Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för år 1980 (Framställning / redogörelse 1980/81:2)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Redog. 1980/81:2

Redogörelse

1980/81:2

Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för år 1980

I Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers skrivelse 3

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m. m 5

1.1 Uppgift 5

1.2 Organisation 5

1.3 Arbetsformer 6

1.4 Medelstilldelning 6

2 Granskningsverksamheten 7

2.1 Granskningsplanen 7

2.2 Slutförda granskningsärenden 8

2.3 Ej slutbehandlade granskningspromemorior 14

2.4 Pågående utredningar 19

2.5 Förstudier m. m 23

2.6 Granskningen av riksdagsförvaltningen 25

2.7 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden 26

3 Särskilda föredragningar och besök m. m 26

3.1 Särskilda föredragningar 26

3.2 Länsresorna 33

3.3 Besvarade remisser 36

Bilagor

Till riksdagen under år 1980 avlåtna skrivelser 37

Förslag till lag om ändring i lagen med instruktion för riksdagens
revisorer 158

Sakregister till granskningsärendena åren 1976—1980 159

Till RIKSDAGEN

Riksdagens revisorer får härmed avge föreskriven berättelse över sin
verksamhet under år 1980.

Vi har under året hållit 18 plenisammanträden och 21 avdelningssammanträden.
Vårt arbetsutskott har sammanträtt 20 gånger.

Under året har samarbetet med riksdagen och dess utskott ytterligare
fördjupats. Som ett led i detta samarbete har hos oss inrättats en ny tjänst
som avdelningsdirektör mot att vi låter två av våra utredare tjänstgöra
vardera högst 4,5 månader vid i första hand socialutskottet och
utbildningsutskottet.

I lag med instruktion för riksdagens revisorer (RFS 1979:10) är föreskrivet
(14 §) att verksamhetsberättelsen, som alltså nu avser kalenderår, skall
avlämnas till riksdagen före utgången av januari. Bl. a. i syfte att uppnå en
bättre anpassning mellan vårt verksamhetsår och vår mandatperiod föreslår
vi att revisorernas berättelse skall avges årligen till riksdagen senast
den 15 oktober. Berättelsen skulle då avse tiden den 1 juli-den 30 juni.
Vårt förslag innebär således att detta är sista gången revisorernas berättelse
avser ett kalenderår. Nästa berättelse kommer om förslaget bifalles att
avse endast första halvåret 1981.

Förslag till lag om ändring i lagen med instruktion för riksdagens revisorer
är som bilaga 7 fogad vid denna berättelse.

Stockholm den 29 januari 1981

INGEGERD TROEDSSON

STURE PALM

BERTIL JONASSON

HUGO BENGTSSON

GEORG ÅBERG

HAGAR NORMARK

ALLAN ÅKERLIND

RALF LINDSTRÖM

IVAN SVANSTRÖM

JOHN JOHNSSON

WIGGO KOMSTEDT

KJELL NILSSON

/Göran Hagbergh

1 Riksdagens revisorers uppgift
och organisation m. m.

1.1 Uppgift

Riksdagens revisorer har tili uppgift att på riksdagens vägnar granska
den statliga verksamheten. Den administrativa praxis som tillämpas vid
regeringsarbetet är dock undantagen från revisorernas granskning. Revisorerna
har inte heller rätt att granska statlig verksamhet som bedrivs i form
av aktiebolag eller stiftelse.

Den av revisorerna bedrivna granskningen har företrädesvis en ekonomisk
inriktning. Den berör framför allt frågor som är av mera väsentlig
betydelse för den statsfinansiella och den förvaltningsekonomiska utvecklingen.

1.2 Organisation

Riksdagen utser för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter.
Endast den som är ledamot av riksdagen kan utses till revisor.

Bland revisorerna väljer riksdagen en ordförande och två vice ordförande.
Dessa är samtidigt ordförande på var och en av de tre avdelningar på
vilka revisorerna sammanträder för att förberedande behandla granskningsärenden.

Vid utgången av år 1980 var revisorerna fördelade på respektive avdelningar
enligt följande.

FÖRSTA AVDELNINGEN

Ledamöter

Ingegerd Troedsson (m), ordförande
John Johnsson (s), vice ordförande
Hagar Normark (s)

Ivan Svanström (c)

Suppleanter
Joakim Ollén (m)
Ingemar Konradsson (s)
Yngve Nyquist (s)

Rune Gustavsson (c)

ANDRA AVDELNINGEN

Ledamöter

Bertil Jonasson (c), ordförande
Hugo Bengtsson (s), vice ordförande
Ralf Lindström (s)

Wiggo Komstedt (m)

Suppleanter
Maj Pehrsson (c)
Margit Sandéhn (s)
Stig Alftin (s)
Birgitta Rydle (m)

TREDJE AVDELNINGEN

Ledamöter

Sture Palm (s). ordförande
Georg Åberg (fp), vice ordförande
Kjell Nilsson (s)

Allan Åkerlind (m)

Suppleanter
Wivi-Anne Radesjö (s)
Rolf Sellgren (fp)
Bengt Silfverstrand (s)
Olle Aulin (m)

Ett av revisorerna inrättat arbetsutskott består av revisorernas ordförande,
revisorernas båda vice ordförande, en av revisorerna för varje mandatperiod
inom sig utsedd ledamot och revisorernas kanslichef. Revisorerna
har till ledamot utsett Hugo Bengtsson, varför arbetsutskottet har följande
sammansättning.

Ingegerd Troedsson, ordförande
Sture Palm, l:e vice ordförande
Bertil Jonasson, 2:e vice ordförande
Hugo Bengtsson
Göran Hagbergh, kanslichef

1.3 Arbetsformer

De arbetsformer som tillämpas i revisionsarbetet kännetecknas av en
fortlöpande samverkan mellan revisorerna och tjänstemännen vid deras
kansli.

I enlighet med riksdagens i april 1979 fattade beslut (förslag 1978/79:4,
FiU 1978/79:26, rskr 1978/79:259) vänder sig revisorerna numera varje år
till riksdagsutskotten för att inhämta förslag till nya granskningsärenden.
Framställningar med anledning av vad som har uppmärksammats vid
granskningen görs numera också alltid till riksdagen.

1.4 Medelstilldelning

Medel för revisorernas verksamhet anvisas under statsbudgetens XVI
huvudtitel. Riksdagen och dess verk m.m. Utgifterna under budgetåret
1979/80 samt de för budgetåren 1980/81 och 1981/82 anvisade respektive av
revisorerna äskade medlen framgår av nedanstående sammanställning.
Beloppen är angivna i tusental kronor.

	1979/80 utgift	1980/81 anslag	1981/82 äskade
Arvoden till revisorerna	259	265	270
Lönekostnader	3 557	3676	4 247
Sjukvård	8	9	10
Reseersättningar	66	75	95
Lokalkostnader	741	928	930
Expenser	180	170	260
Totalt	4811	5123	5812

2 Granskningsverksamheten

Den av revisorerna för år 1980 fastställda granskningsplanen upptar 25
ärenden, av vilka 18 utgör en balans från föregående års plan och återstående
sju är helt nya. Atta av ärendena, däribland samtliga nya, har
rubricerats som förstudier.

Två tidigare påbörjade ärenden - redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen
och den statliga finansförvaltningens centrala organisation -har avslutats genom remissyttranden, vilka finns intagna i 1979 års verksamhetsberättelse
som bilaga 5 och bilaga 6.

Sex ärenden och delprojekt har slutbehandlats under året, medan revisorerna
i fem fall ännu inte har tagit ställning till upprättade granskningspromemorior.
Undersökning pågår för närvarande i åtta ärenden.

2.1 Granskningsplanen

De på 1980 års granskningsplan upptagna ärendena fördelar sig på riksdagsutskottens
ansvarsområden enligt följande.

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Konstitutionsutskottet

1. Informationen om statliga publikationer 19

a) behovet av information om statliga publikationer 18

Finansutskottet

2. Det statliga redovisningssystemet 14

3. Effekter av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen 19

Skatteutskottet

4. Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m. 20

a) debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter 13

Försvarsutskottet

5. Försvarets planerings- och ekonomisystem

a) produktionsledningssystemet 9

b) planeringssystemet inom civilförsvaret 16

c) planeringssystemet 20

6. Samspel och ansvarsförhållanden vid anskaffning av försvarsmateriel
23

Kulturutskottet

7. Statens stöd till idrotten 21

8. Statens kulturråd (förstudie) 23

U tbildningsutskottet
9. Det datorbaserade systemet för studiedokumentation vid hög-
skolan (förstudie)	23
Trafikutskottet
10. Affärsverkens intäkts- och konstnadsutveckling: kommunika-
tionsverken	12
11. Viss omorganisation vid statens järnvägars banavdelning	15
12. Postverkets investeringar i fastigheter och byggnader (förstudie)	23
13. Användningen av sjöfartsverkets genom avbemanningen av fyr-
och lotsplatser disponibla fastigheter och byggnader (förstudie)	24
Jordbruksutskottet
14. Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna	11
15. Skogsodling på nedlagd jordbruksmark (förstudie)	24
Näringsutskottet
16. Statens lån till Uddeholms AB budgetåret 1977/78	10
17. Strukturstödet till industrin	21
18. Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling: industriverken	22
19. Den ekonomiska uppgörelsen i samband med bildandet av
Svenskt Stål AB	22
Arbetsmarknadsutskottet
20. Återbetalning av lokaliseringsbidrag	12
21. Arbetsmarknadsverkets personalsituation	24
22. Det statliga förhandlingssystemet (förstudie)	24
23. Effektivitetskonsekvenser av utlokaliseringen av statliga myn-
digheter (förstudie)	25
Civilutskottet
24. Exekutionsväsendet	17
25. Statens stöd till bostadsbebyggelse (förstudie)	25

2.2 Slutförda granskningsärenden

Som nämnts i det föregående har revisorerna under år 1980 tagit slutlig
ställning i sex ärenden; i samtliga fall genom att tillställa riksdagen skrivelse
med förslag till åtgärder i de behandlade frågorna. Fem av framställningarna
har prövats av riksdagen, som under året dessutom behandlat en av
revisorerna tidigare framlagd skrivelse.

De slutförda ärendena har berört följande förhållanden.

Programbudgetering hos civila myndigheter

Riksdagens revisorer avgav i september 1979 en skrivelse till riksdagen
(förslag 1979/80:4) angående programbudgetering hos civila myndigheter.
I skrivelsen redovisades vissa synpunkter och förslag rörande det fortsatta

arbetet med rationalisering och ekonomiadministrativ utveckling i statsförvaltningen
(se 1979 års verksamhetsberättelse s. II). Riksdagen har nu
behandlat revisorernas förslag och därvid uttalat sig i huvudsaklig överensstämmelse
med vad revisorerna anfört i sin framställning (FiU 1979/80:17,
rskr 1979/80: 176).

Försvarets planerings- och ekonomisystem — produktionsledningssystemet

Revisorernas beslut den 17 januari 1980 (förs. 1979/80:6)
Granskningspromemoria 1979:2

Riksdagens revisorer har låtit granska försvarets planerings- och ekonomisystem
(FPE). Det har tillämpats sedan den 1 juli 1972.

Ledningssystemet arbetar med målstyrning genom uppdrag. Varje nivå
för sig skall ha så stor frihet som möjligt att själv välja metoder för att lösa
erhållen uppgift.

Såväl den genomförda granskningen som avgivna remissyttranden har,
enligt revisorernas mening, visat att FPE inom granskade områden i stort
sett är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.

Det synes vara en allmän uppfattning att flerårsplaneringen har förbättrats
och att övrig planering har vunnit i stadga sedan FPE infördes. Sättet
att tilldela uppgifter och resurser i form av uppdrag inom ramen för ett
anslag synes underlätta styrningen och förbättra resursutnyttjandet. Vid
planeringen engageras fler individer än tidigare. Möjligheten att påverka
den egna arbetssituationen har ökat.

Revisorerna konstaterar emellertid att tillämpningen av FPE i vissa
avseenden ännu inte helt har anpassats till systemets grundläggande principer.
Detta gäller bl. a. målstyrningen samt analysen av uppnådda resultat
och ekonomiskt utfall.

1 granskningspromemorian har lämnats vissa synpunkter och ett tjugotal
förslag till förbättringar av systemet. Huvuddelen av dessa har rönt ett
positivt motagande av remissmyndigheterna.

Med hänvisning härtill har revisorerna i skrivelse till riksdagen hemställt
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att de synpunkter
och förslag som har framkommit genom granskningen bör beaktas vid den
fortsatta utvecklingen och tillämpningen av försvarets planerings- och
ekonomisystem.

Framställningen har bifallits av riksdagen (FöU 1980/81: 11, rskr 1980/
81:70).

Revisorernas skrivelse till riksdagen med en sammanfattning av granskningspromemorian
och remissyttrandena är som bilaga I fogad vid denna
berättelse.

Statens lån till Uddeholms AB budgetåret 1977/78

Revisorernas beslut den 24 april 1980 (förs. 1979/80:8)
Granskningspromemoria 1980: 1

På näringsutskottets förslag har revisorerna granskat statens lån till
Uddeholms AB budgetåret 1977/78. Lånet lämnades hösten 1977 med
anledning av de ekonomiska svårigheter som hade drabbat Uddeholms
AB. Det var på 600 milj. kr. med villkorlig återbetalningsskyldighet. Huvudsyftet
med lånet var att ge bolaget möjlighet att i balanserad takt
genomföra erforderliga förändringar i sin verksamhet.

Av det belopp som staten genom sin låneutfästelse ställt till förfogande
har endast en del lyfts som lån. Hela beloppet har emellertid kunnat
utnyttjas i resultatförbättrande syfte genom att betecknas som fordran på
staten och därvid redovisningstekniskt och skattemässigt behandlas som
en intäktspost.

Revisorerna har i en skrivelse till riksdagen kritiserat att man utnyttjar
stödformer som inte går att förena med vedertagna beskattnings- och
redovisningsmetoder och att skattelagstiftningen därför har tagits till hjälp
för att få till stånd redovisningsförfaranden som från speciella synpunkter
är eftersträvansvärda. De omsorger som från det allmännas sida ägnas åt
att befästa kravet på efterlevnad av skatte- och civilrättsliga bestämmelser
kan på sådant sätt olyckligt skadas, anser revisorerna.

Även om det i Uddeholmsfallet har förelegat så speciella omständigheter
att det kan tyckas berättigat att avsteg från vedertagna principer görs, så
måste det enligt revisorerna vara olyckligt att avsteget bildat norm och
systemet även fått avse en vidare krets av låntagare. Villkorslån har
nämligen vid senare tidpunkter i betydande omfattning beviljats även
företag inom specialstålindustrin samt såväl statliga som privata företag
inom andra branscher. Speciellt betänkligt anses tillämpat redovisningssätt
vara i frågan om villkorslånen till specialstålindustrin.

Av i skrivelsen anförda skäl har revisorerna vidare förordat

— att regering och riksdag så långt det är möjligt även bör beakta de
sekundära verkningarna när man behandlar förslag om åtgärder som
indirekt kan få återverkningar för näringslivet, t. ex. i fråga om företagens
beskattning eller redovisningsskyldighet,

— att yttrande från bokföringsnämnden bör inhämtas innan en proposition
med förslag till åtgärder som påverkar redovisningen hos bokföringsskyldig
läggs på riksdagens bord,

— att innebörden och karaktären av ett beviljat statligt stöd bör vara så
klart angiven att en redovisningsmässigt korrekt notering av stödbeloppet
görs hos den bokföringspliktige mottagaren.

Riksdagen har som sin mening givit regeringen till känna vad revisorerna
sålunda förordat samt i övrigt delgett regeringen vad som kommit fram vid
granskningen (NU 1979/80:76, rskr 1979/80:417).

Revisorernas skrivelse till riksdagen med en sammanfattning av granskningspromemorian
och remissyttrandena är som bilaga 2 fogad vid denna
berättelse.

Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna

Revisorernas beslut den 6 juni 1980 (förs. 1979/80:17)
Granskningspromemoria 1979:4

Mot bakgrunden av de betydande belopp som jordbruksprisregleringen
omfattar har revisorerna granskat hanteringen av penningmedlen inom
jordbruksprisregleringen. Granskningen har avsett de administrativa formerna
i jordbruksprisregleringens olika led med huvudvikten lagd vid
verksamheten vid statens jordbruksnämnd (JN) och regleringsföreningarna.
Härvid har studerats olika möjligheter att nå de jordbrukspolitiska
målen genom regleringen samt vissa slutresultat av regleringen, främst
ersättningen till jordbruket.

Granskningen har visat att regleringen i stort fungerar utan anmärkningar
och några allvarliga erinringar förs i denna del inte fram. Dock anförs
synpunkter på möjligheterna att tillämpa målstyrning inom regleringen och
att stämma av träffade jordbruksöverenskommelser mot faktiskt utfall.

På grundval av granskningen och inhämtade remissyttranden har revisorerna
i skrivelse till riksdagen redovisat sin bedömning av hur regleringen
fungerar och samtidigt föreslagit att riksdagen av regeringen begär

— att en utredning angående möjligheterna att tillämpa ökad målstyrning
av jordbruksprisregleringen och bättre möjligheter att stämma av jordbruksöverenskommelserna
mot faktiskt utfall genomförs,

— att konsumentrepresentanterna ges ökad representation i regleringsföreningarnas
arbetsutskott,

— att jordbruksnämndens konsumentdelegation får en mera adekvat benämning.

Genom beslut den 26 november 1980 har riksdagen för kännedom till
regeringen överlämnat revisorernas förslag om benämningen på jordbruksnämndernas
konsumentdelegation och lämnat övriga förslag utan åtgärd. 1
sistnämnda avseende var beslutet inte enhälligt (JoU 1980/81:6, prot. 1980/
81:35, rskr 1980/81:37).

Revisorernas skrivelse till riksdagen med en sammanfattning av granskningspromemorian
och remissyttrandena är som bilaga 3 fogad till denna
berättelse.

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling; kommunikationsverken

Revisorernas beslut den 11 juni 1980 (förs. 1980/81:4)
Granskningspromemoria 1979:3

Revisorerna har som ett första led i sin granskning av affärsverkens
intäkts- och kostnadsutveckling behandlat statens kommunikationsverk,
dvs. postverket, televerket, statensjärnvägar och luftfartsverket. Därvid
har den sakliga innebörden och finansiella betydelsen av de på respektive
verks driftstat upptagna posterna granskats. Vidare har ett försök gjorts att
bedöma den framtida utvecklingen för verken och konsekvenserna av
denna utveckling. Metoder för prissättning av verkens tjänster har också
diskuterats. Resultatet av granskningen har redovisats i en granskningspromemoria
1979: 3. Arbetet beträffande de övriga affärsdrivande verken
pågår (se s. 22).

På grundval av granskningsresultatet och de vid remissbehandlingen av
granskningspromemorian avgivna yttrandena har revisorerna i skrivelse
till riksdagen lagt fram vissa rekommendationer rörande

— trafikpolitisk ramplanering,

— fastställande och publicering av verksamhetsmål på olika nivåer inom
kommunikationsverken och redovisning av huruvida fastställda mål
uppnås,

— vissa synsätt vid verkens prissättning av sina tjänster,

— upptagande av nya rörelsegrenar i inkomstförstärkande syfte,

— fastare regler för redovisningen av statskapitalets förräntning och av
verksamhetsresultaten för de särskilda rörelsegrenarna.

Riksdagen har beslutat bringa revisorernas förslag till regeringens kännedom
för de fortsatta överväganden som kan anses påkallade (TU 1980/
81:3, rskr 1980/81:45).

Revisorernas skrivelse till riksdagen med en sammanfattning av granskningspromemorian
och remissyttrandena är som bilaga 4 fogad vid denna
berättelse.

Återbetalning av lokaliseringsbidrag

Revisorernas beslut den 25 september 1980 (förs. 1980/81:6)
Granskningspromemoria 1980:2

För att främja en lämplig lokalisering av näringslivet ger staten lokaliseringsstöd
och annat regionalpoiitiskt stöd. Genom ikraftträdandet den 1
juli 1979 av en ny stödförordning ersattes två tidigare former av lokaliseringsstöd,
nämligen lokaliseringsbidrag och avskrivningslån, av en ny
typ av avskrivningslån, annorlunda konstruerat men liksom de två äldre
formerna ett stöd av subventionskaraktär.

Beviljat lokaliseringsstöd kan under vissa förutsättningar återkallas. I
fråga om lokaliseringsbidrag gäller att bidraget kan återkrävas bl. a. om
bidragstagaren avhänder sig den rörelse eller betydande del av tillgångar i
den rörelse för vilken bidraget utgått. Annan väsentlig ändring, direkt eller
indirekt, i äganderätten till rörelsen kan också medföra återkrav liksom det
förhållandet att bidragstagaren lägger ner väsentlig del av verksamheten.
Det återkrävningsbara beloppet motsvarar bidraget, minskat med en femtedel
per år som förflutit sedan bidragets storlek slutligt fastställts.

För avskrivningslån, nya som äldre, finns motsvarande bestämmelser,
vilka således innebär att lånet helt eller delvis kan sägas upp till omedelbar
betalning.

Revisorerna har låtit undersöka om ovan nämnda bestämmelser om
återkrav av lokaliseringsbidrag efterlevs. Härvid har bestämmelsernas innebörd
och tillämpning studerats. Vidare har undersökts hur samhällets
kontroll av stödföretagen är ordnad. Även den inledande prövningen av
stödansökningar har ägnats uppmärksamhet.

Efter remissbehandling av en granskningspromemoria i ärendet har revisorerna
i skrivelse till riksdagen hemställt att regeringen ges till känna vad
revisorerna

- anfört i fråga om prövningen av ansökningar om lokaliseringsstöd och
om dimensioneringen av kontrollorganens resurser,

- förordat beträffande utarbetande av anvisningar som klargör under vilka
förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning av avskrivningslån
kommer i fråga,

- förordat beträffande utarbetande av riktlinjer för hur övergripande sysselsättnings-
och regionalpolitiska hänsyn skall påverka ställningstaganden
till ärenden rörande återkallelse av lokaliseringsstöd.

Riksdagen har i huvudsak ställt sig bakom revisorernas framställning

genom att ge regeringen till känna vad arbetsmarknadsutskottet anfört med
anledning av revisorernas förslag (AU 1980/81:8, rskr 1980/81:52).

Revisorernas skrivelse med en sammanfattning av granskningspromemorian
och remissyttrandena är som bilaga 5 fogad vid denna berättelse.

Debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter

Revisorernas beslut den 13 november 1980 (förs. 1980/81:7)
Granskningspromemoria 1980:6

Som ett led i den granskning av kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
som revisorerna beslutat genomföra har en undersökning
gjorts av den nuvarande debiteringen och uppbörden av preliminära arbetsgivaravgifter.
Undersökningen har resulterat i att revisorerna föreslagit
att riksdagen begär att regeringen med förtur utarbetar och lägger fram

förslag om en ny ordning för sådan debitering och uppbörd. Denna bör
bygga på att avgifterna tas ut efter viss schablonmässigt fastställd procentsats
av den lönesumma som redovisas i samband med källskatteredovisningen.

Revisorerna har också lagt fram förslag om att statligt ackord avseende
arbetsgivaravgifter även skall få avse avgifter som ännu inte förfallit till
betalning.

Revisorernas förslag prövas för närvarande av riksdagen.

Revisorernas skrivelse till riksdagen är som bilaga 6 fogad vid denna
berättelse. Till skrivelsen finns som underbilaga fogad den i ärendet upprättade
granskningspromemorian.

2.3 Ej slutbehandlade granskningspromemorior

Fem under året upprättade granskningspromemorior har ej slutbehandlats.
Över två av promemoriorna har begärda remissyttranden nyligen
avgetts, medan de tre återstående promemoriorna är under remissbehandling.

Om de fem ärendena kan följande upplysningar lämnas.

Det statliga redovisningssystemet

Granskningspromemoria 1980:3

Vid 1967 års riksdag beslöts en genomgripande omläggning av det statliga
redovisningssystemet. Den innebar i stort att myndigheternas bokföringsarbete
delvis centraliserades och standardiserades, att en statlig normalkontoplan,
den s.k. S-planen, infördes och att redovisningen lades
över på automatisk databehandling (system S). Ett trettiotal redovisningscentraler
inrättades hos större myndigheter för att tjäna som serviceorgan
för redovisning och ADB-registrering för till centralerna anslutna myndigheter.

Granskningen har avsett system S hos de civila statliga myndigheterna.
Syftet har varit att undersöka hur redovisningssystemet fungerar och. med
särskilt beaktande av kostnadsaspekten, om avsedda fördelar med omläggningen
har nåtts.

Av granskningen framgår att omläggningen har medfört större säkerhet i
redovisningen och därmed bättre underlag för anslags- och budgetuppföljning,
budgetprognoser och finansstatistik m.m. De möjligheter till intäkts-/kostnadsredovisning
som det nya redovisningssystemet ger har utnyttjats
i icke obetydlig omfattning. Omläggningen har bidragit till att
förbättra kostnadsmedvetandet hos myndigheterna. Av de problem med
omläggningen som noterats kan nämnas att den har tagit längre tid än

avsett och att de ursprungligen beräknade personalbesparingarna inte har
uppnåtts. Granskningen visar vidare att systemet inte helt passar alla
myndigheter och att det i vissa avseenden borde kunna utnyttjas bättre.
Om en närmare överensstämmelse mellan myndighetsuppgifter och anslagsindelning
kunde uppnås skulle system S ge ett bättre underlag för
verksamhetsanalyser och prioriteringar.

I promemorian föreslås olika åtgärder för ett bättre utnyttjande av redovisningssystemet,
på både myndighets- och riksnivå.

1 det mer genomgripande utvecklingsarbetet på system S rekommenderas
riksrevisionsverket att pröva möjligheterna att tillgodose olika myndighetskategoriers
redovisningsbehov genom speciella systemlösningar
och genom utnyttjande av modern ADB-teknik.

Vissa myndigheters egen ADB-kapacitet bör i ökad utsträckning kunna
utnyttjas. En sådan utveckling aktualiserar även översyn av redovisningscentralernas
organisation och arbetsuppgifter.

Bland andra förslag kan nämnas

— en översyn av myndigheternas ekonomiadministrativa rutiner och informationsbehov,

— bättre utbildning av systemanvändarna,

— utbyggd redovisning av tillåtna anslagsöverskridanden,

— fastställande av ansvar och riktlinjer för uppföljningen redan i inledningsfasen
vid större myndighetsövergripande rationaliseringsprojekt.
Remissyttrandena över promemorian har erhållits, men ärendet är ännu

inte slutbehandlat av revisorerna.

Viss omorganisation vid statens järnvägars banavdelning

Granskningspromemoria 1980:4

Inom statensjärnvägar (SJ) har efter beslut den 22 oktober 1974 enheten
för elektrobyggnader (Eb) vid SJ:s banavdelning omorganiserats samtidigt
som verksamheten vid enheten skurits ned. Beslutet innebar att den regionala
administrationen av ny- och ombyggnader av ledningsanläggningar för
starkström, signalsäkerhetsanläggningar och teleanläggningar liksom den
tekniska ledningen av arbetslagen efter hand skulle föras över till bandistrikten.
Det innebar vidare att förråds- och verkstadsrörelsen för elteknisk
utrustning med komponentsammansättning och prefabrikation skulle
koncentreras till Eb i Nässjö för hela SJ.

Vid granskningen har undersökts om den av SJ beslutade omorganisationen
var befogad. Någon total bedömning av effekterna av beslutet har
inte kunnat göras, eftersom det sista ledet i omorganisationen genomfördes
så sent som vid budgetårsskiftet den 1 juli 1979.

Med reservation för att alla effekter av beslutet inte kunnat studeras görs

i granskningspromemorian den bedömningen att det från trafikpolitisk
synpunkt förväntade resultatet av omorganisationen till alla delar inte
uppnåtts.

SJ har strikt genomfört personalbesparingarna och därmed pressat ned
personalkostnaderna. Utbyggnaden av kontaktledningar har däremot inte
förbättrats. På signalområdet har vidare utbyggnadstakten minskat vad
beträffar arbetena med fjärrblockering och med ställverk. SJ har i stället
satsat på det automatiska tågstoppet, ATC. Sammantaget vill det därför
synas som om produktiviteten inte gynnats av att verksamheten vid Eb
skurits ned.

I granskningspromemorian föreslås att man vid SJ:s banavdelning inrättar
ett specialiserat byggorgan med ansvar för större byggprojekt. Härigenom
kan man i rationaliseringssyfte ta till vara den allt snabbare tekniska
utvecklingen. Särskild sakkunskap för byggande av anläggningar bör tillföras
organet, främst på signalsidan, så att ett väl fungerande samband
mellan Eb:s nuvarande verksamhet och banavdelningens byggande säkerställs.

För mindre byggprojekt bör de olika bandistrikten få medel för upphandling
av tjänster, varvid konkurrensen mellan enskilda byggföretag, inkl.
banavdelningens särskilda byggorgan, bör utnyttjas.

Vid SJ:s planering av rationaliseringsåtgärder bör olika alternativ till
lösningar redovisas, och för varje lösning bör eventuella för- och nackdelar
anges.

SJ bör som ett komplement till sin nuvarande finansiella långtidsbudgetering
införa långtidsplaner över de reala resurserna.

SJ:s banavdelning bör ta samhällsekonomisk hänsyn vid planeringen av
större byggprojekt.

Slutligen föreslås att SJ fortsättningsvis inför en mera avancerad uppföljning
och utvärdering av genomförda större rationaliseringsinsatser, vid
vilken även samhällsekonomiska effekter beaktas.

Granskningspromemorian är alltjämt föremål för remissbehandling.

Försvarets planerings- och ekonomisystem: Planeringssystemet inom civilförsvaret Granskningspromemoria

1980:5

Granskningen av försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) syftar
till att klarlägga om systemet är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.
Vid granskningen av planeringsdelen av systemet har civilförsvaret
brutits ut och behandlats i en särskild promemoria.

I likhet med det militära försvaret utarbetar civilförsvarsstyrelsen (Cfs)
perspektiv- och programplaner. Perspektivplaneringen, som egentligen är
idéskapande långsiktsstudier med tjugoårssikt, görs vart femte år och

utgör underlag för försvarskommitténs arbete. Kommitténs förslag ligger
till grund för de femåriga försvarsbeslut som riksdagen fattar. De årligen
omarbetade programplanerna är närmast att betrakta som femåriga handlingsplaner,
vilka bygger på försvarsbesluten.

Cfs har en särskild planeringsenhet med 21 befattningshavare som bl. a.
ansvarar för perspektiv- och programplanering samt anslagsframställningar.

När det gäller frågan om planeringssystemets rationalitet vid Cfs konstateras
bl. a. att planeringen ännu inte har funnit sin slutliga form, varför
framtida anpassningar av systemet till civilförsvarets särskilda behov och
problem torde bli aktuella. Dessa anpassningar är dock inte av den omfattningen
att hela systemets rationalitet bör ifrågasättas.

Vad beträffar frågan om planeringssystemet inom civilförsvaret fungerar
tillfredsställande framhålls att samspelet mellan långsiktig planering, programansvar
och produktion ännu inte är färdigutvecklat men att de planeringscykler
som genomförts har medfört att man byggt upp en ökad kunskap
om såväl planeringsarbete som civilförsvarets olika funktioner.

För att förenkla Cfs planering föreslås i promemorian att försvarsdepartementet
preciserar sina önskemål på Cfs planeringsarbete. Exempel på
detta är mer preciserade direktiv för perspektiv- och programplaneringen,
att flexibla tidshorisonter införs i perspektivplaneringen samt att departementet
klarare anger vilken inriktning och omfattning man förväntar sig av
Cfs redovisning av planerings- och studiearbete.

Då Cfs är en relativt liten myndighet har man svårt att inom sig ha all den
kunskap som behövs vid ett så omfattande studiearbete som perspektivplaneringen
utgör. I promemorian föreslås därför att försvarets forskningsanstalt
(FOA) i ökad omfattning skall biträda Cfs på detta område.

Slutligen betonas i promemorian vikten av att Cfs utvecklar ett programvärderingssystem
samt överväger lämpliga metoder för hur resurserna
skall redovisas på delprogram. Syftet med detta är att möjliggöra att
avvägningsdiskussioner i ökad utsträckning förs i programtermer.

Promemorian har remissbehandlats. Revisorerna beräknas ta ställning i
ärendet våren 1981.

Exekutionsväsendet; allmänna och enskilda mål vid exekution
Granskningspromemoria 1980:7

Exekutionsväsendet har under senare år varit förmål för utredningar
från såväl lagteknisk som organisatorisk synpunkt. Revisorerna har därför

1 detta granskningsärende koncentrerat sitt intresse till förhållanden vid
kronofogdemyndigheterna och därvid främst till frågor om uttagandet av
skatter och andra allmänna avgifter. Som ett led i denna granskning har
också frågan om den inbördes prioriteringen av allmänna och enskilda mål

2 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

vid exekution tagits upp med utgångspunkt i det förslag till utsökningsbalk
som regeringen under hösten 1980 lämnat till riksdagen.

Vid granskningen har noterats att bestämmelserna i 4 kap. 10 och 36 §§ i
det framlagda förslaget kan medföra att det vid utmätning görs en principiell
skillnad mellan allmänna och enskilda mål i frågan om målens tidsmässiga
handläggning. Då förslaget kan motverka ett rationellt och effektivt
indrivningsarbete — och därmed indrivningen av de betydande och växande
beloppen av oguldna skatter och allmänna avgifter - föreslås i
promemorian att bestämmelserna omarbetas eller att de åtminstone kompletteras
med ett uttalande av motivkaraktär av den innebörden att någon
åtskillnad i detta hänseende inte skall göras mellan enskilda och allmänna
mål.

Granskningspromemorian remissbehandlas för närvarande.

Behovet av information om statliga publikationer

Granskningspromemoria 1980: 8

På revisorernas granskningsplan är upptaget ett ärende som avser information
om de statliga publikationerna. Granskningen har påbörjats med
anledning av att den information som riksdagsbiblioteket ger genom sin
publikation Årsbibliografi över Sveriges offentliga publikationer efter hand
blivit alltmera försenad. Då bibliografin svarar för en väsentlig del av
informationen har förseningarna allvarligt minskat bibliografins värde som
informationskälla.

Granskningen har inte avgränsats till att avse enbart de speciella problemen
med årsbibliografin utan omfattar den samlade informationen om
statliga publikationer. Den har indelats i etapper, av vilka den första har
avsett en undersökning av behoven av information om statliga publikationer.
Den första etappen har redovisats i en särskild granskningspromemoria.
I en följande etapp utreds möjligheterna att ytterligare effektivisera
informationsutbudet.

Behoven av information om statliga publikationer har klarlagts, bl. a.
genom en enkätundersökning och en telefonintervjuundersökning. Dessa
undersökningar har visat att det finns ett klart behov av information om de
statliga publikationerna och att detta behov bl. a. kan tillgodoses genom en
årsbibliografi.

Sedan behovet av information konstaterats har granskningen inriktats på
olika möjligheter att påskynda och rationalisera den årsbibliografiska produktionen.

I promemorian läggs fram förslag om vissa rationaliseringsåtgärder som
kan vidtas oberoende av produktionsform. Sålunda föreslås åtgärder beträffande
publikationens namn, viss gallring av det material som skall ingå i
årsbibliografin, viss internationell anpassning av bibliografin, inskränkning

av nuvarande dubbelkatalogiseringar, ändringar beträffande arbetsrutiner
samt en prövning av de mottagare som fortsättningsvis bör få bibliografin
utan kostnad.

Därutöver föreslås att en översyn av produktionsformen görs. Möjligheterna
att rationalisera produktionen av det årsbibliografiska materialet med
ADB bör därvid prövas beträffande såväl de tekniska förutsättningarna
som den ekonomiska lönsamheten.

Granskningspromemorian remissbehandlas för närvarande.

2.4 Pågående utredningar

Inom revisorernas kansli pågår för närvarande undersökningar i följande
åtta ärenden.

Informationen om statliga publikationer

Såsom nämnts i föregående avsnitt har revisorerna inlett en granskning
av informationen om statliga publikationer. Hittills har utarbetats en promemoria
om behovet av sådan information. I en följande granskningsetapp
skall behandlas möjligheterna att effektivisera informationsutbudet.

Effekter av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen

I de anvisningar för statsmyndigheternas anslagsframställningar som
regeringen utfärdat under senare år har behovet av besparingar och omprioriteringar
inom statsverksamheten starkt betonats.

Sedan 1978 års budgetarbete gäller att myndigheterna i sina anslagsäskanden
som huvudförslag skall presentera ett besparingsalternativ. Huvudförslaget
skall utgå från en anslagsnivå som ligger 2 procent under de
pris- och löneomräknade myndighetsanslagen för närmast föregående budgetår.
Denna 2-procentbesparing förutsätts uttryckligen ligga inom ramen
för en genomsnittlig produktivitetsutveckling, varför den i regel inte skall
behöva innebära någon begränsning av myndigheternas verksamhet.

Härutöver kan vissa myndigheter få i uppdrag att i sina petita redovisa
mera långtgående besparingsalternativ.

Syftet med granskningen är att med begränsning till ett antal myndigheter
söka klarlägga dels hur mycket som faktiskt har sparats, dels hur man
praktiskt gått till väga vid genomförandet och dels vilka effekterna blivit på
myndigheternas produktivitet, uttryckt i termer av ambitions- eller servicenivå
eller motsvarande.

Granskningen beräknas vara avslutad under hösten 1981.

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m.

Näringsidkare är skyldig att erlägga mervärdeskatt för de varor som han
omsätter i sin rörelse. Han är vidare skyldig att för sig och sina anställda
erlägga olika slag av arbetsgivaravgifter. Han skall därjämte leverera in de
preliminära skatter för vilka avdrag har gjorts på de anställdas löner.
Mervärdeskatten och arbetsgivaravgifterna debiteras på grundval av deklarationer
eller arbetsgivaruppgifter. Att granska och debitera avgifterna
ankommer på skilda myndigheter.

Mot bakgrunden härav skall undersökas de principer och administrativa
former som tillämpas av myndigheterna dels vid kontrollen av de uppgifter
som lämnas av näringsidkare till grund för debitering av mervärdeskatt och
arbetsgivaravgifter, dels vid kontrollen av arbetsgivares inbetalning till
staten av de inkomstskatter som preliminärt har tagits ut av de anställda.

Som ett led i granskningsarbetet har frågan om debitering och uppbörd
av preliminära arbetsgivaravgifter utretts. En skrivelse i ämnet har avgetts
till riksdagen (se s. 13). Granskningen fortsätter med en undersökning av
de lokala skattemyndigheternas resurser för kontrollen av arbetsgivaruppgifter.

Försvarets planerings- och ekonomisystem: Planeringssystemet

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett planerings- och ekonomisystem
(FPE) som bygger på programbudgeteringens idéer. Kansliets
uppgift är att undersöka om FPE är rationellt uppbyggt och fungerar
tillfredsställande.

FPE består dels av ett övergripande planeringssystem, dels av ett produktionsledningssystem
vilka granskas var för sig. Riksdagen har hösten
1980 tagit ställning till revisorernas förslag om produktionsledningssystemet
(se s. 9).

Den långsiktiga ledningen och utvecklingen av den omfattande samhällssektor
som totalförsvaret utgör hålls samman genom FPE:s planeringssystem.
Inom ramen för granskningen av detta system har en särskild granskning
av civilförsvarsstyrelsens planering gjorts. Promemoria för denna del
av ärendet är upprättad och har remissbehandlats (se s. 16).

I den kvarvarande delen av granskningen kommer i första hand att
studeras om planeringssystemet förser beslutsfattarna med lämplig styrinformation
för beslut av långsiktig karaktär.

Granskningsarbetet i dess helhet beräknas vara slutfört i början av år
1982.

Statens stöd till idrotten

Statens finansiella stöd till idrotten lämnas från två reservationsanslag,
benämnda Organisationsstöd m.m. och Anläggningsstöd m.m. Organisationsstödet
disponeras av Sveriges Riksidrottsförbund (RF). Anläggningsstödet
disponeras av statens naturvårdsverk.

Vid granskningen skall undersökas om statens stöd till idrotten används
på mest ändamålsenliga sätt.

För att få en uppfattning om hur statens medel används och hur mottagarna
av stödet i form av organisationsstöd ser på sin verksamhet har en
enkät gjorts med statistiska centralbyråns hjälp. Enkäten har riktat sig till
special-, distrikts- och specialdistriktsförbunden samt till ett urval idrottsföreningar.
Syftet är att få ett svarsmaterial som belyser bl. a. kostnaderna
för administration i de inbördes relationerna mellan elitidrott och bredd/
motionsidrott; fördelningen mellan avlönade och oavlönade arbetsinsatser;
verksamheten utanför Sverige; det statliga lokala aktivitetsstödet till
idrottsföreningarna; idrottsrörelsens engagemang av social och samhällelig
natur och samhällets stöd sett mot bakgrunden av idrottens kommersialisering.

1 fråga om anläggningsstödet undersöks främst de totala kostnaderna för
idrottsplatser och motsvarande anläggningar och i hur stor utsträckning
staten svarar för dessa kostnader.

Granskningen beräknas vara avslutad under våren 1981.

Strukturstödet till industrin

Det statliga stödet till näringslivet är mångfasetterat och omfattar en rad
olika stödformer administrerade av ett stort antal centrala och regionala
myndigheter.

Statens industriverk administrerar särskilda stödprogram för att underlätta
strukturomvandlingen i vissa branscher. Stödet kan avse enskilda
företag, grupper av företag eller hela branscher. Vid sidan därav medverkar
staten på olika sätt vid strukturomvandlingen inom industrin. Stödet
kan ha formen av bidrag, lån, aktieteckning, lånegarantier, exportstöd
samt utbildning och hjälp genom tekniska konsulter.

Granskningsuppdraget avser dels de principer som tillämpas för strukturstödet
till industrin, dels det sätt på vilket de olika stödformerna är
samordnade.

Utredningen har koncentrerats till att på ett principiellt och övergripande
plan behandla statens stöd till företagen. Den baseras på tillgänglig
dokumentation och på intervjuer dels med handläggare vid de olika institutioner
som på central och regional nivå administrerar stödet, dels med
företrädare för de fackliga organisationerna och för industrin.

Granskningen beräknas vara avslutad under hösten 1981.

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling; industriverken

På s. 12 redogörs för den i ämnet hittills gjorda granskningen av kommunikationsverken.
Granskningen av de återstående affärsverken, de tre
industriverken, dvs. förenade fabriksverken, statens vattenfallsverk och
domänverket, kommer att genomföras efter samma linjer. Dess perspektiv
förskjuts dock eftersom industriverken inte har lika framträdande allmännyttiga
mål som kommunikationsverken och inte heller så breda kontaktytor
mot allmänheten. Industriverkens produktionsstruktur och marknadsföring
liknar snarare motsvarigheterna vid andra varuproducerande företag
av samma storlek.

Granskningen beräknas i huvudsak vara avslutad under år 1981.

Den ekonomiska uppgörelsen i samband med bildandet av Svenskt Stål AB

1 mars 1977 presenterade handelsstålsutredningen sitt betänkande (SOU
1977: 15) Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. Utredningen föreslog i
huvudsak att tillverkningen av handelsstål uppdelas och specialiseras till
vissa enheter för att uppnå ett bättre kapacitetsutnyttjande och en större
produktionsvolym i de producerande verken.

Sedan utredningsförslaget publicerats började förhandlingar mellan
Gränges AB, Stora Kopparbergs Bergslags AB och Statsföretag AB/Norrbottens
Järnverk AB. I november 1977 träffades en överenskommelse om
att parterna, under förutsättning av statens finansiella medverkan, skulle
bilda ett nytt handelsstålbolag, sedermera kallat Svenskt Stål AB (SSAB).
De närmare villkoren för bolagsbildningen finns angivna i två avtal, ett
huvudavtal och ett konsortialavtal.

I enlighet med förslag i prop. 1977/78:87 om statligt engagemang inom
handelsstålindustrin m. m. beslöt riksdagen på våren 1978 att godkänna
den träffade överenskommelsen.

Beslutet har i stort sett följande innebörd.

Aktiekapitalet fördelas så, att Gränges och Stora Kopparberg erhåller
vardera 25 procent och Statsföretag 50 procent. Till SSAB förs stålverken i
Luleå, Oxelösund och Borlänge samt Gränges och Stora Kopparbergs
gruvrörelser. De tillverkningsenheter som de förut nämnda tre företagen
sålunda bidrar med tillskjuts som s.k. apportegendom. Värdet av denna
egendom för vart och ett av de tre företagen har satts till 700 milj. kr.
Härutöver tillskjuter staten via Statsföretag 700 milj. kr. kontant och åtar
sig vissa andra förpliktelser.

Vid granskningen skall undersökas om den ekonomiska uppgörelsen
som träffades i samband med bildandet av SSAB kan anses rimlig för
statens del. Frågan om värderingen av tillskjuten apportegendom skall
särskilt uppmärksammas.

2.5 Förstudier m. m.

Av övriga på granskningsplanen uppförda ärenden är åtta förstudier. I
ytterligare två ärenden har något egentligt undersökningsarbete ännu inte
påbörjats.

Samspel och ansvarsförhållanden vid anskaffning av försvarsmateriel

Ärendet är vilande i avvaktan på resultatet av vissa utredningar, bl.a.
utredningen om vissa frågor rörande försvarets materielverks uppgift och
organisation m. m.

Statens kulturråd

En förstudie har företagits rörande statens kulturråd för att ge underlag
för beslut om eventuell fortsatt granskning av rådet och dess verksamhet.
Med anledning av att kulturrådet påbörjat en brett upplagd intern översyn
av rådets organisation och arbetsformer har revisorerna beslutat att för
närvarande inte företa en särskild granskning av kulturrådet. I en skrivelse
till kulturrådet har revisorerna uttalat att de förutsätter att kulturrådets
egen undersökning skall bli föremål för en bred och allsidig remissbehandling.

Det datorbaserade systemet för studiedokumentation vid högskolan

Planeringen av en förstudie av det datorbaserade systemet för studiedokumentation
vid högskolan (STUDOK) har påbörjats. I STUDOK registreras
uppgifter om de studerande och deras studier vid högskolan. Ett
motiv för en granskning av systemet är att de olika högskolorna tycks
utnyttja systemet i varierande grad.

Postverkets investeringar i fastigheter och byggnader

Trafikutskottet har föreslagit att revisorerna skall granska fördyringen
av nybyggnaden av en postterminal vid centralbangården i Göteborg.

Byggnadskostnadernas storlek kommer översiktligt att belysas i förstudien.
Vidare skall postterminalens kostnader jämföras med kostnaderna
för verkets övriga större byggnadsföretag under senare år och några av
byggnadsstyrelsens projekt av samma storlek.

Användningen av sjöfartsverkets genom avbemanning av fyr- och lotsplatser
disponibla fastigheter och byggnader

Sedan första hälften av 1930-talet har antalet lotsplatser minskat från 95
till 30. Under de senaste tjugo åren har också ett femtiotal fyrplatser
avbemannats.

Revisorerna har, med anledning av viss mot sjöfartsverket riktad kritik,
beslutat att genom en förstudie låta utreda förutsättningarna för en granskning
av hur de fastigheter och byggnader används som blivit disponibla
efter avbemanning av fyr- och lotsplatser.

Förstudien beräknas kunna redovisas för revisorernas arbetsutskott i
början av år 1981.

Skogsodling på nedlagd jordbruksmark

Sedan budgetåret 1948/49 har statsbidrag kunnat erhållas för skogsodlingsåtgärder
på nedlagd jordbruksmark.

För att ge underlag för beslut om granskning av effekten av dessa bidrag,
har en förundersökning gjorts. Av denna framgår att regeringen avser
föreslå att statsbidrag för dessa skogsodlingsåtgärder inte längre skall
beviljas.

Förstudien har föredragits för revisorernas arbetsutskott som beslutat
att ärendet skall vila till dess riksdagen har behandlat det aviserade regeringsförslaget.

Arbetsmarknadsverkets personalsituation

Arbetsmarknadsverket har under 1970-talet fått vidgade arbetsuppgifter.
Samtidigt har organisationen tillförts ett stort antal nya tjänster, företrädesvis
inom den lokala arbetsförmedlingen.

Genom granskningsärendet önskar revisorerna få belyst hur de nya
tjänsterna inom arbetsmarknadsverket har disponerats. Dessutom önskar
de få klarlagt personalfrånvarons storlek och orsaker samt det sätt på
vilket uppkomna vakanser fylls.

Det statliga förhandlingssystemet

Inom statsförvaltningen fastställs löner och liknande förmåner efter
förhandlingar med personalorganisationerna. Förhandlingarna är dels centrala,
dels lokala.

Avsikten med den ännu inte påbörjade förstudien är att få belyst om det
finns anledning att granska det statliga förhandlingssystemets rationalitet
och effektivitet.

Effektivitetskonsekvenser av utlokaliseringen av statliga myndigheter

Revisorerna har låtit göra en förstudie för att få klarlagt om det finns skäl
att närmare granska de effektivitetskonsekvenser som utlokaliseringen av
statliga myndigheter medfört. Förstudien har redovisats i två promemorior
av vilka den ena avser civila myndigheter, den andra militära myndigheter.

Förstudien omfattar i första hand den utlokalisering av centrala myndigheter
som grundar sig på riksdagsbeslut åren 1971 och 1973, varigenom 43
myndigheter med sammanlagt över 10000 tjänster kom att flyttas ut från
Stockholmsområdet. Inflyttningsorternas antal var 16. I den promemoria
som behandlar försvarets myndigheter har även vissa andra fredsorganisatoriska
förändringar studerats.

I förstudien föreslås att revisorerna undersöker utlokaliseringens effekter
på vissa utvalda myndigheters förmåga att tillfredsställande fullgöra
sina uppgifter. En sådan granskning kan ge kunskaper som är värdefulla
för eventuella framtida omlokaliseringar och nyetableringar av myndigheter.
Den kan också ge en samlad bild av de lösningar på olika problem som
i skilda fall har tillgripits, vilket kan vara av värde för samtliga utlokaliserade
myndigheter i deras rationaliseringsarbete.

Förstudien har redovisats för revisorernas arbetsutskott som kommer
att ta ställning till den när 1981 års granskningsplan skall göras upp.

Statens stöd till bostadsbebyggelse

Förstudien som för närvarande är på planeringsstadiet avses ge en total
bild av det statliga stödet till bostadsbyggande och de olika former för stöd
som finns samt besked om behovet av översyn av bestämmelserna på
området.

2.6 Granskningen av riksdagsförvaltningen

Riksdagens revisorer skall för varje avslutat räkenskapsår verkställa
extern revision av riksbankens, riksgäldskontorets och Stiftelsen Riksbankens
jubileumsfonds tillstånd, styrelse och förvaltning. Resultatet av
granskningen delges riksdagen i särskilda berättelser, vilka ingår i det
material som ligger till grund för finansutskottets och utbildningsutskottets
årligen återkommande förslag i fråga om ansvarsfrihet för bankofullmäktige
och riksgäldsfullmäktige respektive styrelsen för jubileumsfonden.

Uppdraget att för revisorernas räkning utföra det egentliga granskningsarbetet
åvilar Bohlins Revisionsbyrå AB med aukt. revisorn Björn Markland
som huvudansvarig för granskningen.

De under året avlämnade berättelserna har avsett riksbankens och Stif -

telsen Riksbankens jubileumsfonds verksamhet under år 1979 och riksgäldskontorets
verksamhet under budgetåret 1978/79. Beträffande den närmare
innebörden av granskningen och de därvid gjorda iakttagelserna
hänvisas till revisorernas berättelser (redog. 1979/80:11, 12 och 14) samt
finansutskottets betänkanden 1979/80:29 och 31 och utbildningsutskottets
betänkande 1979/80:24.

2.7 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden

Revisorernas arbetsutskott har under året behandlat vissa anmälningar
som inkommit från enskilda personer. Flertalet av anmälningarna har varit
av den arten att de inte föranlett någon åtgärd från revisorernas sida.

Sålunda har arbetsutskottet, efter att i flertalet ärenden ha inhämtat
berörda myndigheters yttranden, inte funnit anledning att granska vare sig
Apoteksbolagets eller Stiftelsen rikskonserters handläggning av vissa personalärenden,
ej heller förhållandena kring utbyggnaden av väg 15 i
Malmöhus län samt ett av länsstyrelsen i Jämtlands län handlagt lokaliseringsstödsärende
avseende ett planerat mejeri i Hammerdal.

Tre ärenden av detta slag är under beredning av arbetsutskottet. De
berör överstyrelsen för ekonomiskt försvar, kriminalvårdsanstalten i Österåker
och en av socialstyrelsen genomförd undersökning i Stockholmsområdet
kallad SOMI-projektet.

3 Särskilda föredragningar och besök m. m.

Även under år 1980 har revisorerna kallat verkschefer och andra chefstjänstemän
till särskilda föredragningar i plenum. Revisorerna har också
liksom under tidigare år företagit studieresor i två län. Dessa föredragningar
och länsresor har i regel inte någon anknytning till det löpande granskningsarbetet.
Deras syfte är i stället att till revisionen förmedla allmän
information om utvecklingstendenser, aktuella problem och andra praktiska
erfarenheter inom den offentliga förvaltningen.

3.1 Särskilda föredragningar

De särskilda föredragningarna har i första hand tagit sikte på den generella
och principiella sidan av olika samhällsfrågor, medan berörda myndigheters
och institutioners löpande förvaltningsarbete har berörts mer
sorti en konkret bakgrund.

Riksbankschefen Lars Wohlin, riksgäldsdirektören Lars Kalderén och

statssekreteraren i ekonomidepartementet Sten Westerberg har var för sig
belyst olika aspekter på det statsfinansiella och samhällsekonomiska läget.

Av företrädare för nämnden för energiproduktionsforskning, energisparkommittén,
forskningsrådsnämnden, generaltullstyrelsen och bostadsstyrelsen
har revisorerna blivit informerade om respektive institutions verksamhet.
Av de upplysningar som därvid lämnades kan nedanstående redogörelser
vara av intresse att vidarebefordra i detta sammanhang.

Ordföranden, generaldirektör Eric Pettersson och verkställande ledamoten
Lars Rey gav vid sitt besök hos revisorerna följande information om
nämnden för energiproduktionsforskning (NE).

NE, som inrättades år 1975, har till uppgift att följa utvecklingen inom
energiproduktionsområdet samt att ta initiativ till, planlägga, samordna
och låta genomföra teknisk forskning och industriellt inriktat utvecklingsarbete
avseende energiproduktion. Det åligger nämnden att inom sitt verksamhetsområde
dels upprätta program, dels fördela statligt stöd till forskning
och utveckling, dels beställa tekniskt forskningsarbete och industriellt
inriktat utvecklingsarbete, dels ock verka för att forsknings- och utvecklingsresultat
kommer till nytta.

NE är ansvarig för programmet Energiproduktion, för vilket riksdagen
har anvisat 218 milj. kr. under treårsperioden 1975/76-1977/78 och ca 470
milj. kr. under treårsperioden 1978/79-1980/81.

NE har sin verksamhet indelad i följande 15 områden:

— biosystem

— torv

— termisk omvandling

— kol

— syntetiska drivmedel

— lättvattenreaktorer

— hetvattenteknik

— geotermisk energi

— vindenergi

— solenergi

— akvatisk energi

— ny kärnteknik

— avancerad teknik

— fusionsenergi

— energiproduktion — allmänt

Verksamheten inom varje område består huvudsakligen av ett antal
externt bedrivna projekt som finansieras av NE. Projekten utgör, tillsammans
med den av NE bedrivna planeringen, uppföljningen och värderingen,
ett sammanhängande handlingsprogram inom varje område. Planerna
för ett område publiceras i programplanen, bakomliggande bedömningar i
planeringsrapporter och resultatet av arbetet i resultatrapporter.

NE lägger stor vikt vid planeringen av insatserna inom respektive område.
Till stor del bedrivs denna planering med anlitande av extern expertis,
som organiseras i programråd och grupper av olika slag. Ledamöterna i
NE:s råd tillsätts av nämnden i plenum och ledamöterna i NE:s grupper av
verkställande ledamoten.

Programråden är rådgivande till NE. NE:s programledare är föredragande
och organiserar sekretariatsfunktioner på lämpligt sätt. Rådens uppgift
är att vara ett forum för kritik och diskussion av väsentliga programfrågor.

Grupperna är rådgivande till NE:s programledningar. Deras uppgifter
kan »''ara mera tillfälliga och i regel knutna till planering och värdering av
delar av ett område.

