadsplan. Marknadsplanen har utarbe- tats av Lantmäteriets marknadsnät med representanter från marknads- och försäljningssidan vid de tre divisionerna. Marknadsplanen ligger bl.a. till grund för en gemensam säljplan samt för lantmäterimyndigheternas aktivi- tetsplaner. Marknadsplanen är sekretessbelagd (Lantmäteriet, 2000i).

Samarbetet inom marknadsnätverket resulterade under hösten 1999 även i ett förslag om att inrätta en gemensam försäljningsorganisation som skulle placeras som ett affärsområde inom Metria. Den nya försäljningsorganisat- ionen förväntades ”bli[r] smidig och effektiv vilket beräknas bidra till att Lantmäteriet får såväl större marknadsandelar som högre intäkter”. Tanken var att man skulle sköta Metrias och LF-datas försäljning mot slutkund, men inte mot vidareförädlare och återförsäljare. Man menade att om Metria både skulle teckna avtal med vidareförädlare och ha egen följdproduktion kunde misstankar väckas om bristande konkurrensneutralitet och att Lantmäteriets egen följdproduktion subventionerades (Lantmäteriet, 2000b).

Som en del av de gemensamma koncernfunktionerna finns en enhet för marknad och information. Enheten ansvarar bl.a. för att åstadkomma en för myndigheten gemensam kundanalys, marknadsplan samt marknadsbearbet- ning. Under 2001 genomförs bl.a. en större marknadsföringskampanj, som blir gemensam för hela Lantmäteriet (Lantmäteriet, 2000j).

Lantmäteriets marknadsorientering kännetecknas också av ett gemensamt kundperspektiv. Enligt det interna strategidokumentet ”Vi Väljer Väg” ser Lantmäteriet alla uppdragsgivare som kunder (Lantmäteriet, 1998). Detta gäller oavsett om det handlar om kommersiella uppdrag eller avgiftsfinansi- erad myndighetsutövning.22 Över huvud taget genomsyras Lantmäteriets språkbruk när det gäller förhållandet mellan myndigheten och dess omvärld av begrepp som för tanken till affärsorienterad verksamhet.

3.7.2Utökad samlokalisering

Lantmäteriets fastighetsbildningsdivision finns genom de 21 lantmäterimyn- digheterna representerad på ett 90-tal orter i Sverige. Affärsdivisionen Metria har också ett lokalt kontorsnät med representation på ett 45-tal platser.

I takt med fortsatt rationalisering av verksamheten och minskad beman- ning inom såväl Metria som F-divisionen har man sett över lokalkostnaderna. Som ett resultat av detta har graden av samlokalisering ökat mellan Metrias och F-divisionens verksamheter. Lokaler har lämnats och verksamheten

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

22 Det bör noteras att det inom fastighetsbildningen kan förekomma tvångsmässiga
inslag. Detta gör att sakägare inte alltid finner det naturligt att uppfattas som en kund i
förhållande till Lantmäteriet.	73

bedrivs i ökad utsträckning i en gemensam byggnad. I fall då man redan delat byggnad har de båda divisionernas verksamhet koncentrerats inom befintliga gemensamma lokaler genom exempelvis samlokalisering på ett våningsplan. Detta har bl.a. underlättat kontakter och möjliggjort ett större samutnyttjande av olika servicefunktioner. Synen på vad denna ökade grad av samlokalisering kan medföra framgår av detta uttalande från chefen vid en av lantmäterimyndigheterna:

[den lokale metriachefen] och jag jobbar för att få ihop våra organisationsde- lar. Ett utökat samarbete mellan myndigheten och Metria ger stora fördelar. Vi kan fungera som draghjälp åt varandra i olika sammanhang, förmedla jobb och tips osv. När vi sitter nära varandra ökar det samtidigt medvetenheten hos alla medarbetare att det inte bara är den ena eller den andra organisationsde- len som vi ska tänka på utan Lantmäteriet om helhet (Lantmäteriet, 2000b , s. 11).

3.7.3Sammanslagning av lantmäterimyndigheter

I Lantmäteriets förslag till regeländringar som nämndes i föregående kapitel framför Lantmäteriet önskemål om att de regionala lantmäterimyndigheterna och Lantmäteriet ska sammanföras i en myndighet. Förslaget kommenterades på följande sätt i remissvaret från Stockholms tingsrätt:

Förrättningsverksamheten har domstolsliknande inslag och är kvalificerad myndighetsutövning vilket ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det leder till slutsatsen att myndighetsutöv- ningen än tydligare bör hållas isär från annan verksamhet och att det är direkt olämpligt att infoga lantmäterimyndigheterna i en organisation vars mål är att alltmer efterlikna det privata näringslivet (Miljödepartementet, 2000).

3.8 Revisorernas iakttagelser

3.8.1Lantmäteriets uppdelning av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

Frågan om hur myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet ska hanteras inom Lantmäteriet har utretts flera gånger. Såväl förvaltningspolitiska som konkurrenspolitiska argument har framförts för eller emot olika grad av uppdelning av verksamheten. Lantmäteriet framhåller ofta de effektivitets- fördelar och synergieffekter som kan knytas till en integrering av verksam- heten. Riksdag och regering har bl.a. betonat rättssäkerhetsfrågor genom att peka på att uppdragsverksamheten kan skada förtroendet för myndighetsut- övningen om dessa verksamheter inte hålls isär. Särskiljande av uppdrags- verksamheten genom bolagisering har diskuterats.

Riksdagens revisorer konstaterar att bilden av hur väl Lantmäteriet lyckas hålla isär uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter varierar. Revisorer- nas intryck är att Lantmäteriet uppfattar avvägningen mellan dessa båda verksamheter som förhållandevis oproblematisk ur såväl ett konkurrens- som ett rättssäkerhetsperspektiv. Samtidigt medger myndigheten att verksamheten

innebär en ”ständig balansgång” mellan kravet på effektivitet, som bl.a.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

signalerar att man bör försöka utnyttja de synergier som finns i den samman- hållna myndigheten, och de rättssäkerhetsaspekter som ställer krav på en tydligare uppdelning. Revisorernas uppfattning är att tydliga effektivitets- och resultatkrav i allmänhet har en tendens att prioriteras framför mer diffust angivna rättssäkerhetsaspekter, inte minst i samband med kraftiga rational- iseringar eller omstruktureringar av en verksamhet. I Lantmäteriets fall bi- drar detta till att gränsen mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgif- ter successivt håller på att suddas ut.

Statskontoret är också skeptiskt till hur Lantmäteriet agerar som kommer- siell aktör. EG-kommissionen granskar för närvarande hur uppdelningen fungerar och om det finns tveksamheter ur ett statsstödsperspektiv.

3.8.2Utvecklingstendenser som försvårar en tydlig uppdelning

Statsmakternas ambition att hålla isär myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet inom Lantmäteriet motverkas bl.a. av divisionsövergripande lösningar (exempelvis gemensamma marknads- och försäljningsinitiativ) och ett affärsinriktat språkbruk. Även ett ökat inslag av fysisk samlokalisering samt idéer om att slå samman de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en myndighet kan bidra till detta.

3.8.3Metrias resultat

Lantmäteriets affärsdivision Metria har uppvisat ett negativt resultat under de senaste fem åren. Stämmer den beskrivning som Statskontoret ger av Metrias fördelaktiga konkurrenssituation, borde Metrias förutsättningar att nå ett positivt resultat vara goda. Enligt revisorernas uppfattning är Metrias svaga resultat under en följd av år mot den bakgrunden än mer otillfredsställande.

Revisorerna noterar också att Miljödepartementet i sin skriftväxling med EG-kommissionen framhåller att Metria budgeterar ett resultat som långsik- tigt säkerställer verksamheten. Det verkliga resultatet visar emellertid det motsatta, och Lantmäteriet har inte på ett samlat sätt redovisat för regeringen hur man har för avsikt att vända denna utveckling. De åtgärder som hittills har vidtagits för att förbättra resultatet har inte haft tillräcklig effekt.

3.8.4Lokal myndighetsservice

En gränsdragning mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet sker på fastighetsbildningsområdet. Så kallad lokal myndighetsservice förekom- mer i anslutning till förrättningsverksamhet eller fastighetsregistrering. Den är en form av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet som i stort sett utförs av samma personer som svarar för myndighetsutövningen i samband med förrättningar.

Revisorerna konstaterar att då regeringen har avstått ifrån att närmare defi- niera begreppet lokal myndighetsservice, har ansvaret för denna gränsdrag- ning fallit på Lantmäteriet. Lantmäteriets tolkning har emellertid blivit så bred att den lokala myndighetsservicen innefattar verksamheter som kan ha negativ inverkan ur konkurrens- och rättssäkerhetsperspektiv. Lantmäteriets

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ambition att bredda utbudet av lokal myndighetsservice talar inte för att dessa problem kommer att bli mindre.

Lokal myndighetsservice ska på ett naturligt sätt kunna kopplas till förrätt- ningsarbete eller fastighetsregistreringsverksamhet. Revisorerna noterar att Lantmäteriet utför uppdrag i form av lokal myndighetsservice i kommuner med kommunala lantmäterimyndigheter dvs. där staten inte bedriver fastig- hetsbildningsverksamhet eller fastighetsregistrering. Vidare förekommer lokal myndighetsservice utan direkt koppling till förrättnings- eller fastig- hetsregistreringsverksamhet, bl.a. i samband med det fastighetsrättsliga upp- drag som genomförs enligt avtal med Naturvårdsverket.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4 Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet

4.1 Inledning

Staten är sedan 1996 i princip huvudman för fastighetsbildningen i Sverige. Kommuner har emellertid rätt att, efter regeringens tillstånd, inrätta egna lantmäterimyndigheter. Dessa svarar då för fastighetsbildningen inom den egna kommunen.

I förstudien konstaterar Riksdagens revisorer att konsekvenserna av statlig och kommunal myndighetsutövning inom samma verksamhetsområde är principiellt intressanta att belysa, bl.a. ur ett effektivitetsperspektiv. I detta kapitel redovisas bakgrunden till huvudmannaskapet för fastighetsbildningen samt dagens situation med utgångspunkt i följande frågor:

•Hur tillgodoses kraven på rättssäkerhet i de kommunala lantmäterimyn- digheternas verksamhet?

•Hur tar Lantmäteriet sitt ansvar för tillsyn, samordning och utveckling av de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet?

•Hur kan relationerna mellan statlig och kommunal lantmäteriverksamhet förtydligas och förändras i syfte att maximera utbytet av insatta resur- ser?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.2 Förändrat huvudmannaskap för fastighetsbildningen

4.2.1Huvudmannaskapsutredningen

I regeringens förslag till omorganisering av Lantmäteriet togs inte närmare ställning till huvudmannaskapet för lantmäteriverksamheten (prop. 1993/94:214). I stället tillsattes i februari 1995 den s.k. Huvudmannaskapsut- redningen (dir. 1995:9). Utredningen skulle främst ta sin utgångspunkt i bostadsutskottets tidigare uttalanden om rättssäkerheten i fastighetsbildning- en. Därutöver hade utskottet framhållit vikten av att sambandet mellan fas- tighetsbildningen och angränsande statlig verksamhet samt sakägarnas till- gång till lokal service beaktades i utredningsarbetet. Utredningen skulle föreslå en rättssäker, ändamålsenlig och väl fungerande organisation för fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Tanken var även att den nya organisationen skulle skapa ett gynnsamt samarbetsklimat mellan staten och kommunerna inom lantmäterisektorn.

I utredningens betänkande ansågs fastighetsbildningsverksamheten vara präglad av splittring och osäkerhet. Det delade huvudmannaskapet mellan kommunala och statliga aktörer hade under en lång rad av år kännetecknats av intressemotsättningar och låsningar. Sammantaget ansågs detta leda till samverkansproblem mellan stat och kommun, utvecklingsbegränsningar samt kostnads- och finansieringsproblem.

Utredningen föreslog att ansvaret för fastighetsbildningen i grunden skulle vara statligt. Motiven till detta var bl.a. verksamhetens infrastrukturella ka-

raktär. Samtidigt ansåg man att fastighetsbildningsprocessens nära koppling till kommunernas plan- och byggverksamhet talade för en kommunal med- verkan. Lösningen blev ett förslag om att en kommun på delegation kunde få tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet om särskilt angivna villkor var uppfyllda.

En kommunal lantmäterimyndighet skulle enligt utredningens förslag verka över hela kommunen. Samtidigt ansåg man att vissa förrättningstyper av mer omfattande slag även framöver skulle vara en statlig angelägenhet. Vidare betonades Lantmäteriverkets tillsyns- och samordningsansvar. Det gällde bl.a. uppfyllande av villkoren för att få inrätta och bedriva verksamhet inom en kommunal lantmäterimyndighet (SOU 1995:54).

4.2.2Regeringens förslag till huvudmannaskap för lantmäteriverksamheten och riksdagens beslut

Regeringen följde i huvudsak Huvudmannaskapsutredningens förslag. En skillnad var dock att ansvaret för prövningen av ansökningar om att få inrätta kommunala lantmäterimyndigheter lades på regeringen i stället för på Lant- mäteriet. Regeringen anammade inte heller utredningens förslag om en lägsta beloppsgräns (600 000 kr) för de kommunala lantmäterimyndigheternas omsättning eller kravet på att myndigheten ska omfatta minst fem årsarbets- krafter. Regeringen fann heller ingen anledning att knyta särskilda kompe- tenskrav till myndighetens chef utan föreslog att kompetenskravet skulle gälla två personer inom myndigheten oaktat deras position.23

Riksdagen antog i december 1995 lagen (1995:1393) om kommunal lant- mäterimyndighet. Bostadsutskottet underströk sitt tidigare uttalande om att rättssäkerheten skulle utgöra grunden för en reformerad organisation. Beträf- fande verksamhetens omfattning konstaterade utskottet, liksom regeringen, att den nivå som Huvudmannaskapsutredningen angav borde kunna fungera som vägledning vid bedömningen av vilka kommuner som kunde beviljas tillstånd att inrätta egen lantmäterimyndighet. Utskottet underströk även betydelsen av att stränga krav skulle upprätthållas vid tillståndsprövningen (prop. 1995/96:78, bet. 1995/96:BoU4, rskr. 1995/96:102).

4.2.3Lantmäteriets redovisning av reformens konsekvenser

I regleringsbrevet för 1997 fick Lantmäteriet i uppdrag att redovisa konse- kvenserna för myndigheten av möjligheterna för kommunerna att inrätta egen lantmäterimyndighet. Lantmäteriet konstaterade att 15−20 % av lantmä- teriverksamheten skulle kommunaliseras och att detta medförde ett antal problem. Dessa problem sammanhängde bl.a. med den arbetsrättsliga verk- samhetsövergången, att finansieringen av reformens kostnadskonsekvenser inte var klarlagda och att Lantmäteriet ansåg sig tvingat att överväga en

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

23 På inrådan av Lagrådet avstod regeringen dessutom från att använda begreppet
”delegation”, då ansvaret för fastighetsbildningen även efter inrättandet av en kom-
munal lantmäterimyndighet åvilade staten.	78

utglesning av kontorsnätet (Lantmäteriverket, 1997). I Lantmäteriets årsre- dovisning för 1998 konstaterades att inrättandet av kommunala lantmäteri- myndigheter hade påverkat efterfrågan på statliga lantmäteritjänster nega- tivt.24

4.3 Kommunala lantmäterimyndigheter i dag

När lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet trädde i kraft den 1 januari 1996 hade 41 kommuner egna fastighetsbildningsmyndigheter. Av dessa valde tre (Falun, Borlänge och Eskilstuna) att inte söka tillstånd för att få inrätta egna lantmäterimyndigheter. Av de 38 kommuner som sökte fick en avslag (Solna). Anledningen till avslaget var att omfattningen på förrätt- ningsverksamheten ansågs vara för liten. Lantmäteriverket hade avstyrkt ansökan från ytterligare sju kommuner av samma skäl.

Sedan de 37 första kommunerna hade fått tillstånd att inrätta egna lantmä- terimyndigheter har ytterligare tre tillkommit (Landskrona, Varberg och Hässleholm). I Sollentuna kommun avvecklades lantmäteriverksamheten i april 1999.25 I dagsläget har således 39 kommuner egna lantmäterimyndig- heter (se bilaga 2). Av Sveriges 30 största kommuner har 24 egen lantmäte- rimyndighet. Detta innebär att närmare hälften av landets befolkning bor i områden som betjänas av kommunala lantmäterimyndigheter. Den största kommunen utan egen lantmäterimyndighet är Eskilstuna (ca 88 100 invå- nare) medan den minsta kommunen som har en egen lantmäterimyndighet är Kristinehamn (ca 24 700 invånare). Enligt 5 § lagen om kommunal lantmäte- rimyndighet ska de kommunala lantmäterimyndigheterna handlägga ärenden om fastighetsbildning, fastighetsbestämning och fastighetsregistrering. De kommunala lantmäterimyndigheterna har också rätt att utföra s.k. lokal myn- dighetsservice (prop. 1995/96:78).

Under 2000 avslutades ca 4 300 ärenden vid de kommunala lantmäteri- myndigheterna. Detta motsvarar knappt en fjärdedel av det totala antalet ärenden som avslutades vid kommunala och statliga lantmäterimyndigheter under samma period.26

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

24Lantmäteriverket, Lantmäteriets årsredovisning 1998, s. 6.

25Haninge kommun har ansökt om att få inrätta lantmäterimyndighet från och med den 1 januari 2002. Lantmäteriverket tillstyrkte kommunens ansökan, och regeringen beslutade 2001-02-22 att ge kommunen tillstånd att inrätta egen lantmäterimyndighet.

26Ett åttiotal kommuner utan egen lantmäterimyndighet genomför s.k. förrättnings- förberedelser på uppdrag av Lantmäteriet. Förrättningsförberedelserna omfattar vissa tekniska moment som underlag för den förrättningsverksamhet som bedrivs av den

statliga lantmäterimyndigheten i länet.

4.4 Rättssäkerheten i den kommunala lantmäteriverksamheten

4.4.1Riksdagens syn på rättssäkerheten i fastighetsbildningen

Vid sin behandling av frågan om kommunala lantmäterimyndigheter beto- nade riksdagens bostadsutskott att verksamheten skulle bedrivas på ett rätts- säkert sätt. Rättssäkerheten skulle säkerställas bl.a. genom

•den organisatoriska inplaceringen av den kommunala lantmäterimyn- digheten,

•möjligheter för sakägare att överlämna ärenden till statlig lantmäteri- myndighet då kommun är sakägare och

•en viss nivå på kompetensen hos den kommunala lantmäterimyndighet- en.

De följande avsnitten bygger i huvudsak på den enkätundersökning som revisorerna har genomfört bland de kommunala lantmäterimyndigheterna. Samtliga 39 lantmäterimyndigheter har besvarat enkäten. Frågeformuläret återfinns i bilaga 3.

4.4.2Organisatorisk inplacering

Enligt lagen om kommunal lantmäterimyndighet krävs för tillstånd att ”myn- digheten [får] en för ändamålet lämplig organisation”. I propositionen fram- gick att en kommunal lantmäterimyndighet måste vara fristående från kom- munens politiska ledning. Även Lagrådet betonade att om myndigheten inordnas under en befintlig nämnd eller enhet är det angeläget att myndighet- en i sin verksamhet inte utsätts för politiska påtryckningar från nämnden eller enheten. Enligt regeringens mening innebar detta att ”myndigheten inte skall kunna vara inordnad under en nämnd med ansvar för mark- och exploate- ringsverksamheten eller i en förvaltningsorganisation vars verksamhet har sådan karaktär”.27

Enligt revisorernas enkätundersökning är de kommunala lantmäterimyn- digheterna som regel inplacerade under kommunernas byggnadsnämnd och byggnadsförvaltning eller motsvarande. Av samtliga de kommunala lantmä- terimyndigheterna anger endast en att nämnden eller förvaltningen ansvarar för frågor om fysisk exploatering.

Vid de tolv tillsynsbesök som Lantmäteriet har genomfört vid kommunala lantmäterimyndigheter till och med november 2000 har man framfört syn- punkter på den organisatoriska inplaceringen i ett (1) fall. Den berörda

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

27 Prop. 1995/96:78, s. 50 f.

kommunen har sedermera förändrat sin organisation på ett sådant sätt att det inte har föranlett vidare åtgärder från tillsynsmyndighetens sida.28

Enligt uppgift från tjänstemän vid Lantmäteriet, finns emellertid tendenser till att kommunala politiker gärna ser den kommunala lantmäterimyndighet- en som en del av den övriga förvaltningen. Detta kan i sin tur leda till en strävan efter att styra myndighetens arbete på ett sätt som inte är förenligt med de rättssäkerhetssträvanden som betonades av statsmakterna.

4.4.3Överlämnande av ärenden

Om en kommun är sakägare, får kommunen eller annan sakägare, enligt 5 § 1 lagen om kommunal lantmäterimyndighet, begära att ett förrättningsärende ska överlämnas till den statliga lantmäterimyndigheten. Den kommunala lantmäterimyndigheten ska då överlämna ärendet.29

De kommunala lantmäterimyndigheterna anger att mindre än ett ärende per år (0,5) i genomsnitt har överlämnats till den statliga lantmäterimyndigheten på kommunens initiativ med motivet att kommunen är sakägare. Det kan noteras att samtliga de kommunala lantmäterimyndigheterna i de åtta folk- rikaste kommunerna anger att man i genomsnitt inte har överlämnat något ärende med motivet att kommunen är sakägare.

På annan sakägares initiativ har i genomsnitt 0,2 ärenden per år överläm- nats till den statliga lantmäterimyndigheten. Även här kan man konstatera att antalet ärenden som har överlämnats i de åtta största kommunerna är litet. Endast myndigheterna i Malmö och Norrköping anger att man överlämnar ett respektive 0,5 ärenden i genomsnitt per år. Ett (1) ärende per år är för övrigt den högsta siffra som någon av myndigheterna anger.30

Vid de tolv tillsynsbesök som Lantmäteriet har genomfört vid kommunala lantmäterimyndigheter till och med november 2000 har man i åtta fall fram- fört synpunkter på att informationen om denna överlämnandemöjlighet har varit bristfällig.

4.4.4Personalens kompetens

En ytterligare garanti för rättssäkerheten i de kommunala lantmäterimyndig- heternas förrättningsverksamhet är personalens kompetens. Enligt 2 § 4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet ska minst två tjänstemän inom myndigheten ha den ”kompetens och erfarenhet” som krävs för att handlägga förrättningar. Enligt författningskommentaren bör de teoretiska kraven mot- svara de för en karttekniker eller mätningsingenjör.

28 Slutsatsen bygger på en genomgång av Lantmäteriets minnesanteckningar från tillsynsbesök vid tolv kommunala lantmäterimyndigheter mellan december 1998 och juni 2000.

29Möjligheten till överlämnande omfattar dock inte ärenden där avtal har slutits med stöd av jordabalken.

30I Lantmäteriets statistik särredovisas inte på vems initiativ överlämnandet har skett.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Av revisorernas enkätundersökning framgår att de kommunala lantmäteri- myndigheterna i genomsnitt har 9,5 anställda motsvarande 7,8 årsarbetskraf- ter. I medeltal genomför en tredjedel av de anställda självständigt förrätt- ningar. Av dem som självständigt genomför förrättningar har i genomsnitt knappt 60 % civilingenjörsexamen med lantmäteriinriktning.

Knappt hälften av de kommunala lantmäterimyndigheterna anger att två eller färre personer självständigt utför förrättningar. Av dessa är det endast vid tre som de båda som utför förrättningsarbete har civilingenjörsexamen med lantmäteriinriktning.31 Flest antal personer som självständigt utför för- rättningar har myndigheten i Göteborg med nio, varav sex har civilingenjörs- utbildning med lantmäteriinriktning.

4.4.5Justitieombudsmannen och de kommunala lantmäterimyndigheterna

En annan indikation på hur rättssäkerheten upprätthålls av de kommunala lantmäterimyndigheterna är antalet ärenden som har resulterat i kritik från Justitieombudsmannen (JO). Under perioden 1994 till oktober 2000 resulte- rade 21 ärenden med lantmäterianknytning i kritik från JO. Inte i något av dessa fall riktades kritiken mot kommunala lantmäterimyndigheter eller enskilda förrättningsmän vid kommunala lantmäterimyndigheter.32

4.4.6Kvalitetsarbete med rättssäkerhetsanknytning

I regleringsbrevet för år 2000 fick Lantmäteriet i uppdrag att i samverkan med Kommunförbundet redovisa kvalitetsarbetet i förrättningsprocessen vid både de statliga och de kommunala lantmäterimyndigheterna. Bland annat skulle de delar i förrättningsprocessen som har särskild betydelse för rättssä- kerheten identifieras. Uppdraget redovisades i mitten av november 2000 (Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet, 2000c).

Kvalitetsbegreppet i förrättningsprocessen delades upp i redovisningskva- litet, juridisk kvalitet och funktionell kvalitet. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det främst den juridiska kvaliteten och i viss mån redovisningskvaliteten som är av intresse. Beträffande den juridiska kvaliteten framkommer det i rapporten att det är vanligast med formella brister.33 Vidare slogs det fast att dessa brister är av betydelse för rättssäkerheten. Samtidigt konstaterades emellertid att omfattningen av de juridiska bristerna till viss del är osäker och

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

31En kommunal lantmäterimyndighet angav att endast en person själv utför förrätt- ningar. Rekrytering av ytterligare förrättningspersonal pågår dock.

32Det totala antalet ärenden med lantmäterianknytning som JO mottog under samma period var 141. Nämnas bör dock att dessa inte alltid involverar statliga eller kommu- nala lantmäterimyndigheter. Anmälan kan vara riktad mot någon annan myndighet.

33Bland dessa brister märks otillräcklig utredning av sakägarkrets, sakägare har inte kallats till sammanträde, kallelse har inte skett på föreskrivet sätt, handläggning sked- de utan sammanträde trots motstridiga intressen, beslutsskäl saknades trots tvist och

stora avvikelser från grundhandling utan tillägg eller överenskommelser.

att de brister som förekommer inte förefaller vara vad man betecknar som kroniska, dvs. sådana brister som är allmänt accepterade bland dem som ansvarar för förrättningskvaliteten. I rapporten görs ingen närmare jämförelse av förhållandena vid de kommunala och statliga lantmäterimyndigheterna.

De kommunala lantmäterimyndigheterna driver tre regionala benchmark- ingprojekt bl.a. med rättssäkerhetsanknytning. Syftet är att möjliggöra jämfö- relser mellan olika lantmäterimyndigheters verksamhet.

4.5 Kommunal myndighetsservice

I föregående kapitel behandlas den avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet som får utövas av lantmäterimyndigheterna i anslutning till förrättningsären- den. Även de kommunala lantmäterimyndigheterna har rätt att bedriva dylik myndighetsservice. Begreppet myndighetsservice borde enligt regeringens uppfattning också kunna innefatta viss service som myndigheten till- handahåller för att tillgodose kommunala nämnders och förvaltningars behov inom lantmäteriområdet (prop. 1995/96:78).

Lantmäteriet har i sin tillsynsverksamhet inte närmare granskat den myn- dighetsservice som förekommer vid de kommunala lantmäterimyndigheter- na. Enligt den ansvarige för Lantmäteriets tillsynsarbete är den lokala myn- dighetsservicen dock sannolikt en förutsättning för de kommunala lantmäte- rimyndigheternas existens.34

Revisorerna har i enkätundersökningen studerat omfattningen av den lo- kala myndighetsservicen vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.35 Resultatet redovisas i tabell 4.1.

34Lantmäteriet, chefsjurist Sten Bertram, Kommunala lantmäterimyndigheter, pro- memoria, 2000-11-01.

35Svarsalternativen bygger på den uppräkning av tjänster som kan omfattas av be- greppet lokal myndighetsservice i prop. 1995/96:78, s. 50.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4.1: Kommunala lantmäterimyndigheters utbud av lokal myndighetsservice

Tjänst	Andel kommunala lantmäterimyndighet-
	er som anger att de utfört tjänsten under
	2000

Upprättande av nybyggnadskartor	51 %
Husutstakning	31 %
Utförande av lägeskontroll	28 %
Gränsutsättning	85 %
Upprättande av fastighetsplaner	79 %
Ajourhållning av primärkartor	54 %
Utförande av fastighetsutredningar	82 %
Upprättande av fastighetsägarförteckningar	87 %
Ingen myndighetsservice förekommer	3 %36
Annat	67 %

Källa: Revisorernas enkät till kommunala lantmäterimyndigheter

Av de kommunala lantmäterimyndigheter som har besvarat enkäten anger 69

%att de har utfört fem eller flera av de ovan angivna tjänsterna under 2000. Sex av myndigheterna anger att de har utfört samtliga de uppräknade tjäns- terna under 2000.

Under alternativet ”annat” nämns vanligen utfärdande av värdeintyg och hjälp vid lagfartsansökningar men även olika former av medverkan i detalj- planeprocessen, såsom exempelvis att skapa genomförandebeskrivningar.

Myndighetsservicen riktar sig företrädesvis till den kommunala förvalt- ningen. I genomsnitt gäller detta 41 % av den debiterade tiden. Variationen mellan olika myndigheter är emellertid stor. En av myndigheterna anger att andelen uppgår till 80 % medan en annan att man inte utför lokal myndig- hetsservice alls.

Enligt 34 % av dem som besvarat frågan finansieras myndighetsservicen helt genom avgifter. Övriga anger att andra finansieringskällor förekommer. Den vanligaste finansieringskällan utöver avgifter är kommunala an- slag/skattemedel/bidrag.

4.6 Avgifter och ekonomiskt resultat

Den kommunala fastighetsbildningen finansieras huvudsakligen genom avgifter enligt förordning (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättning- ar (den s.k. lantmäteritaxan). Denna gäller både den statliga och kommunala lantmäteriverksamheten. Kommunerna har emellertid rätt att tillämpa en lägre avgiftsnivå än den som enligt bemyndigande föreskrivs av Lantmäteriet

36Motsvarar en (1) kommunal lantmäterimyndighet (Södertälje).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

(Lantmäteriverkets författningssamling, 1999:4).37 De kommunala lantmäte- rimyndigheterna anger att verksamheten i genomsnitt finansieras till drygt en fjärdedel med kommunala anslag. Det som anslagsfinansieras är främst fas- tighetsregistrering och rådgivningsverksamhet.

Av landets 39 kommunala lantmäterimyndigheter tillämpar 35 den nivå som anges i lantmäteritaxan. De fyra som har angivit ett annat svar på frågan skriver att de upphandlar fältarbete internt inom kommunen till en lägre kostnad än den som anges i lantmäteritaxan eller att man ligger kvar på 1999 års nivåer. Den övervägande delen av intäkterna från förrättningar kommer från sådana som tidsdebiteras (i genomsnitt ca 70 % under år 2000) medan resterande del tas in efter anbud om fast pris. Den lägsta andelen som tidsde- biteras är 15 % samtidigt som en (1) kommunal lantmäterimyndighet anger att alla förrättningar tidsdebiteras.

I sammanhanget bör också nämnas att personer verksamma vid både kommunala och statliga lantmäterimyndigheter framför åsikten att de kom- munala lantmäterimyndigheterna debiterar mindre tid än de statliga. En hård rationaliseringspress på de statliga myndigheterna har gjort att man måste vara striktare med tidsdebiteringen än tidigare. De kommunala lantmäteri- myndigheterna har inte alltid gått igenom en sådan process och verksamhet- en finansieras ofta till viss del med skattemedel.

I enkäten till de kommunala lantmäterimyndigheterna ombads dessa ange sina intäkter och kostnader under perioden 1997−99. Flera av myndigheterna ansåg sig inte kunna redovisa dessa siffror på grund av att man inte visste att myndigheten hade omorganiserats, att man hade bytt ekonomisystem etc. Vissa av de kommunala lantmäterimyndigheterna redovisade endast intäkter från förrättningsverksamheten medan andra inkluderade de anslag man erhöll från kommunen. Om redovisade kostnader omfattar såväl direkta förrätt- ningskostnader som indirekta kostnader för exempelvis lokaler, gemen- samma resurser etc. framgår sällan. Det är således svårt att skapa en bild av de ekonomiska förhållanden under vilka de kommunala lantmäterimyndig- heterna verkar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.7 Tillsynen av fastighetsbildningsverksamheten

4.7.1Förvaltningspolitiska utgångspunkter

Riksdagens revisorer har tidigare betonat betydelsen av den statliga tillsynen för efterlevnaden av lagar och föreskrifter. Vid behandlingen av revisorernas skrivelse ansåg konstitutionsutskottet att regeringen borde uppmärksamma behovet av tydliga förutsättningar för tillsynen, förbättra uppföljningen av tillsynsverksamheten samt se till att förutsättningarna för tillsyn beaktas vid

37Avgiften bygger på tidsdebitering och två taxenivåer. För en förrättningslantmätare var avgiften under år 2000 980 kr/timme och för en biträdande handläggare 620

kr/timme.

omorganisationer eller ändrade ansvarsförhållanden (förslag 1994/95:RR9, bet. 1994/95:KU27).

I den förvaltningspolitiska propositionen framförde regeringen att man de- lade de synpunkter som i förarbetena hade framkommit angående vikten av en ändamålsenligt utformad tillsyn. Vidare ansåg man att en generell översyn av den statliga tillsynen borde genomföras och menade att översynen borde göra det möjligt att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga tillsynen. Kon- stitutionsutskottet kommenterade inte tillsynsfrågorna närmare i sitt betän- kande (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31). Statens tillsyn över verk- samhet i kommuner och landsting har sedermera utretts inom ramen för Avregleringsutredningen (dir. 1997:81). Här betonades bl.a. vikten av att tillsynsmyndigheterna redovisar avvägningen mellan olika typer av kontrol- lerande och stödjande insatser (SOU 1998:105). Regeringen har vidare till- satt en utredning som ska se över den statliga tillsynen (dir. 2000:62). Utred- ningen ska avlämna ett delbetänkande senast den 1 oktober 2001.

