Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse förbudgetåret 1985/86 (Framställning / redogörelse 1986/87:2)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Redogörelse

1986/87:2

Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för
budgetåret 1985/86

Redogörelse

1986/87:2

1 Riksdagen 1986/87.2 sami. Nr2

Redog. 1986/87:2 Innehåll

Riksdagens revisorers skrivelse 3

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m.m 5

1.1 Uppgift 5

1.2 Organisation 5

1.3 Arbetsformer 6

1.4 Medelstilldelning 7

2 Granskningsverksamheten 7

2.1 Granskningsplanen 7

2.2 Slutbehandlade granskningsärenden 10

2.2.1 Skrivelser till riksdagen 10

2.2.2 Annan åtgärd 16

2.3 Pågående granskningsärenden 24

2.4 Vilande granskningsärenden 30

2.5 Granskningen av riksdagsförvaltningen 32

2.6 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden m. m 32

3 Särskilda föredragningar och besök m. m 32

3.1 Särskilda föredragningar 33

3.2 Länsresorna 43

3.3 Besvarade remisser 47

Bilagor

Granskningsplanen för 1986/87 49

Till riksdagen under verksamhetsåret 1985/86 avlåtna skrivelser .. 53

Sakregister till granskningsärendena åren 1976-1985/86 247

Till RIKSDAGEN

Riksdagens revisorer får härmed avge berättelse över sin verksamhet under
budgetåret 1985/86.

Stockholm den 9 oktober 1986
WIGGO KOMSTEDT

BÖRJE STENSSON

WIVI-ANNE RADESJÖ

STIG GUSTAFSSON

ANITA JOHANSSON

HANS LINDBLAD

JOHN JOHNSSON
KJELL NILSSON
BERTIL JONASSON
BIRGITTA RYDLE
TORSTEN KARLSSON
OLLE AULIN

IG öran Hagbergh

Redog. 1986/87:2

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation
m. m.

1.1 Uppgift

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den
statliga verksamheten. Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbete!
är dock undantagen från revisorernas granskning. Revisorerna
har inte rätt att utan riksdagens särskilda tillstånd granska statlig verksamhet
som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse.

Den av revisorerna bedrivna granskningen gäller framför allt frågor som är
av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och den förvaltningsekonomiska
utvecklingen.

1.2 Organisation

Riksdagen utser för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter.
Endast ledamot av riksdagen kan utses till revisor.

Bland revisorerna väljer riksdagen en ordförande och två vice ordförande.
Dessa är samtidigt ordförande på var och en av de tre avdelningar som inom
sina respektive ansvarsområden har att förberedande behandla granskningsärenden.

Administrativa frågor samt brev från allmänheten och vissa andra ärenden
bereds eller behandlas av ett arbetsutskott. I detta ingår de tre ordförandena
samt ytterligare en revisor och chefen för revisorernas kansli.

Riksdagen valde den 15 oktober 1985 revisorer och suppleanter för den
nya valperioden. Två av de valda revisorerna avled under verksamhetsåret,
Yngve Nyquist och Allan Åkerlind, den senare ordförande i revisionen. En
suppleant avsade sig revisorsuppdraget. Genom fyllnadsval utsågs Wiggo
Komstedt till ordförande och suppleanterna Torsten Karlsson och Olle Aulin
till ledamöter samt valdes till nya suppleanter Sören Lekberg, Anders G
Högmark och Ulla-Britt Åbark.

Revisorernas kansli är uppdelat på två utredningsenheter och en administrativ
enhet.

Vid utgången av verksamhetsåret 1985/86 var revisorerna fördelade på
avdelningar enligt följande.

Första avdelningen

Avdelningen bereder ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
konstitutionsutskottet, finansutskottet, skatteutskottet, bostadsutskottet,
socialutskottet och socialförsäkringsutskottet.

Ledamöter Suppleanter

John Johnsson (s), ordförande Margareta Gard (m)

Birgitta Rydle (m), vice ordförande Stig Josefson (c)

Hans Lindblad (fp) Maja Bäckström (s)

Torsten Karlsson (s) Sören Lekberg (s)

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 Andra avdelningen

Avdelningen bereder ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet
och jordbruksutskottet.

Tredje avdelningen

Avdelningen bereder ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
utrikesutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet.

Arbetsutskottet

Arbetsutskottet har fr. o. m. april 1986 haft följande sammansättning

Wiggo Komstedt, ordförande
John Johnsson, förste vice ordförande
Börje Stensson, andre vice ordförande
Kjell Nilsson

Göran Hagbergh, kanslichef

1.3 Arbetsformer

Revisionsarbetet bedrivs genom fortlöpande samverkan mellan revisorerna
och tjänstemännen vid kansliet.

För varje verksamhetsår fastställer revisorerna en granskningsplan i vilken
redovisas samtliga beslutade och ännu ej avslutade granskningsärenden.

Förslag till nya granskningsärenden inhämtas bl. a. från riksdagsutskotten
vid särskilda överläggningar som revisorerna varje år har med utskottens
representanter. Framställningar med anledning av vad som har uppmärksammats
vid granskningen görs till riksdagen.

Under budgetåret 1985/86 har revisorerna hållit 20 plenisammanträden
och 28 avdelningssammanträden. Arbetsutskottet har sammanträtt 19
gånger.

Som ett led i personalsamarbetet med riksdagen och dess utskott har under
våren 1986 två utredare vid revisorernas kansli tjänstgjort vid utbildningsutskottet
resp. socialutskottet.

Ledamöter

Wiggo Komstedt (m), ordförande
Anita Johansson (s), vice ordförande
Bertil Jonasson (c)

Stig Gustafsson (s)

Suppleanter
Bengt Silfverstrand (s)
Ulla-Britt Åbark (s)
Anders G Högmark (m)
Ulla Orring (fp)

Ledamöter

Börje Stensson (fp), ordförande
Kjell Nilsson (s), vice ordförande
Wivi-Anne Radesjö (s)

Olle Aulin (m)

Suppleanter
Olle Grahn (fp)

Rune Jonsson (s)
Sten-Ove Sundström (s)
Lars Ahlmark (m)

1.4 Medelstilldelning

Redog. 1986/87:2

Medel för revisorernas verksamhet anvisas under statsbudgetens XIV
huvudtitel, Riksdagen och dess myndigheter m. m. Utgifterna under budgetåret
1985/86 samt de för samma och efterföljande budgetår anvisade medlen
framgår av följande sammanställning. Beloppen är angivna i tusental kronor.

	1985/86	1986/87
	utgift anslag	anslag
Förvaltningskostnader	6 010 6 187	6 506
varav lönekostnader	4 612 4 584	4 909
Lokalkostnader	772 777	808
Totalt	6 782 6 964	7 314
Förvaltningskostnaderna 1985/86 fördelade sig på följande sätt
Löner till egen personal och anställda konsulter 4 612
varav sociala avgifter	1 294
Sjukvård	25
Arvoden till revisorerna	272
Konsultuppdrag	245
Resor	181
Lokalvård	131
Expenser	544
Summa	6 010

2 Granskningsverksamheten

2.1 Granskningsplanen

Den granskningsplan som gällt för verksamhetsåret 1985/86 upptar 39
ärenden av vilka 22 fanns med i den föregående planen och återstående 17 är
nya.

De på granskningsplanen uppförda ärendena fördelar sig efter riksdagsutskottens
beredningsområden på följande sätt.

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Konstitutionsutskottet

1. Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvalt- 30

ningskontor i vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk
natur

Finansutskottet

2. Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel 24

3. Verkschefernas utnyttjande av myndigheternas revisionskontor 16

4. Riksbankens planerings- och budgetsystem 30

5. Byggnadsstyrelsens hyressättning 31

Redog. 1986/87:2

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

6.	Prissättningen vid överlåtelsen av Venngarns	slott till Lewi	17
	Pethrus stiftelse för filantropisk verksamhet
7.	Lokalanvändning vid myndigheter med eget	lokalhållnings-	12
	ansvar
8.	Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet		24
9.	Analys av statsbudgetens utfall		29
10.	Kostnaderna för allmänna reklamationsnämndens tvistlösande	18
	verksamhet
Skatteutskottet
11.	Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m.m.	25
	a) Uppbördsstatistiken
	b) Mervärdeskatten
12.	Reklamskatten		29
13.	Skatt på fartygsbränsle		11
14.	Mervärdeskatten vid import		18
15.	Samarbetet mellan skattemyndigheterna å ena sidan och polis	29
	och åklagare å den andra på skatteområdet
Justitieutskottet
16.	Frivårdskostnaderna inom kriminalvården		19
17.	Personalplanering inom domstolsväsendet		29

Lagutskottet

18. Exekutionsväsendet: Kronofogdemyndigheternas utnyttjande 25

av personalresurserna

Försvarsutskottet

19. ÖEF:s handläggning av beredskapslån m. m. 10

20. Försvarets upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad 29

av helikoptrar

21. ÖEF:s handläggning av lån till Holma Fabriks AB 20

Socialförsäkringsutskottet

22. Rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap 15

23. Flyktinginvandringen till Sverige m. m. 26

24. Läkemedelskostnaden inom sjukförsäkringen 20

Socialutskottet

25. Statens utgifter för bidragsförskott 13

26. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliserings- 29

instituts (Spri) arbetsuppgifter

Kulturutskottet

27. Statens konstmuseers depositionsverksamhet 21

Utbildningsutskottet

28. Jämförande studie av kostnaderna för några högskoleutbild- 26
ningar

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

29. Delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörj-	29
ning (DFI)
Trafikutskottet
30. Säkerheten till sjöss	30
31. Dimensioneringen av SMHI:s nät av vattenföringsstationer1’	27
Näringsutskottet
32. Stiftelsen Industricentra i Skellefteå	21
33. Verksamheten vid styrelsen för teknisk utveckling	22
34. Landskrona Finans AB	22
Arbetsmarknadsutskottet
35. Den regionala projektverksamheten2’	28
36. Statens stöd till Waplans Mekaniska Verkstads AB i Krokoms	23
kommun
37. Analys av kostnaderna för statstjänstemännens rätt till fria	23
läkemedel
38. AMS-bidrag till flyttningskostnader	31
Bostadsutskottet
39. Bostadsstyrelsens ADB-resurser	29

Revisorerna har i juni 1986 fastställt en granskningsplan för verksamhetsåret
1986/87. De på denna plan uppförda ärendena framgår av bilaga /, i vilken
ärendena är redovisade utskottsvis.

''* Ärendet tidigare redovisat under rubriken Byggande och planering av SMHI:s
hydrologiska observationsstationer
2| Ärendet tidigare redovisat under rubriken Regionala utvecklingsinsatser

Redog. 1986/87:2

Redog 1986/87-2 ^.2 Slutbehandlade granskningsärenden

2.2.1 Skrivelser till riksdagen

Revisorerna har under verksamhetsåret 1985/86 i fem ärenden tillställt
riksdagen skrivelse med förslag till åtgärder.

Överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning av beredskapslän m. m.

Revisorernas beslut den 7 november 1985 (förs. 1985/86:7)

Rapport 1984/85:3

Genom framställningar har riksdagens revisorers och justitieombudsmannens
uppmärksamhet riktats på överstyrelsens för ekonomiskt försvar (ÖEF)
beredskapsåtgärder på textil- och konfektionsområdet. Med anledning härav
begärde revisorerna in yttranden av berörda myndigheter och organisationer
över de synpunkter som förts fram. Även ÖEF:s generaldirektör hördes.

Mot bakgrunden av vad som härvid framkom beslutade revisorerna att
granska handläggning m. m. av beredskapslån vid ÖEF:s beklädnadsbyrå.
JO beslöt att för sitt ställningstagande avvakta revisorernas utredning.

Revisorernas granskning har bestått av två delar, nämligen dels en om lån
till Ffolma Fabriks AB (se s. 20), dels en om ÖEF:s beklädnadsbyrås
handläggning av beredskapslån m. m. Den senare granskningen, som är av
mer övergripande art, gjordes under medverkan av auktoriserade revisorer
och genomfördes så

- att beklädnadsbyråns handläggningsrutiner kartlades och utvärderades,

- att en genomgång gjordes av de aktuella redovisnings- och kontrollrutinerna
hos ÖEF samt

- att revisioner genomfördes hos ett antal företag som fått lån.
Sammanfattningsvis konstaterades i rapporten att den interna kontrollen

hos ÖEF hade en godtagbar nivå samt att såväl handläggarna på beklädnadsbyrån
som de berörda företagen såg positivt på det nya systemet med
beredskapslån. I rapporten föreslogs dock ett antal justeringar och kompletteringar
i det nya systemet och i handläggningsrutinerna.

Efter remissbehandling av granskningsrapporten konstaterar revisorerna i
skrivelse till riksdagen att vad som sagts i rapporten om den interna
kontrollen och om synen på det nya systemet med beredskapslån i allt
väsentligt bekräftats. Vidare konstaterar revisorerna att ÖEF fortlöpande
arbetar på att ytterligare förbättra systemen samt att ÖEF redan åtgärdat
eller förklarat sig beredd att åtgärda flertalet av de förslag till justeringar som
framförts i granskningsrapporten. Revisorerna koncentrerar sig därför i sin
skrivelse på några kvarvarande större frågor och föreslår
att en s. k. kontrollstation läggs in i ÖEF:s fleråriga beredskapslåneavtal,
vid vilken avtalsvillkoren kan diskuteras, omförhandlas och kompletteras
mot bakgrunden av den utveckling som varit under den första delen av
avtalsperioden,

att kontrollen av hur avtalsvillkoren följs utökas,

att ersättning för beredskapstjänster i normalfallet ändras från beredskapslån
till kontant betalning.

10 Försvarsutskottet har under våren 1986 (FöU 1985/86:8) behandlat

skrivelsen från revisorerna och biträder förslagen. Utskottet betonar dock att
en ökad användning av kontantersättning inte får medföra att den nuvarande
flexibiliteten vid val av stödform går förlorad.

Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna vad utskottet
anfört (rskr. 1985/86:240).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 2 fogad till denna berättelse.

Skatt på fartygsbränsle

Revisorernas beslut den 7 november 1985 (förs. 1985/86:8)

Rapport 1984/85:4

Riksdagens revisorer har granskat systemet för beskattning av brännolja för
fartygsdrift. För sådant bränsle medges befrielse från allmän energiskatt och
s. k. särskild avgift, under förutsättning att fartyget inte används för
fritidsändamål eller annat privat ändamål. Den som, utan att vara registrerad
som skattskyldig enligt lagen om allmän energiskatt, vill köpa brännolja utan
skatt och särskild avgift skall avge skriftlig försäkran om att bränslet skall
användas för skatte- och avgiftsbefriat ändamål.

Efter remissbehandling av en granskningsrapport i ärendet konstaterar
revisorerna i skrivelse till riksdagen att nuvarande regler för beskattning av
fartygsbränsle uppvisar allvarliga brister från kontrollsynpunkt. Den valda
gränsdragningen mellan skatteplikt och skattebefrielse, som i princip baseras
på det faktiska ändamålet med varje enskild fartygsresa, omöjliggör i
praktiken en effektiv kontroll av att inte obeskattat bränsle används för
privatbruk. Så får enligt revisorernas bedömning ett beskattningssystem inte
vara utformat. Vidare konstaterar revisorerna att ordningen med manuellt
hanterade försäkringar om bränslets användning är administrativt tungrodd
samtidigt som det kan betvivlas att försäkringarna fyller sin uppgift att
förhindra missbruk.

Mot bakgrunden av konsterade brister föreslår revisorerna att nuvarande
beskattningsystem ersätts av en ordning som anknyts till befintliga eller
kommande fartygsregister. Endast fartyg, vars inregistrerade s. k. artbeteckning
anger yrkesmässig användning, bör enligt förslaget få tankas och drivas
med obeskattat bränsle. Med en sådan ordning förbättras kontrollmöjligheterna.
Samtidigt bör det enligt revisorerna vara möjligt att efter vissa
tekniska modifieringar slopa det starkt kritiserade kravet på försäkringar om
bränslets användning.

I sitt betänkande 1985/86:20 har skatteutskottet angående revisorernas
förslag uttalat att det mot bakgrunden av revisorernas redovisning finns
anledning att överväga ändringar av nuvarande regler. Därvid bör enligt
utskottet olika alternativ prövas, inkl. förutsättningarna för en sådan ordning
som revisorerna förordat. Utskottet pekar i sammanhanget på att olika
lösningar har anvisats för vissa delfrågor. En närmare prövning av de frågor
som tagits upp i revisorernas förslag framstår således enligt utskottet som
önskvärd. Utskottet hemställer att riksdagen som sin mening skall ge
regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av revisorernas
förslag. Riksdagen har den 13 maj 1986 bifallit utskottets hemställan (rskr.
1985/86:236). Revisorernas skrivelse är som bilaga 3 fogad till denna
berättelse.

Redog. 1986/87:2

Lokalanvändning vid myndigheter med eget lokalhållningsansvar

Revisorernas beslut den 30 maj 1986 (förs. 1985/86:16)

Rapport 1985/86:3

Riksdagens revisorer har granskat förekomsten av lokalupplåtelser för
personalvårdsändamål inom statsförvaltningen. Granskningen har begränsats
till att omfatta åtta myndigheter med eget lokalhållningsansvar, nämligen
postverket, televerket, SJ, luftfartsverket, statens vattenfallsverk,
affärsverket FFV, vägverket och tullverket.

Revisorerna föreslår att principerna för statliga myndigheters lokalstöd för
personalvårdsändamål ses över. Utan att ta ställning till den lämpliga
omfattningen av lokalstödet och utan att förespråka någon central detaljreglering
efterlyser revisorerna vissa grundläggande principer, främst för att en
bättre överensstämmelse skall uppnås mellan av statsmakterna fattade beslut
och de faktiska, vid granskningen uppmärksammade förhållandena inom
statsförvaltningen. Revisorerna utesluter inte att ett riksdagsbeslut från 1981
kan behöva modifieras.

Sistnämnda år uttalade statsmakterna att om inte ”särskilda skäl” talade
däremot skulle statliga myndigheter upphöra med uthyrning av fritidsbostäder.
Sådan uthyrning bedrivs emellertid fortfarande vid ett antal myndigheter
i ungefärligen oförändrad omfattning. Revisorerna uttalar förståelse för
de personalsociala motiv som oftast åberopas för fortsatt verksamhet. Men
med utgångspunkt från sin granskningsuppgift frågar sig revisorerna om
verksamheten står i samklang med statsmakternas uttalande.

Revisorerna konstaterar också att vissa myndigheter subventionerar
semesterhems- och fritidshusverksamhet. De säger sig förstå bevekelsegrunderna
för detta stöd men anser att det rimmar illa med 1981 års riksdagsbeslut.
I detta uttalades nämligen att en eventuellt fortsatt uthyrning av
fritidsbostäder borde ske enligt affärsmässiga principer och så att statsverket
inte drabbades av extra kostnader för underhåll och förvaltning.

Revisorernas granskning påvisar stora variationer i fråga om myndigheternas
lokalstöd. I och för sig välmotiverade önskemål om likformighet kan
dock komma i konflikt med den klart skönjbara utvecklingen mot ökad frihet
för myndigheterna att själva förfoga över sina resurser. Revisorerna avstår
från att uttala sig om den lämpliga avvägningen mellan dessa båda intressen.
De gör dock den reflexionen att personalsociala motiv för lokalstöd inte
gärna kan åberopas bara av de myndigheter som av historiska skäl eller av
tradition har goda möjligheter att upplåta lokaler för personalvård. Revisorerna
konstaterar också att två remissinstanser, TCO-S och Statsanställdas
Förbund (SF), uttalat sig för att fler statsanställda skall få åtnjuta sådana
förmåner.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 4 fogad till denna berättelse.

Statens utgifter för bidragsförskott m. m.

Revisorernas beslut den 13 mars 1986 (förs. 1985/86:17)

Rapporter 1983/84:9, 1984/85:5-7, 1985/86:1

Bidragsförskottet ingår i systemet för stöd till barn som inte bor tillsammans
med båda sina föräldrar. Bidragsförskott utgår i de fall en förälder inte
fullgör sin underhållsskyldighet eller när ett underhållsbidrag understiger
fastställd bidragsförskottsnivå. I sistnämnda fall kallas stödet utfyllnadsbidrag.

De huvudsakliga bestämmelserna om underhåll till barn och om bidragsförskott
återfinns i 7 kap. föräldrabalken, lagen (1966:680) om ändring av
vissa underhållsbidrag och lagen (1964:143) om bidragsförskott.

För budgetåret 1983/84 utbetalades för 257 000 barn 1 980 milj. kr. i
bidragsförskott. Detta är en ökning med 743 milj. kr. eller 60 % jämfört med
budgetåret 1979/80, medan de belopp som utgjorde förskotterade underhållsbidrag
och som skall betalas in av de underhållsskyldiga till försäkringskassan,
endast steg med 177 milj. kr. eller 26 % för samma period. Statens
nettoutgift för bidragsförskotten uppgick 1983/84 till 1 322 milj. kr. mot 759
milj. kr. fyra år tidigare - en ökning med 563 milj. kr. eller 74 %. Detta
innebär att den andel staten får bära av utbetalda bidragsförskott under
perioden ökade från 61 till 67 %. Budgetåret 1984/85 var nettoutgiften 1,5
miljarder kronor. Till detta kommer administrationskostnaderna.
Revisorernas granskning har resulterat i fem rapporter, nämligen

- rapport 1983/84:9 Statens utgifter för bidragsförskott, allmänna delen,

- rapport 1984/85:5 Statens utgifter för bidragsförskott-1979 års underhållsreform,
bakgrund och utveckling,

- rapport 1984/85:6 Statens utgifter för bidragsförskott - ekonomiska
konsekvenser av 1979 års underhållsreform,

- rapport 1984/85:7 Statens utgifter för bidragförskott - handläggningen av
bidragsförskottsärenden och

- rapport 1985/86:1 Internationell jämförelse av regelsystem för underhåll
till barn.

Revisorerna har i skrivelse till riksdagen anmält att granskningen visat att det
nuvarande regelsystemet för underhållsbidrag och bidragsförskott ger onödigt
höga och alltmer ökande utgifter för staten.

Sålunda har 1978 års beslut om en underhållsreform bl. a. medfört att det
genomsnittliga underhållsbidraget i stort sett legat på en oförändrad nivå
sedan 1981 samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt med basbeloppsförändringarna.
Detta har inneburit att de underhållsskyldiga i allt mindre
grad bidrar till barnens försörjning samtidigt som utfyllnadsbidraget ökar.
Totalt kostade utfyllnadsbidragen staten ca 1,1 miljarder kronor budgetåret
1983/84.

Revisorerna har vidare konstaterat att barnen till vissa grupper av
separerade föräldrar får ett - jämfört med andra familjer i samma ekonomiska
situation - svårmotiverat stöd av staten. Granskningen har också visat att
de underhållsskyldiga, vilkas underhållsbörda skulle lindras enligt 1978 års
beslut om en underhållsreform, överlag haft en något bättre ekonomisk
situation än vårdnadshavarna.

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 Revisorerna riktar också kritik mot brister i gällande lagstiftning och i viss

mån mot tillämpningen av bestämmelserna på området. De kritiserade
förhållandena har medfört de onödigt höga och alltmer ökande utgifterna för
staten. Bristerna i lagstiftningen gäller i första hand överensstämmelsen
mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen. Som exempel nämns att ett
barn kan ha rätt till fullt bidragsförskott (796 kr. i månaden fr. o. m. februari
1986) trots att underhållsbidrag inte utgår därför att barnet saknar behov av
underhållsbidrag, t. ex. på grund av eget förvärvsarbete. Även i sådana fall
då vårdnadshavaren själv har möjlighet att försörja barnet utgår bidragsförskott
med utfyllnadsbidrag om barnet har ett lågt underhållsbidrag eller inget
bidrag alls.

Vidare medför regeln att endast en viss andel av de underhållsskyldigas
överskott tas i anspråk för underhållsbidrag (reduceringsregeln) stora
utgifter för staten. Till följd av socialstyrelsens rekommendation om
tillämpningen av den blir den nuvarande behandlingen av de underhållsskyldiga
mer generös än vad grunderna för lagstiftningen anger.

Revisorerna anser att bristerna i systemet är så väsentliga att man bör
utreda ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med
båda sina föräldrar. I avvaktan på resultatet av en sådan utredning bör dock
vissa kortsiktiga åtgärder övervägas.

Mot den angivna bakgrunden föreslår revisorerna

att frågan om ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar utreds och att därvid även föräldrabalkens
förbehållsregler m. m. ses över

att i avvaktan på resultatet av det förslagna utredningsarbetet vissa
kortsiktiga åtgärder, som sänker utgifterna och eliminerar eller minskar
några av de konstaterade bristerna i nuvarande system, övervägs.

Riksdagen har under våren 1986 behandlat revisorernas skrivelse. Socialutskottet
delade därvid i sitt betänkande (Soll 1985/86:29) revisorernas
bedömning att bidragsförskottssystemet fungerar otillfredsställande i flera
viktiga avseenden och tillstyrkte en utredning av systemet. Utskottet
framhöll att det behövs mer faktaunderlag i fråga om den ekonomiska och
sociala situationen för såväl underhållsskyldiga som underhållsberättigade
barn och deras vårdnadshavare. De sociala konsekvenserna av olika
regleringar måste särskilt belysas. Även frågor om underhållsbidrag skall
kunna tas upp av utredningen. Utskottet betonade att utredningen bör vara
förutsättningslös och att olika förslag fritt skall kunna prövas. Utredningen
bör arbeta skyndsamt och inte i onödan gå in på detaljfrågor som kan försena
genomförandet av ett nytt system. Det bör enligt utskottet ankomma på
regeringen att avgöra om det finns skäl att i avvaktan på utredningsresultatet
initiera kortsiktiga åtgärder.

Utskottet föreslog att vad utskottet anfört med anledning av revisorernas
förslag samt motioner i ämnet skulle ges regeringen till känna. Riksdagen
beslutade i enlighet med vad utskottet föreslagit (rskr. 1985/86:354).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 5 fogad till denna berättelse.

Rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap

Redog. 1986/87:2

Revisorernas beslut den 30 maj 1986 (förs. 1985/86:23)

Rapport 1985/86:2

Den granskning av statens invandrarverk (SIV) som riksdagens revisorer nu
genomfört är den tredje i ordningen sedan verket inrättades den 1 juli 1969.
Vid samtliga tillfällen har den främsta anledningen till revisorernas beslut att
granska SIV varit de långa handläggningstiderna och ärendebalansens
omfattning. Granskningen har denna gång begränsats till rutinerna vid
ansökan om svenskt medborgarskap genom naturalisation. Syftet med
revisorernas granskning har varit att undersöka möjligheterna att förenkla
och påskynda handläggningsprocessen.

Den genomsnittliga handläggningstiden vid SIV för dessa ärenden uppgick
under våren 1986 till ca 7-8 månader. Till handläggningstiden på SIV
kommer den tid som åtgår för polismyndigheternas förberedande utredning.

I några polisdistrikt med ett stort antal medborgarskapsärenden har utredningstiden
periodvis uppgått till mer än sex månader.

Enligt revisorernas mening framstår handläggningstiderna i flertalet fall
som alltför långa. De kan inte anses stå i en rimlig relation till den arbetsinsats
som faktiskt erfordras för att utreda och besluta i ärendet.

De rådande handläggningstiderna gör att statsmakternas tidigare beslut
om förkortade kvalificeringstider vid förvärv av svenskt medborgarskap i hög
grad blir utan verkan. De innebär också att handläggningsförfarandet
ytterligare kompliceras och fördyras bl. a. genom att vissa moment i
utredningen måste göras om därför att uppgifterna under handläggningstiden
blivit inaktuella.

Vid granskningen har uppmärksammats att en omständighet som bidrar
till de långa handläggningstiderna är att medborgaskapsärendena får en
förhållandevis låg prioritet när arbetsläget är pressat. Revisorerna anser att
en sådan avvägning hos myndigheterna i och för sig kan vara rimlig vid
tillfälliga arbetstoppar. I de fall en sådan arbetssituation blivit mer eller
mindre permanent måste resursfrågorna dock ånyo övervägas. Det är ett
självklart krav att myndigheterna skall kunna avdela de resurser ”Sorn
erfordras för att utföra ålagda uppgifter.

Revisorernas granskning har visat att vissa ändringar i det nuvarande
systemet för utredning och beslut i medborgarskapsärenden skulle öka
möjligheterna att påskynda handläggningsprocessen vid såväl de lokala
polismyndigheterna som på SIV. Resultatet av revisorernas granskning har
ställts samman i en rapport som remissbehandlats.

I en skrivelse till riksdagen har revisorerna föreslagit ett antal åtgärder som
leder till enklare och snabbare handläggningsrutiner, nämligen
- att ansöknings- och utredningsrutinerna vid ansökan om svenskt medborgarskap
ses över i syfte att uppnå en större koncentration till frågor med
avgörande betydelse för ärendenas fortsatta handläggning. Utredningsförfarandet
bör förenklas i de fall det redan från början framgår av bl. a.
utdrag från polisens egna register samt från kronofogdemyndigheten och
försäkringskassan att sökanden är utan anmärkning,

Redog. 1986/87:2 - att rikspolisstyrelsen och SIV skall utreda formerna för att ge SIV

terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister,

- att SIV framöver skall få uppgift från rikspolisstyrelsen i de fall en
utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet,

- att sekretesslagstiftningen justeras så att socialnämnds uppgiftsskyldighet i
ärenden om svenskt medborgarskap anpassas till rådande praxis på
området.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 6 fogad till denna berättelse.

2.2.2 Annan åtgärd

Verkschefernas utnyttjande av myndigheternas revisionskontor

Revisorerna har beslutat att granska hur den civila statsförvaltningens
verkschefer utnyttjar resp. revisionskontor för utredningar i frågor av
förvaltningsrevisionen art.

I ärendet upprättades i slutet av år 1983 ett första utkast till en förstudie i
ämnet.

Den 28 juli 1983 hade emellertid civilministern tillsatt en kommitté med
uppdrag att utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna,
verksledningskommittén. Med anledning härav fick en fortsatt granskning
från revisorernas sida vila i avvaktan på kommitténs arbete.

Verksledningskommittén slutförde sitt arbete under 1985 genom att till
civilministern överlämna två betänkanden, nämligen Regeringen, myndigheterna
och myndigheternas ledning (SOU 1985:40) och Affärsverken och
deras företag (SOU 1985:41). I betänkandena behandlades revisionen av
myndigheterna och affärsverken samt revisionskontorens organisatoriska
ställning.

Under våren 1986 har riksdagen tagit ställning till en regeringsproposition
(1985/86:124) angående den statliga redovisningsrevisionen m. m. Förslagen
i propositionen bygger på verksledningskommitténs arbete i ämnet. Propositionens
förslag har tillstyrkts av finansutskottets majoritet (FiU 1985/86:23).
Riksdagen har därefter följt utskottets tillstyrkande.

Revisionskontoren kommer enligt riksdagens beslut att fr. o. m. den 1 juli
1986 inordnas i riksrevisionsverkets organisation. Möjligheten för vederbörande
verkschefer att utnyttja de tidigare fristående revisionskontoren för
förvaltningsrevisionella ändamål minskar genom denna omorganisation. Å
andra sidan ökar möjligheterna till en samordning av redovisningsrevisionen
och förvaltningsrevisionen i och med att en enhetlig ledning av de båda
formerna för revision införs.

Revisorerna har med anledning av den genomförda omorganisationen på
revisionsområdet beslutat att ej utreda ärendet ytterligare.

Prissättningen vid överlåtelsen av Venngarns slott till Lewi Pethrus stiftelse
för filantropisk verksamhet

Förstudie 1986-05-05

Staten överlät år 1983 ett område av fastigheten Venngarn 1:1 i Sigtuna
kommun till Lewi Pethrus stiftelse för filantropisk verksamhet, LP-stiftelsen.
Överlåtelsen omfattade den del av fastigheten som tidigare använts för
statens vårdanstalt Venngarn. I försäljningen ingick slottet Venngarn och en
del av det parkområde som omger slottet. Stiftelsen övertog området mot en
köpeskilling av 7 milj. kr. och avsåg att där bedriva rehabiliteringsverksamhet
för alkoholskadade, narkomaner och deras familjer.

Revisorerna har genom en förstudie skaffat underlag för att bedöma om
det finns anledning att närmare granska prissättningen vid överlåtelsen av
Venngarns slott. Förstudien har dock inte kunnat avgränsas till att avse
endast priset för slottet utan gäller den försålda egendomen i dess helhet.

I förstudien betonas att försäljningen hade nära samband med en större
reform inom vårdområdet. Denna innebar att huvudmannaskapet för de
statliga ungdomsvårdsskolorna och statens vårdanstalter för alkoholmissbrukare
övergick från staten till kommuner och landsting den 1 januari 1983.1 de
principöverenskommelser om huvudmannaskapsförändringen som träffades
mellan staten och de nya huvudmännen var en viktig punkt att staten utan
vederlag skulle överlåta mark och byggnader som erfordrades för driften av
anstalterna i fråga, bland dem Venngarn. Den förutsedda överlåtelsen
omfattade även slottet på Venngarn, som inrymde administrationslokaler för
verksamheten, samt ett parkområde. Slottet och parken var statligt byggnadsminnesmärke.
Stockholms kommun avsåg emellertid att efter övertagandet
av huvudmannaskapet bedriva verksamheten på annat håll och var
inte beredd att överta den del av fastigheten Venngarn som användes för
anstalten.

Statens förhandlingsnämnd hade regeringens uppdrag att sköta de förhandlingar
som blev aktuella genom huvudmannaskapsförändringen och att
se till att inte någon outnyttjad egendom ”blev över” efter genomförandet.
Det visade sig snart att det inte fanns alternativ statlig användning av
anstaltsområdet på Venngarn.

Enligt de slutsatser som dragits av förstudien har förhandlingsnämnden
skött försäljningen av Venngarn på ett tillfredsställande sätt. Beträffande
prissättningen har vid denna bedömning beaktats både att kretsen av
intresserade köpare var ytterligt begränsad och att saluvärdet för ett objekt
av Venngarns slag är svårt att bestämma. Det konstaterades vidare att, om
Venngarns slott överlåtits till Stockholms kommun enligt nämnda principöverenskommelse,
så skulle staten ha gett fastigheten inkl. slottet helt
vederlagsfritt till kommunen.

Av förstudien framgår också att LP-stiftelsen bedriver en omfattande och
uppskattad rehabiliteringsverksamhet på Venngarn. Vidare har stiftelsen
gjort beaktansvärda insatser för att bevara slottets kulturhistoriska värden.
Allmänhetens möjligheter att besöka slottet har även de förbättrats sedan
det övertogs av stiftelsen.

Mot den angivna bakgrunden har revisorerna beslutat att granskningsärendet
inte skall utredas ytterligare.

2 Riksdagen 1986/87.2 sami. Nr2

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 Kostnaderna för allmänna reklamationsnämndens tvistlösande verksamhet

Förstudie 1986-02-19

Det har hävdats att den informella metod att lösa tvister mellan konsumenter
och näringsidkare som allmänna reklamationsnämnden (ARN) tillämpar är
billigare för statsverket än prövning vid allmän domstol. Mot den bakgrunden
beslöt revisorerna om en förstudie i ämnet.

I förstudien redovisas närmare de utredningstekniska problem som möter
vid ett försök till jämförelse av kostnaderna för de alternativa metoderna.
Svårigheterna gäller främst att finna invändningsfria kriterier för fördelning
av ARN:s resp. domstolarnas totalkostnader på olika typer av verksamhet
eller mål. Vidare framgår att såväl ARN:s verksamhet som vissa relevanta
processregler vid tiden för förstudien var under utredning. Med hänvisning
till de utredningstekniska svårigheterna samt till pågående reformarbete har
revisorerna beslutat att ärendet inte skall utredas ytterligare.

Mervärdeskatten vid import

Förstudie 1985-10-23

Revisorerna har på förslag av riksdagens skatteutskott granskat uttagandet
av mervärdeskatt vid import.

Enligt mervärdeskattelagen (1968:430) skall mervärdeskatt erläggas till
tullmyndighet när skattepliktig vara förs in till landet. Tullagen gäller i fråga
om skatten om regeringen inte förordnar annorlunda. Mervärdeskatt skall
erläggas av den som anmäler en vara till förtullning.

I förarbetena till de nu gällande mervärdeskattebestämmelserna (SOU
1964:25 och Ds Fi 1967:10) föreslogs att skatt vid införsel endast skulle tas ut
förs. k. privatimport. Man ansåg det somen i princip onödig omgång att först
ta ut skatt för en vara vid importtillfället för att sedan ge avdrag för den vid
vidareförsäljning eller vidareförädling och därav följande skatteredovisning.
På förslag av regeringen beslutade emellertid riksdagen att mervärdeskatten
skulle utformas så att en i princip generell beskattning av importen förekom
och att skatt därvid skulle tas ut i samma ordning som gäller för tull och i
övrigt enligt samma grunder som gäller vid skattepliktig omsättning inom
landet.

Kostnaderna för tullverkets uppbörd av mervärdeskatt har av expertgruppen
för studier i offentlig ekonomi (Ds Fi 1983:22) beräknats uppgå till
132 milj. kr. eller till 0,43 % av tullverkets totala mervärdeskatteuppbörd
för budgetåret 1981/82. Uppbörden detta år uppgick till 30 544.7 milj. kr.

Den mervärdeskatt som uppbärs av tullverket har till den allra största
delen erlagts av importörer som är skattskyldiga till mervärdeskatt. Detta
innebär att den skatt som betalas till tullverket till allra största delen är
avdragsgill i importörens nästa mervärdeskattedeklaration till länsstyrelsen.
Revisorerna har vid sina överväganden funnit att gällande ordning innebär
att såväl organisation som kunnande för uttagande av mervärdeskatt har
byggts upp hos två skilda myndigheter, nämligen tullverket och länsstyrelsero
na. Sett i samband med att den överväldigande delen av den mervärdeskatt

som tullverket uppbär sedermera återbetalas eller är avdragsgill, kan det
sättas i fråga om det inte skulle vara lönsamt att underlåta att ta in
mervärdeskatt genom tullens försorg.

En eventuell avveckling av skattskyldigheten vid import kan dock
knappast innefatta privatimporten och motsvarande import, då skattebefrielse
för sådan varuimport kan leda till snedvridning av konkurrensen för de
svenska köpmännen. Om man finner att tullverket inte alls skall vara
beskattningsmyndighet måste således skatt på sådan import tas ut i en annan
ordning.

För en förändring av systemet med att tullverket uppbär mervärdeskatt
talar de merkostnader som kan beräknas uppkomma genom att samma
kompetens upprätthålls hos två skilda myndigheter på mervärdeskatteområdet.

Revisorerna har dock funnit det tveksamt om man bör behandla frågan om
en förändring av organisationen för mervärdeskatt vid införsel innan
pågående utredningar på området, TRK-projektet inom generaltullstyrelsen
och statskontoret samt Beredningsgruppen (H 1982:02) för översyn av
tullagstiftningen, har slutfört sitt arbete och har avgett sina betänkanden.

Man bör även avvakta resultatet av det arbete som utförs på det
internationella planet inom EG, innan någon förändring övervägs.

Mot en ändrad organisation talar i nuläget vidare kontroll- och effektivitetsskäl.
Detaljförändringar av systemet, t. ex. förkortade kredittider,
behandlas av de pågående utredningarna.

Med hänsyn till vad som sålunda anförts har revisorerna beslutat att inte
ytterligare utreda ärendet.

Frivårdskostnaderna inom kriminalvården

Förstudie 1986-01-29

Som ett komplement till av revisorerna tidigare utförd granskning på
kriminalvårdsområdet har en granskning av kostnaderna för frivården på
kriminalvårdsområdet genomförts.

Statens kostnader för frivården inom kriminalvården uppgick budgetåret
1984/85 till drygt 200 milj. kr.

Genom att antalet klienter inom frivården kraftigt minskat genom
lagändringarna den 1 juli 1983 om verkställighet av frihetsstraff från 17 364 i
oktober 1983 till 11 578 i oktober 1985 har resurserna för kriminalvård i frihet
räknat per klient ökat avsevärt. Resurserna för kriminalvård i frihet har inte
minskat i motsvarande mån och därför, räknat per klient, ökat avsevärt. Vid
granskningen har också noterats att samhällets totala kostnader för klienterna
inom frivården är betydligt större än vad som redovisas inom kriminalvårdsanslaget
till frivården. Sociala kostnader och arbetsmarknadspolitiska
insatser för frivårdsklienterna bestrids av andra myndigheter. Uppgifter om
hur stora dessa kostnader är finns emellertid inte redovisade.

För att en granskning av frivårdskostnaderna skall vara meningsfull krävs
att även dessa sidokostnader kan inkluderas, något som för närvarande inte
är möjligt.

1986/87:2

Redog. 1986/87:2

Även en utvärdering av effekterna av de förstärkta vårdinsatserna för
frivårdsklienterna inom kriminalvården bedöms vara mindre meningsfull.
Detta på grund av den korta tid som förflutit sedan lagändringarna kunnat
påverka frivårdsverksamheten.

Revisorerna har därför beslutat att inte utreda ärendet ytterligare.

Överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning av lån till Holma Fabriks
AB

Rapport 1985/86:5

Granskningen av överstyrelsens för ekonomiskt försvar (ÖEF) handläggning
av beredskapslån har delats upp i en mer övergripande del om lånesystemet,
handläggningsrutiner m. m. och en del som berör avvecklingen av Holma
Fabriks AB i Skene. Bakgrunden till ärendet samt vad som framkommit vid
den mer övergripande granskningen framgår av redogörelsen för ärendet
överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning av beredskapslån m. m.
(s. 10).

I rapporten om ÖEF:s handläggning av lån till Holma Fabriks AB
konstateras bl. a. att företaget, som var ett kam- och kardgarnsspinneri,
verkade i en bransch där förutsättningarna för lönsam produktion successivt
försämrades under slutet av 1970-talet och där Holma och flera av konkurrenterna
var beroende av statligt stöd för att överleva. ÖEF ställde krav på
företagen för att ytterligare lån skulle utgå, vilket slutligen tvingade in Holma
i en affär med Eiser AB som i praktiken innebar att verksamheten vid
företaget upphörde. I rapporten behandlas bl. a. olika frågor som framställts
av fabriksklubben vid Holma. Härvid konstateras att ÖEF inte hade något
ansvar för de svårigheter som drabbade Holma. Några påpekanden görs
dock som t. ex. att det är olämpligt att handläggare vid ÖEF under hand ger
löften om lån som sedan inte kan infrias, att Holma inte fått bidrag i samma
omfattning som sin huvudkonkurrent samt att en jävsituation förelegat vid
handläggningen av beredskapslån. Eftersom ÖEF numera ändrat sina
handläggningsrutiner så att sådana situationer inte längre torde uppkomma
föranledde påpekandena inga krav på åtgärder.

Rapporten har remissbehandlats varvid inget framkom som ändrade
ovanstående slutsatser.

Revisorerna beslöt därför att ärendet skulle avslutas genom att utredningen
överlämnades till JO.

Läkemedelskostnaden inom sjukförsäkringen

Förstudie 1985-10-23

En förstudie har utförts med syfte att bedöma om det finns anledning för
revisorerna att närmare kartlägga och analysera läkemedelskostnadernas
utveckling och de faktorer vilka är bestämmande härför.

Undertiden 1974—1984 steg apotekens försäljningspris med 100 % medan
den allmänna prisnivån gick upp med 150 %.

Enligt riksförsäkringsverkets (RFV) preliminära beräkningar av läkemed -

lens kostnadsökning mellan åren 1975 och 1983 svarade komponenterna
volymförändring för 3 %, Apoteksbolagets marginaler för 8 % och prisjusteringar
av befintliga läkemedel för 52 %. Restposten 37 % förklarades av
en förskjutning mot större förpackningar och dyrare läkemedel.

Genom ett par regler som infördes år 1984 har patienterna fått en
privatekonomiskt motiverad anledning att vara återhållsamma vid läkemedelsköp.

I förstudien erinras om att kartläggningar och analyser av läkemedlens
kostnader utförs dels av 1983 års läkemedelsutredning, dels av en av
riksförsäkringsverket administrerad projektgrupp som arbetar med förskrivningsregler
och förmånssystem.

Mot denna bakgrund har revisorerna inte funnit anledning att fullfölja
granskningen.

Statens konstmuseers depositionsverksamhet

Förstudie 1986-05-05

Nationalmuseum, som numera ingår i myndigheten statens konstmuseer, har
sedan mer än 100 år lånat ut konstföremål ur sina samlingar till andra
institutioner. De utlånade, eller som man säger deponerade, konstverken
uppgår för närvarande till ca 10 000. Depositionsmottagare är statliga
myndigheter, svenska beskickningar i utlandet samt svenska museer och
kulturinstitutioner.

Bl. a. till följd av de erfarenheter av nationalmuseets handläggning av
depositionsärenden som revisorerna fick då deras kansli flyttade till Gamla
stan våren 1984 beslöt revisorerna att en förstudie skulle göras angående
statens konstmuseers depositionsverksamhet.

Av förstudien framgår att ett system med ADB-stöd för de administrativa
rutinerna vid statens konstmuseers depositionsavdelning nyligen har tagits i
bruk. Detta system, som utarbetats i samarbete med statskontoret, har visat
sig fungera väl. Statens konstmuseer har också i samråd med riksrevisionsverket
utarbetat ett förslag till nytt avgiftssystem för depositionsverksamheten.

Mot denna bakgrund ansåg revisorerna inte att det fanns skäl för dem att
granska verksamheten närmare.

Det kan nämnas att man nu fattat beslut om att det föreslagna nya
avgiftssystemet skall gälla fr. o. m. den 1 januari 1987.

Stiftelsen Industricentra i Skellefteå

Förstudier 1985-02-07 och 1985-11-11

Revisorerna har beslutat undersöka hur den statliga stiftelsen Industricentra
i Skellefteå disponerat sina regionalpolitiska medel. Stiftelsen bildades år
1973 i regionalpolitisk! syfte och har som uppgift att uppföra industrilokaler
för uthyrning.

Av förstudie den 7 februari 1985 framgår att stiftelsen har anläggningar på
åtta orter inom stödområdet. Statens kostnader för stiftelsens verksamhet

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 uppskattas för budgetåret 1984/85 till 22-25 milj. kr. Den framtida årliga
kostnaden bedöms till ca 20 milj. kr. Efter beräknade nyinvesteringar kan
arbetslokaler för uppskattningsvis 800-900 sysselsatta ställas till företagens
förfogande. Av tillgängliga arbetsplatser användes under budgetåret 1983/84
drygt 500.

Under arbetets gång har riksdagen beslutat att de regionalpolitiska
satsningarna i form av tillhandahållande av industrilokaler skall begränsas.
Med hänsyn härtill och till den begränsning av stiftelsens verksamhet som
riksdagen samtidigt beslutade om har revisorerna inte funnit anledning att
utreda ärendet ytterligare.

Verksamheten vid styrelsen för teknisk utveckling

Förstudie 1985-10-09

Styrelsen för teknisk utveckling (STU) har att täcka ett mycket brett
verksamhetsområde som omfattar bl. a. statens stöd till teknisk forskning
och industriellt utvecklingsarbete.

I en förstudie har kartlagts dels fördelningen av anslagen för STU:s
insatser inom de nämnda områdena, dels hur utvärderingen av gjorda
insatser bedrivits. Vidare har granskningen omfattat en genomgång av
teknikupphandlingsprojektet TUDIS (skoldatorn Compis).

Granskningen har gett vid handen att STU:s stöd till projekt inom teknisk
forskning och industriell utveckling lämnas i enlighet med de direktiv som
gäller för denna verksamhet och att utvärdering av projekten sker, om än i
begränsad omfattning.

Förstudien har inte gett anledning till beslut om en fördjupad granskning
varför revisorerna har beslutat att ej utreda ärendet ytterligare.

Landskrona Finans AB

Förstudie 1986-05-23

I juni 1981 besöt riksdagen att Öresundsvarvet skulle avvecklas. Samtidigt
beslöts också om olika insatser för att skapa sysselsättning i Landskronaregionen.
En av åtgärderna var bildandet av etableringsbolaget Landskrona
Finans AB (LFA). Bolaget skulle stödja, stimulera, skapa och vidareutveckla
annan varaktig och lönsam näringslivsverksamhet än varvsrörelse i
regionen. Bakom företaget låg såväl offentliga som privata intressen.

Bolagets huvudsakliga resurser var 100 milj. kr. av det bidrag som tidigare
beviljats Svenska Varv samt mark, byggnader m. m. som Öresundsvarvet
lämnade på Varvsudden i Landskrona.

LFA har på olika sätt stött företag som avknoppades från Öresundsvarvet.
LFA har också prövat ca 1 200 projekt med förslag till nyetableringar inom
Landskronaregionen av vilka LFA på något sätt engagerat sig i 112.

I de företag som på något sätt utnyttjade LFA:s resurser arbetade drygt
900 personer. Av dessa var ca 700 sysselsatta på Varvsudden.

I den genomförda förstudien redovisas ett antal erfarenheter av LFA:s
22 verksamhet. Bl. a. konstateras att ett etableringsbolag endast kan vara ett av

medlen att skaffa ny sysselsättning på en nedläggningsdrabbad ort. Vidare Redog. 1986/87:2

framhålls att etableringsbolaget bör skapas i god tid innan nedläggningspro cessen

börjar, att avknoppningar från nedläggningsföretaget skall göras

tidigt och ges stöd av etableringsbolaget samt att nystartade och avknoppade

företag inte enbart är i behov av ekonomiskt stöd utan också av hjälp i olika

affärs- och managementfrågor.

LFA har utsatts för en del kritik. De olika intressenterna är emellertid i
huvudsak positiva till företagets verksamhet. Bl. a. uppskattas den regionala
anknytning och den nära kontakt till näringslivet som erhållits. En del av
företagets projekt har resulterat i förluster och konkurser. Mot bakgrunden
av behovet att snabbt skapa nya arbetstillfällen har företaget dock varit
tvunget att i vissa fall arbeta med hög risknivå.

Eftersom erfarenheterna av LFA är i huvudsak positiva och en närmare
granskning av LFA:s verksamhet och effekterna i de stödda företagen ligger
utanför revisorernas kompetensområde, beslöt revisorerna att ärendet skulle
avslutas med förstudien och avföras från granskningsplanen. Riksdagens
näringsutskott och arbetsmarknadsutskott samt industridepartementet har
delgivits de i förstudien sammanställda erfarenheterna.

Statens stöd till Waplans Mekaniska Verkstads AB i Krokoms kommun

Förstudie 1986-03-26

Vid revisorernas resa i Jämtlands län år 1983 besöktes bl. a. Waplans
Mekaniska Verkstads AB. Företaget, som främst tillverkat barktrummor för
skogsindustrin, hade trots omfattande statligt stöd gått i konkurs. Revisorerna
beslöt att undersöka om några mer allmängiltiga erfarenheter av statligt
stöd till företag i glesbygd kunde erhållas ur detta ärende.

Av en förstudie i ärendet framgår dock att företaget rekonstruerats med i
huvudsak privata medel och att företaget successivt expanderat och återvunnit
sina tidigare kunder. Det nya rekonstruerade företaget hade klarat sin
verksamhet och expansion utan ytterligare statligt stöd.

Revisorerna fann mot denna bakgrund att det inte längre fanns någon
anledning att granska stödet till Waplans Mekaniska Verkstads AB och besöt
därför att ärendet skulle avföras från granskningsplanen.

Analys av kostnaderna för statstjänstemannens rätt till fria läkemedel

Förstudie 1986-03-03

Rätten till fria läkemedel är en avtalad löneförmån som regleras i AST -allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Ca 575 000
personer har denna förmån, nämligen anställda i statliga myndigheter
(motsv.) och i affärsverken samt andra anställda med statligt reglerad lön,
däribland lärare.

Syftet med förstudien har varit att undersöka om det fanns anledning
förmoda att kostnaderna för administrationen av de statsanställdas särskilda
läkemedelsförmån är så höga att en särskild granskning av dem borde göras.

Av förstudien framgår att de administrativa rutinerna vid utbetalningen av 2

Redog. 1986/87:2

läkemedelsförmånen setts över för en tid sedan. Fr. o. m. den 1 januari 1985
har hanteringen förenklats i väsentliga avseenden och därmed blivit mindre
kostsam. Vid förstudien har det inte framkommit att de rutiner som nu
tillämpas uppfattas som krångliga eller tidsödande av dem som administrerar
förmånen.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till att läkemedelsförmånen är en
avtalsenlig rättighet beslöt revisorerna avskriva ärendet.

2.3 Pågående granskningsärenden

Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel

Förstudie 1985-01-10

Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel regleras i kungörelsen
om övertalig eller kasserad materiel och inventarier (SFS
1973:1210). Sådan försäljning skall i regel ske genom det statliga företaget
FFV Allmateriel AB.

FFV Allmateriel AB har i skrivelse till revisorerna anfört att myndigheterna
inte alltid följer denna kungörelse vilket i vissa fall varit till men för
statsverket. Finansutskottet har med anledning av en riksdagsmotion
(1983/84:521) om bättre utnyttjande av statliga inventarier anslutit sig till
meningen att statliga myndigheter bör försöka utnyttja befintliga inventarier
så långt detta är praktiskt möjligt innan man beslutar sig för att köpa nya.

Revisorerna har beslutat granska formerna för hantering av statlig
överskottsmateriel och hur de statliga myndigheterna följer aktuella författningar
på detta område.

Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet

Förstudie 1986-03-12

Revisorerna har funnit det vara av intresse att granska hur byggnadsstyrelsens
byggande i egen regi bedrivs och om denna verksamhet från kostnadssynpunkt
kan hävda sig gentemot entreprenadupphandling av motsvarande
prestationer. Därvid avser vi även att pröva om kostnaderna för egenregiverksamheten
kan anses vara rimlig från statens synpunkt.

Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet omfattar en avsevärd byggvolym
och många projekt, varför granskningen har begränsats till styrelsens
byggande i egen regi. Det faller sig dock naturligt att i sammanhanget
redovisa hur styrelsens byggverksamhet i stort är organiserad och inplaceringen
av egenregiverksamheten i verkets organisation.

Granskningen kommer att koncentreras på verksamheten vid de tre
enheterna inom styrelsen som genomför byggprojekten i egen regi. Därvid
kommer att studeras vilka projekt som tilldelas egenregienheterna och hur
kostnadskontrollen för dessa projekt utövas. Av speciellt intresse är att
studera i vilken omfattning erfarenhetsåterföring från egenregienheterna till
den centrala ledningen förekommer.

De utvalda byggprojekten granskas från planeringsstadiet fram till färdig -

ställandet. Avstämning med tidsplaner och kostnadskalkyler avses bli
genomförda liksom i möjligaste mån jämförelser med likartade projekt
utförda genom entreprenadförfaranden.

Taxering/debitering och indrivning av skatter och avgifter

(Ärende 11 i granskningsplanen)

Revisorerna har under särskilda rubriker löpande granskat systemen för
upptagande av skatter och avgifter av skilda slag. Arbetet härmed t. o. m.
verksamhetsåret 1984/85 framgår av detta års verksamhetsberättelse (s. 20).
Under innevarande år har arbetet omfattat ett slutförande av granskningen
av kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna. En slutrapport
i ämnet har sänts på remiss och revisorerna beräknas kunna ta slutlig
ställning i detta avsnitt under hösten 1986; se vidare ärendet nedan.

Vidare har upptagandet av mervärdeskatt vid import granskats. Se
närmare härom i den särskilda redovisningen på s. 18.

Under året har också en granskning av den statistiska informationen om
skatter och arbetsgivaravgifter inletts. Syftet är att belysa statistikens
användbarhet och kvalitet.

Av den totala granskningen återstår därutöver att slutföra en närmare
undersökning av kontrollen av mervärdeskattens erläggande.

Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna

Rapport 1985/86:7

Granskningen av kronofogdemyndigheternas (KFM:s) utnyttjande av personalresurserna
är en del av revisorernas granskning av förhållandena på
exekutionsväsendets område; se närmare härom ärendet ovan. I föreliggande
rapport (1985/86:7) behandlas hanteringen av enskilda mål och s. k.
ärenden samt KFM:s personalresurser ävensom arbetsvolymen hos KFM.
Även vissa ekonomi- och taxefrågor behandlas.

I rapporten framhålls bl. a. att det pågående översynsarbetet beträffande
en mera permanent lösning av KFM-organisationen och distriktsindelningen
snarast bör avslutas, varvid revisorernas tidigare förslag om en närmare
knytning av KFM till den regionala/lokala skatteförvaltningen bör prövas.
Vidare bör för uppnående av en rationellare verksamhet de mest arbetstyngda
KFM snarast få personalförstärkningar. Personalstatistiken bör även
förbättras, REX-systemets effekter utvärderas samt åtgärder vidtas för
begränsning av måltillströmningen. En gemensam norm bör också utarbetas
för bestämmande av förbehållsbelopp, existensminimum och socialhjälpsnorm.
Vidare bör mål om underhållsbidrag med försäkringskassa som
uppdragsgivare handläggas som A-mål. Dessutom bör full kostnadstäckning
eftersträvas för KFM:s åtgärder med enskilda mål och särskild ansökningsavgift
införas vid KFM. Anslagsredovisningen för KFM bör ändras så att alla
avgiftsintäkter redovisas som uppbördsmedel under anslaget och den
avgiftsbelagda verksamheten om möjligt särredovisas.
Granskningsrapporten är för närvarande under remissbehandling.

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 Flyktinginvandringen till Sverige m. m.

Förstudie 1985-09-05

Flyktinginvandringen till Sverige har ökat kraftigt under senare år som en
följd av ökningen i antalet spontant inresta asylsökande. Denna ökning har
inneburit en förskjutning av tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken.
Tidigare dominerade åtgärder bland flyktingar utanför Sverige. De flyktingar
som i organiserad form och i samarbete med FN:s flyktingkommissariat
överfördes till Sverige, s. k. kvotflyktingar, svarade år 1982 för ca en
tredjedel av hela flyktinginvandringen. År 1985 hade denna andel sjunkit till
mindre än 10 %.

Den stora inströmningen av asylsökande och i organiserad form överförda
flyktingar har lett till ökade arbetsuppgifter för statens invandrarverk (SIV)
och de lokala polismyndigheterna samt för de kommunala myndigheter som
handlägger denna typ av ärenden.

Riksdagen beslöt i maj 1984 om ett nytt system för mottagande av
asylsökande och flyktingar i Sverige. Reformen, som trädde i kraft den 1
januari 1985, innebär bl. a. ett ökat statligt ansvar för mottagande av
asylsökande och att ansvaret för mottagande av flyktingar fördes över från
arbetsmarknadsstyrelsen till SIV.

Genom den kraftiga ökningen av antalet asylsökande och flyktingar har
flyktingmottagningen ute i kommunerna inte kunnat genomföras i erforderlig
omfattning. Antalet personer som är inkvarterade på olika typer av
förläggningar är därför alltjämt stort. Ett växande hinder för kommunernas
möjligheter att ta emot fler flyktingar är bl. a. svårigheterna att finna
lämpliga bostäder.

De spontant inresta asylsökande har i betydande utsträckning saknat
erforderliga passhandlingar. Enligt polisens bedömning förelåg det grundad
osäkerhet om den verkliga identiteten i totalt ca 6 000 av de ca 11 000 nya
asylärenden som behandlades under år 1984. Under år 1985 förbättrades
läget något men det förelåg alltjämt osäkerhet om identiteten i inemot
hälften av de nya asylärenden som inkommit detta år.

Revisorerna har mot denna bakgrund beslutat granska förhållandena
kring flyktinginvandringen till Sverige. Enligt den av revisorerna godkända
arbetsplanen skall granskningen inriktas på följande frågeställningar.

- Har den stora flyktinginvandringen till Sverige under senare år fått till följd
att tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken i dag är en annan än vad
som avsågs vid 1984 års riksdagsbeslut i frågan?

- Flyktinginvandringens återverkan på kommunerna.

- Inresekontrollens effektivitet.

Jämförande studie av kostnaderna för några högskoleutbildningar

Förstudie 1986-05-07

Revisorerna har beslutat att närmare kartlägga de olika faktorer som
påverkar kostnaderna för olika utbildningar på högskoleområdet.

Medel för grundläggande högskoleutbildning anvisas årligen av riksdagen

över sex anslag i statsbudgeten, fem s. k. sektorsanslag riktade mot de Redog. 1986/87:2

yrkesutbildningssektorer som utbildningen delats in i, samt ett anslag för

lokala och individuella linjer och enstaka kurser. Anslagen är ramanslag,

vilket innebär att de enskilda högskoleenheterna har stor frihet då det gäller

att avgöra hur tilldelade medel skall användas. Förutom de ovan nämnda

”direkta” anslagen finns särskilda anslag för lokalkostnader, investeringar

samt vissa smärre stödinsatser.

Riksdagens styrning av den grundläggande utbildningen sker genom att
man för utbildningslinjer eller grupper av linjer fastställer dimensioneringstal
som anger det ungefärliga antal studerande som årligen kan påbörja
utbildning. Det blir således utbildningslinjernas dimensionering, längd och
allmänna resursstandard som bestämmer anslagens storlek.

Sambandet mellan ekonomiska resurser och dimensioneringstal gör det
möjligt att beräkna kostnaderna för olika utbildningar, antingen uttryckt i
total kostnad för en utbildningslinje eller också som kostnad per utbildningsplats
(per capitakostnad). Sådana beräkningar görs nu regelmässigt inom
högskoleorganisationen.

Tillgängliga uppgifter visar att det finns stora kostnadsskillnader inom den
grundläggande högskoleutbildningen. Till viss del kan detta förklaras av
olikheter i utbildningens struktur, innehåll och organisation. I andra fall
förefaller kostnadsskillnaderna vara mindre motiverade. Det sistnämnda
gäller i första hand likartade utbildningar som anordnas på skilda orter.

Syftet med granskningen är att genom en mer ingående studie av ett
begränsat antal högskoleutbildningar närmare kartlägga de faktorer som
påverkar kostnadsbilden. En sådan fördjupad kostnadsanalys kräver emellertid
en aktiv medverkan från berörda högskoleenheter. Granskningen
anpassas därför till det reguljära utvärderings- och uppföljningsarbete som
under hösten 1986 görs ute vid de lokala högskoleenheterna.

Dimensioneringen av SMHI:s nät av vattenföringsstationer

Rapport 1985/86:4

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, skall enligt sin
instruktion bl. a. inhämta tillförlitlig kännedom om Sveriges hydrologi med
hänsyn till andra myndigheters, näringslivets och försvarets behov. För
hydrologiska observationer av skilda slag har olika stationsnät byggts upp.

Revisorernas granskning har rört dimensioneringen av SMFII:s nät av
vattenföringsstationer. Ärendet initierades vid ett besök hos SMHI under en
av revisorernas årliga länsresor. Granskningen har syftat till att belysa de
olika behov av vattenföringsdata som detta observationsnät skall tillgodose,
resurser för framtagande av information om vattenföring och frågor om
finansiering. Bl. a. har en enkät genomförts som riktats till vissa avnämare av
SMHTs tjänster, nämligen statens naturvårdsverk, sex länsstyrelser och två
kommuner.

Granskningen har visat att behoven av vattenföringsdata, bl. a. för
miljövårdens intressen, inte är tillgodosedda med nuvarande stationsnät.

Regeringens till riksdagen lämnade förslag till ny plan- och bygglag samt lag

Redog. 1986/87:2

om hushållning med naturresurser m.m. innebär också krav på ökad
information om vattenföring.

SMHI:s verksamhet finansieras dels med bidrag direkt över statsbudgeten,
dels med ersättning för uppdrag. Bidraget avser att täcka institutets
myndighetsuppgifter.

Enligt rapporten har statsmakterna inte konkret uttryckt vad som innefattas
i SMHI:s myndighetsuppgift att arbeta med översiktlig rikstäckande och
regional vatteninformation. Därför är det oklart vilket observationsunderlag
och vilka resurser som behövs hos SMHI för myndighetsuppgiften. Det är
vidare oklart om vissa tjänster skall finansieras genom anslag till SMHI eller
genom ersättning från andra myndigheter. Av granskningen framgår att
SMHI — till följd av besparingar och nedskärningar av sina anslag — inte
anser sig ha resurser för att kunna svara mot samhällets ökade krav.
Enkätmyndigheterna har hävdat att SMHI:s avgifter inom uppdragsverksamheten
är för höga, vilket hindrar ett önskvärt utnyttjande av vattenföringsinformation.

Den utbyggnad av observationsnätet för vattenföring som ägt rum under
senare år har huvudsakligen genomförts via arbetsmarknadsstyrelsen i form
av tidigareläggningar av investeringar i sysselsättningsskapande syfte.
Granskningen har visat att såväl kostnaderna för som sysselsättningseffekterna
av dessa investeringar är skäligen små. Minskande resurser för driften har
nu tvingat SMHI att avstå från vidare utbyggnad genom sådana extra medel.

Vid granskningen har noterats att vattenfrågor berör ett flertal departement.
SMHI lyder under kommunikationsdepartementet. Det politiska
ansvaret för vattenfrågor ligger hos främst jordbruks- och bostadsdepartementen.

I rapporten begärs en klar definition av vilket kunskapsunderlag som
SMHI skall tillhandahålla i egenskap av central myndighet för ärenden om
Sveriges hydrologi. Vidare bör enligt rapporten budgetbehandlingen samordnas
mellan de departement som ställer upp målen för SMHI:s hydrologiska
verksamhet. Därvid bör särskilt beaktas att de medel som behövs för att
SMHI skall kunna fullgöra sin myndighetsuppgift anslås direkt till SMHI och
ej via andra statliga myndigheter. Förslag förs slutligen fram om att
investeringsmedel för byggande av nya vattenföringsstationer bör beviljas
SMHI i ordinarie budgetbehandling och inte efter handläggning inom
arbetsmarknadsverket.

Rapporten har remissbehandlats.

Den regionala projektverksamheten

Rapport 1985/86:6

Sedan budgetåret 1979/80 bedrivs ett regionalt utvecklingsarbete med hjälp
av statliga budgetmedel, ställda direkt till länsstyrelsernas förfogande. Dessa
s. k. regionala projektmedel kan användas för utredningar, försöksprojekt,
information, utbildning, företagsservice och konsultarbete samt stöd till
produktutveckling och marknadsföring.

Revisorerna har granskat hur resultatanalyser och utvärderingar av

projektverksamheten genomförs och utnyttjas.

Uppgiften att utvärdera ett projekt ligger ofta på mottagarna av projektmedel.
Länsstyrelsen har emellertid alltid det yttersta ansvaret för att en
utvärdering genomförs.

Alla faktaunderlag visar att utvärderingen av de regionala projektmedlens
användning har påtagliga svagheter.

Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC) handhar på uppdrag av
industridepartementet ett register över de projekt som helt eller delvis
finansieras genom projektmedlen. Registret förs löpande. Uppgifter om
projekten inrapporteras av länsstyrelserna via datamedium till UMDAC.

Även UMDAC-registret är behäftat med en del svagheter.

Bristerna vid utvärderingarna hänger samman med den ofta komplexa
organisationen av projektarbetet samt med att projekten omfattar de mest
skilda verksamheter, ämnesområden och samhällssektorer.

Granskningen har visat att den del av arbetet med projekten som handlar
om analys och rapportering av resultat behöver förbättras. För det första bör
utvärderingsverksamheten ses över. För det andra behövs det en bättre
kvalitet på de uppgifter som matas in av länsstyrelserna till de register över de
regionala projekten som finns på UMDAC.

I rapporten föreslås att en särskild expertgrupp tillsätts med uppgift att
utarbeta metoder och principer för en förbättrad resultatanalys av den
regionala projektverksamheten. Vidare föreslås åtgärder i syfte att förbättra
projektregistret vid UMDAC.

Rapporten har remitterats.

Revisorerna har beslutat att genom förstudier skaffa underlag för bedömning
av huruvida följande ämnen bör granskas närmare, nämligen

o Analys av statsbudgetens utfall
o Reklamskatten

o Samarbetet mellan skattemyndigheterna å ena sidan och polis och
åklagare å den andra på skatteområdet
o Personalplanering inom domstolsväsendet

o Försvarets upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad av helikoptrar o

Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstituts
(Spri) arbetsuppgifter
o Delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning (DFI)
o Bostadsstyrelsens ADB-resurser

Vid verksamhetsårets slut fanns inga förstudier färdiga i dessa ärenden.

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 2.4 Vilande granskningsärenden

Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvaltningskontor i
vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk natur

Rapport 1984/85:2

Samtidigt med att organisationen för riksdagens förvaltningskontor (RFK)
fastställdes uppdrog riksdagen (KU 1983/84:5, rskr. 1983/84:45) åt riksdagens
revisorer att utreda frågan om i vilken utsträckning förvaltningskontoret
skall meddela riksgäldskontoret (RGK) föreskrifter för den ekonomiadministrativa
verksamheten m. m.

I ärendet har upprättats en granskningsrapport (1984/85:2) angående
RFK:s befogenheter gentemot RGK. Med anledning av statsskuldspolitiska
kommitténs arbete har revisorerna, som framgår av verksamhetsberättelsen
för verksamhetsåret 1984/85 (s. 25), beslutat att låta ärendet vila i avvaktan
på slutresultatet av kommitténs arbete. Då några slutliga ställningstaganden
till detta ännu ej tagits vilar det fortsatta arbetet i ärendet alltjämt.

Riksbankens planerings- och budgetsystem

Förstudie 1985-01-04

Bakgrunden till granskningsärendet har redovisats i 1984/85 års verksamhetsberättelse
(s. 26). Där framgår bl. a. att revisorerna beslutat bordlägga
ärendet i avvaktan på resultatet av dels pågående arbete inom riksbanken,
dels statsskuldspolitiska kommitténs (Fi 1983:07) utredning.

Beträffande riksbankens egna insatser med beröring till ärendet kan
konstateras att en översyn genomförts av bankens planerings- och budgetsystem.
Den har bl. a. resulterat i att långsiktiga mål för bankens verksamhet
lagts fast och att planerings- och budgetprocessen reviderats. Med den höjda
ambitionsnivå som successivt utvecklats täcker riksbankens budget för
verksamhetsåret 1986 samtliga förvaltningskostnader.

Statsskuldspolitiska kommittén lade under våren 1986 fram sitt slutbetänkande,
Riksbanken och riksgäldskontoret. Förslag till ny riksbankslag och
ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret (SOU 1986:22). I betänkandet
behandlas frågor som bl. a. gäller regler för riksbankens bokföring och
graden av riksdagens inflytande i budgethänseende.

Revisorerna kommer att yttra sig över betänkandet i början av verksamhetsåret
1986/87.

Själva granskningsärendet vilar nu i avvaktan på riksdagens ställningstagande
till regeringens förslag med anledning av kommittébetänkandet.

Säkerheten till sjöss
Förstudie 1985-03-22

Revisorernas beslut om en förstudie beträffande säkerheten till sjöss fattades
mot bakgrunden av de delade meningar som finns om hur ansvaret för
30 utredning av sjöolyckor skall fördelas.

Våren 1985 redovisades för revisorerna de nuvarande ansvarsförhållande- Redog. 1986/87:2
na för utredning av såväl stora landolyckor som flygolyckor och sjöolyckor.

Vidare orienterades om att den framtida inriktningen av organisationen för
utredning av landolyckor samt flyg- och sjöolyckor för närvarande utreds av
två kommittéer under resp. försvars- och kommunikationsdepartementen.

Revisorerna beslöt i april 1985 att ärendet skall vara vilande i avvaktan på
resultatet av dessa utredningar.

En av dessa utredningar, statens katastrofkommission (DsFö 1986:3), är
nu slutförd. Den andra utredningen beräknas vara klar i början av år 1987.

AMS-bidrag till flyttningskostnader

Flyttningsbidrag är den sammanfattande benämningen på ett antal bidrag
som skall underlätta för arbetssökande att söka och anta arbeten utanför
hemorten. De viktigaste bidragsformerna är respenning (resekostnadsersättning,
traktamente och flyttningsersättning) samt starthjälp.

Antalet utgivna flyttningsbidrag har ökat starkt under åren 1984 och 1985.

Antalet flyttare med starthjälp uppgick sistnämnda år till ca 34 000, vilket
motsvarar en ökning från 1983 med omkring 57 %.

Det har hävdats att ökningen av antalet bidrag och kostnaderna för dessa
delvis skulle hänga samman med att arbetsförmedlingarna blivit mer
generösa i sin bedöming. Mot den bakgrunden har riksdagens revisorer
beslutat om en förstudie i ämnet.

Under arbetet med förstudien inhämtades att arbetsmarknadsdepartementet
beslutat klarlägga orsakerna till den konstaterade ökningen mera i
detalj och ställt medel till förfogande för ett forskningsprojekt med detta
syfte. Revisorerna har beslutat att granskningsärendet skall vila i avvaktan på
resultatet av nämnda forskningsprojekt.

Byggnadsstyrelsens hyressättning

Revisorerna har beslutat att granska principerna för byggnadsstyrelsens
hyressättning. Anledningen till granskningen är den motsättning som finns
mellan å ena sidan byggnadsstyrelsens mera rutinmässiga uppräkning av
myndigheternas lokalhyror och å andra sidan besparingskraven på myndigheterna
och deras små möjligheter att med kort varsel begränsa sitt
lokalinnehav.

Regeringen beslutade emellertid den 20 mars 1986 att inom regeringskansliet
tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att se över det system och de
principer som gäller för hyressättning i statliga lokaler samt systemet för
prövning av myndigheternas lokalinnehav och lokalkostnaderna i myndigheternas
budget. Resultatet av arbetet skall enligt meddelade direktiv redovisas
under hösten 1986.

Då arbetsgruppens uppgift i stort sett täcker den granskning som
revisorerna avsett att genomföra, har revisorerna beslutat att låta arbetet
med förevarande ärende vila i avvaktan på resultatet av arbetsgruppens
arbete.

Redog. 1986/87:2 2.5 Granskningen av riksdagsförvaltningen

Riksdagens revisorer har sedan länge i uppdrag att verkställa extern revision
av riksbankens, riksgäldskontorets och Riksbankens jubileumsfonds tillstånd,
styrelse och förvaltning. Resultatet av granskningen delges årligen
riksdagen i särskilda berättelser, vilka ingår i det material som ligger till
grund för finansutskottets och utbildningsutskottets återkommande förslag i
fråga om ansvarsfrihet för bankofullmäktige och riksgäldsfullmäktige resp.
styrelsen för jubileumsfonden.

Uppgiften att för revisorernas räkning utföra det egentliga granskningsarbetet
har anförtrotts Bohlins Revisionsbyrå AB.

De under verksamhetsåret 1985/86 avlämnade berättelserna har avsett
riksgäldskontorets verksamhet under budgetåret 1984/85 samt riksbankens
och Riksbankens jubileumsfonds verksamhet under år 1985. Beträffande
den närmare innebörden av granskningen och de iakttagelser som därvid
gjorts hänvisas till revisorernas berättelser (redogörelserna 1985/86:10, 19
och 20) samt till finansutskottets betänkanden 1985/86:18 och 24 och
utbildningsutskottets betänkande 1985/86:35.1 sin berättelse över riksgäldskontorets
verksamhet (1985/86:10) har revisorerna särskilt uppmärksammat
riksgäldsfullmäktiges beslut angående infriande av kreditgarantier för Zenit
Shipping AB.

Fr. o. m. budgetåret 1984/85 har revisorerna också ansvaret för den
externa revisionen av den inre riksdagsförvaltningen och riksdagens mindre
myndigheter. Revisorerna har som ett led i detta arbete bl. a. tagit del av
förvaltningskontorets, JO-ämbetets och Nordiska rådets svenska delegations
bokslut för räkenskapsåret 1984/85.

2.6 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden m. m.

Revisorernas arbetsutskott har under verksamhetsåret 1985/86 behandlat ett
femtontal anmälningar, vilka gjorts i första hand av enskilda personer.
Anmälningarna har inte varit av den arten att de behövt föras vidare till
granskning. De har avsett vitt skilda ämnen, bl. a. tjänstebrevsrätten,
lokalisering av kustposteringar på Gotland och planeringen av försörjningsberedskapen.

I december 1985 gjorde arbetsutskottet en resa till Köpenhamn för att
studera hur granskningen av statlig verksamhet är organiserad i Danmark.
Under studiebesöket sammanträffade den svenska gruppen med företrädare
för ”statsrevisoratet” och ”rigsrevisionen” vilka informerade om verksamheten
inom sina resp. ansvarsområden. Anledningen till studiebesöket var
utredningsförslag och diskussioner som avsåg bl. a. den svenska riksdagens
kontrollmakt och kontrollorgan.

3 Särskilda föredragningar och besök m. m.

Även under verksamhetsåret 1985/86 har revisorerna kallat verkschefer och
andra chefstjänstemän till särskilda föredragningar i plenum. Revisorerna
32 har också liksom under tidigare år företagit studieresor i två län, nämligen i

Västerbottens och Kronobergs län. Dessa föredragningar och länsresor har i
regel inte någon direkt anknytning till det löpande granskningsarbetet. Deras
syfte är i stället att till revisionen förmedla allmän information om utvecklingstendenser,
aktuella problem och andra praktiska erfarenheter inom den
offentliga förvaltningen. De särskilda föredragningarna har sålunda i första
hand tagit sikte på den generella och principiella sidan av olika samhällsfrågor,
medan berörda myndigheters och institutioners löpande förvaltningsarbete
har behandlats mer som en konkret bakgrund.

I februari besöktes riksdagens revisorer av en grupp från landstingsrevisionen
i Malmöhus län och i april av representanter för indisk statsförvaltning
som deltog i ett av JO organiserat studiebesök i Sverige.

3.1 Särskilda föredragningar

Statssekreteraren i finansdepartementet Jan O. Karlsson, riksbankschefen
Bengt Dennis och riksgäldsdirektören Lars Kalderén har var för sig belyst
olika aspekter på det statsfinansiella och samhällsekonomiska läget.

Avdelningsdirektören vid statskontoret Torgerd Jansson redogjorde vid
ett av revisorernas sammanträden hösten 1985 för resultatet av jämförande
studier av kostnaderna för offentliga tjänster i Norden, det s. k. KRONprojektet.
Vid ett annat sammanträde informerade ekonomie doktorn Göran
Arvidsson om verksamheten i expertgruppen för studier i offentlig ekonomi,
ESO, och om utredningar som ESO gjort rörande produktivitetsutvecklingen
inom olika myndigheter.

Företrädare för statens invandrarverk, universitets- och högskoleämbetet,
presstödsnämnden, fortifikationsförvaltningen, Sveriges geologiska undersökning
och skogsstyrelsen har informerat om resp. myndighets verksamhet.
Av de upplysningar som därvid lämnades kan nedanstående sammanfattade
redogörelser vara av intresse att vidarebefordra i denna verksamhetsberättelse.

Generaldirektör Thord Palmlund koncentrerade sin föredragning om
statens invandrarverks (SIV) ämbetsområde på fyra frågor, nämligen flyktinginvandring
m.m., flyktingmottagning, resurssituationen och bidrag till
invandrarorganisationer.

Under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet uppgick den årliga
flyktinginvandringen till 4 000-6 000 personer. För år 1982 redovisas högre
tal bl. a. på grund av att tillstånd då gavs till de polacker som kom till Sverige
främst under år 1981.

År 1984 skedde en märkbar ökning av flyktinginvandringen. De som detta
år fick tillstånd enligt utlänningslagen samt av humanitära skäl var 7 600. De
flesta kom från Chile, Polen, Iran, Irak, Libanon och Turkiet. För år 1985
räknar SIV med att motsvarande tal blir minst 10 000. Mest märkbar är
ökningen i antalet asylsökande från länder i Mellanöstern. Vad man främst
flyr från är striderna i Libanon, kriget mellan Iran och Irak, samhällsutvecklingen
i Iran samt situationen för kurder i Turkiet, Iran och Irak. Även från
Chile och Polen har antalet asylsökande ökat märkbart sedan hösten 1984.

Sedan början av 1980-talet har invandrarverket med högsta prioritet
arbetat för att förkorta väntetiderna i tillståndsärenden, främst i ärenden

Redog. 1986/87:2

3 Riksdagen 1986187.2 sami. Nr2

Redog. 1986/87:2

rörande asyl. Under 1983 och början av 1984 skedde en klar förbättring av
situationen.

Vad därefter beträffar flyktingmottagningen erinrade Thord Palmlund om
riksdagsbeslutet våren 1984 om ett nytt flyktingmottagande. Beslutet, som
trädde i kraft den 1 januari 1985, innebär att huvudmannaskapet för
flyktingmottagning övergick från AMS till SIV samt att flyktingar och
flertalet asylsökande skulle vistas högst fyra veckor på förläggning före
utflyttningen till kommun. Vidare lades det på kommunerna att svara för det
lokala mottagandet, medan staten genom SIV står för huvuddelen av
kostnaderna.

Verksamheten hade enligt Thord Palmlund kommit väl i gång enligt de nya
riktlinjerna, men av flera skäl löpte den ännu inte helt enligt intentionerna.
En av orsakerna till detta var att antalet personer som omfattas av
flyktingmottagning vida översteg de 5 000 per år som man räknat med, en
annan att AMS-förläggningarna ännu inte avvecklats och en tredje att antalet
kommunplatser för mottagande inte räckte till.

I fråga om situationen i september 1985 framkom att det på SIV:s
förläggningar och i slussar fanns ca 2 600 personer som väntade på
förläggningsplats. Därtill fanns det fortfarande ca 800 personer på AMSförläggningar.
Ca 9 000 flyktingar, asylsökande och familjemedlemmar
beräknades dittills under året ha bosatt sig i landet. För hela året förväntades
antalet uppgå till 12 000-14 000. Antalet avtalade kommunplatser uppgick
till 10 000—11 000. I åtskilliga kommuner låg emellertid bosättningen klart
över antalet avtalade platser.

För att förläggningssituationen skulle komma i närheten av riksdagens
intentioner med reformen krävdes det, ansåg Thord Palmlund, en minskning
av asylinvandringen och en ökad utflyttning till kommunerna samt en
planenlig avveckling av AMS-förläggningarna. Kapaciteten i SIV:s förläggningar
och slussar planerades öka till 4 000 platser vid årets slut.

Till det mest positiva i bilden hörde kommunernas beredvillighet att
teckna avtal med SIV och ta emot flyktingar. Vid årets slut räknade SIV med
att det skall finnas överenskommelser med 150—160 kommuner. Inför 1986
hade man för avsikt att kontakta ca 200 kommuner. Det stora antalet
engagerade kommuner och medvetna ansträngningar att styra bosättning
bort från storstadsområdena hade redan år 1985 haft viss effekt på
bosättningsmönstret. Medan ca 60 % av flyktinginvandringen under de
senaste åren samlats i Stockholms län, beräknades denna andel för 1985 tili ca
40 %. I absoluta tal var detta fortfarande en ökning. Men den skulle ha blivit
större utan det nya systemet.

Ett syfte med det nya systemet för flyktingmottagning var att kostnaderna
för verksamheten skulle begränsas främst genom förkortad förläggningsvistelse,
kortare väntetider i asylärenden och snabbare inträde i samhälle och
arbetsliv. Man räknade också med en mera ändamålsenlig resursanvändning,
när man drog ned på kostnaderna för förläggningsvistelse, som är dyrbar, och
i stället satsade motsvarande resurser på kommunernas mottagning.

Vinsterna med det nya systemet kunde emellertid uppnås först sedan man
fått det att fungera enligt intentionerna. Thord Palmlund beskrev den
aktuella situationen sålunda:

För dagen dubblas kostnaderna. Kommunerna får ökad ersättning men
samtidigt ligger vi kvar med kostnader för en förläggningsvistelse som
tenderar att öka. Väntetiderna i asylärenden tenderar också att öka, främst
hos polisen och regeringen. Hos Stockholmspolisen är det väntetider på sju
till åtta månader för närvarande. Socialbidragskostnaderna blir därmed
höga.

De administrativa resurserna som SIV disponerar förklarades otillräckliga. I
anslagsframställningen för budgetåret 1986/87 hade verket bl. a. begärt
befrielse från det två-procentiga besparingskravet och 20 nya tjänster. Trots
rationaliseringsvinster hade resursläget därefter försämrats, bl. a. beroende
på att antalet asylsökande vida översteg SIV:s prognoser.

Bland de åtgärder som SIV kommer att satsa på de närmaste åren för att
höja effektiviteten nämndes sammanfattningsvis:

- fler beslut i visumsärenden tas av ambassader,

- utveckla samarbetet med polisen bl. a. på de orter där SIV har utrednings förläggningar,

- se över den interna organisationen.

Vad slutligen beträffar bidragen till invandrarnas riksorganisationer är de
enligt SIV otillräckliga. Dessa bidrag har ökat långsammare än motsvarande
bidrag till svenska organisationer. Bl. a. har statsmakterna inte tagit hänsyn
till att antalet organisationer ökar som en följd av invandring av nya grupper.

Vid den information som lämnades av universitetskansler Carl-Gustaf
Andrén och hans medarbetare redovisades i första hand problem inom
högskolan sedda utifrån universitets- och högskoleämbetets (UHÄ) utgångspunkter.

I fråga om förnyelseprocessen inom högskolan framhölls att den på de
flesta håll upplevs som alltför långdragen och omständlig, något som leder till
minskat intresse för förnyelse.

Personalfrågorna inom högskolan var delvis bekymmersamma. Ett problem
var den svåra rekryteringssituationen inom konkurrensutsatta områden,
främst inom det tekniska, ett annat svårigheterna att bereda unga
forskare och lärare anställning inom högskolan.

Beträffande högskolans organisation pekades på att det under UHÄ finns
sju nivåer för handläggning. En viss minskning av antal organ och nivåer
hade skett på lokal nivå sedan år 1983, men det fanns behov av fortsatt
förenkling.

När det gäller ekonomin kunde en viss urholkning av anslag för grundläggande
högskoleutbildning noteras under budgetåret 1983/84. Vidare var
medlen för ersättning av utrustning helt otillräckliga. Omprioritering av
befintliga resurser för att täcka sistnämnda behov sågs inte som någon möjlig
lösning. Här förelåg, framhöll universitetskanslern, behov av medelstillskott
exempelvis inom elektronik- och dataområdena för att Sverige inte skulle
förlora i internationell standard.

Vidare kommenterades vissa problem inom verket som förorsakats genom
UHÄ:s förändrade roll från handläggande till utredande verk. Vid den
omorganisation som genomfördes år 1983 förutsattes en anpassning till nya
arbetsuppgifter och ökad effektivitet. Samtidigt pågår sedan år 1978 en

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 kontinuerlig minskning av verkets resurser. Besparingar på ca 30 % har
gjorts under perioden 1977/78—1984/85 och främst drabbat de rörliga
resurserna. Det framhölls att resursminskningarna blir mycket kännbara,
eftersom kraven på UHÄ:s service ökat från dem som söker till högskolan,
från högskoleenheterna och från samhället i övrigt. Märkbart är också att
nyrekryteringen till verket är mycket låg.