Nämnden är en självständig myndighet. Vissa administrativa uppgifter
utförs av statens industriverk. Nämndens ledamöter tillsätts av regeringen.

Nämndens kansli leds av den verkställande ledamoten. Kansliet är organiserat
med bl. a. fem programledningar som vardera svarar för ett eller
flera områden. Kansliet består f. n. av ca 40 personer.

Den verksamhet som energisparkommittén har att svara för redovisades
av kommitténs ordförande, f. landshövdingen Bengt Petri, och kommitténs
huvudsekreterare Ulf Karlsson m. fl.

Energisparkommittén är en kommitté under industridepartementet. Den
tillsattes i november 1974 och har till huvudsaklig uppgift att genom information
m. m. stimulera det frivilliga energisparandet. Kommittén lämnar
varje år regeringen en eller flera rapporter om energiförbrukningens utveckling
samt en prognos för det nästkommande året. Kommittén skall
också överväga om förbud eller restriktioner behövs. Vidare har kommittén
vissa myndighetsuppgifter.

Kommittén består av 15 ledamöter, som representerar bl. a. alla
riksdagspartier samt arbetsmarknadens och hyresmarknadens parter.
Kansliet har 14 anställda varav 9 handläggare. Kommitténs anslag utgjorde
6 milj. kr. under budgetåret 1974/75 och uppgick under budgetåret 1979/80
till 17 milj. kr. vartill kom 6,4 milj. kr. för extra kampanj och 2,8 milj. kr. i
reserverade medel från tidigare budgetår.

Informationsverksamheten är dels generell, dels inriktad på olika målgrupper.
Samarbete har ägt rum med praktiskt taget hela organisationsSverige.
Samarbetet med kommunerna är omfattande. Energisparkommittén
har en mycket stor egen produktion av informationsmaterial i form av
broschyrer, filmer, färdiga utställningar och mycket annat.

En av huvuduppgifterna för kommitténs utredningsverksamhet är också
att producera underlag för kommitténs information. En annan uppgift för
kommitténs utredningsverksamhet är att komma med förslag till åtgärder
som kan begränsa energianvändningen på olika områden.

Både vad gäller informations- och utredningsverksamheten samarbetar
kommittén i stor utsträckning med konsulter och utomstående experter.

Enligt förordningen om energisparandet i de statliga myndigheterna skall
dessa efter samråd med energisparkommittén meddela föreskrifter för
energihushållningen inom det egna ansvarsområdet. Energisparkommittén
skall också lämna föreskrifter om bl. a. de statliga energisparledarnas
arbetsuppgifter och utfärda anvisningar för myndigheternas rapportering
om sina åtgärder i enlighet med förordningen.

Vidare har kommittén ordnat med provning av vissa energisparande
produkter.

Kommittén har också ägnat stort intresse åt att utvärdera de åtgärder
som vidtagits. Uppgiften är svår men kommittén har kunnat visa att
verksamheten lett till goda och konkreta resultat.

Med hänsyn inte minst till landets oljeberoende kommer det att Finnas
ett stort behov av energihushållning under den överblickbara framtiden.
Energisparkommittén har därför en mycket angelägen uppgift att fylla.
Hur detta arbete skall organiseras är en fråga, som behandlas av den s. k.
Mobergska utredningen.

Forskningsråds nämnden (FRN) presenterades av nämndens dåvarande
ordförande f. universitetskanslern Nils Gustav Rosén och nämndens
huvudsekreterare Hans Landberg.

Tillkomsten av FRN år 1977 var ett led i olika åtgärder som föreslogs av
forskningsrådsutredningen för att främja forskning inriktad på samhälleliga
behov, ofta av tvär/mångvetenskaplig natur. Lösningen är unik och är
föremål för växande intresse från utlandets sida.

Nämnden spänner över i princip alla forskningsdiscipliner, tar själv
initiativ till forskning och är alltså, i motsats till forskningsråden, i ringa
grad beroende av ansökningar från enskilda forskare om forskningsbidrag.

FRN samverkar med forskningsråden både vid bedömning av forskningsuppslag
och vid finansiering av projekt. Nämnden samarbetar emellertid
i lika mån med myndigheter och andra organ som är beroende av
forskning för att kunna sköta sina uppgifter.

Nämnden lämnar viss administrativ service till forskningsråden under
utbildningsdepartementet och skall svara för att nämndens och rådens
verksamhetsformer och organisation fortlöpande ses över.

Nämnden tillhör alltså forskningsrådsorganisationen men är inte ett
forskningsråd i egentlig mening. Det markeras inte bara av namnet utan
också av sammansättningen. 1 nämnden ingår en majoritet av lekmän
(företrädare för riksdagen, kommuner och landsting, arbetsmarknadens
större parter) tillsammans med företrädare för råden eller rådsliknande
organ under utbildnings-, jordbruks- och industridepartementen.

Viktigare arbetsområden inom nämnden bevakas av permanenta arbetsorgan
(t. ex. delegationer för naturresursforskning, för forskning och
forskningsorganisation, för folkrörelseforskning, för systemanalys) med
viss men begränsad egen beslutanderätt. Inom forskningsområden, som
nämnden bestämmer sig för, undersöks forskningsläge och forskningsbehov
av tillfälliga arbetsgrupper, av sekretariatet etc.

Bland fält som nämnden inriktat sig på kan följande nämnas:
naturresurser — begränsning av insektsskador på skog, åkermarkens
ekologiska system och försurningsproblematik

hälsa och hälsorisker — alkoholforskning och kemiska hälsorisker i vår
omgivning

arbetsliv, ekonomi och sociala förhållanden - samhällsplanering i en
utplanande ekonomi och arbetsmiljölagstiftning
forskningens organisation och möjligheter — utvärdering av energiforskningsprogrammet
samt problem kring forskarrekryteringen.

En erfarenhet som FRN gjort är att det ofta tar aktningsvärd tid att
lokalisera och förbereda forskningssatsningar av områdesövergripande natur.
En annan erfarenhet är att samfinansiering av forskningsprojekt kan
erbjuda svårigheter — nämnden startade under en ekonomisk nedgångsperiod
för bl. a. forskningsråden. Däremot har det inte varit svårt att
intressera forskare för samhällsangelägna projekt.

FRN har fått till uppgift att också fördela medel till dyrbarare vetenskaplig
utrustning. Inom området finns mycket stora, eftersatta behov. Medlen
fördelas i samverkan med bl. a. forskningsråd och verksamheten har tills
vidare försökskaraktär. En strävan är att söka sig fram till arbetsformer
som mer än tidigare gör det möjligt att lokalisera strategiskt viktiga områden.

En växande uppgift för FRN är att svara för forskningsinformation som
riktar sig till allmänheten. Man eftersträvar därvid att klargöra vad forskning
är och hur den arbetar. Skrifter om forskning till vardags och om
energifrågor har distribuerats. Likaså har en omfattande information lämnats
om minidatorer och deras inverkan på samhällsliv etc. En strävan är
att finna nya former för information. Information till barn och ungdom
liksom utgivning av populärvetenskaplig litteratur förbereds.

Den 1 juli 1980 införlivades sekretariatet för framtidsstudier i FRN.

Den redogörelse som revisorerna erhöll om generaltullstyrelsen lämnades
av bland andra generaltulldirektören Lennart Eriksson och tullrådet
Gunnar Lundh. Under föredragningen berördes den personalreducering
som genomförts i tullverket i samband med att den nya tullproceduren
infördes, utrikestrafikens omfattning, bekämpningen av narkotikasmugglingen,
spritsmugglingen i samband med viss färjetrafik, tullverkets medverkan
vid kontroll till förhindrande av illegal invandring och oljeskyddsberedskapen
i Mälaren.

Genom införandet den 1 januari 1974 av en ny tullprocedur och en ny
distriktsorganisation i tullverket möjliggjordes en omfattande reducering
av verkets personal. Sammanlagt minskades personalen med 311 tjänstemän.
Personalavvecklingen var genomförd med utgången av budgetåret
1978/79. Till följd av sådana arbetsuppgifter som tillförts tullverket sedan
år 1974 (bl. a. uppbörd av kilometerskatt, havsfiskeövervakning, utbyggnad
av oljeskyddsberedskapen) och arbetstidsförkortning har samtidigt
vissa personalförstärkningar förekommit.

Den nuvarande personalsituationen vid distrikts- och gränsbevakningen
kan belysas med att den av generaltullstyrelsen uppsatta ambitionsnivån
för s. k. kontrollvisitationer av inkommande transportmedel (10% för fartyg
och luftfartyg, 10—20% för lastfordon) endast nås till hälften. Detsamma
gäller i fråga om s. k. lossningskontroller.

Tullverkets verksamhet påverkas i väsentlig grad av utrikestrafikens
omfattning. Under år 1978 inreste till Sverige 36,6 milj. personer. Av dessa
kom 18,0 milj. med färjor och passagerarfartyg, 2,6 milj. med flyg och 16,0
milj. med bil över norska och finska gränsen. Antalet inkommande transportmedel
var samma år 113 000 färjor och passagerarfartyg, 22 000 handelsfartyg,
56000 flygplan, 510000 lastfordon, 50OCK) bussar och 7 milj.
personbilar.

Tullverkets bekämpning av narkotikasmugglingen har under en följd av
år haft hög prioritet. Tullens beslag har sålunda ökat år från år och uppgick
år 1979 till 1 170. Under tiden den 1 januari - den 15 april 1980 gjordes 466
beslag. Beslagen görs till den helt övervägande delen inom Öresundsområdet.
Under senare tid har beslagen i Stockholm och Arlanda ökat. Cannabis
dominerar både då det gäller antalen beslag och beslagtagna kvantiteter.

Tullstyrelserna i Sverige, Finland och Danmark har inlett överläggningar
om den skattefria spritförsäljningen i färjetrafiken i syfte att komma till
rätta med den olagliga införseln av alkohol. Vid kontroller av passagerare i
färjetrafiken mellan Stockholmsområdet - Åland och Västsverige — Jylland
har det konstaterats att ett mycket stort antal av de resande medför
kvantiteter som överstiger vad som fritt får införas eller som de över huvud
taget inte skulle ha fått inköpa ombord enligt den s.k. 24-timmarsregeln.
Generaltullstyrelsen räknade med att kunna genomföra vissa åtgärder i
preventivt syfte. Bl. a. förutsågs en begränsning av den skattefria provianteringen
till färjorna, slopande av systemet med fribiljetter samt en förbättrad
datummärkning av färdbiljetterna för att underlätta kontrollen av 24-timmarsregeln vid försäljning ombord.

De nordiska länderna har något olika regler för viseringsfrihet för medborgare
i vissa länder. Sålunda gäller viseringsfrihet för bl. a. turkar vid
inresa i Norge och Danmark men inte i Sverige. Sverige har å andra sidan
viseringsfrihet för bl. a. polacker. Denna olikhet skapar kontrollproblem
när det gäller att övervaka att illegal invandring inte sker. Detta gäller bl. a.
vid den svensk-norska gränsen, där det enbart i Karlstads gränstulldistrikt
finns 55 olika vägar och andra gränsövergångsställen. Tullmyndigheterna
inom detta gränstulldistrikt har sedan 1978 medverkat i sammanlagt 27
ärenden som lett till att utlänningar avvisats. 25 av ärendena gällde turkassyrier.

Generaldirektör Bengt Johansson gav följande presentation av bostadsverket
som omfattar såväl bostadsstyrelsen som de regionala länsbostadsnämnderna.

Bostadsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för den statliga bostadspolitiken.
Det åligger styrelsen bl. a.

— att handha den bostadspolitiska låne- och bidragsverksamheten,

— att undersöka och belysa utvecklingen i fråga om bostadsbyggande,
bostadsmarknad och bostadssociala förhållanden,

— att ge underlag för beslut om det framtida bostadsbyggandets omfattning
och inriktning,

— att bistå kommuner, byggherrar och andra med att främja en långsiktig
planering av byggandet och fortgående allmän förbättring av bostadsförsörjningen,

— att främja konsumentupplysning på bostadsområdet,

— att i övrigt ta de initiativ som behövs för att främja att goda bostäder
byggs och att en god boendemiljö skapas.

Bostadsstyrelsen är beslutande organ i fråga om vissa lån som gäller
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, integrerade skollokaler, kommunala
markförvärv och allmänna samlingslokaler samt bidrag (energisparande
åtgärder i kommunala och landstingskommunal byggnader). Styrelsen är
också besvärsinstans rörande länsbostadsnämndernas beslut om lån och
bidrag.

Länsbostadsnämnderna är regionala organ för den statliga bostadspolitiken.
De beslutar, med undantag för bostadsbidragen, i samtliga låne- och
bidragsärenden där beslutanderätten inte tillkommer bostadsstyrelsen eller
regeringen. Vidare medverkar de vid fördelningen av bostadslåneramarna
på kommuner och är besvärsinstans rörande kommunernas beslut om
bostadsbidrag. Nämnderna bistår också kommunerna i deras bostadsplaneringsarbete.

Kommunernas uppgifter inom bostadspolitiken innefattar bl. a. att ansvara
för upprättande och genomförande av de kommunala bostadsförsöijningsprogrammen.
I dessa program anges omfattningen och inriktningen
av både nybyggnad och modernisering av bostäder och sådana lokaler som
tillgodoser servicebehov i bostadsområden. Kommunerna skall också förmedla
ansökningar om statliga lån och bidrag till länsbostadsnämnderna
och yttra sig över dessa ansökningar.

Bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna inrättades år 1948 och har
sedan dess bl. a. beviljat statliga lån till drygt 2 milj. nybyggda lägenheter
och drygt 200000 ombyggda lägenheter. Under samma tid har ca 280000
lägenheter med pensionärshushåll förbättrats med stöd av förbättringslån.
Under 1960- och 1970-talen har bostadsanpassningsbidrag utgått till ca
60000 hushåll med handikappad hushållsmedlem.

Bostadsstyrelsen har under budgetåret 1980/81 169 tjänster och länsbostadsnämnderna
505. Sedan 1950-talet har verket genomgått en stark decentralisering.
Bostadsstyrelsen har t.ex. numera ca 100 färre tjänster
centralt än vid mitten av 1950-talet.

Ett visst mått på effektivitetsutvecklingen i verksamheten kan erhållas

vid jämförelse av antalet beslut om lån och bidrag, antal utestående räntebärande
lån och antal tjänster vid länsbostadsnämnderna. En sådan jämförelse
visar att antal beslut per år var 27600 budgetåret 1968/69 medan
motsvarande siffra budgetåret 1979/80 var 122 000. en ökning med 342%
(den främsta förklaringen till den kraftiga ökningen är utvecklingen av
energisparstödet). Under samma period (1968/69-1979/80) ökade antalet
utestående lån från ca 404000 till ca 883000. en ökning med 111%. Antalet
tjänster vid länsbostadsnämnderna ökade endast med 20% (från 398 till
505) trots den kraftiga volymökningen.

F. n. pågår en organisationsöversyn inom styrelsen som beräknas leda
till beslut under våren 1981. Ett aktivt rationaliserings- och förenklingsarbete
pågår, främst då det gäller utökad dataanvändning inom låneförvaltningen.

3.2 Länsresorna

Revisorerna har besökt Västmanlands län under tre dagar i juni och
Göteborgs och Bohus län under fem dagar i oktober.

Västmanlands län

Västmanland är ett utpräglat industrilän med koncentration på järn-,
stål-, metall- och verkstadsindustri. Befolkningsökningen var snabb fram
till år 1970 men har sedan avtagit.

Besöket i länet inleddes på länsstyrelsen med en allmän presentation av
länet, dess näringsliv och det politiska läget. Vidare behandlades arbetsmarknadsläget,
vissa näringspolitiska problem, ombyggnaden av Västerås
kraftvärmeverk, byggnadshyttan i Karmansbo, invandrarfrågor samt narkotikaproblem.

Under den fortsatta rundresan i länet besöktes bl.a. Skinnskattebergs
kommun med skogsmästarskolan och ASSI. Den allmänna överkapaciteten
inom träfiberskiveindustrin gör att ASSI överväger om Lövholmens
boardfabrik, som man också äger, skall avvecklas, eller om produktionen i
Skinnskatteberg skall begränsas. En sådan begränsning skulle komma att
skapa problem i Skinnskatteberg.

Revisorerna gjorde också ett besök vid Spännarhyttan i Norbergs kommun
där Surahammars Bruks AB har en masugn och en gruva. Trots att
masugnen är en av de modernaste i Sverige har den gått med stor förlust
under flera år. Inom företaget, som ägs av ASEA, har man försökt minska
förlusterna utan att lyckas, varför man övervägde att lägga ner masugnen
och gruvan samt en del av stålverket i Surahammar. För Norbergs kommun
skulle en nedläggning medföra en förlust av 400 arbetstillfällen. Utöver
de anställda vid hyttan och gruvan skulle anställda vid småindustrier
och transportföretag drabbas. Vidare kunde en nedläggning medföra att
underlaget för Stråssagruvan skulle bli så dåligt att även denna tvingas
upphöra.

3 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

ASEA har sedermera beslutat att Spännarhyttan samt stålverket i Surahammar
skall läggas ned.

Revisorerna blev senare under resan informerade av ASEA-ATOM om
företagets framtidsutsikter mot bakgrunden av riksdagens då nyligen fattade
energibeslut. Ett besök gjordes också på företagets bränslefabrik.
ASEA-ATOM tror på kärnkraften som ett miljövänligt, säkert och ekonomiskt
energislag. För närvarande har man fullt upp med arbete både i den
del av företaget som står för utveckling och konstruktion av nya anläggningar
och i den del som står för bränsletillverkningen. Företaget har
börjat vidga sin verksamhet till andra områden inom värmeteknisk energiproduktion
men avser samtidigt att bibehålla och vidareutveckla kärnkraftskunnandet.

Som tidigare nämnts orienterades revisorerna om de planer som fanns
på att inrätta en byggnadshytta i Karmansbo. Senare besöktes Engelsbergs
bruk, ett industriminne, som efter renovering åren 1971-1974 var ett av
Sveriges pilotprojekt vid det europeiska byggnadsvårdsåret 1975.

Revisorerna har tidigare föreslagit att en byggnadshytta skall inrättas på
Gotland. Syftet med byggnad shyttan i Karmansbo är detsamma, nämligen
att på ett ställe samla kunskap och utbildning för att därifrån medverka i
bevarandet av regionens byggnadsminnesmärken, i detta fall främst Bergslagens
gamla industrimiljöer. Karmansbo som i sig är ett sådant industriminne
skulle genom hyttans utbildningsverksamhet successivt bli renoverat.

Efter ett besök hos Arosbygdens Lantmän där revisorerna orienterades
om jordbruket i länet avslutades revisorernas resa med ett besök vid
kriminalvårdsanstalten i Tillberga. Anstalten som är en öppen
produktionsanstalt med 120 platser producerar trähus. De intagna får en
lön för sitt arbete på ca 14 kronor per timme men får betala för mat och logi
med 25 kronor per dag. För de pengar som blir över gör internen och
anstaltspersonalen gemensamt upp en budget med syfte att betala böter,
skulder, ge eventuell familj bidrag till sitt uppehälle samt avsätta en del
pengar till tiden efter frigivningen. Systemet ansågs ha fungerat bra och
samarbetet mellan personal och intagna var gott. En viss oro fanns för att
ett allt större antal intagna narkotikabrottslingar kunde komma att försvåra
arbetet vid anstalten.

Göteborgs och Bohus län

Resan inleddes med ett besök på länsstyrelsen. Landshövding Carl
Persson framhöll därvid länets stora och svåra omställningsproblem inom
fisket, jordbruket och stenindustrin. Landshövdingen betonade ock^å
starkt att den nuvarande länsindelningen skapar svårigheter i Göteborgsregionen,
som sorterar under tre länsstyrelser. Det är vidare mindre lämpligt
att det inom länsgränserna finns två huvudmän för sjukvården: Göteborgs
kommun och landstinget.

Revisorerna började sin studierunda över ämnesområdet ”fiske och
hav” i Göteborgs fiskhamn där representanter för Sveriges Fiskares Riksförbund
berättade om yrkesfiskarnas situation och om de nya riktlinjerna
för regleringen av priser på fisk.

På havsfiskelaboratoriet i Lysekil (huvudman: fiskeristyrelsen) upplystes
revisorerna om att de årliga uppskattningarna av fiskbeståndets storlek
hörde till laboratoriets viktigaste uppgifter. Yrkesfiskarna såg tidigare med
en viss misstänksamhet eller liknöjdhet på havsfiskelaboratoriets verksamhet.
Numera har man ett fint samarbete, sedan fiskeribiologernas rön och
uppskattningar alltmer fått tjäna det kommersiella fisket.

Medan man på havsfiskelaboratoriet sysslar med tillämpad forskning är
det snarare grundforskning som bedrivs på den under Kungl. Vetenskapsakademien
sorterande Kristinebergs marinbiologiska station. Revisorerna
kunde vid ett besök på Kristineberg konstatera att stationens forskare för
närvarande studerar effekten av industriutsläpp i den marina miljön, dynamiken
i djurpopulationer på havsbottnarna under olika år samt energiutbytet
mellan ytan och djuphavsbottnarna. Revisorerna besiktigade Kristinebergsstationens
undersökningsfartyg som nu för tiden utnyttjas endast 70-80 dagar per år på grund av brist på medel. Det skulle ha kunnat användas
240 dagar per år.

Problemet med oljeföroreningarna vid kusterna belystes för revisorerna
genom att länets försvarsdirektör redogjorde för bekämpningen av det
stora oljeutsläpp som drabbade delar av Bohuslän i november 1978. Kommunerna
avgör omfattningen av det arbete som skall läggas ned på sanering
efter varje oljeutsläpp. Kostnaderna för saneringen svarar däremot
staten för. Enligt försvarsdirektören borde riksdag och regering ompröva
det nuvarande kostnadsfördelningssystemet.

Revisorerna besökte anläggningarna på Lindholmens gamla varvsområde
i Göteborg och blev informerade om Projekt Lindholmen AB och
Projekt 80 AB av den för bolagen gemensamme verkställande direktören.
På Uddevallavarvet AB informerade varvets verkställande direktör revisorerna
om varvets verksamhet varefter revisorerna besåg anläggningarna.

Inom Projekt Lindholmen arbetar man för att utbildning, forskning och
produktion skall samverka på lika villkor. På Lindholmens gamla varvsområde
finns därför verkstäder samt utbildnings- och forskarlokaler. Utbildningen
sker i AMU:s och gymnasieskolans regi samt i samarbete med
industriföretag i Göteborg.

Projekt 80 AB bildades i maj 1979 som en följd av riksdagens beslut i
december 1978 om anställningsgaranti för de anställda vid storvarven.
Syftet var att skaffa varaktiga anställningar för de genom varvsnedläggningarna
friställda. Vid tiden för revisorernas besök hade ca 1 750 förutvarande
varvsanställda berörts av omplaceringsaktiviteterna inom ramen för
Projekt 80. Ca 150 personer återstod att placera.

Det under Svenska Varv AB lydande Uddevallavarvet AB beskrevs som
ett modernt utrustat totalvarv, dvs. ett varv som har alla de funktioner som

behövs för produktion, försäljning, ekonomi, inköp etc. samlade i ett och
samma företag på samma plats. Uddevallavarvet är ett av de svenska
storvarv för nybyggnad som enligt 1980 års varvsbeslut i riksdagen skall
bestå i framtiden, om varvet senast år 1985 har kunnat placera sig i ”den
kommersiella sektorn”.

När revisorerna besökte kommunerna Göteborg, Öckerö, Strömstad,
Tanum, Lysekil, Uddevalla och Stenungsund blev de informerade av
kommunernas styresmän om aktuella problem. Avfolkningen i vissa
ökommuner och glesbygdskommuner har hittills mildrats av arbetspendlingen
till stadskommunernas centra och av lokala näringsfång som verkar
i hägnet av den växande turismen och det ökande permanenta sommarboendet.
Men turismen och sommarbosättningen har också skapat problem,
t. ex. på vattenförsörjningens område. Kommunerna tvingas därvid
till att göra dyrbara investeringar. Strömstads, Tanums och Sotenäs kommuner
har svårt att dra till sig industrier, även sådana som av miljöhänsyn
skulle vara tillåtna, därför att området kring dessa kommuners kustlinje
har klassats som primärt rekreationsområde i den fysiska riksplaneringen.

Frågor om västsvensk försvarsorganisation m. m. kom revisorerna i
kontakt med vid föredragningar av militära chefer vid sitt besök på länsstyrelsen
samt vid ett uppehåll på den marinen tillhöriga Gullmarsbasen. Vid
den av riksdagen beslutade sammanslagningen av Västkustens örlogsbas.
Göteborgs kustartilleriförsvar. Göteborgs och Bohus försvarsområde samt
Älvsborgs kustartilleriregemente beräknar man kunna minska antalet befattningar
från ca 840 till ca 610. Vid Gullmarsbasen uppmärksammades
den även för den civila räddningstjänsten så värdefulla rekompressionskammaren
som används vid behandling av dykolycksfall.

Revisorerna blev erinrade om oljans och petrokemins stora betydelse för
länets näringsliv vid föredragningar och rundvandringar på Skandinaviska
Raffinaderi AB Scanraff vid Brofjorden, Lysekil, samt på den för Berol
Kemi AB och Beroxo AB gemensamma anläggningen i Stenungsund. Vid
uppehållet i Lysekil redogjorde en representant för överstyrelsen för ekonomiskt
försvar för aktuella frågor beträffande beredskapslagringen av
olja. 1 Stenungsund besöktes även statens vattenfallsverks värmekraftverk.

På Nordiska Folkhögskolan i Kungälv Fick revisorerna upplysningar om
både folkhögskolan och den ävenså i folkhögskolans lokaler verkande
Nordens Folkliga Akademi.

3.3 Besvarade remisser

Under året har revisorerna avgett yttranden i följande ärenden.

— Till riksdagens konstitutionsutskott den 8 maj över motionen 1979/
80:177 om ändrade valbarhetsregler för riksdagens revisorer.

— Till riksdagens finansutskott den 9 oktober över motionen 1979/80: 1064
om parkeringsavgifter vid statliga arbetsplatser.

Bilagor

Till riksdagen under år 1980 avlåtna skrivelser

Bilaga 1 Skrivelse angående försvarets planerings- och ekonomisystem
— produktionsledningssystemet 39

Bilaga 2 Skrivelse angående statens lån till Uddeholms AB budgetåret
1977/78 67

Bilaga 3 Skrivelse angående jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna
83

Bilaga 4 Skrivelse angående affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling:
kommunikationsverken 110

Bilaga 5 Skrivelse angående återbetalning av lokaliseringsbidrag
131

Bilaga 6 Skrivelse angående debitering och uppbörd av preliminära
arbetsgivaravgifter 145

Förslag till lag om ändring i lagen med instruktion för riksdagens
revisorer

Bilaga 7

158

Bilaga I

Riksdagens revisorers skrivelse angående försvarets planerings- och
ekonomisystem — produktionsledningssystemet

1980-01-17
Till riksdagen

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett nytt planeringsoch
ekonomisystem (FPE), som är ett samlat ledningssystem för all
verksamhet i fred inom försvaret. FPE bygger på programbudgeteringens
idéer men är utformat på ett något annat sätt än det system som
har prövats inom statsförvaltningens civila sektor. Programindelningen
har gjorts med krigsorganisationen som utgångspunkt. Programansvarig
myndighet skall genom sin programplanering styra fördelningen av
uppgifter och resurser inom programmet.

Verksamheten i fred är indelad i produktionsområden med ansvariga
myndigheter som skall se till att verksamheten inom respektive områden
bedrivs på ett rationellt sätt. De krigsorganisatoriskt inriktade programmen
är sammanlänkade med fredsorganisationens verksamhet genom
ett s. k. uppdragssystem. Ett uppdrag anger de prestationer som
skall utföras och resurstilldelningen härför jämte vissa handlingsregler.

Ledningssystemet arbetar med målstyrning genom uppdrag. Målstyrningen
skall skapa förutsättningar för decentralisering. Genom decentralisering
skall de anställda på alla nivåer ges möjlighet att ta del i
planering och uppföljning av hur de gemensamma arbetsuppgifterna
skall lösas. Varje nivå för sig skall ha så stor frihet som möjligt att
själv välja metoder för att lösa erhållen uppgift.

Det övergripande syftet med FPE är att ett sådant arbetssätt och ett
sådant beslutsunderlag skapas på olika nivåer att man med tillgängliga
resurser kan åstadkomma bra krigsförband och hålla en tillräckligt hög
beredskap. FPE innefattar både en ledningsfilosofi och formella administrativa
hjälpmedel.

Riksdagens revisorer har, sedan systemet tillämpats något mer än
fem år, granskat om systemet är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.
Med rationell uppbyggnad har avsetts frågan huruvida
FPE har en sådan formell utformning att systemets olika processer och
dokument gagnar verksamheten som helhet.

FPE kan grovt indelas i ett planeringssystem och ett produktionsledningssystem.
Den nu genomförda undersökningen omfattar produktionsledningssystemet.
Med hänsyn till tillgängliga resurser har gransk -

ningen begränsats till armén. Granskningen har gjorts med tyngdpunkten
lagd på den verksamhet som bedrivs på lägre regional och lokal nivå.
Såväl personal på olika nivåer inom försvarsmakten som lokala företrädare
för olika personalorganisationer har i samband därmed intervjuats,
varvid ämnet ingående har dryftats.

Resultatet av undersökningen har redovisats i en granskningspromemoria,
benämnd Försvarets planerings- och ekonomisystem — Produktionsledningssystemet.
Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning
av promemorian och dess förslag samt en sammanställning
av avgivna remissvar har som bilaga fogats till denna skrivelse. Promemorian
och avgivna remissyttranden kommer att överlämnas till
vederbörande utskott. Handlingarna finns därjämte tillgängliga på revisorernas
kansli. Som framgår av remissammanställningen har bedömningarna
av granskningspromemorians synpunkter och förslag till
sina huvudlinjer varit positiva.

Såväl den genomförda granskningen som avgivna remissyttranden
har, enligt revisorernas mening, visat att FPE inom granskade områden
i stort sett är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.

Det synes vara en allmän uppfattning att flerårsplaneringen har förbättrats
och att övrig planering har vunnit i stadga sedan FPE infördes.
Sättet att tilldela uppgifter och resurser i form av uppdrag inom ramen
för ett anslag synes underlätta styrningen och förbättra resursutnyttjandet.

Enligt revisorernas mening är det också gynnsamt att FPE i förhållande
till tidigare planeringssystem ger en bättre beskrivning av valsituationen
i de fall en uppgift måste utgå för att en annan skall kunna
tillkomma. FPE är sålunda ändamålsenligt när det gäller att snabbt beskriva
de resurser som friställs om olika uppgifter utgår ur planerad
verksamhet eller det resurstillskott som erfordras om uppgifter tillkommer.

FPE har medfört en planering med längre tidshorisont, ökad bredd
och större djup. Ökad bredd och större djup engagerar fler individer än
tidigare. Möjligheten att påverka den egna arbetssituationen har ökat,
vilket kan öka arbetstillfredsställelse och effektivitet. Vid flera myndigheter
har denna metodik kommit långt i sin tillämpning. Vid andra
myndigheter finns ett större utrymme för fortsatt utveckling. Det är
tillfredsställande att den enskilde genom FPE har fått ökad kunskap
om de uppgifter som skall genomföras och om det sätt på vilket de skall
genomföras. Personalen har därigenom fått ökad betydelse vid produktionsekonomiska
överväganden då verksamheten planeras eller då ändringar
i gjord planering skall göras.

Såsom framgår av granskningspromemorian och de avgivna remisssvaren
har emellertid tillämpningen av FPE i vissa avseenden ännu inte
helt anpassats till systemets grundläggande principer. Detta gäller bl. a.

målstyrningen samt analysen av uppnådda resultat och ekonomiskt utfall.
I granskningspromemorian har lämnats vissa synpunkter och ett
tjugotal förslag till förbättringar av systemet. Huvuddelen av dessa har
rönt ett positivt mottagande av remissmyndigheterna.

Revisorerna vill i det följande närmare uppehålla sig vid problemen
rörande personalkostnadsbudgetering, sambandet mellan kostnadsbudget
och behovet av betalningsmedel, indelningen i delproduktionsområden
och delprogram samt behovet av en samlad beskrivning av hur
produktionsledningen utövas.

Vid granskningen har framkommit att lägre regionala och lokala
myndigheter inte alltid anser att personalkostnadsbudgetering och personalkostnadsredovisning
är ett för deras del verksamt styrmedel.

Detta hänger samman dels med att friheten att påverka den personella
tillgången är mycket starkt begränsad, dels med att fördelningen
av den på kort sikt givna tillgången på personal mera styrs av regelsystem
och bedömt bästa nyttjande av den enskilde befattningshavaren än
av ekonomiska beräkningar. Regelsystemet innebär att ekonomisk
handlingsfrihet så gott som helt saknas. Ej heller nuvarande former för
budgetering, uppföljning och fördelning av kostnaderna på delproduktionsområden
och delprogram av värnpliktigas löneförmåner, premier
och utryckningsbidrag m. m. gagnar enligt granskningspromemorian
styrningen inom lägre regional och lokal myndighet.

Med nuvarande regelsystem inom personalområdet anser flera av de
lägre regionala och lokala myndigheterna att budgetering av personalkostnader
för aktiv militär och civilmilitär personal är mindre meningsfull.
I granskningspromemorian har den synpunkten förts fram att lägre
regional/lokal myndighet bör avlastas detta budgeteringsarbete om
inte lättnader i regelsystemet genomförs. Det har i granskningspromemorian
också anförts att nuvarande budgeteringsordning bör behållas i
den mån lättnader i regelsystemet kan förutses. Kommer frågan om
nivå för personalkostnadsbudgetering att prövas, bör enligt granskningspromemorian
frågan om budgetnivå för vissa värnpliktskostnader
prövas samtidigt.

Frågan om personalkostnaderna som styrmedel vid val av alternativa
metoder för lösning av given uppgift hänger nära samman med den
lägre regionale/lokale chefens handlingsfrihet. De högre regionala och
centrala myndigheterna har i sina remissvar framhållit att en strävan
bör vara att öka lägre regionala och lokala chefers handlingsfrihet och
att personalkostnaderna även fortsättningsvis bör budgeteras på lägre
regional/lokal nivå.

Mot bakgrunden av det sagda vill revisorerna framhålla det önskvärda
i att man finner praktiska former för att öka lokala chefers handlingsfrihet
i vad gäller nyttjande av personal. Härigenom ges den lokale
chefen möjligheter att vid budgetering uppmuntra användningen av

mindre personalkrävande produktionsmetoder och att ta de interna rationaliseringsmöjligheterna
till vara.

Lägre regional och lokal myndighet har en fastställd kostnadsbudget
och en av militärbefälhavaren godkänd prognos för förbrukning av betalningsmedel.
Den övre gränsen för överenskommen medelsförbrukning
kan nås på endera kostnadssidan eller betalningsmedelssidan. Reglerna
för samspelet mellan kostnadsbudgeten och förbrukningen av betalningsmedel
är inte helt klara. I granskningspromemorian har framhållits
att resultatet härav kan uppfattas som en ekonomisk dubbelstyrning,
som kan medföra ej rationella beslut. Av denna anledning har i
granskningspromemorian uttalats att kostnadsbudgeten bör vara styrande
och att samspelet mellan denna budget och förbrukningen av betalningsmedel
bör formuleras entydigt.

Överbefälhavaren har vid den genomförda omarbetningen av sina
Anvisningar för försvarsmaktens planerings- och ekonomisystem (Anv
FPE) mer än tidigare betonat lokal myndighets betalningsmedelsansvar,
liksom chefen för armén i sina planerings- och budgetdirektiv för kommande
år. Försvarets rationaliseringsinstitut har anmält att arbete pågår
med att studera olika frågor kring lokalt betalningsmedelsansvar.
Påtalade oklarheter i ekonomistyrningen borde, enligt revisorernas
uppfattning, minska genom här anmälda åtgärder. Revisorerna anser,
liksom huvuddelen av remissmyndigheterna, att lägre regional och lokal
myndighet skall ha ansvar för summan av utbetalningar som görs
på denna nivå.

Redovisning mot delprogram ger information om resultat samt kostnader
för olika delar av krigs- och fredsorganisationen. Programplaneringen
genomförs i dessa termer. Redovisning mot delproduktionsområden
ger även information om avvägningen mellan bl. a. vidmakthållande
å ena sidan och omsättning och tillförsel å den andra. Indelningen
möjliggör ändamålsinriktade uppdragsförslag i anslagsframställning
och tillgodoser riksdagens och regeringens önskemål om avgränsning av
primäruppdrag.

I granskningspromemorian har framhållits att indelningen i delproduktionsområden
och delprogram inte gagnar styrningen vid lägre regional
och lokal myndighet. Myndighetschefen styr genom ansvarsområdeschefer
och organisatoriska enheter. En ansvarsområdeschef kan
ha uppgifter inom mer än ett delproduktionsområde. Indelningen i delproduktionsområden
och delprogram synes vara den minsta gemensamma
nämnare som tillgodoser informationsönskemålen på högre
nivåer i organisationen utan att för den skull nackdelarna blir besvärande
för lägre regional och lokal myndighet. Eftersom indelningen i
delprogram och delproduktionsområden inte gagnar styrningen inom
lägre regional och lokal myndighet kan det, enligt revisorernas mening,
behöva påtalas kraftigare, att indelningarna främst tillgodoser högre

nivåers önskemål om information, så att lägre nivåer inte känner sig
styrda mot en ledningsform som inte gagnar dem själva. I detta sammanhang
förtjänar även nämnas att lägre regional och lokal myndighets
årliga resursbehovsanmälan nu innefattar uppgiftssammanställningar
som på denna nivå ej anses erforderliga för styrningen av verksamheten.
Högre nivå bör därför väga värdet av nu infordrad information
mot de resurser som åtgår för insamlandet av den.

I granskningspromemorian påtalas att det saknas dels en instruktion
för förbandschef, dels en samlad beskrivning av hur produktionsledningen
inom armén utövas på central, regional och lokal nivå. Överbefälhavaren
har anmält att han avser att i samverkan med försvarsgrenscheferna
utarbeta instruktioner för regionala och lokala myndigheter,
när resultatet av pågående arbete med att utforma instruktioner
för myndigheter som lyder direkt under regeringen föreligger. Chefen
för armén har anmält att han kommer att göra en samlad beskrivning
av hur produktionsledningen utövas i samband med en omarbetning av
nuvarande anvisningar för FPE tillämpning inom armén. Försvarets
rationaliseringsinstitut har anmält att pågående försök med decentraliserad
produktionsledning innebär att fördelningen av ansvar och befogenheter
mellan olika nivåer omprövas. Revisorerna finner det angeläget
att såväl instruktioner som en samlad beskrivning av produktionsledningen
arbetas fram. Främst den senare borde, enligt revisorernas
mening, kunna bli ett värdefullt hjälpmedel vid fortsatt utbildning
inom ramen för FPE.

Sammanfattningsvis har, enligt revisorernas mening, FPE i förhållande
till tidigare planeringssystem medfört fördelar. Granskningen har
emellertid gett vid handen att en fortsatt anpassning till systemets
grundtankar torde vara erforderlig. Ett antal sådana förslag har lämnats
i granskningspromemorian. Utan att i detalj ta ställning till de olika
förslagen vill revisorerna uttala att framkomna synpunkter och förslag
synes utgöra en god utgångspunkt för arbetet med att vidareutveckla
produktionsledningssystemet inom armén. Vissa av förslagen är
av mera principiell art och synes därför kunna vara av intresse även för
övriga försvarsgrenar.

Med hänvisning till ovanstående hemställer revisorerna att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att de synpunkter och förslag
som har framkommit genom den förevarande granskningen bör beaktas
vid den fortsatta utvecklingen och tillämpningen av försvarets planerings-
och ekonomisystem.

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

/Göran Hagbergh

Underbilaga
till bilaga l

Sammanfattning av granskningspromemoria nr 2/1979, Försvarets
planerings- och ekonomisystem, Produktionsledningssystemet och de
däröver avgivna remissyttrandena
1 Granskningspromemorian

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett nytt planeringsoch
ekonomisystem. Detta bygger på programbudgeteringens idéer men
är utformat på ett något annat sätt än det system som försöksvis prövats
inom statsförvaltningens civila sektor. Programindelningen har
gjorts med krigsorganisationen som utgångspunkt. Varje krigsuppgiftsorienterat
program omfattar ett visst antal krigsförband med samma
målinriktning. För hela försvaret finns sex organisatoriska huvudprogram
med en eller flera ansvariga myndigheter för varje sådant program.
Programmyndighet skall genom sin programplanering styra fördelningen
av uppgifter och resurser inom programmet. Verksamheten i fred är
indelad i produktionsområden med ansvariga myndigheter som skall se
till att verksamheten inom respektive områden bedrivs på ett rationellt
sätt. De krigsorganisatoriskt inriktade programmen är sammanlänkade
med fredsorganisationens verksamhet genom ett s. k. uppdragssystem.
Ett uppdrag anger de prestationer som skall utföras och resurstilldelningen
härför jämte vissa handlingsregler.

Den utredningsverksamhet som ledde fram till beslut om att införa
försvarets nya planerings- och ekonomisystem påbörjades i huvudsak
under 1960-talets tidigare del. Det grundläggande arbetet genomfördes
av särskilda utredningar. Parallellt med utredningsarbetet pågick en
omfattande försöksverksamhet. Arbetet med att leda införandet av det
nya systemet och att lägga fram förslag rörande den slutliga tillämpningen
samt att samordna utvecklingsarbetet uppdrogs åt särskilda ledningsgrupper
inom försvarsdepartementet. Detta arbete slutfördes år
1977. Efter hand har det konkreta ansvaret för tillämpning och fortsatt
utveckling förts över till främst överbefälhavaren. Denne har senast år
1978 utfärdat ”Anvisningar för försvarsmaktens planerings- och ekonomisystem”.
Anvisningarna innehåller en beskrivning av planeringsoch
ekonomisystemet.

Riksdagens revisorer har år 1976 beslutat granska om systemet mot
bakgrunden av hittills vunna erfarenheter är rationellt uppbyggt och
fungerar tillfredsställande.

Försvarets planerings- och ekonomisystem kan grovt indelas i ett
planeringssystem och ett produktionsledningssystem. I granskningspromemorian
behandlas produktionsledningssystemet. Produktion genomförs
främst av försvarsgrenschefema, försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen.
Granskningen avser främst den produktion som
genomförs av försvarsgrenschef. Något olika förutsättningar gäller för
dessa vid utformning av produktionsledningen. Med beaktande av antal
fredsförband, antal förband i krigsorganisationen, antal anställd
personal, antal värnpliktiga som utbildas och den sammanlagda budgeten
för lägre regional och lokal verksamhet, har det bedömts lämpligt
att inrikta granskningen på verksamheten vid armén. Granskningen
har vidare genomförts med tyngdpunkten på den verksamhet som be -

drivs på lägre regional och lokal nivå. Den har inte helt begränsats till
de områden, där chefen för armén är produktionsmyndighet, utan omfattar
även sådana områden där övriga produktionsmyndigheter och
s. k. fackmyndigheter påverkar verksamheten vid lägre regional och lokal
myndighet.

Underlaget till promemorian har hämtats in från riksdagsbeslut, propositioner
och utredningar samt från order, instruktioner, direktiv och
anvisningar utfärdade av olika myndigheter. Samtal och intervjuer har
genomförts med personal vid staber på samtliga nivåer och med personal
vid samtliga lägre regionala och lokala myndigheter (regementen)
inom södra militärområdet.

Försvarets planerings- och ekonomisystem skall fungera som ett
samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom försvaret.
Ledningen skall utövas genom målstyrning. Varje nivå för sig skall ha
så stor frihet som möjligt att själv välja metoder för att lösa erhållen
uppgift. Möjligheten att välja mellan olika metoder begränsas av bl. a.
lagar och förordningar och kan begränsas av handlingsregler, som utfärdas
av en högre organisatorisk nivå. Möjligheten att ”i högre nivås
anda” välja mellan olika metoder bestäms också av hur väl uppgiften
är beskriven. Den erhållna uppgiften och de resurser som får disponeras
skall vara i balans. Planering och budgetering skall föras långt ner i
organisationen. Den enskildes kunskap och erfarenheter skall tas till
vara. Detta skall bidra till att öka arbetstillfredsställelsen hos den enskilde
och effektiviteten i organisationen.

Lägre regional och lokal myndighets (regementes) uppgifter

Uppgifterna för chef för försvarsområdesregemente och chef för regemente
är inskrivna i av chefen för armén utgiven organisationsbeskrivning.
Chefens för armén organisationsbeskrivning berör emellertid
inte vad som gäller exempelvis uppgifter i stort, områdena lydnadsförhållanden,
personaltjänst, försvarsinformation, ärendehandläggning
m. m.

För chef för försvarsområdesregemente — försvarsområdesbefälhavare
— gäller tills vidare instruktion den 6 juni 1968 i tillämpliga delar.
Instruktion för chef för regemente finns ej utfärdad. Av nu gällande
instruktion för chef för försvarsområdesregemente framgår att allmän
verksstadga gäller med vissa särskilt angivna undantag. Enligt uppgift
från försvarsdepartementet gäller däremot inte allmän verksstadga för
chef för regemente.

Granskningsarbetet har gett vid handen att en övergripande uppgiftsbeskrivning
i form av en instruktion synes vara en naturlig komponent
i ledningssystemet. Instruktion för myndighetschef bör ge ramen för
vilka uppgifter som åligger myndigheten. Den bör också ge den yttre
ramen för val av metoder för ålagda uppgifters lösande. Det sätt på vilket
förordningar, som exempelvis allmän verksstadga, skall tillämpas
bör vara fastlagt.

Chefen för armén och överbefälhavaren har genomfört visst arbete
som gäller instruktion för chefer för arméns lägre regionala och lokala
myndigheter. Detta arbete bör fortsätta och föras fram till beslut. Instruktionen
bör utformas så, att den inte hämmar möjligheten till initiativ
inom ramen för uppgiften i stort.

Flerårsplanering

Flerårsplanering är en del av planeringssystemet. Centralt, regionalt
och lokalt samordnade flerårsplaner finns för krigsorganisationsförändringar
och för grundutbildning av värnpliktiga. Flerårsplaner för repetitionsutbildningen
och för investeringar och iståndsättningsarbeten
inom byggnads- och anläggningsverksamheten kan räknas till samma
grupp.

Flerårsplaner upprättas inom personalområdet. Även om planerna
årligen revideras finns svårighet att hålla dem helt aktuella. Detta gäller
främst planering för personalens nyttjande i fredsorganisationen.
Regler för turordning vid placering i ledig befattning, befordran, den
enskildes önskemål, tjänstledigheter, kommenderingar m. m. innebär
fortlöpande krav på justeringar.

Enligt gällande regler skall femåriga personalplaner eftersträvas.
Centralt reglerad plan för kommenderingar till tjänstgöring vid annan
myndighet omfattar, något förenklat, en period av tre år. Dessa planeringsrutiner
är således inte helt förenliga. Möjligheten till ökad samordning
bör prövas. Femåriga planer för placering i krigsorganisationen
och treåriga planer för placering i fredsorganisationen kan vara en
tänkbar lösning.

Två av tio myndigheter upprättar treåriga planer för den interna befälsutbildningen
vid regementet. Någon myndighet prövar möjligheten
att flerårsplanera denna utbildning. Övriga myndigheter planerar verksamheten
årsvis. Den begränsade flerårsplaneringen hänger bl. a. samman
med att chefen för armén årsvis anbefaller ett antal aktiviteter,
som skall vara genomförda under närmast kommande budgetår. Chefen
för armén bör pröva möjligheten att begränsa den av honom direktstyrda
verksamheten, så att utrymme skapas för lägre regional och lokal
myndighet att omsätta en egen flerårsplanering i intern befälsutbildning.

Två av militärområdets tio myndigheter har de olika flerårsplanerna
samlade i ett särskilt dokument — myndighetens långsiktsplan. Tre
myndigheter har påbörjat ett sådant arbete. Vid övriga myndigheter
förvaras de olika flerårsplanerna var för sig vid de organisationsenheter,
som handlägger de olika ärendena.

Planeringssystemet innehåller i sig inga formella krav på att de enskilda
myndigheternas flerårsplanering skall samlas i ett särskilt dokument.
Lägre regionala och lokala myndigheter har emellertid under senare
tid alltmer uppmärksammat behovet av en myndighetens egen
samordnade flerårsplan. En sådan plan synes vara en önskvärd del av
planerings- och ekonomisystemet. Myndighetens bidrag till krigsorganisationen
bör vara utgångspunkt. Från denna härleds kraven på produktion
och samordning inom fredsorganisationen. Den samordnade
flerårsplaneringen inom en myndighet bör vara ett uttryck för hur mål
identifieras och formuleras på flerårsbasis och hur verksamheten inom
flera organisatoriska enheter samordnas för att dessa mål skall nås.
Denna form av flerårsplanering ger samtidigt en beskrivning av hur
olika verksamheter hänger samman. Beskrivning av sammanhang är
en väsentlig del i en strävan att decentralisera och delegera uppgifter.

Styrning med mål/uppgifter

Krigsorganisationsförändringar

Det planeringssystem för förändring av krigsorganisationen, som för
närvarande tillämpas (KÖP), anses av lägre regional och lokal myndighet
som ändamålsenligt. Myndigheterna finner emellertid inte alltid att
högre nivåers planering och/eller verkställighet är samordnad på ett
från deras synvinkel önskvärt sätt. Bestämmelser angående organisation,
personellt innehåll, utrustningstabeller och behov av förrådsutrymme
är ibland inte tillgängliga i sådan tid att myndigheten kan genomföra
en detaljerad verksamhetsplanering. Chefen för armén bör
kontinuerligt pröva möjligheten att i varje enskilt fall anpassa takten i
de krigsorganisatoriska förändringarna till de praktiska förutsättningarna
för att tillställa lägre regional och lokal myndighet erforderligt
planeringsunderlag.

Mobilisering

Vid order om mobilisering skall mobiliseringsenheterna tillföras personal
och utrustning och organiseras i förband enligt fastställda tabellverk
och inom särskilt angiven tid. Detta är det dokumenterade målet
för mobilisering. Tabellverken innebär i stort att kompletta förband
skall kunna mobiliseras. Militärbefälhavaren anger särskilda krav på
personellt innehåll, samövning och lokalrekrytering. Mobiliseringsmyndighet
strävar efter att kunna ställa krigsdugliga förband till operativ
chefs förfogande på tid och plats som denne bestämmer. Innebörden av
begreppet krigsdugliga är inte preciserat.

Mobiliseringsmyndighet är väl medveten om att den inte alltid kan
mobilisera personal och utrustning så, att kompletta förband kan organiseras.
Mobiliseringsmyndighet kan till viss del påverka förutsättningarna
vad gäller materiel och i mycket begränsad omfattning vad gäller
personal. Strävan att leva upp till det allmänna målet kan medföra obalans
vad gäller insatserna för tillförsel av materiel respektive personal.
Handläggning på olika organisatoriska enheter kan bidra till detta. Det
synes angeläget att mobiliseringsmyndighet inom sig utser någon, som
under myndighetschefen har det sammanhållande ansvaret för kontroll
av innehållet i de krigsförband som myndigheten har mobiliseringsansvar
för. Det synes också angeläget att mobiliseringsmyndighet årsvis i
sekundäruppdragsförslag anmäler planerad mobiliseringsberedskap och
redovisar eventuella alternativa förslag, uttryckta i ekonomiska termer.

Grund- och repetitionsutbildning

Mål för grundutbildningen anges i av chefen för armén fastställda
utbildningsmål för typkompani och i årliga planeringsbestämmelser.
Utbildningsmål för typkompani är det senaste steget i en strävan att
tillämpa målstyrning inom området grundutbildning. Preciseringen av
utbildningsmålen uppfattas positivt av lägre regional och lokal myndighet.
Vid värdering av resultat mot de uppställda målen kan ett kompani
erhålla omdömet underkänt, godkänt eller bra. Det är inte utklarat
huruvida målet är att nå ett godkänt resultat eller ett bra resultat. Att
nå bra resultat kan innebära ekonomiska uppoffringar i förhållande till
ett godkänt resultat. Chefen för armén bör fastställa vilken nivå som
skall gälla som mål.

För redovisning av resultat inom ämnen och övningsgrenar under

befattnings- och förbandsutbildning används en femgradig skala. Den
femgradiga skalan är definierad på sådant sätt, att det framgår om
kunskaper och färdigheter, som krävs för krigsanvändbarhet och operativ
uppgift är övade och inlärda så, att de med säkerhet bedöms kvarstå
under en fyraårsperiod. Denna överinläming ingår i målet för utbildningen.
Begreppen bra och godkänt ger inte information om hur
denna del av målet nåtts. Nu infört system för prestationsvärdering under
grundutbildning är endast vid vissa truppslag utformat för en värdering
i femgradig skala.

Värderingsresultat under grundutbildning och repetitionsutbildning
skall senare återkomma i de s. k. krigsförbandskorten. Används en
femgradig skala med nuvarande definitioner ger krigsförbandskorten
information om graden av överinlärning. Begreppen godkänt och bra
ger inte denna information. Den dåvarande ledningsgruppen inom försvarsdepartementet
har rekommenderat prestationsvärdering och prestationsredovisning
i femgradig skala. Marinen och flygvapnet använder
denna modell. Överbefälhavaren har i maj 1979 fastställt modell för
värdering av krigsförband, som bygger på nivåredovisning i femgradig
skala.

Armén bör anpassa sin resultatredovisning avseende grundutbildning
så, att information erhålls även om graden av överinlärning. Den femgradiga
skala som används under repetitionsutbildning gällande olika
övningsgrenar tillgodoser detta. Det sammanfattande omdömet bör vid
både grund- och repetitionsutbildning nivågraderas på samma sätt.

Administration och förvaltning

Militärbefälhavaren anger mål för olika områden avseende administration
och förvaltning genom ett nivåvärde. Underlag saknas för en
relatering av de olika nivåerna till någon enhetlig norm. Flera lägre regionala
och lokala myndigheter använder samma modell. Denna typ av
målformulering bör utgå och ersättas av konkreta beskrivningar av
förväntat resultat.

Undantas materielenhetens planering och dokumentationen av denna,
så saknas i flera fall vid lägre regional och lokal myndighet en konkret
intern beskrivning avseende förväntat resultat inom ansvarsområden
för administration och förvaltning. Planeringen inom sådant ansvarsområde
är ej sällan mycket översiktlig eller inte alls dokumenterad.
Det förutsätts då att ärendefördelning enligt arbetsordning ger
erforderlig inriktning. Vid samtal och intervjuer i samband med myndighetsbesöken
har det framkommit att planer för ansvarsområde upprättas
i ökad omfattning. Det har också framkommit att i flertalet fall
finns ett ”fritt utrymme” inom respektive ansvarsområde som kan och
bör styras av myndighetsinterna mål. Saknas dessa myndighetsinterna
mål blir också resultatrapporteringen oprecis och ofta koncentrerad till
förhållandet mellan tilldelade och utnyttjade resurser. Goda exempel
på hur verksamhet inom områdena administration och förvaltning kan
styras med mål/uppgifter finns. Metodiken bör göras allmänt känd och
tillämpningen bör kontrolleras och påverkas.

Styrning med resurser och metoder

Regelsystemet inom personalområdet är mycket detaljerat. Administrationen
av personalärenden är ibland omfattande. I gransknings -

promemorian har redovisats administrativa rutiner för att återbesätta i
tjänsteförteckningen intagen tjänst. Bl. a. denna form av beslut bör
kunna delegeras till chef för lägre regional och lokal myndighet.

Med början den 1 juli 1979 genomför chefen för armén försök avseende
en decentraliserad produktionsledning. Försöken genomförs
inom Nedre Norrlands militärområde och omfattar bl. a. organisation
och personaladministration. Försvarets rationaliseringsinstitut har undersökt
vilka försöksförutsättningar som bör gälla och redovisat detta i
en rapport från februari 1979. Institutet har därvid konstaterat, att resultaten
från en tidigare undersökning, kallad ”Hinder för ett effektivt
resursutnyttjande” genomförd på uppdrag av överbefälhavaren, i allt
väsentligt är giltiga. Den fasta kopplingen mellan tjänst och befattning
innebär ej sällan nackdelar. Bl. a. lättnader i detta avseende prövas i
försöken.

