Riksdagens revisorers förslag angående programbudgetering hoscivila myndigheter (Framställning / redogörelse 1979/80:4)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1979/80:4

Förslag

1979/80:4

Riksdagens revisorers förslag angående programbudgetering hos
civila myndigheter

1979-09-27
Till riksdagen

Programbudgetering hos civila myndigheter

Den statliga sektorns snabba tillväxt och den ökande komplexiteten i
statsförvaltningen har medfört ett ökat behov av att förbättrade metoder för
ekonomisk planering, styrning och kontroll utvecklas.

Statsbudgeten med tillhörande anvisningar om hur anslag får användas är
den kanske viktigaste formen för styrning av den statliga förvaltningen i
Sverige. Det statliga budgetsystemet har kritiserats bl. a. för att vara alltför
kameralt inriktat och för att inte erbjuda statsmakterna ett tillräckligt medel
för en effektiv styrning och kontroll av en alltmer komplex och föränderlig
förvaltningsverksamhet. Hithörande problem togs på allvar upp till behandlingunder
1960-talet. Diskussionen kom främst att röra sig om de metoder för
planering och budgetering som utvecklats inom företagsekonomin för
styrning av enskilda företag och som i Förenta staterna vidareutvecklats och
tillämpats inom den offentliga sektorn i form av s. k. programbudgetering.

Statskontoret fick år 1963 Kungl. Maj:ts uppdrag att i samråd med
riksrevisionsverket (RRV) utreda möjligheterna att introducera s. k.
programbudget m. m. i statsförvaltningen. Enligt detta beslut skulle utredningen,
jämsides med de teoretiska och principiella studierna, bedrivas i form
av försöksverksamhet vid vissa utvalda myndigheter. Utredningen avlämnade
år 1967 betänkandet Programbudgetering (SOU 1967:11-13).

1 1967 års statsverksproposition betonades angelägenheten av omprioriteringar
och besparingar i den statliga verksamheten. Samma år godkände
riksdagen de i propositionen nr 79 förordade riktlinjerna för den statliga
redovisnings- och revisionsverksamhetens organisation. Härigenom förväntades
såväl statsmakterna som de enskilda myndigheterna få ett bättre
underlag för anslags- och budgetanalys, budgetprognoser och andra sammanställningar
som är väsentliga för den ekonomiska styrningen av myndigheternas
verksamhet.

Mot bakgrunden av detta riksdagsbeslut fattade Kungl. Maj:t år 1968 beslut
om en utökad försöksverksamhet med programbudgetering. Försöksverksamheten
kom efter hand att omfatta ett 30-tal myndigheter. Riksdagens

1 Riksdagen 1979/80. 2 samt. Nr 4

Förs. 1979/80:4

revisorer beslutade år 1976 att de resultat som uppnåtts under den omfattande
försöksverksamheten med programbudgetering skulle undersökas.

Vid behandlingen av propositionen om riktlinjer för modernisering av det
statliga budgetsystemet år 1977 tog riksdagen, jämte annat, ställning till
försöksverksamheten med programbudgetering. Beslutet innebar att försöksverksamheten
skulle avslutas och övergå i ett fortsatt arbete med att allmänt
förbättra ekonomiadministrationen i statsförvaltningen bl. a. inom ramen för
en successiv, myndighetsanpassad utveckling och tillämpning av statens
ekonomiadministrativa system (SEA).

Begreppet SEA, som lanserats av RRV, kan närmast beskrivas som ett
synsätt och en sammanfattande benämning på de olika komponenter som bör
innefattas i en god ekonomiadministration i staten.

Genom det nära sambandet mellan försöksverksamheten med programbudgetering
och utvecklingen av SEA-systemet har den företagna granskningen
av programbudgetverksamheten berört även det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet.

Resultatet av undersökningen har redovisats i en granskningspromemoria,
benämnd Programbudgetering hos civila myndigheter. Promemorian har i
vanlig ordning remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian och
dess förslag samt en sammanställning av avgivna remissvar har som bilaga 1
och bilaga 2 fogats till denna skrivelse. Promemorian och remissyttrandena
finns tillgängliga på revisorernas kansli.

Som framgår av remissammanställningen har bedömningarna av granskningspromemorians
förslag till sina huvudlinjer varit positiva. Statskontoret
och RRV anser dock att vissa av de angivna förslagen inte varit tillräckligt
konkret formulerade. Riksdagens revisorer vill i detta sammanhang framhålla
att revisorerna enligt sin instruktion företrädesvis skall behandla frågor
av större räckvidd och principiell betydelse. Den närmare utformningen av
konkreta handlingsprogram, grundade på revisorernas iakttagelser, måste
anses ankomma på berörda myndigheter och rationaliseringsorganen. Revisorerna
önskar vidare peka på att de åtgärder som föreslås med anledning av
den genomförda granskningen har beröring med frågor som f. n. behandlas
av förvaltningsutredningen.

Som framgår av granskningspromemorian är s. k. målstyrning en grundläggande
idé vid utnyttjandet av systemet med programbudgetering.

Statsmakternas övergripande mål för myndigheters verksamhet är emellertid
ofta mycket allmänt uttryckta. Detta innebär att myndigheterna måste
tolka och bryta ned målen till mera konkreta handlingsprogram.

Varje myndighet förväntades vid programbudgetering i anslagsframställningen
redovisa sin planering och budgetering av både prestationer och
kostnader. Syftet var bl. a. att statsmakterna skulle få en bättre uppfattning
om den sakliga underbyggnaden och styrkan i myndighetens begäran om
anslagsmedel. Genom att såväl planering som budgetering och redovisning
byggdes upp påen gemensam programstruktur skulle förutsättningar skapas

Förs. 1979/80:4

för en bättre samordning och avvägning av olika verksamhetsområden.

Regeringens och riksdagens uppgift vid fullt utbyggd programbudgetering
skulle huvudsakligen vara att på grundval av alternativ fastställa de
ändamålsinriktade s. k. programmen och fördela tillgängliga finansiella
resurser mellan olika ändamål och myndigheter. Valet av verksam
hetsmetoder och fördelning av anslagsmedel på olika slag av produktionsfaktorer
inom ett program skulle myndigheten i princip få bestämma
över själv, så länge man rörde sig inom den givna kostnadsramen.

Såväl svenska som utländska erfarenheter av försöksverksamhet med
programbudgetering har visat att det i väsentliga avseenden alltjämt saknas
praktiska förutsättningar för en mera generell tillämpning av formella
totalintegrerade ekonomiadministrativa styrsystem som programbudgetering
i offentlig förvaltning. Som framgår av granskningspromemorian har den
svenska försöksverksamheten fäst uppmärksamheten på att förhållandena
inom statsförvaltningen är alltför mångskiftande och att kraven på flexibilitet
är alltför stora för att det skall vara möjligt att bygga upp sådana totalintegrerade
styrsystem. Svårigheterna har kunnat hänföras till dels brister i
programbudgetmodellens verklighetsanpassning, dels otillräckliga externa
stödinsatser från centralt håll vid införandet av det nya systemet. Bland de
omständigheter som har medverkat till att planerna på att gå över till
programbudgetering i statsförvaltningen inte kunnat förverkligas i avsedd
omfattning nämns följande i granskningspromemorian.

- Svårigheter att för såväl myndigheterna som deras olika organisatoriska
delar ange klara och konkreta mål. Målstyrning och delegering samt
indelning av verksamheter i program som återspeglar målen har därigenom
försvårats.

- Otillräckligt utbyggd långsiktig alternativsökande planering.

- Svårigheter att mäta och värdera prestationer och resultat av olika
verksamheter.

- Förekomsten av s. k. flermålsaktiviteter, vilket försvårat kostnadsfördelning
och resultatanalys samt verksamhetens indelning i ändamålsinriktade
program.

- Otillräckligt stöd från centralt håll vid försöken att genomföra programbudgetering
i statsförvaltningen och en alltför passiv budgetdialog.

