Riksdagens revisorers förslag angående besparingsåtgärder i statsförvaltningen 1982-11-11 Till (Framställning / redogörelse 1982/83:8)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag

1982/83: 8

Riksdagens revisorers förslag angående besparingsåtgärder i statsförvaltningen 1982-11-11 Till

riksdagen

1 Inledning

1 de anvisningar för statsmyndigheternas anslagsframställningar som
utfärdats under senare år har behovet av besparingar och omprioriteringar
inom statsverksamheten starkt betonats. Sedan år 1978 har myndigheterna
ålagts att som ett huvudförslag redovisa ett besparingsalternativ, motsvarande
en 2-procentig real nedskärning av anslaget för närmast föregående
budgetår. Vissa myndigheter har avkrävts förslag till större nedskärningar.

På initiativ av riksdagens finansutskott har riksdagens revisorer genomfört
en granskning rörande resultatet av dessa besparingsåtgärder. Undersökningen
har främst avsett budgetåren 1979/80 och 1980/81 samt har
omfattat ett begränsat antal myndigheter. Därvid har vi sökt klarlägga i
vilken utsträckning besparingar på myndighetsanslagen faktiskt har genomförts,
på vilket sätt så har skett och vilka sakliga effekter vidtagna
åtgärder har fått. För att få ett vidare perspektiv på besparings- och
rationaliseringarbetet har vi i ärendet inhämtat upplysningar om rationaliseringsverksamhet
inom näringslivet.

Revisorerna förordar
dels

att nuvarande generella besparingsmetod ersätts av ett system med
selektiva besparingsåtgärder i kombination med klara politiska ställningstaganden
i prioriteringsfrågor,

dels ock

att som vägledning för myndigheterna en sammanställning görs av erfarenheterna
av de senaste årens besparingsarbete,
att SIPU får i uppdrag att rapportera om myndigheternas svårigheter att
leva upp till statsmakternas krav på anslagsframställningarna,
att i budgetpropositionen redovisas myndigheternas huvudförslag liksom
föredragandens motiv för och bedömda effekter av vald anslagsnivå,
att reglerna för prisomräkning av anslag ej utnyttjas för reala resursnedskärningar.
Myndigheterna ålagda besparingar bör redovisas öppet och
ingå i planeringsförutsättningarna,

1 Riksdagen 1982/83. 2 sami. Nr 8

Förs. 1982/83:8

att hinder i besparingsarbetet som beror på att myndigheter tvingas
subventionera artskild verksamhet undanröjs,
att verksamhet av permanent karaktär ej finansieras med upprepade
engångsanvisningar samt att extraordinär verksamhet av mer långvarig art
inordnas i den ordinarie budgetprocessen. Där så inte är lämpligt bör
engångsanvisningarna och den extraordinära verksamheten klart redovisas,

att myndigheterna uppmanas att i sina anslagsframställningar i större
utsträckning än hittills rapportera de samverkansproblem och hinder för en
rationell ärendehandläggning som uppmärksammas inom den samhällssektor
där myndigheten är verksam,
att i budgetpropositionen en redogörelse lämnas för sådana av myndigheterna
aktualiserade större besparingsförslag som ej legat till grund för
anslagsberäkningen,

att i budgetpropositionen en kortfattad redovisning ges av myndigheternas
långtidsbedömningar avseende besparingsverksamheten,
att riksdagen delger regeringen vad revisorerna i övrigt anfört om besparingsarbetet.

Som ett led i granskningen har upprättats en rapport med titeln Effekter
av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen (1981/82:5). Yttranden
över rapporten har avgetts av tio remissinstanser. En sammanfattning av
rapporten och remissvaren är som bilaga fogad till denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

Det växande budgetunderskottet och obalansen i den svenska ekonomin
har under de senaste åren föranlett statsmakterna att vidta kraftiga besparingsinsatser
i syfte att begränsa statsutgifterna. Genom vidtagna besparingsåtgärder
har de offentliga utgifternas tillväxt dämpats.

För myndigheternas förvaltningskostnader har besparingssträvandena
alltsedan år 1978 främst kommit till uttryck i generella anvisningar om
årliga 2-procentiga reala nedskärningar. I 1982 års anvisningar för myndigheternas
budgetarbete aviseras nedskärningar om totalt 10 procent för
kommande femårsperiod.

En konsekvent tillämpning av 2-procentbesparingarna över hela myndighetssektorn
skulle enligt beräkningar i 1982 års långtidsbudget inte
medföra större besparingar för statsverket än 300 å 400 milj.kr. per år i
fasta priser. I förhållande till det statliga budgetunderskottets storlek ger
nedskärningarna i förvaltningen således statsfinansiellt endast marginella
besparingseffekter. Det har likväl ansetts nödvändigt att ta till vara alla
möjligheter att anpassa statsutgifterna till en ökningstakt som är förenlig
med samhällsekonomisk balans.

Förs. 1982/83:8

Besparingarna om 2 procent förutsätts myndigheterna kunna klara genom
fortlöpande produktivitetsförbättringar så att verksamheten kan bedrivas
med i huvudsak oförändrad ambitionsnivå.

Revisorerna har hos sex myndigheter inom handelsdepartementets verksamhetsområde,
nämligen kommerskollegium, tullverket, patent- och
registreringsverket, näringsfrihetsombudsmannen, statens pris- och
kartellnämnd och konsumentverket, ingående studerat anslagsyrkanden,
budgetbehandling och budgetutfall för de två första budgetåren med
generella besparingskrav, 1979/80 och 1980/81. Härav har bl. a. framgått
att ålagda besparingar kunnat genomföras hos vissa myndigheter med i
stort sett oförändrad ambitionsnivå och hos andra med varierande grad av
ambitionsnivåsänkningar.

Granskningen har vidare visat att det är svårt för myndigheterna att i
fortsättningen möta generella nedskärningar med rationaliseringar och omprioriteringar.
Statsmakterna måste i ökad utsträckning ta ställning till de
avvägningsfrågor som besparingskraven aktualiserar. Detta har med skärpa
framhållits inte bara av de i granskningen ingående myndigheterna utan
även från myndigheter med vilka revisorerna kommit i kontakt under
länsresor och vid särskilda föredragningar. Nedskärningar av verksamheter
kan i vissa fall ge sådana effekter att de ej är samhällsekonomiskt
lönsamma, vilket enligt revisorernas mening är något som man hittills
försummat att tillräckligt beakta. Vi anser att detta är ett förhållande som
fordrar ökad uppmärksamhet.

Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm
(EF1) har på revisorernas uppdrag gjort en undersökning rörande besparings-
och rationaliseringsarbetet inom näringslivet. EFI har därvid funnit
att arbetet inriktats på följande fyra huvudområden, nämligen åtgärder för
strukturering av verksamheter på ansvarsområden, åtgärder för resultatoch
kostnadsuppföljning, utveckling av chefskap och effektivisering av
administrativa rutiner. Revisorernas granskning har gett vid handen att
dessa angreppssätt används också inom den offentliga sektorn.

De överväganden och förslag som vår granskning gett anledning till
kommer i det följande att behandlas under tre huvudrubriker:

Resultat av och erfarenheter från besparingsarbetet

Övergripande besparingsfrågor

Åtgärder för att förbättra riksdagens beslutsunderlag i budgetprocessen.

2.2 Resultat av och erfarenheter från besparingsarbetet

I samband med de senaste årens besparingsarbete har myndigheterna
ställts inför ökade krav på rationaliseringar, analyser och långsiktigt omprioriterings-
och planeringsarbete. Samtidigt har riksrevisionsverkets och
statskontorets verksamhet i allt högre grad inriktats på övergripande utredningar.
Möjligheterna till individuellt stöd för den enskilda myndigheten
11 Riksdagen 1982/83. 2 sami. Nr 8

Förs. 1982/83:8

har härigenom minskat. De utvärderingar och handledningar som getts ut
är mestadels av principiell och föga konkret natur.

Mot bakgrunden härav har i rapporten föreslagits att erfarenheterna av
de senaste årens rationaliserings- och besparingsarbete sammanfattas i
någon form av besparingshandbok. I handboken bör enligt förslaget redovisas
tillämpade angreppssätt, metoder och arbetsformer. Vidare bör
handboken ge vägledning till de skrifter och utredningar i ämnet som
publicerats av bl.a. statskontoret, riksrevisionsverket och statens institut
för personaladministration och personalutbildning (SIPU). En beskrivning
av myndigheter som genomfört större och principiellt intressanta rationaliseringsprojekt
bör också ingå.

