Riksdagens revisorers förslag angående jordbruksprisregleringenoch regleringsföreningarna (Framställning / redogörelse 1979/80:17)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1979/80:17

Förslag
1979/80:17

Riksdagens revisorers förslag angående jordbruksprisregleringen
och regleringsföreningarna

1980-06-06

Till riksdagen

Inledning

Ett väsentligt led i den svenska jordbrukspolitiken är det prisstöd som
ges jordbruket i form av ett gränsskydd som vid behov kompletteras med
marknadsreglerande åtgärder. Gränsskyddet utgörs i princip av ett system
med införselavgifter på jordbruksprodukter vid import, medan de marknadsreglerande
åtgärderna avser omhändertagande av uppkommande inhemskt
överskott av sådana produkter. De senare åtgärderna handhas av
statens jordbruksnämnd (JN) och av särskilt bildade regleringsföreningar.

Mot bakgrunden av de betydande belopp som jordbruksprisregleringen
arbetar med har revisorerna beslutat att granska dispositionen av de vid
regleringen inflytande avgifterna och de därvid tillämpade administrativa
formerna. Huvudvikten har lagts vid JN:s och regleringsföreningarnas
arbetsuppgifter.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria (nr
4/1979) Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna. Promemorian
har i sedvanlig ordning remissbehandlats. Sammanfattningar av promemorian
och av remissyttrandena har fogats till denna skrivelse som
bilagor (bilaga 1 och 2).1

Bakgrund

Utgångspunkten för granskningen har varit de övergripande jordbrukspolitiska
mål som satts av riksdagen, senast år 1977, i form av inkomst-,
produktions- och effektivitetsmål. En genomgång har gjorts av hur de
jordbrukspolitiska målen uppnås med hjälp av jordbruksprisregleringen.

Nämnda centrala mål i jordbrukspolitiken har för olika perioder getts
skiftande formuleringar och olika inbördes tyngd. Hittills har följande
medel använts för att förverkliga målen, nämligen

— pris- och marknadsreglering, varigenom de inhemska produktpriserna
kan hållas på en högre nivå än priserna på den internationella marknaden
(prisstöd)

1 Promemorian och remissyttrandena överlämnas till vederbörande utskott. Ärendet
har handlagts på 3:e rev.avd. och förberetts av 1 :a utredningsenheten. Utredare:

Susanne Gåje.

1 Riksdagen 1979180. 2 samt. Nr 17

Förs. 1979/80:17

— statliga åtgärder som påverkar rationaliseringsutvecklingen (rådgivning,
utbildning och finansieringsstöd)

— markpolitisk lagstiftning och

— arbetsmarknadspolitiska åtgärder (avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning
m. m.).

Den genomförda granskningen har i första hand avsett pris- och marknadsregleringen.
Enligt det nu gällande jordbrukspolitiska beslutet måste
det svenska jordbruket även i fortsättningen få ett prisstöd om de antagna
målen skall kunna uppnås. Detta stöd ges i form av ett gränsskydd som vid
behov kompletteras med marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och
export av överskott. I viss utsträckning utgår stödet även i form av särskilda
pristillägg finansierade med statliga medel.

Pris- och marknadsregleringen handläggs på den statliga sidan av JN
som central myndighet. De rena marknadsreglerande åtgärderna handhas
till övervägande delen av särskilt bildade regleringsföreningar. För perioden
den 1 juli 1977-den 30 juni 1978 uppgick dessa föreningars totala
kostnader för verksamheten (exkl. sockerhandeln) till närmare 5,3 miljarder
kronor, varav posten utjämningsbidrag på mejerisidan utgjorde ca
3,2 miljarder kronor. Nettokostnaderna för att ta hand om överskotten av
jordbruksprodukter uppgick till i det närmaste 0,9 miljarder kronor.

Resultatet av granskningen

Inom jordbruksprisregleringen finns följande intressegrupper representerade,
nämligen staten, jordbrukarna med jordbrukets förädlingsindustrier,
livsmedelsindustrin, handeln och konsumenterna. De statliga intressena
inriktas främst på att de jordbrukspolitiska målen skall uppnås, medan
övriga intressenter envar på sitt håll strävar efter att, förutom att nå de
allmänna målen, även bevaka sina speciella intressen.

Granskningen har avgränsats till att i första hand avse inkomstmålets
uppnående och den har koncentrerats till statsmakternas möjligheter att
styra den prisreglerande verksamheten. De olika intressegruppernas representation
i regleringsföreningarna och deras möjligheter att följa och påverka
verksamheten där har vidare undersökts. I övrigt har JN:s och
regleringsföreningarnas roll inom jordbruksprisregleringen granskats. Som
framgår av det följande har det inte funnits möjligheter att konkret bedöma
resultatet av regleringsverksamheten vare sig på kort eller lång sikt.

Styrning av prisregleringen från statens sida kan genomföras efter i
princip två linjer. Antingen kan s. k. målstyrning tillämpas, vilket innebär
att de politiskt beslutande organen preciserar slutresultatet för verksamheten
och att de verkställande organen (JN och regleringsföreningarna) själva
utformar regelsystem m. m. för att uppnå specificerade slutresultat. Uppnådda
resultat jämförs sedan mot uppställda mål. Eller också kan stats -

Förs. 1979/80:17

makterna tillämpa en noggrann styrning, insyn och kontroll av verksamheten,
varvid också slutresultaten i viss utsträckning förutsägs.

Vid granskningen har konstaterats att några allvarligare erinringar inte
synes kunna riktas mot utformningen av regleringsverksamheten i stort.
Från remissinstansernas sida har inte anförts någon avvikande mening
beträffande denna iakttagelse.

På vissa punkter kan dock effektiviteten ökas enligt granskningspromemorian.
För att nå effektivare styrning och ökad insyn för statsmakterna
samt större inflytande för konsumentintressena har följande förslag förts
fram, nämligen att

— de direktiv som JN utfärdar för regleringsföreningarna hålls å jour och
närmare följer utvecklingen

— staten ges medlemskap i regleringsföreningarna eller motsvarande inflytande —

regleringsföreningarnas kansliarbete samordnas i större utsträckning än
vad som för närvarande är fallet

— arbetsuppgifterna inom Föreningen för mejeriprodukter och Svensk
sockerhandel under vissa förutsättningar förs över till JN

— regleringsföreningarnas årsredovisningar förbättras i fråga om öppenhet
och enhetlighet

— konsumentrepresentationen i regleringsföreningarnas styrelser förstärks,
främst genom att konsumenterna får säte och rösträtt i föreningarnas
arbetsutskott och att

— konsumentdelegationen ges en från JN fristående organisation och får
ett förstärkt sekretariat.

Även s. k. målstyrning synes från statsmakternas sida kunna komma till
användning i större utsträckning än vad hittills varit fallet. Dock måste,
innan denna form av styrning i ökad omfattning kan tillämpas, vissa hinder
undanröjas. Ett av de största hindren är avsaknaden av användbara mått
för jordbrukarnas ekonomiska och sociala standard. Ett mera preciserat
inkomstmål för jordbrukarna är en nödvändig förutsättning för att en
avstämning mellan mål och faktiskt utfall i fråga om jordbrukarnas inkomster
och standard skall kunna göras.

I det följande tas de framförda förslagen upp till närmare behandling.

De direktiv som JN utfärdar är mycket allmänt hållna och de har av
deras datering att döma med få undantag inte blivit översedda efter det att
de för ett flertal år sedan utfärdades. Dock har i vissa fall tilläggsdirektiv
utfärdats. För en av föreningarna har under viss tid särskilda direktiv
saknats.