Efter föredragningen besvarade universitetskanslern och hans medarbetare
frågor som ställdes av revisorerna.

Beträffande de små högskolornas framtid och situation framhöll kanslern
att dessa hade positiva och vitaliserande effekter på omgivningen. Tillgängligheten
av högre utbildning förklarades också ha stor betydelse för samhälle
och näringsliv. I svaret betonades att det var viktigt med fortsatt utbyggd
samverkan mellan stora och små högskolor.

På en fråga om relationen mellan utbildningskostnader och administrationskostnader
genmäldes att det var svårt att finna acceptabla kriterier för
vad som menas med administrationskostnader. Uppenbarligen hade emellertid
- generellt sett - administrationskostnaderna minskat. Undersökningar
och jämförelser pågår.

När det gäller UHÄ:s syn på regionstyrelsernas vara eller icke vara
hänvisades till verkets anslagsframställning enligt vilken statsmakterna i den
rådande besparingssituationen måste träffa ett avgörande mellan nationell
och regional planering. UHÄ föreslog för egen del att man vidmakthåller
resurserna för nationell planering och förändrar den regionala genom att ta
bort regionstyrelserna och knyta regional planering till regionuniversiteten i
samverkan med övriga högskolor i regionen.

I fråga om lärarutbildningens organisation, dimensionering och lokalisering
hade UHÄ den uppfattningen att man måste räkna med minskad
dimensionering under de närmaste åren men att en ökning var att vänta från
år 1988 i samband med införandet av den nya grundskollärarutbildningen.
Under 1990-talet kunde till följd av stor pensionsavgång en stark expansion
förväntas. UHÄ förordade lokalisering till nuvarande lärarutbildningsorter
och utgick från en eventuell ”frysning” ett extra år i Kalmar, Jönköping och
Gävle.

Slutligen framkom att den omläggning av registreringssystemet STUDOK/
LADOK som revisorerna förordat höll på att förberedas för att successivt
genomföras.

Ordföranden i presstödsnämnden, förre landshövdingen Ragnar Edenman,
och sekreteraren i nämnden, kanslichef Leif Andersson, informerade om
presstödsnämnden och dess verksamhet.

Först lämnade de en redogörelse för motiven för det statliga stödet till
dagstidningar och för de olika stödformerna.

Dagspressen medverkar i strävandena att förstärka och fördjupa den
svenska demokratin genom att granska den verksamhet som utövas av de
inflytelserika och genom att främja kommunikation inom och mellan
politiska, fackliga och andra ideella grupper. För att trygga denna medverkan
och för att stärka mångfalden inom dagspressen lämnar staten stöd till
36 företag som ger ut dagstidningar.

År 1971 infördes det direkta, selektiva presstödet för dagstidningar i
konkurrensmässigt underläge på en utgivningsort.

Den viktigaste stödformen i det direkta presstödet är produktionsbidraget.
Det utgår för att stärka lågtäckningstidningar. Stöd utgår till från varandra
fristående publikationer. Det konkreta målet är att upprätthålla och helst
utöka antalet utgivningsorter med två eller flera dagstidningar för att därmed
skapa en publicistisk mångfald.

Etableringsstödet och utvecklingsbidraget utgör i egentlig mening komplement
till produktionsbidraget. En nyetablerad dagstidning kan få etableringsstöd
om det är troligt att tidningen efter ett år kommer att kunna
uppfylla villkoren för produktionsbidrag. Utvecklingsbidrag utgår till tidning
i tillfälliga ekonomiska svårigheter.

Inom ramen för mångfaldsmålet har stödet även det specifika syftet att
främja samverkan mellan dagstidningsföretag, både i fråga om produktion
och distribution. Samverkansbidrag utgår för teknisk samverkan, annonssamverkan,
samverkan i större branschprojekt samt samverkansutredningar.
Samdistributionsrabatt utgår för varje abonnerat exemplar av en dagstidning
som distribueras till lika pris per utdelat exemplar genom samdistributionsföretag
eller av postverket i lantbrevbäringsturer. Lån ur pressens
lånefond skall företrädesvis ges för projekt som syftar till kostnadsbesparingar
genom samverkan mellan tidningsföretag.

Anslag för budgetåret 1985/86, milj. kr.

Produktionsbidrag 406

Etableringsstöd 3,8

Utvecklingsbidrag 10

Samverkansbidrag 7

Samdistributionsrabatt 57,5

Lån ur pressens lånefond 25

Vid den frågestund som följde efter föredragningen framkom bl. a. följande.

Presstödet synes ha varit effektivt i fråga om huvudsyftet att säkra
konkurrens och mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning inom
dagspressen. Sedan stödet infördes har tidningsnedläggningarna varit få.
Antalet tidningar har i stället ökat, främst genom nyetableringar av
fådagarstidningar och editioneringar av befintliga tidningar.

Företrädarna för presstödsnämnden menade att det endast skulle ha
funnits ett fåtal dagstidningar kvar om presstödet inte införts och att ett
femtiotal tidningar skulle försvinna om stödet togs bort. De ansåg också att
presstödet skulle komma att finnas kvar inom överblickbar framtid.

Beträffande utformningen av de nuvarande reglerna för presstödet
konstaterades att presstödet kritiserats för att ha framkallat en konstlad
utveckling och anpassning. Regeringen hade emellertid helt nyligen beslutat
tillkalla en kommitté - den i ordningen sjätte pressutredningen - för att göra
en övergripande prövning av det statliga stödet till dagspressen. Enligt
direktiven skall kommittén särskilt pröva giltigheten i vad som har påståtts
vara mindre tilltalande effekter av presstödet. Härmed avses främst stödets
relativa betydelse för tidningsutgivningen, stödets samband med kostnadsut -

Redog. 1986/87:2

vecklingen inom branschen och frågor om regelanpassning i form av
formatutbyggnad, editioneringar, förändring av spridningsområden o. d. Hit
hör också frågor om lämpliga kriterier och bedömningsgrunder för olika
stödformer, de olika stödformernas målinriktning och frågan om automatiken
i stödtillväxten.

Enligt 13 § i förordningen om statligt stöd till dagstidningar kan flerdagarstidning
som inte är berättigad till produktionsbidrag ändå få sådant bidrag,
nämligen om tidningen har samma utgivningsort som annan flerdagarstidning
som får produktionsbidrag och det är uppenbart att tidningen behöver
bidraget för att dess möjligheter att konkurrera med den andra tidningen inte
skall allvarligt försämras. Denna särbestämmelse infördes år 1971. Tre
tidningar har sedan dess erhållit bidrag enligt regeln, nämligen EskilstunaKuriren,
Falu-Kuriren och Gefle Dagblad. Enligt företrädarna för presstödsnämnden
var bidraget inte befogat. Sett över en längre tidsperiod har dessa
högtäckningstidningars ekonomi och förutsättningar förbättrats snarare än
försämrats, medan det förhåller sig tvärtom med lågtäckningstidningarna på
resp. ort. Eskilstuna-Kuriren placerar sig med sitt ekonomiska resultat bland
de mest lönsamma tidningarna i landet.

Samverkansbidrag utgår bl. a. för att underlätta produktionssamverkan
mellan tidningar. Möjligheterna att få sådant bidrag har emellertid utnyttjats
i mycket mindre utsträckning än väntat.

Huvudproblemet angavs vara att det inte går att åstadkomma lägre
produktionskostnader med helt oförändrade pressläggningstider. Kostnadsbesparingen
vid trycksamverkan uppkommer genom att samverkande tidningar
trycks efter varandra på en och samma press. Den tidning som trycks
senare får en betydande marknadsfördel. Detta är ett hinder för samverkan
på konkurrensorter mellan morgontidningar eller eftermiddagstidningar.
Nackdelen med en tidigare pressläggningstid har hittills inte accepterats av
någon tidning som annars kunnat ha ett intresse av produktionssamverkan.
En svagare tidning har inte ytterligare velat försvaga sin konkurrensställning,
och en starkare tidning har inte velat äventyra sitt försteg på marknaden.
Samverkan har därför inte etablerats. Ett annat skäl är att investeringsbehoven
i olika företag ofta är i otakt.

Generaldirektören vid fortifikationsförvaltningen (FortF) Eric Pettersson
gav inledningvis en kort sammanfattning av FortF:s verksamhet, redogjorde
därefter för det förändrings- och förnyelsearbete som bedrivits under ett par
år och tog avslutningsvis upp några mer principiella problem i verksamheten.

FortF är försvarsmaktens specialorgan för lokalförsörjnings- och markfrågor.
Uppgiften är att stödja beställare och alla som använder fastigheterna.
Primära beställare är regeringen, överbefälhavaren, försvarsgrenschefer,
militärbefälhavare och lokala myndigheter, men även externa kunder
betjänas om detta är till fördel för försvaret.

FortF kraftsamlar sina resurser med särskild inriktning mot att

- tillhandahålla expertkompetens för beställarnas planering och beredning
av byggnadsärenden samt utarbetande av behovsunderlag,

- tillhandahålla kvalificerad projektledning och projekteringskompetens för
beställarnas krav att i rätt tid erhålla beställd produkt som uppfyller ställda

funktionskrav till konkurrensmässig kostnad och

- tillhandahålla kvalificerad expertis inom fastighetsförvaltningsområdet för
brukarens behov av teknisk/ekonomisk optimering av byggnads- och
anläggningsbeståndet.

Verkets centralförvaltning ligger i Eskilstuna utom ett par enheter som är
lokaliserade till Stockholm och Märsta. Regionalt är FortF organiserat i sex
byggnadsområden. Personalramen 1985/86, mätt i antal personår, är 827. En
minskning med uppemot 100 personår förutsätts i ramen för 1991/92.

Av förvaltningskostnadsanslaget för 1985/86 på ca 180 milj. kr. används
72 % för personalkostnader. Bygganslagen om totalt 1 miljard kronor
fördelar sig med 46 % på anläggningar för armén, 25 % på flygvapnet, 16 %
på marinen och 13 % på övriga anläggningar.

FortF bedriver också uppdragsverksamhet. Bl. a. utförs arbete för vilka
arbetsmarknadsstyrelsen ställer medel till förfogande. Under budgetåret
1984/85 var kostnaderna för sådana arbeten 44 milj. kr.

Sedan ett par år har olika projekt drivits inom FortF i syfte att ta fram
underlag för och initiera en verksamhets- och organisationsutveckling. I
december 1984 beslutades om en ny organisationsstruktur för centralförvaltningen.
Arbetet med införandet av den nya organisationen sker i ett projekt
benämnt FortNY. Det är ett arbete på bred front som ytterst syftar till att
ställa kunden/beställaren i fokus och inriktas på följande problem:

- beställarens behov av expertis vid planering och beredning av behovsunderlag,

- beställarens krav att i rätt tid erhålla beställd produkt till konkurrensmässig
kostnad och

- brukarens behov av teknisk/ekonomisk optimering av sitt bestånd.
Arbetet syftar till att åstadkomma attitydförändringar, ökat samarbete

med kunden, kompetens och professionalism i arbetet, organisationsanpassning
samt en klar ledningsfilosofi och ett väl fungerande styrsystem.

Bland de problem FortF har kommenterade Eric Pettersson särskilt de
strama ekonomiska ramarna. I anslutning härtill pekade han på vissa
svårigheter som ligger i det budget- och finansieringssystem som tillämpas.
Sålunda är det svårt att få en tillräckligt fast budget med hänsyn till att den
beräknats i så gamla penningvärden. Vidare är det en nackdel att projekteringskostnaderna
för anläggningarna bestrids från två anslag, nämligen dels
FortF:s förvaltningskostnadsanslag, dels resp. bygganslag.

Som svar på av revisorerna ställda frågor upplyste generaldirektören om
att när det gäller markskötsel klarar resp. förband det dagliga arbetet, medan
särskilda insatser för markvård och skogsvård sköts av FortF.

Beträffande tanken på en sammanslagning av byggnadsstyrelsen och FortF
fann han det tveksamt om annat än vissa administrativa befattningar kunde
sparas. Vad som skulle kunna åstadkommas - antingen en sammanslagning
gjordes eller ej - var ökat samarbete på fastighetsförvaltningssidan.

Generaldirektör Arne Wesslén, Sveriges geologiska undersökning (SGU),
och de medarbetare som åtföljde honom uppehöll sig främst vid frågor som
rörde SGU:s nya organisation samt prospekteringsverksamheten och villkor
för gruvbrytning.

Redog. 1986/87:2

Det hade, framgick det, tagit tid att få den nya organisationen att flyta
friktionsfritt, till stor del beroende på att SGU sedan utflyttningen från
Stockholm 1978-1979 inte fungerade bra. Den matrisorganisation som då
fanns innebar i stort sett att snart sagt alla kunde bestämma i olika saker, inte
minst de fackliga organisationerna, men att ingen tog ansvar för besluten.
SGU hade också vuxit från några hundra till 850 anställda under 1970-talet.

SGU hade nu, ansåg Arne Wesslén, fått bra rutiner som var anpassade till
en genomförd linjeorganisation. Den interna informationen om SGUts
verksamhet och planer hade också förbättrats avsevärt bl. a. genom en
planmässig spridning av material från regelbundna förvaltningssammanträden.

Arne Wesslén såg ljust på det fortsatta arbetet. De flesta svårigheterna
hade övervunnits. Det som främst stör situationen är de årliga anslagsnedskärningarna,
som gör att SGU inte har möjlighet att hålla den personalstyrka
som verket fick vid delningen av SGU år 1982 i en del för myndighetsuppgifter
(SGU) och en för kommersiella uppgifter (SGAB). SGU hade i april
1986 mellan 15 och 20 vakanser för att klara ekonomin.

Vad beträffar erfarenheterna av den nämnda uppdelningen av SGU
redovisades bl. a. följande.

Delningen av en myndighet är en smärtsam procedur, i synnerhet i en
lågkonjunktur. De flesta av de 500 personer som skulle föras till SGAB var
dock positiva. På ungefär ett år var delningen verkställd och all personal
placerad. Vid SGU anser många av de anställda att man efter delningen fått
mer ordnade och mindre splittrade arbetsuppgifter. Man får ägna sig åt det
man skall göra, vilket ger goda resultat. Sålunda har exempelvis SGU aldrig
tidigare producerat så mycket kartor och material som myndigheten gjorde
år 1985.

Vidare framhölls att SGU har goda relationer till andra myndigheter, till
gruvbolagen och till länsstyrelser, kommuner och allmänheten.

Därefter lämnade Arne Wesslén synpunkter på prospekteringsverksamheten.

Det är SGU.s uppgift att på bästa sätt söka främja att landets mineralresurser
utnyttjas. Det gör verket på flera sätt, men SGU ägnar sig inte åt någon
malmletning. Verket har därigenom kunnat få en opartisk och samordnande
ställning i både mineralresursrådet och prospekteringsrådet, vilket uppskattas
av både gruvbolag och mineralindustrin.

Företrädarna för SGU kan föra öppna diskussioner om möjligheterna att
hitta malm på olika platser utan att någon behöver vara rädd för konkurrens.
Numera hjälper verket de prospekterande bolagen genom att kartera -geologiskt, geofysiskt och geokemiskt - de områden som bolagen själva vill
ha hjälp med i första hand. Inom SGU har genomförts det kanadensiska
systemet med att ge ut kartor vid fasta tillfällen, så att alla samtidigt kan ta del
av dem och ingen mannamån görs.

Huruvida prospekteringsverksamheten bedrivs på ett rationellt sätt är,
framhöll Arne Wesslén, en mycket svår fråga att svara på. Att leta malm är
en långsiktig verksamhet på samma sätt som t. ex. läkemedelsforskning. Man
väntar sig inte att man skall få utdelning på kort sikt bara för att man sätter
ihop en stor grupp och ger den vissa uppgifter. För att få framgång krävs det

nästan alltid ett långt och tålmodigt arbete lett av specialister, besjälade av Redog. 1986/87:2

bärande idéer och med gedigna kunskaper. Ju mer arbete och pengar som

läggs ned, desta större är möjligheten att nå framgångar. Ju fler statliga och

privata bolag som prospekterar, dess bättre är det. Däremot är det inte

rationellt att var och en har ett eget analyslaboratorium eller investerar stora

belopp i flygburen utrustning. Inte heller är det ekonomiskt att var och en

håller sig med djupborrningsutrustningar för tiotals miljoner kronor, när ett

borrbolag kunde betjäna alla.

I fråga om ansvaret för en mer långsiktigt inriktad prospektering framhöll
Arne Wesslén att det var angeläget att staten stimulerade intresset för
prospektering. På 1950-talet var alla skogsbolag, gruvbolag och stålverk
m. fl. villiga att satsa pengar i prospektering. På 1980-talet däremot finns det
bara ett fåtal bolag som är villiga att göra det. Det är emellertid, konstaterade
han, ingenting nytt i svensk gruvindustri att staten från och till ger privilegier
avsedda att stimulera malmletning och gruvbrytning. Enligt Arne Wessléns
uppfattning måste vi hitta mera malm inom den närmaste tiden om inte
gruvbrytningen helt skall upphöra i Sverige.

En särskild fråga om SGU:s syn på regeringens beslut att förena tillstånd
om fortsatt brytning i Dammsjögruvan i Garpenberg med vissa villkor
besvarades av avdelningsdirektör Hans Göran Jansson.

Beslutet att uppställa villkor om dels ersättning till Hedemora kommun
med 9,5 milj. kr. till anläggningar och åtgärder för fritid och rekreation i .

Garpenberg, dels att med 50 milj. kr. bekosta återställande av tidigare
åstadkomna skador på miljön är enligt SGU:s mening mycket diskutabelt.

SGU anser att konsekvenserna av regeringens beslut blir att ett ja till
verksamheten kombinerat med villkor om gamla s. k. försyndelser samt
förstärkning av kommunens fritidsbudget får samma resultat som ett avslag
på företagets ansökan.

På kort sikt blir alltså enligt SGU:s uppfattning resultatet av regeringens
beslut att Dammsjögruvan inte byggs ut. Konkret innebär detta i första hand
att 150 nya arbetstillfällen inte kommer till stånd och att av de ca 450 anställda
i nuvarande gruvverksamhet 50-100 kommer att bli utan arbete.

Det allvarligaste med beslutet angående Dammsjögruvan anser SGU
emellertid vara att regeringen skapat ovisshet om spelreglerna för gruvnäringen.
Detta leder enligt SGU:s uppfattning till att den framtida prospekteringen
är i fara.

SGU:s ställningstaganden innebär inte att verket anser att gruvföretagen
skall slippa undan ett ansvar för den miljöpåverkan som företagen åstadkommer.
Beträffande gångna tiders s. k. försyndelser bör skador på miljön enligt
SGU:s uppfattning dock åtgärdas med statliga medel. Beslut enligt miljöskyddslagen
med retroaktiv verkan kan inte accepteras. I sammanhanget
erinrades om att staten årligen tar in s. k. gruvrättsliga och andra avgifter.

Om statsmakterna önskar att privatkapital fortsättningsvis skall satsas på
prospektering efter malmer och mineral erfordras ett klart uttalande att ett
utnyttjande av inhemska mineraltillgångar är ett samhällsintresse samt att
beslutet om Dammsjögruvan inte får prejudicerande verkan.

Avslutningsvis besvarades en fråga rörande kartläggning av rasrisker. Av
svaret framgick bl. a. att statens geotekniska institut har ansvaret när det 41

Redog. 1986/87:2 gäller rasrisker i slänter. SGU har biträtt institutet med geologiskt underlag
exempelvis i utredningen om TUVE-skredet. Sådana rasrisker som kan
finnas på grund av uttag av bergmassor bevakas av bl. a. bergmästarämbetet.
I fråga om ras som kan hota vid brytning av s. k. jordägarmineral såsom
kvarts och fältspat finns ingen tillsynsmyndighet. Minerallagskommittén har
emellertid till uppgift att överväga möjligheterna att behandla frågan om
tillsyn över utvinningen av sådan mineral.

Generaldirektör Björn Hägglund, skogsstyrelsen, informerade om skogsvårdsorganisationens
arbetsuppgifter sedda i nutida och framtida perspektiv.

Skogsvårdsorganisationen består av skogsstyrelsen, 24 länsvisa skogsvårdsstyrelsekanslier
och ca 265 skogsvårdsdistrikt. Totalt arbetar i organisationen
ca 2 700 personer. Av dessa finns 130 personer vid skogsstyrelsen, ca
1 000 vid de länsvisa kanslierna och närmare 2 000 ute på distrikten.

Skogsvårdsorganisationens huvuduppgift är att förverkliga skogspolitiken
i skogsbruket. Den rena skogspolitiken avser i huvudsak tre verksamhetsområden,
nämligen skogsvård, avverkning och naturvårdsfrågor. Bl. a. tack
vare den nya skogsvårdslagstiftningen har utvecklingen inom skogsvårdsområdet
- planering, skogsföryngring, röjning, tidig gallring - varit framgångsrik
under de senaste 5—10 åren. Det kommer dock att krävas stora insatser
för att man i fortsättningen skall kunna hålla den nivå som uppnåtts.

Avverkningen har debatterats livligt under senare år. Situationen i dag är
att det ”fattas” ca 5—10 milj. m3 i förhållande till industrins behov. En sådan
höjd avverkning är också förenlig med långsiktigheten i skogsbruket. Inom
skogsvårdsorganisationen pågår en markant omorientering i riktning mot att
i högre grad ägna resurser åt avverkningsfrågorna. Detta innebär även en
ytterligare omorientering av tillsyn och rådgivning till att avse de mer passiva
skogsägarna.

Debatten mellan naturvård och skogsbruk har nu kommit in i ett mer
konstruktivt skede. Frågor som avveckling av lågproducerande skog (5 §
3-skogarna), skogsbruk i fjällnära områden m. m. är dock ”heta”. Skogsvårdsorganisationen
får här ofta en svår medlarroll, särskilt som anspråken
stiger från alla håll. Nya liknande diskussioner kan förväntas om våtmarksområden
och skärgårdar. Det kan heller inte uteslutas att organisationens
ökade intensitet vad gäller tillsyn och rådgivning rörande avverkning
kommer att leda till diskussioner med naturvårdssidan.

Vad gäller luftföroreningarna arbetar organisationen alltmer intensivt
inom detta område. Detta arbete sker utifrån grundinställningen att utsläppen
måste stoppas vid källan och att denna åtgärd har mycket hög prioritet.

Organisationen brottas i dag med ekonomiska svårigheter. Budgetåret
1984/85 uppkom en förlust på rörelseresultatnivå om 31 milj. kr., vilket inte
är acceptabelt. Ett åtgärdsprogram har därför satts in, som tar sikte både på
utveckling och besparing. Utvecklingsinsatserna avser såväl teknisk förbättring
som marknadsföring, kvalitetsutveckling och organisationsutveckling.
Besparingarna innebär i huvudsak neddragning av personal. Den mest
debatterade besparingsåtgärden är samordning av skogsvårdsstyrelsernas
kanslier i Malmöhus och Kristianstads resp. Stockholms och Uppsala län.

42 Sorn en ytterligare åtgärd i syfte att klara den ekonomiska krisen har

organisationen under den kommande treårsperioden sänkt det interna Redog. 1986/87:2
kravet i vad avser avkastning på statens kapital till 6,5 %. Detta är en
avsevärt högre siffra än vad som uppnås i dag men ändå betydligt under det
avkastningskrav som organisationen som helhet har att redovisa till regeringen.

3.2 Länsresorna

Revisorerna har under verksamhetsåret besökt Västerbottens län den 5—8
augusti 1985 och Kronobergs län den 24—26 juni 1986. Särskilda reseberättelser
och informationsmaterial finns på riksdagens revisorers kansli. En
sammanfattande redogörelse för resorna följer här.

Västerbottens län

Revisorerna välkomnades till Västerbottens län av landshövding Sven
Johansson, som också deltog i resan. Landshövdingen orienterade härvid om
reseprogrammet och om den pågående Nolia-mässan, som revisorerna också
fick möjlighet att besöka.

Resans första programpunkt var information om Skellefteå kommuns
utveckling och näringsliv.

Rundresan i länet inleddes följande dag med besök på Boliden Metall AB i
Rönnskär, där företagets ledning tog emot och informerade. Bl. a. beskrevs
metallframställningen och satsningarna på miljövård. Som ett problem
noterades att länsstyrelsens tjänstemän och andra berörda statstjänstemän
inte har ekonomiska möjligheter att resa ut i världen för att informera sig om
ny miljöförbättrande teknik på området.

Under eftermiddagen gick resan vidare till Boliden Mineral AB i Boliden,
där information lämnades om koncernens prospekterings- och gruvverksamhet.

Revisorerna besökte också Sveriges Geologiska AB (SGAB) i Malå.

SGAB bildades år 1982, när Sveriges geologiska undersökning (SGU)
delades. SGU behöll myndighetsfunktioner och kartering, medan SGAB tog
över den kommersiella sidan av verksamheten. Ett problem var att företaget
sköter vissa myndighetsuppgifter åt SGU, utan att man lyckats få ersättning
därför.

Resan gick vidare till orten Adak i Malå kommun, där revisorerna
informerades om Adaks gruvverksamhet och om de problem som uppstått
när gruvdriften lades ned åren 1976—1978. En kommunal satsning på ett
industrihus hade hittills inte varit lyckosam.

Under den fortsatta resan mot Lycksele informerades om orten Kristineberg
och dess gruva, varefter ett kort besök gjordes i Kristineberg.

Den första dagsetappen avslutades i Lycksele med information om
Lycksele kommun och Lycksele Djurpark.

Den andra resdagen inleddes med redogörelser för de statliga medlens
betydelse för Lycksele kommun och en beskrivning av penningflödet mellan
staten och kommunen. Vidare orienterades revisorerna om glesbygdsproblemen
i länet, länsarbetsnämndens arbete och Utvecklingsfondens verksamhet ^

samt om lantbruksnämndens verksamhet.

Redog. 1986/87:2

Revisorerna fick också uppgifter om Blå vägen, en skandinavisk tvärförbindelse
från Norge till Sovjetunionen, samt tillfälle att besöka Skogsmuseet
vid Gammplatsen i Lycksele.

Resan fortsatte till Umeå, där revisorerna besökte Umeå universitet och
informerades om universitetet och dess utveckling. Vidare gick man in på
frågor som gällde anslagssystemet, lokaler och biblioteksverksamheten. Ett
besök gjordes vid institutionen för biologisk grundutbildning. Redogörelser
lämnades för den biologiska grundutbildningen och olika problem vid
institutionen samt för forskningsverksamheten på området. Såväl universitetets
rektor som institutionsföreträdarna framhöll de anslagsmässiga och
ekonomiska problemen med att nyanskaffa utrustning till universitetet.

Dagen avslutades med information om Umeå kommun.

Den sista resdagen började med besök på försvarets forskningsanstalts
huvudavdelning i Umeå (FOA 4), där föredragningarna inleddes med
redovisning av FOA:s ansvarsområde och organisation m.m. Därefter
redogjordes för FOA:s medverkan i undersökningar om användningen av
C-stridsmedel och i arbete med medicinska motmedel mot nervgas samt vid
olika sorters utbildning.

Vid en efterföljande frågestund behandlades främst personalrekryteringen,
kunskapsutbytet med utlandet, samarbetet och konkurrensen med andra
svenska FOU-institutioner, möjligheterna till uppdragsverksamhet samt
djurförsöken.

Resan i Västerbottens län avslutades på länsstyrelsen med en redovisning
av länets vägsituation samt en genomgång av frågor som aktualiserats under
resan. De gällde främst sysselsättningen, bl. a. utvecklingsfondens satsning
på kvinnor som företagare, kommunernas näringslivskunskap och behovet
av en flygplats i länets inland. Vidare diskuterades Bolidens kvarvarande
miljöproblem, rollfördelningen mellan SGU och SGAB samt några aktuella
frågor för Norrlandsjordbruket.

Kronobergs län

Under besöket i Kronobergs län studerade revisorerna bl. a. regionalpolitiska
frågor och miljövårdsproblem samt problem som uppkommer genom ett
ökande utländskt inslag i turism och fritidsboende.

I resan deltog från länsstyrelsen t.f. länsrådet Claes Sjöblom med
medarbetare. De lämnade övergripande information om länet. Den inriktades
på de sjunkande befolkningstalen och länets näringslivsstruktur, vilken
utmärks av många småindustrier och stor andel underleverantörer. Från
länsstyrelsens sida såg man det som en viktig uppgift att höja den tekniska
kompetensen inom länet. Inrättandet av Teknikcentrum i Växjö är ett led i
förverkligandet av denna uppgift. Vidare framhölls att jordbruket i länet har
en förhållandevis stor andel sysselsatta och att det finns risk för att en
neddragning av landets jordbruksproduktion kommer att drabba Kronobergs
län särskilt hårt.

Rundresan i länet inleddes med ett besök på Huseby bruk som sedan 1982
förvaltas av domänverket. Här fick revisorerna tillfälle att med sakkunniga
diskutera problem rörande allemansrätten vid turistleder. Det framkom att

allemansrättens restriktioner och skyldigheter inte alltid efterlevs som sig bör
och att detta skapar konflikter med markägare och naturvårdsintressen.
Särskilt vissa utländska turister tycks vara okunniga om reglerna. Åtgärder
har vidtagits för att skapa bättre respekt för allemansrättens sedvaneregler.

Därefter gick resan vidare till Ljungby kommun. Under färden redogjorde
naturvårdsdirektören för problem och åtgärder inom miljövårdsområdet.
Att Kronobergs län redan 1973 fick en naturvårdsplan såg han som en stor
fördel; exploatörer och andra har därmed på ett tidigt stadium kunnat få
besked om förutsättningarna och anpassa sig härefter. Miljövårdsproblem av
större betydelse var bl. a. vattendragens alltför små vattenföringar - vilket
ställde höga krav på avloppsvattenrening - och nedfallet från atmosfären av
försurande ämnen. Försurningen drabbar såväl mark som sjöar och grundvatten.
Ett uppehållande försvar utgörs av den sjökalkning som sedan några
år pågår i länet och som avsevärt har förbättrat situationen.

Vidare fick revisorerna information om utvecklingen av näringslivet i
Ljungby kommun. Kommunen har inte mindre än 175 tillverkande företag,
flertalet små. Det största företaget är Kalmar LMV med 400 anställda i
centralorten och 200 i Lidhult. Revisorerna besökte fabriken i Lidhult, som
tillverkar självdrivande fordon för tung lasthantering.

I Ljungby centralort deltog revisorerna i en diskussion rörande utländska
förvärv av fritidsfastigheter. Länsstyrelsens uppfattning var att det stora
antalet utländska förvärv (omkring 30 % av samtliga under 1980-talet) höjt
fastighetspriserna, även om detta inte kunde beläggas statistiskt, samt att det
lagstadgade kravet på anknytning till Sverige i fråga om förvärv inom s. k.
efterfrågeområde var svårkontrollerat och kunde kringgås på olika sätt.
Överlantmätaren ansåg det önskvärt med en lagändring enligt vilken man
kunde avgränsa områden inom vilka utländska medborgare inte får förvärva
fritidsfastighet.

Åter tillbaka i Växjö besökte revisorerna Emigrantinstitutet. Trots att
institutet är ett populärt turistmål med årligen omkring 25 000 besökare har
det ekonomiska bekymmer.

Den andra resdagen for revisorerna ”i Österled”, bl. a. för att dels
närmare bekanta sig med länets glasindustri, dels få information om
regionalpolitiska problem och åtgärder i ”Östra Småland". Området, till
vilket räknas sammanlagt 16 kommuner i de östra delarna av Kronobergs och
Jönköpings län, de södra delarna av Östergötlands län samt de västra delarna
av Kalmar län, har tappat befolkning under senare år och också haft en
svagare sysselsättningsutveckling än stödområdena A, B och C. Industridepartementet
har avsatt särskilda resurser för teknikspridning i bl. a. detta
område, och berörda län har påbörjat ett samarbete för att få i gång en
teknikspridningsprocess. Med teknikspridning avses ”en rad aktiviteter med
ömsesidigt informationsutbyte mellan företag och utbildnings-, utvecklingsoch
forskningsorgan".

Revisorernas ”glasbruksrunda” omfattade besök vid SEA glasbruk i
Kosta och Lindshammars glasbruk i Lindshammar. I Kosta redogjordes för
glasindustrins utveckling under senare år och för det statliga stödet till denna
näring. Bl. a. med hjälp av ett statligt stödprogram om totalt 70 milj. kr. har
situationen för de tidigare hårt drabbade glasbruken förbättrats avsevärt

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 under senare år. Sedan år 1983 har den manuella glasindustrin som helhet
kunnat uppvisa ett positivt verksamhetsresultat.

Efter glasbruksbesöken for revisorerna till Åseda centralort i Uppvidinge
kommun. Information lämnades om den s. k. Uppvidingegruppens arbete
åren 1979—1982 för att öka sysselsättningen i kommunen och om andra
näringspolitiska frågor. Med hjälp av olika näringspolitiska insatser har man
lyckats minska arbetslösheten i kommunen från ca 400 i maj 1982 till 83 i april
1986. Man har däremot ännu inte lyckats vända den negativa befolkningsutvecklingen.
Redogörelserna kompletterades med uppgifter om arbetsmarknadsverkets
insatser i Uppvidinge. Dessa har bl. a. inneburit en stark
upprustning av förmedlingsresurserna. Drygt 500 personer kunde under 1985
komma i arbete genom förmedlingens medverkan.

Ett besök på civilförsvarets ledningscentral utanför Växjö stod därefter på
revisorernas program. Riksdagens civilförsvarsbeslut år 1984 innebär att
ansvaret för det lokala civila försvaret från den 1 januari 1987 åvilar
kommunerna. Beslutet har föranlett ett intensivt planläggningsarbete inom
kommuner och länsstyrelser. Ett problem som har uppmärksammats under
detta arbete är att kommunens skyddsrumsplatser är ojämnt fördelade med
överskott i områden med flerbostadshus och underskott i småhusområden.
Man är dock som helhet optimistisk beträffande möjligheterna att axla
ansvaret för det civila försvaret efter årsskiftet.

Vid det besök på lantbruksnämnden som inledde den tredje och sista
resdagens program informerades revisorerna om jordbrukets situation i länet
och om lantbruksnämndens verksamhet. Det framkom bl. a. att åkerarealen
under senare år har minskat från 68 000 hektar till 59 000 hektar. Även
betesmarkens omfattning har minskat liksom antalet brukningsenheter. Det
är skogsbruket som dominerar på gårdarna. Skogsmarken om totalt 628 000
hektar ägs till 71 % av enskilda och till 13 % av domänverket. Lantbruksnämndens
verksamhet omfattar bl. a. rationalisering av familjejordbruk och
rådgivning inom områden som struktur, ekonomi, växtodling, husdjur,
mekanisering och alternativ odling. Ett probem i rådgivningsarbetet, framkom
det, är att det intäktskrav som lagts på lantbruksnämnderna och därav
föranledda höjningar av rådgivningsavgifterna hotar att ställa svaga jordbruk
med stort behov av konsulthjälp utanför rådgivningen.

Trummen är en sjö inte långt från Växjö centrala delar. Revisorerna kunde
på plats konstatera att den genom avloppsutsläpp tidigare nästan helt
igenvuxna sjön tack vare ett framgångsrikt restaureringsarbete hade blivit en
värdefull miljötillgång och ett bra rekreationsområde.

Därefter besökte revisorerna högskolan i Växjö och fick där information
om högskolan, Teknikcentrum och Teknikbyn. Högskolan, med plats för
3 500 studenter, har specialiserat sig på en datainriktad matematiklinje, alla
varianter av ekonomlinjen, en ny lärarutbildning samt distansundervisning.
För tvärvetenskaplig forskning och utveckling finns s. k. centrumbildningar,
bl. a. för småföretagsutveckling och transportekonomisk utveckling. Teknikcentrum,
bildat år 1984 med länsstyrelsen, landstinget och Växjö kommun
som intressenter, är tänkt att utgöra en länk i tekniska utvecklingsfrågor
mellan högskolan och små och medelstora företag.

46 Resan i Kronobergs län avslutade revisorerna med en genomgång på

länsstyrelsen. Där redovisades inledningsvis vilka konsekvenser det år 1984
införda statsbidragssystemet för den kommunala barnomsorgen har haft för
kommunen. Bl. a. framkom att de nya bestämmelserna för Växjö kommuns
del hade inneburit ett effektivare resursutnyttjande genom att antalet platser
kunnat öka från ca 1 300 till drygt 1 400 medan personalstyrkan hade hållits
oförändrad. Viss kritik från föräldra- och personalhåll över överinskrivningen
hade inte föranlett socialnämnden att ändra fattade beslut. Några problem
med väntetider att tala om fanns inte.

Därefter redogjordes för arbetet inom Kronobergs län med en effektivisering
av länsförvaltningen genom försök med ökad samordning mellan
länsstyrelsen och andra länsorgan inom ramen för den befintliga organisationen.
Försöksverksamheten skiljer sig därigenom från den som sedan den 1
juli 1986 bedrivs i Norrbottens län och som bl. a. innebär att länsstyrelsen
övertar vissa andra länsmyndigheters uppgifter. Inom Kronobergs län
hoppas man att genom att skaffa sig egna erfarenheter kunna påverka den
proposition om samordnad länsförvaltning som väntas komma före 1988 års
val.

Vidare presenterades uppgifter om tilldelning av statliga medel till
Kronobergs län och dess kommuner med fördelning på olika samhällssektorer
m. m. Den kommunvisa fördelningen visade bl, a. att en anmärkningsvärt
stor andel av statliga medel inom jordbrukssektorn budgetåret 1984/85 gått
till jordbruk inom Växjö kommun. Förklaringen till detta var att man inom
kommunen haft osedvanligt stora strukturförändringar just det budgetåret.

Under den avslutande frågestunden diskuterades bl. a. arbetspendlingen
och kommunikationerna i allmänhet. Det framkom att länstrafikens tillkomst
hade betytt mycket för att utveckla arbetspendlingen. Vad beträffar
standarden på vägnätet nämndes bl. a. att det fortfarande finns många
grusvägar i länet. Att dessa inte asfalteras i större utsträckning förklarades
bero på att Kronobergs län inte räknas som ett skogslän och därför inte får
tillräckliga medel för ändamålet.

Också viltolyckor diskuterades. Bl. a. påtalades att kvoterna för avskjutning
inte uppnås. Skyddsjakt med hjälp av polis osv. är emellertid åtgärder
man ogärna tar till.

3.3 Besvarade remisser

Under verksamhetsåret har revisorerna yttrat sig i följande ärenden.

- Till riksdagens förvaltningskontor den 3 september över förslag från
arbetsgruppen för översyn av besvärsstadgan för riksdagen och dess verk

- Till finansdepartementet den 23 oktober över rapport Sammanhållen
skatteförvaltning (SOU 1985:20)

- Till riksdagens konstitutionsutskott den 4 december över rapport JOämbetet
- En översyn (SOU 1985:26)

- Till civildepartementet den 15 januari över verksledningskommitténs
betänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning
(SOU 1985:40)

- Till civildepartementet den 15 januari över verksledningskommitténs
betänkande Affärsverken och deras företag (SOU 1985:41)

Redog. 1986/87:2

—

Bilagor Redog. 1986/87:2

Granskningsplanen för 1986/87

Bilaga 1 50

Till riksdagen under verksamhetsåret 1985/86 avlåtna skrivelser

Bilaga 2 Överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning av

beredskapslån m. m 53

Bilaga 3 Skatt på fartygsbränsle 69

Bilaga 4 Lokalanvändning vid myndigheter med eget

lokalhållningsaansvar 83

Bilaga 5 Statens utgifter för bidragsförskott 103

Bilaga 6 Rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap 231

4 Riksdagen 1986/87. 2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2

Bilaga 1

Granskningsplanen för 1986/87

Revisorerna har den 5 juni 1986 fastställt en granskningsplan för verksamhetsåret
1986/87. De ärenden som finns uppförda på planen fördelar sig på
riksdagsutskottens beredningsområden enligt följande.

Konstitutionsutskottet

1. Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvaltningskontor
i vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk natur (vilande i
avvaktan på pågående utredning)

Finansutskottet

2. Byggnadsstyrelsens hyressättning (vilande i avvaktan på pågående
utredning)

3. Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet

4. Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel

5. Riksbankens planerings- och budgetsystem (vilande förstudie)

6. Analys av statsbudgetens utfall (förstudie)

7. Myndigheternas uppdragsverksamhet contra myndighetsuppgifterna
(förstudie)

8. Förordningen (1983:943) om statsbidrag till kommunal barnomsorg
(förstudie)

Skatteutskottet

9. Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m.

a) Uppbördsstatistiken

b) Mervärdeskatten

10. Reklamskatten (förstudie)

11. Samarbetet mellan skattemyndigheterna å ena sidan och polis och
åklagare å den andra på skatteområdet (förstudie)

12. Tullverkets kontroll av utlandstrafiken (förstudie)

13. Statliga bolags rätt till förlustavdrag (förstudie)

Justitieutskottet

14. Personalplanering inom domstolsväsendet (förstudie)

15. Handläggningen av ärenden om tillstånd att inneha skjutvapen (förstudie) Lagutskottet 16.

Exekutionsväsendet

Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna

Försvarsutskottet Redog. 1986/87:2

17. Försvarets upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad av helikoptrar
(förstudie)

18. Entreprenadarbete inom försvaret (förstudie)

Socialförsäkringsutskottet

19. Flyktinginvandringen till Sverige

Socialutskottet

20. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstituts
(Spri) arbetsuppgifter (förstudie)

Utbildningsutskottet

21. Jämförande studie av kostnaderna för några högskoleutbildningar

22. Delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning
(DFI) (förstudie)

Trafikutskottet

23. Dimensioneringen av SMHI:s nät av vattenföringsstationer

24. Säkerheten till sjöss (vilande förstudie)

25. Luftfartsverket och dess avgiftssystem (förstudie)

26. Avvägningen mellan statliga flygplatser och flygplatser med annat
huvudmannaskap (förstudie)

27. Statens järnvägars trafikantservice (förstudie)

Jordbruksutskottet

28. Lån och bidrag som administreras av fiskeristyrelsen (förstudie)

29. Personalresurserna vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas
myndighetsuppgifter (förstudie)

Näringsutskottet

30. Verksamheten vid Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Sveriges
geologiska AB (SGAB) efter den 1 juli 1982 (förstudie)

Arbetsmarknadsutskottet

31. Den regionala projektverksamheten

32. AMS-bidrag till flyttningskostnader (vilande förstudie)

33. Utvärdering av glesbygdsstödet (förstudie)

Redog. 1986/87:2

Bostadsutskottet

34. Bostadsstyrelsens ADB-resurser (förstudie)

35. Lån till experimentbyggande (förstudie)

36. Länsbostadsnämndernas verksamhet (förstudie)

Förslag till riksdagen
1985/86:7

Redog. 1986/87:2
Bilaga 2

Riksdagens revisorers förslag om
överstyrelsens för ekonomiskt försvar
handläggning av beredskapslån m. m.

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av överstyrelsens för
ekonomiskt försvar (ÖEF) handläggning av beredskapslån m.m. Revisorerna
har i granskningen kartlagt och utvärderat beklädnadsbyråns handläggningsrutiner,
gått igenom aktuella utbetalnings- och kontrollrutiner hos
ÖEF samt studerat utfall m. m. av beredskapslån hos ett antal berörda
företag.

Revisorerna föreslår

att en s.k. kontrollstation läggs in i ÖEF:s fleråriga beredskapslåneavtal,
vid vilken avtalsvillkoren kan diskuteras, omförhandlas och kompletteras
mot bakgrunden av den utveckling som varit under den första delen
av avtalsperioden,

att kontrollen av hur avtalsvillkoren följs utökas, vilket bl. a. fordrar en
utökning av myndighetens personalram med en person samt en omfördelning
från konsultmedel till lönemedel,
att ersättningen för beredskapstjänster ändras i normalfallet från beredskapslån
till kontant betalning.

En sammanfattning av granskningsrapporten och remissutfallet är som
bilaga fogad till denna skrivelse. Rapporten har godkänts av revisorerna i
plenum den 21 mars 1985.

1 Genomförd granskning

Mot bakgrunden av en del kritik som år 1981 riktades mot överstyrelsens
för ekonomiskt försvar (ÖEF) beredskapsåtgärder på textil- och konfektionsområdet
beslöt riksdagens revisorer i februari 1982 att granska handläggningen
av beredskapslån m. m. vid ÖEF:s beklädnadsbyrå.

De ovan nämnda beredskapslånen används av beklädnadsbyrån till att
ersätta företag för att de åtar sig beredskapstjänster med syfte att säkerställa
en tillräcklig produktion av för Sverige viktiga varor vid en kris när
import försvåras eller omöjliggörs. Exempel på sådana tjänster är att hålla
en större produktionskapacitet än vad fredsverksamheten motiverar, att
utöka lagerhållningen av råmaterial, att hålla och underhålla en för stor
maskinpark, att utöka reservdelslagret, att utbilda personal, men också att
genomföra administrativa åtgärder som syftar till att stärka företagets
möjligheter att bibehålla eller utöka produktionen av sådana viktiga varor

Redog. 1986/87:2

redan i fredstid. Vilka prestationer som skall utföras och vilken ersättning
företagen skall ha fastställs i ett avtal.

Beredskapslånen infördes år 1982. Tidigare fanns ett flertal olika lånetyper.
Lånen löper under flera år och är vanligtvis ränte- och amorteringsfria.
Utbetalningen av lånen sker också under flera år men är vanligtvis
koncentrerad till låneperiodens tidigare del. Under förutsättning att företagen
uppfyller sina åtaganden i beredskapsavtalen skrivs låneskulden ned
under avtalsperioden, så att den är helt nedskriven vid den slutliga förfallodagen.
Lånen kan kompletteras med kreditgarantier.

Underlaget till revisorernas granskningsrapport har erhållits vid genomgång
av beklädnadsbyråns handläggningsrutiner, vid studier av aktuella
handlingar och av ingångna avtal samt vid besök hos företag som erhållit
beredskapslån. På revisorernas uppdrag genomförde en revisionsbyrå en
genomgång av aktuella utbetalnings- och kontrollrutiner hos ÖEF.

Vid granskningen av handläggningsrutinerna och vid besöken hos företagen
konstaterades, att såväl från företagen som från dem som fördelar
lånen var det allmänna omdömet om beredskapslånesystemet positivt samt
att det jämfört med tidigare system var en utveckling i rätt riktning. I
granskningsrapporten föreslogs ändock ett antal justeringar och kompletteringar.
Vissa förslag av mindre omfattning överlämnades under hand till
ÖEF. Fluvudparten av dessa samt flera av de förslag av mer principiell
karaktär som togs upp i revisorernas rapport biträds av ÖEF. En del av
dem är redan åtgärdade och arbete pågår med att genomföra förändringar i
enlighet med flera av de övriga förslagen.

Revisionsbyrån bedömde ÖEF:s interna kontroll på här aktuellt område
som godtagbar. Vidare visade byrån på en del åtgärder som kan vidtas för
att ytterligare förbättra den interna kontrollen. En del av dem har redan
åtgärdats av beklädnadsbyrån.

Beträffande förslagen om införande av en kontrollstation i avtalen, utökad
kontroll av hur avtalen följs samt förändrat ersättningssystem för
beredskapstjänster, har ÖEF och de övriga remissmyndigheterna funnit
anledning att lämna mer fylliga kommentarer. 1 de flesta fall biträder de
förslagen men har synpunkter på delar eller helheten.

2 Revisorernas överväganden

En av anledningarna till att revisorerna beslöt att granska handläggningen
av beredskapslån m.m. vid ÖEF:s beklädnadsbyrå var den kritik som
riktats mot ÖEF:s utbetalnings- och kontrollrutiner på området. Revisorerna
har kunnat konstatera att ÖEF har lagt ned ett omfattande arbete på
att förbättra dessa rutiner och att de numera har en godtagbar nivå. Arbete
på att förbättra dem ytterligare pågår dessutom. Revisorerna har vidare
kunnat konstatera att det nya systemet med beredskapslån upplevs som
klart bättre än tidigare lånesystem, att arbete fortlöpande pågår för att
ytterligare förbättra systemet samt att ÖEF redan åtgärdat eller förklarat
sig beredd att åtgärda flertalet av de förslag till justeringar som framförts i
granskningsrapporten. I fortsättningen kommer därför inte ytterligare att

ordas om dessa frågor, eller om förslag som biträtts av ÖEF och där inga
invändningar rests av övriga remissmyndigheter. Revisorerna förutsätter
att ÖEF fortsätter att utveckla systemet och därvid tar hänsyn till förslag
som man förklarat sig biträda men som ännu inte åtgärdats.

Revisorerna behandlar i det följande förslagen om kontrollstation, om
utökad kontroll samt om ändrad ersättningsform till företagen.

2.1 Kontrollstation

Beredskapslåneavtalen skrivs vanligtvis på fem år eller mera. Under perioden
skall företaget vidta åtgärder i enlighet med vad som angivits i avtalet
och upprätthålla avtalad beredskapseffekt. Målet med ÖEF:s åtgärder är
att hos företaget skapa en önskvärd långsiktig beredskapseffekt utan ytterligare
lån från ÖEF.

Långsiktigheten i avtalen är till fördel för både företagen och ÖEF. I och
med att företagen har överblick över beredskapskraven på lång sikt samt
de resurser man erhåller skapas stabilitet i planeringen och förutsättningar
för att genomföra fleråriga projekt.

För ÖEF förenklas planeringen bl. a. genom att ÖEF kan arbeta med en
delbransch i sänder för att, när avtalen är skrivna, kunna engagera sig på
ett annat område, i förhoppningen att den ”klara” delbranschen sköter sig
själv ett tag. Erfarenheterna har dock visat att en ”klar” delbransch inte
kan lämnas helt. Löpande under avtalsperioden kommer problem som
t. ex. konkurser, ändrade marknadsförutsättningar m. m. som måste bearbetas.

Den långa avtalsperioden kan också medföra problem. Avtalen skrivs
naturligtvis med den kunskap om framtiden som gäller vid avtalstillfället.
Problemet är dock att företagen vanligtvis inte kan överblicka så lång tid
som en fem- eller kanske tioårig avtalsperiod. Vissa företag kan t. o. m. ha
svårigheter att planera för så lång tid som ett år framåt. Förutsättningarna
som gällde vid avtalstidpunkten kan alltså snabbt ändras. Förändringar
kan ske i marknadsförutsättningar, företagets inriktning, maskinparkens
sammansättning, ändrade ägarförhållanden m.m., vilka var för sig eller
tillsammans innebär att avtalsvillkoren inte längre är aktuella eller tillämpliga.
1 sådana fall kan det vara lämpligt att vid en omförhandling anpassa
vissa avtalsvillkor till de förändrade förutsättningarna. Det kan naturligtvis
också vara lämpligt att nya villkor, som man vid den första avtalstidpunkten
inte kunde förutse, skrivs in i avtalen. För att en omförhandling skall
bli meningsfull krävs att det finns pengar att fördela som motsvarar nya
åtaganden eller förändrade villkor.

ÖEF har anmält att det kan vara funktionellt att bygga in en kontrollstation
i avtalen efter prövning från fall till fall om sådant behov föreligger.
ÖEF förutsätter härvid att lånebeloppets storlek inte omförhandlas.

Revisorerna anser att ÖEF i beredskapsavtalen bör lägga fast åtminstone
en kontrollstation, vid vilken avtalsvillkoren kan diskuteras, omförhandlas
och kompletteras mot bakgrunden av den utveckling som förevarit.
1 några få fall kanske sådana överläggningar inte behöver genomföras,
men därom vet man knappast något när avtalen skrivs. Tid för kon -

Redog. 1986/87:2

trollstationsförhandlingar bör alltså anges i alla avtal. I avtalet skall också
anges den andel av den totala kontraktssumman som då finns att förhandla
om. Revisorerna anser inte att man vid kontrollstationen skall skjuta till
nya medel, utan endast precisera åtgärder inom ramen för de medel som i
avtalet reserverats till denna senare tidpunkt.

2.2 Utökad kontroll av hur avtalen följs

Av revisorernas granskningsrapport framgår att kontrollen av om företagen
följer avtalsvillkoren är sporadisk. Företagen rapporterar till beklädnadsbyrån,
vilken vanligtvis godtar dessa rapporter. Besöken på företagen
är sällsynta. 1 rapporten föreslås därför att beklädnadsbyrån skall utöka
kontrollen genom att ansvarig handläggare besöker företagen åtminstone
någon gång under avtalsperioden. En lämplig tidpunkt kan vara före kontrollstationsförhandlingarna.

En sådan ordning med besök på företagen ställer naturligtvis ökade krav
på handläggarna vad gäller såväl kompetens som tid. I rapporten föreslås
därför att antalet handläggare vid beklädnadsbyrån utökas med en och att
en del av konsultmedlen tas i anspråk därför, att handläggarna ges en till
uppgiften anpassad utbildning i revision samt att man vid behov i avtalen
skriver in sådana krav på företagets redovisning att den ovannämnda
kontrollen kan utföras med rimlig arbetsinsats.

Det grundläggande syftet med besöken på företagen bör naturligtvis vara
att kontrollera att avtalsvillkoren följs och att samhället tillförsäkras den
beredskapseffekt som man avtalat om. En rad positiva bieffekter kan
därutöver erhållas som t. ex. ömsesidig information och kunskapsuppbyggnad
om branschens och företagens problem, tillfälle för parterna att
på plats lösa enklare praktiska problem samt möjlighet för beklädnadsbyrån
att nå konkurshotade företag innan det är för sent.

Remissmyndigheterna har, som redovisas i bilaga, flera synpunkter på
förslaget om utökad kontroll. Näringslivsorganisationerna ställer sig avvisande
till utökad kontroll, medan ÖEF m. fl. finnér det angeläget. Statens
industriverk (SIND) pekar på problemet som kan uppstå när en av två
avtalsslutande parter kontrollerar den andre.

Enligt revisorernas mening är det naturligt att ÖEF som köpare av
beredskapstjänster också har praktiska möjligheter att kontrollera att samhället
erhåller dessa tjänster. Att besöken utförs av de handläggare vid
ÖEF som är ansvariga för avtalen och löpande följer branschen och företagen
finner revisorerna också riktigt, liksom att handläggarna vid mer
komplicerade situationer skall kunna ta hjälp av revisionsbyråer och andra
konsulter. Enligt vad revisorerna erfarit tycks det vara mindre vanligt att
företagen medvetet manipulerar avtalsvillkoren, utan avvikelser tycks oftare
uppstå genom oaktsamhet, bristande uppmärksamhet eller för företagen
ändrade förutsättningar. Revisorerna anser mot denna bakgrund att
den modell och ambitionsnivå för kontrollen som skisserats i granskningsrapporten
är lämplig. En förutsättning för att genomföra denna förändring i
ÖEF:s organisation är att regeringen utökar myndighetens personalram

med en handläggare och godkänner att motsvarande konsultmedel överförs
till lönemedel, vilket revisorerna tillstyrker.

2.3 Ändrad ersättningsform för beredskapstjänster

Successivt har ÖEF ändrat synen på sina insatser inom industrin från rent
stödtänkande till att man köper för svensk beredskap viktiga tjänster.
Införandet av beredskapslånesystemet, genom vilket tjänsterna betalas, är
ett steg i denna riktning. Konstruktionen med beredskapslånen är dock,
enligt granskningsrapporten, något svåröverskådlig och medför ett omfattande
administrativt arbete. Därför har i rapporten föreslagits en övergång
till kontant betalning för avtalade och erhållna tjänster.

ÖEF har i sitt remissvar konstaterat att möjlighet till kontant ersättning
redan finns inom ÖEF:s verksamhetsområde. Som en följd av beredskapslagringsutredningens
förslag (Ds Fö 1985: 1) kan sådana avtal komma att
utökas i antal. ÖEF hävdar vidare att det inte finns något generellt optimalt
ersättningssystem, varför åtgärderna måste anpassas till rådande omständigheter.
Systemet med beredskapslån och beredskapsgarantier anser man
ger önskvärd långsiktighet och flexibilitet och att detta system därför är ett
värdefullt komplement till ett system med kontant betalning. ÖEF befarar
vidare att företagens incitament att upprätthålla avtalade beredskapsåtaganden
under längre tid kan minska vid ett system med renodlad kontantersättning.
Övriga remissmyndigheter, utom försvarets rationaliseringsinstitut
(FRI), tillstyrker en övergång till kontant ersättning. FRI anser att
skillnaden mellan de två ersättningssystemen inte är särskilt stor, varför
institutet inte finner anledning att nu frångå systemet med beredskapslån.
Riksrevisionsverket (RRV) pekar bl.a. på de ökade möjligheter till formellt
upphandlingsförfarande som ett system med kontantbetalning ger,
vilket kan medföra bättre beslutsunderlag och minskad risk för att något av
företagen erhåller konkurrensfördelar. RRV betonar vikten av att betalnirc
sker mot fullgjord prestation.

1 princip skiljer sig inte ÖEF.s beredskapslåneavtal om köp av tjänst
som är av betydelse för rikets beredskap från andra avtal om köp av
tjänster som upprättas mellan staten och företag eller mellan företag. Det
är därför naturligt om ersättningen från ÖEF till företaget också får en för
vanliga affärer sedvanlig form, dvs. att man betalar när den beställda varan
är levererad och att man betalar kontant. I beredskapslånesystemet betalas
ofta en stor del av den överenskomna summan långt innan tjänsten är
producerad eller levererad. Garantier för att man sedan får den skapas
genom konstruktionen med lån som skrivs ned i takt med att tjänsten
levereras. Revisorerna anser att en årlig kontant ersättning under avtalsperioden
är mer i överensstämmelse med vad som är sedvanligt vid köp av
tjänster. Eftersom kontant betalning även ger en bättre överblick över
statens kostnader för dessa beredskapsåtgärder, är enklare att överblicka
för företagen samt enklare att administrera hos ÖEF, anser revisorerna att
denna betalningsform bör införas även vid beklädnadsbyråns beredskapsavtal.
1 de fall företaget inte har pengar till inledande investeringar m. m.
som skall göras enligt avtalet, bör kontantbetalning kunna kompletteras

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 med lån mot säkerhet av ÖEF utfärdade kreditgarantier. Sådana kreditgarantier
bör dock beviljas restriktivt. Lånen bör amorteras med de följande
betalningarna. Beredskapslånesystemet bör finnas kvar och utnyttjas vid
särskilt komplicerade situationer.

I några remissvar har ifrågasatts om inte ett kontantbetalningssystem
kan medföra en försvagning av garantierna för att företagen håller avtalen
under hela avtalsperioden. Enligt revisorernas bedömning torde behovet
av säkerhet vara mindre då man betalar i efterhand. I de fall ÖEF finansierat
större investeringar i inledningen av ett projekt är det naturligt att
ÖEF återförsäkrar sig om att företaget inte bryter avtalet när dessa väl är
gjorda. För närvarande erhålls sådana garantier genom att ÖEF tar säkerheter
i byggnader och produktion. Ett alternativ kan vara att man för in
skadeståndsklausuler i avtalen. Flera av de företag med vilka ÖEF träffar
avtal har under en längre tid levt med krympande marknader, avsättningsproblem,
dålig ekonomi, stor lånebörda och osäkerhet i största allmänhet,
vilket kan innebära att de lätt hamnar i en situation där de inte klarar av att
uppfylla alla sina åtaganden. Problemet i dessa fall är vanligtvis inte hur
man skall dra nytta av sina säkerheter, utan vilka åtgärder som behöver
vidtas för att bibehålla den beredskapseffekt som avtalet syftade till att
säkra.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning
av beredskapslån

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om

a. kontrollstation i ÖEF:s beredskapslåneavtal,

b. utökad kontroll av hur avtalen följs,

c. ändrad ersättningsform för beredskapstjänster.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Allan Åkerlind (m), John Johnsson (s), Börje Stensson (fp),
Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s). Bertil Jonasson (c), Yngve Nyquist
(s), Wiggo Komstedt (m). Stig Gustafsson (s), Anita Johansson (s).
Birgitta Rydle (m) och Olle Grahn (fp).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Douglas
Dérans (föredragande).

Stockholm den 7 november 1985

På riksdagens revisorers vägnar

Allan Akerlind

Douglas Dérans

RIKSDAGENS REVISORER

Dnr 1981:29

Sammanfattning av rapport 1984/85: 3 om
överstyrelsens för ekonomiskt försvar
handläggning av beredskapslån m. m. och de
remissyttranden som avgivits över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Riksdagens revisorer beslöt i februari 1982 att granska handläggningen
m. m. av beredskapslån vid överstyrelsens för ekonomiskt försvar (ÖEF)
beklädnadsbyrå. Granskningen genomfördes så,

- att beklädnadsbyråns handläggningsrutiner kartlades och utvärderades,

- att en genomgång gjordes av de aktuella redovisnings- och kontrollrutinerna
hos ÖEF samt

- att revisioner genomfördes hos ett antal företag som fått lån.
Granskningen genomfördes under medverkan av auktoriserade revisorer.

1.2 Lån m. m. för beredskapsåtgärder

Ekonomiskt försvar är ett samlingsbegrepp för åtgärder som krävs för att
samhället skall kunna bibehålla en tillfredsställande försörjningsförmåga i
kriser och krig. ÖEF har bl. a. till uppgift att samordna dessa åtgärder.
Beklädnadsbyrån är en enhet i ÖEF, som ansvarar för beklädnadsvaror,
teknisk textil, sjukvårdstextil, skor m. m. En hög beredskap på området
kan erhållas genom att varor lagras eller genom att ersättningsmateriel
utvecklas. Byrån försöker dock i första hand genom ekonomiska åtgärder
utveckla och bibehålla den berörda industrins alltför begränsade produktionskapacitet.

1.3 Beredskapslån och beredskapsgarantier

De ekonomiska instrument som ÖEF disponerar för beredskapsbevarande
och beredskapshöjande åtgärder är sedan den 1 juli 1982 beredskapslån
och beredskapsgarantier. Tidigare fanns andra lånetyper.

Beredskapslån kan ha en löptid på mellan ett och femton år. Utbetalningar
kan göras under de första fem åren beroende på vad som överenskommits
i avtalet. Vanligtvis är lånen ränte- och amorteringsfria. Under
förutsättning att företagen uppfyller sina beredskapsåtaganden skrivs låneskulden
ned under avtalsperioden så att den är helt nedskriven vid den
slutliga förfallodagen. ÖEF kan också gå i borgen, s. k. beredskapsgaranti,
för lån som företagen får på annat håll.

Redog. 1986/87:2

Underbilaga

Redog. 1986/87:2

Vid årsskiftet 1984-1985 hade beklädnadsbyrån slutit 55 beredskapslåne
avtal om sammanlagt ca 384 milj. kr.

1.4 Beklädnadsbyråns handläggning av låneärenden

Beklädnadsbyrån försöker numera bearbeta och skriva avtal med företag
inom en hel delbransch i ett sammanhang. Härigenom kan man få en
samlad bedömning av hur medlen skall fördelas under kommande femårsperiod.

Arbetet inleds med att beredskapsbehovet inom den aktuella delbranschen
analyseras, varefter en teknisk och ekonomisk analys görs innan
man går ut med erbjudande om att teckna avtal. När ansökningarna kommit
in från företagen görs en fördjupad analys av varje företag och upprättas
en turordning enligt vilken byrån skall försöka förhandla fram beredskapsavtal.
I första hand vill man ha avtal med företag som förväntas ha en
sådan livslängd att beredskapseffekten som eftersträvas kommer att finnas
kvar även efter avtalstidens utgång.

Beredskapsavtalen skrivs med resp. företag efter förhandlingar. Beredskapsåtaganden
som därvid diskuteras kan vara utrustningskapacitet, organisatorisk
och personell kapacitet, produktionsvolym i kris, minsta produktion
i fredstid, utbildning av personalen, skyldighet att underhålla
maskinparken, lagringsåtaganden vad gäller vissa svårersättliga varor och
reservdelar m. m. I avtalen kan också regleras åtgärder inom t. ex. områdena
maskininvesteringar, administration, marknadsföring m.m. som syftar
till att höja eller trygga den långsiktiga försörjningsberedskapen.

Företagen erhåller som ersättning för dessa åtaganden beredskapslån
och i vissa fall beredskapsgarantier. I avtalet regleras hur stora dessa är,
för hur lång tid de gäller, vid vilka tidpunkter de skall betalas ut, hur de
skrivs ned m. m. Utbetalningarna fördelas ofta över flera år och nedskrivningarna
görs årligen under hela avtalsperioden. För utbetalning och
nedskrivning krävs av ÖEF godkänd rapport från företaget om hur villkoren
i avtalet är uppfyllda. Rapportskyldigheten anges i avtalet. Vanligtvis
är lånen ränte- och amorteringsfria.

Beredskapsgarantier används i vissa fall då företagen behöver låna utöver
sin egenfinansiering och beredskapslånet. ÖEF går därigenom i borgen
för företagets lån i bank. Inom skoindustrin tecknar beklädnadsbyrån
också s. k. tremånadersgarantierför att hjälpa företagen att låna upp rörelsekapital
under perioder med dålig avsättning för skor.

Beklädnadsbyrån följer rent allmänt upp vad som händer i de aktuella
delbranscherna. Mer konkret information om hur avtalsvillkoren följs erhålls
främst genom de rapporter som krävs in. Rapporterna påtecknas av
företagens revisorer. Ibland besöks företagen av byråns tekniker. Någon
egentlig revision ute på företagen förekommer vanligtvis inte.

Utöver fördelningen av lånemedel och uppföljning av avtalsvillkor har
beklädnadsbyrån ett omfattande arbete med vissa företag. Avvikelser från
avtalsvillkoren måste åtgärdas från byrån. Ibland måste avtalen ändras och
i allvarliga fall kan byrån bli tvungen att säga upp avtalen. Stora konkurser

kan bli så tidsödande att byrån tvingas skjuta på beredningen av lån för
andra delbranscher halvårsvis eller mera.

Handläggarna anser att det är mer stimulerande att arbeta med de nya
beredskapslånen än med tidigare låneformer. Det nya systemet är rättvisare
för företagen och medger en bättre styrning från byrån mot beredskapsmålen.
Personalen får en bättre insyn i vilken beredskap som åstadkoms
genom byråns åtgärder. Genom de mångåriga avtalen och genom att
en hel delbransch bearbetas i ett sammanhang erhålls en större stadga och
målinriktning i arbetet. Arbetssättet ställer dock större krav på byråns
personal än tidigare handläggningsformer.

1.5 Uppföljning av ett antal lånefall

Riksdagens revisorers kansli besökte tillsammans med en revisionsbyrå ett
antal företag som erhållit beredskapslån. Syftet med besöken var dels att
efterhöra företagens syn på ÖEF:s handläggning av låneärenden, dels att
utröna i vad mån företagen följer avtalen och om avsedda beredskapseffekter
erhållits.

Företagsledarna var genomgående positiva till de nya beredskapslånen.
De ansåg bl. a. att principen att få ersättning för en utförd beredskapsprestation
är sundare än det gamla systemet med bidrag. Några av dem ansåg
också att konstruktionen med beredskapslån var mer konkurrensneutral.
De krav på förändringar av olika delar av företagens verksamhet som
inarbetas i avtalen ansåg de medverka till ökad konkurrenskraft och långsiktig
överlevnadsförmåga. En del problem fanns bl. a. med att tolka
avtalsreglerna. Det var inte helt klart hur beredskapslånen skall redovisas
och deklareras.

Under en avtalsperiod kan förutsättningarna för företagens verksamhet
ändras, vilket medför att även grunderna för avtalen ändras. Detta medför
i flera fall behov av justeringar eller omförhandlingar av avtalen. De
besökta företagen har inte heller sådan framförhållning att de kan överblicka
hela avtalsperioden.

Vid granskningen om företagen följde avtalsvillkoren framkom en rad
mindre avvikelser. Många kunde rättas till redan vid besöken och andra
strax därefter. Några frågor kvarstår och utreds vidare av beklädnadsbyrån.
Revisionsbyrån föreslog en del åtgärder som bör beaktas vid bl. a.
rapportering och avtalsskrivning. Dessa finns i huvudsak med i rapportens
förslag tili åtgärder. Det allmänna intrycket var att företagen i stort följde
avtalsvillkoren.

1.6 Granskning av heklädnadsbyråns utbetalnings- och
kontrollrutiner

Sorn tidigare omnämnts har riksdagens revisorer låtit en revisionsbyrå gå
igenom de aktuella redovisnings- och kontrollrutinerna hos ÖEF. Motivet
för detta var att dessa rutiner tidigare varit otillfredsställande och att man
nu ville kontrollera om de åtgärder som vidtagits av ÖEF på området fört
upp den interna kontrollen till en godtagbar nivå.

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 Revisionsbyrån bedömer den interna kontrollen på här aktuellt område
som godtagbar. Revisionsbyrån har vidare visat på en del åtgärder som kan
vidtas för att ytterligare förbättra den interna kontrollen. En del av dessa
har redan åtgärdats av beklädnadsbyrån.

1.7 Överväganden och förslag

Mot bakgrunden av de erfarenheter som kartläggningen av beklädnadsbyråns
handläggningsrutiner, revisionerna på företagen samt granskningen
av ÖEF:s utbetalnings- och kontrollrutiner har givit, har sammanfattningsvis
följande övergripande konstateranden gjorts i rapporten, nämligen
att den interna kontrollen nu har en godtagbar nivå och att den med
redan nu planerade och relativt begränsade åtgärder kan förbättras ytterligare
samt

att synen pä beredskapslånesystemet är positiv från såväl dem som
fördelar lånen som företagarna, att man åtminstone på kort sikt erhåller de
beredskapseffekter som eftersträvas samt att systemet innebär en utveckling
i rätt riktning.

De olika genomgångarna har också givit anledning att formulera vissa
förslag till justeringar och kompletteringar av det nuvarande systemet.
Sammanfattningsvis innebär de
att arbetet med att förbättra handläggningsrutinerna vid beklädnadsbyrån
bör fortsätta och att arbetsordningen bör ses över i här aktuella delar
att ÖEF bör utreda vilka särskilda krav på redovisning, rapportering och
information som bör gälla vid avtal med företag som ingår i en koncern
att beklädnadsbyrån kraftigt utökar sin kontroll av hur avtalen följs
genom besök på företagen
att resurser för den utökade uppföljningen skapas genom omprioritering
från konsultmedel till ytterligare handläggare
att ÖEF i avtalen tar in krav på separat eller särskilt anpassad redovisning
i bolagens löpande bokföring för att möjliggöra sådan uppföljning
att beklädnadsbyråns personal ges lämplig utbildning i revision
att en kontrollstation byggs in i avtalet och att en del av avtalssumman
avsätts till denna förhandling

att gamla avtal om möjligt samordnas med nya avtal så att man bara har
ett avtal per företag

att det i avtalen anges om företagen också har avropsavtal med försvarets
materielverk
att vissa svårtolkade uttryck i avtalen definieras ytterligare samt
att ÖEF utarbetar en praktiskt utformad handledning om beredskapslån
som överlämnas till avtalsslutande företag.

Slutligen har i rapporten föreslagits att formen för att betala företagen
för beredskapstjänster som de utför skall ändras sålunda,

att den nuvarande förordningen om beredskapslån och beredskapsgarantier
ersätts med en förordning om ersättning för beredskapstjänster som
medger kontant betalning för utförd tjänst i kombination med ett begränsat
utnyttjande av kreditgarantier.

2 Remissyttrandena

Redog. 1986/87:2

Yttranden över rapporten 1984/85:3 om överstyrelsens för ekonomiskt
försvar handläggning av beredskapslån m. m. har, efter remiss, lämnats av
sju myndigheter och organ. Dessa är överstyrelsen för ekonomiskt försvar
(ÖEF), försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), statens industriverk
(SIND), riksrevisionsverket (RRV), Beklädnadsarbetarnas förbund,
Svensk Industriförening och Sveriges Industriförbund. Skofabrikantföreningen
och Textilrådet/Konfektionsindustriföreningen, som beretts
tillfälle att yttra sig, har inte lämnat några synpunkter.

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten

Revisorernas rapport har fått ett övervägande positivt mottagande. Remissorganen
har främst haft synpunkter på förslagen om ändrad ersättningsform
till företagen samt om utökad kontroll. Det är också om dessa
förslag som några avvikande meningar kan noteras. ÖEF m. fl. noterar de
positiva konstaterandena om den interna kontrollen vid beklädnadsbyrån
och om beredskapslånesystemets funktion. Svensk Industriförening anmäler
i detta sammanhang att de också funnit att försörjningsberedskapsfrågorna
under senare år hanterats mer professionellt och i former som
företagen upplevt som rationella.

2.2 Justeringar och kompletteringar av beklädnadsbyråns
handläggningsrutiner

Ett antal förändringar och kompletteringar av avtalsvillkor, arbetsordning,
handläggningsrutiner m.m. har föreslagits i revisorernas granskningsrapport.
Dessutom har ytterligare sådana förslag presenterats i arbetspromemorior
som under hand överlämnats till ÖEF. Redan under revisionens
gång började ÖEF göra önskade justeringar av rutinerna. ÖEF anmäler i
sitt remissvar att förslagen biträds av ÖEF och att man redan vidtagit eller
påbörjat förändringar i enlighet därmed. Som exempel anger man omarbetad
arbetsordning, datoriserad reskontrabokföring av lånen, decentraliserad
diarieföring och andra nya administrativa rutiner, nya blanketter för
företagens rapportering till ÖEF samt omarbetad avtalsmall för beredskapslån.
Övriga remissmyndigheter och organisationer har inte heller
något att invända mot de föreslagna förändringarna av handläggningsrutinerna
utan bedömer i några fall att de leder till effektivisering av verksamheten.

2.3 Handledning om beredskapslån

Vid besöken hos företag med beredskapslån framkom att det rådde en
osäkerhet bl. a. om hur lånen skulle behandlas bokförings- och skattemässigt.
I granskningsrapporten föreslogs därför att ÖEF skulle utarbeta och
till berörda företag överlämna en handledning om beredskapslån där bl. a.
sådana frågor klargörs. ÖEF håller med om att det inte skall råda några

Redog. 1986/87:2

oklarheter för företagen i dessa frågor. Någon kompetens att utarbeta
bokförings- och skatteanvisningar har man emellertid inte. ÖEF kommer
därför att begära hos bokföringsnämnden och riksskatteverket att de utfärdar
anvisningar. ÖEF överväger vidare att ge ut en upplysningsskrift om
beredskapslån och beredskapsgarantier.

2.4 Kontrollstation

Beredskapslåneavtalen gäller vanligtvis fem till tio år. Företagen har svårt
att förutse såväl delbranschens som företagets utveckling under så lång tid.
Osäkerheten är följaktligen stor om vilka behov av åtgärder som finns vid
avtalsperiodens senare del och vilka åtgärder som skall preciseras i avtalen
för denna tid. I rapporten föreslogs därför att användningen av en del av
lånesumman inte skall preciseras i avtalet vid avtalsperiodens början, utan
sparas till en senare tidpunkt när bättre överblick över marknad, företagets
utveckling, resultat av vidtagna åtgärder m. m. erhållits. Hur denna summa
skall användas preciseras i en senare förhandling, en s. k. kontrollstation.

ÖEF anser att ett av syftena med fleråriga beredskapslåneavtal är att
åtminstone en planeringsförutsättning skall vara given för berörda företag i
den osäkerhet som råder beträffande framtiden. Under förutsättningen att
avtalade villkor uppfylls, skall därför ersättningen för en viss beredskapstjänst
från början vara given.

ÖEF anser vidare att det kan vara funktionellt att bygga in en kontrollstation
redan då avtalet upprättas, under förutsättning att den inte ger
möjlighet att omförhandla lånebeloppets storlek, utan endast att senare
precisera vissa åtgärder inom avtalets ram. Behov av kontrollstation bör
dock enligt ÖEF prövas från fall till fall. Då det exempelvis gäller större
företag med god framförhållning anser ÖEF att det knappast föreligger
behov av en kontrollstation. ÖEF har i flera fall, där behov förelegat om
kontrollstation, avtalat om sådan senarelagd åtgärdsprecisering.

Beklädnadsarbetarnus förbund stödjer förslaget om att en kontrollstation
skall byggas in i avtalen.

2.5 Kontroll av avtalen

Vid granskningen har framkommit att beklädnadsbyrån förlitar sig till
företagens rapportering och att kontrollen ute på företagen av att de följer
avtalade villkor är sporadisk. En utökad kontroll föreslås, som i första
hand skulle utföras genom besök på företagen av beklädnadsbyråns egen
personal. Ett sådant system har flera fördelar men kräver också resurser. I
rapporten föreslogs därför en omfördelning av konsultmedel till en handläggartjänst
vid byrån, utbildning av byråns personal samt viss anpassning
av företagens bokföring.

ÖEF anser att en utökad kontroll av hur avtalen följs är angelägen och
att en viss omfördelning från konsultmedel till lönekostnader enligt revisorernas
modell kan vara lämplig. Man framhåller dock samtidigt att man
inte kan ha anställd personal för alla de kompetensområden där utredningsbehov
föreligger, varför tillgång till konsultmedel är nödvändig. Man

pekar också på att konsultmedel ger flexibilitet genom att man kan köpa
tjänster när de behövs och för den tid som behövs, utan den långsiktiga
bindning som anställd personal medför.

ÖEF konstaterar dock att statsmakternas budgetmässiga styrning hittills
gått i motsatt riktning mot revisorernas förslag. De förvaltningsanslag ur
vilka personalens löner betalas har under senare år utsatts för stora besparingskrav,
medan anslagen för beklädnadsprogrammet, som belastas med
kostnader för konsulter, varit förhållandevis rikliga. ÖEF har vid flera
tillfällen påpekat denna obalans.

Slutligen anmäler ÖEF att man mot bakgrunden av förslagen i rapporten
kommer att försöka utöka kontrollen av avtalen samt, under förutsättning
att statsmakternas budgetmässiga styrning inte hindrar det, fortlöpande
söka finna den optimala fördelningen mellan lönekostnader för anställd
personal och konsultkostnader.

FRI har inga synpunkter på avvägningen mellan personal och konsulter,
men påpekar att en överföring av konsultmedel till egen personal bör
medföra en utökning av den personalram som i proposition 1984/85: 160
angetts för överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB).

SIND pekar i sitt remissvar på ett annat sätt att frigöra resurser, nämligen
genom att leja ut den personalkrävande panthanteringen. I detta sammanhang
tar SIND också upp två andra synpunkter på avtalsuppföljningar.
För det första anser SIND att man bör undvika att i beredskapslåneavtalen
skriva in mjuka villkor som t. ex. administrativa förändringar, marknadsföringsåtgärder
m.m., eftersom de är tidskrävande att följa upp och i
praktiken omöjliga att beivra om de inte följs. För det andra pekar SIND
på den konflikt som det innebär att den ena av två avtalspartner ingående
kontrollerar sin partner, och anser det många gånger motiverat att överlämna
kontrolluppgifter till utomstående revisorer trots de större kostnader
som det medför.

Beklädnadsarbetarnas förbund tillstyrker förslaget om utökad kontroll
genom besök på företagen och att detta genomförs genom omprioritering
av konsultmedel till medel för ytterligare handläggare.

Svensk Industriförening och Industriförbundet ställer sig dock avvisande
till ökade kontrollinsatser av den omfattning som föreslås i promemorian.
Industriförbundet förordar i stället åtgärder med syfte att höja
ÖEF:s produktivitet t.ex. genom vidareutbildning av befintlig personal.
Svensk Industriförening avstyrker en ökad utbildning i revision för berörd
personal, eftersom motivet för detta är utökad kontroll. I stället för den
utökade kontrollen förordar föreningen att medel satsas på administrativa
hjälpmedel för företagen som hjälper dem att följa upp sina åtaganden.

2.6 Förändrat ersättningssystem för beredskapstjänster

ÖEF konstaterar, med anledning av förslaget om en övergång från lån till
kontant betalning för företagens beredskapsåtaganden, att sådana möjligheter
redan finns inom ÖEF:s verksamhetsområde. Bl.a. finns ca 300
lagrings- och omsättningsavtal där företagen får kontantersättning för sina
tjänster. ÖEF påpekar vidare att antalet avtal med kontantersättning kan

Redog. 1986/87:2

5 Riksdagen 1986/87. 2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2

komma att utökas som en följd av beredskapslagringsutredningens förslag
(BLU) (Ds Fö 1985: I).

Enligt ÖEF finns inte något generellt optimalt ersättningssystem, varför
åtgärderna måste anpassas till rådande omständigheter. Beredskapslånen
är därför ett värdefullt komplement till ett system med renodlad kontantersättning.
Ett generellt utnyttjande av denna senare ersättningsform anser
ÖEF vara mindre ändamålsenligt. ÖEF ifrågasätter också om företagens
ekonomiska incitament att upprätthålla avtalade beredskapsåtaganden under
längre tid kommer att minska vid ett system med renodlad kontantersättning.

Sammanfattningsvis är ÖEF:s inställning,
att kontantersättning för beredskapstjänst redan nu kan ges,
att ett utökat utnyttjande av detta kräver vissa anslagsmässiga och
regleringsbrevstekniska förändringar samt
att den nuvarande ordningen med beredskapslån och beredskapsgarantier
är funktionell för att säkra vissa typer av beredskap, bl. a. genom den
flexibilitet och långsiktighet som den medför.

FRI anser inte att skillnaden mellan beredskapslån och kontant betalning
är särskilt stor, varför man inte ser någon anledning att nu frångå
förfarandet med beredskapslån.

S/A/D konstaterar att det primära syftet med beredskapslån och garantier
är att kompensera företagen för utförda beredskapstjänster. Man anser
att en mer direkt kompensation för tjänsterna förefaller välmotiverad och
tillstyrker därför förslaget liksom att där också inkludera ersättning för
avtalade investeringar som företagen måste finansiera genom lån i bank.

SIND påpekar dock att ÖEF även i ett system med kontantersättning
kommer att vara tvingad att finansiera vissa ärenden med hög risknivå och
att andelen kreditförluster i den då kvarvarande portföljen kommer att bli
större än för närvarande. Man bedömer att den föreslagna förändringen
inte är negativ för företagen.

RRV, som särskilt granskat förslaget till förändrad ersättningsform,
konstaterar att denna kan medföra förenklingar av administrationen, vilket
bör kunna ge möjligheter till ökade insatser i förberedelsearbetet. Man
konstaterar härvid att ett ändrat system ger ökad möjlighet till ett formellt
upphandlingsförfarande av beredskapstjänsterna, vilket dels ger bättre
beslutsunderlag inför avtalsskrivandet. dels minskar riskerna för att något
företag får konkurrensfördelar.

RRV pekar även på risken med att en övergång till ett kontantbetalningssystem
kan medföra att statens rättsliga ställning gentemot berörda företag
försvagas. RRV anser därför att avtalen bör utformas så att staten vid en
konkurs inte blir ersättningsskyldig för annat än utförda tjänster, dvs. att
betalning sker mot fullgjord prestation. Kreditgarantier förordas framför
förskott.

En förändring från lån till kontant ersättning tillstyrks av Beklädnadsarbetarnas
förband, som förutsätter att företagen kompenseras för merkostnader
som uppstår då företagen tvingas ta lån för att kunna finansiera
avtalade åtgärder, samt av Svensk Industriförening och av Industriförbundet.

Innehållsförteckning

Redog. 1986/87:2

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

2.1 Kontrollstation

2.2 Utökad kontroll av hur avtalen följs

2.3 Ändrad ersättningsform för beredskapstjänster

3 Hemställan

Bilaga

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

1.2 Lån m. m. för beredskapsåtgärder

1.3 Beredskapslån och beredskapsgarantier

1.4 Beklädnadsbyråns handläggning av låneärenden

1.5 Uppföljning av ett antal lånefall

1.6 Granskning av beklädnadsbyråns utbetalnings- och kontrollrutiner 1.

7 Överväganden och förslag

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten

2.2 Justeringar och kompletteringar av beklädnadsbyråns handläggningsrutiner 2.

3 Handledning om beredskapslån

2.4 Kontrollstation

2.5 Kontroll av avtalen

2.6 Förändrat ersättningssystem för beredskapstjänster

Förslag till riksdagen
1985/86:8

Redog. 1986/87:2

Bilaga 3

Riksdagens revisorers förslag om skatt på
fartygsbränsle

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av systemet för beskattning
av brännolja (motorbrännolja, eldningsolja och bunkerolja) för
fartygsdrift. För nämnda bränsle medges befrielse från allmän energiskatt
och s. k. särskild avgift, såvida fartyget inte används för fritidsändamål
eller annat privat ändamål. Den som, utan att vara registrerad som skattskyldig
enligt lagen om allmän energiskatt, vill köpa brännolja utan skatt
och särskild avgift har att avge försäkran om att bränslet skall användas för
skatte- och avgiftsbefriat ändamål.

Revisorernas granskning har sammanfattningsvis visat att nuvarande
beskattningssystem inte medger någon effektiv kontroll och att ordningen
med manuellt hanterade försäkringar om bränslets användning är administrativt
tungrodd. Mot den bakgrunden föreslås

alt förutsättningarna utreds för att ersätta nuvarande system för beskattning
av brännolja för fartygsdrift med en ordning som genom anknytning
till befintliga eller kommande fartygsregister förbättrar kontrollmöjligheterna
och förenklar skatteadministrationen.

I ärendet har sammanställts en granskningsrapport som remissbehandlats.
En sammanfattning av rapporten och remissutfallet är som bilaga
fogad till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

På brännolja (motorbrännolja, eldningsolja och bunkerolja) för användning
i fartyg utgår allmän energiskatt och s. k. särskild avgift om fartyget används
för fritidsändamål eller annat privat ändamål. Den sammanlagda
skatte- och avgiftsbelastningen utgör 529 kr. per kubikmeter. Vid annan
användning, dvs. i yrkesmässiga sammanhang, får fartyg framföras med
skatte- och avgiftsfri brännolja.

Den som inte är registrerad som skattskyldig hos riksskatteverket får
enligt gällande bestämmelser köpa skatte- och avgiftsfritt bränsle endast
mot att han avger en försäkran om att bränslet skall användas för skatteoch
avgiftsbefriat ändamål. En sådan försäkran skall avges vid varje köptillfälle
eller för högst ett kalenderår.

Fram till utgången av april månad 1983 var brännolja för drift av fartyg
befriad från allmän energiskatt, oavsett fartygstyp och transportändamål.
Nämnda år beslutade emellertid riksdagen att fritidsanvändning eller an -

Redog. 1986/87:2

nan privat användning av fartyg inte längre skulle berättiga till skattebefrielse
(prop. 1982/83:99, SkU 1982/83:37, rskr 1982/83:234). Vid påföljande
riksmöte infördes motsvarande begränsningsregel i fråga om den
särskilda avgiften.

