Riksdagens revisorers förslag angående affärsverkens intäkts- ochkostnadsutveckling (Framställning / redogörelse 1980/81:4)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag 1980/81:4

Riksdagens revisorers förslag angående affärsverkens intäkts- och
kostnadsutveckling

1980-06-11
Till riksdagen

Inledning

De sju statliga affärsdrivande verken kan till storlek och organisatorisk
struktur jämföras med landets större industrikoncerner. Liksom de varuproducerande
industrierna har de en marknad på vilken verkens tjänster
efterfrågas. Dessa måste ibland produceras och marknadsföras i konkurrens
med företag som tillhandahåller tjänster av liknande slag. På samma
sätt som man inom industrin för in nya produkter måste affärsverken
utveckla nya typer av tjänster eller förbättra de redan existerande. De
investerar i anläggningar och annan materiel som behövs för att de skall
kunna tillhandahålla tjänsterna, och investeringarna måste finansieras.
Verken avses vaije år kunna visa ett positivt ekonomiskt resultat och är
ålagda att i varje fall för en följd av år tillfredsställande förränta det
investerade s. k. statskapitalet. Detta i sin tur fordrar att verken fortlöpande
har kontroll över sina kostnader, utnyttjar produktionsmedlens
kapacitet fullt ut och förbättrar sin produktivitet på lång sikt.

Riksdagens revisorer har påbörjat en granskning av de statliga affärsverken.
Granskningen, som närmast har karaktären av en studie av vissa delar
av verksamheten, har hittills genomförts beträffande de fyra kommunikationsverken.
Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
(nr 3/1979) Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling; del 1
Kommunikationsverken. Promemorian har i sedvanlig ordning remissbehandlats.
Sammanfattningar av promemorian och av avgivna remissyttranden
är fogade till denna skrivelse som bilagor (bilaga 1 och 2).1

Allmän beskrivning av verksamheten

Verksamheten vid kommunikationsverken har granskats för en tioårsperiod
som i stort sett avser 1970-talet. Beträffande granskningens allmänna
resultat må här anföras följande.

Lika litet som de flesta andra företag inom industri- och kommunikationssektorerna
har de fyra kommunikationsverken undgått 1970-talets
växlande konjunkturer. Tre av verken har redovisat intäktsöverskott efter
avskrivningar under vart och ett av de senaste tio budgetåren, medan

1 Promemorian och remissyttrandena överlämnas till vederbörande utskott. Ärendet
har handlagts på 3:e rev. avd. och förberetts av l:a utredningsenheten. Utredare:
Folke Marsh.

I Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 4

Förs. 1980/81:4

endast ett verk har kunnat förränta statskapitalet vaije budgetår. Ett verk
har visat förluster efter avskrivningar de tre senaste budgetåren. Alla
verken har attackerats av de stora kostnadshöjningarna i mitten av decenniet.

Under denna period med skiftande ekonomiska resultat utvecklades
dock kommunikationsverken påtagligt i flera avseenden. Nya tekniska och
tekniskt-organisatoriska system har tagits i bruk. De äldre systemen har
förbättrats. Produktiviteten har i regel stigit, och om den i något fall inte
gjort så, synes det finnas naturliga och invändningsfria förklaringar. Tre av
verken har omorganiserats under denna tid; det fjärde detaljanpassade en
på 1960-talet företagen större omorganisation. Nya ekonomiadministrativa
system har införts eller börjat införas. Personalen har vidareutbildats systematiskt.
Former och innehåll för den grundläggande verksinterna utbildningen
har reformerats i flera fall. De nya organisationerna har möjliggjort
att ansvar och beslut kunnat delegeras.

Postverket registrerade under 1970-talet en ökning av antalet expedierade
brev och postkort, mass- och gruppkorsband samt betalningsuppdrag.
Befordringen av paket stagnerade i början av 1970-talet för att sedan öka.
Nedgång och stagnation kan registreras även för antalet av postverket
distribuerade tidningsexemplar.

Televerkets goda ekonomiska resultat kan återföras på stora ökningar i
den inom verket, inte minst ekonomiskt sett, dominerande telefonrörelsen,
vare sig man mäter i antalet samtalsmarkeringar eller i antalet huvudledningar.

SJ har kunnat notera en uppgång i godstrafikens tonkilometertal fram till
rekordåret 1974, varefter en nedgång inträtt. Antalet personkilometer i
resandetrafik steg under 1970-talets förra hälft för att sedermera stabiliseras.
De s. k. lågprissatsningarna i persontrafik förefaller att ha lyckats
bättre än väntat. Det är dock ännu för tidigt att uttala sig om lågprisresornas
lönsamhet på längre sikt.

Luftfartsverksamheten har ökat under 1970-talet. Under senare år har
dock ökningen inte skett i den takt som man räknade med i mitten av
decenniet.

Kommunikationsverkens marknadsutveckling har alltså i stort sett varit
tämligen gynnsam under 1970-talet. Alla verk har redovisat åtminstone ett
eller annat rekordår, om resultaten mäts i produktionsvolym. Verkens
marknadsföring av sina tjänster har regelmässigt svarat mot uppställda
eller förutsatta delmål för verksamheten.

Under den granskade perioden har kommunikationsverken fått vidkännas
ständigt ökande kostnader. Ökningarna var särskilt besvärande under
mitten av 1970-talet, både vad personalkostnader och sakkostnader beträffar.
De kunde dock mötas dels med en tidtals gynnsam intäktsutveckling
för vissa typer av tjänster, dels av en i regel fortsatt förbättring av produktiviteten.
Prisutvecklingen har visat skiftande drag allt efter vilka budgetår
och affärsverk det rör sig om.

Förs. 1980/81:4

Alla fyra kommunikationsverkens produktion av tjänster väntas öka i
framtiden till följd av ökad efterfrågan. En del typer av tjänster kan därvid
komma att ersättas av andra.

Postverket kan möjligen så småningom möta strukturella problem, dels
därför att ”transporter av meddelanden” med brev i ökad utsträckning kan
tänkas bli ersatta med olika former av teleteknisk överföring, dels därför
att samhällets betalningsverksamhet (gireringar m. m.) kan bli organiserad
på annat sätt än den är i dag.

Som en följd av den teletekniska utvecklingen synes televerkets framtidsutsikter
vara goda. Verket har emellertid under granskningen pekat på
några omständigheter som gör att framtidsutvecklingen inte synes bli helt
problemfri, såsom ett ökat behov av investeringar, ökad såväl inhemsk
som internationell konkurrens, behov av standardiseringsarbete för internationell
samtrafik mellan skilda system och anpassning av ny teknik till
användarmiljön.

Även SJ:s utvecklingsmöjligheter på lång sikt förefaller att vara goda.
Vagnslastgodstransporterna kommer sannolikt att kunna hävda sig väl,
inte minst som ett led i Sveriges varuutbyte med utlandet. Den fortsatta
utvecklingen av enhetslastteknik och s. k. kombinerade transporter talar
för detta. På persontrafiksidan torde SJ kunna hävda sig väl på reseavstånd
mellan ca 15 mil och ca 60 mil. Det relativt stora antalet resor som görs
under 40 mils reseavstånd synes lämpa sig väl för järnvägen. De planerade
s. k. snabbtågen kan här få en viktig användning.

Luftfartsverket har just nu en viss outnyttjad kapacitet att växa in i, men
redan i slutet av 1980-talet kan det vara tid för verket att planera för en
ökad och eventuellt i vissa avseenden förändrad flygtrafik.

Särskilda frågor

Vid granskningen har aktualierats vissa särskilda frågor rörande en
ramplanering på trafikområdet. Vidare har berörts frågor om hur en samlad
information om verkens mål, planering av verksamheten och redovisning
av resultaten av denna samt handhavandet av statskapitalet skall
åstadkommas.

Frågan om införande av en transportpolistisk ramplanering togs upp av
revisorerna i en skrivelse till regeringen år 1973. Regeringen har numera i
anledning av 1979 års trafikpolitiska beslut vidtagit åtgärder, bl. a. genom
att utfärda vissa direktiv om sådan planering som tillgodoser de syften som
låg bakom nämnda framställning. Revisorerna noterar detta med tillfredsställelse
och avvaktar med intresse den fortsatta utvecklingen. Fastställandet
av ett s. k. riksnät för SJ:s persontrafik och introduktionen av de s. k.
snabbtågen (höghastighetstågen) bör enligt revisorerna vidare utgöra led i
den övergripande planeringen på transportområdet.