Då JN:s direktiv skall utgöra ett komplement till de för föreningarna
gällande stadgarna synes det vara nödvändigt att de löpande anger de
uppgifter som föreningarna har inom prisregleringen. Därtill kan det sättas
i fråga om de inte bör hållas så aktuella att nya utfärdas för varje löpande
regleringsår.

Förs. 1979/80:17

En översyn och ett å jour-förande av direktiven förordas av samtliga
remissinstanser. Dock anser man det knappast nödvändigt att vidta årliga
översyner. BI. a. anförs att ett formellt krav härom skulle innebära en
onödig byråkratisk omgång.

Staten äger för närvarande inte medlemskap i regleringsföreningarna.
Detta innebär från formell synpunkt bl. a. att det allmännas intressen inte
kan göras gällande vid föreningsstämmorna. Sålunda kan man t. ex. inte
yttra sig i frågor om ansvarsfrihet för respektive styrelser. Inte heller har
staten något formellt ansvar för föreningarnas bestånd. Vid granskningen
har därför övervägts om inte även staten bör vara delägare i de olika
föreningarna. Som särskilt skäl härför anförs att föreningarna utöver sin
egentliga verksamhet numera också svarar för vissa speciella myndighetsuppgifter,
bl. a. subventioneringen av vissa livsmedel.

Ett medlemskap för staten i föreningarna kan ersättas med att föreningsstämmornas
befogenheter överlåts på sådana i 62 § lagen (1951:308) om
ekonomiska föreningar omnämnda fullmäktige och att staten erhåller en
sådan fullmäktigeplats i varje förening.

Förslaget om att ge även staten medlemskap i föreningarna avstyrks av
flertalet remissinstanser. Bl. a. anförs att nuvarande system hitintills fungerat
utan anmärkning från något håll. Den verkliga styrningen utövas för
övrigt på annat sätt. bl. a. genom representationen i styrelser, genom JN:s
revisorer och genom nämndens direktiv. Å andra sidan påpekar en av dem
som tillstyrker förslaget att den nuvarande ordningen med staten representerad
i styrelser och arbetsutskott men ej i själva föreningarna är ologisk.
En annan remissinstans anser för övrigt att en allmän översyn av ägarförhållandena
i föreningarna bör göras i syfte att anpassa dem till dagens
marknadsbild.

Såväl styr- som insyns- och kontrollmöjligheterna skulle kunna öka
genom en sammanslagning av regleringsföreningarna till en enda stor
förening eller till ett färre antal. En sådan åtgärd skulle även tjäna syftet att
åstadkomma en ökad samordning av föreningarnas verksamhet. Å andra
sidan har den nuvarande konstruktionen med flera föreningar väsentliga
fördelar. Vid remissbehandlingen har åtgärden också genomgående avstyrkts.

I fråga om två av föreningarna, Föreningen för mejeriprodukter och
föreningen Svensk sockerhandel, synes regleringsverksamheten vara av
sådan art att den med lika stor fördel skulle kunna utföras av en statlig
myndighet som exempelvis JN. Även i detta fall kan noteras att vissa
nackdelar är förenade med att vidta åtgärden, bl. a. risker för sämre möjligheter
att fånga upp erforderliga expertkunskaper för handläggning av regleringsfrågorna.

Remissyttrandena har även när det gäller denna fråga genomgående
varit negativa. Remissinstanserna anser att sakliga skäl talar för ett bibehållande
av den nuvarande ordningen. Överförandet av vissa arbetsuppgif -

Förs. 1979/80:17

ter till en statlig myndighet skulle till och med medföra direkta nackdelar
genom att försvåra utnyttjandet av de olika branschernas sakkunskap,
minska medinflytandet och medansvaret för berörda parter samt leda till
sämre samordning av kansliarbetet inom föreningarna. En remissinstans
tillstyrker dock slopandet av föreningen Svensk sockerhandel.

I granskningspromemorian föreslås vidare att den samordning av kansliarbetet
mellan föreningarna som inletts skall utvidgas. Förslaget tillstyrks
genomgående av remissinstanserna.

Från regleringsföreningarnas sida framhålls att samordningen mellan
föreningarna av de arbetsuppgifter som kan utföras gemensamt redan har
drivits förhållandevis långt. Den omfattar såväl personaladministration,
ADB, ekonomi- och servicefunktioner som viss övergripande utredningsverksamhet
och ekonomisk planering. Det är föreningarnas avsikt att även
i framtiden ta till vara alla de möjligheter till kostnadsbesparingar som en
ytterligare ökad samordning kan innebära.

När det gäller regleringsföreningarnas årsredovisningar noteras i promemorian
att en bättre bild av föreningarnas verksamhet skulle kunna fås
om årsredovisningarna i väsentlig mån ändras i riktning mot större öppenhet.
En mera öppen redovisning skulle kunna ge även andra intresserade
än experterna på området insyn i regleringsverksamheten.

Vid granskningen har det vidare visat sig att uppställningarna av årsredovisningarna
skiljer sig åt de olika föreningarna emellan. Sålunda är de i
olika hög grad utförliga och illustrativa. De olika posterna i resultaträkningarna
är vidare inte direkt jämförbara på grund av att man vid intäktsoch
kostnadsredovisningen använt sig av olika grupperingar. Det har bl. a.
varit förenat med svårigheter att ta fram nettokostnaderna för föreningarnas
exportverksamhet. Det är inte heller självklart vad som förts under
beteckningarna administration, prognosverksamhet, utredningar och information
hos de olika föreningarna. Föreningarnas årsredovisningar bör
därför göras mer enhetliga och ett ökat arbete läggas ned på att få dem
mera informativa.

Förslaget om en mera öppen och enhetlig utformning av redovisningen
av föreningarnas verksamhet biträds genomgående av remissinstanserna.
Möjligheten att uppnå en alltigenom enhetlig redovisning begränsas dock,
påpekas det, av att föreningarnas arbetsuppgifter delvis är olikartade.

Inte heller med hjälp av den statliga budgetredovisningen går det att få
en bild av föreningarnas verksamhet. Utan tvivel skulle föreningarnas
regleringsverksamhet bättre kunna följas om tillskotten från statens sida
till föreningarna redovisades över statsbudgeten. Då emellertid en sådan
fråga måste bedömas i ett större sammanhang, har det inte funnits anledning
att vid den förevarande granskningen lägga fram ett konkret förslag i
ämnet utan endast notera de fördelar som kan vinnas genom ändrade
redovisningsregler. Riksrevisionsverket som har tagit upp frågan i sitt
remissvar anser att principiella skäl talar för att införselavgifterna bör ingå

Förs. 1979/80:17

i statsbudgeten. En redovisning av avgifterna på budgetens inkomstsida
skulle även överensstämma med den praxis som tillämpas såväl för nationalräkenskaperna
som vid redovisningen i finansplanen.

Som ett led i JN:s insyn och kontroll över föreningarna ingår också att
JN utser en av revisorerna i de skilda föreningarna. Denna kontrollfunktion
är för närvarande inte formellt reglerad i instruktioner av något slag.
Det har dock allmänt förutsatts att JN:s revisorer främst skall ta upp
förvaltningsrevisionella synpunkter i sitt arbete.

Väl genomförda förvaltningsrevisioner kan ge ökad effektivitet. För att
JN bättre skall kunna bedöma regleringsföreningarnas verksamhet bör
därför enligt granskningen JN söka verka för att få revisorer som också har
marknadskunskaper. Vidare bör en större planmässighet i arbetet eftersträvas
genom att årliga revisionsplaner upprättas.

Remissinstanserna delar i princip de vid granskningen framförda synpunkterna.
Dock påpekas att denna del av revisionen, förutom att beakta
effektivitetsaspekter, främst har till syfte att kontrollera att verksamheten
utövas i enlighet med riksdags- och regeringsbeslut, gällande författningar,
direktiv, stadgar m. m.