4.7.2Lantmäteriet och tillsynen

Lantmäteriet har ansvar för tillsynen av den kommunala lantmäteriverksam- heten. Tillsynsansvaret utövas av enheten för planering och juridik vid de gemensamma koncernfunktionerna. Enligt Lantmäteriets arbetsordning är myndighetens chefsjurist huvudansvarig för tillsynen (Lantmäteriverkets interna regelsamling, LMVIR 1999:1). Även tillsynen av de statliga lantmä- terimyndigheterna vilar på Lantmäteriets chefsjurist. Denna tillsyn bygger företrädesvis på råd och stöd och innefattar inga tillsynsbesök av den karak- tär som genomförs hos de kommunala lantmäterimyndigheterna. En viss uppföljning görs av ärenden där sakägare har framfört synpunkter på lantmä- terimyndigheternas handläggning.38

I regleringsbrevet för 1997 gav regeringen Lantmäteriet i uppdrag att i samråd med bl.a. Kommunförbundet göra en utvärdering av Lantmäteriets tillsyns- och stödverksamhet. Uppdraget innefattade en analys av behov, syfte, inriktning och omfattning (Statsliggaren, 1997). Uppdraget redovisa- des i augusti 1997. Av utvärderingen framgick att Lantmäteriets tillsynsverk- samhet gentemot både statliga och kommunala myndigheter bedrevs med betoning på råd och stöd och att denna inriktning även borde gälla framgent. Samtidigt konstaterade man att tillsyn i betydelsen uppsökande kontrollverk- samhet endast förekom i ytterst marginell omfattning, men att denna inte kunde undvaras då den kan bidra till att eventuella missförhållanden som inte framkommer på annat sätt uppdagas. Nämnas bör att Lantmäteriets rådgiv- nings- och stödverksamhet erhöll ett mycket gott omdöme från de intressen- ter som tillfrågats under utvärderingsarbetet (Lantmäteriet, 1997b).

I Lantmäteriets förslag till regelfändringar från våren 2000 förs ett reso- nemang om tillsynens framtida organisation. Lantmäteriet konstaterade att tillsynsbegreppet kunde anses bestå dels av formell tillsyn, dels av det stöd

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

38 Sten Bertram, chefsjurist, Lantmäteriet, 2000-12-19.

och den rådgivning som ges av F-divisionens centrala resurser. Den formella tillsynen består av två moment. Det är dels formell tillsyn av hur förrätt- ningsverksamheten bedrivs av de enskilda förrättningslantmätarna, dels en tillsyn av ekonomi, kompetens och organisation hos främst de kommunala lantmäterimyndigheterna. Rent praktiskt har den formella tillsynen bestått av insamlande av statistikuppgifter, inspektionsbesök med åtföljande rapporter samt viss seminarieverksamhet (Lantmäteriverket, 2000b).39 Den lokala myndighetsservice som kommunerna utför i anslutning till förrättningsären- dena berörs endast i den mån den aktualiseras av en kommunal lantmäteri- myndighet vid tillsynsbesök

Lantmäteriet menade i förslaget till regeländringar att det fanns två alterna- tiv för den framtida tillsynen. Antingen kunde den avskaffas eller ligga kvar under Lantmäteriet. I det första fallet skulle tillsynen ersättas med egenkon- troll och ordinarie revisionsverksamhet. Lantmäteriet förespråkade emellertid att tillsynen låg kvar vid myndigheten. Man förordade emellertid en föränd- ring av tillsynens organisatoriska inplacering. Förslaget var att tillsynen skulle läggas på en särskild, organisatoriskt avskild funktion.

I Lantmäteriets verksamhetsplan för 2000 framgick endast att verksamhet- en och dess former avseende bl.a. tillsynsansvaret över lantmäterimyndighet- erna hade etablerats vid den enhet som utövar tillsynen (Lantmäteriet, 1999c). Något närmare mål för tillsynsverksamheten angavs inte. I verksam- hetsplanen för 2001 konstateras endast att tillsynen organisatoriskt är knuten till chefsjuristen och till enheten för planering och juridik (Lantmäteriet, 2000j).

4.7.3Tillsynens finansiering

Lantmäteriets tillsynsverksamhet finansieras genom anslag. I figur 4.1 redo- visas tillsynskostnadernas utveckling inom enheten för planering och juridik, dvs. den enhet som ansvarar för den formella tillsynen. Vissa kostnader för formell tillsyn redovisas också av divisionen för landskaps- och fastighets- data. Dessa kostnader utgör dock en del av LF-datas kostnader för stöd och rådgivning och den formella tillsynens kostnader särredovisas således inte.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

39 Statistiken innefattar uppgifter om antalet diarieförda ärenden, antal fullbordade
ärenden, antal ärenden som har överförts till statlig lantmäterimyndighet samt de
kommunala lantmäterimyndigheternas intäkter.	87

Figur 4.1: Tillsynskostnader vid enheten för planering och juridik

	200
	180
	160
	140
	120
tkr	100
	80

1996

1997

1998

1999

2000

År

Källa: Uppgifter från Lantmäteriet (bearbetning)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.7.4De kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning om tillsynen

Under perioden 1996–2000 genomförde Lantmäteriet tillsynsbesök vid tolv av de kommunala lantmäterimyndigheterna. I revisorernas enkät ombads dessa att ange hur man uppfattade nyttan av tillsynsbesöket. Betygsskalan sträckte sig mellan ett och sju, där värdet ett motsvarade ”mycket liten nytta” och värdet sju ”mycket stor nytta”. Medelvärdet för de avgivna betygen blev 2,2. Ingen av myndigheterna gav ett högre betyg än fyra när det gäller nyttan av tillsynsbesöket.

I sitt tillsynsbegrepp inkluderar Lantmäteriet den rådgivningsservice som tillhandahålls av F-divisionens centrala resurser. I revisorernas enkät ombads de kommunala lantmäterimyndigheterna att ange hur omfattande kontakter man har med F-divisionen i Gävle samt den nytta man ansåg sig ha av dessa kontakter. Omfattningen bedömdes på en sjugradig skala där värdet ett inne- bar ”obefintliga kontakter” medan värdet sju betydde att kontakterna var ”mycket omfattande”. Medelvärdet för de kommunala lantmäterimyndighet- ernas bedömning av omfattning på kontakterna med Lantmäteriets F-division i Gävle blev 2,8. Det högsta värde som angavs var sju medan det lägsta var ett.

Den nytta som de kommunala lantmäterimyndigheterna ansåg sig ha av kontakterna angavs även den på en sjugradig skala mellan ytterlighetsvär- dena ”mycket liten nytta” och ”mycket stor nytta”. Medelvärdet blev här 4,5. Variationsvidden i datamängden var relativt stor, vilket bl.a. illustreras av att båda de två ytterlighetsvärdena fanns angivna bland enkäterna.

4.7.5Lantmäteriets ansvar för samordning och utveckling av fastighetsbildningsverksamheten

Regeringen förutsatte i förslaget till förändrat huvudmannaskap att Lantmä- teriverket även i framtiden skulle ha ett samordnings- och utvecklingsansvar för fastighetsbildningsverksamheten (prop. 1995/96:78). Detta samordnings- och utvecklingsansvar kan anses innefatta flera olika aktiviteter. Det kan handla om att det statliga lantmäteriet anordnar seminarier och konferenser som är öppna för anställda vid de kommunala lantmäterimyndigheterna samt den fortbildningsverksamhet som bedrivs i Lantmäteriets regi. Samordnings- och utvecklingsansvaret sammanfaller därmed till viss del med Lantmäteriets breda definition av tillsynsbegreppet.

Fortbildningen inom F-divisionen har under de senaste åren präglats av ut- bildningsinsatser med anknytning till den nya handläggningsmodellen (se nästa kapitel). Kurser har även anordnats för externa deltagare, däribland anställda vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.

I enkäten till de kommunala lantmäterimyndigheterna frågade revisorerna vad man ansåg om den del av Lantmäteriets fortbildning som är öppen för anställda vid de kommunala lantmäterimyndigheterna. I tabell 4.2 samman- fattas resultatet av de kommunala lantmäterimyndigheternas svar. I samtliga fall har sjugradiga skalor angivits. I tabellens första kolumn anges frågans tema samt, inom parentes, ytterlighetsvärdenas benämning.

Tabell 4.2 De kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning om Lantmäteriets fort- bildningsutbud

	Genomsnittsvärde

Fortbildningens omfattning (helt otillräcklig–fullt tillräcklig)	3,9
Fortbildningens kvalitet (mycket låg kvalitet–mycket hög kvalitet	5,7
Fortbildningens prisvärdhet (inte alls prisvärd–mycket prisvärd)	4,4
Hur vanligt det är att de kommunala lantmäterimyndigheterna avstår	3,2
från fortbildningsaktiviteter på grund av att dessa är för dyra (myck-
et ovanligt–mycket vanligt)

Källa: Revisorernas enkät till kommunala lantmäterimyndigheter

De kommunala lantmäterimyndigheterna gavs även möjlighet att ange hur man uppfattade omfattningen av Lantmäteriets samordningsinsatser. På en sjugradig skala mellan ytterlighetsvärdena ”obefintliga” och ”mycket omfat- tande” blev genomsnittsvärdet 3,1. På frågan om omfattningen av samord- ningsinsatserna uppfattades som tillräcklig blev genomsnittsvärdet 3,5. Även här var skalan sjugradig med ytterlighetsvärdena ”helt otillräckliga” och ”fullt tillräckliga”.

En annan aspekt på samordning gäller det krav på tekniskt informationssy- stem som måste vara uppfyllt för att en kommunal lantmäterimyndighet ska få inrättas. Systemen ska ”få en sådan teknisk standard som säkerställer det informationsutbyte mellan stat och kommun som behövs inom lantmäteriom- rådet” (2 § 5 lagen [1995:1393] om kommunal lantmäterimyndighet). De kommunala lantmäterimyndigheterna har fått betygsätta hur de anser att överföringen av geografiska data fungerar mellan myndighetens informat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ionssystem och det statliga lantmäteriets informationssystem. På en sjugradig skala mellan ytterlighetsvärdena ”inte alls bra” och ”mycket bra” blev ge- nomsnittsvärdet 3,7. Spridningen i materialet var relativt stor. Detta illustre- ras bl.a. av att hela sju av myndigheterna gav överföringsmöjligheterna bety- get ett medan tre gav betyget sju.

Lantmäteriet gör ingen analys av den tekniska överföringskapaciteten vid sina tillsynsbesök vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.

4.8 Konkurrens eller samverkan?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.8.1Kontakterna mellan de kommunala och de statliga lantmäterimyndigheterna

Ett motiv bakom översynen av huvudmannaskapet var att relationen mellan kommunala och statliga lantmäterimyndigheter präglades av splittring och intressemotsättningar.

De kommunala lantmäterimyndigheterna fick i enkäten också frågan om deras kontakter med de statliga lantmäterimyndigheterna i respektive län. I tabell 4.3 sammanfattas resultatet av de kommunala lantmäterimyndigheter- nas svar. I samtliga fall har sjugradiga skalor använts.

Tabell 4.3: De kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning om kontakterna med de statliga lantmäterimyndigheterna i länen

	Genomsnittsvärde

Kontakternas omfattning (obefintliga–mycket omfattande)	4,1
Kontakternas nytta för den kommunala lantmäterimyndigheten	4,4
(mycket liten–mycket stor)
Hur stort är, enligt de kommunala lantmäterimyndigheterna, det	4,5
statliga lantmäteriets intresse av att överta lantmäteriverksamheten i
kommunen? (mycket litet–mycket stort)

Källa: Revisorernas enkät till kommunala lantmäterimyndigheter

Kontakternas omfattning tycks vara störst mellan lantmäterimyndigheterna i Gävleborgs län. Båda de kommunala lantmäterimyndigheterna i detta län anger värden högre än fem. Även de kommunala lantmäterimyndigheterna i Jämtlands, Kalmar, Västmanlands och Uppsala län (en myndighet i respek- tive län) anger värden högre än fem. De sex kommunala lantmäterimyndig- heterna i Skåne län anger genomgående värden lika med eller större än fyra. Noteras bör att fyra av fem myndigheter i Stockholms län anger ett lågt värde (två) och fem av sju av myndigheterna i Västra Götalands län anger värden under fyra. Kontakternas omfattning samvarierar positivt med den nytta man upplever i kontakterna. Omfattande kontakter sammanhänger såldes med ett positivt utbyte av kontakterna.40

40 Korrelationskoefficienten r = 0,77.

När det gäller de kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning om Lantmäteriets eventuella intresse för att överta de kommunala myndigheter- nas verksamhet anger fyra myndigheter värdet ett, dvs. att Lantmäteriets intresse för ett övertagande har varit mycket litet. Sju myndigheter anger värdet sju, dvs. att intresset från Lantmäteriets sida att ta över verksamheten har varit mycket stort. Av dem som anger värdet sju ligger tre i Stockholms län. Samtliga myndigheter i Gävleborgs (två stycken), Kalmar (en) och Öre- bro län (en) anger värden högre än fem.

4.8.2Överlämnande av ärenden

Det finns vissa undantag från regeln att alla förrättningsärenden inom en kommun med egen lantmäterimyndighet ska handläggas av den kommunala myndigheten. Förrättningar som avser flera lantmäterimyndigheters verk- samhetsområden och vissa större jord- och skogsbruksförrättningar ska över- föras till den statliga lantmäterimyndigheten i länet. Detsamma gäller för förrättningar som av resurs- eller kompetensskäl inte bör handläggas av en kommunal lantmäterimyndighet.41 Enligt förarbetena skulle fördelningen av dessa ”undantagsärenden” grundas på samråd och informella överenskom- melser. Vidare angavs i författningskommentaren till den aktuella paragra- fen, att ”ledning för bestämmande av den närmare avgränsningen bör kunna hämtas i nuvarande praxis” (prop. 1995/96:78, s. 75).

I medeltal har 1,8 ärenden av denna typ överlämnats per år.42 Liksom i de fall där kommunen är sakägare anger de större kommunerna värden betydligt under genomsnittet. I Stockholm, Göteborg och Malmö har i genomsnitt ett ärende per år överlämnats till den statliga myndigheten.

Av de myndigheter som har svarat på frågan anger 28 % att det har före- kommit skilda uppfattningar mellan den kommunala och den statliga lantmä- terimyndigheten om hur fördelningen av ärenden ska göras. Bland dessa återfinns myndigheterna i de tre största kommunerna liksom ytterligare tre i Skåne län. 62 % av de kommunala lantmäterimyndigheterna anger att det inte har förekommit skilda uppfattningar medan övriga (två stycken) anger att det inte har förekommit några ärenden av det aktuella slaget.43

De ärendetyper som främst har resulterat i oenigheter är sådana som inne- fattar större förrättningskunder vilka inte sällan även omfattas av Lantmäteri- ets begrepp rikskunder. Sådana kunder är ofta myndigheter eller företag med exploaterings- eller bevarandeanknytning som exempelvis Banverket, Telia,

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

41Enligt författningskommentaren är vissa större anläggningsförrättningar och ägan- derättsutredningar exempel på sådana förrättningar.

42Siffran inkluderar inte myndigheten i Umeå kommun. Lantmäterimyndigheten i Umeå anger att hela 60 ärenden i genomsnitt överlämnas per år. Detta beror på att man har ett samarbetsavtal med den statliga lantmäterimyndigheten som innebär att

”landsbygdsförrättningar” utanför stadens expansionszon ska handläggas av Lantmä- teriet. Med myndigheten i Umeå inkluderad blir genomsnittsvärdet 3,4 ärenden per år.

43 En myndighet anger ”vet ej/kan ej ange”.

Sveaskog och Naturvårdsverket. Många rikskunder anser det vara rationellt att kunna vända sig till en central myndighet med ansvar för fastighetsbild- ningsfrågor och därmed slippa agera gentemot flera kommunala lantmäteri- myndigheter. Samtidigt är såväl de kommunala som de statliga lantmäteri- myndigheterna vanligen intresserade av att hantera dessa ”stora” förrätt- ningskunder. Detta bidrar till att oenighet kan uppkomma om ”rikskund- ärendena” faller in under de typer som ska handläggas av den statliga lant- mäterimyndigheten.44 Reaktionerna från de kommunala lantmäterimyndig- heterna har varit störst i de fall Lantmäteriet har träffat överenskommelser med rikskunder om att förrättningsansökningar ska inlämnas till de statliga lantmäterimyndigheterna. Enligt lagen om kommunal lantmäterimyndighet ska ansökan emellertid göras hos den kommunala lantmäterimyndigheten i de fall en sådan existerar. Det är sedan den kommunala myndigheten som avgör om ärendet omfattas av de ovan beskrivna undantagen och därför ska överlämnas till den statliga myndigheten.

En av de kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning om överläm- nandefrågorna och förekomsten av rikskunder illustreras av följande citat från ett enkätsvar:

LMV gör allt för att hålla KLM [de kommunala lantmäterimyndigheterna] utanför myndighetsverksamheten. Man söker ständigt och helst i hemlighet att träffa s.k. storkundsavtal i syfte att manövrera ut KLM. Exempel på detta är avtal med kyrkan, Sveaskog, Telia m.fl.

Naturvårdsverket har under senare år tagit upp frågan om en förändring av det kommunala tolkningsföreträdet när det gäller överlämnande av vissa ärenden. Naturvårdsverket anser att ”förrättningar från sakägare som arbetar på riks- eller regional nivå skall handläggas hos den statliga lantmäterimyn- digheten” (Naturvårdsverket, 1999 och 2000).

I enkäten frågades om hur oenigheter kring överlämnande av ärenden har hanterats. Några av de kommunala lantmäterimyndigheterna anger att avtal har upprättats med de statliga lantmäterimyndigheterna om vilka ärenden som ska överlämnas. Andra anger att man har ställts inför fullbordat faktum, dvs. att ärenden har handlagts av den statliga myndigheten utan den kommu- nala myndighetens vetskap eller att man har kunnat lösa frågan i samförstånd då ärenden av det aktuella slaget har dykt upp.

4.8.3Ramavtal 2000 och andra former för samverkan

En uppfattning som framförs av flera av de kommunala lantmäterimyndig- heter som revisorerna har varit i kontakt med är att samverkansklimatet med Lantmäteriet har förbättrats under de senaste åren. Som exempel på detta lyfts flera gemensamma projekt och avtal fram.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

44Nämnas bör att det i författningskommentaren står ”...förrättningar som berör flera lantmäterimyndigheters verksamhetsområden och involverar sakägare på region-

eller riksnivå t.ex. infrastrukturförrättningar” (kursivering tillagd).

Lantmäteriet har exempelvis i samverkan med Kommunförbundet genom- fört projektet Målbild 2000. Syftet med projektet var att skapa bättre tek- niska, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar för samverkan mellan olika producenter av grundläggande geografisk information. Projektet resul- terade bl.a. i ett ramavtal mellan Kommunförbundet och Lantmäteriet som täcker in samverkansfrågor på en övergripande nivå (Ramavtal 2000). Bland de frågor som behandlades är roller och fortsatt samverkan, det delade hu- vudmannaskapet i fastighetsbildningen samt kommunernas ersättning för uppbyggnad och ajourhållning av nationella databaser. Beträffande det de- lade huvudmannaskapet framgår av avtalet bl.a. att ”de kommunala och statliga lantmäterimyndigheterna [ska] samverka[r] för att ge kunder- na/sakägarna en god service”. Parterna var även överens om att den utveckl- ing av fastighetsbildningsverksamheten som finansieras med statliga anslag ska komma de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna till del på samma villkor. Detta torde exempelvis omfatta hela eller delar av IT-stödet Trossen, som för övrigt med goda erfarenheter har prövats vid lantmäteri- myndigheten i Västerås.

I Ramavtal 2000 behandlades också frågor om en nationell digital register- karta och ett förslag till gemensam datastandard som bl.a. underlättar överfö- ring av data mellan det statliga och kommunala lantmäteriet; Gränssnitt 2000. I slutrapporten betecknades projektet Målbild 2000 som ”en del i en komplex, fortfarande pågående, process som handlar om att öka förtroendet, förståelsen och det konkreta samarbetet mellan kommunalt och statligt lant- mäteri” (Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet, 2000b, s. 13).45

Ett annat exempel på samverkan mellan kommunala och statliga lantmäte- rimyndigheter är det projekt om kvalitet i förrättningsarbetet som tidigare har nämnts (Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet, 2000c).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.9 Servicen i små kommuner

4.9.1Inledning

I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens betänkande från 1993 betonades att de regionala lantmäterimyndigheternas rådgivningsverksamhet inom fastighets- och landskapsinformationsområdena samt inom det fastighets- rättsliga området var av största betydelse. Bland annat betonades det ange- lägna i att behoven i små och medelstora kommuner kunde tillgodoses (SOU 1993:99).

Till grund för Huvudmannaskapsutredningens arbete låg bl.a. ett uttalande från bostadsutskottet om att utredningen utöver rättssäkerhetsfrågor skulle ge akt på frågor om lokal lantmäteriservice. I utredningens slutbetänkande

45 Genomförandeavtal	har sedermera träffats mellan Lantmäteriet och Kommunför-
bundet när det gäller	kommunernas medverkan vid statlig fastighetsbildning (s.k.
förrättningsförberedelser) och om samverkan avseende uppbyggnad och nyttjande av
digital registerkarta i kommuner där fastighetsbildningen är statlig.		93

framhölls de förväntade möjligheterna att bedriva en effektiv verksamhet med god service i de kommuner som inte har möjlighet att inrätta egen lant- mäterimyndighet, företrädesvis mindre kommuner. Farhågor hade nämligen rests om att detta skulle kunna bli svårare när lantmäterimyndigheter inrätta- des i större kommuner och underlaget för den statliga verksamheten därmed minskade (SOU 1995:54).46

I Lantmäteriets redovisning av konsekvenserna av tillkomsten av kommu- nala lantmäterimyndigheter framhöll man att statlig lantmäteriservice för fastighetsbildning ur ett medborgar- och serviceperspektiv inte behöver finnas i kommuner som inrättar egen lantmäterimyndighet. Därför såg Lant- mäteriet över kontorsstrukturen och beslutade lägga ned lantmäterikontoren i bl.a. Sundsvall, Skellefteå, Borås och Uddevalla. Vidare menade man att det även inom områden med statligt huvudmannaskap måste övervägas om det är möjligt att bibehålla en så decentraliserad organisation som tidigare. Skä- let skulle vara att underlaget för en kostnadseffektiv och rättssäker lantmäte- riverksamhet blir för litet när en inte obetydlig del övergår till kommunala lantmäterimyndigheter (Lantmäteriverket, 1997).

Riksdagens revisorer har genom en brevenkät till ett slumpmässigt urval bestående av 50 av Sveriges 100 minsta kommuner bl.a. undersökt deras uppfattning om Lantmäteriets service. Svarsprocenten uppgick till 92 %. Frågeformuläret återfinns i bilaga 4, och den statistiska bearbetningen av svaren redovisas i tabeller i bilaga 5. I de fall en bedömning av service eller kvalitet etc. har efterfrågats har sjugradiga skalor använts.

Knappt hälften av kommunerna har under de senaste fyra åren köpt lant- mäteritjänster i form av s.k. lokal myndighetsservice av lantmäterimyndig- heten i länet. Cirka två tredjedelar av kommunerna anger att de har köpt lantmäteritjänster av Metria under de fyra senaste åren. Fjorton kommuner anger att de har anlitat såväl Metria som den regionala lantmäterimyndighet- en för utförande av lantmäteritjänster. Fjorton andra kommuner anger att de har anlitat Metria, men inte de länsvisa lantmäterimyndigheterna.

4.9.2Handläggningstider och service i myndighetsutövningen

I enkäten ställdes frågor om servicegrad och handläggningstider i fastighets- bildningsärenden där kommunen är sakägare. Av svaren framgår att de små kommunerna i genomsnitt anser att servicenivån i fastighetsbildningsären- dena varken är bra eller dålig. Samtidigt menar man att den inte har föränd- rats sedan 1996. Man uppfattar heller inte att handläggningstiderna har för- ändrats (se tabell 1 i bilaga 5).

Gles- eller landsbygdskommuner har en något mer positiv uppfattning om servicenivån och dess förändring sedan 1996 än genomsnittet för hela urva-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

46 I ett särskilt yttrande vidhöll den sakkunnige i utredningen, lantmäteridirektören
Bengt G. Andersson, risken med att en uttunning av det statliga ärendeunderlaget
skulle kunna äventyra servicenivån i mindre och medelstora kommuner.	94

let.47 Gles- och landsbygdskommunerna uppfattar också att handläggningsti- derna har blivit kortare sedan 1996.48

4.9.3Handläggningstider, service och kvalitet i Lantmäteriets uppdragsverksamhet

Lantmäterimyndigheterna i länen avgör i vilken omfattning man vill tillhan- dahålla lokal myndighetsservice. På motsvarande sätt avgör Metria var man ska tillhandahålla MBK-tjänster. Lantmäteriet befarade att underlaget för en kostnadseffektiv och rättssäker lantmäteriverksamhet riskerade att bli för litet när en inte obetydlig del övergick till kommunala lantmäterimyndigheter. En konsekvens av detta skulle kunna vara att man minskar utbudet av uppdrags- tjänster i små kommuner.

Av svaren på revisorernas enkät kan man dock dra slutsatsen att de små kommuner som utnyttjat lokal myndighetsservice eller Metrias MBK- tjänster, inte anser att tillgången har försämrats sedan 1996 (se tabell 2 i bilaga 5).49 Det bör dock beaktas att frågan om förändringar i utbudet inte har besvarats av de små kommuner som har angivit att de inte har utnyttjat dessa tjänster. Det är således inte uteslutet att de kommunerna har en mer negativ bild av utbudets förändring.

Vidare kan man med 95 % säkerhet slå fast att de hundra minsta kommu- nerna i genomsnitt uppfattar servicenivån och kvaliteten i den lokala myn- dighetsservicen som något bättre än det värde som ligger mitt emellan ytter- lighetsvärdena ”inte alls bra” och ”mycket bra”.50 Det går emellertid inte att dra några statistiskt säkra slutsatser om huruvida dessa kommuner anser att servicen har förbättrats eller försämrats sedan 1996. Däremot anser de att kvaliteten har förbättrats något (se tabell 3 i bilaga 5).51

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

47 Kommungrupper enligt Kommunförbundets indelning. Glesbygdskommun: Kom- mun med mindre än 5 invånare/km2 och mindre än 20 000 invånare. Landsbygds- kommun: Kommun med mer än 6,4 av nattbefolkningen sysselsatta inom jord- och skogssektorn, en tätortsgrad under 70 % och som inte är glesbygdskommun (www.svekom.se).

48 Skillnaderna är dock inte statistiskt säkra för populationen (Sveriges 100 minsta kommuner).

49Betraktar man de fyra kommuner som har angivit de lägsta värdena (1−3) på frågan om tillgången till lokal myndighetsservice finner man att de ligger i fyra olika län spridda över landet. Beträffande tillgången till Metrias MBK-tjänster framkommer det att av de fem kommuner som angivit värden under fyra, finns de båda kommuner i urvalet som ligger i Jämtlands län.

50Service har i enkäten definierats som ”tillgänglighet, bemötande etc.”. Kvalitet avser synen på arbetets genomförande och resultat.

51Beträffande servicenivån har endast två kommuner angivit värden under fyra (totalt antal svar=21). För kvaliteten är motsvarande antal tre (totalt antal svar=21). Ser- vicens förändring sedan 1996 klassas närmare ytterlighetsvärdet ”försämrats avsevärt”

av tre kommuner (totalt antal svar=19). Motsvarande siffror gäller för kvaliteten.

Liksom för lantmäterimyndigheternas myndighetsservice anser de små kommunerna att såväl servicenivån som kvaliteten i Metrias MBK-tjänster i genomsnitt är bättre än det värde som ligger mitt emellan ytterlighetsvärdena ”inte alls bra” och ”mycket bra”. Även när det gäller servicens och kvali- tetens förändring sedan 1996 hamnar dessa kommuners genomsnittsvärde närmare ytterlighetsvärdet ”förbättrats avsevärt” än ytterlighetsvärdet ”för- sämrats avsevärt” (se tabell 4 i bilaga 5).52

4.10 Revisorernas iakttagelser

4.10.1 En rättssäker fastighetsbildning

Revisorernas enkät visar att de kommunala lantmäterimyndigheterna vanlig- en är inplacerade under kommunernas byggnadsnämnd och byggnadsförvalt- ning eller motsvarande. Den direkta kopplingen till kommunens roll som markägare och/eller markexploatör förefaller därmed som regel vara svag. Svårigheterna för många av de kommunala lantmäterimyndigheterna att särredovisa sina intäkter och kostnader indikerar emellertid en betydande integration med den övriga kommunala förvaltningen. En nära integrering mellan kommunernas planverksamhet och fastighetsbildningen kan innebära vissa rättssäkerhetsrisker. Om den kommunala lantmäterimyndigheten ex- empelvis involveras tidigt i detaljplanearbetet kan effektivitetsvinster göras. Samtidigt kan det innebära att myndigheten binder upp sig vid vissa lösning- ar innan man formellt ska ta ställning i frågan genom en fastighetsbildnings- förrättning.

När det gäller personalens kompetens ställs krav på att minst två anställda vid myndigheten ska ha den kompetens och erfarenhet som krävs för att handlägga förrättningar. Knappt hälften av de kommunala lantmäterimyn- digheterna anger att två eller färre personer självständigt utför förrättningar. Av dessa är det endast vid tre som de båda som självständigt utför förrätt-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

52Värdena för Metrias MBK-tjänster är statistiskt säkra. Beträffande servicenivån har endast tre kommuner angivit värden under fyra (totalt antal svar=31). Samma antal gäller för kvaliteten (totalt antal svar=31). Noteras bör att det inte är samma kommu- ner och att av de tre kommuner som anger värden under fyra på kvalitetsfrågan, ligger två i Jämtlands län. Servicens förändring sedan 1996 klassas närmare ytterlighetsvär- det ”försämrats avsevärt” av fem kommuner (totalt antal svar=29). Motsvarande antal för kvaliteten är två (totalt antal svar=29). Bland de fem kommunerna som angivit låga värden på servicens förändring sedan 1996 ligger två i Västerbottens län och två i

Jämtlands län

ningar har civilingenjörsexamen med lantmäteriinriktning. I en betydande andel av de kommunala lantmäterimyndigheterna genomförs således förrätt- ningarna av personer med en lägre teoretisk kompetens.

Ett krav på de kommunala lantmäterimyndigheterna med koppling till kompetensfrågan och därmed med en indirekt rättssäkerhetsanknytning är att verksamheten ska få sådan omfattning att nödvändig kompetens ska kunna upprätthållas. Regeringen beviljade sju kommuner tillstånd att inrätta egen lantmäterimyndighet trots Lantmäteriverkets bedömning att verksamhetens omfattning i dessa kommuner var för liten. Riksdagens bostadsutskott hade vidare betonat vikten av att stränga krav skulle upprätthållas vid tillstånds- prövningen.

Revisorerna konstaterar att inga ärenden som har beretts vid kommunala lantmäterimyndigheter har varit föremål för kritik från Justitieombudsman- nen. Avslutningsvis noterar revisorerna att ett kvalitetsarbete med rättssäker- hetsanknytning har startats i samverkan mellan de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna.

4.10.2 Tillsynen av de kommunala lantmäterimyndigheterna

Lantmäteriet ansvarar för tillsynen av såväl de kommunala som de statliga lantmäterimyndigheterna. Riksdagens revisorer konstaterar att det saknas en särskild plan för tillsynen och att tillsynen endast behandlas summariskt i Lantmäteriets verksamhetsplan.

Enligt Lantmäteriet ska den formella tillsynen bl.a. innefatta tillsyn av hur de enskilda förrättningsmännen bedriver sitt arbete. Av de tillsynsrapporter som har upprättats efter s.k. tillsynsbesök vid kommunala lantmäterimyndig- heter finns dock inga tecken på att en sådan tillsyn förekommer. De kommu- nala lantmäterimyndigheterna uppfattar att nyttan av de s.k. tillsynsbesöken är begränsad.

Tillsynen av de kommunala och statliga lantmäterimyndigheterna sker på olika sätt. De tillsynsbesök som är det främsta medlet för den formella tillsy- nen av de kommunala lantmäterimyndigheterna saknas helt när det gäller tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna.

Lantmäterimyndigheternas avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet (lokal myndighetsservice) behandlas endast marginellt i den formella tillsynen. Revisorerna noterar även bristen på en klar definition av begreppet myndig- hetsservice vilket redan har uppmärksammats i kapitel tre.

Kostnaderna för den formella tillsynen har minskat betydligt under de sen- aste åren. Detta kan ställas mot Lantmäteriets uttalanden om nödvändigheten av kontrollerande tillsyn och det faktum att stora förändringar har skett inom fastighetsbildningsområdet i och med tillkomsten av en ny lantmäteriorgani- sation, en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen och kommunala lant- mäterimyndigheter.

Lantmäteriets förslag om tillsynens framtida utformning som presenterades under våren 2000 innebär inte någon betydande förändring av nuvarande ordning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.10.3 Lantmäteriets samordnings- och utvecklingsansvar

Det statliga Lantmäteriet har ett samordnings- och utvecklingsansvar gente- mot de kommunala lantmäterimyndigheterna. En del av detta ansvar är att svara för fortbildningsaktiviteter. Riksdagens revisorer kan konstatera att de kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning kan tolkas som att man i allmänhet varken är nöjd eller missnöjd med kvantiteten på Lantmäteriets fortbildningsutbud. Samtidigt är man relativt nöjd med fortbildningens kvali- tet. Även när det gäller prisvärdheten är uppfattningen i genomsnitt närmare ytterlighetsvärdet ”mycket prisvärd” än värdet ”inte alls prisvärd”. Det ver- kar inte heller vara särskilt vanligt att de kommunala lantmäterimyndigheter- na avstår från att skicka sin personal på Lantmäteriets fortbildningsaktiviteter med motiveringen att utbildningen uppfattas som dyr.

När det gäller Lantmäteriets samordningsinsatser kan revisorerna konsta- tera att de kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning i genomsnitt är något mer negativ än det värde som ligger mitt emellan ytterlighetsvärdena ”obefintliga” och ”mycket omfattande”. Uppfattningen om samordningsin- satsernas omfattning uttryckt på skalan ”helt otillräckliga–fullt tillräckliga” uppvisade ett liknande genomsnittssvar.