När det gäller de skilda målen för kommunikationsverkens verksamhet

Förs. 1980/81:4

finns det anledning att stryka under den motsättning som råder mellan å
ena sidan kraven på verken att stå till tjänst med viss service, inbegripet en
samtidigt given skyldighet att uppfylla allmängiltiga krav såsom krav av
regionalpolitisk art, och å andra sidan de förväntningar på ekonomiska
resultat som egenskapen av affärsverk skapar.

Riksdag och regering har för vart och ett av kommunikationsverken
fastställt allmännyttiga mål och ekonomiska mål. Av dessa är de ekonomiska
målen klarast angivna. Statsmakterna har slagit fast att vart och ett
av affärsverken skall lämna ett rörelseöverskott och en viss kapitalförräntning.
De ekonomiska delmålen ställs upp av verken själva. Verkens
handlingsfrihet är dock i viss mån begränsad av att regeringen fastställer de
grundläggande avgifter och tariffer som skall gälla för verken. Deras ekonomiska
planering på lång sikt är dessutom beroende av statsmakternas
tilldelning av investeringsmedel.

De allmännyttiga målen har för de olika verken angetts i principbeslut
och allmänna uttalanden från statsmakternas sida. De mera konkretiserade
allmännyttiga delmålen som fastställs av verken själva handlar om servicesystemens
tillgänglighet och kapacitet, snabbheten i utförandet av uppdragen,
förmågan att utföra uppdragen inom de stipulerade tiderna eller på de
avtalade klockslagen, säkerheten i kommunikationernas upprätthållande,
förekomst av skador på t. ex. personer och gods samt tillgång på riktig och
välinriktad information.

I granskningspromemorian har förutsatts att de s. k. allmännyttiga målen
(”servicemålen") inte behöver komma i konflikt med de ekonomiska mål
som statsmakterna har ställt upp. Inte minst om vissa delar av respektive
verk skall drivas affärsmässigt bör målen äga samma valör för de olika
delarna.

Av de hörda remissmyndigheterna har dock SJ starkare betonat de
ekonomiska målen, medan konsumentverket uttalat sig till förmån för de
allmännyttiga målen. Konsumentverket synes därvid ha utgått från att de
ekonomiska målen skall underordnas de allmännyttiga målen.

Revisorerna anser att de ekonomiska målen och de allmännyttiga målen
måste beaktas samtidigt och vägas mot varandra. Att det i praktiken
förekommer nyanser i åsikterna om vilka mål som skall tillmätas det
högsta värdet hör möjligen samman med att några ändamålsenliga måldokument
som ger ledning inte finns. De ekonomiska principerna för verksamhetens
bedrivande har ansetts vara de sedan länge vedertagna om
täckande av kostnaderna och viss förräntning av statskapitalet. De allmännyttiga
målen får man sluta sig till utifrån ett sedvanerättsligt betraktelsesätt
och utav vissa av riksdagens principbeslut. I verksinstruktionerna
nämns praktiskt taget endast verkens uppgifter (verksområden), inte målen
för deras verksamhet.

Såvitt revisorerna har kunnat bedöma har kommunikationsverken hittills
konsekvent försökt att uppnå de för verken fastslagna ekonomiska
målen, i vart fall under de ca tio år som granskningen har omfattat.

Förs. 1980/81:4

En bättre precisering av kommunikationsverkens mål är emellertid en
nödvändig förutsättning för en noggrann bestämning av hur verken uppfyller
den roll som de getts i samhället. Det bör därför finnas mera fullständiga
och mera lättillgängliga måldokument för verken än det i dag gör. I
dessa bör statsmakternas uppfattning om målen för verksamheten preciseras
och hur den inbördes konkurrensen mellan de olika målen bör lösas.

Det torde få ankomma på de särskilda verken att närmare inventera och
katalogisera hittills givna arbetsuppgifter, att klarlägga hur verken själva
bedömer möjligheterna att tolka de krav som ställs på dem och att redovisa
hur de själva har formulerat olika delmål utifrån de av statsmakterna givna
förutsättningarna. I samband härmed bör respektive verk undersöka om
ekonomiska delmål i större utsträckning än hittills bör ställas upp för de
inom verket förekommande rörelsegrenarna. Vid remissbehandlingen av
granskningspromemorian har såväl SJ som luftfartsverket anslutit sig till
det väckta förslaget om att användandet av prestationsmått, t. ex. värden
på verkens eller rörelsegrenarnas produktivitet och effektivitet, skall utvidgas
och effektiviseras. Revisorerna delar denna uppfattning då även
användandet av prestationsmått är ett verksamt hjälpmedel för planering
och kontroll. Det bör också övervägas om det inte finns anledning att i
mera övergripande mål eller i för verken gällande delmål ange tillämpade
prestationsmått.

Utformningen av delmålen bör i princip ligga hos verken själva.

Sedan nämnd inventering gjorts bör måldokumenten fastställas av regeringen
och i förekommande fall av respektive verk.

När det gäller angivandet av delmål för verken har SJ i sitt remissyttrande
— i likhet med vad verket gjorde i sitt yttrande över ett av trafikpolitiska
utredningens betänkanden — rekommenderat att statsmakterna skall tilllämpa
ett s. k. offertförfarande vid krav på sådana grupper av transporttjänster
som det inte är företagsekonomiskt motiverat för SJ att tillhandahålla.
Termen ”allmännyttiga delmål” skulle då komma att bli mindre
relevant eller rent av obehövlig anser SJ.

Det synes tveksamt om ett sådant förfarande kan ge några praktiska
fördelar. Det kan dock möjligen ge de beslutande instanserna en bättre
kostnadsbild, och en utveckling av systemet synes därför böra övervägas.

Riksdagen bör regelbundet få en redogörelse för i vilken utsträckning
uppsatta mål uppnås av respektive verk.

Vid granskningen har frågor om prissättningen av verkens tjänster och
om verkens möjligheter att ta upp nya rörelsegrenar i inkomstförstärkande
syfte också berörts.

Såvitt angår förändringar i prissättningen av verkens tjänster vill revisorerna
endast notera att under granskningsperioden tillämpade priser och
avgifter inte alltid anslutit sig till utvecklingen av jämförbara allmänna
prisindex. Att några av verkens priser och avgifter har stigit mer och andra
mindre än dessa prisindex kan ges naturliga förklaringar. Revisorerna har
+1 Riksdagen 1980/81. 2 sami. Nr 4

Förs. 1980/81:4

för övrigt med intresse noterat de lågprisförsök som SJ för närvarande
tillämpar på persontrafiken. Revisorerna finnér det naturligt att även andra
områden blir föremål för liknande försök. Resultaten av satsningarna bör
noggrant analyseras.

Kommunikationsverken synes i ökad utsträckning har utvidgat sina
marknader och förbättrat sin marknadsföring, även om vissa delmarknader
har minskat i betydelse. Kommunikationsverken har också legat väl framme
när det gäller att utveckla olika tekniska och tekniskt-organisatoriska
produktionssystem. De under vissa perioder av 1970-talet kraftigt ökande
kostnaderna har vidare från verkens sida mötts av rationaliseringar och
andra åtgärder. Huruvida verken skulle ha kunnat lyckas bättre än vad de
gjort i vad avser att bemästra kostnadsökningarna är det svårt att närmare
yttra sig om. Flera viktiga kostnadsslag har sålunda varit svåra eller helt
omöjliga för verken att själva påverka i gynnsam riktning. Verken har fått
försöka rationalisera verksamheten. Revisorerna noterar vidare att produktiviteten
mestadels har förbättrats under 1970-talet.

I anslutning till granskningen har förslag väckts om att verken skall
kunna ta upp nya verksamhetsområden (rörelsegrenar) i enbart inkomstförstärkande
syfte. Televerket och luftfartsverket har varit positiva till
förslaget. Televerket anser dock att möjligheterna är relativt begränsade
att skapa så höga vinster att avgifterna för bastjänsterna påverkas i någon
större grad.