I granskningsrapporten redovisas beskattningssystemet så som det praktiskt
hanteras i distributionskedjan. Vidare redogörs för gällande bestämmelser
om fartygsregistrering såväl som för ett i oktober 1984 avlämnat
förslag till ett nytt register för båtar. För närvarande gäller enligt sjölagen
att i princip alla skepp - dvs. fartyg med en största längd av minst tolv
meter och en största bredd av minst fyra meter - skall vara införda i
skeppsregistret. Vidare gäller att i princip alla yrkesmässigt nyttjade båtar
om minst sex meters längd skall vara införda i båtregistret. Härtill ges vissa
möjligheter till frivillig registrering av andra båtar. t. ex. fritidsbåtar. I
skepps- och båtregistren skall finnas en mängd olika uppgifter om fartyget
och dess ägare m.m. Bl.a. skall finnas särskilda identifieringsuppgifter,
dvs. fartygets registerbeteckning och uppgift om fartygets art, som ger
besked om användningssättet. Av artbeteckningen framgår i regel t. ex. om
fartyget är avsett för fritidsbruk. Enligt det nya förslaget till båtregister
skall i princip alla båtar om minst fem meters längd eller med en minsta
motorstyrka om 13 kW registreras.

I granskningsärendet har huvudvikten lagts vid en närmare analys av
beskattningssystemets funktion från kontrollsynpunkt och från administrativ
synpunkt. 1 förstnämnda avseendet konstaterar granskningsrapporten
sammanfattningsvis att det i dag inte förekommer någon egentlig kontroll
över användningen av skatte- och avgiftsfritt försåld brännolja för fartygsdrift.
Systemet bygger helt och hållet på tilltro till att de som avger
försäkringar om bränslets användning verkligen är berättigade till förmånen
och att de lever upp till sina "på heder och samvete" avgivna deklarationer.
Med andra ord, uttalas det, torde mindre nogräknade förbrukare
utan större risk för upptäckt kunna använda skatte- och avgiftsfritt bränsle
för skattepliktigt ändamål, t. ex. för att köra dieseldriven bil, traktor eller
motorredskap eller för uppvärmningsändamål alternativt för fartygsdrift i
fritidssammanhang. Vid tillkomsten av nu gällande regler uttalade skatteutskottet
att systemet med s.k. igenkänningssignaler (registerbeteckningar)
för fartyg i yrkesmässigt bruk torde bidra till att underlätta kontrollen.
Denna kontrollmöjlighet torde inte ha utnyttjats.

Vid granskningen har framkommit att oljebolagen uppfattar systemet
med försäkringar som byråkratiskt och tungrott. Mycket tid får läggas ned
på att kräva in försäkringar, särskilt inför varje nytt kalenderår. Kontrollen
av att det finns försäkringar som svarar mot skatte- och avgiftsfria leveranser
samt åtgärder med anledning av felaktigheter är tidsödande och betungande.
Som särskilt besvärligt uppfattas systemet vid tredjepartsförhållanden,
dvs. då oljebolaget levererar bränsle till förbrukare via återförsäljare
eller annan mellanhand, eftersom bolaget då oftast saknar kännedom om
den slutlige konsumenten.

Bland innehavarna till s. k. båtstationer är systemet en källa till irritation.
Personalen anser det vara obehagligt att tvingas utföra ett slags
myndighetsuppgift då det gäller att avgöra om en kund skall betala skatt

och avgift på inköpt bränsle eller ej. Man tvingas hantera blanketter i en
ofta stressig situation och för de mest obetydliga volymer.

Tidigare utgjorde leveranserna till fiskeförsäljningsföreningarna ett bekymmer
för oljebolagen. Då skulle nämligen varje föreningsmedlem avkrävas
en försäkran. Det visade sig emellertid i det närmaste ogörligt att få
systemet att fungera. 1 det läget beslöt riksskatteverket medge ett enklare
förfarande. Numera räcker det sålunda med att föreningen tillställer oljebolaget
en kollektiv försäkran för all till föreningen levererad brännolja,
samtidigt som föreningen själv infordrar och förvarar individuella försäkringar
från sina medlemmar. I rapporten konstateras i detta sammanhang
att förfarandet torde strida mot förarbetena till gällande regler. I propositionen
(1982/83:99) uttalade nämligen statsrådet att, när skattefriheten
slopades för fritidsbåtar, systemet med individuella försäkringar skulle
kunna tillämpas i avsedd utsträckning för övriga fartyg.

Sammanfattningsvis sägs i granskningsrapporten att systemet med försäkringar
synes skapa merarbete och försvåra distributionen av fartygsbränsle,
samtidigt som värdet med systemet är tvivelaktigt.

Enligt de regler som gäller i dag är det det faktiska användningssättet vid
varje enskilt tillfälle som avgör om fartygsbränsle i form av brännolja skall
beskattas och avgiftsbeläggas eller ej. Denna gränsdragning, sägs i rapporten,
är omöjlig från kontrollsynpunkt. En bestämmelse, vars efterlevnad
inte kan kontrolleras, bör utmönstras.

1 granskningsrapporten har skisserats ett alternativ till nu tilllämpade,
mindre lyckade gränsdragningsprincip. Den tänkta ordningen skulle innebära
att ett fartygs inregistrerade användningssätt, så som det har dokumenterats
i befintliga fartygsregister, skall avgöra frågan om skatteplikt
eller skattebefrielse. Med bibehållande av nuvarande huvudprincip, enligt
vilken fritidsbruk eller annat privatbruk skall beskattas, skulle endast
fartyg vars inregistrerade artbeteckning utvisar yrkesmässigt bruk få tankas
och drivas med skatte- och avgiftsfritt bränsle.

Fördelarna med denna ordning är enligt rapporten följande. För det
första kan inget tvivel behöva uppstå huruvida skatte- och avgiftsbefrielse i
visst fall skall komma i fråga. För det andra bortfaller den i praktiken
omöjliga uppgiften att kontrollera i vilket syfte en fartygsresa företas. För
det tredje finns möjligheter att sammanställa ADB-listor om varje enskilt
fartygs inköp av skatte- och avgiftsfritt bränsle.

I granskningsrapporten redovisas en förhållandevis noggrann genomgång
av distributionsvägarna för marinbränsle och den skatteadministrativa
hanteringen i distributionssystemet. Syftet med genomgången har
varit bl. a. att undersöka förutsättningarna för att slopa kravet på försäkringar
om bränslets användning som villkor för köp av skatte- och avgiftsfritt
bränsle. Analysen synes visa att sådana förutsättningar föreligger eller
kan tillskapas med vissa mindre modifieringar, bl. a. i fråga om registrering
som skattskyldiga av vissa mellanhänder.

Redog. 1986/87:2

2 Revisorernas överväganden

Eillis:! de bestämmelser som riksdagen fastställde år 1983 är det endast
yrkesmässig fartygsdrift som berättigar till befrielse från allmän energiskatt
och s. k. särskild avgift på brännolja. Den valda gränsdragningen
innebär att det faktiska ändamålet med varje enskild fartygsresa skall
avgöra frågan om skatte- och avgiftsbefrielse. Denna avgränsning är, sägs
det i rapporten, omöjlig från kontrollsynpunkt. Någon kontroll av att det
privata nyttjandet sker med beskattat bränsle förekommer inte, planeras
inte och torde heller inte vara praktiskt möjlig.

Riksskatteverket instämmer i sitt yttrande över granskningsrapporten i
rapportens beskrivning av vilka svagheter som vidlåder nuvarande regler.
Svenska Petroleum Institutet anser att rapporten ger en utmärkt beskrivning
av de olägenheter som följer med nuvarande beskattningsystem.
Sveriges Fiskares Riksförbund stödjer rapportens bedömning att nuvarande
system bör förenklas och göras mer kontrollerbart. Endast en remissinstans.
nämligen Stockholms Läns Fiskförsäljning Ek. För., anser nuvarande
ordning acceptabel från kontrollsynpunkt. Från föreningens sida förekommer
ingen försäljning till fritidsbåtar. Vidare sägs att det eventuella
olagliga utnyttjande som kan förekomma bland fiskare med dieseldriven bil
eller fritidsbåt säkert inte är av någon större omfattning.

Enligt revisorernas uppfattning har granskningen på ett övertygande sätt
påvisat bristerna i kontrollhänseende hos nuvarande beskattningsregler.
Aven om det inte finns skäl att tro att missbruket är av någon större
omfattning får inte ett beskattningssystem, som fallet synes vara här, vara
sä utformat att det praktiskt taget utesluter möjligheten av en effektiv
kontroll.

En stor del av det administrativa arbetet i samband med den allmänna
energiskatten och den särskilda avgiften för oljeprodukter och kol åligger
de skattskyldiga själva, dvs. främst oljebolagen samt större förbrukare och
återförsäljare men också i vissa fall icke skattskyldiga återförsäljare.

De administrativa uppgifterna omfattar moment som skatteberäkning,
uppbörd och kontroll. Vid granskningen har framkommit att oljebolagen
uppfattar systemet som byråkratiskt och tidsödande. Innehavare av båtstationer
i skärgården har uttryckt starkt missnöje över att tvingas utföra
vad de uppfattar som myndighetsuppgifter i samband med brännoljeförsäljningen.
Sammanfattningsvis synes systemet med försäkringar enligt
granskningsrapporten skapa merarbete och försvåra bränsledistributionen.

Flertalet remissinstanser, bl. a. riksskatteverket. delar rapportens slutsats
om behovet av förbättringar. Revisorerna konstaterar med tillfredsställelse
att det bland inblandade parter finns en gemensam syn på problemen
och en vilja att få förenklingar till stånd.

I granskningsrapporten föreslås en ny ordning som anknyter till befintliga
ADB-baserade register över skepp och båtar. Enligt förslaget skall -med bibehållande av principen om att fritidsbruk och annat privatbruk
skall beskattas - endast fartyg, vars inregistrerade s.k. artbeteckning
anger annat användningssätt än privatbruk, få framföras med skatte- och
avgiftsfri brännolja.

De åsyftade fartygsregistren har närmare beskrivits i granskningsrapporten.
Enligt där redovisade, muntligt inhämtade uppgifter torde registren
fylla höga krav på fullständighet i den meningen att registreringspliktiga
fartyg också är registrerade. Registrerade uppgifters tillförlitlighet och
aktualitet torde också vara tillfredsställande. Artregistreringen bedömdes
vara så utformad och av sådan kvalitet att det med hjälp av denna vore
möjligt att med acceptabel precision skilja fartyg för yrkesmässigt bruk
från skepp och båtar för fritidsändamål.

1 avgivna remissyttranden framträder en delvis annan bild i fråga om
artuppgifterna i fartygsregistren. Sjöfartsregistret hävdar bl. a. att flera
artbeteckningar kan hänföras under såväl privat som yrkesmässig drift.
Riksskatteverket uttalar att förslaget i granskningsrapporten om att göra
skattefriheten beroende av fartygets huvudsakliga användning sådan den
kommer till uttryck i fartygsregistrens artbeteckning, står och faller med
uppgifternas tillförlitlighet. Verket ifrågasätter att nuvarande rutiner inom
sjöfartsregistret för kontroll av uppgifterna är sådana att artbeteckningarna
kan läggas till grund för beskattningsändamål. Även om problemet med
tillförlitligheten löses krävs enligt verket ytterligare överväganden innan
lagstiftningen kan ändras. Också Sveriges Fiskares Riksförbund uttalar
tvivel rörande artbeteckningarnas tillförlitlighet. Enligt förbundet ägs ett
betydande antal mindre båtar med distriktsbeteckning av icke yrkesfiskare
och används för fritidsändamål.

Revisorerna vill för sin del uttala följande. Under remissbehandlingen av
granskningsrapporten har ingen kritik riktats mot förslaget som sådant att
knyta förmånen av skatte- och avgiftsbefrielse till fartygsregistren så som
närmare har utvecklats i rapporten. Däremot förefaller det uppenbart att
artangivelserna i fartygsregistren i dag inte har den precision som måste
krävas i sammanhanget. Svagheterna härvidlag tycks inte bara vara av det
slag som antyds i granskningsrapporten, nämligen att användningssättet
beträffande ett fartyg kan ändras utan att artbeteckningen ändras på motsv:
''ande sätt. Dessutom förekommer det uppenbarligen fel av mer systematisk
art. fel som innebär att fartyg för fritidsbruk inte åsatts en artbeteckning
där termen "fritids-" ingår utan i stället en beteckning som inte
alls ger någon ledning för bedömning av om fartyget används yrkesmässigt
eller ej. Revisorerna anser att båda typerna av fel kan och bör rättas till.
Skall det vara någon mening med artuppgifterna måste dessa - alldeles
oavsett den nya tänkta användningen - vara aktuella. Dessutom förefaller
det revisorerna meningslöst att begreppet "fritids-" utnyttjas för att beteckna
fartygs art om det inte sker konsekvent. Revisorerna vill i sammanhanget
nämna att det under hand inhämtats att också sjöfartsverkets fartygssektion
är betjänt av artbeteckningar som utvisar om ett fartyg nyttjas
yrkesmässigt eller ej.

Ett förslag till nytt båtregister bereds för närvarande inom jordbruksdepartementet.
Revisorerna vill peka på att detta register föreslås innehålla
uppgift om användningen, dvs. "om båten används yrkesmässigt till befordran
av gods eller passagerare, till bogsering eller bärgning eller till
uthyrning till allmänheten". Kommer det nya båtregistret till stånd med
bibehållande av den citerade bestämmelsen tillgodoses revisorernas öns -

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 kemål beträffande båtregistreringen. I en sådan situation bör enligt revisorernas
mening skeppsregistret rustas upp på motsvarande sätt.

Sveriges Fiskares Riksförbund hävdar, som tidigare nämnts, att ett
betydande antal mindre fiskefartyg med distriktsbeteckning ägs av icke
yrkesfiskare och huvudsakligen används för fritidsändamål (dessa fartyg
har en artbeteckning som inte utvisar sistnämnda användningssätt). Förbundet
anser att om ett nytt system skall få avsedd effekt — att undanta
fritidsfartyg från skattelättnader — bör innehav av licens för yrkesfiske
utgöra förutsättning för tilldelning av skatte- och avgiftsfri brännolja.

Revisorerna har med anledning av yttrandet inhämtat kompletterande
upplysningar från fiskeristyrelsen. Styrelsen har bekräftat att innehav av
distriktsbeteckning inte utgör garanti för att ett fiskefartyg används yrkesmässigt.
Enligt styrelsen återfinns det stora flertalet yrkesfiskare i styrelsens
licensregister. Utanför står dock ett mindre antal fiskare, vars verksamhet
inte omfattas av kvoteringsbestämmelser eller statligt stöd.

Revisorerna vill för sin del peka på att fiskeristyrelsens register över
licensierade yrkesfiskare bör vara en utmärkt källa för arbetet med att
skilja ut yrkesmässigt nyttjade fartyg från fiskefartyg för fritidsbruk. Det
fåtal yrkesfiskare som står utanför licensregistret borde utan större besvär
kunna "fångas in" genom särskild utredning.

Sammanfattningsvis anser revisorerna att de brister i fartygsregistren
som redovisats i några av remissyttrandena inte är av den art och omfattning
att de inte kan rättas till. Därför föreslår revisorerna att de närmare
förutsättningarna utreds för att ändra bestämmelserna så, att endast fartyg,
vars inregistrerade artbeteckning utvisar annat användningssätt än fritidsbruk,
skall få tankas och drivas med skatte- och avgiftsfri brännolja.

Kan den skisserade anknytningen till befintliga - eller kommande —
fartygsregister genomföras uppnås en rad fördelar, såsom revisorerna ser
saken. För det första bortfaller den i praktiken omöjliga uppgiften att
kontrollera i vilket syfte en fartygsresa företas. För det andra behöver
tvivel aldrig uppstå huruvida skatte- och avgiftsbefrielse i ett visst fall skall
komma i fråga. För det tredje finns möjligheter att - om så önskas -framställa ADB-lagrade uppgifter om varje enskilt fartygs inköp av skatteoch
avgiftsfritt bränsle. Det kan exempelvis vara intressant att stickprovsvis
jämföra ett fartygs skatte- och avgiftsfria inköp mot ägarens inkomstoch
skatteförhållanden.

I granskningsrapporten redovisas en relativt detaljerad genomgång av
kedjan för distribution av fartygsbränsle inkl. den skatteadministrativa
hanteringen i de olika leden. Syftet med genomgången har varit att utröna
förutsättningarna för att med bibehållen eller helst förbättrad säkerhet
kunna slopa systemet med försäkringar om bränslets användning. Enligt
rapporten kan så ske under förutsättning av smärre modifieringar beträffande
vissa kategorier av återförsäljare och deras kunder. Sålunda föreslås
att så många fiskeförsäljningsföreningar som möjligt registreras som skattskyldiga
hos riksskatteverket. Beträffande s.k. mindre bunkeråterförsäljare
bör, enligt rapporten, övervägas om inte också dessa kan registreras
som skattskyldiga. I fråga om båtstationerna bör en ordning övervägas
_. som innebär att båtstationernas kunder alltid måste köpa brännolja inkl.

skatt och avgift. De kunder som bedriver yrkesmässig verksamhet har då
att hos riksskatteverket begära restitution av erlagd skatt och avgift. Med
denna ordning skulle båtstationernas personal avlastas uppgiften att tunge
ra som något slags skattekontrollörer, vilket enligt inhämtade uppgifte:
vållar stark irritation.

Under förutsättning att problemet med artbeteckningarna kan lösas tillstyrker
riksskatteverket att kravet på försäkran vid köp frän vid verket
registrerade återförsäljare slopas. För ett slopande av samma krav vid köp
från icke registrerade säljare talar enligt riksskatteverket bl. a. att privata
subjekt avlastas skatteadministrativa uppgifter (vilket i och för sig är
önskvärt). Mot ett slopande talar å andra sidan att riksskatteverkets egen
administration ökar i takt med ett växande antal restitutionsärenden. Denna
verkan kan dock lindras om flera återförsäljare registreras hos riksskatteverket
som skattskyldiga. En sådan registrering är enligt verket möjlig i
fråga om fiskeförsäljningsföreningar, skeppsmäklare och bunkeråterförsäljare.
Men härtill kan komma att krävas att antalet återbetalningar per
tidsperiod begränsas och/eller att nedre beloppsgränser för återbetalning
införs.

Stockholms Läns Fiskförsäljning Ek. För. anser att nuvarande ordning
med en kollektiv årsförsäkran. utfärdad av föreningen för all levererad
olja, fungerar väl. Försäljning sker enligt föreningen uteslutande till yrkesfiskare.
Användningen av skattefri brännolja i dieselbilar eller fritidsbåtar
är säkerligen inte av någon stor omfattning. Att begära in individuella
försäkringar från medlemmar och andra kunder skulle innebära onödig
byråkrati. Föreningen avvisar också tanken på att registrera fiskeförsäljningsföreningar
och av dem begära in uppgifter om levererade volymer.
Det skulle bli mycket arbetskrävande att samla in kontantnotor från försäljningen
till den stora kundkategori som utgörs av fiskare som inte är
medlemmar i föreningen.

Revisorerna noterar med tillfredsställelse att riksskatteverket inte har
något emot att slopa kravet på försäkran vid köp från vid riksskatteverket
registrerade återförsäljare. De negativa följder som riksskatteverket anger
om samma åtgärd vidtas beträffande köp från icke registrerade säljare
förefaller till stor del kunna undgås om — som verket självt anger — flera
återförsäljare registreras som skattskyldiga samt om eventuellt vissa begränsningar
vidtas i fråga om antalet återbetalningar och minsta återbetalningspliktiga
belopp.

I fråga om yttrandet från Stockholms Läns Fiskförsäljning Ek. För. kan
revisorerna förstå att föreningen anser nuvarande praxis med kollektivförsäkran
administrativt smidig. Revisorerna har emellertid svårt att föreställa
sig hur en förening för hundratals kunders räkning kan göra utfästelser
om hur den skatte- och avgiftsfria brännoljan kommer att användas,
särskilt som - vilket framgår av yttrandet - en stor del av leveranserna
går till yrkesfiskare som inte är medlemmar i föreningen. Dessutom vill
revisorerna ånyo peka på att nuvarande ordning med kollektiva försäkringar
synes strida mot förarbetena till gällande bestämmelser. Även om eventuellt
förekommande missbruk som föreningen hävdar säkert inte är av
någon större omfattning kan det inte accepteras att nuvarande ordning i

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 praktiken utesluter nästan varje möjlighet till kontroll. Revisorerna förordar
därför att så många fiskeförsäljningsföreningar som möjligt liksom
vissa andra av riksskatteverket nämnda återförsäljare registreras som
skattskyldiga.

De s.k. båtstationernas ställning i det skatteadministrativa sammanhanget
är ett bekymmer. Att nuvarande ordning inte är tillfredsställande
framgår klart av granskningen. I rapporten har föreslagits att båtstationerna
- som de själva önskar - skall sluta med att sälja skatte- och
avgiftsfri brännolja över huvud taget och att kunderna i förekommande fall
skall hänvisas till riksskatteverket för restitution.

Revisorerna har för sin del förståelse för att t. ex. yrkesfiskare, som är
hänvisade till privata oljehandlare för sina leveranser, hamnar i ett sämre
läge än de som utnyttjar fiskeförsäljningsföreningarnas tjänster. Det bör
därför i det fortsatta utredningsarbetet övervägas om man bör välja det
alternativ som föreslagits i granskningsrapporten eller det alternativ som
riksskatteverket aktualiserat, nämligen att låta även icke registrerade oljehandlare
sälja skatte- och avgiftsfritt mot bevis om yrkesmässighet och
sedan begära återbetalning hos riksskatteverket.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande skatt på fartygsbränsle
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om en ändrad ordning för beskattning av brännolja för
fartygsdrift.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Allan Akerlind (m), John Johnsson (s). Börje Stensson (fp).
Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s), Bertil Jonasson (c). Yngve Nyquist
(s), Wiggo Komstedt (m), Stig Gustafsson (s). Anita Johansson (s).
Birgitta Rydle (m) och Olle Grahn (fp).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef Göran
Hagbergh, byråchef Rolf Jensen och byrådirektör Gunnar Järnebeck (föredragande).

Stockholm den 7 november 1985
På riksdagens revisorers vägnar
Allan Akerlind

Gunnar Järnebeck

RIKSDAGENS REVISORER

Dnr 1984:26

Sammanfattning av rapport 1984/85: 4 om skatt på
fartygsbränsle och över rapporten avgivna
remissyttranden
1 Rapporten

Fartyg är den sammanfattande benämningen på dels skepp — som har en
största längd på minst tolv meter och en största bredd på minst fyra meter
- och dels båtar.

Motordrivna fartyg utnyttjar som bränsle vanligen brännolja (motorbrännolja,
eldningsolja, bunkerolja) eller bensin.

På brännolja utgår enligt huvudregeln dels allmän energiskatt med för
närvarande 411 kr. per m\ dels särskild avgift med 118 kr. per m\ Bensin
belastas av bensinskatt och särskild avgift med för närvarande totalt 2 kr.
33 öre per liter.

Fartygsbränsle i form av bensin beskattas fullt ut. För motorbrännolja
för fartygsdrift föreligger däremot rätt till skatte- och avgiftsbefrielse såvida
fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål.
Denna gränsdragning, som infördes år 1983, innebär, så som den är utformad,
att det är det faktiska användningssättet vid varje enskilt tillfälle som
avgör om fartyg skall få framföras med skatte- och avgiftsfri brännolja eller

ej.

Den som vill köpa brännolja utan skatt och avgift har att avge försäkran
om att bränslet skall användas för ändamål som medför skatte- och avgiftsbefrielse.
Försäkringar kan avse ett enstaka inköpstillfälle eller ett kalenderår.
Skulle bränslet sedan helt eller delvis användas för annat ändamål
inträder skyldighet för förbrukaren att själv till riksskatteverket betala in
motsvarande skatt och avgift.

1 enlighet med en av revisorerna godkänd förstudie i ämnet har olägenheterna
med det refererade beskattningssystemet närmare kartlagts. Syftet
med granskningen har varit att ge revisorerna underlag för en bedömning
av frågan om nuvarande system bör ersättas av en ordning som förbättrar
kontrollmöjligheterna och förenklar den skatteadministraliva hanteringen.

Granskningen kan sammanfattningsvis sägas ha bekräftat misstankarna
om att nuvarande beskattningssystem inte medger någon effektiv kontroll
och att systemet med manuellt hanterade försäkringar om bränslets användning
är tungrott och illa anpassat till moderna distributions- och
redovisningsrutiner.

Mot denna bakgrund har en i förstudien väckt idé utvecklats vidare,
nämligen tanken på att ersätta nuvarande princip för gränsdragning mellan
"yrkesmässighet" och "fritidsändamål" vid bedömning av frågan om
skattefrihet och skatteplikt med en ordning som baseras på varje fartygs
inregistrerade användningssätt. 1 rapporten föreslås sålunda att endast
fartyg vars s. k. artbeteckning enligt skepps- och båtregistren anger annat

Redog. 1986/87:2

Underbilaga

Redog. 1986/87:2 användningssätt än fritidsbruk skall få framföras med skatte- och avgiftsfri
brännolja.

Denna ordning synes bättre än den nuvarande ägnad att förhindra missbruk
av skatte- och avgiftsfriheten. Dessutom torde anknytningen till
befintliga fartygsregister ge betydligt bättre möjligheter än i dag till kontroll,
nämligen genom en ADB-baserad registrering av skatte- och avgiftsfria
bränsleinköp med fördelning på fartyg och ägare. Därmed kan också
det omvittnat tungrodda och tidsödande systemet med manuellt hanterade
försäkringar - vars värde kan sättas i fråga - utmönstras. I det sammanhanget
föreslås vissa modifieringar i fråga om bl. a. registrering enligt lagen
om allmän energiskatt.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten (1984/85:4) Skatt på fartygsbränsle har lämnats
av riksskatteverket, Stockholms tingsrätt (sjöfartsregistret), Petroleumhandelns
Riksförbund, Stockholms Läns Fiskförsäljning Ek. För., Svenska
Petroleum Institutet och Sveriges Fiskares Riksförbund. Sveriges Redareförening
har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig över rapporten.

2.1 Allmänt

Vissa principiella synpunkter på beskattningsområdet framförs av riksskatteverket.
Verket hänvisar till vad som uttalas i rapporten, nämligen att
grundprincipen är att all energi beskattas, att undantag gjorts för bl.a.
bränsle som förbrukas i fartyg samt att från detta undantag i sin tur gjorts
ett undantag för sjöfartsförbrukning för privata ändamål. Verket framhåller
att de nämnda undantagsreglerna inte är skatterättsligt betingade.
Därför skulle det vara principiellt riktigare att beskatta all sjöfart — och
annan samfärdsel — utan avdragsrätt. Eventuellt samhälleligt stöd borde
ges på annat sätt än via skattelagstiftningen. Riksskatteverket säger sig på
den korta tid som stått verket till buds inte ha kunnat presentera något
genomarbetat förslag som på detta område skulle åstadkomma den förenkling
av skattesystemet som i första hand är att föredra.

Riksskatteverket tar också upp den i granskningsrapporten avvisade
tanken på att återgå till att medge skattefrihet för all fartygsdrift. Tungt
vägande administrativa skäl talar mot en sådan lösning, hävdar verket, och
hänvisar härvidlag till vad som anförs i rapporten.

Ett komplicerande förhållande som sammanhänger med tanken på att
skattebelägga all sjöfart aktualiseras av Svenska Petroleum Institutet. Enligt
institutet består omkring 75% av leveranserna till sjöfarten av bunkers
för utrikes sjöfart. En beskattning av dessa ter sig helt orealistisk, eftersom
bunkerinköpen i så fall till största delen skulle flyttas till utlandet. Ej heller
en skattebeläggning av den inrikes sjöfarten är enligt institutet genomförbar.
bl. a. eftersom det visat sig omöjligt att avgränsa inrikes bunkers från
utrikes.

2.2 Synpunkter på nuvarande beskattningssystem

När riksskatteverket, trots principiella invändningar, finnér det nödvändigt
att behålla undantagsregler för fartygsbränsle, anser verket det så mycket
mer angeläget att reglerna kan göras så klara och enkla som möjligt, såväl i
administrativt hänseende som från kontrollsynpunkt. Verket instämmer i
rapportens beskrivning av vilka svagheter som vidlåder nuvarande regler
och delar slutsatsen att det är angeläget att åstadkomma en förbättring.

Svenska Petroleum Institutet anser att rapporten ger ”en god sammanfattning”
av beskattningsreglerna och den praktiska hanteringen av beskattningssystemet.
Rapporten ger också ”en utmärkt beskrivning” av de
olägenheter som följer med nuvarande beskattningssystem. Vidare anser
institutet framlagda förslag ”synnerligen välgrundade”. Om de genomfördes
skulle möjligheterna till effektiv kontroll starkt förbättras och nuvarande
administrativa krångel väsentligt reduceras.

Petroleumhandelns Riksförbund anser att den nuvarande hanteringen av
försäkran för skattefri försäljning av motorbrännolja är ”tidsödande, kostnadskrävande
och osmidig”. Sveriges Fiskares Riksförbund säger sig dela
bedömningen att nuvarande system bör ersättas av en mer lätthanterlig
och kontrollerbar ordning.

Som enda remissinstans anser Stockholms Läns Fiskförsäljning Ek. För.
att nuvarande ordning fungerar tillfredsställande.

2.3 Förslaget om anknytning av skatte- och
avgiftsfrihetsvillkoret till fartygsregistren

Riksskatteverket erinrar om att det nu är ändamålet vid varje enskilt
förbrukningstillfälle som avgör om skattefrihet föreligger eller ej. Icke
desto mindre torde det enligt verkets mening ha varit lagstiftarens avsikt
att "typiska fritidsbåtar inte skall få framföras med obeskattat bränsle”.
Det bör därför kunna godtas att reglerna ändras på ett sätt som i praktiken
medför att skattebördan på det hela taget får bäras av samma subjekt som
för närvarande, om förändringen innebär förbättringar i vad gäller kontrolloch
administrationsarbetet.

Men. fortsätter riksskatteverket, den föreslagna anknytningen till
skepps- och båtregistren fungerar bara om artbeteckningarna i registren är
tillförlitliga. Verket ifrågasätter att så är fallet. Det är för verket okänt vilka
villkor som ställs för att ett fartyg skall åsättas en ”yrkesmässig” artbeteckning
och erinrar om att registren har upprättats för helt andra ändamål
än att fungera som kontrollinstrument i beskattningssammanhang.

Sjöfartsregistret kan genom sitt yttrande sägas bekräfta riksskatteverkets
farhågor. Artbeteckningarna tjänar andra syften än att utgöra grund
för bedömning av "yrkesmässigheten”. Enligt sjöfartsregistret kan vidare
flera artbeteckningar hänföras under såväl yrkesmässig som privat användning.
Därför krävs i många fall ytterligare utredning för att avgöra hur
ett registrerat fartyg används. Sådan kompletterande utredning kan bl.a.
grundas på distriktsbeteckning för fartyg eller på uppgifter i skeppsakt
rörande stämpelskatteplikt. Inget av nämnda utredningskomplement är
dock invändningsfritt.

Redog. 1986/87:2

Sveriges Fiskares Riksförbund hävdar i sitt yttrande att ett betydande
antal fiskefartyg med distriktsbeteckning — och därmed en artbeteckning
som indikerar yrkesmässig användning - huvudsakligen används i fritidssammanhang.
Av detta skäl bör för fiskefartygens del fiskeristyrelsens
s. k. licensregister utgöra grund för bedömning av vilka fiskefartyg som
skall få drivas med skatte- och avgiftsfri brännolja.

Utöver skepsis rörande artbeteckningarnas tillförlitlighet uttalar riksskatteverket
viss tveksamhet beträffande en mer principiell fråga, nämligen
om granskningen av uppgifter av betydelse i skattesammanhang kan
åläggas en myndighet med helt andra uppgifter, dvs. sjöfartsregistret.

Sjöfartsregistret erinrar om vissa praktiska begränsningar avseende tillgången
till registeruppgifter. Vid sjöfartsregistret tillgänglig datautrustning
kan sålunda inte producera andra förteckningar över fartygen än fullständiga
registerutdrag. Manuellt framställda utdrag med mer begränsat innehåll
kan inte utföras med nuvarande resurser. Sådana förteckningar kan däremot
erhållas från DAFA efter framställning till domstolsverket. På motsvarande
sätt kan också framställas datalistor med samma innehåll som
registerutdrag från sjöfartsregistret. Det finns dessutom möjlighet att efter
tillstånd från domstolsverket ansluta terminalutrustning för uppgiftspresentation.

Svenska Petroleum Institutet betonar att förteckningar från sjöfartsregistret
måste komma med bestämda intervall och några dagar innan intagna
ändringar träder i kraft.

2.4 Förslaget om att slopa kravet på försäkran om bränslets
användning

Enligt riksskatteverket är ett grundläggande villkor för att kravet på försäkran
skall kunna slopas att artbeteckningarna i fartygsregistren är tillförlitliga.
Kan befarade problem rörande artbeteckningarna lösas tillstyrker
riksskatteverket att kravet på försäkran slopas vid köp från säljare som är
registrerade som skattskyldiga hos verket. För att slopa kravet på försäkran
vid köp även från icke registrerade säljare talar enligt verket bl. a. att
detta skulle innebära minskad administration hos oljebolagen m.fl. Riksskatteverket
är i princip positivt inställt till att privata subjekt avlastas
skatteadministrativt arbete som egentligen bara är av värde för myndigheterna.
Mot att slopa kravet på försäkran talar att administrationen hos
riksskatteverket ökar genom ett växande antal restitutionsärenden. Denna
effekt kan dock lindras om flera säljare registreras som skattskyldiga hos
riksskatteverket. Detta är i och för sig möjligt i fråga om fiskeförsäljningsföreningar,
skeppsmäklare och bunkeråterförsäljare. Men härutöver kan
av praktiska skäl krävas begränsningar i fråga om antalet återbetalningar
per tidsenhet och/eller minsta återbetalningspliktiga belopp.

Svenska Petroleum Institutet är odelat positivt till tanken på att slopa
kravet på försäkran om bränslets användning. Även Petroleumhandelns
Riksförbund ser positivt på förslaget. Enligt riksförbundet bör åtgärder
vidtas "i enlighet med i rapporten framförda tankegångar, så att våra
medlemmar befrias från de pålagor nuvarande rutiner innebär”. Sveriges

Fiskares Riksförbund säger mer allmänt att nuvarande ordning bör förenk- Redog. 1986/87:2
las till ett mer lätthanterligt och kontrollerbart system. Stockholms Läns
Fiskförsäljning Ek. För. anser som tidigare nämnts att nuvarande system
med s. k. stående kollektiv årsförsäkran fungerar väl.

2.5 Övriga synpunkter

Riksskatteverket erinrar om det nya förslaget till båtregister och anser det
viktigt att kontrollnivån på detta register blir acceptabel om förslaget
genomförs. Vidare betonas vikten av att riksskatteverket får ta aktiv del i
det fortsatta utredningarbete som kan bli följden av revisorernas förslag.

Riksskatteverket nämner avslutningsvis att ett alternativ till i granskningsrapporten
diskuterade förslag kan vara att låta även icke hos riksskatteverket
registrerade säljare avyttra bränsle utan påföring av skatt och
avgift mot bevis om ”yrkesmässighet” och sedan i förekommande fall
begära restitution hos riksskatteverket.

Sveriges Fiskares Riksförbund påpekar att fiskeförsäljningsföreningar
som inte blir registrerade som skattskyldiga hos riksskatteverket kommer
att hamna i ett sämre läge än för närvarande, eftersom deras medlemmar
enligt i rapporten förda tankegångar skulle behöva begära restitution hos
riksskatteverket. Enligt förbundet är det därför angeläget att så många
fiskeförsäljningsföreningar som möjligt registreras. Vidare bör på platser
där ingen förening finns även privata oljehandlare kunna registreras som
skattskyldiga för att inte kunder som är yrkesfiskare skall diskrimineras.

Stockholms Läns Fiskförsäljning Ek. För. har motsatt åsikt. Förslaget
om att registrera fiskeförsäljningsföreningar är enligt yttrandet orealistiskt.

Det skulle nämligen bl. a. krävas alldeles för mycket arbete för att få fram
tankningsvolymer för den stora kundgrupp som utgörs av icke medlemmar
som betalar kontant.

6 Riksdagen 1986/87.2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2 Innehållsförteckning

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Hemställan

Bilaga

1 Rapporten

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänt

2.2 Synpunkter på nuvarande beskattningssystem

2.3 Förslaget om anknytning av skatte- och avgiftsfrihetsvillkoret
till fartygsregistren

2.4 Förslaget om att slopa kravet på försäkran om bränslets användning 2.

5 Övriga synpunkter

Förslag till riksdagen
1985/86: 16

Redog. 1986/87:2

Bilaga 4

Riksdagens revisorers förslag angående
lokalanvändning vid myndigheter med eget
lokalhållningsansvar

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av i vilken omfattning
och på vilka villkor eli antal myndigheter med eget lokalhållningsansvar
upplåter lokaler för fritidsändamål och andra personal vårdsändamål.

Granskningen har gett revisorerna anledning ifrågasätta vissa upplåtelsers
överensstämmelse med av statsmakterna fattade beslut samt rimligheten
av konstaterade stora variationer mellan myndigheterna i fråga om
det personalvårdsbetingade lokalstödet.

Revisorerna föreslår

all riksdagen hos regeringen begär en översyn av problem sammanhängande
med statliga myndigheters upplåtelser av lokaler för personalvårdsändamål,

alf översynen tar upp de frågor som revisorerna aktualiserat, bl. a. i
vilken omfattning statliga myndigheter kan stödja semesterverksamhet och
annan fritidsverksamhet i egna och andra, t. ex. personalägda anläggningar,
vidare rätten för myndigheter att inrätta och driva specialanläggningar
för idrott och motion samt affärsverkens ställning i berörda frågor,

att översynen resulterar i vissa grundläggande principer för myndigheternas
personalvårdsbetingade lokalstöd.

1 ärendet har sammanställts en granskningsrapport som remissbehandlats.
En sammanfattning av rapporten och remissutfallet är som bilaga
fogad till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

År 1981 godkände riksdagen av regeringen förordade riktlinjer för en
systematisk avveckling av statligt förvaltade uthyrningsbostäder (prop.
1980/81: 158, CU 1980/81: 35, rskr. 1980/81: 361). I fråga om fritidsbostäder
innebar beslutet att myndigheterna noggrant skulle pröva om det fanns
skäl att fortsätta uthyrningsverksamheten. Prövningen skulle ske med
utgångspunkt i att fritidsbostäderna — om inte särskilda skäl talade däremot
— skulle alternativutnyttjas, säljas eller rivas. Eventuellt fortsatt
uthyrning borde ske enligt affärsmässiga principer och så att statsverket
inte drabbades av extra kostnader för underhåll och förvaltning.

1 ett tidigare granskningsärende angående användningen av avbemannade
fyr- och lotsplatser uppmärksammade riksdagens revisorer att sjö -

Redog. 1986/87:2

fartsverket på ett antal platser hyrde ut bostäder för fritidsändamål, såväl
till verkets egen personal som till andra. I sin skrivelse till riksdagen i
ärendet (förs. 1983/84: 18) sade sig revisorerna för sin del inte vilja ta
ställning till lämpligheten av denna uthyrningsverksamhet, bl. a. därför att
samlad kunskap saknades om motsvarande förhållanden vid andra statliga
myndigheter. Däremot ansåg revisorerna det vara olämpligt att uthyrningen
skedde på villkor som otvivelaktigt innebar en inte oväsentlig subvention.
Hyressättningen syntes dessutom strida mot uttalandet i den ovannämnda
propositionen 1980/81: 158, nämligen att uthyrningen - om sådan
skulle förekomma - borde ske enligt affärsmässiga principer och utan
extra kostnader för statsverket. Revisorerna utgick från att en påbörjad
översyn inom sjöfartsverket av hyressättningen skulle leda till åsyftat
resultat, nämligen en anpassning till förhållandena på den öppna marknaden.

Mot bakgrunden av iakttagelserna i det ovannämnda granskningsärendet
har revisorerna undersökt i vilken omfattning och på vilka villkor vissa
andra myndigheter med eget lokalhållningsansvar upplåter lokaler för personalvårdsändamål
av olika slag.

Granskningen har omfattat sex affärsdrivande verk, nämligen postverket,
televerket, statensjärnvägar (SJ), luftfartsverket, statens vattenfallsverk
och affärsverket FFV, samt två andra myndigheter, vägverket och
tullverket.

En stor del av faktaunderlaget har insamlats genom en enkät till de
nämnda myndigheterna. Trots vissa konstaterade eller befarade brister i
underlaget har det bedömts möjligt att därur dra vissa generella slutsatser.

Vid fem av de undersökta myndigheterna, nämligen postverket, SJ,
vägverket, luftfartsverket och tullverket, upplåts bostäder för fritidsändamål.

Riksdagens uttalande år 1981 angående uthyrning av fritidsbostäder har
inte föranlett någon av dessa myndigheter att avveckla verksamheten.
Enligt granskningsrapporten har de uppenbarligen alla ansett att de särskilda
skäl som riksdagen krävde för fortsatt uthyrning kunnat åberopas i just
deras fall. Dessa särskilda skäl är som regel enbart personalens behov av
rekreation. I rapporten ifrågasätts om normala rekreationsbehov för personalen
utgör ett sådant motiv för fortsatt uthyrning som riksdagen avsåg i
1981 års avvecklingsbeslut. I så fall, framhålls det. skulle ju bara undantagsvis
skäl finnas att avveckla verksamheten, vilket inte rimligen kan ha
varit meningen.

Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att uthyrningen av fritidsbostäder
vid postverket och tullverket subventioneras utöver att upplåtelserna
till de personalorganisationer som driver verksamheten sker hyresfritt.
Därmed kan det ifrågasättas om verksamheten bedrivs i enlighet med
1981 års riksdagsbeslut, enligt vilket uthyrningen inte bör orsaka statsverket
extra kostnader. I sammanhanget betonas dock att postverkets stöd
består av specialdestinerade medel ur Postverkets Understödskassa. Huruvida
SJ:s upplåtelser till den s. k. semesterstugerörelsen står i samklang
med riksdagsbeslutet är mera en tolkningsfråga. Enligt rapporten råder
nämligen tveksamhet om hur riksdagens uttalande om de ekonomiska

förutsättningarna skall tolkas. Om uttalandet innebär att det räcker med att
statsverket inte har några merkostnader för verksamheten torde ingen
kritik kunna riktas mot SJ på denna punkt.

Men vid SJ förekommer också uthyrning vid föreningsägda anläggningar.
De två organisationerna Järnvägsanställdas Helnykterhetsförbund
(JHF) och Svenska Järnvägsmännens Semesterhemsförening (SJS), som
driver ett antal semesterhem runt om i landet, får båda ekonomiskt stöd
från SJ och åtnjuter dessutom förmånen av hyresfria kanslilokaler. Om
från förvaltningsrevisionella synpunkter invändningar kan resas mot det
stöd postverkets och tullverkets semesterhemsverksamhet får borde enligt
rapporten samma kritik kunna riktas mot SJ:s stöd till JHF och SJS. 1 båda
fallen bedrivs ju samma typ av verksamhet, och i båda fallen medför
verksamheten extra kostnader för statsverket.

I rapporten ifrågasätts också om det är en uppgift för statliga myndigheter
att inrätta och bidra till driften av motions- och idrottshallar för personalen.
Sådana anläggningar finns åtminstone vid SJ och vattenfallsverket.
I sammanhanget erinras om att regeringen vid sin prövning av lokalprogram
är synnerligen restriktiv på denna punkt. Dessutom hänvisas till vissa
statsrådsuttalanden enligt vilka byggande och drift av idrotts- och motionsanläggningar
är främst en primärkommunal uppgift.

Omfattningen av det personalvårdsbetingade lokalstödet varierar starkt
mellan de granskade myndigheterna. Dessa variationer kan enligt rapporten
ifrågasättas från rättvisesynpunkt. Samtidigt inses att någon millimeterrättvisa
inte kan skipas på detta område lika litet som i fråga om andra
förmåner av fringe benefit-karaktär. Härtill kommer att önskemål om
större rättvisa kan komma i konflikt med den klart skönjbara utvecklingen
under senare år mot minskad detaljreglering av myndigheternas interna
verksamhet.

Mot bakgrunden av bl. a. bristen på centrala bestämmelser, variationerna
i sättet att tolka dem som finns samt de konstaterade skillnaderna i
omfattningen av de statsanställdas tillgång till lokaler för fritids- och föreningsverksamhet
föreslås i rapporten en översyn av problemområdet.
Denna översyn bör behandla alla de frågor som har aktualiserats i rapporten.
dvs. bl. a. rätten för myndigheter att stödja ren semesterhemsverksamhet
i egna resp. personalägda anläggningar. En annan fråga gäller i
vilken mån myndigheter skall få uppföra och driva specialanläggningar för
idrott och motion. I sammanhanget bör övervägas huruvida affärsverken
skall tillerkännas en särställning i fråga om rätten att med lokaler stödja
förenings- och fritidsverksamhet. Av intresse är också — framhålls i rapporten
- frågan i vad mån myndigheter kan upplåta för den ordinarie
verksamheten obehövliga lokaler till personalföreningar, även om villkoren
kolliderar med strikt ekonomiska principer. Behovet av centrala
riktlinjer för personalvårdsbetingat lokalstöd bör övervägas.

Redog. 1986/87:2

2 Revisorernas överväganden

1 samband med riksdagsbeslutet år 1981 om en avveckling av statliga
uthyrningsbostäder (prop. 1980/81: 158, CU 1980/81:35, rskr 1980/81:361)
uttalades att myndigheter med uthyrning av fritidsbostäder bara om särskilda
skäl förelåg borde fortsätta med sådan verksamhet. Riksdagens
revisorer har genom en enkätundersökning sökt kartlägga i vilken omfattning
och på vilka villkor sex affärsdrivande verk och två andra myndigheter
med eget lokalhållningsansvar upplåter lokaler för fritidsändamål och
andra personalvårdsändamål. Granskningen har visat att verksamheten
vid fem av myndigheterna fortgår i ungefärligen samma omfattning som
före riksdagsbeslutet.

I granskningsrapporten ifrågasätts om det skäl som i flertalet fall åberopas
- personalens behov av rekreation - är ett sådant motiv som riksdagen
kan ha avsett i 1981 års beslut. I så fall skulle ju bara undantagsvis
anledning finnas att avveckla verksamheten, något som rimligen inte kan
ha varit meningen.

1 yttrandena över granskningsrapporten görs inga allvarligare försök att
bemöta detta resonemang. I så gott som samtliga remissvar framhålls i
stället mera allmänt verksamhetens stora personalpolitiska värde. Statens
arbetsgivarverk hävdar att trivselfrämjande åtgärder är betydligt ovanligare
inom den statliga sektorn än inom andra delar av arbetsmarknaden.
TCO-S/ST anser uthyrningsverksamheten vara en "ytterst angelägen del”
av statens personalpolitik. I yttrandet hänvisar TCO-S/ST också till uttalanden
i den personalpolitiska propositionen 1984/85:219, enligt vilka staten
som arbetsgivare bör visa vägen och bilda mönster för arbetsmarknaden
i övrigt.

Revisorerna vill för sin del på intet sätt underkänna de personalsociala
motiven för fortsatt uthyrning av fritidsbostäder. Men med utgångspunkt i
den uppgift revisorerna primärt har. nämligen att granska hur statsmakternas
beslut verkställs i statsförvaltningen, måste revisorerna icke desto
mindre ifrågasätta om uthyrningsverksamheten står i samklang med statsmakternas
uttalande i frågan år 1981. Om personalens behov av rekreation
och liknande personalsociala motiv vore ett sådant särskilt skäl som riksdagen
avsåg skulle ju - som sägs i rapporten - endast undantagsvis finnas
anledning att avveckla verksamheten. Även om uttrycket "särskilda skäl”
onekligen ger visst tolkningsutrymme kan detta rimligtvis inte ha varit
riksdagens avsikt.

I granskningsrapporten konstateras att vissa myndigheter subventionerar
semesterhems- och fritidshusverksamhet, genom ekonomiska bidrag
och andra förmåner. Lämpligheten av dessa subventioner sätts i fråga. I
samband med riksdagens avvecklingsbeslut år 1981 uttalades nämligen att
fortsatt uthyrning av fritidsbostäder — om sådan skall förekomma - bör
ske "enligt affärsmässiga principer och så att statsverket inte drabbas av
extra kostnader för underhåll och förvaltning".

Detta uttalande mot subventionering kommenteras inte närmare i remissyttrandena.
Vägverket betonar dock att intäkterna från dess uthyrningsverksamhet
skall täcka alla med verksamheten förenade kostnader.

således även kapitalkostnader. Av postverkets och SJ:s remissvar framgår
att dessa myndigheter anser verksamheten så viktig att den förtjänar
ekonomiskt stöd.

Revisorerna kan för sin del väl förstå bevekelsegrunderna för att stödja
uthyrningsverksamheten. Samtidigt går det inte att komma ifrån att stödet
rimmar illa med statsmakternas principuttalande år 1981. Revisorerna vill
också fästa uppmärksamheten på att föredragande statsrådet i propositionen
angående kronoholmarnas framtida disposition (1985/86: 110) erinrar
om detta uttalande (s. 14). Propositionen är daterad så sent som i februari
1986 varför hänvisningen måste sägas uttrycka regeringens aktuella inställning
i frågan.

Revisorerna finner det vidare anmärkningsvärt att ett par av de granskade
myndigheterna tillåter sig förhållandevis frikostiga subventioner medan
som nämnts vägverket ambitiöst söker tillse att hyresintäkterna inte bara
täcker underhålls- och förvaltningskostnader utan också förräntar i fastigheterna
nedlagt kapital. Eftersom de förstnämnda myndigheterna är affärsdrivande
verk måste revisorerna ställa sig frågan om affärsverken skall
tillerkännas en särställning i fråga om rätten att stödja nu behandlad
verksamhet. Något sådant förutsattes i vart fall inte i samband med 1981
års avvecklingsbeslut.

I sammanhanget vill revisorerna fästa uppmärksamheten på att riksdagens
principuttalande år 1981 synes något oklart och därför kan ha gett
upphov till varierande tolkningar. Bortsett från ordet ”bör” — som medger
varierande grad av följsamhet - ryms en viss osäkerhet i uttrycket "enligt
affärsmässiga principer och så att statsverket inte drabbas av extra kostnader
för underhåll och förvaltning". Såsom påtalades i granskningsrapporten
synes uttryckets första del "affärsmässiga principer” medföra krav på
att verksamheten skall ge bästa möjliga ekonomiska resultat. Å andra
sidan tycks uttryckets senare del indikera att det räcker med att verksamheten
bär sina egna kostnader.

I granskningsrapporten konstateras att myndigheterna i varierande utsträckning
upplåter lokaler för fritidsverksamhet av kollektiv natur. Lokalerna
kan vara specialutformade för sin uppgift. Exempel härpå är idrottsoch
motionshallar som finns vid vissa myndigheter. Det ifrågasätts om det
är en uppgift för statliga myndigheter att inrätta och bidra till driften av
sådana lokaler. I sammanhanget refereras till ett statsrådsuttalande enligt
vilket stöd till idrottsutövning i form av idrottsanläggningar i första hand är
en primärkommunal angelägenhet och inte en uppgift för staten som arbetsgivare.
Det erinras också om att regeringen vid sin prövning av lokalprogram
i samband med projektering av nya statliga byggnader är synnerligen
restriktiv i fråga om lokaler för idrotts- och motionsverksamhet.

Arbetsgivarverket — som har en allmänt positiv inställning till lokalupplåtelser
för personalvårdsändamål - menar att dyrbara specialanläggningar
för inomhusidrott inte är något som staten som arbetsgivare skall engagera
sig i. SJ finner det märkligt att rapporten fäster så stort avseende vid
det refererade statsrådsuttalandet om kommunernas ansvar för idrottsanläggningar.
Enligt SJ tycks det tvärtom ha utbildats en praxis att större
statliga arbetsplatser förses med mer eller mindre exklusiva motionsan -

Redog. 1986/87:2

läggningar. Som exempel nämns riksdagen, riksbanken och departementen,
som alla har uppfört eller renoverat sina lokaler under den senaste
tioårsperioden. SJ påpekar att verkets sporthall i Göteborg ursprungligen
uppfördes för ett helt annat ändamål och sedan successivt har anpassats
för sitt nuvarande ändamål.

Att såsom SJ påpekar bl. a. riksdagen, riksbanken och departementen
utrustats med motionsanläggningar kan naturligtvis inte bestridas. Säkert
kan fler exempel anföras på myndigheter som fått sådana faciliteter. Emellertid
vill revisorerna inte gå med på att dessa exempel skulle avspegla en
allmän praxis. Tvärtom tror revisorerna att de utgör undantag från regeln.
SJ:s påpekande fäster dock uppmärksamheten på att kriterier för när
staten skall uppföra och driva motionsanläggningar för sin personal saknas.

Långt ifrån all förenings- och fritidsverksamhet kräver dyrbara specialanläggningar.
Tvärtom kan många aktiviteter utövas i mer ordinära utrymmen.
Revisorerna vill här erinra om att regeringen i ett cirkulär (1973: 643)
uppmuntrar myndigheterna att på olika sätt stödja den föreningsverksamhet
som förekommer vid myndigheterna, exempelvis genom att
upplåta sina lokaler för sammanträden eller andra sammankomster.

I granskningsrapporten noteras att vissa av de granskade myndigheterna
bedriver en förhållandevis omfattande upplåtelseverksamhet medan det
vid andra myndigheter knappast alls förekommer upplåtelser av lokaler för
personal vårdsändamål. Även om det av uppenbara skäl lätt inses att ingen
millimeterrättvisa här är möjlig ställs i rapporten frågan om de konstaterade
variationerna är rimliga.

Statens arbetsgivarverk menar att en reglering för att tillgodose långtgående
rättvisekrav inte torde kunna uppnås. Eftersom förutsättningarna är
olika finns risk för att personalvårdsbetingat lokalstöd inte alls skulle
kunna förekomma. SACO/SR ifrågasätter starkt om det är möjligt eller ens
önskvärt med likformighet på området; omfattningen bör bestämmas av
verksledningen och personalorganisationerna vid vaije enskild myndighet.
TCO-S/ST anser att de myndigheter som i dag inte har lämpliga lokaler för
personalvård bör ges sådana möjligheter, t. ex. genom att de får ta del av
det totala utbudet på orten. Frågan måste också beaktas vid ny-, om- och
tillbyggnation. SF anser också att möjligheterna borde utsträckas till att
omfatta fler statsanställda.

1 granskningsrapporten uttalas att krav på mer likartade villkor för
statsanställda i det nu behandlade avseendet kan komma att kollidera med
den klart skönjbara utvecklingen mot ökad handlingsfrihet för de enskilda
myndigheterna i fråga om rätten att fritt förfoga över sina resurser. Detta
argument åberopas också i vissa remissyttranden. Bl. a. säger postverket
att regeringen styr verket genom servicemål och avkastningskrav. Som
affärsföretag vill postverket självt - inom ramen för sin personalpolitik
och i samverkan med personalorganisationerna - utforma sin egen lokalstödspolitik
enligt samma regler som gäller för andra företag. En central
reglering mot ökad likformighet stämmer enligt arbetsgivarverket inte med
dagens strävan mot ökad avreglering och förenkling och inte heller med
den "sektoriserade avtalsbild” som staten eftersträvar.

Såsom uttalades i granskningsrapporten anser revisorerna det inte möjligt
att från de förvaltningsrevisionella aspekter, vilka revisorerna i första
hand har att beakta, uttrycka bestämda uppfattningar om den lämpliga
avvägningen mellan i och för sig välmotiverade önskemål om ökad likformighet
och varje myndighets rätt att själv förfoga över sina lokalstödsresurser.
Revisorerna kan dock inte komma ifrån reflexionen att personalsociala
och andra personalpolitiska motiv inte gärna kan åberopas bara av de
myndigheter som av historiska skäl och av tradition har möjligheter att i
dag upplåta lokaler för personalvårdsändamål, t. ex. fritidsbostäder. Två
av de tillfrågade fackliga organisationerna, TCO-S/ST och SF, harju också
uttalat sig för att fler statsanställda skall få åtnjuta sådana förmåner, genom
en utbyggnad och/eller en bättre fördelning av resurserna.

Arbetsgivarverket hävdar som nämnts att en reglering i syfte att uppnå
en jämnare fördelning inte stämmer med en av staten eftersträvad ”sektoriserad
avtalsbild”. Revisorerna har inhämtat att bakom detta uttryck
ligger en nyligen antagen avtalsstrategi. Enligt denna skall det statliga
avtalsområdet delas upp i sektorer. Inom varje sektor skall man eftersträva
en viss homogenitet medan sektorerna sinsemellan skall tillåtas avvika
väsentligt från varandra. Enligt den indelning man för närvarande arbetar
med skall affärsverken utgöra en gemensam sektor. Mot bakgrunden av att
granskningen har påvisat stora variationer mellan olika affärsverk har
revisorerna svårt att förstå arbetsgivarverkets argumentering på denna
punkt.

Revisorerna har i det föregående redovisat vissa förhållanden rörande
statliga myndigheters upplåtelser av och stöd till lokaler för personalvårdsändamål
av olika slag. Dessa kan punktvis sammanfattas enligt följande.

- År 1981 uttalade statsmakterna att om inte ”särskilda skäl” talade
däremot skulle statliga myndigheter upphöra med uthyrning av fritidsbostäder.
Trots detta fortsätter verksamheten vid de granskade myndigheterna
i ungefärligen oförändrad omfattning.

- I samband med 1981 års avvecklingsbeslut uttalades att eventuellt fortsatt
uthyrning borde ske ”enligt affärsmässiga principer och så att statsverket
inte drabbas av extra kostnader för underhåll och förvaltning”.
Granskningen har visat att subventionering förekommer. I detta avseende
likställs stöd till föreningsägda semesterhemsanläggningar.

- Uttrycket ”affärsmässiga principer och så att statsverket inte drabbas
av extra kostnader ...” är oklart till sin innebörd och ger utrymme för
varierande tolkningar.

- Det förefaller oklart under vilka förutsättningar idrotts- och motionshallar
och liknande specialanläggningar kan inrättas vid statliga myndigheter.

- Upplåtelser av myndighetslokaler för förenings- och fritidsverksamhet
har statsmakternas uttryckliga stöd.

- Personalvårdsbetingat lokalstöd är betydligt vanligare vid vissa myndigheter
än vid andra. Frågan kan ställas om åberopade personalsociala motiv
är relevanta bara vid myndigheter som av historiska skäl och av tradition
har goda möjligheter till lokalstöd.

- Strävanden att åstadkomma större rättvisa i fråga om statsanställdas

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 möjligheter till lokalstöd kan dock kollidera med utvecklingen mot ökad
handlingsfrihet för den enskilda myndigheten genom ökad målstyrning och
minskad detaljreglering.

Några av de ovan redovisade omständigheterna åberopades i granskningsrapporten
som argument för ett förslag om en Samlad översyn av
problemområdet. 1 samband därmed borde behovet av centrala riktlinjer
övervägas.

Detta förslag har bemötts kallsinnigt av remissinstanserna. Den enda
positiva reaktionen kommer från SF som välkomnar en översyn, dock bara
om denna syftar till att undersöka möjligheterna till en ytterligare utbyggnad.
Arbetsgivarverket anser att inga andra centrala riktlinjer behövs än
ett klarläggande av att lokalupplåtelser kan vara en lämplig personalpolitisk
insats.

Bakom den negativa inställningen till förslaget om en översyn tror sig
revisorerna kunna spåra oro dels över att statsmakterna skall detaljreglera
verksamheten, dels också över att myndigheter som generöst upplåter
lokaler för personalvårdsändamål skall få vidkännas nedskärningar.

Revisorerna anser för sin del att granskningen påvisat en rad oklarheter
vilka väl motiverar en översyn av problemområdet. Till förebyggande av
missförstånd måste betonas att revisorerna inte tar ställning till den lämpliga
omfattningen av det personalvårdsbetingade lokalstödet. Revisorerna
efterlyser inte heller någon centraliserad detaljreglering av dessa frågor.
Däremot menar revisorerna att det finns behov av vissa grundläggande
principer på området. På något sätt måste nämligen ”karta och terräng"
bringas att stämma bättre överens än i dag, vilket innebär att 1981 års
riksdagsbeslut kan komma att justeras. Av skriftligt redovisade principer
skall framgå i vad mån statliga myndigheter har rätt att ge personalvårdsbetingat
lokalstöd, exempelvis genom att upplåta lokaler, genom att tillämpa
förmånliga villkor eller genom direkta eller indirekta subventioner. Den
översyn som nu föreslås skall ha som främsta uppgift att utarbeta förslag
till sådana grundläggande principer. I sammanhanget måste övervägas
huruvida affärsverken som mer självständiga myndigheter skall tillerkännas
en särställning i fråga om rätten att ge lokalstöd för personalvårdsändamål.
En annan viktig uppgift blir att överväga om de konstaterade, förhållandevis
stora skillnaderna mellan myndigheterna i fråga om personalens
tillgång till lokaler för fritidsändamål är rimliga.

3 Hemställan

Redog. 1986/87:2

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
har anfört om en översyn av principerna för statliga myndigheters
lokalstöd för personalvårdsändamål.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. 1 beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m), Börje Stensson (fp), Kjell Nilsson (s),
Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Rydle (m), Torsten Karlsson (s). Hans
Lindblad (fp), Olle Aulin (m). Bengt Silfverstrand (s). Rune Jonsson (s).
Olle Grahn (fp) och Maja Bäckström (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och byrådirektören Gunnar Järnebeck
(föredragande).

Stockholm den 30 maj 1986

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Gunnar Jiirnebeck

Redog. 1986/87:2 RIKSDAGENS REVISORER

1986-00-00

Dnr 1984:23

Sammanfattning av rapport 1985/86: 3 om
lokalanvändning vid myndigheter med eget
lokalhållningsansvar samt över rapporten avgivna
remissyttranden

1 Rapporten

Riksdagens revisorer har undersökt i vilken omfattning och på v ilka villkor
myndigheter med eget lokalhållningsansvar upplåter lokaler för personalvårdsändamål.

Granskningen har omfattat åtta myndigheter, nämligen postverket, televerket,
statensjärnvägar (SJ), vägverket, luftfartsverket, tullverket, statens
vattenfallsverk och affärsverket FFV. Samtliga myndigheter utom
vägverket och tullverket är affärsdrivande verk.

Merparten av faktaunderlaget har insamlats genom en enkät till de
nämnda myndigheterna. Vid tre av dessa, nämligen SJ, luftfartsverket och
statens vattenfallsverk, har enkäten besvarats av ett antal organisatoriska
enheter med självständigt lokalhållningsansvar. Eftersom myndigheternas
centralförvaltningar inte har ansett sig kunna göra någon meningsfull sammanställning
av delsvaren har totalantalet enkätsvar blivit betydligt större
än antalet granskade myndigheter. Detta förhållande, jämte det faktum att
myndigheterna — eller enheter inom dessa - delvis tolkat frågorna olika
eller besvarat frågorna med varierande grad av noggrannhet, har försvårat
kartläggningsarbetet. Därmed kan också vissa relevanta fakta i sammanhanget
ha lämnats obeaktade. Det har dock bedömts möjligt att dra vissa
generella slutsatser av materialet.

Ett avsnitt i rapporten har ägnats åt myndigheternas bestånd av uthyrningsbostäderför
permanentbruk. Ar 1981 beslöt riksdagen om en i princip
total avveckling av statens bestånd av permanentbostäder. Avveckling ••
skulle ske enligt särskilt uppgjorda planer och genomföras så snabbt som
det av bl. a. administrativa skäl var möjligt. I rapporten konstateras att
avvecklingsbeslutet fått till följd att bostadsbeståndet under de år som gått
minskat kraftigt, inom de granskade myndigheterna med totalt ca en tredjedel.
Emellertid finns det ingen möjlighet alt med objektiva metoder
avgöra om den konstaterade avvecklingstakten är acceptabel eller ej.
Skälet härtill är att riksdagsbeslutet inte stipulerade någon tidsgräns, då
avvecklingen skulle vara genomförd och att de av myndigheterna på regeringens
uppdrag utarbetade avvecklingsplanerna bara undantagsvis tidsbestämmer
avvecklingen eller etapper av denna. Samtidigt framhålls i
rapporten att bostadsavveckling är en komplicerad procedur som inbegriper
sociala hänsynstaganden, säkerhetshänsyn. fastighetsbildnings -

problem och marknadsmässiga förhållanden m. m. och att den därmed Redog. 1986/87:2
måste få ta viss tid. Härtill kan läggas - vilket också förutsågs i riksdags*
beslutet — att någon total avveckling av olika skäl inte är vare sig lämplig
eller möjlig och att staten därför kommer att ha kvar ett visst bostadsbestånd
även i framtiden.

Vid fem av de granskade myndigheterna upplåts bostäder för fritidsändamål.
De myndigheter som är engagerade på området är postverket, SJ,
vägverket, luftfartsverket och tullverket.

1 riksdagens avvecklingsbeslut år 1981 uttalades att myndigheterna noga
skulle pröva om det fanns skäl att fortsätta uthyrningsverksamheten. Om
inte ”särskilda skäl” talade däremot skulle fritidsbostäderna alternativutnyttjas,
säljas eller rivas. Eventuellt fortsatt uthyrning borde ske enligt
affärsmässiga principer och så att staten inte drabbades av extra kostnader
för underhåll och förvaltning.

Riksdagens uttalande har inte föranlett någon av de fem nämnda myndigheterna
att avveckla verksamheten. Alla har uppenbarligen ansett att de
”särskilda skäl” som riksdagen krävde kunnat åberopas i just deras fall.

Dessa "särskilda skäl” är i flertalet fall personalens behov av rekreation,
något som också kan utläsas av myndigheternas yttranden över det utredningsbetänkande
som föregick riksdagens beslut. Endast luftfartsverket
har åberopat andra skäl. nämligen bostädernas läge inom områden som är
eller kan väntas bli bullerstörda eller som kan behöva tas i anspråk för
framtida utbyggnad av flygplats. 1 rapporten ifrågasätts om normala rekreationsbehov
för personalen utgör sådana ”särskilda skäl" för fortsatt
uthyrning som riksdagen avsåg i 1981 års beslut. I så fall skulle ju bara
undantagsvis skäl finnas att avveckla verksamheten, vilket inte rimligen
kan ha varit meningen.

Uthyrning av fritidsbostäder förekommer i olika former och på varierande
villkor.

T uftfartsverket upplåter sina fritidshus direkt till hyresgästen, dvs. vanligen
en anställd inom verket. Uthyrningen ger intäkter i storleksordningen
130000 kr. per år men uppges orsaka enbart marginella kostnader för
verket. Därmed kan det enligt rapporten hävdas att verket uppfyller kravet
på att uthyrningen inte skall förorsaka statsverket extra kostnader för
underhåll och förvaltning.

Uthyrning av fritidsbostäder via en personalsammanslutning förekommer
vid postverket, SJ, vägverket och tullverket.

Postverket äger tre fastigheter som förvaltas av Postpersonalens semesterhemsförening
som i sin tur hyr ut rum och lägenheter till främst anställda
inom verket. Upplåtelserna till föreningen sker hyresfritt. Dessutom får
föreningen ekonomiskt stöd från Postverkets Understödskassa. År 1984
uppgick bidraget till 1 150000 kr.

Vid fem av SJ:s banregioner bedrivs uthyrning av fritidsbostäder via en
semesterstugerörelse. SJ kräver ingen hyra för upplåtelserna men i gengäld
får de stiftelser som driver verksamheten svara för i stort sett alla kostnader.

Vägverket äger 26 fritidshus runt om i landet. Dessa disponeras av
Vägverkets Fritidsförbund (VVFF) för uthyrning till i första hand vägver -

Redog. 1986/87:2 kets personal. Verksamheten drivs med stöd av ett regeringsmedgivande
av år 1970. Vägverkets regionala förvaltningar svarar för tillsyn och skötsel
av stugorna medan VVFF disponerar dem samt sköter marknadsföring
och inbokning. Vägverket sköter också den ekonomiska redovisningen.
För sina insatser betingar sig verket ett arvode som motsvarar 5% av de
årliga hyresintäkterna. Avsikten är att hyresintäkterna skall täcka samtliga
kostnader. Orsaken till att så inte var fallet år 1984 är enligt verket att vissa
större kostnader inte periodiserades. vilket rätteligen borde ha skett.

Tullverket upplåter ett antal byggnader till Tulltjänstemännens semesterhemskommitté,
som utses av Svenska Tulltjänstemannaförbundet.
Kommittén hyr ut lägenheter och rum till svenska men också utländska
tulltjänstemän med familjer. Tullverket upplåter fastigheterna hyresfritt -med något mindre undantag — och svarar dessutom för yttre underhåll.
För övriga kostnader svarar kommittén. För verksamheten får kommittén
ett årligt bidrag från tullverket. Ar 1984 uppgick stödet till 60000 kr.

Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att uthyrningen av fritidsbostäder
vid postverket och tullverket subventioneras utöver vad som
följer av att upplåtelserna till resp. personalsammanslutning sker hyresfritt.
Det kan därmed ifrågasättas om verksamheten bedrivs i enlighet med
1981 års riksdagsbeslut. Till bilden hör dock att postverkets stöd består av
specialdestinerade medel ur understödskassan. Huruvida SJ:s upplåtelser
till semesterstugerörelsen står i samklang med riksdagsbeslutet är mera en
tolkningsfråga. Enligt rapporten råder nämligen tveksamhet om hur riksdagens
uttalande om de ekonomiska förutsättningarna skall tolkas. A ena
sidan antyder begreppet "affärsmässiga principer" att myndigheten skall
sträva efter bästa möjliga ekonomiska resultat av upplåtelserna. Men å den
andra sidan tycks uttalandets senare del visa att det räcker om verksamheten
inte vållar statsverket några merkostnader. Med denna senare tolkning
torde ingen kritik kunna riktas mot SJ beträffande de ekonomiska villkoren
för semesterstugerörelsen. Inte heller mot vägverkets uthyrningsverksamhet
torde några invändningar kunna resas i fråga om de ekonomiska villkoren.
dock med reservation för att 1984 års resultat på grund av utebliven
periodisering av vissa kostnader är missvisande, vilket ju verket hävdar.

I rapporten redovisas också den uthyrning vid föreningsägda anläggningar
som förekommer vid SJ. Sålunda äger Järnvägsanställdas Helnykterhetsförbund
(JHF) två semesterhem medan Svenska Järnvägsmännens
Semesterhemsförening (SJS) har verksamhet på sex orter i landet. Båda
dessa organisationer får ekonomiskt stöd från SJ. Bidragen uppgår för
innevarande verksamhetsår till drygt 400000 kr. resp. drygt 1600000 kr.
Dessutom åtnjuter organisationerna förmånen av hyresfria kanslilokaler i
Stockholm. Vissa av organisationernas anläggningar utgör gåvor från SJ
eller annat järnvägsföretag. För några byggnationer har också staten tillskjutit
beredskapsmedel.

I rapporten uttalas att om från förvaltningsrevisionella utgångspunkter
invändningar kan resas mot det stöd som postverkets och tullverkets
semesterhemsverksamhet får borde samma kritik kunna riktas mot SJ:s
stöd till JHF och SJS. I båda fallen bedrivs ju samma typ av verksamhet
_ . och i båda fallen medför verksamheten "extra kostnader" för statsverket.

Det kan alltså ifrågasättas om stödgivningen till JHF och SJS står i överensstämmelse
med riksdagens uttalande år 1981.

1 varierande omfattning upplåter de granskade myndigheterna lokaler
för fritidsverksamhet av kollektiv natur. Det kan vara fråga om specialutformade
lokaler för idrott och motion. Exempelvis upplåter SJ en sporthall
i Göteborg till idrottsföreningar som är anslutna till Svenska Järnvägsmännens
Fritidsförbund (SvJF), medan statens vattenfallsverk har motionshallar
vid Ringhals och i Råcksta. SJ bidrar till driften av sin sporthall medan
Vattenfalls motionshallar drivs helt med statliga medel. En annan typ av
lokaler som upplåts för personalvårdsändamål är sådana som tidigare fyllt
en funktion i myndighetens ordinarie verksamhet men som av olika skäl
blivit obehövliga. Sådana upplåtelser förefaller vara vanligast vid SJ där
SvJF-anslutna föreningar och avdelningar inom JHF men också SJS hyresfritt
får disponera banvaktsstugor och stationshus eller andra lokaler mot
att de själva svarar för i princip alla kostnader. Slutligen förekommer det
säkerligen överallt att personalsammanslutningar får disponera myndighetens
"ordinarie” lokaler på tider då de annars skulle ha stått tomma.

Mot bakgrunden av en i rapporten refererad praxis - enligt vilken
regeringen vid sin prövning av lokalprogram är synnerligen restriktiv i
fråga om motionshallar och liknande anläggningar vid förvaltningsbyggnader
- samt vissa statsrådsuttalanden ifrågasätts om det verkligen är en
uppgift för statliga myndigheter såsom t. ex. Vattenfall och SJ att inrätta
och bidra till driften av idrotts- och motionshallar för sin personal. Upplåtelser
av "överblivna" lokaler borde enligt rapporten kunna accepteras om
någon annan disposition, t. ex. alternativ användning i ordinarie verksamhet,
försäljning eller rivning, inte är realistiska alternativ. Att myndigheterna
låter personalen disponera sina ordinarie lokaler på tider då de inte
utnyttjas av myndigheten torde vara helt invändningsfritt; här hänvisas till
ett cirkulär (SFS 1973:643) i vilket regeringen till och med uppmuntrar
myndigheterna att på bl. a. detta sätt stödja personalens fritidsverksamhet.

I rapporten konstateras att omfattningen av det personalvårdsbetingade
lokalstödet varierar starkt mellan de granskade myndigheterna. Sålunda är
främst SJ starkt engagerat på området medan t. ex. televerket och affärsverket
FFV enligt sina enkätsvar intar en betydligt striktare hållning. I
rapporten ställs frågan om det från rättvisesynpunkt kan vara rimligt att
exempelvis en SJ-anställd i Göteborg genom sin anställning får tillgång till
lokaler för en mängd fritids- och föreningsaktiviteter samt dessutom under
längre sammanhängande ledighet och på fribiljett kan åka till någon av de
SJ-anknutna semesterhemsanläggningarna och bo där på förmånliga villkor.
allt medan hans televerksanställde granne saknar dessa möjligheter.
Båda personerna är ju statsanställda och båda kan med hänsyn till sina
arbetsförhållanden ha samma behov av avkoppling och fritidsaktiviteter.
Samtidigt inses lätt att någon millimeterrättvisa inte kan skipas på detta
område lika litet som i fråga om andra personalvårdsförmåner av fringe
benefit-karaktär. Härtill kommer att krav på mer likartade villkor för
statsanställda kan kollidera med den klart skönjbara utvecklingen under
senare år mot ökad handlingsfrihet för de enskilda myndigheterna i fråga
om disposition av tilldelade resurser.

Redog. 1986/87:2

Enligt rapporten finns det inga möjligheter att inom ramen för ett förvaltningsrevisionelit
granskningsuppdrag uttrycka bestämda uppfattningar om
den lämpliga avvägningen mellan å ena sidan kraven på ökad likformighet
och - å den andra - frihet för den enskilda myndigheten att i samarbete
med personalen utforma sitt eget lokalstöd.

Emellertid synes de konstaterade stora skillnaderna rörande tillgången
på personalvårdsbetingat lokalstöd, vidare bristen på centrala regler och
variationer i sättet att tolka dem som finns motivera en samlad översyn av
problemområdet.

Den i rapporten föreslagna översynen bör behandla alla de frågor som
har aktualiserats i rapporten, dvs. bl. a. rätten för myndigheter att stödja
semesterhems- och fritidsstugeverksamhet i egna resp. personalägda anläggningar.
En annan fråga gäller i vilken mån myndigheter med eget
lokalhållningsansvar skall få uppföra och driva specialanläggningar för
personalens idrotts- och motionsverksamhet. 1 sammanhanget bör enligt
förslaget övervägas huruvida affärsdrivande verk skall tillerkännas en
särställning i fråga om rätten att ge lokalstöd för personalvårdsändamål.
Av intresse är vidare frågan i vad mån myndigheter kan upplåta ”överblivna"
lokaler till personalföreningar, även på villkor som kolliderar med
strikt ekonomiska principer. Behovet av centrala riktlinjer för lokalstöd till
personalvård bör övervägas.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten Lokalanvändning vid myndigheter med eget
lokalhållningsansvar (1985/86:3) har avgetts av postverket, statens järnvägar
(SJ), vägverket, byggnadsstyrelsen, statens arbetsgivarverk (SAV),
TCO-S/Statstjänstemannaförbundet (ST), Centralorganisationen SACO/
SR och Statsanställdas Förbund (SF). Televerket har i brev till revisorerna
åberopat sitt svar på revisorernas enkät och meddelat att rapporten inte
föranleder något ytterligare yttrande. TCO-S har som sitt eget remisssvar
bifogat ett yttrande från ST. Landsorganisationen i Sverige (LO) har
avstått från att yttra sig över rapporten men hänvisar till yttrandet från SF.

2.1 Allmänt om värdet av en god personalvård

Postverket framhåller att verket inte bör ses som en myndighet utan som
ett affärs- och serviceföretag. Eftersom verket är ett personalintensivt
företag med ca 63500 anställda krävs en bra personalpolitik. Till personalpolitiken
hör ett aktivt intresse för personalens fritidsaktiviteter. I verkets
personalpolitiska program sägs att verket skall stödja verksamhet ”sorn
främjar samhörighet, vi-anda och en aktiv fritid”. I linje med denna programförklaring
ger verket ekonomiskt stöd till semesterhemsverksamhet
och lokaler för olika föreningsaktiviteter samt för motion och idrott. Stödet
bidrar till att stärka företagets effektivitet, vilket är särskilt viktigt i ett
serviceföretag där den enskilde tjänstemannen på ett avgörande sätt kan
påverka resultatet.

SJ anser att personalvårdande åtgärder, inte minst sådana av friskvårds- Redog. 1986/87:2
karaktär, är en nödvändighet. Flertalet SJ-anställda har uppgifter av betydelse
för trafiksäkerheten. Det är därför av stor betydelse för den anställdes
fysiska och psykiska hälsa att fritiden utnyttjas på ett lämpligt sätt. Ett
fritidsengagemang tillsammans med kolleger kan vidare betyda att den
anställde knyts fastare till företaget. Därmed minskar avgångsbenägenheten
vilket kan betyda väsentliga besparingar i fråga om rekryterings- och
utbildningskostnader.

En grundläggande förutsättning för en fungerande fritidsverksamhet är
enligt SJ tillgången på lämpliga lokaler. Tyvärr är det långt ifrån självklart
att kommunerna anser det vara en primär kommunal uppgift att ordna
lokaler till företagsanknuten fritidsverksamhet, SJ tar konsekvenserna av
denna verklighet och hjälper föreningar med lokaler enligt särskilt fastställda
interna föreskrifter.

Vägverket säger i sitt yttrande att kraven på förvaltningar och deras
personal successivt ökar. Det är då viktigt att man samtidigt kan behålla
instrument vid sidan av avtalsreglerade löne- och anställningsvillkor, t. ex.
fritidsbostäder. Fritidsstugeverksamheten inom vägverket har visat sig ha
ett mycket stort personalpolitiskt värde.

Enligt SAV förekommer trivselbefrämjande personal vårdsinsatser av
det slag som rapporten behandlar i betydligt mindre utsträckning inom den
statliga sektorn än inom övriga delar av arbetsmarknaden. Detta förhållande
borde staten som arbetsgivare uppmärksamma. Det är SAV:s uppfattning
att åtgärder av det behandlade slaget värdesätts mer än som motsvarar
de ekonomiska kostnaderna.

TCO-S/ST anser att det bör ligga i varje myndighets intresse att värna
om sin personal och ge förutsättningar för personalen att må bra för att
myndigheten skall bli så effektiv som möjligt och nå målen för sin verksamhet.
Det är också från social synpunkt viktigt att personalen kan träffas
efter arbetstiden och utöva olika former av fritidsaktiviteter. Dessa befrämjar
den sociala sammanhållningen och kan fylla en viktig funktion i
fråga om kamratstödjande verksamhet. Vidare sägs att investeringar i
förebyggande hälsovård blir alltmer betydelsefulla och utan tvivel är lönsamma.
Inom den privata sektorn har man betydligt bättre förstått vikten
av satsningar på fritidsaktiviteter av olika slag. TCO-S/ST anser att de
förmåner som de statsanställda får del av genom att utnyttja uthyrningsbostäder,
fritidsbostäder och lokaler för fritidsverksamhet är en mycket
positiv och ytterst angelägen del av statens personalpolitik.

SACOISR säger sig ha en allmänt positiv inställning till lokaler för
personalens fritid. 1 det sammanhanget aktualiserar organisationen också
frågan om lokaler för företagshälsovården. Det är sålunda av största betydelse
att Statshälsans lokalbehov kan tillgodoses.

SF har uppfattningen att de förekommande slagen av lokalstöd inom
vissa statliga verk har en stor och betydelsefull uppgift att fylla. Detta stöd
utgör ett bra inslag i den personalvårdande verksamheten.

7 Riksdagen 1986/87.2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2 2.2 Lokalstödet från rättvisesynpunkt

1 granskningsrapporten konstateras stora variationer mellan de undersökta
myndigheterna i fråga om omfattningen av det personalvårdsbetingade
lokalstödet. Rimligheten av dessa skillnader ifrågasätts.

Byggnadsstyrelsen hänvisar i sitt yttrande till de riktlinjer som regeringen
har utfärdat för planering vid nybyggnad av kontorslokaler för statlig
förvaltning. Dessa riktlinjer, som tillämpas inom byggnadsstyrelsens lokalhållningsområde,
omfattar bl. a. också personalutrymmen, t. ex. hygienutrymmen,
vilrum och matrum. Av riktlinjerna framgår att beslut om
anordnande av motionslokaler fattas i varje särskilt fall av regeringen i
samband med projekteringsuppdrag. Härutöver sägs bara att ett av sammanträdesrummen
skall utformas så att det kan förses med låsbara skåp
och användas även som expeditionslokal för fackföreningar och andra
personalföreningar.

SAV anser att en central partsreglering med syfte att tillgodose långtgående
rättvisekrav så att förhållandena blir i stort sett lika för alla statsanställda
inte torde kunna uppnås. Med en sådan målsättning är risken stor
för att insatser av detta värdefulla slag inte alls skall kunna förekomma.

TCO-S/ST menar att de myndigheter som i dag inte har lokaler "över"
som personalen kan utnyttja för personalvårdsändamål skall ges dessa
möjligheter. Så kan ske t. ex. genom att de får ta del av det utbud som finns
hos andra myndigheter på samma ort. Frågan måste också beaktas i
samband med ny-, om- och tillbyggnation.

SACO/SR ifrågasätter "starkt” om det över huvud taget är möjligt eller
önskvärt med likformighet på detta område. Enligt organisationens uppfattning
bör lokaler upplåtas i den utsträckning som verksledningen och
personalorganisationerna vid varje myndighet finner det motiverat.

SF säger sig vara väl medvetet om de stora variationerna. Förklaringen
får sökas långt tillbaka i tiden. Förbundets uppfattning är att det personalvårdsbetingade
lokalstödet är så värdefullt att möjligheterna borde utsträckas
till att omfatta fler statligt anställda.

2.3 Behovet av centrala riktlinjer

Enligt granskningsrapporten bör i samband med den föreslagna översynen
av lokalstödsfrågorna behovet av centrala riktlinjer för verksamheten beaktas.

Postverket framhåller att styrningen av verket sker genom att regeringen
fastställer servicemål och avkastningskrav. Som affärsföretag skall postverket
- inom ramen för sin personalpolitik och i samverkan med arbetstagarorganisationerna
— ha frihet att utforma sitt eget lokalstöd enligt samma
riktlinjer som andra företag.

Vägverket anser att ytterligare riktlinjer från statsmakternas sida inte
ligger i linje med den uttalade strävan att minska onödig detaljstyrning av
myndigheternas interna verksamhet.

SJ ansluter sig till de uttalanden som redovisas i rapporten rörande
strävanden mot utökad målstyrning och större handlingsfrihet för resp.

affärsverk. Personalvårdande åtgärder bör därmed enligt SJ:s uppfattning
vara en intern fråga för resp. verk. Den nu aktuella frågan om lokalanvändning
samt allmänt hållna krav på likställdhet för alla statsanställda bör
inte få ha ett avgörande inflytande på personalvården inom SJ. Något
behov av centrala riktlinjer inom området finns ej.

SAV anser bl.a. att en central reglering inte stämmer med vare sig
dagens strävan mot en ökad avreglering och förenkling eller den sektoriserade
statliga avtalsbild som staten eftersträvar. Det föreligger inga andra
behov av centrala riktlinjer inom området än ett klarläggande av att lokalupplåtelser
för personalvårdsändamål kan vara lämpliga insatser.

2.4 Förslaget om en översyn

Förslaget om en översyn av det personalvårdsbetingade lokalstödet avstyrks
av samtliga remissinstanser utom SF. Detta förbund välkomnar en
översyn från såväl personalpolitiska som personalvårdande synpunkter,
dock bara om syftet med översynen är att undersöka om ytterligare lokalstödsmöjligheter
kan åstadkommas. De instanser som avstyrker förslaget
hänvisar i allmänhet till att en ökad detaljreglering av myndigheternas
verksamhet inte är önskvärd.

2.5 Vissa övriga synpunkter

Postverket påpekar att det ekonomiska stödet från Postens Understödskassa
till verkets semesterhemsverksamhet inte utgör driftmedel i vanlig
bemärkelse. Dessutom påpekas att semesterhemmen också nyttjas för
postala kurser och konferenser.

Vägverket uppger att vissa fritidsbostäder också används i driften som
vaktbostäder eller för övernattning. Vidare sägs att bostäderna visserligen
i första hand hyrs ut till verkets egen personal men att även andra statsanställda
har möjlighet att utnyttja förmånen.

SA V hävdar som nämnts ovan att det personalvårdsbetingade lokalstödet
värdesätts mer än som motsvarar kostnaderna. 1 det sammanhanget
anser verket att även effekter av rationaliseringar och andra produktivitetsförbättringar
bör kunna återföras till personalen, t. ex. som förmåner
av nu behandlat slag.

SJ erinrar om att verket utöver vad som meddelades i svaret på revisorernas
enkät förvaltar ett antal f. d. banvaktsstugor och andra byggnader
som hyrs ut för fritidsändamål direkt till hyresgästen. Regelmässigt svarar
hyresgästen för alla kostnader för drift och underhåll.