I lagen om kommunal lantmäterimyndighet ställs krav på att de kommu- nala och statliga lantmäterimyndigheternas tekniska system ska vara av sådant slag att informationsutbyte säkerställs. Främst åsyftas utbyte av geo- grafisk information och fastighetsinformation. Revisorerna finner att de kommunala lantmäterimyndigheterna hamnar närmare uppfattningen ”att dataöverföringen inte alls fungerar bra” än att den fungerar ”mycket bra”. Samtidigt noterar revisorerna att hela sju kommunala lantmäterimyndigheter anger att dataöverföringen inte alls fungerar bra.

4.10.4 Konkurrens eller samverkan?

Kontakterna mellan de kommunala och statliga lantmäterimyndigheterna ligger i genomsnitt mitt emellan ytterlighetsvärdena ”obefintliga” och ”mycket omfattande” i revisorernas enkät. De kommunala lantmäterimyn- digheternas nytta av kontakterna uppfattas i genomsnitt ligga något närmare ytterlighetsvärdet ”mycket stor” än motsatsen ”mycket liten”. Samtidigt noterar revisorerna att omfattningen av kontakterna förefaller betydligt mindre i vissa län än i andra och att detta i stort sett sammanfaller med den nytta de kommunala lantmäterimyndigheterna uppfattar att de har av kontak- terna. Vidare visar revisorernas enkätundersökning att det främst är i de större kommunerna som lantmäterimyndigheterna anger att det förekommer skilda uppfattningar beträffande de ärenden som ska överlämnas till de stat- liga myndigheterna.

Revisorerna noterar vidare att flera av de kommunala lantmäterimyndig- heterna anser att relationerna med Lantmäteriet har förbättrats. Sammantaget finner revisorerna att ambitionen att förbättra relationerna mellan de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna, som var en av grundtankarna bakom huvudmannaskapsreformen, har givit visst resultat. I vissa län råder

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

dock fortfarande sådana intressemotsättningar som man med reformen för- sökte eliminera.

4.10.5Service och kvalitet i Lantmäteriets verksamhet i små kommuner

De farhågor som fanns om att tillkomsten av kommunala lantmäterimyndig- heter skulle leda till försämringar i de statliga myndigheternas service i små kommuner, har inte realiserats. Resultatet från revisorernas enkät till femtio av landets hundra minsta kommuner visar att de små kommunerna generellt sätt uppfattar att servicenivån i förrättningsärenden, i den lokala myndighets- servicen och i Metrias MBK-tjänster är tillfredsställande samt att denna inte har försämrats sedan 1996. Motsvarande iakttagelser gäller för kvaliteten i myndighetsservicen och Metrias MBK-tjänster. De små kommuner som har utnyttjat den lokala myndighetsservicen eller köpt MBK-tjänster av Metria anser inte att möjligheterna att få dessa tjänster utförda har förändrats sedan tillkomsten av kommunala lantmäterimyndigheter. Riksdagens revisorer noterar emellertid att vissa län avviker negativt från dessa generella slutsat- ser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5 Den nya arbetsprocessen

5.1 Inledning

I mitten av 1990-talet inledde Lantmäteriet ett omfattande arbete med att rationalisera fastighetsbildningsverksamheten samt att skapa en effektivare samordning av den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten och den anslagsfinansierade fastighetsregistreringen. Teknikutvecklingen och den av riksdagen beslutade organisationsformen, i vilken både fastighetsbildning och fastighetsregistrering skulle hanteras av de länsvisa lantmäterimyndig- heterna, lade grunden för detta. Innan omorganisationen kännetecknades förrättningsarbetet av ett stort antal separata arbetsmoment som hanterades av olika tjänstemän i skilda myndigheter. Lantmäteriet såg med den nya organisationen möjligheter till betydande besparingar genom att utveckla en ny arbetsprocess och att förbättra IT-stödet (Lantmäteriverket, 1996b).

Införandet av den nya arbetsprocessen kantades emellertid av flera pro- blem. Ursprungliga mål för kostnadssänkningar och förkortade handlägg- ningstider har inte uppnåtts, och de budgeterade kostnaderna överskreds.

I detta kapitel redovisas revisorernas granskning av den nya arbetsproces- sen. Främst behandlas följande frågeställningar:

•Vilka är orsakerna till att målsättningarna inte har nåtts?

•Hur har fastighetsbildningsverksamhetens omfattning och karaktär påverkats av den nya arbetsprocessen?

•Finns det negativa konsekvenser med den nya arbetsprocessen som bör uppmärksammas?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.2 Vad innebär en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen?

5.2.1Inledning

Införandet av en ny arbetsprocess i fastighetsbildningen innebar flera stora förändringar. En övergång skulle ske från en funktionsbaserad till en ären- debaserad organisation. I stället för att flera olika handläggare skulle ansvara för olika moment innefattade den nya arbetsprocessen det man betecknade ett enhandläggarmål. Detta innebar ett arbete präglat av helhetssyn där en och samma handläggare skulle svara för hela kedjan från diarieföring till arkivering inklusive bl.a. mätning, förrättningsbeslut, fastighetsregistrering samt fakturering. Fastighetsregistreringen skulle bl.a. integreras med fastig- hetsbildningen. De anställda skulle gå från att vara specialister till att bli generalister. Ambitionen var i princip att integrera tre olika befattningar (mätningsansvarig, förrättningslantmätare och fastighetsregistrerare) i en.

Ett nödvändigt medel för att lyckas med detta var tillkomsten av ett nytt omfattande IT-stöd där hanteringen av förrättningar, fastighetsregistrering och på sikt även ekonomiadministrativa moment integrerades. Detta IT-stöd fick beteckningen Trossen.

100

5.2.2Målen med den nya arbetsprocessen

Ett övergripande mål med den nya arbetsprocessen var att skapa en större flexibilitet i organisationen vilket bl.a. skulle leda till bättre förutsättningar att möta ”kunders behov”. Utöver denna ökade flexibilitet förväntade man sig även en större effektivitet som skulle innebära minskade kostnader och kortare handläggningstider.

Sedan budgetåret 1997 har regeringen angivit särskilda verksamhetsmål med direkt koppling till införandet av den nya arbetsprocessen. Jämfört med 1996 skulle kostnaderna för fastighetsbildningen minska med minst en tred- jedel och handläggningstiderna med hälften fram till år 2000. Beträffande handläggningstiderna skulle en tydlig utveckling mot det uppsatta målet kunna ses redan under 1997 (Statsliggaren, 1997). I regleringsbrevet för 1998 uttrycktes dessa mål även i absoluta tal vilket innebar att de genom- snittliga handläggningstiderna skulle minska från 6,4 månader till 3,2 måna- der och kostnaderna från 24 500 kr till 16 300 kr (Statsliggaren, 1998). I regleringsbrevet för 1999 togs de absoluta värdena bort men regeringen lade till att ”lantmäteriförrättningen ska vara smidig, effektiv, rättssäker och tids- besparande” (Statsliggaren, 1999, s. 79).

I regleringsbrevet för 2000 hade målen för fastighetsbildningsverksamhet- en modifierats. Fram till 2001 var nu målet att handläggningstiderna för de mest frekventa ärendetyperna skulle vara minst 30 % kortare och kostnader- na 20 % lägre än 1997, före införandet av den nya arbetsprocessen. Därutö- ver angavs att den information som överförs till fastighetsregistret skulle vara tillförlitlig (Statsliggaren, 2000). I Lantmäteriets verksamhetsplan för 2000 var siffrorna 35 respektive 25 %, vilket således innebar att målsättning- arna internt var högre än de som regeringen angav (Lantmäteriet, 1999c).

I regleringsbrevet för 2001 har målen för fastighetsbildningsverksamheten ånyo förändrats. Denna gång kvarstår det föregåendet årets procentsiffror vad gäller kostnadsminskningar (20 %) och sänkning av handläggningstider (30 %). Jämförelseåret var dock åter satt till 1996 (Statsliggaren, 2001). I Lantmäteriets verksamhetsplan för 2001 framgår att kostnaden för de mest frekventa ärendetyperna ska vara 25 % lägre än 1996. Beträffande handlägg- ningstiderna anges att de för frekventa ärendetyper, ”utan särskilda kompli- kationer”, ska halveras jämfört med 1996 (Lantmäteriet, 2000j).

5.2.3Finansieringen av den nya arbetsprocessen

Den nya arbetsprocessen kan delas upp i det utvecklingsprojekt som löpte mellan 1995 och 1998 och den driftsfas som inträdde efter det att projektet hade avslutats. Utvecklingsprojektet ny arbetsprocess vid fastighetsbildning hade ursprungligen en budget på 87,3 miljoner kronor. Efter en revidering av budgeten skrevs projektkostnaderna upp till 137,6 miljoner kronor, vilket motsvarar en kostnadsökning på 58 %. Knappt 32 % av totalsumman kom

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

101

från avgiftsfinansierad verksamhet medan resten finansierades via anslag.53 De ökade kostnaderna för den nya arbetsprocessen täcktes dels genom ett överskridande av förvaltningsanslaget, dels genom tillskapandet av ett under- skott i den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten. Anslagsöverskri- dandet är numera amorterat medan det fortfarande kvarstår ett underskott i det avgiftsfinansierade resultatområdet.

Det integrerade arbetet inom den nya arbetsprocessen finansieras i dagslä- get dels genom förrättningsavgifter, dels genom anslag till fastighetsregistre- ringen. Vidareutvecklingen av den nya arbetsprocessen finansieras företrä- desvis genom avgifter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.3 Resultat och måluppfyllelse

5.3.1Handläggningstiderna

Ett av målen med införandet av den nya arbetsprocessen var alltså att handlägg- ningstiderna skulle minskas med hälften. I figur 5.1 redovisas handläggningsti- dernas utveckling för de aktuella ärendetyperna under perioden 1996–2000.

Månader

Figur 5.1: Handläggningstider 1996-1999

Enlottsavstyckning

Fastighetsreglering två fastigheter

Flerlottsavstyckning

Fastighetsreglering fler än två fastigheter

1996 1997 1998 1999 2000

År

Källa: Lantmäteriets årsredovisningar (bearbetning)

Av figuren framgår att det i förhållande till jämförelseåret 1996 inte är någon av ärendekategorierna som är i närheten av det ursprungliga målet med en halvering av handläggningstiderna till år 2000. I regleringsbrevet för 2000 hade regeringen slopat kravet på återrapportering för flerlottsavstyckningar och fastighetsreglering med fler än två fastigheter.

Begreppet handläggningstid används för övrigt inte på ett entydigt sätt i målangivelser och resultatredovisningar. I Lantmäteriets årsredovisning för 1998 redovisas leveranstider i betydelsen all tid från det att ansökan har inkommit till det att förrättningen har registrerats. Handläggningstiden anges i antalet persondagar per ärende. Regeringen använder genomgående hand-

53Leif Sjöberg, ekonomichef F-divisionen, skriftligt svar på frågor från Riksdagens

revisorer, hösten 2000.

102

läggningstider i sina målangivelser. I Lantmäteriets årsredovisning för 1999 är leveranstidsbegreppet bortplockat och ersatt av begreppet handläggnings- tider. Trots detta är det samma värden som anges. I den rapport om förrätt- ningskvalitet som presenterades hösten 2000 slås det fast att ”med leverans- tid avses kalendertiden från det ansökan inkommit till ärendet införts i fas- tighetsregistret. Med handläggningstid avses däremot arbetstiden i ärendet" (s. 37). Vidare framgår att ”Med handläggningstid har man i regleringsbrevet avsett leveranstid” (Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet, 2000c, s. 37 och 38). Den myndighetsansvarige handläggaren vid Miljödepartementet är emellertid inte bekant med begreppet leveranstid.

5.3.2Förrättningskostnader

Genom införandet av den nya arbetsprocessen räknade regeringen med att förrättningskostnaderna skulle kunna minskas med en tredjedel fram till och med år 2000. I figurerna 5.2 och 5.3 redovisas kostnadernas utveckling i löpande priser under perioden 1996–2000.

Figur 5.2: Genomsnittliga kostnader för två typer av

ärenden

16000

	12000	Fastighetsreglering två
	12000	Fastighetsreglering två
Kronor		fastigheter
		fastigheter
	8000	Enlottsavstyckning




	4000

1996 1997 1998 1999 2000

År

Källa: Lantmäteriets årsredovisningar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

103

Figur 5.3: Genomsnittliga kostnader för två typer av ärenden

	60000
	50000
	50000
					Fastighetsreglering
					Fastighetsreglering
Kronor	40000				fler än två fastigheter
	30000				Flerlottsavstyckning
					Flerlottsavstyckning


	20000
	20000
	10000
	10000
	0
	0
	1996	1997	1998	1999

År

Källa: Lantmäteriets årsredovisningar

Av figurerna framgår att de genomsnittliga kostnaderna har ökat mellan 1996 och 2000 för fastighetsreglering med två fastigheter och ligger i stort sett kvar på samma nivå för enlottsavstyckningar. Kostnadsminskningen för de övriga två ärendekategorierna uppgår till 6 (fastighetsreglering fler än två fastigheter) respektive 21 procent (flerlottsavstyckningar) under perioden 1996–1999. Liksom för handläggningstiderna slopade regeringen i regle- ringsbrevet för 2000 kravet på återrapportering för flerlottsavstyckningar och fastighetsreglering med fler än två fastigheter.

5.3.3Lantmäteriets kommentarer till mål- och resultatuppfyllelsen

I årsredovisningen för 1996 uppgav Lantmäteriet att man genom den nya arbetsprocessen var på god väg att uppnå målen att halvera handläggningsti- derna och att kraftigt minska kostnaderna.

Dessa mål uppnåddes dock inte mer än till viss del under 1997. Arbetet med att införa den nya arbetsprocessen resulterade visserligen i att handlägg- ningstiderna minskade något. Någon ”tydlig utveckling” mot det långsiktigt uppsatta målet med en halvering till år 2000 kan dock inte anses ha nåtts. Samtidigt konstaterades att IT-stödet för den nya arbetsprocessen (den s.k. Trossen) var försenat (Lantmäteriet, 1998a). Kostnaderna ökade med cirka 33 miljoner kronor i förrättningsverksamheten samtidigt som intäkterna minskade. Sammantaget gick förrättningsverksamheten med en förlust av 67 miljoner kronor före finansnetto. Enligt Lantmäteriet var en av orsakerna till det svaga resultatet höga kostnader för utvecklandet av den nya arbets- processen.

Vid slutet av 1998 tillämpades den nya arbetsprocessen i olika omfattning vid samtliga Lantmäterimyndigheter. Verksamhetsområdet fastighetsbildning gick minus 23,7 miljoner kronor. I årsredovisningen för 1998 konstaterade Lantmäteriet att kostnadsnivån, särskilt inom fastighetsregistreringsverksam- heten, var otillfredsställande. Bland de skäl som angavs för detta var att det tekniska stödet inte hade blivit så effektivt som man tidigare hade förväntat bl.a. beroende på en annan ärendestruktur än tidigare. Dessutom hade infö- randet försenats, och utbildningsbehovet hade varit större än vad som förut-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

104

satts. Kostnaderna för den nya arbetsprocessen blev därför avsevärt högre än beräknat.

Under 1998 närmade sig myndigheten inte målet med att sänka kostnaden per fastighetsbildningsärende med en tredjedel. De totala kostnaderna mins- kade visserligen, men det gjorde även antalet avslutade ärenden. Även be- träffande handläggningstiderna vände kurvan uppåt, vilket innebar att man under 1998 var tillbaka på samma nivåer som 1996. Detta förklarades med att den nya arbetsprocessen var i en införandefas.

Av regleringsbrevet för 1999 framgår att Lantmäteriverket i sin årsredo- visning och delårsrapport ska redovisa kostnader för utveckling, införande och drift av teknikstödet för den nya arbetsprocessen. I halvårsrapporten för 1999 konstaterade Lantmäteriet att kostnaderna för enlottsavstyckningar hade minskat med 13 % sedan 1997. Även leveranstiderna ansågs ha minskat för denna ärendetyp samt för fastighetsreglering med två berörda fastigheter. Samtidigt angav man att mätperioden var för kort för att man skulle kunna dra säkra slutsatser om den fulla effekten av förändringarna (Lantmäteriet, 1999b). I årsredovisningen för 1999 redovisade F-divisionen, för första gången sedan Lantmäteriets tillkomst, ett positivt resultat (31 miljoner kro- nor). Verksamhetsområdet fastighetsindelning, inom vilket förrättningsverk- samheten bedrivs, uppvisade också ett positivt resultat (13,6 miljoner kro- nor). Förklaringen till det förbättrade resultatet var bl.a. att den nya arbets- processen hade fått genomslag på allvar i förrättningsverksamheten. Effekti- viseringen av fastighetsbildningen resulterade i minskade totala kostnader, men samtidigt var kostnaderna och handläggningstiderna för vissa förrätt- ningstyper i stort sett oförändrade.

Av årsredovisningen för 2000 framgår att fastighetsbildningsdivisionen uppvisade ett positivt resultat på 33,1 miljoner kronor. Produktion och intäk- ter hade ökat medan kostnaderna inte hade ökat i samma omfattning. Lant- mäteriet redovisar även en kostnadsminskning för enlottsavstyckningar och fastighetsreglering med två berörda fastigheter på 16,7 respektive 7,8 %. I båda fallen jämfördes med kostnadsläget 1997. Man konstaterade också att handläggningstiderna för enlottsavstyckningar var kortare än jämfört med 1997 medan handläggningstiden för fastighetsreglering med två berörda fastigheter var lika lång som 1997. Förklaringen anges vara den ökade orde- ringången av större ärenden vilket gjorde det svårt att med tillgängliga resur- ser förkorta handläggningstiderna (Lantmäteriet, 2001a).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.4 Synpunkter på den nya arbetsprocessen

5.4.1Regeringen och riksdagen

I budgetpropositionen för 1998 framhöll regeringen att arbetet med att inte- grera fastighetsbildning och fastighetsregistrering samt att rationalisera dessa verksamheter var en av prioriteringarna för 1998. Bostadsutskottet berörde inte den nya arbetsprocessen vid sin behandling av budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18, bet. 1997/98:BoU1).

105

Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för 1999 endast att den nya arbetsprocessen skulle tillämpas av alla statliga lantmäterimyndigheter vid utgången av år 1998. Vidare noterade man att utvecklingen av IT-stödet hade försenats med cirka ett år beroende framför allt på tekniska svårigheter. Kostnaderna för att genomföra den nya arbetsprocessen hade därigenom blivit avsevärt högre än beräknat. Några mer påtagliga resultat avseende förkortade handläggningstider och lägre kostnader hade ännu inte kunnat påvisas. Regeringen framhöll att kostnaderna för IT-stödet inom fastighets- bildningen liksom kostnaderna för den pågående omställningen av verksam- heten krävde fortsatt uppmärksamhet. Bostadsutskottet noterade endast att en av Lantmäteriets huvuduppgifter var att rationalisera fastighetsbildnings- verksamheten för att korta handläggningstiderna och minska kostnaderna (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18, bet. 1998/99:BoU1).

I budgetpropositionen för 2000 konstaterade regeringen att den nya arbets- processen var i drift inom alla Lantmäteriets länsmyndigheter. Regeringen menade att det därmed, med några års försening, hade skapats förutsättningar för att uppnå den effektivitetsökning och de totalt sett lägre kostnader som hade förutsatts. Regeringen slog vidare fast att rationaliseringseffekterna inte hade varit obetydliga men noterade också att det fortfarande fanns stora ekonomiska problem inom verksamheten. Förutsatta minskningar av kostna- der och handläggningstider som ett resultat av integreringsarbetet hade enligt regeringens bedömning ännu inte kunnat uppnås. Bostadsutskottet kommen- terade inte förhållandena inom fastighetsbildningsverksamheten vid sin behandling av budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoU1).

I den senaste budgetpropositionen slog regeringen fast att full rational- iseringseffekt ännu inte hade nåtts inom fastighetsbildningsverksamheten som ett resultat av den nya arbetsprocessen. Vidare konstaterade regeringen att trots ett överskott inom förrättningsverksamheten under 1999 på cirka 8 miljoner kronor var det balanserade ekonomiska resultatet minus 95 miljo- ner kronor. Bostadsutskottet kommenterade inte fastighetsbildningsverksam- heten i sitt betänkande (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18, bet. 2000/01: BoU1).

5.4.2Ekonomistyrningsverket och Riksrevisionsverket

Ekonomistyrningsverket (ESV) fick 1998 i uppdrag av regeringen att analy- sera Lantmäteriets finansiella utfall 1997. Av analysen framkom att Lantmä- teriet hade överskridit sitt förvaltningsanslag med 36,9 miljoner kronor och att de huvudsakliga skälen till överskridandet hade anknytning till den nya arbetsprocessen. Vidare framhöll ESV att det i projektplanen angavs att besparingseffekterna för den nya arbetsprocessen förväntades motsvara 30 miljoner kronor under 1997. Denna effekt uppnåddes emellertid inte vilket innebar en indirekt påverkan på anslaget. ESV framhöll också att Lantmäte- riets analys uppvisade brister bl.a. avseende kostnaderna för projektet ny arbetsprocess. ESV ansåg att kostnaderna hade överskridits så väsentligt att det tydligt borde ha framgått av analysen och att projektkostnaderna borde ha

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

106

burits av den verksamhet som har nytta av projektets resultat. I motsats till detta hade kostnaderna för den nya arbetsprocessen fördelats med 72 % på anslagsfinansierad verksamhet och 28 % på avgiftsfinansierad verksamhet trots att fördelningen på hela verksamhetsområdet fastighetsbildning var 32 % anslag och 68 % avgifter. ESV ansåg vidare att satsningen på den nya arbetsprocessen kunde betraktas som en immateriell anläggningstillgång och därför borde ha finansierats genom lån. Detta hade bl.a. gjort att satsningen hade kunnat skrivas av under ett par år. Lantmäteriets val att ta utvecklings- kostnaderna direkt gav en onödigt stor negativ inverkan på myndighetens ekonomiska resultat (Ekonomistyrningsverket, 1998a).

Lantmäteriet menade i ett samrådsyttrande att fördelningen byggde på att fastighetsbildningen var avgiftsfinansierad och fastighetsregistreringen an- slagsfinansierad. Vidare angav man att då registreringsmomentet var helt integrerat i förrättningsprocessen kunde anslagsfinansieringen helt upphöra (Lantmäteriverket, 1998a). Vid en förfrågan till Lantmäteriet i denna gransk- ning när detta kan ske framkom emellertid att det fortfarande är ett antal moment inom fastighetsregistreringen som inte har integrerats i den nya arbetsprocessen.54 Dessa kommer även fortsättningsvis att finansieras genom anslag. I sammanhanget kan det noteras att regeringen tidigare har angivit att när integreringen av fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen har genomförts kan det finnas skäl att överväga frågan om kostnaderna för fas- tighetsregistreringen ska utgöra en del av förrättningstaxan (prop. 1994/95: 166).

Riksrevisionsverket konstaterade i en revisionsrapport i anslutning till re- visionsberättelsen för 1997 att en delförklaring till det otillfredsställande ekonomiska resultatet var de kostnader som uppkommit i samband med utvecklingen av den nya arbetsprocessen. RRV konstaterade vidare att det ur årsredovisningen inte gick att utläsa kostnaderna för utvecklingen av den nya arbetsprocessen och därmed inte heller hur stor del av det totala underskottet som kunde hänföras till utgifter för utvecklingen av den nya arbetsprocessen. Enligt uppgift till RRV hade dock kostnaderna under 1997 uppgått till 71 miljoner kronor (Riksrevisionsverket, 1998).

I en revisionspromemoria från RRV i samband med Lantmäteriets delårs- rapport 1999 framkom att Lantmäteriet inte hade redovisat samtliga av regle- ringsbrevets återrapporteringskrav för den nya arbetsprocessen. Genomsnitt- lig kostnad och tid hade inte angivits för två av de efterfrågade ärendetyper- na. RRV:s bedömning var att denna brist gjorde att regeringen inte fick öns- kad information avseende Lantmäteriets insatser för att effektivisera verk- samheten (Riksrevisionsverket, 1999d).

I en revisionspromemoria i anslutning till Lantmäteriets årsredovisning för 1999 kommenterade RRV återrapporteringen av förrättningsverksamheten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

54Leif Sjöberg, ekonomichef vid F-divisionen, svar på frågor från Riksdagens reviso- rer, hösten 2000. Dessa moment är karthantering i både special- och normalförrätt- ningar, registrering av specialförrättningar utanför Trossen, adresser, planer och

markreglerande bestämmelser.

107

RRV slog fast att det inte handlar om en effektivisering när de totala kostna- derna minskar som en följd av en verksamhetsminskning. Dessutom ansåg man att Lantmäteriet borde ha kommenterat kostnadsutvecklingen och hand- läggningstiderna för olika ärenden i förhållande till målen i regleringsbrevet (Riksrevisionsverket, 2000).

5.4.3Lantmäteriets internrevision

Under 1998 granskade Lantmäteriets internrevision genomförandet av den nya arbetsprocessen. Syftet med granskningen var att bedöma den interna kontrollen i handläggningssystem och rutiner, bl.a. i fråga om säkerhet, sår- barhet och tillförlitlighet (Lantmäteriverket, 1998b, 1999b och 1999c). In- ternrevisionen konstaterade bl.a.

♦att regleringsbrevens mål om kostnader och handläggningstider inte verkade vara allmänt kända och accepterade som realistiska i organisat- ionen,

♦att delar av den verksamhetsstatistik som behövdes för uppföljning av regleringsbrevets mål om handläggningstider och kostnader inte kunde tas fram maskinellt ur Trossen,

♦att det inte gjordes någon tidsredovisning för fastighetsregistrering på Trossenärenden vid de lantmäterimyndigheter som internrevisionen hade besökt. Det innebar att sakägarna bekostade fastighetsregistrering som är en anslagsfinansierad verksamhet,

♦att svarstiderna i Trossen var mycket långa.55

Internrevisionen fann att många av dem som hade intervjuats ansåg att målet med sänkta kostnader inte kunde infrias. Ett argument var att anslaget för fastighetsregistrering minskade samtidigt som kostnaden skulle minskas för sakägarna. Beträffande handläggningstiderna ansåg många att det gav fel signal att mäta den genomsnittliga handläggningstiden. Man menade exem- pelvis att då en sakägare vill ha en förrättning utförd vid ett visst tillfälle blir han eller hon mest nöjd om den genomförs vid detta tillfälle, men statistiken blir bättre om förrättningen genomförs så snart som ärendet har öppnats. Även vid intervjuer i revisorernas granskning har liknande synpunkter fram- kommit.

En allmän uppfattning bland dem som internrevisionen hade intervjuat var att handläggningstiderna för normalärenden kunde sänkas bara ärendebalan- serna minskade. Att nå målet ansågs dock svårt.

Chefen för F-divisionen gavs tillfälle att yttra sig över internrevisionens iakttagelser. Han konstaterade att Trossen i sin dåvarande version inte kla-

55 Internrevisionen fann även allvarliga brister i faktureringsrutinernas interna kon- troll, avseende bl.a. brister i attestering av tidsrapporter. De lantmäterimyndigheter som hade börjat använda den nya arbetsprocessen uppvisade en försämring i detta avseende jämfört med tidigare år.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

108

rade återrapporteringskraven genom en enkel maskinell bearbetning. Divis- ionsledningen avsåg att återkomma till internrevisionen med ett förslag till rutiner för hur grunduppgifterna till återrapporteringen skulle kunna be- stämmas. Internrevisionen följde upp frågan i december 2000 och konstate- rade att problemet var åtgärdat.

Vidare betonade divisionschefen det självklara i att kostnaderna för anslag och avgiftsfinansierad verksamhet ska hållas isär. Han framhöll att divisions- ledningen arbetade med att definiera vad som i det integrerade förfarandet är att hänföra till registrering (Lantmäteriet, 2000g).

5.4.4Förrättningslantmätarna

En forskare vid institutionen för rörelseorganens sjukdomar vid Lunds uni- versitet har genomfört ett antal uppföljningar av den nya arbetsprocessen. Bland annat har 205 förrättningslantmätares uppfattning om IT-stödet och den förändrade arbetsorganisationen undersökts årligen under perioden 1998–2000. Av studien framkommer bl.a. att 85 % av de anställda var posi- tivt inställda till den integrerade IT-strategin och att den andelen ökade under perioden. Även andelen som såg positivt på IT-stödets funktion ökade (Gard, 1999). I tabell 5.1 sammanfattas förrättningslantmätarnas uppfattning om IT- stödets inverkan på ytterligare några faktorer.

Tabell 5.1: Förrättningslantmätarnas uppfattning om IT-stödets inverkan på ytterligare några faktorer

Andel förrättningslantmätare som anger att en förbättring har skett (%)56

IT-stödets konsekvens för...	1998	1999	2000
Arbetets innehåll	31	12	31
Relationen till sakägare	8	25	32
Arbetsmotivationen	16	28	30
Handläggningstid	22	19	15
Arbetets effektivitet	22	22	41

Källa: Gard et al, 2000 (bearbetning)

Av tabellen framgår att andelen förrättningslantmätare som angav att IT- stödet påverkade arbetets innehåll på ett positivt sätt sjönk mellan 1998 och 1999 för att åter vara tillbaka på samma nivå år 2000. Beträffande handlägg- ningstiderna sjönk andelen som anger att en förbättring har skett under den aktuella perioden. Noteras bör även, vilket inte framgår av tabellen, att ande- len som anger att handläggningstiderna genom det nya IT-stödet har försäm- rats steg under den aktuella perioden från 3 till 20 %.57 För övriga tre fak- torer steg andelen som upplevde en förbättring mellan åren 1998 och 2000.

56Frågan är ställd på ett sådant sätt att det inte är helt entydigt om det är en förbättring i förhållande till tiden före IT-stödets införande eller i förhållande till det föregående årets bedömning som avses.

57Det bör beaktas att det ursprungliga urvalet bestod av 640 förrättningslantmätare. Vid uppföljningen 2000 var det endast 205 som hade deltagit under alla de tre under-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

109

Förrättningslantmätarnas uppfattning om den nya arbetsorganisationen (generalistbaserad grupporganisation) visade att förväntningarna på förbätt- rad egenkontroll och förbättrat arbetsklimat inte infriades mellan 1998 och 1999. Vid uppföljningen 2000 hade andelen förrättningslantmätare som uppfattade en förbättring i servicekvaliteten till kunderna, förbättring av handläggningstiderna och arbetsgruppernas effektivitet ökat.

5.4.5Kundorganisationerna

Samma forskare som i det förra avsnittet har även undersökt uppfattningen om den nya arbetsprocessen hos tio av Lantmäteriets större ”kund- organisationer”.58 I tabell 5.2 redovisas resultaten från dessa mätningar. ”Kundorganisationernas” bedömningar gjordes på en skala mellan noll och tio där värdet noll motsvarade betyget ”inte alls bra” och tio ”maximalt bra”.

Tabell 5.2: Kundorganisationernas syn på fastighetsbildningsprocessen

Kundorganisationernas uppfattning om	Medelvärde

Bemötande	8,3
Servicegrad	7,4
Kvaliteten på produkter och tjänster	6,3
Personalens kompetens	6,0
Handläggningstider	4,4
Kostnaden i förhållande till vad man får ut	2,1

Källa: Gard, 1999

Då kortare handläggningstider och sänkta kostnader hade angivits som vik- tiga mål med införandet av den nya arbetsprocessen, bör det noteras att de flesta kundorganisationerna upplevde att handläggningstiderna var längre än tidigare och att kostnaderna var höga i förhållande till vad man får ut av en förrättning. Man angav även att den nya tekniken och omorganisationen inte hade medfört en sänkning av kostnaderna utan snarare en höjning.

Avslutningsvis bör noteras att kundorganisationerna i grunden var positiva till det integrerade IT-stödet men menade att det inte i sig hade påverkat någon av de faktorer som listas i tabell 5.2.

5.5Problemen med den nya arbetsprocessen – orsaker och konsekvenser

5.5.1Problem i IT-upphandlingen

Den nya arbetsprocessen bygger på IT-stödsystemet Trossen. Trossen ut- vecklades av en IT-konsult på uppdrag av Lantmäteriet. Systemets komplexi-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

sökningstillfällena och som alltså utgör underlaget för den jämförande analysen. Av dem som inte deltog i uppföljningarna 1999 och 2000 hade huvuddelen sagts upp som en följd av rationaliseringen eller slutat på egen begäran.

58 Kommuner, Banverket, Vägverket, Skogsbolag och andra privata kunder.

110

tet gjorde emellertid att ett IT-stöd som uppfyllde Lantmäteriets önskemål inte kunde levereras i tid.

I slutrapporten för projektet Ny arbetsprocess framgår att utvecklingen av Trossen blev ungefär ett år försenad. Då endast ett delvis fungerade system fanns att tillgå vid införandet fick en stor del av utvecklingsarbetet ske under införandefasen. Delprojektet Vidareutveckling av Trossen översteg därför sin budget med 79 % (se figur 5.4). En annan konsekvens av förseningarna var att de totala förvaltningskostnaderna inom F-divisionen blev 45 % större än vad som hade angivits i verksamhetsplanen för 1998. Förseningarna gjorde att man tvingades påbörja förvaltningen av systemet parallellt med färdigstäl- landet och införandet.

Figur 5.4: Projektet Ny arbetsprocess - Budget och utfall

	70
	60
kronor	50


	40
						Budget


Miljoner	30					Utfall


	20
	10
	10
	0
	0		Etapp 1 -	Etapp 2 - Utveckling Etapp 3 - Införande
			Etapp 1 -	Etapp 2 - Utveckling Etapp 3 - Införande
		Mål/krav/system			konstruktion

Källa: Lantmäteriverket, 1998c (bearbetning).

När Trossen skulle tas i bruk granskades bl.a. dess kvalitet av en användar- grupp. När denna grupp gick igenom Trossen våren 1998 konstaterades att IT-stödet i vissa delar väsentligt avsteg från specifikationen. Vid ett accep- tanstest våren 1998 genomfört av tretton verksamhetskunniga upptäcktes fel i Trossen och dess kopplingar till andra system. Enligt en av dem som ingick i testgruppen ”funkade ingenting”.

I en internt initierad utredning framkom det även att genomförandet av projektet Ny arbetsprocess hämmades av de samarbetssvårigheter som före- kom mellan dem som ansvarade för projektet: F-divisionens utvecklingsen- het (FAU) och Lantmäteriets IT-enhet (Gunnar Claesson Datakunskap AB, 1998).