Vid granskningen har vidare noterats att det endast i undantagsfall och
först på senare år genomförts analyser och bedömningar av föreningarnas
marknadsreglerande verksamheter. Sådana analyser bör fortsättningsvis
göras beträffande samtliga föreningar och regelmässigt redovisas i årsberättelserna.
Även remissinstanserna delar denna uppfattning. Från regleringsföreningarnas
sida noteras att löpande insyn i och uppföljning av
föreningarnas verksamhet även erhålls genom att JN är representerad i
föreningarna. De påpekar vidare att sådan uppföljande verksamhet som
efterlyses förekommit i större utsträckning än vad som kommit fram vid
granskningen. Sålunda har fortlöpande uppföljningar gjorts av speciella
regleringsåtgärder som föreningarna företagit.

Beträffande olika intressenters representation i föreningarna och deras
möjligheter att påverka verksamheten har vid granskningen gjorts följande
bedömning.

Jordbrukarna och jordbrukets förädlingsföretag samt övrig livsmedelsindustri
och handel torde vara väl representerade i föreningarna. Endast i
vissa marginella fall har kunnat noteras kritik mot företagarnas möjligheter
att få sina intressen tillgodosedda.

I regel finns en av regeringen utsedd ordinarie konsumentrepresentant i
varje föreningsstyrelse. Deras roll i styrelserna är dock inte helt klar. De
tillämpar för närvarande inte en gemensam policy i sitt agerande utan ser
sig främst som representanter för respektive fackliga, politiska eller yrkesmässiga
organisationer. Det kan noteras att även konsumentkooperationen
utser representanter till föreningarna.

Ett problem är att majoriteten av de av regeringen utsedda konsumentrepresentanterna
inte har lika stora möjligheter att tränga in i jordbrukspris -

Förs. 1979/80:17

regleringens komplicerade regelsystem som flertalet av de övriga styrelseledamöterna
har. Endast i ett fall sitter en konsumentrepresentant med i ett
arbetsutskott och har rösträtt. Denne får jämfört med övriga konsumentrepresentanter
ett bättre informationsunderlag för sitt agerande i föreningen
och därmed ett ökat inflytande. I vissa andra föreningar har konsumentrepresentanterna
rätt att närvara vid arbetsutskottens sammanträden.

Konsumentintressena har sålunda i princip ett tämligen svagt inflytande
i föreningarna. För att öka konsumentinflytandet bör i direktiven för
föreningarna föras in föreskrifter om att representanter för konsumenterna
skall ingå i förekommande arbetsutskott och där ha rösträtt.

Vidare synes konsumentrepresentanterna böra ges bättre förutsättningar
för att fullgöra sina uppgifter. Bl. a. skulle deras ställning stärkas om de
regelmässigt representerade konsumentintressena både i JN:s konsumentdelegation
och i regleringsföreningarna. I denna dubbla egenskap skulle de
bl. a. få tillgång till såväl det bakgrundsmaterial som produceras vid jordbruksöverläggningarna
som den expertis som finns vid konsumentdelegationens
sekretariat.

Vid granskningen har även frågan om inte konsumentdelegationen bör
brytas loss från JN och bilda en självständig organisation, alternativt
knytas till annat organ, tagits upp. I samband härmed skulle delegationens
sekretariat förstärkas. En nackdel med en sådan lösning är dock att en viss
dubblering av kansliresurserna uppkommer.

Förslagen tillstyrks i fråga om ökningen av konsumentintressenas inflytande
i princip av samtliga remissinstanser utom en. När det gäller att
ändra JN:s konsumentdelegations organisatoriska ställning är remissinstanserna
däremot genomgående negativt inställda. Vidare varnas det för
att göra arbetsutskotten alltför stora, och man redovisar skilda uppfattningar
i frågan huruvida konsumentintressenas representation i utskotten
bör medföra att som motvikt även andra intressenter bereds plats där.

Från JN:s sida påpekas att konsumentrepresentanterna bereds plats i
utskotten i den mån nya direktiv utfärdas.

När det gäller statsmakternas möjlighet att styra jordbruksprisregleringen
enligt målstyrningsprincipen, dvs. att begränsa sin insats till att bestämma
slutresultaten av verksamheten och låta de jordbruksprisreglerande
organen själva utforma regelsystem mm., har det vid granskningen noterats
att det för närvarande finns hinder häremot. Bl. a. har det hittills inte
gått att ange absoluta mått för vare sig den ekonomiska eller den sociala
standarden inom jordbruket. Avsaknaden av absoluta mått försvårar bl. a.
ett konkret angivande av målet för jordbrukarnas inkomster och standard.

Om prisregleringsverksamheten från statmakternas sida görs till föremål
för målstyrning, är det ett oeftergivligt krav att det också finns möjligheter
att formulera målen för verksamheten.

Vidare torde det framstå som önskvärt att möjligheterna att avstämma
jordbruksöverenskommelserna mot faktiskt utfall förbättras. Rent princi -

Förs. 1979/80:17

piellt kan en avstämning underlättas om förkalkylerna (dvs. överenskommelserna)
formuleras i samma termer som efterkalkylerna.

De hörda remissinstanserna har knappast varit negativa till förslaget om
att tillämpa en mera aktiv målstyrning på prisregleringsområdet. Många
pekar dock på svårigheterna att få fram mått på jordbrukarnas ekonomiska
och sociala standard, vilket är en förutsättning för en adekvat tillämpning
av systemet. Bl. a. anför flera remissinstanser att ett alltför preciserat
inkomstmål skulle menligt påverka det förhandlingsutrymme som i dag ges
åt parterna i jordbruksöverläggningarna. Å andra sidan noteras att det är
nödvändigt att skapa effektiva instrument för avstämningar mellan träffade
jordbruksöverenskommelser och det faktiska utfallet till jordbruket vad
gäller såväl kompensationens totala belopp som dess fördelning mellan
primärproduktion och förädlingsled. Vidare påpekas det att utredningar på
området redan pågår.

Revisorernas överväganden

Revisorerna har inte haft anledning att ta ställning till de jordbrukspolitiska
överväganden som ligger bakom jordbruksprisregleringen. Endast
den administrativa utformningen av regleringen har berörts vid revisorernas
genomgång.

Granskningen har visat att regleringen i stort fungerar utan anmärkningar,
och revisorerna har inte några allvarligare erinringar att föra fram.
Revisorerna vill dock närmare beröra ett par principiella frågor angående
regleringen, nämligen frågorna om en utökad målstyrning och resultatbedömning
av jordbruksprisregleringen, inklusive regleringsföreningarnas
verksamhet, och konsumentintressenas representation i regleringsföreningarna
samt i samband härmed JN:s konsumentdelegations organisatoriska
ställning. Dessutom vill revisorerna något beröra de frågor av mer
administrativ-teknisk art som blivit aktualiserade vid granskningen.

En ökad målstyrning kan ge statsmakterna möjlighet att successivt
trappa ner de krav på direkt kontroll och insyn över verksamheten som i
dag upprätthålls.

Det torde vidare vara önskvärt att kunna stämma av jordbruksöverenskommelserna
mot faktiskt utfall liksom att kunna bedöma utfallet av de
olika satsningarna inom överenskommelserna. Som nämnts i föregående
avsnitt fordras det dock för en ökad tillämpning av målstyrningsprincipen
på prisregleringsområdet att det finns specifika mått på ekonomisk och
social standard för jordbrukarna. Avsaknaden av sådana mått försvårar
bl. a. ett konkret angivande av målet för jordbrukarnas inkomster och
standard.

