Riksdagens revisorers förslag angående återbetalning av lokaliseringsbidrag 1980-09-25
Framställning / redogörelse 1980/81:6
Förs. 1980/81:6
Förslag
1980/81:6
Riksdagens revisorers förslag angående återbetalning av lokaliseringsbidrag
1980-09-25
Till Riksdagen
Återbetalning av lokaliseringsbidrag
Inledning
För att främja företags lokalisering till orter och regioner där en förstärkning
av näringsliv och sysselsättning är önskvärd ger staten regionalpolitisk!
stöd enligt bestämmelserna i förordningen (1979:632) om regionalpolitisk!
stöd. Författningen trädde i kraft den 1 juli 1979 och ersatte då 1970
års förordning i ämnet (1970:180), vilken dock fortfarande gäller i fråga om
stöd som beviljats enligt densamma. I och med tillkomsten av 1979 års
förordning ersattes de två stödformerna lokaliseringsbidrag och avskrivningslån
av en ny typ av avskrivningslån. Härutöver lämnas numera lokaliseringsstöd
endast i form av lokaliseringslån.
Vissa grundläggande krav måste, nu liksom tidigare, uppfyllas för att
lokaliseringsstöd skall utgå. Bl. a. gäller att stöd endast beviljas för verksamhet
som bedöms få tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda
varaktig sysselsättning.
Vidare finns i de båda nämnda författningarna regler som syftar till att
tillgodose samhällets krav på insyn i och kontroll av företag som beviljats
stöd. Sålunda föreskrivs bl. a. att stödtagare skall underrätta vederbörande
länsstyrelse och regionala utvecklingsfond, innan beslut fattas om vissa
närmare angivna förändringar av viktigare slag inom förelaget, exempelvis
äganderättsförändringar, nedläggningar och överlåtelser av olika slags tillgångar.
Beviljat stöd kan under vissa omständigheter krävas åter respektive
sägas upp till omedelbar betalning. Härvidlag stadgas bl. a. i 19 § andra
stycket punkterna 1 och 2 i 1970 års stödförordning att lokaliseringsbidrag
kan återkrävas vid väsentligare, direkta eller indirekta, förändringar i
äganderätten till den rörelse för vilken bidraget beviljats. Vidare kan
nedläggning av väsentlig del av verksamheten föranleda återkrav liksom
det förhållandet att bidragstagaren avhänder sig någon betydande del av
anläggningstillgångar, licenser, patent och liknande tillgångar eller att han
överlåter eller belånar någon betydande del av kundfordringar i rörelsen.
Beslut om återkrav av bidrag fattas av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).
1 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 6
Förs. 1980/81:6
2
Under revisorernas resa i Gävleborgs län år 1978 togs med revisorerna
upp till diskussion vissa företeelser i samband med överlåtelse av företag
som beviljats lokaliseringsbidrag. Då samhället under några år framöver
har att bevaka avsevärda belopp i form av beviljade bidrag beslöt revisorerna
att låta undersöka, huruvida ovan återgivna bestämmelser om återkrav
av lokaliseringsbidrag i 19 § andra stycket punkterna 1 och 2 i 1970
års stödförordning efterlevs.
Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
med titeln Återbetalning av lokaliseringsbidrag (1980:2). Promemorian har
remissbehandlats i sedvanlig ordning. En sammanfattning av promemorian
och remissutfallet återfinns i en till denna skrivelse fogad bilaga.''
Slutsatser och förslag i granskningspromemorian
Enligt promemorian har den genomförda granskningen visat att, med
hänsyn tagen till den vaghet som präglar ovan nämnda återkravsbestämmelser
och den komplexa verklighet mot vilken AMS har att bedöma varje
enskilt ärende, inga erinringar kan riktas mot den hittillsvarande tillämpningen
av bestämmelserna. I övrigt framläggs i promemorian följande
förslag:
— Företag som erhållit lokaliseringsstöd bör få återkommande påminnelser
om sin skyldighet att på föreskrivet sätt informera kontrollorganen
om förestående äganderättrförändringar och andra viktigare förändringar.
De anställdas fackliga organisationer i varje stödföretag bör
på lämpligt sätt upplysas om företagets informationsplikt.
— AMS bär i anvisningsform eller på annat sätt klargöra under vilka
förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag respektive uppsägning
av avskrivningslån kommer i fråga. Anvisningarna bör kompletteras
med en samling relativt utförligt beskrivna exempel på tidigare avgöranden
i återkallelseärenden. Exempelsamlingen bör aktualiseras efter
hand som praxis rörande de nya reglerna i 1979 års förordning hinner
utbildas.
— Det bör närmare klarläggas i vilken utsträckning berörda myndigheter,
vid bedömningen av ärenden rörande återkallelse av lokaliseringsbidrag
och avskrivningslån, skall ta även övergripande sysselsättnings- och
regionalpolitiska hänsyn.
Remissutfallet har för de två förstnämnda förslagen varit övervägande
positivt. Beträffande det sist nämnda förslaget är remissutfallet mera svårbedömt.
Flera remissorgan konstaterar endast att sådana övergripande
hänsyn skall tas men går inte närmare in på det egentliga problemet,
nämligen var gränser för detta hänsynstagande skall sättas.
1 Promemorian och remissyttrandena överlämnas till vederbörande utskott. Ärendet
har handlagts på 3:e rev. avd. Utredare: Gunnar Jämebeck.