Trossen är som tidigare nämnts ett komplext system som är under utveckl- ing och som fortfarande kräver korrigeringar. Årligen görs ett hundratal sådana korrigeringar, företrädesvis efter iakttagelser från användare inom F- divisionen. För närvarande pågår även en utveckling av Trossen för att möj- liggöra handläggning av andra ärenden än normalärenden.

I sammanhanget kan det konstateras att Lantmäteriet inte är ensamt om att ha haft problem med utvecklingen av IT-stöd. RRV har undersökt IT-projekt i staten och konstaterar att tidsplaner och budgetar ofta måste revideras. Tre

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

111

av fyra projekt som någon gång har reviderats får fortsatta problem med att hålla tidsplan och budget. RRV:s slutsats var att projekt som en gång har råkat in i problem som regel har svårt att ta sig ur dem (Riksrevisionsverket, 1999e).

5.5.2Rättssäkerheten i förrättningarna

I regleringsbrevet för 2000 fick Lantmäteriet i uppdrag att i samverkan med Kommunförbundet studera kvaliteten i förrättningsarbetet (Statsliggaren, 2000).

Enligt en projektrapport ansågs omfattningen av bristerna i den juridiska kvaliteten vara osäker.59 Samtidigt ansåg man att det generellt sett inte fanns några kroniska brister i den juridiska kvaliteten, dvs. sådana systematiska brister som blivit en naturlig del i förrättningsarbetet och som därför betrak- tades som ovidkommande. Beträffande den juridiska kvaliteten var det van- ligast med formella brister.60 Vidare konstaterades att det i stort sett inte fanns några brister i den materiella prövningen. Några sakägare hade dock påpekat att det fanns en bristande enhetlighet i lantmäterimyndigheternas lagtillämpning.

Projektgruppen konstaterade att de allvarligaste felen i fastighetsregistre- ringen hade sitt ursprung i den registrering som inte hade skett via Trossen. De fel som kunde kopplas till registrering via Trossen var att rättigheter hade försvunnit ur ärenden. Hur ofta detta förekom angavs dock vara okänt. Ett annat allvarligt fel var att en avstyckad fastighet hade fått fel ursprung. I rapporten angavs att det i registret fanns ca 100 hundra rättigheter utan belas- tade fastigheter. Av dessa hade ca 80 handlagts med hjälp av Trossen.

Rationaliseringar kan resultera i att medel för rättssäkerhetsfrämjande kon- troller försvinner. Flera av dem som intervjuats under revisorernas gransk- ning påpekar att det integrerade förfarandet inom ramen för den nya arbets- processen har lett till att kontrollstationer har försvunnit. Den tidigare funkt- ionella uppdelningen innebar exempelvis att fastighetsregistrerings- myndigheterna ”kvalitetssäkrade” fastighetsbildningsmyndigheternas arbete genom att kritiskt granska de uppgifter som skulle föras in i fastighetsregist- ret. Vissa maskinella kontroller genomförs även i dag med hjälp av Trossen, men vissa av de intervjuade anser att dessa inte kan ersätta den kontroll som förekom när arbetet var funktionellt uppdelat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

59Iakttagelserna baserades främst på ett examensarbete från 1989, en kollegiegransk- ning av förrättningsakter samt en ”samlad erfarenhet” från dem som deltog i projektet, från ”storkunders” synpunkter framförda vid ett möte med Lantmäteriets Mark- och fastighetsråd samt enkäter till lantmäterimyndigheter, länsstyrelser och vissa kommu- ner.

60Formella brister i den juridiska kvaliteten som förekommit är bl.a. att utredning av sakägarkrets har varit otillräcklig, att sakägare inte har kallats till sammanträde, att kallelse inte har skett på föreskrivet sätt, att handläggning har skett utan sammanträde

trots motstridiga intressen och att beslutsskäl har saknats trots tvist.

112

5.5.3Svårigheter att särskilja förrättningsverksamhet och fastighetsregistrering

Integreringen mellan den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten och den anslagsfinansierade fastighetsregistreringen gjorde också att den relativt tydliga gräns som tidigare fanns mellan dessa båda moment suddades ut. Denna gränsdragning utgjorde bl.a. grunden för hur kostnaderna skulle debi- teras. Då anslagen för fastighetsregistreringen dessutom skars ned uppkom ett läge där kostnaderna för fastighetsregistreringen till viss del kom att fi- nansieras genom förrättningsavgifterna.

5.5.4Inverkan på den övriga kvaliteten i förrättningarna

Kvalitetsprojektet studerade även brister i förrättningarnas funktionella kvali- tet samt i det som betecknades redovisningskvalitet. Inom ramen för begrep- pet funktionell kvalitet undersöktes bemötande, information, leveranstid och pris. Enligt enkäter till sakägare förekom få brister i bemötande och inform- ation. Vissa förrättningslantmätare ansågs dock brista i erfarenhet, kompe- tens och information om bl.a. förrättningslantmätarens roll, prissättning och arbetets fortskridande.

Målet om minskade handläggningstider behandlades också till viss del i kvalitetsrapporten. Rapporten fokuserade emellertid på ärendenas leverans- tid, dvs. tiden från det att ansökan har inkommit till dess ärendet har införts i fastighetsregistret.61 Med stöd av bl.a. kundenkäter fann man att leveransti- derna uppfattades som långa av många sakägare och att de för vissa ärenden uppfattades som längre än tidigare.

Ett annat mål för införandet av den nya arbetsprocessen var att kostnaderna skulle minska. Enligt kvalitetsrapporten är det totala resultatet av de kundun- dersökningar som genomförts att Lantmäteriets priser är för höga.62 Vidare ansåg sakägarna att priset var högt i förhållande till vad de får ut. Vissa ansåg även att priset var för högt i förhållande till förrättningspersonalens kompe- tensnivå.

Man skickade även en enkät till de regionala lantmäterimyndigheterna där deras syn på kvalitetsbrister i förrättningsarbetet efterfrågades. Svaren blev mycket varierande, men i stort sett alla delar av förrättningsprocessen om- nämndes.63 Personalen vid lantmäterimyndigheterna ansåg sammanfattnings- vis att de saknade vägledning från ledningens sida hur de ska hantera kvali- tetsfrågor i allmänhet.

61Enligt rapporten ska regleringsbrevets begrepp ”handläggningstid” ha samma tolk- ning som leveranstid.

62Brister kopplade till prissättningen var enligt återkommande sakägare bl.a. att kostsamma moment genomfördes utan överenskommelse med sakägaren, att det saknades prislistor, otydlighet om vad som ingår i förrättningskostnaderna och miss- tankar om att mer tid än den faktiska arbetstiden debiteras.

63Det handlade bl.a. om brister i den s.k. digitala produktionslinjen, brister i fastig- hetsregistret, brister i leveranstider, juridiska brister (formella och materiella), brister i affärsmässighet, avsaknad av kundanpassning, bristande konflikthantering, brister i prissättning samt brister i information vid första kundkontakten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

113

5.5.5Förändringar i ärendestrukturen

Svårigheterna att nå uppsatta mål sammanhängde inte bara med problem i IT-stödet. Även omvärldsfaktorer hade betydelse. Den nya arbetsprocessen utvecklades för s.k. normalärenden, dvs. den typ av fastighetsbildningsären- den som är mest frekventa, relativt homogena i sin karaktär och som normalt kräver minst arbetsinsatser.

Vad som emellertid inträffade i anslutning till utvecklingen av den nya ar- betsprocessen var att av det totala antalet ärenden minskade andelen normal- ärenden och andelen s.k. specialförrättningar ökade. Samtidigt sjönk den totala efterfrågan på förrättningar.

5.5.6Personalomställningar

Införandet av den nya arbetsprocessen har inneburit betydande förändringar för personalen vid lantmäterimyndigheterna. Förrättningslantmätarnas tradit- ionella uppgifter breddades avsevärt. Samtidigt övergavs idén om att förrätt- ningarna skulle genomföras av lantmätare med civilingenjörsbakgrund. Mät- ningsingenjörer och karttekniker vidareutbildades för att kunna fungera som förrättningslantmätare inom ramen för enhandläggarmodellen.

Den nya arbetsprocessen innebar även att personalen vid lantmäterimyn- digheterna reducerades. Till viss del var det erfarna förrättningslantmätare med civilingenjörsbakgrund som slutade. Några av de intervjuade menade att den förändrade personalsammansättningen gjorde att det saknades nödvändig kompetens och erfarenhet hos lantmäterimyndigheterna. Förrättningslantmä- tarens profession ställde krav på breda kunskaper inom ett komplext lag- område (exempelvis jordabalken och fastighetsbildningslagen), lantmäteri- tekniskt kunnande samt förhandlingsvana. Man befarade att de ”nya” lantmä- tarna utan civilingenjörsbakgrund saknade nödvändig kompetens och därför inte skulle ”klara jobbet”. Starka krav på kortare handläggningstider och sänkta kostnader kunde öka risken för att gruppen ”nya” förrättningsmän inte skulle ges möjlighet att göra ett fullgott arbete, vilket i sin tur bl.a. skulle kunna äventyra rättssäkerheten i fastighetsbildningsprocessen. Den mins- kande andelen erfarna förrättningslantmätare gjorde också att det på vissa håll uppkom en brist på personer som kunde axla rollen som handledare för de ”nya” lantmätarna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

114

Några av de intervjuade framhöll att kombinationen av personalomställ- ning med införandet av ett nytt IT-stöd var olycklig. Man befarade att de mindre erfarna förrättningslantmätarna kunde bli ”fångar i systemet”. Med detta menade man att dessa skulle ha svårare att förhålla sig kritiskt till IT- stödets innehåll och ha svårare att självständigt hantera olika ärenden på ett sätt som bl.a. främjade rättssäkerheten.

5.5.7Avsaknad av fungerande faktureringssystem och en komplett digital registerkarta

Det är finns fortfarande problem i ett par av de system som krävs för att den nya arbetsprocessen ska fungera tillfredsställande. Det ena är den s.k. digitala registerkartan. Målet är att en komplett rikstäckande digital registerkarta ska vara klar 2003. Den digitala registerkarta som används inom den nya arbets- processen är således inte komplett. Detta medför att förrättningslantmätaren inte sällan måste avsätta tid för att dubbelkolla fastighetsregisteruppgifter mot äldre arkiverade ärendehandlingar.

Ett annat moment som skulle vara en del av den nya arbetsprocessen och som alltså skulle skötas av förrättningslantmätarna var fakturering. Kopp- lingen mellan Trossen och ekonomisystemet Agresso visade sig emellertid vara mer komplicerad än väntat. Detta har gjort att det fortfarande är svårt för förrättningslantmätarna att på ett effektivt sätt hantera fakturering via Trossen.

5.6 Lantmäteriets uppföljning av den nya arbetsprocessen

Under 2000 påbörjade F-divisionen en uppföljning och vidareutveckling av den nya arbetsprocessen. Som grund för detta arbete låg bl.a. en enkät till knappt 40 lantmäterigrupper. Av enkätresultaten framkommer att enhand- läggningsmodellen används i ca 45 % av alla normalförrättningar. De skäl som angavs för att andelen inte var större var bl.a. bristande utbildning, ledningens prioriteringar, hälsoskäl eller fysiska hinder samt avsaknaden av ett enkelt faktureringssystem. Samtidigt konstaterade man att handläggning- en av normalförrättningar varierade mycket inom divisionen (Lantmäteriet, 2000g).

Av enkäten framkommer också att 74 % av handläggarna anser sig vara nöjda, vilket ska jämföras med det mål som knöts till genomförandet av den nya arbetsprocessen med minst 80 % nöjda handläggare.

Som ett resultat av uppföljningen vidtog F-divisionens ledning följande åtgärder:

♦Utbildningsplaneringen ska ses över.

♦En fördjupad diskussion ska genomföras i varje lantmäterigrupp kring hur handläggningen ska kunna bli så rationell som möjligt.

♦Goda exempel ska samlas in från respektive chefsområde.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

115

Det s.k. enhandläggarmål som har varit en viktig beståndsdel i den nya ar- betsprocessen har sedermera övergivits. Enhandläggarförfarandet betraktas numera i stället som ett medel för att nå effektivitet, inte som ett mål i sig.

Under 2000 genomfördes även ett etikprojekt inom förrättningsverksam- heten med syftet att öka förtroendet för denna samt att därigenom öka an- vändningen av lantmäteriförrättningar. Projektet resulterade bl.a. i en sam- ling kommenterade exempel på situationer som en förrättningslantmätare kan möta (Lantmäteriet, 2000h).

Vidare avdelades två förrättningslantmätare för att resa runt i landet för att hjälpa lantmäterigrupperna med att öka sin effektivitet. Detta arbete inleds under 2001.

På Lantmäteriets intranät redovisas kontinuerligt förrättningsstatistik som bl.a. genomsnittliga handläggningstider för normalärenden och genomsnittlig särkostnad per ärende. Genomsnittlig totalkostnad framgår emellertid inte.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.7 Revisorernas iakttagelser

5.7.1Genomförandet av den nya arbetsprocessen

Den nya arbetsprocessen innebar en betydande omställning av förrättnings- verksamheten. En underskattning av komplexiteten i det IT-stöd som var grunden för förändringen försenade emellertid arbetet och bidrog till att de budgeterade kostnaderna kraftigt överstegs. Den version av IT-stödet som togs i drift under 1998 var inte komplett.

Vidareutbildningen av lantmätare med ingenjörsbakgrund och ”upp- graderingen” av mätningsingenjörer, karttekniker m.fl. till att kunna fungera som förrättningslantmätare tog betydande resurser i anspråk. Utbildning utan direkt koppling till den nya arbetsprocessen fick nedprioriteras.

5.7.2Målen med den nya arbetsprocessen

De effektmål som inledningsvis angavs för den nya arbetsprocessen var att handläggningstiderna skulle halveras och kostnaderna minska med en tredje- del. Jämförelseåret var 1996. Med de problem som tidigt uppkom, bl.a. i upphandlingen av IT-stödet Trossen, visade det sig tidigt att dessa mål skulle vara svåra att nå. Målen uppfattades inte heller som realistiska av dem som i praktiken skulle verka för att de skulle uppfyllas, dvs. de som ägnade sig åt fastighetsbildningsverksamhet vid lantmäterimyndigheterna. Målen modifie- rades dock inte förrän inför år 2000, då regeringen ändrade jämförelseår till 1997. Då kostnaderna för vissa ärendekategorier steg mellan 1996 och 1997 innebar det i praktiken att målsättningarna sänktes. I regleringsbrevet för år 2001 har man ånyo återgått till 1996 som jämförelseår, men i stället justerat ned nivåerna på hur mycket handläggningstider och kostnader ska minskas.

Revisorerna konstaterar att det förekommer olika tolkningar av målens in- nebörd. Begreppet handläggningstid likställs exempelvis av vissa med be- greppet leveranstid. Diskussioner förekommer om det lämpliga i att mäta

116

genomsnittlig handläggningstid exempelvis när överenskommelser har träf- fats med en sakägare om att förrättningen ska ske vid en viss tidpunkt.

Det förekommer även vissa diskussioner om vems kostnader som ska sän- kas, dvs. vilket genomslag en sänkning av kostnader ska ha på förrättnings- avgifterna. Då det fortfarande finns ackumulerade underskott i förrättnings- verksamheten är prissänkningar inte självklara trots sänkta kostnader och ett positivt årsresultat inom förrättningsverksamheten.

5.7.3Regeringens resultatredovisning

Regeringen har i sin redovisning till riksdagen i allmänna ordalag berört de problem som har förekommit i genomförandet av den nya arbetsprocessen. Trots problem under flera år och svårigheter för Lantmäteriet att nå de upp- ställda målen har resultatredovisningen, problemanalysen och konsekvensbe- skrivningarna inte utvecklats i återrapporteringen till riksdagen.

5.7.4Uppföljning av den nya arbetsprocessen

Förrättningslantmätarnas syn på den nya arbetsprocessen har följts upp av en forskare från Lunds universitet. Arbetet har delvis finansierats av Lantmäte- riet. Undersökningen bygger på ett urval av förrättningslantmätare som har fått svara på en enkät varje år under perioden 1998–2000. Av det ursprung- liga urvalet, bestående av drygt 600 förrättningslantmätare, återstod endast cirka en tredjedel vid uppföljningen år 2000. Den jämförande analysen byg- ger på svaren från dessa drygt 200 personer.

Kunskaperna om den juridiska kvaliteten i förrättningsarbetet är begrän- sad. Det kvalitetsarbete, bl.a. med rättssäkerhetsinriktning, som Lantmäteriet har initierat bygger på en översiktlig problemanalys.

Den kontinuerliga redovisning av förrättningsstatistik som finns på Lant- mäteriets intranät saknar målvärden. Revisorerna noterar också att jämförel- ser av genomsnittliga totalkostnader mot mål inte går att göra då endast särkostnader redovisas. Direkta jämförelser mellan förrättningsgrupper för- svåras av att det förekommer olika fördelningsprinciper för gemensamma kostnader.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

117

6 Nordiska utblickar

6.1 Inledning

Lantmäteriverksamhet organiseras och finansieras på olika sätt i våra grann- länder. Förekomsten av privata och kommunala inslag varierar liksom i vilken grad fastighetsbildningen är integrerad med landskaps- och fastighets- informationsfrågor. Sverige, Norge, Danmark och Finland har väl utvecklade fastighetsbildningssystem bl.a. baserade på varianter av myndighetsutövning genom fastighetsbildningsförrättningar och mer eller mindre centraliserade fastighetsregister. I stora delar av övriga Europa avgörs fastighetsbildnings- frågor i domstol.

I detta kapitel beskrivs översiktligt lantmäteriverksamheten i Finland, Norge och Danmark. I ett avslutande avsnitt görs jämförelser mellan förhål- landena i dessa länder och med det svenska Lantmäteriet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.2 Finland – mest likt Sverige

6.2.1Ett nyligen reformerat lantmäteriverk

Lantmäteriverket i Finland utför lantmäteriförrättningar, samlar in, förädlar och säljer geografiska fakta om landet samt främjar användningen av geogra- fisk information. Det finska lantmäteriverket har, liksom det svenska, nylig- en reformerats. Reformen syftade bl.a. till att sänka produktionskostnaderna och att införa en processbaserad organisation.

Det finska Lantmäteriverket består sedan 1999 av tretton lantmäteribyråer, fem riksomfattande produktions- och serviceenheter samt en centralförvalt- ning i Helsingfors. Lantmäteribyråerna sköter fastighets- och terränginform- ationsuppgifter inom sitt eget verksamhetsområde. Produktions- och service- enheterna (Utvecklingscentralen, Administrativa tjänster, Adb-centralen, Försäljningstjänster och Flygbildscentralen) stöder lantmäteribyråernas verksamhet. De svarar för utveckling och forskning samt för koordinering av verksamheten samt riksomfattande tjänster. Centralförvaltningen leder och utvecklar lantmäteriförvaltningen och Lantmäteriverkets verksamhet samt svarar för enhetligheten inom verket. Centralförvaltningen ansvarar också för planering och resultatstyrning, allmän administration, intern revision, utbild- ning, information samt strategiska utvecklingsprojekt. Det finska Lantmäte- riverket svarar dock inte för grundläggande geodetisk verksamhet, utan den bedrivs av en särskild myndighet (Geodetiska institutet).

Sammanlagt finns Lantmäteriverket representerat på 43 orter. Före omor- ganisationen, i slutet av 1998, hade Lantmäteriverket sammanlagt 2 016 anställda. Numera har myndigheten ca 1 900 anställda.

118

Finansieringen av verksamheten sker via såväl budgetmedel som avgifter. År 2000 var omsättningen 508 miljoner mark (792 miljoner kronor).64 Av omsättningen var 47 % anslag och 52 % avgifter.65

6.2.2JAKO – den finska Trossen

Ett led i rationaliseringen av den finländska lantmäteriverksamheten var utvecklingen av ett nytt informationssystem: JAKO. JAKO anses vara ett av världens största program för hantering av geografisk information på basis av en centraliserad databas och utvecklades för förrättningsproduktion och fastighetsregisterföring.

Investeringarna i JAKO var under åren 1994–1998 ca 78 miljoner mark (ca 122 miljoner kronor). Uppskattningsvis 50 miljoner mark kunde användas av verkets besparingar och resten täcktes med budgetmedel och förrättningsav- gifter. På grund av störningar i produktionen under införandeåret (1998) gick verksamheten med ett stort underskott (32 miljoner mark).

Under 1998 steg kostnaderna för fastighetsförrättningar kännbart, eftersom man på grund av problemen med det nya datasystemet blev tvungen att köra det gamla och det nya systemet parallellt.

Problemen med JAKO hängde främst samman med komplexiteten i det finska fastighetsregistreringssystemet. Det var enligt uppgift från det finska lantmäteriverket ”på gränsen till omöjligt att få in i JAKO-systemet”. Vid den praktiska användningen av systemet uppkom även utbildningsproblem bl.a. på grund av brister i programvaran och att systemet ”var/är så stort och komplicerat”. Systemet har emellertid förbättrats avsevärt och arbetet löper nu smidigt.

Lantmäteriverket i Finland har inte genomfört någon heltäckande utred- ning av i vilken omfattning JAKO har bidragit till att sänka myndighetens kostnader.

6.2.3Avvägningar mellan uppdrag och myndighetsuppgifter

I Finland pågår mer eller mindre ständigt en diskussion om avvägningar mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter. Enligt uppgifter från det finska Lantmäteriverket är det särskilt privata aktörer som driver frågan. Enligt Lantmäteriverket koncentrerar man emellertid verksamheten till sina kärnområden som finns angivna i lagstiftningen eller kan härledas ur den. Dessutom har man avstått från vissa uppgifter (t.ex. planläggning och fastig- hetsvärdering som beställningsuppdrag från privata aktörer) som inte har ansetts höra till verkets verksamhetsområde.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

64Omräkningarna till svenska kronor i detta kapitel baseras på följande valutakurser (27 mars 2001): 1 FMK=1,56 SEK; 1 NOK=1,14 SEK; 1 DKK=1,24 SEK.

65 Återstoden (1 %) bestod av samfinansiering och övrig finansiering.

119

6.2.4Förrättningsverksamheten

Staten ansvarar huvudsakligen för fastighetsbildningen i Finland. Ett antal kommuner för dock eget fastighetsregister (87 stycken). Dessa utför de flesta fastighetsförrättningarna inom sina detaljplanerade områden. I samband med den nya markanvändnings- och bygglagen utvidgades kommunernas ansvars- område, men i praktiken har detta inte lett till några större förändringar.

Förrättningsverksamheten finansieras genom avgifter. År 2000 var förrätt- ningsinkomsterna 200,6 miljoner mark (ca 313 miljoner kronor) och omsätt- ningen 206,2 miljoner mark. Målsättningen är att förrättningsverksamheten ska vara självbärande, men resultatet har varit svagt negativt under de sen- aste åren.

Det finska lantmäteriverket utför årligen ca 25 000 förrättningar. Av dessa är ca 20 000 avstyckningar. Av förrättningsinkomsterna kommer ca 55 % från avstyckningar och 20–25 % från allmänvägförrättningar. I dagsläget debiteras de avstyckningar som är högst fem hektar med fasta priser. Övriga avstyckningar tidsdebiteras. Tidsdebiteringen baseras av historiska skäl på en dagstaxa. Debiteringspriserna varierar mellan 3 344 mark/dag (ca 720 kr/tim) för en diplomingenjör och 1 650 mark/dag för en lägre kartläggare (ca 355 kr/tim).66

Från och med 2002 införs ett nytt avgiftssystem som innebär att alla styck- ningar kommer att prissättas enligt areal och tidsdebiteringen kommer att baseras på det utförda uppdragets egenskaper och inte på förrättningsperso- nalens befattning. De priser som ska gälla inom det nya systemet är ännu inte fastställda.

Det finska Lantmäteriverket följer för närvarande upp handläggningstider- na inom förrättningsverksamheten. Avstyckningarnas genomsnittliga hand- läggningstid ingår i de årliga resultatavtalen mellan lantmäteribyråerna och centralförvaltningen. År 2000 var målsättningen på verksnivå 10,3 månader men resultatet blev 11,5 månader. Detta berodde bl.a. på stora balanser, långa liggtider hos äldre ärenden samt att efterfrågan på förrättningar hade ökat betydligt. Det finska lantmäteriet anser att de långa handläggningstider- na är det största problemet inom förrättningsverksamheten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.3 Norge – betydande kommunalt inslag

6.3.1Verksamhet och finansiering

Statens kartverk ansvarar för Norges behov av geografisk information och kartserier. Kartverkets viktigaste uppgift är att etablera och driva en nationell infrastruktur för geografisk information: Norge digitalt. Kartverket är en förvaltningsmyndighet med Miljödepartementet som fackdepartement.

66Omräkningen till kr/tim bygger på att en arbetsdag i Finland är 7 timmar och 15

minuter samt den tidigare angivna valutakursen (1 FMK = 1,56 SEK).

120

Verksamheten delas upp i två delar. Det är dels grundproduktion, dels för- säljning och uppdrag. Grundproduktionen omfattar utveckling och drift av Norge digitalt. Produktionen finansieras med anslag från statsbudgeten. Under 2000 var anslaget 320 miljoner norska kronor (ca 365 miljoner kro- nor) vilket motsvarade ca 61 % av de totala intäkterna. Produktionen finansi- erades också genom samfinansiering med andra offentliga verksamheter. Intäkterna från denna samfinansiering uppgick under 2000 till 118 miljoner norska kronor (ca 135 miljoner kronor), vilket var ca 23 % av de totala intäk- terna. Bland det som ingår i produktionsuppdraget kan nämnas produktion av digitala databaser och tryckta kartor (inklusive sjökort), förvaltning och distribution av data, utformning av standarder samt samarbete med näringsliv och offentliga aktörer i syfte att utveckla kartkunskaper och kartteknologi.

Verksamhetsområdet försäljning och uppdrag omfattar försäljning av tryckta och digitala produkter, uppdrag och konsulttjänster. Denna del av verksamheten finansieras i sin helhet av de intäkter som genereras. Under 2000 uppgick dessa intäkter till 86 miljoner norska kronor (ca 98 miljoner kronor).

Tabell 6.1: Det norska Kartverkets resultat m.m. 1996–1999

	1996	1997	1998	1999

Driftsintäkter (mnkr)	419,8	433,3	460,7	489,0
Kostnader (mnkr)	417,6	430,6	465,6	492,3
Resultat (mnkr)	2,2	2,7	-4,9	-3,2
Antal årsarbetskrafter	680	658	685	658

Källa: Det norska Kartverkets hemsida (www.statkart.no)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.3.2Fastighetsbildning

I Norge svarar kommunerna för fastighetsbildningen. Viss fastighetsbildning genomförs av en särskild myndighet: Jordskifteverket, med stöd av en sär- skild jordskifteslag. Kartverket svarar för fastighetsregistrering och kartlägg- ning av fastigheter utanför tätorter.

Fastighetsbildningen finansieras genom avgifter. Det är dock upp till varje enskild kommun att avgöra avgiftens storlek. Trots att den norska motsvarig- heten till Kommunförbundet har satt upp en norm för avgifternas storlek är variationerna i vissa fall betydande. Enligt uppgift från Kartverket subvent- ionerar kommunerna i olika utsträckning avgifterna och kostnadstäckningen via avgifterna är i genomsnitt endast ca 50 %.

Kartverket saknar uppgifter om genomsnittliga kostnader och handlägg- ningstider.

6.3.3Förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

Liksom i Sverige och Finland förekommer det i Norge en diskussion om förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Som ett resultat av dessa diskussioner har Kartverkets uppdragsverksamhet sedan den

121

1 januari 2001 samlats i en särskild division. Syftet är att undvika att Kart- verket bedriver verksamhet som snedvrider konkurrensen och att undvika att uppdragsverksamheten skadar myndighetsuppgifterna.

I Norge har man vidare valt att låta ett fristående statligt företag svara för rollen som grossist för fastighetsinformationen. Norsk Eiendomsinformasjon (NE) hanterar alla fastighetsdata mot en avgift till Kartverket. NE levererar inte data till slutanvändarna utan till särskilda distributörer, av vilka Kartver- ket är en. I rollen som distributör köper Kartverket således tillbaka sina egenproducerade data. Detta sker på samma villkor som för övriga distribu- törer.

6.3.4Kommande reformer inom lantmäteriområdet

År 1999 föreslog en utredning att det skulle inrättas ett nytt system för fas- tighetsregistrering i Norge. Det existerande fastighets-, adress- och bygg- nadsregistret skulle byggas ut och bl.a. inkludera en digital fastighetsregis- terkarta. Det nya systemet ska återta det gamla namnet Matrikkelen. Matrik- kelen ska säkerställa att fastighetsägare, kommuner, mäklare, banker m.fl. på ett enkelt sätt får tillgång till offentlig fastighetsinformation. Totalkostnader- na för utvecklingen beräknas uppgå till ca 50 miljoner norska kronor (ca 57 miljoner kronor).

Utredningen föreslog också att mätning och utmärkning av fastighetsgrän- ser ska kunna utföras av privata lantmätare. Detta arbete har hittills utförts av kommunernas mätningsväsende. Nyordningen innebär att det kommunala monopolet avseende fastighetsbildningens tekniska moment bryts. Själva myndighetsutövningen kommer emellertid att ligga kvar hos kommunerna.

Matrikkelen skulle även vara ett komplement till det man i Norge beteck- nar tinglysing och som närmast motsvarar det svenska systemet med inskriv- ning i fastighetsbok. Den norska regeringen har nyligen föreslagit att Kart- verket ska få ta över domstolarnas roll som inskrivningsmyndigheter. Frågan betraktas inte som särskilt kontroversiell och Stortinget förväntas därför fatta beslut i linje med förslaget före sommaren.

6.4 Danmark

6.4.1Den danska Kort- och matrikelstyrelsen

Kort- och matrikelstyrelsen (KMS) är en statlig myndighet som bildades 1989 genom en sammanslagning av tre institutioner.67 KMS verksamhet är reglerad i lag, i en ”bekendtgørelse” utfärdad av By- och boligministeriet och i ett fyraårigt resultatkontrakt mellan By- och boligministeriet och KMS.

Myndighetens övergripande målsättning är att tillhandahålla pålitlig land- skapsinformation. Enligt lag ska KMS

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

67 Geodætisk Institut, Søkortarkivet och Matrikeldirektoratet. Detta avsnitt bygger i
huvudsak på Kort- och Matrikelstyrelsens Virksomhedsregnskab ’99.	122

♦sköta den geodetiska uppmätningen och den topografiska kartläggning- en av Danmark, Färöarna och Grönland och kartläggning av farvattnen däromkring,

♦ansvara för matrikel- och landinspektörsväsendet,

♦sköta den seismiska tjänsten i Danmark, på Färöarna och på Grönland,

♦utföra forsknings- och utvecklingsarbete,

♦koordinera offentlig uppmätning och kartläggning och annan offentlig registrering av platsinformation i Danmark.

By- och boligministeriet kan även lägga andra uppmätnings-, kartläggnings- och registreringsuppgifter på KMS.

6.4.2Organisation och finansiering

KMS har ca 500 anställda. Organisatoriskt består myndigheten av 5 av- delningar och 19 kontor. Förutom den gemensamma ekonomi- och perso- nalavdelningen består organisationen av Fastighetsregister- och topografiav- delningen, Kartografi- och geodesiavdelningen, Sjökortsavdelningen och Marknads- och informationsavdelningen.

Verksamheten finansieras både genom anslag och avgifter. Myndighetens totala intäkter uppgick 1999 till 314,9 miljoner danska kronor (ca 390 miljo- ner kronor). Av dessa utgjorde anslag 58 % och avgiftsintäkter 42 %. Myn- dighetens kostnader var 1999 311,4 miljoner danska kronor (se tabell 6.2).

6.4.3Verksamhetens uppdelning, kostnader och resultat

Av tabell 6.2 framgår även KMS olika verksamhetsområden. Verksamhets- området fastighetsregister- och förrättningsverksamhet omfattar bl.a. regelut- formning, att svara på frågor av juridisk och fastighetsrättslig karaktär, att administrera ”fastighetsförrättningslagen” (landinspektørloven) och att god- känna ändringar i fastighetsregistret.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

123

Tabell 6.2: Kort- och matrikelstyrelsens resultat för 1999 fördelat på verksamhetsområden

Verksamhetsområde	Intäkter (mdkr)	Kostnader	Resultat
		(mdkr)	(mdkr)

Kartläggning	58,8	78,3	-19,5
Fastighetsregister- och förrättnings-	36,8	50,0	-13,2
verksamhet
Fastighetsdata	27,4	26,9	0,5
Uppmätning och geodesi	5,5	14,0	-8,5
Forskning och utveckling	2,9	21,1	-18,2
Koordination och samordning	1,0	4,2	-3,2
Ledning och administration	0,1	24,2	-24,1
Stödfunktioner	0,1	92,7	-92,6
ANSLAG	182,3
TOTALT	314,9	311,4	3,5

Källa: Kort- och matrikelstyrelsens årsredovisning för 1999 (bearbetning)

KMS samlade resultatutveckling under perioden 1996–1999 redovisas i tabell 6.3.

Tabell 6.3: Kort- och matrikelstyrelsens samlade resultatutveckling under perioden 1996– 1999

	1996	1997	1998	1999

Intäkter (mdkr)	124,3	144,8	143,1	132,4
Kostnader (mdkr)	343,7	321,8	301,8	311,2
Anslag (mdkr)	197,6	191,3	183,4	182,3
Resultat (mdkr)	-21,8	14,3	24,7	3,5

Källa: Kort- och matrikelstyrelsens årsredovisning för 1999 (bearbetning)

Man kan även dela upp KMS verksamhet i:

1.Myndighetsuppgifter. Dessa uppgifter är helt och delvis anslagsfinansi- erade och innefattar bl.a. myndighetens utbud av Internetinformation (bl.a. kartor över Danmark), tillgång till samlingar (bl.a. myndighetens forskningsbibliotek), rådgivning och forskning. Svarade 1999 för 57 % av myndighetens intäkter och 82 % av kostnaderna.

2.Avgiftsfinansierade myndighetsuppgifter. Innefattar exempelvis matri- kelregistrering (fastighetsregistrering). Dessa uppgifter svarade 1999 för 27 % av myndighetens intäkter och 13 % av kostnaderna. Avgiften ska helt täcka kostnaden.