Ett samtidigt väckt förslag om att verken skall kunna upprätta divisionaliserade
rörelsegrenar med uppgift att sälja sitt tekniska kunnande eller
sina tekniskt-organisatoriska system har tagits upp mest positivt av luftfartsverket.

Enligt revisorernas mening finns det inte anledning att motsätta sig den
utveckling av verksamheten som här skisserats. Den strävan till ökade
ekonomiska fördelar som vidtagande av åtgärder av detta slag innebär får
emellertid inte motverka de allmänna mål för verksamheten som verken
har att iaktta.

Under granskningen har också reglerna för statskapitalet och dess förräntning
berörts. Intresset har särskilt riktats mot vad som händer när ett
verk under en följd av år inte har kunnat uppfylla det av statsmakterna
uppställda förräntningskravet.

Televerket erinrar i sitt remissyttrande om att verket har fått tillstånd att
bilda en särskild konsolideringsfond för att motverka följderna av bristande
förräntning i rörelsen. Verket framhåller att om denna fond används
på planerat sätt bör det vara möjligt att uppnå förräntningskravet vaije år.

SJ å sin sida brukar inte vidta några särskilda åtgärder med anledning av
otillräcklig kapitalförräntning. Uppkomna rörelseunderskott måste dock
kompenseras. Utan att närmare gå in på detaljer skall endast noteras att en
ackumulering av underskotten i SJ:s balansräkningar förhindrats av att
riksdagen beslutat om tillskjutande av erforderligt kapital för täckande av
underskotten.

Förs. 1980/81:4

Även om SJ under några budgetår inte formellt har haft ett underskott i
rördtsen, så har dock verket reellt haft ett underskott i och med att det inte
uppfyllt den grad av självfinansiering av investeringarna som verket är
ålagt.

Av affärsverken krävs att de skall kunna inleverera så mycket överskottsmedel
till statsverket som motsvarar förräntningskravet. Kan inte ett
underskott i rörelsen kompenseras genom medel från en konsolideringsfond
e. d., saknas det mening att vidta någon åtgärd för att kompensera en
obefintlig förräntning av statskapitalet.

En konsolideringsfond liknande dem som inrättats för postverket och
televerket synes med fördel kunna införas också vid SJ. då den affärsmässiga
delen av SJ:s rörelse på lång sikt bör såväl täcka uppkommande
underskott som ge både överskott och full förräntning av statskapitalet.

Nu redovisade brist på enhetlighet i handhavandet av frågorna om
förräntningen av statskapitalet synes bero på avsaknaden av tillämpningsregler.
Enhetliga regler bör därför utfärdas beträffande de åtgärder som
skall vidtas av verken såväl vid rörelseunderskott som vid otillräcklig
förräntning av statskapitalet.

Vid granskningen har också berörts frågan om i vilken omfattning resultatredovisning
av verkens olika rörelsegrenar eller divisionaliserade delar
skall ske. Vid remissbehandlingen har uppfattningen hos remissmyndigheterna
varit delad.

Det finns två skäl för att låta resultatet av rörelsegrenarnas verksamhet
skiljas ut från den totala resultatredovisningen. Det ena är att den interna
planeringen och kontrollen härigenom torde kunna förbättras. Det andra -det avgörande skälet - är att det för statsmakterna uppenbarligen är av
intresse att veta vilket resultat olika rörelsegrenar ger. Genom redovisningen
erhålls bl. a. besked om vilka kundkategorier som får bidra mest till
bestridande av gemensamma kostnader. Revisorerna förordar därför att
möjligheterna att införa sådan redovisning undersöks.
Sammanfattningsvis förordar revisorerna att vad ovan anförts angående

— genomförande av en trafikpolitisk ramplanering.

— fastställande och publicering av verksamhetsmål på olika nivåer inom
kommunikationsverken och redovisning av huruvida fastställda mål
uppnås.

— verkens prissättning,

— upptagande av nya rörelsegrenar i inkomstförstärkande syfte,

— utfärdande av fastare regler för redovisningen av statskapitalets förräntning
och av verksamhetsresultaten för de särskilda rörelsegrenarna
inom verken

beaktas i samband med kommande trafikpolitiska beslut och/eller de årliga
besluten om tilldelning av medel till transportområdet.

Kartong: S. 8 Tillkommer: Beslut i detta Göran Hagbergh

Förs. 1980/81:4

Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna förordat med anledning av den genomförda granskningen.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m),
Sture Palm (s), Bertil Jonasson (c), Hugo Bengtsson (s), Georg Åberg (fp),
Hagar Normark (s), Allan Åkerlind (m), Ralf Lindström (s), Ivan Svanström
(c), John Johnsson (s), Wiggo Komstedt (m) och Kjell Nilsson (s).

På riksdagens revisorers vägnar

INGEGERD TROEDSSON

IGöran Hagbergh

Förs. 1980/81:4

Bilaga I

RIKSDAGENS REVISORER

Sammanfattning av granskningspromemorian nr 3/1979
Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling;
del I: Kommunikationsverken

1 Granskningens syfte

De kostnader som uppstår i affärsverkens löpande verksamhet redovisas
på särskilda driftstater, vilka fastställs av regeringen utan riksdagens medverkan.
Anslag för ändamålet anvisas således inte på den allmänna statsbudgeten.
Kostnaderna Finansieras i stället genom att tillgängliga driftmedel
tas i anspråk. Även intäkterna redovisas under olika poster på driftstaterna.
Rörelseöverskott som kan uppkomma tillförs statsbudgeten enligt
vissa regler.

Storleken och den fortlöpande förändringen av de intäkts- och kostnadsposter
som postverket, televerket, statens järnvägar och luftfartsverket
årligen redovisar bestäms ytterst av efterfrågan på de tjänster som dessa
kommunikationsverk ställer till allmänhetens och företagens förfogande.
Denna efterfrågan beror till stor del på hur tjänsternas kvalitet uppfattas
samt på tjänsternas pris. Verken kan hålla en hög kvalitet på tjänsterna om
de använder sig av ändamålsenliga och effektiva produktionssystem och
kan hålla konkurrenskraftiga priser om de har möjlighet att producera
tjänsterna till inte alltför höga kostnader.

Vid granskningen har undersökts de på respektive driftstater upptagna
posternas sakliga innebörd och finansiella betydelse. Vidare har försök
gjorts att bedöma den utveckling som ter sig sannolik på förevarande
område och konsekvenserna därav.

Kommunikationsverkens verksamhet har behandlats ur följande synvinklar,
nämligen de mål som är satta för verken, deras marknadsutveckling,
deras rörelseresultat, prissättningen av deras tjänster och deras framtidsperspektiv.

2 Resultatet av granskningen

Den genomförda granskningen har gett till resultat att vissa förslag
främst till effektivitetshöjande åtgärder på området väckts. Flera av dessa
åtgärder är redan delvis realiserade liksom många av dem sedan länge är
diskuterade. Att spörsmålen ändå har tagits upp har förestavats av en
önskan att i än högre grad fästa uppmärksamheten på hithörande frågor
och en önskan att få redan tillämpade principer drivna ännu mera systematiskt.
I några punkter tas ämnen upp som varit föga uppmärksammade. I
båda fallen är syftet att få till stånd en diskussion om vad som i framtiden
kan vara till båtnad för kommunikationsverken. Följande förslag har förts
fram.

1. Både de allmännyttiga och de ekonomiska målen bör ges en klarare
bestämning genom preciseringar i verksinstruktionerna eller i ett särskilt

Förs. 1980/81:4

dokument med gemensamma bestämmelser för kommunikationsverken.
Respektive verksledningar bör i sitt konkreta handlande sträva i samma
riktning.

2. Verken bör i större utsträckning än nu slå fast allmännyttiga, konkreta
delmål i kvalitetsgraderade termer, varmed avses att målen i regel skall
kunna uttryckas i talvärden. Delmålen skulle med fördel kunna offentliggöras,
t. ex. i de årliga anslagsframställningarna. Uppgift om i vilken grad
målen hade uppfyllts kunde också publiceras i dessa. På så sätt skulle i
första hand regering och riksdag få information om hur verken hade ”lyckats”
i skilda avseenden. Dessa upplysningar skulle kunna vara till hjälp i
kommande beslut, t. ex. om investeringsmedelstilldelning. Även verken
själva borde kunna dra nytta av upplysningarna i sin egen verksamhetsplanering.