Förs. 1980/81:6
3
Revisorernas överväganden
Varaktig sysselsättning och tillfredsställande lönsamhet är, såsom framhålls
i granskningspromemorian, två av grundförutsättningarna för att
lokaliseringsstöd skall utgå. Lokaliseringsorganens prövning av att dessa
förutsättningar kan anses uppfyllda vid beslut om stöd grundas på ett
omfattande utredningsmaterial rörande bl. a. projektet, företaget och dess
ägare. Av särskild betydelse i sammanhanget är den s.k. rekryteringsplanen
där den till följd av investeringen beräknade personalökningen skall
redovisas.
I promemorian anförs att samhället nödvändigtvis måste ta risker när
stöd ges till verksamhet inom stödområdena, där förutsättningarna för
näringsverksamhet är erkänt besvärliga. Prövningen av en stödansökan
kan därmed inte som utgångspunkt ha alltför stränga krav på framgång
med verksamheten. I stället måste prövningen syfta till att så långt möjligt
klarlägga, huruvida den planerade investeringen har rimliga möjligheter att
lyckas.
Revisorerna vill emellertid stryka under vikten av att prövningen av
stödansökningar sker med all den omsorg som är möjlig. Ett noggrant
urval, inte bara av investeringsobjekt utan också av de personer och
företag som söker stöd, är ett viktigt medel att förebygga att stödets syfte
förfelas och återkallelse av stödet kan bli aktuell. Av stor betydelse är
också att prövningen av stödansökningar föregås av ett allsidigt informationsutbyte
mellan olika myndigheter och organ. Ett forum för sådan
samverkan har tillskapats genom de beredningsgrupper som enligt 1979 års
stödförordning skall yttra sig över de stödärenden som länsstyrelsen har
att avgöra.
Föreningen Sveriges kronofogdar framhåller i sitt yttrande över promemorian
betydelsen av att också kronofogdemyndigheternas person- och
företagskännedom tas till vara. Revisorerna delar föreningens uppfattning
att dessa erfarenheter på lämpligt sätt bör tillföras beredningen av nya
stödansökningar.
Så länge lån inte är helt avskrivet eller slutbetalt och bidrag kan återkrävas
omfattas stödföretag av den insyn och kontroll varom statsmakterna
beslutat. För samordning av kontrollverksamheten på länsnivå finns i
länen också särskilda beredningsgrupper. 1 dessa ingår representanter för
länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och utvecklingsfonden men även andra
myndigheter och organ kan vara företrädda. I granskningspromemorian
konstateras att dessa beredningsgrupper enligt allmän uppfattning utgör en
lämplig organisatorisk form för samordning samt för snabb förmedling av
information och diskussioner om tänkbara åtgärder i enskilda kontrollärenden.
Av svaren på en enkät till ett antal regionala kontrollorgan, redovisade i
granskningspromemorian, framgår att särskilt länsstyrelsernas, men också
Förs. 1980/81:6
4
utvecklingsfondernas, kontrollresurser är små. Även om det finns skäl att
anta, att en utökning av de regionala kontrollorganens resurser skulle ge
utbyte i form av ökad effektivitet, avstår revisorerna från att lägga fram
förslag i den riktningen. Revisorerna förutsätter att denna fråga övervägs i
samband med ställningstagandet till företagsobeståndskommitténs betänkande
Företags obestånd. Samordning av statliga åtgärder (SOU 1979:91).
Företag som erhållit lokaliseringsstöd skall på närmare angivet sätt
redovisa för verksamheten, bereda kontrollorganen tillfälle att granska
verksamheten samt underrätta länsstyrelsen och utvecklingsfonden om
förestående förändringar av större omfattning, bl. a. äganderättsförändringar,
nedläggningar och avyttringar av olika slags tillgångar i rörelsen.
Av granskningspromemorian framgår att de regionala kontrollorganen är
missnöjda med det sätt på vilket stödföretagen uppfyller sistnämnda informationsplikt.
Antingen underlåter man helt att informera eller lämnas
informationen först sedan den aktuella förändringen beslutats eller till och
med genomförts. Bland möjliga orsaker till att stödföretagen så dåligt följer
informationsbestämmelserna har nämnts okunnighet, förbiseende, rädsla
för förtida publicitet men också att bestämmelserna är oklart definierade.
I 1979 års stödförordning har införts regler som syftar till att tvinga fram
en bättre efterlevnad av informationskravet. Dessa regler är emellertid inte
tillämpliga på andra typer av åtgärder än äganderättsförändringar och över
huvud taget inte på stöd som beviljats enligt 1970 års stödförordning. I
granskningspromemorian förordas därför att företag som erhållit lokaliseringsstöd
ges återkommande påminnelser om informationsskyldigheten.
Även de anställdas fackliga organisationer inom varje stödföretag bör
enligt förslaget underrättas om företagets skyldigheter i detta avseende.
Förslaget har vid remissbehandlingen fått stöd av de flesta remissinstanser.
AMS konstaterar i sitt remissvar att, då registret över stödföretagen
numera datoriserats, förutsättningar finns att genomföra den föreslagna
åtgärden med måttliga insatser. AMS delar också uppfattningen att de
anställdas fackliga organisationer bör upplysas om företagets informationsplikt.
Myndigheten förklarar sig slutligen beredd att realisera förslaget.
Mot bakgrunden av den bristande efterlevnaden av gällande informationsbestämmelser
anser revisorerna att man bör införa en rutin varigenom
återkommande påminnelser ges om stödföretagens skyldighet att underrätta
berörd länsstyrelse och utvecklingsfond inför sådana förändringar
som avses i 18 § punkterna 2 och 3 i 1970 års stödförordning respektive
36 § punkterna 2 och 3 i 1979 års stödförordning. Revisorerna hälsar med
tillfredsställelse att AMS förklarat sig beredd att genomföra förslaget.