3.Övriga uppgifter. Dessa uppgifter genomförs på marknadsmässiga vill- kor och finansieras helt via avgifter. De innefattar bl.a. marknadsföring av olika kartprodukter och svarade under 1999 för 16 % av intäkterna och 5 % av kostnaderna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

124

Under 1999 kunde således 95 % av myndighetens kostnader hänföras till de uppgifter som myndigheten enligt lag ska genomföra. Avgiftsintäkterna täckte 37 % av dessa utgifter. Av samtliga utgifter täckte avgiftsintäkterna 30 %.

6.4.4Handläggningstider och kostnader i fastighetsbildningen

Enligt dansk lag har KMS monopol på fastighetsregistrering (matrikelregi- strering). Förrättningsverksamheten är sedan 1999 helt privatiserad.68 Pris- sättningen för de privatpraktiserande förrättningsmännens (landinspektörer- nas) arbete sker i fri konkurrens. KMS för ingen statistik över prisbilden. När det gäller handläggningstider (tiden från ansökan till registrering) gjordes 1996–1997 en jämförelse mellan situationen på södra Jylland, då landinspek- törernas verksamhet där fortfarande var statlig, och handläggningstiderna i övriga landet. Handläggningstiderna visade sig ligga mellan sex och åtta månader beroende på ärendets komplexitet.

KMS inriktar sig främst på att minska den tid som går åt till fastighetsregi- streringen, dvs. tiden för KMS myndighetsutövning. Enligt resultatkontraktet var målet att denna tid inte skulle överstiga 61 dagar för registreringar av avstyckningar. Under 1999 var tiden i genomsnitt 49 dagar, och KMS upp- nådde således målet med god marginal. En förklaring till detta var att fastig- hetskartan hade digitaliserats, vilket ökade effektiviteten i fastighetsregistre- ringen.

Inom de flesta av KMS verksamhetsområden har det under de senaste åren skett en övergång från analog till digital produktion. Inom fastighetsbild- ningsområdet har bl.a. ett digitalt handläggningssystem (Matrikulaert In- formations- og Ajourføringssystem; MIA) utvecklats som ska göra det möj- ligt för förrättningslantmätarna att hämta landskaps- och fastighetsdata från KMS. Systemet väntas vara i drift fr.o.m. 2001.

6.4.5Kommunernas roll

Liksom i Sverige finns ett visst kommunalt inslag inom den danska fastig- hetsbildningen. I Köpenhamn och Frederiksberg sköts fastighetsregistrering- en av kommunen. Kommunerna administrerar även huvuddelen av de lagar som har betydelse för fastighetsbildningen. De är också, liksom i Sverige, ansvariga för planläggningen. KMS kan inte göra förändringar i fastighetsre- gistret med mindre än att dessa är godkända av relevanta myndigheter, där- ibland kommunerna. Ansvaret för att inhämta nödvändiga dokument från dessa myndigheter ligger på de privatpraktiserande landinspektörerna.

Bland kommunernas administrativa uppgifter ligger också bl.a. att svara för flera fastighetsdataregister. KMS meddelar kommunerna förändringar i fastighetsregistret så att de kontinuerligt kan uppdatera sina fastighetsdatare-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

68Före den 1 oktober 1999 hade KMS monopol på landinspektörernas arbete på södra

Jylland.

125

gister. Som tidigare nämnts svarar två kommuner även för fastighetsregistre- ringen.

Kommunerna spelar också en viktig roll inom området för teknisk och to- pografisk kartläggning. Under 1999 upprättades ett samarbetsavtal kring dessa frågor mellan KMS och den danska motsvarigheten till Kommunför- bundet.

6.5 Revisorernas iakttagelser

Lantmäteriverksamheten i de nordiska länderna har såväl klara likheter som betydande skillnader. Det svenska och det finska systemet förefaller ha flest likheter. Båda har en liknande struktur för fastighetsbildningsverksamheten och båda har nyligen genomgått betydande omstruktureringar. I båda länder- na har man bl.a. genomfört stora satsningar på att reformera förrättnings- verksamheten med hjälp av kvalificerat IT-stöd. Motsvarande satsningar har också initierats i Norge och Danmark. I såväl Sverige som Finland medförde IT-satsningarna inom fastighetsbildningsverksamheten emellertid problem då systemutvecklingen blev betydligt mer komplicerad än väntat. En annan likhet gäller förekomsten av en diskussion om relationen mellan myndig- hetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Sådana diskussioner tycks även förekomma i Norge.

En skillnad mellan svenskt och finskt statligt lantmäteri är storleken på verksamheten. Det svenska Lantmäteriet omsätter nästan dubbelt så mycket som det finska Lantmäteriverket. Det norska Kartverket omsätter ungefär 40 % av vad det svenska Lantmäteriet gör medan den danska Kort- och matrikelstyrelsens omsättning uppgår till knappt 30 % av Lantmäteriets.

Omsättningens storlek avspeglas endast till viss del i antalet anställda. Den danska Kort- och matrikelstyrelsen har ca 500 anställda, det norska Kartver- ket anger ca 650 årsarbetskrafter. Det finska Lantmäteriverket och Lantmäte- riet i Sverige har ungefär lika många anställda (ca 1 900), men alltså bety- dande skillnader i omsättning.

I samtliga de beskrivna länderna finansieras verksamheten dels genom an- slag, dels genom avgiftsintäkter. Andelen anslag av den totala omsättningen är störst i Norge (ca 61 %) och minst i Sverige (ca 30 %).

Hur de nordiska lantmäterimyndigheterna finansieras sammanhänger till viss del med vilken typ av verksamhet de bedriver. Det svenska Lantmäteriet svarar för både fastighetsbildningsverksamhet, produktion av landskaps- och fastighetsinformation samt en bred uppdragsverksamhet inom lantmäteriom- rådet. I Finland är strukturen likartad, men exempelvis geodetisk verksamhet bedrivs av en egen myndighet. I Danmark och Norge svarar ”lantmäterimyn- digheterna” för produktion av sjökort, vilket sker i andra myndigheter i de övriga länderna. Det norska Kartverket ägnar sig främst åt kartläggning. I Norge finns en särskild jordskiftesmyndighet som saknar motsvarighet i Sverige. I Norge har man också valt att låta ett statligt företag svara för dis- tributionen av fastighetsregisterdata. I Sverige svarar Lantmäteriet för detta.

I såväl Finland som Sverige är fastighetsbildningen i huvudsak statlig, men det förekommer vissa kommunala inslag. I Finland är detta något större, då

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

126

hela 87 kommuner för eget fastighetsregister. I svenska kommuner med egen lantmäterimyndighet sker fastighetsregistreringen i det centrala fastighetsre- gistret som förvaltas av Lantmäteriet. I Danmark är det två kommuner som själva svarar för fastighetsregistreringen. I Norge är förrättningsverksamhet- en en kommunal angelägenhet.

Det som annars tydligast skiljer det danska fastighetsbildningssystemet från de övriga ländernas är det privatiserade förrättningsväsendet. Privata ”landinspektörer” sköter mätning, utmärkning m.m. medan införandet i fastighetsregistret (Matrikkelen) görs av den statliga myndigheten Kort- och matrikelstyrelsen. I Norge har mätning, utmärkning m.m. sedan länge varit en kommunal angelägenhet, men förslag finns om en konstruktion som kommer att likna den danska.

Jämför man kostnaderna för fastighetsbildningen finner man att timtaxan för förrättningspersonalen är lägre i Finland än i Sverige. År 2000 var dock de genomsnittliga handläggningstiderna för avstyckningar 11,5 månader i Finland mot ca 5,3 månader i Sverige (enlottsavstyckningar).

När det gäller styrningen av verksamheten kan noteras att det i såväl Dan- mark som Finland förekommer resultatkontrakt mellan myndigheten och ansvarigt departement (Danmark) eller mellan myndighetens centralförvalt- ning och dess produktionsenheter (Finland). Något motsvarande system finns inte i Sverige.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

127

7 Revisorernas överväganden och förslag

7.1 Inledning

Lantmäteriet genomgick i mitten av 1990-talet en omfattande omorganisat- ion. Denna följdes av betydande omstruktureringar av verksamheten. Myn- dighetens ekonomi utsattes för påfrestningar, och Lantmäteriet redovisar fortfarande betydande balanserade underskott inom vissa resultatområden.

I denna granskning har Riksdagens revisorer bl.a. undersökt hur Lantmäte- riet efter de organisatoriska och strukturella förändringarna har lyckats hålla isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Revisorerna belyser även hur tillkomsten av kommunala lantmäterimyndigheter har påverkat Lantmä- teriets verksamhet samt hur Lantmäteriet har rationaliserat fastighetsbild- ningsprocessen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.2 Lantmäteriets relation till riksdagen och regeringen

7.2.1Genomför en samlad uppföljning av omorganisationen och förbättra återrapporteringen till riksdagen

De ekonomiska problem som följde efter Lantmäteriets omorganisation har till viss del hanterats genom betydande rationaliseringar. Trots detta har det inte genomförts någon samlad uppföljning av vilka konsekvenser detta har haft för verksamheten. Revisorerna anser att en uppföljning bör belysa kon- sekvenserna för verksamheten och ta till vara Lantmäteriets erfarenheter av förändringarna. Då det handlar om ett betydande förändringsarbete som har genomförts under en relativt kort tid anser revisorerna det också vara värde- fullt med en bred erfarenhetsspridning inom den övriga statsförvaltningen. Revisorernas granskning kan fungera som underlag för detta arbete.

I denna granskning har tyngdpunkten lagts på verksamhetsområdet fastig- hetsindelning. För att kunna teckna en helhetsbild krävs emellertid en fördju- pad analys av verksamhetsområdet landskaps- och fastighetsinformation inklusive Lantmäteriets agerande på marknaden för geografisk information. Dessutom bör Lantmäteriets verksamhet inom tjänsteexportområdet belysas.

Riksdagens bostadsutskott har tidigare framfört synpunkter på regeringens redovisning av omorganisationens konsekvenser och förutsatte att denna skulle bli bättre. Riksdagens revisorer finner dock att återrapporteringen till riksdagen inte har fördjupats under de senaste åren. Revisorerna anser därför att regeringen bör förbättra sin återrapportering till riksdagen om konsekven- serna av omorganisationen och de därpå följande omstruktureringarna av verksamheten. Särskild betoning bör läggas på de resultatområden där resul- tatuppfyllelsen är svag eller det ekonomiska läget fortfarande är ansträngt.

128

7.2.2Skapa bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisation och indelning i verksamhetsområden

Lantmäteriet bedriver såväl avgiftsfinansierad som anslagsfinansierad verk- samhet. Verksamheten består dessutom av både myndighetsuppgifter (inklu- sive myndighetsutövning) och uppdragsverksamhet. I granskningen har framkommit att Lantmäteriet är en relativt komplex myndighet i vilken det kan vara svårt att få insyn. Myndighetens uppdelning i verksamhetsområden, resultatområden och divisioner som på flera olika sätt överlappar varandra, främjar inte heller möjligheterna att hålla isär myndighetsuppgifter och upp- dragsverksamhet. Vidare försvåras resultatuppföljning och utvärdering av verksamheten.

Revisorerna anser därför att det är nödvändigt att tydligare avgränsa myn- dighetens olika verksamheter. Det är exempelvis mindre lämpligt att Lant- mäteriets uppdelning i divisioner och resultatområden inte sammanfaller med regeringens krav på redovisning av resultatområden och verksamhetsområ- den (verksamhetsgrenar). Revisorerna anser därför att regeringen och Lant- mäteriet bör diskutera möjligheterna att skapa en bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisatoriska och redovisningsmässiga indelning och de krav på redovisning av verksamhets- och resultatområden som finns i regleringsbreven.

7.2.3Förstärk resultatdialogen

Omorganisationen och omstruktureringarna resulterade i ekonomiska pro- blem för Lantmäteriet. Inom vissa resultatområden var dessutom den verk- samhetsmässiga resultatuppfyllelsen svag. Dessutom kritiserades myndighet- ens resultatredovisningar av Riksrevisionsverket. Mot bakgrund av detta finner revisorerna det olyckligt att resultatdialogen inte har prioriterats högre av Miljödepartementets ledning. Riksdagen har dessutom betonat resultatdia- logens betydelse för en fungerande resultatstyrning. Revisorerna anser att regeringen bör förstärka resultatdialogen med Lantmäteriet.

7.2.4Skapa samsyn kring begreppet ”ekonomisk balans”

Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket (ESV) tycks sakna en gemensam syn på innebörden av begreppet ”ekonomisk balans”. Lantmäteriet har i linje med formuleringar i regleringsbrevet agerat för att balansera myndighetens totala ekonomi. ESV har framfört krav på att varje resultatområde ska balanseras. Trots skärpta krav i det senaste regleringsbre- vet på balans i enskilda resultatområden har Lantmäteriet, mot ESV:s inrå- dan, genomfört prissänkningar inom resultatområden med balanserade un- derskott.

Revisorerna anser att Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyr- ningsverket bör genomföra ett fördjupat samråd kring avgiftssättning bl.a. i syfte att skapa en samsyn kring begreppet ”ekonomisk balans”. I det sam- manhanget bör det även diskuteras vilka principer som bör råda för det fram- tida arbetet med att sanera Lantmäteriets ekonomi.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

129

7.3 Lantmäteriets verksamhet

7.3.1Utred förekomsten av ett resultatbonusavtal inom statsförvaltningen

Lantmäteriets interna styrning innefattar bl.a. ett resultatbonusavtal. Riksda- gens revisorer ifrågasätter det lämpliga i förekomsten av ett sådant avtal vid en myndighet som bedriver såväl myndighetsuppgifter (inklusive myndig- hetsutövning) som uppdragsverksamhet. Revisorernas intryck är också att det saknas en samlad kunskap om hur utbredd denna styrform är och vilka kon- sekvenser den har. Revisorerna anser därför att regeringen bör ta initiativ till en utredning om förekomsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt se över det resultatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet.

7.3.2Förtydliga uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

Riksdagen har tagit ställning för att Lantmäteriet ska skilja på myndighets- uppgifter och uppdragsverksamhet. Syftet är främst att värna rättssäkerheten i myndighetsutövningen och att säkerställa att anslagsfinansierade myndig- hetsuppgifter inte subventionerar den avgiftsfinansierade uppdragsverksam- heten. Detta krav på organisatorisk och ekonomisk uppdelning står emeller- tid i ett visst motsatsförhållande mot de krav på effektivisering av verksam- heten som har ställts på Lantmäteriet under de senaste åren. Lantmäteriet måste således göra en avvägning mellan kravet på en tydlig organisatorisk uppdelning och en strävan efter att utnyttja de synergieffekter och effektivi- tetspotentialer som finns att tillgå genom olika typer av samverkan inom den egna organisationen. Revisorerna har funnit att de senaste årens effektivitets- strävanden till viss del har bidragit till att den uppdelning som ska finnas mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har blivit mer diffus.

Ett steg mot att förtydliga uppdelningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet vore att ställa krav på en tydligare särredovisning av den konkurrensutsatta kommersiella verksamheten. Regeringen har angivit att man har haft för avsikt att ge Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att genomföra en analys av hur en sådan särredovisning inom statliga myndig- heter kan utformas. Något uppdrag har emellertid ännu inte avgivits. Riksda- gens revisorer anser därför att regeringen bör fullfölja sina utfästelser om ett uppdrag till ESV om att analysera hur krav på särredovisning av konkurrens- utsatt kommersiell verksamhet kan utformas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

130

rande praxis avseende bl.a. gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet samt lämna förslag till vilka verksamheter som den lokala myndighetsservicen ska få innefatta. Det bör även övervägas om den avgiftsfinansierade lokala myndighetsservicen bör begränsas till län där den kan anses vara en förutsättning för att kunna bibehålla ett lokalt kontorsnät samtidigt som utbudet av fastighetsrättsliga tjänster är begränsat. Vidare bör den lokala myndighetsservicens förhållande till förvaltningslagens krav på serviceskyldighet belysas.

En intensifierad samverkan mellan Lantmäteriets fastighetsbildningsdivis- ion och Metria har också bidragit till att gränsen mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter har blivit mer otydlig. Ett gemensamt marknads- agerande och en gemensam försäljningsorganisation kan främja ett effektivt resursutnyttjande men väcker samtidigt tvivel ur konkurrens- och rättssäker- hetsperspektiv. Förekomsten av samverkanslösningar riskerar således att motverka ändamålet med riksdagens beslut om en organisatorisk uppdelning av uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att närmare utreda dessa risker samt föreslå åtgärder för att riskerna ska minimeras.

Diskussioner om förhållandet mellan uppdragsverksamhet och myndig- hetsuppgifter förekommer även i de övriga nordiska länderna. I Danmark är förrättningsverksamheten privatiserad, och i Norge finns förslag om att skapa en liknande ordning. I Norge har man dessutom valt att låta ett statligt före- tag fungera som grossist för distributionen av fastighetsdata. Enligt reviso- rernas uppfattning bör det kunna gå att dra en del nyttiga lärdomar av hur förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har disku- terats och hanterats i de övriga nordiska länderna. Revisorerna anser att en jämförande analys kring detta tema bör genomföras.

7.3.3Bolagisering av Metria?

Regeringen och riksdagen har vid flera tillfällen tagit ställning till frågan om en bolagisering av hela eller delar av Lantmäteriets uppdragsverksamhet. Riksdagens senaste uttalande innebär att delar av Lantmäteriets uppdrags- verksamhet ska bolagiseras. Lantmäteriets och Miljödepartementets uppfatt- ning är emellertid att någon bolagisering inte längre är aktuell. Revisorerna anser därför att regeringen bör redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria. Riksdagen bör sedan på nytt ta ställning till om en bolagisering ska genomföras.

En bolagisering av hela eller delar av Metria kan emellertid försvåras av att verksamheten under flera år har redovisat negativa resultat. Trots detta har Lantmäteriet inte på ett samlat sätt redovisat för regeringen hur man har för avsikt att hantera Metrias problem. Regeringen har heller inte närmare beskrivit för riksdagen vilka dessa problem är eller hur Lantmäteriet avser att agera för att komma till rätta med problemen. I regleringsbrevet för 2001 ställer regeringen dock krav på en tydligare redovisning från Lantmäteriets sida i såväl delårsredovisningen som årsredovisningen. Revisorerna anser att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

131

regeringen bör redovisa för riksdagen hur man har för avsikt att hantera den ekonomiska situationen inom Lantmäteriets uppdragsdivision Metria.

Lantmäteriet är genom Metria en viktig aktör på marknaden för geografisk information. Revisorerna konstaterar dock att Metrias position och agerande på denna marknad uppfattas mycket olika av exempelvis Statskontoret och Lantmäteriet. Det gäller bl.a. uppfattningen om huruvida Metria åtnjuter otillbörliga konkurrensfördelar genom sin nära relation till det övriga Lant- mäteriet. Revisorerna anser att det som grund för en bedömning av Lantmä- teriets framtida organisation bör genomföras en genomgripande objektiv analys av Metrias agerande och position på marknaden för geografisk in- formation. Att EG-kommissonen för närvarande granskar om Metrias age- rande och förhållande till det övriga Lantmäteriet i vissa avseenden kan innebära brott mot gemenskapens statsstödsregler understryker behovet av en sådan analys.

7.3.4Analysera målen för den nya arbetsprocessen

De mål som sätts är en viktig del av regeringens styrning av myndigheter- na. Hur detaljerade och konkreta mål som bör anges och vilken typ av resul- tatinformation som myndigheterna bör avkrävas beror på vilken typ av verk- samhet man vill styra. Myndigheterna ska åsättas realistiska mål och redo- visningen ska anpassas till Regeringskansliets möjligheter att dra nytta av informationen.

Lantmäteriets svårigheter att nå målen för den nya arbetsprocessen kan bl.a. ha berott på att målen redan från början var för högt satta. En väl funge- rande resultatdialog hade kunnat leda till att målen på ett tidigare stadium hade kunnat anpassas till mer realistiska nivåer till gagn för införandet av den nya arbetsprocessen. Genom denna dialog hade målen även kunnat göras mer entydiga, och tveksamheter beträffande tolkningar av begreppen hand- läggningstider och kostnader hade kunnat undvikas.

En inte oväsentlig del av skulden för bristande måluppfyllelse ligger på Lantmäteriet. Myndigheten kommunicerade inte på ett tillräckligt tydligt sätt de gällande målen till de regionala lantmäterimyndigheterna och reagerade inte på de signaler om att målen uppfattades som orealistiska och vidarebe- fordrade detta till Miljödepartementet. Revisorerna har redan föreslagit en förstärkning av resultatdialogen. Revisorerna anser även att tillkomsten av målen för den nya arbetsprocessen bör analyseras liksom hur de reviderades och följdes upp under perioden 1997–2000.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

132

att en oberoende granskning bör genomföras av kvaliteten i fastighetsbild- ningsprocessen och dess utfall. Genomgången kan förslagsvis genomföras som ett forskningsprojekt vid någon av de högskolor som utbildar lantmä- tare.

7.3.5Klargör finansieringsprinciperna inom fastighetsbildningen

Riksdagens revisorer anser att regeringen bör se över och klargöra finan- sieringsprinciperna inom fastighetsbildningen efter införandet av den nya arbetsprocessen. Regeringen bör även analysera om anslagen till fastighets- registreringen kan avvecklas och finansieringen i stället ske över förrätt- ningstaxan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.4 Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet

7.4.1En rättssäker fastighetsbildning

Bostadsutskottet har tidigare betonat vikten av att fastighetsbildningsverk- samheten bedrivs på ett rättssäkert sätt. Som garanti för detta infördes vissa rättsäkerhetsskydd i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet. Dessa var bl.a. villkor för den organisatoriska inplaceringen av en kommunal lantmäterimyndighet, möjlighet till överlämnande av ärenden till statlig huvudman när kommunen är sakägare samt särskilda kompetenskrav knutna till myndighetens personal. Till detta kan även fogas kraven på att vissa specifika ärendetyper ska överlämnas till statlig lantmäterimyndighet samt kraven på en viss omfattning på myndighetens verksamhet.

7.4.2Se över reglerna för den organisatoriska inplaceringen av kommunala lantmäterimyndigheter

Revisorernas enkät visar att de kommunala lantmäterimyndigheterna vanlig-
en är inplacerade under kommunernas byggnadsnämnd respektive byggnads-
förvaltning eller motsvarande. Kommunerna kan finna en rationalitet i en
nära integrering av kommunens planverksamhet och den kommunala lantmä-
terimyndigheten. Även ur ett medborgarperspektiv kan denna samverkan
uppfattas som effektivitetshöjande och serviceorienterad. Revisorerna har
emellertid i granskningen uppmärksammat att det kan finnas risker att rätts-
säkerheten påverkas negativt vid en alltför nära relation mellan lantmäteri-
myndigheten och kommunens planverksamhet. Den nära relationen mellan	133
	133

dessa verksamheter understryks också av att flera kommunala lantmäteri- myndigheter har svårigheter att särredovisa sitt ekonomiska resultat. Detta utgör inte sällan en integrerad del av den övriga kommunala verksamhetens resultat.

Mot denna bakgrund anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till en analys av de rättssäkerhetsproblem som kan förknippas med att kommunala lantmäterimyndigheter placeras under byggnadsförvaltning eller byggnads- nämnd eller motsvarande. Analysen bör utmynna i förslag om hur kraven på den organisatoriska inplaceringen av kommunala lantmäterimyndigheter kan skärpas för att rättssäkerheten inte ska äventyras. Revisorerna anser vidare att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på ekonomisk särredovisning av de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet.

7.4.3Skärp kraven på information om möjligheter att överlämna ärenden

En garanti för rättssäkerheten är att kommuner får överlämna fastighetsbild- ningsärenden där man är sakägare till den statliga lantmäterimyndigheten. I genomsnitt har knappt ett halvt ärende per år överlämnats på de kommunala lantmäterimyndigheternas initiativ. I de största kommunerna med egen lant- mäterimyndighet har inget ärende överlämnats till den statliga myndigheten. Detta ska även ses mot bakgrund av att det totala antalet ärenden i dessa kommuner är betydande. Revisorerna anser att denna fråga kräver särskild uppmärksamhet.

Andelen ärenden som har lämnats över till den statliga myndigheten på annan sakägares initiativ i de fall kommunen är sakägare är också lågt. Om detta sammanhänger med bristfällig information om denna överlämnande- möjlighet finns det risk att rättssäkerheten äventyras.

Revisorerna anser mot denna bakgrund att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet bör ställas krav på att de kommunala lant- mäterimyndigheterna ska informera om möjligheten att överlämna ärenden där kommunen är sakägare till statlig lantmäterimyndighet. Vidare bör rege- ringen analysera för- och nackdelar med att låta den statliga lantmäterimyn- digheten i berört län handlägga samtliga förrättningsärenden där kommuner är sakägare.

7.4.4Följ upp tillämpningen av kravet på en viss verksamhetsomfattning

De kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet ska ha en sådan om- fattning att nödvändig kompetens kan upprätthållas. Revisorerna vill här understryka bostadsutskottets uttalande om att stränga krav skulle tillämpas vid prövningen av ansökningar om att få inrätta kommunal lantmäterimyn- dighet. Det faktum att regeringen beviljade sju kommuner tillstånd trots Lantmäteriverkets bedömning att verksamhetens omfattning var för liten, väcker en del betänkligheter bl.a. ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Då det dessutom finns vissa brister i Lantmäteriets tillsynsarbete (se nästa avsnitt)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

134

anser revisorerna att regeringen bör genomföra en fördjupad uppföljning av omfattningen av den verksamhet som bedrivs vid de kommunala lantmäteri- myndigheterna. Tyngdpunkt i analysen bör läggas på de myndigheter vars tillkomst Lantmäteriet avstyrkte.

7.4.5Förstärk tillsynen av fastighetsbildningsverksamheten

Enligt uppgift från Lantmäteriet ska den formella tillsynen bl.a. innefatta tillsyn av hur de enskilda förrättningslantmätarna bedriver sitt arbete. Av de rapporter som har upprättats efter s.k. tillsynsbesök vid kommunala lantmäte- rimyndigheter finns dock inga tecken på att en sådan tillsyn förekommer.

Tillsynen av de kommunala respektive statliga lantmäterimyndigheterna sker på olika sätt. De tillsynsbesök som är det främsta medlet för den for- mella tillsynens utövning av de kommunala lantmäterimyndigheterna saknas helt när det gäller tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna. En dylik ordning skulle kunna motiveras med att verksamheterna uppvisar betydande olikheter. Så är emellertid inte fallet och någon aktiv formell tillsyn av de statliga lantmäterimyndigheterna existerar egentligen inte. Att tillsynsmyn- digheten endast reagerar på påstådda oegentligheter är enligt revisorernas uppfattning inte tillräckligt.

Ansvaret för tillsynen vilar på Lantmäteriets chefsjurist. Denne biträds i det praktiska formella tillsynsarbete (tillsynsbesöken) vanligen av en eller två personer med kunskap i fastighetsregisterfrågor samt i vissa fall av en person från Lantmäteriets totalförsvarsenhet. Revisorerna anser att det vid alla s.k. tillsynsbesök även ska medfölja personer med gedigna praktiska kunskaper i förrättningsarbete. Detta kan även vara ett sätt att öka de kommunala lantmä- terimyndigheternas utbyte av tillsynsbesöken.

Den avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet som kallas lokal myndighets- service behandlas inte alls i samband med den formella tillsynen. Revisorer- na menar att det är viktigt att Lantmäteriet inom sitt tillsynsuppdrag systema- tiskt övervakar vilka uppdrag som förekommer vid sidan av myndighetsut- övningen och begränsar förekomsten av sådana uppdrag som äventyrar rätts- säkerheten.

Sammantaget anser revisorerna att Lantmäteriets formella tillsyn av såväl kommunala som statliga lantmäterimyndigheter bör förstärkas. En plan bör upprättas för tillsynsverksamheten. I denna bör det bl.a. framgå vilka avväg- ningar Lantmäteriet gör mellan olika typer av kontrollerande och stödjande insatser. Den formella tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna bör bli mer aktiv. Vidare anser revisorerna att den formella tillsynen av de en- skilda förrättningslantmätarnas arbete bör utvecklas. Detta kan bl.a. ske genom att det vid alla s.k. tillsynsbesök ska medfölja personal med gedigna kunskaper i praktiskt förrättningsarbete. Tillsynen bör även omfatta den s.k. lokala myndighetsservicen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

135

7.4.6Se över tillämpningen av de undantag som finns från regeln om kommunal handläggning

En källa till spänningar mellan de kommunala och statliga lantmäterimyn- digheterna finns beträffande de ärendetyper som enligt 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet ska överlämnas till den statliga lantmäteri- myndigheten för handläggning. Lagen är emellertid skriven på ett sådant sätt att det är de kommunala myndigheterna som avgör när ett överlämnande ska ske. För många större sakägare, som ofta är verksamma över hela landet, vore det dock rationellt att kunna vända sig till en (1) lantmäterimyndighet. Med de kommunala lantmäterimyndigheternas tolkningsföreträde försvåras detta.

Revisorerna anser mot denna bakgrund att lagen (1995:1393) om kommu- nal lantmäterimyndighet bör ändras så att de kommunala lantmäterimyndig- heterna blir skyldiga att samråda med den statliga myndigheten om ärenden som kan falla under de ärendetyper som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndighet. Det bör även övervägas om det bör vara den statliga myndighetens ansvar att avgöra om ett ärende omfattas av de villkor för överlämnande som anges i 5 § 2–4 lagen om kommunal lantmäterimyndig- het.

För att underlätta ett rationellt utnyttjande av förrättningsinstrumentet an- ser revisorerna att stora sakägare med verksamhet spridd över landet och i flera kommuner med egen lantmäterimyndighet bör ges rätt att avgöra om en kommunal eller statlig lantmäterimyndighet ska handlägga förrättningsären- dena.

Trots att de kommunala lantmäterimyndigheterna i dagsläget har tolk- ningsföreträde i dessa överlämnandefrågor förekommer det avtal mellan Lantmäteriet och vissa s.k. storkunder som kan innebära inskränkningar i detta tolkningsföreträde. Revisorerna anser att avtal som inte är förenliga med lagen om kommunal lantmäterimyndighet bör omförhandlas eller av- vecklas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

136

Referenser

Skriftliga källor

Bostadsutskottets betänkande 1993/94:BoU19

Bostadsutskottets betänkande 1994/95:BoU17
Bostadsutskottets betänkande 1995/96:BoU4
Bostadsutskottets betänkande 1997/98:BoU1
Bostadsutskottets betänkande 1998/99:BoU1
Bostadsutskottets betänkande 1999/2000:BoU1
Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU1
Centralnämnden för fastighetsdata, CFD:s årsredovisning 1995:2,
1996-03-26
Ekonomistyrningsverket (1998a), Analys av orsakerna till det i	Lantmä-
teriverkets årsredovisning för år 1997 redovisade finansiella	utfallet,
1998-09-15

Ekonomistyrningsverket (1998b), Uppdrag till Ekonomistyrningsverket att redovisa förslag till avgiftssystem och finansieringslösning för den statliga lantmäteriverksamheten, 1998-10-15.