Vid den genomförda undersökningen har även ett antal riksdagsutskott
ombetts redovisa hur beslutsunderlaget för budgetbehandlingen påverkats av

Förs. 1979/80:4

övergången till programbudgetering.

Om resultatet av denna enkät kan sammanfattningsvis anföras att
utskotten endast undantagsvis anser sig ha fått ett bättre underlag för
budgetbehandlingen och för bedömning av alternativ för verksamhetens
inriktning vid programmyndigheterna.

Även om det ej till alla delar visat sig möjligt att tillämpa den ursprungliga
programbudgetmodellen torde det, enligt revisorernas mening, med fog
kunna hävdas att försöksverksamheten med programbudgetering och arbetet
med att utveckla olika ekonomiadministrativa tekniker i samband därmed
bidragit till en förbättrad ekonomiadministrativ styrning.

Det gemensamma syftet för såväl programbudgetmodellen som SEA är att
genom tillämpning av förbättrad planering, styrning och kontroll
effektivisera den statliga verksamheten. Revisorerna vill, i likhet med vad
finansutskottet i november 1977 anfört i betänkandet angående modernisering
av det statliga budgetsystemet, stryka under att många av de idéer och
metoder som förespråkas i dessa system förtjänar att vinna ökad tillämpning
inom statsförvaltningen. Inte minst gäller detta i dagens ansträngda
statsfmansiella läge. 1 1979 års budgetförslag framhålls bl. a. att en öppen
attityd till möjligheterna att omdisponera befintliga resurser krävs för att
mera högt prioriterade reformanspråk skall kunna förverkligas. En ambition
måste således vara att befintlig verksamhet i större utsträckning utsätts för en
förutsättningslös prövning. Enligt revisorernas mening torde möjligheterna
för den enskilda myndigheten att i ett kortsiktigt perspektiv åstadkomma
större besparingar vara begränsade, ett förhållande som strukits under även
av några remissmyndigheter.

Den i många avseenden värdefulla myndighetsrationaliseringen är således
inte tillräcklig för att motverka pågående utgiftsökning. För att mera
omfattande omprioriteringar skall kunna genomföras, erfordras, såsom
framhålls i granskningspromemorian, en planering både i ett längre tidsperspektiv
och i ett större sammanhang än vad som vanligtvis kan överblickas på
myndighetsnivå. Det är främst i ett mera långsiktigt och övergripande
perspektiv som resursanvändningen kan förändras.

De överordnade målen för myndigheternas verksamhet är, som tidigare
nämnts, i regel mycket allmänt givna, och myndigheterna verkar ofta i ett
större sammanhang, i vilket de olika myndigheternas åtgärder är beroende av
varandra. Erfarenheterna från såväl försöksverksamheten med programbudgetering
som tillämpningen av de senaste årens petitaanvisningar, i vilka
önskvärdheten av en omprioritering av pågående verksamheter betonats, har
visat att det är svårt förden enskilda myndigheten att på eget initiativ urskilja
och utreda mera genomgripande alternativa inriktningar av verksamheten.
En sådan utredningsverksamhet är även förhållandevis resurskrävande. Mot
angiven bakgrund har i granskningspromemorian föreslagits att särskilda
beredningar tillsätts med uppgift att för en hel samhällssektor utreda vilka
möjligheter som finns att modifiera pågående verksamheter, så att resurserna

Förs. 1979/80:4

kan styras över till mera angelägna verksamhetsområden. Vid prioriteringarna
anses uppnådda verksamhetsresultat särskilt böra beaktas. I beredningarna
föreslås såväl parlamentariker som experter på det aktuella förvaltningsområdet
ingå. Genom medverkan av parlamentariker säkerställs att utredningsarbetet
inriktas på politiskt relevanta alternativ.

1 granskningspromemorian har vidare framhållits att statsmakternas
resursavvägningar och styrning av förvaltningen i många fall borde kunna
underlättas genom en klarare avgränsning mellan myndigheternas olika
uppgifter (program).

Svårigheten att styra och överblicka den alltmer sammansatta förvaltningen
har, framhålls det, bl. a. tagit sig uttryck i tillkomsten av olika integrationsoch
samrådsorgan.

Enligt granskningspromemorian bör man därför vid de i det föregående
förordade översynerna även beakta möjligheterna att höja effektiviteten
genom omfördelningar av arbetsuppgifter mellan olika myndigheter.

Flertalet remissinstanser är positiva till tanken på någon form av sektoranalyser.
Revisorerna anser i likhet med statskontoret att statsmakternas
styrning av förvaltningen försvåras av de allt talrikare samband och
beroenden som uppstått mellan olika myndigheter inom samma samhällssektor
när statsförvaltningen byggts ut för att tillgodose nya behov.
Samordningsbehovet skär dessutom ofta över de sektorgränser som departementsindelningen
skapar och kan också beröra kommunal verksamhet.
Även revisorerna är därför av den uppfattningen att det kan finnas skäl att
från tid till annan göra mera långsiktiga studier av olika samhällssektorer. En
viktig uppgift bör därvid vara att kartlägga hur olika myndigheter och andra
aktörer inom systemet samverkar och påverkar varandra. Samordnings- och
integrationsorganens arbetsuppgifter och kontaktytor bör därvid särskilt
utredas.

En på ovan skisserat sätt framtagen systembeskrivning, i vilken även
uppnådda verksamhetsresultat analyseras, torde underlätta för beslutsfattarna
att ta ställning till ifrågasatta mera långsiktiga avvägnings- och
samordningsproblem. Berörda riksdagsutskott bör successivt informeras om
resultaten av de långsiktiga sektorstudierna. Föreslaget förfarande skulle
innebära en tillämpning av principer likartade de som för närvarande används
på försvarsområdet.

Några remissinstanser har tagit upp frågan hur de föreslagna sektorstudierna
skall organiseras. Olika förslag har därvid diskuterats. Enligt revisorernas
mening synes man ej böra eftersträva att bedriva skisserade sektorstudier
efter en enhetlig modell. Formerna för utredningarnas bedrivande
måste få påverkas av berörd sektors speciella problem och av erfarenheterna
av tidigare bedrivet studiearbete.

En viktig förutsättning för att det skall vara möjligt att framgångsrikt
genomföra de förändringar av statliga verksamheters inriktning och organisation
som kan aktualiseras genom de ovan förordade sektorstudierna är att

1* Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 4

Förs. 1979/80:4

förslagen på ett positivt sätt kan förankras hos berörd personal. Revisorerna
önskar därför stryka under behovet av att myndigheterna stimuleras att
utveckla en långsiktig personalplanering. Behovet härav framgår bl. a. av
statskontorets och statens personalnämnds rapport Planering vid myndigheter
för nolltillväxt, avveckling och förändring. Revisorerna anser att myndigheterna
i samråd med personalorganisationerna närmare bör studera förutsättningar
och metoder, ägnade att underlätta lösningar på de omställningsproblem
som följer vid verksamhetsomläggningar och omorganisationer.
Revisorerna anser vidare, i likhet med länsstyrelsen i Västernorrlands län, att
man genom utbildning och information kan öka kostnadsmedvetandet och
skapa beredskap inför förändringar.

I vissa fall torde hithörande problem gå att lösa enbart på en myndighetsövergripande
nivå. Lämpligheten av att man försöker underlätta en lösning
av personalproblem genom att till en myndighet med nedlagd verksamhet
överföra nya uppgifter måste dock, enligt revisorernas mening, alltid
bedömas med beaktande av hela den aktuella samhällssektorns intressen.

Vid sidan av den ovan förordade mera långsiktiga och övergripande
rationaliseringsverksamheten bör även myndighetens egen effektivitetshöjande
verksamhet främjas och förbättras på olika sätt. Ett antal förslag i
detta syfte har avgivits i den vid revisorernas kansli upprättade granskningspromemorian.
Sålunda har det föreslagits att myndigheterna i det fortsatta
ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet bör erhålla ökat stöd vid utarbetandet
av myndighetsanpassade och mera konkreta metoder för planering,
styrning och resultatanalys.