3. Statsmakterna och/eller kommunikationsverken bör ställa upp ekonomiska
mål även för de olika rörelsegrenarna. Vid de s. k. integrerade
rörelsegrenama rekommenderas att särkostnadstäckning ställs upp som ett
minimikrav. Därutöver förutsätts att driftintäkterna från en rörelsegren
kommer att ge ett bidrag till täckande av kostnader som ifrågavarande
rörelsegren delar med andra grenar. Ett otillräckligt täckningsbidrag vid en
integrerad rörelsegren bör i princip kunna balanseras av överskott från
andra grenar. Vid de divisionaliserade rörelsegrenarna skall man kunna
fastställa antingen ett överskottsmål eller också en bestämmelse om särkostnadstäckning
i kombination med bidrag till samkostnadstäckning i
enlighet med vad som har sagts om de integrerade rörelsegrenarna.

4. Ett kommunikationsverk bör kunna ta upp nya verksamhetsområden
(rörelsegrenar), även om det främsta eller enda syftet skulle vara att ge
verket ett intäktsöverskott. I sådana fall behöver inte något allmännyttigt
mål gälla. Överskotten skall användas till att balansera underskott vid de
allmännyttiga verksamhetsgrenarna, t. ex. sådana inom vilka en lågprislinje
upprätthålls för att kapaciteten skall utnyttjas och så många människor
som möjligt skall kunna tillgodogära sig verkets tjänster. Innan en
dylik subventionering av rörelsegren kan utföras måste den stödjande
rörelsegrenens kapitalkostnader vara täckta. Likaså skall tillräckligt med
medel avsättas för produktutveckling etc. inom den stödjande rörelsegrenen.
Stora krav måste därför ställas på den stödjande verksamhetens
lönsamhet och konjunkturmässiga stabilitet.

5. Lågpriser i syfte att fylla ut outnyttjad kapacitet rekommenderas. Vid
de senaste årens diskussioner om marginalkostnadsprissättning och lågpriser
har flera sätt för totalkostnadstäckning angetts, bl. a. genom lån eller
bidrag från staten, genom nedsättning av avskrivningar, förräntningskrav
och statskapital eller genom användning av s. k. tvådelade tariffer. Man
skulle också kunna tänka sig andra sätt att täcka det totalintäktsunderskott
som lätt uppstår om lågpriser tillämpas. Ett sätt är att tillåta lågpriser
endast vid några av de integrerade rörelsegrenarna. Härvid skulle ”överskottstäckningsbidrag”
vid andra rörelsegrenar bestrida de merkostnader
som uppstår. Ett annat sätt är att använda rörelseöverskott från några rent
kommersiella verksamheter av den typ som i punkt 4 i det närmast föregående
föreslogs bli införda. Kombinationer av alla dessa sätt att täcka
förlustbringande rörelsegrenar bör dessutom kunna förekomma.

6. Prisdifferentieringar bör konsekvent genomföras. Det pris som verkens
kunder är villiga att betala skall tas ut om detta inte är olämpligt av
samhällsekonomiska skäl. Lågpriserna bör i möjligaste mån attrahera de
kunder som inte skulle ha utnyttjat tjänsterna vid det högre priset. Vidare

Förs. 1980/81:4

bör priserna sättas så, att de gynnar ett mera jämnt utnyttjande av kommunikationsverkens
produktionskapacitet över tiden. Verken skall ta ordentligt
betalt för sina tjänster under tider (veckor, dagar, timmar under
dygnet) med stor efterfrågan på tjänsterna. Däremot kan priserna hållas
låga under lågutnyttjade tider under året, i veckan och under dygnet. Ett
problem för verken är att många av de kunder som är villiga att betala ett
”normalpris” sällar sig till lågpriskunderna. De på så sätt uppkomma
intäktsbortfallen bör studeras noga.

7. Användandet av prestationsmått bör utvidgas, t. ex. produktivitetsoch
effektivitetsmått där mättalen om möjligt sätts i relation inte enbart till
antalet årsarbetskrafter eller dylikt utan även till andra produktionsfaktorer
såsom investerat kapital. Prestationsmåtten bör konsekvent användas
och analyseras, så att verket kan bilda sig en uppfattning om vad som
”händer” inom verket. De skall m.a. o. användas som ett slags planeringshjälpmedel.

8. Det kunnande som kommunikationsverken fortlöpande har förvärvat
i sin egenskap av beställare av tekniska projekt hos den svenska industrin
bör kunna utnyttjas i direkt, affärsmässigt syfte. Divisionaliserade rörelsegrenar
med uppgift att sälja sådana tekniska eller tekniskt-organisatoriska
system för vilka verket har kvalificerad expertis skulle kunna upprättas.
De skulle få till uppgift att marknadsföra de egna systemen och vara
köparna behjälpliga med systemuppbyggnaden, främst i utlandet. En sådan
projektdivision skulle samarbeta intimt med verkets utvecklings- och
planeringsavdelningar.

9. En transportpolitisk ramplanering, främst avseende de interregionala
transporterna samt omfattande trafikfördelnings-, investerings- och finansieringsplaner,
bör införas på departementsnivå och där samordnas med de
överväganden som görs om riktlinjerna för prispolitiken. En sådan planering
skulle minska risken för felaktiga investeringar i transportapparaten
på riksnivå. Genom den skulle också de politiska beslutsfattarna kunna få
sådana anvisningar att de kunde fastställa en rationell tidsföljd för investeringarna.
Därmed avses inte att kommunikationsverken skall styras hårdare
av statsmakterna utan endast att besluten om tilldelning av investeringsmedel
skall grundas på ett bredare och mera detaljerat beslutsunderlag än
nu. Tanken är således inte att verkens rörelsefrihet på sina respektive
marknader skall inskränkas. Ett förslag av motsvarande innehåll fördes
fram av revisorerna i en skrivelse till regeringen den 25 oktober 1973.

10. Inom ramen för 1979 års trafikpolitiska riksdagsbeslut bör den framtida
omfattningen av SJ:s järnvägsnät fastställas så snart som möjligt, så
att ett program för upprustning av bandelar kan göras upp och bölja
tillämpas och så att all sådan ekonomiskt belastande trafik som anses
kunna föras över från järnväg till landsväg blir omlagd under en inte alltför
lång tidsperiod. Vid utformningen av nätet bör hänsyn tas till de regionala
och lokala trafikplanerna. Det må vidare beaktas att flera av de nuvarande
trafiksvaga bandelarna med nuvarande utveckling kommer att ha enbart
godstrafik i framtiden. Det förutsätts att vissa bandelar i det nuvarande
ersättningsberättigade bannätet tillsammans med det nuvarande affärsnätets
bandelar kommer att bilda ett funktionellt, under överskådlig framtid
bestående järnvägsnät.

11. De av SJ planerade snabbtågen bör fogas in som ett alternativ vid
den översiktliga investeringsplaneringen för den interregionala persontrafiken.
Det ankommer på regering och riksdag att fatta beslut om de investeringar
som skall göra det möjligt att utnyttja det ena eller andra transportmedlet.

Förs. 1980/81:4

12. Luftfartsverkets båda myndighetsfunktioner — luftfartsinspektionen
samt de myndighetsutövande verksamheterna vid transport- och planeringsavdelningen
- bör brytas ut ur verkets organisation och tillsammans
bilda en ny myndighet. Ett alternativ är att endast luftfartsinspektionen
frigörs från verket. En del skäl talar för, andra emot en dylik omläggning.
Frågan bör emellertid närmare övervägas.

13. Kommunikationsverkens ekonomiska mål bör preciseras bättre än
vad nu är fallet, särskilt i vad avser reglerna om statskapitalet och dess
förräntning. Bl. a. bör det införas regler som anger vilka åtgärder som skall
vidtas när ett affärsverk somliga år redovisar underförräntningar som inte
vägs upp av överförräntningar under andra år, allt under loppet av en viss
tidsperiod. Enhetliga anvisningar bör även ges om hur förräntningsresultatet
skall redovisas, särskilt det resultat som visar den genomsnittliga förräntningen
av statskapitalet över ett visst antal år.