Ekonomistyrningsverket (1999a), EA-värdering avseende 1998 av myndig- heter under regeringen, ESV 1999:7

Ekonomistyrningsverket (1999b), Avgifter 2000, avgiftssamråd, 1999-12-02

Ekonomistyrningsverket (2000a), Avgifter 1999 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten, ESV 2000:11

Ekonomistyrningsverket (2000b), Avgifter för 2001, avgiftssamråd, 2000-11-13

Ekonomistyrningsverket (2001), Samråd om avgifter för	lantmä-
teriförrättningar, 2001-02-16

Europeiska kommissionen, DG IV (1999a), Ärende: Klagomål rörande Lantmäteriverkets subventionering av företaget Metria, 1999-02-04

Europeiska kommissionen, DG IV (1999b), Ärende: Klagomål rörande eventuellt statligt stöd till Metria, 1999-04-30

Finansutskottets betänkande 1995/96:FiU7

Förordning (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet

Förordning (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar
Gard, Gunvor (1999), Ny arbetsorganisation inom de statliga	lantmä-
terimyndigheterna – Hur ser olika kundorganisationer på	föränd-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

137

ringarna? (Institutionen för rörelseorganens sjukdomar, Lunds	Univer-
sitet)

Gard, Gunvor et al (2000), Effekter av införandet av en teambaserad klientstyrd organisation inom de statliga Lantmäterimyndigheterna i Sverige (Institutionen för rörelseorganens sjukdomar, Lunds Universitet)

Gunnar Claesson Datakunskap AB, Utredning av förvaltningskostnader inom fastighetsbildningen, 1998-09-06

Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188)

Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU27

Konstitutionsutskottets betänkande1997/98:KU27

Konstitutionsutskottets betänkande 1997/98:KU31

Lag (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet

Lantmäteriet (1997a), Utvärdering av lantmäteriets tillsyns- och stödverksamhet, 1997-08-18

Lantmäteriet (1998a), Lantmäteriverkets årsredovisning 1997

Lantmäteriet (1998b), Vi Väljer Väg – Visionen Strategier Spelregler Nyckeltal

Lantmäteriet (1999a), Affärsverket Lantmäteriet, 1999-06-02

Lantmäteriet (1999b), Lantmäteriet första halvåret 1999, 1999-08-13

Lantmäteriet (1999c), Verksamhetsplan 2000, 1999-12-20

Lantmäteriet (2000a), Lantmäteriet 1999

Lantmäteriet (2000b), Höjdpunkten [Lantmäteriets personaltidning], nr 1/2000

Lantmäteriet (2000c), Lokalt avtal om resultatbonus, förhandlingsprotokoll, 2000-03-27

Lantmäteriet (2000d), Statskontorets fallstudie Geografisk information – korrigeringar och tillrättaläggande, promemoria, 2000-04-28

Lantmäteriet (2000e), Lantmäteriets halvårsbokslut 2000, 2000-08-14

Lantmäteriet (2000f), Samverkan mellan divisionerna Fastighetsbildning och Metria, 2000-09-12

Lantmäteriet (2000g), Uppföljning av enhandläggningsmodellen, skrivelse från chefen F-divisionen till samtliga lantmäterigrupper samt ledningsgruppen för F-divisionen, 2000-11-03

Lantmäteriet (2000h), Etikfrågor och förrättningsverksamhet, 2000-12-12

Lantmäteriet (2000i), Marknadsplan 2001 – sammanfattning, 2000-12-22

Lantmäteriet (2000j), Verksamhetsplan 2001, 2000-12-22

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

138

Lantmäteriet (2001a), Lantmäteriet 2000, 2001-02-21

Lantmäteriet (2001b), pressmeddelande, 2001-03-30

Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet (2000a), Fördjupad samverkan

mellan det statliga Lantmäteriet och kommunerna inom lantmä- teriområdet(Ramavtal 2000), 2000-03-22

Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet (2000b), Målbild 2000 – Slutrapport, 2000-06-29

Lantmäteriet och Svenska Kommunförbundet (2000c), Förrättningskvalitet och kvalitetsmätningar, 2000-11-01

Lantmäteriverket (1996a), Redovisning av uppdrag i regleringsbrevet angående bolagisering av fristående förslagsverksamhet och kartografisk uppdragsverksamhet m.m., 1996-11-28

Lantmäteriverket (1996b), Årsredovisning 1994/95

Lantmäteriverket (1997), Konsekvenser för Lantmäteriverket med anledning av inrättande av kommunala lantmäterimyndigheter, 1997-10-22

Lantmäteriverket (1998a), Samrådsyttrande med anledning av	Ekono-
mistyrningsverkets analys av orsakerna till det i Lantmäteriverkets	årsredo-
visning för 1997 redovisade finansiella utfallet, 1998-09-15

Lantmäteriverket, (1998b), Granskning av ny arbetsprocess (NAP) med bl.a. avseende på säkerhet, rutiner, utveckling och fakturering, promemoria

från internrevisionen 1998-12-22

Lantmäteriverket, (1998c), Slutrapport till projektet Ny arbetsprocess,

1998-06-12
Lantmäteriverket (1999a), Lantmäteriets årsredovisning 1998
Lantmäteriverket, (1999b), Granskning av ny arbetsprocess,	revis-
ionsrapport, internrevisionen, 1999-01-19
Lantmäteriverket, (1999c), Rapport över internrevisionen år 1998,	intern-
revisionen, 1999-02-18

Lantmäteriverket (1999d), Redovisning av uppdrag i regleringsbrev, 1999-06-30

Lantmäteriverket, (2000a), Rapport över internrevisionen år 1999, intern- revisionen, 2000-02-14

Lantmäteriverket (2000b), Vissa regeländringar m.m. för Lantmäteriet, 2000-04-03

Lantmäteriverkets interna regelsamling, LMVIR 1999:1

Lantmäteriverkets författningssamling, LMVFS 1999:3

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

139

Miljödepartementet (1999), Klagomål till kommissionen rörande	Lantmä-
teriverkets mätnings- och kartografiverksamhet, promemoria,	1999-
02-25

Miljödepartementet (2000), Remissammanställning – Vissa regeländringar m.m. för lantmäteriet, 2000-08-29

Miljö- och naturresursdepartementet, Remissammanställning. Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag, Ds 1994:68

Naturvårdsverket (1999), Redovisning av organisationsdelen i regeringens uppdrag M 98/3991/4, Uppdrag att utarbeta kunskapsöversikt, föreslag till kriterier m.m. för arbetet med skydd av skogsmark, 1999-03-15

Naturvårdsverket (2000), Yttrande över lantmäteriverkets förslag ”Vissa regelförändringar m.m. för lantmäteriet”, 2000-08-14

Naturvårdsverket och Lantmäteriet (1999), Samverkansavtal om	fastig-
hetsrättslig service, 1999-10-22 och 1999-11-03
Regeringens proposition 1993/94:214
Regeringens proposition 1994/95:166
Regeringens proposition 1995/96:78
Regeringens proposition 1997/98:1 utgiftsområde 18
Regeringens proposition 1997/98:150
Regeringens proposition 1998/99:1 utgiftsområde 18
Regeringens proposition 1999/2000:1 utgiftsområde 18
Regeringens proposition 2000/01:1 utgiftsområde 18
Riksdagens skrivelse 1993/94:375
Riksdagens skrivelse 1994/95:313
Riksdagens skrivelse 1995/96:102
Riksdagens skrivelse 1999/2000:70

Riksrevisionsverket (1997), Lantmäteriverkets årsredovisning 1996, revisionsrapport, 1997-04-01

Riksrevisionsverket (1998), Lantmäteriverkets årsredovisning 1997, revisionsrapport, 1998-05-26

Riksrevisionsverket (1999a), Revisionsberättelse för Lantmäteriverket, 1999-03-31

Riksrevisionsverket (1999b), Lantmäteriverkets årsredovisning 1998, revisionsrapport, 1999-04-01

Riksrevisionsverket (1999c), Lantmäteriverkets årsredovisning 1998, revisionspromemoria, 1999-04-07

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

140

Riksrevisionsverket (1999d), Lantmäteriverkets delårsrapport 1999, revisionspromemoria, 1999-09-13

Riksrevisionsverket (1999e), IT-utveckling inom staten 1999 – en översikt över 215 större projekt, RRV 1999:38

Riksrevisionsverket (2000), Lantmäteriverkets årsredovisning 1999, revisionspromemoria, 2000-06-06

SOU 1993:99 Kart- och fastighetsverksamhet i myndigheter och bolag

SOU 1994:90 Kart- och fastighetsverksamhet– Finansiering, samordning och författningsreglering

SOU 1997:57 I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten

SOU 1995:54 Fastighetsbildning − En gemensam uppgift för stat och kommun

SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting

SOU 2000:117 Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor

Statskontoret (1998), Bolagisering av uppdragsverksamheter, PM, 1998-01-23

Statskontoret (2000a), Staten som kommersiell aktör (Statskontoret 2000:16)

Statskontoret (2000b), ”Marknaden för geografisk information” i Stats- kontoret, Staten som kommersiell aktör – Del II Fallstudier

(Statskontoret 2000:16a), s. 199–244

Statsliggaren för år 1996, utgiftsområde 18

Statsliggaren för år 1997, utgiftsområde 18

Statsliggaren för år 1998, utgiftsområde 18

Statsliggaren för år 1999, utgiftsområde 18

Statsliggaren för år 2000, utgiftsområde 18

Statsliggaren för år 2001 utgiftsområde 18

Utredningsdirektiv 1993:99

Utredningsdirektiv 1994:100

Utredningsdirektiv 1994:145

Utredningsdirektiv 1995:9

Utredningsdirektiv 2000:62

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

141

Muntliga källor

Aldskogius, Per, departementssekreterare, Finansdepartementet Backman, Carl, chef för GIS-centrum, Lantmäteriet Bergdahl, Pia, organisationsdirektör, Statskontoret

Bertram, Sten, chefsjurist, Lantmäteriet

Bonde, Fredrik, chefsjurist, Lantbrukarnas riksförbund

Borild, Ingalill, expert på avgiftsfinansiering och kapitalförsörjning, Ekonomistyrningsverket

Blohm, Nils, chef för lantmäterimyndigheten i Huddinge kommun Bjurström, Jan, kanslichef, riksdagens bostadsutskott

Björsell, Gunnar, lantmätare, Lantmäteriet

Carlsson, Rolf, chef för lantmäterimyndigheten i Jönköpings kommun Davidsson, Eva, ordförande, ST-lantmäteri

Delveborn, Ingemar, kanslichef, Konkurrensrådet

Ericsson, Göran, marknadschef, fastighetsbildningsdivisionen, Lantmäteriet

Ersbo, Gunnar tf överlantmätare, Lantmäterimyndigheten i	Väster-
norrlands län

Gard, Gunvor, lektor, institutionen för rörelseorganens sjukdomar, Lunds Universitet

Granér, Göran, stadsmätningschef, lantmäterimyndigheten i Stockholms stad

Gustavsson, Kent, avdelningsdirektör, Riksrevisionsverket
Halme, Pekka, överingenjör, Lantmäteriverket i Finland
Hedberg, Sam, chef för internrevisionen, Lantmäteriet
Henricsson, Lars, utredare, Ekonomistyrningsverket
Jansson, Lars, chef för fastighetsbildningsdivisionen, Lantmäteriet
Johnsson, Staffan, departementssekreterare, enheten för hållbart	sam-
hällsbyggande, Miljödepartementet
Jönsson, Stig, chef för Metria, Lantmäteriet

Karlsson, Lena, Lantmäterimyndigheten i Jönköpings län

Kjellson, Bengt, planeringschef, Lantmäteriet

Kosonen, Antti, Lantmäteriverket i Finland

Kvarby, Åke, länslantmätare, Lantmäterimyndigheten i Västernorrlands län

Källgården, Sture, förrättningslantmätare, Lantmäterimyndigheten i Nacka kommun

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

142

Matsson, Hans, professor, institutionen för fastigheter och byggande, avdelningen för fastighetsvetenskap, Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm

Månberg, Arne, revisionsdirektör, Riksrevisionsverket

Nordenswan, Johan, projektledare, Svenska kommunförbundet

Nordström, Peter, chef för miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen i Nacka kommun

Ollén, Joakim, generaldirektör, Lantmäteriet

Olofsson, Gunilla, fd generaldirektör, Lantmäteriverket

Persson, Göran, chef för Lantmäterimyndigheten i Kristianstad kommun

Rygh, Gotfred, sjefsingenjör, Norges Kartverk

Sandberg, Torsten, fastighetsråd

Schultzberg, Magnus, kammarrättsassessor, Riksdagens ombudsmän

Strandlund, Carina, ST-lantmäteri
Svahn, Roland, departementssekreterare, enheten för hållbart	sam-
hällsbyggande, Miljödepartementet

Leif Sjöberg, ekonomichef, fastighetsbildningsdivisionen, Lantmäteriet

Strömgren, Jan, förrättningslantmätare, Lantmäterimyndigheten i Huddinge kommun

Wennerholm, Tord, ST-lantmäteri

Åberg, Anders, överlantmätare, Lantmäterimyndigheten i Stockholms län

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

143

Fel! Okänt namn på

Bilaga 1 Utförlig organisationsskissdokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

144

Bilaga 2: Kommuner med lantmäterimyndighet

Borås	Norrköping
Gävle	Sandviken
Göteborg	Skellefteå
Halmstad	Skövde
Helsingborg	Stockholm
Huddinge	Sundsvall
Hässleholm	Södertälje
Jönköping	Trollhättan
Kalmar	Täby
Karlskoga	Uddevalla
Karlstad	Umeå
Kristianstad	Uppsala
Kristinehamn	Varberg
Landskrona	Vänersborg
Linköping	Västerås
Lund	Växjö
Malmö	Örebro
Motala	Örnsköldsvik
Mölndal	Östersund
Nacka

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

145

Fel! Okänt namn

Bilaga 3: Enkät till kommunala lantmäterimyndigheterpå dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

146

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

147

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

148

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

149

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

150

Fel! Okänt namn

Bilaga 4: Enkät till små kommunerpå dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

151

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

152

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

153

Bilaga 5 Resultatsammanställning – Enkät till små kommuner

Tabell 1: Små kommuners uppfattning om servicegrad och handläggningstider i fastighets- bildningsärenden

	Medelvärde	Standard-	95%-
		avvikelse	konfidens-
			intervall

Service i förrättningsärenden där kommunen är	5,3	1,46	±0,33
sakägare (inte alls bra – mycket bra)
Servicens förändring sedan 1996 (försämrats	4,0	1,09	±0,29
avsevärt – förbättrats avsevärt)
Handläggningstidernas förändring sedan 1996	4,4	1,28	±0,36
(avsevärt kortare – avsevärt längre)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 2: Små kommuners uppfattning om tillgången till myndighetsservice och MBK- tjänster utförda av Metria

Medelvärde Standard- 95%-

avvikelse konfidens- intervall

Hur har möjligheterna att få lokal myndighets- service utförd av lantmäterimyndigheterna förändrats sedan 1996 (försämrats avsevärt – förbättrats avsevärt).

Hur har möjligheterna att få MBK-tjänster utförda av Metria förändrats sedan 1996 (för- sämrats avsevärt –förbättrats avsevärt).

4,2	1,26	±0,55
4,3	1,02	±0,33

Tabell 3: Små kommuners uppfattning om servicenivå och kvalitet i den lokala myndig- hetsservicen

	Medelvärde	Standard-	95%-
		avvikelse	konfidens-
			intervall

Lantmäterimyndigheternas service i samband	5,1	1,41	±0,57
med utförande av s.k. lokal myndighetsservice	5,1	1,41	±0,57
med utförande av s.k. lokal myndighetsservice
(inte alls bra – mycket bra).

Servicens förändring sedan 1996 (försämrats avsevärt – förbättrats avsevärt).

Kvaliteten i den lokala myndighetsservicen (inte alls bra – mycket bra).

Kvalitetens förändring sedan 1996 (försämrats avsevärt – förbättrats avsevärt).

4,2	1,13	±0,49
5,2	1,33	±0,53
4,4	0,96	±0,41

154

Tabell 4: Små kommuners uppfattning om servicenivå och kvalitet i Metrias utbud av MBK-tjänster

Medelvärde Standard- 95%-

avvikelse konfidens- intervall

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på

Metrias service i samband med utförande av MBK-tjänster (Inte alls bra – Mycket bra)

Servicens förändring sedan 1996 (Försämrats avsevärt – Förbättrats avsevärt).

Kvaliteten i MBK-tjänster (Inte alls bra – Mycket bra).

Kvalitetens förändring sedan 1996 (Försämrats avsevärt – Förbättrats avsevärt).

5,2	1,12	±0,34
4,5	0,98	±0,32
5,1	1,23	±0,37
4,6	0,94	±0,30

dokumentegenskap

Bilaga 1

155

Sammanställning av remissyttranden över rapport 2000/01:10 Det nya Lantmäteriet

Följande remissinstanser har yttrat sig

Lantmäteriet, Stockholms tingsrätt, Umeå tingsrätt, Statskontoret, Ekonomi- styrningsverket, Kungl. Tekniska högskolan, Lunds tekniska högskola, Na- turvårdsverket, Banverket, Boverket, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Lantmäterimyndigheten i Kristianstads kommun, Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun, Lantmäte- rimyndigheten i Stockholms stad, Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län, Lantmäterimyndigheten i Stockholms län, Lantmäterimyndigheten i Norrbot- tens län, Svenska Kommunförbundet, Lantbrukarnas riksförbund, VBB- VIAK AB (SWECO Position), T-kartor Sweden AB och Blom Info AB.

Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig men avstått

Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Miljödepartementet och Eskilstuna kommun.

Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig men ej inkommit med remissvar

Åre kommun, Konkurrensrådet och Scandiaconsult AB.

Övriga som har inkommit med yttranden

Blom International Sweden AB, Cartesia AB, KORDAB International AB, Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen, ST-Lantmäteri, Telia Net fastig- heter AB och Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Allmänna synpunkter

Sammanlagt 31 remissyttranden har inkommit på revisorernas rapport. Flera remissinstanser uttalar sig positivt om revisorernas granskning och bekräftar också flera av revisorernas iakttagelser. Bland dessa märks Stockholms tings- rätt, Umeå tingsrätt, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensver- ket, Lantmäterimyndigheterna i Stockholms respektive Norrbottens län samt Lantbrukarnas riksförbund. Flera av remissinstanserna med kommunal an- knytning anser att granskningen är ambitiöst genomförd, men man delar inte i alla avseenden de av revisorernas iakttagelser och förslag som gäller de kommunala lantmäterimyndigheterna. Några remissinstanser berör dessutom frågor som inte har varit i centrum för revisorernas granskning. Dessa redo- visas kortfattat i slutet av denna sammanställning.

Miljödepartementet avstår från att yttra sig i sak, men meddelar att det är regeringens avsikt att bl.a. göra en uppföljning av omstruktureringen av den statliga lantmäteriverksamheten. Enligt departementet kommer revisorernas

överväganden och förslag att hanteras i det sammanhanget.	156

Lantmäteriet anser att granskningen innehåller material av värde för myn-	Fel! Okänt namn
digheten och den fortsatta utvecklingen av verksamheten. Lantmäteriet	på
framhåller också att myndigheten har genomgått stora förändringar efter den	dokumentegenskap
av statsmakterna beslutade reformen. Man menar att det därför hade varit	.:Fel! Okänt namn
värdefullt att få revisorernas bedömningar rörande den utvecklingsdynamik	på
som präglar statlig verksamhet av Lantmäteriets karaktär, där verksamheten i	dokumentegenskap
sig generar förändringar utifrån kontakter med användare och marknad.	.
Ekonomistyrningsverket har inga principiella invändningar mot att ytterli-	Bilaga 2
gare utredningar och analyser genomförs men menar att förslagen kunde ha
prioriterats efter hur angelägna revisorerna anser dem vara.
Banverket anser att åtgärder bör genomföras enligt revisorernas förslag.
Banverket noterar att revisorernas iakttagelser visar på oroväckande tenden-
ser vad gäller Lantmäteriets möjligheter att sänka kostnader och avgifter för
sin verksamhet. Iakttagelserna tyder också på att möjligheterna att följa upp
och utvärdera Lantmäteriets verksamhet behöver förbättras, något som är
särskilt viktigt med tanke på att verksamheten delvis har monopolkaraktär.
Boverket menar att granskningen bör följas upp med en belysning av verk-
samhetsområdet landskaps- och fastighetsdata inklusive Lantmäteriets age-
rande på marknaden för geografisk information.
De kommunala lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och
Stockholms stad ifrågasätter om inte de statliga och kommunala lantmäteri-
myndigheternas respektive verksamheter borde ha analyserats med likvärdig
metodik för att relevanta slutsatser ska kunna dras beträffande bl.a. kompe-
tens och rättssäkerhet.
Lantbrukarnas riksförbund uttrycker tillfredsställelse över att revisorerna
klart och tydligt betonar vikten av att fastighetsbildningsverksamheten bed-
rivs på ett rättssäkert sätt.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) menar att bristen på poli-
tiskt detaljintresse för lantmäterifrågor kan kännas igen från kommunernas
värld. Föreningen anser att det är ett ömsesidigt ansvar för politiker och
tjänstemän att fokusera på relevanta saker för att göra dialogen med politiken
mer levande. Det är en utmaning att åstadkomma tydliga åtaganden gentemot
politiken inom området geografisk information för morgondagens IT-
samhälle. Här kan sannolikt kommunalt och statligt lantmäteri inspirera
varandra i större grad än i dag. KT menar att fortsatt arbetsro utan nya orga-
nisationsförändringar kommer att främja en positiv utveckling av de samver-
kansprojekt som finns mellan statligt och kommunalt lantmäteri.
ST-lantmäteri saknar en helhetssyn i rapportens analys och förslagsdel
samt en genomgång av omorganisationens stora personalkonsekvenser.

157

Uppföljning av lantmäterireformen

I rapporten föreslår revisorerna

♦att en uppföljning belyser konsekvenserna för verksamheten av Lantmä- teriets omorganisation och omstrukturering och tar till vara Lantmäte- riets erfarenheter av förändringarna.

Lantmäteriet anser att det i avvaktan på de förändringar som har initierats av myndigheten saknas anledning att göra någon uppföljning enligt revisorernas förslag. Lantmäteriet konstaterar vidare att det hade varit värdefullt om revi- sorernas rapport hade innehållit något om sättet att omstrukturera offentlig verksamhet – med ett utdraget utredningsförfarande och efterföljande bered- nings- och beslutsprocess – och vilka konsekvenser detta skulle få för bl.a. verksamhet, anställda och användare.

Ekonomistyrningsverket och Telia Net Fastigheter AB har inget emot att en samlad uppföljning av förändringsarbetet genomförs.

Svenska Kommunförbundet anser inte att det för närvarande är angeläget med en samlad uppföljning enligt revisorernas förslag. Förbundet delar rap- portens uppfattning att såväl samarbetsklimatet gentemot kommunerna i allmänhet som servicenivån gentemot de medelstora och mindre kommuner- na har förbättrats sedan omorganisationen. De frågeställningar rapporten tar upp kring den besvärliga balansgången mellan tydliga effektivitets- och resultatkrav och ”mer diffust angivna rättssäkerhetsaspekter” förorsakar enligt Kommunförbundets mening inte så allvarliga problem att de motiverar ännu en utredning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Lantmäteriets organisation och verksamhetsredovisning

I rapporten föreslår revisorerna

Lantmäteriet tillstyrker revisorernas förslag. Myndigheten vidimerar samti- digt att det finns problem med hur myndigheten redovisar sin verksamhet. Dessa skulle dock, enligt Lantmäteriet, kunna lösas genom de förslag till regeländringar som myndigheten har presenterat. Lantmäteriet menar att skälen till att myndigheten kan vara svår att få insyn i kan ha att göra med skillnader mellan de redovisningskrav som gäller för statliga myndigheter å ena sidan och Lantmäteriets behov av att styra, följa upp och utveckla all verksamhet på ett tillförlitligt sett å den andra sidan. Det senare innebär, enligt Lantmäteriet, exempelvis att ett mer processorienterat synsätt används, inte minst för att kunna införa ett kvalitets- och miljöledningssystem i Lant- mäteriet.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att förslaget är angeläget och menar att en verksamhetsindelning som underlättar insyn samt styrning och upp- följning av verksamheten skulle vara av godo.

158

Konkurrensverket anser att Lantmäteriets organisatoriska uppdelning är	Fel! Okänt namn
olämplig från konkurrenssynpunkt. Att två av Lantmäteriets divisioner har en	på
gemensam försäljningsorganisation där Metria är ansvarigt för försäljning	dokumentegenskap
mot slutkund och divisionen för landskaps- och fastighetsdata är ansvarig för	.:Fel! Okänt namn
återförsäljare, bidrar ytterligare till att förstärka konkurrensproblemen.	på
Denna typ av organisation kan medföra att myndigheten får en försäljnings-	dokumentegenskap
kanal till presumtiva kunder, vilket ger en klar fördel framför konkurrenter-	.
na.	Bilaga 2
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län delar revisorernas uppfattning
att Lantmäteriets organisation kan uppfattas som otydlig. Myndigheten me-
nar dock att detta förklaras av verksamhetens karaktär. Den redovisningsmo-
dell som används gör det möjligt att utvärdera verksamheten, såväl ekono-
miskt som ur ett myndighets- och uppdragsperspektiv.

Lantmäteriets relation till riksdagen och regeringen

I rapporten föreslår revisorerna

♦att regeringen förbättrar sin återrapportering till riksdagen om konse- kvenserna av omorganisationen och de därpå följande omstrukturering- arna av verksamheten

♦att regeringen förstärker resultatdialogen med Lantmäteriet.

Lantmäteriet har inget emot att resultatdialogen ges ökad betydelse och uppmärksamhet. Lantmäteriet framhåller dock att de förslag som myndighet- en har lämnat, rörande bl.a. förutsättningarna för myndighetens verksamhet, har föregåtts av rejäla kontakter och genomgångar på politisk nivå inom Regeringskansliet. Lantmäteriet noterar dock att i takt med en ökande ar- betsbörda inom Regeringskansliet, där politiskt mindre intressanta verksam- heter såsom Lantmäteriets tilldelas allt mindre resurser, tvingas myndighet- erna att arbeta på nya sätt och med nya kontaktvägar.

Ekonomistyrningsverket (ESV) menar att då Lantmäteriets verksamhet är omfattande och komplex kan en förstärkt resultatdialog ge ett värdefullt underlag för regeringens styrning av myndigheten samt förbättra förståelsen för verksamhetens villkor. ESV har heller inget att invända emot att återrap- porteringen förbättras.

Svenska Kommunförbundet tolkar de brister vad gäller återrapportering till riksdag, resultatdialog och samsyn mellan de statliga organen som att bered- ningsresurserna för lantmäterifrågor är för lågt prioriterade i Regerings- kansliet.

Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen håller med om att dialogen med politiken bör förädlas.

De länsvisa lantmäterimyndigheternas förhållande till

Lantmäteriverket

Lantmäteriet menar, i motsats till revisorerna, att ett införlivande av de läns- visa lantmäterimyndigheterna i Lantmäteriverket inte skulle försvåra en

159

tydlig gränsdragning mellan olika verksamheter. Detta skulle tvärtom ge	Fel! Okänt namn
fördelar, inte bara genom ökad rationalitet och därmed lägre kostnader för	på
kunderna/sakägarna, utan också genom ett större mått av enhetlighet i rätts-	dokumentegenskap
tillämpningen.	.:Fel! Okänt namn
Stockholms tingsrätt anser att det är särskilt angeläget att utreda riskerna	på
med att slå samman de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en myndighet.	dokumentegenskap
Rapporten ger ytterligare näring åt behovet av att stärka den lokala lantmäte-	.
riorganisationen i förhållande till Lantmäteriverket.	Bilaga 2
ST-lantmäteri anser att inga genomgripande förändringar i organisationen
kan göras innan man har garanterat att Lantmäteriet kan bibehålla en decent-
raliserad organisation. Denna organisation möjliggör en god service till alla
medborgare.

Lantmäteriets resultatbonusavtal

I rapporten föreslår revisorerna

♦ att regeringen tar initiativ till en utredning om förekomsten av resultat- bonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt ser över det resul- tatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet.

Lantmäteriet motsätter sig inte revisorernas förslag rörande en utredning om förekomsten av resultatbonusavtal, men anser att behovet av drivkrafter för medarbetarna och en progressiv personalpolitik i de tjänsteproducerande delarna av den offentliga sektorn bör vara utgångspunkten för en sådan ut- redning. Lantmäteriet menar att man som arbetsgivare måste finna olika sätt att öka sin attraktionskraft. Införandet av resultatbonus är ett sätt.

Även Ekonomistyrningsverket (ESV) är positivt till att resultatbonusavtal i statsförvaltningen utreds. Det är enligt ESV även angeläget att klargöra under vilka förutsättningar sådana avtal kan vara ändamålsenliga.

Begreppet ekonomisk balans

I rapporten föreslår revisorerna

♦ att Miljödepartementet, Lantmäteriet och Ekonomistyrningsverket ge- nomför ett fördjupat samråd kring avgiftssättning bl.a. i syfte att skapa en samsyn kring begreppet ekonomisk balans.

Ekonomistyrningsverket framhåller att myndighetens uppfattning om be- greppet ekonomisk balans skriftligen har lämnats till Lantmäteriverket två år i rad i samband med de årliga avgiftssamråden. Enligt ESV har även Miljö- departementet samma tolkning, vilket bekräftas av att skrivningarna i årets regleringsbrev har skärpts på denna punkt. Detta torde enligt ESV innebära att Lantmäteriverket är väl medvetet om vad begreppet betyder. Något behov

160

av ett fördjupat samråd för att öka samsynen om begreppet ekonomisk balans föreligger således inte.

Konkurrensverket stöder revisorernas förslag angående begreppet ekono- misk balans och Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län vill särskilt fram- hålla vikten av att begreppet ekonomisk balans klargörs.

Myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

Allmänna synpunkter

Lantmäteriet menar att uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet är tydlig och har blivit allt klarare inte minst för många av Lant- mäteriets konkurrenter. Vidare är den ökande användningen av återförsäljare och upphandlingen i konkurrens av delar av statsuppdraget indikationer på att samverkan mellan Lantmäteriet och den privata sektorn utvecklas på ett konstruktivt sätt.

Lantmäteriet håller med revisorerna om att det i princip kan finnas en risk för att tydliga effektivitets- och resultatkrav prioriteras framför mer diffust angivna rättssäkerhetsaspekter. Lantmäteriet menar dock att ineffektivitet och svaga resultat inte är någon garanti för rättssäkerhet. Vad gäller förrätt- ningsverksamheten är en utdragen och kostsam hantering – med många inblandade personer från myndigheten – snarast ett hot mot rättssäkerheten.

Kungl. Tekniska högskolan (KTH) framhåller att en av orsakerna till att Lantmäteriets ekonomi är ogenomtränglig är att det föreligger klara synergi- effekter mellan verksamheterna. KTH menar att det kan vara samhällseko- nomiskt lönsamt att blanda verksamheterna. Finns det emellertid en risk för att kopplingen skadar legitimiteten i verksamheten kan en samhällsekono- miskt dyrare lösning vara att föredra trots effektivitetsförlusterna. Att driva en separering så långt att all uppdragsverksamhet ska vara helt utesluten för myndighet är, enligt KTH, emellertid att gå för långt. När det är klart billi- gare och enklare att myndigheten utför komplementära och från rättssäker- hetssynpunkt okontroversiella uppgifter bör lantmäterimyndigheten ha rätt att även utföra dem. Vad som ska vara tillåtet bör definieras i förordning. KTH anser att det kan vara värt att överväga en separering av lantmäteri- myndighet och Metria, även om det inte är samhällsekonomiskt kostnadsef- fektivt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

161

med förrättningarna. LTH menar att problemet redan har utretts och ser inga	Fel! Okänt namn
goda skäl att genomföra en nordisk jämförelse.	på
Konkurrensverket har avgivit ett omfattande remissvar som på ett mer	dokumentegenskap
principiellt plan avspeglar den genomgång av potentiella konkurrensproblem	.:Fel! Okänt namn
som revisorerna gör i rapporten samt de ståndpunkter som Statskontoret	på
tidigare har framfört i sin genomgång av Lantmäteriets agerande ur ett kon-	dokumentegenskap
kurrensperspektiv. Konkurrensverket ansluter sig vidare i allt väsentligt till	.
Statskontorets i revisorernas rapport refererade slutsatser och förslag. För att	Bilaga 2
understryka förekomsten av dessa problem refererar Konkurrensverket kla-
gomål till myndigheten mot Lantmäteriet. Den viktigaste grunden för kla-
gomålen är att privata företag och offentliga aktörer har helt skilda förutsätt-
ningar att finansiera verksamheten och erhålla riskkapital. Utvecklingen
leder till att företagens, främst småföretagens, möjligheter att expandera sin
verksamhet eller rentav finnas kvar på marknaden minskar. Detta står i strid
med regeringens och riksdagens konkurrenspolitiska ställningstaganden.
Konkurrensverket konstaterar också att det är svårt att tillämpa konkurrens-
lagstiftning för att ingripa mot underprissättning av privata företag. Det är än
svårare beträffande offentliga aktörer. Konkurrensverket har därför tidigare
föreslagit att regeringen bör överväga att införa särskilda bestämmelser som
gör det möjligt att ingripa mot andra konkurrenssnedvridande förfaranden än
de som omfattas av konkurrenslagen.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län framhåller vikten av att den
svenska modellen för fastighetsbildningsverksamheten värnas och att effek-
tivitets- och lönsamhetskraven ej får tillåtas påverka rättssäkerheten. Myn-
digheten menar att det också är viktigt att de länsvisa lantmäterimyndighet-
erna har en självständig ställning i myndighetsutövningen och i samarbetet
med andra regionala myndigheter.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att det är i högsta grad
angeläget med åtgärder som syftar till att eliminera den inställning till kon-
kurrens som finns hos Lantmäteriet, exempelvis genom att åstadkomma en
klar åtskillnad mellan Lantmäteriets kommersiella uppgifter och dess myn-
dighetsutövning.
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) anser att det kan finnas skäl att överväga
en längre gående organisationsförändring än enbart en förtydligande uppdel-
ning av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Det går, enligt LRF,
inte att i en och samma organisation förena en obunden och opartisk förrätt-
ningsverksamhet med en alltmer dominerande och utpräglad affärsverksam-
het. LRF menar att starka rättssäkerhets- och effektivitetsskäl därför med
styrka talar för att förrättningsverksamheten och Lantmäteriets övriga verk-
samhet går skilda vägar. Förrättningsverksamheten bör dessutom – på
samma sätt som gäller för domstolsverksamhet – finansieras med skatter i
stället för med avgifter.
Blom Info AB menar att konkurrenssituationen efter Lantmäteriets omor-
ganisation inte har förbättrats utan snarare ytterligare snedvridits. Så länge
detta förhållande fortgår så kommer det, enligt Blom Info AB, alltid att finnas
tvivel om myndighetens opartiskhet och misstankar om subventionering av
uppdragsverksamheten.
	162

Utvecklingsrådet för landskapsinformation och Telia Net Fastigheter AB	Fel! Okänt namn
stöder revisorernas förslag om att genomföra en analys kring förhållandet	på
mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Motivet skulle, enligt	dokumentegenskap
Telia Net Fastigheter AB, vara att säkerställa rättssäkerheten och skapa för-	.:Fel! Okänt namn
troende för Lantmäteriets skilda roller.	på
Länsstyrelsen i Värmlands län delar revisorernas uppfattning att uppdel-	dokumentegenskap
ningen mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet ska tydliggöras	.
och åtskiljas.	Bilaga 2
Cartesia menar att Lantmäteriet genom att integrera sina verksamheter
förutom lägre kostnader för marknadsföring och paketering av lösningar med
data också får marknadsfördelar gentemot privata aktörer inom konkurrens-
utsatt verksamhet. Konkurrensen snedvrids bl.a. i förhållande till privata
GIS-leverantörer. För att nå optimal nytta av den digitala geografiska in-
formation som framställs genom statlig försorg måste tillgång till sådana
data, enligt Cartesia, handhas på ett likartat sätt för samtliga aktörer på
marknaden. Cartesia framhåller vikten av att konkurrens sker på lika villkor.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) framhåller att för kommu-
nerna och föreningen är det självklart att effektivitet i betydelsen hög pro-
duktivitet och nöjda avnämare är lika viktigt som, och på många sätt en
förutsättning för, hög rättssäkerhet. Detta gäller för lantmäterimyndigheterna
men också för kommunerna som sakägare i såväl statligt som kommunalt
handlagda förrättningar.
KT framhåller att lantmäteri är en komplex teknisk, juridisk och ekono-
misk verksamhet som har olika roller men är samtidigt en mycket smal del
av det svenska samhället. Det innebär att rollerna är svåra att renodla organi-
satoriskt eller att det blir orimligt dyrt att särskilja i dag samverkande delar.
På den kommunala sidan pågår en sådan renodling på kommunernas egna
initiativ genom en omfattande benchmarking där verksamheten delas upp
och entydiga nyckeltal definieras.
T-kartor framhåller att affärer bygger på nätverk och att Lantmäteriets in-
terna samarbete ger en oacceptabel fördel för all affärsverksamhet som
fyrklövern [det samlade statliga Lantmäteriet] ägnar sig åt. Kunden går in i
lokaler som är gemensamma och kan omöjligt särskilja en speciell division
inom verksamheten. Den allvarligaste konsekvensen av detta är att det inte
finns någon myndighet kvar utan snarare en konkurrent med stora öron och
många munnar att mätta. T-kartor menar att Lantmäteriets mål med att få bli
affärsverk är att kunna bedriva affärer i monopolistisk ställning.
ST-lantmäteri menar att då det bedrivs omfattande uppdragsverksamhet
inom divisionen för landskaps- och fastighetsdata är det viktigt med en ge-
mensam marknadsplan och försäljningsorganisation samt ett gemensamt
kundperspektiv för att hålla ihop all uppdragsverksamhet och avgiftsfinansi-
erad verksamhet.
KORDAB International AB menar att Lantmäteriet sätter konkurrensen ur
spel inom området GIS-programvaror och därtill hörande tjänster och pro-
dukter i anslutning till kartprodukter. Man ifrågasätter också om Lantmäte-
riet har rätt att sälja, utveckla och förmedla datorprogram, liksom över hur
denna verksamhet finansieras.
	163

Särredovisning av konkurrensutsatt verksamhet

I rapporten föreslår revisorerna

♦att regeringen fullföljer sina utfästelser om ett uppdrag till Ekonomi- styrningsverket att analysera hur krav på särredovisning av konkur- rensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas.