Huvudsyftet med den av revisorerna genomförda granskningen har varit
att klarlägga om de ovan refererade bestämmelserna om återkrav av lokaliseringsbidrag
i 19 § andra stycket punkterna 1 och 2 i 1970 års stödförord
-
Förs. 1980/81:6
5
ning efterlevs. Undersökningen har i denna del omfattat dels ett försök till
klarläggande av bestämmelsernas rätta innebörd, dels en granskning av
hur bestämmelserna hittills tillämpats.
I granskningspromemorian konstateras i förstnämnda hänseende att
återkravsbestämmelsernas innebörd svårligen låter sig utläsas direkt av
författningstexten. Vidare framgår att innebörden inte heller klarlagts i
vare sig förarbeten eller tillämpningsanvisningar. Samma brist vidlåder för
övrigt motsvarande regler om uppsägning av avskrivningslån till omedelbar
betalning, såväl den äldre som den nyligen tillskapade lånetypen. Mot
denna bakgrund har i promemorian föreslagits att AMS i anvisningsform
eller på annat lämpligt sätt söker precisera de omständigheter som föranleder
återkallelse av utgivet stöd. Anvisningarna föreslås kompletterade med
en samling exempel på tidigare avgöranden i återkallelseärenden. Exempelsamlingen
bör enligt förslaget täcka de vanligast förekommande fallen
av sådana förändringar som kan föranleda återkallelse.
Förslaget i fråga har fått ett övervägande positivt mottagande vid remissbehandlingen.
AMS ifrågasätter emellertid förslagets ändamålsenlighet. Varje precisering
utöver de allmänna regler som finns i författningstexten skulle enligt
myndigheten kunna uppfattas så att tänkbara, inte närmare angivna uppsägningsgrunder
inte skulle kunna åberopas. Med tanke på de bedömningar
och avvägningar som måste göras i varje enskilt fall skulle också sådana
anvisningar få begränsad användbarhet.
Revisorerna anser, i likhet med vad som anförs i granskningspromemorian,
att behovet av enhetlighet vid rättstillämpningen accentuerats genom
den nyligen genomförda delegeringen av beslutsrätten i vissa återkallelseärenden
till länsstyrelserna och att rättssäkerheten för berörda intressenter
bäst skulle tillgodoses genom att stödförordningarnas återkallelseregler
förtydligades på i promemorian föreslaget sätt. Samtidigt är revisorerna
medvetna om de uppenbara svårigheter som är förenade med uppgiften,
särskilt i vad gäller att utforma anvisningarna så att de blir på samma gång
tillräckligt allmängiltiga och specificerade. Med utgångspunkt i hittillsvarande
erfarenheter torde det enligt revisorernas mening dock vara möjligt
att närmare klarlägga innebörden av återkallelsereglerna särskilt om mera
speciella omständigheter får framgå av den föreslagna exempelsamlingen.
Revisorerna föreslår således att AMS på angivet sätt söker klargöra de
förutsättningar under vilka återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning
av avskrivningslån kommer i fråga.
Vad gäller återkravsbestämmelsernas hittillsvarande tillämpning framgår
av granskningspromemorian att återkravsmöjligheten utnyttjats med
stor restriktivitet. Undersökningen visar bl. a. att väsentligare äganderättsförändringar
under den studerade perioden, 1965-1978, inte i något fall
medfört återkrav av bidrag eller uppsägning av avskrivningslån. Inte heller
har nedläggningar, utom i några enstaka fall, medfört att stöd återkallats. I
Förs. 1980/81:6
6
sistnämnda hänseende synes dock stöd ha återkallats där så varit möjligt
eller bedömts meningsfullt.
Med hänsyn tagen till den vaghet som präglar nu aktuella bestämmelser
och till den komplexa verklighet mot vilken AMS haft att bedöma varje
enskilt ärende uttalas i granskningspromemorian att inga erinringar kan
riktas mot AMS hittillsvarande tillämpning av återkallelsebestämmelserna.
Revisorerna liksom de remissorgan som uttalat sig i frågan delar denna
uppfattning.
Revisorerna önskar emellertid i detta sammanhang fästa uppmärksamheten
på en fråga som tas upp i promemorian. Vid intervjuer med tjänstemän
som handlägger lokaliseringsstödsärenden har inhämtats att det kan
förekomma fall då stöd fått kvarstå, trots att förutsättningar för återkallelse
i och för sig förelegat. Skälet härtill skulle vara att en ur mera begränsad
synvinkel befogad återkallelse till följd av det aktuella företagets känsliga
ekonomiska situation skulle framkalla en obeståndssituation och därmed
äventyra kvarstående sysselsättning i företaget och på den berörda orten.
Vid granskningen har inte kunnat klarläggas i vilken utsträckning AMS och
länsstyrelserna har att, på det sätt som angetts, ta övergripande hänsyn. I
granskningspromemorian har därför föreslagits att denna fråga blir föremål
för närmare överväganden. Remissinstanserna tar i regel ej upp en diskussion
om de avvägningsproblem som påtalats i granskningspromemorian.
Man konstaterar endast att övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska
hänsyn skall tas.
Revisorerna delar uppfattningen att sådana hänsyn måste tas. Samtidigt
ställs emellertid i de författningar vari den regionalpolitiska stödgivningen
närmare reglerats vissa uttryckliga krav på den verksamhet som skall
komma i åtnjutande av statligt stöd. Stöd utgår sålunda endast till verksamhet
som bedöms få tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda en
varaktig sysselsättning och som utövas eller skall utövas i en ort med goda
förutsättningar för verksamheten. Nämnda effekter, varaktig sysselsättning
och tillfredsställande lönsamhet, kan sägas utgöra förutsättningarna
för att stödet skall ge de eftersträvade regionalpolitiska effekterna.