Under föregående riksmöte uttalade riksdagen att det fanns behov av
ytterligare undersökningar som kan belysa levnadsnivån för jordbrukare
och motsvarande grupper. Sådan undersökning pågår inom lantbruksekonomiska
samarbetsnämndens ram. Nämndens avsikt är att redovisa resultat
på detta område under hösten 1980.

Förs. 1979/80:17

Enligt revisorernas mening bör, under förutsättning att det visar sig
möjligt att få fram användbara mått för jordbrukarnas inkomster och
standard, möjligheterna att öka målstyrningen av jordbruksprisregleringen
undersökas.

Som framgår av remissmyndigheternas uttalanden kommer tillämpningen
av mera specificerade inkomstmål att påverka förutsättningarna för
genomförandet av jordbruksöverläggningarna. Några remissinstanser anser
sålunda att det opreciserade inkomstmålet i dag ger visst förhandlingsutrymme.
Konsekvenserna av ett införande av preciserade inkomstmål
förutsätter revisorerna bli beaktade vid den föreslagna undersökningen.

Vid granskningen har vidare uppmärksammats de olika intressegruppernas
representation i regleringsföreningarna. Enligt revisorernas mening
bör konsumenternas representation förstärkas genom att deras företrädare
även ges plats i föreningarnas arbetsutskott. Såvitt framgår av remissinstansernas
uttalanden finns det i princip inga hinder häremot. Revisorerna
noterar att JN redan börjat tillämpa denna princip och förordar att principen
mera allmänt genomförs.

Under granskningen har satts i fråga om inte konsumentintressena skulle
främjas av att de utsedda företrädarna för konsumenterna vid jordbruksöverläggningarna
också företrädde konsumenterna i regleringsföreningarna.
Konsumentrepresentanternas sakliga kunskaper skulle härigenom
kunna utnyttjas bättre och konsumenternas ställning i föreningarna stärkas.
Revisorerna förordar därför att regeringen vid sitt val av konsumentföreträdare
beaktar denna synpunkt.

Frågan om JN:s konsumentdelegations organisatoriska ställning har
också berörts vid granskningen, och förslag har rests om att delegationen
skall ges en från JN fristående ställning med hänsyn till att delegationen
efter hand har blivit en fristående part i jordbruksöverläggningarna.

Förslaget har inte mötts av intresse från de hörda remissinstansernas
sida. Delegationen själv betonar att den slår vakt om den självständiga
ställning som den under hand har fått och anser att dess formella knytning
till JN inte har någon avgörande betydelse men väl vissa praktiska fördelar.
Enligt revisorernas mening bör den självständiga ställning delegationen
i realiteten har även få en formell bekräftelse i form av ett namnbyte.

Sammanfattningvis har granskningen gett vid handen att jordbruksprisregleringen
i vad avser de granskade delarna i stort sett fungerar tillfredsställande.
På vissa punkter kan dock effektiviteten förbättras, och beträffande
dessa frågor av administrativ-teknisk art har förslag till åtgärder lagts
fram i granskningspromemorian. 1 flera av remissinstanserna tillstyrkta fall
har dessa förslag lett till att förändringsarbeten redan påbörjats av JN eller
regleringsföreningarna. Sålunda har JN påbörjat en översyn av sina direktiv
till regleringsföreningarna. Enligt de nya direktiven skall konsumentrepresentanterna
beredas plats i föreningarnas arbetsutskott. Inom regleringsföreningarna
pågår ett arbete att samordna de olika kansliernas görotl
Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 17

Förs. 1979/80:17

mål liksom ett arbete att förbättra årsredovisningarna i fråga om öppenhet
och enhetlighet.

Förslagen om att ge staten medlemskap i föreningarna, att överföra vissa
föreningars arbetsuppgifter till JN och att göra konsumentdelegationen till
en fristående organisation med ett förstärkt sekretariat har dock inte vunnit
gehör vid remissbehandlingen, och revisorerna finnér därför inte skäl
att för sin del framföra förslag i dessa avseenden.

Revisorerna har vidare konstaterat att en förbättring bör komma till
stånd vad beträffar möjligheterna att stämma av jordbruksöverenskommelserna
mot faktiskt utfall och möjligheterna att bedöma de olika satsningarna
inom överenskommelserna. Revisorerna föreslår därför att riksdagen
av regeringen begär en utredning angående möjligheterna att tillämpa ökad
målstyrning av jordbruksprisregleringen. Revisorerna föreslår också att
arbetet med att stärka konsumentrepresentationen i regleringsföreningarnas
arbetsutskott fortsätter samt att jordbruksnämndens konsumentdelegation
får en mer adekvat benämning.

Hemställan

Under hänvisning till vad som ovan anförts hemställer revisorerna att
riksdagen av regeringen begär

1. en utredning angående möjligheterna att tillämpa ökad målstyrning
av jordbruksprisregleringen och bättre möjligheter att stämma
av jordbruksöverenskommelserna mot faktiskt utfall,

2. att konsumentrepresentanterna ges representation i
regleringsföreningarnas arbetsutskott på sätt som revisorerna föreslagit,

3. att jordbruksnämndens konsumentdelegation får en mera adekvat
benämning.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m),
Sture Palm (s), Bertil Jonasson (c), Hugo Bengtsson (s), Georg Åberg (fp),
Hagar Normark (s), Allan Åkerlind (m), Ralf Lindström (s), Ivan Svanström
(c), John Johnsson (s), Wiggo Komstedt (m) och Kjell Nilsson (s).

På riksdagens revisorers vägnar
Ingegerd Troedsson

Göran Hagbergh

Förs. 1979/80:17

Bilaga I

RIKSDAGENS REVISORER

Sammanfattning av granskningspromemoria nr 4/1979
Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna
1 Granskningens syfte

Ett väsentligt led i den svenska jordbrukspolitiken är det prisstöd som
ges jordbruket i form av ett gränsskydd som vid behov kan kompletteras
med marknadsreglerande åtgärder. De marknadsreglerande åtgärderna
handhas förutom av statens jordbruksnämnd (JN), av särskilt bildade
regleringsföreningar.

Mot bakgrunden av de betydande belopp som jordbruksprisregleringen
omfattar har revisorerna beslutat att granska dispositionen av de inom
prisregleringen inflytande medlen och de administrativa formerna inom
regleringens olika led. Huvudvikten har härvid lagts vid JN:s och regleringsföreningarnas
uppgifter samt i viss mån även vid den sista länken i
regleringsledet, nämligen jordbruket och viss livsmedelsindustri.

Utgångspunkten för granskningen har varit de övergripande jordbrukspolitiska
mål som satts i form av inkomst-, effektivitets- och produktionsmål.
Härvid har gjorts en genomgång av hur regleringsverksamheten avpassats
för att de jordbrukspolitiska målen skall uppnås och av vissa
slutresultat av regleringen, främst beträffande ersättningen till jordbruket.

2 Resultatet av granskningen

Vid granskningen har allmänt sett kunnat noteras att statsmakternas
möjligheter att utöva en noggrann styrning, insyn och kontroll över hela
den jordbruksprisreglerande verksamheten hämmas av att systemet i sig är
komplext. Några allvarliga erinringar mot verksamheten har det dock inte
funnits att föra fram, vare sig när det gäller regleringsföreningarna och
deras verksamhet eller den statliga kontrollen av dem.

Statsmakternas ekonomiska styrning av den jordbruksprisreglerande
verksamheten kan genomföras efter i princip två linjer. Enligt den ena
utövar de statliga organen en noggrann styrning, insyn och kontroll av
verksamheten, varvid också slutresultaten i viss utsträckning förutsägs.
Den andra innebär att de politiskt beslutande organen preciserar slutresultatet
för verksamheten medan de jordbruksprisreglerande organen själva
utformar regelsystem m. m. för att uppnå specificerade slutresultat, s. k.
målstyrning. Målstyrningsalternativet förutsätter att en avstämning av
uppnådda resultat görs i efterhand.