3 Genomförd granskning

För vart och ett av de fyra kommunikationsverken, dvs. postverket,
televerket, statensjärnvägar (SJ) och luftfartsverket, gäller ett allmännyttigt
mål och ett ekonomiskt mål. Dessa totala mål kan delas upp på ett
antal delmål. De allmännyttiga målen kan bestämmas med avseende på
servicesystemens tillgänglighet och kapacitet, snabbheten i utförandet av
uppdragen, förmågan att utföra uppdragen inom de stipulerade tiderna
eller på de avtalade klockslagen, säkerheten i kommunikationernas upprätthållande,
snabbheten i avhjälpande av eventuella fel, låg risk för förekomst
av skador på t. ex. personer och gods samt tillgång på riktig och
välinriktad information. Delmål kan uppställas med utgångspunkt i dessa
kvalitetskriterier.

Det totala ekonomiska målet för ett kommunikationsverk brukar anges
som ett av regering och riksdag sanktionerat överskottsmål. Driftintäkterna
skall vara så stora att de täcker driftkostnaderna, inklusive avskrivningar,
och dessutom förräntar det i vederbörande verk investerade statskapitalet.
Statsmakterna kan därutöver med anslag från statens driftbudget
bidra till att täcka kostnaderna för vissa tjänster som av riksdagen har
förklarats vara allmännyttiga av t. ex. regionala eller sociala skäl.

De ekonomiska målen för kommunikationsverken är i vissa fall inte
närmare preciserade. Detta gäller inte minst frågor som rör statskapitalets
förräntning. För närvarande saknas sålunda närmare bestämmelser bl. a.
om det sätt på vilket förräntningen av kapitalet under en längre tidsperiod
skall redovisas och om de åtgärder som skall vidtas om förräntningen
under sådan period är för låg eller rent av negativ.

Inom vart och ett av kommunikationsverken kan olika rörelsegrenar
särskiljas. De kan vara antingen produktionsmässigt eller ekonomiskt integrerade
med varandra, ofta som olika verksamhetsformer inom ett verks
”allmänna rörelse”. Man talar då om integrerade rörelsegrenar. Verken
kan också ha resultatredovisningspliktiga delar av sin verksamhet, dvs.
divisionaliserade rörelsegrenar. För de divisionaliserade grenarna föreligger
i regel ett totalkostnadstäckningskrav, och för en integrerad rörelsegren
fordras i allmänhet att dess särkostnader är täckta. Därutöver bör
dessa rörelsegrenar tillsammans ge så stora bidrag till de gemensamma
kostnadernas täckande att de totala kostnaderna täcks.

Kommunikationsverkens marknadsutveckling har under 1970-talet i

Förs. 1980/81:4

stort sett varit tämligen gynnsam. De av verken sålda tjänsternas omfattning
har dock varierat något mellan olika år. Alla verk kan visa upp
åtminstone ett eller annat rekordår, om man mäter resultaten i produktionsvolym.
Verkens marknadsföring av sina tjänster har i allmänhet
svarat mot uppställda eller underförstådda delmål för verksamheten. Vid
alla verken har man varit angelägen om att förbättra existerande utbud av
tjänster och att införa nya typer av tjänster. Konkurrens från olika håll har
tvingat verken till att förnya sig marknadsmässigt. Det ”kommersiella
tänkandet”, i vilket ingår en ”ta hand om kunden-del” och en ”lönsamhetsdel”,
har under 1970-talet ytterligare befästs inom dessa fyra affärsverk.

Kommunikationsverkens möjligheter att marknadsföra eftertraktade
tjänster och sälja dem till meningsfulla priser har i hög grad varit avhängiga
av moderniteten och effektiviteten i de produktionssystem som bildar
verkens tjänsteproducerande arsenal. Kommunikationsverken ligger väl
framme när det gäller att utveckla allmänna och särskilda produktionssystem.
Förutsättningarna för att genom nya produktionssystem förbilliga
eller förbättra serviceutbudet har dock varierat mellan de olika verken. De
nya produktionssystemen har tillkommit antingen som ett substitut för
tidigare existerande manuella insatser eller som nya anläggningar, avsedda
att producera nya typer av tjänster. I förra fallet har personal sparats in, i
senare fallet har man måst komplettera de nya tekniska systemen med
personal på befattningar som inte har funnits förut.

Under de fem budgetåren 1973/74-1977/78 har alla fyra kommunikationsverken,
så när som på SJ under budgetåren 1976/77 och 1977/78,
redovisat positiva rörelseresultat efter avskrivningar. Förräntningen av
det i verken investerade statskapitalet har varit ojämn under dessa fem
budgetår. För postverket var förräntningen inte tillräcklig 1973/74, 1974/75
och 1975/76 men i överensstämmelse med förräntningskravet 1976/77 och
1977/78. Televerket uppfyllde förräntningskravet alla fem budgetåren. SJ
förräntade sitt statskapital budgetåret 1973/74 och i stort sett även 1974/75
men inte under de tre följande budgetåren. (SJ:s resultat efter bokslutsdispositioner
var ± 0 budgetåren 1976/77 och 1977/78.) Luftfartsverket slutligen
redovisade mindre underförräntningar under budgetåren 1973/74 och
1974/75, mindre överförräntningar 1975/76 och 1976/77 men en i jämförelse
med de närmast föregående åren kraftig underförräntning under budgetåret
1977/78.

Kommunikationsverken har under 1970-talet fatt verka i skuggan av
ständigt ökande kostnader. Särskilt i mitten av 1970-talet ökade kostnaderna
osedvanligt starkt. Detta gällde såväl personalkostnader som sakkostnader.

Om man definierar produktiviteten som en volymindex, satt i relation till
personalantalet, har televerkets produktivitet kontinuerligt ökat under de
senaste decennierna. Vid SJ bör produktiviteten studeras på lång sikt,
eftersom de konjunkturmässiga fluktuationerna i godstrafikens omfång gör
det korta perspektivet mindre realistiskt. Det kan sålunda slås fast att
antalet tågkilometer per anställd ökade med 50% mellan åren 1950 och
1977. Antalet trafikenheter, dvs. personkilometer+godstonkilometer per
anställd, ökade under samma period med 127%. Luftfartsverket redovisade
en sjunkande produktivitetsindex under 1970-talet. Detta behöver
dock inte tolkas negativt. Verkets förklaringar därtill får anses vara acceptabla
då man hävdar att de faktiskt inträffade kvalitetshöjningarna inte
avspeglas i index, att stora kapacitetshöjningar har företagits, att en större

Förs. 1980/81:4 14

andel tung trafik föranlett ett mindre antal landningar än som annars skulle
ha förekommit och att arbetskonflikter inom linjefarten har orsakat trafikbortfall.

Kommunikationsverkens prisutveckling har jämförts med konsumentprisindex
(i något fall partiprisindex). Mellan åren 1949 och 1978 steg
konsumentpriserna med 356%. Samtidigt höjdes portona för inrikesbrev
med i medeltal 543 % och portona i allmänhet med 694%. Mellan åren 1970
och 1978 fördubblades såväl det inrikes brevportot som konsumentprisindex.
Den allmänna portoindexen steg samtidigt från 100 till 236, dvs.
motsvarande en avgiftshöjning av 136%. Telefontaxorna höjdes med i
genomsnitt 217% mellan budgetåren 1949/50 och 1977/78, vilket skall
jämföras med att konsumentpriserna samtidigt ökade med 347%. Mellan
budgetåren 1969/70 och 1977/78 steg telefontaxorna med 42%, medan
konsumentpriserna ökade med 99%. Ur konsumenternas synvinkel har
teletaxorna sålunda utvecklats gynnsammare än posttaxan.