Förslaget om en besparingshandbok tillstyrks eller lämnas utan erinran
av flertalet remissinstanser. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har inga
sakliga invändningar men anser att den föreslagna handboken eller annan
dokumentation inte kan kompensera resursbristen vid de administrativa
enheterna. Statskontoret är tveksamt till förslaget. Besparingsproblemen
är enligt kontoret så mångfacetterade att de knappast på ett meningsfullt
och pedagogiskt riktigt sätt kan fångas i en enda handbok. Det är därför
bättre att bryta ner problemen i avgränsbara delar och behandla varje del
för sig.

Revisorerna för sin del anser att den föreslagna handledningen visserligen
inte kan ersätta bristen på utredningsresurser vid myndigheterna eller
de statliga rationaliseringsorganen men att den ändå kan fylla en viktig
funktion som förmedlare av sådana angreppssätt, metoder och arbetsformer
som visat sig lyckosamma i besparingsarbetet. Enligt vår mening
bör handledningen kunna öka erfarenhetsutbytet mellan myndigheterna
och ge uppslag till nya besparingsprojekt.

Vi föreslår därför att, som vägledning för myndigheternas rationaliseringsarbete,
en sammanställning görs av erfarenheterna från de senaste
årens besparingsarbete i enlighet med vad som förordats i rapporten.
Särskilt vill revisorerna betona den föreslagna sammanställningens funktion
som idégivare på ett konkret och praktiskt plan.

I anvisningarna för 1983/84 års anslagsframställningar konstateras, som
framgår av granskningsrapporten, en rad brister i många anslagsframställningar.
Dessa ger ofta en oklar bild av myndighetens verksamhet, dess
ambitioner, resultat m.m. Den allmänna översikten är ofta för allmänt
hållen. Den ekonomiska översikten ger inte någon överblick över hela
myndighetens verksamhet. Resultatanalysen redovisar inte alltid vad som
har åstadkommits och hur detta stämmer med uppställda mål. Huvudförslaget,
slutligen, saknar ofta en plan för hur det skall genomföras och vilka
konsekvenserna blir för personal och verksamhet.

I samma anvisningar begärs att myndigheterna i petita för 1983/84 också
skall redovisa besparingsförslag för vissa s. k. sakanslag. Redovisningen
skall bl.a. innefatta myndighetens bedömning av de administrativa, juridis -

Förs. 1982/83:8

ka, tekniska m. fl. förutsättningar som finns för att genomföra besparingen,
en analys av besparingens fördelningspolitiska effekter, eventuella förändringar
på statsbudgetens inkomstsida samt en bedömning av konsekvenserna
för annat anslag/område, t. ex. kommunerna och socialförsäkringssektorn.

Revisorerna vill, i likhet med vad som uttalas i granskningsrapporten,
ifrågasätta om myndigheternas administrativa enheter med ofta små resurser
kan leva upp till de ökade krav i bl.a. redovisningshänseende som
ställs av statsmakterna. En av de granskade myndigheterna, tullverket,
liksom en av remissinstanserna, socialstyrelsen, betvivlar att resultatet
blivit en sådan förbättring av beslutsunderlaget som svarar mot arbetsinsatsen.
Socialstyrelsen efterlyser det meningsfulla i att myndigheterna
utarbetar noggranna planer och alternativ när regering och riksdag inte tar
ställning till dessa och inte heller besvarar de i underlaget angivna frågorna.
Också de två länsstyrelserna som yttrat sig över granskningsrapporten
klagar över de hårda redovisningskraven i förhållande till de krympande
administrativa resurserna.

Nu behandlade fråga bör enligt vår mening ställas under närmare belysning.
Därför föreslås att SIPU — som genom sin utbildnings- och konsultationsverksamhet
erhåller stor förtrogenhet med besparings- och rationaliseringsproblematiken
- redovisar de hinder myndigheterna anser finnas
när det gäller att efterleva alla de krav som statsmakterna ställer på
besparingsutredningar, resultatanalyser, långsiktigt omprioriterings- och
planeringsarbete samt andra former av analyser och redovisningar. Redovisningen
bör grundas främst på vad som framkommer i samband med den
nya chefsutbildningen. Även viktigare erfarenheter som vinns från SIPU:s
övriga verksamhet bör kunna förmedlas.

I budgetdepartementets promemoria Utformning av regleringsbrev, daterad
1982-03-22, sägs att budgetpropositionen visserligen primärt är avsedd
för riksdagen men att den i praktiken också innehåller mycken information
som är antingen avsedd för internt bruk inom regeringskansliet
eller direkt riktad till myndigheterna. En utförlig budgetproposition, framhålls
det vidare, underlättar myndigheternas planering. Eftersom regleringsbreven
inte kan utfärdas förrän riksdagens beslut föreligger är myndigheterna
för sin verksamhetsplanering hänvisade till det underlag som
budgetpropositionen ger.

Uppfattningen att budgetpropositionen är - eller bör vara - ett viktigt
planeringsinstrument för myndigheterna bekräftas av revisorernas granskning.
En av de granskade myndigheterna, kommerskollegium, pekar på de
planeringssvårigheter som följer av att regleringsbreven ofta inte expedieras
förrän i slutet av juni månad. Som tidigare nämnts ifrågasätter
socialstyrelsen det meningsfulla i att myndigheterna utarbetar noggranna
planer och alternativ när reaktionen från regeringens sida uteblir.

I likhet med vad som konstaterats i granskningsrapporten finnér reviso -

Förs. 1982/83:8

rerna att det i budgetpropositionen ofta saknas en korrespondens mellan
återgivna myndighetsyrkanden och regeringens bedömningar i motsvarande
delar. Föredragandens inställning till yrkandena bör redovisas klarare.
Likaså framgår sällan föredragandens bedömning av konsekvenserna för
myndighetens verksamhet av föreslagen anslagsnivå.

Med hänvisning till det anförda föreslår vi att i budgetpropositionen
regelmässigt redovisas myndigheternas huvudförslag liksom föredragandens
motiv för och bedömda effekter av den valda anslagsnivån.

Revisorernas granskning har visat att det ofta råder en betydande
oenighet mellan myndighet och regeringskansliet om hur inflationskompensationen,
dvs. prisomräkningen, skall beräknas. Detta hänger samman
med att departementen i vissa fall medvetet synes ha utnyttjat prisomräkningen
för ytterligare resursneddragningar. Den i granskningsrapporten
framförda uppfattningen, att prisomräkningens uppgift bör strikt begränsas
till att kompensera myndigheterna för externt betingade kostnadsökningar,
delas av de flesta remissinstanser som yttrat sig i ämnet. Exempelvis anser
socialstyrelsen metoden med mycket för låga prisomräkningar ”på gränsen
till otillständig”.

Revisorerna instämmer i uppfattningen att prisomräkningen bör hållas
klart åtskild från på politiska grunder gjorda ställningstaganden om reala
resursminskningar, dvs. att myndigheterna ålagda besparingar skall redovisas
öppet och ingå i planeringsförutsättningarna.

Vid revisorernas granskning har uppmärksammats ett exempel på oklar
finansierings- och verksamhetsavgrånsning. Ett större besparingsförslag,
innebärande att patent- och registreringsverket självt skulle publicera de
uppgifter rörande aktiebolagsregistret som mot avgift införs i Post- och
Inrikes Tidningar, kom aldrig att realiseras. Anledningen härtill var huvudsakligen
att med hjälp av tidningens annonsintäkter finansieras utgivandet
av Svenska akademiens ordlista.

Revisorerna anser det olyckligt att patent- och registreringsverket tvingas
subventionera en verksamhet som ligger vid sidan om myndighetens
ordinarie. Härigenom hindras verket från att bedriva sin egen verksamhet
på ekonomiskt mest fördelaktiga sätt.

Mot bakgrunden av det anförda föreslår vi att i förekommande fall
hinder i besparingsarbetet som beror på att myndigheter tvingas subventionera
artskild verksamhet undanröjs.

I rapporten har konstaterats att det för närvarande är svårt att med
någon säkerhet bedöma storleken av de reala besparingskrav som ålagts
myndigheterna och därmed också hur stora besparingar som uppnåtts.
Statskontoret pekar i detta sammanhang på betydelsen av att mätmetoder
utvecklas för att belysa hur den reella resursförbrukningen vid olika myndigheter
förändras över tiden. De angivna svårigheterna hänger samman
med en rad förhållanden, bl.a. det tidigare behandlade problemet med
”inbakade” resursnedskärningar i prisomräkningen. Andra sådana förhål -

Förs. 1982/83:8

landen är det systern med årligen återkommande engångsanvisningar som
uppmärksammats vid patent- och registreringsverket samt den uppdelning
av verksamheten i en ordinarie och en ”extraordinär” del som tillämpas
vid pris- och kartellnämnden.