Lägre regional och lokal myndighet anser inte att personalkostnadsbudgetering
och personalkostnadsredovisning i nuvarande form är ett
verksamt styrmedel. Detta sammanhänger dels med att friheten att påverka
den personella tillgången är mycket starkt begränsad, dels med
att fördelningen av den på kort sikt givna tillgången på personal mera
styrs av regelsystem och bedömt bästa nyttjande av den enskilde befattningshavaren
än av ekonomiska beräkningar. Regelsystemet inom personalområdet
innebär att ekonomisk handlingsfrihet så gott som helt
saknas. Om statsmakterna anser att samma regelsystem skall gälla
framöver, kan det ifrågasättas om det är rationellt att lönedelen för
militär och civilmilitär personal ingår i lägre regional och lokal myndighets
budget. Kan lättnader i regelsystemet förutses, synes skäl finnas
att bibehålla nuvarande ordning. Statsmakternas syn på denna fråga
bör således vara vägledande för en bedömning av i vilken omfattning
personalens lönedelar skall ingå i lägre regional och lokal myndighets
budget.

Civil personal anställs med hänsyn till fredsorganisationens behov.
På den allmänna arbetsmarknaden finns personal med erforderliga
kunskaper och erfarenheter. I detta fall föreligger således inte samma
behov av rekrytering och internutbildning som i fråga om militär och
civilmilitär personal. Nyttjandet av civil personal skulle således, i högre
grad än vad som gäller den militära och civilmilitära personalen, kunna
styras av ekonomiska överväganden. Lönerna för denna personal bör
då ingå i den lägre regionala/lokala budgeten.

Ej heller budgetering, uppföljning och fördelning på delproduktionsområden
och delprogram av värnpliktigas löneförmåner, premier och
utryckningsbidrag m. m. gagnar styrningen inom lägre regional och lokal
myndighet. Det har inte heller gjorts troligt att nuvarande former
för denna kostnadsredovisning erfordras för styrningen på högre nivåer.

Prövas frågan om hur personalens löner skall ingå i budgeten, bör
också prövas hur de värnpliktigas löneförmåner, premier och utryckningsbidrag
m. m. skall ingå. Detta är en från lägre regional och lokal
myndighets synvinkel opåverkbar kostnad. Bestämningen av antalet
värnpliktiga och antalet tjänstgöringsdagar är emellertid ingångsvärde
för exempelvis budgeteringen myndighetsvis av portioner och vissa övningsberoende
kostnader. Underlaget behövs således vid den enskilda
myndigheten. Budgetarbetet förenklas inte nämnvärt om här nämnda
kostnadskomponenter utgår — budgeteringen görs med ett förutberäknat
internpris — men möjligen skulle redovisningsrutinerna kunna för4
Riksdagen 1980/81. 2 sami. Nr 2

enklas med bibehållen kostnadsfördelning mot delproduktionsområden
och delprogram.

Under senare tid har högre myndighet ingående granskat och i vissa
fall styrt hur lägre regional och lokal myndighet nyttjar vissa marginella
resurser, som exempelvis övertid och förbandsövningsdygn. Exempel
finns då ingrepp av detta slag kan anses motiverade. Strävan att på kort
sikt åstadkomma kostnadsbegränsningar med hänsyn till likviditeten
har inverkat. Som allmän princip måste dock denna form av detaljstyrning
anses ligga utanför ledningssystemets grundidéer. Är det av olika
skäl nödvändigt att minska resurserna vid en viss myndighet, synes det
riktigare att ange hur stor resursminskningen bör vara och därefter låta
myndigheten inkomma med förslag om hur verksamheten skall genomföras.

Ökad användning av driftuppdrag har ökat möjligheten att löpande
kontrollera förbrukningen av betalningsmedel. Militärbefälhavaren tar
ställning till av lägre regional och lokal myndighet upprättad betalningsmedelsprognos.
Myndigheterna har således en kostnadsbudget —
en kostnadsram — och en godkänd prognos för förbrukning av betalningsmedel.
Den övre gränsen för överenskommen medelsförbrukning
kan nås på endera kostnadssidan eller betalningsmedelssidan. Resultatet
kan bli en ekonomisk dubbelstyrning. Militärbefälhavaren betraktar
kostnadsbudgeten som styrande. Detta synsätt har inte entydigt nått alla
lägre regionala och lokala myndigheter. Risk finns för icke rationella
beslut. Det är angeläget att en samstämmig uppfattning kommer till
stånd.

Normer som underlag för beräkningar av behovet av materiel och
tjänster inom olika områden underlättar budgetarbetet, men stimulerar
inte till särskilda överväganden beträffande lägre regionala och lokala
förhållanden. Översynen och tillämpningen av olika normer bör ägnas
fortsatt arbete. Det bör särskilt undersökas om det efter flera års budgetarbete
i FPE-termer finns ett behov av att styra resursberäkningarna
med särskilda normer. Goda erfarenhetsvärden angående olika resursbehov
torde nu finnas vid enskild lägre regional och lokal myndighet.

En särskild form av metodstyrning utgör de s. k. övningsförteckningarna.
Med den uppställning dessa har finns en risk att övningar ”plockas”
under påverkan av tillgänglig veckoarbetstid och lämplig arbetsfördelning
mellan instruktörer, varvid sammanhang och delmål m. m. i utbildningen
kan komma att bli eftersatta.

Ett alternativ är att ta bort övningsförteckningarna ur de centralt utgivna
bestämmelserna. De bör då ersättas av anvisningar om planeringsmetodik.

För närvarande är slutmålen vid grundutbildning väl angivna genom
utbildningsmål för typkompani och reglementariska bestämmelser. Mål
finns för olika funktioner på kompaninivå, som anfall, försvar, marsch
och förläggning. I utbildningsmålen ingår också vissa mål för plutoner
och grupper.

Planeringsrutiner för successiv nedbrytning av delmål från slutmål
för olika funktioner till utbildningsbehov och utbildningssammanhang
för enskilda soldater och grupper är sparsamt utvecklade.

Bedöms det lämpligt att i någon form ha kvar övningsförteckningarna
bör de omredigeras så att sammanhang och stegringsföljd framstår
klarare. Förteckning över olika aktiviteter, som skall genomföras, bör
ersättas med mål och delmål för grupper och plutoner på sätt som bl. a.

framgår av utbildningsmål för typkompani. I granskningspromemorian
har illustrerats hur en övningsförteckning med mål och delmål på olika
nivåer kan byggas upp.

Tas de centralt utgivna övningsförteckningarna bort bör den enskilde
planeraren i stället ges en sådan utbildning i planeringsmetodik att han
med utgångspunkt i ett slutmål själv kan formulera mål och delmål för
olika steg i utbildningen.

Nedbrytning till delmål, med utgångspunkt i slutmålet, torde också
underlätta fördelning och breddning av planeringsuppgifterna. På
grund av skillnader mellan plutoner m. m. i utbildningsbefälets och de
värnpliktigas personliga färdigheter och intressen får det ses som rimligt
att olika plutoner kan behöva olika lång tid för att nå skilda delmål
på olika nivåer. Sedan hänsyn tagits till erforderligt behov av samordning
kan planeringsfrågorna föras långt ner i organisationen. Den enskildes
kunskaper och erfarenheter kan utnyttjas. Sammanhang mellan
och stegringsföljd inom olika delar av utbildningen torde växa fram på
ett naturligt sätt. Arbetsmetoden torde underlätta att för de värnpliktiga
illustrera sammanhang och förklara (del)mål.

Planerings- och budgetprocessen

Under den förevarande granskningen har inget framkommit som talar
för en annan inpassning i tiden av planerings- och budgetprocessen.
Den risk det innebär att genomföra slutlig planering och budgetering
innan budgetpropositionen förelagts riksdagen kan accepteras. Kopplingen
mellan flerårsplaneringen och vad som budgetårsvis anbefalls till
genomförande är i allmänhet god. Särskilt undantag härvidlag utgör
dock repetitionsutbildningen och omfattningen av denna. Repetitionsutbildningen
har i icke oväsentlig grad fått tjäna som budgetregulator.
Detta gäller inte enbart inskränkningar i omfattningen. Löpande uppföljning
av kostnadsutfall och prisutveckling samt tillförsel av prisreglcringsmedel
har ibland gett möjlighet att repetitionsutbilda enheter,
som inte bedömts möjliga att inplanera vid den slutliga planeringen.
Både myndigheter och personalföreträdare anser att det i sådana fall
är mera förmånligt att i den slutliga planeringen räkna med en något
större volym, som senare kan komma att reduceras, än att göra ingrepp
i en redan genomarbetad planering, med syfte att friställa främst s. k.
fasta resurser för en tillkommande uppgift. Det kan också förutses att
kortsiktiga ingrepp i repetitionsutbildningens omfattning kommer att
minska.

Militärbefälhavaren genomför sin planerings- och budgetdialog med
lägre regionala och lokala myndigheter utan att alltid i förväg ha infordrat
myndigheternas preciserade förslag till uppgifter. Dock skall
beaktas att uppgifter i stort framgår av flerårsplaner och av utgivna
delar av militärbefälhavarens verksamhetsorder samt att uppgiftsförslagen
muntligt redovisas i samband med budgetdialogen. Det är dock
först genom de enskilda myndigheternas preciseringar, som lokala förhållanden
ges utrymme i planering och budgetering. Utan dessa preciseringar
uppstår svårighet för militärbefälhavaren att vid behov välja
enskilda uppgifter som eventuellt skall utgå eller att välja målnivå för
enskild uppgift. Det uppstår också svårighet att i budgetdialogen diskutera
marginellt resursutnyttjande av typ övertid, förbandsövningsdygn.

körmil, ammunition, förrådstjänster och verkstadsutnyttjande utan
konkret koppling till preciserat uppgiftsförslag. Den metodik som tilllämpades
vid preliminär planering för budgetåret 1978/79, då förbandens
förslag till uppgifter infordrades samtidigt med resursbehovsanmälan,
bör tillämpas och gälla även den slutliga planeringen.

Myndigheternas planering och budgetering dokumenteras i en verksamhetsorder
(VO). Samtliga myndigheter anser att denna sammanställning
av uppgifter, resurser och handlingsregler är en lämplig form
för dokumentation. Myndigheterna disponerar sin verksamhetsorder på
i stort två olika sätt. I det ena fallet redovisas de olika uppgifterna i
huvudsak enligt indelningen i delproduktionsområden, i det andra fallet
redovisas uppgifterna indelade efter varje ansvarsområde för sig.
Det har tidigare framhållits att indelningen i delproduktionsområden
och delprogram inte gagnar styrningen vid lägre regional och lokal
myndighet. Myndighetschefen styr genom ansvarsområdeschefer och
organisatoriska enheter. En ansvarsområdeschef kan ha uppgifter inom
mer än ett delproduktionsområde. Är verksamhetsordern disponerad
enligt indelning i delproduktionsområden kan uppgifterna för ansvarsområdeschef
återfinnas på flera olika ställen. Vid revidering av myndigheternas
verksamhetsorder bör strävan vara att redigera dessa i enlighet
med ledningsformerna, dvs. styrning genom ansvarsområden.

Lägre regional och lokal myndighets årliga resursbehovsanmälan omfattar
såväl närmast kommande budgetår som preliminära beräkningar
för det därpå följande budgetåret. Volymmässigt innehåller den 80—
100 sidor. Från lägre regional och lokal myndighets synvinkel skulle
omfattningen av resursbehovsanmälan kunna minska. I granskningspromemorian
redovisas närmare på vilka punkter en begränsning synes
möjlig. Lägre regional och lokal myndighet anser inte att insänt underlag
enligt nämnda punkter ger positiva effekter, sedan informationen
behandlats vid högre regional och central myndighet. Detta kan bero
på bristande information men kan också bero på att högre myndighet
inte kan ta hand om all information. Chefen för armén bör undersöka
om behovet av nämnt underlag fortfarande är angeläget, och om så är
fallet, pröva möjligheten att i ökad omfattning nyttja befintlig datorutrustning
för överföring av främst den information, som infordras av
fackmyndigheterna, alternativt att erhålla informationen ur redovisningssystemet
för kontroll i efterhand.

Redovisning och analys

Regementschef ger uppdrag (uppgifter och resurser) till ansvarsområdeschefer.
Dessa skall således rapportera till myndighetschefen hur de
genomfört erhållna uppdrag. Vid hälften av de lägre regionala och lokala
myndigheterna görs vid budgetårets slut denna rapportering som
en särskild föredragning. Den omfattar då uppgifter, mål, resurser, avvikelser
i förhållande till mål och resurser samt motiv för avvikelser
och eventuella förslag till framtida åtgärder. Denna modell synes vara
helt i överensstämmelse med ledningssystemets idéer och bör vinna allmän
tillämpning.

Då årsredovisning skall sändas in till högre myndighet redovisas resultat
och resursförbrukning under skilda punkter. Resultatet av upp -

dragets uppgiftsdel är känt i slutet av juni. Den ekonomiska redovisningen
är komplett först en å två månader senare. De flesta myndigheterna
sänder in sin resultatredovisning i juni och sin ekonomiska redovisning
i september. Detta kan bero på att resultatblanketter avseende
grund- och repetitionsutbildning infordras före övrig årsredovisning.
Det kan också bero på att s. k. undantagsrapportering tillämpas inom
vissa områden, dvs. endast sådant som ej är genomfört eller genomfört
med underkänt resultat skall rapporteras.

Det är ogynnsamt att resultat och resursförbrukning behandlas under
skilda punkter och ofta vid olika tillfällen. Ett visst dubbelarbete
kan inte undvikas. Ekonomisk rapportering för delområden som inte
resultatrapporteras infordras också i en del fall. Uppgiften är då underförstått
genomförd med minst godkänt resultat. Eventuellt högre
värderingsnivå redovisas inte.

Chefen för armén och i viss utsträckning militärbefälhavaren bör
ånyo pröva sammanhangen i bestämmelser för årsredovisning. Den
modell som alltmer tillämpas vid lägre regional och lokal myndighet
synes vara mest riktig då mål, resultat, resurser, avvikelser, motiv och
förslag prövas i ett sammanhang gällande varje uppgift. Detta hindrar
inte att resultatblanketter avseende grund- och repetitionsutbildning insänds
i förväg. De kan som kopior återkomma i den samlade årsredovisningen,
som bör sändas in när den ekonomiska redovisningen finns
tillgänglig.

Datalistor för den ekonomiska redovisningen når myndigheterna omkring
tre veckor efter månadsskifte. Efter bearbetning vid myndigheten
är informationen närmare en månad gammal innan den kan utgöra beslutsunderlag.
Detta är särskilt ogynnsamt mot slutet av budgetåret.
Förhållandet har medfört att viss manuell redovisning ansetts nödvändig.
Möjligheten att finna alternativa rutiner, som medför snabbare
listproduktion, har prövats. Samma problem i fråga om fördröjning av
redovisningslistor har konstaterats vid de civila myndigheter, som genomfört
försök med programbudgetering.

Väsentliga förbättringar torde inte kunna uppnås med mindre än att
indatering kan göras direkt vid den enskilda myndigheten. Möjligen
kan befintligt terminalsystem kompletteras i denna riktning. Förutsättningar
för och innebörd av en sådan åtgärd har inte närmare undersökts.

Analysen, som en del av FPE-systemet, har inte nått samma fasta
mönster som flertalet övriga rutiner. Analys genomförs dock i icke oväsentlig
omfattning. Jämför också med vad som sagts ovan om särskilda
föredragningar för regementschefen efter ett budgetårs slut. Överbefälhavaren
har i sina anvisningar förtecknat ett stort antal punkter och
frågeställningar, som kan bilda utgångspunkt för analys. Mål/uppgifter
inom vissa områden, främst gällande administrativ verksamhet, måste
beskrivas bättre för att en analys skall bli meningsfull.

Inom de allra flesta områden synes erforderligt underlag finnas vid
den lägre regionala och lokala myndigheten. Det som saknas är en helhetssyn
avseende syfte, omfattning, innehåll, tidpunkter och ansvarsfördelning.
En sådan bör tillkomma. Analysen bör vara en naturlig del
av den årliga verksamheten. Internuppdragen kan innehålla särskilda
uppgifter angående olika punkter för analys. Uppgifterna blir då naturligt
dokumenterade i den årliga verksamhetsordern.

Byggnads- och anläggningsverksamhet samt fastighetsunderhåll

Investeringar och iståndsättningar styrs genom beslut av central myndighet.
I programplaneringen avväger chefen för armén resursfördelningen
till detta område mot de resurser som avdelas för exempelvis
utbildning och materielanskaffning. Val av objekt remissbehandlas vid
lägre regional och lokal myndighet, som i regel också upprättar eller
medverkar vid upprättandet av s. k. behovsunderlag. Genomförandet
ankommer på fortifikationsförvaltningen, som är produktionsmyndighet
inom detta område. Detaljutformningen av enskilda objekt påverkas
av särskilda byggnormer.

Också underhåll och drift av befintligt fastighetsbestånd leds genom
fortifikationsförvaltningen. Lägre regional och lokal chef kan besluta
om åtgärder som kostar högst 10 000 kronor.

Nuvarande former för ledning innebär att beslut ofta måste föras
upp till högre regional eller central nivå. Detta medför ökad administration
och fördröjning av beslutsprocessen. Formerna för ledning hänger
bl. a. samman med redovisning över fastighetsfonder. Fastighetsfonderna
i sin nuvarande form skall avskaffas (prop. 1976/77: 130, FöU
1977/78: 1, rskr 1977/78: 19). På uppdrag av regeringen prövar riksrevisionsverket
om det är möjligt att tillämpa samma ledningsprinciper
på fastighetssidan som för övriga delar av försvarets verksamhet. Detta
skulle medföra en förenklad budgetprocess och sannolikt ökade möjligheter
att delegera beslutsrätt till lägre regional och lokal chef. Oberoende
av vilken lösning som väljs, bör beloppsgränsen 10 000 kronor
justeras uppåt. Möjliga åtgärder inom nu gällande belopp är mycket
blygsamma. Motsvarande beloppsgräns finns inte vad gäller lokalt genomfört
underhåll av materiel. Totalbudgeten i övrigt för en lägre regional
och lokal myndighet överstiger som regel 50 milj. kronor.

Lägre regional och lokal myndighet debiteras hyra för nyttjandet av
mark och byggnader. Denna betalas centralt av chefen för armén. Rivs
en äldre byggnad/lokal minskar hyresbelastningen. Genom att chefen
för armén centralt betalar hyran, kommer inte kostnadsminskningen
till synes i den enskilda myndighetens budget. Detta kan påverka benägenheten
att riva byggnader/lokaler, som inte längre oundgängligen erfordras.
Stimulansen skulle öka om den enskilda myndigheten fick behålla
del av det inbesparade beloppet. Besparingen skulle bli bestående
och samma synsätt skulle kunna gälla, som anförts av chefen för armén
i samband med rationaliseringsverksamheten, dvs. del av besparingen
skulle få användas för effekthöjande åtgärder i övrigt enligt lägre
regional och lokal chefs bestämmande. Chefen för armén bör pröva
om möjliga vinster kan komma att överväga den något ökade administrationen.

Är FPE rationellt uppbyggt?

Med rationell uppbyggnad avses här frågan om FPE har en sådan
formell utformning att olika processer och dokument gagnar verksamheten
som helhet.

Flera frågor som kan hänföras till rationaliteten i systemuppbyggnaden,
bl. a. frågan om vilka ekonomiska resurser som skall ingå i budgeten
vid lägre regional och lokal myndighet, har berörts tidigare. I
denna punkt ges främst kompletterande synpunkter.

Lägre regional och lokal myndighet påverkas av produktionsplaneringen
inom tre huvudproduktionsområden och av fackmyndigheternas
planering.

Riksdagen har fattat beslut med den principiella innebörden, att sådana
bestämmelser från fackmyndigheter, som medför kostnader eller
andra betydelsefulla konsekvenser för den lokala verksamheten, får utfärdas
endast i samråd med de centrala produktionsmyndigheterna för
ledning och förbandsverksamhet (prop. 1977/78: 63, FöU 1977/78: 9,
rskr 1977/78: 174). Fackmyndigheternas metodanvisningar m. m. kan
således i framtiden betraktas som en integrerande del av chefens för
armén ledningssystem.

Den planering inom huvudproduktionsområde 2, Materielanskaffning,
som främst berör verksamheten inom lägre regional och lokal
myndighet är materielleveranser samt modifieringar och större översyner
av materiel. Beslut om materielåtgärder kan ibland komma så sent
att verkstadsplanering eller annan planering måste revideras. Detta är
i sig ogynnsamt och bör undvikas, men synes mera bero på tillämpning
än systemuppbyggnad.

Underhåll och drift av befintligt fastighetsbestånd styrs av fortifikationsförvaltningen.
Som framgått tidigare prövas möjligheten att tilllämpa
samma ledningsprinciper på fastighetssidan som för övriga delar
av försvarets verksamhet. Frågan om vad som kan anses rationellt
kommer således att prövas i detta sammanhang. Från lägre regional
och lokal myndighets synvinkel bedöms det i dag som varande mera
rationellt, om chefen för armén vore produktionsmyndighet för ”lokalt
vidtaget fastighetsunderhåll”, enligt i huvudsak samma principer som
gäller för underhåll av materiel.

Med nu fattat beslut om att produktionsmyndighet i princip skall ge
sitt samtycke till fackmyndigheternas bestämmelser och med hänsyn
till pågående prövning av ledningsprinciperna på fastighetssidan, kan
indelningen i huvudproduktionsområden och fack för närvarande anses
vara rationell.

Indelningen i delproduktionsområden och delprogram okar inte rationaliteten
i lägre regional och lokal myndighets verksamhet. Redovisning
mot delprogram ger information om resultat samt kostnader för
olika delar av krigs- och fredsorganisationen. Programplaneringen genomförs
i dessa termer. Redovisning mot delproduktionsområden ger
även information om avvägningen mellan bl. a. vidmakthållande och
omsättning och tillförsel. Indelningarna möjliggör ändamålsinriktade
uppdragsförslag i anslagsframställning och tillgodoser riksdagens och
regeringens önskemål om avgränsning av primäruppdrag. I vissa fall
finns en rimligt god överensstämmelse mellan nämnda indelningar och
organisationen vid lägre regional och lokal myndighet. Vissa justeringar
av innehållet i delprogram har genomförts under den tid FPE
tillämpats. Indelningen i delproduktionsområden och delprogram synes
vara den minsta gemensamma nämnare som tillgodoser informationsönskemålen
på högre nivåer i organisationen utan påtagliga nackdelar
för lägre regional och lokal myndighet. Det kan emellertid behöva påtalas
kraftigare, att indelningarna främst gagnar högre nivåers önskemål
om information, så att lägre nivåer inte känner sig styrda mot en
ledningsform, som inte gagnar dem själva.

Till frågan om rationaliteten i FPE bör även räknas den särskilda
terminologi som används i systemet. Denna fråga har särskilt diskute -

rats både med linjeorganisationens personal och med lokala företrädare
för personalorganisationerna.

Varken linjeorganisation eller företrädare för personalorganisationer
har givit uttryck åt uppfattningen att terminologin är besvärande. Vissa
begrepp har vunnit stadga och det skulle betraktas som ogynnsamt att
nu ändra på terminologin, som den tillämpas inom lägre regional och
lokal myndighet.

Sammanfattat synes FPE i stort vara rationellt uppbyggt. Vissa förslag
till förbättringar sammanfattas senare.

Fungerar FPE tillfredsställande?

Ett ledningssystem kan fungera tillfredsställande även om det finns
brister i den rationella uppbyggnaden.

Styrningen i FPE görs genom uppgifter och genom uppgifter i kombination
med resurser, som tilldelas ansvarsområden som i regel är organisatoriska
enheter. Uppgiftsfördelning på ansvarsområden synes fungera
väl.

Budgeten skulle bli ett bättre styrmedel om vissa mål/uppgifter preciserades
mera noggrant. I promemorian har berörts hur mobiliseringsverksamheten
styrs av i huvudsak generella mål. Målen för grundutbildningen
är noggrant angivna. Värderingen av uppnådda resultat har
ibland inte en entydigt direkt koppling till angivna mål. För repetitionsutbildningen
anger chefen för armén samma mål för förband som genomför
fullständig respektive modifieräd repetitionsutbildning. Regional
precisering av målen för modifierad repetitionsutbildning kan medföra
att innebörden av vissa begrepp blir beroende av utbildningstidens
längd.

Tillkomst och ökad användning av driftuppdrag innebär en påtaglig
förbättring av möjligheten att styra stödproduktionen med uppgifter
och resurser. Samtidigt förbättras möjligheten till löpande kontroll av
förbrukningen av betalningsmedel.

Budgeten för fastighetsunderhåll är en noggrann beskrivning av uppgifter
och beräknat resursbehov.

När det gäller precisering av mål/uppgifter är bristerna störst inom
den administrativa verksamheten. Ibland anges målnivå med skalvärden,
som inte kan relateras till någon enhetlig norm.

När det gäller personal och värnpliktiga anses resursfördelning i fysiska
termer vara mera meningsfull än fördelning i kostnadstermer.
Styrning och nyttjandekontroll görs också i fysiska termer. Resursfördelning
till och nyttjandekontroll vid kompani görs ofta i antalstermer.
Internprissättningen har i något fall fungerat mindre väl och är under
översyn.

Resultatredovisning och kontroll försvåras i något fall genom att målen/uppgifterna
är mindre precisa. Redovisning av resultat för sig och
resursförbrukning för sig stimulerar inte till analys.

Det är en allmän uppfattning att flerårsplaneringen förbättrats och
att övrig planering vunnit i stadga sedan FPE infördes. Det är också en
allmän uppfattning att resurstilldelning under i huvudsak ett anslag underlättar
styrning och förbättrar resursutnyttjandet.

I förhållande till tidigare planeringssystem ger FPE en bättre beskrivning
av valsituationen i det fall en uppgift måste utgå för att en annan
skall kunna tillkomma. FPE är ändamålsenligt när det gäller att snabbt

beskriva vilka ekonomiska resurser som friställs, om olika uppgifter
utgår ur planerad verksamhet eller vilket resursbehov som erfordras,
om uppgifter tillkommer.

FPE har medfört en planering med längre tidshorisont, ökad bredd
och större djup. Ökad bredd och större djup engagerar fler individer än
tidigare. Möjligheten att påverka den egna arbetssituationen har ökat.
Denna påverkan skall öka arbetstillfredsställelse och effektivitet. Vid
flera myndigheter har denna metodik kommit långt i sin tillämpning.
Vid andra myndigheter finns ett större utrymme för fortsatt utveckling.
Det kan dock inte hävdas att all personal uttrycker önskemål om
aktiv medverkan i planeringen. Den enskilde har genom FPE fått ökad
kunskap om vilka uppgifter som skall genomföras och hur de skall genomföras.
FPE har därför medfört att personalen fått ökad betydelse
vid produktionsekonomiska överväganden om ändringar i gjord planering.

Sett utifrån tidigare planeringssystem har FPE medfört fördelar.
Detta är tillfredsställande. Sett utifrån de grundtankar som fanns då
systemet infördes och de kompletteringar och justeringar som gjorts sedan
dess, behövs en fortsatt anpassning av systemets tillämpning. Ett
antal sådana punkter behandlas i granskningspromemorian.

Behovet av beskrivning av produktionsledningen inom armén

För att det vid den nu gjorda undersökningen skall ha varit möjligt
att granska om FPE är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande,
har det bedömts nödvändigt att göra en ganska omfattande beskrivning
av hur verksamheten praktiskt genomförs. En jämförelse
mellan FPE utformning och dess tillämpning i praktiken har därefter
gjorts, och resultatet därav har redovisats i form av synpunkter och
förslag.

Funnes beskrivningar av motsvarande slag tillgängliga på olika nivåer
i organisationen, skulle möjligheterna öka för den enskilde befattningshavaren
att förstå olika sammanhang, att inom sitt eget område
verka för en kompletterande anpassning till systemets idéer och att
lämna förslag till kompletteringar och jämkningar.

Chefen för armén har utfärdat vissa tillämpningsanvisningar. Dessa
synes dock inte vara tillräckliga. Det som saknas är en samlad beskrivning
av hur produktionsledningen inom armén utövas på central, regional
och lokal nivå. Beskrivningen i denna promemoria är inte fullständig.
Den bör emellertid kunna vara ett av ingångsvärdena. En beskrivning
av här nämnt slag bör utarbetas. Den skulle kunna få användning
i exempelvis följande sammanhang.

— För kontinuerlig kontroll av hur tillämpad ledning och ledningsmetodik
överensstämmer med den ledningsfilosofi, som planerings- och
ekonomisystemet ger uttryck för.

— Som underlag för utbildning vid skolor och kurser.

— För introduktions- och kompletteringsutbildning av personal som
skall tjänstgöra i staber på olika nivåer.

— För befälsutbildning vid förband.

Kunskap om och förståelse för olika sammanhang synes också vara
en av förutsättningarna för framgångsrik decentralisering och delegering.
Den bör öka arbetstillfredsställelsen och kan möjligen också mins -

ka administration och kostnader. Vissa myndigheter har konstaterat behoven
och utarbetat beskrivningar av delproblem och genomfört kompletterande
utbildning, som i något fall och till berörda delar även innefattat
de värnpliktiga. Det yttersta syftet bör vara, vad som i andra
sammanhang kallas en allmän höjning av den ekonomiadministrativa
nivån.

Sammanfattning av synpunkter och förslag

Granskningen har avsett produktionsledningssystemet inom armén
med tyngdpunkten på verksamheten på lägre regional och lokal nivå.

Sett i stort är FPE rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.

— FPE har medfört en förbättrad flerårspianering. Planeringen i övrigt
har vunnit i stadga. FPE är som ekonomiskt planeringssystem
ändamålsenligt när det gäller att snabbt beskriva ändrade resursbehov
om uppgifter tillkommer eller utgår.

— Resurstilldelning under i huvudsak ett anslag underlättar styrning
och förbättrar resursutnyttjandet.

— FPE har medfört en planering med längre tidshorisont, ökad bredd
och större djup. Fler individer än tidigare engageras. Möjligheten
att påverka den egna arbetssituationen har ökat.

— Det särskilda språket i FPE används i begränsad omfattning inom
de enskilda myndigheterna. Terminologin anses inte som besvärande.

Förbättringar är möjliga. Framförda synpunkter och förslag skall
medverka till detta. De sammanfattas enligt följande.

— Instruktion för chef för lägre regional och lokal myndighet bör utarbetas
och fastställas. Tillämpningen av allmän verksstadga bör
klarläggas.

— De enskilda myndigheterna bör upprätta egen samlad flerårsplan,
som med utgångspunkt i krigsorganisationen beskriver kraven på
produktion och samordning inom fredsorganisationen.

— Chefen för armén bör pröva möjligheten att minska direktstyrningen
årsvis av befälsutbildning vid förbanden, så att dessa får utrymme
att genomföra utbildning grundad på egen flerårspianering.

— Lägre regional och lokal myndighets önskemål om tillgång till organisation,
personellt innehåll, utrustningslistor och behov av förrådsutrymme
i samband med krigsorganisationsförändringar, i sådan
tid att detaljerad verksamhetsplanering kan genomföras, bör
tillgodoses.

— Mobiliseringsmyndighet bör inom sig utse någon som under regementschefen
har det sammanhållande ansvaret för kontroll av innehållet
i de krigsförband som myndigheten har mobiliseringsansvar
för. Mobiliseringsmyndighet bör årsvis i sekundäruppdragsförslag
anmäla planerad mobiliseringsberedskap och redovisa eventuella alternativa
förslag uttryckta i ekonomiska termer.

— Den nu använda modellen att ange mål för grundutbildningen —
utbildningsmål för typkompani m. m. — uppfattas som ändamålsenlig.
Chefen för armén bör pröva sammanhanget mellan de mål
som anges och resultatredovisningen samt formerna för denna. Anpassning
till nu fastställd modell för värdering av krigsförband kan
kräva jämkningar.

— Metodiken att ange mål inom områdena administration och förvaltning
genom nivåvärde bör utgå. Målet bör anges konkret. Goda
exempel finns. De bör bringas till kännedom och tillämpning. Uppgiftspreciseringar
för och dokumentation av internplanering inom
ansvarsområde bör i flera fall utvecklas.

— Den ekonomiska handlingsfriheten när fråga är om personal är så
begränsad att flertalet lägre regionala och lokala myndigheter upplever
personalkostnadsbudgeteringen som mindre meningsfull. Styrning
och kontroll genomförs i fysiska termer. Kan inte lättnader i
regelsystemet förutses bör nämnda myndigheter avlastas denna administration.
Statsmakternas syn på den framtida styrningen bör
vara vägledande för beslut i denna fråga.

— Kommer frågan om nivå för personalkostnadsbudgeteringen att
prövas, bör frågan om budgetnivå för vissa värnpliktskostnader
prövas samtidigt.

— Det bör prövas hur möjliga vinster kan uppväga en något ökad administration,
om hyran för främst byggnader/lokaler ingår i budgeten
för lägre regional/lokal myndighet.

— Detaljstyrningen av viss marginell resursanvändning bör begränsas.

— Lägre regional och lokal myndighet har en fastställd kostnadsbudget
och en godkänd förbrukning av betalningsmedel. Viss risk finns
att detta uppfattas som ekonomisk dubbelstyrning och kan medföra
icke rationella beslut. Kostnadsbudgeten bör vara styrande. Reglerna
för samspelet mellan denna budget, uppgifterna och förbrukningen
av betalningsmedel bör formuleras entydigt.

— Metodstyming genom nuvarande form av centralt utgivna övningsförteckningar
bör upphöra, övningsförteckningarna bör endera omredigeras
så, att sammanhang och stegringsföljd framgår tydligare
samt förteckning av aktiviteter utbytas mot mål och delmål, eller
ersättas med en kompletterande utbildning i planeringsmetodik som
har sin utgångspunkt i slutmålen.

— Planerings- och budgetprocessen omfattar preliminär och slutlig
version samt en eller två revideringar avseende varje verksamhetsår.
Den genomförs först regionalt och därefter regionalt-centralt. Försvarsmaktens
ledningsutredning har föreslagit studium och eventuellt
försök gällande alternativa former. Oberoende av form bör planerings-
och budgetdialogen grundas på preciserade uppgiftsförslag
från lägre regional och lokal myndighet. Brister finns inom detta
område.

— Vissa delar av nuvarande innehåll i lägre regional och lokal myndighets
resursbehovsanmälan bör kunna utgå.

— Enskild myndighet bör disponera sin verksamhetsorder främst med
hänsyn till den interna styrningen. Det synes som om myndigheter i
vissa fall känt sig bundna av exempelvis indelningen i delproduktionsområden.

— Redovisning efter ett budgetår bör genomgående följa modellen att
uppgifter, resurser, resultat, differenser, motiv och eventuella förslag
redovisas i ett sammanhang.

— Lägre regional och lokal myndighet genomför analyser i någon
form. Analysen har inte fått samma fasta mönster som flertalet övriga
rutiner. En möjlig väg till förbättring synes vara, att den enskilda
myndigheten arbetar fram en helhetssyn avseende syfte, omfattning,
innehåll, tidpunkter och ansvarsfördelning för analysen.

— En samlad beskrivning av hur produktionsledningen inom armén
utövas på central, regional och lokal nivå saknas. Därmed saknas
också en konkret beskrivning av hur man praktiskt tillämpat det
nya ledningssystemets idéer. Kunskap om och förståelse för olika
sammanhang synes vara en av förutsättningarna för framgångsrik
decentralisering och delegering. En beskrivning bör utarbetas.

2 Remissammanställning

Yttranden över granskningspromemorian har efter remiss lämnats av
överbefälhavaren (ÖB), chefen för armén (CA), försvarets rationaliseringsinstitut
(FRI), riksrevisionsverket (RRV), militärbefälhavaren för
södra militärområdet (MBS), militärbefälhavaren för nedre Norrlands
militärområde (MBNN), chefen för Södra skånska regementet och
Malmö försvarsområde (C P7/Foll), chefen för Kronobergs regemente
och försvarsområde samt Kalmar försvarsområde (C Ill/Fo 18/16).

Överbefälhavaren och chefen för armén har avgett gemensamt yttrande.

Allmänna synpunkter

Den i granskningspromemorian redovisade beskrivningen av hur försvarets
planerings- och ekonomisystem (FPE) tillämpas på främst lägre
regional och lokal nivå inom armén får ett uttalat stöd i remissyttrandena.
ÖB/CA anser att den omfattande och detaljerade beskrivningen
av produktionsledningssystemet på främst lägre regional och lokal nivå
med fördel kan utnyttjas i olika utbildningssammanhang. RRV framhåller
att promemorian ger en fyllig och instruktiv beskrivning av den
roll som FPE har som ledningsinstrument för myndigheter på lägre regional
och lokal nivå inom armén. MBS liksom MBNN anmäler som
sin uppfattning att granskningspromemorian utgör en bra beskrivning
av produktionsledningen på främst lägre regional och lokal nivå. C P7/
Foll och C Ill/Fo 18/16 framhåller att utredningen väl beskriver hur
FPE tillämpas på lägre regional och lokal nivå.

Remissmyndigheterna är positiva till huvuddelen av de i granskningspromemorian
framförda förslagen. RRV anser att verket, med
stöd av egna rapporter efter genomförda förvaltningsrevisioner av regementen
inom armén, i allt väsentligt kan instämma i de synpunkter
och biträda de förslag som framförs i granskningspromemorian. ÖB/
CA framhåller att granskningen är genomförd under en period då stora
ansträngningar gjorts för att eliminera brister och missuppfattningar i
FPE, varför de framförda synpunkterna i allmänhet är kända och under
behandling. Vidare framhålls att granskningspromemorian i många
avseenden bestyrker de förhållanden som föranlett besluten om försök
med decentraliserad produktionsledning och att påpekade brister och
förslag till förbättringsåtgärder torde vara giltiga för även andra myndigheter
än de undersökta. C P7/Foll biträder framförda förslag med
”vissa anmärkningar”, som behandlas under särskilda punkter i det följande.
C Ill/Fo 18/16 har inte haft något att invända mot redovisade
synpunkter och förslag. MBS biträder framförda förslag, men diskuterar
särskilt vad som bör gälla vid budgetering och redovisning av kost -

nader för personal och värnpliktiga samt sambandet mellan en kostnadsbudget
och behovet av betalningsmedel.

De lägre regionala/lokala myndigheterna har inte redovisat avvikande
uppfattning vad gäller i promemorian framförda synpunkter och
förslag angående budgetering och redovisning av kostnader för personal
och värnpliktiga. De har heller inte haft särskilda synpunkter att
anföra angående sambandet mellan en kostnadsbudget och ansvaret för
förbrukning av betalningsmedel. De högre regionala och centrala myndigheterna
har i sina yttranden tagit upp dessa områden till diskussion.
Det anförda redovisas under särskilda punkter i det följande.

FPE uppbyggnad och rationalitet

I granskningspromemorians sammanfattande del anges att FPE sett
i stort är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande och att
framförda synpunkter och förslag skall medverka till möjliga förbättringar.

ÖB/CA delar denna uppfattning, men framför också att en fortsatt
utveckling är nödvändig för att bl. a. grundtankarna i systemet om ekonomiskt
ansvar, delegering, kostnadsmedvetande m. m. skall kunna få
en tillämpning som medför högre effektivitet och bättre arbetstillfredsställelse.
FRI instämmer med utredningen i att FPE i huvudsak är
funktionellt uppbyggt, men anser att åtskilliga förbättringar måste göras
vad gäller tillämpningen av systemet. Institutet konstaterar att då
granskningspromemorian har sin tyngdpunkt i verksamheten på lägre
regional och lokal nivå inom armén, ger den inte svar på frågan om
FPE är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande för ÖB, försvarsgrenschef
eller fackmyndighet. Institutet framför också att den administrativa
omfattningen av FPE bort belysas utförligare liksom
spörsmålet om tillämpningen av FPE lett till verkliga besparingar för
försvaret som helhet. MBNN anser de grundläggande principerna för
FPE som lämpliga, men anser också att tillämpningen i flera avseenden
ännu inte anpassats till dessa principer. Detta gäller, enligt MBNN,
särskilt målstyrningen och resultatvärderingen. MBNN vill dock framhålla
att väsentligt för ändringar och förbättringar i fråga om FPE
tillämpning kan beräknas bli genomförda under de närmaste åren.
MBNN vill därvid särskilt framhålla de inom militärområdet under
budgetåret 1979/80 påbörjade försöken med decentraliserad produktionsledning.
MBNN pekar också på att ansvarsfördelningen mellan
olika nivåer liksom den tekniska utformningen i flera avseenden varierar
mellan olika huvudprogram och anser att en mera allsidig belysning
omfattande myndigheter ur samtliga försvarsgrenar och programmet
Operativ ledning varit önskvärd, liksom en utökad behandling av
fackmyndigheternas roll. Detta skulle, enligt MBNN, i sin tur ha
medfört en bättre belysning av militärbefälhavarens roll som samordnare
inom nämnda huvudprogram.

Produktionsledning och instruktioner

I granskningspromemorian framhålls att det saknas dels en samlad
beskrivning av hur produktionsledningen inom armén utövas på central,
regional och lokal nivå, dels en instruktion för förbandschef.

FRI instämmer i detta och anser att de försök som pågår med decentraliserad
produktionsledning innebär att fördelningen av ansvar
och befogenheter mellan olika nivåer kommer att omprövas. Institutet
anser att detta måste beaktas då en beskrivning av produktionsledningen
samt instruktion för förbandschef utarbetas. ÖB/CA anger att chefen
för armén kommer att utarbeta en beskrivning av hur produktionsledningen
inom armén utövas i samband med omarbetning av nuvarande
anvisningar för FPE tillämpning inom armén. ÖB/CA anser också
att behov av instruktion för chef för lägre regional och lokal myndighet
föreligger. ÖB har planlagt att i samverkan med försvarsgrenscheferna
utarbeta sådana instruktioner, när pågående arbete i försvarsdepartementet
med instruktioner för myndigheter som lyder direkt under regeringen
är klart. MBNN framhåller att det är angeläget att arbetet
med nya instruktioner för myndigheterna genomförs så snart som möjligt
i syfte att bl. a. åstadkomma erforderlig stadga vad beträffar fackmyndigheternas
skyldigheter och befogenheter. FRI framhåller i detta
sammanhang att institutet erfarit att lokal nivå ofta upplever central
nivås samordningsfunktion som bristfällig. Förutom att lokal nivå, enligt
FRI, känner sig starkt centralstyrd i många detaljfrågor anser man
det som en icke samordnad direktstyrning från olika delar av centrala
staber och fackmyndigheter. I granskningspromemorian framhålls i
samband med krigsorganisationsförändringar att de lägre regionala/lokala
myndigheterna anser att högre nivåers planering och/eller verkställighet
inte alltid är samordnad på ett från deras synvinkel önskvärt
sätt. MBNN vill kraftigt understryka detta och anser att förhållandena
är betydligt mer försvårande än som framgår av granskningspromemorian.
C P7/Foll understryker förslaget att arbetet med instruktioner
för chefer för försvarsområdesförband och övriga regementschefer fortsätter
och förs fram till beslut. I dessa instruktioner bör, enligt C P7/
Foll, bl. a. ansvarsfördelningen mellan chef för försvarsområdesförband
och annan (andra) understödd(a) regementschef(er) entydigt anges.

Fierårsplanering m. m.

I granskningspromemorian anges att de enskilda myndigheterna bör
upprätta egen samlad flerårsplan, som med utgångspunkt i krigsorganisationen
beskriver kraven på produktion och samordning inom fredsorganisationen.

FRI instämmer i betydelsen av långsiktig produktionsplanering och
anser att den långsiktiga produktionsplaneringen måste spridas nedåt i
organisationen eftersom det inte går att få ett effektivt resursutnyttjande
utan den, vare sig på central eller lokal nivå. Institutet vill peka på
att för att möjliggöra långsiktig rationaliseringsplanering med större
investeringar, så krävs en långsiktig produktionsplanering. En långsiktig
produktionsplanering på lägre regional/lokal nivå torde vara en
nödvändig förutsättning för att bl. a. centrala myndigheter skall få en
uppfattning om huruvida de lägre regionala/lokala myndigheterna har
uppfattat den långsiktiga inriktning som anges i ”programplaner” m. m.
på ett riktigt sätt. En långsiktighet och ökad planmässighet blir därmed,
enligt FRI, en förutsättning för att åstadkomma en decentralisering i
det korta perspektivet. ÖB/CA biträder uppfattningen att de olika flerårsplaner
som finns vid myndigheterna bör samordnas och helst samlas

i ett dokument. Arbete med detta pågår, enligt ÖB/CA, även vid myndigheter
utanför södra militärområdet. Fördelen med långsiktig produktionsplanering
har framhållits av överbefälhavaren i samband med
viss utbildning och kommer, enligt ÖB/CA, att betonas vid omarbetning
av anvisningar för FPE tillämpning.

Formulering av mål, resultatvärdering m. m.

I granskningspromemorian har framhållits att metodiken att ange
mål inom områdena administration och förvaltning genom nivåvärde
bör utgå och att målet bör anges konkret.

FRI betonar behovet av väl definierade och kvantifierbara mål. FRI
anser att möjligheterna bör prövas att förenkla målformuleringarna. De
mål som anges av överordnad nivå bör i första hand inriktas mot primärproduktionen.
Institutet vill understryka nödvändigheten av att
inom förbanden speciellt målen för den interna administrationen utformas
med bestämda krav på effektivitetsutveckling.

ÖB/CA framhåller att vid formulering av mål inom områdena administration
och förvaltning är det viktiga att beskriva målen så, att det
går att avgöra om målen har uppnåtts eller inte. Mot denna bakgrund
pågår fortsatt arbete med att förbättra målformuleringarna inom dessa
områden. MBNN framhåller att stor uppmärksamhet måste ägnas åt
målformuleringar samt minskning och förenkling av handlingsreglerna
i samband med pågående försök med decentraliserad produktionsledning
och att detta arbete kommer att ges hög prioritet. C Ill/Fo 18/16
anser att vissa uppgifter som riktas till lokala myndigheter, till exempel
”vidmakthåll allmän ledning och förbandsverksamhet”, är svåra att
mäta och att det därmed också är svårt att genomföra en analys av förhållandet
mellan insatta resurser och uppnådda resultat.

ÖB/CA anmäler att chefens för armén bestämmelser för prestationsvärdering
under grundutbildning kommer att överses i samband med
en framtida utformning av ett för försvarsgrenarna gemensamt system.
Sammanhanget mellan de mål som anges och resultatredovisningen
samt formerna för denna kommer att utvärderas i försöken med decentraliserad
produktionsutveckling. C P7/Foll anser att nuvarande
tregradiga skala som används för sammanfattande omdöme vid prestationsvärdering
efter grund- och repetitionsutbildning är enkel, bra och
möjlig att tillämpa lika och vidare att detta inte är möjligt i en femgradig
skala, varför återgång till en sådan icke bör göras. C P7/Foll anser
också att övningsförteckningarna bör finnas kvar, men utformas
enligt ett i granskningspromemorian framfört förslag. Normer för ammunition
och körmil bör, enligt C P7/Foll, också finnas kvar och vara
ramstyrande.

Budgetering m. m. av vissa resurser. Budgetdialog

I granskningspromemorian framhålls att lägre regional och lokal
myndighet inte anser att personalkostnadsbudgetering och personalkostnadsredovisning
är ett för deras del verksamt styrmedel. Detta
sammanhänger dels med att friheten att påverka den personella tillgången
är mycket starkt begränsad, dels med att fördelningen av den
på kort sikt givna tillgången på personal mera styrs av regelsystem och

bedömt bästa nyttjande av den enskilde befattningshavaren än av ekonomiska
beräkningar. Om statsmakterna anser, anges vidare i promemorian,
att samma regelsystem skall gälla framöver, kan det betvivlas
om det är rationellt att lönedelen för militär och civilmilitär personal
ingår i lägre regional och lokal myndighets budget. Kan lättnader i regelsystemet
förutses, synes skäl finnas att bibehålla nuvarande ordning.
I promemorian anges också att i det fall frågan om hur personalens löner
skall ingå i budgeten prövas, så bör också prövas hur de värnpliktigas
löneförmåner m. m. skall ingå.

De lägre regionala/lokala myndigheterna har inte anmält avvikande
mening i denna fråga. MBS framför som sin uppfattning att personalbudgetering
och budgetering av värnpliktskostnader även fortsättningsvis
bör genomföras av lägre regionala/lokala myndigheter och anger
också vissa krav på att ett datorstött personalbudgeteringssystem införs.
Det framgår inte närmare av MBS yttrande om ställningstagandet även
gäller vid ett oförändrat regelsystem inom personalområdet. MBNN
framhåller att försöken med decentraliserad produktionsledning bl. a.
torde komma att omfatta personalfrågor och att detta liksom även
andra faktorer talar för att ansvaret för personalbudgetering bör bibehållas
på lägre regional och lokal nivå. Eftersom militärbefälhavaren i
framtiden, enligt MBNN, bedöms få ökade befogenheter att besluta i
fråga om omfattningen av i varje fall repetitionsutbildningen, så bör
nuvarande budgetnivå för värnpliktskostnader bibehållas. ÖB/CA
framhåller att en central budgetering av personalkostnaderna skulle
strida mot FPE grunder. Strävan är i stället, framhåller ÖB/CA, att öka
den lokala chefens handlingsfrihet vad gäller personalens nyttjande och
därmed starkare knyta personalkostnaderna till olika uppgifter. Lokal
budgetering och fördelning av personalkostnaderna till uppgifter bedöms
underlätta intern rationalisering och uppmuntra till mindre personalkrävande
produktionsmetoder. FRI anser att om man vill följa
grundtankarna i FPE så bör man förorda ett ökat lokalt ansvar för
personalens kvantitet, kvalitet och utnyttjande. Detta är/borde vara en
av regementschefens viktigaste uppgifter med tanke på personalkostnadernas
stora andel av förbandets kostnader. Det är orimligt att betrakta
personalkostnaderna och -utnyttjandet som opåverkbara.

Förbanden skulle då tappa helhetsgreppet och få mindre motivation
för att vidta arbetsbesparande åtgärder. Detta skulle i sin tur leda till
att förbanden än mer än i dag betraktar detta och andra rationaliseringar
som en uppgift för central nivå. Den i granskningspromemorian
antydda utvecklingen skulle, enligt FRI, strida mot politiska uttalanden
om vidgad decentralisering. RRV har inte haft något att erinra mot
den beskrivning eller de synpunkter och förslag som framförs i granskningspromemorian.

FRI anser att försök hör genomföras med en i promemorian redovisad
alternativ modell för planerings- och budgetdialogen. MBNN anser
att försöken med decentraliserad produktionsledning kan beräknas ge
nya erfarenheter vad beträffar budgetdialogen.

Fastighetsförvaltning m. m.

RRV framhåller i fråga om fastighetsförvaltningen vid de i promemorian
berörda myndigheterna, att RRV lämnat sin utredning till regeringen
i maj 1979. Utredningen innehåller, enligt RRV, ett princip -

förslag som tillgodoser de synpunkter beträffande denna förvaltningsgrens
inordnande i FPE som framförs i granskningspromemorian. Regeringen
har, framhåller RRV, i juni 1979 gett överbefälhavaren i uppdrag
att på grundval av resultatet av RRV utredning m. m. lämna förslag
till hur ledning m. m. av fortifikations- och byggnadsverksamheten
inom försvarsmakten skall utövas. FRI yttrar sig över det i promemorian
framförda förslaget angående budgetering av hyror och betonar vikten
av att det undersöks hur hyrorna kan användas som styrmedel.

Kostnadsbudget och betalningsmedelsansvar

I granskningspromemorian redovisas hur lägre regional och lokal
myndighet har en fastställd kostnadsbudget och en av militärbefälhavaren
godkänd prognos för förbrukning av betalningsmedel. Det framhålls
också att viss risk finns att detta uppfattas som ekonomisk dubbelstyrning,
vilket hänger samman med att reglerna för samspelet mellan
kostnadsbudgeten, uppgifterna och förbrukningen av betalningsmedel
inte uppfattas som entydiga. I promemorian föreslås att kostnadsbudgeten
skall vara styrande och att de berörda reglerna för samspel
formuleras så att de blir entydiga.

FRI anser att frånvaro av lokal chefs betalningsmedelsansvar kan
ses som ett eftersättande av grundtankar i FPE om lokalt ansvar. Institutet
framhåller att arbete pågår med att studera olika frågor kring lokalt
betalningsmedelsansvar. Detta gäller till exempel driftbudgetering
med lokala internpriser som styrmedel, möjligheter till uppföljning av
betalningsmedel per uppdrag, förändrade informationsbehov på lokal
och central nivå, överföring av resurser/skulder mellan budgetår m. m.

ÖB/CA anser att lägre regional och lokal myndighet även skall ha
ansvar för de utbetalningar som görs på denna nivå. Sambandet mellan
kostnader och betalningsmedel är så starkt att både kostnadsutfallet
och betalningskonsekvenserna måste följas upp och kontrolleras. Överbefälhavaren
har vid omarbetningen av sina anvisningar för FPE mer
än tidigare betonat lokal myndighets betalningsmedelsansvar liksom
Chefen för armén i planerings- och budgetdirektiven för kommande år.
FPE kommer antagligen, enligt ÖB/CA, att fungera mer tillfredsställande
när detta synsätt helt slagit igenom. MBNN bedömer att likviditetsansvar
kommer att åvila de lokala myndigheterna. MBNN framhåller
vidare att det är väsentligt att skillnaden mellan kostnader och betalningsmedel
nedbringas så långt detta är möjligt .Härigenom skapas
säkrare underlag för beslut angående omfördelning av resurser och för
att upprätta prognoser. En av förutsättningarna härför är, enligt
MBNN, att fastställda prislistor är så realistiska som möjligt. MBS anser
att kostnadsbudgeten alltjämt bör vara styrande för lokal och regional
myndighet då nuvarande organisation (OLLI) icke medger en
styrning med enbart betalningsmedel. Systemet för kostnadsbudgetering
bör dock överses i syfte att få bättre överensstämmelse mellan
kostnader och betalningsmedel. Nuvarande system torde också medge
att man inom myndigheten arbetar parallellt med en kostnads- och en
betalningsbudget. Detta måste dock medföra att organisationen för
ekonomiadministration inom myndigheten förändras. Härvid torde
också, enligt MBS, förutsättningarna för att åsätta lokala internpriser
(standardkostnader) öka.

5 Riksdagen 1980/81. 2 sami. Nr 2

C P7/Foll framhåller att ett i en instruktion noggrant reglerat ansvarsförhållande
också hänger samman med ansvaret för kostnader
och betalningsmedel.

Övrigt

FRI anser att ytterligare en förutsättning för decentralisering är att
det finns fungerande kontrollinstrument. Dessa kräver effektiv uppföljning
och analys, vilka i sin tur kräver goda informationssystem. Arbetet
med att ta fram information till fackmyndigheterna upplevs ofta
betungande och omotiverat vid lokala myndigheter. Institutet instämmer
med vad som anförs i granskningspromemorian att centrala myndigheters
och då i första hand fackmyndigheters behov av beslutsunderlag
bl. a. vad gäller resursbehovsanmälan bör ses över.

Fackmyndigheternas behov av analysunderlag för att kunna följa
t. ex. kostnadsutvecklingen måste tillgodoses. Som framgår av försvarets
rationaliseringsplan 1979 anser institutet att utveckling av informationssystem
inom alla fackområden är en mycket angelägen uppgift
och att förstudier om behov av sådana bör påbörjas. Såväl den lokala
myndighetens som fackmyndighetens behov av analysunderlag mäste
därvid tillgodoses, men på ett sådant sätt att lokala myndigheter inte får
merarbete.

FRI instämmer i att indelningen i delproduktionsområden och delprogram
inte gagnar styrningen inom lägre regional och lokal myndighet
och anser att förhållandena bör granskas i syfte att åstadkomma
förenklingar.

C P7/Foll instämmer i det i granskningspromemorian framförda
förslaget rörande behov av sammanhållande ansvar inom mobiliseringsmyndighet
för kontroll och uppföljning av krigsförbandens (mobiliseringsenheternas)
status.

Bilaga 2

Riksdagens revisorers skrivelse angående statens lån till Uddeholms
AB budgetåret 1977/78

1980-04-24
Till riksdagen

Inledning

Med anledning av de ekonomiska svårigheter som hade drabbat Uddeholms
AB beslöt riksdagen hösten 1977 på regeringens förslag att eli
statligt lån på 600 milj. kr. med villkorlig återbetalningsskyldighet skulle
lämnas bolaget (prop. 1977/78: 25, AU 18. rskr 86), Huvudsyftet med lånet
var att bolaget skulle få möjlighet att i balanserad takt genomföra erforderliga
förändringar i sin verksamhet.