I fråga om de fritidshus som upplåts till personalföreningar påpekar SJ
att en inte oväsentlig del av underhållet utförs av medlemmarna genom
ideellt arbete. Genom att underhållet sköts kontinuerligt behåller byggnaderna
sitt realvärde.

När det gäller de föreningsägda fritidsanläggningarna förekommer det
enligt yttrandet visst samarbete med postverket vars personal har tillgång
till anläggningarna på samma villkor som SJ-anställda. Anläggningarna
utnyttjas också till viss del för intern verksutbildning.

Redog. 1986/87:2

Redog. 1986/87:2 1 fråga om den SJ-ägda sporthall i Göteborg som omnämns i rapporten

uppger SJ att denna hall ursprungligen uppfördes som utställningshall till
SJ;s 100-årsjubileum år 1956. Firandet inställdes emellertid och hallen har
därefter successivt anpassats för sitt nuvarande ändamål. Vissa utrymmen
i hallen disponeras av SJ för tjänstebruk. Hallens läge vid en godsterminal
och vid trafikerade spår bedöms omöjliggöra en försäljning av mark och
byggnader.

100

Innehållsförteckning

Redog. 1986/87:2

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Hemställan

Bilaga

1 Rapporten

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänt om värdet av en god personalvård

2.2 Lokalstödet från rättvisesynpunkt

2.3 Behovet av centrala riktlinjer

2.4 Förslaget om en översyn

2.5 Vissa övriga synpunkter

101

Förslag till riksdagen ^ad°ag51986/87:2

1985/86:17

Riksdagens revisorers förslag angående statens utgifter
för bidragsförskott, m.m.

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning angående statens utgifter
för bidragsförskott.

Revisorernas granskning har visat att det nuvarande regelsystemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott ger onödigt höga och alltmer ökande utgifter
för staten. Revisorerna har vidare funnit att regelsystemet inte överensstämmer
med de mål som finns formulerade för 1978 års beslut om en
underhållsreform. Dessutom föreligger bristande samordning främst mellan
föräldrabalken och bidragsförskottslagen på väsentliga punkter. Slutligen
medför systemet en tungrodd administration. Mot denna bakgrund föreslås
att frågan om ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar utreds och att därvid även föräldrabalkens
förbehållsregler m.m. ses över

att i avvaktan på resultatet av det föreslagna utredningsarbetet vissa kortsiktiga
åtgärder, som sänker utgifterna och eliminerar eller minskar några
av de konstaterade bristerna i nuvarande system, övervägs.

Som ett första led i granskningen upprättades rapporten (1983/84:9) Statens
utgifter för bidragsförskott, allmänna delen. Rapporten var avsedd att
utgöra underlag för uppläggningen av det fortsatta utredningsarbetet.

Den därefter genomförda granskningen har redovisats i fyra rapporter,
nämligen

- rapport (1984/85:5) Statens utgifter för bidragsförskott - 1979 års underhållsreform,
bakgrund och utveckling,

- rapport (1984/85:6) Statens utgifter för bidragsförskott - ekonomiska konsekvenser
av 1979 års underhållsreform,

- rapport (1984/85:7) Statens utgifter för bidragsförskott - handläggningen
av bidragsförskottsärenden och

- rapport (1985/86:1) Internationell jämförelse av regelsystem för underhåll
till barn.

I bilaga 1 till denna skrivelse sammanfattas gällande regler för underhållsbidrag
och bidragsförskott. En sammanfattning av rapporterna redovisas i
bilaga 2. Rapporterna 1984/85:5-7 har remissbehandlats. En sammanfattning
av avgivna remissyttranden redovisas i bilaga 3. I bilaga 4 redovisas i
korthet uppläggningen av en i granskningsärendet genomförd enkätundersökning
till försäkringskassorna.

103

Redog. 1986/87:2

1 Genomförd granskning

Bidragsförskott infördes ursprungligen år 1937 i form av förskott på ett fastställt
underhållsbidrag.

Riksdagens revisorer har flera gånger tidigare granskat bidragsförskottsverksamheten.
I berättelsen för verksamhetsåret 1939/40 framhöll revisorerna
bl.a. att det var önskvärt att tillskapa regler för kravhanteringen. I revisorernas
verksamhetsberättelse avlämnad år 1962 uttalade revisorerna att det
var önskvärt med statistik som kunde belysa verksamheten bättre samt att
det var angeläget att söka en administrativt enklare utformning.

År 1964 förändrades bidragsförskottssystemet på ett genomgripande sätt
genom att rätten till bidragsförskott i princip gjordes oberoende av dels om
underhållsbidrag fastställts eller ej, dels storleken av fastställt bidrag upp till
en viss nivå. Därigenom blev barnen till separerade föräldrar garanterade
ett regelbundet ekonomiskt minimistöd.

År 1978 (prop. 1978/79:12, LU 1978/79:9, SoU 1978/79:2y, rskr.
1978/79:99) beslutade riksdagen om en genomgripande reform av reglerna
om underhållsskyldigheten mot barn.

Budgetåret 1979/80 uppgick statens utgifter för bidragsförskott till 759
milj.kr. netto. Budgetåret 1984/85 var statens nettoutgift för bidragsförskottssystemet
ca 1,5 miljarder kronor. Därtill kommer administrationskostnaderna.

Bakgrunden till revisorernas beslut år 1983 att granska statens utgifter för
bidragsförskott var en förstudie som visade att statsutgifterna för bidragsförskott
ökat betydligt under senare år, att redovisningen till riksdagen av statens
utgifter och fordringar var ofullständig och att utfallet av kravverksamheten
borde förbättras.

Under det inledande granskningsarbetet framkom flera förhållanden som
motiverade en utökad granskningsinsats. Dessa var bl.a.

- oklarheter angående orsakerna till de konstaterade utgiftsökningarna,

- ett från olika håll manifesterat behov av en utvärdering av den underhållsreform
som riksdagen fattat beslut om år 1978,

- osäkerhet i då befintliga bedömningar beträffande utgifterna för administrationen
av underhålls- och bidragsförskottsärenden och

- önskemål att få närmare kännedom om hur andra länder med likartade
förhållanden löst motsvarande problem.

Det fortsatta granskningsarbetet finns dokumenterat i fyra granskningsrapporter,
som i korthet visar följande.

I granskningsrapporten 1984185:6 redovisas statens utgifter för bidragsförskott
budgetåren 1979/80-1983/84 och en analys av de ekonomiska konsekvenserna
av den år 1978 beslutade underhållsreformen.

andel staten får bära av utbetalda bidragsförskott under perioden ökade från Redog. 1986/87:2
61 till 67%.

Det genomsnittliga underhållsbidraget har i stort sett legat på en oförändrad
nivå sedan år 1981, samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt
med basbeloppsförändringarna. Detta har fått till följd att det s.k. utfyllnadsbidraget
kommit att utgöra en allt större andel av de utbetalda bidragsförskotten.
Totalt kostade utfyllnadsbidragen staten ca 1,1 miljarder kronor
budgetåret 1983/84.

Granskningen har bringat klarhet i de bakomliggande faktorerna till statens
ökande åtaganden för bidragsförskotten. Därvid har framkommit att
1979 års lagändringar om att underhållsskyldigheten inte längre skall vara
ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga i kombination
med de utfärdade tillämpningsreglerna är den största orsaken till statens
alltmer ökade utgifter för bidragsförskotten under senare år. Även införandet
av regeln om en i förhållande till basbeloppsförändringen begränsad
uppräkning av underhållsbidragen till barn har medfört ökade utgifter
för staten.

Vidare har framkommit att tunga utgiftsposter i systemet är de efter år
1964 vid olika tidpunkter genomförda höjningarna av bidragsförskottsnivån
samt automatiken i bidragsförskottssystemet genom dess anknytning till basbeloppsförändringarna.

I granskningsrapporten 1984185:5 redovisas en analys av målen för och
bakgrunden till underhållsreformen samt en utvärdering av huruvida målen
uppfyllts.

Ett huvudsyfte med reformen var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga
som har svag ekonomi. De beslutade åtgärderna skulle enligt
propositionen knappast komma att försämra de underhållsberättigade barnens
situation i en utsträckning som inte kunde anses godtagbar eftersom
de alltid var garanterade en minsta underhållsstandard genom de allmänna
barnbidragen och rätten till bidragsförskott. Ett annat mål var att få till stånd
en mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna. Granskningen
har visat att det är mycket tveksamt om dessa syften har uppnåtts.

I granskningsrapporten konstateras att den statistik och det övriga beslutsunderlag
som redovisats i förarbetena till reformen är mycket bristfälligt.

Beslutsunderlag saknades på viktiga punkter bl.a. vad beträffar antalet underhållsskyldiga
som skulle beröras av reformen, innebörden av begreppet
”svag ekonomi”, adekvat statistik över underhållsskyldigas och vårdnadshavares
förhållanden samt en beräkning av hur statens utgifter skulle påverkas
av reformen. Vidare konstateras att trots att reformens målsättning rörde
underhållskyldiga med svag ekonomi riktade sig reformen till stor del mot
samtliga underhållsskyldiga.

Under granskningen har ytterligare material rörande underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden i mitten av 1970-talet tagits
fram. Huvudresultatet är att de underhållsskyldigas ekonomiska situation
överlag var något bättre än vårdnadshavarnas och att den i huvudsak generellt
verkande underhållsreformen med lindring för alla underhållsskyldiga
därför inte var motiverad. På 1980-talet tycks dock det ekonomiska försprånget
för de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet ha .

Redog. 1986/87:2 krympt. Nu tillgänglig statistik över underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden är dock mera osäker än den som förelåg i mitten
av 1970-talet. För att få fram lämpligt beslutsunderlag inför en eventuell
omprövning av det gällande systemet föreslås i rapporten följande åtgärder.
Bättre statistikmaterial bör tas fram utvisande underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden och levnadsstandard jämfört med
andra föräldrars. Vidare bör olika målgrupper för statliga stödåtgärder på
detta område identifieras. Slutligen bör innebörden i enhetlighetsmålet prövas.

I granskningsrapporten 1984185:7 redovisas juridiska och administrativa
konsekvenser av bidragsförskottssystemets utformning samt handläggningskostnaderna
för verksamheten. Inom ramen för granskningen i denna del
har en enkät om bidragsförskottsverksamheten genomförts. Enkäten har
rört dels vilka personalresurser försäkringskassorna under budgetåret
1983/84 tagit i anspråk för bidragsförskottsverksamheten och dels tillämpningen
av regelsystemet i vissa hänseenden under år 1984.

Granskningen visar att bidragsförskottssystemet har stora brister av såväl
principiell som praktisk natur. Systemet är också mycket kostsamt att administrera.
I rapporten redovisas den bristande samordningen mellan rätten till
bidragsförskott enligt bidragsförskottslagen och rätten till underhållsbidrag
enligt föräldrabalken. Således kan bidragsförskott utgå till barn som på
grund av att de är självförsörjande inte har rätt till underhållsbidrag. Vidare
kan bidragsförskott med utfyllnadsbidrag utgå även om vårdnadshavaren
har tillräckliga inkomster att försörja barnet. Den bristande samordningen
mellan de båda lagkomplexen manifesteras också i att skyldigheten att betala
underhållsbidraget till försäkringskassan när bidragsförskott utgått kan
vara mindre omfattande än skyldigheten att betala direkt till barnet.

Lagreglerna medför också dubbelarbete mellan försäkringskassorna å ena
sidan och domstolar, advokater och socialnämnder å den andra. Försäkringskassorna
måste nämligen vid ansökan om bidragsförskott bl.a. kontrollera
att det fastställda underhållsbidraget inte är för lågt eftersom ett för lågt
underhållsbidrag medför att staten får betala ut ett för högt utfyllnadsbidrag.
För att förhindra detta kan försäkringskassan i uppenbara fall vägra utfyllnadsbidrag.

Genom riksdagens beslut år 1978 förkortades preskriptionstiden för fordran
på underhållsbidrag från tio till tre år. Till följd därav preskriberades
budgetåret 1979/80 ca 300 milj. kr. Därefter preskriberas årligen ca 140 milj.
kr. I granskningsrapporten konstateras att i vart fall när staten är fordringsägare
kan motiven för en så kort preskriptionstid inte anses relevanta,bl.a.
därför att den underhållsskyldige har möjlighet att få kraveftergift.

Endast 12% av förskotterade underhållsbidrag erläggs av de underhållsskyldiga
i rätt tid, dvs. senast på förfallodagen. Staten kan beräknas förlora
omkring 50 milj. kr. årligen på sena betalningar beräknat efter en ränta om
13%.

Granskningen har visat att försäkringskassornas administration av bidragsförskottssystemet
är kostsam. Lönekostnaden inkl. sociala avgifter
uppgick budgetåret 1983/84 enligt bidragsförskottsenkäten till 117 milj. kr.1

106

1 Exkl. utlandsavdelningen vid Stockholms läns allmänna försäkringskassa

Produktiviteten hos kassorna, mätt i antal bidragsberättigade barn per hel- Redog. 1986/87:2

årsarbetare, har minskat med nästan 30% mellan budgetåren 1980/81 och
1983/84. En produktivitetsförbättring skulle kunna uppnås vid en centralisering
av de beslut som i dag fattas på lokalkontoren. Av rapporten framgår
att besparingen vid en sådan centralisering kan uppskattas till 10 milj. kr.
årligen, även med bibehållande av en omfattande service på lokalkontoren.

I rapporten konstateras att bristerna i det nuvarande systemet är så väsentliga
att ett åtgärdande av dem inom ramen för systemet med all sannolikhet
skulle göra detta ännu krångligare och svårare att tillämpa. Huvudförslaget
i rapporten är därför att man bör överväga om inte ett helt nytt system
för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar
vore en bättre lösning. 1 rapporten presenteras också vissa förslag till kortsiktiga
lösningar inom ramen för det nuvarande systemet.

I granskningsrapporten 1985186:1 görs en internationell jämförelse av regelsystem
för underhåll till barn. Främst jämförs regelsystemen i Danmark,

Finland och Norge med det svenska.

I alla de jämförda länderna skall underhållsbidrag betalas av föräldrar
som inte bor tillsammans med sina barn. Metoden att beräkna underhållsbidrag
varierar. I Danmark och Norge läggs tyngdpunkten på ett normalbidrag
(ett av staten fastställt belopp, som i princip inte underskrids), i andra
länder utgör underhållsbidraget en viss procent av den underhållsskyldiges
inkomst. Det svenska systemet däremot innebär en individualiserad beräkningsmetod,
där grundsynen är att barnets behov skall täckas av föräldrarna
gemensamt efter förmåga.

Behovsprövning av bidragsförskottet sker i vissa av de jämförda länderna
gentemot barnets inkomster, däremot inte gentemot vårdnadshavarens inkomster,
något som enligt rekommendationer från Europarådet bör kunna
ske. För att i någon mån differentiera det statliga stödet efter behoven har
man i Finland två olika bidragsförskottsnivåer; en högre för ensamboende
vårdnadshavare och en lägre för vårdnadshavare som är gifta eller sammanboende.

Kraveftergift kan beviljas i samtliga jämförda länder. Den svenska eftergiftsregeln
tycks dock vara mer liberal gentemot de underhållsskyldiga än de
andra ländernas.

Den svenska preskriptionstiden, 3 år, är mycket kort jämfört med förhållandena
i de jämförda länderna. I Norge och Finland är preskriptionstiden
10 år och i Danmark 20 år.

Enligt rapporten tycks de svenska reglerna för statligt stöd till barn som
inte lever tillsammans med båda sina föräldrar vara mer generösa än de som
gäller i övriga jämförda nordiska länder.

2 Revisorernas överväganden

I det följande beskrivs varför det nuvarande regelsystemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott ger onödigt höga och alltmer ökande utgifter för
staten. Revisorerna har funnit att regelsystemet inte överensstämmer med
de mål som finns formulerade för 1978 års beslut om en underhållsreform.

Redog. 1986/87:2

Vidare föreligger bristande samordning främst mellan föräldrabalken och
bidragsförskottslagen på väsentliga punkter. Slutligen medför systemet en
tungrodd administration.

Enligt revisorernas bedömning är bristerna i systemet så väsentliga att ett
åtgärdande av dem inom ramen för nuvarande system skulle göra detta ännu
krångligare och svårare att tillämpa. Revisorernas huvudförslag är därför
att man bör utreda ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar. I avvaktan på resultatet av en sådan
utredning bör enligt revisorernas mening vissa kortsiktiga åtgärder övervägas.

2.1 Nuvarande system

2.1.1 Betydande utgifter och kostnader

Totalt uppgick utbetalningarna av bidragsförskott till 1 980 milj.kr. budgetåret
1983/84, varav förskotterade underhållsbidrag utgjorde 845 milj. kr. och
utfyllnadsbidragen - som i sin helhet bekostas av staten - 1 135 milj. kr. En
jämförelse med budgetåret 1979/80 visar att utbetalningarna av bidragsförskott
då uppgick till 1 237 milj. kr., varav förskotterade underhållsbidrag
utgjorde 668 milj. kr. och utfyllnadsbidragen 569 milj.kr.

Det har i granskningsärendet konstaterats att 1978 års beslut om en underhållsreform
medfört betydande utgiftsökningar för staten, nämligen med
74% under perioden 1979/80-1983/84. Bl.a. innebar förkortningen från tio
till tre år av preskriptionstiden för underhållsbidrag att 300 milj.kr. av utestående
fordringar på underhållsbidrag preskriberades i januari 1980 till
följd av de nya bestämmelserna. Fr.o.m budgetåret 1980/81 preskriberas årligen
ca 140 milj. kr. av statens utestående fordringar på underhållsbidrag,
vilka uppgår till ca 900 milj. kr. Ca 75% av statens utgifter för förskotterade
underhållsbidrag återbetalas av de underhållsskyldiga. Statens räntekostnader
för förskott som inte återbetalats i rätt tid uppgår lågt räknat till 50 milj.
kr. om året. Vidare innebär den begränsade uppräkningen av underhållsbidrag
i förhållande till basbeloppsförändringen en merutgift om ca 20-50 milj.
kr./år för utfyllnadsbidragen beroende på storleken av basbeloppsförändringen.
Likaså medför regeln att endast en viss andel av de underhållsskyldigas
överskott1 skall tas i anspråk för underhållsbidrag, den s.k. reduceringsregeln,
dryga utgifter för staten. Beräkningar som gjorts visar att en höjning
av det genomsnittliga uttaget inom bidragsförskottssystemet från nuvarande
65% av överskottet till 75 eller 85% rent teoretiskt skulle kunna minska statens
utgifter för bidragsförskotten med 116 resp. 233 milj. kr./år.

Aven de vid olika tidpunkter genomförda höjningarna av bidragsförskottsnivån
har i stor utsträckning bidragit till att öka utgifterna för bidragsförskotten.
Så t.ex. skulle ett uttag om 40% av basbeloppet i stället för nu
gällande uttag om 41% ha minskat statens utbetalningar av utfyllnadsbidrag
med ca 50 milj.kr. budgetåret 1983/84.

108

1 Överskottet är det belopp som kan tas i anspråk för underhåll till barn efter det att
den underhållsskyldige fått förbehålla vissa belopp av sin inkomst för sin egen och sin
familjs försörjning.

Likaså medför automatiken i bidragsförskottssystemet till följd av basbeloppsförändringar
stora utgiftsökningar för staten. För budgetåret 1983/84
uppgick dessa till 130 milj.kr., varav 27 milj. kr. avsåg förskotterade underhållsbidrag
och 103 milj. kr. utfyllnadsbidrag.

Administrationskostnaderna för bidragsförskottssystemet uppgår till ca
150 milj. kr. per år.

Den främsta orsaken till statens ökade utgifter för bidragsförskotten under
senare år är en lagändring rörande skyldigheten att betala underhållsbidrag
till barn som innebar att underhållsskyldigheten inte längre skulle vara
ovillkorlig utan bero av föräldrarnas ekonomiska förhållanden. De nya principerna
för föräldrarnas underhållsskyldighet, som kom att gälla fr.o.m. den
1 juli år 1979, har fått sin största betydelse när det gäller att bestämma underhållsbidrag.
Den underhållsskyldige får vid underhållsbidragets fastställande
förbehålla vissa belopp av sin inkomst - ett förbehållsbelopp - för sin
egen och sin familjs försörjning medan återstoden - överskottet - i princip
får tas i anspråk för underhållsbidrag.

Konsekvenserna av denna lagändring tillsammans med de därav följande
tillämpningsreglerna, främst reduceringsregeln, har påverkat statens utgifter
för bidragsförskotten i så motto att förskotterade underhållsbidrag utgör
en allt mindre andel av de totala utbetalningarna av bidragsförskotten samtidigt
som utfyllnadsbidragen svarar för en allt större andel. Förklaringen till
detta är den - relativt sett - sjunkande nivån på det genomsnittliga underhållsbidraget
till barn inom bidragsförskottssystemet. För år 1984 har även
för första gången kunnat konstateras en sänkning i kronor räknat. Med tanke
på att en sänkning av det genomsnittliga underhållsbidraget inom bidragsförskottssystemet
med tio kronor medför en ökning av statsutgifterna
med i runda tal 30 milj. kr./år torde en sådan fortsatt utveckling på sikt öka
de statliga utgifterna för bidragsförskotten i betydande omfattning.

Den konstaterade sjunkande nivån på det genomsnittliga underhållsbidraget
till barn inom bidragsförskottssystemet torde i stor utsträckning gå att
härleda till den stora ökningen av antalet underhållsbidrag som fastställts till
0 kr. till följd av att den underhållsskyldige ansetts sakna förmåga att utge
bidrag. Antalet 0-avtal har mer än fördubblats sedan reformen infördes och
svarar idag för ca en femtedel av alla underhållsbidrag inom bidragsförskottssystemet.
Räknat på 1986 års bidragsförskottsnivå uppgår statens utgifter
för 0-avtalen till drygt 500 milj. kr./år.

Av granskningen har bl.a. framkommit att en underhållsskyldig med hemmamake
och två hemmavarande barn i enlighet med gällande förbehållsregler
måste ha inkomster på mer än 160 000 kr./år för att över huvud taget
anses ha förmåga att betala underhållsbidrag till ett barn. Revisorerna ställer
sig tveksamma till förbehållsregler som ger sådana resultat.

Av de remissinstanser som valt att kommentera föräldrabalkens förbehållsregler
är det endast socialstyrelsen som anser att förbehållsbeloppen i
vissa fall är för låga.

Så t.ex. menar riksförsäkringsverket att många hushåll måste klara sin
försörjning på en lägre standard än den som beräkningen av underhållsbidrag
utgår ifrån.

En annan synpunkt som också förts fram av remissinstanserna i samband

Redog. 1986/87:2

109

Redog. 1986/87:2 med diskusssionen av föräldrabalkens förbehållsregier, är behovet av en
översyn av de olika förbehålls- och existensminimireglerna. Denna översyn
menar riksförsäkringsverket bör även innefatta en kritisk granskning av de
belopp som bör anses utgöra skäliga levnadskostnader för olika typer av hushåll.
Försäkringskasseförbundet anser vidare att möjligheten att fastställa
ett lägre förbehållsbelopp för makar och sammanboende bör utredas.

Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen och av yttrandena
när det gäller storleken på gällande förbehåll vid underhållsbidragens fastställande
anser revisorerna att i en samlad översyn av statens stöd till barn
som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör ingå att se över såväl
föräldrabalkens förbehållsregier som normbeloppen för skälig bostadskostnad
enligt de allmänna rådén1. Vid denna översyn bör separerade och sammanlevande
föräldrars försörjningsförmåga jämföras.

Enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag skall underhållsbidrag
till barn ändras den 1 februari varje år om basbeloppet med minst
5% över- eller understiger det basbelopp som låg till grund för senaste ändring.
Underhållsbidraget räknas upp med ett procenttal som utgör 7/10 av
den procentuella basbeloppsförändringen. Bidragsförskottsbeloppen, som
utgör 41% av basbeloppet, räknas upp den 1 februari varje år och följer således
hela basbeloppsförändringen.

Revisorerna har konstaterat att den årliga indexuppräkningen av bidragsförskotten
medför stora utgiftsökningar. För budgetåret 1983/84 har dessa
beräknats till 103 milj. kr. för utfyllnadsbidragen och till 27 milj. kr. för underhållsbidragen.

Orsakerna till de stora utgiftsökningarna till följd av basbeloppsförändringar
är dels den begränsade uppräkningen av underhållsbidragen, dels den
stora ökningen av antalet underhållsbidrag som fastställs till 0 kr. Effekten
på statsutgifterna till följd av 7/10-regeln blir självfallet att utfyllnadsbidraget
kommer att utgöra en allt större andel av det totala bidragsförskottet,
vars nivå stiger i takt med basbeloppsförändringama. I en yttersta förlängning
av en sådan regel kommer naturligtvis underhållsbidraget så småningom
att utgöra endast en obetydlig andel av det totala bidragsförskottet. När
det gäller underhållsbidrag som är fastställda till 0 kr. utgör hela bidragsförskottet
utfyllnadsbidrag och varje höjning av detta till följd av basbeloppsförändringar
bekostas således i sin helhet av staten.

Riksförsäkringsverkets inställning i denna fråga är att indexregleringen
inom underhållsbidrags- och bidragsförskottssystemet bör diskuteras förutsättningslöst.
Vidare, menar verket, bör frågan diskuteras huruvida indexuppräkningarna
bör ske med utgångspunkt i prisutvecklingen, löneutvecklingen
eller med hjälp av något annat mått. Socialstyrelsen anser att det finns
skäl att utreda om indexregleringen av bidragsförskottet generellt borde begränsas.
En jämförelse kunde därvid göras med vad sammanlevande föräldrar
disponerar till försörjningen av barnen och hur dessa belopp förändras.

Revisorerna anser att i en samlad översyn av statens stöd till barn som
inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör det även ingå att se över

110

1 Allmänna råd från socialstyrelsen 1982:1 och riksförsäkringsverket 1982:2

reglerna för indexuppräkningen för såväl underhållsbidrag som bidragsför- Redog. 1986/87:2
skott.

2.1.2 Bakgrunden till 1978 års reformbeslut

Ett huvudsyfte med 1978 års beslut om en underhållsreform var att mildra
underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi. Ett annat mål
var att få till stånd en mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågor na.

Revisorerna har funnit att de regler i underhållsreformen som syftade till
att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi vilade
på ett ofullständigt beslutsunderlag. Det saknades bl.a. kostnadsberäkningar
inför reformen. Vidare brister det i överensstämmelsen mellan målsättningen
för reformen, nämligen att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga
med svag ekonomi, och reformens faktiska utformning med lindring
för alla underhållsskyldiga. Begreppet ”svag ekonomi” har inte heller definierats
i beslutsunderlaget inför reformen. Slutligen visade beslutsunderlaget
som förelåg år 1978 att de underhållsskyldigas ekonomiska situation överlag
var något bättre än vårdnadshavarnas. Reformen och regelsystemet, vilka
medfört ökande statliga utgifter, är därför svåra att motivera.

Beträffande en utvärdering av underhållsreformen visar revisorernas
granskning att det är mycket tveksamt huruvida huvudsyftet med underhållsreformen
- en mildrad underhållsbörda för underhållsskyldiga med svag
ekonomi - uppnåtts. Beträffande enhetlighetsmålet kan konstateras att reformen
har gett större förutsättningar för en mer enhetlig tillämpning av
lagstiftningen om underhållsbidrag än tidigare, men att möjligheterna att på
vissa punkter göra skönsmässiga bedömningar ändå förefaller vara så stora
att man ej säkert kan uttala sig om huruvida syftet med reformen är uppnått
på denna punkt.

Remissinstanserna instämmer i stort sett i ovanstående kritiska synpunkter
som framförts i rapporten 1984/85:5. Flera remissinstanser har särskilt
betonat att det framför allt är de underhållsskyldiga med god ekonomi som
gynnats av reformen. Revisorerna vill framhålla att det är viktigt att reformer,
såsom den år 1978 beslutade underhållsreformen, baseras på tillräckligt
informationsunderlag samt att relevanta kostnadsberäkningar presenteras
innan riksdagen fattar ett reformbeslut.

2.1.3 Grundläggande brister i bidragsförskottssystemet

I rapporten 1984/85:7 konstateras att bidragsförskottssystemet har grundläggande
brister. Dessa är att hänföra till bristande samordning mellan bidragsförskottslagen
och föräldrabalken resp. den lagstiftning som reglerar
betalningsskyldighet för fordringar i allmänhet. Härtill kommer att administrationskostnaderna
för bidragsförskottsverksamheten stigit snabbt de senaste
åren och att administrationen av verksamheten synes vara uppbyggd
på ett sådant sätt att onödigt höga handläggningskostnader uppstår.

Ett barn har enligt föräldrabalken endast rätt till underhållsbidrag om
barnet behöver det, dvs. en behovsprövning görs. Vid den bedömningen tas ] j \

Redog. 1986/87:2

112

hänsyn till barnets inkomster och tillgångar. Barnets behov fördelas mellan
föräldrarna i relation till deras inbördes försörjningsförmåga. Detta innebär
att barnets behov av underhållsbidrag från den underhållsskyldige vägs mot
barnets egen och vårdnadshavarens försörjningsförmåga. Rätt till bidragsförskott
däremot föreligger i princip så snart barnet inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar.

Flertalet remissinstanser, bl.a. riksförsäkringsverket och socialstyrelsen,
har förordat att bidragsförskott endast skall utgå efter behovsprövning, i första
hand mot både barnets och vårdnadshavarens inkomster. Vissa remissinstanser
har dock varnat för de administrativa problem som skulle uppstå
vid en behovsprövning.

Revisorerna vill framhålla att den fördelning av underhållsbördan mellan
barnet och dess föräldrar som gjorts i föräldrabalken får anses väl avvägd.
Det grundläggande problemet är alltså att bidragsförskott med utfyllnadsbidrag
kan utgå trots att behov av motsvarande belopp i underhållsbidrag
inte föreligger. Detta är inte en tillfredsställande ordning. Revisorerna ställer
sig därför positiva till att behovsprövning införs. Denna kan utformas på
olika sätt beroende på om den sker inom ramen för det nuvarande bidragsförskottssystemet
eller i ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar. Vi återkommer härtill i avsnitt
2.3.3.

Den avtalsfrihet som råder beträffande underhållsbidrag nödvändiggör,
enligt revisorernas uppfattning, den nuvarande omfattande kontrollen av
underhållsbidragen på försäkringskassornas lokalkontor. Bidragsförskottets
konstruktion medför nämligen, såsom bl.a. riksförsäkringsverket anför, stora
risker för att underhållsbidrag fastställs till för låga belopp. Socialstyrelsen
föreslår bl.a. att mål om underhållsbidrag görs indispositiva. Förslaget
innebär att den hävdvunna avtalsfriheten tas bort och att alla underhållsbidrag
fastställs av allmän domstol. Såvitt revisorerna kan bedöma skulle detta
i mycket betydande grad öka det allmännas arbete med fastställande av underhållsbidrag.
En sådan lösning kan inte förordas. I stället får andra vägar
sökas för att eliminera nackdelen med avtalsfriheten inom bidragsförskottssystemet,
nämligen risken att en omotiverat stor del av kostnaden för barnet
får bäras av staten.

Försäkringskassorna har, enligt rapporten 1984/85:7, ingen eller endast en
vag uppfattning om omfattningen av missbruket av bidragsförskottssystemet.
Detta är, anser revisorerna, bekymmersamt eftersom bidragsförskottssystemets
konstruktion och förutsättningarna för rätten till bidragsförskott
är sådana att systemet lätt kan missbrukas.

För underhållsskyldiga i bidragsförskottssystemet kan skyldigheten att betala
underhållsbidrag till försäkringskassan vara mindre omfattande än
motsvarande skyldighet att betala direkt till barnet. Detta sammanhänger
med dels reglerna om prövning av den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och dels reglerna om kraveftergift i bidragsförskottssystemet. Motsvarande
regler saknas i föräldrabalken. Härtill kommer att försäkringskassans inbetalningsservice
(inbetalningsavier m.m.) är avgiftsfri för den underhållsskyldige
och att eventuell skuld inte är belagd med ränta. Till skillnad från
såväl riksförsäkringsverket som socialstyrelsen anser revisorerna att det

finns risk att underhållsskyldiga söker sig in i bidragsförskottssystemet genom
att fingera betalningsförsummelse för att få del av systemets fördelar.
Revisorerna noterar att försäkringskassorna, som arbetar praktiskt med bidragsförskottssystemet
och som yttrat sig i denna fråga, delar revisorernas
uppfattning.

I rapporten 1984/85:7 framförs bl.a. förslag om att betalningsförmågeprövningen
skall tas bort och att eftergiftsmöjligheten i princip skall begränsas
till fall där underhållsbidraget jämkats nedåt.

Vad gäller betalningsförmågeprövningen och eftergiftsinstitutet ställer sig
Stockholms läns allmänna försäkringskassa uttryckligen positiv till förslagen
medan de två andra försäkringskassorna, som yttrat sig, har en tveksam
resp. negativ inställning.

Riksförsäkringsverket vill behålla den sociala grundsynen på kravverksamheten
men anser att det borde i högre grad ankomma på de underhållsskyldiga
att styrka betalningsförmågan i stället för att låta förmågeprövningen
ex officio åvila försäkringskassorna. Verket föreslår därför att i ärenden,
där underhållsbidraget fastställts enligt nu gällande regler, skall försäkringskassan
presumera att rätt bidrag fastställts. Innebörden av förslaget är att
det skall ligga på den underhållsskyldige att i tillämpliga fall visa att han saknar
förmåga att betala underhållsbidraget. Verket anför att förslaget kan genomföras
utan lagändring men anser att det kan vara lämpligt att den förändrade
handläggningen sker med det stöd som en ändrad författningstext
erbjuder.

Familjelagssakkunniga slutligen anser förslagen i rapporten helt oacceptabla
och menar att de träffar livsnerven i det nuvarande systemet och riskerar
att föra återkraven tillbaka till de förhållanden som rådde tidigare då
stora skulder lagrades för en del underhållsskyldiga.

Revisorernas grundinställning är att en skuld för underhållsbidrag i största
möjliga utsträckning bör likställas med andra skulder. Med denna utgångspunkt
bör betalningsskyldigheten inte vara olika beroende på om underhållsbidraget
skall betalas till försäkringskassan eller till barnet. Riksförsäkringsverkets
förslag om ändrade rutiner vid prövningen av den underhållsskyldiges
betalningsförmåga är alltså ett steg i rätt riktning. Revisorerna
återkommer härtill under avsnittet 2.3.6.

Vad gäller eftergiftsreglerna är att märka att de nu gällande reglerna för
underhållsbidragets fastställande bl.a. är avsedda att garantera att den underhållsskyldige
har förmåga att betala underhållsbidraget. Den av familjelagssakkunniga
befarade situationen bör alltså med hänsyn till gällande reglers
utformning inte kunna uppstå. Detta gäller särskilt som preskriptionstiden,
även efter den förlängning till fem år som nedan föreslås, är kort och
preskriptionsavbrott inte tillåts till skillnad från vad som gällde före år 1979.
Revisorerna anser att även eftergiftsreglerna bör bli föremål för prövning i
den föreslagna utredningen.

Det är, som socialstyrelsen påpekat i sitt remissvar, tänkbart att en inskränkning
i möjligheten att få eftergift skulle komma att medföra en ökad
belastning på den kommunala ekonomin i form av fler socialbidragsfall. Revisorerna
anser att det är uppenbart att en avvägning här måste ske mellan
intresset att få till stånd en effektiv kravhantering och intresset att rent all -

Redog. 1986/87:2

113

8 Riksdagen 1986187.2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2

114

mänt undvika s.k. rundgång. Revisorerna vill dock här erinra om att den
underhållsskyldige under alla omständigheter har rätt till förbehållsbelopp
för levnadskostnader enligt utsökningsbalkens regler. Dessa spörsmål bör
övervägas av den föreslagna utredningen.

Administrationskostnaderna för bidragsförskottsverksamheten vid försäkringskassorna
har i nominella belopp fördubblats mellan budgetåren 1980/81
och 1983/84. Sistnämnda budgetår uppgick lönekostnaden på försäkringskassorna
enligt uppgift från riksförsäkringsverket till 104,6 milj. kr. och enligt
bidragsförskottsenkäten till 117 milj. kr. Kostnader för kontorsutrymmen,
skrivmateriel m.m. tillkommer om en fullständig kostnadsberäkning
skall göras. Kostnaden härför har i annat sammanhang uppskattats till 40%
av den direkta lönekostnaden.

Man kan också mäta utvecklingen med hjälp av produktivitetsmåttet antal
bidragsförskottsberättigade barn per helårsarbetare. Mellan budgetåren
1980/81 och 1983/84 har produktiviteten mätt på detta sätt sjunkit med nära
30%.

Revisorerna vill framhålla att produktivitetsberäkningen gjorts på grundval
av uppgifter från riksförsäkringsverket och inte på grundval av uppgifter
hämtade ur bidragsförskottsenkäten, som vissa remissinstanser felaktigt
uppfattat. Det är enligt revisorernas mening, och såsom även vissa försäkringskassor
ansett, en svaghet i varje produktivitetsanalys att kvalitén i det
utförda arbetet inte beaktas. Att härav dra slutsatsen att mätningar av produktiviteten
och jämförelser över tiden är ointressanta eller värdelösa vore
emellertid att gå alltför långt. I föreliggande fall, där inga väsentliga regelförändringar
inträffat under jämförelseperioden, bortsett från att gemensam
vårdnad blev huvudprincip från den 1 juli 1983, bör en relevant jämförelse
kunna göras.

Det är i och för sig möjligt att en del av produktivitetsminskningen, såsom
vissa försäkringskassor påpekat, har sin grund i att arbetsmängden ökat utan
att antalet barn ökat i motsvarande grad och i att kvalitén på det utförda arbetet
stigit. Detta undandrar sig revisorernas bedömning. Revisorerna anser
därför att det är angeläget att riksförsäkringsverket, som i sitt remissvar
över huvud taget inte kommenterat produktivitetsminskningen, åläggs att
närmare undersöka orsakerna till denna. Detta bör kunna ske i anslutning
till den föreslagna utredningen.

Enligt bidragsförskottsenkäten avsatte lokalkontoren budgetåret 1983/84
betydligt mer personal (genomsnittligt 40%) för bidragsförskottsverksamheten
än vad riksförsäkringsverket vid medelstilldelningen förutsatt. Riksförsäkringsverket
har en personaldimensioneringsnorm för bidragsförskottsverksamheten
på lokalkontoren. De lokalkontor som enligt normen bör sysselsätta
minst två helårsarbetare med bidragsförskottsärenden (8% av samtliga
lokalkontor) har en markant högre produktivitet och däremot svarande
lägre ärendekostnad än övriga kontor som har ett mindre antal ärenden.
Det framstår enligt rapporten som sannolikt att en årlig besparing på 25%
(10 milj. kr.) på lokalkontorens lönekostnader vore möjlig att uppnå om
handläggningen av bidragsförskottsärendena centraliserades till centralkontoren,
även med bibehållande av en omfattande service på lokalkontoren.

Riksförsäkringsverket har i sitt remissvar uttalat den principiella uppfatt -

ningen att decentralisering bör drivas så långt det är praktiskt möjligt. Ver- Redog. 1986/87:2
ket kan därför inte ställa sig bakom ett centraliseringsförslag trots att detta
kan medföra kostnadsbesparingar. Verket framhåller även att administrationen
av olika stödformer inte kan ses isolerade från varandra utan att en
helhetssyn måste anläggas. Därvid måste beaktas att servicen till allmänheten
förutsätter att det finns ett väl fungerande nät av lokalkontor. Också
försäkringskasseförbundet är negativt till en centralisering av bidragsförskottsverksamheten.
Bland de försäkringskassor som yttrat sig är meningarna
delade. Flera kassor framför dock att varje försäkringskassa bör ges frihet
att efter de lokala förhållandena organisera bidragsförskottsverksamheten.

Revisorerna är bekymrade över den kraftiga prioriteringen av bidragsförskottsärendena
på lokalkontoren som, såsom framgår av riksförsäkringsverkets
remissvar, måste antas ske på bekostnad av annan verksamhet. Revisorerna
anser också att den bristande kostnadsuppföljningen, som visat sig i
diskrepansen mellan personalanslag och faktiskt sysselsatt personal, och de
stora ekonomiska besparingar som synes kunna göras vid en mer koncentrerad
organisation av bidragsförskottsverksamheten utgör skäl för att på nytt
pröva organisationsfrågorna. Dessa kan lösas på olika sätt beroende på om
det nuvarande bidragsförskottssystemet i huvudsak behålls eller om ett nytt
system införs. Revisorerna anser att organisationsfrågorna bör ägnas särskild
uppmärksamhet i den föreslagna utredningen.

I rapporten 1984/85:7 dras slutsatsen att det inte är möjligt att eliminera
bristerna i det nuvarande systemet utan att göra detta ännu krångligare och
svårare att tillämpa. Därför föreslås i rapporten att ett helt nytt system för
statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör
införas.

Flertalet remissinstanser är mycket kritiska till det nuvarande bidragsförskottssystemet
och har också mottagit förslaget om ett nytt system positivt.

Flera remissinstanser har haft synpunkter på det kommande utredningsarbetet.
Revisorernas överväganden i denna del redovisas i avsnittet 2.2.

Flela problemkomplexet om bidragsförskottslagens samordning med föräldrabalken,
där vi här endast berört de mest grundläggande frågorna, måste
bli föremål för noggranna överväganden i den föreslagna utredningen.

2.2 Förslag till utredning av ett nytt system

2.2.1 Allmänt om målsättningen

Enligt revisorernas mening bör en reform på detta område ha barnen som
utgångspunkt. Därvid anser revisorerna att man bör sträva mot att alla barn
- oavsett föräldrarnas samlevnadsform - i möjligaste mån likställs, såväl vad
gäller föräldrarnas ekonomiska ansvar som statens bidrag till barnens försörjning.

Barnfamiljer där föräldrarna endast har gemensamma barn kallas här för
kärnfamiljer, andra familjer med två vuxna för biandfamiljer och familjer
med en vuxen för enförälderfamiljer. I betänkandet Ensamföräldrarna och
deras barn (SOU 1983:51) uppskattas antalet kärnfamiljer till 780 000, anta -

115

Redog. 1986/87:2

116

let biandfamiljer till 120 000 och antalet enförälderfamiljer till 200 000 (år
1980).

Ett enkelt sätt att tillgodose såväl barnens ekonomiska trygghet som olika
rättviseaspekter vore införandet av ett så stort allmänt barnstöd att det täcker
minimikostnaden för barnet. Därigenom skulle samhället garantera en
minimistandard för alla barn. Standard utöver denna schabloniserade miniminivå,
skulle då bli en fråga helt mellan föräldrarna. Med en sådan ansats
skulle behovet av ett statligt engagemang vad gäller underhållsbidrag och
bidragsförskott praktiskt taget bortfalla. Vi kan därför i princip hålla med
familjelagssakkunniga som i sitt remissyttrande pekar på att man bör utreda
de grundläggande principerna för samhällsstöd till barn och att man därvid
bör undersöka om inte bidragsförskottet kan avskaffas och ersättas med
t.ex. barnbidrag. I ett sådant system, menar familjelagssakkunniga, skulle
riksdagen ha lättare att kontrollera anslagna medel. Även TCO framför att
underhållsbidrag och bidragsförskott inte kan ses isolerade från andra typer
av familjepolitiskt stöd och att ett starkare generellt stöd till barnfamiljerna
bland annat skulle minska trycket på bidragsförskottssystemet. TCO förespråkar
en generell lösning.

Revisorerna delar uppfattningen att ett väsentligt utökat allmänt barnstöd
hade kunnat lösa många av de diskuterade problemen. Revisorerna anser
dock att en sådan lösning nu är orealistisk med hänsyn till bl.a. de mycket
stora krav den skulle ställa på statsbudgeten.

Revisorerna anser att beträffande separerade föräldrar som själva kan försörja
sina barn har utfyllnadsbidraget kunnat utnyttjas på ett sätt som inneburit
en relativ orättvisa mot kärnfamiljerna. I den förstnämnda gruppen
finns det vårdnadshavare med tillräckliga inkomster - med hänsyn tagen till
underhållsbidraget - för att försörja sina barn samt barn med tillräckliga inkomster
för att försörja sig själva. Även i dessa fall utgår i det nuvarande
systemet utfyllnadsbidrag upp till bidragsförskottsnivån. Även i sådana fall
där vårdnadshavaren visserligen inte själv kan försörja barnen men tillsammans
med en ny make/sambo har en sådan familjesituation att barnen skulle
kunna försörjas utgår idag utfyllnadsbidrag som en direkt följd av underhållsbidragets
storlek. Trots att styvföräldern enligt föräldrabalken kan ha
en viss underhållsskyldighet mot makens barn, erhålls utfyllnadsbidrag. Vi
anser att det nuvarande bidragsförskottssystemet på dessa punkter omotiverat
gör en ekonomisk åtskillnad mellan barn till separerade föräldrar och
barn i kärnfamilj.

Beträffande separerade föräldrar som i sin nya familjesituation inte själva
kan försörja sina barn finns det uppenbarligen ett behov av ekonomiskt stöd.
Vi ifrågasätter dock om stödformerna för denna grupp bör vara andra än de
som gäller för kärnfamiljer med försörjningssvårigheter.

Den grundsyn på föräldrarnas ansvar som föräldrabalken ger uttryck för
anser vi inte böra ifrågasättas i detta sammanhang. Föräldrabalkens rättsuppfattning
medför att varje separation mellan två föräldrar nödvändiggör
en individuell prövning av vad resp. förälder kan bidra med till barnens försörjning.

Revisorernas granskning har påvisat några grundläggande problem som
måste lösas i ett framtida system för statens stöd till barn, som inte lever till -

måste lösas i ett framtida system för statens stöd till barn, som inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar. Vi har också konstaterat betydande administrativa
problem vad gäller statens engagemang på detta område.

Mot denna bakgrund har revisorerna nedan skisserat vissa möjligheter att
angripa dessa problem i den föreslagna utredningen. Tre huvudpunkter berörs,
nämligen storleken av underhållsbidragen, betalningen av underhållsbidragen
samt frågan om hur samhället kan tillgodose de barn vars föräldrar
inte själva kan försörja dem.

2.2.2 Utredningsfrågor

Ett av huvudproblemen i det nuvarande systemet är att det genomsnittliga
underhållsbidraget är så lågt att det för närvarande inte täcker mer än en
mindre del av barnens försörjning samtidigt som statens kostnader för utfyllnadsbidragen
alltmera ökar. Granskningen har gett vid handen att det regelsystem,
som resulterar i ett lågt genomsnittligt underhållsbidrag, till vissa delar
inte kan motiveras.

Vårt förslag till utredning av ett nytt system inbegriper därför - med bibehållande
av grundprinciperna enligt föräldrabalken - en översyn av förbehållsreglerna
i föräldrabalken jämte därtill hörande anvisningar. Utredningen
bör även inbegripa en prövning av huruvida fördelarna med det nuvarande
umgängesavdraget är större än nackdelarna. Självfallet bör de konstaterade
problemen med bristande samordning mellan den nuvarande bidragsförskottslagstiftningen
och föräldrabalken övervägas.

Med en inriktning mot jämställdhet mellan den underhållsskyldiges hemmavarande
resp. underhållsbidragsberättigade barn bör man utreda fördelningen
av den underhållsskyldiges ekonomiska resurser. Frågan är om resurserna
såsom nu i första hand bör förbehållas hemmavarande barn eller om
det bör delas lika mellan samtliga barn.

Det andra huvudproblemet är att underhållsbidrag inte alltid betalas av
de underhållsskyldiga. Som tidigare har redovisats var det bara en liten del
- 12% - av de förskotterade underhållsbidragen som betalades i rätt tid. Ca
40% av betalningarna gjordes först efter tvångsåtgärder, främst införsel.

Revisorerna anser mot denna bakgrund att ett system i vilket man kan
garantera alla berörda barn deras underhållsbidrag uppenbarligen fyller ett
stort behov. Vi förordar därför ett system med förskott på det fastställda
underhållsbidraget upp till en viss nivå. Ett sådant förskott kan kallas underhållsförskott.
När underhållsbidrag inte är fastställt eller är fastställt till 0
kr. och förskott således inte är aktuellt, bör särskilda åtgärder övervägas för
de vårdnadshavare som inte själva kan försörja sina barn (se nedan).

I ett system med enbart förskott på underhållsbidrag skulle statens utgifter
för de nuvarande utfyllnadsbidragen på drygt 1 miljard kronor bortfalla. I
ett sådant system måste man emellertid räkna med att underhållsbidragen
höjs. Statens utgifter för förskotterade underhållsbidrag kommer då att öka
och besparingarna att bli mindre än de angivna. 1 ett sådant förskottssystem
skulle de flesta av de grundläggande principiella brister som har konstaterats
i det nuvarande bidragsförskottssystemet elimineras eller minska.

Med hänsyn till den låga graden av frivillig betalning från de underhålls -

Redog. 1986/87:2

117

Redog. 1986/87:2 skyldigas sida inom det nuvarande bidragsförskottssystemet bör man i en utredning
om ett nytt system överväga att räntebelägga de underhållsskyldigas
skulder. För att minska statens kostnader bör utredningen också inbegripa
frågan om en begränsning av eftergiftsmöjligheterna och ett förbud mot riktade
betalningar.

Det tredje huvudproblemet är att vissa separerade föräldrar - liksom vissa
föräldrar i kärnfamiljer - inte har möjlighet att försörja sina barn. Enligt den
statistik som ensamförälderkommittén tagit fram är det framför allt barn till
ensamboende vårdnadshavare som är en ekonomiskt sett utsatt grupp. De
ensamboende vårdnadshavarna består till övervägande del av kvinnor, vilka
genomsnittligt har sämre inkomster än män.

Revisorerna anser därför att den föreslagna utredningen bör ta upp frågan
om ett selektivt stödsystem för de barn vars föräldrar inte själva kan försörja
dem. Det bör utredas om samma stödsystem kan utnyttjas oberoende av vilken
familjetyp som är berörd, dvs. kärnfamilj, biandfamilj eller enförälderfamilj.
Exempel på existerande offentliga selektiva stödsystem är bostadsbidragssystemet
och den kommunala socialtjänsten. Vi anser att utredningen
förutsättningslöst bör pröva existerande stödformer för de föräldrar som
inte själva kan försörja sina barn. Borttagandet av utfyllnadsbidraget ger
förutsättningar för finansieringen av ett ökat selektivt stöd till barn.

I rapportsammanfattningarna i bilaga 2 pekas på vissa väsentliga utredningsbehov
beträffande det nuvarande bidragsförskottssystemet, t.ex. frågan
om behovsprövning av utfyllnadsbidraget mot vårdnadshavarnas inkomster.
En annan sådan utredningsfråga gäller den årliga indexuppräkningen
av såväl underhållsbidrag som bidragsförskott. Mot bakgrunden av
att revisorerna konstaterat att indexuppräkningen av bidragsförskotten
medför stora utgiftsökningar, bör man utreda huruvida indexuppräkningarna
bör ske med utgångspunkt i prisutvecklingen, löneutvecklingen eller med
hjälp av något annat mått. Vidare bör ytterligare prövning göras av om statens
fordringar på underhållsbidrag, liksom flertalet av statens fordringar,
bör handläggas som allmänt mål vid kronofogdemyndigheterna. Vad gäller
dessa frågor måste utredningsbehovet bedömas med hänsyn till den inriktning
den föreslagna utredningen om ett nytt system får. I utredningsarbetet
bör även beaktas hur olika lösningar påverkar administrationskostnaderna
och riskerna för missbruk.

2.3 Förslag till kortsiktiga åtgärder

I granskningsärendet har framkommit att små förändringar i bidragsförskottsnivån,
med avseende på såväl förskotterade underhållsbidrag som utfyllnadsbidrag,
påverkar statens utgifter för bidragsförskotten i stor omfattning.
Mot denna bakgrund finner revisorerna skäl att föreslå vissa omedelbara
förändringar inom det nuvarande bidragsförskottssystemet i syfte att
nedbringa utgifterna för bidragsförskotten. Vad revisorerna då i första hand
vill föreslå i avvaktan på ett nytt system är en översyn av de allmänna råden
i fråga om reduceringsregeln samt en prövning av förutsättningarna för en

118

sänkning av nuvarande bidragsförskottsnivå. Vidare bör vissa andra förändringar
göras i regelsystemet i syfte att minska bristerna i det nuvarande
bidragsförskottssystemet.

2.3.1 Reduceringsregeln

Regeln att endast en viss andel av den underhållsskyldiges överskott skall tas
i anspråk för underhåll är - enligt revisorernas förmenande - en regel som
saknar direkt stöd i lag och delvis även i grunderna för lagstiftningen. Resultatet
av en undersökning som gjorts vid Stockhoms läns allmänna försäkringskassa
i september år 1984 tyder på att denna regel tillämpas generellt
och vid överskott som ligger såväl över som under bidragsförskottsnivån.
Denna praxis torde vara en direkt följd av riktlinjernas utformning i de allmänna
råden från socialstyrelsen och riksförsäkringsverket. Enligt dessa rekommenderar
socialstyrelsen att den sammanlagda underhållsbördan i regel
begränsas till 60% av överskottet när det gäller ett barn, 70% när det gäller
två barn och 80% när det gäller tre eller flera barn, varvid såväl hemmavarande
som bidragsberättigade barn räknas.

Denna regel medför också betydande åtaganden för staten. Så t.ex. skulle
en höjning av det genomsnittliga uttaget inom bidragsförskottssystemet från
nuvarande 65% av överskottet till 75 resp. 85% rent teoretiskt kunna minska
statens utgifter för bidragsförskotten med 116 resp. 233 milj. kr./år. I beräkningarna
har då hänsyn tagits till att reduceringsregeln inte kommer till användning
i de fall underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. eller till belopp
överstigande bidragsförskottsnivån. En förändring av reduceringen torde i
praktiken få full effekt på statsutgifterna först efter tre till fem år.

Regeln att endast låta en viss andel av överskottet tas i anspråk för underhåll
har nära samband med frågan om förbehållsbeloppen, vilket också flera
remissinstanser påpekat. Så t.ex. anser Stockholms läns allmänna försäkringskassa
det vanskligt att diskutera det reducerade överskottet utan att
samtidigt diskutera förbehållsbeloppen och speciellt de särskilda förbehållsbeloppen.
Exempel på särskilda förbehåll är arbetsresor med egen bil m.m.
Ett flertal kassor menar dock att ett större ianspråktagande av överskottet
för underhållsbidrag bör kunna göras. Försäkringskasseförbundet anser
bl.a. att överskottet i sin helhet bör tas i anspråk för barnets behov av underhållsbidrag.

Socialstyrelsen menar att regeln tillkom i syfte att vara en spärr mot alltför
höga uttag och inte är att betrakta som en generell regel. Härvid pekar
dock revisorernas undersökningsresultat i annan riktning, dvs. att praxis blivit
att denna regel tillämpas generellt och vid överskott som ligger såväl över
som under bidragsförskottsnivån. Socialstyrelsen framhåller i denna fråga
nödvändigheten av att bibehålla en gräns för vad som kan tas ut av överskottet.
I annat fall, menar styrelsen, skulle situationen till stor del bli densamma
som före ändringen i lagstiftningen år 1979.

Till detta vill revisorerna endast tillägga att situationen inte kan bli som
före år 1979. Reglerna om förbehållsbelopp som tillkom genom reformen
förhindrar detta.

Riksförsäkringsverket anser att andra metoder än en generell höjning av

Redog. 1986/87:2

119

Redog. 1986/87:2

120

uttagsprocenten kan diskuteras. Dessa frågor bör dock enligt verkets mening
noggrant övervägas innan några ändringar genomförs. Verket menar bl.a.
att en metod som tar den underhållsskyldiges hela överskott i anspråk skulle
innebära ett ökat antal jämkningar och ett väsentligt merarbete för försäkringskassorna,
övriga inblandade myndigheter och berörda enskilda.

Revisorerna är väl medvetna om att förbehållsreglerna och reduceringen
av överskottet har nära samband med varandra. Revisorerna är dock av den
uppfattningen att det är angeläget med en översyn av de allmänna råden i
fråga om reduceringsregeln i syfte att få denna utformad i enlighet med grunderna
för lagstiftningen för 1978 års beslut om en underhållsreform.

2.3.2 Bidragsförskottsnivån

När underhållsreformen genomfördes år 1979 var såväl bidragsförskottsnivån
som förbehållsbeloppet för hemmavarande barn 40% av basbeloppet. 1
samband med att beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet ändrades
år 1981 höjdes bidragsförskottsnivån till 41% av basbeloppet fr.o.m den 1
juli 1981. Den för år 1986 gällande bidragsförskottsnivån om 41% av basbeloppet
motsvarar 796 kr./mån. och skall i princip motsvara den underhållsskyldiges
andel av barnets försörjning. Om vi gör ett antagande om att vårdnadshavaren
kan bidra med lika mycket blir det sammanlagda beloppet till
barnets försörjning ca 1 600 kr./mån., tillsammans med det allmänna barnbidraget
nära 2 000 kr./mån. Det måste antas att få sammanlevande föräldrar
har möjlighet att avsätta ett så stort belopp till försörjningen av varje barn.
Revisorerna ifrågasätter därför bidragsförskottets storlek.

Vidare finns det anledning ifrågasätta varför bidragsförskottet skall utgöra
41% av basbeloppet när förbehållsbeloppet för hemmavarande barn är
40% av basbeloppet. Revisorerna vill i detta sammanhang påminna om att
beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet har ändrats ytterligare en
gång sedan år 1981. De nu gällande reglerna för beräkning av basbeloppet
är desamma som gällde före år 1981, varför det tidigare motivet för höjningen
från 40 till 41% bortfallit.

Socialstyrelsen anser att det finns skäl att göra en förutsättningslös utredning
om nivån på bidragsförskottet. Det kan också finnas skäl att differentiera
bidragsförskottets belopp med hänsyn till barnets ålder. Umeå kommun
menar att storleken på bidragsförskotten kan ifrågasättas om man jämför
med den ekonomiska standard som sammanlevande föräldrar kan ha för
sina barn. Även andra remissinstanser har haft liknande synpunkter.

En sänkning av bidragsförskottsnivån skulle minska antalet barn inom bidragsförskottssystemet
och få en direkt besparingseffekt på statens utgifter
för bidragsförskotten. Räknat på 1986 års basbelopp skulle en sänkning av
nivån från 41 till 40% av basbeloppet minska utgifterna för staten med nära
60 milj.kr./år. Det månatliga bidragsförskottet skulle minska med 19 kr. -från nuvarande 796 kr. till 777 kr. I syfte att mildra effekten av en sådan
åtgärd för vårdnadshavaren borde en sänkning av nivån enligt revisorernas
mening lämpligen kunna genomföras i samband med en höjning av det allmänna
barnbidraget.

En sänkning av bidragsförskottsnivån från 41 till 40% innebär att anpass -

ningen till barnpensionens regler försvagas. Revisorerna anser dock att anpassningen
av bidragsförskottsnivån till föräldrabalkens förbehållsregler bör
komma i första rummet. En förändring av det bidragsförskott som utgår i
förhållande till båda föräldrarna eller när barnet är berättigat till barnpension,
finner därför revisorerna inte anledning att föreslå i detta sammanhang.

2.3.3 Behovsprövning

I avsnitt 2.1.3 har revisorerna anfört att en av de grundläggande bristerna i
bidragsförskottssystemet är att bidragsförskott kan utgå trots att barnet saknar
behov av underhållsbidrag.

Riksförsäkringsverket föreslår1 att en behovsprövning av rätten till bidragsförskott
mot barnets inkomster införs. Riksförsäkringsverket räknar
med att 8 000 barn skall beröras av den föreslagna regeländringen. Besparingen
uppskattas av verket bli 35 milj.kr. årligen. Arton nya tjänster kommer
enligt riksförsäkringsverket att behövas för att klara av det administrativa
merarbetet. Verket anser att förändringarna kan införas i januari 1987.

Revisorernas grundinställning till behovsprövning inom bidragsförskottssystemet
är som tidigare framgått positiv. Revisorerna känner dock en viss
tveksamhet till att på detta sätt ytterligare komplicera regelsystemet i avvaktan
på resultatet av den utredning som föreslås. Eftersom riksförsäkringsverket
förklarat att den av verket förordade behovsprövningen kan införas redan
i januari 1987 och då den härav föranledda besparingen är ansenlig är
revisorerna dock beredda att i princip ställa sig bakom förslaget.

Revisorerna vill emellertid inte i detta sammanhang ta ställning till hur
behovsprövningen bör utformas. Revisorerna ifrågasätter dock mot bakgrund
av andra förenklingar som här föreslås huruvida en ytterligare utökning
av antalet tjänster för bidragsförskottsverksamheten på försäkringskassorna
är nödvändig.

2.3.4 Delgivning av beslut om bidragsförskott

Under tiden fram till dess att den underhålisskyldige delgetts beslutet att
barnet beviljats bidragsförskott kan inga exekutiva indrivningsåtgärder vidtagas
beroende på att skyldigheten att betala underhållsbidraget till försäkringskassan
inträder först då delgivning av beslutet skett. I avvaktan på delgivning
växer därför den underhållsskyldiges skuld till försäkringskassan.

I rapporten 1984/85:7 föreslås att övergången av betalningsskyldigheten
regleras på motsvarande sätt som i 29 § skuldebrevslagen. Detta skulle innebära
att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet gentemot försäkringskassan
inträder när underhållsbidraget förfaller till betalning och motsvarande
bidragsförskott har utbetalats. Delgivning av beslutet om bidragsförskott
skulle alltså inte krävas. Om emellertid den underhålisskyldige skulle
betala till barnet kommer betalningen att räknas honom till godo om han

Redog. 1986/87:2

1 Framställan 1985-12-19 till regeringen ang vissa ändringar i lagen om allmän försäkring
och till denna angränsande områden.

121

Redog. 1986/87:2 inte kände till eller hade anledning att förmoda att betalningen skulle ha
skett till försäkringskassan. I sistnämnda fall kan försäkringskassan redan
med gällande lagstiftning återkräva vad vårdnadshavaren fått för mycket.

Flertalet remissinstanser stöder det i rapporten framställda förslaget.
Riksskatteverket anför att en ändring välkomnas då delgivningskravet medför
betydande olägenheter i kronofogdemyndigheternas verksamhet. Riksförsäkringsverket
tycks inte dela riksskatteverkets uppfattning. Av verkets
yttrande kan möjligen utläsas att man vill helt ta bort kravet på delgivning.
Detta skulle lämna frågorna om betalningsskyldighetens övergång och om
en i god tro gjord betalning oreglerade. Det är, anser revisorerna, möjligt
att skuldebrevslagens regler om överlåtelse av fordran i 29 § skuldebrevslagen
då skulle tillämpas analogt. Revisorerna anser dock att en uttrycklig
reglering i bidragsförskottslagen är att föredra och förordar därför den i rapporten
föreslagna lösningen.

2.3.5 Utbetalningsdagen

Bidragsförskott utbetalas den 20:e i månaden före den månad förskottet avser.
Utbetalningen är samordnad med utbetalningen av barnbidrag, vilket
sparar portokostnader för staten. Den förskottsvisa utbetalningen av bidragsförskott
orsakar vissa problem om rätten till bidragsförskott upphör eller
förändras under perioden den 20:e till den sista i varje månad.

Det finns, anser revisorerna, ingen principiell anledning till att bidragsförskottet
skall utbetalas innan motsvarande underhållsbidrag förfallit till betalning.
Vidare är det angeläget att hålla statens portokostnader nere genom
att utbetalning av bidragsförskott och barnbidrag sker samtidigt. Revisorerna
förordar därför, i likhet med riksförsäkringsverket, att utbetalningen av
bidragsförskott i stället görs den månad förskottet avser.

Såsom riksskatteverket framhållit uppstår då svårigheter vid indrivningen
av underhållsbidraget. Dessa kan, såsom också riksförsäkringsverket påpekat,
lösas genom att rätten till det varje månad förfallande underhållsbidraget
övergår till försäkringskassan på underhållsbidragets förfallodag i
stället för som nu först när motsvarande bidragsförskott betalats ut.

Revisorerna anser att det bör övervägas om det är möjligt att ändra utbetalningsdagen
på angivet sätt. De övergångssvårigheter som då uppstår torde
kunna lösas.

2.3.6 Prövningen av den underhållsskyldiges betalningsförmåga

Som framgått i avsnitt 2.1.3 är revisorerna positiva till de begränsningar i
försäkringskassornas skyldighet att pröva den underhållsskyldiges betalningsförmåga
som riksförsäkringsverket föreslagit. Revisorerna anser dock
att de nya rutinerna bör gälla samtliga underhållsskyldiga. Detta gäller i vart
fall efter det att - om det är fråga om ett underhållsbidrag som fastställts
enligt äldre regler - betalningsförmågan prövats en första gång. Någon ytterligare
prövning på initiativ av försäkringskassan torde, enligt revisorernas
uppfattning, inte vara erforderlig. Revisorerna anser att de nya regler som

122

blir en följd av förslaget och som främst är av administrativ karaktär bör Redog. 1986/87:2
kunna börja gälla så snart anvisningarna omarbetats.

2.3.7 Effektivare kravrutiner

Med de nuvarande handläggningsrutinerna tar det minst 2,5 månader från
det att den underhållsskyldige försitter förfallodagen för ett visst underhållsbidrag
till dess att ärendet överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning.
Den tidskrävande handläggningen beror på att den underhållsskyldige
erhåller ytterligare en påminnelse och en betalningsanmaning utöver
inbetalningsavin innan andra åtgärder vidtas. Aviseringarna är inte avgiftsbelagda.

Revisorerna föreslår att riksförsäkringsverket ändrar sina rutiner så att
betalningspåminnelse och betalningsanmaning sker samtidigt, varigenom
hela förfarandet tar en månad kortare tid. Det bör också göras fördelaktigare
för den underhållsskyldige att betala i rätt tid samtidigt som den underhållsskyldige
vid bristande betalning själv bör få bidra till en del av de kostnader
som orsakas härav. Revisorerna förordar därför att en påminnelseavgift
införs.

2.3.8 Preskriptionstiden

I rapporten 1984/85:7 har diskuterats om preskriptionstiden avseende skuld
för obetalda underhållsbidrag bör förlängas. En förlängning av preskriptionstiden
kan beträffande förskotterade underhållsbidrag beräknas medföra
en ökad återbetalning om 4-17 milj.kr. per år. Ökningens storlek är
främst beroende på om tiden för införsel förlängs i motsvarande mån. Riksförsäkringsverket,
som anser att den nuvarande treåriga preskriptionstiden
kan otillbörligt utnyttjas, anser att preskriptionstiden skall förlängas till fem
år. Familjelagssakkunniga och socialstyrelsen är negativa till en förlängning.
Socialstyrelsen anför som skäl härför bl. a. en treårig preskriptionstid i 36 §
socialtjänstlagen. I nämnda lagrum anges dock en talefrist och inte en
preskriptionstid.

Revisorerna anser som ovan framgått att en skuld för underhållsbidrag i
princip bör likställas med andra skulder. Den korta preskriptionstiden i förening
med att preskriptionsavbrott inte tillåts verkar i motsatt riktning. Revisorerna
anser att preskriptionstiden bör förlängas till fem år.

2.3.9 Införsel

Införsel i lön är enligt rapporten den vanligaste exekutiva indrivningsåtgärden
vad gäller underhållsbidrag. Införsel kan ske för en skuld som är högst
3 år gammal. Bl.a. arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag är till skillnad
från t.ex. sjukpenning undantagna från införsel.

Riksförsäkringsverket, som förordar en femårig införseltid, har
föreslagit1 att samtliga de ersättningar - bl.a. de ovannämnda - som om -

1 Hemställan 1985-12-19 till regeringen ang vissa ändringar i lagen om allmän försäkring
och till denna angränsande författningar.

123

Redog. 1986/87:2

nämns i 11 kap. 2§ lagen (1962:381) om allmän försäkring bör få tas i anspråk
för införsel. Enligt riksförsäkringsverket skulle detta medföra en årlig
utgiftsminskning för staten om 6,5 milj.kr.

För att en femårig preskriptionstid även skall medföra förbättrat indrivningsresultat
torde krävas motsvarande införseltid. Revisorerna ställer sig
därför positiva till den av riksförsäkringsverket föreslagna förlängningen av
införseltiden till fem år. Revisorerna förordar även att införsel tillåts i arbetslöshetsersättning
och andra löneliknande ersättningar.

2.3.10 Umgängesavdraget

Umgängesavdrag enligt föräldrabalken är ett avdrag som i vissa fall får göras
på underhållsbidraget när den underhållsskyldige har haft barnet hos sig.
Vårdnadshavaren drabbas av motsvarande avdrag på bidragsförskottet. Syftet
med umgängesavdraget är att underlätta den underhållsskyldiges umgänge
med barnet. Detta syfte kan inte uppfyllas vad gäller underhållsskyldiga
med svag ekonomi. Om nämligen underhållsbidraget är fastställt till 0
kr. kan inget avdrag göras.

Reglerna om umgängesavdrag i föräldrabalken och i bidragsförskottslagen
är inte i alla delar samordnade och administrationen av avdraget är
otymplig. År 1984 uppgick umgängesavdraget sammanlagt till 2,5 milj.kr.
medan administrationskostnaden var 1,4 milj.kr. Möjligheten att få umgängesavdrag
utnyttjades av 13 000 underhållsskyldiga (6,8%). Det genomsnittliga
avdraget var 194 kr. medan administrationskostnaden uppgick till
109 kr. per underhållsskyldig.

Remissinstansernas syn på umgängesavdraget varierar mycket. Genomgående
är dock att försäkringskassorna, där beslut om avdrag fattas, har en
mer negativ syn på avdragsrätten än de remissinstanser, som i likhet med
riksförsäkringsverket och socialstyrelsen, bedömer avdraget utifrån mer
principiella ståndpunkter.

Revisorerna vill här peka på att det vid granskningen visat sig att umgängesavdraget,
i stället för att underlätta umgänget med barnet, kan orsaka
ytterligare konflikter mellan föräldrarna och sålunda motverka sitt syfte. Å
andra sidan är revisorerna också medvetna om att rätten till avdrag kan ha
gjort det möjligt för vissa föräldrar att komma överens om ett avdrag som
annars hade uteblivit. Det är möjligt, anser revisorerna, att dessa problem
bäst löses genom att frågan om kostnaden för umgänge med barnet regleras
i underhållsavtalet i stället för i samband med varje umgängesperiod.

Revisorerna är inte beredda att ta ställning till om umgängesavdraget bör
vara kvar och vilken form avdraget i sådana fall bör ha. Detta bör bli en fråga
för den föreslagna utredningen. Vissa åtgärder bör dock enligt revisorernas
mening omedelbart vidtagas. Sålunda bör rätten till umgängesavdrag enligt
föräldrabalken samordnas med rätten till avdrag enligt bidragsförskottslagen.
Vidare bör administrationen av avdragen förenklas genom att, såsom
riksförsäkringsverket föreslår, den underhållsskyldiges centralkontor blir
behörigt att fatta beslut såväl om avdrag på underhållsbidraget som på bidragsförskottet.

124

2.4 Sammanfattning och slutsatser

Redog. 1986/87:2

Budgetåret 1984/85 var statens nettoutgift för bidragsförskottssystemet ca

1,5 miljarder kronor, exkl. administrationskostnaderna. Den ekonomiska
analysen har visat att de tunga utgiftsposterna i systemet hänför sig till regeländringarna
på grund av riksdagens beslut år 1978 om en underhållsreform.
Därtill kommer utgifter på grund av höjningen av bidragsförskottsnivån år
1981. Automatiken i bidragsförskottssystemet genom basbeloppsförändringar
m.m. har också betydelse för statens utgifter liksom administrationskostnaderna.

Det nuvarande systemet baseras på regler i föräldrabalken och bidragsförskottslagen
m.m. (se bilaga 1). Regelsystemet ändrades väsentligt genom
1978 års beslut om en underhållsreform, vilken i huvudsak trädde i kraft år
1979. Reformens huvudsyfte var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga
med svag ekonomi. Ett annat syfte var att få till stånd en mer
enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågor. Kostnadsberäkningar för
genomförandet av reformen saknades vid beslutet.

Revisorernas kritik mot det nuvarande systemet för underhållsbidrag och
bidragsförskott riktas mot de brister i lagstiftningen och i viss mån i tillämpningen
av lagarna, som medfört onödigt höga och alltmer ökande utgifter för
staten. Bristerna i lagstiftningen gäller i första hand den bristande överensstämmelsen
mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen. Den mest uppenbara
bristen är att ett barn kan ha rätt till fullt bidragsförskott (796 kr. i
månaden fr.o.m. februari 1986) trots att underhållsbidrag inte utgår, därför
att barnet saknar behov av underhållsbidrag, t.ex. på grund av eget förvärvsarbete.
Även i sådana fall då vårdnadshavaren själv har möjlighet att försörja
barnet, utgår bidragsförskott med utfyllnadsbidrag som en automatisk
följd av ett lågt eller obefintligt underhållsbidrag.

Vidare medför regeln att endast en viss andel av de underhållsskyldigas
överskott tas i anspråk för underhållsbidrag (reduceringsregeln) stora utgifter
för staten. Till följd av socialstyrelsens rekommendation är den nuvarande
tillämpningen av lagstiftningen mer generös mot de underhållsskyldiga
än vad grunderna för lagstiftningen anger.

Underhållsreformen medförde vissa förändringar vilka - trots den selektiva
målsättningen för reformen - mildrade bördan generellt för de underhållsskyldiga
samt medförde ökade utgifter för staten. Begränsningen av indexuppräkningen
av underhållsbidraget till 7/10 av den procentuella basbeloppshöjningen,
sänkningen av preskriptionstiden från tio till tre år samt införandet
av umgängesavdrag utgör exempel på generell ekonomisk lindring
för samtliga underhållsskyldiga.

Grundorsaken till utgiftsökningen är att det nuvarande regelsystemet
medfört att det genomsnittliga underhållsbidraget inom bidragsförskottssystemet
i stort sett legat på en oförändrad nivå sedan år 1981, samtidigt som
bidragsförskottsnivån stigit i takt med basbeloppsförändringarna. Detta innebär
att de underhållsskyldiga i allt mindre grad bidrar till barnens försörjning
samtidigt som utfyllnadsbidragen, det statliga stödet, ökar.

Bidragsförskottet medför således höga utgifter för staten. Dessa måste vägas
mot systemets samlade för- och nackdelar. Såsom beskrivits förefaller

125

Redog. 1986/87:2

126

dock delar av det nuvarande regelsystemet och motsvarande kostnader inte
motsvaras av faktiskt konstaterade och generella behov. Granskningen har
visat att barnen till vissa grupper av separerade föräldrar får ett - jämfört
med andra familjer i samma ekonomiska situation - svårmotiverat stöd av
staten. Vidare har granskningen visat att de underhållsskyldiga, vilkas underhållsbörda
skulle lindras enligt 1978 års beslut om en underhållsreform,
överlag hade en något bättre ekonomisk situation än vårdnadshavarna.

Utöver de utgifter som ovan relaterats medför adminstrationen av systemet
alltmer ökande utgifter. Således har försäkringskassornas nominella lönekostnader
för bidragsförskottsverksamheten fördubblats mellan budgetåren
1980/81 och 1983/84. Samtidigt har produktiviteten mätt i antal bidragsberättigade
barn per helårsarbetare sjunkit med 30%.

Revisorerna har på grundval av bidragsförskottsenkäten konstaterat att
försäkringskassornas lokalkontor budgetåret 1983/84 avsatte betydligt mer
personal för bidragsförskottsverksamheten än vad riksförsäkringsverket vid
medelstilldelningen förutsatt. Vidare pekar resultatet av enkäten på att bidragsförskottsverksamheten
vid de små lokalkontoren kostade betydligt mer
per ärende än vid de stora kontoren. Det är mot denna bakgrund bedömningen
av fördelar och nackdelar med olika former av koncentration av verksamheten
måste göras.

Den komplicerade regeluppbyggnaden har fört med sig att berörda föräldrar
har svårt att kontrollera rimligheten av ett fastställt underhållsbidrag.
Detta är, anser revisorerna liksom flera remissinstanser, en ytterligare nackdel
med det nuvarande systemet.

Revisorernas granskning har vidare visat att det svenska systemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott är mer generöst mot den underhållsskyldige
än våra grannländers system. Detta gäller bl.a. möjligheten att fastställa
låga underhållsbidrag, de socialt präglade kraveftergiftsreglerna och den
korta preskriptionstiden på tre år.

I rapporten 1984/85:7 dras slutsatsen att det nuvarande bidragsförskottssystemet
- mot bakgrunden av de beskrivna bristerna - inte kan korrigeras
på ett lämpligt sätt utan bör övervägas i grunden. Denna slutsats biträds i
stort sett av remissinstanserna. Inför en sådan total omprövning av systemet
har i rapporten 1984/85:5 föreslagits att visst beslutsunderlag bör tas fram.
Förslaget, vilket till övervägande delen biträtts av remissinstanserna, gäller
följande åtgärder. Bättre statistikmaterial bör tas fram utvisande underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden och levnadsstandard
jämfört med andra föräldrars. Vidare bör olika målgrupper för
statliga stödåtgärder på detta område identifieras samt innebörden i enhetlighetsmålet
prövas.

Revisorerna förordar således att man i första hand utreder ett helt nytt
system för statens stöd till barn som inte lever med båda sina föräldrar. Denna
utredning bör även inbegripa en översyn av vissa delar av föräldrabalken.
I avvaktan på resultatet av det föreslagna utredningsarbetet bör vissa kortsiktiga
åtgärder, som eliminerar eller minskar några av de konstaterade bristerna
i nuvarande system, övervägas.

Beträffande utredningen om ett nytt system utgår revisorerna från tre
övergripande principer, nämligen

att en reform på detta område har barnen som utgångspunkt,
att alla barn - oavsett föräldrarnas samlevnadsform - i möjligaste mån likställs
och

att föräldrabalkens grundsyn att underhållet beräknas med hänsyn till barnets
behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga bibehålls.

Beträffande utredningens inriktning föreslår revisorerna
att ett nytt stödsystem samordnas med föräldrabalken,
att stöd av den typ som det nuvarande utfyllnadsbidraget utgör inte bör
utgå till barn vars föräldrar kan försörja dem eller till barn som kan försörja
sig själva,

att stöd till barn vars föräldrar inte själva kan försörja dem i princip skall
vara oberoende av föräldrarnas samlevnadsform,
att föräldrabalkens regler om förbehållsbelopp m.m. jämte därtill hörande
anvisningar, fördelningen av underhållsskyldigas resurser mellan hemmavarande
och underhållsberättigade barn samt umgängesavdraget ses över,
att ett system med enbart förskott på det fastställda underhållsbidraget
upp till en viss nivå övervägs,
att ett selektivt ekonomiskt stöd till de barn vars föräldrar inte själva kan
försörja dem övervägs,
att skuld för underhållsbidrag i största möjliga utsträckning jämställs med
andra skulder,

att metoden för indexuppräkning av underhållsbidrag m.m. ses över,
att frågan prövas huruvida statens återkrav av förskotterade underhållsbidrag
skall handläggas som allmänt mål vid kronofogdemyndigheterna,
att samtidigt som olika lösningar för ett nytt system övervägs, administrationskostnaderna
och riskerna för missbruk beaktas och
att utredningen genomförs så att ett fullständigt beslutsunderlag med relevanta
kostnadsberäkningar kan presenteras för riksdagen.

Beträffande de kortsiktiga åtgärderna föreslår revisorerna
att socialstyrelsens rekommendation i de allmänna råden ses över i syfte
att utforma reduceringsregeln i enlighet med grunderna för lagstiftningen,
att en sänkning av bidragsförskottsnivån från 41% till 40% av basbeloppet
övervägs,

att behovsprövning mot barnets inkomster övervägs inom bidragsförskottssystemet,

att den underhållsskyldiges skyldighet att betala underhållsbidrag till försäkringskassan
räknas från och med tidpunkten för bidragsförskottsbeslutet,
att det bör åvila de underhållsskyldiga att i tillämpliga fall styrka sin bristande
förmåga att betala underhållsbidrag,
att utbetalning av bidragsförskott skall göras den månad förskottet avser,
att kravrutinerna ändras så att betalningspåminnelse och betalningsanmaning
sker samtidigt,
att påminnelseavgift införs,
att preskriptionstiden förlängs till fem år,
att införseltiden förlängs till fem år,

att införsel tillåts i arbetslöshetsersättning och vissa andra löneliknande ersättningar,

Redog. 1986/87:2

127

Redog. 1986/87:2

att rätten till umgängesavdrag enligt föräldrabalken samordnas med rätten
till umgängesavdrag enligt bidragsförskottslagen,
att den underhållsskyldiges centralkontor blir behörigt att fatta beslut såväl
om umgängesavdrag på underhållsbidraget som på bidragsförskottet och
att de administrativa rutinerna ses över i samband med att regeländringar
övervägs.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad revisorerna anfört

1. beträffande en utredning om statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar och om föräldrabalkens förbehålls
regler m.m.

2. beträffande kortsiktiga åtgärder avseende reglerna för underhållsbidrag
och bidragsförskott.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna John Johnsson (s), Börje Stensson (fp), Kjell Nilsson (s), WiviAnne
Radesjö (s), Bertil Jonasson (c), Stig Gustafsson (s), Wiggo Komstedt
(m), Anita Johansson (s), Torsten Karlsson (s), Hans Lindblad (fp), Birgitta
Rydle (m) och Olle Aulin (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh samt t.f. byråchefen Karl-Olov Hedler, revisionsdirektören
Susanne Gåje, byrådirektören Susanne Lindstedt och hovrättsfiskalen Cecilia
Stawström, de fyra sistnämnda föredragande.

Stockholm den 13 mars 1986

På riksdagens revisorers vägnar

John Johnsson

Karl-Olov Hedler

128

Underbilaga 5:1

Redog. 1986/87:2

NUVARANDE REGLER FÖR
UNDERHÅLLSBIDRAG OCH
BIDRAGSFÖRSKOTT

1 Gällande lagar m. m.

Föräldrars underhållsskyldighet mot barn regleras i föräldrabalkens 7 kapitel
(balken omtryckt 1983:485). Ändring av underhållsbidrag till barn regleras
i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag (ändrad
senast 1981: 1192).

Bestämmelser om bidragsförskott finns i lagen (1964: 143) om bidragsförskott
(omtryckt 1976:277, ändrad senast 1984: 1098). Bestämmelserom
förlängt bidragsförskott återfinns i lagen (1984: 1095) om förlängt bidragsförskott
för studerande och bestämmelser om ett särskilt stöd motsvarande
bidragsförskott till ensamstående adoptivföräldrar i lagen (1984: 1096) om
särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Vidare finns föreskrifter i förordningen
(1984: 1102) om bidragsförskott, förlängt bidragsförskott för studerande
och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. 1 riksförsäkringsverkets kungörelse
(RFFS 1985: 1) finns föreskrifter för verkställigheten av lagen om
bidragsförskott, lagen om förlängt bidragsförskott för studerande och lagen
om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn.

Reglerna om underhållsbidrag, bidragsförskott m.m. ändrades väsentligt
genom beslut av riksdagen i december 1978 (prop. 1978/79: 12, LU
1978/79:9, SoU 1978/79: 2y, rskr. 1978/79:99). Huvuddelen av reformen
trädde i kraft den 1 juli 1979. I samband med 1979 års reform fick socialstyrelsen
och riksförsäkringsverket i uppdrag att ge ut riktlinjer för socialförvaltningarnas
och försäkringskassornas tillämpning av de nya bestämmelserna.
Dessa riktlinjer skulle fortlöpande ses över. Socialstyrelsen och
riksförsäkringsverket har utarbetat den gemensamma publikationen Underhållsbidrag
och bidragsförskott - Allmänna råd från socialstyrelsen
1982: 1 och riksförsäkringsverket 1982:2.

Sedan socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd gavs ut
år 1982 har det efter hand aktualiserats behov av justeringar på vissa
punkter. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de lagändringar inom
bidragsförskottsområdet som trädde i kraft vid årsskiftet 1984-1985 har
socialstyrelsen efter samråd med riksförsäkringsverket givit ut Information
till handläggare av underhållsärenden, kompletteringar och förtydliganden
till Allmänna råd,1 samt Ändringar och tillägg till Allmänna råd från
Socialstyrelsen 1982: 1 och Riksförsäkringsverket 1982: 2 om underhållsbidrag
och bidragsförskott.2

1 Socialstyrelsens meddelandeblad 3/83.

2 Socialstyrelsens meddelandeblad 3/85.

9 Riksdagen 1986/87. 2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2 2 Underhållsskyldighet och underhållsbidrag

Ett huvudsyfte med 1979 års reform var att mildra underhållsbördan för
underhållsskyldiga med svag ekonomi. Ett annat syfte var att få till stånd
en mer enhetlig bedömning av frågor om underhållsbidrag.

De nu gällande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet mot
barn i föräldrabalkens 7 kapitel, innebär i huvuddrag följande.

Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt
med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga.
När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till
barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner.
Föräldrarna skall sinsemellan ta del i kostnaderna för barnets underhåll,
var och en efter sin förmåga. Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör
när barnet fyller 18 år, men den kan förlängas så länge skolgången pågår,
dock längst intill dess barnet fyller 21 år.

Om föräldrarna inte sammanbor skall den förälder som inte har vårdnaden
om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet betala
underhållsbidrag. Detsamma gäller vid gemensam vårdnad om barnet varaktigt
bor tillsammans med endast en av föräldrarna.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Föräldrarna har full
avtalsfrihet, vilket innebär att de - om de är överens - fritt kan avtala om
underhållsbidraget. Om föräldrarna inte är överens kan frågan om underhållsbidrag
till barnet prövas i allmän domstol. Dom eller avtal om underhållsbidrag
kan jämkas av rätten, om ändring i förhållandena föranleder
det. Avtal om underhåll kan också jämkas av rätten, om avtalet är oskäligt
med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i
övrigt. Vidare kan ett löpande underhållsbidrag omprövas efter sex år utan
att någon ändring av förhållandena inträtt.

Genom reformen upphävdes regeln om underhållsskyldighetens ovillkorlighet.
Denna lagändring har sin största praktiska betydelse när det
gäller bestämmandet av underhållsbidrag. När underhållsbidrag till barnet
bestäms får den underhållsskyldige förbehålla sig ett belopp för eget underhåll,
för hemmavarande barn samt i vissa fall för hemmavarande make
eller sammanboende. Förbehållsbeloppet skall innefatta alla vanliga levnadskostnader.
exkl. bostadskostnaderna, vilka beräknas för sig efter vad
som är skäligt.