Lantmäteriet ser fram emot att Ekonomistyrningsverket får regeringens uppdrag att utföra den utlovade analysen rörande krav på särredovisning. Lantmäteriet framhåller dock att myndighetens ekonomiska redovisning är utformad i enlighet med statsmakternas krav och innebär att uppdragsverk- samheten – liksom andra verksamheter – går att särskilja ekonomiskt. Redo- visningen skulle emellertid kunna göras tydligare om de av Lantmäteriet framförda förslagen till regeländringar genomfördes.

Statskontoret instämmer i att Ekonomistyrningsverket bör få det aviserade uppdraget om en analys av möjligheterna till särredovisning av konkurrens- utsatt verksamhet. Myndigheten motiverar detta bl.a. med att uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet är ett problem även på vissa andra myndigheter.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att innan ställning tas till en eventuell särredovisning av kommersiell konkurrensutsatt verksamhet bör förutsätt- ningarna för en sådan särredovisning i statliga myndigheter utredas. En tänk- bar frågeställning skulle då kunna vara om det överhuvudtaget är möjligt att på ett rimligt sätt dela på verksamheterna så att det är invändningsfritt från både rättssäkerhets- och konkurrenssynpunkt.

Konkurrensverket stöder revisorernas krav på en tydligare särredovisning av Lantmäteriets verksamhet. Samtidigt framhåller verket att bestämmelser om krav på myndigheter att särredovisa den verksamhet som myndigheten bedriver i konkurrens normalt är en otillräcklig åtgärd från konkurrenssyn- punkt. Det är i princip omöjligt att fördela gemensamma kostnader (sam- kostnader) som kan vara administrations-, lokal- och kapitalkostnader på olika verksamheter eller produktområden så att fördelningen blir korrekt utifrån faktisk resursanvändning. I fallet med myndigheter som bedriver verksamhet på en konkurrensmarknad torde det i många fall krävas, utöver särskilda regler om att denna verksamhet ska särredovisas, en rad åtgärder som rör bl.a. organisationen av de olika verksamheterna för att få en väl fungerande konkurrens på området.

Metria

I rapporten föreslår revisorerna

♦att regeringen redovisar sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria för riksdagen,

♦att regeringen redovisar för riksdagen hur man har för avsikt att han- tera den ekonomiska situationen inom Lantmäteriets uppdragsdivision Metria,

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

164

♦att det som grund för en bedömning av Lantmäteriets framtida organi- sation genomförs en genomgripande objektiv analys av Metrias age- rande och position på marknaden för geografisk information.

Lantmäteriet menar att frågan om en begränsad bolagisering av Metria inte längre är aktuell. Tvärtom har Lantmäteriet konstaterat det stora värde som ligger i att hålla samman Lantmäteriets olika verksamheter. När regeringen tar ställning till det förslag till vissa regeländringar som Lantmäteriet har framfört kan det, enligt Lantmäteriet, vara lämpligt att redogöra för synen på bolagiseringsfrågan.

Lantmäteriet konstaterar vidare att Metrias ekonomiska resultat under gångna år har varit otillfredsställande. Lantmäteriet anser att den negativa utvecklingen numera har vänts. Resultatet för det första halvåret 2001 visar att Metrias verksamhet är lönsam. Lantmäteriet har under våren informerat Miljödepartementet om vilka förändringar i verksamheten som gjorts, och i anslutning till delårsrapporten lämnat en särskild redogörelse för arbetet med att uppnå ekonomisk balans.

Statskontoret har tidigare konstaterat att Lantmäteriverkets nuvarande or- ganisationsform ställer orimliga krav för att myndigheten inte ska agera på ett sätt som leder till att konkurrenssituationen på marknaden snedvrids. Till det kan läggas att den även ställer höga krav på Regeringskansliets styrning av myndigheten. Statskontoret anser därför att Lantmäteriets uppdragsverk- samhet inom Metria och de regionala lantmäterimyndigheterna bör bolagise- ras. Innan en sådan bolagisering sker är det, enligt Statskontoret, viktigt att uppdelningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet förtydli- gas i enlighet med revisorernas rapport.

Ekonomistyrningsverket har inga synpunkter på förslagen om bolagisering av Metria.

Lunds tekniska högskola menar att Lantmäteriets blandning av myndig- hetsuppgifter, service och uppdragsverksamhet inte är lätt att hantera med nu gällande syn på hur statliga företag ska konkurrera, särskilt inte när huvud- uppgiften de senaste åren har varit att nå ekonomisk balans.

Banverket instämmer i att riksdagen på nytt bör ta ställning i frågan om en bolagisering av Metria. En analys av Metrias agerande och position på mark- naden för geografisk information bör vara en viktig del av underlaget för ett sådant ställningstagande.

Konkurrensverket vill särskilt betona vikten av att Metria bolagiseras. Konkurrensverket anser att i de fall myndigheter bedriver näringsverksamhet bör myndighetsuppgifterna avskiljas organisatoriskt och redovisningsmässigt från den konkurrensutsatta verksamheten. Vidare betonar Konkurrensverket vikten av att det inte kvarstår sådana direkta eller indirekta kopplingar mellan myndighetens och det föreslagna bolagets olika verksamheter som kan med- föra andra konkurrensförutsättningar för bolaget än för övriga aktörer på marknaden.

Blom Info AB välkomnar en bolagisering av verksamheten oavsett vem som sedan blir majoritetsägare till bolaget. En privatisering anses också möjlig.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

165

Cartesia menar att en bolagisering av Metria är det enda framkomliga sät-	Fel! Okänt namn
tet att skapa förutsättningar för en sund marknad inom området geografisk	på
information.	dokumentegenskap
T-kartor framhåller att all affärsverksamhet ska bolagiseras och i full kon-	.:Fel! Okänt namn
kurrens tävla om alla de uppdrag som myndigheten upphandlar. Bolaget bör	på
privatiseras och inte samlokaliseras med myndigheten.	dokumentegenskap
ST-lantmäteri anser att en bolagisering av Lantmäteriet som helhet eller i	.
delar inte kan komma i fråga förrän ett helhetsgrepp har tagits beträffande all	Bilaga 2
lantmäteriverksamhet, både statlig och kommunal.
Samlokalisering
Lantmäteriet framhåller att man av flera skäl har reducerat sitt lokalutnytt-
jande. På varje etableringsort har det gällt att hitta det ekonomiskt och funkt-
ionellt mest fördelaktiga lokalalternativet. Som revisorerna påpekar har detta
bl.a. inneburit lokalisering på samma våningsplan och gemensamt utnytt-
jande av olika servicefunktioner. Detta har varit ett led i strävan att dra nytta
av den rationalitet som ligger i det förenade Lantmäteriet, men med bibehål-
len åtskillnad mellan de olika verksamheternas ekonomi och personella
resurser. Det är således från användarnas och skattebetalarnas synpunkt samt
av miljöskäl önskvärt med den av revisorerna ifrågasatta samlokaliseringen.
Statskontoret framhåller att för att få en tydlig gräns mellan myndighets-
uppgifter och uppdragsverksamhet kan det behövas en fysisk uppdelning av
verksamheterna.
Lokal myndighetsservice
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att förekomsten av lokal myndighetsservice inom Lantmäteriet bör utre-
das.
Lantmäteriet framhåller att regeringen har givit exempel på vad som ansågs
falla inom den tillåtna ramen, men inte närmare preciserat innebörden i be-
greppet. Enligt Lantmäteriets uppfattning innebär den lokala myndighetsser-
vicen inte någon risk för att förtroendet för förrättningsverksamheten rubbas.
Lantmäteriet är emellertid uppmärksamt på att sådan verksamhet som inte
har ett samband med förrättningsverksamheten, ska insorteras i uppdrags-
verksamheten.
Ekonomistyrningsverket instämmer i att betydelsen av begreppet lokal
myndighetsservice bör definieras i enlighet med revisorernas förslag.
Naturvårdsverket noterar att revisorerna påpekar att det förekommer lokal
myndighetsservice utan direkt koppling till förrättnings- eller fastighetsregi-
streringsverksamheten genom avtal mellan Naturvårdsverket och Lantmäte-
riet. Naturvårdsverket menar att det finns en direkt koppling till förrättnings-
verksamheten i de fall Naturvårdsverket har förvärvat mark i exempelvis ett
planerat naturreservatet. I dessa ärenden kan Lantmäteriet samordna utstak-
ningen av fastighetsgräns och reservatsgräns. En annan viktig del i samar-
betet är det gemensamma behovet av att förbättra kvaliteten i redovisningen
	166

av skyddad natur i Lantmäteriets s.k. planregister och Naturvårdsverkets	Fel! Okänt namn
naturvårdsregister.	på
Lantmäterimyndigheterna i Dalarnas län och i Norrbottens län betonar att	dokumentegenskap
den lokala myndighetsservicen har betydelse för att upprätthålla länets kon-	.:Fel! Okänt namn
torsnät. Man menar att de länsvisa lantmäterimyndigheterna har den kunskap	på
och lokalkännedom som efterfrågas av de lokala användarna. Kommunerna i	dokumentegenskap
de berörda länen har också uttalat önskemål om att både fastighetsbildning	.
samt tekniska och fastighetsrättsliga tjänster utföras vid de lokala lantmäteri-	Bilaga 2
kontoren. Vidare menar de två myndigheterna att då villkoren för lantmäteri-
verksamheten är så olika i landet torde det också vara svårt att ge en tydlig
men ändå flexibel definition av myndighetsservicen. Lantmäterimyndighet-
erna i Dalarnas län anser vidare att synergieffekterna är av värde i en verk-
samhet med små marginaler. Lantmäterimyndigheten framhåller att det är
svårt att tala om att man inte kan hjälpa till att lösa bygdens problem av
principiella skäl, särskilt då ingen annan som kan utföra dessa tjänster finns
att tillgå. Så som den lokala myndighetsservicen har bedrivits i Dalarnas län
anser lantmäterimyndigheten att det inte finns behov av en utredning för att
förtydliga gränsdragningen mellan denna och myndighetsutövningen.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län framhåller betydelsen av de lo-
kala kontoren för samutnyttjande av myndighetens kompetens såväl inom
teknikområdet som inom det fastighetsrättsliga området och för de kommu-
nala stadsingenjörsuppgifterna. Kommunerna i länet ansåg sig inte kunna
godta en organisation som innebar långa avstånd till ett bemannat lantmäte-
rikontor. Detta bl.a. för att det ofta finns behov av ett personligt sammanträf-
fande med myndigheten och för att det ofta behövs lokal sakkunskap för att
klarlägga rådande fastighetsförhållanden. Vidare menar myndigheten att det
är mycket tveksamt om det går att upprätthålla någon konkurrens inom om-
rådet lokal myndighetsservice i Norrbottens län. Tvärtom är det så att en
rimlig service- och prisnivå för sakägare och kunder kan erbjudas just genom
en nära integration mellan resurser för fastighetsbildning och myndighetsser-
vice.

Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet

Allmänna synpunkter

Lantmäteriet konstaterar att revisorernas kartläggning visar att samarbetet med de kommunala lantmäterimyndigheterna har utvecklats positivt och att de små kommunerna anser att Lantmäteriets servicenivå är tillfredsställande. Lantmäteriet uppfattar detta som ett tecken på att verksamheten har rätt in- riktning. Lantmäteriet konstaterar vidare att revisorerna inte har granskat hur rationellt det är med förrättningsverksamhet i egen regi i kommuner med förhållandevis ringa verksamhet.

Stockholms tingsrätt menar att det är principiellt otillfredsställande att en kommun samtidigt innehar två, ibland tre, roller – fastighetsägarens (sakäga- rens), planmyndighetens och fastighetsbildarens. Tingsrätten instämmer i

167

revisorernas påpekande att det finns en rollkonflikt i förhållandet mellan de	Fel! Okänt namn
två sistnämnda rollerna.	på
Umeå tingsrätt menar att då kommunerna har det s.k. planmonopolet vore	dokumentegenskap
en rent statlig organisation på fastighetsbildningens område att föredra.	.:Fel! Okänt namn
Ekonomistyrningsverket tillstyrker de förslag som lämnas för att bl.a.	på
stärka rättssäkerheten inom de kommunala lantmäterimyndigheternas myn-	dokumentegenskap
dighetsutövning.	.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att kommunerna ge-	Bilaga 2
nom plan- och bygglagen (PBL) och miljöbalken har fått en mycket grann-
laga myndighetsuppgift med krav på stor kompetens och opartiskhet. De
kommunala lantmäterimyndigheternas kompetens i bl.a. fastighetsrättsliga,
fastighetsekonomiska och civilrättsliga frågor bidrar till en rättssäker myn-
dighetsutövning. Revisorernas slutsats i rapporten är därför, enligt Lantmäte-
rimyndigheten i Gävle kommun, synnerligen märklig.
Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län är inte oroad för konkurrens från
kommunala lantmäterimyndigheter, men det skulle förenkla debatten – även
för kommunerna – om kriterierna för inrättandet var entydiga och publice-
rade i författning.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län tillstyrker revisorernas förslag
vad avser kommunala lantmäterimyndigheter.
De kommunala lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och
Stockholms stad menar att den fortsatta utveckling av svenskt lantmäteri
måste ske i nära samverkan mellan kommunalt och statligt lantmäteri. Ett
exempel på sådan samverkan är det ramavtal som tecknades mellan Kom-
munförbundet och Lantmäteriverket i mars 2000. Lagen om kommunala
lantmäterimyndigheter har också givit den statliga och kommunala förrätt-
ningsverksamheten tydliga och stabila spelregler för att i samverkan åstad-
komma en rättssäker och effektiv fastighetsbildning. De två lantmäterimyn-
digheterna anser inte att det av rapporten kan utläsas om revisorerna har
funnit att verksamheten vid någon kommunal lantmäterimyndighet skulle
strida mot de regler som finns för verksamheten. Då revisorerna inte har
kunnat belägga rättssäkerhetsproblem i kommunal lantmäteriverksamhet
ifrågasätter lantmäterimyndigheten starkt flera av de förslag som gäller de
kommunala lantmäterimyndigheterna.
Svenska Kommunförbundet tolkar inte det som redovisas i rapporten som
ett principiellt ifrågasättande av riksdagens beslut om inrättande av kommu-
nala lantmäterimyndigheter. Förbundet menar att rapporten visar att utveckl-
ingen av den kommunala lantmäteriverksamheten nu i stort sker i enlighet
med bostadsutskottets uttalanden och de diskussioner som fördes mellan
utskottet och Kommunförbundet inför reformen. Svenska Kommunförbundet
anser att förutsättningar för ett långsiktigt rättssäkert och ändamålsenligt
”svenskt lantmäteri” för närvarande är mycket goda. Såväl gällande regel-
verk som den långtgående samverkan mellan Lantmäteriet och kommunerna
som har inletts är här viktiga hörnstenar. Förbundet anser att denna positiva
utveckling bör följas och uppmuntras av statsmakterna och inte försvåras
genom osäkerhet om de framtida förutsättningarna. De teoretiska rättssäker-
hetsresonemang som förs fram i rapporten som skäl till utredningar och
	168

förändringar saknar, såvitt Kommunförbundet kan bedöma, tydlig substans i verkligheten.

Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) anser att statligt och kom- munalt lantmäteri just nu utvecklas på ett tillfredsställande sätt såväl i re- spektive verksamhet som i förmågan till samspel med varandra. KT ser där- för inte att staten behöver avsätta utredningsresurser när det gäller organisat- ion och ansvarsfördelning inom lantmäteriområdet.

Viss begränsad ömsesidig irritation mellan statligt och kommunalt lantmä- teri kan visserligen fortfarande förekomma, t.ex. vad gäller hanteringen av s.k. storkunder inom fastighetsbildningen. Problemen är dock förhållandevis små och inte värre än att de kan lösas i den dialog som förs inom ramen för samverkansformen ”svenskt lantmäteri”. KT avstyrker därför med största kraft revisorernas förslag om förändringar i lagen om kommunala lantmäte- rimyndigheter. KT menar att motiven till förslagen saknar grund i de iaktta- gelser revisorerna redovisar i sin rapport eller i annan känd dokumentation.

ST-lantmäteri anser att då lantmäteriverksamheten är av infrastrukturell karaktär bör den vara statlig.

KORDAB International AB anser att Lantmäteriets uppdrag som kartpro- ducent och inom området fastighetsbildning innebär att mindre och medel- stora kommuner inte agerar utan verkets samverkan eller samtycke. Metria blir i detta läge en given leverantör av allehanda tillbehör och tjänster till kommuner och andra kundkategorier med behov inom kartområdet.

De kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhetsomfattning

I rapporten föreslår revisorerna

♦att regeringen undersöker omfattningen av den verksamhet som bedrivs vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.

Umeå tingsrätt menar att om de statliga lantmäterimyndigheterna tar över handläggningen av alla förrättningsärenden där kommunen är sakägare (se nedan) kommer en följdeffekt att bli att verksamhetsomfattningen hos många av kommunerna blir så liten att den inte uppfyller lagens krav.

Lantmäterimyndigheten i Stockholms län anser att de kommunala lantmä- terimyndigheterna måste vara större än vad nuvarande regler kräver. Kravet på en viss minsta omsättning (600 000 kr), måste höjas till cirka 2 miljoner kronor för att ge underlag för en minimibemanning. För detta talar också den pågående lagutvecklingen som utvidgar kompetensområdet för lantmäteriför- rättningar. IT-verktyg kan inte ersätta lärande och uppföljning. De fastighets- rättsliga frågorna i lantmäteriförrättningar kräver dessutom kollegialt samråd för att uppnå enhetlighet i besluten. På små myndigheter med endast ett par förrättningslantmätare är det emellertid svårt att uppnå den kritiska kun- skapsmassa som krävs. Inom den statliga organisationen finns en uppföljning i linjeorganisationen av fackmän som saknas hos motsvarande kommunala myndigheter. Revisorernas förslag om förstärkt tillsyn kan inte ersätta den uppföljning som en professionell arbetsgivare kan uppnå.

Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad samt Svenska Kommunförbundet avstyrker förslaget. En analys bör i stället

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

169

ske inom ramen för den ordinarie tillsynsverksamheten. Myndigheterna anser	Fel! Okänt namn
vidare att det inte har visats att kommunala lantmäterimyndigheter skulle	på
brista i kompetens och verksamhetsomfattning eller ha lägre kompetens än	dokumentegenskap
statliga lantmäterimyndigheter. Dessutom hänvisar man till det system för	.:Fel! Okänt namn
kvalitetsuppföljning inom fastighetsbildningen som nyligen har tagits fram i	på
samverkan mellan Lantmäteriet och Kommunförbundet. Detta kommer,	dokumentegenskap
enligt Kommunförbundet, att mer kontinuerligt kunna ge besked om eventu-	.
ella brister och deras samband med verksamhetsvolymen.	Bilaga 2
De kommunala lantmäterimyndigheternas organisatoriska inplacering
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att regeringen tar initiativ till en analys av de rättssäkerhetsproblem
som kan förknippas med att kommunala lantmäterimyndigheter placeras
under byggnadsförvaltning eller byggnadsnämnd eller motsvarande.
Lantmäteriet menar att reglerna för inplaceringen av lantmäterimyndigheter-
na i den kommunala organisationen är fullt tillfredsställande vad gäller rätts-
säkerheten.
Konkurrensverket stöder revisorernas förslag.
Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad
menar att hur reglerna om organisatorisk inplacering efterlevs är en tillsyns-
fråga. Då några rättssäkerhetsproblem med nu gällande regler inte har kunnat
påvisas avstyrks förslaget till förändring.
Lantmäterimyndigheten i Stockholms län framhåller att integreringen av
planverksamheten med verksamheten vid kommunal lantmäterimyndighet
har varit ett motiv för att kommunala lantmäterimyndigheter skulle kunna
inrättas. Myndigheten anser därför att det är tveksamt om detta hot mot rätts-
säkerheten kan undanröjas med organisatoriska ändringar.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län vill framhålla vikten av att de
kommunala lantmäterimyndigheterna tydligt åtskiljs från de övriga kommu-
nala förvaltningarna.
Svenska Kommunförbundet har mycket svårt att förstå hur revisorerna kan
se den vanliga organisatoriska placeringen av kommunal lantmäterimyndig-
het under byggnadsnämnden (motsv.) som ett rättssäkerhetsproblem. Att
tidigt föra in fastighetsrättslig kompetens i planprocessen, underlätta plange-
nomförandet samt säkra att besluten hos de olika myndigheterna för plan-
och byggfrågor respektive fastighetsbildning samordnas är ju huvudmotiven
till att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet.
Särredovisning av de kommunala lantmäterimyndigheternas kostnader
och intäkter
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet införs
krav på ekonomisk särredovisning av de kommunala lantmäterimyndig-
heternas verksamhet.
	170

Lantmäteriet och Konkurrensverket tillstyrker revisorernas förslag.	Fel! Okänt namn
Kungl. Tekniska högskolan menar att det finns synergifördelar mellan pla-	på
nering och fastighetsbildning i allmänhet, vilket svårigheterna att särredovisa	dokumentegenskap
verksamheterna tyder på. Samtidigt är det även här fråga om att rättssäkerhet	.:Fel! Okänt namn
och legitimitet riskeras.	på
Svenska Kommunförbundet anser inte att några kommunala lantmäteri-	dokumentegenskap
myndigheters svårigheter att särredovisa sitt ekonomiska resultat kan ses som	.
en allvarlig rättssäkerhetsfråga.	Bilaga 2
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län vill framhålla vikten av att de
kommunala lantmäterimyndigheterna åläggs ekonomisk särredovisning av
verksamheten.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun menar att de kommunala lantmä-
terimyndigheternas ekonomiska redovisning inte sätts i högsäte då de inte
ingår i någon affärsmässig konstellation där man ställer krav liknande dem
som gäller för det privata näringslivet.
Överlämnande av ärenden där kommunerna är sakägare
Lantmäteriet anser att dagens ordning för överlämnade av ärenden inte är
tillfredsställande. Det finns därför skäl att se över dessa regler.
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att det i lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet införs
krav på att de kommunala lantmäterimyndigheterna ska informera om
möjligheten att överlämna ärenden där kommunen är sakägare till stat-
lig lantmäterimyndighet.
Lunds tekniska högskola tillstyrker förslaget och Svenska Kommunförbundet
har inget att invända mot förslaget.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) samt Lantmäterimyndig-
heterna i Kristianstads och Gävle kommuner menar att kravet på att inform-
ation ska ges till sakägarna om möjligheten att överlämna vissa ärenden till
statliga lantmäterimyndigheter redan finns. I förarbetet till lag om kommunal
lantmäterimyndighet anges att kommunala lantmäterimyndigheter bör ha
skyldighet att lämna sådan information samt upplysa om innebörden av ett
överlämnande. Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller dessutom
att tillsynsmyndigheten Lantmäteriet särskilt har poängterat detta i en pro-
memoria. Upplysningsskyldigheten torde regelmässigt fullgöras av de kom-
munala lantmäterimyndigheterna, exempelvis genom en upplysning på be-
kräftelsen av inkommen ansökan. KT menar också att såvitt känt har inte
tillsynsmyndigheten anmärkt på att denna information inte hanteras korrekt.
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att regeringen analyserar för- och nackdelar med att låta den statliga
lantmäterimyndigheten i berört län handlägga samtliga förrättnings-
ärenden där kommuner är sakägare.
	171

Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad

Stockholms och Umeå tingsrätter anser att förslaget är särskilt angeläget. Man menar att det är uppenbart att en kommunal lantmäterimyndighet inte bör handlägga förrättningar där kommunen är sakägare.

Lantmäterimyndigheterna i Kristianstads kommun och Stockholms stad avstyrker förslaget om en analys medan Svenska Kommunförbundet är helt emot tanken att låta den statliga lantmäterimyndigheten i berört län hand- lägga samtliga förrättningsärenden där kommunen är sakägare. Dessa tre remissinstanser menar att det inte har framkommit några nya motiv att utöka överlämnandemöjligheten. Myndigheten i Kristianstads kommun menar att tanken om överlämnande av samtliga ärenden där kommunen är sakägare har avvisats i tidigare lagstiftningsarbete.

och Gävle kommun samt Kommunförbundet framhåller dessutom att en mycket stor del av förrättningarna sker med stöd av avtal mellan sakägarna. Myndigheten i Stockholms stad framhåller att i de fall avtal saknas är det främst i förrätt- ningar där stora och välinformerade sakägare förekommer. Överlämnande av samtliga ovan nämnda ärenden skulle innebära en återgång till dubbelt hu- vudmannaskap. Kommunförbundet och Svenska Kommunal-Tekniska Före- ningen (KT) menar vidare att med den stora andel dessa ärenden normalt utgör skulle ett sådant system radikalt förändra förutsättningarna för den organisationsmodell som nu gäller. KT menar att för att de kommunala lant- mäterimyndigheterna även fortsättningsvis ska kunna bedriva en verksamhet med hög rättssäkerhet krävs att myndigheten kontinuerligt hanterar alla typer av ärenden.

Undantagen från regeln om kommunal handläggning

I rapporten föreslår revisorerna

Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad och Kristianstads kommun avstyrker förslaget. Förfarandet skulle innebära att ett ytterligare moment införs i förrättningshandläggningen där i stället en rationell hantering bör eftersträvas. Att överlämnande sker i dessa fall är i stället en tillsynsfråga.

Svenska Kommunal-Tekniska föreningen (KT) menar att konsekvenserna av förslaget blir ökad osäkerhet och tillkrånglad handläggning. Däremot förekommer det redan i dag att de statliga och kommunala lantmäterimyn- digheterna vid sina regelbundna överläggningar diskuterar överlämnandefrå- gor på ett principiellt plan för att nå en samsyn. Detta bör, enligt KT, fortsätta att utvecklas.

I rapporten föreslår revisorerna

♦att stora sakägare med verksamhet spridd över landet och i flera kom- muner med egen lantmäterimyndighet ges rätt att avgöra om en kom- munal eller statlig lantmäterimyndighet ska handlägga förrättnings- ärendena.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

172

Lantmäteriet anser att den av revisorerna och Naturvårdsverket föreslagna	Fel! Okänt namn
ordningen för större sakägare att avgöra var ett ärende ska handläggas bör	på
införas.	dokumentegenskap
Umeå tingsrätt menar att det från rättssäkerhetssynpunkt framstår som	.:Fel! Okänt namn
olämpligt att införa regler som innebär att sökanden ska kunna välja vilken	på
lantmäterimyndighet som ska handlägga förrättningen.	dokumentegenskap
Lunds tekniska högskola, Naturvårdsverket och Telia Net Fastigheter AB	.
tillstyrker förslaget. Naturvårdsverket framhåller att förrättningar för genom-	Bilaga 2
förande av köp i samband med bildande av naturreservat och därefter påföl-
jande gränsutmärkning, kräver speciell kompetens och rutiner för att fungera
rationellt och effektivt. Detta kräver ett utvecklat samarbete med lantmäteri-
myndigheterna. Det nuvarande systemet med såväl kommunala som statliga
lantmäterimyndigheter synes i mycket begränsad utsträckning ha sakägarnas
intressen som grund. Telia Net Fastigheter AB konstaterar att ett fåtal kon-
taktytor är mycket värdefullt för ett rationellt arbete.
Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad och Kristianstads kommun
avstyrker förslaget bestämt. Man menar att det, mot bakgrund av revisorer-
nas starka fokusering på rättssäkerhetsaspekter i fastighetsbildningen, är både
förvånande och anmärkningsvärt. Det har inte heller visats att handläggning
vid kommunala lantmäterimyndigheter skulle innebära längre handlägg-
ningstider eller högre kostnader varför uppfattningen att handläggning vid
statliga myndigheter skulle vara mer rationellt kan ifrågasättas. Lantmäteri-
myndigheterna i Stockholms stad framhåller dessutom att det vid dessa för-
rättningar förekommer ett stort antal frågor där lokalkännedom och planfrå-
gor har stor betydelse för en rättssäker handläggning. Samordning mellan
myndigheterna (statliga och kommunala) bör i stället ske genom samverkan.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att då förutsättningar-
na för lantmäteriförrättningar är lokalt betingade är den lokala kunskapen av
stor betydelse för en rationell förrättningshandläggning. Att man måste
vända sig till flera myndigheter är knappast något reellt problem. Myndig-
heten menar vidare att det arbetssätt som har utvecklats i samarbete mellan
de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna när det gäller omstruk-
tureringen inom SJ och Banverket är ett exempel på en modell som är värd
att utveckla ytterligare. Detta kräver att Lantmäteriet intar en öppnare och
mer samarbetsvillig attityd gentemot de kommunala lantmäterimyndigheter-
na.
Lantmäterimyndigheterna i Stockholms län och Norrbottens län menar att
alla sakägare bör omfattas av förslaget. Att endast ge s.k. storkunder denna
möjlighet stämmer, enligt myndigheten i Stockholms län, inte med kravet på
likabehandling av medborgarna. Myndigheten i Norrbottens län menar att
även mindre sakägare av rationalitetsskäl kan ha önskemål om att flytta
ärenden då exempelvis leveranstiderna kan variera mellan de statliga och
kommunala lantmäterimyndigheterna.
Svenska Kommunförbundet anser att förslaget är helt främmande i svensk
rättstradition och skulle bli mycket svårt att tillämpa i praktiken. I det sam-
verkansklimat som håller på att utvecklas mellan stat och kommun bör i
stället stor- eller rikskunder kunna hanteras i frivilligt samarbete mellan olika
berörda myndigheter. Särskilt som mycket talar för att det i framtiden inte	173

kommer att handla så mycket om ”konkurrens om kunder” som om svårig- heten att få tag på kompetent arbetskraft.

Svenska Kommunal-Tekniska föreningen (KT) menar att förslaget är olämpligt från rättssäkerhetssynpunkt. Det saknas dessutom helt belägg för att en handläggning av den myndighet som har lokalkännedom och djupa kunskaper om pågående fysisk planering skulle vara ineffektivare än om denna myndighet inte deltar. KT tror att även Lantmäteriverket tjänar på att utnyttja sin lokala förankring. Däremot anser KT att samverkan mellan de statliga lantmäterimyndigheternas marknadsenhet och de kommunala lant- mäterimyndigheterna i rikstäckande eller regionala förrättningsprojekt bara är i början av sin utveckling. Det viktiga är, enligt KT, att Lantmäteriverket ser de kommunala lantmäterimyndigheterna som en självklar resurs som bjuds in i planeringen i ett mycket tidigt skede. Lantmäteriverket har sedan ett år berett kommuner med kommunal lantmäterimyndighet en plats i det mark- och fastighetsråd där de regelbundet diskuterar utvecklingen med ett antal stora kunder, varav flera är statliga. Detta är en åtgärd som, enligt KT:s uppfattning, på sikt kommer att stärka både de statliga och kommunala lant- mäterimyndigheternas förmåga att samverka positivt i kommande s.k. stor- kundsprojekt.

I rapporten föreslår revisorerna

♦att avtal som inte är förenliga med lagen om kommunal lantmäterimyn- dighet omförhandlas eller avvecklas.

Enligt Lantmäteriets mening innebär myndighetens s.k. storkundsavtal inte att de kommunala lantmäterimyndigheternas tolkningsföreträde inskränks.

Lantmäteriets tillsyn

Förstärkt formell tillsyn

I rapporten föreslår revisorerna

♦att Lantmäteriet förstärker sin formella tillsyn av såväl kommunala som statliga lantmäterimyndigheter.