I sistnämnda hänseende har i rapporten föreslagits att förekomsten av
engångsanvisningar och extraordinär verksamhet av permanent karaktär
klart redovisas i budgetpropositionen. Beträffande engångsanvisningar tillstyrks
förslaget av statskontoret som dock i första hand förordar att dessa,
om de återkommer år efter år, inordnas i de ordinarie anslagen.

Revisorerna ansluter sig till statskontorets bedömning och anser dessutom
att synsättet bör tillämpas såväl på engångsanvisningar som på extraordinär
verksamhet. Sålunda föreslås att verksamhet av permanent karaktär
ej skall finansieras med upprepade engångsanvisningar samt att extraordinär
verksamhet av mer långvarig art inordnas i den ordinarie budgetprocessen
via befintliga eller nya anslag. Där så inte är lämpligt bör
engångsanvisningarna och den extraordinära verksamheten klart redovisas.

Våra förslag om en bättre redovisning fyller också syftet att förbättra
riksdagens insyn i och möjligheter att ta aktiv del i besparingsarbetet. I
avsnittet 2.4 återkommer revisorerna med ytterligare förslag i samma
syfte.

2.3 Övergripande besparingsfrågor

I granskningsrapporten har konstaterats att besparingsutrymmet uppenbarligen
varierar starkt från myndighet till myndighet, beroende på faktorer
som storlek, av omvärlden styrd volymtillväxt, tidigare återhållsam
anslagstilldelning och finansieringsform. Detta förhållande har medfört
olägenheter vid tillämpningen av nuvarande schabloniserade 2-procentbesparingar.

Så gott som samtliga remissinstanser har uttalat sig kritiskt mot generella
nedskärningar som metod och har förespråkat en mera selektiv bedömning
i det fortsatta besparingsarbetet. Kommerskollegium har dock i sitt
yttrande pekat på en fördel med den generella metoden, nämligen att den
tvingar myndigheterna att se över sin verksamhet och också framtvingar
större aktivitet inom planering, budgetering och rationalisering.

Revisorerna anser för sin del att de generella besparingskraven haft den
positiva effekt som kommerskollegium pekat på men att nackdelarna med
hänsyn till de varierande förhållandena i statsförvaltningen varit övervägande.

Framför myndigheterna ligger nu enligt utfärdade anvisningar ett femårigt
perspektiv med reala resursminskningar om i normalfallet 10 procent.
De av revisorernas granskning omfattade myndigheterna har bedömt att
nedskärningar av denna storlek inte kan klaras genom produktivitetshö t2

Riksdagen 1982183. 2 sami. Nr 8

Förs. 1982/83:8

jande åtgärder utan kräver mer eller mindre långtgående ingrepp i verksamhetens
inriktning och omfattning liksom i organisationsstrukturen. Mot
den bakgrunden har i rapporten föreslagits att diskussioner i prioriteringsfrågor
tidigt börjar föras mellan myndighet och regeringskansliet inför den
förestående femåriga besparingsperioden.

Behovet av en fastare styrning i prioriteringsfrågor har understrukits av
remissinstanserna. Enligt socialstyrelsen innebär nuvarande ordning att
myndigheterna själva måste dra politiska slutsatser av besparingsbesluten.
Statskontoret anser att statsmakterna i fortsättningen tydligare än hittills
och för en längre tidsperiod än ett år bör klargöra vilka verksamhetsområden
som skall undantas från besparingskrav respektive utsättas för mera
långtgående resursminskningar. Trafiksäkerhetsverket anser att verksamhet
som påbörjats efter politiskt beslut också bör avvecklas genom sådant
beslut samt anser det självklart att regeringen ger myndigheterna besked i
prioriteringsfrågor.

Revisorerna vill för sin del i fråga om den fortsatta besparingen på
förvaltningsanslagen anföra följande.

Även om det sannolikt ännu inom vissa myndigheter finns ett rationaliseringsutrymme
torde flertalet myndigheter redan nu eller relativt snart
sakna möjligheter att genom rationaliseringar möta årliga besparingskrav
av den storlek som förutsätts. I en sådan situation måste en för statsförvaltningen
generell besparingsmetod anses vara ett olämpligt instrument.
Myndigheternas behov av politisk vägledning i prioriteringsfrågor måste
tillgodoses för att inte myndigheterna, som socialstyrelsen anfört, själva
skall tvingas till politiska avvägningar. Med hänvisning till det anförda
föreslår vi att nuvarande generella besparingsmetod ersätts av ett system
med selektiva besparingsåtgärder i kombination med klara politiska ställningstaganden
i prioriteringsfrågor.

I vad gäller avgiftsfinansierade verksamheter som tillhandahåller sina
tjänster på en marknad där volymen styrs av efterfrågan vill revisorerna
framhålla att besparingskraven inte bör drivas längre än vad som betingas
av behovet av en effektiv organisation.

När det så gäller takten i besparingsarbetet inom statsförvaltningen
finns det enligt revisorernas mening starka skäl för att arbetet inte drivs
snabbare än vad som medges av naturlig personalavgång och befintliga
möjligheter till alternativ sysselsättning inom statsförvaltningen eller annan
sektor. Eljest finns risk för att slutresultatet blir en samhällsekonomisk
merkostnad i stället för en besparing.

I besparingssyfte vidtagna förändringar i verksamheten vid en myndighet
kan i vissa fall komma att medföra att arbetsbetingelserna för annan
myndighet inom samma samhällssektor påverkas. Övervältringseffekter
mellan myndigheter och olika samhällssektorer kan alltså inte uteslutas. I
anledning härav föreslogs i granskningsrapporten att myndigheterna i sina
anslagsframställningar i större utsträckning än hittills skulle rapportera

Förs. 1982/83:8

samverkansproblem och hinder för en rationell ärendehandläggning.

Exempel på ett dylikt problem har lämnats i trafiksäkerhetsverkets
remissvar. Verket framhåller där att schablonbesparingarna vid länsstyrelsernas
bil- och körkortsregister påverkar verkets centrala register så att
obalans skapas i systemet som helhet. Två remissinstanser har avvisat
granskningsrapportens förslag med hänvisning till att det skulle innebära
ytterligare krav på utredningsverksamhet.

Revisorerna är av den meningen att ett enkelt rapportförfarande angående
iakttagna samverkansproblem och hinder för rationell ärendehandläggning
ej kan leda till någon nämnvärt större arbetsbelastning för myndigheterna.
Vi föreslår därför att en uppmaning av angiven innebörd inarbetas
i de årliga budgetanvisningarna.

2.4 Åtgärder för att förbättra riksdagens beslutsunderlag i budgetprocessen

Riksdagen har vid flera tillfällen framhållit sitt eget ansvar för besparingsarbetet
inom statsförvaltningen. Bl.a. har utskotten uppmanats att
inventera lämpliga besparingsprojekt inom sina respektive verksamhetsområden.

I konsekvens med dessa uttalanden har i granskningsrapporten föreslagits
åtgärder syftande till en förbättring av riksdagens viktigaste beslutsunderlag,
budgetpropositionen. Förslagen har tillstyrkts eller lämnats utan
erinran under remissbehandlingen.

Enligt revisorernas mening har den genomförda granskningen visat att i
budgetpropositionen lämnad redovisning inte ger riksdagen det informationsunderlag
som fordras för att riksdagen skall kunna ta sådan aktiv del i
besparingsarbetet som man själv uttalat sig för. I avsnittet 2.2 ovan har vi
avgett vissa förslag som, om de genomförs, inte bara bör vara en hjälp för
myndigheterna och för utvärderingen av besparingsarbetet utan också bör
förbättra budgetpropositionen i dess primära funktion som riksdagens
viktigaste informationskälla i budgetprocessen. Härutöver vill vi förorda
två åtgärder avseende budgetpropositionens utformning.

Revisorerna föreslår sålunda att en redogörelse lämnas även för sådana
av myndigheterna väckta större besparingsförslag som ej lagts till grund
för anslagsberäkningen. Motsvarande förslag i granskningsrapporten har
välkomnats av bl.a. generaltullstyrelsen och socialstyrelsen. Förstnämnda
myndighet konstaterar att fortgående nedskärningar framtvingar ändringar
av sådan räckvidd att de kräver statsmakternas beslut och understryker
angelägenheten av att myndigheternas förslag tas upp till prövning i anslutning
till budgetarbetet. Socialstyrelsen ifrågasätter — som tidigare redovisats
— det meningsfulla i att myndigheterna utarbetar noggranna planer
och alternativ när regering och riksdag underlåter att ta ställning.