Behovet av ett sådant stöd har vitsordats även i de avgivna remissyttrandena.
Statskontoret framhåller sålunda att de krav på omprioriteringar som
statsmakterna givit uttryck för under senare tid kommer att öka myndigheternas
behov av stöd och rådgivning. Enligt revisorernas mening är väl
utvecklade ekonomiadministrativa styrsystem av stor betydelse för statsmyndigheternas
möjligheter att effektivt nå uppsatta mål. Revisorerna
önskar därför betona vikten av att tillräckliga resurser avdelas vid de centrala
revisions- och rationaliseringsorganen, så att det blir möjligt fördem att i ökad
utsträckning biträda myndigheterna vid den nödvändiga anpassningen av
sådana principiella rekommendationer som avser verksamhetsplanering och
ekonomiadministrativ styrning till myndigheternas egna förutsättningar och
behov.

1 granskningspromemorian har även diskuterats hur man skall kunna
stimulera myndigheterna att självständigt ta initiativ till större rationaliseringsåtgärder.
Som metod har nämnts att myndigheterna i någon form bör
göras delaktiga av rationaliseringsresultaten. Värdet av ett sådant system har
bedömts olika. Även vissa principiella invändningar mot idén har anförts.
Revisorerna utgår från att förslaget i fråga närmare kommer att beaktas inom
ramen för det utredningsprojekt som bedrivs vid statskontoret angående
rationaliseringsarbetets organisation och arbetsformer vid statliga myndighe -

Förs. 1979/80:4

ter m. m. (RATO). I projektet kommer bl. a. frågor om förutsättningar och
hinder för rationalisering att behandlas.

Revisorerna vill i detta sammanhang framhålla att olika vägar bör prövas
för att få hela personalen engagerad i rationaliserings- och utvecklingsarbete.
Granskningspromemorians förslag att personalens deltagande i detta arbete
bör stimuleras genom en aktiverad förslagsverksamhet inom statsförvaltningen
har fått stöd av remissinstanserna. Revisorerna delar uppfattningen
att en mera aktiv förslagsverksamhet sannolikt skulle leda till ett
förbättrat utnyttjande av personalens kunnande och erfarenheter och anser, i
likhet med domstolsverket, att formerna för förslagsverksamheten bör ses
över i detta syfte. I samband därmed bör man särskilt undersöka möjligheten
att bredda förslagsverksamheten.

Sammanfattningsvis vill revisorerna framhålla följande synpunkter och
förslag.

1. Såväl programbudgeteringens grundläggande idéer som de tekniker
som tagits fram vid försöksverksamheten med programbudgetering bör
vinna en ökad tillämpning inom statsförvaltningen.

2. Överblicken och styrningen av förvaltningen försvåras av de allt
talrikare samband och beroenden som uppstått mellan de olika myndigheterna
inom denna samhällssektor. Detta förhållande medför bl. a. att
möjligheterna för de enskilda myndigheterna att åstadkomma större rationaliseringar
och besparingar är begränsade. Av denna anledning kan det
finnas skäl att från tid till annan göra mera långsiktiga studier av olika
samhällssektorer. Dylika studier torde vara ägnade att underlätta för
beslutsfattarna att ta ställning till olika avvägnings- och samordningsproblem.

3. För att det på ett framgångsrikt sätt skall vara möjligt att genomföra
önskad strukturomvandling inom förvaltningen fordras en positiv förankring
hos berörd personal och en utveckling av den långsiktiga personalplaneringen.

4. Vid sidan av den mera långsiktiga och övergripande rationaliseringsverksamheten
bör stödet till myndigheternas egen effektivitetshöjande
verksamhet förbättras bl. a. vid utarbetandet av myndighetsanpassade och
mera konkreta metoder för planering, styrning och resultatanalys.

5. Olika vägar bör prövas i syfte att få ett aktivare personaldeltagande i
rationaliserings- och utvecklingsarbetet. I samband därmed bör man särskilt
undersöka möjligheterna att bredda förslagsverksamheten.

Med hänvisning till ovanstående hemställer revisorerna

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna ovan
redovisade synpunkter och förslag rörande det fortsatta arbetet
med rationalisering och ekonomiadministrativ utveckling i
statsförvaltningen.

På riksdagens revisorers vägnar
FRITZ BÖRJESSON

/Per Dahlberg

Förs. 1979/80:4

B ilaga I

1979-05-04

Granskningspromemoria nr 1/1979, Programbudgetering hos civila
myndigheter - sammanfattning med kommentarer och förslag

Statskontorets programbudgetutredning tolkade uppdraget så, att uppgiften
i första hand var att skapa ett effektivitetsinriktat administrativt system
för ekonomisk planering, styrning och kontroll av myndigheternas verksamhet.
Utredningen avlämnade år 1967 betänkandet Programbudgetering (SOU
1967:11-13). Utifrån detta betänkande kan huvuddragen i den skisserade
programbudgetmodellen sammanfattas på följande vis.

- Verksamheten skall delas in i program som ger uttryck för de uppgifter eller
mål verksamheten har.

- För varje program skall upprättas en plan som visar å ena sidan de
prestationer i form av varor och tjänster som man ämnar fullgöra inom
programmets ram och å andra sidan de kostnader som framställningen av
nämnda nyttigheter för med sig.

- Långsiktig planering integreras med den årliga budgetprövningen. Alternativa
lösningar skall prövas.

- Budgetdialogen mellan statsmakterna och myndigheterna och delegeringen
inom myndigheterna skall främjas.

- Ansvarsfördelningen mellan statsmakterna och myndigheterna skall
preciseras för att en klarare rollfördelning därigenom skall kunna erhållas.

Med anledning av 1967 års riksdagsbeslut om riktlinjer för den statliga
redovisnings- och revisionsverksamhetens organisation fattade Kungl. Majit
i februari 1968 beslut om en utökad försöksverksamhet med programbudgetering
inom den civila sektorn, affärsverken undantagna. Verksamheten
skulle bedrivas med utgångspunkt i de förslag som lagts fram i programbudgetutredningens
betänkande. Omfattningen av den fortsatta försöksverksamheten
bestämdes så, att statliga verksamheter av olika karaktär skulle
ingå i denna och att minst ett verksamhetsområde under varje departement -civildepartementet undantaget - blev representerat. Försöksverksamheten
inbegrep efter hand totalt ett 30-tal statliga myndigheter.

Riksdagens revisorer har år 1976 beslutat att mot bakgrunden av den

Förs. 1979/80:4

omfattande försöksverksamheten med programbudgetering låta undersöka
de resultat som uppnåtts under denna försöksverksamhet. Enligt uppdraget
skall därvid särskilt uppmärksammas i vad mån systemet har svarat mot
ställda förväntningar och i vilken utsträckning programbudgetering borde
genomföras i statsförvaltningen. Frågor som hänger samman med tillämpningen
av det nya statliga redovisningssystemet skall enligt revisorernas
beslut behandlas som ett särskilt granskningsärende, kallat Det statliga
redovisningssystemet.

Enligt Kungl. Maj:ts beslut den 1 oktober 1971 har RRV företagit en
utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering. Utvärderingen
har genomförts i fyra olika etapper på ett allt bredare underlag.
Resultatet har redovisats i flera rapporter under åren 1971-1975.

RRV:s utvärdering av försöksverksamheten gav inledningsvis en klart
positiv bild av erfarenheterna från tillämpningen av detta system. Allteftersom
utvärderingsunderlaget breddades och undersökningen fördjupades
framkom emellertid att den av programbudgetutredningen skisserade
programbudgetmodellen vid praktisk tillämpning inte hade svarat mot de
högt ställda förväntningarna på systemets förmåga att underlätta planeringen,
styrningen och kontrollen av den statliga förvaltningsverksamheten.