För närvarande sker styrningen och kontrollen huvudsakligen i form av
direkt insyn och kontroll. Vid granskningen har noterats att i detta avseende
större effektivitet synes kunna nås om

— de direktiv som JN utfärdar för regleringsföreningarna hålls å jour och
närmare följer utvecklingen

Förs. 1979/80:17

— staten ges medlemskap i regleringsföreningarna eller får motsvarande
ställning

— regleringsföreningarnas kansliarbete samordnas i större utsträckning än
vad som för närvarande är fallet

— arbetsuppgifterna inom Föreningen för mejeriprodukter och Svensk
sockerhandel under vissa förutsättningar förs över till JN

— regleringsföreningarnas årsredovisningar förbättras i fråga om öppenhet
och enhetlighet

— konsumentrepresentationen i regleringsföreningarnas styrelser förstärks,
främst genom att konsumenterna får säte och rösträtt i föreningarnas
arbetsutskott och

— konsumentdelegationen ges en från JN fristående organisation och får
ett förstärkt sekretariat.

Många av nu nämnda åtgärder kan företas av JN och regleringsföreningarna
på eget initiativ. 1 vissa avseenden har också sådant arbete påböijats.

Även målstyrning kan komma till användning i större utsträckning än
vad som hittills varit fallet. Innan denna form av styrning kan tillämpas i
ökad omfattning måste dock vissa hinder undanröjas. Ett av de största
hindren är avsaknaden av accepterade mått för jordbrukarnas ekonomiska
och sociala nivå. Denna brist medför att innebörden av inkomstmålet är
oklar såväl vid riksdagens beslut om nya jordbrukspolitiska riktlinjer som
vid jordbruksöverläggningarna.

Ett mera preciserat inkomstmål för jordbrukarna är en nödvändig förutsättning
för en avstämning mellan mål och faktiskt utfall när det gäller
jordbrukarnas inkomster.

Eftersom de senaste riktlinjerna för jordbrukspolitiken även omfattade
målet om en ökad utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier.
bör en strävan vara att ta med inkomstfördelningsaspekterna vid
kommande bedömning av förhållandet mellan jordbruksöverenskommelserna
och det faktiska utfallet av dem.

3 Granskningens genomförande

3.1 Den svenska jordbrukspolitiken och jordbruksprisregleringen

I den svenska jordbrukspolitiken ingår tre centrala mål. nämligen inkomst-,
produktions- och effektivitetsmålen. Inkomstmålet innebär att mål
ställs upp beträffande inkomster eller standard för dem som är sysselsatta
inom jordbruket, produktionsmålet att samhället mot bakgrunden av olika
inhemska och internationella förhållanden anger ramar för landets produktion
av jordbruksprodukter och effektivitetsmålet i princip att jordbruksnäringen
till lägsta möjliga kostnader för samhället skall åstadkomma en
jordbruksproduktion av önskvärd storlek.

Nämnda mål har under olika perioder haft skiftande formuleringar och
olika inbördes tyngd.

Enligt nu gällande jordbrukspolitiska beslut, som togs av riksdagen år
1977, bör ett huvudsyfte med den svenska jordbrukspolitiken vara att
tillförsäkra alla som är sysselsatta inom jordbruket en ekonomisk och
social standard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår.
Inkomstmålet innefattar också en ökad utjämning av inkomsterna mellan
olika grupper.

Förs. 1979/80:17

Produktionsmålet bör enligt beslutet utformas med hänsyn till kraven på
god livsmedelsberedskap, den internationella livsmedelssituationen, regionalpolitiska
och samhällsekonomiska hänsyn samt miljövårdsskäl. I
stort sett bör nuvarande åkerareal bibehållas. Den fredstida mjölk- och
köttproduktionen bör ungefärligen motsvara konsumtionsbehovet inom
landet.

Det överskott som uppkommer till följd av målet om oförändrad åkerareal
skall i första hand utgöras av spannmål.

De medel som hittills har använts för att förverkliga de jordbrukspolitiska
målen är

— pris- och marknadsreglering, varigenom de inhemska produktpriserna
kan hållas på en högre nivå än priserna på den internationella marknaden
(prisstöd)

— statliga åtgärder som påverkar rationaliseringsutvecklingen (rådgivning,
utbildning och finansieringsstöd)

— markpolitisk lagstiftning och

— arbetsmarknadspolitiska åtgärder (avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning
m. m.).

De medel utöver jordbruksprisregleringen som har använts för att förverkliga
de jordbrukspolitiska målen, t. ex. statliga rationaliseringsinsatser
inom jordbruket, har ej ingått i granskningsuppdraget. På fiskets område
gäller en särskild prisreglering, som ej heller har ingått.

Granskningen har som nämnts främst avsett jordbruksprisregleringens
administration.

Enligt det jordbrukspolitiska beslutet förutsätts att det svenska jordbruket
även i fortsättningen kommer att behöva ett prisstöd om de antagna
målen skall kunna uppnås. Detta prisstöd bör i likhet med vad som hittills
varit fallet ges i form av ett gränsskydd som vid behov kompletteras med
marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och export av överskott. I
viss utsträckning utgår stödet i form av särskilda pristillägg finansierade
med statliga medel.

Gränsskyddet består främst av att införselavgifter läggs på importen av
jordbruksprisreglerade varor. För att säkra den avsedda prisnivån inom
landet är det emellertid inte alltid tillräckligt med sådana avgifter. Gränsskyddet
behöver därför i regel kompletteras med marknadsreglerande
åtgärder av olika slag.

Prisregleringen på jordbrukets produkter handläggs av JN. De rena
marknadsreglerande åtgärderna handhas dock till övervägande delen av
särskilt bildade regleringsföreningar. För perioden den I juli 1977-den 30
juni 1978 uppgick regleringsföreningarnas totala kostnader för verksamheten
(exkl. sockerhandeln) till närmare 5,3 miljarder kronor, varav posten
utjämningsbidrag på mejerisidan utgjorde ca 3,2 miljarder kronor. Nettokostnaderna
för att ta hand om överskotten av jordbruksprodukter uppgick
till i det närmaste 0,9 miljarder kronor.

3.2 Jordbruksprisöverläggningarna

Inom ramen för de allmänna jordbrukspolitiska riktlinjerna fastställs för
särskilda prisregleringsperioder mera detaljerade regler för prissättning
och prisreglering. Dessa perioder kan vara ett- eller fleråriga. För närvarande
har vi en treårig period. Regleringens utformning i dag bygger på
riktlinjerna i 1977 års jordbrukspolitiska beslut.

Den närmare utformningen av regleringen fastställs efter överläggningar

Förs. 1979/80:17

mellan statens företrädare — i regel JN — samt JN:s konsumentdelegation
och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. Överläggningarnas resultat redovisas
av JN till regeringen. På grundval av sådan redovisning lägger
regeringen fram förslag för riksdagen angående utformningen av regleringen
för kommande prisregleringsperiod.

Förslag till prisreglering för varje regleringsår under en prisregleringsperiod
lämnas av JN efter överläggningarna med de båda nämnda delegationerna.
För närvarande görs detta två gånger per år. Vid överläggningarna
lämnas förslag till förändringar av jordbrukspriserna för det närmaste
halvåret. Resultatet anges såväl i milj. kr. som t. ex. i öre/kg för de aktuella
jordbruksprodukterna.

Parter i jordbruksförhandlingarna är som nämnts JN, JN:s konsumentdelegation
och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. JN är enligt sin
instruktion central förvaltningsmyndighet för ärenden om prisreglering och
marknadsföring på jordbrukets område, i den mån sådana ärenden inte
ankommer på annan myndighet.