Det är slutligen enligt revisorernas mening nödvändigt att riksdagen
också hålls informerad om besparingarnas mera långsiktiga konsekvenser

Förs. 1982/83:8

för myndigheternas mål och hittills tillämpade ambitionsnivåer. Revisorerna
anser därför att i budgetpropositionen bör lämnas en kortfattad redogörelse
för myndighetens bedömningar av besparingsverksamhetens långsiktiga
konsekvenser.

3 Revisorernas hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna

1. att nuvarande generella besparingsmetod bör ersättas av ett system
med selektiva besparingsåtgärder i kombination med klara
politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor,

2. att som vägledning för myndigheterna en sammanställning bör
göras av erfarenheterna av de senaste årens besparingsarbete,

3. att SIPU bör få i uppdrag att rapportera om myndigheternas
svårigheter att leva upp till statsmakternas krav på anslagsframställningarna,

4. att i budgetpropositionen bör redovisas myndigheternas huvudförslag
liksom föredragandens motiv för och bedömda effekter
av vald anslagsnivå,

5. att reglerna för prisomräkning av anslag ej bör utnyttjas för reala
resursnedskärningar samt att myndigheterna ålagda besparingar
bör redovisas öppet och ingå i planeringsförutsättningarna,

6. att hinder i besparingsarbetet som beror på att myndigheter
tvingas subventionera artskild verksamhet bör undanröjas,

7. att verksamhet av permanent karaktär ej bör finansieras med
upprepade engångsanvisningar samt att extraordinär verksamhet
av mer långvarig art bör inordnas i den ordinarie budgetprocessen
eller där så inte är lämpligt engångsanvisningarna och den
extraordinära verksamheten bör klart redovisas,

8. att myndigheterna bör uppmanas att i sina anslagsframställningar
i större utsträckning än hittills rapportera de samverkansproblem
och hinder för en rationell ärendehandläggning som uppmärksammas
inom den samhällssektor där myndigheten är verksam,

9. att en redogörelse bör lämnas i budgetpropositionen för sådana
av myndigheterna aktualiserade större besparingsförslag som ej
legat till grund för anslagsberäkningen,

10. att en kortfattad redovisning bör ges i budgetpropositionen av
myndigheternas långtidsbedömningar avseende besparingsverksamheten,

11. vad revisorerna i övrigt anfört om besparingsarbetet.

Förs. 1982/83:8

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m), Hagar Normark (s), Bertil
Jonasson (c), Ralf Lindström (s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s),
Wivi-Anne Radesjö (s). Arne Gadd (s), Birgitta Rydle (m), Olle Aulin (m)
och Kerstin Andersson (c).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen (föredragande), avdelningsdirektören
Kristina Lindegren och byrådirektören Gunnar Järnebeck.

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Rolf Jensen

Reservation

Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c), Birgitta Rydle (m), Olle Aulin
(m) och Kerstin Andersson (c) anser

dels att den att-sats på s. 1 som börjar ”att nuvarande generella” och
slutar ”i prioriteringsfrågor” bort ha följande lydelse:

att besparingar på myndigheternas förvaltningsanslag i större utsträckning
bör åstadkommas genom selektiva åtgärder i kombination med klara
politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor,

dels att den del av revisorernas överväganden på s. 8 som börjar ”Även
om” och slutar ”i prioriteringsfrågor” bort ha följande lydelse:

Även om det sannolikt ännu inom vissa myndigheter finns ett rationaliseringsutrymme
torde flertalet myndigheter redan nu eller relativt snart ha
svårt att genom rationaliseringar möta årliga generella besparingskrav av
den storlek som förutsätts. Därtill kommer att myndigheternas behov av
politisk vägledning i prioriteringsfrågor måste tillgodoses för att inte myndigheterna
som nu, vilket socialstyrelsen påpekat, själva skall tvingas till
politiska avvägningar. Som en följd av det anförda anser vi att besparingar
på myndigheternas förvaltningsanslag i större utsträckning bör åtstadkommas
genom selektiva besparingsåtgärder i kombination med klara politiska
ställningstaganden i prioriteringsfrågor och att statsmakterna således tillmäter
den generella besparingsmetoden mindre betydelse.

dels att revisorernas hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

L att besparingar på myndigheternas förvaltningsanslag i större
utsträckning bör åstadkommas genom selektiva åtgärder i kombination
med klara politiska ställningstaganden i prioriteringsfrågor.

Förs. 1982/83:8

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1982-11-11 Dnr 1980: 52

Sammanfattning av rapport 1981/82:5 om effekter av vissa besparingsåtgärder
i statsförvaltningen och de remissyttranden som avgetts
över den
1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte m. m.

I de anvisningar för statsmyndigheternas anslagsframställningar som
utfärdats under senare år har behovet av besparingar och omprioriteringar
inom statsverksamheten starkt betonats. Sedan 1978 års budgetarbete,
avseende budgetåret 1979/80, har gällt att myndigheterna i sina anslagsäskanden
som huvudförslag skall presentera ett besparingsalternativ. Huvudförslaget
skall utgå från en anslagsnivå som ligger 2 procent under det
pris- och löneomräknade myndighetsanslaget för närmast föregående budgetår.
Härutöver har vissa myndigheter fått i uppdrag att i sina petita
redovisa mera långtgående besparingsalternativ.

Det av revisorerna beslutade granskningsprojektet om effekter av vissa
besparingsåtgärder i statsförvaltningen har aktualiserats av riksdagens finansutskott.
Syftet med granskningen har varit att med begränsning till ett
antal myndigheter söka klarlägga i vilken utsträckning förutsatta besparingar
på myndighetsanslagen faktiskt har genomförts, på vilket sätt så har
skett och vilka sakliga effekter vidtagna åtgärder har fått.

Granskningen har omfattat sex myndigheter inom handelsdepartementets
verksamhetsområde, nämligen kommerskollegium, tullverket, patentoch
registreringsverket, näringsfrihetsombudsmannen, statens pris- och
kartellnämnd och konsumentverket, samt har avsett budgetåren 1979/80
och 1980/81.

För att få ett vidare perspektiv på besparings- och rationaliseringsarbetet
har revisorerna i granskningsärendet inhämtat upplysningar om rationaliseringsverksamhet
inom näringslivet. Undersökningen har utförts av
Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm
(EFI).

I rapporten lämnas bl.a. en översiktlig redogörelse för besparingssträvandena
i statsförvaltningen och för av statsmakterna uppsatta sparmål.
Därefter lämnas detaljerade beskrivningar av vad som framkommit under
granskningen av de sex statliga myndigheterna samt sammanfattas de
viktigaste resultaten i EFI-studien. Rapporten avslutas med vissa överväganden
och förslag.

Förs. 1982/83:8

1.2 Myndighetsstudien

De sex ovannämnda myndigheterna representerar såväl små, medelstora
som stora myndigheter och myndigheter med budget i såväl programsom
resursslagstermer.

Studien har lagts upp så att för varje myndighet redovisas för vartdera av
budgetåren 1979/80 och 1980/81 myndighetens yrkanden, budgetbehandlingen
och budgetutfallet. Särskilt intresse ägnas utformningen av myndighetens
besparingsalternativ, det s.k. huvudförslaget, och den vidare
behandlingen av förslaget i budgetprocessen. Viktigare sifferunderlag presenteras
i tablåer i anslutning till texten. Vidare redovisas myndighetens
egen syn — inhämtad främst genom en enkät — på hittillsvarande och
kommande besparingsarbete.

Granskningen har visat att myndigheterna — med ett par undantag —
presenterat det första årets huvudförslag som en schablonmässig nedskärning
av resurserna med 2 procent. Påföljande års förslag har mera innehållit
medvetet valda besparingsobjekt. Endast konsumentverket ålades för
budgetåret 1979/80 ett besparingskrav enligt huvudförslaget, medan
1980/81 samtliga myndigheter utom näringsfrihetsombudsmannen fick vidkännas
besparingar.

Enligt granskningen genomfördes de ålagda besparingarna. Vid bedömningen
har i rapporten tillämpats följande operationella definition av termen
"uppnådd besparing”, nämligen dels att anslaget enligt regleringsbrev
för ett budgetår innefattat ett besparingskrav, dels att myndigheten inte
förbrukat mer än anslaget enligt regleringsbrev, med tillägg för s.k. "legala
löneöverskridanden”, främst på grund av nya löneavtal, och överskridanden
i fråga om sådana ej begränsade poster som sjukvård och lokaler.
Överskridanden enligt regeringsbrev räknades inte myndigheten "tillgodo”
om de bedömdes vara ett uttryck för att myndigheten inte klarade
den verksamhet som förutsattes vid anslagstilldelningen.