Förbehållsbeloppet för den underhållsskyldige uppgår till 120% av basbeloppet
enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring, för hemmavarande
barn till 40% av basbeloppet och för hemmavarande make till 60% av
basbeloppet. Med make jämställs annan som den underhållsskyldige varaktigt
bor tillsammans med, om de har barn gemensamt. För år 1985
motsvarade 120% av basbeloppet 2 180 kr/mån. 40% av basbeloppet 727
kr/mån. och 60% av basbeloppet 1 090 kr/mån.

Enligt socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets normer för bostadskostnader
1985/861 uppgick högsta belopp för skälig bostadskostnad inom
Stor-Stockholmsområdet exempelvis till 2075 kr/mån för 1—2 vuxna och
3 550 kr/mån för 1 -2 vuxna + 3 barn.

130

'' Socialstyrelsens meddelandeblad nr 38/85.

Reglerna för fastställande av underhållsbidrag innebär i praktiken att
man först skall uppskatta och kostnadsberäkna barnets behov. Härefter
görs en beräkning av varje förälders nettoinkomst (inkomst efter skatt).
Från den underhållsskyldiges nettoinkomst dras förbehållsbelopp för eget
och eventuellt även för andra familjemedlemmars försörjning, bostadskostnader
samt i vissa fall andra kostnader. Restbeloppet utgör det överskottsbelopp
som borde kunna tas i anspråk för underhåll åt barnet.
Motsvarande beräkning görs för vårdnadshavaren. Underhållsbidraget erhålls
sedan genom att det belopp som har beräknats för barnets behov
fördelas proportionellt mellan föräldrarna efter deras resp. överskottsbelopp.

I de fall vårdnadshavaren haren i förhållande till den underhållsskyldige
god ekonomi kan beräkningsmetoden medföra att underhållsbidraget bestäms
till ett belopp under bidragsförskottsnivån, trots att den underhållsskyldige
har förmåga att betala ett högre underhållsbidrag. Detta kallas
kvotdelseffekten. I dessa fall utger försäkringskassan idag utfyllnadsbidrag,
fastän barnets behov redan är täckt.

En annan konsekvens av beräkningsmetoden är att om t. ex. barnbidraget
kraftigt höjs och barnets behov av underhållsbidrag därmed minskar,
så ökar automatiskt det statliga stödet i form av utfyllnadsbidrag i de fall
underhållsbidraget minskas efter höjningen.

I propositionen framhölls att förslaget inte innebar att någon given andel
av det överskott som den underhållsskyldige hade skulle tas i anspråk för
underhållsbidrag. I fall då den underhållsskyldiges disponibla inkomst
endast obetydligt översteg förbehållsbeloppet borde man dock, med hänvisning
till bidragsförskottet, kunna modifiera den förordade beräkningsmetoden
så att inte den underhållsskyldiges överskott helt eller nästan helt
gick åt för underhållsbidrag.

Socialstyrelsen rekommenderar i de allmänna råden att den sammanlagda
underhållsbördan (för hemmavarande och bidragsberättigade barn) i
regel begränsas till 60% av överskottet när det gäller ett barn, 70% när det
gäller två barn och 80% när det gäller tre eller flera barn, den s. k. reduceringsregeln.
Därvid räknas såväl hemmavarande som bidragsberättigade
barn. Om den underhållsskyldiges reducerade överskott endast räcker till
hemmavarande barns försörjning, kan underhållsbidrag till bidragsberättigade
barn inte fastställas.

I socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd rörande underhållsbidrag
och bidragsförskott återfinns de riktlinjer som är avsedda
att användas som handledning vid beräkning av underhållsbidrag. 1 förordet
till publikationen understryks dock att den slutliga bedömningen alltid
måste göras med tanke på vad som är skäligt i det enskilda fallet.

Den underhållsskyldige har rätt till avdrag på underhållsbidraget, s.k.
umgängesavdrag, om han eller hon har haft barnet hos sig under en
sammanhängande tid av minst fem hela dygn. Avdraget är 1/40 av underhållsbidraget
för varje helt dygn som barnet vistats hos föräldern. Avdrag
får dock inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex
månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde.

Underhållsbidrag till barn anpassas till kostnadsutvecklingen genom att

Redog. 1986/87:2

131

Redog. 1986/87:2

132

det ändras med det procenttal med vilket basbeloppet enligt lagen
(1962: 381) om allmän försäkring ändrats, i den mån ändringen uppgår till
minst 5% i förhållande till det basbelopp som låg till grund för den senaste
ändringen. Ändringen i bidragsbeloppet begränsas dock till ett procenttal
som utgör 7/10 av basbeloppets förändring. Bestämmelserna om detta
återfinns i lagen (1966:680, senast ändrad 1981:1192) om ändring av vissa
underhållsbidrag, den s. k. indexlagen.

Preskriptionstiden för fordran på underhållsbidrag sänktes från tio till tre
år genom reformen. Samtidigt förbjöds preskriptionsavbrott, dvs. preskriptionstiden
kan inte avbrytas genom t. ex. en erinran om skulden eller
ett indrivningsförsök.

3 Bidragsförskott

Lagen (1964: 143) om bidragsförskott har nära samband med bestämmelserna
om underhållsbidrag. Bidragsförskottet infördes ursprungligen år
1937 som en samhällsgaranti för utgående underhållsbidrag. Bidragsförskott
lämnas såsom ett förskott på ett fastställt underhållsbidrag, när den
underhållsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet. Den nu gällande
lagen trädde i kraft 1 juli 1964. Den innebär ett väsentligt förbättrat skydd
för barn med separerade föräldrar oavsett om vårdnadshavaren är ensamboende
eller sammanboende. Dessa barn garanteras nu, i princip oberoende
av om underhållsbidrag fastställts och utan begränsning till det fastställda
underhållsbidragets storlek, ett generellt underhåll som - när lagen
infördes - motsvarade 25 % av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.

I det helt övervägande antalet fall, dvs. när endast en förälder är underhållsskyIdig
och inte bor tillsammans med barnet, utgår bidragsförskott
sedan den 1 juli 1981 med 41 % av basbeloppet. När båda föräldrarna är
underhållsbidragsskyldiga, dvs. då ingen av dem bor tillsammans med
barnet, utgår 62% (31+31%) av basbeloppet i bidragsförskott. För barn
som även är berättigat till barnpension utgår 31 % av basbeloppet i bidragsförskott.
Även ytterligare kombinationer finns.

Beslut om bidragsförskott fattas av försäkringskassan efter en kontroll
av underhållsbidragets storlek. 1 vissa fall kan bidragsförskott vägras,
bl. a. om vårdnadshavaren uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter att
vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskap eller underhållsbidrag
till barnet fastställt. Bidragsförskott utgår inte heller när den underhållsskyldige
betalar ett underhållsbidrag som uppgår till minst samma belopp
som bidragsförskottet eller på annat sätt sörjer för att barnet får motsvarande
underhåll.

Om underhållsbidraget är fastställt till ett lägre belopp än 41 resp. 31 %
av basbeloppet innefattar utgående bidragsförskott dels det förskotterade
underhållsbidraget, dels ett s. k. utfyllnadsbidrag, vilket motsvarar skillnaden
mellan det fastställda underhållsbidraget och bidragsförskottsnivån.
Utfyllnadsbidraget är ett statligt stöd och något krav på återbetalning av
detta riktas inte mot den underhållsskyldige.

Om försäkringskassan skulle finna att underhållsbidraget uppenbarligen

blivit fastställt till ett för lågt belopp i förhållande till vad den underhållsskyldige
bör betala i bidrag, utgår inte bidragsförskott med högre belopp än
det fastställda underhållsbidraget.

Till den del ett utbetalt bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag
inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot
den underhållsskyldige. Den underhållsskyldige skall därför, så länge
bidragsförskott utgår, till försäkringskassan betala underhållsbidrag motsvarande
förskottet.

Om den underhållsskyldige har rätt till umgänge savdrag minskas det
underhållsbidrag denne skall betala till försäkringskassan i motsvarande
mån. För att avdrag skall kunna beaktas vid återkrav måste den underhållsskyldige
anmäla kravet på avdrag till försäkringskassan inom tre månader
från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Den
underhållsskyldige skall genom intyg av den andre föräldern eller på annat
sätt styrka att han eller hon har haft barnet hos sig under den tid som
avdraget avser.

Om den underhållsskyldige inte efter förmåga fullgör sin betalningsskyldighet
mot försäkringskassan skall kassan söka kräva in sin fordran. Kassan
kan i vissa fall besluta att sådan fordran skall efterges helt eller delvis,
s. k. kraveftergift. Kassan kan meddela kraveftergift om det är påkallat av
ändringar i den underhållsskyldiges ekonomiska förhållanden eller om det
framstår som skäligt med hänsyn till den underhållsskyldiges personliga
förhållanden eller av annan särskild anledning.

Bidragsförskott utbetalas förskottsvis till och med den månad varunder
barnet fyller 18 år. För studerande ungdomar kan förlängt bidragsförskott
utgå, dock längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år. Ett
särskilt stöd motsvarande bidragsförskott kan även utgå till ensamstående
adoptivföräldrar.

Frågor om bidragsförskott handhas av riksförsäkringsverket och de
allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassorna är organiserade länsvis
i centralkontor under vilka ett varierande antal lokalkontor hör. Beslut
om bidragsförskott fattas av vårdnadshavarens lokalkontor, medan återkravsfrågor
handhas av det centralkontor som den underhållsskyldige
tillhör.

Redog. 1986/87:2

133

Redog. 1986/87:2

Underbilaga 5:2

SAMMANFATTNINGAR AV RAPPORTERNA
1984/85:5-7 OCH 1985/86: 1 OM STATENS
UTGIFTER FÖR BIDRAGSFÖRSKOTT
1 Inledning

Riksdagen beslutade den 13 december 1978 om en reform angående underhåll
till barn och frånskilda m.m. (prop. 1978/79: 12, LU 1978/79:9, SoU
1978/79: 2y. rskr. 1978/79:99). De i propositionen framlagda förslagen var i
huvudsak baserade på familjelagssakkunnigas betänkande (SOU 1977:37)
Underhåll till barn och frånskilda. Målsättningen för reformen var följande: -

att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga som har svag ekonomi
och

- att få till stånd en något mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna
och tillgodose vissa särskilda reformkrav från riksdagens sida.
Underhållsreformen år 1979 innebar en genomgripande ändring av reglerna
om underhållsskyldigheten mot barn. De ändringar som genomfördes
för att bl. a. mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga och som direkt
eller indirekt berörde reglerna om bidragsförskott var sammanfattningsvis
följande:

- att underhållsskyldigheten inte skall vara ovillkorlig utan beroende av
föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga och barnets behov,

- att underhållsskyldig vid underhållsbidragets fastställande får förbehålla
visst belopp för egen del och för eventuellt hemmavarande make eiler
barn,

- att bidragsförskott skall kunna utgå till särlevande föräldrar med gemensam
vårdnad,

- att avdrag får göras på underhållsbidrag för kostnader sorn uppstår vid
umgänge med barnet,

- att preskriptionstiden för krav om underhållsbidrag skall vara tre år i
stället för tio,

- att försäkringskassorna lättare skall kunna meddela eftergift - helt eller
delvis - för krav på underhållsbidrag och

- att indexhöjningen av underhållsbidraget begränsas till 7/10 av den
procentuella basbeloppshöjningen.

Samma år beslutade riksdagen att kommunalskattelagen skulle ändras så
att beloppsgränsen för avdrag för underhåll av icke hemmavarande barn
vid inkomstbeskattningen skulle höjas från 2 500 kr. till 3000 kr. (prop.
1978/79:50, SkU 1978/79: 19, rskr. 1978/79: 107).

Höjningen av avdraget för kostnader för utgivna underhållsbidrag vid
inkomstbeskattningen skulle, påpekades i propositionen 1978/79: 12, medföra
en minskning av skatteintäkterna vid inkomstbeskattningen. Därutöver
skulle de föreslagna åtgärderna enligt propositionen sammantaget inte
leda till någon större belastning för stat eller kommun.

Totalt uppgick antalet barn med bidragsförskott till ca 257000 i decem -

134

ber 1984, vilket är ca 14% av samtliga barn i åldrarna 0—17 år. Den helt
övervägande delen, eller 86% av antalet bidragsberättigade barn, uppbär
fullt bidragsförskott. Mellan åren 1979 och 1984 ökade antalet barn inom
bidragsförskottssystemet med 15%.

Bakgrunden till den genomförda granskningen är bl. a. att staten får stå
för en allt större andel av de totala utgifterna för barnen. Orsaken till detta
är utfyllnadsbidragens växande andel av bidragsförskotten till följd av den
genomsnittligt sett sjunkande underhållsbidragsnivån inom bidragsförskottssystemet.
Andelen av de belopp som betalades tillbaka av de underhållsskyldiga
utgjorde budgetåret 1979/80 ca 39% av de totala utbetalningarna
av bidragsförskott. Andelen hade minskat till 33% budgetåret
1983/84.

Som ett första led i den nu ifrågavarande granskningen har i rapporten
(1983/84:9) Statens utgifter för bidragsförskott, allmänna delen, lämnats en
redovisning för reglerna om underhållsbidrag till barn, bidragsförskott,
statens utgifter för bidragsförskotten och administrationskostnaderna för
regelsystemet. Dessutom lämnas i rapporten förslag till uppläggningen av
det fortsatta granskningsarbetet.

Resultatet av den nu avslutade granskningen har redovisats i ytterligare
fyra rapporter, nämligen

- rapport (1984/85:5) Statens utgifter för bidragsförskott - 1979 års underhållsreform,
bakgrund och utveckling,

- rapport (1984/85:6) Statens utgifter för bidragsförskott - ekonomiska
konsekvenser av 1979 års underhållsreform,

- rapport (1984/85:7) Statens utgifter för bidragsförskott — handläggningen
av bidragsförskottsärenden och

- rapport (1985/86:1) Statens utgifter för bidragsförskott - internationell
jämförelse av regelsystem för underhåll till barn.

I det följande redovisas sammanfattningar av de fyra sistnämnda rapporterna.

Redog. 1986/87:2

135

Redog. 1986/87:2

136

2 1979 års underhållsreform, bakgrund och

utveckling

(Rapport 1984/85:5)

2.1 Riksdagsbeslutet

Huvudsyftet med 1978 års riksdagsbeslut om underhåll till barn och frånskilda
m. m. (prop. 1978/79:12, LU 1978/79:9, SoU 1978/79:2y, rskr.
1978/79:99) var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med
svag ekonomi. Andra mål var att få till stånd en något mera enhetlig
bedömning av underhållsbidragsfrågorna och att tillgodose särskilda reformkrav
från riksdagens sida.1

Något motsvarande mål för stöd till vårdnadshavare med svag ekonomi
fanns inte formulerat. Däremot nämndes i propositionen att de beslutade
åtgärderna knappast skulle komma att försämra de underhållsberättigade
barnens situation i en utsträckning som inte kunde anses godtagbar. Genom
de allmänna barnbidragen och rätten till bidragsförskott var barnen
alltid garanterade en minsta underhållsstandard.

Innebörden av 1979 års underhållsreform var att de underhållsskyldiga
kunde ta på sig en mindre andel, medan staten och vårdnadshavarna tog på
sig en större andel av de aktuella barnens försörjning. Vårdnadshavarnas
ekonomiska situation försämrades genom vissa av åtgärderna, nämligen
dels genom införande av umgängesavdrag, dels — vad gäller vårdnadshavare
utanför bidragsförskottssystemet - genom att underhållsbidraget räknas
upp med endast 7/10 av förändringen av basbeloppet om minst 5%.

Ett stort antal remissinstanser hade yttrat sig över familjelagssakkunnigas
förslag, vilket låg till grund för prop. 1978/79: 12. Många remissinstanser
välkomnade de sakkkunnigas förslag att lätta bördan för de underhållsskyldiga.
Andra remissinstanser ansåg att de underhållsberättigades situation
ej tillräckligt beaktats. Enligt bl. a. kommunförbundet, riksskatteverket
och flera kvinnoföreningar borde man ha uppmärksammat båda parternas
(underhållsskyldiga och vårdnadshavare) ekonomiska förhållanden inför
en reform av det skisserade slaget. Hovrätten för Nedre Norrland
uttryckte också en tveksamhet till grunden för reformen, nämligen om man
på det underlag som hade presenterats av de sakkunniga verkligen kunde
dra de slutsatser som de sakkunniga kommit fram till beträffande behovet
av förändringar. Enligt Svea hovrätt kunde det ifrågasättas om tiden var
mogen för ett system där ansvaret för underhållsbidrag till barn vars
föräldrar ej sammanbodde i högre grad än dittills överfördes från de underhållsskyldiga
till samhället.

Föredragande departementschefen noterade i propositionen (1978/79:
12) att en kommitté (S 1977: 16) tillkallats för att se över samhällets stöd till
föräldrar som inte lever tillsammans. I direktiven (1977: 104) framhölls att
samhällsutvecklingen hade ändrat förutsättningarna för existerande former

'' Bidragsförskott skall kunna utgå om båda föräldrarna har vårdnaden om barnet,
men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en förälder. Underhållsskyldig
skall kunna få nedsättning av underhållsbidraget med hänsyn till kostnader för visst
umgänge med barnet.

av stöd till de särlevande föräldrarna och aktualiserat samhällsinsatser i
delvis andra former. Utgångspunkten för kommitténs överväganden borde
vara att stödet riktades till barnen.

Det förefaller som om tillkallandet av den nämnda kommittén (ensamförälderkommittén)
tagits till intäkt för att inte vidare gå in på vårdnadshavarnas
och barnens ekonomiska situation i propositionen 1978/79:12. Föredragande
departementschefen anförde att med tanke på ensamförälderkommitténs
arbete skulle det vara olyckligt att genast tillföra bidragsförskottsinstitutet
nya och viktiga rättsliga moment som med stor sannolikhet
skulle leda till att allt flera skulle anlita systemet.

Hänvisningen till ensamförälderkommitténs arbete gör det förståeligt att
riksdagen år 1978 främst såg till de underhållsskyldigas förhållanden. Med
facit i handen — att ensamförälderkommitténs arbete hittills inte lett till
mer än ett par punktvisa förbättringar för vårdnadshavare och barn1 -synes det än mer angeläget att betona att i det partsförhållande som gäller
för underhållsskyldiga och vårdnadshavare måste båda parters ekonomiska
situation redovisas innan ett korrekt beslut att stödja den ena parten kan
fattas.

Vi har i likhet med flera remissinstanser som yttrat sig över familjelagssakkunnigas
förslag funnit att den statistik och det övriga beslutsunderlag
som redovisats i förarbetena till reformen var mycket bristfälligt. En
jämförande analys av underhållsskyldigas och vårdnadshavares ekonomiska
förhållanden, standard, förekomst av svaga grupper etc. saknades med
undantag för en kortfattad beskrivning i propositionen av vissa forskningsresultat
vid Uppsala universitets juridiska institution. Den för familjelagssakkunnigas
räkning utförda undersökningen (redovisad i SOU 1975:24,
Tre sociologiska rapporter) rörde endast situationen för gifta par som stod i
begrepp att skilja sig, ej situationen för samtliga underhållsskyldiga och
vårdnadshavare.

2.1.1 Ny bedömning av 1970-talets material beträffande de
underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation

Med hänsyn till att bristande redovisning inte alltid behöver bero på
bristande bakgrundsmaterial inför ett beslut har vi själva försökt att rekonstruera
allt material angående underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden som var tillgängligt vid beslutstidpunkten år
1978.

1 det följande anges vilket beslutsunderlag som var tillgängligt och i vilka
avseenden adekvata uppgifter saknats vid den tidpunkt då reformen - en
mildrad underhållsbörda för underhållsskyldiga med svag ekonomi - beslutades.

Information om antalet underhållsskyldiga med svag ekonomi saknades.

Precisering av begreppet "svag ekonomi" saknades.

Redog. 1986/87:2

1 Stöd till barn som adopterats av ensamstående (prop. 1984/85:39 delvis, Sol)
1984/85:6, rskr. 1984/85:66). Förlängt bidragsförskott för studerande (prop.
1984/85: 39 delvis, SoU 1984/85: 10, rskr. 1984/85:67).

137

Redog. 1986/87:2 Det huvudsakliga ekonomisk-statistiska underlaget för beslutet i riksdagen
härrörde från en urvalsundersökning, utförd vid juridiska institutionen
vid universitetet i Uppsala. Undersökningen avsåg ett riksrepresentativt
slumpurval av dels frånskilda par för vilka äktenskapsskillnad meddelades
år 1971, dels ogifta föräldrar som fick barn år 1971 och som inte sammanbodde
med varandra år 1975.

Endast en mycket liten del av urvalsundersökningens totala material
redovisades i propositionen 1978/79:12, trots att materialet skulle ha kunnat
förmedla väsentlig information om underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas
ekonomiska förhållanden.

I propositionen redovisades inte heller resultaten från de undersökningar
vid tingsrätter och allmänna advokatbyråer, som familjelagssakkunniga
låtit utföra.

Urvalsundersökningen vid Uppsala universitet och familjelagssakkunnigas
undersökningar förefaller ha varit de enda undersökningarna som
medger jämförelse av underhållsskyldigas och vårdnadshavares förhållanden
vid mitten av 1970-talet.

Beträffande ekonomin visade urvalsundersökningen från Uppsala universitet
att underhållsskyldiga - oavsett om de var frånskilda eller ogifta -hade högre bruttoinkomster än motsvarande vårdnadshavare (se tabell
2.1).

Tabell 2.1 Skattepliktiga bruttoinkomster för år 1975 (resp. år 1974 för underhillsskyldiga
i gruppen ogifta), kr.

Frånskilda föräldrar

Underhålls- Vårdnads-skyldiga havare

Ogifta föräldrar

Underhålls- Vårdnads-skyldiga havare

Samtliga-

inkomsttagare

(statistisk

årsbok)

Medianinkomst

Genomsnittlig

inkomst

42000 30000
43000 29000

33000 28000
31000 25000

31300
33 800

Av tabellen framgår att de underhållsskyldiga hade högre skattepliktig
bruttoinkomst än vårdnadshavarna. I gruppen frånskilda låg inkomsterna

högre än i gruppen ogifta för såväl underhållsskyldiga som vårdnadshavare.
Detta kan bl. a. förklaras med att föräldrarna i gruppen frånskilda
genomsnittligt sett var äldre än i gruppen ogifta. Jämfört med samtliga
inkomsttagare i Sverige hade frånskilda underhållsskyldiga högre inkomster
än genomsnittet och vårdnadshavarna lägre inkomster än genomsnittet.

För de av de underhållsskyldiga och av vårdnadshavarna i urvalsundersökningen
som bildat ny familj var familjeinkomsten (medianvärdet) för
familjen med en underhållsskyldig större eller lika stor som för vårdnadshavarfamiljen.
Som exempel kan nämnas att familjeinkomsten år 1975 för
frånskilda underhållsskyldiga som var sammanboende men ej hade hemmavarande
barn uppgick till 85 000 kr. medan familjeinkomsten för frånskilda
vårdnadshavare som var sammanboende och hade ett hemmavarande
barn uppgick till 77000 kr.

138

I urvalsundersökningen var i 94% av fallen den underhållsskyldige en Redog. 1986/87:2
man. Inkomstskillnaderna mellan underhållsskyldiga och vårdnadshavare
torde spegla inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor. Det kan i sammanhanget
påpekas att de frånskilda underhållsskyldiga i urvalsundersökningen
i 34% av fallen hade hemmavarande barn att försörja, medan
vårdnadshavarna definitionsmässigt i 100% av fallen hade barn att försörja.

Vidare visade urvalsundersökningen att betydligt större andel av vårdnadshavarna
än de underhållsskyldiga hade bostadstillägg. Någon större
skillnad mellan underhållsskyldigas och vårdnadshavares behov av socialhjälp
förefaller inte ha förelegat. För de ogifta föräldrarna förekom
socialhjälp dock något oftare hos vårdnadshavarna (30%) än hos de underhållsskyldiga
(22%).

Familjelagssakkunnigas undersökningar vid tingsrätter och allmänna
advokatbyråer visade att männen som stod i begrepp att skilja sig hade
betydligt högre inkomster (medianvärden) än kvinnorna. Delundersökningen
av äktenskapsskillnadsdomar visade att (bland barnfamiljerna)
mannen ensam skulle utge underhållsbidrag i 80% av fallen och hustrun
ensam i 5% av fallen. 1 de fall uppgift om inkomsten förelåg var medianinkomsten
för män 28400 kr. och för kvinnor 12600 kr. Om de som över
huvud taget inte hade inkomst frånräknades blev medianvärdet för män
29900 kr. och för kvinnor 19000 kr.

Familjelagssakkunnigas undersökningar gav alltså viss information om
den ekonomiska och i någon mån sociala situationen för gifta par, som stod
i begrepp att skilja sig. Inför en reform syftande till att påverka underhållsskyldigas
ekonomiska förhållanden borde även ha funnits behov av
information rörande den ekonomiska situationen för underhållsskyldiga
och vårdnadshavare som redan lever åtskilda sedan kortare eller längre tid
tillbaka samt rörande den ekonomiska situationen för ogifta isärlevande
föräldrar.

Information om underhållsskyldigas resp. vårdnadshavares totala tillgångar
resp. skulder saknades inför reformen. En typ av skuld, nämligen
skuld för underhållsbidrag till barn fanns dock statistiskt belagd.

Andra indikatorer på den ekonomiska situationen, såsom bostadsförhållanden,
tillgång till TV, bil etc, är ett mått på den ekonomiska förmågan
men är också ett uttryck för de enskildas preferenser. Eftersom dessa mått
ändå förekommer, har en begränsad redovisning gjorts i revisorernas rapport.
Materialet som härrör från 1970 års familjeundersökning visade
bl. a. att i fråga om TV-innehav var de frånskilda manliga icke-vårdnadshavarna
sämst tillgodosedda av alla familjetyper. Beträffande tillgång till bil
var de frånskilda kvinnliga vårdnadshavarna sämst ställda av alla familjetyper.

Enligt flera motioner till riksdagen i mitten på 1970-talet kunde underhållsbidragen
till icke hemmavarande barn vara så höga att den underhållsskyldige
hade en svår ekonomisk situation. Enligt motionen
1975/76: 545 kunde det därför vara svårt eller omöjligt för den underhållsskyldige
att bilda ny familj. Motionärerna önskade en reform av reglerna
för fastställande av underhållsbidrag. Lagutskottet (LU 1975/76: 33) delade

Redog. 1986/87:2 motionärernas uppfattning men uttalade att en sådan reform inte kunde
genomföras utan en mera ingående undersökning.

Urvalsundersökningen från Uppsala visade dock att de underhållsskyldiga
i högre grad än vårdnadshavarna var sammanboende eller gifta ett par
år efter det att underhållsskyldighet inträtt. De frånskilda underhållsskyldiga
var gifta/sammanboende i 54% av fallen, medan de frånskilda resp.
ogifta vårdnadshavarna var gifta/sammanboende i 42 resp. 28% av fallen.
Man kan möjligen ställa upp hypotesen att det fanns större ekonomiska
och sociala hinder för vårdnadshavarna att gifta om sig/bli sammanboende
på nytt än för de underhållsskyldiga. Mot denna bakgrund kan det vara
svårt att förstå att man i riksdagen enbart behandlade de underhållsskyldigas
svårigheter att bilda ny familj.

Beträffande beslutsunderlaget för 1979 års underhållsreform är slutsatsen
i revisorernas rapport att det mot bakgrund av tillgängligt material inte
fanns grund för att anse att de underhållsskyldiga i jämförelse med vårdnadshavarna
överlag hade en så svår ekonomisk situation att en generell
ekonomisk lindring borde eftersträvas för hela gruppen underhållsskyldiga.
Begränsningen av den årliga höjningen av underhållsbidraget till 7/10
av den procentuella basbeloppshöjningen, sänkningen av preskriptionstiden
från tio till tre år och införandet av umgängesavdrag utgör exempel på
generell ekonomisk lindring. Var tanken å andra sidan att enbart stödja
underhållsskyldiga med svag ekonomi (som målsättningen för reformen
ordamässigt anger) borde denna grupp ha definierats och reformen utformats
så att stödet kanaliserats till den avsedda målgruppen.

1 rapporten betonas att det inte finns något klart orsakssamband mellan
separation/skilsmässa och dålig ekonomi. En tänkbar orsakskedja är att
man kan få dålig ekonomi på grund av sin skilsmässa, t. ex. genom dyr
bostad och minskade stordriftsfördelar i hushållet. En annan tänkbar orsakskedja
är att en dålig ekonomisk (och social) situation kan bidra till en
separation/skilsmässa.

Kan det vidare ha varit så att de socialt utslagna underhållsskyldiga inte i
första hand var utslagna på grund av en dålig ekonomi utan på grund av
övriga omständigheter kring separationen? Var i så fall 1979 års generellt
verkande underhållsreform den ekonomiskt sett bästa vägen att hjälpa
dessa människor? Kunde utslagningen ha mötts med mera selektiva åtgärder
(t. ex. alkoholrådgivning, psykologhjälp)?

Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att ett fullgott beslutsunderlag
beträffande såväl de underhållsskyldigas som vårdnadshavarnas ekonomiska
förhållanden skulle ha gett beslutsfattarna möjligheter att identifiera
de underhållsskyldiga och vårdnadshavare som hade svag ekonomi och
därmed större möjlighet att utforma adekvata mål och medel.

1 rapporten konstateras därutöver att det från revisionssynpunkt är
ytterst otillfredsställande att varken familjelagssakkunniga, regeringen eller
riksdagen ansett sig ha behov av kostnadsberäkningar inför en så
omfattande reform som 1979 års underhållsreform.

140

2.1.2 En enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna

Reformens andra huvudsyfte var att få till stånd en något mera enhetlig
bedömning av underhållsbidragsfrågorna. En sammanfattande kommentar
till de under 1970-talet gjorda undersökningarna är att de klart visar att
praxis för beräkning av underhållsbidrag var ojämn i mitten på 1970-talet.
Många av remissinstanserna som yttrat sig över familjelagssakkunnigas
betänkande ansåg det angeläget att snabbt få fram en ändrad lagstiftning.
De framhöll särskilt vikten av att få fram enhetliga normer för bedömning
av underhållsskyldigheten mot barn.

2.2 1979 års reform i 1980-talets belysning

I rapporten konstateras att de underhållsskyldigas ekonomiska förhållanden
omkring år 1975. jämförda med vårdnadshavarnas, inte motiverade
det stöd till samtliga underhållsskyidiga som 1979 års reform innebar.

Emellertid kan det vara så att även om reformen inte var motiverad på
1970-talet skulle den kunna vara motiverad idag. Vi har därför försökt att
undersöka förhållandena under 1980-talet i vad gäller de faktorer som
aktualiserades på 1970-talet. Genomgången visade emellertid på ett tidigt
stadium att material som medger en jämförelse mellan underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden föreligger i endast mycket
begränsad omfattning. Vi har därför genom riksförsäkringsverkets försorg
tagit fram statistik över de sjukpenninggrundande inkomsterna för olika
kategorier underhållsskyidiga och vårdnadshavare (föräldrapar) med gemensamma
barn i bidragförskottssystemet. I rapporten har också gjorts ett
försök att precisera ett pär alternativa gränser för "svag ekonomi". Dessutom
har specialbearbetning gjorts av visst material som av institutionen
för socialt arbete vid universitetet i Umeå tagits fram för ensamförälderkommitténs
räkning.

2.2.1 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation på 1980-talet

Sammanfattningsvis redovisas i rapporten följande om läget och utvecklingen
på 1980-talet.

Antalet underhållsskyidiga och vårdnadshavare sam ingår i bidragsförskottssystemet
uppgick i mitten av år 1984 till 188000 resp. 186600 personer.
Information om antalet övriga underhållsskyidiga och vårdnadshavare
saknas. Fortfarande saknas statistik om antalet underhållsskyidiga och
vårdnadshavare med svag ekonomi.

Ett försök har gjorts att precisera begreppet svag ekonomi som antas
bero inte bara på en låg inkomst utan även på försörjningsbördan. Vi har
försöksvis definierat svag ekonomi på två alternativa sätt. Enligt den första
definitionen innebär svag ekonomi att en underhållsskyldig eller vårdnadshavare
med barn inom bidragsförskottssystemet inte har den bruttoinkomst
per år som efter inverkan av skatt och underhållsbidrag motsvarar
riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum. För t. ex. en under
hållsskyldig ensamboende person i Stockholm med ett underhållsbidrag på
500 kr./mån. var det - med tillämpande av existensminiminormerna - år

Redog. 1986/87:2

141

Redog.

142

1986/87:2 1984 nödvändigt med en bruttoinkomst på ca 61000 kr. för att inte anses ha

svag ekonomi. Enligt den andra definitionen innebär svag ekonomi att en
underhållsskyldig eller vårdnadshavare med barn inom bidragsförskottssystemet
inte har den bruttoinkomst per år som efter inverkan av skatt och
underhållsbidrag motsvarar socialstyrelsens norm för skälig levnadsnivå.
För t. ex. en underhållsskyldig ensamboende person i Stockholm med ett
underhållsbidrag på 500 kr./mån. var det - med tillämpande av socialstyrelsens
norm - år 1984 nödvändigt med en bruttoinkomst på ca 66000
kr. för att inte anses ha svag ekonomi. Vi får då två olika gränser för svag
ekonomi.

Gränsen för svag ekonomi för underhållsskyldiga skulle ha kunnat sättas
högre, såsom t. ex. i efterhand kan konstateras vid beräkning av underhållsbidrag.
Vi har dock valt ovannämnda två alternativa gränser som
allmänt gäller utanför bidragsförskotts-underhållsbidragsområdet. Därigenom
faller blickpunkten på de underhållsskyldiga och vårdnadshavare som
enligt allmän uppfattning har oacceptabla ekonomiska förhållanden.

Svag-ekonomi-beräkningarna vilar på många förenklande förutsättningar,
varför några exakta slutsatser ej kan dras av materialet. Bl. a. har
bedömningen begränsats till det fall när en ensamboende underhållsskyldig
och en ensamboende vårdnadshavare har ett gemensamt barn inom bidragsförskottssystemet.

Såsom kan förväntas medför en höjning av ett underhållsbidrag att den
underhållsskyldiga förälderns bruttoinkomst måste öka för att han/hon ej
skall hamna under gränsen för svag ekonomi (enligt båda normerna).
Såsom också kan förväntas påverkas över huvud taget inte vårdnadshavarens
nödvändiga bruttoinkomst (för att undvika svag ekonomi) av underhållsbidragets
storlek så länge underhållsbidraget ligger lägre än nivån för
helt bidragsförskott.

De faktiska genomsnittliga sjukpenninggrundande inkomsterna för underhållsskyldiga
och vårdnadshavare, indelade i grupper efter underhållsbidragets
storlek, har satts i relation till den framräknade gränsen för svag
ekonomi för resp. grupp. Resultatet av dessa beräkningar är att för ensamboende
underhållsskyldiga med ett barn i bidragsförskottssystemet och för
vårdnadshavare i ett enföräldrahushåll med ett barn i bidragsförskottssystemet
tycks den ekonomiska situationen — genomsnittligt sett — väsentligt
ha försämrats från år 1981 till år 1984 inom samtliga underhållsbidragsgrupperoch
enligt såväl existensminiminormen som socialbidragsnormen.

Beträffande ekonomin visar statistik från riksförsäkringsverket att de
underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet har en genomsnittligt
sett högre sjukpenninggrundande inkomst (SGI) än vårdnadshavarna
(70488 kr. resp. 60242 kr. år 1983). Från år 1980 till år 1983 har de
underhållsskyldigas "försprång” minskat. Skälet är att vårdnadshavarnas
SGI har ökat kraftigare, relativt sett, än de underhållsskyldigas.

Information om underhållsskyldigas resp. vårdnadshavares totala tillgångar
resp. skulder saknas även för 1980-talet. En typ av skuld, nämligen
skuld för underhållsbidrag till barn, finns dock statistiskt belagd.

Vårdnadshavarna förefaller - beroende på regelsystemet - ha ett större
utbyte av bostadsbidragen än de underhållsskyldiga.

Beträffande socialbidrag och andra indikatorer på den ekonomiska situationen
(som t. ex. bostadsförhållanden, kapitalvaruinnehav) föreligger
inte statistik som medger jämförelse mellan underhållsskyldiga och vårdnadshavare.

I två undersökningar som avser att svara på frågan huruvida underhållsbördan
för underhållsskyldiga med svag ekonomi verkligen har blivit mildrad
genom 1979 års reform redovisas stor tveksamhet om den åsyftade
lindringen uppnåtts.

Den ena undersökningen gjordes år 1982 på juridiska institutionen vid
Uppsala universitet. I uppsatsen Storleken på underhållsbidrag till barn,
en jämförelse av praxis före och bestämning efter 1978 års lagstiftning av
Bo-Göran Jansson redovisas att i det stora flertalet exempel gav en bestämning
av underhållsbidraget enligt tidigare och nu gällande regler mycket
likartat resultat.

Beträffande syftet att mildra underhållsbördan drar författaren slutsatsen
att väldigt få exempel tydde på sådana konsekvenser.

Vidare har sociala institutionen vid universitetet i Umeå i samverkan
med ensamförälderkommittén år 1980 vänt sig till försäkringskassorna med
en enkät rörande den ekonomiska situationen för de underhållsskyldiga
som är med i bidragsförskottssystemet. Enligt tre fjärdedelar av försäkringskassorna
hade kraven sänkts för underhållsskyldiga med höga bostadskostnader1
och/eller hemmamake och hemmavarande barn. En allmän
uppfattning var att välavlönade underhållsskyldiga med höga ränteavdrag
kom lindrigt undan.

Även på frågan om de nya riktlinjerna hade medfört en ökad ekonomisk
belastning för någon kategori underhållsskyldiga var svaren samstämmiga.
Nästan hälften pekade här på ensamboende underhållsskyldiga med låga
bostadskostnader. En majoritet ansåg att låg- och medelinkomsttagare
med små möjligheter att åberopa avdrag hade fått en ökad underhållsbörda.

Med utgångspunkt i det nu redovisade materialet för 1980-talets första
hälft kan vi sammanfattningsvis notera att bättre beslutsunderlag än det nu
tillgängliga, främst i form av officiell statistik, fordras för en fullgod bedömning
av de underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas ekonomiska
och sociala förhållanden.

Utan ett sådant underlag är det svårt att ta ställning till olika alternativa
ansatser för ett stöd. "Ökat stöd till de barn vars föräldrar inte förmår
försörja dem på en minimistandard" är exempel på en generell ansats. Inte
heller kan mer selektivt inriktade förslag mot den mindre grupp underhållsskyldiga
(och vårdnadshavare) som är ekonomiskt/socialt utslagna utformas
utan bättre bakgrundsmaterial.

Redog. 1986/87:2

1 Ett tak för bostadskostnadens inverkan på underhållsbidrag infördes i början av
1980-talet (vår anmärkning)

143

Redog. 1986/87:2

2.2.2 Mera enhetlig bedömning pä tvsu-talet?

Beträffande det andra syftet med reformen, en något mera enhetlig bedömning
av underhållsbidragsfrågorna, redovisar man i ett par undersökningar,
företagna på 1980-talet, stor tveksamhet inför frågan om några förbättringar
kommit till stånd. Även om 1979 års reform givit bättre förutsättningar
för en mer enhetlig tillämpning av underhållsbidragsreglerna. förefaller
ändå de skönsmässiga inslagen vara så stora att man ej säkert kan uttala sig
om huruvida syftet med reformen uppnåtts.

En sådan undersökning har gjorts vid högskolan i Örebro, institutionen
för juridik. Uppsatsen Underhåll, en bedömningsfråga? skrevs år 1981 av
Sven-Erik Andersson. Ronnie Björkrot och Stellan Dahlqvist under handledaren
Roland Haglund.

Syftet var att beskriva hur stort bedömningsutrymme som en enskild
handläggare har när han/hon gör förslag till avtal om underhållsbidrag inom
socialförvaltningens ram. Den metod författarna valde för att åskådliggöra
bedömningsutrymmet bestod i att de konstruerade två fiktiva fall. För
vardera fallet beräknades underhållsbidraget två gånger. Vid den första
beräkningen strävade de efter att erhålla ett så lågt underhåll som möjligt,
dvs. på de punkter som medgav en bedömning så gjordes en sådan med
målet att gynna den underhållsskyldige. Vid den andra beräkningen bedömdes
punkterna så att barnet gynnades.

I fall I kom författarna fram till ett intervall för underhållsbidraget på
410-625 kr. per månad. Differensen beror på hur man bedömde den underhållsskyldiges
bostadskostnader resp. kostnaderna för hans umgängesresor.

I fall 2 kom författarna fram till ett intervall för underhållsbidraget påO502
kr. per månad. Differensen beror främst på om man bedömde att den
underhållsskyldiges nya partner hade att hjälpa till med den ekonomiska
försörjningen av familjen genom att ta ett lämpligt och möjligt arbete.
Partnerns förvärvsarbete skulle leda till att kostnaderna för bostad, uppehälle
och nytt gemensamt barn fördelades på två inkomsttagare samt att
barnomsorgskostnader för parets nya barn tillkom i beräkningen.

Därefter tog författarna kontakt med socialförvaltningarna i Hällefors,
Köping och Örebro och lät en handläggare på resp. förvaltning göra en
beräkning av underhållsbidraget utifrån de förutsättningar som fanns i de
två konstruerade fallen.

De underhållsbidrag som erhölls från dessa handläggares beräkningar
hamnade i följande två intervall: 625 -790 kr. (fall 1) resp. 0-575 kr. per
månad (fall 2).

Rapportens slutsats i denna del är att det är tveksamt om den genomförda
reformen uppfyller enhetlighetssyftct. Ökad enhetlighet i bedömningen
av underhållsbidragsfrågor tycks inte kunna uppnås med hjälp av förfinade
regler och därtill måste man tillgripa en avslutande skälighetsbedömning.

144

2.3 Rapportens slutsatser

Det beslutsunderlag som förelåg år 1978 var ofullständigt och motiverade
inte den i huvudsak generellt verkande underhållsreformen med lindring
för alla underhållsskyldiga.

Sålunda brister det i överensstämmelsen mellan målsättningen för reformen,
nämligen att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med
svag ekonomi, och reformens faktiska utformning med lindring för alla
underhållsskyldiga.

Trots att reformen riktade sig till underhållsskyldiga med svag ekonomi,
har begreppet "svag ekonomi” inte definierats i beslutsunderlaget inför
reformen.

Beslutsunderlaget som förelåg år 1978 visade att de underhållsskyldigas
ekonomiska situation överlag varit något bättre än vårdnadshavarnas.
Detta borde ha lett till en närmare analys av förhållandena; t. ex. ställts
mot det material som pekar på social utslagning (spritmissbruk, en hög
dödlighet m.m.) för en viss andel av de underhållsskyldiga. Huruvida
motsvarande reform skulle vara motiverad på 1980-talet kan vi i dagsläget
knappast uttala oss om, dels på grund av brist på officiell statistik om
underhållsskyldiga och vårdnadshavare, dels på grund av osäkerhet om
jämförelsegruppernas ekonomi.

Anmärkningsvärt är att statens kostnader för reformen aldrig beräknades.

Beträffande syftet att nå en något mera enhetlig bedömning vid beräkning
av underhållsbidrag var det uppenbarligen motiverat med en reform.
Det är dock tveksamt om den genomförda reformen uppfyller syftet. För
att få fram lämpligt beslutsmaterial för en eventuell omprövning av det
gällande systemet bör enligt rapporten följande åtgärder vidtas.

- Statistikmaterial utvisande underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden och levnadsstandard - jämfört med andra
föräldrars — bör tas fram.

- Arbete i syfte att i konkreta termer identifiera olika målgrupper för
statliga stödåtgärder på detta område bör initieras.

- Innebörden av enhetlighetsmålet bör prövas.

Redog. 1986/87:2

10 Riksdagen 1986/87.2 sami. Nr 2

145

Redog. 1986/87:2

3 Ekonomiska konsekvenser av 1979 års
underhållsreform
(Rapport 1984/85:6)

3.1 Inledning

1 rapporten (1984/85:6) angående de ekonomiska konsekvenserna av 1979
års underhållsreform redovisas statens utgifter för bidragsförskotten budgetåren
1979/80 - 1983/84. För bl. a. budgetåret 1983/84 görs en analys av
utgiftsposterna i syfte att redovisa olika utgiftsposter i systemet samt
storleken av dessa. Härvid redovisas utgifter som beror på automatiken i
systemet,utgifter som är att härleda till 1979 års underhållsreform samt
utgifter till följd av genomförda höjningar av bidragsförskottsnivån från
bl. a. 40 till 41 % av basbeloppet.

Då kostnadsberäkningar för genomförandet av 1979 års underhållsreform
inte finns redovisade i propositionen 1978/79:12 om underhåll till
barn och frånskilda m.m.har en jämförelse mellan faktiskt och beräknat
kostnadsutfall för reformen inte kunnat göras.

I redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna görs analysen av
statens utgifter för bidragsförskotten enligt det regelsystem som trädde i
kraft den 1 januari resp. den 1 juli år 1979 resp. den 1 januari år 1980. 1
redovisningen ingår således inte de lagändringar som trädde i kraft fr. o. m.
år 1985 och som också påverkar statens utgifter för bidragsförskotten. De
senare lagändringarna avser i det ena fallet riksdagens beslut om förlängt
bidragsförskott efter 18 års ålder till studerande vilket fullt utbyggt — enligt
propositionen 1984/85: 39 om utformningen av det ökade stödet till barnfamiljerna
- beräknas kosta ca 50 milj. kr. för helt år. räknat på 1984 års
basbelopp. 1 det andra fallet avses riksdagens beslut om ett särskilt stöd till
barn som adopterats av ensamstående föräldrar. Detta särskilda stöd skall
uppgå till ett belopp som motsvarar bidragsförskottet och beräknas -enligt samma proposition - kosta ca 3 milj. kr. för helt år, räknat på 1984
års basbelopp.

Inför den följande ekonomiska redovisningen bör framhållas att redovisningen
av barns och vuxnas förhållanden och behov vid olika tidpunkter
endast avser förhållanden och behov som går att mäta i ekonomiska
termer. Huruvida en underhållsskyldig upplever en förbättring eller en
försämring av förhållandet till sina barn efter 1979 års underhållsreform
eller hur vårdnadshavaren upplever sin situation genom det ökade ansvaret
och den praktiska omsorgen om barnen efter en skilsmässa är naturligtvis
faktorer som påverkar föräldrarnas och barnens sociala situation men
som inte omfattas av granskningen.

3.2 Statens utgifter för bidragsförskott (exkl. adm. kostn.)

För budgetåret 1983/84 utbetalades 1980 milj. kr. i bidragsförskott, vilket
är en ökning med 743 milj. kr. eller 60% från budgetåret 1979/80. Av det
budgetåret 1983/84 utbetalade beloppet utgjorde I 135 milj. kr. utfyllnadsbidag
och 845 milj. kr. förskott med återbetalningsskyldighet för de under -

146

hållsskyldiga. Sistnämnda belopp hade under jämförelseperioden ökat med
177 milj. kr. eller 26%. Denna utveckling innebär naturligtvis en minskning
av andelen debiterade belopp i förhållande till utbetalade belopp, under
föreliggande period från 54% 1979/80 till 43% budgetåret 1983/84.

Statens utgifter för bidragsförskott, brutto och netto, debiterade och
återbetalda belopp och olika relativtal för budgetåren 1979/80-1983/84
redovisas i tabell 3:1 och diagram 3:1.

Tabell 3: I Utbetalda bidragsförskott samt återbetalda och debiterade förskott budgetåren
1979/80-1983/84

Budgetår	1979/80	1980/81	1981/82	1982/83	1983/84
Utbetalda belopp, milj. kr.	1237	1442	1667	1812	1980
Återbetalda be-lopp, milj. kr.	478	558	615	648	658
Statens nettout-gift, milj. kr.	759	884	1052	1 164	1322
Debiterade belopp, milj. kr.	668	747	801	837	845
Återbetalda belopp i% av a) debiterade belopp	72%	75%	77%	77%	78%
b) utbetalda belopp	39%	39%	37%	36%	33%

Av tabellen framgår att återbetalda belopp under perioden ökat från 478
milj. kr. till 658 milj. kr. (med 38%). Mot denna utveckling kan ställas
förändringen i statens nettoutgifter från 759 milj. kr. till 1322 milj. kr.
(74%). Av tabellen framgår vidare att andelen återbetalda belopp i procent
av debiterade belopp ökat något från 72% budgetåret 1979/80 till 78%
1983/84 samtidigt som deras andel av totalt utbetalda belopp minskat från
39 till 33%. Statens andel av de totala utgifterna för bidragsförskott ökade
således från 61 till 67%. Relationerna mellan utbetalda och återbetalda
bidragsförskott samt statens nettoutgifter kan också utläsas ur diagram
3:1.

Redog. 1986/87:2

147

Redog. 1986/87:2 Diagram 3: 1 Utbetalda och återbetalda bidragsförskott samt statens nettoutgift budgetåren
1979/80—1983/84, milj. kr., löpande priser

I utbetalda
bidragsförskott -

■ statens
''nettoutgift

-2000

2000-

[återbetalda
(bidrags förskott -

— 1

-1000

1000-

1983/84

1982/83

1981/82

1980/81

1979/80

Totalt uppgick antalet barn med bidragsförskott till ca 257000 i december
1984, vilket är ca 14% av samtliga barn i åldrarna 0-17 år. Den helt
övervägande delen, eller 86% av antalet bidragsberättigade barn uppbär
fullt bidragsförskott. I denna grupp ingår dels de fall där försäkringskassan
förskotterar underhållsbidrag som motsvarar eller är lägre än bidragsförskottsnivån
dels de fall där underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. Om
underhållsbidraget är fastställt till ett lägre belopp än bidragsförskottsnivån
betalar staten även ut utfyllnadsbidrag upp till bidragsförskottsnivån
utan krav på den underhållsskyldige i denna del. I 14% av fallen betalar
den underhållsskyldige fastställt underhållsbidrag direkt till barnet (vårdnadshavare^.
I fråga om dessa barn betalar försäkringskassan endast ut
utfyllnadsbidrag.

Storleken av det genomsnittliga underhållsbidraget som fastställs för
barn inom bidragsförskottssystemet har varit nära nog oförändrat sedan år
1981. Medianvärdet har i stort sett legat på en oförändrad nivå om 350
kr./mån., medan medelvärdet stigit med ett tiotal kronor och uppgick till
drygt 330 kr./mån. i december år 1983.

Genom att det genomsnittliga underhållsbidraget i stort sett legat på en
oförändrad nivå samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt med basbeloppsförändringarna,
har det s. k. utfyllnadsbidraget kommit att utgöra
en allt större andel av de utbetalda bidragsförskotten. Det genomsnittliga
utfyllnadsbidraget. som i sin helhet bekostas av staten, utgjorde 46% av
det månatliga bidragsförskottsbeloppet om 591 kr. år 1981 medan det för år
1983 svarade för hälften av bidragsförskottsbeloppet om 663 kr. Antalet

underhållsbidrag som fastställts till O kr. har mer än fördubblats sedan
reformen genomfördes och utgjorde år 1983 ca 20% av samtliga underhållsbidrag
inom bidragsförskottssystemet.

Anledningen till att andelen återbetalda belopp i förhållande till debiterade
belopp ökat från 72% budgetåret 1979/80 till 78% budgetåret 1983/84
kan naturligtvis diskuteras. Det kan vara ett uttryck för att betalningsviljan
eller betalningsförmågan hos de underhållsskyldiga ökat eller en avspegling
av effekterna av 1979 års underhållsreform, nämligen att fastställda
underhållsbidrag bättre anpassats till de underhållsskyldigas betalningsförmåga.

Det bör här påpekas att återbetalning ett budgetår av förskotterade
underhållsbidrag kan avse utbetalningar som är att hänföra till närmast tre
föregående budgetår. Dessa betalningsrörelser avseende återbetalda och
debiterade förskott tenderar emellertid att ske tämligen jämnt, sett över ett
antal år. Vi har dock utifrån särskilt framtagen statistik från riksförsäkringsverket
analyserat hur de faktiska återbetalningarna av förskotterade
underhållsbidrag fördelar sig över tiden och därvid funnit att återbetalningstakten
är högst i början av en återbetalningsperiod - mer än 50%
betalas tillbaka inom ett år efter det att fordran uppstod. Därefter sjunker
återbetalningstakten mycket kraftigt för att under år tre, dvs. året som
närmast föregår preskriptionsåret, endast uppgå till 2—3% av de debiterade
beloppen av förskotterade underhållsbidrag.

Beräkningar har gjorts för redovisning av hur beloppen för debiterade
underhållsbidrag slutligt fördelar sig på återbetalning, preskription och
eftergift. De visar att ca 73% återbetalas, 8% efterges och 19% preskriberas.
Av det återbetalade beloppet avser ca 58% frivilliga inbetalningar,
35% införsel, ca I % utmätning av lön eller egendom samt ca 6% utmätning
av överskjutande skatt.

De bakomliggande faktorerna till att statens åtagande för bidragsförskotten
ökar skall vi försöka klarlägga genom att i ekonomiska termer visa hur
förändringar inom systemet påverkar statens utgifter för bidragsförskotten.

Vi inleder med att visa storleken av de i systemet inbyggda automatiska
utgiftsökningarna, varefter de ekonomiska konsekvenserna av 1979 års
underhållsreform belyses. Därutöver kommer avslutningsvis att redovisas
i hur stor utsträckning som statens åtagande växer vid en höjning av
bidragsförskottsnivån från bl. a. 40 till 41 % av basbeloppet.

3.2.1 Utgifter till följd av automatiken i bidragsförskottssystemet

I det följande lämnas först en redovisning för utgiftsökningarna till följd av
ökningen av antalet barn med bidragsförskott och utgiftsökningarna till
följd av basbeloppsförändringar, s. k. fullständig automatik. Inom ramen
för bidragsförskottssystemet kan man naturligtvis utöka automatikbegreppet
till att även omfatta andra faktorer som ökar statens utgifter utan att
regelsystemet ändras.

Totalt ökade antalet barn med bidragsförskott under budgetåret 1983/84
med 3 468 eller i genomsnitt med 289 barn per månad. Med hänsyn tagen

Redog. 1986/87:2

149

Redog. 1986/87:2

150

till bidragsförskottsform, genomsnittligt underhållsbidrag resp. utfyllnadsbidrag
för de nytillkommande barnen kan statens direkta utgifter i form av
utfyllnadsbidrag för de nya barnen beräknas uppgå till II milj. kr. för
budgetåret 1983/84. Även utbetalningarna av förskotterade underhållsbidrag
ökar till följd av att nya barn tillkommer i systemet. För budgetåret
1983/84 beräknas ökningen av förskotterade underhållsbidrag för de nya
barnen uppgå till 7 milj. kr.

Till följd av basbeloppsförändringarna mellan åren 1982 och 1983, resp.
mellan åren 1983 och 1984 ökade statens utgifter för utfyllnadsbidragen
med 103 milj. kr. budgetåret 1983/84. Även utbetalningarna av förskotterade
underhållsbidrag ökar till följd av att basbeloppet ändras. För budgetåret
1983/84 beräknas ökningen av förskotterade underhållsbidrag till följd
av basbeloppsförändringarna 1982-1983 resp. 1983-1984 uppgå till 27
milj. kr.

3.2.2 Utgifter till följd av 1979 års underhållsreform

3.2.2.1 Begränsningen av underhållsbidragens uppräkning

En av de regeländringar som genomfördes i samband med reformen i syfte
att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi var
reduceringen av den årliga höjningen av underhållsbidraget till 7/10 av den
procentuella basbeloppshöjningen. Bakgrunden till regeländringen var
bl. a. att indexuppräkningarna medfört kännbara påfrestningar för många
underhållsskyldiga. De kostnadsaspekter som framfördes i propositionen
med anledning av denna lagändring var bl. a. att denna åtgärd genom sin
generella karaktär kunde, möjligen mer än de övriga åtgärderna, vara
ägnad att medföra ett bortfall av återbetalningarna av bidragsförskottsbeloppen,
och att bortfallet givetvis blev beroende av hur basbeloppet utvecklades
i framtiden.

Enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den
s. k. indexlagen, skall underhållsbidrag till barn ändras den 1 februari varje
år om basbeloppet med minst 5% över- eller understiger det basbelopp
som låg till grund för senaste ändring. Bidragsbeloppet ändras med ett
procenttal som utgör 7/10 av den procentuella basbeloppsförändringen. Är
procenttalet för ändring av bidragsbeloppet brutet, avrundas det till närmast
lägre hela procenttal.

Som lagen är uppbyggd påverkas utgifterna för staten i tre avseenden,
nämligen förutom genom 7/10-regeln, genom 5%-regeln och genom avrundningsregeln.

Beräkningar som gjorts vid olika basbeloppsförändringar har gett vid
handen att staten får svara för en betydligt större andel av de ökade
utbetalningarna vid nuvarande regelsystem än vid en följsamhet av underhållsbidragen
till basbeloppsförändringarna. Sammantaget kan - beroende
på storleken av basbeloppsförändringarna - statens utbetalningar av utfyllnadsbidragen
bli 20-50 milj. kr. lägre om underhållsbidragen följer de
faktiska basbeloppsförändringarna.

Även om 5%-regeln och avrundningsregeln inte är att härleda till 1979
års underhållsreform vill vi ändå fästa uppmärksamheten på hur dessa
lagregler påverkar statens utgifter för bidragsförskotten.

Så t. ex. utgjorde utgifterna för 5 %-regeln 39 milj. kr. budgetåret 1983/84
- räknat på utfyllnadsbidragen. Dessa hade varit 19 milj. kr. lägre om
underhållsbidragen räknats upp med den faktiska basbeloppshöjningen om
4,6% mellan åren 1983 och 1984.

När det gäller avrundningsregeln framgår det av rapporten att vid en
antagen basbeloppsförändring om 7,0% skall - enligt lagen om ändring av
vissa underhållsbidrag - underhållsbidragen ändras med 7/10 av höjningen,
som ger 4,9% och som avrundas till närmast lägre hela procenttal som
är 4,0%. Denna avrundningsregel innebär i detta exempel en ökad merutgift
om 10 milj. kr. för utfyllnadsbidragen.

3.2.2.2 Konsekvenserna av förbehållsreglerna

En av de mest betydelsefulla regeländringar som genomfördes i samband
med 1979 års underhållsreform var regeln om att underhållsskyldigheten
inte längre skulle vara ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas samlade
ekonomiska förmåga och barnets behov. Denna lagändring fick sin största
praktiska betydelse när det gäller bestämmandet av underhållsbidrag genom
att den underhållsskyldige fick möjlighet att förbehålla en viss del av
sin inkomst för sin egen och sin familjs försöijning.

I vårt granskningsuppdrag har vi — i likhet med vad som framfördes i
propositionen 1978/79:12 - inte kunnat uppskatta de budgetmässiga konsekvenserna
av just denna del av reformen. En ansats blir då att i stället
redovisa hur förbehållsbeloppen påverkar den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och därmed underhållsbidragets storlek. Utifrån detta och
vad som framkommer av denna analys lämnas underlag till en bedömning
av de materiella reglernas inverkan på underhållsbidragens storlek och
därmed statens utgifter för bidragsförskotten.

Analysen har gjorts så att man kan följa en underhållsskyldig i en given
familjesituation för åren 1980, 1983 och 1985 - med beaktande av gällande
förbehållsbelopp för resp. år. Syftet har varit att klarlägga vid vilka inkomstnivåer
den underhållsskyldige har förmåga att betala underhållsbidrag
av viss storlek, för att därefter jämföra dessa med de inkomstnivåer i
förhållande till underhållsbidragets storlek för underhållsskyldiga inom
bidragsförskottssystemet som gällde för åren 1980 och 1983.

I den följande inkomstanalysen, som således redovisar betalningsförmågan
för underhållsskyldiga utifrån gällande regler om förbehåll, har utgångspunkten
varit att förbehåll kan göras för högsta godtagbara bostadskostnad
samt att den s. k. reduceringsregeln tillämpats. Denna regel innebär
att när underhållsbidrag skall fastställas begränsas underhållsbördan
till 60% av överskottet om det är fråga om ett barn, till 70% vid två barn
och till 80% vid tre barn. När reduceringsregeln inte tillämpas har således
100% av överskottet kunnat utnyttjas för uttagande av underhållsbidrag.
Genom att ha utgångspunkten i tillämpning av reduceringsregeln resp. den
högsta godtagbara bostadskostnaden erhålls den potentiella, eller snarare
maximala, inkomstgräns som de materiella reglerna resp. riktlinjerna
tillåter.

Av inkomstanalysen, som baseras på gällande förbehållsbelopp för resp.

Redog. 1986/87:2

151

Redog. 1986/87:2 år, har framkommit att för en ensamstående underhållsskyldig inträdde år
1980 förmåga att över huvud taget kunna börja betala underhållsbidrag vid
en årsinkomst om 51000 kr. År 1985 var motsvarande belopp 75 300 kr.
Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott
till ett barn låg för motsvarande år vid inkomsterna 69000 kr. resp. 102000
kr., vilket framgår av tabell 3:2.

Tabell 3:2 Betalningsförmåga för ensamstående underhållsskyldig vid förbehåll för
högsta godtagbara bostadskostnad och vid tillämpning av den s. k. reduceringsregeln.
Bruttoinkomst per år.

Betalningsförmåga	1980 kr/år	1983 kr/år	1985 kr/år
Förmåga inträder att kunna börja betala underhållsbidrag till — ett barn	51000	69600	75 300
- två barn	51000	69 600	75 300
- tre barn	51000	69600	75 300
Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett halvi bidragsför-skott till - ett barn	58200	79800	85 800
- två barn	63000	87 000	94 200
- tre barn	65400	91 200	99000
Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsför-skott till — ett barn	69000	94 200	102000
- två barn	82800	114000	118800
- tre barn	93000	127 800	132600

Såsom framgår av tabellen krävdes det mycket stora inkomstökningar
för att den underhållsskyldige skulle kunna upprätthålla oförändrad betalningsförmåga
mellan jämförelseåren. För att den underhållsskyldige skulle
kunna betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott såväl
år 1980 som år 1985 till ett, två eller tre barn krävdes en inkomstökning om
43-48%, eller uttryckt i absoluta tal 33000-40000 kr.

För att få underlag till en bedömning av om detta kan anses motsvara
den verkliga löneutvecklingen har tillgänglig statistik om löneindex för
industriarbetare tagits fram för åren 1980 och 1983. Denna statistik ger vid
handen att en industriarbetarlön steg med mellan 18 och 25% under perioden
november 1980 till november 1983. Inkomstanalysen, som baseras på
gällande förbehållsbeiopp för motsvarande år, visar att en ensamstående
underhållsskyldig hade förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande
ett helt bidragsförskott till ett barn vid en årsinkomst om 94200 kr. år 1983.
Jämfört med år 1980 är detta en ökning med 25 200 kr. eller 37 %.

För att upprätthålla oförändrad betalningsförmåga krävdes - utifrån
beräkningarna om gällande förbehållsbeiopp - en löneutveckling mellan
åren 1980 och 1983 som var 10-16% högre än för en industriarbetare.
Även vid underhållsskyldighet gentemot två och tre barn var förhållandet i
stort sett detsamma, likaså när det gäller den gräns då förmåga inträdde att
över huvud taget kunna betala underhållsbidrag, resp. att betala underhållsbidrag
motsvarande ett halvt bidragsförskott till ett, två eller tre barn.

En jämförelse av förbehållsbeloppens utveckling mellan åren 1980 och

1985 visar att förbehållsbeloppet för egen de! resp. för hemmavarande
makes eller barns del ökat med 35% under jämförelseperioden medan
normbeloppen för genomsnittligt resp. högsta godtagbara bostadskostnad
ökat med mer än 50%. Denna utveckling har således medfört att bostadskostnaden
utgör en allt större andel av de sammanlagda förbehållsbeloppens
storlek.

Av intresse kan vara att jämföra de maximala förbehållsbelopp för
bostadskostnad som angavs i familjelagssakkunnigas förslag till nytt återkravssystem
för underhållsskyldiga med bidragsförskott med de belopp
som anges som gränsvärden i dag. Av en sådan jämförelse torde man få en
anvisning om bostadskostnadens utveckling och dess betydelse för underhållsbidragets
fastställande. Således var högsta godtagbara bostadskostnad
för ensamstående underhållsskyldig 7200 kr. år 1977 jämfört med
25 200 kr. år 1985. Sett i relation till inkomstnivån för att över huvud taget
kunna börja betala underhållsbidrag utgjorde högsta godtagbara bostadskostnad
27% av denna inkomst år 1977 resp. 33% år 1985. Om detta
avspeglar den faktiska bostadskostnadsutvecklingen mellan åren eller om
beräkningssättet för högsta godtagbara bostadskostnad skiljer sig mellan
familjelagssakkunniga och de nu gällande allmänna råden från riksförsäkringsverket
och socialstyrelsen ligger inte inom ramen för denna utredning
att analysera. Vi får begränsa oss till att enbart konstatera dessa förhållanden.

I det följande redovisas den underhållsskyldiges betalningsförmåga sett
utifrån beräkningarna om gällande förbehållsbelopp för ytterligare två
familjetyper vid högsta godtagbara bostadskostnad och med tillämpning av
den s.k. reduceringsregeln. Redovisningen av betalningsförmågan för övriga
familjetyper återfinns i rapporten 1984/85:6, Ekonomiska konsekvenser
av 1979 års underhållsreform, avsnitt 5.2.1. 1 rapporten redovisas
också betalningsförmågan för olika familjetyper vid förbehåll för genomsnittlig
bostadskostnad liksom när reduceringsregeln inte tillämpats vid
underhållsbidragets fastställande.

För underhållsskyldig med två hemmavarande barn och förvärvsarbetande
make inträdde förmåga att över huvud taget kunna börja betala
underhållsbidrag vid en årsinkomst om 54600 kr. år 1980 jämfört med
78900 kr. år 1985. Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett
helt bidragsförskott till ett barn låg för motsvarande år vid inkomsterna
73800 kr. resp. 105000 kr. Även för denna familjetyp krävdes en relativt
hög inkomst av den underhållsskyldige för att ha förmåga att betala underhållsbidrag
motsvarande ett helt bidragsförskott till ett barn, trots antagandet
att denne endast gjort förbehåll för halva bostadskostnaden och de
hemmavarande barnens halva behov.

För underhållsskyldig med två hemmavarande barn och hemmamake
inträdde förmåga att över huvud taget kunna börja betala underhållsbidrag
vid en årsinkomst om 142800 kr. år 1980 resp. 162900 kr. år 1985. Förmåga
att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott till ett
barn låg för motsvarande år vid inkomsterna 199200 resp. 204000 kr. För
denna familjetyp, som omfattar en underhållsskyldig med rätt att göra
förbehåll för hemmamake och två hemmavarande barn, krävs redan bety -

Redog. 1986/87:2

153

Redog. 1986/87:2 dande inkomster för att ha förmåga att över huvud taget kunna börja betala

underhållsbidrag. Detta medför således att utfyllnadsbidrag kan utgå och
staten har att utge dessa vid inkomster för den underhållsskyldige som
överstiger 200000 kr./år.

Vi har nu redovisat vilka inkomster resp. inkomstökningar som fordras
för att en underhållsskyldig - oavsett om denne ingår i bidragsförskottssystemet
eller inte — skall kunna betala underhållsbidrag av viss storlek i
olika familjesituationer. Nästa steg i analysen är att försöka ge en bild av
inkomstnivå och inkomstutveckling för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
för bedömning av vilken betydelse förbehållsbeloppen
har. I detta syfte har beräkningar gjorts utifrån dels riksförsäkringsverkets
officiella statistik om bidragsförskott, dels av riksförsäkringsverket särskilt
framtagen statistik för revisorernas räkning.

I statistiken, som bl. a. omfattar inkomstuppgifter för underhållsskyldiga
och vårdnadshavare i december åren 1980 och 1983, har en fördelning
gjorts med hänsyn till underhållsbidragets storlek och den genomsnittliga
årsinkomsten vid resp. tidpunkt. Det inkomstmaterial som riksförsäkringsverket
har att tillgå och som statistiken bygger på är underhållsskyldigas
och vårdnadshavares uppgifter om den sjukpenninggrundande inkomsten
för resp. år. Dessa uppgifter om inkomstnivå resp. inkomstökningar ligger
således till grund för den jämförelse av betalningsförmågan för underhållsskyldiga
inom bidragsförskottssystemet med den betalningsförmåga för
underhållsskyldiga som redovisats ovan och som bygger på inkomster som
beräknats utifrån gällande förbehållsbelopp för december år 1980 resp.
december år 1983.

Mot bakgrund av vissa begränsningar i statistikunderlaget har jämförelsen
inriktats på förhållandena för ensamstående underhållsskyldiga. Denna
kategori underhållsskyldiga torde dock vara den helt övervägande kategorin
av underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet, vilket vi delvis
fatt bekräftat av en undersökning som gjorts inom Stor-Stockholmsområdet.
Av denna undersökning framkom att ca 80% av de underhållsskyldiga
mot vilka ansökan om bidragsförskott riktats i september 1984 inte hade
hemmavarande barn. Hur inkomststrukturen för andra familjetyper än
ensamstående underhållsskyldiga ser ut kan vi således - med utgångspunkt
i den statistik som finns att tillgå — inte helt överblicka. I de fall
materialet lämnat utrymme för tolkningar i sådan riktning, har uppgifter
om detta tagits fram och redovisas i det följande.

Vi vet att den genomsnittliga underhållsbidragsnivån för underhållsskyldiga
inom bidragsförskottssystemet i det närmaste varit oförändrad under
en följd av år. Mellan år 1980 och år 1983 steg det genomsnittliga underhållsbidraget
med 4%. Om vi däremot jämför det genomsnittliga underhållsbidraget
för underhållsskyldiga som såväl år 1980 som år 1983 fanns
inom bidragsförskottssystemet blir bilden en annan. För denna identiska
population steg det genomsnittliga underhållsbidraget med 11 %, vilket i
stort motsvarar den förändring av underhållsbidragen som erhålls om
bestämmelserna enligt lagen (1966: 680) om ändring av vissa underhållsbidrag
tillämpas.

154

En jämförelse av faktiska och utifrån förbehållsreglerna beräknade in- Redog. 1986/87:2
komstnivåer visar att den genomsnittliga inkomsten för ensamstående
underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet med ett bidragsberätti
gat barn mellan år 1980 och år 1983 steg med 27% vid förmåga att betala
underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott. Motsvarande ökning
för den — i enlighet med förbehållsreglerna - beräknade inkomsten
var ca 30% vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad, resp. 37% vid
förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad. 1 faktiska belopp var
inkomstökningen för de ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
16800 kr., vilket i stort sett motsvarar den inkomstökning
som fordrades för att upprätthålla oförändrad betalningsförmåga i
enlighet med inkomstberäkningarna vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad
och tillämpning av reduceringsregeln. Vid förbehåll för högsta
godtagbara bostadskostnad var motsvarande ökning 25200 kr.

Sammanfattande kan sägas att de genomsnittliga inkomsterna vid förmåga
att betala underhållsbidrag motsvarande ett halvt resp. ett helt bidragsförskott
för ensamstående underhållsskyldiga med ett bidragsberättigat
barn inom bidragsförskottssystemet i stort sett låg i nivå med de - i
enlighet med förbehållsreglerna — beräknade inkomsterna vid förbehåll för
genomsnittlig bostadskostnad och med tillämpning av reduceringsregeln.

För en ensamstående underhållsskyldig med två bidragsberättigade barn
var bilden delvis en annan. Vid förmåga att för varje barn betala underhållsbidrag
motsvarande ett halvt bidragsförskott låg den genomsnittliga
inkomsten för de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet år
1983 på ca 70000 kr., dvs. i nivå med den - i enlighet med förbehållsreglerna
- beräknade inkomsten vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad
och med tillämpning av reduceringsregeln. Vid ett helt bidragsförskott
låg däremot den genomsnittliga inkomsten ca 10000 kr. under den inkomst
som erhölls vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad och med
tillämpning av reduceringsregeln.

1 fråga om ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
med tre bidragsberättigade barn kan nämnas att vid gränsen för att
kunna betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott var
den genomsnittliga inkomsten 85 200 kr. år 1983. Detta var en inkomstnivå
som klart understeg de inkomster som räknats fram utifrån förbehåll för
genomsnittlig bostadskostnad vid såväl med som utan tillämpning av reduceringsregeln.

Underhållsskyldiga med bidragsskyldighet gentemot tre barn kan alltså
betala underhållsbidrag motsvarande fullt bidragsförskott trots att de enligt
förbehållsreglerna egentligen inte skulle ha förmåga till detta. Orsaken kan
vara att de underhållsskyldiga har haft en lägre faktisk bostadskostnad än
normbeloppet för genomsnittlig bostadskostnad eller lägre levnadsomkostnader
än vad som motsvarar 120% av basbeloppet. Här bör påpekas att
bostadsbidrag som den underhållsskyldige kan vara berättigad till inte
beaktats för de inkomstgränser som beräknats utifrån gällande förbehållsbelopp
år 1980 resp. år 1983.

Om vi gör ett antagande om att det utgått ett bostadsbidrag orri 500

155

Redog. 1986/87:2

156

kr./mån. och lägger detta till den genomsnittliga inkomsten om 85 200
kr. för en ensamstående underhållsskyldig med tre bidragsberättigade
barn, erhålls en inkomst om 91 200 kr., vilket motsvarar den inkomst man
får fram vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad och vid ett uttag av
hela inkomstöverskottet vid underhållsbidragets fastställande. Det bör
dock tilläggas att underhållsskyldiga med bidragsskyldighet gentemot tre
barn och som betalar underhållsbidrag motsvarande fullt bidragsförskott
till dessa endast utgör en obetydlig andel, ca 3% av samtliga underhållsskyldiga
inom bidragsförskottssystemet.

Om vi skall sammanfattande kommentera och fästa uppmärksamheten
på vad som framkommit av analysen av inkomstnivåerna för ensamstående
underhållsskyldiga, bör det i första hand pekas på att de genomsnittliga
inkomsterna år 1983 för ensamstående underhållsskyldiga inom
bidragsförskottssystemet med bidragsskyldighet gentemot ett barn i stort
sett sammanföll med de inkomster som erhållits utifrån beräkningarna vid
förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad och tillämpning av reduceringsregeln.
Detta gällde vid förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande
såväl ett helt som ett halvt bidragsförskott. Vid bidragsskyldighet gentemot
två eller tre barn gällde motsvarande förhållande vid förmåga att
betala underhållsbidrag motsvarande ett halvt bidragsförskott. Vid förmåga
att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott var de
genomsnittliga inkomsterna i dessa fall närmare den inkomstnivå - beräknad
utifrån förbehållsreglerna - som erhölls då reduceringsregeln inte
tillämpades.

Analysen visar också att inkomstutvecklingen mellan år 1980 och år
1983 för ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet i
stort sett motsvarade löneutvecklingen för en industriarbetare för motsvarande
år.

Av analysen framgår också att den procentuella basbeloppsförändringen
och därmed förändringen i förbehållsbeloppens storlek var lägre än inkomstutvecklingen
för de ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet,
medan normbeloppens procentuella förändring för såväl
genomsnittlig som högsta godtagbara bostadskostnad klart översteg
den procentuella inkomstutvecklingen för de underhållsskyldiga inom systemet.

För analys av statens utgifter för bidragsförskott är det angeläget att
känna till antalet s.k. 0-avtal. Inom ramen för gällande regelsystem utgår
fullt bidragsförskott till 22% av de bidragsberättigade barnen utan krav
gentemot den underhållsskyldige om återbetalning, dvs. hela bidragsförskottet
utgör utfyllnadsbidrag. I dessa fall är underhållsbidraget 0 kr. antingen
beroende på att den underhållsskyldige saknar ekonomisk förmåga
(19%) eller att faderskapsutredning pågår resp. att faderskapet inte gått att
fastställa (3%). Förhållandena avser juni månad år 1984. Jämfört med juni
år 1980 har antalet underhållsbidrag som fastställts till 0 kr. ökat från 22900
till 48600 i juni 1984, vilket är mer än en fördubbling.

Antalet barn för vilka fullt bidragsförskott utgått till följd av att faderskapsutredning
pågått eller att faderskapet inte gått att fastställa har varit
tämligen konstant eller ca 8000 per år de senaste fem åren.

Totalt uppgick budgetåret 1983/84 statens utgifter för underhållsbidrag
som var fastställda till 0 kr. till 374 milj. kr. och för underhållsbidrag med
faderskapsutredning etc. till 65 milj. kr. Jämfört med budgetåret 1981/82 är
detta en ökning med 129 resp. 5 milj. kr. Statens nettoutgift för bidragsförskotten
ökade mellan motsvarande år med 270 milj. kr., vilket således ger
vid handen att hälften av denna ökning faller på 0-avtalen.

Statens utgifter för bidragsförskott har alltså stigit betydligt under senare
år. En del av förklaringen härtill ligger i att nivån på det genomsnittliga
underhållsbidraget för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
varit oförändrad, vilket i sin tur bl. a. torde förklaras av den kraftiga
ökningen av 0-avtalen under senare år. För år 1984 ökade antalet 0-avtal
med närmare 4900, vilket är ca 1 900 mer än nettoökningen av antalet barn
med bidragsförskott.

Vi har också funnit att de genomsnittliga inkomsterna för bl. a. ensamstående
underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet i stort sett
överensstämmer med de inkomster som erhållits utifrån beräkningar om
gällande förbehållsbelopp för år 1980 och år 1983.

Den genomsnittliga årsinkomsten för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
med 0-avtal var 53000 kr. år 1983. Denna årsinkomst
kan jämföras med motsvarande som erhållits utifrån beräkningar om gällande
förbehållsbelopp för ensamstående underhållsskyldiga för år 1983.
Om förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad medgavs så låg förmågan
att kunna börja betala underhållsbidrag vid 54600 kr. Här har reduceringsregeln
inte någon praktisk betydelse. Utifrån dessa beräkningar har också
framkommit att det fordrades inkomster vid motsvarande förmåga om ca
100000 kr. eller mer då den underhållsskyldige hade hemmamake och ett
eller två hemmavarande barn.

En fördelning av inkomsterna över olika inkomstintervall för underhållsskyldiga
med 0-avtal inom bidragsförskottssystemet visar att det förekommer
mycket höga inkomster för denna kategori underhållsskyldiga. För det
högsta inkomstintervallet som redovisas i rapporten - en årsinkomst om
150000 kr. eller mer - var den genomsnittliga årsinkomsten 170 100 kr. för
år 1983. Detta belopp kan naturligtvis förefalla väl högt, men utifrån vad
som framkommit av den på gällande förbehållsbelopp baserade inkomstkalkylen
för motsvarande år, så inträdde inkomstgränsen för att kunna
börja betala underhållsbidrag vid 171 600 kr. för en underhållsskyldig med
hemmamake och två hemmavarande barn och med förbehåll för högsta
godtagbara bostadskostnad.

En fördelning av inkomsterna över olika inkomstintervall för vårdnadshavare
inom bidragsförskottssystemet som har bidragsberättigade barn för
vilka underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. visar att det även här förekommer
mycket höga inkomster.

Utifrån vad som framkommit av redovisningen i det föregående lämnas
nu några exempel på hur bl. a. förändringar i förbehållsbeloppens storlek
resp. den tillämpade reduceringsregeln inverkar på den underhållsskyldiges
betalningsförmåga.

För följande två exempel antar vi att basbeloppet och den genomsnittliga
resp. högsta godtagbara bostadskostnaden förändras mellan åren 1985 och

Redog. 1986/87:2

157

Redog. 1986/87:2

158

1986 med ett årligt genomsnitt som motsvarar förändringen av basbeloppet
och bostadskostnaden mellan år 1980 och år 1983 samt att skatteuttaget
förblir oförändrat. Då måste en ensamstående underhållsskyldig med bidragsskyldighet
gentemot ett barn och med en årsinkomst om 75 000 kr.
öka sin inkomst med ca 11 % vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad,
resp. med ca 14% vid förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad,
för att år 1986 kunna betala ett lika stort underhållsbidrag som år
1985.

Om samma underhållsskyldige har en årsinkomst om ca 100000 kr. år
1985 blir motsvarande beräknade inkomstökningar ca 8 resp.ca 10%. I
detta fall krävs dock förmodligen inte en inkomstökning om 8 resp. 10%
för att den underhållsskyldige skall kunna betala ett lika stort underhållsbidrag
år 1986 som år 1985. Det beror pä att det reducerade överskottet, som
skall tas i anspråk för underhållsbidrag, kan komma att vara större än det
fastställda underhållsbidraget. Härmed finns visst utrymme för att låta
detta extra överskott i första hand gå till underhåll.

I rapporten redovisas olika exempel på hur bostadskostnad och reduceringsregel
inverkar på den underhållsskyldiges betalningsförmåga. 1 dessa
exempel utgår man från en genomsnittlig årsinkomst om 70500 kr. för
samtliga underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet år 1983 samt
ett genomsnittligt underhållsbidrag för dessa om 332 kr. per månad. Vidare
utgår vi ifrån dels att betalningsförmågan för den underhållsskyldige kan
beräknas utifrån förbehåll för genomsnittlig resp. högsta godtagbara bostadskostnad
enligt de allmänna råden för år 1983 dels utifrån en — efter ett
underhållsbidrag om 332 kr. per månad - framräknad teoretisk bostadskostnad.
Med detta som utgångspunkt kan vi bl. a. visa hur olika nivåer i
bostadskostnaden får effekter på den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och därmed på underhållsbidragets storlek.

För en ensamstående underhållsskyldig med bidragsskyldighet gentemot
ett barn blir i dessa exempel den teoretiskt framräknade bostadskostnaden
1 585 kr./mån. vid förmåga att betala ett underhållsbidrag om 332 kr./mån.
Vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad, som år 1983 uppgick till
1 275 kr./mån. enligt de allmänna råden, hade motsvarande underhållsskyldig
förmåga att betala ett underhållsbidrag om 518 kr./mån. Bostadskostnaden
i det senare fallet är 310 kr. lägre än i det förra, vilket medför en
ökad betalningsförmåga om 186 kr. vid ett uttag om 60% av överskottet.
Vid förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad blir överskottet 40
kr./mån. och det reducerade överskottet 24 kr./mån., vilket förmodligen
torde leda till att underhållsbidraget kommer att fastställas till 0 kr.

Utifrån vissa givna antaganden har beräkningar i rapporten gjorts i syfte
att fästa uppmärksamheten på hur reduceringsregeln påverkar statens
utgifter för bidragsförskott.

Vi utgår ifrån de faktiska förhållandena i december år 1983, dvs. att det
fanns ca 253800 barn med bidragsförskott, att det genomsnittliga underhållsbidraget
till dessa var 332 kr./mån. samt att en andel om 65% av
överskottet i genomsnitt togs i anspråk för underhåll. Om i stället hela
överskottet togs i anspråk för underhållsbidrag skulle statens utgifter för
utfyllnadsbidragen rent teoretiskt kunna minska med 545 milj. kr. per år.

Detta skulle motsvaras av en höjning av det genomsnittliga underhållshj- Redog. 1986/87:2
draget med 179 kr./mån. I motsvarande omfattning skulle utbetalningarna
av förskotterade underhållsbidrag, dvs. debiteringen, öka. Vi vet dock att
ca 25% av förskotterade underhållsbidrag inte kommer att återbetalas av
de underhållsskyldiga, vilket i detta exempel således får som konsekvens
en återbetalning med ca 410 milj. kr./år.

I praktiken torde det inte vara realistiskt att kalkylera med en höjning av
det genomsnittliga underhållsbidraget med 179 kr./mån. och inte heller
med att 75% av förskotterade underhållsbidrag skulle komma att återbetalas
när hela överskottet tas i anspråk för underhåll. Om 75% eller 85% av
överskottet i genomsnitt skulle tas i anspråk för underhåll skulle vid de
angivna förutsättningarna statens utgifter teoretiskt kunna minska med 116
resp. 233 milj. kr. per år. vilket framgår av sammanställningen nedan. I
detta sammanhang bör påminnas om att familjelagssakkunniga pekade på
att det avgörande för kostnaderna vid en liberalisering av återkraven var
vilken nivå man bestämde för vad som skulle förbehållas den underhållsskyldige
och vad som skulle tas ut av överskottet.

	Ökning av det genomsnittliga underhållsbidraget kr./mån.	Minskade utbetal-ningar av utfyll-nadsbidrag milj. kr./år	Ökade utbetalningar av förskotterade underhållsbidrag milj. kr./år	Minskade ut-gifter för staten milj. kr./år
100% av överskottet tas i anspråk för UHB1	+ 179	-545	+ 545	-409
95%- " -	+ 153	-466	+ 466	-349
90%- ” -	+ 128	-390	+ 390	-292
85%- ” -	+ 102	-311	+ 311	-233
80%- " -	+ 77	-235	+ 235	-176
75%-” -	+ 51	-155	+ 155	-116
70%- ” -	+ 26	- 79	+ 79	- 59
65%- " -	+ 0	0	0	0

'' Underhållsbidrag

3.2.2.3 Förkortningen av preskriptionstiden

Förkortningen av preskriptionstiden från tio till tre år innebar att ca 300
milj. kr. av utestående fordringar på bidragsförskott preskriberades i januari
år 1980. Totalt för budgetåret 1979/80 preskriberades 371 milj. kr. Därefter
har fordringar på ca 70 milj. kr. preskriberats per halvår, eller mellan
136 och 144 milj. kr. per budgetår. Utifrån vissa antaganden kan statens
utgifter beräknas bli 4-17 milj. kr. lägre per budgetår vid en förlängning av
preskriptionstiden från tre till tio år.

3.2.2.4 Eftergift, gemensam vårdnad och umgängesavdrag

Genom 1979 års underhållsreform ändrades eftergiftsinstitutet på så sätt
att försäkringskassorna lättare skulle kunna meddela eftergift. Summan av
de årligen beviljade kraveftergifterna har uppgått till ca 70 milj. kr. fr. o. m.
budgetåret 1980/81.

159

Redog. 1986/87:2

160

Lagändringarna som gällde rätten till bidragsförskott vid gemensam
vårdnad samt rätten att göra avdrag på underhållsbidraget för kostnader
som uppstår vid umgänge med barnet infördes också i samband me"d 1979
års underhållsreform. Dessa lagändringar har dock inte behandlats särskilt
i rapporten. Där har endast gjorts en beräkning av utgifterna för år 1983.
Denna visar att utbetalningarna av utfyllnadsbidrag resp. förskotterade
underhållsbidrag till särlevande föräldrar med gemensam vårdnad uppgick
till vardera ca 76 milj. kr. och det sammanlagda umgänge savdraget som
beviljades underhållsskyldiga till ca 2,5 milj. kr.