Riksdagens näringsutskott har sedermera föreslagit riksdagens revisorer
att granska hur detta lån i realiteten har utnyttjats. Sådan granskning har
nu utförts. Vid granskningen har även berörts det stöd av likartat slag som
i övrigt lämnats bl. a. till stålindustrin och stålgjuteriindustrin. Vidare har
den skatte- och redovisningstekniska behandlingen av sådant statligt stöd
till företag översiktligt studerats.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
(1980:1) Statens lån till Uddeholms AB budgetåret 1977/78. Granskningspromemorian
har i sedvanlig ordning remissbehandlats. Sammanfattningar
av promemorian och av avgivna remissvar har fogats till denna skrivelse
som bilagor.

Bakgrund

Lånet i fråga ställdes av kammarkollegiet till bolagets förfogande den 28
december 1977 som en räntelös fordran på staten. Meningen var att själva
lånebeloppet efter beslut av regeringen skulle betalas ut. helt eller delvis,
på bolagets anfordran. Lånet skulle löpa med 9.5 c/c fast årlig ränta på
utbetalat belopp från dagen för utbetalningen. Bolaget skulle vidare när
som helst kunna erlägga upplupen ränta och amortera på lånet. Amortering
och räntebetalning skulle i övrigt påbörjas senast under det år då bolaget
beslutade om utdelning till aktieägarna.

Samtidigt som regeringen föreläde riksdagen sitt förslag om lån till
bolaget anmälde regeringen att det krävdes vissa ändringar i skattelagstiftningen
för att det föreslagna lånet skulle få avsedd effekt och att denna
fråga inom kort skulle tas upp. Förslag lades också fram senare samma år i
proposition (1977/78: 79) om ändrade beskattningsregler för koncernbidrag
m.m. som efter viss mindre justering antogs av riksdagen (SkU 1977/
78:20. rskr 119).

Denna ändring innebar att regeringen ges möjlighet att på ansökan av
låntagare och om särskilda skäl därtill föreligger medge att statliga lån med
villkorlig återbetalningsskyldighet skall anses utgöra skattepliktig intäkt
vid inkomstbeskattningen. Särskilda skäl skall anses föreligga om länet
avser att trygga verksamheten vid företag som har avgörande betydelse för
sysselsättningen inom en eller flera regioner eller i övrigt har väsentlig
betydelse från samhällsekonomisk synpunkt.

Uddeholms AB överlät under år 1978 sina skogs-, skogsindustri- och
kemirörelser (ill Billeruds AB. Riksdagen medgav dä på regeringens förslag
att Uddeholms AB även efter överlåtelsen skulle fä åtnjuta det tidigare
beviljade lånet (prop. 1978/79:25. AU 16. rskr 123). I anslutning härtill
satte bolaget, som ännu inte lyft lånet, ned sina krav på lån frän staten till
400 milj. kr. Samtidigt bemyndigade riksdagen regeringen att till Billerudsbolaget.
numera benämnt Billerud Uddeholm AB. föra över del av Uddeholmslånet.
Med stöd av riksdagsbeslutet beslutade regeringen därefter att
200 milj. kr. av det ursprungliga lånebeloppet tick disponeras för ett lån till
Billerud Uddeholm AB på i huvudsak samma villkor som gällde för huvudlånet.

Återbetalningen av det statliga villkorslånet till Uddeholms AB och
Billerud Uddeholm AB har gjorts beroende av dels bolagens utdelning till
aktieägarna, dels deras framtida finansiella ställning.

Sedermera föreslog regeringen riksdagen att 250 milj. kr. av det kvarvarande
Uddeholmslånet skulle få föras över till ett nytt bolag, som skulle
bildas genom sammanförande av Gränges Nyby AB med Uddeholms rostfria
sektor. Detta bolag har numera registrerats som Nyby Uddeholm AB.
Som villkor för överförandet skulle gälla att Uddeholms återstående fordran
på staten, uppgäende till 150 milj. kr., sattes ned till noll senast under
budgetåret 1980/81. Riksdagen godkände det framlagda förslaget (prop.
1978/79: 194. NU 44. rskr 371).

Redovisnings- och skattemässiga konsekvenser för Uddeholms AB

Av statens ursprungliga låneutfästelse på 600 milj. kr. har hittills endast
utnyttjats 250 milj. kr., vilket belopp lyfts av Nyby Uddeholm AB i augusti
1979. I sina räkenskaper har däremot Uddeholms AB till fullo nyttjat den
statliga låeutfästelsen genom att med en intäktspost på 600 milj. kr. förbättra
sitt årsresultat för år 1977. Även skattemässigt har Uddeholms AB

kunnat begagna sig av det statliga lånet, trots att lånemöjligheten aldrig
utnyttjats av bolaget. Detta har möjliggjorts genom förenämnda ändring i
skattelagstiftningen. Med stöd av skatteändringen kan vidare amorteringar
och nedskrivningar av lånet jämställas med avdragsgilla kostnader.

I den ordinarie balansräkningen för år 1977 och därefter har bolaget
redovisat det outnyttjade villkorslånet inom linjen under posten "ansvarsförbindelser"
i enlighet med de från statligt håll givna anvisningarna.
Samma redovisningssätt kommer enligt uppgift att tillämpas också av
Nyby Uddeholm AB för det villkorslån. uppgående till 250 milj. kr., som
bolaget fått och även lyft.

Billerud Uddeholm AB har enligt uppgift däremot för närvarande ej för
avsikt att vare sig lyfta eller begära dispens i skattehänseende för sitt
villkorslån på 200 milj. kr.

Såväl av tillgängliga handlingar som av de underhandskontakter som
tagits under granskningen har framgått att både frågor av skattemässig art
och frågor av redovisningskaraktär synes ha fått en mera summarisk
behandling under de inledande skedena av Uddeholmslånets tillkomst.
Inte heller under riksdagsbehandlingen synes närmare ha diskuterats vare
sig de skattemässiga eller de redovisningsmässiga aspekterna på villkorslånen.

I propositionen om Uddeholmslånet noterades sålunda endast att regeringen
skulle återkomma i skattefrågan. Genom den proposition om ändrad
beskattning av de statliga lånen med villkorlig återbetalningsskyldighet
som sedermera lades fram öppnades som nämnts möjligheten att som
intäkt beskatta dessa villkorslån trots att de ej utnyttjats av låntagaren. De
närmare effekterna från bl. a. redovisningssynpunkt av den föreslagna
ändringen i skattehänseende synes inte ha diskuterats i skatteutskottet.
Utskottet framhåller sålunda endast i sitt betänkande att innebörden av
förslaget är att det utbetalade lånebeloppet skall tas upp som skattepliktig
intäkt och avdrag medges för återbetalat belopp vid inkomstbeskattningen.
Förändringen av beskattningsreglerna synes ha ansetts vara en förutsättning
för att villkorslånet skulle kunna redovisas som resultatförbättrande
post i företagens årsredovisning.

Uddeholmsbolagets finansiella situation krävde således en ekonomisk
lösning som från skattesynpunkt ej kunde komma i fråga inom den då
gällande lagstiftningens ram.

Den nu valda lösningen att efter dispensbeslut av regeringen skattemässigt
behandla villkorslånen som skattepliktig intäkt kan ge en viss skattelävör
för låntagaren men torde i första hand ha sin fördel i att det löste det
redovisningstekniska dilemmat med förlustredovisningen.

I detta sammanhang är följande särskilda bestämmelse om beskattningen
av villkorslånen av betydelse. Regeringen skall vid sitt beslut om
villkorslånets skattemässiga behandling bl. a. ange om lånet i sin helhet
skall utgöra skattepliktig intäkt under det beskattningsår då lånet ställs till

företagets förfogande eller om utbetalat lånebelopp skall utgöra skattepliktig
intäkt under beskattningsår till vilket utbetalningen är hänförlig. För att
betraktas som skattepliktig intäkt behöver lånet alltså ej utnyttjas av låntagaren.
Som en konsekvens av detta förfaringssätt skall avdrag motsvarande
nedsättning för lånefordran mot staten sedermera få göras om företaget
definitivt avstår från att lyfta beloppet.

I skattehänseende godtas sålunda att företaget beskattas för intäkter
som det aldrig uppburit och senare åtnjuter avdrag för kostnader som
aldrig uppkommit.

Även uppgiften att redovisningstekniskt arrangera omvandlingen av lån
till intäkt i företagets redovisning med iakttagande av bokföringslagens
bestämmelser och god redovisningssed förefaller ha varit svårlöst.

Enligt praxis kan ett lån redovisas som en extraordinär intäkt först när
det av långivaren skrivits ned eller efterskänkts. 1 den företagsekonomiska
litteraturen och i de accepterade normerna för god redovisning framhålls
att värderingen av tillgångar och skulder i ett företags balansräkning bör
ske efter realisations- och försiktighetsprinciperna. Detta innebär i huvudsak
att i bokslutet skall tillgångar, så länge de är osålda, inte värderas
högre än anskaffningsvärdet. Grundtanken bakom dessa principer är att
dels förhindra redovisning av vinster som ännu ej realiserats, dels kräva att
hänsyn tas på förhand till sannolika förluster, även om dessa förluster ej
blivit realiserade. Av försiktighetsprincipen torde följa att en sådan extraordinär
intäktspost som ett bidrag eller efterskänkande av skuld inte bör
upptas i resultatredovisningen förrän bidraget erhållits eller skulden efterskänkts
av långivaren.

Genom att i 1977 års bokslut redovisa ett av staten beviljat men av
bolaget inte utnyttjat lån på 600 milj. kr. som intäkt har bolaget i
årsbokslutet diskonterat framtida eventuella intäkter. Något värde motsvarande
denna intäktspost i årsbokslutet har ju i realiteten hittills inte
tillförts företaget. Visserligen har bolaget den 19 december 1977 erhållit en
skriftlig utfästelse på ett beslut av riksdagen att ett lån på 600 milj. kr.
skulle kunna lyftas på ansökan av bolaget. Utbetalning av lånebeloppet
skulle dock prövas av regeringen och yttrande infordras från Sveriges
investeringsbank AB.

Enligt vad som framgått vid granskningen torde redan under förhandlingarna
ha diskuterats huruvida det beviljade lånet över huvud taget skulle
komma att lyftas av bolaget. Det förefaller vidare som om vissa av de
villkor som uppställts för lånet av bolagsledningen måste ha bedömts
allvarligt inskränka bolagets handlingsfrihet. Den resultatförbättrande posten
på 600 milj. kr. förefaller under sådana omständigheter svårligen kunna
bli realiserbar för bolaget. Vidare skall den fordran som uppkommit successivt
skrivas ned under kommande år. En intäkt i 1977 års räkenskaper
som bolaget aldrig uppburit korrigeras sålunda i delposter i senare årsredovisningar
mot kostnader som bolaget aldrig haft. Med hänsyn till att det

redan vid bokslutets upprättande torde ha varit oklart om bolaget skulle
lyfta lånet förefaller det vara tveksamt om bolagets sätt att intäktsföra
villkorslånet har skett med iakttagande av normal försiktighet.

Hela förfaringssättet innebär att enbart genom bokföringstransaktioner,
som inte återspeglar någon reell bakgrund av den i bolaget bedrivna verksamheten.
en resultatförbättrande post pä 600 milj. kr. har redovisats hos
bolaget och att fiktiva kostnader motsvarande detta belopp bokförts eller
kommer att tas upp i bolagets redovisning. Även om redovisningsmetoden
fortfarande måste sättas i fråga, torde kanske större förståelse i allmänhet
ha kunnat påräknas om bolaget lyft det lån som rubricerats såsom intäkt i
redovisningen. Bolaget hade då kunnat påvisa att ett motsvarande värde
verkligen tillförts bolaget.

En följd av att bolaget i balansräkningen bland tillgångarna noterar det
beviljade lånebeloppet som en fordran på staten och motsvarande belopp
redovisas såsom intäkt i resultaträkningen blir att det beviljade lånebeloppet
ej tas upp på balansräkningens skuldsida utan noteras "inom linjen".
Detta förfarande innebär att låneskulden ej redovisas bland bolagets vanliga
skulder i balansräkningen utan att beloppet inryms bland bolagets
ansvarsförbindelser, dvs. rubriceras som ett åtagande som del eventuellt
kan komma att medföra skyldighet för bolaget att infria.

1 verksamhetsöversikten och i kommentarerna till boksluten lämnar
bolagsledningen fullt tillfredsställande information om de redovisningsmässiga
effekterna av villkorslånet.

Vad som i Uddeholmsfallet talar för en mildare bedömning av bolagets
redovisningsmetod är att. även om statens stöd till bolaget rubriceras som
ett ordinärt lån. det i lånevillkoren har stipulerats att vid likvidation eller
konkurs staten skall äga bevaka och erhålla betalning för oguldet lånebelopp.
i den mån överskott finns. Härigenom försämras inte övriga borgenärers
möjlighet att erhålla betalning för sina fordringar när villkorslånet i
en konkurssituation byter skepnad i redovisningen från ansvarsförbindelse
till verklig skuld.

Redovisnings- och skattemässiga konsekvenser för övriga bolag

Vad beträffar redovisningen hos de två företag som genom riksdagsbeslut
medgetts överta viss del av det ursprungliga Uddeholmslånet kan det
konstateras att genom regeringens beslut den 21 december 1978 Billerud
Uddeholm AB har beretts tillfälle att utnyttja en räntelös fordran på staten
uppgående till 200 milj. kr. Under fyra bokslut (fr. o. m. 1978-12-31 t. o. nt.

1981-12-31) har bolaget vidare möjlighet att efter dispens redovisa en intäkt
på totalt 200 milj. kr. att avräknas mot framtida kostnader i form av
amortering på eller nedskrivning av lånebeloppet enligt samma metod som
Uddeholms AB använt sig av. För detta lån gäller i stort sett samma villkor
som för Uddeholms AB. Någon ansökan om dispens i beskattningshän -

seende har hittills inte inlämnats av Billerud Uddeholm AB. Också i detta
fall skulle, om regeringen ger dispens, statens utfästelse om ett lån redovisningsmässigt
kunna utnyttjas för att täcka uppkomna förluster utan att
något materiellt tillförs bolaget. Under kommande år måste bolaget dock i
sådant fall belasta verksamheten med kostnader i förm av nedskrivning av
ett lån som man aldrig utnyttjat.

För Nyby Uddeholm AB kan konsekvenserna av det övertagna Uddeholmslånet
lättare skönjas. Regeringen, som genom beslut den 21 juni 1979
godkänt att 250 milj. kr. av Uddeholmslånet fick överföras till det nya
bolaget, uppdrog den 2 augusti 1979 åt kammarkollegiet att utbetala hela
lånebeloppet. Fördetta lån uppställdes ej det tidigare villkoret att amorteringen
på lånet var beroende av utdelning till aktieägarna. Återbetalningen
av det till Nyby Uddeholm AB överförda lånet liksom räntebetalningen
skulle i stället påbörjas så snart bolagets resultat och finansiella situation
så medger. Nyby Uddeholm AB har ansökt om och beviljats dispens i
skattehänseende för lånet.

I detta fall kommer bolagets redovisning att ge en bättre bild av intäktssidan,
eftersom bolaget genom att lyfta lånet tillförts värde i form av likvida
medel; detta dock under förutsättning att lånet från redovisningssynpunkt
kan godtas som en intäktspost. De amorteringar som bolaget senare verkställer
kommer med denna redovisningsmetod att belasta verksamheten
som verkliga kostnader.

Revisorernas överväganden

/ Allmänna synpunkter

Syftet med den nu genomförda granskningen har varit att undersöka hur
det villkorslån som beviljades Uddeholms AB under budgetåret 1977/78
har utnyttjats. Vid granskningen har således inte funnits anledning att
beröra lämpligheten av riksdagens och regeringens åtgärder från sysselsättningssynpunkt
eller huruvida de åtgärder som vidtagits varit lämpliga
för att nå uppställda mål. Däremot har granskningen avsett de verkningar
på beskattnings- och redovisningsområdet som införandet av förmånerna
inneburit.

Sett ur denna synvinkel synes det revisorerna besvärande att riksdagen,
för att nå vissa eftersträvade syften, beslutat om stödformer som ej går att
förena med de beskattnings- och redovisningsmetoder som är vedertagna
och att skattelagstiftningen tagits till hjälp för att få till stånd redovisningsförfaranden
som från speciella synpunkter är eftersträvansvärda. De omsorger
som från det allmännas sida ägnas åt att befästa kravet på efterlevnad
av skatte- och civilrättsliga bestämmelser kan på sådant sätt olyckligt
skadas.

Även om det i Uddeholmsfallet har förelegat så speciella omständigheter
att det kan tyckas berättigat att avsteg från vedertagna principer görs. så

måste det dock vara olyckligt att såsom skett avsteget bildar norm och
systemet även får avse en vidare krets av låntagare. Villkorslån haf nämligen
vid senare tidpunkter i betydande omfattning beviljats även företag
inom specialstålindustrin saini såväl statliga som privata företag inom
andra branscher.

Speciellt betänkligt måste tillämpat redovisningssätt bedömas vara i
fråga om villkorslånen till specialstålindustrin. I dessa fall krävs nämligen
säkerheter även för den villkorliga delen av lånen, varigenom dessa lån
kommer att bli prioriterade i förhållande till vanliga kreditorer vid ett
konkursförfarande: detta trots att lånen ej tas med bland de verkliga
skulderna i företagens räkenskaper. Det iörde särskilt i dessa fall kunna
sättas i fråga om syftet med villkorslånen och Svårigheten att finna internationellt
godtagna statliga stödformer skall prioriteras så starkt att fastställda
regler för bokföring och god redovisningssed får vika.

När det gäller den beskattningsmässiga behandlingen av villkorslåhen
noterar revisorerna att regeringen under revisorernas granskning av Uddeholmsfallet
tillsatt en utredning Som skall utreda bl. a. de vid granskningen
berörda skatteförhållandena. Revisorerna anser det tillfredsställande att
skattereglerna på området ses över.

De allmänna synpunkter på skatte- och redovisningsförhållandena som
revisorerna här har fört fram synes i allt väsentligt delas av remissinstanserna.

2 Speciella synpunkter

Granskningen har också visat att riksdagen, då frågan om villkorslånen
prövades, knappast gavs erforderliga upplysningar om de effekter som
beviljandet av lånen skulle få såväl från beskattnings- som från redovisningssynpunkt.
Med hänsyn härtill finns det anledning att förorda att
regering och riksdag framdeles i förslag till åtgärder som på föreliggande
område kan få följder av sekundär art för näringslivet, t. ex. i fråga om
beskattningen av företag eller företagens redovisningsskyldighet, så långt
det är möjligt även beaktar de sekundära verkningarna.

Yttrande från bokföringsnämnden bör ha inhämtats innan en proposition
som innehåller förslag till åtgärder påverkande redovisningen hos bokföringsskyldig
läggs på riksdagens bord. Detta bör ha gjorts på ett så tidigt
stadium av propositionsarbetet att hänsyn kan tas till nämndens rekommendationer
vid utformning av förslaget. Bokföringsnämndens ställningstagande
bör också redovisas i propositionen.

Vidare bör innebörden och karaktären av ett beviljat statligt stöd vara så
klart angivet att en redovisningsmässigt korrekt notering av stödbeloppet
görs hos den bokföringspliktige mottagaren av stödet.

Till nu framförda synpunkter har remissmyndigheterna anslutit sig.

3 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen

1. delger regeringen de resultat som kommit fram vid granskningen
och de allmänna synpunkter som revisorerna funnit anledning
framföra med anledning av granskningen och

2. som sin mening ger regeringen till känna vad som revisorerna
under rubriken 2 Speciella synpunkter i skrivelsen förordat i
fråga om beaktande av sekundära verkningar, hörande av bokföringsnämnden
och underlättande av korrekta noteringar i mottagarnas
bokföring, när nya stödformer införs.

På riksdagens revisorers vägnar

INGEGERD TROEDSSON

/(Jöran Hagbergh

Underbilaga
till bilaga 2

Sammanfattning av granskningspromemorian 1980:1 Statens lån till
Uddeholms AB budgetåret 1977/78 och de däröver avgivna remissyttrandena Granskningspromemorian 1

Granskningens syfte

Med anledning av de ekonomiska svårigheter som hade drabbat Uddeholms
AB beslöt riksdagen på hösten 1977 att ett statligt lån på 600 milj. kr.
med villkorlig återbetalningsskyldighet skulle lämnas bolaget. Syftet med
lånet var att bolaget skulle få möjlighet att i balanserad takt genomföra
erforderliga förändringar i sin verksamhet. På förslag av riksdagens
näringsutskott har revisorerna beslutat att granska hur detta lån i realiteten
utnyttjats.

2 Resultatet av granskningen

Granskningen har avsett de verkningar på beskattnings- och redovisningsområdet
som införandet av förmånerna för mottagare av villkorslan
medfört. Från dessa synpunkter har granskningen visat att det finns skäl
att sätta i fråga det lämpliga i utformningen av förmånerna såväl när det
gällt det enskilda företaget i fråga som när det gäller de s. k. villkorslånen i
allmänhet.

Granskningen har också visat att riksdagen, då frågan om villkorslånen
prövades, knappast gavs erforderliga upplysningar om de effekter som
beviljandet av lånen skulle få såväl från beskattnings- som frän redovisningssynpunkt.
Med hänsyn härtill förordas i promemorian att man framdeles
i förslag till åtgärder som på föreliggande område kan fä följder av
sekundär art för näringslivet, t. ex. i fråga om beskattning eller företagens
redovisningsskyldighet, så långt det är möjligt även beaktar de sekundära
verkningarna.

Yttrande från bokföringsnämnden bör därför i sådana fall inhämtas
innan en proposition, som innehåller förslag till åtgärder som påverkar
redovisningen hos bokföringsskyldig. läggs på riksdagens bord. Detta bör
göras på ett så tidigt stadium av propositionsarbetet att hänsyn kan tas till
nämndens rekommendationer vid utformningen av förslaget. Bokföringsnämndens
ställningstagande bör också redovisas i propositionen.

Det framhålls vidare i promemorian att innebörden och karaktären av ett
beviljat statligt stöd bör vara så klart angivet att en redovisningsmässigt
korrekt notering av stödbeloppet kan göras i riksräkenskaperna och hos
den bokföringspliktige mottagaren av stödet.

3 Utförd granskning

Lånet i fråga ställdes till Uddeholms förfogande den 28 december 1977
som en räntelös fordran på staten. Meningen var att själva lånebeloppet

efter beslut av regeringen skulle betalas ut. helt eller delvis, på bolagets
anfordran. Lånet skulle löpa med 9.59f fast årlig ränta på utbetalat belopp
från dagen för utbetalningen. Bolaget skulle vidare när som helst kunna
erlägga upplupen ränta - helt eller delvis - och amortera på lånet. Amortering
och räntebetalning skulle i övrigt påbörjas under det år då bolaget
beslutade om utdelning till aktieägarna.

Uddeholms AB överlät under år 1978 sina skogs-, skogsindustri- och
kemirörelser till Billeruds AB. Riksdagen medgav då på regeringens förslag
att Uddeholms AB även efter överlåtelsen skulle få åtnjuta det tidigare
beviljade lånet på vissa villkor. 1 anslutning härtill satte bolaget, som ännu
inte lyft lånet, ned sina krav på staten till 4(X) milj. kr. Samtidigt bemyndigade
riksdagen regeringen att till Billerudsbolaget. numera benämnt Billerud
Uddeholm AB. överföra del av Uddeholmsiånet. Med stöd av riksdagsbeslutet
meddelade regeringen kammarkollegiet att 2(X) milj. kr. av det
ursprungliga lånebeloppet fick disponeras för ett lån till Billerud Uddeholm
AB på i huvudsak oförändrade villkor.

Sedermera föreslog regeringen i propositionen 1978/79: 194 att 250 milj.
kr. av det kvarvarande Uddeholmsiånet under budgetåret 1979/80 skulle få
föras över till ett nytt bolag, som skulle bildas genom sammanförande av
Gränges Nyby AB med Uddeholms rostfria sektor. Detta bolag har numera
registrerats som Nyby Uddeholm AB. Lånevillkoren förutsattes bli i
huvudsak oförändrade. Som villkor för överförandet skulle gälla att Uddeholms
återstående fordran på staten, uppgående till 150 milj. kr., sattes ned
till noll senast under budgetåret 1980/81. Riksdagen godkände det framlagda
förslaget.

Av ursprungligen beviljat lån på 6(X) milj. kr. har sålunda endast utnyttjats
250 milj. kr., vilket belopp lyftes av Nyby Uddeholm AB i augusti
1979. 1 sina räkenskaper har däremot Uddeholms AB till fullo nyttjat den
statliga låneutfästelsen genom att med en intäktspost på 600 milj. kr.
förbättra sitt årsresultat för år 1977. Även Skattemässigt har Uddeholms
AB kunnat begagna sig av det statliga lånet, trots att lånemedlen aldrig
utnyttjats av bolaget. Detta har möjliggjorts genom att kommunalskattelagen
ändrats så att statliga lån med villkorlig återbetalningsskyldighet kan
betraktas som skattepliktiga intäkter. Som en konsekvens av denna skattemässiga
behandling av lånen kan vid inkomsttaxeringen amorteringar och
nedskrivningar av lånen jämställas med avdragsgilla kostnader.

Återbetalningen av det statliga villkorslånet till Uddeholms AB har
gjorts beroende av dels bolagets utdelning till aktieägarna, dels bolagets
framtida finansiella ställning.

I den ordinarie balansräkningen för år 1977 har bolaget redovisat det
outnyttjade villkorslånet inom linjen under posten "ansvarsförbindelser" i
enlighet med av statliga myndigheter angivna anvisningar. Det har således
inte redovisats bland bolagets skulder.

För att bolaget skall kunna nyttja den här nämnda skattemässiga behandlingen
av det statliga villkorslånet fordras att bolaget har fått särskild
dispens härför av regeringen.

Samma redovisningssätt som nu nämnda kommer enligt uppgift att tilllämpas
också av Nyby Uddeholm AB för det villkorslån som bolaget fått.
uppgående till 250 milj. kr.

Billerud Uddeholm AB har enligt uppgift däremot för närvarande ej för
avsikt att vare sig lyfta eller begära dispens i skattehänseende för sitt
villkorslån på 200 milj. kr.

I samband med förevarande granskning av Uddeholmsiånet har även

lånen till specialstålindustrin, som också har utformats med villkorlig
återbetalningsskyldighet, tagits upp till behandling.

I granskningspromemorian konstateras att såväl av tillgängliga handlingar
som av de underhandskontakter som tagits har framgått att både frågor
av skattemässig art och frågor av redovisningskaraktär synes ha fått en
mera summarisk behandling under de inledande skedena av Uddeholmslånets
tillkomst. Detsamma torde gälla de lån som avsåg åtgärder för att
underlätta strukturomvandlingen inom specialstålindustrin. Inte heller arbetsmarknads-
eller näringsutskotten synes vid sin handläggning av ärendena
ha diskuterat de skattemässiga aspekterna på villkorslånen.

I propositionen om Uddeholmslånet noteras sålunda endast att regeringen
skulle återkomma i skattefrågan. Genom den proposition om ändrad
beskattning av de statliga lånen med villkorlig återbetalningsskyldighet
som sedermera lades. öppnades möjligheter att till beskattning ta upp som
intäkt sådana villkorslån trots att de ej utnyttjas av låntagaren. De närmare
effekterna från bl. a. redovisningssynpunkt av den föreslagna ändringen i
kommunalskattelagen synes inte ha diskuterats i skatteutskottet vid behandlingen
av förslaget till ändring av kommunalskattelagen. Utskottet
framhåller sålunda endast i sitt betänkande (1977/78: 20) att innebörden av
förslaget är att det utbetalade lånebeloppet skall tas upp som skattepliktig
intäkt och avdrag medges för återbetalat belopp vid inkomstbeskattningen.

Den vidtagna förändringen i beskattningen synes ha ansetts vara en
förutsättning för att ifrågavarande villkorslån skulle kunna redovisas som
resultatförbättrande poster i företagens årsredovisning.

Då återbetalningen av villkorslånen gjorts beroende av bl. a. resultatet
av företagens verksamhet och finansiella ställning har man från de statliga
myndigheternas sida genom anvisningar gett till känna att beviljat eller lyft
lånebelopp ej skall redovisas bland företagets skulder. Skuldbeloppet skall
i stället inkluderas i företagets ansvarsförbindelser och redovisas inom
linjen i årsredovisningen.

Vid den tidpunkt då förhandlingarna fördes om ett statligt stöd till
Uddeholms AB befann sig bolaget i en prekär ekonomisk situation, som
bedömdes kunna komma att påverka det regionala arbetsmarknadsläget på
ett synnerligen ofördelaktigt sätt. Det fanns därför en stark önskan från
statens sida att söka finna en lösning på bolagets finansiella kris och på
lång sikt i möjligaste mån säkra bolagets fortsatta verksamhet och därmed
sysselsättningstillfällen inom regionen. Ändamålet för det statliga stödet
kan således knappast sättas i fråga. Mot den utformning som stödet fått
kan enligt promemorian dock från teknisk synpunkt viss kritik riktas.

Företagens bokföring skall ske i enlighet med gällande författningar och
med iakttagande av god redovisningssed. Det framhålls i promemorian att
det från civilrättslig synpunkt torde vara tveksamt om den av Uddeholms
AB tillämpade metoden att som intäkt redovisa ett av staten beviljat lån
med villkorlig återbetalningsskyldighet är förenlig med iakttagande av den
normalt tillämpade försiktighetsprincipen vid upprättande av årsbokslut.
Även om bolaget, som nu varit fallet, fått en bindande utfästelse från
staten att bolaget hade rätt att lyfta lånet, kan lämpligheten av att intäktsföra
ett i princip återbetalningspliktigt lån sättas i fråga, speciellt när lånet
inte utnyttjas eller ens förefaller ha planerats bli taget i anspråk.

Likaledes framhålls att det rekommenderade förfärandet att underlåta
att redovisa ett lyft villkorligt lån som skuld i låntagarens balansräkning
bör ställas under debatt. Hittills torde praxis för företagens redovisning ha
varit, att ett villkorligt lån betraktas som ett kvarstående lån till dess

långivaren medgett nedskrivning av sin fordran eller efterskänkt den.
Denna praxis stämmer med den åtminstone hittills gällande uppfattningen
om tillämpningen av försiktighetsprincipen vid upprättande av årsbokslut,
nämligen att skulden ej får redovisas för lågt.

Från den statliga sidan har man enligt utredningen förvisso haft en
strävan att genom ett intäktstillskott. avsett att täcka uppkomna och förväntade
förluster, åstadkomma en förstärkning av soliditeten hos Uddeholms
AB. Om man med hänsyn till att bolaget hade privata aktieägare inte
fann det tilltalande att bidrag i erforderlig storleksordning skulle lämnas av
statliga medel utan att samtidigt krav på aktieägartillskott ställdes, kunde
som en lösning ha valts att ett statsbidrag med villkorlig återbetalningsskyldighet
lämnats. Granskningen har visat att det är ju i realiteten just
denna effekt på företagets redovisning som nås genom de statliga anvisningarna
för bokföring av lånet hos låntagaren. Uppenbarligen har dock
vissa hinder förelegat för en sådan lösning, förmodligen hinder som haft sin
grund i de åtaganden som från svensk sida gjorts i handelspolitiska sammanhang.

Vid granskningen har konstaterats att något akut hot om tvångslikvidation
enligt aktiebolagslagens bestämmelser inte tycks ha förelegat för Uddeholms
AB vid den tidpunkt då förhandlingarna om det statliga stödet till
bolaget fördes. Bolaget redovisade nämligen i årsbokslutet för år 197b
obeskattade reserver som tillsammans med en eventuell nedskrivning av
bolagets eget kapital och upplösning av beskattade reserver var tillräckliga
för att täcka uppkommen och beräknad förlust fram till år 1978. Med
ytterligare förluster under de närmaste åren (för vilka resultatprognoser
inte redovisats! torde dock inom en begränsad tidsperiod ha uppkommit en
situation där likvidationstvånget för bolaget befarades bli en realitet. Uppsägningshotet
från de utländska långivarna var enligt promemorian däremot
av akut karaktär och utgjorde en fara för bolagets fortsatta verksamhet.
Detta speciella finansiella problem förmodas dock kunna ha lösts på
ett enklare sätt. t. ex. genom en statlig garanti till långivarna i stället för det
villkorslån som kom till stånd. I praktiken har ju också det outnyttjade
villkorslånet fungerat som en garanti för framför allt de utländska långivarna.

Uddeholmsbolaget har genom att utnyttja regeringens dispens kunnat
redovisa ett villkorligt lån som intäkt. I promemorian påpekas att som
redovisningspraxis har hittills gällt att ett lån skall redovisas såsom lån
intill dess långivaren medgett nedskrivning av eller efterskänkt lånebeloppet.
För denna uppfattning kan stöd hämtas i bokföringsnämndens uttalande
i cirkulär om redovisning av statliga avskrivningslån samt i nämndens
anvisning nr 11 beträffande redovisning av statligt stöd. Nämnden deklarerar
i anvisningarna att som huvudprincip gäller att lån skall tas upp som
skuld i företagens balansräkningar. Detta konstaterande omfattar även i
normalfallet individuellt utformade lån. De av staten beviljade företagsspecifika
lånen med den villkorliga återbetalningsskyldigheten kopplad till
bl. a. låntagarens framtida resultat, bedömer nämnden inte vara lån utan i
realiteten bidrag. Från denna utgångspunkt lämnar nämnden anvisningen
att redovisning av lånet skall ske efter de regler som gäller för bidrag med
villkorlig återbetalningsskyldighet.

Trots att man från statens sida betecknat avskrivningslånen som bidrag,
finner bokföringsnämnden skäl att rekommendera att låntagaren skall redovisa
avskrivningslånet som en skuld, även om avsikten varit att återbetalning
normalt inte skall krävas.

I promemorian framhålls att så mycket större anledning måste det dä
finnas att från redovisningssynpunkt behandla villkorslånen pä samma
sätt. Riksdagen har anvisat medel för de villkorliga lånen i form av lånemedel
på kapitalbudgeten, och den låneförvaltande myndigheten kan inte
efterskänka statens lånefordran. För en nedskrivning av villkorslånen
fordras beslut av riksdagen. Från vederbörande statliga myndigheters sida
har också uttalats att denna form av statligt stöd i realiteten utgörs av lån
som normalt är förenat med återbetalningsskyldighet.

Det betecknas i promemorian som besvärande att man från det allmännas
sida. för att nå visst eftersträvat syfte, skapar en stödform som ej går
att förena med de redovisningsmetoder som normalt ryms inom begreppet
god redovisningssed. Detta torde kunna hävdas även om man kan anse sig
ha skapat en grund för bokföringsförfarandet genom att medge viss skattemässig
förmån.

Även om det i Uddeholmsfallet förelåg så speciella omständigheter att
de kan tyckas berättiga att avsteg från vedertagna redovisningsprinciper
görs. så anges det dock vara olyckligt att såsom skett avsteget bildar norm
och systemet får avse en vidare krets av låntagare. Villkorslån har nämligen
vid senare tidpunkt beviljats även företag inom specialstålindustrin
samt såväl statliga som privata företag inom andra branscher.

Speciellt betänkligt bedöms i promemorian det tillämpade redovisningssättet
vara i fråga om villkorslånen till specialstålindustrin. I dessa fall
krävs nämligen säkerheter även för den villkorliga delen av lånen, varigenom
dessa lån kommer att bli prioriterade i förhållande till vanliga kreditorer
vid ett konkursförfarande; detta trots att lånen ej tas med bland de
verkliga skulderna i företagens räkenskaper.

Det torde särskilt i dessa fall kunna sättas i fråga om syftet med villkorslånen
och svårigheten att finna internationellt godtagna statliga stödformer
skall prioriteras så starkt att fastställda regler för bokföring och god redovisningssed
får vika.

Även i andra avseenden anges att viss osäkerhet har skapats. Sålunda
tas de villkorliga lånen i riksräkenskaperna upp som fordran, medan de hos
låntagarna ej noteras bland skulderna utan redovisas endast såsom en
ansvarsförbindelse. Enligt promemorian fordrar logiken att även staten i
sin redovisning tar upp beloppen enbart såsom eventuella länefordringar.

Vid granskningen har noterats att det på ett tidigt stadium av förhandlingarna
om Uddeholmslånet hade ansetts att ett tillskott från staten, i form
av ett förlusttäckningsbidrag, var erforderligt för att lösa Uddeholmsbolagets
krissituation. Den konstruktion av det statliga stödet på 600 milj. kr. i
form av ett lån med villkorlig återbetalningsskyldighet som valdes vid
förhandlingarna förefaller ej ha blivit föremål för en tillfredsställande
granskning rörande konsekvenserna i beskattnings- och redovisningsavseende.
Vid kontakter med företrädare dels för de statliga förhandlarna på
Investeringsbanken, dels för industridepartementet har från deras sida
också framhållits att förhandlingarna förts under hård tidspress och att
låneformens aila effekter ej hunnit beaktas.

I promemorian framhålls att den begreppsförvirring som skapas genom
att använda^ vedertagna redovisningstekniska termer på ett felaktigt sätt
(lån för bidrag; ansvarsförbindelse för skuld) kan hos många framkalla en
osäkerhet om innebörden och konsekvensen av föreslagna statliga stödåtgärder.
Uddeholmslånet har också i fackpressen väckt uppmärksamhet på
grund av att ett av staten beviljat lån med villkorlig ålerbetalningsskyldighet
hos låntagaren redovisas som en intäktspost. Likartad reaktion

beträffande lånets redpvisningstekniska förvandling till intäkt har noterats
på tjänstemannanivå Hos kammarkollegiet.

Kammarkollegiets revisionskontor har vidare uttalat sin tveksamhet om
villkorslånens nuvarande redovisning i riksräkenskaperna Rent budgetmässigt
torde villkorslånen snarare böra hänföras till driftbudgeten än till
kapitalbudgeten om större delen av dessa lån redan vid beviljandet kan
bedömas komma att senare efterges. Med nuvarande redovisningsprinciper
kommer de statliga lånefordringarna att vara för högt upptagna som
tillgång hos den förvaltande myndigheten. Därmed följer att även de i
rikshuvudboken redovisade tillgångarna i form av behållning i Fonden för
låneunderstöd tas upp till ett för högt värde.

Bokföringsnämnden har vidare påtalat att även inom bostadssektorn har
vissa statliga stödformer, nämligen paritetslånen och underhållslånen för
bostadsfastigheter, utformats så att de varit oförenliga med bokföringslagen
resp. aktiebolagslagens bestämmelser och god redovisningssed.

I granskningspromemorian noteras att. när det gäller statliga stödåtgärder.
är det bokföringsnämnden, som har att ge anvisningarom tillätppningen
av bokföringslagen och att ange vad som kan anses vara god redovisningssed.
Enligt uppgift från nämnden har den endast i enstaka fall på
förslagsstadiet fått ge synpunkter på ny lagstiftning som berör redovisningsfrågor
och då först vid en tidpunkt när det varit för sent att påverka
förslagens utformning.

Nämnden har vidare enligt egen uppgift vid kontakter med resp. fackdepartement
rörande frågor om redovisningspraxis märkt att det pä beredningsnivå
läggs större vikt vid likviditetsmässiga aspekter än vid företagsekonomiska
oeh redovisningstekniska konsekvenser av åtgärder sorn
avser statligt stöd,

I promemorian upplyses att regeringen har beslutat att tillsätta en kommitté
(Dir. 1979: 135) med syfte att utreda bl. a. frågan om beskattningen av
statsbidrag av olika slag, inkl. s. k; villkorslån.

Remissammanställning

Yttranden över granskningspromemorian har efter remiss lämnats av
bokföringsnämnden, kammarkollegiet, riksrevisionsverket, riksskatteverket
och Sveriges industriförbund.

Riksskatteverket har inhämtat synpunkter från länsstyrelsen i Värmlands
län.

Allmänna synpunkter

Beträffande det sakliga innehållet i granskningspromemorian anför h<>kfiiringsnämnden
att den inte har något att erinra mot redogörelsen för
statens lån till Uddeholmsbolaget. Sveriges industriförbund finner d?n
faktamässiga redogörelsen i utredningen vara väl genomarbetad Redovisningen

hos mottagare (ty statligt lån med villkorlig (tlerhetalningsskyldigliet Sorn

expertorgan på redovisningsområdet framhåller häkföringsnåmn-.
den att den ser som sin uppgift att verka för en samordning ay terminologi,
värderingsregler etc. i redovjsningen. Nämnden betonar betydelsen av att
- såsom utredningen påtalat - redovisningstekniska termer ges en entydig
och företagsekonomisk innebörd i lagstiftningen, så att bokföringslagens

och aktiebolagslagens regler blir styrande för årsbokslutets och årsredovisningens
utformning.

Riksskatteverket finner att med bokföringsnämndens syn på företagsspecifika
villkorslån (som jämställs med återbetalningsskyldigt bidrag) är bolagets
redovisning fullt försvarbar. Verket påpekar att det enligt dess mening
kan diskuteras om någon bokföring av lånet över huvud taget hade bort ske
med hänsyn till att tveksamhet förelåg om bolagets verkliga avsikt att ta
lånet i anspråk.

Sveriges industriförbund betonar vikten av att syftet med de statliga
stödåtgärderna ej förfelas. Kraven på god redovisningssed och möjligheten
att uppnå avsedda effekter med stödåtgärder har delvis visat sig motstridiga.
Förbundet förmodar att detta kan i sin tur ha en förklaring i att
vedertagen terminologi hanteras felaktigt och påtalar önskvärdheten av att
redovisningstekniska termer används på ett riktigt sätt.

Redovisningen hos staten av län med villkorlig återbetalningsskyldighet

Såväl kammarkollegiet som riksrevisionsverket har i sina remissvar
begränsat sitt yttrande till den del av promemorian som behandlar den
statliga redovisningen av Uddeholmslånet och övriga villkorslån.

Kammarkollegiet påpekar att som en följd av den av staten vid bokföringen
tillämpade kontantprincipen förekommer vare sig periodisering av
inkomster eller utgifter i den statliga redovisningen. Beträffande lån till
Uddeholms AB med flera bolag framhåller kollegiet att lån av denna
konstruktion inte förekommit tidigare. Medel för denna långivning har i
form av investeringsanslag ställts till kammarkollegiets disposition. Vidare
anför kollegiet att på begäran av låntagaren i ett par fall i särskilt protokoll
fastställts att bolaget har en räntelös fordran på staten. Detta konstaterande
utgör dock enligt kollegiets mening inte i sig någon affärshändelse, som
med tillämpning av statliga redovisningsföreskrifter skall bokföras i kollegiets
kassabokföring.

Kammarkollegiet är medvetet om att i fråga om villkorslånen delvis
bristande överensstämmelse uppstått mellan staten och de stödmottagande
bolagens bokföring. Härvid bör dock beaktas att det nuvarande statliga
redovisningssystemet skiljer sig från det privata i åtskilliga hänseenden,
både när det gäller syfte och utformning. Genom tillkomsten av förordningen
(1979:1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring,
som träder i kraft den I juli 1980. kommer enligt kollegiets uppfattning ett
närmande av de bägge systemen dock att ske.

Riksrevisionsverket anför att den statliga redovisningen i Uddeholmsfallet
inte ger uttryck för hur lånet uppfattas av den förvaltande myndigheten.
Redovisning sker enligt generella regler för kapitalfondsförvaltning. I och
med att riksdagen anvisat ett investeringsanslag för ändamålet har man
tagit ställning till redovisningssättet. Vad som i den statliga redovisningen
avgör om stödet skall uppföras som en fordran är anslagsformen. Beloppet
redovisas i det aktuella fallet som lån så länge särskilda beslut om nedskrivning
inte tagits. Verket framhåller att när nu pågående budgetmodernisering
genomförts, skapas större möjlighet att i varje särskilt fall
genom anvisningar välja lämpligaste redovisningsform inom för staten
gällande redovisningsregler och god redovisningssed.

6 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

Beskattning av lån med villkorlig återbetalningsskyldighet

Riksskatteverket framhåller att när det gäller vissa mellanformer mellan
bidrag och lån. t. ex. bidrag med villkorlig återbetalningsskyldighet. förekommer
olika uppfattningar i beskattningsfrågan. vilket lett till skatteprocesser.
En orsak till tillämpningssvårigheter är den bristande samstämmigheten
mellan skatteregler och redovisningspraxis. Som exempel anför
verket att bokföringsnämnden i sina anvisningar angett en redovisningsmetod
för STU-bidrag som varken överensstämmer med skattepraxis enligt
regeringsrättsutslag eller med den redovisningsmetod som den skattskyldige
i målet hävdade var god redovisningssed. För det aktuella Uddeholmslånet
har riksskatteverket svårt att bedöma om bolaget på lång sikt kommer
att få någon skattemässig fördel av lånet. Verket konstaterar dock att
någon nackdel i skattehänseende torde lånet inte kunna medföra för bolaget.
Den kommitté, som skall se över beskattning av statsbidrag m. m.. har
enligt verket en viktig uppgift att söka anpassa reglerna för beskattningen
av olika former av företagsstöd till företagsekonomiska principer och
värderingar.

När det gäller de skattemässiga aspekterna på villkorslånen vill Sveriges
industriförbund, som är representerat i den statliga utredningen om beskattning
av statsbidrag, inte föregripa utredningsarbetet och avstår därför
att yttra sig i denna del av promemorian.

Förslaget i promemorian om bokföringsnämndens granskning av nya statliga
stödformer

I de avgivna yttrandena har två av remissinstanserna haft anledning att
granska det i promemorian framlagda förslaget att bokföringsnämnden bör
sakligt medverka vid utformningen av nya statliga stödåtgärder som påverkar
bokföringen hos stödberättigad.

Bokföringsnämnden ställer sig mycket positiv till förslaget och förklarar
sig beredd att avge yttrande i propositioner som berör redovisningen hos
bokföringsskyldig näringsidkare. Nämnden understryker betydelsen av att
bli inkopplad på frågan på så tidigt stadium som möjligt.

Sveriges industriförbund framhåller som sin uppfattning att i de fall
redovisningsfrågan är framträdande i en proposition och bokföringsnämnden
ej kunnat uttala sig som remissinstans bör nämndens utlåtande inhämtas
innan propositionsarbetet avslutas.

Särskild fråga angående redovisning av ränteskuld vid lån med villkorlig
återbetalningsskyldighet

Utöver de frågor som behandlats i granskningspromemorian har riksskatteverket
påtalat följande brist i redovisningen av villkorslån sett från
taxeringssynpunkt.

Beträffande beskattning och redovisning av upplupen ränta på villkorslånen
framhåller verket att vid amortering respektive nedskrivning av lånet
den balanserade ränteskulden eller del därav skall återföras till beskattning.
Från kontrollsynpunkt uppges det vara otillfredsställande att i redovisningen
räntan läggs till låneskulden, varigenom skuldposten kommer att
utgöras dels av det ursprungliga lånet, dels av upplupen ej betald ränta.

Bilaga 3

Riksdagens revisorers skrivelse angående jordbruksprisregleringen
och regleringsföreningarna

1980-06-06

Till riksdagen

Inledning

Ett väsentligt led i den svenska jordbrukspolitiken är det prisstöd som
ges jordbruket i form av ett gränsskydd som vid behov kompletteras med
marknadsreglerande åtgärder. Gränsskyddet utgörs i princip av ett system
med införselavgifter på jordbruksprodukter vid import, medan de marknadsreglerande
åtgärderna avser omhändertagande av uppkommande inhemskt
överskott av sådana produkter. De senare åtgärderna handhas av
statens jordbruksnämnd (JN) och av särskilt bildade regleringsföreningar.

Mot bakgrunden av de betydande belopp som jordbruksprisregleringen
arbetar med har revisorerna beslutat att granska dispositionen av de vid
regleringen inflytande avgifterna och de därvid tillämpade administrativa
formerna. Huvudvikten har lagts vid JN:s och regleringsföreningarnas
arbetsuppgifter.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria (nr
4/1979) Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna. Promemorian
har i sedvanlig ordning remissbehandlats. Sammanfattningar av promemorian
och av remissyttrandena har fogats till denna skrivelse som
bilagor.

Bakgrund

Utgångspunkten för granskningen har varit de övergripande jordbrukspolitiska
mål som satts av riksdagen, senast år 1977, i form av inkomst-,
produktions- och effektivitetsmål. En genomgång har gjorts av hur de
jordbrukspolitiska målen uppnås med hjälp av jordbruksprisregleringen.

Nämnda centrala mål i jordbrukspolitiken har för olika perioder getts
skiftande formuleringar och olika inbördes tyngd. Hittills har följande
medel använts för att förverkliga målen, nämligen

- pris- och marknadsreglering, varigenom de inhemska produktpriserna
kan hållas på en högre nivå än priserna på den internationella marknaden
(prisstöd)

— statliga åtgärder som påverkar rationaliseringsutvecklingen (rådgivning,
utbildning och finansieringsstöd)

— markpolitisk lagstiftning och

— arbetsmarknadspolitiska åtgärder (avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning
m. m.).

Den genomförda granskningen har i första hand avsett pris- och marknadsregleringen.
Enligt det nu gällande jordbrukspolitiska beslutet måste
det svenska jordbruket även i fortsättningen få ett prisstöd om de antagna
målen skall kunna uppnås. Detta stöd ges i form av ett gränsskydd som vid
behov kompletteras med marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och
export av överskott. I viss utsträckning utgår stödet även i form av särskilda
pristillägg finansierade med statliga medel.

Pris- och marknadsregleringen handläggs på den stätliga sidan av JN
som central myndighet. De rena marknadsreglerande åtgärderna handhas
till övervägande delen av särskilt bildade regleringsföreningar. För perioden
den 1 juli 1977-den 30 juni 1978 uppgick dessa föreningars totala
kostnader för verksamheten (exkl. sockerhandeln) till närmare 5.3 miljarder
kronor, varav posten utjämningsbidrag på mejerisidan utgjorde ca
3.2 miljarder kronor. Nettokostnaderna för att ta hand om överskotten av
jordbruksprodukter uppgick till i det närmaste 0.9 miljarder kronor.

Resultatet av granskningen

Inom jordbruksprisregleringen finns följande intressegrupper representerade.
nämligen staten, jordbrukarna med jordbrukets förädlingsindustrier.
livsmedelsindustrin, handeln och konsumenterna. De statliga intressena
inriktas främst på att de jordbrukspolitiska målen skall uppnås, medan
övriga intressenter envar på sitt håll strävar efter att, förutom att nå de
allmänna målen, även bevaka sina speciella intressen.

Granskningen har avgränsats till att i första hand avse inkomstmålets
uppnående och den har koncentrerats till statsmakternas möjligheter att
styra den prisreglerande verksamheten. De olika intressegruppernas representation
i regleringsföreningarna och deras möjligheter att följa och påverka
verksamheten där har vidare undersökts. 1 övrigt har JN:s och
regleringsföreningarnas roll inom jordbruksprisregleringen granskats. Som
framgår av det följande har det inte funnits möjligheter att konkret bedöma
resultatet av regleringsverksamheten vare sig på kort eller lång sikt.

Styrning av prisregleringen från statens sida kan genomföras efter i
princip två linjer. Antingen kan s. k. målstyrning tillämpas, vilket innebär
att de politiskt beslutande organen preciserar slutresultatet för verksamheten
och att de verkställande organen (JN och regleringsföreningarna) själva
utformar regelsystem m. m. för att uppnå specificerade slutresultat. Uppnådda
resultat jämförs sedan mot uppställda mål. Eller också kan stats -

makterna tillämpa en noggrann styrning, insyn och kontroll av verksamheten,
varvid också slutresultaten i viss utsträckning förutsägs.

Vid granskningen har konstaterats att några allvarligare erinringar inte
synes kunna riktas mot utformningen av regleringsverksamheten i stort.
Från remissinstansernas sida har inte anförts någon avvikande mening
beträffande denna iakttagelse.

På vissa punkter kan dock effektiviteten ökas enligt granskningspromemorian.
För att nå effektivare styrning och ökad insyn för statsmakterna
samt större inflytande för konsumentintressena har följande förslag förts
fram, nämligen att

— de direktiv som JN utfärdar för regleringsföreningarna hålls å jour och
närmare följer utvecklingen

— staten ges medlemskap i regleringsföreningarna eller motsvarande inflytande —

regleringsföreningarnas kansliarbete samordnas i större utsträckning än
vad som för närvarande är fallet

— arbetsuppgifterna inom Föreningen för mejeriprodukter och Svensk
sockerhandel under vissa förutsättningar förs över till JN

— regleringsföreningarnas årsredovisningar förbättras i fråga om öppenhet
och enhetlighet

— konsumentrepresentationen i regleringsföreningarnas styrelser förstärks,
främst genom att konsumenterna får säte och rösträtt i föreningarnas
arbetsutskott och att

— konsumentdelegationen ges en från JN fristående organisation och får
ett förstärkt sekretariat.

Även s. k, målstyrning synes från statsmakternas sida kunna komma till
användning i större utsträckning än vad hittills varit fallet. Dock måste,
innan denna form av styrning i ökad omfattning kan tillämpas, vissa hinder
undanröjas. Ett av de största hindren är avsaknaden av användbara mått
för jordbrukarnas ekonomiska och sociala standard. Ett mera preciserat
inkomstmål för jordbrukarna är en nödvändig förutsättning för att en
avstämning mellan mål och faktiskt utfall i fråga om jordbrukarnas inkomster
och standard skall kunna göras.

I det följande tas de framförda förslagen upp till närmare behandling.

De direktiv som JN utfärdar är mycket allmänt hållna och de har av
deras datering att döma med få undantag inte blivit översedda efter det att
de för ett flertal år sedan utfärdades. Dock har i vissa fall tilläggsdirektiv
utfärdats. För en av föreningarna har under viss tid särskilda direktiv
saknats.

Då JN:s direktiv skall utgöra ett komplement till de för föreningarna
gällande stadgarna synes det vara nödvändigt att de löpande anger de
uppgifter som föreningarna har inom prisregleringen. Därtill kan det sättas
i fråga om de inte bör hållas så aktuella att nya utfärdas för varje löpande
regleringsår.

En översyn och ett å jour-förande av direktiven förordas av samtliga
remissinstanser. Dock anser man det knappast nödvändigt att vidta årliga
översyner. Bl. a. anförs att ett formellt krav härom skulle innebära en
onödig byråkratisk omgång.

Staten äger för närvarande inte medlemskap i regleringsföreningarna.
Detta innebär från formell synpunkt bl. a. att det allmännas intressen inte
kan göras gällande vid föreningsstämmorna. Sålunda kan man t. ex. inte
yttra sig i frågor om ansvarsfrihet för respektive styrelser. Inte heller har
staten något formellt ansvar för föreningarnas bestånd. Vid granskningen
har därför övervägts om inte även staten bör vara delägare i de olika
föreningarna. Som särskilt skäl härför anförs att föreningarna utöver sin
egentliga verksamhet numera också svarar för vissa speciella myndighetsuppgifter.
bl. a. subventioneringen av vissa livsmedel.

Ett medlemskap för staten i föreningarna kan ersättas med att föreningsstämmornas
befogenheter överlåts på sådana i 62 § lagen (1951:308) om
ekonomiska föreningar omnämnda fullmäktige och att staten erhåller en
sådan fullmäktigeplats i varje förening.

Förslaget om att ge även staten medlemskap i föreningarna avstyrks av
flertalet remissinstanser. Bl. a. anförs att nuvarande system hitintills fungerat
utan anmärkning från något håll. Den verkliga styrningen utövas för
övrigt på annat sätt, bl. a. genom representationen i styrelser, genom JN:s
revisorer och genom nämndens direktiv. Å andra sidan påpekar en av dem
som tillstyrker förslaget att den nuvarande ordningen med staten representerad
i styrelser och arbetsutskott men ej i själva föreningarna är ologisk.
En annan remissinstans anser för övrigt att en allmän översyn av ägarförhållandena
i föreningarna bör göras i syfte att anpassa dem till dagens
marknadsbild.

Såväl styr- som insyns- och kontrollmöjligheterna skulle kunna öka
genom en sammanslagning av regleringsföreningarna till en enda stor
förening eller till ett färre antal. En sådan åtgärd skulle även tjäna syftet att
åstadkomma en ökad samordning av föreningarnas verksamhet. Å andra
sidan har den nuvarande konstruktionen med flera föreningar väsentliga
fördelar. Vid remissbehandlingen har åtgärden också genomgående avstyrkts.