Att mera exakt bestämma storleken av genomförda besparingar är emellertid
svårt. Detta hänger samman bl.a. med följande uppmärksammade
förhållanden.

Av myndighetsstudien framgår att det ofta råder en betydande oenighet
mellan myndighet och regeringskansliet om hur inflationskompensationen,
dvs. prisomräkningen, skall beräknas. Orsaken synes främst vara att departementens
prisomräkning inte strikt kompenserar myndigheterna för
kostnadsökningar utan att däri ligger en viss medveten resursnedskärning.

Av myndighetsstudien framgår vidare att det på grund av nya avtal
faktiskt gjorda överskridandet av anslagsposten för löner oftast är lägre än
den av myndigheten beräknade bruttokostnaden för ingångna avtal. Orsaken
härtill kan vara att avtalskostnaden blivit för högt beräknad och/eller
att vid budgetårets ingång anvisade lönemedel, efter schablonmässig omräkning,
varit för stora. Då lönerna är den helt dominerande kostnadsposten
vid flertalet myndigheter är metoderna för beräkning av lönekompen -

Förs. 1982/83:8

sation av stort intresse. Det har noterats att regeringskansliet i budgetarbetet
inför 1982/83 genom statens arbetsgivarverk haft tillgång till ett mer
detaljerat underlag, varför kostnadseffekterna av löneavtalen kunnat beräknas
utifrån myndigheternas faktiska löneprofil.

Vid en av de studerade myndigheterna, patent- och registreringsverket,
tillämpas ett system av årligen återkommande engångsanvisningar som
tillsammans kan utgöra upp till en dryg tiondel av totalanslaget. I sådana
fall kan det vara svårt att fastställa om myndigheten klarat ett uppställt
besparingskrav då detta endast har avseende på grundanslaget.

Ett förhållande av delvis besläktad art har iakttagits vid studiet av
statens pris- och kartellnämnd. Sedan flera år är verksamheten vid myndigheten
uppdelad i en ordinarie och en ”extraordinär” del. Sistnämnda
del engagerar omkring 30 tjänstemän och tar omkring 15 procent av totalbudgeten.
Finansieringen sker via av regeringen medgivna anslagsöverskridanden
och utanför den normala budgetprocessen. I budgetpropositionen
anges endast det antal personer som är sysselsatta i den ”extraordinära”
verksamheten. Någon upplysning om det närmare innehållet i
denna verksamhet eller om kostnaderna för den lämnas inte.

Principen om det slutna budgetåret, dvs. att outnyttjade medel under
förslagsanslag i regel inte får disponeras efter budgetårets slut, kan ge
anledning till ”köprusher” i juni månad. Dessa kan antingen vara ett
uttryck för att anslaget beräknats för högt eller tyda på en strävan hos
myndigheten att iaktta sparsamhet i början av budgetåret för att senare
klara ett uppdämt köpbehov. Under tiden för granskningen har kammarkollegiets
revisionskontor riktat anmärkning mot en myndighet i undersökningen
för att denna använt outnyttjade medel för utgifter hänförliga till
kommande budgetår. Ett sådant förfarande, som står i strid med bokföringsförordningen,
försvårar en bedömning av besparingsmöjligheterna.

Granskningen har visat att besparingarna kunnat genomföras hos vissa
myndigheter med i stort sett oförändrad ambitionsnivå och hos andra med
varierande grad av ambitionsnivåsänkningar.

I fråga om konsekvenserna av kommande besparingar om totalt 10
procent i ett femårigt perspektiv förutspår samtliga sex myndigheter ambitionsnivåsänkningar.
Bl.a. statens pris- och kartellnämnd och konsumentverket
anser det nödvändigt att statsmakterna tar förnyad ställning till
verksamhetens omfattning och inriktning. Av andra åtgärder som kan bli
aktuella nämner konsumentverket, liksom för övrigt tullverket, organisationsöversyner.
Näringsfrihetsombudsmannen hävdar att en 10-procentig
nedskärning skulle ”slå sönder” nuvarande organisation. Tullverket upprepar
tidigare framförda krav på ändringar och förenklingar i det regelsystem
verket har att tillämpa. Patent- och registreringsverket betonar att en
10-procentig minskning kommer att öka balanserna på ett för kunderna
helt oacceptabelt sätt.

De förutsebara nedskärningarna under en femårsperiod beräknas vidare

Förs. 1982/83:8

få till följd avsevärda personalminskningar. Endast kommerskollegium och
tullverket bedömer att dessa kan klaras genom naturlig avgång. Personalindragningarna
torde resultera i ett överskott av lokaler. Lokalkostnaderna
har för de två granskade budgetåren av myndigheterna betraktats som en
budgetmässigt närmast ”fri” resurs. Åtgärder vidtas dock för närvarande i
syfte att reellt inkludera lokalkostnaderna i budgetprövningen och att öka
utbytbarheten mellan lokalkostnader och andra förvaltningskostnader.
Därmed ökar myndigheternas intresse av att avhända sig icke använda
lokaler.

Under granskningen har särskilt uppmärksammats vikten av att beräknade
personalindragningar och därmed uppkommande överskott på lokaler
i god tid inrapporteras till statens arbetsmarknadsnämnd och byggnadsstyrelsen.
I de nya årliga anvisningarna för petitaarbetet avseende
budgetåret 1983/84 har dessa frågor åtgärdats genom föreskrifter om rapport-
och samrådsskyldighet.

De årligen upprepade besparingskraven har för flera av de granskade
myndigheterna inneburit att den myndighetsinterna budgetprocessen intensifierats.
Också kraven i budgethandboken och de årliga anvisningarna
på bl. a. analyser av verksamheten har gjort budgetarbetet mer omfattande.
En av myndigheterna, tullverket, ifrågasätter om resultatet blivit en
sådan förbättring av beslutsunderlaget som svarar mot arbetsinsatsen.
Myndigheternas svårigheter att leva upp till de krav som ställs på anslagsframställningarna
framgår av de ovannämnda årliga anvisningarna för petitaarbetet.

Från myndigheter i studien har uttalats att besparingskrav utan bestämd
fördelning på budgetår vore att föredra. Detta behov har i viss mån tillgodosetts
i de nya årliga anvisningarna för budgetåret 1983/84. Häri sägs att
myndigheterna som ett tilläggsalternativ och enligt viss bestämd plan kan
presentera ett förslag om ojämnt fördelade besparingar under en femårsperiod,
förutsatt att den sammanlagda effekten under perioden är 10 procent.

Granskningen har gett ett bestämt intryck av att besparingsutrymmet
varierar från myndighet till myndighet, bl.a. beroende på storlek och
tidigare ”sparsamhet”. Vid en av de undersökta myndigheterna — näringsfrihetsombudsmannen
- synes besparingskapaciteten vara synnerligen
begränsad, bl. a. därför att myndigheten är liten och dessutom redan tidigare
varit omvittnat återhållsam med bl.a. expensmedel.

I rapporten framhålls att det över huvud taget kan diskuteras om alla
myndigheter urskiljningslöst skall omfattas av samma besparingskrav. Vissa
samhällsverksamheter synes med nödvändighet behöva prioriteras.

För myndigheter vars tjänster - liksom patent- och registreringsverkets
- finansieras helt genom avgifter bör besparingskraven endast syfta till en
effektivisering av verksamheten. Längre gående krav måste resultera i
försämrade möjligheter för dessa myndigheter att fylla sina uppgifter utan
att för den skull besparingen kommer statsverket till godo.

Förs. 1982/83:8

Vid granskningen har gjorts vissa iakttagelser som avser riksdagens
insyn i och möjlighet att påverka besparingsverksamheten. Brister i budgetpropositionens
information till riksdagen har konstaterats i vad gäller
redovisningen av huvudförslaget, föredragande statsråds beräkning av
prisomräkningens storlek, föredragandens inställning till myndighetens yrkanden
samt förekomsten och storleken av engångsanvisningar och andra
extraordinära finansieringsformer. Vidare har uppmärksammats att av
myndigheterna aktualiserade större besparingsförslag inte alltid förts fram
till riksdagens kännedom på ett sådant sätt att riksdagen haft möjlighet att
ta självständig ställning. Föredragandens bedömning av konsekvenserna
för myndighetens verksamhet av föreslagen anslagsnivå framgår sällan.
Slutligen saknas i budgetpropositionen en redovisning av myndigheternas
långtidsbedömningar avseende besparingsverksamheten under den närmaste
femårsperioden.