Olika omständigheter kan emellertid föranleda att de företagsekonomiska
kraven inte uppfylls. Välbekanta exempel på sådana omständigheter är
konjunktur- och strukturomvandlingsproblem samt andra, i förhållande till
det enskilda företaget, externa problem. Det är här fråga om svårigheter
som drabbar företaget utan dess egen förskyllan. Å andra sidan kan det
inte förnekas att syftet med lokaliseringsstödet kan förfelas också till följd
av omständigheter varöver stödföretaget rimligtvis bedöms kunna råda,
t. ex. oskicklig ledning eller i vissa fall transaktioner av mer eller mindre
tvivelaktigt slag. Syftet med reglerna om återkallelse av lokaliseringsbidrag
och avskrivningslån torde främst vara att möjliggöra för samhället att
återta stöd som till följd av sistnämnda typ av omständigheter inte haft
åsyftad verkan. Om nu övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska
Förs. 1980/81:6
7
hänsyn förhindrar ett ingripande med stöd av återkalleisebestämmelserna
kan samhället sägas de facto sakna ett verksamt instrument för att komma
till rätta med uppenbara missförhållanden. Mindre seriösa företag kan
frestas till från samhällets synpunkt tvivelaktiga transaktioner och dispositioner
i vetskap om att en återkallelse av det statliga stödet troligen inte
behöver befaras.
Föreningen Sveriges kronofogdar anger att allmänna straffrättsliga
normer skulle kunna utgöra en vägledning för beslut i återkallelseärenden.
I likhet med bl. a. statens industriverk och Svenska Handelskammarförbundet
anser revisorerna att det bör närmare klarläggas i vilken utsträckning
berörda myndigheter skall ta övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska
hänsyn när man bedömer ärenden rörande återkrav av lokaliseringsstöd.
Revisorerna har noterat att företagsobeståndskommittén i sitt
delbetänkande Företags obestånd (SOU 1979:91) tagit upp näraliggande
problem till behandling. En grundtanke i kommitténs förslag är att myndigheter
som har att ta till vara statens intressen som fordringsägare i ökande
utsträckning skall tvingas väga in bl. a. övergripande sysselsättnings- och
regionalpolitiska intressen. Revisorerna anser därför att de genom granskningen
aktualiserade avvägningsfrågorna lämpligen kan beaktas i samband
med beredningen av de frågor som aktualiserats i företagsobeståndskommitténs
betänkande.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna att riksdagen ger
regeringen till känna vad revisorerna
1. anfört i fråga om prövningen av ansökningar om lokaliseringsstöd
och om dimensioneringen av kontrollorganens resurser.
2. förordat beträffande utarbetande av anvisningar som klargör under
vilka förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning
av avskrivningslån kommer i fråga,
3. förordat beträffande utarbetande av riktlinjer för hur övergripande
sysselsättnings- och regionalpolitiska hänsyn skall påverka
ställningstaganden till ärenden rörande återkallelse av lokaliseringsstöd.
Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m).
Bertil Jonasson (c), Hugo Bengtsson (s). Hagar Normark (s). Ralf Lindström
(s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s), Maj Pehrsson (c). WiviAnne
Radesjö (s). Birgitta Rydle (m), Rune Gustavsson (c) samt Yngve
Nyquist (s).
På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON
/Göran Hagbergh
Förs. 1980/81:6
8
Bilaga
RIKSDAGENS REVISORER
Sammanfattning av granskningspromemorian 1980:2 Återbetalning
av lokaliseringsbidrag och de däröver avgivna remissyttrandena
1 Granskningspromemorian
1.1 Utredningens bakgrund och syfte
Sedan den 1 juli 1965 ger staten direkt ekonomiskt stöd till bl. a. företag
som lokaliserar verksamhet till orter och regioner där en förstärkning av
näringsliv och sysselsättning är önskvärd. Stödgivningen regleras numera
av förordningen (1979:632) om regionalpolitisk! stöd, vilken trädde i kraft
den 1 juli 1979 och då ersatte 1970 års förordning i ämnet (1970: 180).
Genom tillkomsten av 1979 års författning ersattes de två stödformerna
lokaliseringsbidrag och avskrivningslån av en ny typ av avskrivningslån.
Av övriga lokaliseringsstödformer bibehölls endast lokaliseringslån. Även
i fråga om andra regionalpolitiska stödmedel vidtogs ändringar.
I såväl den nya som den äldre författningen — den senare gäller fortfarande
i fråga om stöd som beviljats enligt densamma — finns regler vars
syfte är att tillgodose samhällets krav på insyn i och kontroll av företag
som beviljats lokaliseringsstöd. Bl. a. stadgas skyldighet för stödtagare att
i närmare angiven ordning redovisa för verksamheten, att informera om
förestående förändringar av större vikt, exempelvis äganderättsförändringar,
nedläggningar och avhändelse av viktigare tillgångar, samt att bereda
vederbörande kontrollorgan tillfälle att granska verksamheten.
Vidare finns i båda författningarna regler som möjliggör att beviljat stöd
återkrävs respektive sägs upp till omedelbar betalning. Bl. a. gäller enligt
19 § andra stycket punkterna 1 och 2 i 1970 års stödförordning att lokaliseringsbidrag
kan återkrävas vid väsentligare, direkta eller indirekta, äganderättsförändringar
samt vid nedläggning av väsentlig del av den verksamhet
för vilken stödet beviljats. Också det förhållandet att stödtagaren
avhänder sig viktigare tillgångar i rörelsen, t. ex. anläggningstillgångar,
patent, licenser m. m., eller att han avyttrar eller belånar kundfordringar i
någon väsentlig utsträckning, kan föranleda återkrav.