3.2.3 Utgifter till följd av höjningen av bidragsförskottsnivån

I den följande analysen redovisas de budgetmässiga konsekvenserna vid
olika antaganden om bidragsförskottsnivån med avseende på den andel av
basbeloppet som bidragsförskottet skall utgöra. Denna andel har ändrats
vid fyra tillfällen sedan bidragsförskottslagens tillkomst år 1964.

Den nu gällande lagen (1964: 143) om bidragsförskott trädde i kraft 1 juli
1964. Lagen innebar ett väsentligt förbättrat skydd till barn med ensamstående
föräldrar. Dessa barn garanterades då ett generellt underhåll som i
princip motsvarade 25 % av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.
Föredragande departementschefen anförde i propositionen (1964:70) med
förslag om lag om bidragsförskott m.m.att bidragsförskottets storlek
borde anpassas efter barnpensionens regler. Bidragsförskottets belopp
borde alltså anknyta till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring och
i princip utgöra 25% av basbeloppet. Förelåg rätt till bidragsförskott i
förhållande till båda föräldrarna, borde förskottet utgöra 17,5% av basbeloppet
för vardera föräldern eller tillsammans 35%. Om barnet åtnjöt
barnpension från folkpensioneringen - 25% av basbeloppet - borde bidragsförskottet
utgöra 10%.

Bidragsförskottslagen har senare ändrats vid flera tillfällen, senast den I
juli år 1981. Ändringen innebar att bidragsförskotten - i likhet med barnpensionerna
— bestämdes till 41 % av basbeloppet enligt lagen om allmän
försäkring och till 62% (31 + 31) i de fall bidragsförskott utgick i förhållande
till båda föräldrarna. Om barnet var berättigat till barnpension fastställdes
nivån till 31% av basbeloppet. Dessa höjningar genomfördes för att ge
kompensation för den något långsammare utvecklingen av basbeloppet,
enligt de nya beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet.

En redovisning av de budgetmässiga konsekvenserna vid olika antaganden
om bidragsförskottsnivån med avseende på den andel av basbeloppet
som bidragsförskottet skall utgöra, visar att vid ett uttag om 40% av
basbeloppet i stället för nu gällande uttag om 41 % skulle utbetalningarna
av utfyllnadsbidragen blivit 995 milj. kr. i stället för 1 045 milj. kr. för budgetåret
1983/84, dvs. 50 milj. kr. lägre. Vid ett uttag om 30% skulle utbetalningarna
av utfyllnadsbidragen uppgått till 494 milj. kr., och vid ett uttag
om 25% till 243 milj. kr., dvs. 551 resp. 802 milj. kr. lägre än vid ett uttag
om 41% av basbeloppet. För varje procentenhet med vilket uttaget av
bidragsförskottet förändras påverkas utbetalningarna av utfyllnadsbidragen.
Så skulle t. ex. vid ett uttag om 40% av basbeloppet bidragsförskotts -

nivån vara 17 kr. lägre per månad än vid ett uttag om 41 % av basbeloppet
och minska statens utgifter med ca 50 milj. kr. räknat på 1984 års basbelopp.

Även här, och i likhet med vad som framkommit av analyser i tidigare
avsnitt i rapporten, framgår att små förändringar i bidragsförskottsnivån,
med avseende på såväl förskotterade underhållsbidrag som utfyllnadsbidrag,
påverkar statens utgifter för bidragsförskotten i stor omfattning.

3.3 Rapportens slutsatser

Av den ekonomiska analysen har framkommit att utgifter till följd av regeländringar
på grund av 1979 års underhållsreform samt de efter år 1964 vid
olika tidpunkter genomförda höjningarna av bidragsförskottsnivån är de
tunga utgiftsposterna i systemet. När det gäller utgifter till följd av automatiken
i bidragsförskottssystemet utgör basbeloppsförändringarna den kostsamma
utgiftsposten.

Dessa slutsatser grundas främst på följande konstateranden.

- Lagändringarna innebärande att underhållsskyldigheten inte skall vara
ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets
behov, samt att den underhållsskyldige vid underhållsbidragets
fastställande får förbehålla visst belopp för egen del och för eventuellt
hemmavarande make eller barn, är tillsammans med de därav följande
tillämpningsreglerna, den största orsaken till statens alltmer ökade utgifter
för bidragsförskotten under senare år. Bakgrunden är följande.

- Inkomstutvecklingen (mätt med den sjukpenninggrundande inkomsten)
för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet har varit
lägre än den sammanlagda förändringen av förbehållsbeloppen -varav bostadskostnaden utgör en allt större andel - vilket medfört att
de underhållsskyldigas förmåga, beräknad utifrån gällande regler om
förbehåll, successivt minskat och statens åtaganden i form av utfyllnadsbidrag
i motsvarande grad kontinuerligt ökat.

- Tillämpningsregeln om att endast en viss andel av den underhållsskyldiges
överskott skall tas i anspråk för underhållsbidrag medför
ökade utgifter för staten. Till exempel skulle en höjning av det genomsnittliga
uttaget av tillgängligt överskott inom bidragsförskottssystemet
från 65 till 80% resp. från 65 till 85% teoretiskt kunna
minska statens årliga utgifter med upp till ca 175 resp. ca 235 milj. kr.

- Ett uttag om exempelvis 35 resp. 40% av basbeloppet i stället för nu
gällande uttag om 41 % skulle ha minskat statens utbetalningar av utfyllnadsbidrag
med i runda tal 300 resp. 50 milj. kr. budgetåret 1983/84.

- Av statens totala utbetalningar av bidragsförskott budgetåret 1983/84
utgjorde utbetalningar av förskotterade underhållsbidrag och utfyllnadsbidrag
till följd av basbeloppsförändringar 27 resp. 103 milj. kr.

Redog. 1986/87:2

161

11 Riksdagen 1986/87.2 sami. Nr2

Redog. 1986/87:2

162

4 Handläggningen av bidragsförskottsärenden
(Rapport 1984/85:7)

4.1 Inledning

I rapporten 1984/85:7 granskas vissa konsekvenser av bidragsförskottssystemets
utformning liksom även hur bidragsförskottssystemet i olika avseenden
fungerar i praktiken. Syftet är att visa hur de olika regelsystemen
för underhållsbidrag och bidragsförskott samverkar och påverkar handläggningen
av bidragsförskott. Samtidigt pekas på vissa detaljer där små
förändringar av regelsystemet kan förenkla handläggningen. Även handläggningskostnaderna
för bidragsförskott belyses.

Administrationen av bidragsförskottssystemet handhas av landets 26
allmänna försäkringskassor. Dessa är organiserade länsvis i centralkontor
under vilka hör ett varierande antal lokalkontor, sammanlagt 455 stycken.
På det lokalkontor som vårdnadshavaren tillhör handläggs frågor som rör
barnet och vårdnadshavaren. Här beviljas t. ex. bidragsförskott. På det
centralkontor som den underhållsskyldige tillhör handläggs återkraven
mot denne. En mindre del av centralkontorens resurser används för rådgivning
till och tillsyn över lokalkontoren och även utbildning av lokalkontorspersonal.
Vatje ärende är sålunda ständigt aktuellt dels på vårdnadshavarens
lokalkontor, dels på den underhållsskyldiges centralkontor.

En enkät angående försäkringskassornas bidragsförskottsverksamhet
har genomförts. Enkäten har rört dels vilka personalresurser försäkringskassorna
under budgetåret 1983/84 disponerat för bidragsförskottsverksamheten,
dels tillämpningen av regelsystemet i vissa hänseenden under år
1984.

4.2 Sambandet mellan underhållsbidrag och bidragsförskott

Samordningen mellan rätten till bidragsförskott och rätten till underhållsbidrag
har stora brister. Rätten till bidragsförskott är i princip oberoende av
såväl den underhållsskyldiges betalningsförmåga som underhållsbidragets
storlek. Bidragsförskott utgår vidare utan behovsprövning mot barnets
eller vårdnadshavarens ekonomi. Underhållsbidrag utgår däremot endast
om barnet har behov av det.

Ett barn kan alltså ha rätt till bidragsförskott trots att det saknar rätt till
underhållsbidrag eftersom det är självförsörjande. En ökning av sociala
förmåner, t. ex. barnbidrag, minskar också i princip barnets behov av
underhållsbidrag. Om bidragsförskottet är oförändrat ökar utfyllnadsbidraget
och härigenom statens utgifter för bidragsförskott.

Ett lågt underhållsbidrag kan också bero på att vårdnadshavarens inkomst
är hög och den underhållsskyldiges låg, eftersom den totala försörjningsbördan
enligt föräldrabalken fördelas mellan föräldrarna efter deras
inbördes förmåga. Ett underhållsbidrag kan därför jämkas nedåt om vårdnadshavarens
inkomst ökat. Bidragsförskottet påverkas dock inte vilket
innebär att utfyllnadsbidraget stiger och det trots att föräldrarnas sammanlagda
försöijningsförmåga ökat.

Rätten till förlängt bidragsförskott för studerande påverkas av vid vilken
tidpunkt under året den studerande är född. Förskottet utgår längst till och
med juni månad det år han eller hon fyller 20 år, dvs. när barnet är mellan
19 1/2 och 20 1/2 år gammalt. Barnets rätt till underhållsbidrag kan däremot
kvarstå tills barnet fyller 21 år. Underhållsbidrag för tiden efter barnets
18-årsdag får inte mot den underhålisskyldiges bestridande bestämmas
innan det kan tillförlitligt bedömas om underhållsskyldighet föreligger.

4.3 Avtalsfrihet och spärregler

Ett barns föräldrar kan ingå avtal om underhållsbidrag åt barnet på de
villkor de själva bestämmer. De kan även låta domstol avgöra underhållsfrågan.
Även då har emellertid föräldrarna stora möjligheter att styra
prövningen. Mål om underhållsbidrag är nämligen dispositiva. I sådana
mål disponerar parterna över processen på så sätt att domstolen är bunden
vid de yrkanden och medgivanden som parterna gör. Domstolen tar heller
inga egna initiativ för att komplettera processmaterialet, dvs. det underlag
som parterna tar fram för domstolens bedömning.

Skäligheten i fastställt underhållsbidrag skall alltid, alltså även om domstol
fastställt underhållet, prövas av försäkringskassan när bidragsförskott
söks. Kassan tillämpar då officialprincipen. Denna innebär att kassan
kontrollerar och - om så är erforderligt - införskaffar uppgifter om
parternas ekonomi. Beroende på de olika handläggningssätten kan domstolen
och försäkringskassan komma till helt olika resultat trots att ingen
av dem förfarit felaktigt.

Parternas möjligheter att råda över utgången i underhållsmål skiljer sig
inte från vad som gäller i andra dispositiva mål. Vid rättsförhållanden i
allmänhet föreligger emellertid normalt en intressekonflikt mellan parterna
som - oavsett om de ingår avtal eller för tvisten till domstol - gör dem
obenägna att medverka till ett för dem själva ofördelaktigt avtal eller en
ofördelaktig dom. Vad gäller underhållsbidrag under bidragsförskottsnivån
har emellertid denna intressekonflikt satts ur spel, eftersom ingen av
parterna har intresse av ett högt underhållsbidrag så länge detta i vart fall
ligger under bidragsförskottsnivån.

I avtalsfriheten ingår även rätten att underlåta att träffa avtal. Härifrån
finns emellertid ett undantag. När föräldrarna inte är gifta skall socialnämnd
sörja för att faderskap till barn fastställs och se till att barnet
tillförsäkras underhåll. Socialnämnden torde dock utnyttja sin talerätt
främst i de fall där barnets föräldrar inte sammanbor och där den utpekade
mannen bestrider faderskapet och/eller vägrar att betala underhållsbidrag.

För att missbruk av utfyllnadsbidraget skall kunna stävjas har vissa
spärregler införts i bidragsförskottslagen. Det befarades nämligen i propositionen
1964:70 att systemets konstruktion skulle kunna leda till en
minskning i vårdnadshavarens benägenhet att utverka underhållsbidrag
eller största möjliga bidrag av den underhållsskyldige. Det allmänna skulle
således kunna åsamkas kostnader utan en häremot svarande återbetalningsskyldighet
för den underhållsskyldige. Utfyllnadsbidrag skall därför
vägras om det fastställda underhållsbidraget uppenbarligen understiger

Redog. 1986/87:2

163

Redog. 1986/87:2

164

vad den underhållsskyldige bör betala i underhållsbidrag. Bidragsförskott
skall vägras om vårdnadshavaren uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter
att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap
fastställt.

En följd av spärreglerna är att försäkringskassan, innan bidragsförskott
beviljas, i varje enskilt fall måste kontrollera att underhållsbidraget är
rimligt. Kassans kontroller kan dock vara översiktliga, då bidrag endast
kan vägras i uppenbara fall.

Möjligheten att vägra utfyllnadsbidrag skall enligt förarbetena till bidragsförskottslagen
utnyttjas restriktivt. Försäkringskassorna accepterar
normalt ett upp till 100-149 kr. för lågt underhållsbidrag. Det kan noteras
att om underhållsbidragen inom bidragsförskottssystemet genomsnittligt
är 10 kr. för låga, innebär detta ökade utgifter för utfyllnadsbidrag för
staten med omkring 30 milj. kr. årligen.

I propositionen 1978/79: 12 synes man ha räknat med att försäkringskassorna
skall begära att barnets vårdnadshavare skall medverka till att underhållsbidraget
jämkas uppåt när barnets behov ökat på grund av att det
blivit äldre. En sådan begäran om jämkning framställs dock endast undantagsvis.
En vägran att medverka kan medföra att utfyllnadsbidraget dras
in.

Ett barn kan i vissa fall ställas utan såväl underhållsbidrag som bidragsförskott.
Teoretiskt kan detta inträffa även om vårdnadshavaren efter
bästa förmåga medverkat vid fastställandet av underhållsbidraget. Enligt
riksförsäkringsverket krävs dock att en ingående utredning företas innan
försäkringskassan kan vägra bidragsförskott.

4.4 Umgängesavdraget

Umgängesavdraget är ett avdrag som den underhållsskyldige får göra på
underhållsbidraget när han haft barnet hos sig.

Avdrag sker enligt huvudregeln från det månatliga underhållsbidraget
med 1/40 per dygn, som barnets vistelse varar,under förutsättning att
vistelsen varat minst fem hela dygn i följd. Föräldrarna kan även i avtal —
eller i dom - bestämma att avdrag skall utgå för kortare tid än fem dagar.

Det är också möjligt, om än sällan förekommande, att underhållsbidraget
sätts lägre än vad som eljest skulle ha skett på grund av det planerade
umgänget mellan barnet och den underhållsskyldige. Ett sådant avtal kallas
nettoavtal medan ett avtal där de ekonomiska konsekvenserna av
umgänget inte berörs kallas bruttoavtal.

I 4a§ bidragsförskottslagen finns en mot föräldrabalkens huvudregel
svarande reglering av avdragsrätten vid barnets vistelse hos den underhållsskyldige.
Denna innebär vid nettoavtal att bidragsförskott inte utgår
för den del av avtalet som motsvarar umgänget. Vid bruttoavtal har den
underhållsskyldige rätt att göra avdrag på underhållsbidraget enligt huvudregeln
i föräldrabalken. I dessa fall utbetalas inte det kronbelopp av bidragsförskottet
till vårdnadshavaren som motsvarar umgängesavdraget.

Vid den indexuppräkning som enligt lag sker av underhållsbidrag, blir
utfallet olika beroende på om det rör sig om ett netto- eller ett bruttoavtal.

Regleringen i bidragsförskottslagen innebär att umgängesavdraget blir
stort vid höga underhållsbidrag, litet vid små och inget alls då underhållsbidrag
inte utgår. Om underhållsbidraget är 0 kr. kommer barnet och vårdnadshavaren
alltså inte att drabbas av avdragsrätten utan fullt bidragsförskott
utgår trots umgänget. Om däremot underhållsbidraget är lika högt
som bidragsförskottet kommer avdraget per dygn att uppgå till 1/40 av
detta eller år 1985 till 18 kr. Reglerna slår olika också för de underhållsskyldiga.
Ett högt underhållsbidrag medför nämligen för den underhållsskyldige
att han kan tillgodogöra sig ett högt umgängesavdrag medan den
underhållsskyldige som saknar förmåga att utge underhållsbidrag då också
måste klara kostnaden för umgänget själv.

Ensamförälderkommittén har för att råda bot på dessa förhållanden
föreslagit att umgängesavdraget normalt skall uppgå till 1/40 av bidragsförskottet
per dygn och att vårdnadshavaren skall få vidkännas motsvarande
avdrag. Därutöver har kommittén föreslagit att ett särskilt umgängesbidrag
skall kunna utgå till den underhållsskyldige i vissa fall.

Inom bidragsförskottssystemet ges inte möjlighet till avdrag för kortare
tids umgänge än fem dygn. Vidare förlorar den underhållsskyldige rätten
till avdrag om han inte anmäler umgänget inom tre månader. Enligt föräldrabalken
däremot kvarstår avdragsrätten så länge det finns ett obetalt
underhållsbidrag som avser tid högst sex månader efter umgänget. Dessa
skillnader orsakar problem främst vid indrivning av underhållsbidrag.

Innan umgängesavdrag får göras måste den underhållsskyldige styrka att
han haft barnet hos sig. Detta sker enklast genom ett intyg från den andre
föräldern. Om denne inte vill medverka kan intyg i stället ges av en granne
eller annan som känner till förhållandena. I sistnämnda fall måste kassan
göra en utredning om barnets vistelse innan umgängesavdrag kan beviljas.
Konflikter mellan föräldrarna med anledning av umgängesavdraget är inte
ovanliga. Det måste dock anmärkas att det, som nedan framgår, begärs
avdrag för umgängeskostnader för endast några få procent av barnen i
bidragsförskottssystemet. I övriga fall där villkoren för avdrag är uppfyllda
sköter föräldrarna själva detta eller bryr sig inte om avdrag. Det kan alltså
tänkas att konflikter mellan föräldrarna leder till att avdrag begärs och att
dessa föräldrapar därför är överrepresenterade i den grupp som försäkringskassan
kommer i kontakt med.

Vid handläggningen inom kassan skall umgängesavdraget beaktas både
vid utbetalningen av bidragsförskott och i kravverksamheten. Detta kräver
omständliga rutiner.

År 1984 utbetalades 2,5 milj. kr. i umgängesavdrag. Handläggningskostnaderna
uppgick till 1,4 milj. kr. motsvarande 56% av de totala avdragsbeloppen.
Endast en liten del av de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet,
6,8%, utnyttjar sin rätt till umgängesavdrag. Det genomsnittliga
sammanlagda avdraget per underhållsskyldig under år 1984 kan
beräknas till 194 kr. och den genomsnittliga administrationskostnaden till
109 kr. per underhållsskyldig.

De höga administrationskostnader som umgängesavdraget förorsakar
framstår knappast som försvarliga om man ser till de små belopp avdraget i
regel uppgår till. Avdraget har vidare en konstruktion som kan upplevas

Redog. 1986/87:2

165

Redog. 1986/87:2

166

som orättvis av både vårdnadshavare och underhållsskyldiga. Umgängesavdraget
kan också tjäna som katalysator för konflikter mellan föräldrarna.

De flesta föräldrar som inte klarar av att lösa ekonomiska frågor om
barnet efter separationen finns sannolikt redan i dag i bidragsförskottssystemet.
Ett borttagande av rätten till umgängesavdrag i föräldrabalken
skulle därför endast beröra ca 4% av samtliga underhållsskyldiga med i
genomsnitt ett avdrag år 1984 på 194 kr. per underhållsskyldig. Det kan
däremot ställa sig svårt att ta bort umgängesavdraget enbart i bidragsförskottslagen
och inte i föräldrabalken, då detta skulle öka olikheterna i
avdragsrätt mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen.

4.5 Delgivning av beslut om bidragsförskott

Delgivning med den underhållsskyldige av ett beslut om bidragsförskott
medför dels att tiden för besvär över beslutet börjar löpa och dels att den
underhållsskyldige inte längre kan betala underhållsbidraget direkt till
barnet med befriande verkan.

Försäkringskassan inträder i barnets rätt till underhållsbidraget så snart
ett mot underhållsbidraget svarande bidragsförskott utbetalas. Den underhållsskyldiges
skyldighet att betala direkt till kassan inträder däremot först
när denne har delgetts bidragsförskottsbeslutet. Vad nu sagts gäller även
beslut om förlängt bidragsförskott. Konsekvensen av denna reglering är att
varken försäkringskassan eller barnet kan få en ansökan om indrivning
bifallen under perioden mellan beslutet och delgivningen av beslutet.

Kravet på delgivning enligt bidragsförskottslagen är mer långtgående än
vad som vanligen gäller vid överlåtelse i fordringsförhållanden av motsvarande
slag. Det orsakar i praktiken problem i de fall den underhållsskyldige
inte betalar underhållsbidraget och medvetet håller sig undan. Problemet
kan lösas genom en reglering i bidragsförskottslagen motsvarande den i
29§ skuldebrevslagen. Motsvarande bör även gälla för förlängt bidragsförskott.
Enligt skuldebrevslagen 29§, som generellt sett torde vara tillämplig
på underhållsavtal, gäller beträffande enkla skuldebrev att gäldenären inte
kan freda sig mot krav från den nye borgenären om han visste eller hade
skälig anledning att misstänka att överlåtelse av fordran skett. Om däremot
gäldenären i god tro betalar till den tidigare borgenären räknas betalningen
honom till godo. Det ligger alltså i den nye borgenärens intresse att underrätta
gäldenären om överlåtelsen.

Försäkringskassans delgivningsskyldighet påverkas inte av den här skisserade
lösningen. Delgivning av beslutet kommer alltjämt att vara en
förutsättning för att besvärstiden skall börja löpa.

Kassorna delger i första hand beslut om bidragsförskott genom översändande
av brev innehållande beslutet och ett delgivningskvitto som skall
undertecknas och återsändas. Försäkringskassorna är enligt en uttrycklig
bestämmelse i 19§ bidragsförskottslagen förhindrade att utnyttja de delgivningssätt
som normalt står till buds om någon saknar känt hemvist eller om
det kan antagas att han avvikit eller eljest håller sig undan. Kungörelsedelgivning
(annonsering i pressen) och s. k. spikning (handlingen fästs på den
underhållsskyldiges dörr eller läggs i dennes brevlåda) kan alltså inte
användas.

4.6 Utbetalning av bidragsförskott

Redog. 1986/87:2

Förfallodagen för underhållsbidrag avseende en viss månad är den sista i
månaden innan. Bidragsförskottet utbetalas emellertid redan den 20:e i
sistnämnda månad, medan alltså försäkringskassan träder in i barnets rätt
till underhållsbidraget först den sista i månaden. Denna tidsdifferens medför
ett räntebortfall för staten som teoretiskt kan beräknas till drygt 3
milj. kr.

Om barn och underhållsskyldig förälder flyttat ihop efter den 20:e,
dvs. sedan bidragsförskott utbetalats, har försäkringskassan inte möjlighet
att kräva in underhållsbidraget för den kommande månaden eftersom
underhållsbidrag inte skall betalas när barnet och den underhållsskyldige
sammanlever.

Återkrav av bidragsförskottet kan endast ske om vårdnadshavaren förorsakat
utbetalningen obehörigen, vilket ej är fallet om föräldrarnas flyttbeslut
fattades efter utbetalningen. Kassan måste emellertid alltid göra en
utredning för att få underlag för beslutet att underlåta återkrav.

Det finns ingen principiell anledning till att bidragsförskottet skall betalas
ut innan underhållsbidraget skulle ha betalats. Utbetalningarna av
bidragsförskott och barnbidrag är emellertid samordnade till den 20:e i
vaije månad, vilket beräknas spara omkring 2,8 milj. kr. i portokostnader
under år 1985.

En utbetalning av bidragsförskottet den 20:e i bidragsmånaden skulle i
stället medföra en teoretisk ränteintäkt för 20 dagar med 6 milj. kr. årligen.
Med hänsyn till de underhållsskyldigas betalningsfrekvens är dock en mer
realistisk uppskattning att staten skulle få en ränteintäkt på ca I milj. kr.
årligen. Dessutom skulle besparingar göras på utredningssidan och på
bidragsförskott som inte behöver betalas ut. En sådan förändring skulle
dock förutsätta antingen att underhållsbidrag förfaller till betalning redan
den 20:e i månaden innan den månad bidraget avser (ändring i föräldrabalken)
eller att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet till försäkringskassan
inträder på underhållsbidragets förfallodag även om motsvarande
bidragsförskott då inte utbetalats. En omläggning kan medföra vissa övergångsproblem.
Dessa torde dock gå att lösa.

4.7 Återkrav och preskription

4.7.1 Synen på skulden på underhållsbidrag

Skyldigheten att betala ett fastställt underhållsbidrag till barnet är absolut.
Den underhållsskyldige kan alltså inte freda sig mot barnets krav på
underhållsbidrag genom att påstå att han inte kan betala. Underhållsbidraget
kan drivas in oavsett den underhållsskyldiges betalningsförmåga, dock
med de begränsningar som föranleds av utsökningsbalkens regler om förbehållsbelopp
för levnadskostnader. För att undvika betalningsskyldighet
är den underhållsskyldige hänvisad till att genom dom eller avtal få underhållsbidraget
jämkat. 1 det rättsliga förhållandet mellan barnet och den
underhållsskyldige saknas också eftergiftsinstitutet.

Om däremot barnet har beviljats bidragsförskott och den underhållsskyl -

167

Redog. 1986/87:2

168

dige därför är betalningsskyldig mot försäkringskassan, är betalningsskyldigheten
inte längre ovillkorlig utan enligt bidragsförskottslagen beroende
av den underhållsskyldiges sociala och ekonomiska förhållanden. Den
absoluta skyldigheten att betala har ersatts av en skyldighet att betala efter
förmåga.

Det kan framstå som lockande för underhållsskyldiga att fingera betalningsförsummelse
för att komma i åtnjutande av bidragsförskottssystemets
fördelar både vad gäller service och den trygghet reglerna för återkrav
och kraveftergift erbjuder vid eventuella framtida betalningssvårigheter.

Skuld till staten för obetalda underhållsbidrag löper dessutom utan ränta
och försäkringskassans service är kostnadsfri.

4.7.2 Betalningsförmågan i krav- och eftergiftssammanhang

Det ankommer på försäkringskassan att avgöra om den underhållsskyldige
fullgör betalningsskyldigheten efter förmåga, vilket innebär att kassan
måste göra en utredning om orsaken till den bristande betalningen. Enligt
riksförsäkringsverket skall denna förmågeprövning i princip ske fortlöpande
allt eftersom underhållsbidragen förfaller till betalning.

Av propositionen 1978/79:12 framgår att den underhållsskyldiges betalningsförmåga
i krav- och eftergiftssammanhang skall bestämmas med ledning
av de riktlinjer som gäller vid fastställande av underhållsbidrag. Vissa
skillnader finns dock. Någon reducering av överskottet skall inte ske. Inte
heller behöver barnets behov av underhållsbidrag prövas och vårdnadshavarens
ekonomi lämnas helt utanför.

Effekten av beräkningssättet blir att mindre förändringar till det sämre i
den underhållsskyldiges ekonomi inte påverkar skyldigheten att betala det
fastställda underhållsbidraget, eftersom underhållsbidraget bör ha fastställts
till högst 80% av överskottet.

Underhållsskyldiga kan komma att behandlas olika beroende på om de
vid betalningssvårigheter kontaktar kassan eller ej. En underhållsskyldig
som kontaktar kassan och får sin betalningsförmåga omprövad, får ett
förbehållsbelopp som beräknats efter föräldrabalkens regler om fastställande
av underhållsbidrag. En underhållsskyldig som är passiv får däremot
nöja sig med utsökningsbalkens som regel mindre förmånliga förbehållsregler.

Om underhållsbidraget bestämts till ett högre belopp än bidragsförskottet
och den underhållsskyldiges betalningsförmåga av försäkringskassan
bestämts till ett lägre belopp än förskottet kommer den underhållsskyldige
likväl att bli betalningsskyldig mot barnet för skillnaden mellan underhållsbidraget
och bidragsförskottet.

4.7.3 Eftergift

Försäkringskassan kan - antingen efter ansökan av den underhållsskyldige
eller ex officio - bevilja den underhållsskyldige eftergift av kravet på
förskotterade underhållsbidrag. Eftergift kan helt eller delvis medges om

det är påkallat av ändring i den underhållsskyldiges ekonomiska förhållanden
eller om det eljest framstår som skäligt med hänsyn till den underhållsskyldiges
personliga förhållanden eller annan särskild anledning. Budgetåret
1983/84 eftergavs 70 milj. kr.

I propositionen 1978/79: 12 betonas att eftergift inte skall ses som ett
alternativ till jämkning. Den underhållsskyldige bör i stället uppmanas att
försöka fa underhållsbidraget jämkat. Med hänsyn till utformningen av
nuvarande regler kan man dock förmoda att det kan vara svårt att åstadkomma
den önskade aktiviteten hos den underhållsskyldige. Dennes passivitet
i jämkningshänseende får ofta samma resultat, dvs. han får betala ett
mindre belopp än det fastställda underhållsbidraget. Arbetsinsatsen för
försäkringskassan torde däremot bli större genom återkommande betalningsförmåge-
och eftergiftsprövningar.

4.7.4 Preskription

Genom 1979 års underhållsreform förkortades preskriptionstiden för obetalda
underhållsbidrag från tio till tre år. Samtidigt togs möjligheten till
preskriptionsavbrott bort. Budgetåret 1983/84 preskriberades 144 milj. kr.

Det främsta skälet till förkortningen av preskriptionstiden var enligt
propositionen 1978/79: 12 att underhållsskulder för vissa underhållsskyldiga
medförde betydande sociala påfrestningar. Höga skulder kunde också
medföra ökat betalningsmotstånd. Dessutom fanns det skäl att söka undvika
tvister kring äldre rättsförhållanden och att bespara myndigheterna
tidskrävande och ofta resultatlösa indrivningsåtgärder. Bl. a. dessa synpunkter
vägdes i propositionen mot barnets rätt till det obetalda underhållsbidraget.
Härom anfördes att underhållsfordringar skiljer sig från flertalet
andra fordringar genom sin starka inriktning på ett aktuellt behov. Det
allmänna säkrar även i de flesta fall barnets uppehälle genom bidragsförskott.

Mot vad som anförts i propositionen kan anföras att det finns ett uppenbart
intresse för såväl barnet som staten av att erhålla underhållsbidraget
också i efterhand. Om barnet inte har bidragsförskott eller om underhållsbidraget
överstiger bidragsförskottsnivån, medför det uteblivna underhållsbidraget
en standardsänkning för barnet och i sämsta fall en skuldsättning
för vårdnadshavaren. Om å andra sidan bidragsförskott utgår,
utgör underhållsbidraget egentligen inte längre medel för barnets löpande
försörjning. Dessa har ju redan utbetalats i form av bidragsförskott. Ur
statens synvinkel blir det då mer betydelsefullt att försäkringskassans
fordran på underhållsbidrag betalas än när den betalas.

Vid en omprövning av preskriptionstiden bör en avvägning göras mellan
preskriptionstidens längd och möjligheterna att bevilja eftergift. Vidare bör
hänsyn tas till att betalningsfrekvensen i slutet av den nuvarande preskriptionstiden
är mycket låg.

Redog. 1986/87:2

169

Redog. 1986/87:2 4.7.5 Kravverksamheten

Kostnaden för kravverksamheten kan enligt centralkontorens egna uppgifter
i bidragsförskottsenkäten för budgetåret 1983/84 beräknas till omkring
46 milj. kr. Det återbetalda beloppet uppgick under samma period till
658 milj. kr. Budgetåret 1983/84 gjordes 58,3% av inbetalningarna frivilligt,
dvs. antingen spontant eller efter påminnelse eller annan åtgärd från försäkringskassan,
medan 41,7% återbetalades först efter tvångsåtgärder. Av
tvångåtgärderna avsåg 35,1 % införsel, 0,9% utmätning av egendom m. m.
och 5,7% utmätning av överskjutande skatt.

Även om betalningar som sker utan exekutiva åtgärder betecknas frivilliga
är det bara en liten del - 12% - av de förskotterade underhållsbidragen
som betalas i rätt tid. Övriga frivilliga betalningar sker antingen för sent
eller först efter det att kassan vidtagit någon kravåtgärd eller senast på
kronofogdens anmodan innan exekutiva åtgärder vidtas.

Innan ett kravärende överlämnas till kronofogdemyndigheten tillställs
den underhållsskyldige en inbetalningsavi före förfallodagen, en påminnelse
en månad senare samt en betalningsanmaning ytterligare en månad
senare. Efter det att reaktionen på betalningsanmaningen avvaktats överlämnas
ärendet till kronofogdemyndigheten. Detta torde alltså kunna ske
tidigast 2 1/2 månad efter förfallodagen för underhållsbidraget.

Om underhållsbidraget betalas frivilligt kan den underhållsskyldige rikta
betalningen, dvs. ange att den avser t. ex. det underhållsbidrag som närmast
skall förfalla, och härigenom uppnå att en äldre skuld preskriberas.
Om den underhållsskyldige inte riktat betalningen sker avräkning mot den
äldsta skulden. Antalet riktade betalningar torde enligt riksförsäkringsverket
uppgå till ca 2 500 per år.

De tvångsåtgärder som kan tillgripas om den underhållsskyldige inte
betalar underhållsbidraget är införsel och utmätning. Åtgärderna verkställs
av kronofogdemyndigheten efter ansökan av försäkringskassan om bidragsförskott
utgår.

För införsel får tas i anspråk bl. a. lön och vissa löneliknande inkomster
såsom pension och livränta samt sjukpenning. Däremot får bl. a. arbetslöshetsersättning,
arbetmarknadsutbildningsbidrag och utbildningsbidrag inte
tas i anspråk. Frågan om att vidga möjligheterna till införsel är för närvarande
under övervägande inom regeringskansliet.

Försäkringskassans arbete med införselärenden utförs i första hand i
samband med att den underhållsskyldiges betalningsförmåga prövas och
resultatlösa försök görs att förmå den underhållsskyldige att betala frivilligt.

Utmätning för underhållsbidrag används huvudsakligen då det blir fråga
om att ta i anspråk den betalningsskyldiges överskjutande skatt. Detta
torde sammanhänga med att en förutsättning för utmätning eljest är att den
underhållsskyldige har utmätningsbara tillgångar. I sällsynta fall kan även
utmätning i lön förekomma.

170

4.7.6 Allmänt eller enskilt mål

Redog. 1986/87:2

Försäkringskassans krav på underhållsbidrag behandlas av kronofogdemyndigheterna
vid indrivning som enskilt mål1.1 sådana mål vidtar kronofogdemyndigheten
endast den indrivningsåtgärd som ansökan avser. Statens
fordran på t. ex. obetalda skatter är däremot ett allmänt mål1.1 sådana
mål är kronofogdemyndigheten sökandens företrädare och övertar därmed
ansvaret för att genom olika åtgärder driva in hela beloppet.

Konsekvensen av skillnaden mellan enskilda och allmänna mål är
bl. a. att ett ärende angående underhållsbidrag återsänds till försäkringskassan
när den begärda åtgärden vidtagits oavsett om åtgärden medfört att
skulden reglerats eller ej. Kassan måste då överväga vilken ny indrivningsåtgärd
som kan vara lämplig. Härigenom uppstår ett visst merarbete jämfört
med att kronofogdemyndigheten vid allmänna mål behåller ärendet till
dess att skulden betalats eller preskriberats. Vissa uppgifter tyder dock på
att merarbetet är av begränsad omfattning.

Om försäkringskassans fordran på underhållsbidrag handlades som allmänt
mål skulle kronofogdemyndigheten bättre kunna prioritera indrivningen
från varje gäldenär. Vidare skulle även lagen (1985: 146) om avräkning
vid återbetalning av skatter och avgifter kunna göras tillämplig. Avräkningslagen
innebär i princip att det allmänna inte skall behöva betala ut
skatte- eller avgiftsbelopp till någon som står i skuld till staten för t. ex.
skatter, avgifter eller böter.

Ensamförälderkommittén har ansett att denna fråga bör utredas närmare.
Detta är en uppfattning som vi kan instämma i. En sådan utredning bör
dock inte avse endast de principiella skillnaderna mellan de båda olika
typerna av mål och vad detta har för konsekvenser. Ett försök bör också
göras att uppskatta indrivningsresultatet i förhållande till nedlagda kostnader
i det ena eller andra fallet.

4.7.7 Räntor och avgifter

Som tidigare nämnts medför utbetalningen av bidragsförskott tio dagar
innan underhållsbidrag förfaller till betalning att staten åsamkas räntekostnader
om ca 3 milj. kr. om året.

Vad avser för sent återbetalade underhållsbidrag uppgår statens ränteförluster
till ca 53 milj. kr. per år. Huvuddelen av räntekostnaderna hänför
sig till tiden fr. o. m. arrdra halvåret efter det halvår utbetalningarna avser,
då fordringsbeloppen visserligen inte är så stora men tidsfaktorn betyder
desto mer.

Den underhållsskyldige har vissa servicefördelar av att låta försäkringskassan
förskottera underhållsbidragen (inbetalningsavier etc). Underlåtenhet
att betala vid utsänt krav på förskotterade underhållsbidrag medför inte
heller att någon avgift eller dröjsmålsränta måste betalas. Detta leder i
praktiken till att den underhållsskyldige kan låta sådana krav komma i sista
hand.

1 Jfr 1 kap. 6 § utsökningsbalken

171

Redog. 1986/87:2

172

Antalet aviseringar, påminnelser och betalningsanmaningar från riksförsäkringsverket
eller försäkringskassorna som direkt eller slutligt sänds till
de underhållsskyldiga är ca 750000 per år. Om en avgift på 10 kr. debiterades
för varje sådan försändelse skulle det ge staten en årlig kostnadsersättning
av mellan 5 och 7,5 milj. kr. beroende på hur stor andel av de
underhållsskyldiga som slutligen betalar.

Det skulle vara rimligt att debitera dröjsmålsränta enligt förordning
(1975: 1318) om dröjsmålsränta på statliga fordringar eller reglerna i räntelagen
(1975:635) eller förordningen (1981:475) om ränta på statens kapital.

Dröjsmålsräntan enligt räntelagen uppgick i augusti 1985 till 18,5%.
Tillämpades förordningen om statens utlåningsränta på statens fordringar
på för sent inbetalade underhållsbidrag skulle det budgetåret 1984/85 innebära
att en årsränta av 13% skulle debiteras.

De ränteintäkter staten skulle kunna erhålla genom att räntebelägga
underhållsfordringar skulle teoretiskt kunna uppgå till drygt 50 milj. kr. vid
räntenivån 13%. Detta under förutsättning av oförändrad struktur för
återbetalningarna samt att dröjsmålsränta faktiskt erläggs av alla gäldenärer
som fullgör försenade betalningar. Detta är dock inte ett helt realistiskt
antagande.

Ett system med avgifter för aviseringar, påminnelser och betalningsanmaningar
till de underhållsskyldiga skulle tillsammans med en beläggning
av bidragsskulderna med dröjsmålsränta kanske i gynnsamma fall kunna
tillföra statsverket inkomster av storleksordningen 50 milj. kr. per år. Ränteberäkning
av statens fordran på underhållsbidrag skulle dock bli mycket
komplicerad. Om problemen går att lösa till en rimlig kostnad går inte att
bedöma utan särskild utredning.

4.8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget

En stickprovskontroll av lokalkontorens beslut ingår i varje centralkontors
arbetsuppgifter enligt riksförsäkringsverkets instruktion. Kontrollen skall
utföras av vårdnadshavarens centralkontor. Därjämte kontrollerar den
underhållsskyldiges centralkontor underhållsbidraget. Denna kontroll,
som rutinmässigt utförs av 24 av de 30 centralkontoren (80%), saknar
däremot stöd i kassornas instruktion. Det framstår i och för sig som
sannolikt att centralkontoren här anser sig inte kontrollera underhållsbidragets
skälighet utan den underhållsskyldiges betalningsförmåga. Denna
kontroll bör dock kunna anstå till dess att bristande betalning konstaterats.
Härigenom undviks onödigt arbete.

Orsaken till den omfattande kontrollen är enligt underhandsuppgifter
från riksförsäkringsverket att felfrekvensen i lokalkontorens beslut är hög.
Det är uppenbart att kontrollerna i sådana fall är svåra att undvika.

4.9 Missbruk av bidragsförskottssystemet

Missbruk av systemet förekommer i princip i två olika former. Antingen
bor barnet och den underhållsskyldige i realiteten tillsammans eller överenskommer
föräldrarna om ett för lågt underhållsbidrag, vilket medför att
barnet får ett för högt utfyllnadsbidrag.

Antalet fall av misstänkt sammanboende som varit aktuella under 1984
har av lokalkontoren uppgetts till sammanlagt 2754 och av centralkontoren
till 768. Detta kan jämföras med att det under 1984 fanns 257000 barn och
189000 underhållsskyldiga i bidragsförskottssystemet. Utifrån denna synpunkt
skulle missbruket kunna bedömas närmast som negligerbart.

Lokalkontorens svar varierar mycket kraftigt. Enstaka lokalkontor svarar
för en anmärkningsvärt stor del av de uppgivna fallen. Av centralkontoren
har tre stycken över huvud taget inte besvarat frågan om antalet fall
av misstänkt sammanboende. Samtidigt har ett annat centralkontor uppgett
att man normalt upptäcker sammanboendefallen i samband med kravarbete,
som ju handhas av centralkontoren. Slutligen har 129 lokalkontor
(28%) och 12 centralkontor (40%) ingen uppfattning om hur missbruksfrekvensen
förändrats under år 1984.

Den rimliga förklaringen härtill är att försäkringskassorna som regel helt
saknar eller har endast en vag uppfattning om missbrukets omfattning.
Detta måste anses allvarligt, särskilt då systemet i nu berört hänseende är
svårkontrollerbart och därför ger möjlighet till missbruk.

Vid misstänkt sammanboende utreder lokalkontoret frågan och beslutar
om bidragsförskottet skall dras in. Det är däremot centralkontoret som
prövar om utgivet bidragsförskott skall återkrävas och om ärendet skall
polisanmälas.

Det är svårt att se några bärande skäl till den nuvarande arbetsfördelningen
mellan central- och lokalkontoren. Det måste ifrågasättas om inte
lokalkontoren bör kunna anförtros att även besluta om återkrav och polisanmälan.
Den nuvarande ordningen medför dubbelarbete genom att fler
personer nödvändigtvis måste sätta sig in i och pröva varje ärende.

Polisanmälningar sker mycket sällan, då kassorna vanligen inte anser sig
kunna bevisa att sammanboende faktiskt föreligger. Det får här anses
naturligt och ändamålsenligt att kassan gör utredningen vid misstänkt
bedrägeri. Denna utredning erfordras dessutom som nyss framgått av flera
skäl. Om bevisningen är tillräcklig för åtal bör emellertid i vanlig ordning
prövas av en åklagare och inte av försäkringskassan.

4.10 Försäkringskassans handläggningstid

Ett bidragsförskottsärende handläggs normalt på ca 25 dagar. För landsortskontoren
är tidsåtgången i medeltal 23 dagar och för storstadskontoren
32 dagar. Skillnaden i medeltid mellan landsorts- och storstadskontor är
alltså nio dagar. Vidare är andelen ärenden med extremt lång handläggningstid
(48 dagar eller mer) påfallande stor i storstäderna medan andelen
ärenden med kort handläggningstid (mindre än 14 dagar) där är liten.

4.11 Administrationskostnaderna för
bidragsförskottsverksamheten

I förevarande avsnitt skall vi peka på vilka faktorer som kan vara av
betydelse för kostnadssammanhangen i bidragsförskottsverksamheten.
Grunden för den följande redovisningen utgörs dels av uppgifter från

Redog. 1986/87:2

173

Redog. 1986/87:2

174

riksförsäkringsverket, dels av uppgifter ur den tidigare nämnda bidragsförskottsenkäten
(jfr. avsnitt 4.1).

Begrepp som används i det följande är ärendekvot, som här definierats
som antalet ärenden per helårsarbetare, och ärendekostnad, som här är
definierat som lönekostnad inkl. sociala avgifter per ärende. En hög ärendekvot
innebär således att ärendekostnaden är låg. Vidare är antalet
ärenden på lokalkontoren definierat som summan av antalet nybeviljade
bidragsförskott, antalet avslag och antalet indragningar under budgetåret
1983/84. För centralkontorens del har antalet ärenden definierats som
antalet underhållsskyldiga.

Det bör här noteras att vi i fortsättningen endast diskuterar lönekostnaden
för bidragsförskottsverksamheten. I andra sammanhang har man räknat
med ett påslag på 40% av lönekostnad inkl. sociala avgifter för att
täcka lokaler, telefon och material m. m.

Utlandsavdelningen vid Stockholms läns allmänna försäkringskassa,
som motsvarar ett centralkontor, handlägger ärenden där den underhållsskyldige
är bosatt utomlands. Dessa ärenden har en speciell karaktär och
ingår därför inte i enkätundersökningen.

4.11.1 Kostnadsutvecklingen

Den totala lönekostnaden för bidragsförskottsverksamheten (inkl. utlandsavdelningen)
har enligt riksförsäkringsverkets uppgifter fördubblats mellan
budgetåren 1980/81 och 1983/84. Antalet helårsarbetare har ökat från 555
till 837, dvs. med 51% medan antalet bidragsberättigade barn ökat med
endast 8%. Antalet bidragsberättigade barn per helårsarbetare uppgick
budgetåret 1980/81 till 426 jämfört med 305 budgetåret 1983/84, vilket
innebär en produktivitetsminskning med 28%. Utvecklingen år för år
illustreras i tabell 4.1.

Tabell 4.1 Kostnadsutvecklingen för bidragsförskottsverksamheten budgetåren
1980/81 — 1983/84 i förhållande till antalet bidragsberättigade barn

Budgetår Antal helårs- Lönekostnad Lönekostnad Antal bidrags arbetare

inkl. sociala per bidrags- berättigade barn

avgifter berättigat barn per helårsarb.

	antal	index	milj. kr. index	kr.	index	antal	index
1980/81	555	100	52,7	100	223	100	426	100
1981/82	641	115	70,6	134	289	130	381	89
1982/83	712	128	81,9	155	327	147	352	83
1983/84	837	151	104,6	198	410	184	305	72

Källa: Riksförsäkringsverket

Den sammanlagda lönekostnaden för bidragsförskottsverksamheten
(exkl. utlandsavdelningen) uppgick budgetåret 1983/84 enligt bidragsförskottsenkäten
till 117 milj. kr. medan riksförsäkringsverket beräknat samma
kostnad till 101 milj. kr. Skillnaden beror huvudsakligen på att lokalkontoren
överskred den beräknade personalstyrkan med i genomsnitt
39%. Centralkontoren använde däremot genomsnittligt 5% mindre personal
än riksförsäkringsverket beräknat.

4.11.2 Centralkontorens kostnader

Centralkontoren ägnar uppskattningsvis 80% av sina resurser för bidragsförskottsärenden
åt kravarbete.

Den genomsnittliga kostnaden per underhållsskyldig budgetåret 1983/84
var enligt enkäten 341 kr. och den genomsnittliga ärendekvoten 373. För
landsortskontorens del stiger ärendekvoten med ökat antal ärenden. Storstadskontoren
har en lägre genomsnittlig ärendekvot (dvs. högre kostnader)
än genomsnittet för landsortskontoren.

Tabell 4.2 Genomsnittlig ärendekvot och ärendekostnad (CHS) budgetåret 1983/84 för
olika stora centralkontor

Antal handlagda UHS-ärenden per år	Ärendekvot	Ärendekostnad kr.
-4499	358	374
4500-5499	408	323
5 500-	409	320
Stockholm, Göteborg och Malmö	351	355
Totalt	373	341

Källa: Enkäten

1 stor utsträckning kan centralkontoren själva bestämma hur aktivt
kontorets kravarbete skall vara. Detta gäller inte endast hur många ärenden
som överlämnas till kronofogdemyndigheten och hur många betalningsplaner
(amorteringsplaner) som upprättas utan även hur många eftergiftsutredningar
som görs. Försäkringskassorna har nämligen själva möjligheten
att ta upp frågan om kraveftergift och behöver alltså inte avvakta
en ansökan från den underhållsskyldige.

En analys av kravverksamheten visar att en större andel av underhållsbidragen
betalas om betalningarna sker utan kronofogdemyndigheternas
medverkan. Samband saknas mellan graden av frivillig betalning och ärendekvoten.
Vidare är benägenheten att frivilligt betala ungefär densamma
oavsett det debiterade beloppets storlek. Ändå var det totala indrivningsresultatet
markant sämre för gruppen centralkontor med högst debiterat
belopp.

Resultatet skulle kunna peka på att ett effektivt indrivningsarbete inte
behöver öka kostnaden för bidragsförskottsverksamheten. Vi ser också att
försäkringskassans kravarbete medför resultat i form av att en hög andel
frivilliga betalningar leder till ett bättre totalt indrivningsresultat.

Analysen visar genomgående sämre resultat för storstäderna. Det torde
alltså inte vara någon tvekan om att bidragsförskottsverksamheten är mer
svårarbetad i storstäderna. Följdriktigt är också ärendekvoten lägre där än
vad som gäller för landsortskontoren.

4.11.3 Lokalkontorens kostnader

De i bidragsförskottssammanhang minsta lokalkontoren behandlade enligt
enkäten mindre än fem ärenden under budgetåret 1983/84, medan det
största kontoret handlade mer än 1000 ärenden. Även ärendekostnaden
och ärendekvoten varierar kraftigt.

Redog. 1986/87:2

175

Redog. 1986/87:2

176

Under budgetåret 1983/84 varierade den genomsnittliga lönekostnaden
per ärende mellan 716 kr. och 1031 kr. och ärendekvoten mellan 129 och
180 för olika stora lokalkontor. Från nivån 100 ärenden per år steg ärendekvoten
och minskade lönekostnaderna med ökande antal ärenden.
Förhållandena framgår av tabell 4.3.

Tabell 4.3 Antalet bidragsförskottsärenden samt genomsnittlig ärendekvot och ärendekostnad
för olika stora lokalkontor budgetåret 1983/84

Antal ärenden Antal lokalkontor Genomsnittlig Genomsnittlig

ärendekvot lönekostnad

per ärende

- 49	126	129	1031
50- 99	131	135	966
100-199	95	129	998
200-299	44	134	970
300-399	22	143	916
400-499	22	159	806
500-	16	180	716
Totalt	456	143	908

Källa: Enkäten

Enligt riksförsäkringsverkets normer för personaldimensionering på lokalkontoren
erfordras, med den ärendedefinition vi använt i enkäten, 199
ärenden för att sysselsätta en helårsarbetare (normalkvoten). Drygt hälften
av lokalkontoren handlägger så få ärenden årligen att de inte bör sysselsätta
mer än högst en halv årsarbetare med bidragsförskottsärenden, medan
endast ca 8% av kontoren har tillräckligt många ärenden för två helårsarbetare
eller mer. Den genomsnittliga ärendekvoten uppnår inte i något fall
normalkvoten. Den genomsnittliga ärendekvoten är 134 om antalet ärenden
understiger vad som krävs för att sysselsätta två helårsarbetare. Om
antalet ärenden är tillräckligt många för två helårsarbetare eller fler stiger
kvoten till 169 eller med 26%, se tabell 4.4.

Tabell 4.4 Genomsnittlig ärendekvot för lokalkontor som enligt riksförsäkringsverkets
normer bör sysselsätta ett visst antal helårsarbetare

Antal handlagda ärenden	Genomsnittlig
budgetåret 1983/84	ärendekvot
-199 (Mindre än en helårsarbetare)	131
		134
200 - 399 (En-två helårsarbetare)	138
400- (Två eller fler helårsarbetare)		169

Källa: Enkäten

Resultatet pekar på att bidragsförskottsverksamheten vid små kontor är
betydligt dyrare än vid stora kontor. Vidare synes det som om betydande
kostnadsfördelar uppnås om verksamheten har en sådan omfattning att
den kräver minst två helårsarbetare.

Riksrevisionsverket föreslog i revisionsrapporten (1979:763) att möjligheten
skulle prövas att flytta över beviljandet av bidragsförskott till centralkontoren.
Syftet var att förbättra effektiviteten. Lokalkontoren skulle
endast ha hand om uppgiftsinsamlandet. 1 den efterföljande utredningens

slutrapport ingick dock inte förslaget. Liknande förslag framfördes i en Redog. 1986/87:2
promemoria 1982-04-23 inom ett rationaliseringsprojekt inom riksförsäkringsverket.
Förslaget togs emellertid inte heller då med bland de rationaliseringsåtgärder
som föreslogs i slutrapporten.

Försäkringskassan i Västernorrlands län begärde i december 1984 att få
disponera medel för att på prov få överföra arbetsuppgifterna med bidragsförskott
från ett lokalkontor till centralkontorets bidragssektion. 1 ansökan
beräknades personalbehovet för bidragsförskottsverksamheten på samtliga
kassans lokalkontor kunna minskas från ca tio årsarbetare till sex eller
med 40% om hela bidragsförskottsverksamheten centraliserades. Av den
skriftväxling med riksförsäkringsverket som föregått ansökan framgår att
försäkringskassan i Västernorrland räknade med att uppnå en besparing på
åtminstone 25% på lokalkontorens nu aktuella löneanslag även med bibehållande
av en omfattande service på lokalkontoren. Medel har inte beviljats.

Storleken på de uppskattade rationaliseringsvinsterna, 25% på lokalkontorens
personalanslag för bidragsförskottsverksamheten, överensstämmer
med vad vi funnit vid granskningen av ärendekvoten på olika
stora lokalkontor, se tabell 4.4. Som tidigare framgått fann vi en produktivitetsökning
på 26% i de fall antalet ärenden på lokalkontoren var tillräckligt
många för två helårsarbetare eller mer.

4.12 Rapportens slutsatser

Bidragsförskottssystemet har stora brister av såväl principiell som praktisk
natur. Vi vill här särskilt peka på att rätten till bidragsförskott till
skillnad från rätten till underhållsbidrag inte är behovsprövad. Vidare är
det en brist att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet till försäkringskassan
kan vara mindre omfattande än betalningsskyldigheten till
barnet. Bidragsförskottssystemet innehåller också på en rad punkter mindre
lyckade lösningar av huvudsakligen praktiska problem. Slutligen är
själva verksamheten organiserad på ett sådant sätt att onödigt höga handläggningskostnader
uppstår.

Många av de problem som vi i rapporten redogjort för kan åtgärdas inom
ramen för det nuvarande bidragsförskottssystemet. 1 andra fall kan det
finnas anledning att göra vissa punktvisa insatser på utredningssidan för att
kunna bedöma om själva systemet eller administrationen av det kan förenklas.
Vi anser emellertid inte att en översyn av gällande regler bör
förordas i första hand. Orsaken härtill är att bristerna i systemet är så
väsentliga att ett åtgärdande av dem inom ramen för systemet med all
sannolikhet skulle göra detta än krångligare och svårare att tillämpa. Det
bör därför övervägas om inte införande av ett helt nytt system för statens
stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar vore en
bättre lösning.

177

12 Riksdagen 1986187.2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2 5 Internationell jämförelse av regelsystem för

underhåll till barn (Rapport 1985/86: 1)

5.1 Inledning

1 rapporten 1985/86:1 jämförs olika länders familjerättsliga regler för underhåll
till barn, bidragsförskottsregler, regler för indrivning av underhållsbidrag
och i viss mån administrativa regler.

Främst har regelsystemen för underhåll till barn i Danmark, Finland och
Norge jämförts med det svenska systemet. (Här kallade de nordiska länderna.
) Jämförelserna har skett främst ur juridisk synvinkel.

5.2 Den familjerättsliga underhållsskyldigheten

5.2.1 Föräldrars underhållsskyldighet

I samtliga undersökta rättssystem har föräldrarna en skyldighet att försörja
sina barn. Detta skall ske genom penningbidrag i de fall en förälder inte bor
tillsammans med barnet.

I de nordiska länderna har utvecklingen gått därhän att individen ses
som referens i många sammanhang i stället för som tidigare familjen,
vilken i vad avser underhållsskyldighet fått till följd en minskad skyldighet
för individen att direkt försörja sina barn.

I Sverige skall barnet i första hand försörjas av sina föräldrar. Föräldrars
underhållsskyldighet är emellertid endast villkorlig, vilket medför att underhållsbidrag
endast behöver betalas om barnet inte kan försörja sig själv
och om föräldern har förmåga att betala bidraget efter sina utlägg för egen
försörjning. Som subsidiär försörjare står staten.

1 de övriga nordiska länderna finns liknande lagregler som i Sverige,
dvs. att underhållsskyldigheten är beroende på både barnets behov och
föräldrarnas förmåga. När det sedan gäller att fastställa ett underhållsbidrag
varierar dock praxis kraftigt mellan länderna. 1 Danmark har utvecklingen
gått mot en i det närmaste absolut underhållsskyldighet vid bidragsfastställelsen,
med undantag för de fall där barnet har egen större inkomst.

I fråga om Danmark kan vidare noteras att föräldrarna även har en
lagstadgad offentligrättslig underhållsskyldighet gentemot sina barn,
dvs.de
ningsplikt är inte närmare preciserad, men i praxis får den främst betydelse
så till vida att barnet vid en behovsprövning inte i ekonomiskt hänseende
betraktas som en självständig individ.

Till skillnad mot i Sverige är det i Norge inte möjligt att avtala bort
försörjningsplikten, vilket medför att inte heller orealistiskt låga underhållsbidrag
tillåts. Som en följd av detta synsätt kan inte underhållsbidrag
genom avtal mellan föräldrarna fastställas till ett lägre belopp än det
indexreglerade s. k. minstebeloppet. Lägre underhållsbidrag än minstebeloppet
kan dock fastställas av fylkesman (administrativ myndighet) eller
domstol.

178

5.2.2 Andra underhållsskyldiga än föräldrar

I Sverige anses principen att alla barn i en och samma faktiska familjebildning
skall leva på samma standard som självklar. Därför är även en
styvförälder underhållsskyldig gentemot ett styvbarn. Underhållsskyldigheten
gäller även om parterna inte är gifta, fast då endast i de fall de har
barn tillsammans.

En styvförälders underhållsskyldighet medför ingen förändring i den
underhållsskyldighet som åligger den biologiske förälder som inte bor
tillsammmans med sitt barn. Eftersom reglerna om bidragsförskott och
barnpension alltid garanterar att underhållsbidrag utbetalas till en viss
nivå, får styvförälderns underhållsskyldighet främst betydelse då ekonomin
tillåter en standardökning för barnet.

I fråga om underhåll från styvföräjLder kan aldrig bidragsförskott komma
i fråga. Däremot kan underhållsbidrag utdömas i det fall styvföräldern
missköter sin försörjningsplikt under den tid han bor tillsammans med
barnet och den vårdnadshavande föräldern. Regelns syfte är dock främst
att vara normbildande.

I Finland är en styvförälder skyldig att bidraga till underhållet av den
andra makens barn, såvida barnet omhändertagits för att i deras gemensamma
hem eller på annat sätt gemensamt underhållas. Styvförälderns
underhållsskyldighet medför dock ingen förändring i den underhållsskyldighet
som åligger den biologiske föräldern som inte bor tillsammans med
barnet, men det kan observeras att bidragsförskottsbeloppet är lägre om
vårdnadshavaren är gift eller sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden.

Den danska lagen nämner inget om styvförälders underhållsskyldighet,
men i doktrinen har denna tystnad tolkats så att underhållsskyldighet inte
föreligger för styvföräldrar. Inte heller i Norge är en styvförälder underhållsskyldig
gentemot en makes barn.

Det skall noteras att man i de nordiska länderna ser familjen som en
snävare krets än i många andra länder, där anhöriga i både upp- och
nedstigande led och syskon kan räknas in i den skara som underhållsskyldighet
föreligger gentemot.

5.2.3 Underhållsskyldighetens längd

I alla de nordiska länderna är föräldrarna underhållsskyldiga tills dess
barnet blir myndigt, vilket sker när barnet fyller 18 år. Möjlighet finns dock
att förlänga underhållsskyldigheten om barnet går i skolan.

I Sverige kan underhållsskyldigheten förlängas om det är fråga om
grund- eller gymnasieskola. Barnet måste dock vara under 21 år för att
föräldrarna skall kunna vara försörjningspliktiga vid skolgång.

Denna åldersgräns var tidigare även i Danmark 21 år, men den höjdes till
24 år med motiveringen att de krav som samhället ställer på kunskap och
utbildning har ökat.

I den finska lagstiftningen finns det ingen högsta åldersgräns för när
barnets rätt att erhålla underhåll från sina föräldrar upphör i de fall barnet
går i skolan. Föräldrarna är där skyldiga att svara för kostnaderna för
barnets utbildning efter det att barnet fyllt 18 år i den utsträckning som kan
anses skälig.

Redog. 1986/87:2

179

Redog. 1986/87:2

5.2.4 Beräkning av underhållsbidragets storlek

I alla de nordiska länderna skall underhållsbidrag betalas av föräldrar som
inte bor tillsammans med sina barn efter liknande grundprinciper. Beräkningsmetoderna
för underhållsbidraget varierar emellertid betydligt mellan
olika länder.

Av de jämförda ländernas olika beräkningspraxis för underhållsbidrag
kan en grov indelning i tre olika beräkningsmetoder göras. Den danska och
norska metoden med tyngdpunkt på ett normalbidrag, metoden där en viss
procent av den underhållsskyldiges inkomst skall utges i underhållsbidrag
- som t. ex. används i Wisconsin, USA, och föreslagits i en norsk utredning
från 1982 (NOU 1982: 14), samt den svenska och finska metoden där
bidraget skall fastställas så att barnets behov täcks av föräldrarna gemensamt
efter förmåga. Beräkningsmetoderna är för enkelhets skull nedan
kallade normalbidragsmetoden, procentmetoden och individualmetoden.

Föräldrarna kan dock alltid fritt avtala om underhållsbidragets storlek.
Ett undantag härifrån finns emellertid i Norge, där föräldrarna som nämnts
inte kan avtala om ett lägre belopp än minstebeloppet.

5.2.5 Normalbidragsmetoden

Den mest utpräglade formen av normalbidragsmetoden finns i dansk fastställelsepraxis.
Enligt den danska lagtexten skall man emellertid vid beräkningen
av underhållsbidragets storlek utgå ifrån barnets behov och föräldrarnas
förvärvsförmåga. I praktiken tas det dock ingen hänsyn till om en
underhållsskyldig har dåliga ekonomiska förhållanden. Hänsyn tas inte
heller till eventuellt bättre ekonomiska förhållanden hos den andre föräldern.
Den underhållsskyldige föräldern får alltid betala minst ett normalbidrag
i underhåll till barnet, om det inte har egna inkomster.

Ett normalbidrag för en fader är för närvarande 3426 dkr./halvår (571
dkr./mån), medan om den underhållsskyldige är en moder så utgör normalbidraget
ett lägre belopp, för närvarande 2 280 dkr./halvår (380 dkr./mån).

I de fall barnet har egna inkomster kan underhållsbidraget fastställas till
ett lägre belopp än normalbidraget. Underhållsbidraget fastställs i dessa
fall till halva normalbidraget om barnet tjänar över 2 1/2 normalbidrag.
Skulle barnet tjäna över 3 normalbidrag bortfaller skyldigheten att betala
underhållsbidrag helt.

Om en underhållsskyldig tjänar så pass mycket att denne inte kan
betraktas som obemedlad, används i praxis normalbidraget som utgångspunkt
vid bidragsfaststälielsen. Normalbidraget ökas sedan med en viss
procentsats, som varierar beroende på den underhållsskyldiges bruttoinkomst
och på hur många barn som denne skall försörja.

Även i Norge används ett normalbidrag som utgångspunkt vid bidragsfastställelser.
Föräldrarna skall där bära försörjnings- och utbildningsutgifterna
för barnet i förhållande till deras ekonomiska villkor och barnets
förmåga. Inbördes är föräldrarna skyldiga att efter förmåga täcka barnets
underhållskostnader.

Utgångspunkten vid bidragsfaststälielsen är att underhållsbidraget skall

180

beräknas efter skönsmässig värdering på individuell grund, men att bidraget
i normalfallet inte skall fastställas till ett lägre belopp än det indexreglerade
normalbidraget, som för närvarande är 660 nkr./mån.

5.2.6 Procentmetoden

Procentmetoden används bl. a. i Wisconsin, USA. Underhållsbidrag beräknas
enligt en norm med procentsatser av den underhållsskyldiges bruttoinkomst,
procentsatser som i avtagande grad ökar med antalet barn. I ett
nyligen framlagt lagförslag krävs att domstolarna beräknar underhållsbidrag
efter procentsatserna, om det inte är bevisat att resultatet skulle bli
oskäligt för barnet eller någon av föräldrarna.

I den norska utredningen från 1982 föreslås att underhållsbidrag skall
beräknas efter en metod som är lik den i Wisconsin. Enligt förslaget skall
underhållsbidragets storlek beräknas utifrån en procentsats av den underhållsskyldiges
pensionsgrundande inkomst. Procentsatserna varierar beroende
på antalet barn som skall försörjas. Denna enkla regel för beräknande
av underhållsbidrag har dock utvidgats med ett flertal undantag som föreslås
medföra skönsmässig fastställelse av underhållsbidraget.

5.2.7 Individualmetoden

Principen vid bidragsberäkningar i Sverige är den att först skall barnets
behov beräknas. Därefter beräknas hur mycket varje förälder kan bidraga
med. Slutligen fördelas barnets beräknade behov mellan föräldrarna efter
en avvägning av deras förmåga sinsemellan. Stort utrymme ges för individuella
variationer och uppgiftsinhämtningen är omfattande.

Även i Finland skall bidragsberäkningen ske på individuell basis. Föräldrarna
skall gemensamt svara för barnets underhåll efter sin förmåga.

5.2.8 Jämförelse av beräkningsmetoderna

Bidragsfastställelser enligt en strikt normalbidragsmetod har den fördelen
att de är enkla. Jämfört med de nuvarande svenska underhållsprinciperna
- att barnets behov skall täckas av föräldrarna gemensamt efter deras
förmåga - medför dock ett införande av en normalbidragsmetod att underhållsskyldigheten
inte längre skulle vara villkorlig. Barnets faktiska behov
beaktas ej vid bidragsberäkningen, och det tas inte heller hänsyn till den
andra makens förmåga att försörja barnet, vilket medför att föräldrarnas
solidariska ansvar över sina barns försörjning även det måste överges.

När underhållsbidrag fastställs med hjälp av en procentmetod - vilket
även det är en tämligen enkel fastställelse - ses i första hand till den
underhållsskyldiges förmåga att betala bidrag, även om barns behov har
legat till grund vid valet av de aktuella procentsatsernas storlek. Vid
beräkningen tas det inte hänsyn till den andre förälderns försörjningsförmåga.
Föräldrarnas solidariska ansvar för sina barns försörjning får således
överges vid ett införande av en procentmetod.

Redog. 1986/87:2

181

Redog. 1986/87:2

182

I de länder där normalbidragsmetod eller procentmetod används, finns
det ett varierande antal undantagssituationer där den enkla huvudregeln
frångås och en mer eller mindre skönsmässig fastställelse i stället sker. I de
fall undantagssituationerna är många blir den valda metoden närmast att se
som en riktlinje.

Den svenska beräkningsmetoden är i sin grund tämligen enkel:

Den underhålls _

, , skyldiges disponibla överskott .

Barnets behov x — -7 - = underhållsbidrag

Föräldrarnas sammanlagda
disponibla överskott

Den svenska beräkningsmetoden avspeglar väl de familjerättsliga grundprinciperna
som nämnts, dvs. att barnets behov skall täckas av föräldrarna
gemensamt efter deras förmåga.

Att den svenska bidragsberäkningen har blivit komplicerad beror i första
hand inte på valet av beräkningsmetod utan på att de strävanden som
gjorts för att uppnå en så rättvis beräkning som möjligt i sin tur medfört att
en ingående bedömning av varje inblandad individ måste göras. Vid bidragsberäkningen
skall således en mängd omständigheter beaktas. Att
införa en procentmetod eller en normalbidragsmetod som riktlinje vid
bidragsberäkningen utan att samtidigt göra avkall på denna rättvisesträvan,
dvs. att lika många omständigheter skall beaktas som vid nuvarande
svenska bidragsberäkning, skulle inte medföra förenklade fastställelser av
underhållsbidragen till barn.

Förenkling av bidragsberäkningen uppnår man i första hand inte genom
att välja en ny beräkningsmetod utan genom att frångå noggranna individuella
bedömningar.

5.3 Bidragsförskott

5.3.1 Bidragsförskottens syften

I Sverige, liksom i Norge och Finland, fyller bidragsförskottssystemet två
syften. Det skall dels fungera som ett förskott på fastställt underhållsbidrag,
dels garantera barnet en minimistandard oberoende av den underhållsskyldiges
försörjningsförmåga.

Det danska bidragsförskottssystemet är teoretiskt ett rent förskottssystem.
Denna strikta praxis i Danmark att fastställa underhållsbidraget till
åtminstone normalbidraget får dock till följd att barnet nästan alltid kan
erhålla normalbidragsbeloppet som förskott vid bristande betalning från
den underhållsskyldige. Underhållsreglerna som helhet garanterar således
barnet i nästan alla fall en minimistandard som är oberoende av den
underhållsskyldiges försörjningsförmåga.

5.3.2 Villkor för att kunna erhålla bidragsförskott

De länder som tillämpar bidragsförskottssystem har mer eller mindre komplicerade
regler med förutsättningar som skall vara uppfyllda för att bidragsförskott
skall kunna utgå. Av stor principiell betydelse är för Sveriges

del frågan om behovsprövning av bidragsförskottet, då den icke-behovs- Redog. 1986/87:2

prövade garantifunktionen hos bidragsförskottet, dvs. utfyllnadsbidraget,

står i en grundläggande motsättning till principen att underhållsbidrag till

barn skall fastställas med hänsyn till barnets behov och att en avvägning

mellan båda föräldarnas förmåga skall ske.

I Danmark och Finland är bidragsförskottet behovsprövat så till vida att
det finns en möjlighet för myndigheterna att vägra utgivandet av bidragsförskott,
om barnet skulle ha erhållit egna medel till sin försörjning sedan
underhållsbidraget fastställdes.

Enligt en rekommendation år 1982 från Europarådet till medlemsländernas
regeringar angående bidragsförskottssystem bör bidragsförskott kunna
vägras om vårdnadshavaren har tillräckliga finansiella resurser för att
täcka barnets behov. Inget av de nordiska länderna har emellertid någon
sådan regel. I Finland utbetalas dock bidragsförskottet med ett lägre belopp
om vårdnadshavaren är gift eller sammanbor under äktenskapsliknande
förhållanden.

Vad avser för lågt fastställda underhållsbidrag vållar dagens svenska
regler stora problem för försäkringskassan, då det när bidragsförskott
utgår är kassan som har intresse av att underhållsbidraget inte är för lågt
fastställt, medan det fortfarande är barnet som är den underhållsskyldiges
motpart i en process om underhåll.

Har bidragsförskott utgivits i Finland är det allmänna berättigat att på
barnets vägnar föra talan om höjning av underhållsbidraget. I Norge är det
i stället ett villkor för att utfyllnadsbidrag skall utgå att det bidragsberättigade
barnet förpliktar sig att ansöka om höjning av underhållsbidraget
om det allmänna så kräver.

5.3.3 Åldersgränser

I de nordiska länderna kan bidragsförskott erhållas tills dess ett barn fyller
18 år, vilket är samma år som barnet blir myndigt. I Sverige infördes
nyligen även möjligheten att erhålla förlängt bidragsförskott för studerande
barn som fyllt 18 år. Det förlängda bidragsförskottet utgår dock längst
t. o. m. juni månad det år barnet fyller 20 år.

5.3.4 Utbetalningsperioder

Underhållsbidrag skall i Sverige utbetalas i förskott varje månad. Enligt
bidragsförskottslagen skall även bidragsförskottet utges i förskott vaije
månad. Bidragsförskottet utbetalas redan den 20:e vaije månad (samtidigt
med barnbidraget), dvs. ca 10 dagar innan underhållsbidraget förfaller till
betalning, vilket medför ränteförluster för staten, kostnader för utbetalda
bidragsförskott som inte svarar mot något underhållsbidrag samt administrationsproblem
för försäkringskassorna.

Även i Norge och Finland skall underhållsbidrag betalas i förskott varje
månad. I dessa länder behöver det allmänna däremot inte betala ut bidragsförskott
innan den 10:e i varje månad.

I Danmark betalas underhållsbidraget normalt halvårsvis i förskott, vil- ..

Redog. 1986/87:2 ket har medfört att även bidragsförskott normalt utbetalas halvårsvis i
förskott.

5.4 Indrivning

Det svenska regelsystemet för indrivning av underhållsbidrag skiljer sig
inte i någon större utsträckning från de övriga nordiska ländernas, bortsett
från att fängelse inte används i Sverige som påtryckningsmedel. Preskriptionstiden
varierar dock kraftigt mellan de olika länderna.

5.4.1 Indrivning via skattemyndigheten

Den norska utredningen från år 1982 föreslår ändringar i det nuvarande
norska indrivningssystemet. Utredningen föreslår att det krav det offentliga
har gentemot den underhållsskyldige skall indrivas via skattemyndigheterna
i samband med och på samma sätt som inbetalning av preliminärskatt.
Det privata kravet, dvs. det belopp som överskjuter förskottsbeloppet
eller hela underhållsbidraget om ej bidragsförskott utgått, skall däremot
indrivas enligt den existerande ordningen för indrivning av allmänna
privata krav, dock med vissa särregler. Anledningen till den föreslagna
övergången till att utnyttja skattemyndigheterna är att man önskar utnyttja
deras effektiva indrivningsorganisation.

Enligt utredningens förslag är det tänkt att trygdekontoren, som i framtiden
föreslås administrera bidragsförskotten, skall meddela skattemyndigheterna
hur mycket som skall krävas tillbaka av den underhållsskyldiges
skuld till staten. Trygdekontoren skall enligt förslaget starta tvångsindrivning
direkt efter det att bidragsförskott utbetalats. Den underhållsskyldige
ges således ingen möjlighet att betala skulden till staten på frivillig väg.

Vad avser de privata bidragskraven såg utredningen det som ett mål att
indrivningsreglerna för dessa krav skall vara så lika som möjligt de som
gäller för andra privata krav. Därför föreslås det att den nuvarande speciallagen
för indrivning av underhållsbidrag skall upphävas och att den allmänna
lagen för indrivning av fordringar i stället skall tillämpas.

Då underhållsbidragen är av stor betydelse för den bidragsberättigades
ekonomiska och sociala situation, föreslås dock vissa särregler gentemot
andra privata krav för att effektivisera indrivningen. Den viktigaste särregeln
är att införsel i lön även fortsättningsvis skall tillåtas för bidragskrav.

Införsel föreslås emellertid bara kunna användas för bidrag som varit
förfallna i högst I år från det att ansökan om indrivning gjorts. Anledningen
till denna tidsbegränsning är att syftet med särregler för underhållsbidrag,
dvs. att hänsynen till den bidragsberättigades liv och levnad kräver en
snabb och effektiv indrivning, inte gör sig lika starkt gällande efter ett år
eller mer. Efter denna tidpunkt behandlas således privata bidragskrav som
andra privata krav.

184

5.4.2 Obligatorisk löneinförsel Redog.

Indrivning av underhållsbidrag genom obligatorisk löneinförsel prövas för
närvarande i Wisconsin, USA. Är den underhållsskyldige löntagare skall
bidraget alltid drivas in genom löneinförsel. Det är för dessa underhållsskyldiga
således inte möjligt att betala underhållsbidraget frivilligt med
befriande verkan. Domstolen har dock en möjlighet att besluta att obligatorisk
löneinförsel inte skall ske, om domstolen anser detta lämpligt med
hänsyn till barnets bästa och nöjaktiga arrangemang för barnets försörjning
dessutom finns.

När en domstol fastställer ett underhållsbidrag skall den meddela en
statlig myndighet om fastställelsen. Den statliga myndigheten kommer
sedan att ansvara både för indrivningen och förmedlingen av bidraget. (Det
skall noteras att det ej finns något bidragsförskottssystem i Wisconsin.) De
som inte är löntagare får själva inbetala underhållsbidraget till myndigheten
varje månad.

5.4.3 Ränta

Ränta på förfallna underhållsbidrag som staten förskotterat utgår för närvarande
inte i något av de nordiska länderna. Ett förslag att räntebelägga
utestående bidragsfordringar är dock för närvarande under övervägande
hos den finska regeringen. Även den norska utredningen från år 1982
föreslog en räntebeläggning av utestående bidragsfordringar.

5.4.4 Preskription

Preskriptionstiden för underhållsbidrag varierar i de olika jämförda länderna
från tre till tjugo år. Den svenska preskriptionstiden är tre år och
möjlighet till preskriptionsavbrott finns ej.

I den danska lagstiftningen är preskriptionstiden olika vad gäller privata
och offentliga bidragskrav. Privata bidragskrav preskriberas efter fem år.
Offentliga bidragskrav preskriberas dock inte förrän efter tjugo år.

I Finland och Norge gäller en tioårig preskriptionstid. I en finsk utredning
från år 1984 (Kommittébet. 1984:62) föreslås emellertid att preskriptionstiden
skall ändras till fem år efter utgången av det år då fordran
förfallit till betalning.

5.5 Fastställande av underhållsbidrag

För Sveriges del gäller att underhållsbidrag aldrig kan fastställas av administrativ
myndighet. Här fastställs underhållsbidrag i avtal eller i dom av
allmän domstol.

I Danmark kan underhållsbidrag ej fastställas av domstol. Alla underhållsbidrag
som inte fastställs i avtal skall fastställas av 0verövrigheden,
som är en statlig myndighet.

Finland har ett system där fastställelsen antingen kan ske genom avtal
eller genom dom. Ett avtal skall dock ha godkänts av socialnämnden i

1986/87:2

185

Redog. 1986/87:2 resp. kommun för att bidragsförskott skall kunna beviljas samt för att
indrivning av underhållet skall kunna ske.

Underhållsbidrag kan i Norge fastställas genom avtal, genom beslut av
fylkesmannen (statlig myndighet) eller i vissa fall genom dom. Den norska
utredningen från år 1982 föreslår att fastställelse enbart skall kunna ske av
en administrativ myndighet, såvida inte föräldrarna tecknat underhållsavtal.

Den största skillnaden i administrativt hänseende är alltså att det i alla de
jämförda nordiska länderna utom i Sverige finns en möjlighet för en administrativ
myndighet att fastställa underhållsbidrag till barn.

5.6 Rapportens slutsatser

Våra grannländer tycks brottas med i princip samma problem som finns i
Sverige. Som en genomgående tendens - vad avser de i rapporten jämförda
reglerna - synes dock gälla att det svenska systemet är något mera
generöst från statens sida än de övriga jämförda ländernas system.

186

Underbilaga 5:3

Redog. 1986/87:2

SAMMANFATTNING AV
REMISSYTTRANDEN ÖVER RAPPORTERNA
1984/85: 5-7 OM STATENS UTGIFTER FÖR
BIDRAGSFÖRSKOTT

1 Inledning

I granskningsärendet Statens utgifter för bidragsförskott har yttranden
avgetts av nedan nämnda myndigheter och organisationer över följande
delrapporter, nämligen 1979 års underhållsreform, bakgrund och utveckling
(1984/85:5), Ekonomiska konsekvenser av 1979 års underhållsreform
(1984/85:6) och Handläggningen av bidragsförskottsärenden (1984/85:7).

	1984/85:5	1984/85:6	1984/85:7
Socialstyrelsen	X	X	X
Riksförsäkringsverket	X	X	X
Riksskatteverket Statistiska centralbyrån	X X	X	X
Svea hovrätt	X	X	X
Hovrätten för Nedre Norrland	X	X	X
Stockholms tingsrätt	X	X	X
Stockholms läns allmänna försäkringskassa	X	X	X
Malmö allmänna försäkringskassa	X	X	X
Örebro läns allmänna försäkringskassa	X	X	X
Försäkringskasseförbundet	X	X	X
Familjelagssakkunniga	X	X	X
Ludvika kommuns socialförvaltning	X		X
Stockholms kommuns socialförvaltning	X	X
Umeå kommuns socialförvaltning	X	X	X
Örebro kommuns socialförvaltning	X	X
Svenska kommunförbundet	X	X	X
Tjänstemännens centralorganisation, TCO Centralorganisationen SACO/SR	X	X	X X
Sveriges advokatsamfund	X	X	X
Svenska domareförbundet	X	X

Försäkringskasseförbundet har till sitt yttrande bilagt yttranden från ytterligare
femton försäkringskassor. Centralorganisationen SACO/SR har som
eget yttrande bifogat yttrande från JUSEK (Förbundet för jurister, samhällsvetare
och ekonomer). I det följande ges en sammanfattning av yttrandena
i den ordning frågorna tas upp i avsnittet Revisorernas överväganden
i revisorernas skrivelse till riksdagen.

Först redovisas remissinstansernas mer övergripande och allmänna synpunkter
rörande bidragsförskottssystemet. Därefter följer de synpunkter
som förts fram på konkreta områden.

2 Allmänna synpunkter

Remissinstanserna har överlag pekat på bristerna i nuvarande bidragsförskottssystem.
Nära nog samtliga tar på olika sätt upp behovet av ytterligare
utredningar på området. Vissa pekar härvid på behovet av en övergri 187 -

Redog. 1986/87:2

188

pande översyn av systemet som kan leda fram till mer grundläggande
förändringar medan andra pekar på behovet av förändringar på begränsade
områden.

Socialstyrelsen anser att ett helt nytt bidragsförskottssystem i första
hand bör övervägas. I andra hand kan bristerna avhjälpas genom en bättre
anpassning av bidragsförskottslagen till reglerna i föräldrabalken. Även
riksförsäkringsverket pekar i sitt remissvar på behovet av förändringar på
områden som skulle ge en bättre överensstämmelse mellan de båda regelsystemen.
Även ett flertal andra remissmyndigheter pekar på konsekvenserna
av kopplingen mellan bidragsförskottslagen och föräldrabalken.
Bl. a. menar familjelagssakkunniga att ett fortsatt utredande bör styras av
en bestämd politisk målsättning att komma bort från denna ordning. Försäkringskasseförbundet
och flertalet försäkringskassor anser att en ändring
av nuvarande bestämmelser bör ske så att försäkringskassans tillämpning
bättre överensstämmer med föräldrabalkens anda. Som exempel på
en bristande överensstämmelse mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen
anförs att barnets behov och dess egna inkomster och tillgångar
inte vägs in i kassans beslut om bidragsförskott.

I likhet med socialstyrelsen anser Stockholms tingsrätt tillsammans med
ett flertal andra remissmyndigheter att ett införande av ett helt nytt bidragsförskottssystem
är en önskvärd lösning. Införandet av en sådan reform
kan dock ta lång tid varför det är av intresse att vidta åtgärder under
tiden i syfte att få bort bristerna i det nuvarande bidragsförskottssystemet.

De kommunala remissmyndigheterna har i stor utsträckning pekat på
det komplicerade regelsystemet och hur reformen snarare kommit att
gynna höginkomsttagare i stället för låginkomsttagare. Bl. a. föreslår Ludvika
kommun att en förändring av reformen skall göras så att det blir en
allmänt omfattande lagstiftning med enhetliga bedömningar och ett särskilt
skydd för utsatta grupper av underhållsskyldiga.

Umeå kommun menar att bristerna i det nuvarande systemet är så stora
att marginella förbättringar inte kan anses ge tillräckliga effekter, utan man
borde utifrån hittills gjorda erfarenheter genomföra mer grundläggande
förändringar. Tvärtemot den ursprungliga målsättningen med reformen
tycks, framhåller Umeå kommun, personer med låg standard missgynnas,
medan personer med hög standard gynnas. Handläggarna av underhållsärenden
i kommunen har frågat sig om det inte vore möjligt att ge alla
bidragsberättigade barn ett generellt bidragsförskott och att reglera underhållsskyldigheten
via skattesystemet.

Örebro kommun framför liknande tankegångar och konstaterar att underhållsskyldiga
med hög inkomst och till synes god ekonomi hamnar på
relativt låga underhållsbelopp genom att få förbehålla sig många poster
såsom resor, egen bil, hög boendekostnad etc. medan underhållsskyldiga
med låg inkomst, låg hyra och inte avdragsgilla lån omvänt tvingas betala
ett högt belopp i underhåll. Vidare anser kommunen att de socialt utslagna
borde mötas med selektiva insatser i stället för med en generellt verkande
underhållsreform.

Svenska kommunförbundet påtalar behovet av förändringar och vidhåller
den uppfattning som förbundet framfört i anslutning till ensamföräl -

derkommitténs arbete, nämligen att regelsystemet snarast måste förenk- Redog. 1986/87:2
las. Vidare framförs i kommunförbundets remissvar uppfattningen att de
ekonomiska konsekvenserna av föräldrars särlevnad har fått ett oproportionellt
stort utrymme i förhållande till andra sociala konsekvenser som
kan behöva uppmärksammas i en sådan situation. Kommunförbundet pekar
också på hur underhållsskyldiga med höga bostadskostnader gynnas i
de flesta fall medan underhållsskyldiga med låga bostadskostnader missgynnas.

Tjänstemännens centralorganisation, TCO, anser att underhållsbidrag
och bidragsförskott inte kan ses isolerade från andra typer av familjepolitiska
stöd. TCO menar därvid att som grupp betraktat befinner sig barnfamiljerna,
och då i synnerhet de med flera barn, i en sämre ekonomisk
situation än många andra grupper i samhället. Det kan därför finnas anledning,
fortsätter TCO i sitt yttrande, att öka det generella kontantstödet till
barnfamiljerna genom att höja barnbidragen. Ett sådant starkare generellt
stöd till barnfamiljerna skulle bl. a. minska trycket på bidragsförskottssystemet.

Stockholms tingsrätt framhåller att det inom systemets ram finns möjlighet
att göra inte obetydliga samhälleliga besparingar genom översyn av
olika myndigheters rutiner vad gäller samhällets stöd till barn. Tingsrätten
pekar härvid på utbetalningsrutinerna för barntillägg och bostadsbidrag
samt anser att det uppkommer olägenheter på grund av domstolarnas och
försäkringskassornas olika kompetensområden.

3 Statens utgifter för bidragsförskott

Statens stora utgifter och utgiftsökningar för bidragsförskott behandlas
främst i rapporterna 1984/85: 6 och 1984/85:7.

De sakförhållanden som beskrivits har remissinstanserna, förutom på
vissa punkter, uttryckligen ansett korrekta eller lämnat utan kommentar.

Flera remissinstanser har emellertid kritiserat att revisorernas rapport
endast utrett bidragsförskottshanteringen utifrån ett ekonomiskt perspektiv,
vilket enligt vissa instanser bortser från den sociala grundsyn som
hittills varit vägledande för myndigheternas handläggning av bidragsförskotten.