1.3 EFI-studien

Den av Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm
(EFI) på revisorernas uppdrag gjorda undersökningen har avsett att
belysa sådana synsätt, strategier och metoder för besparingar och rationaliseringar
som utvecklats inom näringslivet och som kan tänkas vara användbara
även inom offentlig förvaltning. EFI-studien bygger på ett antal
konkreta företagsexempel hämtade från Stal-Laval Turbin AB, ASEA,
Scania-Bilar i Örebro AB, Volvo Olofströmsverken, Gränges Nyby AB
och Svenska AB Philips.

Studiet av de sex företagen visade att rationaliseringsarbetet med hänsyn
till dess inriktning kunde hänföras till ett eller flera av fyra huvudområden,
nämligen strukturering av områden för ansvar och befogenheter,
åtgärder för resultat- och kostnadsuppföljning, utveckling av chefskap och
effektivisering av administrativa rutiner.

I revisorernas egen granskning har ett försök gjorts att belysa i vad mån
näringslivets bärande rationaliseringstankar återfinns också inom statlig
förvaltning. Granskningen visar att många angreppssätt är gemensamma.

1.4 Överväganden och förslag

I granskningsrapporten gjorda överväganden och framförda förslag kan
sammanfattningsvis redovisas på följande sätt.

1.4.1 Metoder för besparingar och rationaliseringar

Erfarenheterna av de senaste årens rationaliserings- och besparingsarbete
bör sammanfattas i någon form av handbok. Tillämpade angreppssätt,
metoder och arbetsformer bör översiktligt redovisas. Handboken bör ge
vägledning till de skrifter och utredningar i ämnet som finns publicerade av

Förs. 1982/83:8

bl.a. statskontoret, riksrevisionsverket (RRV) och statens institut för personaladministration
och personalutbildning (SIPU). Det kan även vara
lämpligt att redovisa de myndigheter som genomfört större och principiellt
intressanta rationaliseringsprojekt. Ett ökat erfarenhetsutbyte möjliggörs
härigenom.

SIPU bör få i uppdrag att — i samband med den nya utbildningen av
chefer på olika nivåer — sammanställa och till budgetdepartementet vidarebefordra
information om hinder och svårigheter för myndigheterna att
efterleva alla de olika krav på besparingar, analyser och långsiktigt omprioriterings-
och planeringsarbete som ställs av statsmakterna.

1.4.2 Det långsiktiga besparingsarbetet och budgetdialogen
Prioriteringsdiskussioner bör tidigt komma i gång mellan myndighet och

departement inför den förestående femåriga besparingsperioden.

I det kommande besparingsarbetet bör uppmärksammas de speciella
problem som är förknippade med ett enhetligt besparingskrav för alla
myndigheter.

Myndigheterna bör uppmanas att i sina anslagsframställningar i större
utsträckning än hittills identifiera och rapportera de samverkansproblem
och hinder för en rationell ärendehandläggning som kan finnas inom den
samhällssektor där myndigheten är verksam.

1.4.3 Åtgärder för att förbättra riksdagens beslutsunderlag i budgetprocessen Värdet

av informationen i budgetpropositionen förbättras genom
att myndighetens huvudförslag beloppsmässigt anges och att föredragandens
motiveringar för sitt ställningstagande till myndighetens yrkanden,
inklusive prisomräkningen, klargörs,
att förekomsten av och kostnaderna för engångsanvisningar och extraordinär
verksamhet klart redovisas,
att en redogörelse lämnas för myndigheternas större besparingsförslag,
att föredragandens bedömning av effekterna av de besparingskrav som
åläggs en myndighet redovisas,
att en redovisning ges av myndigheternas långtidsbedömningar avseende
besparingsverksamheten.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten 1981/82:5 Effekter av vissa besparingsåtgärder
i statsförvaltningen har lämnats av socialstyrelsen, statskontoret,
kommerskollegium, generaltullstyrelsen, patent- och registreringsverket,
statens vägverk, trafiksäkerhets verket, statens institut för personaladministration
och personalutbildning (SIPU), länsstyrelsen i Jönköpings län och

Förs. 1982/83:8

länsstyrelsen i Västernorrlands län. Till sistnämnda remissvar har fogats
yttranden från länsstyrelsens SACO/SR-förening och ST-Länsstyrelse, avdelning
115.

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten

Rapporten har rönt ett i stort sett positivt mottagande bland remissinstanserna.
Sålunda finnér t. ex. socialstyrelsen studien välavvägd och
översiktlig. Kommerskollegium anser att rapporten ger en i huvudsak
korrekt bild av besparingsarbetet vid kollegiet. Generaltullstyrelsen framhåller
värdet av den genomförda EFI-studien, som enligt styrelsen bör bli
känd inom en vidare krets av myndigheter. Patent- och registreringsverket
anser att rapporten ger värdefull inblick i de svårigheter som orsakas av
schablonnedskärningar utan klar politisk styrning från statsmakternas
sida. Trafiksäkerhetsverket finnér det värdefullt att en utvärdering kommit
till stånd och anser att liknande studier bör göras om några år. Länsstyrelsen
i Jönköpings län anser undersökningen vara av stort intresse och att en
ny studie så småningom bör göras, förslagsvis med budgetåret 1982/83 som
utgångspunkt. Liknande synpunkter framför länsstyrelsen i Västernorrlands
län.

2.2 Synpunkter på framlagda förslag

2.2.1 Inledning

Socialstyrelsen och vägverket biträder samtliga i rapporten framlagda
förslag. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har inte några invändningar i
sak mot förslagen men anser dem otillräckliga på sätt som framgår av den
följande redovisningen.

2.2.2 Förslaget om utarbetande av en besparingshandbok

I den föreslagna handboken bör enligt granskningsrapporten redovisas
dels översiktligt angreppssätt, metoder och arbetsformer rörande de senaste
årens rationaliseringsarbete, dels de myndigheter som genomfört större
och principiellt intressanta rationaliseringsprojekt. Härutöver bör handboken
ge vägledning till de skrifter och utredningar i ämnet som publicerats
av bl. a. statskontoret, RRV och SIPU.

Av de remissinstanser som kommenterat detta förslag är alla utom en
positiva. En sådan handbok skulle enligt patent- och registreringsverket
kunna öka erfarenhetsutbytet mellan olika myndigheter och även kunna ge
uppslag till nya projekt. Trafiksäkerhetsverket har inget att erinra mot
förslaget. För att handboken skall bli hanterlig är det enligt myndigheten
emellertid viktigt att den i första hand ger en allmän översikt och att den
därutöver ger en god vägledning till andra skrifter. Länsstyrelsen i Västernorrlands
län, vilken myndighet som nämnts inte har några sakliga invänd -

Förs. 1982/83:8

ningar mot detta eller övriga förslag men finnér dem otillräckliga, nämner
som exempel att resursbristen vid de administrativa enheterna inte kan
kompenseras med en handbok eller annan dokumentation.

SIPU.s erfarenheter av handboksutgivning visar på betydelsen av att
man klargör syftet med handboken och hur den skall användas samt av att
den ges rätt pedagogisk utformning och att utgivningen stöds genom konsultation,
utbildning, seminarier och konferenser. Med tanke på att det
ständigt sker en metodutveckling i fråga om besparings- och rationaliseringsarbete
är det vidare enligt SIPU viktigt att ta ställning till frågan om en
handbok skall ges ett mera allmänt innehåll, som kan gälla under längre tid,
eller om den skall vara en speciellt ämnesinriktad skrift som ges ut med
viss periodicitet. SIPU förklarar sig slutligen berett att lämna förslag till
innehåll och utformning m. m.

Statskontoret uttrycker tveksamhet inför förslaget. Kontorets erfarenhet
är att ju mer konkretiserade och specifika handledningar är, desto
mindre generell räckvidd får de. Vidare anförs att besparingsproblemen är
så mångfacetterade att de knappast på ett meningsfullt och pedagogiskt
riktigt sätt kan fångas i en enda handbok. Enligt kontorets mening är det
därför bättre att bryta ner problemen i avgränsbara delar och behandla
vaije del för sig.

2.2.3 Förslaget om uppdrag till SIPU att vidarebefordra information om
hinder och svårigheter att efterleva krav på besparingar m. m.