Det bidragsbelopp som kan återkrävas med stöd av nämnda regler
minskas med en femtedel för varje år som förflutit sedan beslut genom
vilket bidragets storlek slutligt bestämts meddelades.
Bestämmelser av motsvarande innebörd finns för avskrivningslån enligt
1970 och 1979 års förordningar, vilket innebär att hela lånet eller del därav
under bl. a. nämnda förutsättningar kan sägas upp till omedelbar betalning.
Under revisorernas resa i Gävleborgs län år 1978 togs inför revisorerna
upp vissa frågor rörande överlåtelse av företag som beviljats lokaliseringsbidrag.
Med anledning härav beslöt revisorerna att låta undersöka, huruvida
reglerna om återkrav av lokaliseringsbidrag i 19 § andra stycket punkterna
1 och 2 i 1970 års stödförordning efterlevs.
Undersökningen har omfattat följande problemområden.
För det första har undersökts hur lokaliseringsorganen prövar att vissa
grundläggande förutsättningar föreligger vid beslut om lokaliseringsstöd.
Förs. 1980/81:6
9
För det andra har samhällets kontroll av företag som fått lokaliseringsstöd
granskats. Slutligen har gjorts ett försök att klarlägga de aktuella återkravsbestämmelsernas
rätta innebörd varefter bestämmelsernas hittillsvarande
tillämpning undersökts.
1.2 Redovisning av granskningen
Enligt uttryckligt stadgande kan lokaliseringsstöd endast utgå till verksamhet
som bedöms medföra varaktig sysselsättning för de anställda och
ge tillfredsställande lönsamhet. Prövningen av att dessa villkor är uppfyllda
tillgår på i princip samma sätt som normal kreditprövning inom
banker och andra finansieringsinstitut. Företag som söker stöd har sålunda
att utförligt styrka sin ansökan i form av bl. a. sammanställningar av i
sammanhanget väsentliga uppgifter rörande t. ex. kostnader som är förknippade
med projektet, företaget, dess ledning och äganderättsförhållanden,
dess produkter och marknad. I en särskild rekryteringsplan skall
företaget redovisa den personalökning som den tänkta investeringen beräknas
ge upphov till.
Beslut om stöd fattas av regeringen, AMS eller länsstyrelsen enligt
särskild, från tid till annan reviderad kompetensfördelning. På regional
nivå sker den sakliga bedömningen av en stödansökan främst vid den
regionala utvecklingsfonden.
I promemorian konstateras att samhället rimligen måste ta förhållandevis
stora risker när man ger stöd till verksamhet på orter och inom regioner
med omvittnat besvärliga näringslivsbetingelser. Att ställa absoluta krav
på framgång synes därför inte vara möjligt. I stället bör på de beredande
och beslutande organen ankomma att så långt möjligt klarlägga, huruvida
den investering för vilken stöd söks har rimliga utsikter att lyckas.
Vid granskningen har inget framkommit som ger anledning att betvivla
lokaliseringsorganens förmåga att, så långt tillgängliga resurser medger,
pröva förutsättningarna för olika slags projekt. De regionala utvecklingsfonderna,
som jämte AMS har en nyckelroll i sammanhanget, torde i stort
besitta nödvändig kunskap, erfarenhet och kännedom om relevanta förhållanden
i den aktuella regionen.
Huvudansvarig för kontrollen av företag som fått lokaliseringsstöd är
AMS. På det regionala planet ligger motsvarande myndighetsansvar på
länsstyrelsen. Den rutinmässiga tillsynen åvilar den regionala utvecklingsfonden.
Också länsarbetsnämnden är engagerad i kontrollverksamheten,
bl. a. genom att den med vissa intervall infordrar uppgifter om den aktuella
sysselsättningssituationen i stödföretagen.
För samordning av kontrollverksamheten på länsnivå finns särskilda
beredningsgrupper. I dessa ingår representanter för länsstyrelsen, länsarbetsnämnden
och utvecklingsfonden. Även andra myndigheter, t. ex.
kronofogdemyndigheten, och organ kan vara företrädda.
Av svaren på en enkät som tillställts ett antal regionala kontrollorgan
framgår att länsstyrelsernas nuvarande kontrollresurser är mycket små.
Fyra länsstyrelser som besvarat fråga i ämnet uppger sig tillsammans lägga
ner ca 1,2 personår på kontrollen av sammanlagt ca 740 företag. Bl. a. av
detta skäl avvisas i promemorian tanken på att föra över ansvaret för den
rutinmässiga kontrollen från utvecklingsfonderna till länsstyrelserna, även
om en sådan åtgärd kunde motiveras utifrån vissa risker för intressekonflikter
med fondernas huvuduppgift att utgöra ett organ för service åt
företagen.
Förs. 1980/81:6
10
Samtidigt konstateras i granskningspromemorian att inte heller utvecklingsfondernas
kontroll kapacitet är särskilt stor. Samma konstaterande gör
företagsobeståndskommittén i sitt betänkande Företags obestånd. Samordning
av statliga åtgärder (SOU 1979:91). Kommittén, vars förslag syftar
till att inte bara stödföretagen utan så långt möjligt samtliga företag
skall bli föremål för statlig tillsyn, anför i detta sammanhang att ”redan de
hittillsvarande resurserna ofta är för knappa för fondernas obligatoriska
uppföljning och i huvudsak endast medger granskning av boksluts- och
årsredovisningar” (s. 14).
I såväl 1970 som 1979 års stödförordning stadgas skyldighet för stödföretagen
att på närmare angivet sätt redovisa för verksamheten, underrätta
om förestående förändringar av viktigare slag samt bereda kontrollorganen
tillfälle att granska verksamheten.