I riksförsäkringsverkets yttrande över rapport 1984/85:6 pekar verket
bl. a. på att utrymmet för besparingar kan vara mer begränsat än vad
beräkningarna i rapporterna ger vid handen. Detta påpekande grundas på
en beräkning av utgiftsökningen som verket gör i fast penningvärde för att
härigenom visa på den reala kostnadsutvecklingen. Ökningen av underskottet
(statens nettoutgift) - uttryckt i 1984 års penningvärde - blir då

21,1 % mellan åren 1978 och 1984, vilket kan jämföras, påpekar riksförsäkringsverket,
med det faktum att antalet barn inom bidragsförskottssystemet
ökat med 18,5 % under motsvarande period.

Stockholms tingsrätt finner granskningens syfte att nedbringa statens
kostnader för bidragsförskotten synnerligen lovvärt. Uttalat eller underförstått
pekar rapporterna - enligt tingsrätten - på att målet kan nås
genom att öka den underhållsskyldiges betalningsansvar. Här lurar emel- 1S

Redog. 1986/87:2 lertid den faran, anser tingsrätten, att om underhållsbördan blir för tung
riskerar man att den underhållsskyldige antingen resignerar och blir ett
socialfall eller struntar i att betala; i bägge fallen blir den tänkta vinsten i
stället en förlust för det allmänna.

Försäkringskasseförbundet anser att analysen av sambandet mellan de
politiska intentionerna bakom bidragsförskottsinstitutet och den därmed
sammanhängande nödvändigheten av ett relativt fmmaskigt regelsystem
kommit i skymundan. Detsamma gäller enligt förbundet analysen av hur
försämrade reallöner, förändrade vårdnadsformer etc. har påverkat såväl
kostnaderna för utgående förskott som för administrationen av bidragsförskottssystemet.

Flertalet remissinstanser har en starkt negativ inställning till det rådande
bidragsförskottssystemet. Förslaget att ett helt nytt bidragsförskottssystem
bör övervägas har mottagits positivt. Vid fortsatt utredningsarbete
poängteras från flera instanser att även andra konsekvenser än rent ekonomiska
måste tas i beaktande.

Vad avser möjliga förändringar inom det nuvarande bidragsförskottssystemet
har remissinstansernas synpunkter gått isär i många frågor. Det
verkar föreligga vissa skillnader mellan de olika instanserna i deras syn på
besparingar inom den offentliga verksamheten och hur dessa besparingar
skall få påverka den sociala sektorn.

Familjelagssakkunniga menar att det inte är utgiftsökningen för bidragsförskott
som det finns anledning att anmärka på utan den omständigheten
att denna är undandragen riksdagens kontroll. Detta beror enligt de sakkunniga
på att bidragsförskotten är kopplade till de civilrättsliga underhållsbidragen
och att summan av utbetalningar automatiskt ökar, när förmågan
att betala underhållsbidrag mera allmänt minskar. De sakkunniga
anför vidare att det också är denna koppling som medför att reglerna är
krångliga och att administrationen av bidragsförskott är tungrodd och
kostsam.

Några remissinstanser har kommenterat beräkningarna av statens utgifter
för bidragsförskott vid gemensam vårdnad i rapport 1984/85:6.

Således påpekar socialstyrelsen att regeländringarna om gemensam
vårdnad helt naturligt medförde att fler barn fördes in i bidragsförskottssystemet
och därmed ökade statens utgifter. Genom ändringarna i föräldrabalken
rörande den gemensamma vårdnaden kommer allt fler föräldrar
att i framtiden behålla den gemensamma vårdnaden även efter en
separation, fortsätter socialstyrelsen i sitt yttrande. För att föräldrar med
gemensam vårdnad sinsemellan kan reglera underhållsskyldigheten är dessa
knappast att betrakta som en särskild grupp. Socialstyrelsen menar
dock att reglerna om rätt till bidragsförskott innebär en viss begränsning
för föräldrar med gemensam vårdnad på så sätt att bidragsförskott inte
utbetalas om barnet flyttar till någon annan än föräldrarna eller om de har
delat den faktiska vården lika.

Ett par försäkringskassor har dock framfört vissa synpunkter som ger en
antydan om att statens utgifter till följd av den gemensamma vårdnaden
även ökat i andra avseenden. Malmös allmänna försäkringskassa fram10n
håller bl. a. att antalet ärenden med gemensam vårdnad ökat markant och

att man i dessa ärenden ofta får vidta mer omfattande utredningar för att
kunna fastställa hos vem av föräldrarna barnet är stadigvarande bosatt.

4 Förbehållsbeloppen

I rapport 1984/85:6 om de ekonomiska konsekvenserna av 1979 års underhållsreform,
som bl. a. innebär att en förälder vid fastställande av underhållsbidrag
får förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader, anges
att denna förändring liksom vissa tillämpningsregler är den främsta orsaken
till statens alltmer ökade utgifter för bidragsförskott under senare år.

Socialstyrelsen anser att de sämst ställda underhållsskyldiga i allmänhet
fått en lättnad genom införandet av förbehållsbeloppen. Reglerna om förbehåll
får också anses generellt innebära att underhållsbidrag inte tas ut till
så höga belopp att det inkräktar på den underhållsskyldiges förmåga att
försörja sig och sin familj. Styrelsen anser vidare att lagstiftaren var väl
medveten om att införandet av bestämmelsen om att den underhållsskyldige
har rätt att förbehålla sig ett visst belopp för sin egen och sin familjs
försörjning skulle medföra ökade utgifter för bidragsförskotten.

Socialstyrelsen upplyser om att styrelsen och riksförsäkringsverket i
gemensam skrivelse till regeringen den 17 september 1982 ansett det önskvärt
med en översyn av reglerna i föräldrabalken. De båda myndigheterna
är i skrivelsen ense om att förbehållsbeloppet för en förälders egna vanliga
levnadskostnader om 120% av basbeloppet är för lågt och anför vidare
följande.

Genom rekommendationen att inte hela överskottet skall tas i anspråk för
underhållsbidrag ges en möjlighet att undvika att det i vissa fall skulle bli
ett orimligt högt underhållsbidrag. Eftersom denna reducering är relaterad
till överskottets storlek, och därmed får större effekt ju större överskottet
är, är denna rekommendation inte helt tillfredsställande. Socialstyrelsen
och riksförsäkringsverket ifrågasätter om inte en höjning av förbehållsbeloppets
storlek vore en bättre lösning.

Socialstyrelsen har i yttrandet till revisorerna anfört följande när det gäller
förbehållsbeloppens storlek.

- - - När det gäller förbehållsbeloppet 120% av basbeloppet för egna
vanliga levnadskostnader har i propositionen angivits vad som avses
täckas med detta belopp. Vid en jämförelse med konsumentverkets beräkningar
i Hushållets kostnader kan konstateras att flera poster inte kan
täckas genom det lagstadgade förbehållsbeloppet. Bl. a. ger det inte utrymme
för fritid, semester och umgänge med barnet

Riksförsäkringsverket har hänvisat till sitt yttrande år 1984 över ensamförälderkommitténs
betänkande (SOU 1983: 51) Ensamföräldrarna och deras
barn, i vilket verket redovisat en annan syn på förbehållsbeloppens storlek
än i ovannämnda skrivelse från 1983.

I yttrandet pekade verket på att det borde ha utretts hur stora levnadskostnader
olika familjemedlemmar i ett hushåll kan beräknas ha. Denna
fråga var av grundläggande betydelse för bedömningen av underhållsbidra -

Redog. 1986/87:2

191

Redog. 1986/87:2

192

gens storlek ansåg verket och ifrågasatte om inte de beräkningar som
används - och som ensamförälderkommittén utgick ifrån - är alltför
höga.

När det gäller förbehållsbeloppens storlek hänvisar verket till följande
beräkningar som gjorts inom riksförsäkringsverket.

Hösten 1984 tog riksförsäkringsverket fram några exempel på en

metod att jämföra ekonomisk förmåga i enförälder- respektive tvåföräldrahushåll
med ett till fyra barn. Som utgångspunkt gällde den standard som
man anser att barn och vuxna bör få ha när man fastställer underhållsbidrag,
dvs. de schabloner som ligger till grund för beräkning av förbehållsbelopp
enligt 7 kap. 3 § FB och de normalbelopp för barns levnadskostnader
som används vid bedömning av barns behov. Beräkningarna förutsatte
att alla vuxna hade en årsinkomst på 80000 kr. per år.

Exemplen visade att hushåll med mer än två barn inte klarade sin
försörjning på denna standard om de hade genomsnittshyror. Så snart
familjerna bodde i det nyproducerade lägenhetsbeståndet var det endast
familjer med två vuxna och ett barn som klarade sin försörjning med en
sådan standard.

Samtliga hushåll med tre och fyra barn hade underskott i sin försörjning
redan vid genomsnittshyror. Situationen för hushåll med en vuxen framstod
dock här som genomgående bättre än för hushåll med två vuxna

Med utgångspunkt i dessa exempel ifrågasatte riksförsäkringsverket hösten
1984 om inte schabloner för levnadskostnader som ger sådana resultat
som i exemplen är alltför höga. Erfarenhetsmässigt, menade verket, måste
många hushåll klara sin försörjning på en lägre standard än den som
beräkningen av underhållsbidrag utgår ifrån.

Med hänsyn till att förbehållsbeloppet om 120% av basbeloppet innefattar
samtliga vanliga levnadskostnader utom bostadskostnader anser Försäkringskasseförbundet
att möjligheten att fastställa ett lägre förbehållsbelopp
för makar och sammanboende bör utredas. En sådan sänkning av
förbehållsbeloppet skulle kunna leda till minskade statsutgifter för bidragsförskotten.
Vidare framför förbundet synpunkten att man bör få till stånd
en samordning av reglerna för förbehållsbeloppet. Reglerna, menar förbundet,
skiftar i dag mellan olika förvaltningar, vilket skapar problem i
samband med handläggningen av underhållsbidrag och bidragsförskott.

Stockholms tingsrätt anmärker på att reglerna om förbehållsbelopp enligt
tingsrättens erfarenhet medfört att ett ökat antal underhållsskyldiga
ansetts sakna förmåga att utge bidrag.

Sveriges advokatsamfund anser att föräldrabalkens 7 kap. 3 § har fått en
svårtolkad lydelse, som givit utrymme för socialstyrelsen att i samband
med anvisningar för bestämmande av underhållsbidrag ange den andel av
överskottet som skall tas i anspråk med olika procenttal beroende på
antalet barn. Samfundet menar att det är rimligt att en översyn av lagrummet
resulterar i att den underhållsskyldiges verkliga omkostnader och
utgifter läggs till grund för det underhållsbidrag som den underhållsskyldige
skall utge.

1 remissyttrandet över ensamförälderkommitténs betänkande pekade
riksförsäkringsverket också på att det i dagens samhälle finns många olika

existensminimiregler. Verket understryker återigen i sitt yttrande över Redog.
rapporten 1984/85: 7 att det behövs en översyn av de olika förbehålls- och
existensminimireglerna. Denna översyn bör enligt verkets mening även
innefatta en kritisk granskning av de belopp som bör anses utgöra skäliga
levnadskostnader för olika typer av hushåll.

Riksskatteverket har bl. a. hänvisat till sitt yttrande över ensamförälderkommitténs
betänkande (SOU 1983:51). I detta har verket mot bakgrund
av kommitténs uttalande om en mer samordnad syn på förbehållsbeloppen
m. m. understrukit vikten av att man ser över skattereglerna om existensminimum
och extra avdrag för nedsatt skatteförmåga, reglerna om löneexekution
samt socialtjänstlagens regler. En sådan översyn kan bl. a. även
ta upp frågan varför det familjerättsliga förbehållsbeloppet är knutet till
basbeloppet och det exekutionsrättsliga till konsumentprisindex.

5 Indexregleringen

Både underhållsbidragen och bidragsförskotten har en indexreglering med
anknytning till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring, dock av
olika utformning. Bl. a. ändras underhållsbidragen med endast sju tiondelar
av basbeloppets förändring, som närmare redovisas i rapport
1984/85:6.

Socialstyrelsen anser liksom tidigare att det inte finns tillräckliga skäl att
frångå den år 1979 beslutade begränsningen av uppräkningen av underhållsbidragen.
Motiveringen anför socialstyrelsen vara följande.

Det kan konstateras att försörjningsförmågan för de bidragsskyldiga genomsnittligt
har sjunkit. Den reella löneökningen följer inte ökningen av
basbeloppet. En löneökning för den bidragsskyldige medför också en
ökning av skatten så att han i själva verket får ut högst 50% av ökningen.

Samtidigt höjs underhållsbidraget i de flesta fall med 70% av basbeloppshöjningen.
Det är därför svårt att utan vidare säga att den lagändring som
innebar en sänkning av indexhöjningarna till 7/10 var obefogad.

När det gäller bidragsförskottets storlek anser dock socialstyrelsen att det
finns skäl att utreda om indexregleringen av bidragsförskottet generellt
borde begränsas. En jämförelse kunde därvid göras med vad en sammanlevande
familj disponerar till försörjningen av barnen och hur dessa belopp
förändras.

Enligt riksförsäkringsverkets mening bör indexregleringen inom underhållsbidrags-
och bidragsförskottssystemet diskuteras förutsättningslöst.

Verket framför vidare att här borde exempelvis en jämförelse med förhållandena
för andra grupper göras. Vidare, menar verket, bör man diskutera
frågan om indexuppräkningarna bör ske med utgångspunkt i prisutvecklingen,
löneutvecklingen eller med hjälp av något annat mått.

Regeln om den begränsade höjningen av underhållsbidragen har även
tagits upp av Svenska domareförbundet, som menar att syftet med denna
regel måste vara att nedbringa antalet jämkningar genom att leda till så
långt som möjligt samma resultat som en jämkningsprocess skulle ha gjort.

Örebro läns allmänna försäkringskassa har liknande tankegångar och an -

1986/87:2

193

13 Riksdagen 1986/87. 2 sami. Nr2

Redog. 1986/87:2

194

ser att mot bakgrund av eftersläpningar i löneutvecklingen jämfört med
basbeloppshöjningarna under de senaste åren kan man befara att behovet
av jämkningar och kraveftergifter skulle öka om indexuppräkningarna av
underhållsbidragen skulle följa de faktiska basbeloppsförändringarna.

Familjelagssakkunniga anför att det visst kan sägas att den valda metoden
att begränsa indexhöjningarna var diskutabel. Familjelagssakkunniga
hade föreslagit en annan metod. Meningen var också att man skulle följa
verkningarna av reformen.

6 Bakgrunden till 1978 års beslut om en underhållsreform

Såsom anges och vidare utvecklas i rapport 1984/85:5 var målet för 1978
års beslut om en underhållsreform främst att mildra underhållsbördan för
underhållsskyldiga med svag ekonomi samt att få till stånd en något mer
enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna och tillgodose vissa reformkrav
från riksdagens sida. Underlaget för reformen, begreppet ”svag
ekonomi" m.m. behandlas i rapporten.

6.1 Målsättningen

Kritiken i rapporten 1984/85:5 av den bristande överensstämmelsen mellan
målsättningen för reformen, nämligen att mildra underhållsbördan för
underhållsskyldiga med svag ekonomi, och reformens faktiska utformning
med lindring för alla underhållsskyldiga har på ett undantag när mötts av
ett starkt gensvar hos remissorganen.

Familjelagssakkunniga hävdar nämligen att de flesta inslagen i 1979 års
reform var inriktade på de underhållsskyldiga som levde under svåra
ekonomiska förhållanden och att det egentligen bara var begränsningen av
indexhöjningarna som kom hela gruppen underhållsskyldiga till del.

Andra remissorgan som berört denna fråga anser att reformen till största
delen var en generell reform för samtliga underhållsskyldiga, trots målsättningens
inriktning på de underhållsskyldiga med svag ekonomi.

Socialstyrelsen menar att de åtgärder som innebar en generell ekonomisk
lindring för de underhållsskyldiga trots allt kunde vara befogade.
Bl. a. anges att man på grund av den sjunkande reallöneutvecklingen inte
utan vidare kan säga att den generella begränsningen av den årliga indexhöjningen
av underhållsbidraget till sju tiondelar av kostnadsutvecklingen
var obefogad. Även det generella umgängesavdraget kunde enligt styrelsen
vara befogat med hänsyn till hur oerhört viktigt det är för barn att umgås
med båda sina föräldrar.

Såväl socialförvaltningar som allmänna försäkringskassor har utifrån
sin egen erfarenhet synpunkter på vad reformen har betytt för de underhållsskyldiga
med svag ekonomi.

Örebro socialförvaltning anför följande.

Med de beräkningsgrunder som nu gäller konstateras att underhållsskyldiga
med hög inkomst och till synes god ekonomi hamnar på relativt låga

underhållsbelopp, genom att få förbehålla sig många poster såsom resor,
egen bil, hög boendekostnad etc. Omvänt tvingas en underhållsskyldig
med låg inkomst, med låg hyra och med exempelvis lån, som ej är avdragsgilla,
att betala ett högt belopp i underhåll. Detta skapar irritation och
orättvisetänkande hos de underhållsskyldiga, vilket framskymtar i kontakten
med handläggarna av underhållsärenden.

Departementschefen ansåg i propositionen att reformen skulle medföra
samhälleliga vinster genom att den skulle mildra riskerna för social utslagning
av de underhållsskyldiga med särskilt svåra problem. Vad departementschefen
då ansåg har emellertid inte, enligt socialförvaltningens mening,
förverkligats i praktiken alldenstund reglerna vid beräkning av underhåll
blivit generellt verkande för hela gruppen underhållsskyldiga. De
socialt utslagna borde mötas med selektiva insatser i stället för en generellt
verkande underhållsreform, vilket också är revisorernas tankegångar.

Socialnämnden i Ludvika anser att det framför allt är höginkomsttagarna
som gynnats av den nya lagstiftningen, bl.a. genom den s.k. kvotdelseffekten
som medför att vårdnadshavarens överskott påverkar den andre
förälderns skyldighet att betala underhållsbidrag. Staten får gå in med
större stöd ju större överskott vårdnadshavaren har i förhållande till den
underhållsskyldige.

Angående syftet med reformen anser Stockholms läns allmänna försäkringskassa
att för dem med mycket dålig ekonomi och/eller svår social
situation har reformen fått avsedd verkan. Detta har förhoppningsvis medfört
att antalet socialt utslagna underhållsskyldiga har minskat vilket man
räknade med när ändringarna genomfördes. Däremot är det mer tveksamt
om övriga med svag ekonomi verkligen fått det bättre. Försäkringskassan
menar att förbättringarna snarare kommit dem till godo som redan har god
ekonomi. För välavlönade med höga ränteavdrag och stabil social situation
medför reformen förmodligen de största lättnaderna, vilket inte var avsikten.
Som exempel påpekar kassan att det är ovanligt att domstolar och
socialförvaltningar använder sig av möjligheten att göra standardtillägg.

Även Örebro läns allmänna försäkringskassa har den erfarenheten att
även underhållsskyldiga med relativt god ekonomi har fått en lindring i
underhållsbördan bl. a. genom att det vid beräkning av underhållsbidragens
storlek görs stora förbehåll för räntor och amorteringar.

Malmö allmänna försäkringskassa säger att man delar uppfattningen att
den i huvudsak generellt verkande underhållsreformen för hela gruppen
underhållsskyldiga inte har uppfyllt målet som avsetts, nämligen att stödja
underhållsskyldiga som har svag ekonomi.

6.2 Mildrad underhållsbörda

6.2.1 Begreppet "svag ekonomi"

I rapporten 1984/85: 5 har också hävdats att trots att reformen riktade sig
till underhållsskyldiga med "svag ekonomi" har begreppet svag ekonomi
inte definierats i beslutsunderlaget inför reformen. En del remissmyndigheter
instämmer i denna kritik.

Socialstyrelsen och familjelagssakkunniga anser emellertid att begrep -

Redog. 1986/87:2

195

Redog. 1986/87:2

pet svag ekonomi har blivit preciserat genom det nya beräkningssättet för
underhållsbidrag. Socialstyrelsen anför bl. a. följande.

Den som har en nettoinkomst som understiger eller obetydligt överstiger
det totala förbehållsbeloppet anses inte kunna betala underhållsbidrag och
får därmed anses ha svag ekonomi. Det hade varit önskvärt med en
undersökning av på vilken nivå förbehållsbeloppen borde ligga för att
täcka det som i propositionen angavs ingå i vanliga levnadskostnader. En
närmare granskning visade redan vid reformens genomförande att samtliga
poster beräknade efter konsumentverkets kostnader inte kunde rymmas
inom det lagstadgade förbehållsbeloppet. Socialstyrelsen har i kontakter
med kommunerna erfarit att bidragsskyldiga många gånger hamnar i nivå
med socialbidragstagare.

Endast en remissinstans, socialstyrelsen, har synpunkter på förslagen i
rapporten till definition av begreppet ”svag ekonomi”, nämligen anknytning
till riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum alternativt
den av socialstyrelsen rekommenderade normen för skälig levnadsnivå.
Socialstyrelsen anser att gränsen för svag ekonomi för de underhållsskyldiga
i stället skall bedömas som summan av aktuella förbehållsbelopp för
egna och familjemedlemmars levnadskostnader, bostadskostnader osv.
Skälet är att denna summa utgör en av beräkningsfaktorerna vid fastställandet
av underhållsbidrag. Beträffande vårdnadshavarnas gräns för svag
ekonomi har socialstyrelsen däremot inte uttalat sig.

6.2.2 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas ekonomi

I rapport 1984/85:5 kritiseras 1979 års underhållsreform därför att det -mot bakgrunden av det beslutsunderlag som förelåg år 1978 vilket visade
att de underhållsskyldigas ekonomiska situation överlag varit något bättre
än vårdnadshavarnas - var omotiverat med en generell lindring för alla
underhållsskyldiga.

Riksförsäkringsverket tar i detta sammanhang upp ett principiellt argument
att det inte är självklart att underhållsskyldiga och vårdnadshavare
skall jämföras vad gäller behov av ekonomiskt stöd. Verket anser att
riksdag och regering självfallet är fria att sätta olika reformer mot varandra
inom ett visst ekonomiskt utrymme.

De flesta remissinstanserna har intet att invända mot kritiken i rapporten
att den generella reformen var omotiverad på den grunden att de underhållsskyldigas
ekonomi genomsnittligt var bättre än vårdnadshavarnas.
Hovrätten för Nedre Norrland hade redan i sitt remissvar över familjelagssakkunnigas
betänkande angående underhåll till barn och frånskilda, SOU
1977:37, ifrågasatt om det redovisade materialet gav fog för de sakkunnigas
närmast generella slutsats om de underhållsskyldigas svåra ekonomiska
situation. Mot bakgrunden av rapporten vidhåller hovrätten sin uppfattning
om materialets ohållbarhet. Stockholms läns allmänna försäkringskassa
anför att den ensidiga fokuseringen på de underhållsskyldiga kan ha
lett till att lagstiftaren inte uppmärksammat barnens och vårdnadshavarnas
situation i tillräckligt hög grad. Som tidigare nämnts uttalade Ludvika

196

socialförvaltning en förmodan att reformen kunde baseras på föråldrad
statistik, eftersom de underhållsskyldigas svaga ekonomi hade uppgivits
som det verkliga skälet till lagen.

Socialstyrelsen anser att de underhållsskyldigas genomsnittligt högre
inkomster inte betyder att de har möjlighet att betala högre underhåll och
pekar på att de nya mer sammansatta familjebildningarna gör det svårt att
dra generella slutsatser. Socialstyrelsen säger vidare att det är självklart att
en underhållsskyldig skall betala ett i förhållande till förmågan rimligt
underhållsbidrag. Styrelsen hävdar dock att så länge vårdnadshavare i
allmänhet har en sämre ekonomisk situation än de underhållsskyldiga och
dessa inte rimligen kan betala högre underhållsbidrag blir konsekvensen
att staten måste stå för mellanskillnaden i form av utfyllnadsbidrag.

Familjelagssakkunniga hävdar att reformen inriktades på underhållsskyldiga
med sämst ekonomisk bärkraft. De framhåller att även om de
underhållsskyldigas pressade läge inte fanns dokumenterat i någon vetenskaplig
undersökning krävdes det inte särskilt stora mått av medmänsklig
fantasi för att begripa det demoraliserande i att införsel för underhållsskyldiga
medförde att de under många år endast hade existensminimum att
leva på. Med hänsyn till de underhållsskyldiga med svag ekonomi anser de
sakkunniga att reformen var motiverad, även om de underhållsskyldigas
genomsnittliga ekonomiska situation var bättre än vårdnadshavarnas. Det
anförs att situationen för de underhållsskyldiga som inte kan betala underhållsbidrag
inte hjälps upp av att det finns andra underhållsskyldiga som
har god ekonomi. Den genomsnittliga ekonomiska situationen mätt i bruttoinkomst
är till stor del beroende av hur många som saknar arbete eller
endast arbetar deltid.

6.3 Enhetligare bedömning

Beträffande det andra syftet med 1979 års underhållsreform - att uppnå en
något mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna - har i rapporten
1984/85: 5 redovisats den något osäkra slutsatsen att reformen tycks
ha gett bättre förutsättningar för större likformighet, men att de skönsmässiga
inslagen förefaller vara så stora att man ej klart kan uttala sig om
huruvida syftet uppnåtts. De flesta remissorganen har kommenterat denna
punkt.

Ett par remissorgan, nämligen socialstyrelsen och Svea hovrätt, kritiserar
de undersökningar som ligger till grund för slutsatserna med motiveringen
att de gjordes alltför nära lagändringen år 1979 och inte är representativa
för dagens situation. Remissinstanserna har mycket skilda uppfattningar
beträffande denna fråga.

De närmast ansvariga myndigheterna, socialstyrelsen och riksförsäkringsverket,
vilka gemensamt gett ut allmänna råd för bl. a. fastställande av
underhållsbidrag, anser båda att större stadga har uppnåtts genom de
detaljerade anvisningarna. Riksförsäkringsverket anser dock att täckande
regler fortfarande saknas på flera punkter, medan socialstyrelsen hävdar
att en ökad schablonisering vore önskvärd. Enligt socialstyrelsen är den
nuvarande detaljregleringen problematisk dels därför att det tar tid att

Redog. 1986/87:2

197

Redog. 1986/87:2

komma fram till ett skäligt belopp, dels därför att det är svårt för den
enskilde att själv bedöma om beräkningen är riktig och förstå varför
beloppet blir det föreslagna.

Samtliga domstolar som ingick bland remissmyndigheterna samt Sveriges
domareförbund anser att rättstillämpningen vad gäller fastställande av
underhållsbidrag har blivit mer enhetlig efter 1979 års underhållsreform.
Domareförbundet påpekar att det nuvarande utrymmet för skälighetsbedömning
inte innebär någon nackdel och att det är tveksamt om en längre
driven schablonisering är att rekommendera. Hovrätten för Nedre Norrland
anser att tills man har gjort en representativ undersökning med
avseende på hur domstolar och andra organ, som har kontakt med underhållsreglerna,
faktiskt tillämpar reglerna om underhållsbidrag, bör någon
schablonisering inte komma i fråga.

De försäkringskassor som fått rapporten på remiss har på denna punkt
en från de juridiska organen fullständigt skild uppfattning. Enligt kassorna
tycks den av reformen åsyftade enhetligheten inte ha uppnåtts.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa redovisar följande erfarenheter: Vår

erfarenhet är att den slutliga skälighetsbedömningen varierar väsentligt
mellan olika socialförvaltningar och framför allt mellan olika domstolar.
Rättspraxis är oenhetlig och kan svårligen tjäna till vägledning för dem
som har att tillämpa reglerna. Tyvärr får vi konstatera att det stundtals
föreligger betydande samarbetsproblem mellan kassan, socialförvaltningarna
och åtskilliga advokater. De mest påtagliga bristerna ligger i att
gällande bestämmelser många gånger inte följs samt i svårigheter att tillägna
sig lagstiftarens synsätt vid t. ex. ”förvärvsförmågebedömningen”.
Det förefaller även som vissa socialförvaltningar tar större hänsyn till den
underhållsskyldiges situation än till barnets vilket de egentligen har att
företräda.

Malmö allmänna försäkringskassa anser att det bör vidtas åtgärder som
kan leda till att det blir en mer enhetlig bedömning av underhållsbidragen.
Beräkningssättet för underhållsbidrag bör, enligt kassan, om möjligt till
viss del utgöras av fasta beräkningsbelopp och möjligheten till skälighetsbedömning
bör kvarstå.

Örebro läns allmänna försäkringskassa pekar på att enhetligheten fortfarande
är otillfredsställande och anser att den huvudsakliga anledningen
till detta är att frågor om underhållsbidrag handläggs av för många olika
organ. Dessutom anser kassan att den nuvarande beräkningsmetoden är
för komplex och att den medger för stort utrymme för skälighetsbedömningar
i olika led av beräkningen. Av rättssäkerhetsskäl anser kassan
därför att beräkningsmetoden bör förenklas och att administrationen av
frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott bör samordnas inom försäkringskassorna.

Försäkringskasseförbundet anser att den egentliga bristen inte ligger i
beräkningsreglerna utan i att frågor om underhållsbidrag handläggs av för
många organ. Därför skulle rapportens tentativa förslag om en ökad schablonisering
inte hjälpa.

198

I remissvaren från kommunerna och Svenska kommunförbundet pekas
genomgående på de svårigheter som har sin grund i det komplicerade
regelsystemet.

Ludvika kommun redovisar följande erfarenheter:

Det vi kunnat märka med lagen är att vi inte fått enhetliga bestämmelser
utan detaljregleringen som finns i dessa ärenden ger till resultat att man
hamnar i skälighetsbedömningar oftare än tidigare (ex. skulder, skattereduktioner,
bostadskostnader, barnomsorg, umgängeskostnader m.m.
m. m.). Behovet av resurser hos kommunerna var också dåligt utrett innan
lagen trädde i kraft. Det blev därför även för kommunerna en ”dyrköpt”
reform.

Umeå kommun anser att nuvarande regelsystem tenderar att bli obegripligt
för en vanlig medborgare. Det ger ett sken av rättvisa och exakthet som
inte finns. Örebro kommun pekar på att trots de förfinade och komplicerade
beräkningsmetoderna, så måste vart och vartannat ärende skälighetsprövas.

Kommunförbundet anser att varje förändring gör beräkningsunderlaget
inaktuellt och framkallar behov av omräkning. Arbetet med att bestämma
underhållsbidragen är enligt förbundet tidsödande och upplevs som ett
onödigt byråkratiskt förfarande av såväl handläggande personal som berörda
föräldrar. För den enskilde har det inneburit svårigheter att sätta sig
in i regelsystemet, vilket enligt förbundet torde vara en anledning till att
antalet mål som förts till allmän domstol ökat.

6.4 Beslutsunderlaget för 1979 års underhållsreform

Remissinstanserna, med undantag av familjelagssakkunniga, instämmer i
den bedömning som görs i rapport 1984/85:5 att beslutsunderlaget inför
reformen var alltför bristfälligt.

Familjelagssakkunniga anser att underlag för reformen inte saknades
eftersom det inte ingick i reformen att göra en översyn av samhällsstödet
till familjer, där föräldrarna lever isär. De sakkunniga hävdar också att det
fanns kostnadsberäkningar men att departementschefen, sedan han redogjort
för kostnadsfaktorerna, avböjde att ange beloppen.

Riksförsäkringsverket instämmer i åsikten att det är av vikt att riksdagen
har ett fullgott underlag för sina prioriteringar och välkomnar en debatt om
vilket underlag riksdagen bör ha vid sitt beslutsfattande.

Socialstyrelsen framför argumentet att även om underlag och kostnadsberäkningar
saknades inför reformen så var den motiverad. Styrelsen
pekar på att vid denna tidpunkt var frågan om de underhållsskyldigas
situation under ständig debatt och att den ovillkorliga skyldigheten att
betala underhåll till barn lett till stora indrivningsproblem för myndigheterna.

Även socialnämnden i Ludvika kommun tar upp opinionens roll som
bakgrundsfaktor till lagstiftningen:

Det verkade som att man ej hade gjort någon utredning om vilka konsekvenser
denna form av lagstiftning skulle ge. Vi vill också ifrågasätta om

Redog. 1986/87:2

199

Redog. 1986/87:2

200

grunden till lagen togs mot bakgrund av en föråldrad statistik, eftersom
svag ekonomi hos de underhållsskyldiga uppgavs som det verkliga skälet
till lagen. Från oss som jobbar på fältet tycker vi inte att dessa påståenden
har bevisats utan undrar om bakgrunden till lagstiftningen fanns att finna i
starka opinionsbildande grupper.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att det självfallet är en
brist att fördelningspolitiskt underlag i stort saknades när reformen genomfördes
och pekar på svårigheterna att jämföra löntagares resp. företagares
inkomstförhållanden.

6.5 Beslutsunderlag för ett nytt system

För att få fram ett lämpligt beslutsunderlag för en eventuell omprövning av
systemet hade i rapporten 1984/85:5 föreslagits följande åtgärder, nämligen
framtagande av statistik rörande underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomi jämfört med andra föräldrars, identifiering av målgrupper
för statliga stödåtgärder på detta område samt en omprövning av behovet
av detaljreglering vid fastställande av underhållsbidrag.

Samtliga remissorgan som yttrat sig instämmer i att det föreslagna beslutsunderlaget
och i vissa fall ytterligare material måste tas fram inför en
eventuell omprövning av det gällande systemet.

Beträffande förslaget att ta fram statistik över underhållsskyldigas och
vårdnadshavares ekonomiska förhållanden är det endast statistiska centralbyrån
som specificerat sina synpunkter.

Statistiska centralbyrån redovisar två löpande urvalsundersökningar
nämligen inkomstfördelningsundersökningen (HINK) och undersökningen
av levnadsförhållanden (ULF), vilka båda innehåller uppgifter om underhållsskyldiga
och vårdnadshavare. Hittills har SCB inte publicerat uppgifterna
i en sådan form att jämförelser kan göras mellan underhållsskyldiga
och vårdnadshavare. Centralbyrån anser att adekvat statistik skulle kunna
sammanställas om man på de medicinska födelsemeddelandena registrerar
barnets båda ursprungliga föräldrar i samtliga fall då faderskapet inte är
omstritt, vilket torde gälla närmare 99% av samtliga fall. Om denna uppgift
tillfogades skulle det - enligt centralbyrån - finnas bättre förutsättningar
att belysa sociala och ekonomiska förändringar för barn, vårdnadshavare
och underhållsskyldiga.

7 Bristande samordning mellan underhållsbidrag och
bidragsförskott

Samordningen mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen har enligt
rapport 1984/85:7 vissa brister eftersom rätt till bidragsförskott kan föreligga
trots att barnet saknar rätt till underhållsbidrag.

7.1 Behovsprövning

Det har hos flertalet remissinstanser upplevts som stötande att bidragsförskott
kan utgå utan att barnet har rätt till underhållsbidrag. Behovspröv -

ning av bidragsförskottet gentemot både barnet och vårdnadshavaren förespråkas,
något som skulle ge större samstämmighet mellan föräldrabalken
och bidragsförskottslagen samt minskade utgifter för utfyllnadsbidrag.

Socialstyrelsen hänvisar bl. a. till styrelsens och riksförsäkringsverkets
gemensamma skrivelse till justitie- och socialdepartementen år 1982, där
man ifrågasatte om inte en regel i bidragsförskottslagen om behovsprövning
av bidragsförskottet kunde övervägas. Stockholms läns allmänna
försäkringskassa anser att både ekonomi- och rättviseskäl talar för behovsprövning
av bidragsförskotten. Kassan uttrycker dock farhågor över
de handläggningsproblem en behovsprövning medför om inte någon form
av schablonisering samtidigt införs.

Negativa till behovsprövning av bidragsförskotten är emellertid Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), som i stället förordar ett starkare
generellt stöd till barnfamiljerna. TCO menar att fler selektiva inslag i det
socialpolitiska systemet skärper de flerdubbla marginaleffekterna och
medför krav på individuell granskning, som både är administrativt krävande
och förutsätter en kontroll av den enskilde som kan upplevas som
integritetskränkande.

Effekten att en socialförmån som barnbidraget medför ökade utgifter för
staten i form av utfyllnadsbidrag har även den ansetts negativ. Riksförsäkringsverket
uttrycker här att en beräkningsmetod där barnbidragets inverkan
på barnets behov av medel till sin försörjning får en likvärdig effekt på
underhållsbidraget och bidragsförskottet är en önskvärd förbättring för att
minska det allmännas utgifter.

7.2 Förlängda bidragsförskott

Enligt rapport 1984/85:7 brister det i samordningen mellan underhållsbidrag
och det förlängda bidragsförskottet för studerande, vad avser hur
länge resp. stöd skall utgå.

Riksförsäkringsverket förordar här att föräldrabalkens regler anpassas
till bidragsförskottslagens, då nuvarande åldersgräns för det förlängda
bidragsförskottet - t. o. m. juni månad det år barnet fyller 20 år - stämmer
väl överens med det stöd barnet och dess familj får genom annan lagstiftning,
som t. ex. den rörande studiebidrag, bostadsbidrag och flerbarnstillägg.

Socialstyrelsen föreslår å sin sida en lösning där bidragsförskott skall
utbetalas längst t. o. m. den månad då det bidragsberättigade barnet avslutar
sin grundutbildning. Styrelsen önskar att denna tidsgräns även införs i
föräldrabalken.

Vad avser handläggningen av det förlängda bidragsförskottet framhåller
Stockholms läns allmänna försäkringskassa att det ofta är svårt att få ett
nytt underhållsbidrag fastställt eller att det i vart fall tar lång tid. Vidare
framhålls att det även är omständligt att kontrollera om barnet går i skolan,
samt att det inte är ovanligt att återkrav måste riktas därför att det i
efterhand kommer fram att barnet avbrutit sina studier. Kassan menar
därför att en lagändring, som innebär att den underhållsskyldige förälderns
skyldighet att betala underhållsbidrag automatiskt fortsätter efter 18-årsda -

Redog. 1986/87:2

201

Redog. 1986/87:2 gen om barnet fortsätter sin skolgång, skulle väsentligt förenkla handläggningen
av det förlängda bidragsförskottet.

Ludvika kommuns socialförvaltning uttrycker en tveksamhet till införandet
av rätt till bidragsförskott för barn över 18 år. Reformen borde ha
fått stå tillbaka i det nu trängda kostnadsläget, då de administrativa merkostnaderna
enligt socialförvaltningen överskuggar de eventuellt positiva
effekterna för den enskilde.

7.3 Avtalsfrihet och försäkringskassornas medverkan

Såsom beskrivs i rapporten 1984/85:7 råder det avtalsfrihet vid bestämmandet
av underhållsbidrag, vilket medför att försäkringskassan vid fastställande
av bidragsförskott i varje enskilt fall måste kontrollera underhållsbidragets
rimlighet. Bidragsförskott i form av utfyllnadsbidrag skall
vägras om det fastställda underhållsbidraget uppenbarligen understiger
vad den underhållsskyldige bör betala i underhållsbidrag.

Försäkringskasseförbundet anför bl. a.

Den grundläggande bristen i nuvarande bidragsförskottssystem är att samhället
avstår från att på ett enhetligt och målinriktat sätt skaffa sig garantier
för att rätt fastställda underhållsbidrag ligger till grund för rätt fastställda
bidragsförskott och att de underhållsskyldiga på ett rättvist sätt efter
faktisk betalningsförmåga bidrar till intäktssidan i systemet. Få andra
”långivare” torde överlåta åt andra att i dispositiva mål avgöra vad som
skall återbetalas.

Med hänsyn till de stora kostnader samhället åsamkas genom en alltför
omfattande administration, som ofta leder till att alltför höga bidragsförskott
betalas ut, anser förbundet att det är mycket angeläget att man så
snart som möjligt får till stånd en ändrad administration i fråga om fastställande
av underhållsbidrag. Försäkringskassorna, som svarar för administrationen
av bidragsförskott, bör enligt försäkringskasseförbundet även
ges uppgiften att bevaka samhällets intressen av att underhållsbidrag som
svarar mot bidragsförskott fastställs till rätt nivå.

Jönköpings läns allmänna försäkringskassa föreslår här att parterna
även i fortsättningen fritt får besluta om underhållsbidragets storlek, men i
de fall bidragsförskott söks bör försäkringskassan ges uppdraget att enligt
vissa gemensamma regler fastställa det underhållsbidrag som skall erläggas.
Vid tvist bör ärendet gå till domstol med försäkringskassan som part,
anser Jönköpingskassan vidare. Kassan framhåller även att kassorna har
en officialprincip som garanterar att domstolen får ett fullständigt underlag
för en dom.

Vid fastställelser av underhållsbidrag som inte kan bli högre än bidragsförskottet
föreligger inte något direkt intresse från vårdnadshavarens sida
att få ett så högt underhållsbidrag som möjligt. Lagstiftningens konstruktion
i denna del innebär enligt riksförsäkringsverkets mening stora risker
för att underhållsbidrag under nivån för bidragsförskottet sätts till för låga
belopp. Stockholms läns allmänna försäkringskassas erfarenhet är att
vårdnadshavarna har ett svagt intresse att driva underhållsfrågan i dessa

202

fall. Vidare anförs att föräldrarna inte sällan uttrycker att de är negativa till Redog. 1986/87:2
en process om högre resp. lägre underhållsbidrag då detta kan störa parternas
relationer och t. ex. gå ut över umgänget med barnen. Kassan önskar
därför att försäkringskassorna ges möjlighet att inträda som part i en
underhållsprocess.

För att undvika dubbelarbete i form av kontroller av underhållsfastställelsen
hos försäkringskassan föreslår socialstyrelsen att - i de fall då
socialnämnd har medverkat till ett underhållsavtal - en underskrift av
socialnämndens handläggare skall göras på avtalet, som en upplysning till
kassan att avtalet är upprättat i enlighet med bestämmelserna i föräldrabalken.
I dessa fall torde enligt styrelsen kassan kunna nöja sig med en enkel
kontroll.

Socialstyrelsen anser vidare att mål om underhållsbidrag bör göras indispositiva
och att domstolens avgörande därmed skall göras bindande för
kassan. 1 ärenden där varken socialnämnd eller domstol har medverkat
anser socialstyrelsen att försäkringskassan bör åläggas att lämna bindande
förhandsbesked.

Riksförsäkringsverket anser att den försöksverksamhet med fastställelse
och jämkning av underhållsbidrag som för närvarande bedrivs av fyra
försäkringskassor först måste utvärderas innan verket kan ta ställning till
var underhållsbidragen bör fastställas resp. jämkas. Några förändringar i
administrationen bör enligt verkets mening inte beslutas förrän försäkringskassornas
projekt har utvärderats.

Försöksverksamhet bedrivs vid försäkringskassorna i Jönköpings län,

Kalmar län, Örebro län och Göteborgs län.

I rapporten 1984/85:7 anförs att det endast undantagsvis förekommer att
försäkringskassorna begär att barnet skall medverka till att underhållsbidraget
jämkas uppåt när dess behov ökat på grund av att det blivit äldre,
något som man synes ha räknat med i 1978 års proposition.

Malmö allmänna försäkringskassa påpekar i sammanhanget, att för att
vårdnadshavarens medverkan till höjning av underhållsbidrag skall kunna
krävas, måste underhållsbidraget vara ”uppenbarligen för lågt”. Ett eventuellt
ökat behov av underhållsbidrag hos barnet utgör ofta ett så pass ringa
belopp per månad att detta inte heller kan åberopas som ändrade förhållanden
vid en eventuell stämning vid tingsrätten för ett förhöjt underhållsbidrag.

En anledning till att kassorna endast undantagsvis begär barnets medverkan
till jämkning i dessa fall är, enligt Bohusläns allmänna försäkringskassa,
att den underhållsskyldige trots barnets behov av bidrag inte har
förmåga att betala högre underhållsbidrag på grund av maximalt uttag av
hans överskott. Det är därför föga sannolikt att kassornas praxis härvidlag
medför att statens utgifter för utfyllnadsbidrag blir onödigt stora anför
Bohuskassan.

Förslaget i rapport 1984/85: 7 att försäkringskassorna skall ges möjlighet
att biträda föräldrar vid ingående av avtal om jämkning av underhållsbidrag
till barn i bidragsförskottssystemet samt biträda föräldrarna när frågan
om förlängt bidragsförskott blir aktuell har, med undantag för de
familjelagssakkunniga, mottagits positivt av remissinstanserna.

Redog.

204

1986/87:2 Familjelagssakkunniga anser att förslaget att försäkringskassorna skulle
biträda föräldrar vid ingående av avtal om jämkning av underhållsbidrag
till barn inom bidragsförskottssystemet är alldeles galet. Familjelagssakkunniga
anför att ”biträda föräldrar” inte bara är en fråga om att fylla i en
blankett när man redan är ense, utan vad frågan gäller är att förhandla med
dem om den lösning som man vill komma fram till. Försäkringskassorna är
i denna situation inte ojäviga, anför de sakkunniga vidare. Det uppkommer
tvärtom ett behov för vardera föräldern att få biträde för att tillvarata sina
intressen mot kassan, som vid förhandlingen måste betraktas som part.
Kassan som samtidigt har till uppgift att besluta om återkrav av bidragsförskottet
kommer därigenom i en oklar mellanställning, menar de sakkunniga,
och försäkringskassan bör, som nu, kunna uppmana den underhållsskyldige
att på vanligt sätt söka få till stånd en jämkning genom avtal eller
domstols avgörande. Men det bör inte tillkomma kassan att i sådant
hänseende ställa såsom villkor att kraveftergift annars inte beviljas, avslutar
familjelagssakkunniga.

7.4 Missbruk av bidragsförskottssystemet

I rapport 1984/85: 7 redovisas resultaten av frågor till försäkringskassorna
om missbruk av bidragsförskottssystemet.

Blekinge läns allmänna försäkringskassa anför:

Att bidragsförskottssystemet är svårt att kontrollera och lätt att missbruka
anser revisorerna som en brist och så är det förstås om man ser med Fiskala
ögon på ett trygghetssystem som bygger på förtroende för medborgaren
och vari ingen anses som presumtiv brottsling i första hand.

Blekingekassan anför vidare att det måste vara att hänföra till en feltolkning
att påstå att den vanligaste orsaken till att polisanmälan inte sker så
ofta är bevissvårigheter. Orsaken är naturligtvis att kassorna har förtroende
för den allmänhet de har att betjäna. Kassan anför emellertid vidare att
härmed är naturligtvis inte sagt att all kontroll är onödig - rimligheten
måste få gälla här som i övrigt hos oss.

Blekingekassan skriver även att risken för ”missbruk i form av sammanboende”
inte bör övervärderas till sina för samhället negativa konsekvenser.
Barnet (barnen) harju då både en pappa och en mamma, en hel familj,
vilket fortfarande (eller rättare sagt alltmer) anses som det lyckligaste för
barnens utveckling.

Örebro läns försäkringskassa anser att det saknas grund för påståenden
om ett omfattande avsiktligt missbruk av bidragsförskottssystemet. Med
hänsyn till integriteten torde det inte vara önskvärt att ge försäkringskassorna
utökade befogenheter för ytterligare kontroller i ärenden med misstänkt
sammanboende.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa diskuterar för närvarande, i
samband med en total översyn av missbruket av olika förmåner, hur den
skall handskas med missbruket av bidragsförskottssystemet. Kassan anför
att möjligheten Finns att ett inte obetydligt antal felaktigt utbetalda bidragsförskott
i själva verket är bedrägerier. Stockholmskassan påpekar de stora

bevissvårigheter som föreligger i den här typen av ärenden. Det är t. ex.
mycket svårt att dra gränsen mellan sammanboende och utnyttjande av
umgängesrätten. Bevissvårigheterna anger kassan som den främsta anledningen
till att den polisanmält så få ärenden (ca 15 st. under åren 1981 —
1984). De nuvarande folkbokföringsbestämmelserna, som ger stora möjligheter
till skenskrivningar, försvårar arbetet att beivra otillbörligt utnyttjande
av bidragssystemet.

Södermanlands läns allmänna försäkringskassa anför att missbruksproblematiken
förefaller överdriven. Den vanligaste orsaken till att så få
ärenden polisanmäls är troligen att så få av de anmälda faktiskt åtalas.

Socialstyrelsen menar att det någon enstaka gång förekommer att bidragsförskottssystemet
missbrukas genom att man felaktigt uppger var
barnet bor eller genom att man uppger att parterna har separerat trots att
så inte är fallet. Styrelsen anför att möjligen skulle en ändring i sekretesslagen
kunna göra det lättare att lämna sådana uppgifter myndigheter emellan
att det kan undvikas att bidragsförskott felaktigt betalas ut. Försäkringskassan
torde enligt socialstyrelsen också ha skäl att vara mer aktiv i fall då
man misstänker missbruk.

Riksförsäkringsverket, som ser allvarligt på problemen kring det eventuella
missbruket av bidragsförskotten, har för närvarande två metoder att
anvisa kassorna för att stävja ett eventuellt missbruk. Den ena är en
väsentligt förbättrad information till vårdnadshavaren i samband med ansökan
om bidragsförskott. En särskild broschyr som rör enbart sammanboende
och anmälningsskyldighet har tagits fram för detta ändamål. Den
andra metoden är stickprovskontroller.

Under första halvåret 1986 har verket även för avsikt att som vägledning
till kassorna ge ut en rättslägesanalys rörande beviskravet vid misstänkt
sammanboende inom bidragsförskottsområdet. Riksförsäkringsverket har
även för avsikt att - efter kontakt med riksåklagaren - i form av allmänna
råd ge kassorna ledning om när ärenden bör lämnas till åklagarmyndigheten.

Flera försäkringskassor instämmer i vad som anförs i rapport 1984/85: 7,
att bidragsförskottssystemet kan upplevas så förmånligt att underhållsskyldiga
fingerar betalningsförsummelse för att komma in i systemet.

Riksförsäkringsverket ställer sig däremot mera tveksamt till att så skulle
vara fallet, och socialstyrelsen anför att det knappast är troligt att underhållsskyIdiga
i allmänhet har sådan kunskap om systemet och effekterna av
den ena eller den andra åtgärden att det över huvud taget skulle vara
möjligt att något dylikt kan inträffa. Enligt socialstyrelsen finns det heller
ingen anledning att tro att det föreligger någon risk för en allmän spekulation
i dessa avseenden.

8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget

Stockholms läns allmänna försäkringskassa kommenterar vad som anförts
i rapport 1984/85:7 om centralkontorens kontroll av lokalkontorens beslut
så, att det är angeläget att upptäcka eventuella fel så snart som möjligt.

Redog. 1986/87:2

205

Redog. 1986/87:2

206

Stockholmskassan, som kontrollerar från lokalkontoren inkomna ärenden
i en mycket stor omfattning, anser sig inte kunna dra ned på denna
kontroll. Kassan menar att något stöd i kassornas instruktion givetvis inte
fordras för att de skall kunna kontrollera ärenden i en omfattning de själva
anser lämpligt.

Enligt riksförsäkringsverkets mening behöver centralkontoren inte kontrollera
varje ärende ur den aspekten att själva beslutet skulle vara felaktigt
från lokalkontoren. Men eftersom centralkontoren framdeles skall kräva in
underhållsbidraget från den underhållsskyldige menar verket att det är av
stor vikt att alla uppgifter är korrekt inlagda i ADB-registret, i synnerhet
som senare korrigeringar innebär både merarbete för kassan och ibland
också olägenheter för den enskilde. Det är mot denna bakgrund man bör se
centralkontorens kontroll av de ärenden som kommer in enligt riksförsäkringsverket.

9 Synen på skulden på underhållsbidrag

I rapporten 1984/85:7 anförs att när ett underhållsbidrag är fastställt är
skyldigheten att betala detta till barnet absolut. Om emellertid barnet har
beviljats bidragsförskott och den underhållsskyldige därför är betalningsskyldig
mot försäkringskassan, är betalningsskyldigheten inte längre ovillkorlig
utan beroende av den underhållsskyldiges sociala och ekonomiska
förhållanden.

Familjelagssakkunniga finnér resonemanget formalistiskt i överkant. De
sakkunniga menar att det ena kravet inte är mer ovillkorligt än det andra,
då domstol kan sätta ned eller ta bort obetalda bidrag även för tid innan en
jämkningstalan väckts. Den underhållsskyldige kan lika litet ”genomdriva”
en kraveftergift som en jämkning anför de sakkunniga och menar
vidare att det inte har någon mening att tala om en absolut betalningsskyldighet
också när betalningsförmåga saknas.

Det är bara i praktiskt hänseende som man enligt familjelagssakkunniga
kan tala om skillnader. I allmänhet bygger ett avtal eller en dom på en
förväntad förvärvsförmåga. Om det visar sig att förväntningarna inte håller
och bidragsförskott har lämnats, innebär kraveftergift en enklare åtgärd för
att anpassa kravet till den aktuella situationen än en jämkning, menar de
sakkunniga. De anför vidare att eftergift också är den naturliga åtgärden
eftersom försäkringskassan i den situationen är den verklige fordringsägaren.
Endast om nedsättningen i betalningsförmågan kan antas bli varaktig,
har det någon mening att söka få till stånd en jämkning av underhållsbidraget.
Familjelagssakkunniga framhåller även att enskilda fordringsägare
normalt inte påkallar indrivning om det inte kan antas att den leder till
resultat.

10 Kravverksamhet och eftergift

Vad avser försäkringskassans krav på obetalda underhållsbidrag föreslås i
rapporten 1984/85:7 att utgångspunkten bör vara att den underhållsskyldige
kan och skall betala det fastställda underhållsbidraget. Först om

underhållsbidraget jämkas nedåt skall frågan om eftergift normalt aktualiseras.
Flertalet av de remissinstanser som kommenterat förslaget är dock
negativa.

Endast Stockholms läns allmänna försäkringskassa ställer sig positiv till
förslaget. Malmö allmänna försäkringskassa anser att ändring inte bör ske
innan en eventuell översyn av bidragsförskottssystemet har skett, då de
menar att det finns risk för att underhållsskyldiga med svag ekonomi och
sociala problem drabbas negativt.

Riksförsäkringsverket är åtminstone delvis negativt till förslaget i rapporten.
Verket anför att en förenkling som i hög grad skulle minska
kassornas problem med handläggningen, utan att för den skull innebära att
den sociala grundsynen på handläggningen förändrades, vore att det i
högre grad ankom på de underhållsskyldiga att styrka påstådd betalningsförmåga
i stället för att, som nu, låta förmågeprövningen ex officio åvila
kassorna i den löpande handläggningen. Riksförsäkringsverket föreslår
därför att i ärenden där underhållsbidrag fastställts sedan juli 1979, där det
kan förutsättas att hänsyn tagits till de underhållsskyldigas ekonomiska
behov, skall försäkringskassan presumera att rätt bidrag fastställts. Verket
anför vidare att förslaget kan genomföras utan lagändring men menar att
det kan vara lämpligt att kassornas förändrade handläggning sker med det
stöd som en ändrad författningstext erbjuder.

Med hänsyn till de ansenliga väntetider som för närvarande gäller vid
jämkningsärenden anser riksförsäkringsverket att det ter sig mindre lämpligt
att i nuläget förorda en handläggning som utökar antalet jämkningsärenden
och som samtidigt innebär att exekutiva åtgärder skall vidtas
gentemot den som inte betalar fastställt underhållsbidrag i avvaktan på
jämkning, trots att den underhållsskyldige har skäl att erhålla jämkning.
Verket anför även att den ökande betalningsbenägenheten som sker med
nu rådande regelsystem bör beaktas vid övervägande av förslag med
starkare tvångsinslag.

Örebro läns allmänna försäkringskassa anser att kravverksamheten
även i fortsättningen bör utgå från den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och att bedömning av förmågan bör göras av försäkringskassan. En
målsättning i kravet bör enligt Örebrokassan vara att underhållsbidraget
betalas genom frivilliga inbetalningar. Vidare menar kassan att det bör
inom kravverksamheten finnas utrymme för hänsynstagande till tillfälliga
betalningssvårigheter och personliga förhållanden i övrigt.

Familjelagssakkunniga finnér rapportens förslag totalt oacceptabelt då
de menar att det träffar livsnerven i det nuvarande systemet och riskerar
att föra återkraven tillbaka till de förhållanden som rådde tidigare, då stora
fordringar lagrades för en del underhållsskyldiga. De sakkunniga menar att
denna ändring av systemet skulle drabba just de underhållsskyldiga som
lever under osäkra förhållanden och på grund av sjuklighet eller arbetslöshet
har växlande perioder av goda och dåliga inkomster.

Familjelagssakkunniga ser det tvärtom angeläget att försäkringskassorna
i tillräcklig omfattning gör bruk av sina befogenheter att meddela
kraveftergift. Det är på den vägen som man enligt de sakkunniga effektivt
kan rensa bort värdelösa fordringar som tynger administrationen och vållar

Redog. 1986/87:2

207

Redog. 1986/87:2

208

kostnader för det allmänna. Familjelagssakkunniga anför vidare att någon
minskning av kostnaderna inte sker om man begränsar antalet ärenden hos
försäkringskassorna men i stället vältrar över ett ökat arbete på socialnämnder,
domstolar och kronofogdar.

I rapporten anförs bl. a. att förslaget skulle få till följd att den underhållsskyldige
får ett eget intresse av att underhållsbidraget inte är för högt.
Familjelagssakkunniga anför som kommentar till detta, att den underhållsskyIdiges
egna initiativ i många fall inte fungerade tidigare och det var
därför som man fann det nödvändigt att få till stånd en mera effektiv
kraveftergift. De sakkunniga påpekar även den roll reglerna om rättegångskostnader
spelar för att avhålla den betalningsskyldige från att väcka talan
om jämkning i fall då resultatet ter sig ovisst.

Socialstyrelsen anför att en mera rigorös tillämpning av återkravsregeln
obönhörligen kommer att medföra en ökad belastning på den kommunala
ekonomin i form av fler socialhjälpsfall.

11 Riktade betalningar av underhållsbidrag

Av rapport 1984/85:7 framgår att om den underhållsskyldige anger att det
belopp han frivilligt betalar in avser det bidrag som närmast skall förfalla
till betalning kan äldre skuld preskriberas.

Det är i dag alltför lätt för underhållsskyldiga att sätta preskriptionsreglerna
ur spel genom att rikta sina inbetalningar av underhållsbidrag anser
försäkringskusseförbundet och menar att avräkning enligt 15 kap. 15 §
utsökningsbalken därför bör gälla alla inbetalningar, dvs. avräkning skall
göras på äldsta fordran. Åsikten delas även av riksförsäkringsverket och
riksskatteverket.

Familjelagssakkunniga är av annan uppfattning. De anför att det bör
eftersträvas att barnet kan ha en naturlig förbindelse med båda sina föräldrar
också när dessa inte förmår att leva tillsammans. De sakkunniga anser
därför att det är viktigt att tillse att denna strävan inte saboteras av ett
överambitiöst indrivningsväsen. Det kan inte vara riktigt, fortsätter de
sakkunniga, att i situationer med oförutsedda, övergående betalningssvårigheter
beröva den underhållsskyldige dennes rättighet att i första hand
bidra till barnets löpande underhåll. Återbetalning för en uppkommen
skuld under tidigare månader bör därför komma i andra hand. En invändning
att detta ökar risken för att skulden kan komma att preskriberas anser
de sakkunniga inte kan ha någon betydelse, utan menar att det tvärtom är
meningen att värdelösa fordringar skall rensas ut och inte tillåtas att vålla
onödigt arbete och onödiga kostnader.

Familjelagssakkunniga föreslår att den angivna principen bör komma till
uttryck genom ett tillägg till 15 kap. 15 § tredje stycket utsökningsbalken
av innebörd att, då införsel för underhållsbidraget enligt föräldrabalken
avser både bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet sker och
belopp som förfaller näst därefter, avräkning på det senare beloppet skall
ha företräde. Regeln bör enligt de sakkunniga även gälla vid frivillig inbetalning,
om den underhållsskyldige inte har utpekat den fordran som betalningen
skall avse.

12 Administrationskostnaderna

Redog. 1986/87:2

12.1 Försäkringskassornas produktivitet

I rapport 1984/85:7 har utifrån riksförsäkringsverkets uppgifter beräknats
att produktiviteten hos försäkringskassorna har minskat med 28% mellan
budgetåren 1980/81 och 1983/84, så till vida att antalet bidragsberättigade
barn per helårsarbetare minskat från 426 till 305 under dessa år. Riksförsäkringsverket
har inte kommenterat denna beräkning, men vissa försäkringskassor
har visat stor skepsis gentemot påståendet om produktivitetsminskning.

Bohusläns allmänna försäkringskassa anser att en heltäckande bild av
sanningen inte erhålls genom att strikt jämföra bidragsberättigade barn
med antal helårsarbetare vid olika tidpunkter utan att ta hänsyn till genomströmningshastigheten
av ärenden. Kassan menar att barnens rörlighet
mellan föräldrarna ökat markant de senaste åren, vilket ger merarbete för
kassorna. En annan förklaring till produktivitetsminskningen anser Bohuskassan
vara att ärendena tenderar att bli alltmer komplicerade, då de
allmänna råden som publicerades 1982 innebär att detaljeringsgraden av
kassornas prövning av underhållsbidragens skälighet har ökat. Vidare
menar kassan att det med åren blivit vanligare med s. k. villkorade avtal,
dvs. avtal som skall gälla mellan parterna under förutsättning att försäkringskassan
beviljar fullt bidragsförskott.

Malmö allmänna försäkringskassa framhåller att antalet ärenden med
gemensam vårdnad har ökat markant genom de nya reglerna angående
vårdnad om barn och barns umgänge som trädde i kraft den I juli 1983. 1
dessa ärenden får kassan ofta vidta mer omfattande utredningar för att
kunna fastställa vem av föräldrarna barnet är stadigvarande bosatt hos.

Västmanlands läns allmänna försäkringskassa anför att en jämförelse
bör ske mellan "inkomster och utgifter" för att få en rättvis bild av
kostnaden för handläggningen av bidragsförskott.

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa anför att produktivitetsberäkningen
egentligen inte anger annat än att personaltätheten ökat men
inget om produktiviteten per årsarbetare.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa ifrågasätter om beräkningen
att produktiviteten har minskat med nästan 30% är korrekt. Stockholmskassan
anför att de uppgifter som kassorna lämnat i enkäten i flera
fall är direkt felaktiga. Den troliga förklaringen till felaktigheterna uppger
kassan vara att fel uppstått då kompletterande uppgifter infordrats från
kassorna i efterhand.1

Stockholmskassan framhåller även att man inte har någon känsla av att
produktiviteten sjunkit och inte heller någon känsla av att man på lokalkontoren
sysselsätter sig med "onödigt arbete".

Örebro läns allmänna försäkringskassa anför att produktivitetsminskningen
i bidragshandläggningen har sin förklaring i att kvaliteten på arbetet

'' Som angetts i rapporten är kassornas uppgifter behäftade med viss osäkerhet. Det
kan dock poängteras att några uttalanden vad gäller enskilda lokalkontor ej gjorts i
rapporten. Stockholmskassan är för övrigt den enda kassan som framfört att det
skulle föreligga felaktigheter i lokalkontorens svar.

14 Riksdagen 1986/87. 2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2 avsevärt förbättrats, bl. a. efter impulser från riksförsäkringsverket och
justitieombudsmannen.

Blekinge allmänna försäkringskassa finner för sin del att ”produktivitet”
är ett ointressant mått i sammanhanget - det enda som kan ha något
värde måste vara måttet "effektivitet”, som inrymmer grad av måluppfyllelse
och service och som beaktar ”yttre” omständigheter som lagändringar
och t. ex. personalrörlighet och utbildningsförhållanden på kassorna.

I rapporten anges att lokalkontoren överskred den av riksförsäkringsverket
beräknade personalstyrkan för bidragsförskottsverksamheten med i
genomsnitt 39%, medan centralkontoren använde i genomsnitt 5% mindre
personal än riksförsäkringsverket beräknat.

Riksförsäkringsverket anför att dessa uppgifter inte kan anses tillräckligt
tillförlitliga för att några längre gående slutsatser skall kunna baseras på
dem. Skillnaden mellan verkets normer och kassornas svar på enkäten
menar riksförsäkringsverket kan bero på flera olika faktorer, som t. ex. när
enkäten besvarats, olika mättidpunkter, olikheter vad beträffar ärendefördelningen
mellan olika kassor, att personlig tid inte beaktats samt att någon
uppdelning av personal- och administrationskostnader mellan olika försäkringsgrenar
inte görs av verket.

I rapporten 1984/85:7 uttrycks att det förefaller finnas ett samband
mellan låg ärendekvot och hög andel egna företagare. Riksförsäkringsverket
anför att man av erfarenhet vet om att kassorna tidigare inte har lagt
ned stora utredningsinsatser när det gäller egna företagare. Därför menar
verket att man inte torde kunna dra slutsatsen att denna kategori underhållsskyldiga
medför högre arbetsbelastning på kassorna än andra underhållsskyldiga.
I dag har emellertid enligt riksförsäkringsverket kravverksamheten
intensifierats gentemot de egna företagarna på grund av ett
meddelande från verket till kassorna.

12.2 Centralisering av bidragsförskottshanteringen

I rapporten 1984/85:7 hävdas att uppskattningsvis 25% av lokalkontorens
lönekostnader skulle kunna sparas in om besluten om bidragsförskott
fattades på centralkontoren och lokalkontoren endast svarade för information
och service gentemot allmänheten.

Riksförsäkringsverket har här den principiella uppfattningen att decentralisering
av handläggningen av olika ärendetyper bör drivas så långt det
är praktiskt möjligt och kan därför inte ställa sig bakom ett centraliseringsförslag,
trots att det kan medföra kostnadsbesparingar. Om administrationskostnaderna
för varje stödform skulle ses isolerat, anser verket att
man ytterst äventyrar synen på socialförsäkringsadministrationen och dess
möjligheter att betjäna allmänheten.

Försäkringskasseförbundet, som också har en negativ inställning till
centraliserad handläggning, påpekar att regeringen inom kort kommer att
lägga en proposition om vidgat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna.
Att i detta läge centralisera bidragsförskottshandläg^ningen
torde enligt förbundet vara ett steg i fel riktning.

Bland försäkringskassorna synes uppfattningarna skifta. Bl. a. har det

framhållits att det bör ankomma på varje enskild kassa att göra avvägningen
om bidragshandläggningen bör koncentreras inom resp. distrikt. Det
har även framförts att handläggningen skulle kunna koncentreras till ett
färre antal lokalkontor.

Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer, JUSEK, finnér att
det sannolikt finns avsevärda rationaliseringsvinster att göra om bidragsförskotten
centraliseras till centralkontoren. Förbundet anser dock att en
mer djupgående analys krävs innan man med säkerhet kan säga hur stora
vinsterna blir.

13 De låga underhållsbidragen

I rapport 1984/85:6 anges bl. a. oförändrat låga underhållsbidrag som en
orsak till ökningen av statens utgifter för bidragsförskott.

Socialstyrelsen anser att en av orsakerna till att underhållsbidragen i
genomsnitt bibehållits relativt oförändrade från år 1981 till år 1984 är att de
underhållsskyldigas betalningsförmåga inte ökat i takt med basbeloppsförändringarna.
Andra orsaker kan vara den ökade arbetslösheten och nya
familjebildningar med flera barn. En ytterligare orsak, framhåller socialstyrelsen,
kan vara att vårdnadshavarna i flera fall fått högre inkomst än
tidigare, vilket verkat i sänkande riktning på underhållsbidragen på grund
av den inbördes fördelningen mellan föräldrarna.

Socialstyrelsen fäster uppmärksamheten på att systemets utformning
gör att det inte enbart är den underhållsskyldiges förmåga att betala som är
avgörande för underhållsbidragets storlek. Styrelsen erinrar om att om
vårdnadshavaren har en högre förmåga än den underhållsskyldige så minskar
dennes andel. Likaså blir beloppet lägre om barnets behov minskar på
grund av att barnet har egen inkomst eller förmögenhet. Trots att barnets
behov i dessa fall blir täckt har barnet rätt till fullt bidragsförskott. Detta är
ett förhållande som socialstyrelsen anser mycket otillfredsställande. Samma
uppfattning framförs av flera andra remissinstanser.

Riksförsäkringsverket har framhållit att de ökade bostadskostnaderna
antagligen varit en bidragande orsak till att underhållsbidragen sedan år
1975 sjunkit i förhållande till bidragsförskotten.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa tar delvis upp en annan
aspekt när det gäller underhållsbidragets storlek. Således har kassan följande
synpunkter att framföra när det gäller bidragsförskottslagens 4 §.
Enligt detta lagrum lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än
underhållsbidraget om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen
understiger vad den underhållsskyldige bör erlägga i bidrag. Med
hänvisning till detta lagrum så framhåller kassan att

.... såväl i förarbetena som i allmänna råden och i praxis görs en
mycket restriktiv tolkning av vad som är uppenbart för lågt. Det har visat
sig vara svårt att med framgång hävda att t. ex. ett underhåll på 400 kr. per
månad och barn är uppenbart för lågt om kassans beräkningar, strikt efter
föräldrabalkens regler, visar att underhållet borde vara 500 kr. Man kan
kanske tycka att 100 kr. per månad inte är någon stor summa, men med
tanke på att underhållsbidrag utgår under lång tid - maximalt mer än 19 år

Redog. 1986/87:2

211

Redog. 1986/87:2

212

- kan det totalt röra sig om ansenliga belopp. En underhållsskyldig med
t. ex. tre barn tolv, tio och fyra år gamla och 100 kr. för lågt underhållsbidrag
per barn och underhållsskyldighet till barnen är 18 år skulle ”slippa"
betala 34600 kr. Om man vidare tänker sig att det skulle finnas 1000
liknande fall blir ju beloppet som de underhållsskyldiga inte blir krävda på
närmare 35 milj. kr.

14 Bristerna svåra att åtgärda

1 rapport 1984/85: 7 har anförts att bristerna i systemet är så väsentliga att
ett åtgärdande av bristerna inom ramen för systemet med all sannolikhet
skulle göra systemet än krångligare och svårare att tillämpa. Därför bör det
övervägas om inte införande a v ett helt nytt bidragsförskottssystem är en
bättre lösning.

Majoriteten av de remissinstanser som kommenterat frågan instämmer i
denna uppfattning.

Hovrätten för Nedre Norrland anser dock att det i rapporten inte på ett
övertygande sätt visats att bristerna i det gällande regelsystemet är så
väsentliga att en fullständig reformering av bidragsförskottslagen skulle
vara nödvändig. Hovrätten menar att de ökade statsutgifterna för bidragsförskott
till helt övervägande del torde bero på de förändringar som riksdagen
beslutade om i samband med 1979 års underhållsreform och är således
uttryck för en politisk viljeinriktning. Det framgår enligt hovrätten inte
heller av vare sig bidragsförskottslagen eller rapportens innehåll att gällande
författningsbestämmelser skulle vara särskilt krångliga eller svåra att
tillämpa. Försäkringskassorna torde ställas inför betydligt besvärligare
tillämpningsproblem inom andra verksamhetsområden anför hovrätten vidare.
En annan sak är att bidragsförskottsverksamheten under hänsynstagande
till rättssäkerhetsaspekter givetvis bör organiseras på ett så rationellt
sätt som möjligt. Hovrätten kan dock inte heller finna att gällande
bestämmelser innebär några hinder för sådana åtgärder. Slutligen anser
hovrätten att det är angeläget att även konsekvenser på andra plan än rent
ekonomiska utreds innan ett ställningstagande till behovet av förändringar
i det gällande regelverket tas.

Försäkringskasseförbundet anser att man bör rätta till bristerna i det
nuvarande systemet, då förbundet har svårt att föreställa sig att ett nytt
system i grunden kan komma att te sig särskilt mycket annorlunda till sin
utformning än nuvarande system, om inte de bakomliggande intentionerna
bakom bidragsförskottssystemet förändras. Förbundet avvisar dock bestämt
en sådan förändring.

Familjelagssakkunniga ansluter sig till ståndpunkten i rapporten att ett
helt nytt bidragsförskottssystem bör övervägas och anför vidare, att det är
meningslöst att orda om allehanda brister i det nuvarande systemet innan
man har tagit itu med de grundläggande principerna för ett samhällsstöd till
barn. Det primära måste vara att klarlägga vad som bör vara syftet med ett
sådant samhällsstöd och de metoder med vilka syftet bäst tillgodoses. De
sakkunniga önskar således att frågan om samhällsstöd till barn tas upp till
en allsidig och förutsättningslös utredning, en åsikt som flera remissinstanser
uttryckt.

Familjelagssakkunniga föreslår vidare att det bör undersökas om inte
bidragsförskottet kan avskaffas och ersättas med ett särskilt barnbidrag
eller annat samhällsstöd utan återbetalningsskyldighet.

Umeå kommun anger bl. a. följande:

Bristerna i det nuvarande systemet är så stora, att de marginella förbättringar
som utredarna har diskuterat inte kan anses ge tillräckliga effekter. I
stället bör man utifrån hittills gjorda erfarenheter genomföra mer grundläggande
förändringar. Vid utformningen av ett nytt regelsystem bör insatserna
begränsas till den ursprungliga målsättningen att mildra underhållsbördan
för underhållsskyldiga med svag ekonomi.

Kommunen väcker tanken att via skattesystemet reglera underhållsskyldigheten.

15 Räntebeläggning av underhållsskuld

Räntebeläggning av underhållsskulder samt aviserings- och påminnelseavgifter
diskuteras i rapporten 1984/85: 7.

Riksförsäkringsverket, riksskatteverket och Malmö allmänna försäkringskassa
ställer sig positiva till att frågan om räntebeläggning av underhållsfordringar
och avgiftsbeläggning av aviseringar och betalningspåminnelser
från försäkringskassan utreds.

Riksförsäkringsverket anför att det är angeläget att ytterligare kravbelopp
som uppstår inom bidragsförskottssystemet så långt som möjligt
jämställs med fordringar för underhållsbidrag, så att inte skilda regler för
införsel, utmätning och preskription kommer att gälla i samma kravärende.
I annat fall menar verket att en avgifts- eller räntebeläggning skulle innebära
stora problem såväl tekniskt som juridiskt för försäkringskassan.

För att få en överensstämmelse mellan avgiftstillämpningen vid frivillig
betalning och exekution bör det, enligt riksskatteverket, i samband med
utredningen även övervägas huruvida det finns skäl att ändra bestämmelserna
om avgiftsfrihet för underhållsbidrag i samband med verkställighet
hos kronofogdemyndighet. Verket anför vidare att om kronofogdemyndigheterna
skall handlägga återkrav av bidragsförskott som allmänt mål
skulle eventuellt en avgift motsvarande restavgiften kunna påföras den
underhållsskyldige i samband med indrivningen. Vidare bör diskuteras om
avgift som påförs gäldenär skall kunna tas ut genom införsel och när den
skall preskriberas.

Socialstyrelsen anser att det inte föreligger några principiella hinder mot
att också underhållsskulder - i likhet med andra skulder - beläggs med
ränta. I de fall då förmågan till återbetalning är låg eller obefintlig framhåller
styrelsen att det alltid finns möjlighet till kraveftergift, varför ett
sådant system inte skulle drabba de betalningssvaga. Däremot anser inte
socialstyrelsen att kassornas arbete med inbetalning av underhåll kan
beläggas med avgift. Frågan om barns försörjning är enligt styrelsen en
samhällsangelägenhet jämförbar med socialtjänsten och den bör därför inte
vara avgiftsbelagd.

Stockholms tingsrätt är positiv till att både ränta och avgifter införs.

Redog. 1986/87:2

213

Redog.

214

1986/87:2 Försäkringskasseförbundet samt Örebro och Stockholms läns allmänna
försäkringskassor är positiva till avgifter men tveksamma till en räntebeläggning
då de befarar att denna skulle bli krånglig att administrera. Stockholmskassan
anser att det i vissa fall vore befogat med avgifter dels av
ekonomiska skäl, dels för att underhållsbidrag inte skall framstå som den
minst viktiga skulden att betala. Vad avser räntebeläggning av underhållsfordringar
anser kassan att denna fråga bör ses i ett större sammanhang
och ges en mer generell lösning för socialförsäkringsområdet som helhet.
Örebrokassan menar att ett införande av avgifter inom bidragsförskottssystemet
åstadkommer en större rättvisa för underhållsskyldiga inom och
utom bidragsförskottssystemet. Örebrokassan anför vidare att avgifterna
inte bör vara för höga med hänsyn till att många underhållsskyldiga i
bidragsförskottssystemet har svag ekonomi samt att det bör finnas en
möjlighet för försäkringskassorna att under vissa omständigheter avskriva
avgifterna.

Östergötlands läns allmänna försäkringskassa är av uppfattningen att
det skulle strida mot vedertagen praxis att avgiftsbelägga den första aviseringen.
Vidare anser kassan det stötande att lägga en kostnadsökning på
dem som betalar frivilligt - en kostnadsökning som ej skulle drabba alla
dem som betalar via införsel i lön t. ex.

16 Allmänt eller enskilt mål

De fem remissinstanser som behandlat frågan huruvida indrivning av försäkringskassans
krav på förskotterade underhållsbidrag skall handläggas
som allmänt eller enskilt mål (rapport 1984/85: 7) har ställt sig positiva till
fortsatt utredning. Riksskatteverket är positivt till att återkrav handläggs
som allmänt mål. Riksförsäkringsverket samt Malmö och Stockholms läns
allmänna försäkringskassor synes emellertid skeptiska till att kronofogdemyndigheten
övertar alltför stor del i indrivningsarbetet. De betonar särskilt
de uppgifter av social skyddskaraktär som anförtrotts kassorna enligt
bidragsförskottslagen.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa anför att kronofogdemyndigheten
är funktionellt en renodlad fiskal myndighet och menar att redan
på grund härav föreligger ett principiellt hinder att anförtro kronofogdemyndigheten
den prövning med socialt hänsynstagande som skall ske
enligt bidragsförskottslagen. Om kronofogdemyndigheten anförtroddes
denna prövning, fortsätter kassan, skulle lagstiftarens krav på kronofogdemyndigheten
att alltid prestera bästa möjliga resultat i det exekutiva arbetet
uppenbarligen kollidera med de sociala hänsyn som bestämmelserna i
angivna lag anger.

Det kan inte enligt Stockholmskassan komma i fråga att kronofogdemyndigheten
— i stället för kassan - inträder i barnets rätt till underhållsbidraget
omedelbart i och med att bidragsförskott beviljas. Någon principiell
invändning mot att kronofogdemyndigheten - sedan kassan överlämnat
fall för exekutiva åtgärder — generellt övertar det kontinuerliga bevaknings-
och indrivningsansvaret för det allmännas fordran gentemot den
underhållsskyldige har inte kassan. Den anser att ett sådant generellt

övertagande av indrivningsansvaret dock bör förenas med en skyldighet
för kronofogdemyndigheten att när omständigheterna motiverar det påkalla
eftergiftsprövning hos kassan.

Malmö allmänna försäkringskassa poängterar i sammanhanget att huvuddelen
av inbetalningarna av underhållsbidrag görs genom frivilliga inbetalningar,
vilka har kommit till stånd efter kontakter mellan handläggare
och den underhållsskyldige. Speciellt vad avser gruppen av underhållsskyldiga
egna företagare är det de personliga kontakterna i utredningen
som leder till det bästa indrivningsresultatet.

Som exempel på när underhållsbidragsärenden med fördel skulle behandlas
som allmänt i stället för enskilt mål anges i rapporten de fall då
kronofogdemyndigheten vill prioritera indrivningen från en gäldenär för att
t. ex. undvika preskription av skattefordran. Enligt riksförsäkringsverkets
mening kan en ändrad prioritetsordning i dessa ärenden erhållas genom
ändrade regler om företrädesrätt. I kombination med en förlängd preskriptionstid
för fordringar på underhållsbidrag erhålls då en avvägning mellan
de motstridiga intressena menar verket.

En annan fördel som nämns i rapporten är att den nyligen antagna lagen
(1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter borde
kunna b|i tillämplig i bidragsärenden. Riksförsäkringsverket anser att eftersom
kravrutinerna vid utmätning i förtida uttag av överskjutande skatt
numera är så pass avancerade att de tillgodoser högt ställda krav, kan det
ifrågasättas om den ifrågavarande lagen skulle innebära något egentligt
medelstillskott ifall den kunde tillämpas på ärenden med bidragsförskottsfordran.

Det begränsade merarbete som uppstår hos försäkringskassan och kronofogdemyndigheten
under nuvarande ordning anser riksförsäkringsverket
vara försumbart.

17 Reduceringsregeln

Regeln att endast en del av den underhållsskyldiges s. k. överskott skall tas
i anspråk för underhållsbidrag, den s.k. reduceringsregeln, behandlas i
rapport 1984/85:7.

Socialstyrelsen anför när det gäller denna regel att då socialstyrelsen och
riksförsäkringsverket år 1979 utarbetade anvisningar för socialnämndernas
och försäkringskassornas tillämpning av de nya bestämmelserna följdes
anvisningarna i proposition 1978/79:12. Det kunde konstateras, fortsätter
socialstyrelsen i sitt yttrande,

- att förbehållsbeloppet inte helt täckte vad som i propositionen angivits
bör ingå i vanliga levnadskostnader,

- att vid framräkning av den bidragsskyldiges överskott hänsyn inte tas
till hans faktiska löpande kostnader utan att det sker en reduktion av

dessa,

- att den faktiska bostadskostnaden ofta är högre än vad som medges utan
att den underhållsskyldige för den skull utan vidare kan ändra på sin
bostadssituation och

- att underhållsbidrag i regel betalas under många år och därför får en
avgörande effekt på den underhållsskyldiges ekonomi.

Redog. 1986/87:2

215

Redog. 1986/87:2 Med hänsyn till ovanstående infördes i anvisningarna en spärregel mot
alltför höga uttag, den s. k. reduceringsregeln. Den innebar att när en
fördelning görs mellan föräldrarna enligt den angivna formeln och utifrån
föräldrarnas hela överskott görs en kontroll i efterhand av det erhållna
beloppet. Om beloppet ryms inom angivna ramar kan det accepteras. I
annat fall görs en reducering. Regeln är alltså avsedd att vara en spärr i
vissa fall så att inte hela överskottet tas i anspråk. Många gånger ryms det
framräknade underhållet inom den angivna ramen och någon reducering
behöver därför inte göras. Det förefaller som om utredaren antagit att det
sker en reducering i samtliga ärenden, vilket inte är fallet. Spärregeln är
inte att betrakta som en generell regel att alltid ta ut en viss procentuell
andel av överskottet, vilket system lagrådet hade avvisat. Ett av skälen till
det föreslagna systemet var också att man borde försöka undvika orimliga
marginaleffekter i inkomstskiktet närmast över förbehållsbeloppet.

Socialstyrelsen framhåller avslutningsvis i denna fråga att det är nödvändigt
att bibehålla en gräns för vad som kan tas ut av överskottet. 1 annat fall
skulle situationen till stor del bli densamma som före ändringen i lagstiftningen
år 1979.

Riksförsäkringsverket har gjort ett par påpekanden med anledning av
revisorernas beräkningar av hur statsutgifterna skulle kunna minska vid ett
ökat ianspråktagande av de underhållsskyldigas överskott samt framhåller
att andra metoder än en generell höjning av uttagsprocenten enligt verkets
mening kan diskuteras. Dessa frågor bör dock övervägas noggrant innan
några ändringar genomförs. Verket menar bl. a. att en metod som tar den
underhållsskyldiges hela överskott i anspråk skulle innebära ett ökat antal
jämkningar och ett väsentligt merarbete för försäkringskassorna, övriga
inblandade myndigheter och berörda enskilda.

Försäkringskasseförbundet påpekar att frågan om överskottet är starkt
knuten till frågan om förbehållsbeloppen. Förbundet anser att överskottet i
sin helhet bör tas i anspråk för barnets behov av underhållsbidrag.

I flera underremisser till Försäkringskasseförbundet har frågan om det
reducerade överskottet tagits upp. Således anser Jönköpings läns allmänna
försäkringskassa att överskottet i sin helhet bör kunna tas i anspråk
för barnets behov av underhållsbidrag. Västerbottens läns allmänna försäkringskassa
stöder ensamförälderkommitténs förslag om att 80% av
överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag oavsett antalet barn intill
dess hälften av barnets normalbehov täckts.

Bohusläns allmänna försäkringskassa instämmer i att statens utgifter för
bidragsförskotten är starkt beroende av vilken procentsats av den underhållsskyldiges
överskott som tas i anspråk för underhållsbidrag men menar
att en minst lika viktig kostnadsaspekt är frågan om vilka s. k. särskilda
förbehåll som kan godtas. Kassan anser att en minskning av den underhållsskyldiges
överskott på grund av särskilt förbehåll kan bli en direkt
subvention från statens sida exempelvis för inköp av möbler, bil etc. - en
subvention som personen i fråga inte skulle vara berättigad till enligt t. ex.
socialtjänstlagen. Kassans erfarenhet är att tveksamhet råder bland dem
som har att beräkna/bedöma underhållsbidrag vad gäller hur socialstyrelsens
och riksförsäkringsverkets anvisningar skall uppfattas och tillämpas.
Denna tveksamhet beror enligt kassans mening till största delen på att

anvisningarna är oklart utformade. Det är vidare, fortsätter kassan, omöjligt
att finna närmare ledning av motivuttalandena i proposition
1978/79:12, s. 99.

Norrbottens läns allmänna försäkringskassa anser att även om inte hela
överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag, borde en större del av
överskottet gå till barnets försöijning. Antal bidragsberättigade barn bör
inte föranleda någon skillnad i uttaget från överskottet så länge uttaget
ligger under bidragsförskottsnivån och inte överstiger barnets behov. I
detta sammanhang gör kassan följande konstaterande.

när skälighetsbedömningen och avrundningen sker av underhållsbidraget
så blir det nästan uteslutande nedåt, mycket sällan uppåt, trots att
uttaget är baserat på det procentuellt reducerade uttaget av överskottet.
Detta bidrar till stora kostnader för staten, trots att den underhållsskyldige
har en dokumenterad betalningsförmåga.

Svenska Kommunförbundet anser att reduceringsregeln inte bör förändras
generellt. Vill man gynna låginkomsttagarna bör det procentuella uttaget
inkomstrelateras så att låginkomsttagare får behålla en större andel av
överskottet än höginkomsttagare. Konsekvenserna för den enskilde i olika
familjesituationer och inkomstlägen måste dock först belysas ordentligt
innan en slutlig ställning till en höjning av uttagsprocenten kan tas.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser det vanskligt att diskutera
det reducerade överskottet utan att samtidigt diskutera förbehållsbeloppen
och speciellt de särskilda förbehållsbeloppen. Kassan anför i
detta sammanhang.