Konsumentdelegationen inrättades år 1963 och var då resultatet av ett
initiativ från statsmakternas sida. Delegationen har enligt sin instruktion
(1977: 511) bl. a. till uppgift att bistå JN med råd och upplysningar och att
till JN framföra synpunkter och önskemål beträffande jordbrukspolitikens
och jordbruksprisregleringens utformning. Delegationen har rätt att uppta
överläggningar med JN i frågor av större vikt eller i frågor som har
prejudicerande verkan.

Efter hand har konsumentdelegationen i allt högre grad kommit att
fungera som en reell förhandlingspart. 1 prop. 1969: 107 angående jordbruksprisregleringen
diskuterades delegationens verksamhet. I propositionen
redovisades att man från visst håll (dåvarande Lantbruksförbundet)
var kritisk mot att konsumentdelegationen, oaktat att den var knuten till
JN, vid jordbruksprisöverläggningarna hade samma ställning som Lantbrukarnas
förhandlingsdelegation. För att denna oklarhet skulle elimineras
förordades att möjligheten att ge konsumentdelegationen en från JN fristående
ställning och ett eget kansli skulle övervägas. Föredragande departementschefen
ansåg emellertid att delegationen hade tillfredsställande möjligheter
att hävda sina intressen i enlighet med avsikten vid dess tillkomst
och att någon förändring därför ej var motiverad. Konsumentdelegationen
och dess ställning har därefter vid flera tillfällen behandlats av riksdagen.

Konsumentdelegationens kansli har tidigare bestått av en sekreterare
som fullgjort uppdraget vid sidan av heltidstjänst på annat håll. Från och
med år 1977 har kansliet utökats med en heltidstjänst på avdelningsdirektörsnivå.
Konsumentdelegationen kan i övrigt repliera på JN:s och statens
pris- och kartellnämnds utredningsresurser.

Lantbrukarnas förhandlingsdelegation utses av Lantbrukarnas riksförbund
(LRF). LRF är det centrala samarbetsorganet för både den fackliga
och den ekonomiska föreningsrörelsen, i vilken såväl de enskilda lantbrukarna
som branschernas riksorganisationer och de större ekonomiska föreningarna
ingår som medlemmar.

3.3 Regleringsföreningarna

Vid sidan av JN svarar de särskilda regleringsföreningarna för de direkta
marknadsreglerande åtgärder som erfordras på jordbruksområdet. Huvuddelen
av det praktiska arbetet ligger på föreningarna.

Till formen är regleringsföreningarna ekonomiska föreningar, i vilka

Förs. 1979/80:17

representanter för jordbrukskooperationen, konsumentkooperationen
samt den enskilda handeln och industrin ingår som medlemmar. Föreningar
finns för följande sju varuområden, nämligen mjölkprodukter, kött och
fläsk, oljeväxter, potatis, socker, spannmål samt ägg och fjäderfä. För
respektive varuslag sköts regleringen av följande föreningar, nämligen
Föreningen för mejeriprodukter, Svensk kötthandel. Sveriges oljeväxtintressenter,
Sveriges potatisintressenter, Svensk sockerhandel, Svensk
spannnmålshandel respektive Svensk ägghandel.

Föreningarna grundar sin verksamhet på lagen (1967: 340) om prisreglering
på jordbrukets område, enligt vilken de äger att, envar inom sitt
verksamhetsområde, pröva frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande
syfte.

I styrelsen för respektive förening återfinns, förutom representanter för
föreningarnas medlemmar, företrädare för staten och de direkta konsumentintressena.
Ordföranden i föreningarna utses av regeringen. För närvarande
innehas ordförandeuppdraget i samtliga föreningar av en och
samma person.

Regleringsföreningarna skall primärt söka motverka att utbudet inom
landet av jordbruksprodukter överstiger efterfrågan vid en prisnivå som
bestäms av det skydd mot utländsk konkurrens som fastställts för olika
varor. Å andra sidan har föreningarna genom sin marknadsreglerande
funktion även fått till uppgift att skydda konsumenterna mot eventuell
varubrist. Därutöver har föreningarna i vissa fall ålagts att utföra särskilda
arbetsuppgifter för statens räkning. Bl. a. skall de biträda vid genomförandet
av subventionering av priserna på vissa livsmedel, t. ex. mjölk.

Föreningarna genomför sin prisreglerande verksamhet främst genom att
finansiera lagring och export av produktionsöverskott. I vissa fall löser de
dock in viss del eller hela produktionen av viss vara, och de kan också
själva ombesörja exporten av överskott.

Som exempel på regleringsföreningarnas finansiella verksamhet kan
nämnas att de - med undantag för föreningen Svensk sockerhandel -under regleringsåret 1977/78 sammanlagt hade kostnader på 5 288,6 milj.
kr.

Administrationskostnaderna för deras verksamhet uppgick under samma
regleringsår till sammanlagt 11 milj. kr.

Regleringsföreningarnas intäkter består av statliga medel, interna avgifter
samt export- och försäljningsintäkter.

De statliga medlen kan delas upp i tre grupper, nämligen

— införselavgifter upptagna vid import av jordbruksprodukter och livsmedel.
(Storleken av tillskjutna medel fastställs av riksdagen, och fördelningen
föreningarna emellan görs efter en särskild fördelningsplan. I
vissa fall tillförs föreningarna också införselavgiftsmedel utanför fördelningsplanen.
)

— livsmedelssubventioner och

— övriga statliga medel.

De interna avgifterna tas ut på produktionen av vissa jordbruksprodukter
med stöd av statsmakternas beslut och tillgodoförs i princip föreningarna
via JN. För närvarande tas bl. a. följande avgifter ut, nämligen
tillverkningsavgifter på fodermedel, förmalningsavgifter på brödsäd, fettvaruavgifter
på vegetabiliska fetter och oljor, areal- och leveransavgifter
på potatis, utjämningsavgifter på mjölkprodukter samt produktionsavgifter
på ägg.

De sistnämnda avgifterna betecknas som interna då de tas ut på inhemsk

Förs. 1979/80:17

produktion och aldrig kommer utanför regleringssystemet. Skälet till att
man tar ut avgifterna är bl. a. principen om att jordbruket skall stå för de
export- och lagringskostnader som uppkomna överskott för med sig.

Förutom nu nämnda olika slag av intäkter får regleringsföreningarna,
främst Svensk spannmålshandel. Svensk ägghandel och Sveriges oljeväxtintressenter,
vissa inkomster i samband med sin exportförsäljning resp.
varuförsäljning inom landet. Därtill kommer ränteinkomster på eget kapital.

Regleringsföreningarna grundar i första hand sin verksamhet på de riktlinjer
som riksdagen och regeringen drar upp för de särskilda regleringsperioderna.
Härutöver utfärdar JN i sin roll som övervakande myndighet
särskilda direktiv rörande de olika föreningarnas verksamhet.

När det gäller föreningarnas mål och verksamhet anges i stadgarna i
regel att föreningarna skall driva sin verksamhet med beaktande av det
allmännas intressen och under iakttagande av de av statsmakterna antagna
riktlinjerna för regleringsverksamheten på otprådet. Vidare stadgas att
föreningarna skall följa de allmänna föreskrifter och anvisningar beträffande
verksamheten som JN kan komma att meddela inom ramen för dessa
riktlinjer. I stadgarna finns därutöver bestämmelser om föreningarnas beslutande
och verkställande organ, såsom föreningsstämma och styrelse,
om medlemskretsen och medlemmarnas insatser samt om föreningarnas
årsredovisning och hur revisorer utses.