Under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet låg SJ:s allmänna
godstaxeindex över partiprisindex, år 1974 var de båda indexserierna i nivå
med varandra och sedan år 1975 har återigen godstaxeindex varit högre än
partiprisindex. Det är styckegodset som har orsakat den något höga genomsnittsnivån
på godstaxorna. Taxeindex för vagnslastgodset har under
1970-talet legat under partiprisindex. SJ:s allmänna persontaxeindex kom
efter år 1966 att ligga något över konsumentprisindex. SJ:s i juni 1979
införda lågprislinje för järnvägsresor ändrade dock märkbart relationerna
till den allmänna prisutvecklingen. Luftfartsverkets avgifter har - med ett
speciellt undantag - legat under konsumentprisindex under den period
som här har betraktats, dvs. från år 1968. De mest kapitalintensiva kommunikationsverken
— televerket och luftfartsverket - har sålunda kunnat
visa upp den lugnaste utvecklingen av taxorna.

Man kan rent allmänt göra gällande att de fyra kommunikationsverken
bör ha goda möjligheter att hävda sig i en mer avlägsen framtid, dvs. ca 15
år och längre framåt i tiden. Brevförsändelsernas mängd fortsätter än så
länge att öka. Om också postverket efter hand kan tänkas förlora viss
marknad i form av ”transporter av meddelanden” till televerket, anses
brevet som kommunikationsform komma att fortleva. Kombinerade kommunikationsformer,
vid vilka både teletransmission och brevutbäring förekommer
inom ramen för ett och samma uppdrag, kan dessutom få en ökad
betydelse. Vad som kommer att hända på girosidan är än så länge oklart.

Även under en mycket lång, överblickbar framtid kommer telefonrörelsen
att dominera televerkets totala verksamhet och ekonomi. Det successiva
införandet av AXE-systemet med bl. a. elektroniska väljare och programminnesstyrning
är i sig en garanti för att fortsatta rationaliseringar
inom en väsentlig teleteknisk sektor kommer att äga rum. Det nya allmänna
datanätet är ett annat exempel på anläggningar som kan möjliggöra
nya tekniskt avancerade tjänster.

Televerket har under granskningen pekat på några omständigheter som
gör att framtidsutvecklingen inte blir helt problemfri för verket. Av dessa
kan nämnas risker för internationell konkurrens, särskilt på terminalområdet,
krav på stora investeringar, konkurrerande tekniska lösningar, standardiseringsarbete
som skall möjliggöra internationell samtrafik mellan
skilda system och anpassning av ny teknik till användarmiljön. Här skall
endast göras den kommentaren att televerket trots dessa väntade svårigheter
bör kunna fortleva som ett affärsverk med god ekonomi och goda
utvecklingsmöjligheter.

Förs. 1980/81:4

Järnvägstransporterna förefaller av allt att döma att fortfarande vara
nödvändiga under så lång framtid som man över huvud taget tror sig kunna
överblicka. En mångfald ”tunga” landtransporter är utpräglat lämpade för
järnväg. Osäkerheten ligger i att de med dessa transporter förenade branscherna
- gruv-, skogs- och stålindustrierna samt för övrigt hela den s. k.
processindustrin — kan komma att underkastas häftiga konjunkturväxlingar
och strukturella omvandlingar. Behovet av godstransporter på järnväg
måste dock med all sannolikhet finnas kvar. SJ borde därför även i framtiden
ha möjlighet att förbättra sina tekniska system och övriga hjälpmedel i
säkerhetsförbättrande, kapacitetshöjande och effektivitetsfrämjande syfte.

Persontrafikens framtida transportvolymer kommer att bli beroende av
om snabbtågen införs, av konkurrerande trafikmedels insatser, av prisrelationema
mellan flygresor och tågresor samt av förhållandet mellan kostnaden
att färdas med bil och kostnaden att resa med tåg. På reseavstånd
särskilt mellan 150 km och 600 km bör tåget som färdmedel kunna hävda
sig.

De problem som är förknippade med SJ:s persontrafik hänför sig framför
allt till det framtida trafiksystemets art och geografiska utsträckning, till
konkurrenternas beteenden och till prisrelationerna mellan skilda färdmedel.
Ett beslut om snabbtågen bör dock i alla händelser komma så snart
som möjligt.

Luftfartsverket har under 1970-talet avslutat tre viktiga flygplatsprojekt,
nämligen Sturup, Landvetter och Arlandas utrikesterminal, samtidigt som
verket rationaliserat sitt flygledningssystem. Luftfartsinspektionen arbetar
efter nya, som man förutsätter, rationellare principer, och hela verket har
omorganiserats, varvid bl. a. ändamålsenligare ansvarsfördelning och effektivare
styrning av verksamheten har erhållits. Verket har just nu en
kapacitet att växa in i, men redan i slutet av 1980-talet kan det vara tid för
verket att planera för en ökad och eventuellt i vissa avseenden förändrad
flygtrafik. Om SJ:s planerade snabbtåg sätts in kan omfattningen av flygtrafiken
påverkas på så sätt att kapacitetstaket för vissa syd- och mellansvenska
flygplatser i vad avser trafikflyget kan komma att nås senare än
vad som annars skulle ha blivit fallet. En samplanering på statsmaktsnivå
av investeringar i de stora kommunikationssystemen skulle underlätta
produktionsplanering och marknadsplanering m.m. inom bl. a. SJ och
luftfartsverket.

Förs. 1980/81:4

Bilaga 2

RIKSDAGENS REVISORER

Sammanfattning av avgivna yttranden över granskningspromemorian
nr 3/1979

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling;
del I Kommunikationsverken

Yttranden över granskningspromemorian nr 3/1979 Affärsverkens intäkts-
och kostnadsutveckling; del I Kommunikationsverken har efter
remiss lämnats av postverket, televerket, statensjärnvägar (SJ), luftfartsverket,
riksrevisionsverket (RRV) och konsumentverket.

I alla yttrandena återfinns smärre beriktiganden, förtydliganden, tillägg
och kommentarer. Huvuddelen av svaren upptar emellertid verkens ställningstaganden
till de i granskningspromemorian avslutningsvis framlagda
förslagen. Fyra verk, nämligen televerket, SJ. luftfartsverket och konsumentverket
har yttrat sig över varf och ett av de förslag som berörde resp.
verk, medan postverket och RRV inte har behandlat något enda av promemorians
förslag i sina remissyttranden. Postverket säger sig dock i stort
sett hålla med om de tankegångar som framfördes i granskningspromemorian.
RRV anser att förslagen i promemorian berörde väsentliga problemområden
och att en fortsatt diskussion om dessa bör vara till gagn för
styrningen av utvecklingen inom kommunikationsverken.

I det följande redogörs för hur televerket, SJ, luftfartsverket och konsumentverket
ställde sig till förslagen i granskningspromemorian. Om man
med ett ställningstagande avser hur ett remissverk har kommenterat och
bedömt en viss fråga, kan man redovisa 39 ställningstaganden. Av dessa
kan 25 anses vara mer eller mindre positiva till förslagen, medan 9 kan
betecknas som negativa. I 5 ställningstaganden kan man inte spåra vare sig
någon positiv eller negativ inställning. Av de 9 negativa ställningstagandena
svarade SJ för 5.

Klarare och utförligare målbeskrivningar

Alla de fyra verk som tog upp frågan har svarat positivt. De ger bl. a.
synpunkter på i vilken utsträckning resp. statsmakterna och verken skall
ange målen för verksamheten.

SJ framhåller att det onekligen skulle vara av ett visst värde med en
samlad genomgång, värdering och precisering av alla beslut och uttalanden
av riksdag och regering som kan anses utgöra vad som i promemorian
kallas verkens allmännyttiga mål. Samtidigt måste man då ange hur beslutsansvaret
och framför allt det ekonomiska ansvaret skall vara fördelat
mellan verk, regering och riksdag. En sådan mål- och ansvarsprecisering
kan dock inte primärt ske på verksnivå utan bör göras av statsmakterna.

Enligt televerkets uppfattning bör inte instruktioner eller andra mer
övergripande författningar innefatta några detaljutformade prestationsmål.
Luftfartsverket delar förslagställarens uppfattning om att en beskrivning av
de allmännyttiga målen bör ges en klarare bestämning, inte minst med
tanke på att sådana mål för närvarande inte är särskilt väl uttryckta

Förs. 1980/81:4

någonstans. Dock anser verket att det ekonomiska målet inte torde behöva
preciseras ytterligare av statsmakterna. Preciseringar kan i stället med
fördel åstadkommas genom att verket gör sin egen tolkning av målet.