Granskningen har ådagalagt uppenbara brister i vad gäller stödföretagens
benägenhet att uppfylla sin författningsmässiga informationsplikt.
Antingen underlåter man helt att underrätta kontrollorganen eller lämnas
informationen först sedan förändringen redan beslutats eller genomförts.
I promemorian erinras om en ny sanktion som syftar till att förbättra
efterlevnaden av informationsskyldigheten. I 1979 års stödförordning finns
nämligen en regel som innebär att underlåtelse att lämna information om
väsentligare äganderättsförändring automatiskt medför omvandling av
avskrivningslån till lokaliseringslån. Samtidigt påpekas att bestämmelsen
inte är tillämplig på andra nu aktuella åtgärder än äganderättsförändringar
och över huvud taget inte i frågä om stöd beviljat enligt den äldre stödförordningen.
Sedan tanken på att i efterhand ändra villkoren för redan
utgivet stöd avvisats föreslås i promemorian att stödföretagen ges återkommande
påminnelser om sin informationsskyldighet och att de anställdas
fackliga organisationer i varje företag underrättas om företagens uppgiftsplikt.
Beträffande återkrävs- och uppsägningsbestämmelserna i 1970 års förordning
och motsvarande uppsägningsregler i 1979 års författning fastslås i
promemorian att dessa i sig är vagt formulerade och därmed lämnar utrymme
för tolkning samt att bestämmelsernas närmare innebörd inte klarlagts i
vare sig förarbeten eller tillämpningsanvisningar. Med hänvisning till rättssäkerhetsintresset
och till berättigade krav på enhetlighet vid rättstillämpningen
föreslås att AMS i anvisningsform söker precisera de omständigheter
som föranleder återkallelse av utgivet stöd. Anvisningarna
kan enligt förslaget med fördel kompletteras med en samling exempel på
tidigare avgöranden i återkallelseärenden, utförligt beskrivna med avseende
på de särskilda förutsättningar som förelåg och de överväganden som
föregick beslutet.
Kartläggningen av återkravsbestämmelsernas hittillsvarande tillämpning
visar sammanfattningsvis att återkravsmöjligheten utnyttjats med stor restriktivitet.
Under perioden 1965—1978 fattades beslut i anledning av sammanlagt
311 äganderättsförändringar där minst en tredjedel av aktiekapitalet,
eller motsvarande andel, bytt ägare. I 205 av fallen hade stöd utgått i
form av bl.a. bidrag. Inte ett enda av nämnda beslut innebar att stödet
återkallades. Vidare visar granskningen att inte heller nedläggningar, utom
i ett fåtal fall, föranlett återkallelse. Detta förklaras emellertid av att
återkallelse, bortsett från i de nämnda undantagsfallen, inte bedömts möjlig
eller meningsfull.
Som en sammanfattande kommentar sägs i promemorian att, med hänsyn
tagen till bestämmelsernas vaghet och den komplexa verklighet mot
Förs. 1980/81:6
II
vilken AMS har att bedöma varje enskilt ärende, inga erinringar kan riktas
mot AMS hittillsvarande tillämpning.
Emellertid har det vid samtal med tjänstemän som handlägger lokaliseringsstödsärenden
framkommit att AMS, av hänsyn till övergripande sysselsättnings-
och regionalpolitiska intressen i vissa fall sett sig tvungen att
låta stöd kvarstå, trots att förutsättningarna för återkallelse i sig förelegat.
Motsvarande påstående skulle då gälla även länsstyrelserna, eftersom
dessa, enligt vad granskningen utvisat, så gott som undantagslöst intagit
samma ståndpunkt som sedermera AMS. Enligt dessa tjänstemäns uppfattning
skulle nämligen flertalet stödföretag inte tåla den "åderlåtning" en
återkallelse skulle innebära. Återkallelsen skulle med andra ord få allvarliga
konsekvenser för sysselsättningen, inte bara i det aktuella företaget
utan också på den berörda orten.
Vid granskningen har inte gått att klarlägga i vilken utsträckning AMS
och länsstyrelserna har att på beskrivet sätt ta övergripande hänsyn vid
ställningstaganden i återkallelseärenden. Därför föreslås att denna fråga
övervägs i lämpligt sammanhang.
Ibland har hävdats att lokaliseringsstöd i vissa fall skapar "oskäliga”
vinster vid överlåtelse av stödföretag. En närmare analys av denna fråga
visar emellertid att det inte torde vara möjligt att i efterhand beräkna hur
stor del av en realisationsvinst vid överlåtelse av ett stödföretag som är en
följd av det statliga stödet.
1.3 Granskningsresultat och förslag i sammandrag
Huvudsyftet med utredningen har varit att klarlägga, huruvida bestämmelserna
om återkrav av lokaliseringsbidrag i 19 § andra stycket punkterna
1 och 2 i 1970 års förordning om statligt regionalpolitiskt stöd efterlevs.
Granskningen har visat att, med hänsyn tagen till den vaghet som
präglar nämnda bestämmelser och den komplexa verklighet mot vilken
AMS har att bedöma varje enskilt ärende, inga erinringar kan riktas mot
AMS tillämpning av bestämmelserna. I övrigt har granskningen gett anledning
till följande förslag:
- Företag som fått lokaliseringsstöd bör få återkommande påminnelser
om sin skyldighet att på föreskrivet sätt informera kontrollorganen om
förestående äganderättsförändringar och andra viktigare förändringar.
De anställdas fackliga organisationer i varje stödföretag bör på lämpligt
sätt upplysas om företagets informationsplikt.