1 främst den fjärde och avslutande delrapporten, som bygger på ett
omfattande utredningsmaterial från samtliga försöksmyndigheter, blev
försöksverksamheten föremål för en starkt kritisk genomgång.

RRV har sammanfattningsvis tolkat resultaten från den företagna utvärderingen
av försöksverksamheten med programbudgetering som ett klart
förord för den principiella grundsyn som redovisats av programbudgetutredningen
och för tillämpningen av detta synsätt som en bärande princip i den
fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingen i statsförvaltningen.

Även om de idéer som legat till grund för försöksverksamheten med
programbudgetering visat sig vara bärkraftiga bör de vidare tillämpningarna,
har RRV framhållit, i många avseenden förbättras. De åtgärder som enligt
RRV härvidlag bör komma i fråga är i korthet följande.

För att man skall få en fungerande ekonomiadministration hos myndigheterna
krävs att grundsynen i det bakomliggande ekonomiadministrativa
systemet redovisas och klargörs så, att den förankras hos befattningshavare
på alla nivåer. Metoderna för information och utbildning bör därför i
görligaste mån förbättras. Man bör vidare sträva efter att öka personalens
engagemang i det ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet.

Det föreligger ett behov av att resultatinformationen utvecklas. Verksamhetsresultat
har hitintills inte kunnat redovisas med hjälp av begreppen
mål och måluppnåelse eller prestationer och effekter.

Vidare måste konkretiseringen och dokumenteringen av planeringsprocessen
drivas längre. Med hänsyn bl. a. till budgetprocessens utformning
och offentlighetsprincipen måste vissa krav, gällande enhetlighet och
kvalitet, ställas på såväl planering och redovisning som resultatanalys.

Förs. 1979/80:4

Grunderna för programindelning bör närmare analyseras. Det finns nu
erfarenheter och information som kan läggas till grund för en prövning
myndighetsvis av programindelningen.

RRV har därvid hänvisat till det ekonomiadministrativa utvecklingsarbete
som verket bedrivit parallellt med försöksverksamheten i förgrunden.
Resultaten av detta arbete har sammanfattats i SEA - Statens EkonomiAdministrativa
system. Idéerna i SEA har i stor utsträckning hämtats från
programbudgetutredningen, och systemets utformning har präglats av
erfarenheterna av försöksverksamheten med programbudgetering.

RRV har lanserat SEA som en benämning på ett synsätt avseende det som
RRV anser vara ”god ekonomiadministration i staten”. Med SEA har RRV
velat betona de samband och beroenden som råder mellan de olika
ekonomiadministrativa aktiviteterna i förvaltningen. Som ett led i detta
utvecklingsarbete har vissa metoder och rutiner för t. ex. verksamhetsplanering
och kostnadsredovisning utarbetats inom ramen för SEA.

De olika delama i SEA har av RRV angetts vara

- planering och budgetering

- redovisning med resultatanalys

- revision

- utbildning och utveckling.

Det konkreta innehållet i SEA utvecklas, enligt RRV, kontinuerligt under
påverkan av nya erfarenheter, administrativ forskning och utveckling samt
förändrade värderingar. Verksamheten skall, enligt syftet med SEAsystemet,
kunna programindelas och anslagen ändamålsinriktas ”när
myndigheters ekonomiadministrativa system nått en utvecklingsnivå som
gör övergången meningsfull”.

RRV har mot bakgrunden av erfarenheterna från verkets utvärdering av
försöksverksamheten med programbudgetering avslutningsvis lämnat bl. a.
följande förslag.

- Försöksverksamheten bör övergå i ett fortsatt arbete att allmänt förbättra
ekonomiadministrationen i statsförvaltningen inom ramen för en successiv
myndighetsanpassad satsning på utveckling och tillämpning av
SE A.

- Petitaanvisningarna bör ses över dels i syfte att ge myndigheterna bättre
ledning i deras arbete med att lämna den nödvändiga informationen till
regeringen, dels så att en anpassning efter speciella verksamhetsbetingelser
vid olika myndigheter kan åstadkommas. Utöver de allmänna petitaanvisningama
bör i vissa fall särskilda petitaanvisningar utformas som
instrument för regeringens styrning.

- Inom ramen för utvecklingen av SEA bör särskilt begrepp och metoder i
fråga om beskrivning av verksamhetsresultat samt grunderna för programindelningen
ses över.

Förs. 1979/80:4

Vid behandlingen av propositionen om riktlinjer för modernisering av det
statliga budgetsystemet år 1977 har riksdagen Jämte annat, tagit ställning till
försöksverksamheten med programbudgetering. Beslutet innebär att försöksverksamheten
skall upphöra och övergå i ett fortsatt arbete med en allmän
förbättring av ekonomiadministrationen i statsförvaltningen bl. a. inom
ramen för en successiv, myndighetsanpassad utveckling och tillämpning av
statens ekonomiadministrativa system.

Som en följd av RRV:s utvärderingav försöksverksamheten med programbudgetering
och statsmakternas ställningstagande i frågan har den på
revisorernas uppdrag företagna granskningen fått en delvis annan uppläggning
än den ursprungligen tänkta. Granskningen av försöksverksamheten
har i stor utsträckning kunnat baseras på material från RRV:s utvärderingar.
Genom det nära sambandet mellan programbudgetering och SEA-systemet
har granskningen kommit att beröra även det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet.

Det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet har på central nivå
bedrivits främst inom RRV och statskontoret, men även vissa utredningar
och kommittéer, t. ex. förvaltningsutredningen, har behandlat denna typ av
frågor.

Det omfattande materialet från RRV:s utvärdering av försöksverksamheten
och från det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet vid bl. a.
RRV och statskontoret har vid granskningen kompletterats med en rundfråga
till samtliga riksdagsutskott som behandlar frågor om anslag till s. k.
programmyndigheter. Följande sju utskott har ingått i enkäten: finansutskottet,
socialutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet,
arbetsmarknadsutskottet och civilutskottet. Undersökningen har omfattat
totalt sex huvudfrågor av vilka fyra berör tillämpningen av programbudgetering.
Enkäten har syftat till att belysa hur utskottens beslutsunderlag för
budgetbehandlingen påverkats av övergången till programbudgetering. Vidare
har utskotten tillfrågats om de vid behandlingen av programmyndigheternas
anslag haft ett underlag som möjliggjort en bedömning av alternativ
för verksamhetens inriktning och om de anser sig ha behov av ytterligare
information i fråga om resultaten av myndigheternas planering, särskilt
långtidsplaneringen. 1 enkäten har även ställts frågan hur utskotten bedömer
behovet av en mera utbyggd, övergripande redovisning av statsutgifterna
grupperade efter ändamål.

Om resultaten av undersökningen kan sammanfattningsvis anföras att
utskotten endast undantagsvis anser sig ha fått ett bättre underlag för
budgetbehandlingen och för bedömning av alternativ för verksamhetens
inriktning vid programmyndigheterna. Utskottens intresse och nytta av
ytterligare information om myndigheternas planering, särskilt långtidsplaneringen,
har bedömts olika. Behovet av en mera utbyggd, övergripande
redovisning av statsutgifterna efter ändamål förefaller i allmänhet vara
begränsat. Anslagsframställningarna har i stort bedömts vara ett värdefullt

Förs. 1979/80:4

komplement till redovisningen i budgetpropositionen m. m.

Tolkningen av begreppet programbudgetering i svensk statsförvaltning har
varierat mellan en snävare tolkning, vilken främst avser den formaliserade
programbudgetmodell som skisserats av programbudgetutredningen, och en
vidare tolkning i vilken en rad olika administrativa metoder som syftar till att
höja effektiviteten inom förvaltningen har inkluderats. 1 det senare fallet har
programbudgetering ofta även fått symbolisera ett allmänt rationalistiskt
synsätt i fråga om förvaltningsarbetets bedrivande. Denna, under senare år
bibringade, dubbelmening i programbudgetbegreppet har bidragit till att
resultaten av försöksverksamheten med programbudgetering inte alltid
framstått som helt entydiga.