Konsumentverket erinrar om att verkens allmännyttiga mål i regel inte är
klart formulerade utan att de är underförstådda i riksdagens principbeslut
och i verksinstruktionerna. Verket anser det vara viktigt att kommunikationsverkens
allmännyttiga mål kommer till bättre uttryck i såväl instruktioner
som måldokument. Verken bör, t. ex. i de årliga anslagsframställningarna,
redovisa vad de gjort för att uppfylla de allmännyttiga målen.
Konsumentverket instämmer i vad som sägs i promemorians förslag.

Delmål angivna i kvalitetsgraderade termer

Televerket anser att verken bör översätta de allmänna prestationsmålen i
delmål som kan redovisas i exempelvis anslagsframställningarna - i likhet
med vad televerket redan gör.

SJ hävdar att termen "allmännyttiga delmål" synes vara mindre relevant
eller obehövlig, i vart fall för SJ:s del. Vidare är enligt SJ:s mening de
ekonomiska (företagsekonomiska) delmålen primärt att betrakta som företagsinterna.
Medan förtagsekonomiska delmål skall stå i överensstämmelse
med det övergripande förtagsekonomiska målet och vara hjälpmedel
för att uppfylla detta mål, är ett allmännyttigt mål och allmännyttiga delmål
med hänsyn till de grundläggande reglerna för affärsverks handlande mera
att betrakta som restriktioner för de företagsekonomiska strävandena. SJ
har i sitt yttrande över 1972 års trafikpolitiska utredning förordat att SJ
skall kunna fullgöra företagsekonomiskt olönsamma men samhällsekonomiskt
eller socialt önskvärda prestationer mot ersättning enligt offert. SJ
hävdar att departementschefen och riksdagens trafikutskott har anslutit sig
principiellt därtill. SJ menar också att det inte är något som hindrar att
allmännyttiga syften tillgodoses med ett sådant offertförfarande. även om
SJ:s mål endast formuleras företagsekonomiskt.

Luftfartsverket håller före att behovet av att uttrycka delmål i första
hand bör överlåtas åt affärsverken själva, oavsett om det gäller allmännyttiga
eller ekonomiska mål. Konsumentverket instämmer i granskningspromemorians
förslag.

Ekonomiska mål för rörelsegrenarna

Televerket gör gällande att nedbrytningen av förräntningskravet till delmål
för resp. rörelsegrenar för verkets del i princip innebär att rörelsegrenarna
skall bära sina egna kostnader. Delmålen anger vilka bidrag som
rörelsegrenarna måste ge för att de totala kostnaderna + avkastningskravet
skall täckas. Enligt televerket har det i vissa fall funnits skäl att göra
avsteg från denna princip. I sådana fall har kravet sänkts till att rörelsegrenen
skall täcka sina särkostnader. Exempel på detta är telegramrörelsen.
Vid dessa undantag måste naturligtvis samkostnaderna täckas genom
ökade bidrag från övriga rörelsegrenar. För verksamheter som bedrivs i
konkurrens bör dock inte någon subventionering förekomma. De bör bära
samtliga hänförliga kostnader.

Att rörelsegrenarna utöver särkostnadstäckning ger olika stora täckningsbidrag
beroende på bl. a. marknadsförutsättningarna anser SJ vara
helt i sin ordning. Det finns enligt SJ:s mening inte anledning att därvid tala
om stödjande eller stödda rörelsegrenar. Att ge affärsverken föreskrifter-.

Förs. 1980/81:4

som direkt eller indirekt avser täckningsbidragens storlek, vöre med hänsyn
tili rådande marknadsförutsättningar ytterst olämpligt. Beslut om och
på vilket sätt särredovisningar för rörelsegrenar eller produkter som marknadsförs
på cn konkurrensmarknad skall utföras och offentliggöras bör
fattas inom verket.

Luftfartsverket uppger sig ha ekonomiska mål för vissa integrerade
rörelsegrenar.

Nya intaktsgivandt1 rörelsegrenar utan allmännyttigt mål

Verken hade i sina remissvar att ta ställning till om ett kommunikationsverk
kunde ta upp nya verksamhetsområden (rörelsegrenar) även om det
främsta eller enda syftet skulle vara att ge verket ett intäktsöverskott.

Televerket anför att det är principiellt positivt till förslaget i granskningspromemorian.
Vidare sägs att verket måste ha möjligheten att komplettera
affärsverksformen om marknaden så kräver. Därvid kan aktiebolags-,
rörelsegrens- eller divisionsformen tänkas förekomma. Avgörande för hur
man kommer att organisera den tänkta aktiviteten beror på frågor som rör
marknadsföring, försäljnings- och betalningsvillkor m. m. Televerket framhåller
dock att möjligheterna att skapa så höga vinster, att avgifterna för
bastjänsterna påverkas i någon större grad. är relativt begränsade.

SJ erinrar om att den verksamhet som avses i förslaget bedrivs i begränsad
omfattning inom SJ-koncernen, främst i dotterföretagen. Ofta gäller
det serviceverksamheter knutna till SJ:s uppgifter som trafikföretag. Överskott
i sådan verksamhet medför dock inte att SJ i annan verksamhet
skulle kunna göra avsteg från företagsekonomiskt handlande.

Luftfartsverket svarar att tankegångarna i förslaget överensstämmer
med verkets inställning. Verket uppfattar att det ingår i dess uppgift att
ompröva nuvarande rörelsegrenar och/eller att söka efter nya. I den nuvarande
verksamheten finns ett flertal exempel på uppgifter som utförs med
begränsad anknytning till den primära uppgiften och med syfte att tillföra
verket intäkter. En vidare utveckling av denna verksamhet eftersträvas av
luftfartsverket.

Konsumentverket visar med ett exempel att förslaget kan vara förknippat
med risker. Verket syftar på att postverket genom sin samhällsservice
på landsbygden har kommit i konflikt med glesbygdshandclns intressen. I
en rapportskrivelse till regeringen erinrade konsumentverket om att det
står klart att glesbygdshandelns viktigaste funktion, att svara för glesbygdsbefolkningens
försörjning med dagligvaror och drivmedel, aldrig kan
övertas av postverket. I det förevarande remissvaret anger konsumentverket
som sin uppfattning att affärsverken skall producera allmännyttiga
tjänster. Det var därför de bildades.

S. k. lågpriser

Televerket slår fast att den prislinje som verket tillämpar grundar sig på
principen att varje rörelsegren/division skall vara självbärande. Undantag
har gjorts för vissa tjänster och produkter. I dessa fall tillämpar verket
särkostnadsprissättning. SJ anknyter i sitt remissvar till driftersättningen
för olönsamma järnvägslinjer m. m. samt till de pågående s. k. lågprisförsöken
i persontrafik. SJ poängterar att beslut om olönsamma åtgärder inte lar
fattas på verksnivå, även om härigenom uppkommande förluster skulle
kunna täckas av överskott i annan verksamhet.

Förs. 1980/81:4

Luftfartsverket anser att lågprisanvändning är bra medel för såväl effektivare
kapacitetsutnyttjande som bättre lönsamhet.

Konsumentverkets uppfattning är att konsumenternas intressen beaktas
i högre grad än tidigare genom att SJ har infört lågpriser på persontrafik.
Därmed uppfylls också det allmännyttiga målet för SJ:s del bättre än
tidigare.

Prisdifferentieringar

Televerket anser att taxorna bör spegla de olika marginalkostnader som
gäller under dygnet och veckan. Någon prisdifferentiering där verket tar ut
vad abonenterna är villiga att betala kan inte anses lämpligt att tillämpa
inom områden där televerket har ett reellt monopol. SJ påpekar att prisdifferentieringen
är en marknadsbedömningsfråga inom de ramar som sätts
av å ena sidan av ordinarie, av regeringen fastställda taxor och å andra
sidan av transportuppdragets särkostnad. Prisdifferentieringsproblemet
har också en teknisk sida, särskilt påtaglig inom persontrafiken. I SJ:s
godstrafik är prisdifferentieringen helt genomförd i det att 90% av transporterna
(i ton) går mot pris enligt särskilda avtal med de transportköpande
företagen.