1 fråga om två av föreningarna. Föreningen för mejeriprodukter och
föreningen Svensk sockerhandel, synes regleringsverksamheten vara av
sådan art att den med lika stor fördel skulle kunna utföras av en statlig
myndighet som exempelvis JN. Även i detta fall kan noteras att vissa
nackdelar är förenade med att vidta åtgärden, bl. a. risker för sämre möjligheter
att fånga upp erforderliga expertkunskaper för handläggning av regleringsfrågorna.

Remissyttrandena har även när det gäller denna fråga genomgående
varit negativa. Remissinstanserna anser att sakliga skäl talar för ett bibehållande
av den nuvarande ordningen. Överförandet av vissa arbetsuppgif -

ter till en statlig myndighet skulle till och med medföra direkta nackdelar
genom att försvåra utnyttjandet av de olika branschernas sakkunskap,
minska medinflytandet och medansvaret för berörda parter samt leda till
sämre samordning av kansliarbetet inom föreningarna. En remissinstans
tillstyrker dock slopandet av föreningen Svensk sockerhandel.

1 granskningspromemorian föreslås vidare att den samordning av kansliarbetet
mellan föreningarna som inletts skall utvidgas. Förslaget tillstyrks
genomgående av remissinstanserna.

Från regleringsföreningarnas sida framhålls att samordningen mellan
föreningarna av de arbetsuppgifter som kan utföras gemensamt redan har
drivits förhållandevis långt. Den omfattar såväl personaladministration,
ADB, ekonomi- och servicefunktioner som viss övergripande utredningsverksamhet
och ekonomisk planering. Det är föreningarnas avsikt att även
i framtiden ta till vara alla de möjligheter till kostnadsbesparingar som en
ytterligare ökad samordning kan innebära.

När det gäller regleringsföreningarnas årsredovisningar noteras i promemorian
att en bättre bild av föreningarnas verksamhet skulle kunna fås
om årsredovisningarna i väsentlig mån ändras i riktning mot större öppenhet.
En mera öppen redovisning skulle kunna ge även andra intresserade
än experterna på området insyn i regleringsverksamheten.

Vid granskningen har det vidare visat sig att uppställningarna av årsredovisningarna
skiljer sig åt de olika föreningarna emellan. Sålunda är de i
olika hög grad utförliga och illustrativa. De olika posterna i resultaträkningarna
är vidare inte direkt jämförbara på grund av att man vid intäktsoch
kostnadsredovisningen använt sig av olika grupperingar. Det har bl. a.
varit förenat med svårigheter att ta fram nettokostnaderna för föreningarnas
exportverksamhet. Det är inte heller självklart vad som förts under
beteckningarna administration, prognosverksamhet, utredningar och information
hos de olika föreningarna. Föreningarnas årsredovisningar bör
därför göras mer enhetliga och ett ökat arbete läggas ned på att få dem
mera informativa.

Förslaget om en mera öppen och enhetlig utformning av redovisningen
av föreningarnas verksamhet biträds genomgående av remissinstanserna.
Möjligheten att uppnå en alltigenom enhetlig redovisning begränsas dock.
påpekas det, av att föreningarnas arbetsuppgifter delvis är olikartade.

Inte heller med hjälp av den statliga budgetredovisningen går det att få
en bild av föreningarnas verksamhet. Utan tvivel skulle föreningarnas
regleringsverksamhet bättre kunna följas om tillskotten från statens sida
till föreningarna redovisades över statsbudgeten. Då emellertid en sådan
fråga måste bedömas i ett större sammanhang, har det inte funnits anledning
att vid den förevarande granskningen lägga fram ett konkret förslag i
ämnet utan endast notera de fördelar som kan vinnas genom ändrade
redovisningsregler. Riksrevisionsverket som har tagit upp frågan i sitt
remissvar anser att principiella skäl talar för att införselavgifterna bör ingå

i statsbudgeten. En redovisning av avgifterna på budgetens inkomstsida
skulle även överensstämma med den praxis som tillämpas såväl för nationalräkenskaperna
som vid redovisningen i finansplanen.

Som ett led i JN:s insyn och kontroll över föreningarna ingår också att
.IN utser en av revisorerna i de skilda föreningarna. Denna kontrollfunktion
är för närvarande inte formellt reglerad i instruktioner av något slag.
Det har dock allmänt förutsatts att JN:s revisorer främst skall ta upp
förvaltningsrevisionella synpunkter i sitt arbete.

Väl genomförda förvaltningsrevisioner kan ge ökad effektivitet. För att
JN bättre skall kunna bedöma regleringsföreningarnas verksamhet bör
därför enligt granskningen JN söka verka för att få revisorer som också har
marknadskunskaper. Vidare bör en större planmässighet i arbetet eftersträvas
genom att årliga revisionsplaner upprättas.

Remissinstanserna delar i princip de vid granskningen framförda synpunkterna.
Dock påpekas att denna del av revisionen, förutom att beakta
effektivitetsaspekter, främst har till syfte att kontrollera att verksamheten
utövas i enlighet med riksdags- och regeringsbeslut, gällande författningar,
direktiv, stadgar m. m.

Vid granskningen har vidare noterats att det endast i undantagsfall och
först på senare år genomförts analyser och bedömningar av föreningarnas
marknadsreglerande verksamheter. Sådana analyser bör fortsättningsvis
göras beträffande samtliga föreningar och regelmässigt redovisas i årsberättelserna.
Även remissinstanserna delar denna uppfattning. Från regleringsföreningarnas
sida noteras att löpande insyn i och uppföljning av
föreningarnas verksamhet även erhålls genom att JN är representerad i
föreningarna. De påpekar vidare att sådan uppföljande verksamhet som
efterlyses förekommit i större utsträckning än vad som kommit fram vid
granskningen. Sålunda har fortlöpande uppföljningar gjorts av speciella
regleringsåtgärder som föreningarna företagit.

Beträffande olika intressenters representation i föreningarna och deras
möjligheter att påverka verksamheten har vid granskningen gjorts följande
bedömning.

Jordbrukarna och jordbrukets förädlingsföretag samt övrig livsmedelsindustri
och handel torde vara väl representerade i föreningarna. Endast i
vissa marginella fall har kunnat noteras kritik mot företagarnas möjligheter
att få sina intressen tillgodosedda.

I regel finns en av regeringen utsedd ordinarie konsumentrepresentant i
varje föreningsstyrelse. Deras roll i styrelserna är dock inte helt klar. De
tillämpar för närvarande inte en gemensam policy i sitt agerande utan ser
sig främst som representanter för respektive fackliga, politiska eller yrkesmässiga
organisationer. Det kan noteras att även konsumentkooperationen
utser representanter till föreningarna.

Ett problem är att majoriteten av de av regeringen utsedda konsumentrepresentanterna
inte har lika stora möjligheter att tränga in i jordbrukspris -

regleringens komplicerade regelsystem som flertalet av de övriga styrelseledamöterna
har. Endast i ett fall sitter en konsumentrepresentant med i ett
arbetsutskott och har rösträtt. Denne får jämfört med övriga konsumentrepresentanter
ett bättre informationsunderlag för sitt agerande i föreningen
och därmed ett ökat inflytande. I vissa andra föreningar har konsumentrepresentanterna
rätt att närvara vid arbetsutskottens sammanträden.

Konsumentintressena har sålunda i princip ett tämligen svagt inflytande
i föreningarna. För att öka konsumentinflytandet bör i direktiven för
föreningarna föras in föreskrifter om att representanter för konsumenterna
skall ingå i förekommande arbetsutskott och där ha rösträtt.

Vidare synes konsumentrepresentanterna böra ges bättre förutsättningar
för att fullgöra sina uppgifter. Bl. a. skulle deras ställning stärkas om de
regelmässigt representerade konsumentintressena både i JN:s konsumentdelegation
och i regleringsföreningarna. I denna dubbla egenskap skulle de
bl. a. få tillgång till såväl det bakgrundsmaterial som produceras vid jordbruksöverläggningarna
som den expertis som finns vid konsumentdelegationens
sekretariat.

Vid granskningen har även frågan om inte konsumentdelegationen bör
brytas loss från JN och bilda en självständig organisation, alternativt
knytas till annat organ, tagits upp. 1 samband härmed skulle delegationens
sekretariat förstärkas. En nackdel med en sådan lösning är dock att en viss
dubblering av kansliresurserna uppkommer.

Förslagen tillstyrks i fråga om ökningen av konsumentintressenas inflytande
i princip av samtliga remissinstanser utom en. När det gäller att
ändra JN:s konsumentdelegations organisatoriska ställning är remissinstanserna
däremot genomgående negativt inställda. Vidare varnas det för
att göra arbetsutskotten alltför stora, och man redovisar skilda uppfattningar
i frågan huruvida konsumentintressenas representation i utskotten
bör medföra att som motvikt även andra intressenter bereds plats där.

Från JN:s sida påpekas att konsumentrepresentanterna bereds plats i
utskotten i den mån nya direktiv utfärdas.

När det gäller statsmakternas möjlighet att styra jordbruksprisregleringen
enligt målstyrningsprincipen, dvs. att begränsa sin insats till att bestämma
slutresultaten av verksamheten och låta de jordbruksprisreglerande
organen själva utforma regelsystem mm., har det vid granskningen noterats
att det för närvarande finns hinder häremot. Bl. a. har det hittills inte
gått att ange absoluta mått för vare sig den ekonomiska eller den sociala
standarden inom jordbruket. Avsaknaden av absoluta mått försvårar bl. a.
ett konkret angivande av målet för jordbrukarnas inkomster och standard.

Om prisregleringsverksamheten från statmakternas sida görs till föremål
för målstyrning, är det ett oeftergivligt krav att det också finns möjligheter
att formulera målen för verksamheten.

Vidare torde det framstå som önskvärt att möjligheterna att avstämma
jordbruksöverenskommelserna mot faktiskt utfall förbättras. Rent princi -

piellt kan en avstämning underlättas om förkalkylerna (dvs. överenskommelserna)
formuleras i samma termer som efterkalkylerna.

De hörda remissinstanserna har knappast varit negativa till förslaget om
att tillämpa en mera aktiv målstyrning på prisregleringsområdet. Många
pekar dock på svårigheterna att få fram mått på jordbrukarnas ekonomiska
och sociala standard, vilket är en förutsättning för en adekvat tillämpning
av systemet. Bl. a. anför flera remissinstanser att ett alltför preciserat
inkomstmål skulle menligt påverka det förhandlingsutrymme som i dag ges
åt parterna i jordbruksöverläggningarna. Å andra sidan noteras att det är
nödvändigt att skapa effektiva instrument för avstämningar mellan träffade
jordbruksöverenskommelser och det faktiska utfallet till jordbruket vad
gäller såväl kompensationens totala belopp som dess fördelning mellan
primärproduktion och förädlingsled. Vidare påpekas det att utredningar på
området redan pågår.

Revisorernas överväganden

Revisorerna har inte haft anledning att ta ställning till de jordbrukspolitiska
överväganden som ligger bakom jordbruksprisregleringen. Endast
den administrativa utformningen av regleringen har berörts vid revisorernas
genomgång.

Granskningen har visat att regleringen i stort fungerar utan anmärkningar,
och revisorerna har inte några allvarligare erinringar att föra fram.
Revisorerna vill dock närmare beröra ett par principiella frågor angående
regleringen, nämligen frågorna om en utökad målstyrning och resultatbedömning
av jordbruksprisregleringen, inklusive regleringsföreningarnas
verksamhet, och konsumentintressenas representation i regleringsföreningarna
samt i samband härmed JN:s konsumentdelegations organisatoriska
ställning. Dessutom vill revisorerna något beröra de frågor av mer
administrativ-teknisk art som blivit aktualiserade vid granskningen.

En ökad målstyrning kan ge statsmakterna möjlighet att successivt
trappa ner de krav på direkt kontroll och insyn över verksamheten som i
dag upprätthålls.

Det torde vidare vara önskvärt att kunna stämma av jordbruksöverenskommelserna
mot faktiskt utfall liksom att kunna bedöma utfallet av de
olika satsningarna inom överenskommelserna. Som nämnts i föregående
avsnitt fordras det dock för en ökad tillämpning av målstyrningsprincipen
på prisregleringsområdet att det finns specifika mått på ekonomisk och
social standard för jordbrukarna. Avsaknaden av sådana mått försvårar
bl. a. ett konkret angivande av målet för jordbrukarnas inkomster och
standard.

Under föregående riksmöte uttalade riksdagen att det fanns behov av
ytterligare undersökningar som kan belysa levnadsnivån för jordbrukare
och motsvarande grupper. Sådan undersökning pågår inom lantbruksekonomiska
samarbetsnämndens ram. Nämndens avsikt är att redovisa resultat
på detta område under hösten 1980.

Enligt revisorernas mening bör, under förutsättning att det visar sig
möjligt att få fram användbara mått för jordbrukarnas inkomster och
standard, möjligheterna att öka målstyrningen av jordbruksprisregleringen
undersökas.

Som framgår av remissmyndigheternas uttalanden kommer tillämpningen
av mera specificerade inkomstmål att påverka förutsättningarna för
genomförandet av jordbruksöverläggningarna. Några remissinstanser anser
sålunda att det opreciserade inkomstmålet i dag ger visst förhandlingsutrymme.
Konsekvenserna av ett införande av preciserade inkomstmål
förutsätter revisorerna bli beaktade vid den föreslagna undersökningen.

Vid granskningen har vidare uppmärksammats de olika intressegruppernas
representation i regleringsföreningarna. Enligt revisorernas mening
bör konsumenternas representation förstärkas genom att deras företrädare
även ges plats i föreningarnas arbetsutskott. Såvitt framgår av remissinstansernas
uttalanden finns det i princip inga hinder häremot. Revisorerna
noterar att JN redan börjat tillämpa denna princip och förordar att principen
mera allmänt genomförs.

Under granskningen har satts i fråga om inte konsumentintressena skulle
främjas av att de utsedda företrädarna för konsumenterna vid jordbruksöverläggningarna
också företrädde konsumenterna i regleringsföreningarna.
Konsumentrepresentanternas sakliga kunskaper skulle härigenom
kunna utnyttjas bättre och konsumenternas ställning i föreningarna stärkas.
Revisorerna förordar därför att regeringen vid sitt val av konsumentföreträdare
beaktar denna synpunkt.

Frågan om JN:s konsumentdelegations organisatoriska ställning har
också berörts vid granskningen, och förslag har rests om att delegationen
skall ges en från JN fristående ställning med hänsyn till att delegationen
efter hand har blivit en fristående part i jordbruksöverläggningarna.

Förslaget har inte mötts av intresse från de hörda remissinstansernas
sida. Delegationen själv betonar att den slår vakt om den självständiga
ställning som den under hand har fått och anser att dess formella knytning
till JN inte har någon avgörande betydelse men väl vissa praktiska fördelar.
Enligt revisorernas mening bör den självständiga ställning delegationen
i realiteten har även få en formell bekräftelse i form av ett namnbyte.

Sammanfattningvis har granskningen gett vid handen att jordbruksprisregleringen
i vad avser de granskade delarna i stort sett fungerar tillfredsställande.
På vissa punkter kan dock effektiviteten förbättras, och beträffande
dessa frågor av administrativ-teknisk art har förslag till åtgärder lagts
fram i granskningspromemorian. 1 flera av remissinstanserna tillstyrkta fall
har dessa förslag lett till att förändringsarbeten redan påbörjats av JN eller
regleringsföreningarna. Sålunda har JN påbörjat en översyn av sina direktiv
till regleringsföreningarna. Enligt de nya direktiven skall konsumentrepresentanterna
beredas plats i föreningarnas arbetsutskott. Inom regleringsföreningarna
pågår ett arbete att samordna de olika kansliernas goro -

mål liksom ett arbete att förbättra årsredovisningarna i fråga om öppenhet
och enhetlighet.

Förslagen om att ge staten medlemskap i föreningarna, att överföra vissa
föreningars arbetsuppgifter till JN och att göra konsumentdelegationen till
en fristående organisation med ett förstärkt sekretariat har dock inte vunnit
gehör vid remissbehandlingen, och revisorerna finner därför inte skäl
att för sin del framföra förslag i dessa avseenden.

Revisorerna har vidare konstaterat att en förbättring bör komma till
stånd vad beträffar möjligheterna att stämma av jordbruksöverenskommelserna
mot faktiskt utfall och möjligheterna att bedöma de olika satsningarna
inom överenskommelserna. Revisorerna föreslår därför att riksdagen
av regeringen begär en utredning angående möjligheterna att tillämpa ökad
målstyrning av jordbruksprisregleringen. Revisorerna föreslår också att
arbetet med att stärka konsumentrepresentationen i regleringsföreningarnas
arbetsutskott fortsätter samt att jordbruksnämndens konsumentdelegation
får en mer adekvat benämning.

Hemställan

Under hänvisning till vad som ovan anförts hemställer revisorerna att
riksdagen av regeringen begär

1. en utredning angående möjligheterna att tillämpa ökad målstyrning
av jordbruksprisregleringen och bättre möjligheter att stämma
av jordbruksöverenskommelserna mot faktiskt utfall,

2. att konsumentrepresentanterna ges representation i
regleringsföreningarnas arbetsutskott på sätt som revisorerna föreslagit,

3. att jordbruksnämndens konsumentdelegation får en mera adekvat
benämning.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m).
Sture Palm (s). Bertil Jonasson (c). Hugo Bengtsson (s). Georg Åberg (fp).
Hagar Normark (s). Allan Åkerlind (m). Ralf Lindström (s). Ivan Svanström
(c). John Johnsson (s). Wiggo Komstedt (m) och Kjell Nilsson (s).

På riksdagens revisorers vägnar
Ingegerd Troedsson

Göran Hagbergh

Underbilaga
till bilaga 3

Sammanfattning av granskningspromemoria nr 4/1979 Jordbruksprisregleringen
och regleringsföreningarna och de däröver avgivna
remissyttrandena
Granskningspromemorian
1 Granskningens syfte

Ett väsentligt led i den svenska jordbrukspolitiken är det prisstöd som
ges jordbruket i form av ett gränsskydd som vid behov kan kompletteras
med marknadsreglerande åtgärder. De marknadsreglerande åtgärderna
handhas förutom av statens jordbruksnämnd (JN), av särskilt bildade
regleringsföreningar.

Mot bakgrunden av de betydande belopp som jordbruksprisregleringen
omfattar har revisorerna beslutat att granska dispositionen av de inom
prisregleringen inflytande medlen och de administrativa formerna inom
regleringens olika led. Huvudvikten har härvid lagts vid JN:s och regleringsföreningarnas
uppgifter samt i viss mån även vid den sista länken i
regleringsledet, nämligen jordbruket och viss livsmedelsindustri.

Utgångspunkten för granskningen har varit de övergripande jordbrukspolitiska
mål som satts i form av inkomst-, effektivitets- och produktionsmål.
Härvid har gjorts en genomgång av hur regleringsverksamheten avpassats
för att de jordbrukspolitiska målen skall uppnås och av vissa
slutresultat av regleringen, främst beträffande ersättningen till jordbruket.

2 Resultatet av granskningen

Vid granskningen har allmänt sett kunnat noteras att statsmakternas
möjligheter att utöva en noggrann styrning, insyn och kontroll över hela
den jordbruksprisreglerande verksamheten hämmas av att systemet i sig är
komplext. Några allvarliga erinringar mot verksamheten har det dock inte
funnits att föra fram. vare sig när det gäller regleringsföreningarna och
deras verksamhet eller den statliga kontrollen av dem.

Statsmakternas ekonomiska styrning av den jordbruksprisreglerande
verksamheten kan genomföras efter i princip två linjer. Enligt den ena
utövar de statliga organen en noggrann styrning, insyn och kontroll av
verksamheten, varvid också slutresultaten i viss utsträckning förutsägs.
Den andra innebär att de politiskt beslutande organen preciserar slutresultatet
för verksamheten medan de jordbruksprisreglerande organen själva
utformar regelsystem m. m. för att uppnå specificerade slutresultat, s. k.
målstyrning. Målstyrningsalternativet förutsätter att en avstämning av
uppnådda resultat görs i efterhand.

För närvarande sker styrningen och kontrollen huvudsakligen i form av
direkt insyn och kontroll. Vid granskningen har noterats att i detta avseende
större effektivitet synes kunna nås om

— de direktiv som JN utfärdar för regleringsföreningarna hålls å jour och
närmare följer utvecklingen

- staten ges medlemskap i regleringsföreningarna eller får motsvarande
ställning

- regleringsföreningarnas kansliarbete samordnas i större utsträckning än
vad som för närvarande är fallet

— arbetsuppgifterna inom Föreningen för mejeriprodukter och Svensk
sockerhandel under vissa förutsättningar förs över till JN

- regleringsföreningarnas årsredovisningar förbättras i fråga om öppenhet
och enhetlighet

— konsumentrepresentationen i regleringsföreningarnas styrelser förstärks,
främst genom att konsumenterna får säte och rösträtt i föreningarnas
arbetsutskott och

— konsumentdelegationen ges en från JN fristående organisation och får
ett förstärkt sekretariat.

Många av nu nämnda åtgärder kan företas av JN och regleringsföreningarna
på eget initiativ. I vissa avseenden har också sådant arbete påböljats.

Även målstyrning kan komma till användning i större utsträckning än
vad som hittills varit fallet. Innan denna form av styrning kan tillämpas i
ökad omfattning måste dock vissa hinder undanröjas. Ett av de största
hindren är avsaknaden av accepterade mått för jordbrukarnas ekonomiska
och sociala nivå. Denna brist medför att innebörden av inkomstmålet är
oklar såväl vid riksdagens beslut om nya jordbrukspolitiska riktlinjer som
vid jordbruksöverläggningarna.

Ett mera preciserat inkomstmål för jordbrukarna är en nödvändig förutsättning
för en avstämning mellan mål och faktiskt utfall när det gäller
jordbrukarnas inkomster.

Eftersom de senaste riktlinjerna för jordbrukspolitiken även omfattade
målet om en ökad utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier,
bör en strävan vara att ta med inkomstfördelningsaspekterna vid
kommande bedömning av förhållandet mellan jordbruksöverenskommelserna
och det faktiska utfallet av dem.

3 Granskningens genomförande

3.1 Den svenska jordbrukspolitiken och jordbruksprisregleringen

I den svenska jordbrukspolitiken ingår tre centrala mål, nämligen inkomst-,
produktions- och effektivitetsmålen. Inkomstmålet innebär att mål
ställs upp beträffande inkomster eller standard för dem som är sysselsatta
inom jordbruket, produktionsmålet att samhället mot bakgrunden av olika
inhemska och internationella förhållanden anger ramar för landets produktion
av jordbruksprodukter och effektivitetsmålet i princip att jordbruksnäringen
till lägsta möjliga kostnader för samhället skall åstadkomma en
jordbruksproduktion av önskvärd storlek.

Nämnda mål har under olika perioder haft skiftande formuleringar och
olika inbördes tyngd.

Enligt nu gällande jordbrukspolitiska beslut, som togs av riksdagen år
1977, bör ett huvudsyfte med den svenska jordbrukspolitiken vara att
tillförsäkra alla som är sysselsatta inom jordbruket en ekonomisk och
social standard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår.
Inkomstmålet innefattar också en ökad utjämning av inkomsterna mellan
olika grupper.

Produktionsmålet bör enligt beslutet utformas med hänsyn till kraven på
god livsmedelsberedskap, den internationella livsmedelssituationen, regionalpolitiska
och samhällsekonomiska hänsyn samt miljövårdsskäl. 1
stort sett bör nuvarande åkerareal bibehållas. Den fredstida mjölk- och
köttproduktionen bör ungefärligen motsvara konsumtionsbehovet inom
landet.

Det överskott som uppkommer till följd av målet om oförändrad åkerareal
skall i första hand utgöras av spannmål.

De medel som hittills har använts för att förverkliga de jordbrukspolitiska
målen är

- pris- och marknadsreglering, varigenom de inhemska produktpriserna
kan hållas på en högre nivå än priserna på den internationella marknaden
(prisstöd)

- statliga åtgärder som påverkar rationaliseringsutvecklingen (rådgivning,
utbildning och finansieringsstöd)

- markpolitisk lagstiftning och

- arbetsmarknadspolitiska åtgärder (avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning
m. m.).

De medel utöver jordbruksprisregleringen som har använts för att förverkliga
de jordbrukspolitiska målen, t. ex. statliga rationaliseringsinsatser
inom jordbruket, har ej ingått i granskningsuppdraget. På fiskets område
gäller en särskild prisreglering, som ej heller har ingått.

Granskningen har som nämnts främst avsett jordbruksprisregleringens
administration.

Enligt det jordbrukspolitiska beslutet förutsätts att det svenska jordbruket
även i fortsättningen kommer att behöva ett prisstöd om de antagna
målen skall kunna uppnås. Detta prisstöd bör i likhet med vad som hittills
varit fallet ges i form av ett gränsskydd som vid behov kompletteras med
marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och export av överskott. I
viss utsträckning utgår stödet i form av särskilda pristillägg finansierade
med statliga medel.

Gränsskyddet består främst av att införselavgifter läggs på importen av
jordbruksprisreglerade varor. För att säkra den avsedda prisnivån inom
landet är det emellertid inte alltid tillräckligt med sådana avgifter. Gränsskyddet
behöver därför i regel kompletteras med marknadsreglerande
åtgärder av olika slag.

Prisregleringen på jordbrukets produkter handläggs av JN. De rena
marknadsreglerande åtgärderna handhas dock till övervägande delen av
särskilt bildade regleringsföreningar. För perioden den 1 juli 1977-den 30
juni 1978 uppgick regleringsföreningarnas totala kostnader för verksamheten
(exkl. sockerhandeln) till närmare 5,3 miljarder kronor, varav posten
utjämningsbidrag på mejerisidan utgjorde ca 3,2 miljarder kronor. Nettokostnaderna
för att ta hand om överskotten av jordbruksprodukter uppgick
till i det närmaste 0,9 miljarder kronor.

3.2 Jordbruksprisöverläggningarna

Inom ramén för de allmänna jordbrukspolitiska riktlinjerna fastställs för
särskilda prisregleringsperioder mera detaljerade regler för prissättning
och prisreglering. Dessa perioder kan vara ett- eller fleråriga. För närvarande
har vi en treårig period. Regleringens utformning i dag bygger på
riktlinjerna i 1977 års jordbrukspolitiska beslut.

Den närmare utformningen av regleringen fastställs efter överläggningar

melkin statens företrädare - i regel JN - samt JN:s konsumentdelegation
Och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. Överläggningarnas resultat redovisas
av JN till regeringen. På grundval av sådan redovisning lägger
regeringen fram förslag för riksdagen angående utformningen av regleringen
för kommande prisregleringsperiod.

Förslag till prisreglering för varje regleringsår under en prisregleringsperiod
lämnas av JN efter överläggningarna med de båda nämnda delegationerna.
För närvarande görs detta två gånger per år. Vid överläggningarna
lämnas förslag till förändringar av jordbrukspriserna för det närmaste
halvåret. Resultatet anges såväl i milj. kr. som t. ex. i öre/kg för de aktuella
jordbruksprodukterna.

Parter i jordbruksförhandlingarna är som nämnts JN. JN:s konsumentdelegation
och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. JN är enligt sin
instruktion central förvaltningsmyndighet för ärenden om prisreglering och
marknadsföring pä jordbrukets område, i den mån sådana ärenden inte
ankommer pä annan myndighet.

Konsumentdelegationen inrättades år 1963 och var då resultatet av ett
initiativ från statsmakternas sida. Delegationen har enligt sin instruktion
(1977:511) bl. a. till uppgift att bistå JN med råd och upplysningar och att
till JN framföra synpunkter och önskemål beträffande jordbrukspolitikens
och jordbruksprisregleringens utformning. Delegationen har rätt att uppta
överläggningar med JN i frågor av större vikt eller i frågor som har
prejudieerande verkan.

Efter hand har konsumentdelegationen i allt högre grad kommit att
fungera som en reelt förhandlingspart. I prop. 1969: 107 angående jordbruksprisregleringen
diskuterades delegationens verksamhet. I propositionen
redovisades att man frän visst häll (dåvarande Lantbruksförbundel)
var kritisk mot att konsumentdelegationen, oaktat att den var knuten till
JN. vid jordbruksprisöverläggningarna hade samma ställning som Lantbrukarnas
förhandlingsdelegation. För att denna oklarhet skulle elimineras
förordades att möjligheten att ge konsumentdelegationen en från JN fristående
ställning och ett eget kansli skulle övervägas. Föredragande departementschefen
ansåg emellertid att delegationen hade tillfredsställande möjligheter
att hävda sina intressen i enlighet med avsikten vid dess tillkomst
och att någon förändring därför ej var motiverad. Konsumentdelegationen
och dess ställning har därefter vid flera tillfällen behandlats av riksdagen.

Konsumentdelegationens kansli har tidigare bestått av en sekreterare
som fullgjort uppdraget vid sidan av heltidstjänst på annat håll. Från och
med år 1977 har kansliet utökats med en heltidstjänst på avdelningsdirektörsnivå.
Konsumentdelegationen kan i övrigt repliera på JN:s och statens
pris- och kartellnämnds utredningsresurser.

Lantbrukarnas förhandlingsdelegation utses av Lantbrukarnas riksförbund
(LRF). LRF är det centrala samarbetsorganet för både den fackliga
och den ekonomiska föreningsrörelsen. i vilken såväl de enskilda lantbrukarna
som branschernas riksorganisationer och de större ekonomiska föreningarna
ingår som medlemmar.

3.3 Regleringsföreningarna

Vid sidan av J N svarar de särskilda regleringsföreningarna för de direkta
marknadsreglerande åtgärder som erfordras på jordbruksområdet. Huvuddelen
av det praktiska arbetet ligger på föreningarna.

Till formen är regleringsföreningarna ekonomiska föreningar, i vilka

representanter för jordbrukskooperationen, konsumentkooperationen
samt den enskilda handeln och industrin ingår som medlemmar. Föreningar
finns för följande sju varuområden, nämligen mjölkprodukter, kött och
fläsk, oljeväxter, potatis, socker, spannmål samt ägg och tjäderfä. För
respektive varuslag sköts regleringen av följande föreningar, nämligen
Föreningen för mejeriprodukter. Svensk kötthandel. Sveriges oljeväxtintressenter.
Sveriges potatisintressenter. Svensk sockerhandel, Svensk
spannnmålshandel respektive Svensk ägghandel.

Föreningarna grundar sin verksamhet på lagen (1967: 340) om prisreglering
på jordbrukets område, enligt vilken de äger att, envar inom sitt
verksamhetsområde, pröva frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande
syfte.

I styrelsen för respektive förening återfinns, förutom representanter för
föreningarnas medlemmar, företrädare för staten och de direkta konsumentintressena.
Ordföranden i föreningarna utses av regeringen. För närvarande
innehas ordförandeuppdraget i samtliga föreningar av en och
samma person.

Regleringsföreningarna skall primärt söka motverka att utbudet inom
landet av jordbruksprodukter överstiger efterfrågan vid en prisnivå som
bestäms av det skydd mot utländsk konkurrens som fastställts för olika
varor. A andra sidan har föreningarna genom sin marknadsreglerande
funktion även fått till uppgift att skydda konsumenterna mot eventuell
varubrist. Därutöver har föreningarna i vissa fall ålagts att utföra särskilda
arbetsuppgifter för statens räkning. Bl. a. skall de biträda vid genomförandet
av subventionering av priserna på vissa livsmedel, t. ex. mjölk.

Föreningarna genomför sin prisreglerande verksamhet främst genom att
finansiera lagring och export av produktionsöverskott. I vissa fall löser de
dock in viss del eller hela produktionen av viss vara. och de kan också
själva ombesörja exporten av överskott.

Som exempel på regleringsföreningarnas finansiella verksamhet kan
nämnas att de - med undantag för föreningen Svensk sockerhandel -under regleringsåret 1977/78 sammanlagt hade kostnader på 5 288,6 milj.
kr.

Administrationskostnaderna för deras verksamhet uppgick under samma
regleringsår till sammanlagt 11 milj. kr.

Regleringsföreningarnas intäkter består av statliga medel, interna avgifter
samt export- och försäljningsintäkter.

De statliga medlen kan delas upp i tre grupper, nämligen

- införselavgifter upptagna vid import av jordbruksprodukter och livsmedel.
(Storleken av tillskjutna medel fastställs av riksdagen, och fördelningen
föreningarna emellan görs efter en särskild fördelningsplan. 1
vissa fall tillförs föreningarna också införselavgiftsmedel utanför fördelningsplanen.
)

- livsmedelssubventioner och

- övriga statliga medel.

De interna avgifterna tas ut på produktionen av vissa jordbruksprodukter
med stöd av statsmakternas beslut och tillgodoförs i princip föreningarna
via JN. För närvarande tas bl. a. följande avgifter ut, nämligen
tillverkningsavgifter på fodermedel, förmalningsavgifter på brödsäd, fettvaruavgifter
på vegetabiliska fetter och oljor, areal- och leveransavgifter
på potatis, utjämningsavgifter på mjölkprodukter samt produktionsavgifter
på ägg.

De sistnämnda avgifterna betecknas som interna då de tas ut på inhemsk

7 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

produktion och aldrig kommer utanför regleringssystemet. Skälet till att
man tar ut avgifterna är bl. a. principen om att jordbruket skall stå för de
export- och lagringskostnader som uppkomna överskott för med sig.

Förutom nu nämnda olika slag av intäkter får regleringsföreningarna,
främst Svensk spannmålshandel, Svensk ägghandel och Sveriges oljeväxtintressenter,
vissa inkomster i samband med sin exportförsäljning resp.
varuförsäljning inom landet. Därtill kommer ränteinkomster på eget kapital.

Regleringsföreningarna grundar i första hand sin verksamhet på de riktlinjer
som riksdagen och regeringen drar upp för de särskilda regleringsperioderna.
Härutöver utfärdar JN i sin roll som övervakande myndighet
särskilda direktiv rörande de olika föreningarnas verksamhet.

När det gäller föreningarnas mål och verksamhet anges i stadgarna i
regel att föreningarna skall driva sin verksamhet med beaktande av det
allmännas intressen och under iakttagande av de av statsmakterna antagna
riktlinjerna för regleringsverksamheten på oqirådet. Vidare stadgas att
föreningarna skall följa de allmänna föreskrifter och anvisningar beträffande
verksamheten som JN kan komma att meddela inom ramen för dessa
riktlinjer. I stadgarna finns därutöver bestämmelser om föreningarnas beslutande
och verkställande organ, såsom föreningsstämma och styrelse,
om medlemskretsen och medlemmarnas insatser samt om föreningarnas
årsredovisning och hur revisorer utses.

Som medlemmar i de olika föreningarna ingår dels sammanslutningar av
jordbrukare och andra producenter av jordbruksprodukter, såsom LRF
och Svenska lantmännens riksförbund, dels företag eller sammanslutningar
av företag som bearbetar, vidareförädlar eller säljer jordbruksprodukter,
såsom Sveriges slakteriförbund, Sveriges livsmedelshandlareförbund
och KF. I den mån KF ingår som medlem torde förbundet betrakta
sig som representant både för den näringsgren det i det särskilda fallet
gäller och det allmänna konsumentintresset. Staten äger inte medlemskap i
någon av föreningarna, vilket bl. a. innebär att staten vid föreningsstämmorna
inte kan påverka de på dessa stämmor förekommande ärendena,
såsom styrelsens förvaltning och beviljandet av ansvarsfrihet för styrelsen.

Medlemmarna deltar i föreningarna med de insatser som framgår av
föreningarnas stadgar. Rösträtten på föreningsstämma utövas regelmässigt
efter antalet insatser.

Som tidigare nämnts utser regeringen i regel tre styrelseledamöter i varje
förening. Av dessa representerar två staten. En av de statliga representanterna
är ordförande. Den andre, som regelmässigt hämtas från JN, får
anses representera de intressen som nämnden företräder. Den tredje av de
av regeringen utsedda ledamöterna företräder de allmänna konsumentintressena.
Som konsumentrepresentanter har ofta utsetts företrädare för
olika personalorganisationer, såsom LO, TCO och SACO/SR. I ett par fall
har valet fallit på riksdagsledamöter. Därutöver utser medlemmarna i
föreningarna sina styrelseledamöter i enlighet med föreningsstadgarna.

I alla föreningar utom Svensk sockerhandel utses inom styrelsen ett
arbetsutskott med styrelsens ordförande som ordförande. I arbetsutskottet
handläggs de frågor som av styrelsen delegerats till arbetsutskottet. Där
förbereds vidare styrelsebesluten och behandlas frågor av teknisk art.
Inrättandet och sammansättningen av arbetsutskotten föreskrivs regelmässigt
i stadgarna.

Konsumentintressena är formellt inte representerade i någon förenings
arbetsutskott. 1 föreningen Svensk kötthandel är dock konsumentrepresentanten
adjungerad till utskottet.

3.4 Ersättning till jordbruket och viss livsmedelsindustri

Enligt nuvarande regler är de led som ingår i regleringsmekanismen i
princip ”skyddade” mot inflationen. Detta åstadkommes genom att jordbruket
får ersättning dels för kostnadsökningar för inköpta produktionsmedel.
dels för ökningen av de uppsamlings- och förädlingskostnader som
ligger inom regleringsledet. Ersättningen gäller dock endast de prisbetingade
kostnadsökningarna i såväl producent- som uppsamlings- och förädlingsleden.
Kostnadshöjningar som hänför sig till ökade volymer ersätts
således ej vid prisöverläggningarna. Ökningen av jordbrukarnas egna inkomster
(för arbete och satsat kapital) förutsätts följa inkomstutvecklingen
för andra grupper.

Jordbrukets totala intäkter för försålda produkter uppgick enligt den
s.k. normkalkylen till 13000 milj. kr. för regleringsåret 1978/79. Härav
utgör 10000 milj. kr. kostnader för inköpta produktionsmedel, medan
återstoden 3 000 milj. kr. utgör jordbrukarnas ersättning för eget arbete och
eget kapital. Utöver dessa belopp tillkommer inom jordbruksprisregleringen
ett belopp om 2 300 milj. kr. som avser kostnader för viss uppsamling
och förädling. Det totala beloppet som omfattas av jordbruksprisöverläggningarna
uppgick således till 15 300 milj. kr.

De enskilda jordbrukarna får betalt för sina produkter via avräkningspriser
från de mejerier, slakterier etc., till vilka de levererar produkterna.
Avräkningspriserna förutsätts följa prisregleringspriserna i partiledet
(dock efter avdrag för kostnadsökningar inom uppsamlings- och förädlingsleden).
Kostnadsökningar på exempelvis produktionsmedel leder till
att prisregleringspriserna höjs vid nästa regelutlösning, så att jordbrukarnas
avräkningspriser kan öka. Samtidigt måste gränsskyddet höjas.

Justeringar av mittpriser, prisgränser och införselavgifter görs varje
halvår under prisregleringsperioden (den 1 juli och den 1 januari), medan
anpassningen av jordbrukarnas inkomster till inkomstutvecklingen för
andra befolkningsgrupper i regel bestäms en gång om året (den I juli).

Det är den prisbetingade ökningen av kostnaderna för produktionsmedel
och uppsamling liksom ökningen av de jämförbara gruppernas löner (eller
företagarinkomster) som diskuteras vid jordbruksprisöverläggningarna.
Den beslutade kompensationen till jordbruket läggs därvid ovanpå tidigare
beslutade kompensationsbelopp.

1 promemorian granskas närmare den kompensation som utgår för inköpta
produktionsmedel i jordbruket, för uppsamling och förädling samt
för eget arbete och eget kapital i jordbruksverksamheten.

3.5 Probleminventering

1 detta avsnitt behandlas främst de metoder för styrning av prisregleringsverksamheten
från statsmakternas sida som i dag tillämpas och de
problem som vid granskningen bedömts vara förenade med dem.

En styrmetod som kan tillämpas är att utöva en noggrann styrning, insyn
och kontroll, varvid också slutresultaten i viss utsträckning förutsägs. En
annan styrmetod är att sätta bestämda mål för verksamheten och låta de
jordbruksprisreglerande organen själva utforma regelsystem m. m. för att
uppnå dessa mål. Denna metod, som skulle kunna kallas målstyrning, bör
vara kompletterad med en utvärdering i efterhand av verksamheten.

För närvarande tillämpas i varierande utsträckning båda styrmetoderna,
och i praktiken kan de inte heller hållas strikt isär.

100

Rent allmänt konstateras att tillämpningen av en metod, som uteslutande
avser en noggrann styrning, insyn och kontroll av verksamheten, försvåras
av att regleringssystemet i sig är komplext. För att kunna genomföra
en noggrann styrning krävs att man har både överblick och detaljkunskaper
på alla produktionsområden, vilket det kan vara svårt att få. Visserligen
har det funnits en strävan att förenkla systemet, men några större
förenklingar har ändå inte åstadkommits och kan inte heller förutses komma
till stånd.

Inom jordbruksprisrcgleringen finns följande intressegrupper representerade,
nämligen staten, jordbrukarna med jordbrukets förädlingsindustrier,
livsmedelsindustrin och handeln samt konsumenterna.

De statliga intressena är främst inriktade på att beslutade jordbrukspolitiska
mål skall uppnås, medan jordbrukets och livsmedelsindustrins representanter
samt konsumentföreträdarna envar på sitt håll förutom att nå det
allmanna målet strävar efter att bevaka sina speciella intressen.

De olika intressegruppernas representation och möjligheter att följa och
påverka verksamheten inom regleringsföreningarna har omfattats av
granskningen.

Förutsättningarna för regleringsföreningarnas arbete ges genom de övergripande
jordbrukspoliliska riktlinjer som beslutas av riksdagen och genom
jordbruksöverenskommelserna med åtföljande beslut av riksdag och
regering. Föreningarnas verksamhet styrs sedan mer i detalj med hjälp av
de ekonomiska medel som statsmakterna ställer till föreningarnas förfogande.
Statsmakterna kan därutöver styra, få insyn i och kontrollera
föreningarnas verksamhet dels genom att regeringen tillsätter ordförande
och minst två representanter i var och en av föreningarnas styrelser, dels
genom att JN som tillsynsmyndighet över föreningarna utfärdar direktiv
för deras verksamhet och tillsätter en av revisorerna för varje särskild
förening.

Rent allmänt synes statsmakternas möjlighet att påverka och kontrollera
verksamheten i föreningarna vara väl tillgodosedd. Dock har granskningen
visat att vissa förbättringar kan åstadkommas på området.

De direktiv som JN utfärdar är mycket allmänt hållna och av deras
datering att döma har de. med få undantag, inte blivit översedda efter det
att de för ett flertal år sedan utfärdades. För en av föreningarna har under
viss tid särskilda direktiv saknats. Dock har vid vissa tillfällen tilläggsdirektiv
utfärdats, främst i form av särskilda skrivelser till föreningarna.

Enligt vad som under hand inhämtats gör JN för närvarande en revision
av utfärdade direktiv, och i ett fall har under år 1979 nya och översedda
direktiv utfärdats.

Dä direktiven skall utgöra komplement till de för föreningarna gällande
stadgarna, synes det vara nödvändigt att de löpande anger den roll som
föreningen skall spela i regleringsverksamheten. Därtill torde det. om
direktiven över huvud taget skall ha någon betydelse som styrmedel,
kunna sättas i fråga om de inte bör hållas så aktuella att nya direktiv
utfärdas för varje löpande regleringsår.

Staten äger för närvarande inte medlemskap i någon regleringsförening.
Detta innebär från formell synpunkt bl. a. att det allmännas intressen inte
kan göras gällande vid röstningar på föreningsstämmorna. Sålunda kan
man på dessa från den statliga sidan inte ta ställning till föreningarnas
verksamhet och yttra sig i frågor om ansvarsfrihet för respektive styrelser.
Inte heller har staten något formellt ansvar för föreningarnas bestånd. Det
bör därför övervägas om inte även staten bör bli delägare i de olika

101

föreningarna. Som särskilt skäl härför kan anföras att föreningarna utöver
sin egentliga verksamhet numera också svarar för vissa speciella myndighetsuppgifter,
bl. a. subventioneringen av vissa livsmedel.

Ett medlemskap för staten i föreningarna torde kunna ersättas med att
föreningsstämmornas befogenheter överlåts på sådana i 62 § lagen
(1951: 308) om ekonomiska föreningar omnämnda fullmäktige och att staten
erhåller en sådan fullmäktigeplats i varje förening.

Styr- och kontrollmöjligheterna skulle öka om antalet föreningar var
mindre än det är i dag. Å andra sidan har den nuvarande konstruktionen
väsentliga fördelar då den medger att

- snabba beslut med ett minimum av byråkrati erhålls

- expertkunskaper inom olika produktområden finns företrädda vid beslutsfattandet -

genomförandet av besluten garanteras genom att de verkställande personerna
deltar i besluten och

- kunniga konsumentrepresentanter lättare kan rekryteras.

Få kanslisidan har en samordning melian föreningarnas kanslier redan
inletts, vilket vid granskningen bedömts vara en positiv utveckling från
rationaliseringssynpunkt.

1 fråga om två av föreningarna. Föreningen för mejeriprodukter och
föreningen Svensk sockerhandel, synes regleringsverksamheten vata av
sådan art att den med lika stor fördel skulle kunna utföras av en statlig
myndighet som JN. Även i dessa fall noteras att vissa nackdelar är förenade
med den skisserade lösningen, bl. a. finns det en risk för sämre möjligheter
att fånga upp erforderliga expertkunskaper för handläggning av regleringsfrågorna.

Utan tvivel skulle större insyn i föreningarnas ''egleringsverksamhet
kunna vinnas om alla tillskott från statens sida till föreningarna gick över
statsbudgeten. Då emellertid en sådan fråga måste bedömas i ett större
sammanhang har det inte funnits anledning alt närmare beröra den i promemorian.

En bättre bild av föreningarnas verksamhet skulle även kunna nås om
föreningarnas årsredovisningar i väsentlig mån ändrades i riktning mot
större öppenhet. Då skulle även andra intresserade än experterna på
området kunna få en klarare uppfattning om regleringsverksamheten.

Vid granskningen har det vidare visat sig att uppställningarna av årsredovisningarna
skilt sig åt de olika föreningarna emellan. Sålunda har de i
olika hög grad varit utförliga och illustrativa. De olika posterna i resultaträkningarna
har även i vissa fall inte varit direkt jämförbara på grund av
olika redovisningssystem. Det har sålunda bl. a. varit förenat med svårigheter
att ta fram nettokostnaderna för föreningarnas exportverksamhet då
vissa föreningar ej särredovisat exportintäkter och övriga försäljningsintäkter.
Det har inte heller varit självklart vad som förts under beteckningarna
administration, prognosverksamhet, utredningar och information hos
de olika föreningarna. En större enhetlighet när det gäller regleringsföreningarnas
årsredovisningar förordas därför i promemorian ävensom ett
ökat arbete på att göra årsredovisningarna mer informativa. Arbete i sådan
riktning har enligt uppgift också påbörjats inom föreningarna.

Som ett led i JN:s insyn och kontroll över föreningarna ingår också att
JN utser en av revisorerna i de olika föreningarna. Denna revisionsfunktion
är för närvarande inte formellt reglerad i instruktioner av något slag.
Det har dock allmänt förutsatts att JN:s revisorer - till skillnad från de
auktoriserade revisorerna — i sitt arbete främst skall beakta förvaltnings -

102

revisionella synpunkter. I promemorian förordas att JN för uppdraget som
förvaltningsrevisorer bör välja revisorer med marknadskunskaper. Vidare
bör en större planmässighet i arbetet tillämpas genom att årliga revisionsplaner
upprättas.

Vid granskningen har noterats att man inom de olika föreningarna endast
i undantagsfall och först på senare år genomfört analyser och bedömningar
av sina marknadsreglerande verksamheter. I promemorian förordas att
sådana analyser fortsättningsvis regelmässigt görs och att samtliga föreningar
analyserar sin verksamhet.

Beträffande olika intressenters representation i föreningarna och deras
möjligheter att påverka verksamheten görs i promemorian följande bedömning.

Jordbrukarna och jordbrukets förädlingsföretag samt övrig livsmedelsindustri
och handel anses vara väl representerade, och endast i vissa marginella
fall har kunnat noteras kritik mot företagarnas möjligheter att få sina
intressen tillgodosedda.

Representanterna för konsumentintressena i föreningarna utses av regeringen.
1 regel finns en ordinarie konsumentrepresentant i varje föreningsstyrelse.
Deras roll i styrelserna är dock inte helt klar. De tillämpar sålunda
för närvarande inte en gemensam policy i sitt agerande utan ser sig främst
som representanter för respektive fackliga, politiska eller yrkesmässiga
organisationer. Ett problem är att majoriteten av konsumentrepresentanterna
inte har samma möjligheter att tränga in i jordbruksprisregleringens
komplicerade regelsystem som flertalet av de övriga styrelseledamöterna
har. Endast en av konsumentrepresentanterna sitter nämligen med i arbetsutskott
och har rösträtt. Denne får på grund av sin ställning ett bättre
informationsunderlag för sitt agerande och därmed ett ökat inflytande över
föreningens verksamhet. 1 vissa andra föreningar har konsumentrepresentanterna
rätt att närvara vid arbetsutskottens sammanträden.

Konsumentintressena har sålunda i princip ett tämligen svagt inflytande
i föreningarna. För att öka konsumentinflytandet bör i direktiven för
föreningarna föras in föreskrifter om att representanter för konsumenterna
skäll ingå i förekommande arbetsutskott och där ha rösträtt.

Vidare synes dessa konsumentrepresentanter böra ha en basorganisation
från vilken de skall kunna få biträde vid sitt arbete. De bör därför
regelmässigt samtidigt representera konsumentintressena såväl i JN:s konsumentdelegation
som i regleringsföreningarna. 1 denna dubbla egenskap
skulle de då såväl ha tillgång till bakgrundsmaterialet från jordbruksöverläggningarna
som den expertis som finns hos konsumentdelegationens
sekretariat.

Samtidigt berörs i promemorian frågan om inte konsumentdelegationen
bör brytas loss från JN och bilda en självständig organisation, alternativt
knytas till annat organ. 1 samband härmed skulle delegationens sekretariat
förstärkas. En nackdel med en sådan lösning är dock att en viss dubblering
av kansliresurserna kan uppkomma.

När det gäller statsmakternas möjlighet att styra verksamheten enligt
målstyrningsprincipen framförs i promemorian bl. a. följande.

Vid granskningen har försök gjorts att följa vissa formuleringar av inkomstmålet
i 1977 års jordbrukspolitiska riktlinjer till motsvarande punkter
i jordbruksöverenskommelserna för innevarande regleringsperiod respektive
innevarande regleringsår. Dessutom har granskningen omfattat avstämningen
mellan jordbruksöverenskommelserna och det faktiska utfallet.
Slutligen har möjligheterna till återkoppling mellan det faktiska utfallet

103

och jordbruksöverenskommelsernas formuleringar berörts.

Härvid har noterats att ett stort problem är förenat med det förhällandet
att de överläggande parterna inte har kunnat specificera absoluta mätt för
vare sig den ekonomiska eller den sociala standarden inom jordbruket.
Detta beror bl. a. på att det varit svårt att avgöra den roll som beskattningen
och inflationen skall spela vid bedömningen, faktorer som efter hand
fått ökad betydelse. Avsaknaden av absoluta mått försvårar en konkret
angivelse av målet för jordbrukarnas inkomster. Innebörden av jordbruksöverenskommelserna
blir därigenom också oklar.

Ett arbete pågår dock inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden på
att få fram mått på jordbrukarnas inkomst- och levnadsförhållanden. Sannolikt
går det inte att komma fram till en enda måttstock utan man får nöja
sig med att använda sig av flera kompletterande mätt.

I den mån statsmakterna väljer att i ökad utsträckning styra verksamheten
genom målstyrning, är det ett oeftergivligt krav att det också finns
möjligheter att formulera målen.

Beträffande avstämning mellan de årliga jordbruksöverenskommelserna
och det faktiska utfallet har sådana redovisats i mycket liten omfattning.
Dock har två sådana avstämningar nyligen genomförts.

Att stämma av jordbrukarnas faktiska inkomstutveckling mot den inkomstutveckling
som är förutsatt i jordbruksöverenskommelserna är
svårt, bl. a. på grund av att sådana avstämningar kan göras på många olika
sätt. Svårigheter uppstår genast i och med att begreppet avstämning kan ha
många olika betydelser.

En grundläggande svårighet för olika typer av jämförelser är vidare att
jordbruksöverenskommelserna är av generell natur och reglerar inkomsterna
i stort till jordbruket. En annan svårighet kan vara att systemet
tillåter jordbrukarna visst risk- och chanstagande.

Möjligheterna att avstämma jordbruksöverenskommelserna mot det faktiska
utfallet bör göras till föremål för ytterligare överväganden. Rent
principiellt kan en avstämning underlättas om förkalkylerna (dvs. överenskommelserna)
formuleras i samma termer som efterkalkylerna. Eftersom
man vid det senaste jordbrukspolitiska beslutet tog upp frågan om en ökad
utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier bör en strävan
vara att ta med inkomstfördelningsaspekterna i kommande avstämningar
mellan jordbruksöverenskommelserna och utfallet.

Remissammanställning

Yttranden över granskmngspromemorian nr 4/1979 Jordbruksprisregleringen
och regleringsföreningarna har avgetts av följande myndigheter och
intresseorganisationer, nämligen riksrevisionsverket (RRV), statistiska
centralbyrån (SCB), statens jordbruksnämnd (JN), statens jordbruksnämnds
konsumentdelegation, statens pris- och kartellnämnd (SPK). gemensamt
av regleringsföreningarna Svensk spannmålshandel. Svensk
kötthandel. Svensk ägghandel. Föreningen för mejeriprodukter. Sveriges
potatisintressenter. Sveriges oljeväxtintressenter och Svensk sockerhandel.
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) - i samråd med berörda organisationer,
Sveriges grossistförbund. Sveriges industriförbund (SI), Köttbranschens
riksförbund. Svenska mejeriernas riksförbund. Kooperativa förbundet
(KF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation
(TCO) och Centralorganisationen SACO/SR.

104

Flertalet av remissinstanserna har i sina yttranden strikt hållit sig till de
särskilda frågor sorn tagits upp i promemorian. Endast i ett par fall har
mera allmänna omdömen lämnats om de problem som finns på området.
Inte någon sätter i fråga de i promemorian avgivna omdömena om statsmakternas
möjligheter att styra prisregleringsverksamheten. Flera har i
stället i mer eller mindre direkta ordalag vitsordat riktigheten av bedömningen.

Remissinstanserna redovisar mycket stor samstämmighet vid bedöm
ningen av de olika delfrågor som tagits upp i promemorian, oavsett om
intagna ståndpunkter varit negativa eller positiva.

I det följande redovisas först remissinstansernas synpunkter på förslagen
om ökad styrning och kontroll av den jordbruksprisreglerade verksamheten.
Därefter tas frågan om en ökad målstyrning på området upp till
behandling.

Statsmakternas styrning av regleringsföreningarna sker bl. a. genom de
direktiv för föreningarna som JN utfärdar.

Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan — JN, SPK. regleringsföreningarna,
LRF, SI, KF och LO - delar det framförda förslaget om att
direktiven bör hållas mer aktuella än vad hittills varit fallet. Förslaget om
att en årsvis översyn av dem skall göras avvisas dock av nästan alla.

JN framhåller att påståendet att det under viss tid saknats direktiv för en
förening kan sättas i fråga även om man ser saken från strängt formalistisk
synpunkt. Enligt JN framgår det av omständigheterna att ifrågavarande
direktiv prolongerats och gällt till dess att de år 1979 ersattes av nya. Att så
i verkligheten har varit fallet har varit uppenbart i vart fall för föreningen
och JN, anser nämnden.

När det gäller den förordade årliga översynen av direktiven finnér JN att
det med hänsyn till att marknadsförhållandena när som helst kan förändras
är tveksamt om en årlig översyn är det mest ändamålsenliga. Krav på
obligatorisk årlig översyn skulle kunna innebära en onödig byråkratisk
omgång.

Regleringsföreningarna för fram följande synpunkter i frågan om statsmakternas
möjligheter att styra föreningarna och om den roll JN:s direktiv
till föreningarna därvid bör spela.