Det syfte som har förbundits med programbudgeteringen, nämligen att en
bättre hushållning med knappa resurser skall främjas genom att förutsättningar
för mera medvetna val, för ett ökat kostnadsmedvetande och för en
högre rationalitet i beslutsfattandet skapas, är inte unikt för detta speciella
system för budgetering och redovisning. Det unika med programbudgeteringen
är i stället de särskilda metoder och tekniker som har anvisats som ett
sätt att nå nyss angivna mål. I förevarande fall syftas närmast på den
programbudgetmodell som har skisserats i 1967 års betänkande i ämnet.

I det följande kommer inte det synsätt som legat till grund för försöken med
programbudgetering, i form av krav på t. ex. ökad rationalitet och bättre
resursutnyttjande i statsförvaltningen, att närmare analyseras. Dessa krav får
främst anses utgöra allmänt accepterade mål för programbudgetverksamheten
och det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet. Tyngdpunkten
har i stället lagts på en bedömning av i vad mån programbudgetmodellen
främjat dessa mål och på en diskussion kring alternativa vägar att nå de
angivna målen.

Det torde med fog kunna hävdas att försöksverksamheten med programbudgetering
och arbetet med att utveckla olika ekonomiadministrativa
tekniker i samband därmed bidragit till en ökad förståelse ute i förvaltningen
för statsmakternas krav på ett bättre resursutnyttjande och att dessa krav
därigenom fått ökad tyngd. Kostnadsredovisningen synes allmänt ha
utvecklats och vissa aktiviteter som måldiskussionen, planering och
verksamhetsanalys ha stimulerats. De positiva effekterna av försöksverksamheten
har dock inte varit av den omfattningen att programbudgeteringens
principer, annat än fragmentariskt, kunnat omsättas i praktiken. Det har
således inte varit möjligt att utarbeta metoder som medger att man på ett
objektivt sätt beskriver och jämför olika verksamheter, vilket är en nödvändig
förutsättning för rationella beslut om prioriteringar på olika nivåer. Att ge
underlag för sådana beslut har varit ett av huvudmålen för programbudgetverksamheten.

De företagna utvärderingarna av försöksverksamheten med programbudgetering
har visat att det i väsentliga avseenden alltjämt saknas praktiska
förutsättningar för en mera generell tillämpning av totalintegrerade ekono -

Förs. 1979/80:4

miadministrativa styrsystem som programbudgetering i den svenska statsförvaltningen.
Försöksverksamheten har fäst uppmärksamheten på att
förhållandena inom förvaltningen är alltför mångskiftande och att kraven på
flexibilitet är alltför stora för att det skall vara möjligt att bygga upp sådana
total integrerade styrsystem.

Svårigheterna har kunnat hänföras till dels brister i programbudgetmodellens
verklighetsanpassning, dels otillräckliga externa stödinsatser från
centralt håll vid införandet av det nya systemet. Bland de omständigheter
som har medverkat till att planerna på att gå över till programbudgetering i
statsförvaltningen inte kunnat förverkligas i avsedd omfattning kan följande
nämnas.

- Svårigheter att för såväl myndigheterna som för deras olika organisatoriska
delar ange klara och konkreta mål. Målstyrning och delegering samt
indelning av verksamheter i program som återspeglar målen har därigenom
försvårats.

- Otillräckligt utbyggd långsiktig alternativsökande planering.

- Svårigheter att mäta och värdera prestationer och resultat av olika
verksamheter samt att relatera dessa till de angivna målen. Därigenom har
en effektiv resursallokering försvårats.

- Förekomsten av s. k. flermålsaktiviteter, vilket försvårat kostnadsfördelning
och resultatanalys samt verksamhetens indelning i ändamålsinriktade
program.

- Alltjämt olösta problem när det gällt att koppla samman prestationer och
resultat med kostnader, vilket har lyckats endast i mindre utsträckning.

- Negativ inställning hos delar av personalen till programbudgetering.

- Otillräckligt stöd från centralt håll vid försöken att genomföra programbudgetering
i statsförvaltningen och en alltför passiv budgetdialog.

Idéerna i det tidigare omnämnda SEA-systemet har i stor utsträckning
hämtats från programbudgetutredningen, och systemet bygger delvis på
erfarenheterna från försöksverksamheten med programbudgetering. Detta
gäller främst verksamhetsplanering som omfattar avsnitten planering och
budgetering i SEA. SEA-systemet har av RRV utvecklats som ett teoretiskt
fundament och som en norm för det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet i statsförvaltningen. Inom ramen för SEA har metoder
och rutiner för planering, löpande kontroll och verksamhetsanalys utformats.
SEA utgör emellertid inte ett färdigt system av omedelbart användbara
tekniker för styrning av myndigheternas verksamhet. Resultatet av utvecklingsarbetet
har huvudsakligen bestått av erfarenhetssummeringar, t. ex. från
försöksverksamheten med verksamhetsplanering, och av mera generella råd
och anvisningar.

Det av RRV lanserade SEA-systemet synes väl sammanfatta de allmänna
krav som bör ställas på utformningen av myndigheternas ekonomiadministrativa
system. Av särskild betydelse i detta sammanhang är att

Förs. 1979/80:4

SEA betonar de samband och beroenden som råder mellan de ekonomiadministrativa
aktiviteterna. Systemets användbarhet begränsas dock i
väsentliga avseenden av olika faktorer. Dessa kommer att närmare behandlas
i det följande.

Vissa av de omständigheter som försvårat den praktiska tillämpningen av
programbudgetmodellen torde verka hindrande även vid tillämpningen av de
inom ramen för SEA utarbetade allmänna rekommendationerna för
verksamhetsplanering och resultatanalys. Bland dessa faktorer kan nämnas
svårigheter i fråga om t. ex. mål preciseringar, utarbetande av alternativ i
verksamheten samt mätning och jämförelser av verksamhetsresultat. En av
de viktigaste uppgifterna i det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet
måste därför bli att de centrala instanser som är närmast ansvariga för
detta arbete utformar myndighetsanpassade och mera konkreta metoder för
planering, styrning och resultatanalys i det praktiska vardagsarbetet. Denna
uppgift ankommer för närvarande närmast på myndigheterna själva.

Angelägenheten av att myndigheterna ges ökad hjälp med att anpassa
planeringsmetoder och utveckla ekonomiadministrativa styrsystem för den
egna verksamheten har tidigare framhållits i olika sammanhang. Krav på
sådana insatser anfördes bl. a. i revisions- och rationaliseringsutredningens
betänkande år 1976. Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande
fick detta förslag starkt stöd från flera remissinstanser. Kravet på sådana
stödinsatser styrks även av erfarenheter från programbudget verksam heten
inom den federala förvaltningen i Förenta staterna.

De myndigheter som i första hand torde komma i fråga som huvudmän för
denna stödverksamhet är RRV och statskontoret. I vissa sammanhang kan
stödinsatser även av Statskonsult AB samt av de olika revisionskontoren och
redovisningscentralerna övervägas. Olika principiella synpunkter kan läggas
på hur denna verksamhet skall organiseras. En viktig fråga i detta sammanhang
är i vilken utsträckning revisionsorganen kan ange praktiska lösningar
utan att mista sitt oberoende vid kommande revisioner.