Luftfartsverket är positivt till prisdifferentieringar. Verket meddelar att
det har påböijat en omfattande översyn av taxe- och prissättningen. I
denna kommer man bl. a. att i större utsträckning än vad som är fallet för
närvarande pröva en prissättning som grundas på principen med en tvådelad
tariff samt differentiering av priser. Konsumentverket ogillar den givna
rekommendationen att kommunikationsverken bör företa prisdifferentieringar
i inkomstförstärkande syfte, dvs. att i vissa fall ta ut de priser man
kan, om detta inte är olämpligt av samhällsekonomiska skäl. Konsumentverket
menar att det allmännyttiga målet då skulle motarbetas.

Prestationsmått

I granskningspromemorian föreslogs att användandet av prestationsmått
skulle utvidgas.

SJ instämmer helt i förslaget. Sådana mått är värdefulla som indikatorer
på förhållanden mot vilka åtgärder kan behöva riktas. Undersökningar
pågår inom SJ av möjligheterna att åstadkomma mätetal vilka skall användas
som styrmedel och effektivitetsincitament inom ansvarsområden.
Även luftfartsverket är positivt till förslaget och ger till känna att verket
fortlöpande bearbetar sättet att mäta produktiviteten. Man anser inom
verket att produktiviteten skall kunna mätas även på lägre nivåer än
verksnivån samt att man skall kunna utveckla mått för kapacitetsutnyttjande.

Export av tekniskt och organisatoriskt kunnande

Enligt granskningspromemorian skulle affärsverken kunna upprätta
divisionaliserade rörelsegrenar med uppgift att sälja tekniska eller tekniskt-organisatoriska
system.

Televerket nämner i sitt svar att verkets dotterbolag Swedtel har sin
verksamhet främst inriktad på utvecklingsländerna där man ställer sitt
kunnande till disposition. Swedtels verksamhet skall täcka sina kostnader

Förs. 1980/81:4

men inte ge något större överskott. SJ säger sig utnyttja möjligheterna till
sådan konsultverksamhet på affärsmässig bas. Verksamheten avser också
utbildningsfrågor. Emellertid är verksamheten varken av sådan art eller
omfattning att en särskild organisationsenhet för närvarande skulle kunna
vara motiverad för SJ:s del. SJ erinrar om att frågan om statlig konsultverksamhet
i utlandet för närvarande utreds inom utrikesdepartementet.

Luftfartsverkets principiella inställning är att verket bör medverka till
försäljning av konsulttjänster utomlands för att bidra till svensk export.
Verket uppger att förutsättningarna och formerna för att bedriva sådan
verksamhet kommer att undersökas noggrannare. Man skall bl. a. undersöka
vilka möjligheter till samverkan med andra svenska företag som föreligger.

Transportpolitisk ramplanering

SJ yttrar sig inte närmare om granskningspromemorians förslag om
utökad transportpolitisk ramplanering på departementsnivå utan hänvisar
till de riktlinjer för en bättre samordning av trafikverkens långsiktsplanering
som meddelades av regeringen i november 1979 på grundval av riksdagens
nya trafikpolitiska beslut. Luftfartsverket för på tal sin tidigare gjorda
rekommendation av en central transportplaneringsnämnd och konstaterar
att förslaget att inrätta en dylik nämnd syftade till att förbättra den övergripande
transportplaneringen. Verket tillstyrker promemorians förslag om
att större uppmärksamhet ägnas åt transportpolitisk ramplanering.

Fastställande av omfattningen av SJ:s järnvägsnät

SJ instämmer i det som sägs i granskningspromemorian om det angelägna
i att den framtida omfattningen av SJ:s järnvägsnät fastställs så snart
som möjligt. SJ påminner vidare om att statsmakterna har fattat principbeslut
därom. SJ har på regeringens uppdrag böijat utarbeta ett särskilt investeringsprogram
för upprustning av bandelar i det s. k. riksnätet.

Konsumentverket instämmer i promemorians förslag om ett snabbt beslut
om SJ-nätets omfattning, så att ett program för upprustning av bandelar
kan göras upp och börja tillämpas. Däremot har verket en kritisk
inställning till förslaget i promemorian om ”att all sådan ekonomiskt belastande
trafik som anses kunna föras över från järnväg till landsväg blir
omlagd under en inte alltför lång tidsperiod". Enligt konsumentverkets
uppfattning bör man vara återhållsam i fråga om nedläggning av bandelar.
Det är viktigt att det framtida järnvägsnätet har en sådan omfattning att det
medger flexibla lösningar på de tranportproblem som kan uppstå, t. ex.
beroende på ändrade förhållanden för energiförsörjningen.

Snabbtågens införande i den översiktliga investeringsplaneringen

SJ vill inte beteckna snabbtågen (höghastighetstågen) som ett helt nytt
trafiksystem. Vad den rullande materielen beträffar är det i princip endast
fråga om reinvestering, dvs. ersättning av gammal personvagnsmateriel
med ny. SJ hävdar vidare att de i promemorian nämnda investeringarna i
planskilda korsningar kommer att bli av mycket begränsad omfattning. Det
sammanhänger med att utbyggnaden kan utsträckas över en relativt lång
period. Tåghastigheten kommer då att anpassas efter de vägskyddsanord -

Förs. 1980/81:4

ningar som finns. SJ hävdar att det är svårt att finna någon principiell
skillnad mellan detta projekt och den tekniska utvecklingen som pågår
inom alla transportmedel med avseende på farkoster och fordon. Utvecklingen
av flygbränslepriset torde vara mera avgörande för flygets framtid.
Det kan därför ifrågasättas om snabbare tåg är att betrakta som en väsentlig
effekt på trafikfördelningen.

Organisatorisk utbrytning av luftfartsverkets myndighetsfunktioner

Luftfartsverket avvisar den i promemorian framförda tanken på att skilja
luftfartsinspektionen samt transport- och planeringsavdeiningen från verket
i övrigt. Verket hänvisar därvid till sina under senare år gjorda ställningstaganden
i organisatoriska frågor på verksnivån. Verket deklarerar
att det inte synes ha tillkommit några nya omständigheter som nu motiverar
en omprövning av det senaste organisationsbeslutet.

Preciserade regler för statskapitalet och dess förräntning

Televerket nämner att det har haft en relativt sett gynnsam utveckling
under de senaste åren och att förräntningskravet har kunnat uppfyllas,
trots lågkonjunkturen. För att verket skall få möjligheter att balansera
överskott till år då förräntningskravet inte kan uppfyllas har verket erhållit
tillstånd av regering och riksdag att bilda en konsolideringsfond. Om denna
fond kan användas på planerat sätt bör det vara möjligt att uppnå förräntningskravet
varje år.

Enligt SJ:s mening bör man inte överdriva betydelsen av förräntningsresultatet
som indikator på att åtgärder kan behöva vidtas. Uttalandet i
promemorian om att förräntningsresultatet visserligen redovisas i samband
med resultatredovisningarna men att det inte kommenteras är riktigt så till
vida som att kommentarerna till resultatet inte formellt knyts till förräntningen.
SJ tror dock inte att den tonvikt på förräntningsresultatet som
sådant, som promemorians förslag syftar till eller skulle kunna få till följd,
är ändamålsenlig.

På tal om påpekandet i promemorian att statskapitalet skrivs ned för att
kompensera föregående budgetårs underskott nämner SJ att underskottstäckningen
för närvarande formellt sker så att avskrivningarna primärt
minskas. Härigenom ökar - vid given investeringsomfattning - investeringsbemyndigandet
och därmed statskapitalet. Utan nedskrivning av
statskapitalet skulle således underskotten ackumuleras i SJ:s balansräkning.

SJ hänvisar i denna fråga i övrigt till sitt yttrande över 1972 års trafikpolitiska
utredning.

Luftfartsverket gör gällande att den precision som efterlyses kan uppnås
genom att det ekonomiska målet tolkas så att det ses över tiden. Detta
innebär nämligen att underförräntningar skall kompenseras av överförräntningar
inom viss tidsperiod. Luftfartsverket arbetar för närvarande efter
ett ekonomiskt mål som avser en tioårsperiod.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980