Man synes överbetona betydelsen och lämpligheten av att styra föreningarnas
verksamhet genom en fortlöpande aktualisering av direktiven.
Det uppkommer ibland sådana frågeställningar och situationer som
inte kunnat förutses och därmed regleras i direktiven, som måste vara
mer allmänt och principiellt hållna. Att som föreslås i promemorian
utfärda nya direktiv varje år skulle endast innebära merarbete och onödig
detaljstyrning. l ill grund för föreningarnas löpande aktuella handlande
ligger, såsom framgår av direktiven, dels riksdagens beslut om prisregleringens
utformning och om bl. a. fördelningen av regleringsmedel
mellan föreningarna, dels regeringsbeslut om prisändringar varje halvår.
De parter som berörs av besluten och som också är representerade i
flertalet regleringsföreningar bör så långt som möjligt själva utforma de
marknadst eglerande åtgärderna. Flertalet av ledamöterna i regleringsföreningarnas
styrelser följer på nära håll de jordbrukspolitiska frågorna.
Detta innebär att styrelserna har tillräckliga kunskaper för att kunna ta
ställning utan detaljerade direktiv. Ordförande och vice ordförande,
liksom några ytterligare ledamöter, utses av regeringen. Som vice ordförande
ingår i de olika föreningarna normalt en ledande departementstjän -

105

steman. Jordbruksnämnden har dessutom, som även framhålls i promemorian,
en löpande insyn i verksamheten genom sina representanter i
föreningarnas styrelser och arbetsutskott. Nämnden kan vidare vid behov
utfärda tilläggsdirektiv. Ett sådant förfaringssätt tillgodoser enligt
vår uppfattning i tillräcklig grad behovet av styrning av verksamheten.

När det gäller statens medlemskap i regleringsföreningarna är det bara
två remissinstanser — SPK och TCO — som är positiva till en sådan
förändring av delägarskapet i föreningarna, medan de övriga som yttrat sig
ställer sig negativa till förslaget.

TCO anser sig böra tillstyrka förslaget även om förslaget inte innebär att
staten får en majoritetsställning. Staten kan markera sin inställning även
med en enda röst. Den nuvarande ordningen med staten representerad i
styrelser och arbetsutskott men ej i själva föreningarna finner TCO ologisk.

Av de remissinstanser som avstyrker den föreslagna ändringen understryker
JN att det nuvarande systemet fungerat i omkring 15 år, veterligen
utan anmärkning från något håll. Den verkligt betydelsefulla styrningen
utövar staten genom de direktiv JN utfärdar i enlighet med statsmakternas
riktlinjer för jordbrukspolitiken, sina styrelserepresentanter och de av JN
utsedda revisorerna. Ändringar av föreningarnas stadgar som beslutas av
föreningsstämmorna skall för att bli gällande för övrigt godkännas av JN.

LRF framför likartade synpunkter i frågan och även SI har samma
uppfattning. SI anser dock att det är angeläget att man gör en allmän
översyn av ägarförhållandena i regleringsföreningarna i syfte att bättre
anpassa dem till dagens marknadsbild.

Till förslaget om överförandet av arbetsuppgifterna för Föreningen för
mejeriprodukter och Svensk sockerhandel till förslagsvis JN är samtliga
remissinstanser negativa utom SPK, som uttalar sig för ett slopande av
föreningen Svensk sockerhandel.

JN framhåller för sin del i denna fråga följande.

De arbetsuppgifter Föreningen för mejeriprodukter (FFM) utför inom
mjölkregleringen är av sådan karaktär att ett överförande av dem till JN
skulle innebära att JN:s personal skulle behöva ökas med det antal
personer som svarar för denna verksamhet inom föreningen. Ett överförande
av FFM:s uppgifter till JN skulle dessutom försvåra samordningen
med motsvarande funktioner inom Svensk kötthandel och
Svensk ägghandel. Mot bakgrund av det anförda avstyrks förslaget.

I fråga om Svensk sockerhandel kan i och för sig anföras att denna
förenings marknadsreglerande verksamhet är väsentligt mindre än den
som ankommer på de övriga föreningarna. Samtidigt är emellertid föreningens
administrationskostnader relativt små. Föreningen fyller enligt
dess medlemmars samstämmiga uttalande ett behov. Enligt JN kan den
situationen inträffa att ytterligare uppgifter beträffande importerat socker
behöver läggas på föreningen. Det torde vara ostridigt att det kan bli
svårt att i en akut situation snabbt tillskapa en ny förening med motsvarande
branscherfarenhet som den nuvarande. JN anser vidare att de
möjligheter till informationsutbyte som föreningen ger, bl. a. som remissinstans,
är av visst värde i nämndens arbete.

Regleringsföreningarna anser att sakskäl talar för att samtliga regleringsföreningar
bör bibehållas som självständiga enheter. För att en överföring
till en statlig myndighet av vissa arbetsuppgifter skall vara motiverad
bör den leda till förbättringar, inte endast till lika stora fördelar. En
överföring skulle till och med medföra direkta nackdelar genom att försvå -

106

ra utnyttjandet av branschernas sakkunskap, minska medinflytandet och
medansvaret för berörda parter samt leda till sämre samordning av kansliarbetet
inom föreningarna.

Beträffande de nämnda föreningarnas arbetsuppgifter anförs i remissyttrandet
följande.

Arbetsuppgifterna för Föreningen för Mejeriprodukter överensstämmer
i fråga om hanteringen av överskotten med övriga regleringsföreningars.
En överföring av just denna förenings arbetsuppgifter till jordbruksnämnden
förefaller därför omotiverad. Härutöver omhänderhar
föreningen dels den verksamhet som syftar till att åstadkomma en utjämning
av intäkterna från olika grenar av mejerirörelsen, dels en säsongprissättning
av leverantörsmjölken. Någon fördel av att överföra dessa
funktioner till jordbruksnämnden synes inte kunna påräknas.

Svensk Sockerhandels regleringsverksamhet är dels av mindre omfattning
än övriga föreningars, dels av en något annan karaktär. Föreningen
bevakar den internationella utvecklingen på sockerområdet och
kan när så bedöms nödvändigt föreslå lämpliga regleringsåtgärder. 1
lägen med extrema sockerpriser på världsmarknaden kan regleringsåtgärder
snabbt behöva sättas in för att inom landet upprätthålla de priser
som fastställts av statsmakterna. Erfarenheter från tidigare tillfällen har
visat att det då är värdefullt att ha tillgång till en regleringsförening som
kan svara för vissa regleringsuppgifter.

Förslaget i granskningspromemorian angående en mera öppen och enhetlig
information i regleringsföreningarnas årsredovisningar syftar till att
förbättra möjligheterna att ge en ekonomisk överblick av verksamheten.
Samtliga remissinstanser uttalar sig positivt över förslaget.

Regleringsföreningarna pekar på att man, som det framhållits i promemorian,
inom föreningarna redan påbörjat en översyn av årsredovisningarna
i sådant syfte. Möjligheterna att uppnå en alltigenom enhetlig redovisning
av föreningarnas ekonomiska transaktioner begränsas dock av att
föreningarnas uppgifter delvis är olikartade.

1 granskningspromemorian föreslås vidare att den samordning av kansliarbetet
mellan föreningarna som inletts skall utvidgas. Förslaget tillstyrks
genomgående av remissinstanserna.

När det gäller de frågor som aktualiserats i granskningspromemorian om
JN:s medverkan vid revisionen av regleringsföreningarna och om att i
större utsträckning utföra analyser av föreningarnas verksamhet har de
remissinstanser som yttrat sig inte något att invända mot vad som förordats
i promemorian.

Regleringsföreningarna säger sig rent allmänt inte ha några invändningar
mot åtgärder som syftar till att förbättra den förvaltningsrevision som
krävs enligt lagen om ekonomiska föreningar. Den revision som bedrivs
har, anför föreningarna, inslag av granskning av effektivitet och val mellan
handlingsalternativ men syftar i första hand till att kontrollera att verksamheten
sker enligt riksdags- och regeringsbeslut samt gällande författningar.

107

direktiv, stadgar m. m. De framhåller att revisorer från jordbruksnämnden
bör ha de bästa förutsättningarna att svara för denna del av förvaltningsrevisionen.
En löpande insyn i och uppföljning av föreningarnas effektivitet
m. m. sker även genom JN:s representanter i föreningarna.

Dessutom genomför föreningarna själva analyser av verksamheten. Som
exempel på sådana analyser kan nämnas Sveriges potatisintressenters
granskning av sina marknadsreglerande åtgärder under de båda senaste
regleringsåren.

Föreningarna delar den i granskningspromemorian uttalade positiva
uppfattningen om en utvidgning av denna analysverksamhet och nämner i
sammanhanget att sådan verksamhet bedrivs i större omfattning än vad
som kommit fram i promemorian. Sålunda har fortlöpande uppföljningar
gjorts av speciella regleringsåtgärder som föreningarna företagit, t. ex.
köttrealisationer och utslaktningar av värphöns. Detta har skett både i
form av egna undersökningar inom föreningarna och i form av externt
utförda analyser som finansierats av föreningarna. För några år sedan
granskade t. ex. Sveriges oljeväxtintressenter de stödåtgärder till vallfröodlingen
som föreningen administrerar inom Vallfrönämnden, och en
analys pågår för närvarande beträffande Svensk spannmålshandels regleringsåtgärder.
Föreningarna vill även nämna de arbeten som fortlöpande
pågår i fråga om metodutveckling beträffande prognoser av produktion
(ägg) och överskott (spannmål).

JN anför följande i frågan om arbetsuppgifterna för de av JN utsedda
revisorerna.

Vid utseende av revisor i regleringsförening har JN i första hand att
beakta att de krav beträffande bi. a. erfarenhet i bokföring och insikt i
ekonomiska förhållanden som ställs på en revisor i 46 § lagen (1951: 308)
om ekonomiska föreningar är uppfyllda. JN anser att dess utsedde
revisor bör ägna sig såväl åt redovisnings- som förvaltningsrevision.
Någon klar gränsdragning däremellan är nämligen svår att göra och
revisorn får själv bedöma vad han vill prioritera. Revisorn är jämte den
representant JN har i föreningens styrelse en väsentlig länk i den kontinuerliga
insyn som JN utövar i föreningens verksamhet. Såväl styrelserepresentanten
som revisorn från JN har regelmässigt utsetts från enhetschefsnivå.
Medan god marknadskännedom är väsentlig för JNs styrelserepresentant
har det beträffande revisorn bedömts viktigt att han i
minst lika omfattning som styrelserepresentanten är väl förtrogen med
var gränserna går för föreningens befogenheter. Detta förutsätter kunskap
om de riksdagsbeslut, propositioner, författningar, direktiv, stadgar.
m. m. som utgör grunden för föreningens verksamhet. Det har också
ansetts viktigt att denne revisor finns inom JN, varigenom en fortlöpande
ömsesidig kontakt kan upprätthållas med JN:s chef.

Vid granskningen har även aktualiserats frågan om konsumentintressenas
representation i regleringsföreningarna och i samband härmed också
frågan om den till JN knutna konsumentdelegationens ställning i organisatoriskt
avseende.

Förslaget om att stärka konsumentintressena utöver KF bl. a. genom att
de permanent blir representerade i föreningarnas arbetsutskott tillstyrks i
princip av samtliga remissinstanser utom en, Köttbranchens riksförbund.
Ett par remissinstanser framför dock vissa synpunkter på den ändring av
jämvikten mellan olika parters inflytande inom utskotten som en sådan
förändring skulle innebära. Någon invändning mot att uppdragen som

108

konsumentrepresentant i JN:s konsumentdelegation och i regleringsföreningarna
förenas har inte rests.

JN påpekar att efter hand som nya direktiv meddelas så har JN också
tagit in en bestämmelse i dessa av innehåll att, om arbetsutskott finns, de
ledamöter som regeringen utsett i föreningens styrelse också skall ingå i
och ha rösträtt i utskottet.

LRF understryker i sitt yttrande att styrelseledamöternas uppgift i föreningarnas
styrelser och arbetsutskott främst är att bidra med sakkunskap
på respektive produktområde. Ett av skälen till att bilda särskilda regleringsföreningar
för de olika produktområdena har varit önskvärdheten av
att få tillgång till olika näringslivsorganisationers kunnande inom respektive
varuområde. Om starka intressen finns för att konsumentrepresentanterna
får ett inflytande även i regleringsföreningarnas arbetsutskott, vill
förbundet inte motsätta sig att de bereds sådan representation, men i
sådant fall bör dock fördelen givetvis också gälla för LRF.

Slutligen påpekar LRF att det ligger en fara i att göra arbetsutskotten för
stora. Utskottets ledamöter bör inte utgöra en majoritet inom styrelsen.
Blir utskotten för stora, mister man den fördel som ligger i att de kan kallas
med kort varsel - ibland inom några timmar - för att fatta nödvändiga
beslut.

LO betonar nödvändigheten av att konsumentintresset i regleringsföreningarna
verkligen förstärks. För att detta skall kunna realiseras krävs
enligt LO att andra intressegrupper, exempelvis jordbrukarna, inte samtidigt
ges en ökad representation i styrelser och arbetsutskott.

KF pekar i sitt remissyttrande på att konsumentkooperationen är landets
största organiserade konsumentrörelse och därför företräder konsumentintressena.

I frågan om konsumentdelegationens organisatoriska ställning är remissinstanserna
genomgående negativa till en ändring av de nuvarande organisatoriska
förhållandena.

JN :s konsumentdelegation anför i denna fråga följande.

1 promemorian föreslås att konsumentdelegationen bör ges en från
jordbruksnämnden fristående ställning bl. a. med hänvisning till att konsumentdelegationen
efter hand har kommit att få ställning som fristående
part i överläggningarna om jordbruksregleringen. Delegationen vill
för sin del slå vakt om denna självständiga ställning. Den organisatoriska
anknytningen till jordbruksnämnden har i och för sig inte någon avgörande
betydelse men medför vissa praktiska fördelar. Delegationen bör
sålunda även i fortsättningen kunna repliera på jordbruksnämndens resurser.
Liksom tidigare bör den också få hjälp av lantbruksekonomiska
samarbetsnämnden och statens pris- och kartellnämnd.

JN anför att enligt nämndens uppfattning och, såvitt kunnat utrönas
även konsumentdelegationens, så fungerar den nuvarande ordningen väl.
Även de övriga remissinstanserna synes dela denna uppfattning.

I granskningspromemorian sätts i fråga om inte redovisning över statsbudgeten
av alla tillskott från staten till föreningarnas verksamhet bör
införas.

Endast RRV har yttrat sig i frågan och noterar härvid bl. a. att RRV vid
en översyn av budgetens inkomstsida med anledning av budgetmoderniseringen
har analyserat bl. a. införselavgifternas redovisning. RRV har därvid
funnit att principiella skäl talar för att införselavgifterna bör ingå i
statsbudgeten. En redovisning av dessa avgifter på budgetens inkomstsida

109

skulle även överensstämma med den praxis som tillämpas såväl för nationalräkenskaperna
som vid redovisningen i finansplanen, framhåller verket.

När det gäller möjligheterna att tillämpa s. k. målstyrning på prisregleringsområdet
inklusive regleringsföreningarnas verksamhet är grundtonen
från remissinstansernas sida knappast negativ, men många pekar på de
svårigheter av olika slag som är förenade med att tillämpa en sådan
metodik.

SPK framhåller att det är väsentligt att det skapas effektiva instrument
för avstämningar mellan träffade överenskommelser och det faktiska utfallet
till jordbruket både vad gäller kompensationens totalbelopp och dess
fördelning mellan primärproduktionen och förädlingsleden. Nämnden förutsätter
att det arbete, som jordbruksnämnden påbörjat inom det sistnämnda
området, kommer att vidareutvecklas.

En precisering i absoluta mått av inkomstmålen för avstämning av de
årliga jordbruksöverenskommelserna anser JN vara svårt att få till stånd.
För närvarande görs ökade insatser för att komma fram till bättre mått på
jordbrukarnas inkomst- och levnadsförhållanden, och erfarenheterna från
detta arbete får visa om det påbörjade arbetet utgör en framkomlig väg.
Vad gäller avstämningar mellan överenskommelser och faktiskt utfall pågår
visst utvecklingsarbete med sådana. För att dessa avstämningar skall
bli meningsfulla torde de emellertid få göras över flera år, eftersom variationerna
för enstaka år erfarenhetsmässigt visat sig vara stora.

Sveriges grossistförbund framhåller att inkomstmålen i de nu gällande
jorbrukspolitiska riktlinjerna enligt förbundets uppfattning avsiktligt formulerats
på ett sådant sätt att parterna i jordbruksöverläggningarna lämnats
möjlighet att själva göra uttolkningar om vad som skall ligga i begreppet
ekonomisk och social standard. Likaså har inte närmare definierats
med vilka grupper som de förutsatta jämförelserna skall ske. Dessa förhållanden
borde därför rimligen enligt förbundet innebära att man har förutsatt
ett icke ringa förhandlingsutrymme.

Detta till trots har överläggningarna mellan parterna hittills präglats av
alltför stor automatik såväl vad gäller den jordbruket tillkommande kostnadskompensationen
som också inkomstföljsamheten, vilken nu mycket
nära kommit att knytas till innehållet i uppgörelserna mellan LO och SAF.
Det reella förhandlingsutrymmet har därför i realiteten varit begränsat -en företeelse som framstår som mindre tillfredsställande med tanke på de
krav som ökat hänsynstagande till den svenska totalekonomin ställer och
den nödvändiga anpassning som nu uppenbarligen måste ske mellan olika
grupper i samhället, tillägger förbundet.

När det gäller en precisering av inkomstmålen anför JN:s konsumentdelegation
följande.

Riksdagen har i sina senaste beslut om de jordbrukspolitiska målsättningarna
valt att inte precisera inkomstmålet. Möjligheterna att göra
detta begränsas bl. a. av svårigheterna att mäta och jämföra inkomster
och levnadsstandard hos olika befolkningsgrupper. En utredning om
dessa problem pågår inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden. En
ytterligare diskussion får anstå tills utredningen framläggs hösten 1980.
Det kan vidare påpekas att det förhandlingsutrymme, som nu finns
beträffande inkomstmålet och inom vilket man kan beakta en mängd
olika omständigheter, skulle gå förlorat vid ett i förväg alltför preciserat
inkomstmål. Detta får sålunda sin lämpliga precisering vid överläggningarna.
Det bör också understrykas att inkomstmålet endast är ett av
jordbrukspolitikens tre mål. Uppfyllandet av produktionsmålet och effektivitetsmålet
måste vägas in vid en bedömning av jordbruksregleringens
effekter.

110

Bilaga 4

Riksdagens revisorers skrivelse angående affärsverkens intäkts- och
kostnadsutveckling

1980-06-11

Till riksdagen

Inledning

De sju statliga affärsdrivande verken kan till storlek och organisatorisk
struktur jämföras med landets större industrikoncerner. Liksom de varuproducerande
industrierna har de en marknad på vilken verkens tjänster
efterfrågas. Dessa måste ibland produceras och marknadsföras i konkurrens
med företag som tillhandahåller tjänster av liknande slag. På samma
sätt som man inom industrin för in nya produkter måste affärsverken
utveckla nya typer av tjänster eller förbättra de redan existerande. De
investerar i anläggningar och annan materiel som behövs för att de skall
kunna tillhandahålla tjänsterna, och investeringarna måste finansieras.
Verken avses varje år kunna visa ett positivt ekonomiskt resultat och är
ålagda att i varje fall för en följd av år tillfredsställande förränta det
investerade s. k. statskapitalet. Detta i sin tur fordrar att verken fortlöpande
har kontroll över sina kostnader, utnyttjar produktionsmedlens
kapacitet fullt ut och förbättrar sin produktivitet på lång sikt.

Riksdagens revisorer har påbörjat en granskning av de statliga affärsverken.
Granskningen, som närmast har karaktären av en studie av vissa delar
av verksamheten, har hittills genomförts beträffande de fyra kommunikationsverken.
Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
(nr 3/1979) Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling; del I:
Kommunikationsverken. Promemorian har i sedvanlig ordning remissbehandlats.
Sammanfattningar av promemorian och av avgivna remissyttranden
är fogade till denna skrivelse som bilagor.

Allmän beskrivning av verksamheten

Verksamheten vid kommunikationsverken har granskats för en tioårsperiod
som i stort sett avser 1970-talet. Beträffande granskningens allmänna
resultat må här anföras följande.

Lika litet som de flesta andra företag inom industri- och kommunikationssektorerna
har de fyra kommunikationsverken undgått 1970-talets
växlande konjunkturer. Tre av verken har redovisat intäktsöverskott efter
avskrivningar under vart och ett av de senaste tio budgetåren, medan

Ill

endast ett verk har kunnat förränta statskapitalet varje budgetår. Ett verk
har visat förluster efter avskrivningar de tre senaste budgetåren. Alla
verken har attackerats av de stora kostnadshöjningarna i mitten av decenniet.

Under denna period med skiftande ekonomiska resultat utvecklades
dock kommunikationsverken påtagligt i flera avseenden. Nya tekniska och
tekniskt-organisatoriska system har tagits i bruk. De äldre systemen har
förbättrats. Produktiviteten har i regel stigit, och om den i något fall inte
gjort så, synes det finnas naturliga och invändningsfria förklaringar. Tre av
verken har omorganiserats under denna tid; det Qärde detaljanpassade en
på 1960-talet företagen större omorganisation. Nya ekonomiadministrativa
system har införts eller börjat införas. Personalen har vidareutbildats systematiskt.
Former och innehåll för den grundläggande verksinterna utbildningen
har reformerats i flera fall. De nya organisationerna har möjliggjort
att ansvar och beslut kunnat delegeras.

Postverket registrerade under 1970-talet en ökning av antalet expedierade
brev och postkort, mass- och gruppkorsband samt betalningsuppdrag.
Befordringen av paket stagnerade i början av 1970-talet för att sedan öka.
Nedgång och stagnation kan registreras även för antalet av postverket
distribuerade tidningsexemplar.

Televerkets goda ekonomiska resultat kan återföras på stora ökningar i
den inom verket, inte minst ekonomiskt sett, dominerande telefonrörelsen,
vare sig man mäter i antalet samtalsmarkeringar eller i antalet huvudledningar.

SJ har kunnat notera en uppgång i godstrafikens tonkilometertal fram till
rekordåret 1974, varefter en nedgång inträtt. Antalet personkilometer i
resandetrafik steg under 1970-talets förra hälft för att sedermera stabiliseras.
De s. k. lågprissatsningarna i persontrafik''förefaller att ha lyckats
bättre än väntat. Det är dock ännu för tidigt att uttala sig om lågprisresornas
lönsamhet på längre sikt.

Luftfartsverksamheten har ökat under 1970-talet. Under senare år har
dock ökningen inte skett i den takt som man räknade med i mitten av
decenniet.

Kommunikationsverkens marknadsutveckling har alltså i stort sett varit
tämligen gynnsam under 1970-talet. Alla verk har redovisat åtminstone ett
eller annat rekordår, om resultaten mäts i produktionsvolym. Verkens
marknadsföring av sina tjänster har regelmässigt svarat mot uppställda
eller förutsätta delmål för verksamheten.

Under den granskade perioden har kommunikationsverken fått vidkännas
ständigt ökande kostnader. Ökningarna var särskilt besvärande under
mitten av 1970-talet. både vad personalkostnader och sakkostnader beträffar.
De kunde dock mötas dels med en tidtals gynnsam intäktsutveckling
för vissa typer av tjänster, dels av en i regel fortsatt förbättring av produktiviteten.
Prisutvecklingen har visat skiftande drag allt efter vilka budgetår
och affärsverk det rör sig om.

112

Alla fyra kommunikationsverkens produktion av tjänster väntas öka i
framtiden till följd av ökad efterfrågan. En del typer av tjänster kan därvid
komma att ersättas av andra.

Postverket kan möjligen så småningom möta strukturella problem, dels
därför att ”transporter av meddelanden" med brev i ökad utsträckning kan
tänkas bli ersatta med olika former av teleteknisk överföring, dels därför
att samhällets betalningsverksamhet (gireringar m. m.) kan bli organiserad
på annat sätt än den är i dag.

Som en följd av den teletekniska utvecklingen synes televerkets framtidsutsikter
vara goda. Verket har emellertid under granskningen pekat på
några omständigheter som gör att framtidsutvecklingen inte synes bli helt
problemfri, såsom ett ökat behov av investeringar, ökad såväl inhemsk
som internationell konkurrens, behov av standardiseringsarbete för internationell
samtrafik mellan skilda system och anpassning av ny teknik till
användarmiljön.

Även SJ:s utvecklingsmöjligheter på lång sikt förefaller att vara goda.
Vagnslastgodstransporterna kommer sannolikt att kunna hävda sig väl,
inte minst som ett led i Sveriges varuutbyte med utlandet. Den fortsatta
utvecklingen av enhetslastteknik och s. k. kombinerade transporter talar
för detta. På persontrafiksidan torde SJ kunna hävda sig väl på reseavstånd
mellan ca 15 mil och ca 60 mil. Det relativt stora antalet resor som görs
under 40 mils reseavstånd synes lämpa sig väl för järnvägen. De planerade
s. k. snabbtågen kan här få en viktig användning.

Luftfartsverket har just nu en viss outnyttjad kapacitet att växa in i, men
redan i slutet av 1980-talet kan det vara tid för verket att planera för en
ökad och eventuellt i vissa avseenden förändrad flygtrafik.

Särskilda frågor

Vid granskningen har aktualierats vissa särskilda frågor rörande en
ramplanering på trafikområdet. Vidare har berörts frågor om hur en samlad
information om verkens mål, planering av verksamheten och redovisning
av resultaten av denna samt handhavandet av statskapitalet skall
åstadkommas.

Frågan om införande av en transportpolistisk ramplanering togs upp av
revisorerna i en skrivelse till regeringen år 1973. Regeringen har numera i
anledning av 1979 års trafikpolitiska beslut vidtagit åtgärder, bl. a. genom
att utfärda vissa direktiv om sådan planering som tillgodoser de syften som
låg bakom nämnda framställning. Revisorerna noterar detta med tillfredsställelse
och avvaktar med intresse den fortsatta utvecklingen. Fastställandet
av ett s. k. riksnät för SJ:s persontrafik och introduktionen av de s. k.
snabbtågen (höghastighetstågen) bör enligt revisorerna vidare utgöra led i
den övergripande planeringen på transportområdet.

När det gäller de skilda målen för kommunikationsverkens verksamhet

113

finns det anledning att stryka under den motsättning som råder mellan å
ena sidan kraven på verken att stå till tjänst med viss service, inbegripet en
samtidigt given skyldighet att uppfylla allmängiltiga krav såsom krav av
regionalpolitisk art, och å andra sidan de förväntningar på ekonomiska
resultat som egenskapen av affärsverk skapar.

Riksdag och regering har för vart och ett av kommunikationsverken
fastställt allmännyttiga mål och ekonomiska mål. Av dessa är de ekonomiska
målen klarast angivna. Statsmakterna har slagit fast att vart och ett
av affärsverken skall lämna ett rörelseöverskott och en viss kapitalförräntning.
De ekonomiska delmålen ställs upp av verken själva. Verkens
handlingsfrihet är dock i viss mån begränsad av att regeringen fastställer de
grundläggande avgifter och tariffer som skall gälla för verken. Deras ekonomiska
planering på lång sikt är dessutom beroende av statsmakternas
tilldelning av investeringsmedel.

De allmännyttiga målen har för de olika verken angetts i principbeslut
och allmänna uttalanden från statsmakternas sida. De mera konkretiserade
allmännyttiga delmålen som fastställs av verken själva handlar om servicesystemens
tillgänglighet och kapacitet, snabbheten i utförandet av uppdragen,
förmågan att utföra uppdragen inom de stipulerade tiderna eller på de
avtalade klockslagen, säkerheten i kommunikationernas upprätthållande,
förekomst av skador på t. ex. personer och gods samt tillgång på riktig och
välinriktad information.

I granskningspromemorian har förutsatts att de s. k. allmännyttiga målen
(”servicemålen”) inte behöver komma i konflikt med de ekonomiska mål
som statsmakterna har ställt upp. Inte minst om vissa delar av respektive
verk skall drivas affärsmässigt bör målen äga samma valör för de olika
delarna.

Av de hörda remissmyndigheterna har dock SJ starkare betonat de
ekonomiska målen, medan konsumentverket uttalat sig till förmån för de
allmännyttiga målen. Konsumentverket synes därvid ha utgått från att de
ekonomiska målen skall underordnas de allmännyttiga målen.

Revisorerna anser att de ekonomiska målen och de allmännyttiga målen
måste beaktas samtidigt och vägas mot varandra. Att det i praktiken
förekommer nyanser i åsikterna om vilka mål som skall tillmätas det
högsta värdet hör möjligen samman med att några ändamålsenliga måldokument
som ger ledning inte finns. De ekonomiska principerna för verksamhetens
bedrivande har ansetts vara de sedan länge vedertagna om
täckande av kostnaderna och viss förräntning av statskapitalet. De allmännyttiga
målen får man sluta sig till utifrån ett sedvanerättsligt betraktelsesätt
och utav vissa av riksdagens principbeslut. I verksinstruktionerna
nämns praktiskt taget endast verkens uppgifter (verksområden), inte målen
för deras verksamhet.

Såvitt revisorerna har kunnat bedöma har kommunikationsverken hittills
konsekvent försökt att uppnå de för verken fastslagna ekonomiska
målen, i vart fall under de ca tio år som granskningen har omfattat.

8 Riksdagen 1980/81. 2 sami. Nr 2

114

En bättre precisering av kommunikationsverkens mål är emellertid en
nödvändig förutsättning för en noggrann bestämning av hur verken uppfyller
den roll som de getts i samhället. Det bör därför finnas mera fullständiga
och mera lättillgängliga måldokument för verken än det i dag gör. 1
dessa bör statsmakternas uppfattning om målen för verksamheten preciseras
och hur den inbördes konkurrensen mellan de olika målen bör lösas.

Det torde få ankomma på de särskilda verken att närmare inventera och
katalogisera hittills givna arbetsuppgifter, att klarlägga hur verken själva
bedömer möjligheterna att tolka de krav som ställs på dem och att redovisa
hur de själva har formulerat olika delmål utifrån de av statsmakterna givna
förutsättningarna. I samband härmed bör respektive verk undersöka om
ekonomiska delmål i större utsträckning än hittills bör ställas upp för de
inom verket förekommande rörelsegrenarna. Vid remissbehandlingen av
granskningspromemorian har såväl SJ som luftfartsverket anslutit sig till
det väckta förslaget om att användandet av prestationsmått, t. ex. värden
på verkens eller rörelsegrenarnas produktivitet och effektivitet, skall utvidgas
och effektiviseras. Revisorerna delar denna uppfattning då även
användandet av prestationsmått är ett verksamt hjälpmedel för planering
och kontroll. Det bör också övervägas om det inte finns anledning att i
mera övergripande mål eller i för verken gällande delmål ange tillämpade
prestationsmått.

Utformningen av delmålen bör i princip ligga hos verken själva.

Sedan nämnd inventering gjorts bör måldokumenten fastställas av regeringen
och i förekommande fall av respektive verk.

När det gäller angivandet av delmål för verken har SJ i sitt remissyttrande
— i likhet med vad verket gjorde i sitt yttrande över ett av trafikpolitiska
utredningens betänkanden - rekommenderat att statsmakterna skall tilllämpa
ett s. k. offertförfarande vid krav på sådana grupper av transporttjänster
som det inte är företagsekonomiskt motiverat för SJ att tillhandahålla.
Termen ”allmännyttiga delmål” skulle då komma att bli mindre
relevant eller rent av obehövlig anser SJ.

Det synes tveksamt om ett sådant förfarande kan ge några praktiska
fördelar. Det kan dock möjligen ge de beslutande instanserna en bättre
kostnadsbild, och en utveckling av systemet synes därför böra övervägas.

Riksdagen bör regelbundet få en redogörelse för i vilken utsträckning
uppsatta mål uppnås av respektive verk.

Vid granskningen har frågor om prissättningen av verkens tjänster och
om verkens möjligheter att ta upp nya rörelsegrenar i inkomstförstärkande
syfte också berörts.

Såvitt angår förändringar i prissättningen av verkens tjänster vill revisorerna
endast notera att under granskningsperioden tillämpade priser och
avgifter inte alltid anslutit sig till utvecklingen av jämförbara allmänna
prisindex. Att några av verkens priser och avgifter har stigit mer och andra
mindre än dessa prisindex kan ges naturliga förklaringar. Revisorerna har

115

för övrigt med intresse noterat de lågprisförsök som SJ för närvarande
tillämpar på persontrafiken. Revisorerna finnér det naturligt att även andra
områden blir föremål för liknande försök. Resultaten av satsningarna bör
noggrant analyseras.

Kommunikationsverken synes i ökad utsträckning har utvidgat sina
marknader och förbättrat sin marknadsföring, även om vissa delmarknader
har minskat i betydelse. Kommunikationsverken har också legat väl framme
när det gäller att utveckla olika tekniska och tekniskt-organisatoriska
produktionssystem. De under vissa perioder av 1970-talet kraftigt ökande
kostnaderna har vidare från verkens sida mötts av rationaliseringar och
andra åtgärder. Huruvida verken skulle ha kunnat lyckas bättre än vad de
gjort i vad avser att bemästra kostnadsökningarna är det svårt att närmare
yttra sig om. Flera viktiga kostnadsslag har sålunda varit svåra eller helt
omöjliga för verken att själva påverka i gynnsam riktning. Verken har fått
försöka rationalisera verksamheten. Revisorerna noterar vidare att produktiviteten
mestadels har förbättrats under 1970-talet.

I anslutning till granskningen har förslag väckts om att verken skall
kunna ta upp nya verksamhetsområden (rörelsegrenar) i enbart inkomstförstärkande
syfte. Televerket och luftfartsverket har varit positiva till
förslaget. Televerket anser dock att möjligheterna är relativt begränsade
att skapa så höga vinster att avgifterna för bastjänsterna påverkas i någon
större grad.

Ett samtidigt väckt förslag om att verken skall kunna upprätta divisionaliserade
rörelsegrenar med uppgift att sälja sitt tekniska kunnande eller
sina tekniskt-organisatoriska system har tagits upp mest positivt av luftfartsverket.

Enligt revisorernas mening finns det inte anledning att motsätta sig den
utveckling av verksamheten som här skisserats. Den strävan till ökade
ekonomiska fördelar som vidtagande av åtgärder av detta slag innebär får
emellertid inte motverka de allmänna mål för verksamheten som verken
har att iaktta.

Under granskningen har också reglerna för statskapitalet och dess förräntning
berörts. Intresset har särskilt riktats mot vad som händer när ett
verk under en följd av år inte har kunnat uppfylla det av statsmakterna
uppställda förräntningskravet.

Televerket erinrar i sitt remissyttrande om att verket har fått tillstånd att
bilda en särskild konsolideringsfond för att motverka följderna av bristande
förräntning i rörelsen. Verket framhåller att om denna fond används
på planerat sätt bör det vara möjligt att uppnå förräntningskravet varje år.

SJ å sin sida brukar inte vidta några särskilda åtgärder med anledning av
otillräcklig kapitalförräntning. Uppkomna rörelseunderskott måste dock
kompenseras. Utan att närmare gå in på detaljer skall endast noteras att en
ackumulering av underskotten i SJ:s balansräkningar förhindrats av att
riksdagen beslutat om tillskjutande av erforderligt kapital för täckande av
underskotten.

116

Även om SJ under några budgetår inte formellt har haft ett underskott i
rörelsen, så har dock verket reellt haft ett underskott i och med att det inte
uppfyllt den grad av självfinansiering av investeringarna som verket är
ålagt.

Av affärsverken krävs att de skall kunna inleverera så mycket överskottsmedel
till statsverket som motsvarar förräntningskravet. Kan inte ett
underskott i rörelsen kompenseras genom medel från en konsolideringsfond
e. d., saknas det mening att vidta någon åtgärd för att kompensera en
obefintlig förräntning av statskapitalet.

En konsolideringsfond liknande dem som inrättats för postverket och
televerket synes med fördel kunna införas också vid SJ, då den affärsmässiga
delen av SJ:s rörelse på lång sikt bör såväl täcka uppkommande
underskott som ge både överskott och full förräntning av statskapitalet.

Nu redovisade brist på enhetlighet i handhavandet av frågorna om
förräntningen av statskapitalet synes bero på avsaknaden av tillämpningsregler.
Enhetliga regler bör därför utfärdas beträffande de åtgärder som
skall vidtas av verken såväl vid rörelseunderskott som vid otillräcklig
förräntning av statskapitalet.

Vid granskningen har också berörts frågan om i vilken omfattning resultatredovisning
av verkens olika rörelsegrenar eller divisionaliserade delar
skall ske. Vid remissbehandlingen har uppfattningen hos remissmyndigheterna
varit delad.

Det finns två skäl för att låta resultatet av rörelsegrenarnas verksamhet
skiljas ut från den totala resultatredovisningen. Det ena är att den interna
planeringen och kontrollen härigenom torde kunna förbättras. Det andra -det avgörande skälet — är att det för statsmakterna uppenbarligen är av
intresse att veta vilket resultat olika rörelsegrenar ger. Genom redovisningen
erhålls bl. a. besked om vilka kundkategorier som får bidra mest till
bestridande av gemensamma kostnader. Revisorerna förordar därför att
möjligheterna att införa sådan redovisning undersöks.
Sammanfattningsvis förordar revisorerna att vad ovan anförts angående

— genomförande av en trafikpolitisk ramplanering,

— fastställande och publicering av verksamhetsmål på olika nivåer inom
kommunikationsverken och redovisning av huruvida fastställda mål
uppnås,

— verkens prissättning,

— upptagande av nya rörelsegrenar i inkomstförstärkande syfte,

— utfärdande av fastare regler för redovisningen av statskapitalets förräntning
och av verksamhetsresultaten för de särskilda rörelsegrenarna
inom verken

beaktas i samband med kommande trafikpolitiska beslut och/eller de årliga
besluten om tilldelning av medel till transportområdet.

117

Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna förordat med anledning av den genomförda granskningen.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m),
Sture Palm (s). Bertil Jonasson (c), Hugo Bengtsson (s), Georg Åberg (fp),
Hagar Normark (s). Allan Åkerlind (m). Ralf Lindström (s), Ivan Svanström
(c). John Johnsson (s), Wiggo Komstedt (m) och Kjell Nilsson (s).

På riksdagens revisorers vägnar

INGEGERD TROEDSSON

/Göran Hagbergh

118

Underbilaga
till bilaga 4

Sammanfattning av granskningspromemorian nr 3/1979 Affärsverkens
intäkts- och kostnadsutveckling; del I: Kommunikationsverken
och de däröver avgivna remissyttrandena

Granskningspromemorian

1 Granskningens syfte

De kostnader som uppstår i affärsverkens löpande verksamhet redovisas
på särskilda driftstater, vilka fastställs av regeringen utan riksdagens medverkan.
Anslag för ändamålet anvisas således inte på den allmänna statsbudgeten.
Kostnaderna finansieras i stället genom att tillgängliga driftmedel
tas i anspråk. Även intäkterna redovisas under olika poster på driftstaterna.
Rörelseöverskott som kan uppkomma tillförs statsbudgeten enligt
vissa regler.

Storleken och den fortlöpande förändringen av de intäkts- och kostnadsposter
som postverket, televerket, statens järnvägar och luftfartsverket
årligen redovisar bestäms ytterst av efterfrågan på de tjänster som dessa
kommunikationsverk ställer till allmänhetens och företagens förfogande.
Denna efterfrågan beror till stor del på hur tjänsternas kvalitet uppfattas
samt på tjänsternas pris. Verken kan hålla en hög kvalitet på tjänsterna om
de använder sig av ändamålsenliga och effektiva produktionssystem och
kan hålla konkurrenskraftiga priser om de har möjlighet att producera
tjänsterna till inte alltför höga kostnader.

Vid granskningen har undersökts de på respektive driftstater upptagna
posternas sakliga innebörd och finansiella betydelse. Vidare har försök
gjorts att bedöma den utveckling som ter sig sannolik på förevarande
område och konsekvenserna därav.

Kommunikationsverkens verksamhet har behandlats ur följande synvinklar,
nämligen de mål som är satta för verken, deras marknadsutveckling,
deras rörelseresultat, prissättningen av deras tjänster och deras framtidsperspektiv.

2 Resultatet av granskningen

Den genomförda granskningen har gett till resultat att vissa förslag
främst till effektivitetshöjande åtgärder på området väckts. Flera av dessa
åtgärder är redan delvis realiserade liksom många av dem sedan länge är
diskuterade. Att spörsmålen ändå har tagits upp har förestavats av en
önskan att i än högre grad fästa uppmärksamheten på hithörande frågor
och en önskan att få redan tillämpade principer drivna ännu mera systematiskt.
I några punkter tas ämnen upp som varit föga uppmärksammade. I
båda fallen är syftet att få till stånd en diskussion om vad som i framtiden
kan vara till båtnad för kommunikationsverken. Följande förslag har förts
fram.

1. Både de allmännyttiga och de ekonomiska målen bör ges en klarare
bestämning genom preciseringar i verksinstruktionerna eller i ett särskilt

119

dokument med gemensamma bestämmelser för kommunikationsverken.
Respektive verksledningar bör i sitt konkreta handlande sträva i samma
riktning.

2. Verken bör i större utsträckning än nu slå fast allmännyttiga, konkreta
delmål i kvalitetsgraderade termer, varmed avses att målen i regel skall
kunna uttryckas i talvärden. Delmålen skulle med fördel kunna offentliggöras,
t. ex. i de årliga anslagsframställningarna. Uppgift om i vilken grad
målen hade uppfyllts kunde också publiceras i dessa. På så sätt skulle i
första hand regering och riksdag få information om hur verken hade "lyckats”
i skilda avseenden. Dessa upplysningar skulle kunna vara till hjälp i
kommande beslut, t. ex. om investeringsmedelstilldelning. Även verken
själva borde kunna dra nytta av upplysningarna i sin egen verksamhetsplanering.

3. Statsmakterna och/eller kommunikationsverken bör ställa upp ekonomiska
mål även för de olika rörelsegrenarna. Vid de s. k. integrerade
rörelsegrenarna rekommenderas att särkostnadstäckning ställs upp som ett
minimikrav. Därutöver förutsätts att driftintäkterna från en rörelsegren
kommer att ge ett bidrag till täckande av kostnader som ifrågavarande
rörelsegren delar med andra grenar. Ett otillräckligt täckningsbidrag vid en
integrerad rörelsegren bör i princip kunna balanseras av överskott från
andra grenar. Vid de divisionaliserade rörelsegrenarna skall man kunna
fastställa antingen ett överskottsmål eller också en bestämmelse om särkostnadstäckning
i kombination med bidrag till samkostnadstäckning i
enlighet med vad som har sagts om de integrerade rörelsegrenarna.

4. Ett kommunikationsverk bör kunna ta upp nya verksamhetsområden
(rörelsegrenar), även om det främsta eller enda syftet skulle vara att ge
verket ett intäktsöverskott. I sådana fall behöver inte något allmännyttigt
mål gälla. Överskotten skall användas till att balansera underskott vid de
allmännyttiga verksamhetsgrenarna, t. ex. sådana inom vilka en lågprislinje
upprätthålls för att kapaciteten skall utnyttjas och så många människor
som möjligt skall kunna tillgodogära sig verkets tjänster. Innan en
dylik subventionering av rörelsegren kan utföras måste den stödjande
rörelsegrenens kapitalkostnader vara täckta. Likaså skall tillräckligt med
medel avsättas för produktutveckling etc. inom den stödjande rörelsegrenen.
Stora krav måste därför ställas på den stödjande verksamhetens
lönsamhet och konjunkturmässiga stabilitet.

5. Lågpriser i syfte att fylla ut outnyttjad kapacitet rekommenderas. Vid
de senaste årens diskussioner om marginalkostnadsprissättning och lågpriser
har flera sätt för totalkostnadstäckning angetts, bl. a. genom lån eller
bidrag från staten, genom nedsättning av avskrivningar, förräntningskrav
och statskapital eller genom användning av s. k. tvådelade tariffer. Man
skulle också kunna tänka sig andra sätt att täcka det totalintäktsunderskott
som lätt uppstår om lågpriser tillämpas. Ett sätt är att tillåta lågpriser
endast vid några av de integrerade rörelsegrenarna. Härvid skulle ”överskottstäckningsbidrag”
vid andra rörelsegrenar bestrida de merkostnader
som uppstår. Ett annat sätt är att använda rörelseöverskott från några rent
kommersiella verksamheter av den typ som i punkt 4 i det närmast föregående
föreslogs bli införda. Kombinationer av alla dessa sätt att täcka
förlustbringande rörelsegrenar bör dessutom kunna förekomma.

6. Prisdifferentieringar bör konsekvent genomföras. Det pris som verkens
kunder är villiga att betala skall tas ut om detta inte är olämpligt av
samhällsekonomiska skäl. Lågpriserna bör i möjligaste mån attrahera de
kunder som inte skulle ha utnyttjat tjänsterna vid det högre priset. Vidare

120

bör priserna sättas så, att de gynnar ett mera jämnt utnyttjande av kommunikationsverkens
produktionskapacitet över tiden. Verken skall ta ordentligt
betalt för sina tjänster under tider (veckor, dagar, timmar under
dygnet) med stor efterfrågan på tjänsterna. Däremot kan priserna hållas
låga under lågutnyttjade tider under året, i veckan och under dygnet. Ett
problem för verken är att många av de kunder som är villiga att betala ett
”normalpris” sällar sig till lågpriskunderna. De på så sätt uppkomma
intäktsbortfallen bör studeras noga.

7. Användandet av prestationsmått bör utvidgas, t. ex. produktivitetsoch
effektivitetsmått där mättalen om möjligt sätts i relation inte enbart till
antalet årsarbetskrafter eller dylikt utan även till andra produktionsfaktorer
såsom investerat kapital. Prestationsmåtten bör konsekvent användas
och analyseras, så att verket kan bilda sig en uppfattning om vad som
”händer” inom verket. De skall m.a.o. användas som ett slags planeringshjälpmedel.

8. Det kunnande som kommunikationsverken fortlöpande har förvärvat
i sin egenskap av beställare av tekniska projekt hos den svenska industrin
bör kunna utnyttjas i direkt, affärsmässigt syfte. Divisionaliserade rörelsegrenar
med uppgift att sälja sådana tekniska eller tekniskt-organisatoriska
system för vilka verket har kvalificerad expertis skulle kunna upprättas.
De skulle få till uppgift att marknadsföra de egna systemen och vara
köparna behjälpliga med systemuppbyggnaden, främst i utlandet. En sådan
projektdivision skulle samarbeta intimt med verkets utvecklings- och
planeringsavdelningar.

9. En transportpolitisk ramplanering, främst avseende de interregionala
transporterna samt omfattande trafikfördelnings-, investerings- och finansieringsplaner,
bör införas på departementsnivå och där samordnas med de
överväganden som görs om riktlinjerna för prispolitiken. En sådan planering
skulle minska risken för felaktiga investeringar i transportapparaten
på riksnivå. Genom den skulle också de politiska beslutsfattarna kunna få
sådana anvisningar att de kunde fastställa en rationell tidsföljd för investeringarna.
Därmed avses inte att kommunikationsverken skall styras hårdare
av statsmakterna utan endast att besluten om tilldelning av investeringsmedel
skall grundas på ett bredare och mera detaljerat beslutsunderlag än
nu. Tanken är således inte att verkens rörelsefrihet på sina respektive
marknader skall inskränkas. Ett förslag av motsvarande innehåll fördes
fram av revisorerna i en skrivelse till regeringen den 25 oktober 1973.

10. Inom ramen för 1979 års trafikpolitiska riksdagsbeslut bör den framtida
omfattningen av SJ:s järnvägsnät fastställas så snart som möjligt, så
att ett program för upprustning av bandelar kan göras upp och börja
tillämpas och så att all sådan ekonomiskt belastande trafik som anses
kunna föras över från järnväg till landsväg blir omlagd under en inte alltför
lång tidsperiod. Vid utformningen av nätet bör hänsyn tas till de regionala
och lokala trafikplanerna. Det må vidare beaktas att flera av de nuvarande
trafiksvaga bandelarna med nuvarande utveckling kommer att ha enbart
godstrafik i framtiden. Det förutsätts att vissa bandelar i det nuvarande
ersättningsberättigade bannätet tillsammans med det nuvarande affärsnätets
bandelar kommer att bilda ett funktionellt, under överskådlig framtid
bestående järnvägsnät.

11. De av SJ planerade snabbtågen bör fogas in som ett alternativ vid
den översiktliga investeringsplaneringen förden interregionala persontrafiken.
Det ankommer på regering och riksdag att fatta beslut om de investeringar
som skall göra det möjligt att utnyttja det ena eller andra transportmedlet.

121

12. Luftfartsverkets båda myndighetsfunktioner - luftfartsinspektionen
samt de myndighetsutövande verksamheterna vid transport- och planefingsavdelningen
- bör brytas ut ur verkets organisation och tillsammans
bilda en ny myndighet. Ett alternativ är att endast luftfartsinspektionen
frigörs från verket. En del skäl talar för, andra emot en dylik omläggning.
Erågan bör emellertid närmare övervägas.

13. Kommunikationsverkens ekonomiska mål bör preciseras bättre än
vad nu är fallet, särskilt i vad avser reglerna om statskapitalet och dess
förräntning. Bl. a. bör det införas regler sorn anger vilka åtgärder som skall
Vidtas när ett affärsverk somliga år redovisar underförräntningar som inte
vägs upp av överförräntningar under andra år, allt under loppet av en viss
tidsperiod. Enhetliga anvisningar bör även ges om hur förräntningsresultatet
skall redovisas, särskilt det resultat som visar den genomsnittliga förräntningen
av statskapitalet över ett visst antal år.

3 Genomförd granskning

För vart och ett av de fyra kommunikationsverken, dvs. postverket,
televerket, statensjärnvägar (SJ) och luftfartsverket, gäller ett allmännyttigt
mål och ett ekonomiskt mål. Dessa totala mål kan delas upp på ett
antal delmål. De allmännyttiga målen kan bestämmas med avseende på
servicesystemens tillgänglighet och kapacitet, snabbheten i utförandet av
uppdragen, förmågan att utföra uppdragen inom de stipulerade tiderna
eller på de avtalade klockslagen, säkerheten i kommunikationernas upprätthållande,
snabbheten i avhjälpande av eventuella fel, låg risk för förekomst
av skador på t. ex. personer och gods samt tillgång på riktig och
välinriktad information. Delmål kan uppställas med utgångspunkt i dessa
kvalitetskriterier.

Det totala ekonomiska målet för ett kommunikationsverk brukar anges
som ett av regering och riksdag sanktionerat överskottsmål. Driftintäkterna
skall vara så stora att de täcker driftkostnaderna, inklusive avskrivningar,
och dessutom förräntar det i vederbörande verk investerade statskapitalet.
Statsmakterna kan därutöver med anslag från statens driftbudget
bidra till att täcka kostnaderna för vissa tjänster som av riksdagen har
förklarats vara allmännyttiga av t. ex. regionala eller sociala skäl,

De ekonomiska målen för kommunikationsverken är i vissa fall inte
närmare preciserade. Detta gäller inte minst frågor som rör statskapitalets
förräntning. För närvarande saknas sålunda närmare bestämmelser bl. a.
om det sätt på vilket förräntningen av kapitalet under en längre tidsperiod
skall redovisas och om de åtgärder som skall vidtas om förräntningen
under sådan period är för låg eller rent av negativ.

Inom vart och ett av kommunikationsverken kan olika rörelsegrenar
särskiljas. De kan vara antingen produktionsmässigt eller ekonomiskt integrerade
med varandra, ofta som olika verksamhetsformer inom ett verks
”allmänna rörelse”. Man talar då om integrerade rörelsegrenar. Verken
kan också ha resultatredovisningspliktiga delar av sin verksamhet, dvs.
divisionaliserade rörelsegrenar. För de divisionaliserade grenarna föreligger
i regel ett totalkostnadstäckningskrav, och för en integrerad rörelsegren
fordras i allmänhet att dess särkostnader är täckta. Därutöver bör
dessa rörelsegrenar tillsammans ge så stora bidrag till de gemensamma
kostnadernas täckande att de totala kostnaderna täcks.

Kommunikationsverkens marknadsutveckling har under 1970-talet i

122

stort sett varit tämligen gynnsam. De av verken sålda tjänsternas omfattning
har dock varierat något mellan olika år. Alla verk kan visa upp
åtminstone ett eller annat rekordår, om man mäter resultaten i produktionsvolym.
Verkens marknadsföring av sina tjänster har i allmänhet
svarat mot uppställda eller underförstådda delmål för verksamheten. Vid
alla verken har man varit angelägen om att förbättra existerande utbud av
tjänster och att införa nya typer av tjänster. Konkurrens från olika håll har
tvingat verken till att förnya sig marknadsmässigt. Det ”kommersiella
tänkandet”, i vilket ingår en ”ta hand om kunden-del” och en ”lönsamhetsdel”,
har under 1970-talet ytterligare befästs inom dessa fyra affärsverk.

Kommunikationsverkens möjligheter att marknadsföra eftertraktade
tjänster och sälja dem till meningsfulla priser har i hög grad varit avhängiga
av moderniteten och effektiviteten i de produktionssystem som bildar
verkens tjänsteproducerande arsenal. Kommunikationsverken ligger väl
framme när det gäller att utveckla allmänna och särskilda produktionssystem.
Förutsättningarna för att genom nya produktionssystem förbilliga
eller förbättra serviceutbudet har dock varierat mellan de olika verken. De
nya produktionssystemen har tillkommit antingen som ett substitut för
tidigare existerande manuella insatser eller som nya anläggningar, avsedda
att producera nya typer av tjänster. I förra fallet har personal sparats in, i
senare fallet har man måst komplettera de nya tekniska systemen med
personal på befattningar som inte har funnits förut.

Under de fem budgetåren 1973/74-1977/78 har alla fyra kommunikationsverken,
så när som på SJ under budgetåren 1976/77 och 1977/78,
redovisat positiva rörelseresultat efter avskrivningar. Förräntningen av
det i verken investerade statskapitalet har varit ojämn under dessa fem
budgetår. Förpostverket var förräntningen inte tillräcklig 1973/74, 1974/75
och 1975/76 men i överensstämmelse med förräntningskravet 1976/77 och
1977/78. Televerket uppfyllde förräntningskravet alla fem budgetåren. SJ
förräntade sitt statskapital budgetåret 1973/74 och i stort sett även 1974/75
men inte under de tre följande budgetåren. (SJ:s resultat efter bokslutsdispositioner
var ± 0 budgetåren 1976/77 och 1977/78.) Luftfartsverket slutligen
redovisade mindre underförräntningar under budgetåren 1973/74 och
1974/75, mindre överförräntningar 1975/76 och 1976/77 men en i jämförelse
med de närmast föregående åren kraftig underförräntning under budgetåret
1977/78.

Kommunikationsverken har under 1970-talet fått verka i skuggan av
ständigt ökande kostnader. Särskilt i mitten av 1970-talet ökade kostnaderna
osedvanligt starkt. Detta gällde såväl personalkostnader som sakkostnader.

Om man definierar produktiviteten som en volymindex, satt i relation till
personalantalet, har televerkets produktivitet kontinuerligt ökat under de
senaste decennierna. Vid SJ bör produktiviteten studeras på lång sikt,
eftersom de konjunkturmässiga fluktuationerna i godstrafikens omfång gör
det korta perspektivet mindre realistiskt. Det kan sålunda slås fast att
antalet tågkilometer per anställd ökade med 50% mellan åren 1950 och
1977. Antalet trafikenheter, dvs. personkilometer+godstonkilometer per
anställd, ökade under samma period med 127%. Luftfartsverket redovisade
en sjunkande produktivitetsindex under 1970-talet. Detta behöver
dock inte tolkas negativt. Verkets förklaringar därtill får anses vara acceptabla
då man hävdar att de faktiskt inträffade kvalitetshöjningarna inte
avspeglas i index, att stora kapacitetshöjningar har företagits, att en större

123

andel tung trafik föranlett ett mindre antal landningar än som annars skulle
ha förekommit och att arbetskonflikter inom linjefarten har orsakat trafikbortfall.