Genom statsverksamhetens växande omfattning, vilken lett till en stark
utgiftsexpansion med konsekvenser för en mångfald samhällsområden, har
kraven på en effektiv planering och resursstyrning skärpts. Den i många
avseenden värdefulla myndighetsrationaliseringen är inte tillräcklig för att
motverka denna utgiftsökning. För att mera omfattande omprioriteringar
skall kunna genomföras, erfordras en planering både i ett längre tidsperspektiv
och i ett större sammanhang än vad som vanligtvis kan överblickas på
myndighetsnivå. Det är främst i ett mera långsiktigt perspektiv som
resursanvändningen kan förändras. Som exempel på behovet av omprioriteringar
kan nämnas att det sammanlagda budgetunderskottet har beräknats
till 200 miljarder kronor i långtidsbudgeten för perioden 1978/79-1982/83.
Att befintliga resurser behöver omdisponeras för att vissa högt prioriterade
reformanspråk skall kunna förverkligas i ett ansträngt statsfinansiellt läge har
flera gånger framhållits av statsmakterna. Dessa krav har senast strukits

Förs. 1979/80:4

under i 1979 års budgetförslag. I budgetförslaget har bl. a. behovet av seriösa
diskussioner på politisk nivå om omprioriteringar betonats, och det har
framhållits att sådana avvägningar i flera fall kan komma att gripa över flera
myndigheters verksamhetsområden.

Vid dessa avvägningar synes följande tre frågor förtjäna särskild uppmärksamhet,
nämligen myndigheternas behov av stöd vid preciseringen och
konkretiseringen av mål förden statligt finansierade verksamheten på både
kortare och längre sikt, angelägenheten av att övergripande sektorsstudier
med deltagande av representanter för olika intressenter inom det aktuella
verksamhetsområdet kommer till stånd såsom ett komplement till myndigheternas
egna rationaliserings- och besparingsinsatser samt önskvärdheten
av en utveckling mot en klarare och mera ändamålsenlig verksamhetsindelning
på olika nivåer.

De överordnade målen för myndigheternas verksamhet är, som tidigare
nämnts, i regel mycket allmänt givna, och myndigheterna verkar ofta i ett
större sammanhang i vilket de olika myndigheternas åtgärder är beroende av
varandra. Det kan därför vara svårt för den enskilda myndigheten att på eget
initiativ urskilja och utreda mera genomgripande alternativa inriktningar av
verksamheten. En sådan utredningsverksamhet är även förhållandevis
resurskrävande. För att det skall bli praktiskt möjligt att genomföra
önskvärda omprövningar av verksamheter måste förutsättningarna för det
därmed sammanhängande utredningsarbetet ofta klarläggas på en myndighetsövergripande
nivå. Syftet med sådana sektorvisa utförda översyner bör
bl. a. vara att man genom dem försöker klarlägga vilka möjligheter som finns
att modifiera eller lägga ned pågående verksamheter, så att resurserna kan
styras över till mera angelägna verksamhetsområden. Vid dessa översyner
bör uppnådda verksamhetsresultat särskilt beaktas. Översynerna bör genomföras
av särskilda beredningar. I dessa beredningar bör ingå såväl parlamentariker
som experter på det aktuella förvaltningsområdet.

Genom medverkan av parlamentariker säkerställs att utredningsarbetet
inriktas på politiskt relevanta alternativ. Berörda riksdagsutskott bör informeras
om resultaten av dessa långsiktiga studier enligt de principer som för
närvarande tillämpas på försvarsområdet.

Statsmakternas resursavvägningar och styrning av förvaltningen skulle i
många fall underlättas genom en klarare avgränsning mellan myndigheternas
olika uppgifter (program). Vid de i det föregående förordade översynerna bör
man därför även beakta möjligheterna att höja effektiviteten genom omfördelningar
av arbetsuppgifter mellan olika myndigheter. Svårigheterna att
styra och överblicka den alltmer sammansatta förvaltningen har bl. a. tagit sig
uttryck i tillkomsten av olika integrations- och samrådsorgan. Dessa organs
arbetsuppgifter bör därför närmare utredas, så att systemsambanden mellan
de samverkande myndigheterna klarläggs. Resultaten av dessa analyser bör
jämsides med erfarenheterna från sektoröversynerna utnyttjas för överväganden
om organisationsreformer, syftande till en klarare uppgiftsavgräns -

Förs. 1979/80:4

ning. Översynerna torde i vissa fall även kunna leda till att en verksamhets
departementstillhörighet omprövas, så att ett klarare organisationsansvar och
en mera ändamålsenlig verksamhetsindelning på statsmaktsnivå uppnås.

Vid ett övervägande av hithörande spörsmål bör man hålla i minnet att
möjligheterna att framgångsrikt genomfora de förändringar i verksamheten
som kan aktualiseras i samband med långsiktsplaneringen i hög grad är
beroende av hur förslagen till förändringar kan förankras hos berörda
personalkategorier och verksledningarna. De föreslagna åtgärderna kan eljest
lätt uppfattas negativt. Olika vägar bör prövas i syfte att främja en positiv
medverkan från personalens sida i detta utvecklingsarbete. 1 detta sammanhang
bör även övervägas i vad mån statsmakterna kan utnyttja särskilda
medel för att stimulera myndigheterna till att självständigt ta initiativ till
större rationaliseringsåtgärder. En väg kan därvid vara att i någon form göra
myndigheterna delaktiga av dessa rationaliseringsresultat. Önskade verksamhetsförändringar
torde vidare underlättas om förutsättningarna för en
ökad personalrörlighet förbättras.

Det finns även anledning att framhålla betydelsen av att personalen tar del i
rationaliserings- och utvecklingsarbetet inom ramen för den s. k. förslagsverksamheten
och att denna verksamhet aktiveras. Frågan om hur personalens
synpunkter och förslag i ökad utsträckning skall kunna tas till vara i
rationaliseringsverksamheten synes böra utredas inom ramen för det utredningsprojekt
som bedrivs vid statskontoret angående rationaliseringsarbetets
organisation och arbetsformer vid statliga myndigheter m. m. (RATO) och
som bl. a. avser frågan om förutsättningar och hinder för rationalisering. I
samband därmed bör även möjligheterna att låta allmänheten ta del i
förslagsverksamheten prövas.

Mot bakgrunden av de vid granskningen samlade erfarenheterna av
programbudgetering hos civila myndigheter och av det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet kan granskningsresultatet sammanfattas
på följande vis.

Programbudgetverksamheten synes ha medverkat till en allmän höjning
av kostnadsmedvetandet och ha skapat en ökad förståelse för
effektivitetshöjande åtgärder inom förvaltningen. De idéer som legat till
grund för programbudgetmodellen har i hög grad präglat även det fortsatta
ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet. Det har samtidigt visat sig att
praktiska förutsättningar för en mera generell tillämpning av totalintegrerade
ekonomiadministrativa styrsystem inom den svenska statsförvaltningen för
närvarande saknas i väsentliga avseenden.

Vissa av de omständigheter som försvårat tillämpningen av programbudgetmodellen
torde verka hindrande även vid tillämpningen av de metoder
och tekniker som utarbetats inom ramen för det av RRV lanserade
SEA-systemet. Den företagna granskningen har därför gett anledning till
följande förslag.

Förs. 1979/80:4

- 1 det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet bör myndigheterna
erhålla ökat stöd vid utarbetandet av myndighetsanpassade och mera
konkreta metoder för planering, styrning och resultatanalys.

- Till ledning för myndigheternas alternativsökande planering och för
statsmakternas prövning av möjligheterna att omdisponera befintliga
resurser bör mål och förutsättningar för pågående aktiviteter samt hitintills
uppnådda resultat närmare klarläggas och analyseras vid verksamhetsövergripande
sektorstudier. Dessa översyner bör genomföras av
särskilda beredningar, i vilka det skall ingå såväl parlamentariker som
experter på det aktuella förvaltningsområdet. Berörda riksdagsutskott bör
informeras om resultaten av dessa långsiktiga studier.

- För att statsmakternas resursavvägningar och styrning av förvaltningen
skall underlättas, bör en klarare och mera ändamålsenlig verksamhetsindelning
på olika nivåer eftersträvas.