- AMS bör i anvisningsform eller på annat lämpligt sätt klargöra under
vilka förutsättningar återkrav av bidrag respektive uppsägning av avskrivningslån
kommer i fråga. Eventuella anvisningar bör kompletteras
med en samling relativt utförligt beskrivna exempel på tidigare avgöranden
i återkallelseärenden. Exempelsamlingen bör aktualiseras efter
hand som praxis rörande de nya reglerna i 1979 års förordning hinner
utbildas.
- Det bör närmare klarläggas i vilken utsträckning berörda myndigheter,
vid bedömningen av ärenden rörande återkallelse av lokaliseringsbidrag
och avskrivningslån, skall ta även övergripande sysselsättnings- och
regionalpolitiska hänsyn.
Förs. 1980/81:6
12
2 Remissyttrandena
Yttranden över promemorian har avgetts av arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS), statens industriverk (SIND), Utvecklingsfonden i Gävleborgs län,
Utvecklingsfonden i Västerbottens län, länsstyrelsen i Gävleborgs län,
länsstyrelsen i Västerbottens län, kronofogdemyndigheten i Hudiksvalls
distrikt, kronofogdemyndigheten i Umeå distrikt. Svenska Handelskammarförbundet,
Sveriges Industriförbund, Sveriges Hantverks- och Industriorganisation,
Familjeföretagen (SHIO), Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO). Svenska Arbetsgivareföreningen
(SAF), Svenska Företagares Riksförbund (SFR) och Föreningen
Sveriges kronofogdar.
Sveriges Industriförbund och SAF har avgett gemensamt yttrande.
I det följande redovisas remissinstansernas synpunkter på dels huvudresultatet
av granskningen, avseende AMS hittillsvarande tillämpning av
återkravsbestämmelserna (avsnitt 2.1), dels i promemorian framlagda förslag
(avsnitten 2.2-2.4). Slutligen återges vissa övriga, av remissorganen
framförda synpunkter (avsnitt 2.5).
2.1 AMS tillämpning av återkravsbestämmelserna
I promemorian uttalas att, med hänsyn tagen till den vaghet som präglar
de i sammanhanget aktuella återkravsbestämmelserna och den komplexa
verklighet mot vilken AMS har att bedöma varje enskilt ärende, inga
erinringar kan riktas mot hittillsvarande tillämpning.
Samtliga remissinstanser som kommenterat denna slutsats, nämligen
SIND, Utvecklingsfonden i Västerbottens län, SHIO, TCO och LO, finner
den välgrundad.
2.2 Påminnelser om informationsskyldigheten
I promemorian föreslås att företag som fått lokaliseringsstöd bör få
återkommande påminnelser om sin skyldighet att på föreskrivet sätt informera
om förestående förändringar. De anställdas fackliga organsationer
bör upplysas om företagets informationsplikt.
AMS finner att de föreslagna rutinerna kan vara ägnade att främja ett
bättre iakttagande av informationsskyldigheten. Då registret över stödföretagen
numera datoriserats finns förutsättningar att införa rutinerna med
måttliga insatser. AMS förklarar sig slutligen beredd att realisera förslaget.
Även av övriga remissinstanser får förslaget ett huvudsakligen välvilligt
mottagande. SHIO är dock negativt inställd till att de fackliga organisationerna
underrättas om informationsskyldigheten. Även Svenska Handelskammarförbundet
uttrycker tveksamhet på denna punkt. Nämnda organisationer
anser att medbestämmandelagstiftningen på ett tillfredsställande
sätt garanterar de fackliga organisationerna information. SIND anser att
informationsproblemet bör lösas redan under ansökningsfasen. Sökanden
bör, innan stöd beviljas, förklara sig beredd att informera på föreskrivet
sätt. Föreningen Sveriges kronofogdar betonar i sitt yttrande vikten av att
prövningen av stödsökande företags lämplighet sker med största noggrannhet
och finner, mot bakgrund av detta synsätt, ingen större mening med de
föreslagna informationspåminnelserna. TCO anser att förslaget bör preciseras
med avseende på hur ofta och på vilket sätt påminnelserna skall
lämnas. Ett oreserverat stöd för förslaget lämnas av Utvecklingsfonden i
Förs. 1980/81:6
13
Gävleborgs län, Utvecklingsfonden i Västerbottens län, länsstyrelsen i
Gävleborgs län, länsstyrelsen i Västerbottens län, Sveriges Industriförbund/SAF,
LO och SFR.
2.3 Anvisningar för återkallelse av lokaliseringsstöd
I promemorian föreslås att AMS i anvisningsform eller på annat lämpligt
sätt klargör under vilka förutsättningar återkrav av lokaliseringsbidrag
respektive uppsägning av avskrivningslån kommer i fråga. Eventuella anvisningar
bör kompletteras med en samling exempel på tidigare avgöranden
i återkallelseärenden.
Tolv av de sammanlagt sexton remissinstanserna välkomnar den föreslagna
preciseringen, i ett par fall i mera indirekta termer eller med viss
reservation. SIND anser att stödtagaren bör få insikt i återkallelsepraxis
innan stöd beviljas. Länsstyrelsen i Västerbottens län tillstyrker förslaget
men pekar på svårigheten att utfärda klara och enhetliga riktlinjer. TCO är
positivt inställd men betonar samtidigt att varje fall torde vara unikt ur
flera aspekter. Svenska Handelskammarförbundet säger att de oklara reglerna
är en källa till irritation. Förbundet pekar på att återkravsgrunden
belåning av kundfordringar enligt promemorian inte längre tillämpas och
därför bör utmönstras. De föreslagna anvisningarna välkomnas men bör
enligt förbundet utarbetas av vederbörande departement och fastställas av
regeringen. Föreningen Sveriges kronofogdar tillstyrker förslaget men anser
dessutom att stödförordningens återkravsbestämmelser bör omarbetas.