Kommunikationsverkens prisutveckling har jämförts med konsumentprisindex
(i något fall partiprisindex). Mellan åren 1949 och 1978 steg
konsumentpriserna med 356%. Samtidigt höjdes portona för inrikesbrev
med i medeltal 543 % och portona i allmänhet med 694 %. Mellan åren 1970
och 1978 fördubblades såväl det inrikes brevportot som konsumentprisindex.
Den allmänna portoindexen steg samtidigt från 100 till 236, dvs.
motsvarande en avgiftshöjning av 136%. Telefontaxorna höjdes med i
genomsnitt 217% mellan budgetåren 1949/50 och 1977/78, vilket skall
jämföras med att konsumentpriserna samtidigt ökade med 347 %. Mellan
budgetåren 1969/70 och 1977/78 steg telefontaxorna med 42%, medan
konsumentpriserna ökade med 99%. Ur konsumenternas synvinkel har
teletaxorna sålunda utvecklats gynnsammare än posttaxan.

Under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet låg SJ:s allmänna
godstaxeindex över partiprisindex, år 1974 varde båda indexserierna i nivå
med varandra och sedan år 1975 har återigen godstaxeindex varit högre än
partiprisindex. Det är styckegodset som har orsakat den något höga genomsnittsnivån
på godstaxorna. Taxeindex för vagnslastgodset har under
1970-talet legat under partiprisindex. SJ:s allmänna persontaxeindex kom
efter år 1966 att ligga något över konsumentprisindex. SJ:s i juni 1979
införda lågprislinje för järnvägsresor ändrade dock märkbart relationerna
till den allmänna prisutvecklingen. Luftfartsverkets avgifter har - med ett
speciellt undantag — legat under konsumentprisindex under den period
som här har betraktats, dvs. från år 1968. De mest kapitalintensiva kommunikationsverken
- televerket och luftfartsverket - har sålunda kunnat
visa upp den lugnaste utvecklingen av taxorna.

Man kan rent allmänt göra gällande att de fyra kommunikationsverken
bör ha goda möjligheter att hävda sig i en mer avlägsen framtid, dvs. ca 15
år och längre framåt i tiden. Brevförsändelsernas mängd fortsätter än så
länge att öka. Om också postverket efter hand kan tänkas förlora viss
marknad i form av ”transporter av meddelanden” till televerket, anses
brevet som kommunikationsform komma att fortleva. Kombinerade kommunikationsformer,
vid vilka både teletransmission och brevutbäring förekommer
inom ramen för ett och samma uppdrag, kan dessutom få en ökad
betydelse. Vad som kommer att hända på girosidan är än så länge oklart.

Även under en mycket lång, överblickbar framtid kommer telefonrörelsen
att dominera televerkets totala verksamhet och ekonomi. Det successiva
införandet av AXE-systemet med bl. a. elektroniska väljare och programminnesstyrning
är i sig en garanti för att fortsatta rationaliseringar
inom en väsentlig teleteknisk sektor kommer att äga rum. Det nya allmänna
datanätet är ett annat exempel på anläggningar som kan möjliggöra
nya tekniskt avancerade tjänster.

Televerket har under granskningen pekat på några omständigheter som
gör att framtidsutvecklingen inte blir helt problemfri för verket. Av dessa
kan nämnas risker för internationell konkurrens, särskilt på terminalområdet,
krav på stora investeringar, konkurrerande tekniska lösningar, standardiseringsarbete
som skall möjliggöra internationell samtrafik mellan
skilda system och anpassning av ny teknik till användarmiljön. Här skall
endast göras den kommentaren att televerket trots dessa väntade svårigheter
bör kunna fortleva som ett affärsverk med god ekonomi och goda
utvecklingsmöjligheter.

124

Järnvägstransporterna förefaller av allt att döma att fortfarande vara
nödvändiga under så lång framtid som man över huvud taget tror sig kunna
överblicka. En mångfald ”tunga” landtransporter är utpräglat lämpade för
järnväg. Osäkerheten ligger i att de med dessa transporter förenade branscherna
- gruv-, skogs- och stålindustrierna samt för övrigt hela den s. k.
processindustrin - kan komma att underkastas häftiga konjunkturväxlingar
och strukturella omvandlingar. Behovet av godstransporter på järnväg
måste dock med all sannolikhet finnas kvar. SJ borde därför även i framtiden
ha möjlighet att förbättra sina tekniska system och övriga hjälpmedel i
säkerhetsförbättrande, kapacitetshöjande och effektivitetsfrämjande syfte.

Persontrafikens framtida transportvolymer kommer att bli beroende av
om snabbtågen införs, av konkurrerande trafikmedels insatser, av prisrelationerna
mellan flygresor och tågresor samt av förhållandet mellan kostnaden
att färdas med bil och kostnaden att resa med tåg. På reseavstånd
särskilt mellan 150 km och 600 km bör tåget som färdmedel kunna hävda
sig.

De problem som är förknippade med SJ:s persontrafik hänför sig framför
allt till det framtida trafiksystemets art och geografiska utsträckning, till
konkurrenternas beteenden och till prisrelationerna mellan skilda färdmedel.
Ett beslut om snabbtågen bör dock i alla händelser komma så snart
som möjligt.

Luftfartsverket har under 1970-talet avslutat tre viktiga flygplatsprojekt,
nämligen Sturup, Landvetter och Arlandas utrikesterminal, samtidigt som
verket rationaliserat sitt flygledningssystem. Luftfartsinspektionen arbetar
efter nya, som man förutsätter, rationellare principer, och hela verket har
omorganiserats, varvid bl. a. ändamålsenligare ansvarsfördelning och effektivare
styrning av verksamheten har erhållits. Verket har just nu en
kapacitet att växa in i, men redan i slutet av 1980-talet kan det vara tid för
verket att planera för en ökad och eventuellt i vissa avseenden förändrad
flygtrafik. Om SJ:s planerade snabbtåg sätts in kan omfattningen av flygtrafiken
påverkas på så sätt att kapacitetstaket för vissa syd- och mellansvenska
flygplatser i vad avser trafikflyget kan komma att nås senare än
vad som annars skulle ha blivit fallet. En samplanering på statsmaktsnivå
av investeringar i de stora kommunikationssystemen skulle underlätta
produktionsplanering och marknadsplanering m. m. inom bl. a. SJ och
luftfartsverket.

Remissammanställning

Yttranden över granskningspromemorian nr 3/1979 Affärsverkens intäkts-
och kostnadsutveckling; del I Kommunikationsverken har efter
remiss lämnats av postverket, televerket, statensjärnvägar (SJ), luftfartsverket,
riksrevisionsverket (RRV) och konsumentverket.

I alla yttrandena återfinns smärre beriktiganden, förtydliganden, tillägg
och kommentarer. Huvuddelen av svaren upptar emellertid verkens ställningstaganden
till de i granskningspromemorian avslutningsvis framlagda
förslagen. Fyra verk, nämligen televerket, SJ, luftfartsverket och konsumentverket
har yttrat sig över vart och ett av de förslag som berörde resp.
verk, medan postverket och RRV inte har behandlat något enda av promemorians
förslag i sina remissyttranden. Postverket säger sig dock i stort
sett hålla med om de tankegångar som framfördes i granskningspromemorian.
RRV anser att förslagen i promemorian berörde väsentliga problem -

125

områden och att en fortsatt diskussion om dessa bör vara till gagn för
styrningen av utvecklingen inom kommunikationsverken.

I det följande redogörs för hur televerket, SJ, luftfartsverket och konsumentverket
ställde sig till förslagen i granskningspromemorian. Om man
med ett ställningstagande avser hur ett remissverk har kommenterat och
bedömt en viss fråga, kan man redovisa 39 ställningstaganden- Av dessa
kan 25 anses vara mer eller mindre positiva till förslagen, medan 9 kan
betecknas som negativa. I 5 ställningstaganden kan man inte spåra vare sig
någon positiv eller negativ inställning. Av de 9 negativa ställningstagandena
svarade SJ för 5.

Klarare och utförligare målbeskrivningar

Alla de fyra verk som tog upp frågan har svarat positivt. De ger bl. a.
synpunkter på i vilken utsträckning resp. statsmakterna och verken skall
ange målen för verksamheten.

SJ framhåller att det onekligen skulle vara av ett visst värde med en
samlad genomgång, värdering och precisering av alla beslut och uttalanden
av riksdag och regering som kan anses utgöra vad som i promemorian
kallas verkens allmännyttiga mål. Samtidigt måste man då ange hur beslutsansvaret
och framför allt det ekonomiska ansvaret skall vara fördelat
mellan verk, regering och riksdag. En sådan mål- och ansvarsprecisering
kan dock inte primärt ske på verksnivå utan bör göras av statsmakterna.

Enligt televerkets uppfattning bör inte instruktioner eller andra mer
övergripande författningar innefatta några detaljutformade prestationsmål.
Luftfartsverket delar förslagställarens uppfattning om att en beskrivning av
de allmännyttiga målen bör ges en klarare bestämning, inte minst med
tanke på att sådana mål för närvarande inte är särskilt väl uttryckta
någonstans. Dock anser verket att det ekonomiska målet inte torde behöva
preciseras ytterligare av statsmakterna. Preciseringar kan i stället med
fördel åstadkommas genom att verket gör sin egen tolkning av målet.

Konsumentverket erinrar om att verkens allmännyttiga mål i regel inte är
klart formulerade utan att de är underförstådda i riksdagens principbeslut
och i verksinstruktionerna. Verket anser det vara viktigt att kommunikationsverkens
allmännyttiga mål kommer till bättre uttryck i såväl instruktioner
som måldokument. Verken bör, t. ex. i de årliga anslagsframställningarna,
redovisa vad de gjort för att uppfylla de allmännyttiga målen.
Konsumentverket instämmer i vad som sägs i promemorians förslag.

Delmål angivna i kvalitetsgraderade termer

Televerket anser att verken bör översätta de allmänna prestationsmålen i
delmål som kan redovisas i exempelvis anslagsframställningarna — i likhet
med vad televerket redan gör.

SJ hävdar att termen "allmännyttiga delmål” synes vara mindre relevant
eller obehövlig, i vart fall för SJ:s del. Vidare är enligt SJ:s mening de
ekonomiska (företagsekonomiska) delmålen primärt att betrakta som företagsinterna.
Medan förtagsekonomiska delmål skall stå i överensstämmelse
med det övergripande förtagsekonomiska målet och vara hjälpmedel
för att uppfylla detta mål, är ett allmännyttigt mål och allmännyttiga delmål
med hänsyn till de grundläggande reglerna för affärsverks handlande mera
att betrakta som restriktioner för de företagsekonomiska strävandena. SJ
har i sitt yttrande över 1972 års trafikpolitiska utredning förordat att SJ

126

skall kunna fullgöra företagsekonomiskt olönsamma men samhällsekonomiskt
eller socialt önskvärda prestationer mot ersättning enligt offert. SJ
hävdar att departementschefen och riksdagens trafikutskott har anslutit sig
principiellt därtill. SJ menar också att det inte är något som hindrar att
allmännyttiga syften tillgodoses med ett sådant offertförfarande. även om
SJ:s mål endast formuleras företagsekonomiskt.

Luftfartsverket håller före att behovet av att uttrycka delmål i första
hand bör överlåtas åt affärsverken själva, oavsett om det gäller allmännyttiga
eller ekonomiska mål. Konsumentverket instämmer i granskningspromemorians
förslag.

Ekonomiska mål för rörelsegrenarna

Televerket gör gällande att nedbrytningen av förräntningskravet till delmål
för resp. rörelsegrenar för verkets del i princip innebär att rörelsegrenarna
skall bära sina egna kostnader. Delmålen anger vilka bidrag som
rörelsegrenarna måste ge för att de totala kostnaderna + avkastningskravet
skall täckas. Enligt televerket har det i vissa fall funnits skäl att göra
avsteg från denna princip. I sådana fall har kravet sänkts till att rörelsegrenen
skall täcka sina särkostnader. Exempel på detta är telegramrörelsen.
Vid dessa undantag måste naturligtvis samkostnaderna täckas genom
ökade bidrag från övriga rörelsegrenar. För verksamheter som bedrivs i
konkurrens bör dock inte någon subventionering förekomma. De bör bära
samtliga hänförliga kostnader.

Att rörelsegrenarna utöver särkostnadstäckning ger olika stora täckningsbidrag
beroende på bl. a. marknadsförutsättningarna anser SJ vara
helt i sin ordning. Det finns enligt SJ:s mening inte anledning att därvid tala
om stödjande eller stödda rörelsegrenar. Att ge affärsverken föreskrifter,
som direkt eller indirekt avser täckningsbidragens storlek, vore med hänsyn
till rådande marknadsförutsättningar ytterst olämpligt. Beslut om och
på vilket sätt särredovisningar för rörelsegrenar eller produkter som marknadsförs
på en konkurrensmarknad skall utföras och offentliggöras bör
fattas inom verket.

Luftfartsverket uppger sig ha ekonomiska mål för vissa integrerade
rörelsegrenar.

Nya intäktsgivande rörelsegrenar utan allmännyttigt mål

Verken hade i sina remissvar att ta ställning till om ett kommunikationsverk
kunde ta upp nya verksamhetsområden (rörelsegrenar) även om det
främsta eller enda syftet skulle vara att ge verket ett intäktsöverskott.

Televerket anför att det är principiellt positivt till förslaget i granskningspromemorian.
Vidare sägs att verket måste ha möjligheten att komplettera
affärsverksformen om marknaden så kräver. Därvid kan aktiebolags-,
rörelsegrens- eller divisionsformen tänkas förekomma. Avgörande för hur
man kommer att organisera den tänkta aktiviteten beror på frågor som rör
marknadsföring, försäljnings- och betalningsvillkor m. m. Televerket framhåller
dock att möjligheterna att skapa så höga vinster, att avgifterna för
bastjänsterna påverkas i någon större grad. är relativt begränsade.

SJ erinrar om att den verksamhet som avses i förslaget bedrivs i begränsad
omfattning inom SJ-koncernen, främst i dotterföretagen. Ofta gäller
det serviceverksamheter knutna till SJ:s uppgifter som trafikföretag. Överskott
i sådan verksamhet medför dock inte att SJ i annan verksamhet
skulle kunna göra avsteg från företagsekonomiskt handlande.

127

Luftfartsverket svarar att tankegångarna i förslaget överensstämmer
med verkets inställning. Verket uppfattar att det ingår i dess uppgift att
ompröva nuvarande rörelsegrenar och/eller att söka efter nya. 1 den nuvarande
verksamheten finns ett flertal exempel på uppgifter som utförs med
begränsad anknytning till den primära uppgiften och med syfte att tillföra
verket intäkter. En vidare utveckling av denna verksamhet eftersträvas av
luftfartsverket.

Konsumentverket visar med ett exempel att förslaget kan vara förknippat
med risker. Verket syftar på att postverket genom sin samhällsservice
på landsbygden har kommit i konflikt med glesbygdshandelns intressen. I
en rapportskrivelse till regeringen erinrade konsumentverket om att det
står klart att glesbygdshandelns viktigaste funktion, att svara för glesbygdsbefolkningens
försörjning med dagligvaror och drivmedel, aldrig kan
övertas av postverket. 1 det förevarande remissvaret anger konsumentverket
som sin uppfattning att affärsverken skall producera allmännyttiga
tjänster. Det var därför de bildades.

S. k. lågpriser

Televerket slår fast att den prislinje som verket tillämpar grundar sig på
principen att varje rörelsegren/division skall vara självbärande. Undantag
har gjorts för vissa tjänster och produkter. I dessa fall tillämpar verket
särkostnadsprissättning. SJ anknyter i sitt remissvar till driftersättningen
för olönsamma järnvägslinjer m. m. samt till de pågående s. k. lågprisförsöken
i persontrafik. SJ poängterar att beslut om olönsamma åtgärder inte får
fattas på verksnivå, även om härigenom uppkommande förluster skulle
kunna täckas av överskott i annan verksamhet.

Luftfartsverket anser att lågprisanvändning är bra medel för såväl effektivare
kapacitetsutnyttjande som bättre lönsamhet.

Konsumentverkets uppfattning är att konsumenternas intressen beaktas
i högre grad än tidigare genom att SJ har infört lågpriser på persontrafik.
Därmed uppfylls också det allmännyttiga målet för SJ:s del bättre än
tidigare.

Prisdifferentieringar

Televerket anser att taxorna bör spegla de olika marginalkostnader som
gäller under dygnet och veckan. Någon prisdifferentiering där verket tar ut
vad abonenterna är villiga att betala kan inte anses lämpligt att tillämpa
inom områden där televerket har ett reellt monopol. SJ påpekar att prisdifferentieringen
är en marknadsbedömningsfråga inom de ramar som sätts
av å ena sidan av ordinarie, av regeringen fastställda taxor och å andra
sidan av transportuppdragets särkostnad. Prisdifferentieringsproblemet
har också en teknisk sida, särskilt påtaglig inom persontrafiken. I SJ:s
godstrafik är prisdifferentieringen helt genomförd i det att 90% av transporterna
(i ton) går mot pris enligt särskilda avtal med de transportköpande
företagen.

Luftfartsverket är positivt till prisdifferentieringar. Verket meddelar att
det har påbörjat en omfattande översyn av taxe- och prissättningen. I
denna kommer man bl. a. att i större utsträckning än vad som är fallet för
närvarande pröva en prissättning som grundas på principen med en tvådelad
tariff samt differentiering av priser. Konsumentverket ogillar den givna

128

rekommendationen att kommunikationsverken bör företa prisdifferentieringar
i inkomstförstärkande syfte, dvs. att i vissa fall ta ut de priser man
kan, om detta inte är olämpligt av samhällsekonomiska skäl. Konsumentverket
menar att det allmännyttiga målet då skulle motarbetas.

Prestationsmått

1 granskningspromemorian föreslogs att användandet av prestationsmått
skulle utvidgas.

SJ instämmer helt i förslaget. Sådana mått är värdefulla som indikatorer
på förhållanden mot vilka åtgärder kan behöva riktas. Undersökningar
pågår inom SJ av möjligheterna att åstadkomma mätetal vilka skall användas
som styrmedel och effektivitetsincitament inom ansvarsområden.
Även luftfartsverket är positivt till förslaget och ger till känna att verket
fortlöpande bearbetar sättet att mäta produktiviteten. Man anser inom
verket att produktiviteten skall kunna mätas även på lägre nivåer än
verksnivån samt att man skall kunna utveckla mått för kapacitetsutnyttjande.

Export av tekniskt och organisatoriskt kunnande

Enligt granskningspromemorian skulle affärsverken kunna upprätta
divisionaliserade rörelsegrenar med uppgift att sälja tekniska eller tekniskt-organisatoriska
system.

Televerket nämner i sitt svar att verkets dotterbolag Swedtel har sin
verksamhet främst inriktad på utvecklingsländerna där man ställer sitt
kunnande till disposition. Swedtels verksamhet skal) täcka sina kostnader
men inte ge något större överskott. SJ säger sig utnyttja möjligheterna till
sådan konsultverksamhet på affärsmässig bas. Verksamheten avser också
utbildningsfrågor. Emellertid är verksamheten varken av sådan art eller
omfattning att en särskild organisationsenhet fpr närvarande skulle kunna
vara motiverad för SJ:s del. SJ erinrar om att frågan om statlig konsultverksamhet
i utlandet för närvarande utreds inom utrikesdepartementet.

Luftfartsverkets principiella inställning är att verket bör medverka till
försäljning av konsulttjänster utomlands för att bidra till svensk export.
Verket uppger att förutsättningarna och formerna för att bedriva sådan
verksamhet kommer att undersökas noggrannare. Man skall bl. a. undersöka
vilka möjligheter till samverkan med andra svenska företag som föreligger.

Transportpolitisk ramplanering

SJ yttrar sig inte närmare om granskningspromemorians förslag om
utökad transportpolitisk ramplanering på departementsnivå utan hänvisar
till de riktlinjer för en bättre samordning av trafikverkens långsiktsplanering
som meddelades av regeringen i november 1979 på grundval av riksdagens
nya trafikpolitiska beslut. Luftfartsverket för på tal sin tidigare gjorda
rekommendation av en central transportplaneringsnämnd och konstaterar
att förslaget att inrätta en dylik nämnd syftade till att förbättra den övergripande
transportplaneringen. Verket tillstyrker promemorians förslag om
att större uppmärksamhet ägnas åt transportpolitisk ramplanering.

129

Fastställande av omfattningen av SJ:s järnvägsnät

SJ instämmer i det som sägs i granskningspromemorian om det angelägna
i att den framtida omfattningen av SJ:s järnvägsnät fastställs så snart
som möjligt. SJ påminner vidare om att statsmakterna har fattat principbeslut
därom. SJ har på regeringens uppdrag böijat utarbeta ett särskilt investeringsprogram
för upprustning av bandelar i det s. k. riksnätet.

Konsumentverket instämmer i promemorians förslag om ett snabbt beslut
om SJ-nätets omfattning, så att ett program för upprustning av bandelar
kan göras upp och börja tillämpas. Däremot har verket en kritisk
inställning till förslaget i promemorian om ”att all sådan ekonomiskt belastande
trafik som anses kunna föras över från järnväg till landsväg blir
omlagd under en inte alltför lång tidsperiod”. Enligt konsumentverkets
uppfattning bör man vara återhållsam i fråga om nedläggning av bandelar.
Det är viktigt att det framtida järnvägsnätet har en sådan omfattning att det
medger flexibla lösningar på de tranportproblem som kan uppstå, t. ex.
beroende på ändrade förhållanden för energiförsörjningen.

Snabbtågens införande i den översiktliga investeringsplaneringen

SJ vill inte beteckna snabbtågen (höghastighetstågen) som ett helt nytt
trafiksystem. Vad den rullande materielen beträffar är det i princip endast
fråga om reinvestering, dvs. ersättning av gammal personvagnsmateriel
med ny. SJ hävdar vidare att de i promemorian nämnda investeringarna i
planskilda korsningar kommer att bli av mycket begränsad omfattning. Det
sammanhänger med att utbyggnaden kan utsträckas över en relativt lång
period. Tåghastigheten kommer då att anpassas efter de vägskyddsanordningar
som finns. SJ hävdar att det är svårt att finna någon principiell
skillnad mellan detta projekt och den tekniska utvecklingen som pågår
inom alla transportmedel med avseende på farkoster och fordon. Utvecklingen
av flygbränslepriset torde vara mera avgörande för flygets framtid.
Det kan därför ifrågasättas om snabbare tåg är att betrakta som en väsentlig
effekt på trafikfördelningen.

Organisatorisk utbrytning av luftfartsverkets myndighetsfunktioner

Luftfartsverket avvisar den i promemorian framförda tanken på att skilja
luftfartsinspektionen samt transport- och planeringsavdelningen från verket
i övrigt. Verket hänvisar därvid till sina under senare år gjorda ställningstaganden
i organisatoriska frågor på verksnivån. Verket deklarerar
att det inte synes ha tillkommit några nya omständigheter som nu motiverar
en omprövning av det senaste organisationsbeslutet.

Preciserade regler för statskapitalet och dess förräntning

Televerket nämner att det har haft en relativt sett gynnsam utveckling
under de senaste åren och att förräntningskravet har kunnat uppfyllas,
trots lågkonjunkturen. För att verket skall få möjligheter att balansera
överskott till år då förräntningskravet inte kan uppfyllas har verket erhållit
tillstånd av regering och riksdag att bilda en konsolideringsfond. Om denna
fond kan användas på planerat sätt bör det vara möjligt att uppnå förräntningskravet
varje år.

9 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

130

Enligt SJ:s mening bör man inte överdriva betydelsen av förräntningsresultatet
som indikator på att åtgärder kan behöva vidtas. Uttalandet i
promemorian om att förräntningsresultatet visserligen redovisas i samband
med resultatredovisningarna men att det inte kommenteras är riktigt så till
vida som att kommentarerna till resultatet inte formellt knyts till förräntningen.
SJ tror dock inte att den tonvikt på förräntningsresultatet som
sådant, som promemorians förslag syftar till eller skulle kunna få till följd,
är ändamålsenlig.

På tal om påpekandet i promemorian att statskapitalet skrivs ned för att
kompensera föregående budgetårs underskott nämner SJ att underskottstäckningen
för närvarande formellt sker så att avskrivningarna primärt
minskas. Härigenom ökar — vid given investeringsomfattning — investeringsbemyndigandet
och därmed statskapitalet. Utan nedskrivning av
statskapitalet skulle således underskotten ackumuleras i S.T:s balansräkning.

SJ hänvisar i denna fråga i övrigt till sitt yttrande över 1972 års trafikpolitiska
utredning.

Luftfartsverket gör gällande att den precision som efterlyses kan uppnås
genom att det ekonomiska målet tolkas så att det ses över tiden. Detta
innebär nämligen att underförräntningar skall kompenseras av överförräntningar
inom viss tidsperiod. Luftfartsverket arbetar för närvarande efter
ett ekonomiskt mål som avser en tioårsperiod.

131

Bilaga 5

Riksdagens revisorers skrivelse angående återbetalning av lokaliseringsbidrag 1980-09-25

Till riksdagen

Inledning

För att främja företags lokalisering till orter och regioner där en förstärkning
av näringsliv och sysselsättning är önskvärd ger staten regionalpolitisk!
stöd enligt bestämmelserna i förordningen (1979:632) om regionalpolitisk!
stöd. Författningen trädde i kraft den 1 juli 1979 och ersatte då 1970
års förordning i ämnet (1970:180), vilken dock fortfarande gäller i fråga om
stöd som beviljats enligt densamma. 1 och med tillkomsten av 1979 års
förordning ersattes de två stödformerna lokaliseringsbidrag och avskrivningslån
av en ny typ av avskrivningslån. Härutöver lämnas numera lokaliseringsstöd
endast i form av lokaliseringslån.

Vissa grundläggande krav måste, nu liksom tidigare, uppfyllas för att
lokaliseringsstöd skall utgå. Bl. a. gäller att stöd endast beviljas för verksamhet
som bedöms få tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda
varaktig sysselsättning.

Vidare finns i de båda nämnda författningarna regler som syftar till att
tillgodose samhällets krav på insyn i och kontroll av företag som beviljats
stöd. Sålunda föreskrivs bl. a. att stödtagare skall underrätta vederbörande
länsstyrelse och regionala utvecklingsfond, innan beslut lättas om vissa
närmare angivna förändringar av viktigare slag inom företaget, exempelvis
äganderättsförändringar, nedläggningar och överlåtelser av olika slags tillgångar.

Beviljat stöd kan under vissa omständigheter krävas åter respektive
sägas upp till omedelbar betalning. Härvidlag stadgas bl. a. i 19 § andra
stycket punkterna 1 och 2 i 1970 års stödförordning att lokaliseringsbidrag
kan återkrävas vid väsentligare, direkta eller indirekta, förändringar i
äganderätten till den rörelse för vilken bidraget beviljats. Vidare kan
nedläggning av väsentlig del av verksamheten föranleda återkrav liksom
det förhållandet att bidragstagaren avhänder sig någon betydande del av
anläggningstillgångar, licenser, patent och liknande tillgångar eller att han
överlåter eller belånar någon betydande del av kundfordringar i rörelsen.
Beslut om återkrav av bidrag fattas av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

132

Under revisorernas resa i Gävleborgs län år 1978 togs med revisorerna
upp till diskussion vissa företeelser i samband med överlåtelse av företag
som beviljats lokaliseringsbidrag. Då samhället under några år framöver
har att bevaka avsevärda belopp i form av beviljade bidrag beslöt revisorerna
att låta undersöka, huruvida ovan återgivna bestämmelser om återkrav
av lokaliseringsbidrag i 19 § andra stycket punkterna 1 och 2 i 1970
års stödförordning efterlevs.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
med titeln Återbetalning av lokaliseringsbidrag (1980: 2). Promemorian har
remissbehandlats i sedvanlig ordning. En sammanfattning av promemorian
och remissutfallet återfinns i en till denna skrivelse fogad bilaga.

Slutsatser och förslag i granskningspromemorian

Enligt promemorian har den genomförda granskningen visat att, med
hänsyn tagen till den vaghet som präglar ovan nämnda återkravsbestämmelser
och den komplexa verklighet mot vilken AMS har att bedöma varje
enskilt ärende, inga erinringar kan riktas mot den hittillsvarande tillämpningen
av bestämmelserna. I övrigt framläggs i promemorian följande
förslag:

— Företag som erhållit lokaliseringsstöd bör få återkommande påminnelser
om sin skyldighet att på föreskrivet sätt informera kontrollorganen
om förestående äganderättsförändringar och andra viktigare förändringar.
De anställdas fackliga organisationer i varje stödföretag bör
på lämpligt sätt upplysas om företagets informationsplikt.

— AMS bör i anvisningsform eller på annat sätt klargöra under vilka
förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag respektive uppsägning
av avskrivningslån kommer i fråga. Anvisningarna bör kompletteras
med en samling relativt utförligt beskrivna exempel på tidigare avgöranden
i återkallelseärenden. Exempelsamlingen bör aktualiseras efter
hand som praxis rörande de nya reglerna i 1979 års förordning hinner
utbildas.

— Det bör närmare klarläggas i vilken utsträckning berörda myndigheter,
vid bedömningen av ärenden rörande återkallelse av lokaliseringsbidrag
och avskrivningslån, skall ta även övergripande sysselsättnings- och
regionalpolitiska hänsyn.

Remissutfallet har för de två förstnämnda förslagen varit övervägande
positivt. Beträffande det sist nämnda förslaget är remissutfallet mera svårbedömt.
Flera remissorgan konstaterar endast att sådana övergripande
hänsyn skall tas men går inte närmare in på det egentliga problemet,
nämligen var gränser för detta hänsynstagande skall sättas.

133

Revisorernas överväganden

Varaktig sysselsättning och tillfredsställande lönsamhet är, såsom framhålls
i granskningspromemorian, två av grundförutsättningarna för att
lokaliseringsstöd skall utgå. Lokaliseringsorganens prövning av att dessa
förutsättningar kan anses uppfyllda vid beslut om stöd grundas på ett
omfattande utredningsmaterial rörande bl. a. projektet, företaget och dess
ägare. Av särskild betydelse i sammanhanget är den s.k. rekryteringsplanen
där den till följd av investeringen beräknade personalökningen skall
redovisas.

I promemorian anförs att samhället nödvändigtvis måste ta risker när
stöd ges till verksamhet inom stödområdena, där förutsättningarna för
näringsverksamhet är erkänt besvärliga. Prövningen av en stödansökan
kan därmed inte som utgångspunkt ha alltför stränga krav på framgång
med verksamheten. I stället måste prövningen syfta till att så långt möjligt
klarlägga, huruvida den planerade investeringen har rimliga möjligheter att
lyckas.

Revisorerna vill emellertid stryka under vikten av att prövningen av
stödansökningar sker med all den omsorg som är möjlig. Ett noggrant
urval, inte bara av investeringsobjekt utan också av de personer och
företag som söker stöd, är ett viktigt medel att förebygga att stödets syfte
förfelas och återkallelse av stödet kan bli aktuell. Av stor betydelse är
också att prövningen av stödansökningar föregås av ett allsidigt informationsutbyte
mellan olika myndigheter och organ. Ett forum för sådan
samverkan har tillskapats genom de beredningsgrupper som enligt 1979 års
stödförordning skall yttra sig över de stödärenden som länsstyrelsen har
att avgöra.

Föreningen Sveriges kronofogdar framhåller i sitt yttrande över promemorian
betydelsen av att också kronofogdemyndigheternas person- och
företagskännedom tas till vara. Revisorerna delar föreningens uppfattning
att dessa erfarenheter på lämpligt sätt bör tillföras beredningen av nya
stödansökningar.

Så länge lån inte är helt avskrivet eller slutbetalt och bidrag kan återkrävas
omfattas stödföretag av den insyn och kontroll varom statsmakterna
beslutat. För samordning av kontrollverksamheten på länsnivå finns i
länen också särskilda beredningsgrupper. 1 dessa ingår representanter för
länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och utvecklingsfonden men även andra
myndigheter och organ kan vara företrädda. 1 granskningspromemorian
konstateras att dessa beredningsgrupper enligt allmän uppfattning utgör en
lämplig organisatorisk form för samordning samt för snabb förmedling av
information och diskussioner om tänkbara åtgärder i enskilda kontrollärenden.

Av svaren på en enkät till ett antal regionala kontrollorgan, redovisade i
granskningspromemorian. framgår att särskilt länsstyrelsernas, men också

134

utvecklingsfondernas, kontrollresurser är små. Även om det finns skäl att
anta, att en utökning av de regionala kontrollorganens resurser skulle ge
utbyte i form av ökad effektivitet, avstår revisorerna från att lägga fram
förslag i den riktningen. Revisorerna förutsätter att denna fråga övervägs i
samband med ställningstagandet till företagsobeståndskommitténs betänkande
Företags obestånd. Samordning av statliga åtgärder (SOU 1979:91).

Företag som erhållit lokaliseringsstöd skall på närmare angivet sätt
redovisa för verksamheten, bereda kontrollorganen tillfälle att granska
verksamheten samt underrätta länsstyrelsen och utvecklingsfonden om
förestående förändringar av större omfattning, bl. a. äganderättsförändringar,
nedläggningar och avyttringar av olika slags tillgångar i rörelsen.

Av granskningspromemorian framgår att de regionala kontrollorganen är
missnöjda med det sätt på vilket stödföretagen uppfyller sistnämnda informationsplikt.
Antingen underlåter man helt att informera eller lämnas
informationen först sedan den aktuella förändringen beslutats eller till och
med genomförts. Bland möjliga orsaker till att stödföretagen så dåligt följer
informationsbestämmelserna har nämnts okunnighet, förbiseende, rädsla
för förtida publicitet men också att bestämmelserna är oklart definierade.

I 1979 års stödförordning har införts regler som syftar till att tvinga fram
en bättre efterlevnad av informationskravet. Dessa regler är emellertid inte
tillämpliga på andra typer av åtgärder än äganderättsförändringar och över
huvud taget inte på stöd som beviljats enligt 1970 års stödförordning. I
granskningspromemorian förordas därför att företag som erhållit lokaliseringsstöd
ges återkommande påminnelser om informationsskyldigheten.
Även de anställdas fackliga organisationer inom vaije stödföretag bör
enligt förslaget underrättas om företagets skyldigheter i detta avseende.

Förslaget har vid remissbehandlingen fått stöd av de flesta remissinstanser.

AMS konstaterar i sitt remissvar att. då registret över stödföretagen
numera datoriserats, förutsättningar finns att genomföra den föreslagna
åtgärden med måttliga insatser. AMS delar också uppfattningen att de
anställdas fackliga organisationer bör upplysas om företagets informationsplikt.
Myndigheten förklarar sig slutligen beredd att realisera förslaget.

Mot bakgrunden av den bristande efterlevnaden av gällande informationsbestämmelser
anser revisorerna att man bör införa en rutin varigenom
återkommande påminnelser ges om stödföretagens skyldighet att underrätta
berörd länsstyrelse och utvecklingsfond inför sådana förändringar
som avses i 18 § punkterna 2 och 3 i 1970 års stödförordning respektive
36 § punkterna 2 och 3 i 1979 års stödförordning. Revisorerna hälsar med
tillfredsställelse att AMS förklarat sig beredd att genomföra förslaget.

Huvudsyftet med den av revisorerna genomförda granskningen har varit
att klarlägga om de ovan refererade bestämmelserna om återkrav av lokaliseringsbidrag
i 19 § andra stycket punkterna 1 och 2 i 1970 års stödförord -

135

ning efterlevs. Undersökningen har i denna del omfattat dels ett försök till
klarläggande av bestämmelsernas rätta innebörd, dels en granskning av
hur bestämmelserna hittills tillämpats.

I granskningspromemorian konstateras i förstnämnda hänseende att
återkravsbestämmelsernas innebörd svårligen låter sig utläsas direkt av
författningstexten. Vidare framgår att innebörden inte heller klarlagts i
vare sig förarbeten eller tillämpningsanvisningar. Samma brist vidlåder för
övrigt motsvarande regler om uppsägning av avskrivningslån till omedelbar
betalning, såväl den äldre som den nyligen tillskapade lånetypen. Mot
denna bakgrund har i promemorian föreslagits att AMS i anvisningsform
eller på annat lämpligt sätt söker precisera de omständigheter som föranleder
återkallelse av utgivet stöd. Anvisningarna föreslås kompletterade med
en samling exempel på tidigare avgöranden i återkallelseärenden. Exempelsamlingen
bör enligt förslaget täcka de vanligast förekommande fallen
av sådana förändringar som kan föranleda återkallelse.

Förslaget i fråga har fått ett övervägande positivt mottagande vid remissbehandlingen.

AMS ifrågasätter emellertid förslagets ändamålsenlighet. Varje precisering
utöver de allmänna regler som finns i författningstexten skulle enligt
myndigheten kunna uppfattas så att tänkbara, inte närmare angivna uppsägningsgrunder
inte skulle kunna åberopas. Med tanke på de bedömningar
och avvägningar som måste göras i varje enskilt fall skulle också sådana
anvisningar få begränsad användbarhet.

Revisorerna anser, i likhet med vad som anförs i granskningspromemorian,
att behovet av enhetlighet vid rättstillämpningen accentuerats genom
den nyligen genomförda delegeringen av beslutsrätten i vissa återkallelseärenden
till länsstyrelserna och att rättssäkerheten för berörda intressenter
bäst skulle tillgodoses genom att stödförordningarnas återkallelseregler
förtydligades på i promemorian föreslaget sätt. Samtidigt är revisorerna
medvetna om de uppenbara svårigheter som är förenade med uppgiften,
särskilt i vad gäller att utforma anvisningarna så att de blir på samma gång
tillräckligt allmängiltiga och specificerade. Med utgångspunkt i hittillsvarande
erfarenheter torde det enligt revisorernas mening dock vara möjligt
att närmare klarlägga innebörden av återkallelsereglerna särskilt om mera
speciella omständigheter får framgå av den föreslagna exempelsamlingen.
Revisorerna föreslår således att AMS på angivet sätt söker klargöra de
förutsättningar under vilka återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning
av avskrivningslån kommer i fråga.

Vad gällef återkravsbestämmelsernas hittillsvarande tillämpning framgår
av granskningspromemorian att återkravsmöjligheten utnyttjats med
stor restriktivitet. Undersökningen visar bl. a. att väsentligare äganderättsförändringar
under den studerade perioden, 1965-1978, inte i något fall
medfört återkrav av bidrag eller uppsägning av avskrivningslån. Inte heller
har nedläggningar, utom i några enstaka fall, medfört att stöd återkallats. I

136

sistnämnda hänseende synes dock stöd ha återkallats där så varit möjligt
eller bedömts meningsfullt.

Med hänsyn tagen till den vaghet som präglar nu aktuella bestämmelser
och till den komplexa verklighet mot vilken AMS haft att bedöma varje
enskilt ärende uttalas i granskningspromemorian att inga erinringar kan
riktas mot AMS hittillsvarande tillämpning av återkallelsebestämmelserna.

Revisorerna liksom de remissorgan som uttalat sig i frågan delar denna
uppfattning.

Revisorerna önskar emellertid i detta sammanhang fästa uppmärksamheten
på en fråga som tas upp i promemorian. Vid intervjuer med tjänstemän
som handlägger lokaliseringsstödsärenden har inhämtats att det kan
förekomma fall då stöd fått kvarstå, trots att förutsättningar för återkallelse
i och för sig förelegat. Skälet härtill skulle vara att en ur mera begränsad
synvinkel befogad återkallelse till följd av det aktuella företagets känsliga
ekonomiska situation skulle framkalla en obeståndssituation och därmed
äventyra kvarstående sysselsättning i företaget och på den berörda orten.
Vid granskningen har inte kunnat klarläggas i vilken utsträckning AMS och
länsstyrelserna har att, på det sätt som angetts, ta övergripande hänsyn. I
granskningspromemorian har därför föreslagits att denna fråga blir föremål
för närmare överväganden. Remissinstanserna tar i regel ej upp en diskussion
om de avvägningsproblem som påtalats i granskningspromemorian.
Man konstaterar endast att övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska
hänsyn skall tas.

Revisorerna delar uppfattningen att sådana hänsyn måste tas. Samtidigt
ställs emellertid i de författningar vari den regionalpolitiska stödgivningen
närmare reglerats vissa uttryckliga krav på den verksamhet som skall
komma i åtnjutande av statligt stöd. Stöd utgår sålunda endast till verksamhet
som bedöms få tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda en
varaktig sysselsättning och som utövas eller skall utövas i en ort med goda
förutsättningar för verksamheten. Nämnda effekter, varaktig sysselsättning
och tillfredsställande lönsamhet, kan sägas utgöra förutsättningarna
för att stödet skall ge de eftersträvade regionalpolitiska effekterna.

Olika omständigheter kan emellertid föranleda att de företagsekonomiska
kraven inte uppfylls. Välbekanta exempel på sådana omständigheter är
konjunktur- och strukturomvandlingsproblem samt andra, i förhållande till
det enskilda företaget, externa problem. Det är här fråga om svårigheter
som drabbar företaget utan dess egen förskyllan. Å andra sidan kan det
inte förnekas att syftet med lokaliseringsstödet kan förfelas också till följd
av omständigheter varöver stödföretaget rimligtvis bedöms kunna råda,
t. ex. oskicklig ledning eller i vissa fall transaktioner av mer eller mindre
tvivelaktigt slag. Syftet med reglerna om återkallelse av lokaliseringsbidrag
och avskrivningslån torde främst vara att möjliggöra för samhället att
återta stöd som till följd av sistnämnda typ av omständigheter inte haft
åsyftad verkan. Om nu övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska

137

hänsyn förhindrar ett ingripande med stöd av återkallelsebestämmelserna
kan samhället sägas de facto sakna ett verksamt instrument för att komma
till rätta med uppenbara missförhållanden. Mindre seriösa företag kan
frestas till från samhällets synpunkt tvivelaktiga transaktioner och dispositioner
i vetskap om att en återkallelse av det statliga stödet troligen inte
behöver befaras.

Föreningen Sveriges kronofogdar anger att allmänna straffrättsliga
normer skulle kunna utgöra en vägledning för beslut i återkallelseärenden.

I likhet med bl. a. statens industriverk och Svenska Handelskammarförbundet
anser revisorerna att det bör närmare klarläggas i vilken utsträckning
berörda myndigheter skall ta övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska
hänsyn när man bedömer ärenden rörande återkrav av lokaliseringsstöd.
Revisorerna har noterat att företagsobeståndskommittén i sitt
delbetänkande Företags obestånd (SOU 1979:91) tagit upp näraliggande
problem till behandling. En grundtanke i kommitténs förslag är att myndigheter
som har att ta till vara statens intressen som fordringsägare i ökande
utsträckning skall tvingas väga in bl. a. övergripande sysselsättnings- och
regionalpolitiska intressen. Revisorerna anser därför att de genom granskningen
aktualiserade avvägningsfrågorna lämpligen kan beaktas i samband
med beredningen av de frågor som aktualiserats i företagsobeståndskommitténs
betänkande.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna att riksdagen ger
regeringen till känna vad revisorerna

1. anfört i fråga om prövningen av ansökningar om lokaliseringsstöd
och om dimensioneringen av kontrollorganens resurser,

2. förordat beträffande utarbetande av anvisningar som klargör under
vilka förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning
av avskrivningslån kommer i fråga,

3. förordat beträffande utarbetande av riktlinjer för hur övergripande
sysselsättnings- och regionalpolitiska hänsyn skall påverka
ställningstaganden till ärenden rörande återkallelse av lokaliseringsstöd.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m),
Bertil Jonasson (c), Hugo Bengtsson (s), Hagar Normark (s), Ralf Lindström
(s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s), Maj Pehrsson (c), WiviAnne
Radesjö (s), Birgitta Rydle (m), Rune Gustavsson (c) samt Yngve
Nyquist (s).

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

/Göran Hagbergh

138

Underbilaga
till bilaga 5

Sammanfattning av granskningspromemorian 1980:2 Återbetalning
av lokaliseringsbidrag och de däröver avgivna remissyttrandena

1 Granskningspromemorian

1.1 Utredningens bakgrund och syfte

Sedan den 1 juli 1965 ger staten direkt ekonomiskt stöd till bl. a. företag
som lokaliserar verksamhet till orter och regioner där en förstärkning av
näringsliv och sysselsättning är önskvärd. Stödgivningen regleras numera
av förordningen (1979:632) om regionalpolitisk! stöd. vilken trädde i kraft
den 1 juli 1979 och då ersatte 1970 års förordning i ämnet (1970: 180).
Genom tillkomsten av 1979 års författning ersattes de två stödformerna
lokaliseringsbidrag och avskrivningslån av en ny typ av avskrivningslån.
Av övriga lokaliseringsstödformer bibehölls endast lokaliseringslån. Även
i fråga om andra regionalpolitiska stödmedel vidtogs ändringar.

I såväl den nya som den äldre författningen - den senare gäller fortfarande
i fråga om stöd som beviljats enligt densamma - finns regler vars
syfte är att tillgodose samhällets krav på insyn i och kontroll av företag
som beviljats lokaliseringsstöd. Bl. a. stadgas skyldighet för stödtagare att
i närmare angiven ordning redovisa för verksamheten, att informera om
förestående förändringar av större vikt, exempelvis äganderättsförändringar,
nedläggningar och avhändelse av viktigare tillgångar, samt att bereda
vederbörande kontrollorgan tillfälle att granska verksamheten.

Vidare finns i båda författningarna regler som möjliggör att beviljat stöd
återkrävs respektive sägs upp till omedelbar betalning. Bl. a. gäller enligt
19 § andra stycket punkterna 1 och 2 i 1970 års stödförordning att lokaliseringsbidrag
kan återkrävas vid väsentligare, direkta eller indirekta, äganderättsförändringar
samt vid nedläggning av väsentlig del av den verksamhet
för vilken stödet beviljats. Också det förhållandet att stödtagaren
avhänder sig viktigare tillgångar i rörelsen, t. ex. anläggningstillgångar,
patent, licenser m. m., eller att han avyttrar eller belånar kundfordringar i
någon väsentlig utsträckning, kan föranleda återkrav.

Det bidragsbelopp som kan återkrävas med stöd av nämnda regler
minskas med en femtedel för varje år som förflutit sedan beslut genom
vilket bidragets storlek slutligt bestämts meddelades.

Bestämmelser av motsvarande innebörd finns för avskrivningslån enligt
1970 och 1979 års förordningar, vilket innebär att hela lånet eller del därav
under bl. a. nämnda förutsättningar kan sägas upp till omedelbar betalning.

Under revisorernas resa i Gävleborgs län år 1978 togs inför revisorerna
upp vissa frågor rörande överlåtelse av företag som beviljats lokaliseringsbidrag.
Med anledning härav beslöt revisorerna att låta undersöka, huruvida
reglerna om återkrav av lokaliseringsbidrag i 19 § andra stycket punkterna
1 och 2 i 1970 års stödförordning efterlevs.

Undersökningen har omfattat följande problemområden.

För det första har undersökts hur lokaiiseringsorganen prövar att vissa
grundläggande förutsättningar föreligger vid beslut om lokaliseringsstöd.

139

För det andra har samhällets kontroll av företag som fått lokaliseringsstöd
granskats. Slutligen har gjorts ett försök att klarlägga de aktuella återkravsbestämmelsernas
rätta innebörd varefter bestämmelsernas hittillsvarande
tillämpning undersökts.

1.2 Redovisning av granskningen

Enligt uttryckligt stadgande kan lokaliseringsstöd endast utgå till verksamhet
som bedöms medföra varaktig sysselsättning för de anställda och
ge tillfredsställande lönsamhet. Prövningen av att dessa villkor är uppfyllda
tillgår på i princip samma sätt som normal kreditprövning inom
banker och andra finansieringsinstitut. Företag som söker stöd har sålunda
att utförligt styrka sin ansökan i form av bl. a. sammanställningar av i
sammanhanget väsentliga uppgifter rörande t. ex. kostnader som är förknippade
med projektet, företaget, dess ledning och äganderättsförhållanden,
dess produkter och marknad. I en särskild rekryteringsplan skall
företaget redovisa den personalökning som den tänkta investeringen beräknas
ge upphov till.

Beslut om stöd fattas av regeringen, AMS eller länsstyrelsen enligt
särskild, från tid till annan reviderad kompetensfördelning. På regional
nivå sker den sakliga bedömningen av en stödansökan främst vid den
regionala utvecklingsfonden.

I promemorian konstateras att samhället rimligen måste ta förhållandevis
stora risker när man ger stöd till verksamhet på orter och inom regioner
med omvittnat besvärliga näringslivsbetingelser. Att ställa absoluta krav
på framgång synes därför inte vara möjligt. I stället bör på de beredande
och beslutande organen ankomma att så långt möjligt klarlägga, huruvida
den investering för vilken stöd söks har rimliga utsikter att lyckas.

Vid granskningen har inget framkommit som ger anledning att betvivla
lokaliseringsorganens förmåga att, så långt tillgängliga resurser medger,
pröva förutsättningarna för olika slags projekt. De regionala utvecklingsfonderna,
som jämte AMS har en nyckelroll i sammanhanget, torde i stort
besitta nödvändig kunskap, erfarenhet och kännedom om relevanta förhållanden
i den aktuella regionen.

Huvudansvarig för kontrollen av företag som fått lokaliseringsstöd är
AMS. På det regionala planet ligger motsvarande myndighetsansvar på
länsstyrelsen. Den rutinmässiga tillsynen åvilar den regionala utvecklingsfonden.
Också länsarbetsnämnden är engagerad i kontrollverksamheten,
bl. a. genom att den med vissa intervall infordrar uppgifter om den aktuella
sysselsättningssituationen i stödföretagen.

För samordning av kontrollverksamheten på länsnivå finns särskilda
beredningsgrupper. I dessa ingår representanter för länsstyrelsen, länsarbetsnämnden
och utvecklingsfonden. Även andra myndigheter, t. ex.
kronofogdemyndigheten, och organ kan vara företrädda.

Av svaren på en enkät som tillställts ett antal regionala kontrollorgan
framgår att länsstyrelsernas nuvarande kontrollresurser är mycket små.
Fyra länsstyrelser som besvarat fråga i ämnet uppger sig tillsammans lägga
ner ca 1,2 personår på kontrollen av sammanlagt ca 740 företag. Bl. a. av
detta skäl avvisas i promemorian tanken på att föra över ansvaret för den
rutinmässiga kontrollen från utvecklingsfonderna till länsstyrelserna, även
om en sådan åtgärd kunde motiveras utifrån vissa risker för intressekonflikter
med fondernas huvuduppgift att utgöra ett organ för service åt
företagen.

140

Samtidigt konstateras i granskningspromemorian att inte heller utvecklingsfondernas
kontrollkapacitet är särskilt stor. Samma konstaterande gör
företagsobeståndskommittén i sitt betänkande Företags obestånd. Samordning
av statliga åtgärder (SOU 1979:91). Kommittén, vars förslag syftar
till att inte bara stödföretagen utan så långt möjligt samtliga företag
skall bli föremål för statlig tillsyn, anför i detta sammanhang att ”redan de
hittillsvarande resurserna ofta är för knappa för fondernas obligatoriska
uppföljning och i huvudsak endast medger granskning av boksluts- och
årsredovisningar” (s. 14).

I såväl 1970 som 1979 års stödförordning stadgas skyldighet för stödföretagen
att på närmare angivet sätt redovisa för verksamheten, underrätta
om förestående förändringar av viktigare slag samt bereda kontrollorganen
tillfälle att granska verksamheten.

Granskningen har ådagalagt uppenbara brister i vad gäller stödföretagens
benägenhet att uppfylla sin författningsmässiga informationsplikt.
Antingen underlåter man helt att underrätta kontrollorganen eller lämnas
informationen först sedan förändringen redan beslutats eller genomförts.

I promemorian erinras om en ny sanktion som syftar till att förbättra
efterlevnaden av informationsskyldigheten. 1 1979 års stödförordning finns
nämligen en regel som innebär att underlåtelse att lämna information om
väsentligare äganderättsförändring automatiskt medför omvandling av
avskrivningslån till lokaliseringslån. Samtidigt påpekas att bestämmelsen
inte är tillämplig på andra nu aktuella åtgärder än äganderättsförändringar
och över huvud taget inte i fråga om stöd beviljat enligt den äldre stödförordningen.
Sedan tanken på att i efterhand ändra villkoren för redan
utgivet stöd avvisats föreslås i promemorian att stödföretagen ges återkommande
påminnelser om sin informationsskyldighet och att de anställdas
fackliga organisationer i varje företag underrättas om företagens uppgiftsplikt.

Beträffande återkrävs- och uppsägningsbestämmelserna i 1970 års förordning
och motsvarande uppsägningsregler i 1979 års författning fastslås i
promemorian att dessa i sig är vagt formulerade och därmed lämnar utrymme
för tolkning samt att bestämmelsernas närmare innebörd inte klarlagts i
vare sig förarbeten eller tillämpningsanvisningar. Med hänvisning till rättssäkerhetsintresset
och till berättigade krav på enhetlighet vid rättstillämpningen
föreslås att AMS i anvisningsform söker precisera de omständigheter
som föranleder återkallelse av utgivet stöd. Anvisningarna
kan enligt förslaget med fördel kompletteras med en samling exempel på
tidigare avgöranden i återkallelseärenden, utförligt beskrivna med avseende
på de särskilda förutsättningar som förelåg och de överväganden som
föregick beslutet.

Kartläggningen av återkravsbestämmelsernas hittillsvarande tillämpning
visar sammanfattningsvis att återkravsmöjligheten utnyttjats med stor restriktivitet.
Under perioden 1965-1978 fattades beslut i anledning av sammanlagt
311 äganderättsförändringar där minst en tredjedel av aktiekapitalet,
eller motsvarande andel, bytt ägare. I 205 av fallen hade stöd utgått i
form av bl. a. bidrag. Inte ett enda av nämnda beslut innebar att stödet
återkallades. Vidare visar granskningen att inte heller nedläggningar, utom
i ett fåtal fall, föranlett återkallelse. Detta förklaras emellertid av att
återkallelse, bortsett från i de nämnda undantagsfallen, inte bedömts möjlig
eller meningsfull.

Som en sammanfattande kommentar sägs i promemorian att, med hänsyn
tagen till bestämmelsernas vaghet och den komplexa verklighet mot

141

vilken AMS har att bedöma varje enskilt ärende, inga erinringar kan riktas
mot AMS hittillsvarande tillämpning.

Emellertid har det vid samtal med tjänstemän som handlägger lokaliseringsstödsärenden
framkommit att AMS, av hänsyn till övergripande sysselsättnings-
och regionalpolitiska intressen i vissa fall sett sig tvungen att
låta stöd kvarstå, trots att förutsättningarna för återkallelse i sig förelegat.
Motsvarande påstående skulle då gälla även länsstyrelserna, eftersom
dessa, enligt vad granskningen utvisat, så gott som undantagslöst intagit
samma ståndpunkt som sedermera AMS. Enligt dessa tjänstemäns uppfattning
skulle nämligen flertalet stödföretag inte tåla den ”åderlåtning” en
återkallelse skulle innebära. Återkallelsen skulle med andra ord få allvarliga
konsekvenser för sysselsättningen, inte bara i det aktuella företaget
utan också på den berörda orten.

Vid granskningen har inte gått att klarlägga i vilken utsträckning AMS
och länsstyrelserna har att på beskrivet sätt ta övergripande hänsyn vid
ställningstaganden i återkallelseärenden. Därför föreslås att denna fråga
övervägs i lämpligt sammanhang.

Ibland har hävdats att lokaliseringsstöd i vissa fall skapar ”oskäliga”
vinster vid överlåtelse av stödföretag. En närmare analys av denna fråga
visar emellertid att det inte torde vara möjligt att i efterhand beräkna hur
stor del av en realisationsvinst vid överlåtelse av ett stödföretag som är en
följd av det statliga stödet.

1.3 Granskningsresultat och förslag i sammandrag

Huvudsyftet med utredningen har varit att klarlägga, huruvida bestämmelserna
om återkrav av lokaliseringsbidrag i 19 § andra stycket punkterna
1 och 2 i 1970 års förordning om statligt regionalpolitisk! stöd efterlevs.
Granskningen har visat att, med hänsyn tagen till den vaghet som
präglar nämnda bestämmelser och den komplexa verklighet mot vilken
AMS har att bedöma varje enskilt ärende, inga erinringar kan riktas mot
AMS tillämpning av bestämmelserna. I övrigt har granskningen gett anledning
till följande förslag:

— Företag som fått lokaliseringsstöd bör få återkommande påminnelser
om sin skyldighet att på föreskrivet sätt informera kontrollorganen om
förestående äganderättsförändringar och andra viktigare förändringar.
De anställdas fackliga organisationer i varje stödföretag bör på lämpligt
sätt upplysas om företagets informationsplikt.