- Myndigheterna bör stimuleras till att självständigt ta initiativ till större
rationaliseringsåtgärder,t. ex. genom att myndigheterna i någon form görs
delaktiga av rationaliseringsresultaten.

- Förutsättningarna för en ökad personalrörlighet i statsförvaltningen bör
förbättras, så att önskade verksamhetsförändringar underlättas.

- Den s. k. förslagsverksamheten bör aktiveras, så att personalens deltagande
i rationaliserings- och utvecklingsarbetet stimuleras. Förutsättningarna
för att låta allmänheten ta del i denna förslagsverksamhet bör närmare
utredas.

Förs. 1979/80:4

Bilaga 2

1979-05-08

Sammanställning av remissyttranden över granskningspromemoria nr
1/1979, Programbudgetering hos civila myndigheter

Yttranden över granskningspromemorian har efter remiss lämnats av
domstolsverket, statens vägverk, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV),
statens personalnämnd (SPN), statsförvaltningens centrala förslagsnämnd,
generaltullstyrelsen, konsumentverket samt länsstyrelsen i Västernorrlands
län.

Förvaltningsutredningen har under hänvisning till att de åtgärder som
föreslås i granskningspromemorian har beröring med frågor som för närvarande
behandlas av utredningen och att utredningens överväganden och
förslag avses redovisas senare i år valt att inte nu ta ställning till föreslagna
åtgärder. Även Centralorganisationen SACO/SR, Statsanställdas förbund
(SF) och Tjänstemännens centralorganisations statstjänstemannasektion
(TCO-S) avstår från att yttra sig i ärendet.

Allmänna synpunkter

Den i granskningspromemorian redovisade bedömningen av försöksverksamheten
med programbudgetering och av det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet får i allt väsentligt stöd av remissinstanserna.
RRV anser att promemorian ger en korrekt och väl avvägd sammanfattning
av den faktiska utvecklingen. SPN framhåller att den granskning
som riksdagens revisorer låtit göra av programbudgetering hos den civila
statsförvaltningen är klar och uttömmande och att programbudgeteringens
för- och nackdelar, dess effekter och problem vid införandet av den framgår
tydligt.

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de förslag som lämnas i
granskningspromemorian. Statskontoret och RRV anför emellertid att vissa
av förslagen inte varit så konkret formulerade att det varit möjligt att entydigt
bedöma de praktiska förutsättningarna att genomföra dem. RRV uttalar ändå
den meningen att ett genomförande av förslagen sannolikt skulle bidra till att
påskynda den eftersträvade höjningen av den ekonomiadministrativa nivån i
svensk statsförvaltning. SPN anser att de åtgärder som föreslås i promemorian
för att underlätta tillämpningen av programbudgetmodellen och av
SEA-systemet ligger väl i linje med uppfattningar som SPN hävdat i olika
sammanhang. Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att slutsatserna
i promemorian om den fortsatta tillämpningen av programbudgetering och

Förs. 1979/80:4

SEA-systemet bekräftas av de erfarenheter som finns inom länsstyrelsen av
dessa system.

Ökat stöd till myndigheterna i planeringsfrågor m. m.

Det i granskningspromemorian framförda förslaget att myndigheterna bör
erhålla ökat stöd vid utarbetandet av myndighetsanpassade och mera
konkreta förslag för planering, styrning och resultatanalys stöds av samtliga
remissinstanser.

Domstolsverket framhåller i sitt remissyttrande särskilt de mindre
myndigheternas behov av medverkan från främst statskontoret och RRV i
planeringsfrågor. Vägverket vill särskilt framhålla angelägenheten av att det
ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet anpassas till den enskilda
myndighetens verksamhet. Verket anser att detta utvecklingsarbete i första
hand bör åvila vederbörande myndighet - i vart fall när det är fråga om
myndigheter med en mera betydande ekonomisk verksamhet. Statskontoret
pekar på att statsmakternas krav på omprioriteringar kommer att ställa
myndigheterna inför nya problem och därmed öka myndigheternas behov av
stöd och rådgivning. RRV erinrar om att vikten av centrala insatser för att
stödja myndigheternas utvecklingsarbete senast strukits under i årets
budgetproposition, men att angelägenhetsgraden inte accentuerats genom
någon ytterligare tilldelning av resurser för ändamålet. Även generaltullstyrelsen
betonar vikten av att myndigheterna får ökat stöd i dessa
frågor och pekar på att detta torde kräva utbildningsinsatser och att den
konkreta rådgivningen ges större resurser inom bl. a. RRV.

Verksamhetsövergripande sektorstudier

Förslaget i granskningspromemorian om verksamhetsövergripande
sektorstudier har bedömts olika. Flertalet remissinstanser är dock positiva till
syftet att ge myndigheterna bättre ledning för alternativsökande planering
och omprioriteringar. Domstolsverket framhåller att vissa redan befintliga
organ och offentliga utredningar kan anses ha sådana planeringsuppgifter och
anför att de i promemorian föreslagna sektorstudierna i första hand borde
handhas av befintliga organ för att undvika en alltför stark uppsplittring av
övergripande frågor på olika instanser. Statskontoret påminner om att verket i
sitt remissyttrande på budgetutredningens betänkande ställde sig tveksamt
till ett förslag om ett institutionaliserat och för alla sektorer enhetligt system
för sektor- och perspektivstudier. Statskontoret instämmer emellertid i att det
från tid till annan finns skäl att göra mer långsiktiga och sektorövergripande
studier av olika samhällsproblem. RRV pekar på att verket tidigare visserligen
tillstyrkt budgetutredningens förslag om särskilda beredningar, men att
det nu torde finnas anledning att avvakta förvaltningsutredningens
kommande betänkande innan frågan tas upp till förnyad diskussion.

Förs. 1979/80:4

Generaltullstyrelsen finnér åtgärder i den riktning som föreslagits i promemorian
angelägna. Konsumentverket är positivt till syftet att ge ledning för
alternativsökande planering men framhåller att detta behov bör vägas mot
myndigheternas behov av arbetsro.

Mera ändamålsenlig verksamhetsindelning

De remissinstanser som behandlat förslaget att vid de förordade sektorstudierna
även beakta möjligheterna att genom omfördelningar av arbetsuppgifter
mellan myndigheterna höja effektiviteten är i allmänhet positiva.
Vägverket ansluter sig till uppfattningen att en ändamålsenlig verksamhetsindelning
är grundläggande för att lyckas med resursavvägningar och
styrning i den form som avses med tillämpandet av programbudgetering.
Generaltullstyrelsen finner åtgärder som leder till en klarare och mera
ändamålsenlig verksamhetsindelning angelägna. Även konsumentverket
instämmer i att en sådan verksamhetsindelning bör eftersträvas.

Statskontoret pekar inledningsvis på olika förhållanden som försvårar
statsmakternas styrning av statsförvaltningen. Ett sådant förhållande är,
enligt statskontoret, de alltfler samband och beroenden som uppstått mellan
olika myndigheter inom samma samhällssektor när statsförvaltningen byggts
ut för att tillgodose nya behov. Statsförvaltningen har härigenom kommit att
karaktäriseras av en alltmer långtgående arbetsfördelning och specialisering. I
takt därmed har beroendeförhållandena mellan olika myndigheter ökat och
behovet av samordning har också blivit alltmer påtagligt.

Statskontoret anför vidare att behovet av samordning ofta skär tvärs över
de sektorgränser som departementsindelningen skapar. En effektiv styrning
ställer således ökade krav på en smidig samverkan och planering mellan olika
departement.

Ett annat förhållande som skapar styrningsproblem, framhåller
statskontoret, är att allt fler myndigheter fått planerande, styrande och
kontrollerande uppgifter, medan de producerande förts över till regionala och
lokala statliga och kommunala organ. En viktig konsekvens av denna
utveckling är att budgeten blir ett otillräckligt och inte särskilt verksamt
instrument för styrning.