En dokumentation av föreslagen art bör enligt SIPU inte begränsas till
att enbart gälla det som behandlas i samband med den nya chefsutbildningen
utan också omfatta vad som kommer fram i SIPU:s övriga verksamhet
och som myndigheterna önskar att SIPU vidarebefordrar till berörda departement.
En översikt av hinder, svårigheter och förslag till lösningar
skulle, anför SIPU, kunna inrymmas i institutets verksamhet försöksvis
under en treårsperiod men verksamheten måste finansieras via anslag.
SIPU nämner i sammanhanget att man inlett ett internt projekt, benämnt
"Besparingsprojektet”. Inom ramen för detta har konferenser genomförts
med speciell inriktning på besparingsfrågor. Konferenserna har fungerat
som ett forum för utbyte av erfarenheter myndigheterna emellan. Dessutom
har hinder, svårigheter och förslag till lösningar dokumenterats för att
metoder, angreppssätt och arbetsformer skall kunna utvecklas och användas
av andra myndigheter.

Statskontoret ifrågasätter om SIPU i sin utbildningsverksamhet kan
fånga upp tillräckligt djupgående kunskaper och erfarenheter för att få
underlag för den föreslagna sammanställningen. Om en analys av hinder
och svårigheter bedöms önskvärd bör detta vara en uppgift för statskontoret.

Förs. 1982/83:8

2.2.4 Förslaget om att prioriteringsdiskussioner tidigt kommer i gång
mellan myndighet och departement inför den förestående femåriga
besparingsperioden

Patent- och registreringsverket anser som nämnts att rapporten ger en
värdefull inblick i de svårigheter som oundvikligen uppstår för myndigheterna
när dessa ställs inför schablonmässiga årliga nedskärningar utan en
klar styrning från statsmakternas sida. Verket är mot den bakgrunden
positivt till förslaget.

Trafiksäkerhetsverket tar i sammanhanget upp begreppet ”budgetdialogen”
till närmare analys. En sådan dialog är angelägen i den mån den
innebär möjligheter till ömsesidig information mellan departement och
myndighet. Men en vidare tillämpning är, betonar verket, varken önskvärd
eller förenlig med gällande konstitutionella principer. Sålunda måste det
anses helt fel att handläggare i departement och myndigheter i förväg
”kommer överens” om uppläggning och prioriteringar i samband med
budgetarbetet. Budgetdialogen får således inte från departementens sida
innebära några styrningar eller bindningar av myndigheternas verksamhet.
Erforderlig politisk styrning skall åstadkommas genom regeringsbeslut.

Enligt trafiksäkerhetsverket måste det anses otillbörligt att enskilda
myndigheter för fram besparingsförslag som innebär drastiska nedskärningar
av verksamhet som en gång inletts efter politiska beslut. Som
princip bör gälla att verksamhet som påbörjats efter politiskt beslut också
bör avvecklas genom sådant beslut. Avslutningsvis anför trafiksäkerhetsverket
att myndigheterna ”givetvis” skall kunna få besked från regeringen
rörande den politiska prioriteringen i konkreta frågor.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser en förbättrad budgetdialog vara en
viktig förutsättning för det framtida besparingsarbetet och säger sig för
egen del ha efterlyst klarare ställningstaganden i prioriteringsfrågor från
regeringskansliet. Länsstyrelsen ifrågasätter dock realismen i att kommundepartementet
för prioriteringsdiskussioner med varje enskild länsstyrelse.
Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Västernorrlands län.
SACO/SR-föreningen vid sistnämnda myndighet uttalar att de politiskt
ansvariga måste göra en klar prioritering av verksamhetens olika delar för
att de negativa effekterna av besparingarna skall motverkas. Det är enligt
föreningen inte rimligt att enskilda tjänstemän skall avgöra vilket av flera
viktiga arbetsområden som skall prioriteras när resurserna inte räcker till.
ST-avdelningen vid samma länsstyrelse anser att revisionsrapporten ger
underlag för slutsatsen att fortsatta nedskärningar måste vara selektiva och
åtföljas av klara centrala direktiv om prioritering av verksamhetsområden.

2.2.5 Förslaget om att i det kommande besparingsarbetet bör uppmärksammas
de speciella problem som är förknippade med ett enhetligt
besparingskrav för alla myndigheter

Enligt socialstyrelsen innebär nuvarande ordning att myndigheterna
själva måste dra politiska slutsatser av besparingsbesluten. Styrelsen anser

Förs. 1982/83:8

att vid fortsatta besparingar varje myndighet måste särbehandlas. Statskontoret
för i sitt yttrande ett längre resonemang om för- och nackdelar
med generella respektive selektiva besparingsmetoder. Kontoret anser att
riksdag och regering i fortsättningen tydligare än hittills för en längre
tidsperiod än ett budgetår bör klargöra vilka verksamhetsområden som
skall undantas från besparingskrav respektive inom vilka fält man avser att
genomföra mer långtgående resursminskningar. En sådan modifiering av
nuvarande generella metod skulle, anser statskontoret, möjliggöra en större
fasthet och långsiktighet i myndigheternas planering samt ge utgångspunkter
för en bättre styrning av det framtida rationaliseringsarbetet.

Kommerskollegium anser de årliga 2-procentiga besparingarna i och för
sig bra eftersom de tvingar myndigheterna att se över sina verksamheter
och också framtvingar större aktivitet inom planering, budgetering och
rationalisering. Vad kollegiet emellertid efterlyser är en metod som på ett
mer naturligt och positivt sätt motiverar myndigheterna att rationalisera
och spara. Kollegiet förutsätter att framtida anslagsminskningar inte genomförs
rent schablonmässigt utan med beaktande av myndighetens egna
bedömningar av besparingarnas effekter.

Generaltullstyrelsen understryker i sitt yttrande betydelsen av att besparingskraven
differentieras för olika myndigheter och verksamhetsområden.
För tullverkets del är narkotikabekämpningen, åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten, miljöskyddskontrollen och kontrollen av tekovaror
prioriterade områden. Vidare bör, säger generaltullstyrelsen, besparingskraven
utformas med hänsyn till den tillväxt i arbetsvolymen som
förekommer inom vissa myndigheter. Inom tullverket styrs arbetsvolymen
av bl.a. utrikeshandelns utveckling som under perioden 1981-1985 väntas
medföra en volymökning i storleksordningen 2-3 procent per år. Redan
denna volymökning svarar mot det av statsmakterna fastställda effektivitetsmålet.

Patent- och registreringsverket anser att ordningen med ett enhetligt
besparingskrav passar särskilt illa för myndigheter vars verksamhet avgiftsfinansieras.
För sådan verksamhet bör besparingskraven ej gå utöver
vad som krävs för en effekti visering av verksamheten.

Vägverket hävdar att en neddragning av verkets verksamhet kan betyda
och betyder en övervältring av kostnader på vägtrafikanterna, exempelvis
genom ett ökat antal olyckor, försämrad framkomlighet och ökat fordonsslitage.
En satsad krona i väghållningsinvesteringar uppges ge en trafik^
ekonomisk avkastning om en krona trettiofem öre.

Trafiksäkerhetsverket anser det självklart att besparitlgskraven bör tilllämpas
olika för olika myndigheter. En helt enhetlig tillämpning innebär ju
ingen prioritering och därigenom inte heller någon medveten politisk styrning
av resurserna.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ifrågasätter om besparingskraven skall
vara generellt tillämpliga för alla myndigheter. Konsekvenserna av en

Förs. 1982/83:8

sådan tillämpning kan i vissa fall bli att statsintäkterna minskar i långt
högre grad än anslagen. Så kan exempelvis bli fallet när skatteadministrationen
och exekutionsväsendet fr.o.m. nästa budgetår skall omfattas av
besparingarna. Länsstyrelsen befarar att besparingar också inom andra
delar av länsstyrelsen kan leda till kostnadsökningar på andra håll i samhället.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län är också skeptisk till den generella
tillämpningen av besparingskraven. Flertalet myndigheter torde vara positiva
till besparingar om kraven är rimliga och anpassade till myndigheternas
möjligheter att spara utan oacceptabla kvalitetsförsämringar eller alltför
kännbara personalmässiga konsekvenser. För övrigt anser länsstyrelsen
det vara en självklarhet att överensstämmelse skall råda mellan statsmakternas
krav på prestationer och resurstilldelning. Den otrygghet som
de till synes panikartade besparingskraven skapat inom många myndigheter
medverkar knappast till en effektivisering av verksamheten, anmärker
länsstyrelsen.

2.2.6 Förslaget om att myndigheterna i ökad omfattning bör identifiera
och rapportera samverkansproblem och hinder för en rationell ärendebehandling
som kan finnas inom den samhällssektor där myndigheten
är verksam

Trafiksäkerhetsverket och länsstyrelsen i Västernorrlands län avvisar
detta förslag med hänvisning till att det skulle innebära ytterligare krav på
myndigheternas redovisning. Länsstyrelsen anser att man i en resursknapp
situation måste prioritera mera offensiva åtgärder än omfattande redovisningar.