— AMS bör i anvisningsform eller på annat lämpligt sätt klargöra under
vilka förutsättningar återkrav av bidrag respektive uppsägning av avskrivningslån
kommer i fråga. Eventuella anvisningar bör kompletteras
med en samling relativt utförligt beskrivna exempel på tidigare avgöranden
i återkallelseärenden. Exempelsamlingen bör aktualiseras efter
hand som praxis rörande de nya reglerna i 1979 års förordning hinner
utbildas.

142

2 Remissyttrandena

Yttranden över promemorian har avgetts av arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS), statens industriverk (SIND), Utvecklingsfonden i Gävleborgs län.
Utvecklingsfonden i Västerbottens län, länsstyrelsen i Gävleborgs län,
länsstyrelsen i Västerbottens län. kronofogdemyndigheten i Hudiksvalls
distrikt, kronofogdemyndigheten i Umeå distrikt. Svenska Handelskammarförbundet,
Sveriges Industriförbund, Sveriges Hantverks- och Industriorganisation,
Familjeföretagen (SHIO), Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen
(SAF), Svenska Företagares Riksförbund (SFR) och Föreningen
Sveriges kronofogdar.

Sveriges Industriförbund och SAF har avgett gemensamt yttrande.

I det följande redovisas remissinstansernas synpunkter på dels huvudresultatet
av granskningen, avseende AMS hittillsvarande tillämpning av
återkravsbestämmelserna (avsnitt 2.1), dels i promemorian framlagda förslag
(avsnitten 2.2-2.4). Slutligen återges vissa övriga, av remissorganen
framförda synpunkter (avsnitt 2.5).

2.1 AMS tillämpning av återkravsbestämmelserna

I promemorian uttalas att, med hänsyn tagen till den vaghet som präglar
de i sammanhanget aktuella återkravsbestämmelserna och den komplexa
verklighet mot vilken AMS har att bedöma varje enskilt ärende, inga
erinringar kan riktas mot hittillsvarande tillämpning.

Samtliga remissinstanser som kommenterat denna slutsats, nämligen
SIND, Utvecklingsfonden i Västerbottens län, SHIO. TCO och LO, finnér
den välgrundad.

2.2 Påminnelser om informationsskyldigheten

I promemorian föreslås att företag som fått lokaliseringsstöd bör få
återkommande påminnelser om sin skyldighet att på föreskrivet sätt informera
om förestående förändringar. De anställdas fackliga organsationer
bör upplysas om företagets informationsplikt.

AMS finner att de föreslagna rutinerna kan vara ägnade att främja ett
bättre iakttagande av informationsskyldigheten. Då registret över stödföretagen
numera datoriserats finns förutsättningar att införa rutinerna med
måttliga insatser. AMS förklarar sig slutligen beredd att realisera förslaget.

Även av övriga remissinstanser får förslaget ett huvudsakligen välvilligt
mottagande. SHIO är dock negativt inställd till att de fackliga organisationerna
underrättas om informationsskyldigheten. Även Svenska Handelskammarförbundet
uttrycker tveksamhet på denna punkt. Nämnda organisationer
anser att medbestämmandelagstiftningen på ett tillfredsställande
sätt garanterar de fackliga organisationerna information. SIND anser att
informationsproblemet bör lösas redan under ansökningsfasen. Sökanden
bör, innan stöd beviljas, förklara sig beredd att informera på föreskrivet
sätt. Föreningen Sveriges kronofogdar betonar i sitt yttrande vikten av att
prövningen av stödsökande företags lämplighet sker med största noggrannhet
och finner, mot bakgrund av detta synsätt, ingen större mening med de
föreslagna informationspåminnelserna. TCO anser att förslaget bör preciseras
med avseende på hur ofta och på vilket sätt påminnelserna skall
lämnas. Ett oreserverat stöd för förslaget lämnas av Utvecklingsfonden i

143

Gävleborgs län, Utvecklingsfonden i Västerbottens län, länsstyrelsen i
Gävleborgs län, länsstyrelsen i Västerbottens län, Sveriges Industriförbund/SAF,
LO och SFR.

2.3 Anvisningar för återkallelse av lokaliseringsstöd

I promemorian föreslås att AMS i anvisningsform eller på annat lämpligt
sätt klargör under vilka förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag
respektive uppsägning av avskrivningslån kommer i fråga. Eventuella anvisningar
bör kompletteras med en samling exempel på tidigare avgöranden
i återkallelseärenden.

Tolv av de sammanlagt sexton remissinstanserna välkomnar den föreslagna
preciseringen, i ett par fall i mera indirekta termer eller med viss
reservation. SIND anser att stödtagaren bör få insikt i återkallelsepraxis
innan stöd beviljas. Länsstyrelsen i Västerbottens län tillstyrker förslaget
men pekar på svårigheten att utfärda klara och enhetliga riktlinjer. TCO är
positivt inställd men betonar samtidigt att varje fall torde vara unikt ur
flera aspekter. Svenska Handelskammarförbundet säger att de oklara reglerna
är en källa till irritation. Förbundet pekar på att återkravsgrunden
belåning av kundfordringar enligt promemorian inte längre tillämpas och
därför bör utmönstras. De föreslagna anvisningarna välkomnas men bör
enligt förbundet utarbetas av vederbörande departement och fastställas av
regeringen. Föreningen Sveriges kronofogdar tillstyrker förslaget men anser
dessutom att stödförordningens återkravsbestämmelser bör omarbetas.
AMS bör enligt föreningen fastställa i vilka situationer återkallelse
skall ske. Ett nytt institut bör införas enligt vilket länsstyrelserna har att
lämna bindande förhandsbesked om en planerad förändrings inverkan på
det statliga stödets fortbestånd.

Negativa till förslaget är AMS och SHIO. AMS ifrågasätter det ändamålsenliga
i att utfärda mera preciserade anvisningar. Varje sådan precisering
skulle enligt myndigheten kunna uppfattas så att ”tänkbara inte närmare
angivna uppsägningsgrunder inte heller skulle kunna åberopas”.
AMS anser också att anvisningarna skulle få begränsad användbarhet med
tanke på de bedömningar och avvägningar som måste göras i varje enskilt
fall. SHIO uttalar att de föreslagna anvisningarna torde få endast obetydlig
praktisk betydelse.

2.4 Graden av hänsynstagande till övergripande intressen

Enligt förslaget i promemorian bör det närmare klarläggas i vilken utsträckning
berörda myndigheter, vid bedömningen av ärenden rörande
återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning av avskrivningslån, skall ta
även övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska hänsyn.

Beträffande detta förslag är remissutfallet mera svårbedömt än i fråga
om övriga punkter. Flera remissorgan konstaterar endast att sådana övergripande
hänsyn skall tas — vilket inte ifrågasatts i promemorian - men
går inte närmare in på det egentliga problemet, var gränsen för detta
hänsynstagande skall sättas. Exempel på uttalanden av detta slag återfinns
i yttrandena från kronofogdemyndigheterna i Hudiksvalls och Umeå distrikt,
SHIO, TCO och LO. Mer eller mindre negativa till förslaget är
AMS, länsstyrelsen i Gävleborgs län och Sveriges Industriförbund/SAF.
AMS anser ett klarläggande inte påkallat. All handläggning av lokalise -

144

ringsstödsärenden sker enligt AMS ”med största hänsyn” till övergripande
intressen. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att ett klarläggande
”kanske inte är nödvändigt”. Som motivering anförs att övergripande
hänsyn "mäste finnas med redan inför ett beslut i en regionalpolitisk
fråga". Sveriges Industriförbund/SAF konstaterar att syftet med stödet är
regional- och sysselsättningspolitiskt och att detta syfte inte får motverkas
vid ett eventuellt beslut om återkallelse. Om de berörda myndigheterna
anses kompetenta att bevilja stödet bör de enligt organisationerna även
anses kompetenta att göra motsvarande övergripande bedömningar i samband
med en eventuell återkallelse. Ett närmare klarläggande av myndigheternas
övergripande hänsynstagande är därför inte begränsat till denna
fråga utan bör, framgår det av yttrandet, tas upp i ett annat sammanhang.

Fyra remissinstanser, nämligen S1ND, Utvecklingsfonden i Västerbottens
län, länsstyrelsen i Västerbottens län och Svenska Handelskanvnarförbundet,
välkomnar ett klarläggande. Sistnämnda organisation betonar
dock att det här är fråga om mycket svåra avvägningsproblem där den fria
konkurrensen mellan företag i samma bransch lätt kan påverkas. Av detta
skäl förordas att erforderliga preciseringar görs av regeringen.

Två remissorgan, nämligen SFR och Föreningen Sveriges kronofogdar,
kan genom sina yttranden sägas vitsorda problemets existens, nämligen
därigenom att de ger förslag till anvisningar om var gränsen för det övergripande
hänsynstagandet bör gå. SFR:s grundsyn är att stödföretagen påtar
sig ett socialt ansvar och att därför endast allvarliga brott mot förutsättningarna
för stödet bör föranleda återkallelse. Föreningen Sveriges kronofogdar
anger som vägledning att allmänna straffrättsliga normer kan vara
användbara; ett svikligt förfarande från företagarens sida med skada för
staten som följd bör leda till återkallelse, däremot inte oaktsamma förfaranden
som kan betecknas som ursäktliga. I övrigt anser föreningen att det
redan av återkallelsereglerna bör framgå att övergripande hänsyn skall tas.

2.5 Övriga, av remissorganen framförda synpunkter

I granskningspromemorian konstateras att de regionala kontrollorganens
resurser är små. Angelägenheten av en förstärkning härvidlag betonas
i yttrandena från Utvecklingsfonden i Gävleborgs län och länsstyrelsen
i Västerbottens län. Länsstyrelsen uttrycker förvåning över att förslag
i den riktningen inte lagts fram i promemorian. Svenska Handelskammarförbundet
ifrågasätter om, med hänsyn till de begränsade resurserna, inte
en annan uppläggning av den rutinmässiga kontrollen borde övervägas. En
analys av historiska data i form av bokslut och årsredovisningar säger
enligt förbundet ofta mycket litet om företagens aktuella situation.

Föreningen Sveriges kronofogdar anser att problem med återkallelse av
beviljat stöd i stor utsträckning kan undvikas genom noggrann prövning av
stödsökandes lämplighet. Denna lämplighetsprövning bör ske i samråd
med kronofogdemyndigheten. Också kronofogdemyndigheterna i Hudiksvalls
och Umeå distrikt hävdar att kronofogdemyndigheternas erfarenheter
och företagskännedom bör tas till vara, såväl i samband med stödgivning
som i kontrollarbetet.

145

Bilaga 6

Riksdagens revisorers skrivelse angående debitering och uppbörd av
preliminära arbetsgivaravgifter

1980-11-13
Till riksdagen

Inledning

Avgifterna till socialförsäkringarna dvs. sjukförsäkringen, folkpensioneringen
och tilläggspensioneringen (ATP) ävensom till arbetslöshetsförsäkringen
och vissa andra ändamål debiteras och uppbärs enligt bestämmelser
i lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän
försäkring, m. m.

Under löpande år, det s. k. utgiftsåret, skall arbetsgivare betala preliminära
avgifter vid sex betalningstillfällen. Den preliminära avgiften för ett
visst år uppgår i princip till samma belopp som den slutliga avgift som
arbetsgivaren debiterades året före utgiftsåret. För utgiftsåret 1980 är, med
vissa jämkningar, således den preliminära avgiften lika stor som den slutliga
avgift som år 1979 debiterades arbetsgivaren för år 1978.

För arbetsgivare som inte tidigare har påförts någon slutlig avgift bestäms
den preliminära avgiften i särskild ordning. Avgiften beräknas då så
att den så nära som möjligt skall motsvara den slutliga avgiften.

Före utgången av januari i månad året efter utgiftsåret skall arbetsgivaren
utan anmaning lämna arbetsgivaruppgift till ledning för beräkning av
den slutliga avgiften.

Avgifterna beräknas och uppbärs av riksförsäkringsverket.

Riksdagens revisorer har på sin granskningsplan för år 1980 fört upp ett
ärende benämnt Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
m. m. (dnr 48/80). Hittills har gjorts vissa punktvisa granskningar. En av
dessa punktinsatser har avsett frågan om ordningen för debitering och
uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift.

Motivet för att revisorerna i första hand riktat sitt intresse mot ordningen
för debiteringen och uppbörden av de preliminära arbetsgivaravgifterna
är den kritik som på senare tid riktats mot debiterings- och uppbördssystemet
samt de stora och starkt stigande restförda avgiftsbelopp som redovisats
för senare år.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria

10 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 2

146

(1980:6) med titeln Kontrollen av mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter
m. m.; debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter. Promemorian
återfinns i en till denna skrivelse fogad bilaga.

Resultatet av genomförd granskning

Frågor om reformering av nuvarande system för debitering och uppbörd
av arbetsgivaravgifter har sedan flera år övervägts i olika sammanhang.
För närvarande ligger på regeringens bord bl. a. två reformförslag av större
räckvidd, nämligen

dels pensionskommitténs förslag om en radikal förenkling av de komplicerade
materiella regler för beräkningen av avgifter som nu gäller; ett
förslag som innebär att alla avgifter skall beräknas på samma underlag, i
princip utgiven bruttolön,
dels den s. k. DEMA-utredningens förslag om decentralisering från riksförsäkringsverket
till lokala skattemyndigheter av de manuella funktionerna
inom avgiftssystemet; förslaget har bl. a. ansetts medföra väsentliga
fördelar från kontrollsynpunkt.

Förslagen har remissbehandlats. De övervägs för närvarande av regeringen.

Revisorernas granskning har huvudsakligen utgjort en genomgång av
dessa förslag och vissa andra förslag på området nämligen de förslag som
presenterats av företagsobeståndskommittén och uppbördsavdelningen
vid länsstyrelsen i Stockholm.

Den nu genomförda granskningen har visat att nuvarande ordning för
uttagandet av preliminär arbetsgivaravgift är förenad med väsentliga olägenheter
för såväl det allmänna som för de enskilda arbetsgivarna. Sålunda
grundas beräkningen av preliminär avgift på relativt osäkra uppgifter om
antalet anställda och om deras löneförmåner under det löpande året. Detta
har visat sig leda till att uttaget av preliminära avgifter högst väsentligt
understiger de slutliga avgifterna. Skillnaden regleras i form av kvarstående
avgifter i den mån erforderliga fyllnadsinbetalningar ej görs. Underuttaget
i kronor räknat uppgick för år 1976 till 4,6 miljarder och för år
1977 till 5,7 miljarder. Härigenom åsamkas det allmänna betydande ränteförluster,
beräknade till flera hundratals miljoner kronor om året. Vidare
medför underuttaget ofta hårda likviditetspåfrestningar för företagarna då
den kvarstående avgiften skall erläggas. Vid obeståndssituationer har detta
inte sällan lett till att betydande avgiftsskulder ackumulerats. De utestående
arbetsgivaravgifterna har också årligen ökat och beräknas vid
senaste årsskiftet har uppgått till ca 1,5 miljard kronor.

Vidare gör systemet det möjligt för osolidariska avgiftsskyldiga att skaffa
sig omotiverade fördelar. Bl. a. kan de genom att underlåta att lämna

147

föreskrivna eller begärda uppgifter eller genom att medvetet utnyttja systemet
på andra sätt skaffa sig ej avsedd räntefri kredit. I vissa fall kan de helt
komma undan att erlägga någon avgift. De får då omotiverade fördelar i
konkurrenshänseende jämfört med de laglydiga avgiftsskyldiga. Missbruket
har tilltagit under senare år. Utvecklingen i dessa hänseenden och de
växande beloppen av obetalade avgifter medför givetvis också att myndigheterna
ställs inför allt större svårigheter att bemästra sina arbetsuppgifter.

I granskningspromemorian förordas att frågan om en mera effektiv ordning
för uttagande av preliminär avgift tas upp och avgörs även om avgiftssystemet
i sin helhet inte ännu kan ges en mera ändamålsenlig utformning.
Inom ramen för nuvarande avgiftssystem bör man försöka finna en teknisk
konstruktion för beräkningen av de preliminära avgifterna som gör att
dessa så nära som möjligt överensstämmer med de slutliga avgifterna.

Interimslösningen bör bygga på pensionskommitténs förslag om att underlaget
för de olika avgifternas beräkning i princip endast skall vara
utgiven bruttolön. Med bibehållande i övrigt av det nuvarande avgiftssystemet
föreslås att avgifterna skall debiteras efter en årligen fastställd
generell procentsats, i dag förslagsvis 32%. För uppbörden av den preliminära
avgiften föreslås att en samordning sker med det nya system för
arbetsgivares inbetalning och redovisning av innehållen preliminär A-skatt
som tillämpas fr. o. m. uppbördsåret 1980/81. Revisorerna förutsätter dock
att, såsom redan nu är fallet, jämkning av avgiften kan ske i enskilda fall så
att man vinner bättre överensstämmelse med den slutliga avgift som kan
påräknas.

Då förslaget till nytt system för källskatteuppbörden lades fram uttalade
också vederbörande departementschef att det nya systemet syntes väl
anpassbart till den samordning som kunde bli aktuell om beräkningen av
arbetsgivaravgifterna knöts till lönesummor som redovisas i uppbördssystemet
(prop. 1978/79:161, s. 68).

Den ifrågasatta omläggningen anses inte kräva några större lagtekniska
ändringar eller organisatoriska förändringar. Vissa paragrafer i avgiftslagen
och uppbördslagen behöver dock ändras liksom formuläret till uppbördsdeklaration.
Vidare erfordras smärre ändringar i uppbördsmyndigheternas
arbetsrutiner i fråga om hanteringen av mottagna likvider, restföringen
m. m.

1 promemorian har uppgetts att den lokala skattemyndigheten i Stockholm
anser att det nu skisserade förslaget medför fördelar inte bara i den
formen att de preliminära avgifterna i högre grad än nu skulle överensstämma
med de slutliga. Därtill skulle uppnås att de lokala skattemyndigheternas
system för kontroll av källskatt kan utnyttjas effektivare samtidigt
som registerhanteringen förenklas och effektiviseras. Arbetet med
ändringar av nuvarande rutiner bedöms inte bli betungande.

I samband med att ändringen i avgiftslagen företas bör enligt promemorian
uppmärksammas det speciella problem som rör frågan i vilken omfatt -

148

ning kvarstående arbetsgivaravgifter kan omfattas av offentligt ackord från
statens sida. Enligt gällande regler kan så ske endast om avgifterna förfallit
till betalning. Företagsobeståndskommittén har i sitt delbetänkande Företags
obestånd (SOU 1979:91, s. 158) närmare utvecklat de olägenheter från
både allmän och enskild synpunkt som detta medför. Kommittén har
därför föreslagit att denna paragraf i avgiftslagen ändras så att även andra
debiterade avgifter kan omfattas av ackordet, och att ändringen görs redan
innan en mera genomgripande översyn av avgiftssystemet kommer till
stånd.

Revisorernas överväganden

Det nuvarande debiterings- och uppbördssystemet har särskilt kritiserats
för att uttaget av de preliminära avgifterna illa anknyter till de aktuella
löneutbetalningarna och för att de slutligt påförda avgifterna väsentligt
överstiger de preliminära. Betydande belopp betalas sålunda in med upp
till två års eftersläpning. Eftersläpningen i avgiftsbetalningen medför onödiga
förluster för det allmänna såväl i form av ränteförluster som förluster
på grund av att arbetsgivaren blivit oförmögen att betala. Därtill kommer
att mindre seriösa avgiftsskyldiga medvetet utnyttjar bristerna i det nuvarande
systemet och avsiktligt drar sig undan att betala avgifterna eller
utnyttjar bristerna i systemet som ett medel i konkurrensen med mera
seriösa avgiftsskyldiga.

Inom regeringens kansli arbetar man för närvarande med de mera övergripande
frågorna på detta område, bl. a. frågan om vilken myndighet som
skall svara för debitering, kontroll och uppbörd av arbetsgivaravgifterna.
De administrativa formerna för uttagande av avgifterna ingår givetvis
också i arbetsuppgifterna. Enligt revisorernas mening är emellertid de
växande beloppen av kvarstående avgifter och det ökande antalet fall av
bristande betalningar motivering för att man snabbt vidtar åtgärder för en
effektivisering av de administrativa formerna för debitering och uppbörd
av avgifterna. I avvaktan på en mera genomgripande reform bör en interimslösning
tillgripas. Den bör bygga på det förslag som lämnats i granskningspromemorian.

Revisorerna vill peka på att regeringen i den reviderade finansplanen
1980 (prop. 1979/80:150, bil. 1 s. 21) framhållit att den preliminära uppbörden
av arbetsgivaravgifter på längre sikt bör kunna knytas till den lönesumma
som redovisas i samband med källskatteredovisningen och att
därigenom i princip nästan all eftersläpning skulle kunna upphöra.

Samtidigt med att interimslösningen arbetas fram bör frågan lösas om
antagande av offentligt ackord för statens del när det gäller avgifter som
ännu inte förfallit till betalning.

Revisorerna noterar att regeringen under innevarande höst lagt förslag
för riksdagen om höjning av den särskilda avgift som tas ut vid uppbörd av

149

kvarstående arbetsgivaravgifter (prop. 1980/81:16). Förslaget har närmast
sin grund i den stora eftersläpningen av betalningen av slutligt debiterade
avgifter.

Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen beslutar att hos regeringen begära

1. att regeringen med förtur utarbetar och lägger fram förslag om en
ny ordning för debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter
som bygger på att avgifterna tas ut efter viss schablonmässigt
fastställd procentsats av den lönesumma som redovisas
i samband med källskatteredovisningen samt

2. att regeringen lägger fram förslag om att statligt ackord avseende
arbetsgivaravgifter även får avse avgifter som ännu inte förfallit
till betalning.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m),
Sture Palm (s), Bertil Jonasson (c), Stig Alftin (s), Georg Åberg (fp), Allan
Åkerlind (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Ivan Svanström (c). Ralf Lindström
(s), Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s), Margit Sandhén (s).

Föredragande har varit byråchefen Bo Willart.

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

/Göran Hagbergh

11 Riksdagen 1980/81. 2 sami. Nr 2

150

Underbilaga
till bilaga 6

Granskningspromemoria 1980:6 Kontrollen av mervärdeskatt och
arbetsgivaravgifter m. m.; Debitering och uppbörd av preliminära
arbetsgivaravgifter

1 Granskningsuppdragets bakgrund och syfte

Under arbetet med det på riksdagens revisorers gällande granskningsplan
upptagna granskningsärendet Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
m. m. (dnr 48/80) har noterats att ordningen för debitering
och uppbörd av skatter och arbetsgivaravgifter för närvarande är föremål
för utredningar och prövningar i olika sammanhang. Revisorernas
granskningsarbete i detta ärende har därför tills vidare begränsats till vissa
särskilda punktinsatser, främst avseende förhållanden mot vilka berättigad
kritik riktats och till punkter där åtgärder utan dröjsmål bör och kan vidtas
utan hinder av i övrigt pågående arbeten.

En fråga som härvid ansetts böra bli föremål för granskning är frågan om
ordningen för debitering och uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift. I
förevarande granskningspromemoria redovisas resultatet av en undersökning
om möjligheterna att åstadkomma en effektivare ordning vid debitering
och uppbörd av dessa avgifter.

2 Fråga om effektivare ordning för debitering och uppbörd av
preliminär arbetsgivaravgift

2.1 Arbetsgivaravgifter

Enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring skall arbetsgivare årligen
erlägga s. k. socialförsäkringsavgift till sjukförsäkringen, folkpensioneringen
och försäkringen för tilläggspension (ATP). Avgifterna beräknas på ett i
särskild ordning fastställt avgiftsunderlag. Nämnda socialförsäkringsavgifter
utgår för år 1980 med respektive 10,6%, 8,3% och 12% av avgiftsunderlagen,
tillhopa 30,9%.

Som socialförsäkringsavgift betecknas vidare en avgift som arbetsgivare
enligt särskild lag (1979:84) årligen skall erlägga till delpensionsförsäkringen.
Denna avgift utgår för år 1980 med 0,5% av avgiftsunderlaget.

Vidare skall arbetsgivare enligt särskilda under 1960- och 1970-talen
antagna lagar årligen erlägga avgifter för vissa ytterligare ändamål. I allmänhet
är det härvid fråga om följande avgifter: avgift till arbetslöshetsförsäkringen,
vuxenutbildningen, arbetsmarknadsutbildningen, barnomsorgen,
arbetsskadeförsäkringen, arbetarskyddet och lönegarantin. Dessa ytterligare
avgifter utgår med smärre procentsatser, för år 1980 med tillhopa
3,85% av avgiftsunderlaget.

151

Här behandlade avgifter benämns populärt arbetsgivaravgifter.

Avgiftsunderlagen beräknas var för sig enligt särskilda bestämmelser.
Flera avgifter kan dock beräknas på samma underlag. Avgifterna beräknas
för närvarande genomsnittligt uppgå till ca 32% av utbetalad bruttolön.
För år 1976 uppgick beloppet av slutligt debiterade avgifter till ca 41
miljarder kronor och för år 1977 till ca 50 miljarder kronor (den slutliga
debiteringen sker först under andra året efter utgiftsåret). Vid årsskiftet
1977—78 utestod ca 600 milj. kr. i obetalda avgifter, ett belopp som vid
årsskiftet 1978-79 steg till ca 1 miljard kronor och som beräknas vid
årsskiftet 1979—80 ha stigit till ca 1,5 miljard kronor.

2.2 Debitering och uppbörd enligt nuvarande bestämmelser

Debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter regleras i lagen
(1959:552) om uppbörd av avgifter enligt lagen om allmän försäkring,
m. m., den s.k. avgiftslagen. Sätten för uttagande av avgift är till sina
former likartade det system som gäller den direkta B-skatten. Sålunda
förekommer debitering av preliminär avgift, av slutlig avgift, av kvarstående
avgift och av tillkommande avgift. Grundtanken i systemet är att
preliminär avgift — liksom preliminär skatt — skall utgå redan under det
kalenderår, under vilket lön utbetalas, och att en slutlig avgift skall fastställas
på grundval av en av arbetsgivaren efter årets utgång lämnad
redovisning. Systemet syftar till att preliminär avgift skall så nära som
möjligt stämma överens med den slutliga.

Avgifterna debiteras och uppbärs av riksförsäkringsverket. En avgift
som beräknas uppgå till högst 1 000 kr. påförs dock av lokal skattemyndighet
i samband med debiteringen av slutlig skatt enligt reglerna i uppbördslagen
(1953:272). Från dessa senare avgifter, s.k. skattedebiterade
avgifter, kan i detta sammanhang bortses.

Staten erlägger arbetsgivaravgift enligt särskilda bestämmelser.

2.2.1 Preliminär avgift

Preliminär avgift för ett visst år skall i princip uppgå till samma belopp
som den slutliga avgift som arbetsgivaren debiterats under nästföregående
år. Eftersom denna avgift avser utgiftsåret dessförinnan, skall följaktligen
den preliminära avgiften för t. ex. utgiftsåret 1980 i princip motsvara den
slutliga avgift som debiterats år 1979 och som beräknats på löneuppgifter
för år 1978, alltså på ett avgiftsunderlag som ligger två år tillbaka i tiden.

Vid bestämmandet av den preliminära avgiften skall dock hänsyn tas till
ändringar i de procentsatser för avgifternas beräkning som kan ha ägt rum
och andra ändringar av betydelse. Hänsyn skall också, efter regeringens
förordnande, tas till mera betydande ändringar av avgiftsunderlaget som
kan antas komma att ske till följd av den allmänna löneutvecklingen.

Dessutom kan i enskilda fall, under vissa förutsättningar, särskild beräkning
av preliminär avgift ske eller redan påförd sådan avgift jämkas uppåt
eller nedåt för att vinna bättre överensstämmelse med den påräknade
slutliga avgiften.

Särskild beräkning av preliminär avgift skall jämväl ske, om slutlig avgift
inte tidigare påförts, varvid avgiften skall beräknas till belopp som så nära
som möjligt kan komma att motsvara den slutliga avgiften. För att nybliven
arbetsgivare och arbetsgivare som utvidgar sin verksamhet i förekommande
fall skall kunna påföras vederbörlig preliminär avgift har skyldighet

152

ålagts honom att snarast anmäla till riksförsäkringsverket, om löneutgifterna
för år räknat överstiger eller kan komma att överstiga 5 000 kr.

Riksförsäkringsverket äger anmana arbetsgivare att lämna de upplysningar
som befinns erforderliga för beräkning eller jämkning av preliminär
avgift. Om avgiftsunderlaget inte kan tillförlitligen beräknas, får avgiften
påföras på skönsmässiga grunder.

Räkning på preliminär avgift skall översändas till arbetsgivaren senast
den 25 januari under utgiftsåret. Debiterad avgift skall erläggas till riksförsäkringsverket
med lika belopp senast den 18 i envar av månaderna februari,
april, juni, augusti, oktober och december.

2.2.2 Slutlig avgift

Avgiftspliktig arbetsgivare är skyldig att till ledning för beräkningen av
det slutliga avgiftsunderlaget årligen i efterhand lämna redovisning på
särskild blankett för förhållandena under utgiftsåret, s. k. arbetsgivaruppgift.
Uppgiften skall lämnas till den lokala skattemyndigheten senast den
31 januari året efter utgiftsåret. Efter vederbörliga kontrollåtgärder vidarebefordras
uppgiften till riksförsäkringsverket, som vid behov företar ytterligare
granskning. Under senare delen av året fastställer verket den slutliga
avgiften och debiterar eventuell kvarstående avgift. Slutlig räkning skall
tillställas arbetsgivaren senast den 15 januari andra året efter utgiftsåret.

Kvarstående avgift skall erläggas till riksförsäkringsverket med lika
belopp senast den 18 i vardera av månaderna februari och april under
andra året efter utgiftsåret.

Kontroll av att arbetsgivare fullgör sin uppgiftsskyldighet utövas av
lokal skattemyndighet. Kontroll får vidare ske genom revision av avgiftsunderlagen.
Beslut om revision meddelas av riksförsäkringsverket, riksskatteverket,
länsstyrelse eller lokal skattemyndighet.

2.3 Vissa förslag om ändring av nuvarande debiterings- och uppbördssystem

2.3.1 Pensionskommittén

Kommittén som enligt sina direktiv haft att utreda förutsättningarna för
förenklingar i de materiella reglerna för beräkning av avgifter till socialförsäkringarna
m. m. har i sitt betänkande — Pensionsfrågor m. m. (SOU
1977:46) — föreslagit att alla arbetsgivaravgifter skall beräknas på ett och
samma underlag. Nuvarande uppdelning av beräkningen på ett flertal
skilda avgiftsunderlag skall sålunda enligt förslaget bli obehövlig i fortsättningen.
I princip skall avgiftsunderlaget bestå av den utgivna bruttolönen.
Vissa undantag härifrån har dock ansetts motiverade.

Förslaget är under övervägande i regeringskansliet (socialdepartementet).

2.3.2 DEMA-utredningen

Den s.k. DEMA-utredningen, en arbetsgrupp med representanter från
riksförsäkringsverket, riksskatteverket, statskontoret m.fl. och med uppgift
att utreda frågan om decentralisering av manuella funktioner inom
arbetsgivaravgiftssystemet, har i en promemoria år 1977 anfört vissa synpunkter
på systemet för debitering av preliminär arbetsgivaravgift. Enligt
utredningen består den grundläggande svagheten i det nuvarande systemet
i att detta bygger på en prognos om avgiftsunderlaget. Ett alternativ är att i
stället grunda avgiften på aktuella löneförhållanden. Ett nytt system för

153

uttag av preliminär avgift kan därvid enligt utredningen utformas efter två
olika huvudprinciper. Enligt den ena kan arbetsgivaren åläggas att utföra
beräkning och redovisning. Enligt den andra kan man utnyttja den information
som arbetsgivaren lämnat för källskatteredovisningen och vid tidigare
slutredovisning av arbetsgivaravgift för att inför varje särskild uppbörd
beräkna och avisera arbetsgivaren om avgiftsbeloppet.

I avvaktan på beslut med anledning av pensionskommitténs förslag
bedömde utredningen det dock inte som meningsfullt att vidare utreda
frågan.

Vidare har utredningen i en rapport år 1978 lagt fram ett principförslag
om decentralisering från riksförsäkringsverket av de manuella funktionerna,
innebärande bl. a. att alla ärenden avseende avgiftsunderlag och debitering
överförs till de lokala skattemyndigheterna. Genomförandet av decentraliseringen
föreslås ske etappvis med början år 1982 för att vara helt
genomförd fr. o. m. år 1984.

Även denna rapport är under övervägande i regeringskansliet (socialdepartementet).

2.3.3 Företagsobeståndskommittén

Kommittén som enligt sina direktiv har att utreda frågan om samordning
av statliga åtgärder vid företags obestånd har i ett i november 1979 avgivet
delbetänkande (SOU 1979:91) bl. a. anfört vissa synpunkter på frågan om
debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter. Kommittén framhåller att
det ingår i dess strävan att förhindra uppkomsten av obeståndssituationer
och att kommittén därför, då det nuvarande systemet för uttagande av
arbetsgivaravgift många gånger leder till dylika situationer, ansett väsentligt
att anvisa några vägar till ett effektivare förfarande.

Kommittén påpekar att det för såväl företagen som det allmänna måste
vara angeläget att god överensstämmelse föreligger mellan preliminär och
slutlig avgift. Men med det nuvarande systemet debiteras preliminär avgift
normalt med väsentligt lägre belopp. För utgiftsåret 1977 uppgick skillnaden
till inte mindre än 5,7 miljarder kronor. Orsaken till den ofta betydande
differensen ligger enligt kommittén i stor utsträckning i att riksförsäkringsverket
tvingas att helt schablonmässigt beräkna såväl löneökningar som
antalet anställda. Svårigheter torde också föreligga för arbetsgivaren att i
sina arbetsgivaruppgifter göra någon mer exakt beräkning av nästföljande
års lönesumma. På denna väg torde riksförsäkringsverket endast mera
sällan få kännedom om ökad omfattning av verksamheten. Och ny etablerade
företag, om vilka kännedom saknas, kommer över huvud taget inte att
debiteras preliminär avgift, varför den slutliga avgiften i sin helhet måste
debiteras som kvarstående avgift.

På grund av differensen mellan preliminär och slutlig avgift drabbas
enligt kommittén företag många gånger av hårda likviditetspåfrestningar i
samband med att kvarstående avgift skall erläggas. Inte sällan leder detta
vid obeståndssituationer till att betydande avgiftsskulder ackumuleras.
Kommittén framhåller också att uttag av för låga preliminära avgifter kan
på ett omotiverat sätt vara till fördel för vissa arbetsgivare. En ytterligare
olägenhet av nuvarande ordning är enligt kommittén att det är svårt att
fånga upp alla nyetablerade företag som inte självmant gör anmälan till
riksförsäkringsverket. Ett väsentligt steg för att undanröja denna olägenhet
vore enligt kommittén att decentralisera de manuella funktionerna
inom arbetsgivaravgiftssystemet.

Den grundläggande svagheten i nuvarande system är således enligt kom -

154

mittén att uttaget av preliminär avgift bygger på en relativt osäker prognos
om avgiftsunderlaget. Ett bättre alternativ skulle vara att, som också
framhållits i tidigare utredningar, grunda uttaget på kända löneförhållanden.
Kommittén anser därför att det skulle vara av stort värde om pensionskommitténs
förslag genomfördes.

Alternativt föreslår kommittén en, med bibehållande av nuvarande system,
viss ändrad ordning för beräkningen av preliminär avgift. Enligt
denna skall debiterande myndighet årligen fastställa en procentsats efter
vilken preliminär avgift skall tas ut. Procentsatsen beräknas antingen individuellt
för varje företag eller, ännu hellre, generellt för alla arbetsgivare,
möjligen med undantag för vissa avgiftsskyldiga. Arbetsgivare åläggs sedan
att på de tider som nu gäller inbetala arbetsgivaravgifter på grundval
av utbetald lön efter den fastställda procentsatsen. Om en generell preliminär
avgift fastställs, bör avgiftsskyldiga med extrema avvikelser naturligtvis
kunna få jämkning. Den angivna ordningen förutsätter att arbetsgivaruppgift
upprättas och slutlig avgift uträknas på samma sätt som nu.

Kommitténs betänkande är föremål för remissbehandling (budgetdepartementet).

2.3.4 Uppbördsenheten vid länsstyrelsen i Stockholms län

I en den 22 november 1979 inom uppbördsenheten upprättad promemoria
har lagts fram förslag bl. a. om viss ändring av systemet för debitering
och uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift. Enligt promemorian har
det under senare år blivit allt vanligare att vissa arbetsgivare undviker att
följa föreskrivna rutiner för avgiftsdebiteringen, ibland på grund av okunnighet
men ofta i syfte att erhålla räntefri kredit eller för att över huvud
taget undgå att betala några avgifter. Det är t. ex. mycket vanligt, framhålls
i promemorian, att nyetablerade företag inte kommer in med någon anmälan
till riksförsäkringsverket för preliminär debitering av avgift. Därtill
kommer att de genom att inte heller lämna årlig arbetsgivaruppgift kan
komma att helt hamna utanför avgiftssystemet. Avgiftsskyldiga kan också
försena beslutsprocessen genom att inte lösa ut myndigheternas anmaningar,
göra sig oanträffbar för personlig delgivning eller genom att helt enkelt
bestrida avgiftsskyldighet. Härigenom kan den slutliga avgiftsdebiteringen
komma att fördröjas ända till fjärde året efter utgiftsåret. Det är vidare
möjligt för den som redan är registrerad att på ett enkelt sätt komma ur
systemet genom att i sin arbetsgivaruppgift ange att verksamheten skall
upphöra under nästkommande år.

I promemorian framhålls att avgiftssystemet och det starkt växande
missbruket av detta leder till stora förluster för det allmänna och till en
oroande illojal konkurrens mot seriösa företag. De preliminära avgifter
som debiteras understiger sålunda väsentligt de slutliga avgifterna, vilket
medför att skillnaden måste regleras genom fyllnadsinbetalningar eller i
form av kvarstående avgifter som i stor utsträckning inte betalas. För år
1976 uppgick sålunda underuttaget till 4,6 miljarder kronor, varigenom
staten kan beräknas ha åsamkats en ränteförlust om ca 240 milj. kr. (Enligt
företagsobeståndskommittén har som förut nämnts skillnaden för år 1977
stigit till 5,7 miljarder kronor.)

Vidare erinras i promemorian att beloppen av restförda arbetsgivaravgifter
under senare år kraftigt ökat för att vid årsskiftet 1979-80 beräknas
uppgå till 1,5 miljard kronor.

Enligt promemorian bör av anförda skäl ett nytt system för debitering av
preliminär avgift snarast utarbetas för att träda i kraft vid årsskiftet 1980-

155

81. Systemet bör innebära att avgiften beräknas på den aktuella lönekostnad
som redovisas i uppbördsdeklarationerna enligt det system som
fr. o. m. år 1980 gäller på källskatteområdet. Detta system innebär bl. a. att
inbetalning av källskatt skall göras till länsstyrelsens skattepostgirokonto
senast den 18 i varje uppbördsmånad, dvs. varannan månad fr. o. m. mars
t. o. m. januari. Inbetalningen sker med särskilt inbetalningskort, på vilket
utrymme finns för redovisning av bl. a. de lönesummor på vilken källskatt
har beräknats, kallad uppbördsdeklaration.

En samordning bör enligt uppbördsenheten ske med detta system, och
räkning på preliminär avgift utsändas månaden efter uppbördsmånaden.
Inbetalningen av avgifterna bör liksom innehållen skatt göras till länsstyrelsen.
Vidare bör enligt uppbördsenheten en viss decentralisering ske till
lokal skattemyndighet av ansvaret för debitering och uppbörd av preliminär
avgift och av rätten att fastställa sådan avgift.

Enligt en senare inom uppbördsenheten upprättad promemoria bör beräkningen
av preliminär avgift ske efter en generell procentsats på förslagsvis
32% av den deklarerade lönekostnaden för de två närmast föregående
månaderna.

3 Synpunkter och förslag

Sedan flera år har frågor om reformering av nuvarande system för
debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter varit föremål för överväganden
i olika sammanhang. Det föreligger två reformförslag av större räckvidd,
nämligen

- dels pensionskommitténs förslag om en radikal förenkling av de komplicerade
materiella regler för beräkningen av avgifterna som nu gäller, ett
förslag som innebär att alla avgifter skall beräknas på samma underlag, i
princip bestående av utgiven bruttolön,

— dels DEMA-utredningens förslag om decentralisering från riksförsäkringsverket
till lokala skattemyndigheter av de manuella funktionerna
inom avgiftssystemet, vilket bl. a. ansetts medföra väsentliga fördelar
från kontrollsynpunkt.

Förslagen är efter remissbehandling föremål för övervägande i regeringskansliet.
Enligt underhandsuppgift från socialdepartementet kan för
närvarande inte anges någon tidpunkt då proposition i ämnena avses att
föreläggas riksdagen.

I avvaktan på en mera genomgripande omläggning av gällande avgiftssystem
har tanken väckts på en partiell reform, begränsad till frågan om
ordningen för uttagandet av preliminär arbetsgivaravgift. Anledningen är
att nuvarande ordning i detta avseende ansetts förenad med mycket väsentliga
olägenheter för såväl det allmänna som för enskilda arbetsgivare.
Det har sålunda framhållits att beräkningen av preliminär avgift enligt
nuvarande regler grundas på en relativt osäker prognos om antalet anställda
och deras löneförmåner under det löpande året, vilket erfarenhetsmässigt
leder till att uttaget av preliminära avgifter högst väsentligt understiger
de slutliga avgifterna. Den skillnad som uppkommer måste då regleras i
form av kvarstående avgifter i den mån erforderliga fyllnadsinbetalningar
ej gjorts. Underuttaget i kronor räknat uppgick för år 1976 till 4,6 miljarder
och för år 1977 till 5,7 miljarder. Härigenom åsamkas det allmänna betydande
ränteförluster, beräknade till flera hundratals miljoner kronor om
året. Vidare medför förhållandet ofta hårda likviditetspåfrestningar för

156

företagare i samband med att kvarstående avgift skall erläggas, vilket vid
obeståndssituationer inte sällan leder till att betydande avgiftsskulder ackumulerats,
skulder som i allmänhet inte kan indrivas. Beloppet av utestående
obetalda arbetsgivaravgifter har också årligen ökat och beräknas
vid senaste årsskiftet ha uppgått till ca 1,5 miljard kronor. Ytterligare har
framhållits att systemet gör det möjligt för osolidariska avgiftsskyldiga att
genom underlåtenhet att lämna föreskrivna eller begärda uppgifter eller
genom andra metoder förskaffa sig ej avsedd räntefri kredit för att i vissa
fall helt undkomma att erlägga någon avgift, varigenom de i konkurrenshänseende
skaffar sig omotiverade fördelar. Det uppges att sådant missbruk
under senare år har tilltagit i omfattning. Utvecklingen i detta hänseende
liksom i fråga om indrivningen av det växande beloppet av obetalda
avgifter medför givetvis också att myndigheterna ställs inför allt större
svårigheter att bemästra sina arbetsuppgifter.

Mycket väsentliga olägenheter från allmän och enskild synpunkt synes
följaktligen vara förenade med den ordning för uttagande av preliminär
avgift som nu tillämpas. Frågan om införande av en mera effektiv ordning i
detta avseende bör därför tas upp till övervägande i väntan på att avgiftssystemet
i dess helhet kan komma att få en mera ändamålsenlig utformning.
Syftet bör härvid vara detsamma som ligger bakom gällande regler,
nämligen att preliminär avgift bör så nära som möjligt överensstämma med
slutlig avgift. Det gäller följaktligen att inom ramen för nuvarande avgiftssystem
finna en annan teknisk konstruktion av beräkningsgrunden för
preliminär avgift.

Frågan om en sådan dellösning har också diskuteras av företagsobeståndskommittén.
Efter att ha förordat pensionskommitténs förslag —
enligt vilket underlaget för de olika avgifternas beräkning i princip endast
skall bestå av utgiven bruttolön - har sålunda företagsobeståndskommittén
som ett alternativ föreslagit att preliminär avgift, med bibehållande i
övrigt av nuvarande avgiftssystem, skall debiteras i viss ändrad ordning.
Denna innebär att debiterande myndighet årligen fastställer en procentsats
som beräknas direkt på utbetald lön. Procentsatsen kan enligt kommittén
beräknas antingen individuellt för varje företag eller ännu hellre generellt
för alla arbetsgivare.

I nära anslutning till det av företagsobeståndskommittén sålunda skisserade
förslaget ligger ett förslag från uppbördsenheten vid länsstyrelsen i
Stockholms län. Även enligt detta bör preliminär avgift beräknas på utbetald
lön och utgå efter en årligen fastställd procentsats. Denna anses böra
vara generell för alla arbetsgivare, förslagsvis 32 %. 1 fråga om uppbörden
av preliminär avgift föreslås vidare den ändringen i nuvarande administrativa
förfarande att en samordning sker med det nya system för arbetsgivares
inbetalning och redovisning av innehållen preliminär A-skatt som tilllämpas
fr. o. m. uppbördsåret 1980-81.

Enligt vad som inhämtats från lokala skattemyndigheten i Stockholms
fögderi skulle det av uppbördenheten skisserade förslaget medföra fördelar
inte bara genom att de preliminära avgifterna i högre grad än nu kommer
att överensstämma med de slutliga utan också genom att de lokala skattemyndigheternas
för källskattekontrollen uppbyggda kontrollsystem kan
utnyttjas effektivare samtidigt som registerhanteringen förenklas och effektiviseras.
Det har framhållits att vissa ändringar erfordras i nuvarande
rutiner men att arbetet härmed kan bedömas inte bli betungande.

Den omläggning av ordningen för debitering av preliminära arbetsgivaravgifter
som sålunda satts i fråga av uppbördsenheten vid länsstyrelsen i

157

Stockholms län bygger på tankegångar och förslag rörande konstruktionen
av beräkningsgrunden som tidigare förts fram av flera statliga utredningar,
innebärande att avgift i princip utgår på utbetald lön efter viss årligen
fastställd procentsats. Förslaget torde också vara ägnat att medföra betydligt
bättre överensstämmelse mellan preliminära och slutliga avgifter än
vad som är möjligt med nuvarande ordning. Härigenom skulle de allvarliga
olägenheter för det allmänna och för enskilda avgiftsskyldiga som enligt
vad förut sagts för närvarande föreligger - och som alltmer synes förvärras
— kunna i det väsentliga undanröjas.

När det gäller den ifrågasatta samordningen av avgiftsuppbörden med
det nya systemet för källskatteuppbörden skulle denna samordning visserligen
innebära en senareläggning av avgiftsuppbörden med en månad.
Samordningen synes emellertid medföra administrativa förenklingar och
andra fördelar, bl. a. från kontrollsynpunkt.

Vid framläggandet av förslaget till nytt system för skatteuppbörden
uttalade också departementschefen att det nya systemet syntes väl anpassbart
till den samordning som kunde bli aktuell om beräkningen av arbetsgivaravgifterna
knöts till lönesummor som redovisas i uppbördssystemet
(prop. 1978/79: 161, s. 68).

Vägande skäl talar följaktligen för att en omläggning av ordningen för
debitering och uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift genomförs i huvudsaklig
överenskommelse med det förslag som sålunda skisserats. Frågan i
vilken utsträckning beslutande funktioner i fråga om preliminära avgifter
bör flyttas över från riksförsäkringsverket till lokala eller regionala myndigheter
bör dock övervägas närmare.

Den ifrågasatta omläggningen torde inte kräva några större lagstiftningstekniska
eller organisatoriska förändringar. Vissa paragrafer i avgiftslagen
och uppbördslagen behöver ändras liksom formuläret till uppbördsdeklaration.
Vidare erfordras smärre ändringar i uppbördsmyndighetemas arbetsrutiner
i fråga om hanteringen av mottagna likvider, restföringen m. m.

I samband med att ändring i avgiftslagen företas bör uppmärksammas ett
speciellt problem som rör frågan i vilken omfattning kvarstående arbetsgivaravgifter
bör omfattas av statligt ackord. Enligt gällande regler kan så
ske endast om avgifterna förfallit till betalning. På sätt företagsobeståndskommittén
närmare utvecklat (delbetänkandet s. 158) synes förhållandet
medföra vissa olägenheter från både allmän och enskild synpunkt. Kommittén
har därför föreslagit att hithörande paragraf i avgiftslagen ändras i
avvaktan på att en mera genomgripande översyn av avgiftssystemet kommer
till stånd.

Som tidigare framhållits medför nuvarande ordning för uttagande av
preliminär arbetsgivaravgift att sådana avgifter debiteras till väsentligt
lägre belopp än de slutliga, varigenom det allmänna åsamkas ränteförluster
med flera hundratals miljoner kronor om året. En annan konsekvens av
förhållandet är att avgiftsskulder på miljardbelopp uppstår, skulder som
enligt vad erfarenheten visar i betydande utsträckning inte kan indrivas.
Med hänsyn till dessa allvarliga ekonomiska konsekvenser - och till de
olägenheter i övrigt som är förenade med nuvarande ordning — framstår
det, inte minst med tanke på rådande statsfmansiella situation, som i hög
grad angeläget att en effektivare ordning snarast möjligt genomförs. Frågan
torde, som ovan berörts, inte behöva kopplas samman med de på
regeringens prövning vilande frågorna om en radikal omläggning av hela
avgiftssystemet eller en allmän decentralisering av beslutsfunktionerna.
Arbetet med den ifrågasatta partiella reformen bör bedrivas skyndsamt.

158

Bilaga 7

Förslag till lag om ändring i lagen (RFS 1975:9) med instruktion för
riksdagens revisorer

Riksdagen föreskriver att 14 § lagen (RFS 1975:9) skall ha nedan angivna
lydelse.

Nuvarande lydelse

Revisorerna skall årligen till riksdagen
avlämna en berättelse över
sin verksamhet. Denna berättelse
skall vara kammaren till handa före
utgången av januari.

Föreslagen lydelse
Revisorerna skall senast den 15
oktober varje år tillställa riksdagen
en berättelse över sin verksamhet.
Berättelsen skall avse tiden den I
juli-den 30 juni.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1981.

159

Sakregister till granskningsärendena åren 1976—1980

Registret upptar de ärenden som revisorerna under åren 1976-1980 slutbehandlat
eller i vilka deras kansli under motsvarande period påbörjat
granskningsarbete.

Administrativa göromål vid universitet och högskolor 76:125
Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling:

Kommunikationsverken 80:12

Industriverken 80:22

Arbetsgivaravgifter, debitering och uppbörd av 80:13, 20

Arbetsmarknadspolitik 77:116

Arbetsmarknadsverkets personalsituation 80:24

Avskrivningskungörelsen, tillämpningen av 77: 107

Bangladesh, katastrofbistånd till 76:104

Befälsutbildning 76: 106

Beredskapsarbeten administrerade av statens vägverk 78: 15
Besparingsåtgärder i statsförvaltningen 80: 19

Biblioteksväsen

Information om statliga publikationer 80: 18, 19

LIBRIS 78: 19

Bostadsbebyggelse, statens stöd till 80: 25

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Databehandling

Datorbaserat system för studiedokumentation 80:23

Informationssystem för vetenskapliga bibliotek 78:19

Debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter 80: 13

Dödsbodelägda skogsbruksegendomar 76: 104

Exekutionsväsendet

Allmänna och enskilda mål vid exekution 80:17

Indrivning av parkeringsbot 76:102

Fastighetsbildnings- och mätningsväsendet 79: 11

Finansförvaltningens centrala organisation 80:7

Fyr- och lotsplatser 80:24

Försvarsväsen

Anskaffning av försvarsmateriel 80:23

Befälsutbildning 76:106

Civilförsvarsstyrelsens materielupphandling 76:109

Försvarets planerings- och ekonomisystem:

a) produktionsledningssystemet 80:9

b) planeringssystemet inom civilförsvaret 80:16

c) planeringssystemet 80:20

Tjänstledighet vid frivillig utbildning 79:10

Utarrendering av övningsfält 79:26

Förvaltningslagens effekter 76:100

160

Glesbygdsfrågor 76:115

Gotländska kyrkor 77:113

Hälso- och sjukvård

Karolinska sjukhusets upprustning 77: 101

Socialstyrelsens tillsynsverksamhet 76:110

Högskolornas administrativa göromål 76: 125

Indrivning av parkeringsbot 76:102

Idrottsstöd 80:21

Information

Samhällsinformation 76:122

Statliga publikationer 80:18, 19

Institutet för rikskonserter 79: 10

Internationellt bistånd

Katastrofbistånd till Bangladesh 76: 104

Invandrarverket 76: 127

Jordbruksprisreglering 80:11

Kammarkollegiet 78:23

Kammarrätterna 77:100

Karolinska sjukhuset, upprustning av 77:101

Kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet 77:120
Konsertverksamhet finansierad av staten 79:10

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter 80:13, 20
Kulturminnesvård

Restaurering av gotländska kyrkor 77:113

Kulturrådet 80:23

Lantmäteriverksamhet, lokal 79:11

LIBRIS — ett datasystem för bibliotek 78:19

Lokaliseringsbidrag 80: 12

Lots- och fyrplatser 80:24

Luftfartsverket 77:104

Länsskatterätterna 78:27

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Mellankommunala skatterätten 78:22

Mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter 80:13, 20

Näringsstöd

Lokaliseringsbidrag 80:12

Strukturstöd 80:21

Svenskt Stål AB 80:22

Uddeholms AB 80:10

Omkostnader för statsmyndigheterna 76: 117

Pakeringsbot, indrivning av 76: 102

Patent- och registreringsverket 76:127

Planerings- och ekonomisystem inom försvaret 80:9, 16, 20

161

Postverkets investeringar i fastigheter och byggnader 80: 23

Programbudgetering hos civila myndigheter 80:8

Rationaliseringsorgan inom statsförvaltningen 76:120

Redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen 80:7

Redovisningssystemet för statsmyndigheter 80:14

Regionmusiken 79:10

Regleringsföreningar 80: 11

Revisionen av riksdagsförvaltningen 76:128

Riksskatteverket 77:108

Samhällsinformation 76: 122

Service i glesbygd 76: 115

Sjöfartsverkets fastigheter och byggnader 80: 24

Skogsbruksrationalisering 76: 104

Skogsodling på nedlagd jordbruksmark 80:24

Socialstyrelsens tillsynsverksamhet 76: 110

Statens fordringar, bevakning och avskrivning av 77: 107
Statens järnvägars banavdelning, viss omorganisation 80:15
Statens kulturråd 80:23

Statens lån till Uddeholms AB budgetåret 1977178 80: 10

Statens personalnämnd 77:110

Statens stöd till bostadsbebyggelse 80:25

Statens stöd till idrotten 80:21

Statliga publikationer, information om 80:18, 19

Statligt förhandlingssystem 80:24

Statligt redovisningssystem 80:14

Statsbidragsberättigade kommunala arbeten 77:120

Statsförvaltningens besparingsåtgärder 80: 19

Statsförvaltningens rationaliseringsorgan 76:120

Statsmyndigheter
Arbetsmarknadsverkets personalsituation 80:24

Finansförvaltningens centrala organisation 80:7

Kronofogdemyndigheter 80:17

Kulturrådet 80:23

Omkostnader 76:117

Programbudgetering 79:11

Redovisningsrevision 80:7

Redovisningssystem 80:14

Utlokalisering av statliga myndigheter 80:25

Ärendebalanser, se även under Ärendebalanser
hos vissa statsmyndigheter 79:12

Studiedokumentation vid högskolan 80: 23

Strukturstöd till industrin 80:21

Studiestödsnämnden 78:26

Svenskt Stål AB 80:22

Tandvårdsreformen 76:112

Tillsynsverksamhet hos socialstyrelsen 76: 110

Uddeholms AB

80: 10

162

Universitetens administrativa göromål 76: 125

Utbildning

Arbetsmarknadsutbildning 77:116

Befälsutbildning 76:106

Tjänstledighet vid försvarsutbildning 79: 10

Studiedokumentation vid högskolan 80:23

Utlokalisering av statliga myndigheter 80:25

Vägverkets administration av beredskapsarbeten 78:15

Återbetalning av lokaliseringsbidrag 80: 12

Ärendebalanser hos vissa statsmyndigheter 79: 12

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Invandrarverket 76:127

Kammarkollegiet 78:23

Kammarrätterna 77: 100

Luftfartsverket 77: 104

Länsskatterätterna 78:27

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Mellankommunala skatterätten 78:22

Patent- och registreringsverket 76:127

Riksskatteverket 77:108

Statens personalnämnd 77:110

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981