Statskontoret tar vidare upp den i promemorian berörda frågan om
integrationsorganen och uttalar att det finns flera skäl att vara kritisk mot idén
att lösa alla samordningsproblem genom att inrätta olika typer av delegationer,
nämnder etc. Ett alternativ till detta bör, enligt statskontoret, vara att
stimulera till och finna former för en fortlöpande samverkan mellan
myndigheter med näraliggande uppgifter. Domstolsverket anför att erfarenheterna
visar att det föreligger stora praktiska svårigheter att skapa lämplig
verksamhetsindelning och föreslår att i stället bör alternativa metoder att
redovisa verksamheter prövas.

Förs. 1979/80:4

Stimulans av myndigheternas rationaliseringsinsatser

Domstolsverket bedömer det som mindre sannolikt att myndigheterna
kan stimuleras att ta (ler initiativ till större rationaliseringar genom att
myndigheterna i någon form görs delaktiga av rationaliseringsresultaten.
Statskontoret anför vissa principiella invändningar mot idén och uttalar att
det är statsmakterna - och inte myndigheterna - som skall besluta om hur
frigjorda resurser bäst skall utnyttjas inom statsförvaltningen. Konsumentverket
anför liknande synpunkter, men anser samtidigt att andra skäl än de
som är förknippade med programbudgeteringens principer kan tala för att
göra den enskilda myndigheten delaktig av rationaliseringseffekterna. RRV
uttalar att verket inte har några principiella invändningar mot förslaget om
myndigheternas rationaliseringsverksamhet. RRV måste dock konstatera att
de praktiska svårigheterna att genomföra förslaget är avsevärda med nu
gällande regelsystem. Generaltullstyrelsen är dock klart positiv till förslaget
och styrelsen stryker under vikten av att en princip som innebär att
myndigheterna i någon form blir delaktiga av rationaliseringsresultaten
tillämpas även i dagens kärva budgetläge.

Ökad personalrörlighet i statsförvaltningen

De remissinstanser som tagit upp frågan om ökad personalrörlighet stöder i
allmänhet det i granskningspromemorian framförda förslaget att förutsättningarna
för en ökad personalrörlighet i statsförvaltningen bör förbättras, så
att önskade verksamhetsförändringar underlättas. Domstolsverket betonar
att i en framtida statsförvaltning med ringa tillväxt och ett större inslag av
omprioriteringar mellan förvaltningsområdena måste rörlighetsfrågan ägnas
ytterligare uppmärksamhet. Vägverket, som tillstyrker förslaget, framhåller
att det enligt verkets bedömning endast föreligger begränsade möjligheter att
påverka personalrörligheten annat än på längre sikt. Flera remissinstanser,
bland dem statskontoret, RRV och generaltullstyrelsen, framhåller att det
emellertid föreligger en rad praktiska svårigheter att genomföra förslaget med
nu gällande regelsystem. Domstolsverket anför härom att den pågående
omorganisationen av statens centrala arbetsgivarfunktion kan förväntas leda
till förbättrade möjligheter att hantera rörlighetsfrågorna centralt i statsförvaltningen.

Statskontoret pekar på två möjligheter som kan vara av viss betydelse för
att uppnå en ökad personalrörlighet. Den ena berör inriktningen av det
personaladministrativa arbetet vid flertalet myndigheter. De flesta myndigheters
personaladministration har traditionellt varit - och är i viss mån
fortfarande - inriktade på löneadministration och rekryteringsfrågor. Med
den resursknapphet som för närvarande råder inom statsförvaltningen är det,
enligt statskontoret, angeläget att myndigheternas personaladministration i
ökad utsträckning inriktas på frågor som rör rörlighet och omplacering. Den

Förs. 1979/80:4

andra möjligheten hänger samman med det utvecklingsarbete som
statskontoret bedriver tillsammans med SPN angående ADB-baserat personaladministrativt
informationssystem (Pl). De flesta myndigheter har i dag
mycket ofullständig statistik över hur stor rörligheten är såväl totalt som för
olika personalkategorier. Pl-systemet kan därför, menar statskontoret, bli ett
värdefullt hjälpmedel för en mer aktiv och rörlighetsorienterad personaladministrativ
planering.

A ktiverad förslagsverksamhet

Önskvärdheten av att i olika former stimulera personalens deltagande i
rationaliserings- och utvecklingsarbetet har kraftigt betonats i remissvaren på
det i granskningspromemorian framlagda förslaget om en aktiverad och
breddad förslagsverksamhet i statsförvaltningen. Flertalet remissinstanser
stöder förslaget i promemorian att förslagsverksamheten bör aktiveras.
Statskontoret vill dock stryka under att det är en form av insatser som högst
marginellt kan påverka myndigheternas effektivitet. Länsstyrelsen i Västernorrlands
län anser det angelägnare att satsa på ökat stöd till myndigheterna i
deras utvecklingsarbete än på en aktivering av förslagsverksamheten.
Domstolsverket anser det vara värdefullt om den s. k. förslagsverksamheten
kan aktiveras. För att personalens kunnande och erfarenheter i framtiden
skall kunna tillvaratas bättre än hittills krävs, enligt verket, en genomgripande
förnyelse av formerna för förslagsverksamheten. Särskilt personalutbildningens
betydelse i sammanhanget och formerna för belöning bör härvid
beaktas.

Statsförvaltningens centrala förslagsnämnd förutsätter att förslagsverksamheten
kommer att fortsätta efter i stort samma regler som hittills. Detta
innebär att den enskilda förslagskommittén vid myndigheten beslutar i
förslagsärenden där ersättningen ej överstiger visst belopp - fortsättningsvis
2 000 kronor - medan det ankommer på den centrala förslagsnämnden att
dels samordna och leda verksamheten, dels besluta i förslagsärenden där
ersättningen överstiger nämnda belopp, dels ock stimulera intresset bland de
statsanställda att lämna förslag.

Nämnden har konstaterat en ökning av intresset för förslagsverksamheten
under den senaste 10-årsperioden. Nämnden instämmer därför i vad som
sägs i promemorian och understryker samtidigt önskvärdheten av att
nämndens resurser byggs ut för att säkerställa att detta ökande intresse kan
tas till vara i framtiden.

Generaltullstyrelsen pekar i sitt remissyttrande på att den formaliserade
förslagsverksamheten kan utgöra ett försenande moment när det gäller att
genomföra förslag till vardagsrationaliseringar. Även förslag som gårtjänstevägen
eller informella vägar bör därför, enligt styrelsens mening, kunna
belönas.

Inställningen hos remissorganen till att låta allmänheten ta del i denna

Förs. 1979/80:4

förslagsverksamhet är delad. Domstolsverket anser att förslaget att inrymma
också allmänheten i förslagsverksamheten förefaller mera tveksamt. En
vidareutveckling av undersökningarna om hur allmänheten upplever
kontakterna med förvaltningen kan enligt verket vara ett bättre alternativ.

Statsförvaltningens centrala förslagsnämnd kan instämma i förslaget att
utreda förutsättningarna för att låta allmänheten medverka med förslag till
förbättringar endast under vissa förutsättningar. Enligt nämndens mening
börallmänhetens medverkan i förslagsverksamheten organiseras utanförden
förslagsverksamhet som, enligt vad nämnden erfar nu kommer att regleras i
avtal mellan staten och de statsanställda.

Allmänhetens medverkan bör, enligt nämnden, utformas så att förslagen
kanaliseras via förslagskommittéerna vid myndigheterna till en central
instans inom regeringskansliet eventuellt som en fortsättning på byråkratiutredningen.
Vid den föreslagna utredningen bör, enligt nämnden, även
ersättningsfrågorna behandlas.

Om allmänhetens deltagande i förslagsverksamheten framhåller generaltullstyrelsen
de goda erfarenheter tullverket haft av att samråda med
företrädare för näringslivet vid utformning av arbetsrutiner, blanketter och
dylikt.