2.2.7 Förslaget om att myndighetens huvudförslag bör anges i budgetpropositionen
i vilken också bör klargöras föredragandens motivering
för sitt ställningstagande till myndighetens yrkanden, inklusive prisomräkningen Socialstyrelsen

anser det väsentligt att riksdagens insyn och möjligheter
att påverka besparingsverksamheter förstärks. Den nuvarande metoden,
där föredraganden i propositionen utan kommentar och motivering bara
meddelar riksdagen att han beräknar ett anslag till ett visst belopp ger
enligt styrelsen vare sig riksdagen eller myndigheterna tillräcklig information.

Vidare anser socialstyrelsen metoden att tillämpa mycket låga prisomräkningar
"på gränsen till otillständig”. Det finns exempel på att prisstegringen
för konsulttjänster beräknats till 0 procent medan statskontoret som
expertmyndighet bedömt ökningen till 15 procent. Sådana faktiska besparingar
bör redovisas öppet. Sammanfattningsvis finner socialstyrelsen det
mycket angeläget att regeringen i budgetpropositionen redovisar sina prisomräkningar.

Förs. 1982/83:8

Kommerskollegium delar uppfattningen att mer information bör föras in
i budgetpropositionen om såväl myndighetens förslag som föredragandens
ställningstaganden, bedömningar och beräkningar. Kollegiet framhåller
”med skärpa” vikten av att prisomräkningens uppgift renodlas till att avse
kompensation för kostnadsökningar och att den inte används som ett
verktyg för dolda besparingar.

Patent- och registreringsverket anser detta och övriga förslag rörande
budgetpropositionens innehåll och utformning betydelsefulla. Dock måste
konsekvenserna av föreslagna förändringar, om de genomförs, följas uppmärksamt
så att budgetprocessen inte blir mer tungrodd med risk för
tidsnöd, ökade svårigheter i förhandlingsarbetet m.m.

Trafiksäkerhetsverket, som i sammanhanget endast berör prisomräkningsproblemet,
säger sig ha fått i stort sett korrekt kompensation, möjligen
tack vare det arbete som har lagts ner på beräkningsunderlaget.

SIPU framhåller i sitt svar betydelsen av att riksdagen kontinuerligt
följer besparingsarbetet och att riksdagens ledamöter är väl insatta i rationaliserings-
och besparingsverksamhetens metoder och möjligheter. SIPU
säger sig i sammanhanget kunna utveckla och genomföra en utbildning
anpassad till riksdagens behov efter mönster från andra parlament.

2.2.8 Förslaget om att engångsanvisningar och extraordinär verksamhet

klart bör redovisas i budgetpropositionen

-s

Statskontoret instämmer i förslaget såvitt avser engångsanvisningar, i
synnerhet när dessa återkommer år efter år, men ifrågasätter samtidigt om
inte sådana engångsanvisningar i första hand bör inordnas i de ordinarie
anslagen.

ST-avdelningen vid länsstyrelsen i Västernorrlands län noterar i sitt
yttrande att länsstyrelsen under senare år fått särskilda medel för bl.a.
sysselsättningsskapande åtgärder inom planeringsavdelningen och för förstärkt
revisionsverksamhet inom skatteavdelningen. Stora delar av dessa
medel används för konsultupphandling, vilket uppges ha inneburit problem
av både ekonomisk och personaladministrativ art. En finansiering på normalt
sätt via regleringsbrev med motsvarande tilldelning av fasta tjänster
vore att föredra och skulle, menar avdelningen, underlätta en mer långsiktig
personalplanering.

2.2.9 Förslaget om att budgetpropositionen bör innehålla en redogörelse
för myndigheternas större besparingsförslag

Enligt statskontoret finns skäl att ”i viss mån” beakta revisorernas
förslag, förutsatt att anslagsframställningarna är tillräckligt väl utformade.
Samtidigt erinrar kontoret om de krav som sedan länge framförts på att
budgetpropositionens totala omfång ej får bli för stort.

Generaltullstyrelsen är positiv till förslaget. De fortgående nedskärningarna
nödvändiggör rationaliseringsåtgärder, ofta av en sådan räckvidd att

Förs. 1982/83:8

de kräver statsmaktsbeslut. Styrelsen anser det angeläget att myndigheternas
förslag till åtgärder tas upp till prövning i anslutning till budgetarbetet.

2.2.10 Förslaget om att föredraganden i budgetpropositionen bör redovisa
sin bedömning av effekterna av de besparingskrav som åläggs
en myndighet

Kommerskollegium delar, som framgått av föregående redovisning, uppfattningen
att mer information bör föras in i budgetpropositionen om bl. a.
föredragandens bedömningar och beräkningar. Förslaget stöds också av
trafiksäkerhetsverket. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser detta förslag
”särskilt viktigt och angeläget”.

2.2.11 Förslaget om att budgetpropositionen bör innefatta en redovisning
av myndigheternas långtidsbedömningar avseende besparingsverksamheten Detta

förslag har inte kommenterats särskilt av någon remissinstans.

2.3 Övriga synpunkter

Under denna rubrik återges några av de synpunkter som framkommit
under remissbehandlingen och som saknar direkt anknytning till i rapporten
framlagda förslag.

Socialstyrelsen säger sig ha samma erfarenheter som generaltullstyrelsen
rörande de krav på anslagsframställningarna som vuxit fram under
senare år. Som framgår av rapporten ifrågasätter generaltullstyrelsen om
resultatet blivit en sådan förbättring av beslutsunderlaget som svarar mot
arbetsinsatsen. Socialstyrelsen efterlyser det meningsfulla i att myndigheterna
gör noggranna planer och alternativ när regering och riksdag inte tar
ställning till alternativen och inte heller besvarar de i underlaget angivna
frågorna.

Statskontoret anser rapporten vara behäftad med vissa beräkningstekniska
brister i vad avser frågan huruvida förutsatta besparingar inom de
undersökta myndigheterna uppnåtts. Kontoret kritiserar bl.a. den i rapporten
använda jämförelsen av kostnadsutvecklingen inom myndigheterna
med konsumentprisindex samt metoden att beräkna besparingskrav och
resursförbrukning. Samtidigt som kontoret presenterar ett alternativt förslag
till jämförande index konstaterar man indirekt att invändningsfria
mätmetoder saknas. Rapporten har, säger kontoret, fäst uppmärksamheten
på betydelsen av att lämpliga mått utvecklas för belysning av hur den
reella resursförbrukningen vid olika myndigheter förändras över tiden.

Statskontoret anser vidare att granskningsrapporten ger en alltför onyanserad
bild beträffande kontorets möjligheter att ge individuellt myndighetsstöd.
Verket avsätter betydande resurser för att utarbeta generella
metodhandledningar. Till följd av de resursminskningar som också stats -

Förs. 1982/83:8

kontoret fått vidkännas tvingas verket prioritera sina stödinsatser till myndigheterna.

Kommerskollegium tar i sitt yttrande bl.a. upp frågan om besparingar på
lokalkostnader. Kollegiet är inte motståndare till sådana besparingar men
avvisar däremot tanken på att till byggnadsstyrelsen återlämna enstaka
rum så fort de blir lediga. En sådan ordning skulle snabbt kunna leda till
interna organisations-, säkerhets- och kommunikationsproblem. Bättre är
då, enligt kollegiet, att återlämnandet sker stegvis med några års mellanrum.

Vidare för kommerskollegium fram önskemålet att regleringsbreven expedieras
i böljan av juni i stället för som nu i slutet av samma månad. En
sådan tidigareläggning skulle underlätta den ekonomiska planeringen.

En förenkling av det personaladministrativa regelsystemet framhålls
också som önskvärd liksom någon form av ADB-system för sökning inom
detta område.

Trafiksåkerhetsverket ägnar ett avsnitt av sitt yttrande åt den s. k. EFIstudien
och de där redovisade fyra huvudområdena för rationalisering i
näringslivet. Som en följd av omläggningen av verkets anslagskonstruktion
har verket för avsikt att utarbeta en mera behovsanpassad resultatuppföljning.
Man har funnit att den resultatredovisning som nuvarande redovisningssystem,
system S, medger inte motsvarar användarnas krav på
enkelhet och överskådlighet. I sammanhanget framförs också tanken på att
myndigheterna bör reservera en del av överblivna medel från besparingar
och rationaliseringar för att kunna anlita konsulter vid nya rationaliseringsprojekt.
Enligt verket är det för de flesta myndigheter bättre att anlita
extern rationaliseringsexpertis än att binda resurser i form av egen personal.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982