AMS bör enligt föreningen fastställa i vilka situationer återkallelse
skall ske. Ett nytt institut bör införas enligt vilket länsstyrelserna har att
lämna bindande förhandsbesked om en planerad förändrings inverkan på
det statliga stödets fortbestånd.
Negativa till förslaget är AMS och SHIO. AMS ifrågasätter det ändamålsenliga
i att utfärda mera preciserade anvisningar. Varje sådan precisering
skulle enligt myndigheten kunna uppfattas så att ”tänkbara inte närmare
angivna uppsägningsgrunder inte heller skulle kunna åberopas”.
AMS anser också att anvisningarna skulle få begränsad användbarhet med
tanke på de bedömningar och avvägningar som måste göras i varje enskilt
fall. SHIO uttalar att de föreslagna anvisningarna torde få endast obetydlig
praktisk betydelse.
2.4 Graden av hänsynstagande till övergripande intressen
Enligt förslaget i promemorian bör det närmare klarläggas i vilken utsträckning
berörda myndigheter, vid bedömningen av ärenden rörande
återkrav av lokaliseringsbidrag och uppsägning av avskrivningslån, skall ta
även övergripande sysselsättnings- och regionalpolitiska hänsyn.
Beträffande detta förslag är remissutfallet mera svårbedömt än i fråga
om övriga punkter. Flera remissorgan konstaterar endast att sådana övergripande
hänsyn skall tas — vilket inte ifrågasatts i promemorian - men
går inte närmare in på det egentliga problemet, var gränsen för detta
hänsynstagande skall sättas. Exempel på uttalanden av detta slag återfinns
i yttrandena från kronofogdemyndigheterna i Hudiksvalls och Umeå distrikt,
SHIO, TCO och LO. Mer eller mindre negativa till förslaget är
AMS, länsstyrelsen i Gävleborgs län och Sveriges Industriförbund/SAF.
AMS anser ett klarläggande inte påkallat. All handläggning av lokalise
-
Förs. 1980/81:6
14
ringsstödsärenden sker enligt AMS ”med största hänsyn” till övergripande
intressen. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att ett klarläggande
”kanske inte är nödvändigt". Som motivering anförs att övergripande
hänsyn ”mäste finnas med redan inför ett beslut i en regionalpolitisk
fråga”. Sveriges Industriförbund/SAF konstaterar att syftet med stödet är
regional- och sysselsättningspolitiskt och att detta syfte inte får motverkas
vid ett eventuellt beslut om återkallelse. Om de berörda myndigheterna
anses kompetenta att bevilja stödet bör de enligt organisationerna även
anses kompetenta att göra motsvarande övergripande bedömningar i samband
med en eventuell återkallelse. Ett närmare klarläggande av myndigheternas
övergripande hänsynstagande är därför inte begränsat till denna
fråga utan bör, framgår det av yttrandet, tas upp i ett annat sammanhang.
Fyra remissinstanser, nämligen SIND, Utvecklingsfonden i Västerbottens
län, länsstyrelsen i Västerbottens län och Svenska Handelskammarförbundet,
välkomnar ett klarläggande. Sistnämnda organisation betonar
dock att det här är fråga om mycket svåra avvägningsproblem där den fria
konkurrensen mellan företag i samma bransch lätt kan påverkas. Av detta
skäl förordas att erforderliga preciseringar görs av regeringen.
Två remissorgan, nämligen SFR och Föreningen Sveriges kronofogdar,
kan genom sina yttranden sägas vitsorda problemets existens, nämligen
därigenom att de ger förslag till anvisningar om var gränsen för det övergripande
hänsynstagandet bör gå. SFR:s grundsyn är att stödföretagen påtar
sig ett socialt ansvar och att därför endast allvarliga brott mot förutsättningarna
för stödet bör föranleda återkallelse. Föreningen Sveriges kronofogdar
anger som vägledning att allmänna straffrättsliga normer kan vara
användbara; ett svikligt förfarande från företagarens sida med skada för
staten som följd bör leda till återkallelse, däremot inte oaktsamma förfaranden
som kan betecknas som ursäktliga. I övrigt anser föreningen att det
redan av återkallelsereglerna bör framgå att övergripande hänsyn skall tas.
2.5 Övriga, av remissorganen framförda synpunkter
I granskningspromemorian konstateras att de regionala kontrollorganens
resurser är små. Angelägenheten av en förstärkning härvidlag betonas
i yttrandena från Utvecklingsfonden i Gävleborgs län och länsstyrelsen
i Västerbottens län. Länsstyrelsen uttrycker förvåning över att förslag
i den riktningen inte lagts fram i promemorian. Svenska Handelskammarförbundet
ifrågasätter om, med hänsyn till de begränsade resurserna, inte
en annan uppläggning av den rutinmässiga kontrollen borde övervägas. En
analys av historiska data i form av bokslut och årsredovisningar säger
enligt förbundet ofta mycket litet om företagens aktuella situation.
Föreningen Sveriges kronofogdar anser att problem med återkallelse av
beviljat stöd i stor utsträckning kan undvikas genom noggrann prövning av
stödsökandes lämplighet. Denna lämplighetsprövning bör ske i samråd
med kronofogdemyndigheten. Också kronofogdemyndigheterna i Hudiksvalls
och Umeå distrikt hävdar att kronofogdemyndigheternas erfarenheter
och företagskännedom bör tas till vara, såväl i samband med stödgivning
som i kontrollarbetet.
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980