Är man mycket restriktiv när det gäller dessa är det förmodligen nödvändigt
att begränsa den del av överskottet som tas i anspråk för UHB. När
det gäller underhållsskyldighet är ju även tidsfaktorn mycket betydelsefull.
Det är skillnad att leva på ”gränsen” en kort tid mot att se en period av
kanske 18 år framför sig med en begränsad ekonomi. Detta påverkar
förmodligen betalningsbenägenheten. Att ta hela överskottet i anspråk kan
också försvåra umgänget med barnen. Det finns helt enkelt inga pengar
över.

Kassan anser det svårt att bedöma om ett högre ianspråktagande av
överskottet skulle påverka samhällets utgifter totalt sett.

Örebro läns allmänna försäkringskassa anser att reduceringsreglerna i
socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd bör ses över så
att de enbart inriktas på att skydda de ekonomiskt svaga.

Svea hovrätt menar att det ingalunda är säkert att reduceringsregeln
generellt tillämpas så att det i rapporten gjorda antagandet om ett genomsnittligt
uttag om 65 % inom bidragsförskottssystemet är berättigat. Visserligen,
fortsätter hovrätten i sitt remissvar, har reduceringsregeln i de
allmänna råden givits en mycket generell utformning och synes bl. a. vara
tillämplig oberoende av hur stort den underhållsskyldiges överskott är. I
denna del synes emellertid råden inte ha stöd i lagens förarbeten och det är
tveksamt om domstolarna tillämpar reduceringsregeln på detta sätt. I
anslutning till detta pekar också hovrätten på vad som framhålls i rapporten,
nämligen att en besparing för staten t. ex. genom slopande av reduce -

Redog. 1986/87:2

217

Redog. 1986/87:2

ringsregeln i sig innebär en risk för att viss del av besparingen kan gå
förlorad genom att förmågan eller viljan att återbetala förskotterat underhållsbidrag
minskas.

18 Bidragsförskottsnivån

Bidragsförskottsnivån behandlas i rapport 1984/85:6.

Socialstyrelsen anser att det finns skäl att göra en förutsättningslös
utredning om nivån på bidragsförskottet. Det finns eventuellt skäl att
åldersdifferentiera bidragsförskottet.

I detta sammanhang framför socialstyrelsen följande synpunkter.

Om bidragsförskottet är avsett att utgöra den bidragsskyldiges andel av
barnets försörjning kan den nuvarande nivån innebära en viss överkompensation
för barn i de lägre åldrarna. Bidragsförskottet, 745 kr., är avsett
att täcka den ena förälderns del i barnets försöijning. Detta kan jämföras
med konsumentverkets beräkning av barns behov, där kostnader för bostad
och barntillsyn dock inte är inräknade. Som exempel kan nämnas
beloppet 1 140 kr. för barn i åldern 4-6 år. Detta motsvarar bidragsförskottet
och barnbidraget tillsammans. Vid en utredning av bidragsförskottets
nivå bör därför utgångspunkten vara barnets totala behov.

En sänkning av bidragsförskottet skulle medföra att antalet barn inom
bidragsförskottssystemet skulle minska och att storleken på utfyllnadsbidragen
skulle minska. Socialstyrelsen anser också att det kan ifrågasättas
varför bidragsförskottet skall vara 41 % av basbeloppet medan förbehållsbeloppet
för hemmavarande barn är 40% av basbeloppet.

Umeå kommun menar att storleken på bidragsförskotten kan ifrågasättas
om man jämför med den ekonomiska standard som sammanlevande
föräldrar kan ha för sina barn. Kommunen finner det stötande att behovsprövning
inte sker av bidragsförskottet i förhållande till vårdnadshavarens
inkomst och menar att både underhållsskyldig och vårdnadshavare kan ha
mycket stora ekonomiska resurser och ändå få samhällets stöd till barnets
underhåll. Kommunen anser vidare att

.... föräldrarna bör ha ett fortsatt ekonomiskt ansvar för barnen efter en
separation analogt med det nya tankesättet i reformen med gemensam
vårdnad där föräldrarna uppmuntras att ta ett gemensamt vårdnadsansvar
för barnen även om de inte bor tillsammans.

1 flera underremisser till Försäkringskasseförbundet har frågan om bidragsförskottsnivån
behandlats.

Om målet är att finna sätt att minska statens utgifter bör det enligt
Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa i första hand utredas om 41 %
av basbeloppet är en rimlig nivå för bidragsförskottet. Skulle det visa sig
att nivån är för hög, skulle ingen annan åtgärd få en sådan påtaglig besparingseffekt
som ett lägre uttag. 1 detta sammanhang för kassan också fram
följande synpunkter.

218

Ett bidragsförskott (f. n. 745 kr.) är tänkt att ersätta uteblivet underhållsbidrag
från en av barnets föräldrar. Det torde då också vara underförstått att

den andre föräldern (vårdnadshavaren) bör bidra till barnet med ett belopp
av motsvarande storlek. I många fall är detta också möjligt. Tillsammans
med det allmänna barnbidraget erhåller i sådant fall barnet I 890 kr./mån.
Detta belopp överstiger betydligt de olika schablonbelopp som finns för
barns levnadskostnader.

Om bidragsförskottsnivån i stället låg mellan 30 och 35 % av basbeloppet
skulle det bli vanligare att underhållsbidraget blev lika stort som bidragsförskottet.
Den av ensamförälderkommittén förordade hälftendelningsprincipen
vid beräkning av underhållsbidrag skulle i så fall i större utsträckning
kunna förverkligas. Om den förälder som bor ihop med barnet
inte har förmåga att betala sin del till barnets försörjning bör hjälp inte ske
genom bidragsförskottsinstitutet utan genom socialtjänsten.

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa anser att det finns anledning
att titta på storleken av bidragsförskottet och menar att det i dag
föreligger en risk för en snedfördelning av försörjningsansvaret mellan
föräldrar som separerat och de som sammanbor. Det kan vara tveksamt,
menar kassan, om föräldrar i ett samboförhållande eller i ett bestående
äktenskap kan avsätta 2x745 kr. per barn för deras underhåll. Med hänsyn
till att kostnaderna för små barn är betydligt lägre än för tonårsbarn anser
kassan att bidragsförskottet borde differentieras i likhet med den differentiering
som används vid uträkning av barnets normalbehov.

Norrbottens allmänna försäkringskassa säger i sitt yttrande att den i
olika diskussioner frågat sig om inte bidragsförskottsnivån är för hög.
Kassan pekar på att statens utgifter kraftigt skulle minska om ett normalbidrag
i stället infördes med vårdnadshavaren som bidragsmottagare och
underhållsskyldig som betalningsskyldig. Storleken på normalbidraget
skulle räknas ut i förhållande till barnets behov och med hälftendelning
mellan föräldrarna. Detta belopp skulle dessutom överensstämma mer
med de ekonomiska situationer kärnfamiljerna har, avslutar kassan.

19 Delgivning

Flertalet av de remissinstanser som kommenterat delgivningsfrågan, som
tagits upp i rapporten 1984/85:7, stöder revisorernas förslag att en reglering
bör ske i bidragsförskottslagen så att en motsvarighet till 29 § skuldebrevslagen
uppnås. Detta skulle innebära att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet
gentemot försäkringskassan inträder när underhållsbidraget
förfaller till betalning och motsvarande bidragsförskott har utbetalats.
Delgivning av beslut om bidragsförskott skulle alltså inte krävas.

Riksförsäkringsverket anför att en ändring välkomnas då delgivningskravet
medför betydande olägenheter i kronofogdemyndigheternas verksamhet.

Stockholms läns allmänna försäkringskassas erfarenhet är att utebliven
delgivning stoppar upp fortsatt handläggning i ärendet och ökar handläggningssvårigheterna
i än högre grad än vad revisorerna anger i rapporten.
Örebro läns allmänna försäkringskassa anser däremot att nuvarande
regler för delgivning, med möjlighet att använda stämningsman, fungerar
tillfredsställande. Blekinge läns allmänna försäkringskassa menar att del -

Redog. 1986/87:2

219

Redog. 1986/87:2

220

givningsproblemet är helt försumbart och att delgivningsproblem bara
förekommer med dem som ändå inte betalar.

Riksförsäkringsverket anser att förslaget har sina fördelar vid vissa
indrivningsärenden men vid frivilliga inbetalningar befarar verket däremot
att tillämpningen av 29 § närmast kommer att komplicera kravverksamheten.
Rekvisitet god tro i paragrafen medför nämligen enligt verket att en
underhållsskyldig som inte vill betala till försäkringskassan kan fortsätta
att betala till vårdnadshavaren genom att påstå att han varken visste eller
misstänkte att vårdnadshavaren saknade rätt att uppbära underhållsbidraget.

En annan lösning på problemet kan enligt riksförsäkringsverkets mening
vara att i bidragsförskottslagens 7 och 15 §§ ta bort kopplingen till delgivningslagen.
Fortsätter den underhållsskyldige att betala underhållsbidrag
direkt till vårdnadshavaren, anför verket vidare, bör konsekvensen då bli
att försäkringskassan med stöd av 12 och 13 §§ bidragsförskottslagen
prövar återbetalningsskyldighet gentemot vårdnadshavaren för belopp
som erlagts direkt. För framtida underhållsbidrag kan försäkringskassan
begära indrivning genom kronofogdemyndighetens försorg, avslutar riksförsäkringsverket.

20 Utbetalningsdagen

Bidragsförskott utbetalas den 20:e i månaden före den månad underhållsbidraget
avser, vilket medför ränteförluster för staten, kostnader för utbetalda
bidragsförskott som inte svarar mot något underhållsbidrag samt
administrationsproblem för försäkringskassorna.

Riksförsäkringsverket och flertalet remissinstanser ställer sig positiva till
att utbetalningsdagen flyttas, en fråga som aktualiserats i rapport
1984/85:7. Flertalet remissinstanser förordar att bidragsförskottet - samt
även det allmänna barnbidraget, som utbetalas samtidigt med bidragsförskottet
- skall utbetalas den sista i varje månad, vilket skulle överensstämma
med föräldrabalkens regler om betalning av underhållsbidrag.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa pekar på att antalet återkravsärenden
som rör felaktigt utbetalda bidragsförskott har ökat betydligt
sedan möjlighet öppnades att bevilja bidragsförskott vid gemensam vårdnad.
Kassan påpekar att i de fall barnet och den underhållsskyldige flyttar
samman mellan den 20:e och nästkommande månads början saknas grund
för återkrav. Inom denna period, framhåller kassan vidare, sker ett stort
antal sammanflyttningar. En framflyttning av tidpunkten för inbetalning av
bidragsförskott till den sista i månaden före den månad förskottet avser
skulle lösa detta problem.

Örebro läns allmänna försäkringskassa förordar att utbetalning av bidragsförskott
görs den 20:e för innevarande månad i stället för som nu i
förskott, och anför vidare att såväl bidragsförskott som barnbidrag därigenom
kommer att utbetalas för innevarande månad. En sådan ordning
menar kassan blir lättare för bidragsmottagaren att förstå och den medför
även positiva effekter på handläggningen vid indragning av bidragsför -

skott. Kassan förordar vidare en successiv övergång för att mildra eventuella
negativa konsekvenser för bidragsmottagarna.

Enligt riksskatteverket bör bidragsförskott inte utbetalas senare än underhållsbidragets
förfallodag. Om utbetalningen görs senare uppstår problem.
Förutom a>i partsförhållandet ändras under pågående indrivning kan
försäkringskassan få en oförmånligare fördelning vid konkurrens med andra
bidragsberättigade i införselmålet. Verket anför vidare att enligt 15 kap.
15 § utsökningsbalken skall i första hand underhållsberättigad med löpande
bidrag tillielas innehållet belopp. Har belopp innehållits före bidragsförskottsutbetalningen
är det barnet och inte försäkringskassan som
är part vid avdragstillfället. Eftersom försäkringskassan i detta ögonblick
inte har fordran avseende löpande bidrag, får den sämre rätt vid fördelningen,
påpekar riksskatteverket.

Riksförsäkringsverket - som förordar att utbetalningen av bidragsförskott
sker den 20:e den månad förskottet avser — är av uppfattningen att
en ändring av utbetalningsdag även bör föranleda en ändring i bidragsförskottslagen
så att rätten till underhållsbidraget övergår till försäkringskassan
redan på förfallodagen trots att utbetalningen av bidragsförskottet görs
senare.

21 Preskriptionstid

Remissvaren på rapport 1984/85:7 företer en splittrad uppfattning i synen
på hur lång preskriptionstiden för underhållsbidrag bör vara. Vissa instanser
önskar förlänga preskriptionstiden medan andra anser att den tre-åriga
preskriptionstiden bör behållas.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa - som önskar en förlängd
preskriptionstid - delar uppfattningen i rapporten att det är mer betydelsefullt
att den underhållsskyldige betalar än när denne betalar. Med den
inställningen är det lättare att kräva utestående skuld och det går oftare att
komma överens om uppskov med betalningen eller om ett lägre belopp
under en viss tid. Kassan delar därför inte uppfattningen att en förlängd
preskriptionstid inte skulle kunna komma att medföra någon större ökning
av betalningsfrekvensen.

Riksförsäkringsverket är för en förlängning av såväl preskriptions- som
införseltiden till fem år. Verket anför bl. a. att t. ex. underhållsskyldiga
som studerar eller som arbetar utomlands kan med nuvarande korta preskriptionstid
medvetet underlåta att fullgöra sin betalningsskyldighet i
visshet om att uppkommen skuld till stor del kommer att ha preskriberats
när betalningsförmåga senare erhålls.

Örebro läns allmänna försäkringskassa synes tveksam till en förlängd
preskriptionstid men påpekar att en utvärdering av den förlängning av
införseltiden för underhållsbidrag som genomfördes från och med juli 1984
skulle möjligen kunna ge en antydan om vilken effekt en förlängning av
preskriptionstiden skulle få.

Av de remissinstanser som önskar behålla den tre-åriga preskriptionstiden
anför socialstyrelsen utöver de skäl som anfördes i propositionen till
reformen, att motivet till sänkningen var bl. a. att en ändring av den

Redog. 1986/87:2

221

Redog. 1986/87:2 allmänna preskriptionstiden övervägdes. Det blev ingen ändring av den
allmänna preskriptionstiden fortsätter socialstyrelsen, men en regel infördes
1981 med innebörd att preskriptionstiden numera är tre år för fordran
mot en konsument, om fordringen avser en vara, tjänst eller annan nyttighet
som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit
konsumenten för huvudsakligen enskilt bruk. Enligt socialstyrelsen
överensstämmer detta också med den preskriptionstid som gäller i socialtjänstlagen
(36 §). Det finns därför inte skäl att ändra preskriptionstiden för
fordran på underhållsbidrag anser socialstyrelsen.1 Vidare menar socialstyrelsen
att det kan ge psykologiskt negativa effekter att kräva ut underhåll
åratal efter det att de förfallit"till betalning, vilket i sin tur kan få
negativ effekt på umgänget med barnet.

En förlängning av preskriptionstiden har i riksdagens revisorers rapport
(1983/84:6) Ekonomiska konsekvenser av 1979 års underhållsreform beräknats
inbringa 4-17 milj. kr. per år. Familjelagssakkunniga kritiserar
beräkningarna och uttrycker att man gör nog klokt i att räkna med att en
förlängning av preskriptionstiden skulle leda till ökade kostnader för staten,
då höga underhållsskulder medför en stegrad ovillighet att göra frivilliga
betalningar och då exekutiva åtgärder är kostsamma för staten. Härtill
kommer de sakliga skäl som talar för att den nuvarande preskriptionstiden
för underhållsbidrag bör ligga fast menar familjelagssakkunniga.

22 Införsel

Riksförsäkringsverket framhåller i yttrandet över rapport 1984/85:7 sin
önskan att införsel skall tillåtas i ytterligare ersättningsformer vid inkomstbortfall
som t. ex. arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Ändringen
har även förordats av några ytterligare remissinstanser.

23 Umgängesavdraget

Umgängesavdraget har behandlats i rapport 1984/85:7. Remissinstansernas
syn på umgängesavdraget varierar kraftigt. Drygt hälften har en negativ
syn på umgängesavdragen, medan övriga remissinstanser önskar behålla
umgängesavdragen.

Ludvika kommuns socialförvaltning menar här att umgängesavdraget
helt borde tas bort, eftersom det snarare är en källa till konflikter mellan
föräldrarna än en resurs i umgänget med barnen. Även Stockholms läns
allmänna försäkringskassa är tveksam till om umgängesavdraget verkligen
främjar umgänget. De anser det också osäkert om den i proposition
1978/79:12 avsedda lättnaden för underhållsskyldiga nåtts med tanke på
det låga genomsnittliga avdragsbeloppet. Stockholmskassan anser vidare
att det helt borde ligga på föräldrarna att lösa själva kostnadsfördelningen
dem emellan i samband med barnets umgänge med andra föräldern.

1 Den av socialstyrelsen nämnda treårsfristen är inte preskriptionstid utan talefristregel.
Rätten att föra talan om ersättning går enligt paragrafen förlorad om talan inte
har väckts inom tre år från det att kostnaden uppkom. Om talan väckts inom
nämnda tidsfrist gäller den allmänna tio-åriga preskriptionstiden.

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa menar att umgängesav- Redog. 1986/87:2
draget har en liten ekonomisk betydelse i dag och att det skulle kunna tas
bort. I stället för umgängesavdrag föreslår Västerbottenskassan att bidrag
skall lämnas till umgängesresor, som enligt kassan är den största kostnaden
för underhållsskyldiga vid utnyttjandet av umgängesrätten.

Hovrätten för Nedre Norrland anser att den nuvarande ordningen knappast
kan anses försvarlig. Den enligt hovrättens mening enklaste lösningen
är att nuvarande regler om umgängesavdrag ersätts med en bestämmelse i
7 kap. föräldrabalken, som anger att underhållsbidrag i normalfallet skall
fastställas med beaktande av att den underhållsskyldige föräldern till viss
del fullgör sin underhållsskyldighet mot barnet genom att utöva sin umgängesrätt.
Värmlands läns allmänna försäkringskassa anför å sin sida att
umgängesavdraget i bidragsförskottssystemet måhända bör upphöra eller i
vart fall 5-dygnsregeln förlängas väsentligt, exempelvis till minst en halv
månad.

Försäkringskasseförbundet förordar att umgängesavdraget behålls men
att reglerna ses över så att en bättre överensstämmelse upp nås mellan
föräldrabalkens och bidragsförskottslagens regler om umgängesavdrag. I
syfte att åstadkomma en ökad rättvisa föreslår förbundet att avdraget på
underhållsbidrag bör begränsas till 1/40 per vårdnadsdag av underhållsbidragets
storlek och att avdraget på bidragsförskott fastställs till lägst 1/40
per vårdnadsdag av bidragsförskottsbeloppet. Förbundet bedömer det angeläget
att försäkringskassorna även fortsättningsvis administrerar umgängesavdraget.

Riksförsäkringsverket finnér att trots att umgängesavdraget utgörs av
relativt små belopp kan avdraget vara av stor betydelse för de underhållsskyldiga
såväl principiellt ur rättvisesynpunkt som ekonomiskt. Problemen
med umgängesavdragen inom bidragsförskottsadministrationen hänger enligt
verkets mening främst samman med det dubbla beslutsförfarandet och
skillnaderna i föräldrabalkens och bidragsförskottslagens förutsättningar.

Verket framför att det dubbla beslutsförfarandet som nu tillämpas genom
lagändring kan ändras så att den underhållsskyldiges centralkontor blir
behörigt att fatta beslut om avdrag på såväl underhållsbidraget som bidragsförskottet.

Riksförsäkringsverket välkomnar även en utveckling där nettoavtal
skrivs oftare än vad som är fallet i dag, då dessa avtal ur adminstrativ
synpunkt är att föredra framför bruttoavtal. Med anledning av att det i
rapporten 1984/85:7 anförts att en ökad användning av nettoavtal kan te
sig oförmånlig för staten och öka utgifterna för bidragsförskott vill verket
påpeka möjligheten att i viss mån göra indexlagen tillämplig även på
nettoavtalets umgängesdel. Detta skulle kunna ske genom att umgängesdelen
uttrycks i andel av det belopp som faktiskt skall erläggas i pengar.

Socialstyrelsen anför att med hänsyn till hur oerhört viktigt det är för
barn att få umgås med den förälder det inte bor hos och med hänsyn till att
alltför många barn inte har den möjligheten, måste varje reform sorn
medverkar till att barn och förälder får umgås vara av stor betydelse.

Statens kostnad för umgängesavdrag anser socialstyrelsen liten i förhållande
till betydelsen av reformen och anser därför att det inte finns skäl att

Redog. 1986/87:2

ifrågasätta denna. Däremot finns det enligt socialstyrelsens mening skäl att
överväga de av ensamförälderkommittén föreslagna reglerna för ersättning
för långa resor vid umgänge. Så länge denna fråga inte är reglerad måste
sådana kostnader, enligt socialstyrelsen, i vissa fall beaktas vid fastställande
av underhållsbidraget. De administrationsproblem och orättvisor
som finns i systemet borde kunna avhjälpas genom att åstadkomma samstämmighet
mellan reglerna i föräldrabalken och bidragsförskottslagen,
menar socialstyrelsen.

224

Underbilaga 5:4

Redog. 1986/87:2

BIDRAGSFÖRSKOTTSENKÄTEN

Inom ramen för den förevarande granskningen har en enkät om bidragsförskottsverksamheten
genomförts. Enkäten har rört dels vilka personalresurser
försäkringskassorna under budgetåret 1983/84 disponerat för bidragsförskottsverksamheten,
dels tillämpningen av regelsystemet i vissa
hänseenden under år 1984.

Enkäten skickades ut i december 1984. De frågor som rört kassornas
rutiner m. m. har alltså rört förhållandena under det kalenderår som då
närmade sig sitt slut. Frågorna om resursutnyttjandet har däremot hänförts
till budgetåret 1983/84. Enkäten har besvarats av landets samtliga centraloch
lokalkontor. Med centralkontor har därvid jämställts Stockholms läns
allmänna försäkringskassas fem sektioner.

Central- och lokalkontoren har bl. a. angett den totala personalstyrkan,
omräknad till helårsarbetare, som utnyttjats för bidragsförskottsverksamheten
under budgetåret 1983/84. Kontoren har vidare angett den totala
lönekostnaden inklusive sociala avgifter under samma tid.

Kassornas uppgifter angående resursutnyttjandet är behäftade med viss
osäkerhet. Denna sammanhänger med svårigheter för personalen vid försäkringskassorna
att i efterhand uppskatta den faktiska tidsåtgången för
arbetet med bidragsförskottsärenden. Detta gäller särskilt när handläggare
haft arbetsuppgifter utöver bidragsförskottsverksamheten, vilket är fallet
om kontoret endast har ett fåtal bidragsförskottsärenden varje år. Det får
därför antas att uppgifterna om tidsåtgången på lokalkontoren och då
särskilt sådana med få bidragsförskottsärenden är osäkrare än motsvarande
uppgifter för centralkontoren.

För lokalkontorens del finns en dimensioneringsnorm som baseras på att
en helårsarbetare under ett år kan handlägga ett visst antal ärenden.
Lokalkontoren kan därför tämligen enkelt räkna ut den i förhållande till
dimensioneringsnormen korrekta tidsåtgången. Detta kan tänkas ha påverkat
lokalkontorens svar. Om så är fallet är det rimligt att anta att lokalkontoren,
efter att ha kontrollerat den faktiska tidsåtgången mot dimensioneringsnormen,
justerat den faktiska tidsåtgången nedåt om denna överstigit
dimensioneringsnormen. Detta innebär att undersökningsresultatet för lokalkontorens
del skulle ange en minimitid snarare än en maximitid.

Det har vid genomgång av enkätsvaren visat sig att vissa kassor utgått
från en schabloniserad lönekostnad. Åtskilliga har också glömt att räkna
med sociala kostnader. När detta har framgått, t.ex. genom att den angivna
lönekostnaden förefallit låg, har kontakt tagits med resp. kontor. 1 de fall
det därvid framkommit att sociala avgifter inte inkluderats har tillägg
härför skett med 39% på den angivna lönesumman.

Uppenbara räknefel och s. k. avrundningsfel har rättats utan föregående
kontakt med resp. kontor. I övrigt har inga ändringar gjorts utan att
medgivande erhållits.

Riksförsäkringsverket liksom även försäkringskasseförbundet och vissa
försäkringskassor menar att enkätresultatet inte kan anses så tillförlitligt

15 Riksdagen 1986187. 2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2 att det kan utgöra grund för några mer vittgående slutsatser. Som skäl
härför anför riksförsäkringsverket följande.

- Enkäten avser budgetåret 1983/84 men besvarades år 1985.

- Subjektiva enkätsvar jämförs med objektiva uppgifter som inhämtats
från kassorna i annat sammanhang.

- ”Mätpunkterna” är olika. Personalläget gäller 1984-01.

- Fördelningen av arbetet med bidragsförskottsärenden resp. barnbidragsärenden
varierar kraftigt mellan olika kassor.

- Tidsåtgången 420 min/bidragsförskottsärende (dimensioneringsnormen)
är en genomsnittstid som grundar sig på frekvensstudier år 1983. Ären
detiden innehåller inte s. k. personlig tid.

Beträffande dessa punkter kan konstateras följande.

- Enkäten skickades ut i december år 1984.

- Med subjektiva enkätsvar avses förmodligen den på försäkringskassorna
gjorda uppskattningen av hur mycket personal som arbetar med
bidragsförskottsärenden. Det är riktigt att den sålunda uppskattade
tidsåtgången jämförts med "objektiva" eller statistiskt belagda uppgifter,
t. ex. antalet bidragsberättigade barn, under samma period. Enligt
vår uppfattning är den här redovisade tekniken inte ägnad att minska
säkerheten i resultatet jämfört med alternativet, nämligen att också
t. ex. antalet bidragsberättigade barn hade uppskattats av försäkringskassorna.
Inte heller är det jämförande momentet i sig ägnat att göra
tidsuppskattningen mer osäker.

- Det av riksförsäkringsverket redovisade antalet årsarbetare grundar sig
som framgår av rapporten på förhållandena i januari 1984, dvs. i mitten
av undersökningsperioden. Med hänsyn till att försäkringskassorna får
anslag för ett budgetår i taget bör, enligt vår mening, några större
avvikelser härifrån inte ha skett under undersökningsperioden.

- Invändningen att fördelningen av arbetet mellan bidragsförskotts- och
barnbidragsärenden är mycket olika från kassa till kassa är riktig. Detta
påverkar emellertid inte analysen av enkätresultatet då denna bygger på
lokalkontorens uppgifter om faktiska förhållanden.

- Att dimensioneringsnormen inte innehåller personlig tid på verkar inte
själva enkätresultatet och inte heller det totala antalet årsarbetare som
enligt riksförsäkringsverkets budget disponeras för bidragsförskottsverksamheten.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa har i sitt remissvar anfört att
uppgifterna för flera av kassans lokalkontor är felaktiga. Vi anser att
sannolikheten är mycket liten för att de genomsnitt som använts för den
totala bedömningen av lokalkontorens resursutnyttjande nämnvärt skulle
ha påverkats av dessa fel.

Vi anser sammanfattningsvis att inga avgörande invändningar framförts
mot enkätundersökningen. Tvärtom får den anses ge en god bild, bl. a. av
den genomsnittliga resursåtgången på försäkringskassorna. Däremot är vi
väl medvetna om att det inte är lämpligt att enbart utifrån undersökningsresultatet
dra slutsatser om kostnaderna vid ett enskilt lokalkontor.

226

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Redog. 1986/87:2

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

2.1 Nuvarande system

2.1.1 Betydande utgifter och kostnader

2.1.2 Bakgrunden till 1978 års reformbeslut

2.1.3 Grundläggande brister i bidragsförskottssystemet

2.2 Förslag till utredning av ett nytt system

2.2.1 Allmänt om målsättningen

2.2.2 Utredningsfrågor

2.3 Förslag till kortsiktiga åtgärder

2.3.1 Reduceringsregeln

2.3.2 Bidragsförskottsnivån

2.3.3 Behovsprövning

2.3.4 Delgivning av beslut om bidragsförskott

2.3.5 Utbetalningsdagen

2.3.6 Prövningen av den underhållsskyldiges betalningsförmåga 2.

3.7 Effektivare kravrutiner

2.3.8 Preskriptionstiden

2.3.9 Införsel

2.3.10 Umgänge savdraget

2.4 Sammanfattning och slutsatser

3 Hemställan

Bilagor

Bilaga 1 Nuvarande regler för underhållsbidrag och bidragsförskott

1 Gällande lagar m. m.

2 Underhållsskyldighet och underhållsbidrag

3 Bidragsförskott

Bilaga 2 Sammanfattningar av rapporterna 1984/85:5—7 och
1985/86:1

1 Inledning

2 1979 års
1984185:5)

2.1 Riksdagsbeslutet

2.1.1 Ny bedömning av 1970-talets material beträffande (de
underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation

2.1.2 En enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna

2.2 1979 års reform i 1980-talets belysning

2.2.1 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation
på 1980-talet

2.2.2 Mera enhetlig bedömning på 1980-talet?

2.3 Rapportens slutsatser

3 Ekonomiska konsekvenser av 1979 års underhållsreform (Rapport
1984/85:6)

3.1 Inledning

227

Redog. 1986/87:2

228

3.2 Statens utgifter för bidragsförskott (exkl. adm. kostn.)

3.2.1 Utgifter till följd av automatiken i bidragsförskottssystemet 3.

2.2 Utgifter till följd av 1979 års underhållsreform

3.2.2.1 Begränsningen av underhållsbidragens uppräkning 3.

2.2.2 Konsekvenserna av förbehållsreglerna

3.2.2.3 Förkortningen av preskriptionstiden

3.2.2.4 Eftergift, gemensam vårdnad och umgängesavdrag 3.

2.3 Utgifter till följd av höjningen av bidragsförskottsnivån

3.3 Rapportens slutsatser

4 Handläggningen av bidragsförskottsärenden (Rapport 1984/85:7)

4.1 Inledning

4.2 Sambandet mellan underhållsbidrag och bidragsförskott

4.3 Avtalsfrihet och spärregler

4.4 Umgängesavdraget

4.5 Delgivning av beslut om bidragsförskott

4.6 Utbetalning av bidragsförskott

4.7 Återkrav och preskription

4.7.1 Synen på skulden på underhållsbidrag

4.7.2 Betalningsförmågan i krav- och eftergiftssammanhang

4.7.3 Eftergift

4.7.4 Preskription

4.7.5 Kravverksamheten

4.7.6 Allmänt eller enskilt mål

4.7.7 Räntor och avgifter

4.8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget

4.9 Missbruk av bidragsförskottssystemet

4.10 Försäkringskassans handläggningstid

4.11 Administrationskostnaderna för bidragsförskottsverksamheten 4.

11.1 Kostnadsutvecklingen

4.11.2 Centralkontorens kostnader

4.11.3 Lokalkontorens kostnader

4.12 Rapportens slutsatser

5 Internationell jämförelse av regelsystem för underhåll till barn
(Rapport 1985/86:1)

5.1 Inledning

5.2 Den familjerättsliga underhållsskyldigheten

5.2.1 Föräldrars underhållsskyldighet

5.2.2 Andra underhållsskyldiga än föräldrar

5.2.3 Underhållsskyldighetens längd

5.2.4 Beräkning av underhållsbidragets storlek

5.2.5 Normalbidragsmetoden

5.2.6 Procentmetoden

5.2.7 Individualmetoden

5.2.8 Jämförelse av beräkningsmetoderna

5.3 Bidragsförskott

5.3.1 Bidragsförskottens syften

5.3.2 Villkor för att kunna erhålla bidragsförskott

5.3.3 Åldersgränser

5.3.4 Utbetalningsperioder

5.4 Indrivning

5.4.1 Indrivning via skattemyndigheten

5.4.2 Obligatorisk löneinförsel

5.4.3 Ränta

5.4.4 Preskription

5.5 Fastställande av underhållsbidrag

5.6 Rapportens slutsatser

Bilaga 3 Sammanfattning av remissyttranden över rapporterna
1984/85:5—7 om statens utgifter för bidragsförskott

1 Inledning

2 Allmänna synpunkter

3 Statens utgifter för bidragsförskott

4 Förbehållsbeloppen

5 Indexregleringen

6 Bakgrunden till 1978 års beslut om en underhållsreform

6.1 Målsättningen

6.2 Mildrad underhållsbörda

6.2.1 Begreppet ”svag ekonomi”

6.2.2 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas ekonomi

6.3 Enhetligare bedömning

6.4 Beslutsunderlaget för 1979 års underhållsreform

6.5 Beslutsunderlag för ett nytt system

7 Bristande samordning mellan underhållsbidrag och bidragsförskott 7.

1 Behovsprövning

7.2 Förlängt bidragsförskott

7.3 Avtalsfrihet och försäkringskassornas medverkan

7.4 Missbruk av bidragsförskottssystemet

8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget

9 Synen på skulden på underhållsbidrag

10 Kravverksamhet och eftergift

11 Riktade betalningar av underhållsbidrag

12 Administrationskostnaderna

12.1 Försäkringskassornas produktivitet

12.2 Centralisering av bidragsförskottshanteringen

13 De låga underhållsbidragen

14 Bristerna svåra att åtgärda

15 Räntebeläggning av underhållsskuld

16 Allmänt eller enskilt mål

17 Reduceringsregeln

18 Bidragsförskottsnivån

19 Delgivning

20 Utbetalningsdagen

21 Preskriptionstid

22 Införsel

23 Umgängesavdraget

Bilaga 4 Bidragsförskottsenkäten

Redog. 1986/87:2

229

Förslag till riksdagen
1985/86: 23

Redog. 1986/87:2

Bilaga 6

Riksdagens revisorers förslag angående
rutiner vid ansökan om svenskt
medborgarskap

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av rutinerna vid
ansökan om svenskt medborgarskap. Revisorerna har vid granskningen
kartlagt och analyserat dels de lokala polismyndigheternas utredningsverksamhet
i dessa ärenden, dels beslutsprocessen vid statens invandrarverk

Revisorerna föreslår

att ansöknings- och utredningsrutinerna ses över i syfte att uppnå en
större koncentration till frågor med avgörande betydelse för ärendenas
fortsatta handläggning. Utredningsförfarandet bör förenklas i de fall det
redan från början framgår av bl. a. utdrag från polisens egna register samt
från kronofogdemyndigheten och försäkringskassan att sökanden är utan
anmärkning,

att rikspolisstyrelsen och SIV skall utreda formerna för att ge SIV
terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister,

att SIV framöver skall få uppgift från rikspolisstyrelsen i de fall en
utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet,

att sekretesslagstiftningen justeras så att socialnämnds uppgiftsskyldighet
i ärenden om svenskt medborgarskap anpassas till rådande praxis på
området.

En sammanfattning av granskningsrapporten (1985/86:2 Rutiner vid ansökan
om svenskt medborgarskap) och remissutfallet är som bilaga fogad
till denna skrivelse. Rapporten har godkänts av revisorerna i plenum den
28 november 1985.

1 Genomförd granskning

Mot bakgrunden av den kritik som riktats mot de långa handläggningstiderna
vid ansökan om svenskt medborgarskap beslöt riksdagens revisorer
i januari 1985 att utreda möjligheterna att handlägga medborgarskapsärenden
på ett enklare och snabbare sätt genom bl. a. en ökad personalflexibili -

(SIV).

231

Redog. 1986/87:2

232

tet, ett enklare utredningsförfarande och genom utnyttjandet av alternativa
och snabbare informationskällor.

Handläggningsordningen för de institutioner som på olika sätt medverkar
vid handläggningen av medborgarskapsärenden har kartlagts utifrån
anvisningar, arbetsordningar och annan dokumentation över förekommande
moment i utrednings- och beslutsprocessen. Denna process bygger på
ett omfattande informationsunderlag. Förutom de lokala polismyndigheterna
som gör grundutredningarna och SIV som beslutar i dessa ärenden
medverkar även rikspolisstyrelsen, kronofogdemyndigheterna, de lokala
skattemyndigheterna, pastorsämbetena, försäkringskassorna och de sociala
myndigheterna. Uppgifter inhämtas också från arbetsgivare och läroanstalter.

Till underlag för revisorernas granskning av rutinerna vid ansökan om
svenskt medborgarskap har också företagits en enkätundersökning omfattande
landets samtliga lokala polismyndigheter. Denna enkätundersökning
har följts upp genom telefonintervjuer och studiebesök vid vissa polisdistrikt
med ett stort antal medborgarskapsärenden. Det har även företagits
en intervjuundersökning på SIV:s medborgarskapsbyrå med personal representerande
de olika handläggarnivåerna. Ett femtontal invandrarföreningar
har tillskrivits och ombetts lämna synpunkter på handläggningen av
medborgarskapsärenden.

Enkäten till de lokala polismyndigheterna omfattade landets samtliga
118 polisdistrikt. I enkäten ingick frågor för att belysa tillgängliga personalresurser
och arbetsbelastning i vad gäller ärenden om svenskt medborgarskap.
Särskilt intresse ägnades ärendebalansen, handläggningstiderna totalt
och tidsåtgången för att utreda ärendena.

Intervjuundersökningen på medborgarskapsbyrån omfattade de tre sektionscheferna,
tre handläggande byråassistenter samt fyra handläggande
tjänstemän från byråns sekretariat. Intervjuerna syftade till att kartlägga
den handläggande personalens uppfattning om det beslutsunderlag som tas
fram vid polisens grundutredning, sin egen beslutssituation samt möjligheterna
att minska handläggningstiderna vid SIV.

Enkäten till de lokala polismyndigheterna visaratt medborgarskapsärenden
utgör ett problem, bl. a. i form av långa handläggningstider. endast vid
ett fåtal distrikt men att dessa distrikt svarar för en stor andel av den totala
ärendemängden. Av undersökningen framgår även att den tid som genomsnittligt
läggs ned på grundutredningarna vid olika polisdistrikt pendlar
mellan 30 minuter och 10-12 timmar.

Intervjuerna med handläggare på SIV:s medborgarskapsbyrå har liksom
enkäten till de lokala polismyndigheterna gett underlag för vissa nya förslag
till rationalisering av verksamheten. Tidigare vidtagna åtgärder för
administrativ utveckling och delegering på medborgarskapsbyrån har medverkat
till att ärendebalansen har kunnat minskas från 10600 till 6400
ärenden, dvs. 40%, under de två sistförflutna budgetåren. Handläggarna
på medborgarskapsbyrån har utifrån erfarenheterna av dessa rationaliseringsåtgärder
bl. a. pekat på nödvändigheten av att delegeringen och personaldimensioneringen
på olika handläggningsnivåer nu anpassas efter den
aktuella arbetssituationen på byrån.

I granskningsrapporten har föreslagits åtgärder som leder till enklare och
snabbare handläggningsrutiner. Exempel på sådana åtgärder är ett förenklat
utredningsförfarande när det av inhämtade registerutdrag från bl. a.
polisens och kronofogdemyndighetens register framgår att sökanden är
utan anmärkning samt begränsningar i det obligatoriska beslutsunderlagets
omfattning. Vidare har i rapporten föreslagits att SIV skall få terminalåtkomst
till polisens person- och belastningsregister och en omläggning av
rutinerna för att delge SIV vissa spaningsuppgifter om sökande som är
misstänkta för grov brottslighet. Om dessa förslag genomförs tillgodoses
även krav på ökad säkerhet vid ärendeprövningen. De i granskningsrapporten
föreslagna åtgärderna frigör resurser som kan utnyttjas för att
minska handläggningstiderna och för att göra fördjupade utredningar i
mera tveksamma och komplicerade ärenden.

Det stora antalet institutioner som medverkar i utredningsprocessen
liksom de stora skillnaderna mellan olika polisdistrikt i fråga om nedlagd
utredningstid pekar enligt granskningsrapporten på behovet av ökad information
från SIV om kraven på grundutredningarna i medborgarskapsärenden.
Samtidigt understryks värdet av att SIV hålls kontinuerligt underrättat
om utredningsläget vid de lokala polismyndigheterna så att verket
tillsammans med rikspolisstyrelsen kan vidta åtgärder när handläggningstiderna
blir för långa.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

Den granskning av SIV som riksdagens revisorer nu genomfört är den
tredje i ordningen sedan verket inrättades den 1 juli 1969. Vid samtliga
tillfällen har den främsta anledningen till revisorernas beslut att granska
SIV varit de långa handläggningstiderna och ärendebalansens omfattning.

Den nu genomförda granskningen har begränsats till rutinerna vid ansökan
om svenskt medborgarskap genom naturalisation. SIV har i olika
sammanhang anfört att verket har som mål att handläggningstiden för
naturalisationsärenden inte skall överstiga tre månader. Den genomsnittliga
handläggningstiden vid SIV för dessa ärenden har under senare år
visserligen minskat något men den överskrider alltjämt väsentligt den av
SIV angivna ideala handläggningstiden. Under våren 1986 uppgick handläggningstiden
till ca 7—8 månader. Till handläggningstiden på SIV kommer
den tid som åtgår för polismyndigheternas förberedande utredning. 1
några polisdistrikt med ett stort antal medborgarskapsärenden har utredningstiden
periodvis uppgått till mer än sex månader.

Granskningen av handläggningen av medborgarskapsärenden har lett
fram till ett antal förslag som nu remissbehandlats.

Revisorerna vill inledningsvis ge uttryck för den bestämda uppfattningen
att handläggningstiderna för medborgarskapsärenden i flertalet fall fortfarande
framstår som oacceptabelt långa. Den minskning av handläggningstiderna
som SIV lyckats uppnå under senare tid är glädjande men är dock

Redog. 1986/87:2

233

Redog. 1986/87:2

234

alltjämt otillräcklig då handläggningstiden fortfarande inte kan anses stå i
en rimlig relation till den arbetinsats som faktiskt erfordras för att utreda
och besluta i ärendet.

De rådande handläggningstiderna gör att statsmakternas tidigare beslut
om förkortade kvalificeringstider vid förvärv av svenskt medborgarskap i
hög grad blir utan verkan. De innebär också att handläggningsförfarandet
ytterligare kompliceras och fördyras bl. a. genom att vissa moment i utredningen
måste göras om därför att uppgifterna under handläggningstiden
blivit inaktuella.

Granskningen har visat att en omständighet som bidrager till de långa
handläggningstiderna är att medborgarskapsärendena får en förhållandevis
låg prioritet när arbetsläget är pressat. Revisorerna anser att en sådan
avvägning hos myndigheterna i och för sig torde kunna vara rimlig vid
tillfälliga arbetstoppar. 1 de fall en sådan arbetssituation blivit mer eller
mindre permanent måste resursfrågorna dock ånyo övervägas. Det är ett
självklart krav att myndigheterna skall kunna avdela de resurser som
erfordras för att utföra ålagda uppgifter. Det förhållandet att de långa
handläggningstiderna under en följd av år varit föremål för olika påpekanden
och utredningar utan att detta har haft annat än en begränsad effekt på
handläggningstidens längd synes nu påkalla särskild uppmärksamhet.

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid
grundutredning i medborgarskapsärenden

Invandrarverkets beslut i ett medborgarskapsärende baseras på polisens
grundutredning i ärendet jämte vissa uppgifter om den sökande som redan
finns lagrade i SIV:s centralregister. Polisens utredning bygger i huvudsak
på sökandens egna uppgifter i ansökningsformuläret jämte personbevis
och registerutdrag från vissa myndigheter samt ett standardiserat förhör
med den sökande. Granskningen har visat att avgränsningen mellan olika
moment i utredningsförfarandet inte alltid är ändamålsenlig. Som exempel
kan nämnas att såväl sådana uppgifter som sökanden lämnar i ansökningsformuläret
som sådana uppgifter som polismyndigheten skall inhämta vid
förhöret redan finns lagrade hos SIV i verkets centralregister eller på annat
sätt. De nya uppgifter som för närvarande inhämtas vid det personliga
förhöret torde i normalfallat kunna ersättas av uppgifter som sökanden
själv lämnar i ansökningsformuläret och, i de fall en uppgift måste bestyrkas,
genom intyg t. ex. i fråga om anställningsförhållanden m. m.

Granskningen har också visat att man alltjämt samlar in uppgifter som
behövs för att styrka att sökanden uppfyller vissa tidigare gällande villkor
för att erhålla svenskt medborgarskap. I granskningsrapporten har därför
föreslagits att rikspolisstyrelsen och SIV tillsammans med de lokala polismyndigheterna
skall se över de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredningen
i medborgarskapsärenden så att ansöknings- och utredningsförfarandet
samt de i sammanhanget utnyttjade blanketterna anpassas till det
faktiska behovet av aktuell och meningsfull information. Remissorganen
har ställt sig positiva till en sådan översyn.

Revisorerna finner att erfarenheterna från granskningen ger anledning

till att man nu ser över de lokalt tillämpade rutinerna vid ansökan om
svenskt medborgarskap enligt vad som föreslagits i revisorernas rapport.
Frågor som berör förhållanden som inte har saklig betydelse för ärendenas
fortsatta handläggning bör således utmönstras om uppgifterna inte behövs
som underlag för annan myndighets åtgärder, t. ex. pastorsämbetenas anteckningar
i folkbokföringen. Uppgifter som redan finns lagrade i olika
centrala register m. m. bör i första hand hämtas från dessa. Detta gäller i
synnerhet de uppgifter som finns samlade i SIV:s egna register och arkiv.
Polisen bör i normalfallet inte heller ha till uppgift att genom personliga
förhör med sökanden inhämta information som lika gärna kan lämnas i
ansökningsformuläret eller i intyg m.m. som fogas till detta. Polisens
resurser bör i stället koncentreras på de fall där ett fördjupat informationsbehov
bedöms föreligga.

Det är ofta en tidsödande och arbetskrävande process att ta fram upplysningar
från socialnämnderna om de sökande. Revisorerna anser att de
erforderliga arbetsinsatserna nu inte längre står i rimlig proportion till
informationsvärdet av dessa upplysningar med hänsyn till att försörjningsvillkoret
upphävts vid prövningen av medborgarskapsärenden. Revisorerna
föreslår därför att uppgifter från socialnämnderna skall inhämtas endast
i de särskilda fall ett fördjupat informationsbehov föreligger. Förslaget att
begränsa inhämtandet av upplysningar från socialnämnden på detta sätt
har fått stöd av remissinstanserna och synes enligt revisorernas mening
kunna genomföras utan att avvakta resultatet av den föreslagna översynen
i övrigt.

1 rapporten har föreslagits att de personliga förhören med de sökande
hos polisen skall slopas i de fall det av inlämnade handlingar och registerutdrag
klart framgår att sökanden är utan anmärkning. Förslaget har ifrågasatts
av SIV eftersom verket befarar att viss önskad information då skulle
falla bort. SIV har pekat på att det inträffat att det först vid ett förhör visat
sig att en sökande saknat stadigvarande hemvist i riket. Enligt revisorernas
mening är invandrarverkets farhågor överdrivna eftersom det beslutsunderlag
som framkommer vid förhören antingen redan nu finns registrerat
vid SIV eller endast bygger på sökandens egna overifierade uppgifter och
därför lika gärna kan lämnas i ansökningsformuläret eller också kan inhämtas
genom intyg från arbetsgivaren eller motsvarande. Genom det senare
intyget skulle polisen dessutom inte i samma utsträckning behöva företa
den kontrollringning som nu görs i flertalet fall. Övriga uppgifter som i dag
inhämtas vid polisens förhör avser främst sådana sökande som enligt
förslaget också i fortsättningen skall kallas till ett personligt förhör hos
polisen. Vad gäller den personliga kontakten med sökanden anser revisorerna
att den lika väl kan äga rum i samband med att ansökningshandlingarna
lämnas in till polismyndigheten. Då bör man också i ökad utsträckning
ta till vara möjligheten att gå igenom ansökningshandlingarna för att
se till att de är kompletta och korrekt ifyllda. Detta skulle enligt vad som
framkommit vid granskningen i inte oväsentlig utsträckning spara både tid
och arbete vid den fortsatta utredningen i ärendet såväl vid de lokala
polismyndigheterna som vid SIV. Med anledning av SIV:s tveksamhet
avstår revisorerna emellertid från att lägga fram något förslag i denna del.

Redog. 1986/87:2

235

Redog. 1986/87:2

236

Revisorerna har härvid utgått från att frågan kommer att prövas vid den
översyn av rutinerna på området som revisorerna förutsätter snarast skall
komma till stånd.

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av
medborgarskapsärenden

SIV genomför sedan år 1979 en översyn av sitt informationsregister för
utlänningsärenden, det s.k. SU-systemet. Systemet är enligt SIV av vital
betydelse för handläggningen av tillstånds- och medborgarskapsärenden.
SU-systemets användbarhet är inte begränsad till enbart SIV:s eget informationssystem
utan utnyttjas av medborgarskapsbyrån även vid rekvisition
av de ytterligare uppgifter om sökanden som skall inhämtas från
rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning, polisens person- och belastningsregister
och från pastorsämbetena. Formerna för hur SIV ställer samman
beslutsunderlaget i medborgarskapsärendena har i några avseenden ifrågasatts
vid granskningen. Förslaget att SIV i första hand skall utnyttja den
information om de sökande som redan finns hos verket i stället för att på
nytt samla in den i samband med grundutredningen och revisorernas
inställning till detta förslag har redovisats i föregående avsnitt. I granskningsrapporten
har också föreslagits att det nu tillämpade rekvisitionsförfarandet
bör ses över ytterligare. Det kan nämligen befaras att de rationaliseringseffekter
som uppnåtts vid SIV i vissa fall motverkas av det merarbete
den nuvarande ordningen innebär för de organ som skall lämna de
begärda uppgifterna. Detta synes vara fallet i fråga om det andra personbevis
som pastorsämbetena för närvarande måste utfärda och det förnyade
utdrag ur polisens person- och belastningsregister som nu inhämtas därför
att tidigare lämnade uppgifter blivit inaktuella medan ärendet vilat i avvaktan
på handläggning.

Riksskatteverket anser det vara angeläget att nuvarande ordning med ett
andra personbevis ersätts av ett mera rationellt förfarande. Vid remissbehandlingen
har framkommit att det ännu inte är möjligt att ersätta detta
andra personbevis genom en samköming av länsstyrelsens personregister
mot SIV:s ADB-register enligt vad som föreslagits i granskningsrapporten.
Riksskatteverket har i stället föreslagit att i de fall det första personbeviset
blivit för gammalt skulle detta återgå till pastorsämbetena med en förfrågan
om uppgifterna alltjämt är aktuella. Genom detta förfarande skulle den
erforderliga uppdateringen av personbevisets uppgifter kunna göras på ett
betydligt enklare och mera arbetsbesparande sätt än nu. Revisorerna finner
riksskatteverkets förslag intressant och anser det väl värt att pröva i
avvaktan på att handläggningstiden vid SIV bringas ned till en sådan nivå
att uppgifterna i det tidigare utfärdade personbeviset inte längre behöver
uppdateras.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker ett i granskningsrapporten framlagt förslag
att SIV skall få terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister.
SIV har däremot avvisat förslaget med en allmän hänvisning till såväl
sekretess- och kostnadsskäl som rent praktiska skäl. SIV har i sitt remissyttrande
inte preciserat dessa skäl vilket försvårat revisorernas bedömning

av verkets invändningar mot förslaget. Revisorerna kan dock konstatera
att rikspolisstyrelsen och SIV i sekretessfrågan har helt skilda uppfattningar.
Rikspolisstyrelsen anser nämligen att just sekretesskäl talar för att
personalen vid SIV:s medborgarskapsbyrå skall få terminalåtkomst till
registret. Styrelsen framhåller att kretsen som på detta sätt skulle ges
tillgång till uppgifterna är förhållandevis begränsad och att personalen
dessutom torde vara väl förtrogen med att handskas med uppgifterna. Det
finns, enligt rikspolisstyrelsen, därför ingen anledning att befara att förslaget
skulle medföra några ökade risker för missbruk av uppgifterna. Det
torde snarare förhålla sig så, menar styrelsen, att ett färre antal personer
får möjlighet att rekvirera utdrag enligt den föreslagna ordningen än vad
som för närvarande är fallet.

SIV har i sitt remissvar inte redovisat några kalkyler till grund för sin
inställning i kostnadsfrågan. På begäran av riksdagens revisorers kansli har
emellertid medborgarskapsbyrån därefter tagit fram en överslagsmässigt
framräknad kalkyl över årskostnaderna. Den har under hand tillställts
revisorernas kansli. I denna kalkyl har dock ej alla engångskostnader
periodiserats. Man har utgått från att byrån skulle förses med inte mindre
än femton terminaler. Medborgarskapsbyrån har utifrån dessa utgångspunkter
beräknat årskostnaderna för terminalåtkomsten till ca 165000 kr.
Enligt revisorernas mening är de av medborgarskapsbyrån angivna förutsättningarna
för kalkylen inte realistiska i vad gäller antalet erforderliga
terminaler. Med nuvarande ärendebelastning på byrån skulle enligt dessa
förutsättningar varje terminal genomsnittligt komma att utnyttjas för mindre
än sex slagningar per arbetsdag. Enligt vad revisorerna erfarit har varje
sådan terminal en kapacitet på ca 250 slagningar per dag inräknat tidsåtgång
även för utskrift av registerutdragen. Kostnaderna för en terminaluppbyggnad
torde enligt revisorerna därför kunna begränsas väsentligt i
förhållande till vad som angetts i medborgarskapsbyråns kalkyl.

Revisorerna finner att vid sidan av de sekretesskäl som enligt rikspolisstyrelsen
talar för att SIV får terminalåtkomst till polisens person- och
belastningsregister föreligger även praktiska skäl för en sådan anslutning.
Det nuvarande ADB-baserade rekvisitionsförfarandet liksom sorteringsarbetet
när de beställda registerutdragen levererats till SIV är förhållandevis
komplicerat och arbetskrävande. Genom att beställningen av dessa registerutdrag
är samordnad med rekvisitionen av nya personbevis och kontrollbesked
från rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning har utdraget i allmänhet
blivit mer än en månad gammalt innan det jämte de andra beställda
handlingarna överlämnas till handläggarna. På rikspolisstyrelsen innebär
det nu tillämpade förfarandet, förutom arbetet med att expediera beställningarna
som uppgår till nära 18000 per år, att förfrågningsunderlaget för
varje sökande måste registreras på nytt och föras över manuellt via terminal
till magnetband som sedan utnyttjas för sökningen i person- och belastningsregistret.

En samlad bedömning av den föreslagna terminaluppbyggnadens effekter
vid rikspolisstyrelsen och SIV ger enligt revisorerna vid handen att
uppgifterna från person- och belastningsregistret kan inhämtas både enklare
och snabbare om SIV får terminalåtkomst till detta register. De arbets -

:dog. 1986/87:2

237

Redog. 1986/87:2

238

moment som skulle tillkomma för handläggarna på SlV:s medborgarskapsbyrå
kompenseras mer än väl av den arbetsinbesparing som skulle uppnås
för byråns personal i övrigt och på rikspolisstyrelsen. Revisorerna anser
att rikspolisstyrelsen och SIV därför nu skall utreda formerna för att ge
SIV terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister.

2.4 Övriga frågor

Rapportering av vissa spaningsuppgifter

Vid granskningen har framkommit att polisen i fråga om utlänningar som är
misstänkta för grov brottslighet har vissa spaningsuppgifter som faller
utanför kontrollrutinerna vid ansökan om svenskt medborgarskap genom
att de inte rapporteras till SIV. Både rikspolisstyrelsen och SIV har tillstyrkt
att SIV i förekommande fall får tillgång till dessa uppgifter. Rikspolisstyrelsen
vill dock ytterligare utreda i vilka former SIV skall få del av
denna information. Revisorerna är oroade över den påtalade ofullständigheten
i SIV:s beslutsunderlag även om antalet fall där tillgång till sådan
information skulle ha ändrat utgången i SIV:s beslut sannolikt varit litet.
Revisorerna anser det således vara angeläget att SIV får kännedom om att
en utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet. Arbetet med att
lösa frågan om i vilka former dessa uppgifter skall delges SIV bör bedrivas
med förtur.

Information till de lokala polismyndigheterna

I rapporten har förordats en intensifiering av informationen till polismyndigheterna
om kraven på grundutredningarna i medborgarskapsärenden.
Förslaget får stöd av rikspolisstyrelsen och SIV. SIV har aviserat vissa
förbättringar i informationsansvaret och har också inlett arbetet med att ta
fram underlag för en översyn av anvisningarna till de lokala polismyndigheterna.
Revisorerna kan med tillfredsställelse notera att berörda myndigheter
redan börjat vidta åtgärder för att förbättra anvisningarna och övrig
information rörande grundutredningen i medborgarskapsärenden till de
lokala polismyndigheterna. Mot den bakgrunden föreligger det inte skäl till
något ytterligare uttalande från revisorernas sida i denna fråga.

Sekretesslagstiftningen

Enligt sekretesslagstiftningen skall en socialnämnd på begäran av invandrarverket
eller polisen lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden
om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.
Uppgifter får inte lämnas ut av enskilda tjänstemän utan bara av den
kommunala nämnden. Vid granskningen har emellertid framkommit att
dessa uppgifter nästan undantagslöst lämnas ut efter beslut på tjänstemannanivå.
Då detta förfarande synes ändamålsenligt genom att handläggningen
förenklas och påskyndas samtidigt som den sökande inte heller torde ha

något men av att de begärda uppgifterna lämnas ut på det sätt som nu sker
har i granskningsrapporten föreslagits att sekretesslagstiftningen anpassas
till rådande praxis på området. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget.
Revisorerna anser att sekretesslagstiftningen angående socialnämnds uppgiftsskyldighet
i ärenden om svenskt medborgarskap skall anpassas till
rådande praxis.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om

a) ansöknings- och utredningsrutinerna,

b) terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister,

c) rapportering av vissa spaningsuppgifter,

d) sekretesslagstiftningen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m), Börje Stensson (fp), Kjell Nilsson (s),
Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Rydle (m), Torsten Karlsson (s), Hans
Lindblad (fp), Olle Aulin (m), Bengt Silfverstrand (s), Rune Jonsson (s).
Olle Grahn (fp) och Maja Bäckström (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Göran Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Lars-G.
Dahlbom (föredragande).

Stockholm den 30 maj 1986

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Lars-G. Dahlbom

Redog. 1986/87:2

239

Redog. 1986/87:2

Sammanfattning av rapport 1985/86:2 angående
rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap och
över rapporten avgivna remissyttranden
1 Rapporten

Handläggningstiderna vid ansökan om svenskt medborgarskap har under
en längre tid varit långa. Handläggningstiden på statens invandrarverk
(SIV), som beslutar i dessa ärenden, kan idag beräknas uppgå till 3-4
månader när det gäller ansökningar som behandlas med förtur. I övriga fall
är den ca 10 månader. Till dessa handläggningstider kommer den tid som
åtgår för polisens grundutredningar. I flertalet polisdistrikt utgör dessa
utredningar inga problem utan de kan slutföras inom 1—2 månader. I vissa
storstadsdistrikt kan handläggningstiderna dock uppgå till mer än 6 månader,
vilket innebär att de totala handläggningstiderna i dessa fall kan uppgå
till mer än ett år.

Genom olika rationaliseringsåtgärder har SIV lyckats öka antalet avgjorda
ärenden på medborgarskapsbyrån i inte oväsentlig grad, men på grund
av bl. a. ökad ärendetillströmning har dessa åtgärder ännu inte haft avsedd
effekt på ärendebalanser och handläggningstider.

Syftet med revisorernas granskning har varit att undersöka möjligheterna
att ytterligare förenkla och påskynda handläggningsprocessen på såväl
SIV som vid de lokala polismyndigheterna.

Till underlag för granskningen av rutinerna vid ansökan om svenskt
medborgarskap har företagits en enkätundersökning omfattande landets
samtliga lokala polismyndigheter. Denna enkätundersökning har följts upp
genom telefonintervjuer och studiebesök vid vissa polisdistrikt med ett
stort antal medborgarskapsärenden. Det har också företagits en intervjuundersökning
på SIV:s medborgarskapsbyrå med personal representerande
de olika handläggarnivåerna. Ett femtontal invandrarföreningar har
tillskrivits och ombetts lämna synpunkter på handläggningen av medborgarskapsärenden.

I enkäten till de lokala polismyndigheterna ingick frågor för att belysa
tillgängliga personalresurser och arbetsbelastning i vad gäller ärenden om
svenskt medborgarskap. Särskilt intresse ägnades ärendebalansen, handläggningstiderna
totalt och tidsåtgången för att utreda ärendena. Polismyndigheterna
gavs i anslutning till enkäten också möjlighet att lämna egna
synpunkter och förslag.

En rad institutioner deltar på olika sätt i handläggningen av medborgarskapsärenden.
Förutom de lokala polismyndigheterna som gör grundutred -

240

ningen och SIV som beslutar i dessa ärenden medverkar även rikspolisstyrelsen,
kronofogdemyndigheterna, de lokala skattemyndigheterna, pastorsämbetena,
försäkringskassorna och de sociala myndigheterna. Uppgifter
inhämtas också från arbetsgivare och läroanstalter.

Som en följd av att upplysningarna vid grundutredningarna i allmänhet
hämtas från myndigheter och andra organ på lokal nivå är antalet institutioner
som medverkar i utredningsarbetet stort, vilket leder till särskilda
krav på information om bl. a. syftet med olika moment i grundutredningarna.

De åtgärder som övervägts vid granskningen har omfattat dels utredningsarbetets
uppläggning, dels det obligatoriska beslutsunderlagets omfattning.
Den företagna granskningen har sammanfattningsvis resulterat i
följande förslag.

SIV och rikspolisstyrelsen bör tillsammans med de lokala polismyndigheterna
se över de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredningar i
medborgarskapsärenden. Man bör därvid närmare studera förutsättningarna
för att mera allmänt tillämpa dels ett i bl. a. Malmö polisdistrikt praktiserat
system med utredning direkt när ansökan lämnas in till polisen, dels
ett förslag som lämnats från Stockholms polisdistrikt angående en förenkling
av utredningsförfarandet i de fal) det framgår av de registerutdrag som
inhämtats från bl. a. person- och belastningsregistret. kronofogdemyndigheterna
och försäkringskassorna att sökanden är utan anmärkning.

Det är ofta en tidsödande och arbetskrävande process att ta fram upplysningar
från socialnämnderna om de sökande. Det kan sättas i fråga om de
erforderliga arbetsinsatserna nu längre står i rimlig proportion till informationsvärdet
av dessa upplysningar sedan försörjningsvillkoret upphävts vid
prövningen av medborgarskapsärenden. Man bör därför överväga att begränsa
insamlingen av sådana upplysningar från socialnämnderna till de
särskilda fall där ett fördjupat informationsbehov anses föreligga.

SIV bör även i övrigt överväga behovet av de olika uppgifter som enligt
nu gällande anvisningar skall ligga till grund för verkets prövning av
medborgarskapsärenden. Frågor om förhållanden som saknar aktualitet
eller saklig betydelse för ärendets fortsatta handläggning bör utgå, såsom
uppgifter om myndig sökandes föräldrar, om trosbekännelse, om tidigare
levnadsförhållanden i hemlandet etc. Uppgifter om den sökande som redan
finns i SIV:s olika register skall i första hand hämtas från dessa och inte
samlas in på nytt via polisens grundutredningar. SIV bör därför se över
ansöknings- och utredningsrutinerna jämte de i sammanhanget utnyttjade
blanketterna.

SIV och rikspolisstyrelsen bör utreda möjligheterna att den handläggande
personalen på medborgarskapsbyrån förses med en egen dataterminal
till person- och belastningsregistret så att personalen direkt, utan ett utdraget
beställningsförfarande, kan göra de förnyade slagningar i registret som
erfordras.

Uppgifter om utländska medborgare som är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet föreslås bli rapporterade till
säkerhetsavdelningen vid rikspolisstyrelsen som sedan i förekommande
fall delger SIV dem i samband med avdelningens rutinmässiga yttranden
till verket i medborgarskapsärenden.

Redog. 1986/87:2

241

16 Riksdagen 1986187.2 sami. Nr 2

Redog. 1986/87:2

242

Informationen till de lokala polismyndigheterna om kraven på grundutredningarna
i medborgarskapsärenden bör intensifieras. Man bör därvid
överväga också andra informationsvägar än personliga besök, t. ex. i form
av en handläggarpärm med successivt aktualiserade anvisningar m. m. för
den utredande personalen ute på polisdistrikten.

SIV bör få löpande information om utredningsläget vid de lokala polismyndigheterna,
t. ex. i form av kvartalsrapporter över ärendebalanser och
handläggningstider, för att vid behov kunna ta initiativ till åtgärder för att
hålla dessa balanser och handläggningstider på en rimlig nivå.

Sekretesslagstiftningen angående vem som skall ha behörighet att lämna
ut sådana uppgifter från socialnämnderna som skall ligga till grund för
SIV:s prövning av medborgarskapsärenden bör anpassas till rådande praxis
på området.

2 Remissyttrandena

Yttranden om rapporten (1985/86:2) Rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap
har lämnats av rikspolisstyrelsen, riksskatteverket, statens
invandrarverk och Svenska kommunförbundet.

2.1 Allmänt

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de förslag om en enklare och
snabbare handläggning av medborgarskapsärenden som lämnats i revisorernas
rapport.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslagen i allt väsentligt. Endast i fråga om
hur SIV i vissa fall skall få kännedom om att en utlänning som söker
svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser förordar rikspolisstyrelsen
en annan teknisk lösning än vad som föreslagits i rapporten.

Riksskatteverket och Svenska kommunförbundet har begränsat sina
yttranden till de egna ansvarsområdena.

Riksskatteverket tar i sitt remissvar således endast upp frågan om det
andra manuellt utvärdade personbevis som rekvireras av SIV i samband
med att ansökningen tas upp för handläggning. Verket, som helt delar vad
som anförs i rapporten om behovet av ett mera rationellt förfarande i detta
avseende, har utrett denna fråga vidare och lämnat förslag på ett antal
möjliga handläggningsvägar.

Svenska kommunförbundet tillstyrker förslaget att sekretesslagstiftningen
ändras så att beslut om att lämna ut sådana uppgifter från socialnämnderna
som skall ligga till grund för SIV:s prövning av medborgarskapsärenden
i fortsättningen skall kunna fattas på tjänstemannanivå. Övriga förslag
har kommunförbundet lämnat utan erinran.

SIV tillstyrker flertalet av de förslag som har framförts i granskningsrapporten.
Verket avvisar dock förslaget att utreda möjligheterna att förse
medborgarskapsbyrån med en dataterminal kopplad till polisens personoch
belastningsregister. SIV ställer sig också tveksamt till nyttan av fortlöpande
information om utredningsläget i medborgarskapsärenden vid de
lokala polismyndigheterna.

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid
grundutredning i medborgarskapsärenden

Invandrarverket ställer sig positivt till att tillsammans med rikspolisstyrelsen
och de lokala polismyndigheterna se över rutinerna vid grundutredningen
i medborgarskapsärenden. Verket finner därvid den i rapporten
redovisade s.k. malmömodellen intressant. Denna innebär att grundutredning
genomförs direkt när ansökningar lämnas in till polisen. Däremot
ifrågasätter SIV ett förslag om en förenkling av utredningsförfarandet
i de fall det framgår av registerutdragen från bl. a. person- och belastningsregistret,
försäkringskassan och kronofogdemyndigheten att sökanden är
utan anmärkning. Verket menar att det personliga förhör med sökanden,
som alltså föreslagits utgå i vissa fall, är nödvändigt för att visa att en
sökande har stadigvarande hemvist i riket.

Övriga remissorgan har tillstyrkt detta förslag utan reservation eller har
lämnat det utan erinran.

Förslaget att polismyndigheten skall inhämta upplysningar om den sökande
från socialnämnd endast i sådana fall ett fördjupat informationsbehov
anses föreligga biträds av både rikspolisstyrelsen och SIV. Övriga
remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran.

Remissorganen är också positiva till att se över informationsbehovet
även i övrigt. SIV anför att verket är medvetet om vikten av att fortlöpande
se över vilka uppgifter i en utredning som kan anses erforderliga för
prövningen av medborgarskapsärenden. SIV ställer sig också positivt till
att se över befintliga ansökningsblanketter i syfte att ytterligare förbättra
dessa, vilket samtidigt bör kunna leda till en förenkling för de sökande.

I rapporten har lämnats några konkreta exempel på uppgifter som torde
kunna utgå därför att de antingen redan finns i SIV:s centralregister eller
det kan ifrågasättas om de har saklig betydelse för ärendets prövning. SIV
har bemött ett par av dessa exempel. Uppgifter om sökandens föräldrar
kan, enligt SIV, i vissa fall behövas för att bedöma sökandens medborgarskap
och de kan också vara av betydelse för att klarlägga en sökandes
identitet. SIV erinrar om att uppgiftsskyldigheten beträffande trosbekännelse
grundas på bestämmelser i religionsfrihetslagen och medborgarskapskungörelsen.
Enligt riksskatteverket är denna uppgift nödvändig för
att pastorsämbetena skall kunna iaktta 9 § religionsfrihetslagen. Skulle
uppgiften inte inhämtas i detta sammanhang skulle det krävas en särskild
förfrågan från pastorsämbetet till den som blivit svensk medborgare. Uppgiften
bör därför finnas kvar på ansökningsformuläret.

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av
medborgarskapsärenden

Det i granskningsrapporten framförda förslaget att utreda möjligheterna att
ge SIV terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister får
stöd av rikspolisstyrelsen. Efter att ha framhållit att registret innehåller
mycket integritetskänsliga uppgifter och de ökade risker för obehörigt
intrång som varje anslutning av terminaler utanför polisväsendet kan inne -

Redog. 1986/87:2

243

Redog. 1986/87:2

244

bära anför styrelsen att kretsen som på detta sätt skulle ges tillgång till
uppgifterna är förhållandevis begränsad och att personalen dessutom torde
vara väl förtrogen med att handskas med uppgifterna. Det finns därför
ingen anledning att befara att terminalåtkomst hos SIV till detta register
behöver medföra några ökade risker för missbruk av uppgifterna. Det
torde snarare förhålla sig så att ett färre antal personer får möjlighet att
rekvirera utdrag enligt den föreslagna ordningen än vad som för närvarande
är fallet. Enligt rikspolisstyrelsen bör den aktualiserade terminalanslutningen
dock anstå till dess att det nya behörighetssystemet för datakommunikation
inom polisväsendet genomförts. Detta beräknas äga rum vid
årsskiftet 1986/87.

SIV har emellertid i sitt yttrande avvisat förslaget att tillsammans med
rikspolisstyrelsen utreda möjligheterna att förse handläggarna på medborgarskapsbyrån
med en dataterminal kopplad till polisens person- och belastningsregister.
Såväl sekretess- och kostnadsskäl som rent praktiska
skäl skulle enligt verket tala mot ett sådant förfarande. SIV har i sitt
yttrande dock inte utvecklat dessa invändningar närmare. Av de kompletterande
uppgifter som revisorernas kansli inhämtat från medborgarskapsbyrån
vid SIV framgår att verket vid sin bedömning utgått från att varje
handläggare (15 st.) skulle förses med en egen terminal och att ”någon
närmare analys av hur stora dessa kostnader initialt och för drift skulle bli
inte har gjorts".

Vid revisorernas granskning har uppmärksammats att personbevis inhämtas
vid två olika tillfällen i handläggningsprocessen. De inhämtas dels i
samband med att ansökningen inlämnas till den lokala polismyndigheten,
dels när ansökningen tas upp för handläggning vid SIV. I rapporten har
ifrågasatts om inte den erforderliga uppdateringen av uppgifterna i personbeviset
skulle kunna samordnas med den avisering om ändrade folkbokföringsdata
som SIV får veckovis enligt överenskommelse med riksskatteverket.

Riksskatteverket anser det vara angeläget att nuvarande tillvägagångssätt
med ett andra personbevis för samma sökande kan ersättas med ett
mera rationellt förfarande. Beträffande den i rapporten föreslagna ordningen
anför både riksskatteverket och SIV att för medborgarskapsärendet
nödvändig information för närvarande inte kan erhållas genom de veckovisa
aviseringar från länsstyrelsens personregister som SIV nu får. Enligt
riksskatteverket skulle den bästa lösningen vara att handläggningstiderna
på SIV förkortades så att det inte skulle uppkomma något behov av ett nytt
personbevis. I avvaktan på detta föreslår riksskatteverket en ny ordning
för aktualisering av personbevisen som. enligt riksskatteverket, skulle
vara betydligt enklare och mera arbetsbesparande. Enligt detta förslag
skulle det vid ansökningstillfället utfärdade personbeviset återgå till pastorsämbetet
med en förfrågan om de på beviset antecknade uppgifterna
alltjämt är aktuella och riktiga. SIV har vid de nämnda överläggningarna
med riksskatteverket förklarat sig vilja överväga det här skisserade tillvägagångssättet.

Både rikspolisstyrelsen och SIV tillstyrker förslaget att SIV får kännedom
om att en utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål

för spaningsinsatser på grund av misstanke om grov brottslighet. Formerna
för denna rapportering föreslår rikspolisstyrelsen får lösas gemensamt
av styrelsen och SIV i samband med den föreslagna översynen i
övrigt av ansöknings- och utredningsrutinerna.

2.4 Övriga frågor

SIV ställer sig klart positivt till förslaget om ökad information till polismyndigheterna
om kraven på grundutredningarna i medborgarskapsärenden.
Verket har också aviserat vissa förbättringar i detta avseende. SIV
har i sammanhanget framhållit att det ankommer på rikspolisstyrelsen att
utarbeta de anvisningar till polismyndigheterna, som kan anses erforderliga,
för att dessa på ett ändamålsenligt sätt skall kunna göra utredningar i
medborgarskapsärenden. Invandrarverket förordar en översyn av anvisningarna
till polismyndigheterna och förklarar sig därvid vara berett att i
samband med ett sådant arbete ta fram erforderligt underlag åt rikspolisstyrelsen.

Vad gäller förslaget om en fortlöpande information till SIV om utredningsläget
i medborgarskapsärendena hos polismyndigheterna har SIV
anfört att man i januari 1986 delat upp ansvaret för information till polisdistrikten
mellan vissa av handläggarna på medborgarskapsbyrån. Genom
ett ömsesidigt utbyte av information denna väg bör det, enligt SIV. vara
möjligt att på ett enkelt sätt muntligen få upplysningar om utredningsläget
hos respektive myndighet.

Invandrarverket och Svenska kommunförbundet tillstyrker förslaget att
sekretesslagstiftningen ändras så att de upplysningar om sökande som
hämtas från socialnämnderna kan lämnas ut efter beslut på tjänstemannanivå.
Den formellt korrekta ordningen, innebärande att dessa beslut fattas i
den kommunala nämnden, kan i praktiken svårligen fungera hävdar kommunförbundet
i sitt remissyttrande.

Redog. 1986/87:2

245

Redog. 1986/87:2 Innehållsförteckning

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredning i
medborgarskapsärenden

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av medborgarskapsärenden 2.

4 Övriga frågor

3 Hemställan

Bilaga

1 Rapporten

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänt

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredning i
medborgarskapsärenden

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av medborgarskapsärenden 2.

4 Övriga frågor

246

Sakregister till granskningsärendena åren 1976-1985/86

Redog. 1986/87:2

Registret upptar de ärenden sorn revisorerna slutbehandlat under åren 1976
t.o. m. verksamhetsåret 1985/86. Det omfattar också ärenden i vilka
granskningsarbete under motsvarande period påbörjats eller beslut om
förstudier fattats.

Tidigare års verksamhetsberättelser finns för varje år intagna i riksdagstrycket
bland förslag och redogörelser sami. C2.

Administrationskostnaden för högskoleutbildning 81/82:21
Administrativa göromål vid universitet och högskolor 76:125
Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling
Kommunikationsverken 80:12

Domänverket 82/83:14

Allmänna reklamationsnämndens verksamhet 85/86:18

Ambassadlokaler, kostnader för 83/84:27

AMS-bidrag till flyttningskostnader 85/86:30

Anhållna, kostnaderna för 84/85:13

Anslagsutvecklingen vid Operan 83/84:10

Arbetsgivaravgifter 81/82:12, 84/85:20

Arbetsmarknadspolitik 77:116

Arbetsmarknadsverkets personalsituation 83/84:13

Avbemannade fyr- och lotsplatser 83/84:17

Avskrivningskungörelsen, tillämpningen av 77:107

Bangladesh, katastrofbistånd till 76:104

Befälsutbildning 76:106

Beredskapsarbeten administrerade av statens vägverk 78:15
Beredskapslån, ÖEF:s handläggning av 84/85:22

Beskattning 83/84:18, 85/86:25

Besparingsåtgärder i statsförvaltningen 82/83:13

Biblioteksväsen

DFI 85/86:29

Information om statliga publikationer 81/82:10

LIBRIS 78:19

Bidragsförskott 85/86:12

Bostadsbebyggelse, statens stöd till 81:24

Bostadslån, räntebidrag till 84/85:19

Bostadsstyrelsens ADB-resurser 85/86:29

Bosättningsbegreppen och deras tillämpning 84/85:18

Byggnadsstyrelsens hyressättning 85/86:31

Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet 85/86:24

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Civilförsvarets planeringssystem 81:11

Databehandling

Datorbaserat system för studiedokumentation 84/85:12
Informationssystem för vetenskapliga bibliotek 78:19

247

Redog. 1986/87:2

248

Delegationen för vetenskaplig och teknisk
informationsförsörjning
Depositionsverksamhet, statens konstmuseers
DFI

Domstolsväsendet, personalplanering inom
Domänverket

Dödsbodelägda skogsbruksegendomar

Exekutionsväsendet

Allmänna och enskilda mål vid exekution
Indrivning av parkeringsbot
Indrivningsstatistiken
Kronofogdemyndigheterna

a) personalresurser

b) indrivningsverksamheten
Exportrådet

Fartygsbränsle, skatt på
Fartygskreditgarantinämnden
Fastighetsbildnings- och mätningsväsendet
Finansförvaltningens centrala organisation
Flyktinginvandringen till Sverige m. m.

Fri vårdskostnaderna inom kriminalvården
Fyr- och lotsplatser
Försvars väsen

Anskaffning av försvarsmateriel
Befälsutbildning

Civilförsvarsstyrelsens materielupphandling
Försvarets planerings- och ekonomisystem:

a) produktionsledningssystemet

b) planeringssystemet inom civilförsvaret

c) övergripande försvarsplanering
Tjänstledighet vid frivillig utbildning
Utarrendering av övningsfält
Upphandling

Utlokalisering av militära myndigheter
Förvaltningslagens effekter

Glesbygdsfrågor
Gotländska kyrkor
Grundskolan, statsbidraget till

Heraldiska nämnden
Hyressättningen vid byggnadsstyrelsen
Häktningskostnader
Hälso- och sjukvård

Karolinska sjukhusets upprustning
Socialstyrelsens tillsynsverksamhet
Högskoleutbildning, kostnaderna för
Högskoleutbildningens administrationskostnader

85/86:29

85/86:21

85/86:29

82/83:14

76:104

81:10

76:102

83/84:18

85/86:25

84/85:20

84/85:19

85/86:11

84/85:9

79:11

80:7

85/86:26

85/86:19

83/84:17

82/83:26

76:106

76:109

80:9

81:11

82/83:16

79:10

79:26

85/86:29

81:20

76:100

76:115

77:113

83/84:30

82/83:27

85/86:31

84/85:13

77:101

76:110

85/86:26

81/82:21

Högskolornas administrativa göromål

76:125

Redog. 1986/87:2

Idrottsstöd 82/83:10

Indrivning av parkeringsbot 76:102

Indrivning av skatter och avgifter 84/85:20

Industricentra i Skellefteå, Stiftelsen 85/86:21

Information

DFI 85/86:29

Samhällsinformation 76:122

Statliga publikationer 81/82:10

Toxikologisk informationsservice 84/85:19

Institutet för rikskonserter 79:10

Internationellt bistånd

Katastrofbistånd till Bangladesh 76:104

Kotmale-projektet 81/82:23

Invandrarverket 76:127

Jordbruksprisreglering 80:11

Kammarkollegiet 78:23

Kammarrätterna 77:100

Karolinska sjukhuset, upprustning av 77:101

Kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet 77:120
Konsertverksamhet finansierad av staten 79:10

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter

Personalresurser 82/83:9

Uppbördsstatistik 85/86:25

Kostnaderna för högskoleutbildning 85/86:26

Kriminalvården, fri vårdskostnaderna inom 85/86:19

Kriminalvårdsanstalter 83/84:14

Kronofogdemyndigheternas personalresurser 82/83:20, 85/86:25

Kulturminnesvård
Restaurering av gotländska kyrkor 77:113

Kulturrådet 82/83:28

Landskrona Finans AB 85/86:22

Lantbruksuniversitetet 82/83:29

Lantmäteriverksamhet, lokal 79:11

LIBRIS - ett datasystem för bibliotek 78:19

Lokalanvändning vid myndigheter 85/86:12

Lokaliseringsbidrag 80:12

Lots- och fyrplatser 83/84:17

Luftfartsverket 77:104, 80:12

Läkemedel, rätt till fria 85/86:23

Läkemedelskontrollen 83/84:28

Läkemedelskontrollen inom sjukförsäkringen 85/86:20

Länsskatterätterna 78:27

Länsmyndigheternas ansvarsområden 82/83:31

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Lönesystem för SIDA-personal 84/85:16

Redog. 1986/87:2 Medborgarskap, rutiner vid ansökan om svenskt 85/86:15

Mellankommunala skatterätten 78:22

Mervärdeskatt 84/85:20, 85/86:18

Multinationella företags skatteförhållanden 84/85:11

Näringsstöd

Fartygskreditgarantinämnden 84/85:9

Lokaliseringsbidrag 80:12

Strukturstöd 82/83:11

Svenskt Stål AB 82/83:11

Uddeholms AB 80:10

Omkostnader för statsmyndigheterna 76:117

Operans anslagsutveckling 83/84:10

Parkeringsbot, indrivning av 76:102

Patent- och registreringsverket 76:127

Planerings- och ekonomisystem inom försvaret 83/84:9

Postverkets fastighetsinvesteringar 80:12, 81:21

Postverkets medverkan i skatteuppbörden m. m. 82/83:28
Programbudgetering hos civila myndigheter 80:8

Rationaliseringsorgan inom statsförvaltningen 76:120

Redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen 80:7

Redovisningsskyldighet för statliga bidrag 84/85:17

Redovisningssystemet för statsmyndigheter 81/82:9

Regional projektverksamhet 85/86:28

Regionmusiken 79:10

Regleringsföreningar 80:11

Reklamskatten 85/86:29

Returpapper 83/84:30

Revisionen av riksdagsförvaltningen 76:128

Revisionskontoren och verkscheferna 85/86:16

Riksbankens avdelningskontor 82/83:15

Riksbankens planerings- och budgetsystem 85/86:30

Riksdagen och försvarsplaneringen 83/84:9

Riksgäldskontorets ställning 85/86:30

Riksskatteverket 77:108

Räntebidrag till bostadslån 84/85:19

Samarbete på skatteområdet 85/86:29

Samhällsinformation 76:122

Service i glesbygd 76:115

SIDA 84/85:16

Skatter och avgifter, taxering m.m. 83/84:18, 85/86:25

Skogsbruksrationalisering 76:104

Skogsodling på nedlagd jordbruksmark 81:22

Skoldatorn Compis 85/86:22

SMHI:s hydrologiska observationsstationer 85/86:27

25Q Socialstyrelsens tillsynsverksamhet 76:110

Spri	85/86:29
Statens anslag till Operan	83/84:10
Statens fordringar, bevakning och avskrivning av	77:107
Statens järnvägar	80:12
Statens konstmuseers depositionsverksamhet	85/86:21
Statens lån till Uddeholms AB	80:10
Statens personalnämnd	77:110
Statens stöd till bostadsbebyggelse	81:23
Statens stöd till idrotten	82/83:10
Statens stöd till Waplans mekaniska Verkstads AB	85/86:23
Statens utlåningsverksamhet	84/85:17
Statliga bidrag, redovisning	84/85:17
Statliga myndigheters överskottsmateriel	85/86:24
Statliga publikationer, information om	81/82:10
Statligt förhandlingssystem	82/83:30
Statligt redovisningssystem	81/82:9
Statsbidragsberättigade kommunala arbeten	77:120
Statsbudgetens utfall, analys	85/86:29
Statsförvaltningens rationaliseringsorgan	76:120
Strukturstöd till industrin	82/83:11
Studiedokumentation vid högskolan, STUDOK/
LADOK	84/85:12
Studiestödsnämnden	78:26
Styrelsen för teknisk utveckling	85/86:22
Svenskt medborgarskap	84/85:22
Svenskt Stål AB	82/83:11
Sveriges lantbruksuniversitet	82/83:29
Säkerheten till sjöss	85/86:30
T and vårdsreformen	76:112
Taxering i första instans	83/84:18
TEKO-stöd	82/83:24
Televerket	80:12
Tillsynsverksamhet hos socialstyrelsen	76:110
Toxikologisk informationsservice	84/85:19
Trafiksäkerhet	84/85:15
Uddeholms AB	80:10
Universitetens administrativa göromål	76:125
Uppbördsstatistik	84/85:20
Upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad
av helikoptrar	85/86:29
Utbildning
Administrationskostnaden för högskoleutbildning	81/82:21
Arbetsmarknadsutbildning	77:116
Befälsutbildning	76:106
Högskoleutbildning, kostnaderna för	85/86:26
Studiedokumentation vid högskolan

STUDOK/LADOK 84/85:12

Redog. 1986/87:2

251

Redog. 1986/87:2 Tjänstledighet vid försvarsutbildning 79:10

Utlokalisering av statliga myndigheter
Civila myndigheter 84/85:14

Militära myndigheter 81:20

Utlåningsverksamhet, statens 84/85:17

Utvecklingsinsatser, regionala 84/85:24

Venngarns slott, överlåtelsen av 85/86:17

Verkscheferna och revisionskontoren 85/86:16

Vägtrafiksäkerheten 84/85:15

Vägverkets administration av beredskapsarbeten 78:15

Waplans Mekaniska Verkstads AB, statens stöd till 85/86:23

Yrkesinspektionen 83/84:29

Årsbibliografln 81/82:10

Återbetalning av lokaliseringsbidrag 80:12

Ärendebalanser hos vissa statsmyndigheter 79:12

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Invandrarverket 76:127

Kammarkollegiet 78:23

Kammarrätterna 77:100

Luftfartsverket 77:104

Länsskatterätterna 78:27

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Mellankommunala skatterätten 78:22

Patent- och registreringsverket 76:127

Riksskatteverket 77:108

Statens personalnämnd 77:110

ÖEF:s handläggning av beredskapslån m.m. 85/86:10

ÖEF:s handläggning av lån till Holma Fabriks AB 85/86:20
Överskottsmateriel 85/86:24

252