Lantmäteriet anser att tillsynen över lantmäterimyndigheterna i huvudsak fungerar väl. Den har utformats efter diskussioner med de kommuner som har egen lantmäterimyndighet. Ambitionsnivån är anpassad till vad som framkommit vid besök och andra kontakter med lantmäterimyndigheterna. Lantmäteriet framhåller också att då inga ärenden som har handlagts vid kommunala lantmäterimyndigheter varit föremål för kritik från Justitieom- budsmannens sida måste behovet av en mer intensiv tillsyn ifrågasättas. Lantmäteriet menar samtidigt att tillsynen bör utvecklas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

174

terimyndigheterna menar att den förstärkta tillsynen bör inriktas mot råd,	Fel! Okänt namn
anvisningar och utveckling av verksamheten snarare än formell tillsyn.	på
Lantmäterimyndigheten i Stockholms län betonar behovet av en mer omfat-	dokumentegenskap
tande tillsyn av de kommunala lantmäterimyndigheterna. Kommunförbundet	.:Fel! Okänt namn
anser att tillsynen bör organiseras som en förhållandevis fristående enhet,	på
vilket även ger ökade möjligheter att kontinuerligt överblicka och återföra	dokumentegenskap
erfarenheter från fastighetsbildningsverksamheten i hela landet. KT betonar	.
att det är viktigt att de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna	Bilaga 2
hanteras lika i tillsynshänseende och att Lantmäteriverket har ett tydligt
ansvar att ge likvärdiga förutsättningar för statlig och kommunal lantmäteri-
verksamhet. Utveckling av grundutbildningen, fortbildning, råd och stöd,
utveckling av verksamhet och metoder, uppföljning och återföring av rätts-
tillämpningen, gemensam kvalitetsutveckling är områden som bör utvecklas
inom ramen för en aktiv tillsyn.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun delar revisorernas förslag om åt-
gärder för att förstärka tillsynsfunktionen. Lantmäterimyndigheten tycker det
är märkligt att Lantmäteriets granskande tillsyn utövas ensidigt mot de
kommunala lantmäterimyndigheterna.
Aktiv formell tillsyn och plan för tillsynen
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att en plan upprättas för tillsynsverksamheten.
Lantmäteriet framhåller att det faktum att tillsynen inte nämns särskilt i
Lantmäteriets verksamhetsplan inte innebär att planering saknas.
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att den formella tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna blir
mer aktiv.
Lantmäteriet menar att utöver tillsynen av de statliga myndigheterna sker en
omfattande uppföljning av verksamheten inom såväl division Fastighetsbild-
ning som från verksledningen. Chefsjuristen har omfattande kontakter med
såväl överlantmätare som enskilda förrättningslantmätare. Därtill kommer
den stödverksamhet som de centralt placerade enheterna inom division Fas-
tighetsbildning lämnar. Detta innebär att behovet av att bedriva mer formell
tillsyn bedömts vara litet. En utökad formell tillsyn skulle heller inte leda till
sådana förbättringar av verksamheten att den kunde anses vara befogad.
Formell tillsyn av enskilda förrättningslantmätare
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att den formella tillsynen av de enskilda förrättningslantmätarnas ar-
bete utvecklas.
Stockholms tingsrätt menar att förslaget är olämpligt. Motivet är att den
centrala styrningen och delegeringen i samband den nya arbetsprocessen och	175
	175

enhandläggarmodellen har drivits för långt och att den lokala organisationen	Fel! Okänt namn
i stället bör ges större utrymme.	på
Umeå tingsrätt anser att det är tveksamt att inrikta kontrollen i dessa sam-	dokumentegenskap
manhang på de enskilda förrättningslantmätarna och deras kompetens.	.:Fel! Okänt namn
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län delar revisorernas uppfattning	på
om vikten av en väl fungerande statlig tillsynsverksamhet. Myndigheten	dokumentegenskap
anser dock att den föreslagna ”inspektörsmodellen” med bl.a. en mer detalje-	.
rad kontroll av enstaka förrättningsmän inte på något sätt säkerställer kvali-	Bilaga 2
teten i myndigheternas arbete. En bibehållen hög kvalitet i förrättningsverk-
samheten, fastighetsregistret och övrig verksamhet kan endast åstadkommas
av lantmäterimyndigheterna själva genom internkontroll och kvalitetssäkring
av processerna. Tillsynen bör därför inriktas mot att lämna råd, anvisningar
och stöd i detta arbete.
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att det vid alla s.k. tillsynsbesök även ska medfölja personer med ge-
digna praktiska kunskaper i förrättningsarbete.
Lantmäteriet framhåller att personal med fastighetsrättslig kompetens nu-
mera deltar i tillsynsbesöken. Umeå tingsrätt tillstyrker förslaget.

Den nya arbetsprocessen

Den nya arbetsprocessens mål

I rapporten föreslår revisorerna

♦att tillkomsten av målen för den nya arbetsprocessen bör analyseras liksom hur de reviderades och följdes upp under perioden 1997–2000.

Lantmäteriet anser inte att det är särskilt anmärkningsvärt att målen inte uppfattades som realistiska av berörd personal vid lantmäterimyndigheterna, då projektet drevs för att åstadkomma en väsentligt ökad rationalitet i verk- samheten. Ett stort antal medarbetare skulle tvingas lämna organisationen till följd av projektet. Detta resulterade i en betydande tveksamhet till den plane- rade förändringen och realismen i de beräkningar som redovisades. Vidare menar Lantmäteriet att det från intern styrningssynpunkt ofta kan finnas anledning att sätta målen något högre än vad som kan förväntas vara möjligt att nå.

Lantmäteriet menar att problematiken kring de mål för den nya arbetspro- cessen som regeringen har ställt upp, snarast kanske rör hur detaljerade verk- samhetsmål regeringen bör ställa. Med de begränsade resurser som finns inom Regeringskansliet bör målen kanske göras färre och mer övergripande än vad som hittills gällt för Lantmäteriet. Lantmäteriet förespråkar en ord- ning med resultatkontrakt i linje med vad som gäller i bl.a. Danmark och Storbritannien.

Stockholms tingsrätt anser att det är särskilt angeläget att analysera målen för den nya arbetsprocessen. De lokala lantmäteriorganisationernas kompe-

tens synes inte ha tagits till vara i tillräcklig utsträckning när målen sattes. 176

För tingsrätten, som framför allt ser resultatet av lantmäterimyndigheternas	Fel! Okänt namn
arbete i de ärenden som överklagas till fastighetsdomstolen, är det uppenbart	på
att kvaliteten i myndighetsutövningen skulle förbättras om ökad tid kunde	dokumentegenskap
avsättas för utredningar och de rättsliga momenten. Alltför mycket tid går nu	.:Fel! Okänt namn
åt till att lära sig att använda olika tekniska stödsystem. De nya normalpriser	på
för några typer av förrättningar som gäller fr.o.m. den 2 april 2001 riskerar	dokumentegenskap
att ytterligare reducera utredningsarbetet. Stockholms tingsrätt anser att det	.
än tydligare bör klargöras att de grundläggande målen för ny arbetsprocess	Bilaga 2
var orealistiska, att enhandläggarsystemet har drivits för långt och att den
centrala styrningen också i flera andra avseenden har misslyckats. Den lokala
organisationen behöver därför ges ett ökat utrymme.
Ekonomistyrningsverket har inget att invända mot att målen med den nya
arbetsprocessen analyseras och eventuellt revideras.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län delar revisorernas uppfattning
att målen för den nya arbetsprocessen saknade förankring hos de regionala
lantmäterimyndigheterna och att det starkt bidragit till den dåliga måluppfyl-
lelsen. En annan faktor som alltjämt bidrar till att målen ej nås är att register-
kartan vad avser såväl fastighetsrättslig som geometrisk kvalitet ej uppfyller
de krav som förutsattes i ny arbetsprocess. Myndigheten anser att en heltäck-
ande digital registerkarta med god geometrisk kvalitet är av största betydelse
för en rationell och rättssäker fastighetsbildningsprocess.
Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen menar att en analys av den nya
arbetsprocessens mål kan ha visst värde för återföring till andra verksamhet-
er. Det viktiga för de kommunala lantmäterimyndigheterna och kommunerna
som sakägare är dock att se framåt och analysera vad som krävs för att ytter-
ligare effektivisera och nå de mål som ställdes upp för den nya arbetsproces-
sen.
ST-lantmäteri saknar en analys av de negativa konsekvenser som uppkom
då den nya arbetsprocessen infördes samtidigt med omorganisationen. Perso-
nalnedskärningarna innebar, enligt ST-lantmäteri, förlust av kompetens,
produktionskapacitet och erfarenhet.
Finansieringen av fastighetsbildningen
I rapporten föreslår revisorerna

♦att regeringen ser över och klargör finansieringsprinciperna inom fas- tighetsbildningen efter införandet av den nya arbetsprocessen,

♦att regeringen analyserar om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas och finansieringen i stället ske över förrättningstaxan.

Stockholms tingsrätt menar att lantmäteriförrättningen har unika fördelar i effektivitets- och rättssäkerhetshänseende. Med det nuvarande finansierings- systemet övervältras dock en del av förrättningskostnaderna på sakägarna. Om sakägarna också ska bära kostnaderna för fastighetsregister inklusive kartor ökar risken för kvalitetsförsämring. Enligt rapporter som nått domsto- len finns det redan i dag tecken på en kvalitetssänkning. En organisatorisk och teknisk integrering av fastighetsbildning och fastighetsregistrering inne-

177

bar inte att man vid omorganisationen av lantmäteriverksamheten förutsatte	Fel! Okänt namn
att kostnaderna för fastighetsregistreringen skulle bäras av sakägarkollekti-	på
vet. Tingsrätten anser att lämpligheten i att finansiera de nämnda verksam-	dokumentegenskap
heterna genom en nyttobaserad fördelning mellan sakägarna och det all-	.:Fel! Okänt namn
männa bör övervägas.	på
Umeå tingsrätts erfarenheter tyder på att förrättningsförfarandet är kost-	dokumentegenskap
nadseffektivt från ett systemekonomiskt perspektiv. Det gäller inte minst	.
beträffande tvistiga frågor. Det är en annan sak att vissa förrättningar ibland	Bilaga 2
kan framstå som dyra ur den enskilde sakägarens synpunkt. Att tillföra för-
rättningarna ytterligare kostnader genom att belasta dem med kostnader för
registreringen framstår därmed som oskäligt. Mot bakgrund av den rättsvår-
dande karaktär som förrättningen i sig har, talar mycket för att staten borde
vara med och betala även delar av de förrättningskostnader som sakägarkol-
lektivet i sin helhet nu får betala.
Ekonomistyrningsverket har inget att invända mot förslagen och Lunds
tekniska högskola (LTH) tillstyrker förslaget om en översyn av finansierings-
principerna. LTH menar att det vore rimligt att även inkludera expeditions-
avgifterna hos inskrivningsmyndigheterna i översynen och undersöka om det
vore möjligt att låta en andel av dem direkt finansiera Lantmäteriet.
Lantmäterimyndigheterna i Stockholms stad, Kristianstads kommun och
Gävle kommun anser att fastighetsregistreringen ska finansieras via förrätt-
ningsavgifter. Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att de
kommunala lantmäterimyndigheterna, till skillnad från de statliga, inte erhål-
ler statliga anslag för finansiering av fastighetsregistreringen. En likabehand-
ling är önskvärd.
Naturvårdsverket har noterat att lantmäterimyndigheterna tycks sakna re-
surser för att hålla planregistret ajour. Om anslaget till fastighetsregistrering
helt försvinner befarar Naturvårdsverket att planregistrets kvalitet vad gäller
skyddad natur ytterligare försämras. Verket vill också påtala de negativa
effekterna av att registerkartan inte produceras och ajourförs i en enhetlig
databas. Detta medför betydande olägenheter för aktörer som verkar nation-
ellt.
Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län menar att målet om en fullständig
integrering av fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen i alla ärenden
inte är möjligt att uppnå, i varje fall inte på kort och medellång sikt. För en
total integrering krävs bl.a. en modernisering och förenkling av reglerna för
fastighetsregistreringen och en kraftig kvalitetshöjning av fastighetsregistret
och registerkartan. Finansieringsprinciperna för fastighetsregistreringen är
enligt myndigheten klara men inte anpassade till nuvarande arbetssätt. Ska en
finansiering av fastighetsregistreringen ske via avgifter på lantmäteriförrätt-
ningarna är det viktigt att reda ut vad i registeranslaget som ska finansieras
via lantmäteritaxan. Då kvaliteten på innehållet i databaserna varierar kraftigt
inom olika områden skulle en finansiering via lantmäteritaxan slå mycket
olika mot olika sakägare. Omfattande kvalitetshöjande åtgärder i databaserna
måste därför föregå en eventuell ändring av reglerna. Vidare måste särskilda
medel finnas för enstaka rättelseåtgärder.
Lantmäterimyndigheten i Stockholms län menar att finansieringen av det
offentligrättsliga fastighetssystemet har stora samhällsekonomiska brister. I	178

linje med tidigare utredningar föreslår myndigheten att en registerhållnings-	Fel! Okänt namn
avgift bör införas. Myndigheten framför vidare liknande synpunkter på fas-	på
tighetsregistrets kvalitet och konsekvenserna för sakägarna om fastighetsre-	dokumentegenskap
gisteranslaget avskaffas som Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län. Även	.:Fel! Okänt namn
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län framför denna syn och betonar att	på
förrättningskostnaderna kommer att bli betydligt högre i glesbygden än i	dokumentegenskap
tätorterna på grund av bristande kvalitet i bl.a. fastighetsregisterkartan. Sakä-	.
garna i områden med dålig registerkartekvalitet kommer därmed att få stå för	Bilaga 2
kostnader som i andra områden har finansierats med anslagsmedel.
Svenska Kommunförbundet har tidigare ställt sig bakom att finansieringen
av fastighetsregistreringen ska ske över förrättningstaxan. Detta har främst
grundats på behovet av att likställa förhållandena mellan de statliga och
kommunala myndigheterna. Kommunförbundet framhåller dock att det end-
ast är kostnader som är direkt kopplade till själva registreringsprocessen som
bör bekostas av sakägarna. För övriga kostnader som sammanhänger med
utveckling och förvaltning av fastighetsregistret bör statliga anslag fortsätt-
ningsvis användas även för kommunala verksamheter. Kommunförbundet
menar att det inte är bra om sakägarna, av vilka kommunerna utgör en tung
grupp, får bekosta en alltför stor andel av den verksamhet som fyller breda
samhälleliga behov.
Kvalitets- och kompetensfrågor
I rapporten föreslår revisorerna
♦ att en oberoende granskning genomförs av kvaliteten i fastighetsbild-
ningsprocessen och dess utfall.
Ekonomistyrningsverket har inget att invända mot att kvaliteten i fastighets-
bildningsprocessen granskas.
Stockholms tingsrätt anser att kompetenskraven på förrättningslantmätarna
bör höjas. Domstolen har sett många exempel på till synes enkla förrättning-
ar som fått en bristande hantering hos lantmäterimyndigheten därför att det i
ärendet funnits rättsliga problem som handläggaren inte uppfattat. Eftersom
det krävs kunskap i många skilda lagkomplex på fastighetsrättens och fastig-
hetsekonomins områden, samtidigt som det också ställs krav på bl.a. social
och teknisk kompetens i handläggningen, krävs det en specialisering för att
höja kvaliteten och rättssäkerheten i arbetet. Det framstår som orealistiskt att
tro att en enda handläggare ska kunna klara alla roller och uppgifter i förrätt-
ningsverksamheten. Tingsrätten vill i sammanhanget också peka på planerna
att öka användningen av förrättningsinstitutet. Behovet av starka och välrus-
tade myndigheter med hög rättslig kompetens blir därmed ännu mer påtag-
ligt.
Umeå tingsrätt anser att det är av yttersta vikt att förrättningsverksamheten
handhas av en myndighet med hög rättslig och fastighetsekonomisk kompe-
tens. En förutsättning för att systemet ska fungera är dock att lantmäterimyn-
digheterna inte enbart har tillgång till tekniskt avancerade system m.m. utan
även personal med tillräcklig kompetens. Tingsrätten har under senare år
kunnat märka en försämrad förrättningskvalitet. Detta torde med största	179

sannolikhet ha att göra med problem vid införande av den nya arbetsproces-	Fel! Okänt namn
sen och de omorganisationer som Lantmäteriet har genomgått under de sen-	på
aste tio åren. Förrättningslantmätarnas kompetens inom fastighetsrättens och	dokumentegenskap
fastighetsekonomins område måste hållas på en tillräckligt hög nivå. En	.:Fel! Okänt namn
förhållandevis vanlig förrättning kan, enligt tingsrätten, vid första ögonkastet	på
tyckas vara okomplicerad för att i nästa stund innehålla såväl rättsliga som	dokumentegenskap
andra problem. Det är då viktigt att den som har att handlägga förrättningen i	.
vart fall har sådana kunskaper att han blir varse problemen och även helst vet	Bilaga 2
att hantera dem. Utöver nämnda kunskapsområden är det viktigt att behärska
samhällsplaneringsfrågor i stort.
Kungl. Tekniska högskolan (KTH) anser att flera metoder kan användas för
att upprätthålla kompetens. Bland sådana nämns professionsutbildningar som
garanterar viss kompetens, praktiktjänstgöring under ledning av erfarna
förrättningsmän, aktiv fördelning av ärenden efter personlig kompetens,
särskild granskning av varje ärende vid avslutande, godkännande av förrätt-
ning av separat myndighet, etc. KTH menar att om man har valt ett system
där inga formella krav finns för förrättningsmän är det förmodligen så att
inträngande revisioner/tillsyn av verksamheten måste göras, och då kanske
på individnivå.
KTH framhåller vidare att förrättningslagstiftningen är så avancerad och
ger förrättningsmännen ett sådant ansvar att man måste vara helt säker på att
förrättningsmännen klarar av att hantera den med råge. De ska inte enbart
klara av att göra formellt riktiga förrättningar på papperet, de ska också be-
härska att vidta rätt åtgärder och på effektivaste sätt. Kompetensfrågan måste
således behandlas mer seriöst än vad den hittills har gjort. Förhållandet gäller
både statliga och kommunala myndigheter. Ytterst är kompetensfrågan en
rättssäkerhetsfråga.
Lunds tekniska högskola (LTH) tillstyrker revisorernas förslag. Enligt LTH
är svårigheten att bestämma vad som är kvalitet i dessa sammanhang. Det är
lätt att mäta saker som tidsåtgång, kostnader och kundernas uppskattning av
arbetet, men kvalitet i besluten är något annat. Metoden för en kvalitets-
granskning bör alltså utgå från studier av förrättningshandlingar och från att
dessa ska vara väldokumenterade samt juridiskt korrekta och begripliga även
för den som inte varit inblandad i förrättningen.
Lantmäterimyndigheten i Norrbottens län anser att då fastighetsregistret
utgör grunden för fastighetsbildningsprocessen är kvalitetssäkringen av detta
särskilt viktig, inte minst då registreringen som tidigare utfördes av specia-
lister numera delvis ingår i förrättningshandläggningen och sköts av den
enskilde förrättningslantmätaren utan specialkunskaper i registrering. Den
rättsliga kvaliteten säkerställs också av domstolarnas prövning av överkla-
gade förrättningar.
Lantmäterimyndigheten i Gävle kommun framhåller att en stor del av de
statliga förrättningslantmätarna är karttekniker eller mätningsingenjörer.
Genom den nya arbetsprocessen har förrättningshandläggningen blivit meka-
niserad, och handläggarens koncentration fokuseras på hjälpmedlet. Erfarna
förrättningslantmätare med högskoleutbildning vet att det inte förekommer
några s.k. normalförrättningar. Varje ärende är unikt och kan inrymma pro-
blem som är svåra att se för den som inte har tillräcklig kompetens. Fastig-	180

hetsindelningen kräver både kunskaper om gammal och ny fastighetsrättslig	Fel! Okänt namn
lagstiftning samt allmänna civilrättsliga kunskaper. De utbildningar som	på
Lantmäteriet erbjuder kan inte på långa vägar likställas med en högskoleut-	dokumentegenskap
bildning. Det finns ingen anledning att ifrågasätta att de kommunala lantmä-	.:Fel! Okänt namn
terimyndigheterna skulle ha personal som är kompetent att handlägga alla	på
typer av förrättningar, tvärtom kan man ifrågasätta om det finns tillräcklig	dokumentegenskap
kompetens inom alla de statliga lantmäterimyndigheterna. Ett lovvärt ini-	.
tiativ har emellertid tagits av Svenska Kommunförbundet och Lantmäteriet	Bilaga 2
att genomföra ett kvalitetsprojekt. Resultatet av detta bör avvaktas innan man
överhuvudtaget ägnar tid åt att analysera kompetensnivån vid lantmäteri-
myndigheterna.
Lantmäterimyndigheten i Stockholms län konstaterar att det i revisorernas
rapport finns flera förslag som kan stärka förtroendet för lantmäteriförrätt-
ningar. Lantmäterimyndigheten anser att det är av stor vikt att dessa förslag
genomförs. Vidare framhåller myndigheten att i jämförelse med andra när-
liggande förfaranden kan lantmäteriförrättningen ge en snabbare handlägg-
ning till betydligt lägre kostnader. Förrättningslantmätarens roll är att utreda
och hjälpa parterna att hitta hållbara lösningar inom ramen för gällande lag-
stiftning. Den direkta dialogen på sammanträden med beslutsfattaren är en av
orsakerna till effektiviteten i förfarandet. Förrättningslantmätarens möjlig-
heter att göra egna utredningar som underlag för överenskommelser och
beslut bidrar också till smidigheten och snabbheten i förfarandet. Dessa
fördelar gör att förfarandet bl.a. ur ett rättsekonomiskt synsätt bör utvecklas
och stärkas. Förrättningslantmätarens aktiva roll är också ett viktigt perspek-
tiv på rättssäkerhetsfrågan. En nödvändig förutsättning är att förfarandet har
ett starkt förtroende hos statsmakterna, fastighetsägarna och hos fastighets-
marknadens aktörer.
ST-lantmäteri konstaterar att en högskoledriven granskning inte blir obe-
roende. ST-lantmäteri befarar att högskolorna inte vågar kritisera Lantmäte-
riet och att annan kompetens nedvärderas. Lantmäteriets stora inflytande på
lantmäteriutbildningens innehåll och omfattning kan innebära en risk för att
högskolorna inte vill uppfattas som alltför kritiska mot Lantmäteriet.

Nordiska utblickar

Lantmäteriet menar att jämförelsen med det finska lantmäteriet och införan- det av JAKO-systemet visar att Lantmäteriet i Sverige har varit minst lika framgångsrikt när det gäller att utveckla stödet för förrättningsverksamheten. Lantmäteriet konstaterar vidare att mycket av det revisorerna tar upp regel- bundet diskuteras vid de överläggningar på verkschefsnivå som hålls mellan Sverige, Norge, Danmark och Finland. På myndighetsnivå förs alltså konti- nuerligt en dialog om hur verksamhet och organisation kan utvecklas.

Svenska Kommunal-Tekniska Föreningen (KT) anser att internationella jämförelser alltid är värdefulla. Det är känt att Lantmäteriverket nära samar- betar med sina nordiska kolleger. KT tror att det vore givande för alla parter om kommunerna, t ex via kommunförbunden i motsvarande länder, på något sätt kunde involveras i denna utveckling.

181

Övriga frågor

Under denna rubrik redovisas frågor som remissinstanserna har tagit upp men som inte direkt har berörts i revisorernas rapport.

Verksamhetsövergång

Lantmäterimyndigheten i Stockholms län ägnar en betydande del av sitt yttrande till frågor om finansiering i samband med övergång av verksamhet mellan statliga och kommunala lantmäterimyndigheter. Lantmäterimyndig- heten menar att en stor del av kostnaderna för Lantmäteriets omorganisation avser kostnaderna för förändringarna i huvudmannaskapet. Det gäller inte minst kostnader för övertagande av personal.

Lantmäterimyndigheten konstaterar att Arbetsdomstolen har prövat om be- stämmelserna om övergång av verksamhet gick att tillämpa då två kommu- ner övertog huvudmannaskapet för fastighetsbildningen. Domstolens slutsats var att det inte skett någon övergång av verksamhet eller del av verksamhet. Myndighetens erfarenheter är att kommuner kan ha starka ekonomiska skäl att ta över huvudmannaskapet för en lantmäterimyndighet när man har över- skott på personal. Lantmäterimyndighetens verksamhet har med andra ord blivit en bricka i spelet om kommunens ekonomi.

Myndigheten konstaterar att det inte finns något regelverk som hanterar personalfrågorna på ett utifrån verksamheten lämpligt sätt vid byte av hu- vudmannaskap mellan stat och kommun. Myndigheten anser att en gransk- ningsrapport om Lantmäteriets omorganisation ingående måste belysa hur frågan om verksamhetsövergång ska lösas.

Även Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län anser att principerna för övertagande av personal vid inrättande av kommunal lantmäterimyndighet bör ses över.

Vissa andra finansierings- och ersättningsfrågor

Lantmäterimyndigheten i Stockholms län konstaterar att såväl den statliga som den kommunala förrättningsmannakåren står inför ett stort generations- skifte. Detta innebär krav på en omfattande inskolningsinsats av yngre hand- läggare. De flesta kommunala myndigheterna har, enligt Lantmäterimyndig- heten i Stockholms län, inte förutsättningar att klara detta. I stor utsträckning kommer den statliga organisationen att få bära kostnaderna för upplärning av de förrättningsmän som senare kommer att tjänstgöra hos kommunerna. Totalt ska ca 300 befattningar bemannas inom en femtonårsperiod.

Enligt myndigheten finns det flera exempel på merkostnader som påförs den statliga organisationen men som borde fördelas lika mellan samtliga lantmäterimyndigheter. För att de av statsmakterna fastlagda riktlinjerna för samverkan mellan stat och kommun ska fungera med samhällsekonomisk effektivitet krävs beslut om hur kostnaderna ska finansieras och fördelas. Myndigheten föreslår därför att kommuner ska betala en i förväg bestämd avgift per år baserad på de merkostnader som kommunalt huvudmannaskap medför.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

182

Svenska Kommunförbundet poängterar att man vid flera tillfällen visat på	Fel! Okänt namn
behovet av förstärkta insatser av infrastrukturkaraktär t.ex. för uppläggning	på
av ett nationellt adress- och lägenhetsregister. I den jämförelse med övriga	dokumentegenskap
nordiska länder som görs i rapporten framgår också att det svenska statliga	.:Fel! Okänt namn
lantmäteriet har den klart lägsta andelen anslagsfinansiering.	på
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) menar att utvecklingen mot att lösa	dokumentegenskap
markåtkomstfrågor genom lantmäteriförrättning i stället för vid domstol är	.
positiv från effektivitetssynpunkt. Den innebär dock en försämring av den	Bilaga 2
enskildes rättsställning. Den som tvingas avstå mark vid ett domstolsförfa-
rande har nämligen, till skillnad från den som måste avstå mark vid ett för-
rättningsförfarande, i princip alltid rätt till ersättning för kostnaderna för
inställelse, för egna utredningar och för anlitande av ombud eller biträde.
Det kan därför finnas fog för att låta olika allmänna intressens behov av
mark hanteras vid förrättning. Enligt LRF:s mening kräver dock en sådan
ordning ett nytt lagstiftningsgrepp med fokus på att åstadkomma förstärkning
av den enskildes rättsställning. Starka rättssäkerhetsskäl talar för införande
av regler som ger enskild sakägare rätt till ersättning av förrättningssökanden
för kostnader för inställelse samt för ombud och annan expertmedverkan vid
lantmäteriförrättning med expropriativt inslag.
Tillgången till landskaps- och fastighetsinformation
Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller att lagreglerade register som ska
hållas av Lantmäteriet, där bl.a. länsstyrelsen är uppgiftslämnare, ska vara
tillgängliga utan avgift för andra myndigheters myndighetsutövning. Vidare
bör rutinerna för tillgängligheten för vissa kartunderlag ses över. Resultat-
krav bör ej ställas på myndigheter om detta leder till förhandlingar i varje
enskilt fall och bristande enhetlighet i digitala data.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att finansieringen av Lantmäteriets
arbete med grundläggande samhällsinformation bör tydliggöras. Dessa åta-
ganden bör enligt länsstyrelsen anslagsfinansieras. Alternativt bör bl.a. läns-
styrelsernas kostnader för att få tillgång till denna information täckas med
offentliga medel.
Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI) anser att delar av den an-
slagsfinansierade produktionen av geografisk information sannolikt skulle
kunna ske utomlands till en lägre kostnad om den utsattes för konkurrens. En
analys av nyttan av att bibehålla denna produktionsverksamhet inom landet
bör utföras som underlag för ett beslut om hur stor del av produktionen av
geografisk information som bör konkurrensutsättas. Det kan dock finnas skäl
att värna en nationell kapacitet för vissa utvalda teknikområden som endast
finns vid Lantmäteriet eller i utlandet. ULI menar vidare att avgifter för
geografiska data ofta upplevs som för höga hos brukarna, och det finns t.ex.
statliga myndigheter som själva nyproducerar, eller avstår från att använda,
geografisk information som redan finns i Lantmäteriets databaser. ULI anser
att en mera samhälleligt avvägd prissättning bör eftersträvas för en basupp-
sättning av offentligt finansierade data.
	183

Lantmäteriets internationella verksamhet

Blom International Sweden AB konstaterar att rapporten inte redovisar Lant- mäteriets internationella uppdragsverksamhet som drivs i bolaget Swede- survey AB. Blom International Sweden AB menar att en bolagisering genom- fördes av Swedesurvey men att flera kopplingar till Lantmäteriet kvarstår vilket omöjliggör konkurrens på lika villkor. Fallet Swedsurvey visar, enligt Blom International Sweden AB, att en bolagisering med staten som ägare inte är tillräcklig för att särskilja myndighetsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Swedesurvey bör därför privatiseras.

Vidare framhåller Blom International Sweden AB att Lantmäteriet genom Metria under flera år har bedrivit eller bedriver internationell uppdragsverk- samhet. Dessutom finns det uttalat vid internationell upphandling att Lant- mäteriets totala resurser står till förfogande. Blom International Sweden AB anser att då Swedesurvey åtnjuter produktionsförmåner och finansiering sker med stöd av statliga medel är det inte konkurrens på lika villkor. Avtal mel- lan Swedesurvey och Lantmäteriet fungerar dessutom konkurrensbegrän- sande. Swedesurvey har monopolställning beträffande såväl lantmäteriperso- nal som svenskt finansierad tjänsteexport inom lantmäteriområdet. Metria äger dessutom, mot gällande regler, företag i Finland.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

184

Innehållsförteckning
1 Granskningens bakgrund och inriktning ......................................................		1
2 Revisorernas överväganden och förslag ......................................................		3
3 Revisorernas förslag ..................................................................................		33
Bilaga 1
Rapport 2000/01:10 Det nya Lantmäteriet
Förord	...........................................................................................................	37
Sammanfattning............................................................................................		39
1 Granskningens bakgrund och inriktning .................................................		43
1.1	Granskningsförslaget .........................................................................	43
1.2	Inriktning av granskningen ................................................................	43
1.3	Metod och material............................................................................	45
1.4	Rapportens disposition ......................................................................	45
2 Lantmäteriet............................................................................................		46
2.1	Lantmäteriets mål och verksamhet ....................................................	46
2.2	Lantmäteriets finansiering .................................................................	47
2.3	Omorganisation och omstruktureringar .............................................	49
2.4	Styrningen av Lantmäteriet................................................................	51
2.5	Lantmäteriets resultat och måluppfyllelse .........................................	54
2.6	Riksdagens och regeringens syn på Lantmäteriets resultat och
	måluppfyllelse ...................................................................................	56
2.7	Riksrevisionsverkets årliga revision av Lantmäteriet ........................	58
2.8	Revisorernas iakttagelser ...................................................................	59
3 Myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet inom Lantmäteriet ........		62
3.1	Inledning............................................................................................	62
3.2	Utredningar och beslut om verksamhetens uppdelning .....................	63
3.3 Uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter i Lantmäteriet i dag......		65
3.4	Statskontorets analyser av Lantmäteriets uppdragsverksamhet .........	66
3.5	Metrias verksamhet och resultat ........................................................	69
3.6	Lokal myndighetsservice ...................................................................	71
3.7	Några utvecklingstendenser med betydelse för relationen mellan
	uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter .................................	73
3.8	Revisorernas iakttagelser ...................................................................	74
4	Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet ....................................	77
4.1	Inledning............................................................................................	77
4.2	Förändrat huvudmannaskap för fastighetsbildningen ........................	77
4.3	Kommunala lantmäterimyndigheter i dag .........................................	79
4.4	Rättssäkerheten i den kommunala lantmäteriverksamheten ..............	80
4.5	Kommunal myndighetsservice ..........................................................	83
4.6	Avgifter och ekonomiskt resultat.......................................................	84
4.7	Tillsynen av fastighetsbildningsverksamheten ..................................	85
4.8	Konkurrens eller samverkan? ............................................................	90
4.9	Servicen i små kommuner .................................................................	93
4.10Revisorernas iakttagelser ...................................................................		96

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

185

5	Den nya arbetsprocessen.......................................................................		100
	5.1	Inledning..........................................................................................	100
	5.2	Vad innebär en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen? .........	100
	5.3	Resultat och måluppfyllelse.............................................................	102
	5.4	Synpunkter på den nya arbetsprocessen ..........................................	105
	5.5	Problemen med den nya arbetsprocessen – orsaker och
		konsekvenser ...................................................................................	111
	5.6	Lantmäteriets uppföljning av den nya arbetsprocessen ...................	115
	5.7	Revisorernas iakttagelser .................................................................	116
6	Nordiska utblickar ................................................................................		118
	6.1	Inledning..........................................................................................	118
	6.2	Finland – mest likt Sverige ..............................................................	118
	6.3	Norge – betydande kommunalt inslag .............................................	120
	6.4	Danmark ..........................................................................................	122
	6.5	Revisorernas iakttagelser .................................................................	126
7 Revisorernas överväganden och förslag ...............................................			128
	7.1	Inledning..........................................................................................	128
	7.2	Lantmäteriets relation till riksdagen och regeringen........................	128
	7.3	Lantmäteriets verksamhet ................................................................	130
	7.4	Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet ..................................	133
Referenser...................................................................................................			137
	Skriftliga källor.......................................................................................		137
	Muntliga källor .......................................................................................		142
	Underbilaga 1 Utförlig organisationsskiss ..............................................		144
	Underbilaga 2: Kommuner med lantmäterimyndighet............................		145
	Underbilaga 3: Enkät till kommunala lantmäterimyndigheter ................		146
	Underbilaga 4: Enkät till små kommuner ...............................................		151
	Underbilaga 5 Resultatsammanställning – Enkät till små kommuner ....		154
Bilaga 2
Sammanställning av remissyttranden över rapport 2000/01:10 Det nya
Lantmäteriet ...............................................................................................			156
	Allmänna synpunkter..............................................................................		156
	Uppföljning av lantmäterireformen ........................................................		158
	Lantmäteriets organisation och verksamhetsredovisning .......................		158
	Lantmäteriets relation till riksdagen och regeringen...............................		159
	De länsvisa lantmäterimyndigheternas förhållande till Lantmäteri
		verket ...............................................................................................	159
	Lantmäteriets resultatbonusavtal ............................................................		160
	Begreppet ekonomisk balans ..................................................................		160
	Myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet ......................................		161
	Kommunal och statlig lantmäteriverksamhet .........................................		167
	Lantmäteriets tillsyn ...............................................................................		174
	Den nya arbetsprocessen.........................................................................		176
	Nordiska utblickar ..................................................................................		181
	Övriga frågor ..........................................................................................		182
Innehållsförteckning ...................................................................................			185

Elanders Gotab, Stockholm 2001

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

186