Som medlemmar i de olika föreningarna ingår dels sammanslutningar av
jordbrukare och andra producenter av jordbruksprodukter, såsom LRF
och Svenska lantmännens riksförbund, dels företag eller sammanslutningar
av företag som bearbetar, vidareförädlar eller säljer jordbruksprodukter,
såsom Sveriges slakteriförbund, Sveriges livsmedelshandlareförbund
och KF. I den mån KF ingår som medlem torde förbundet betrakta
sig som representant både för den näringsgren det i det särskilda fallet
gäller och det allmänna konsumentintresset. Staten äger inte medlemskap i
någon av föreningarna, vilket bl. a. innebär att staten vid föreningsstämmorna
inte kan påverka de på dessa stämmor förekommande ärendena,
såsom styrelsens förvaltning och beviljandet av ansvarsfrihet för styrelsen.

Medlemmarna deltar i föreningarna med de insatser som framgår av
föreningarnas stadgar. Rösträtten på föreningsstämma utövas regelmässigt
efter antalet insatser.

Som tidigare nämnts utser regeringen i regel tre styrelseledamöter i varje
förening. Av dessa representerar två staten. En av de statliga representanterna
är ordförande. Den andre, som regelmässigt hämtas från JN, får
anses representera de intressen som nämnden företräder. Den tredje av de
av regeringen utsedda ledamöterna företräder de allmänna konsumentintressena.
Som konsumentrepresentanter har ofta utsetts företrädare för
olika personalorganisationer, såsom LO, TCO och SACO/SR. I ett par fall
har valet fallit på riksdagsledamöter. Därutöver utser medlemmarna i
föreningarna sina styrelseledamöter i enlighet med föreningsstadgarna.

I alla föreningar utom Svensk sockerhandel utses inom styrelsen ett
arbetsutskott med styrelsens ordförande som ordförande. I arbetsutskottet
handläggs de frågor som av styrelsen delegerats till arbetsutskottet. Där
förbereds vidare styrelsebesluten och behandlas frågor av teknisk art.
Inrättandet och sammansättningen av arbetsutskotten föreskrivs regelmässigt
i stadgarna.

Konsumentintressena är formellt inte representerade i någon förenings
arbetsutskott. I föreningen Svensk kötthandel är dock konsumentrepresentanten
adjungerad till utskottet.

Förs. 1979/80:17

3.4 Ersättning till jordbruket och viss livsmedelsindustri

Enligt nuvarande regler är de led som ingår i regleringsmekanismen i
princip ”skyddade” mot inflationen. Detta åstadkommes genom att jordbruket
får ersättning dels för kostnadsökningar för inköpta produktionsmedel,
dels för ökningen av de uppsamlings- och förädlingskostnader som
ligger inom regleringsledet. Ersättningen gäller dock endast de prisbetingade
kostnadsökningarna i såväl producent- som uppsamlings- och förädlingsleden.
Kostnadshöjningar som hänför sig till ökade volymer ersätts
således ej vid prisöverläggningarna. Ökningen av jordbrukarnas egna inkomster
(för arbete och satsat kapital) förutsätts följa inkomstutvecklingen
för andra grupper.

Jordbrukets totala intäkter för försålda produkter uppgick enligt den
s. k. normkalkylen till 13 000 milj. kr. för regleringsåret 1978/79. Härav
utgör 10000 milj. kr. kostnader för inköpta produktionsmedel, medan
återstoden 3 000 milj. kr. utgör jordbrukarnas ersättning för eget arbete och
eget kapital. Utöver dessa belopp tillkommer inom jordbruksprisregleringen
ett belopp om 2 300 milj. kr. som avser kostnader för viss uppsamling
och förädling. Det totala beloppet som omfattas av jordbruksprisöverläggningarna
uppgick således till 15 300 milj. kr.

De enskilda jordbrukarna får betalt för sina produkter via avräkningspriser
från de mejerier, slakterier etc., till vilka de levererar produkterna.
Avräkningspriserna förutsätts följa prisregleringspriserna i partiledet
(dock efter avdrag för kostnadsökningar inom uppsamlings- och förädlingsleden).
Kostnadsökningar på exempelvis produktionsmedel leder till
att prisregleringspriserna höjs vid nästa regelutlösning, så att jordbrukarnas
avräkningspriser kan öka. Samtidigt måste gränsskyddet höjas.

Justeringar av mittpriser, prisgränser och införselavgifter görs varje
halvår under prisregleringsperioden (den 1 juli och den 1 januari), medan
anpassningen av jordbrukarnas inkomster till inkomstutvecklingen för
andra befolkningsgrupper i regel bestäms en gång om året (den 1 juli).

Det är den prisbetingade ökningen av kostnaderna för produktionsmedel
och uppsamling liksom ökningen av de jämförbara gruppernas löner (eller
företagarinkomster) som diskuteras vid jordbruksprisöverläggningarna.
Den beslutade kompensationen till jordbruket läggs därvid ovanpå tidigare
beslutade kompensationsbelopp.

1 promemorian granskas närmare den kompensation som utgår för inköpta
produktionsmedel i jordbruket, för uppsamling och förädling samt
för eget arbete och eget kapital i jordbruksverksamheten.

3.5 Probleminventering

I detta avsnitt behandlas främst de metoder för styrning av prisregleringsverksamheten
från statsmakternas sida som i dag tillämpas och de
problem som vid granskningen bedömts vara förenade med dem.

En styrmetod som kan tillämpas är att utöva en noggrann styrning, insyn
och kontroll, varvid också slutresultaten i viss utsträckning förutsägs. En
annan styrmetod är att sätta bestämda mål för verksamheten och låta de
jordbruksprisreglerande organen själva utforma regelsystem m. m. för att
uppnå dessa mål. Denna metod, som skulle kunna kallas målstyrning, bör
vara kompletterad med en utvärdering i efterhand av verksamheten.

För närvarande tillämpas i varierande utsträckning båda styrmetoderna,
och i praktiken kan de inte heller hållas strikt isär.

Förs. 1979/80:17

Rent allmänt konstateras att tillämpningen av en metod, som uteslutande
avser en noggrann styrning, insyn och kontroll av verksamheten, försvåras
av att regleringssystemet i sig är komplext. För att kunna genomföra
en noggrann styrning krävs att man har både överblick och detaljkunskaper
på alla produktionsområden, vilket det kan vara svårt att få. Visserligen
har det funnits en strävan att förenkla systemet, men några större
förenklingar har ändå inte åstadkommits och kan inte heller förutses komma
till stånd.

De statliga intressena är främst inriktade på att beslutade jordbrukspolitiska
mål skall uppnås, medan jordbrukets och livsmedelsindustrins representanter
samt konsumentföreträdarna envar på sitt håll förutom att nå det
allmänna målet strävar efter att bevaka sina speciella intressen.

De olika intressegruppernas representation och möjligheter att följa och
påverka verksamheten inom regleringsföreningarna har omfattats av
granskningen.

Förutsättningarna för regleringsföreningarnas arbete ges genom de övergripande
jordbrukspolitiska riktlinjer som beslutas av riksdagen och genom
jordbruksöverenskommelserna med åtföljande beslut av riksdag och
regering. Föreningarnas verksamhet styrs sedan mer i detalj med hjälp av
de ekonomiska medel som statsmakterna ställer till föreningarnas förfogande.
Statsmakterna kan därutöver styra, få insyn i och kontrollera
föreningarnas verksamhet dels genom att regeringen tillsätter ordförande
och minst två representanter i var och en av föreningarnas styrelser, dels
genom att JN som tillsynsmyndighet över föreningarna utfärdar direktiv
för deras verksamhet och tillsätter en av revisorerna för varje särskild
förening.

Rent allmänt synes statsmakternas möjlighet att påverka och kontrollera
verksamheten i föreningarna vara väl tillgodosedd. Dock har granskningen
visat att vissa förbättringar kan åstadkommas på området.

De direktiv som JN utfärdar är mycket allmänt hållna och av deras
datering att döma har de, med få undantag, inte blivit översedda efter det
att de för ett flertal år sedan utfärdades. För en av föreningarna har under
viss tid särskilda direktiv saknats. Dock har vid vissa tillfällen tilläggsdirektiv
utfärdats, främst i form av särskilda skrivelser till föreningarna.

Enligt vad som under hand inhämtats gör JN för närvarande en revision
av utfärdade direktiv, och i ett fall har under år 1979 nya och översedda
direktiv utfärdats.

Då direktiven skall utgöra komplement till de för föreningarna gällande
stadgarna, synes det vara nödvändigt att de löpande anger den roll som
föreningen skall spela i regleringsverksamheten. Därtill torde det, om
direktiven över huvud taget skall ha någon betydelse som styrmedel,
kunna sättas i fråga om de inte bör hållas så aktuella att nya direktiv
utfärdas för varje löpande regleringsår.

Staten äger för närvarande inte medlemskap i någon regleringsförening.
Detta innebär från formell synpunkt bl. a. att det allmännas intressen inte
kan göras gällande vid röstningar på föreningsstämmorna. Sålunda kan
man på dessa från den statliga sidan inte ta ställning till föreningarnas
verksamhet och yttra sig i frågor om ansvarsfrihet för respektive styrelser.
Inte heller har staten något formellt ansvar för föreningarnas bestånd. Det
bör därför övervägas om inte även staten bör bli delägare i de olika

Förs. 1979/80:17

föreningarna. Som särskilt skäl härför kan anföras att föreningarna utöver
sin egentliga verksamhet numera också svarar för vissa speciella myndighetsuppgifter,
bl. a. subventioneringen av vissa livsmedel.

Ett medlemskap för staten i föreningarna torde kunna ersättas med att
föreningsstämmornas befogenheter överlåts på sådana i 62 § lagen
(1951: 308) om ekonomiska föreningar omnämnda fullmäktige och att staten
erhåller en sådan fullmäktigeplats i varje förening.

Styr- och kontrollmöjligheterna skulle öka om antalet föreningar var
mindre än det är i dag. Å andra sidan har den nuvarande konstruktionen
väsentliga fördelar då den medger att

— snabba beslut med ett minimum av byråkrati erhålls

— expertkunskaper inom olika produktområden finns företrädda vid beslutsfattandet —

genomförandet av besluten garanteras genom att de verkställande personerna
deltar i besluten och

— kunniga konsumentrepresentanter lättare kan rekryteras.

På kanslisidan har en samordning mellan föreningarnas kanslier redan
inletts, vilket vid granskningen bedömts vara en positiv utveckling från
rationaliseringssynpunkt.

I fråga om två av föreningarna, Föreningen för mejeriprodukter och
föreningen Svensk sockerhandel, synes regleringsverksamheten vara av
sådan art att den med lika stor fördel skulle kunna utföras av en statlig
myndighet som JN. Även i dessa fall noteras att vissa nackdelar är förenade
med den skisserade lösningen, bl. a. finns det en risk för sämre möjligheter
att fånga upp erforderliga expertkunskaper för handläggning av regleringsfrågorna.

Utan tvivel skulle större insyn i föreningarnas regleringsverksamhet
kunna vinnas om alla tillskott från statens sida till föreningarna gick över
statsbudgeten. Då emellertid en sådan fråga måste bedömas i ett större
sammanhang har det inte funnits anledning att närmare beröra den i promemorian.

En bättre bild av föreningarnas verksamhet skulle även kunna nås om
föreningarnas årsredovisningar i väsentlig mån ändrades i riktning mot
större öppenhet. Då skulle även andra intresserade än experterna på
området kunna få en klarare uppfattning om regleringsverksamheten.

Vid granskningen har det vidare visat sig att uppställningarna av årsredovisningarna
skilt sig åt de olika föreningarna emellan. Sålunda har de i
olika hög grad varit utförliga och illustrativa. De olika posterna i resultaträkningarna
har även i vissa fall inte varit direkt jämförbara på grund av
olika redovisningssystem. Det har sålunda bl. a. varit förenat med svårigheter
att ta fram nettokostnaderna för föreningarnas exportverksamhet då
vissa föreningar ej särredovisat exportintäkter och övriga försäljningsintäkter.
Det har inte heller varit självklart vad som förts under beteckningarna
administration, prognosverksamhet, utredningar och information hos
de olika föreningarna. En större enhetlighet när det gäller regleringsföreningarnas
årsredovisningar förordas därför i promemorian ävensom ett
ökat arbete på att göra årsredovisningarna mer informativa. Arbete i sådan
riktning har enligt uppgift också påbörjats inom föreningarna.

Som ett led i JN:s insyn och kontroll över föreningarna ingår också att
JN utser en av revisorerna i de olika föreningarna. Denna revisionsfunktion
är för närvarande inte formellt reglerad i instruktioner av något slag.
Det har dock allmänt förutsatts att JN:s revisorer — till skillnad från de
auktoriserade revisorerna - i sitt arbete främst skall beakta förvaltnings -

Förs. 1979/80:17

revisionella synpunkter. I promemorian förordas att JN för uppdraget som
förvaltningsrevisorer bör välja revisorer med marknadskunskaper. Vidare
bör en större planmässighet i arbetet tillämpas genom att årliga revisionsplaner
upprättas.

Vid granskningen har noterats att man inom de olika föreningarna endast
i undantagsfall och först på senare år genomfört analyser och bedömningar
av sina marknadsreglerande verksamheter. I promemorian förordas att
sådana analyser fortsättningsvis regelmässigt görs och att samtliga föreningar
analyserar sin verksamhet.

Beträffande olika intressenters representation i föreningarna och deras
möjligheter att påverka verksamheten görs i promemorian följande bedömning.

Jordbrukarna och jordbrukets förädlingsföretag samt övrig livsmedelsindustri
och handel anses vara väl representerade, och endast i vissa marginella
fall har kunnat noteras kritik mot företagarnas möjligheter att få sina
intressen tillgodosedda.

Representanterna för konsumentintressena i föreningarna utses av regeringen.
I regel finns en ordinarie konsumentrepresentant i varje föreningsstyrelse.
Deras roll i styrelserna är dock inte helt klar. De tillämpar sålunda
för närvarande inte en gemensam policy i sitt agerande utan ser sig främst
som representanter för respektive fackliga, politiska eller yrkesmässiga
organisationer. Ett problem är att majoriteten av konsumentrepresentanterna
inte har samma möjligheter att tränga in i jordbruksprisregleringens
komplicerade regelsystem som flertalet av de övriga styrelseledamöterna
har. Endast en av konsumentrepresentanterna sitter nämligen med i arbetsutskott
och har rösträtt. Denne får på grund av sin ställning ett bättre
informationsunderlag för sitt agerande och därmed ett ökat inflytande över
föreningens verksamhet. I vissa andra föreningar har konsumentrepresentanterna
rätt att närvara vid arbetsutskottens sammanträden.

Vidare synes dessa konsumentrepresentanter böra ha en basorganisation
från vilken de skall kunna få biträde vid sitt arbete. De bör därför
regelmässigt samtidigt representera konsumentintressena såväl i JN:s konsumentdelegation
som i regleringsföreningarna. I denna dubbla egenskap
skulle de då såväl ha tillgång till bakgrundsmaterialet från jordbruksöverläggningarna
som den expertis som finns hos konsumentdelegationens
sekretariat.

Samtidigt berörs i promemorian frågan om inte konsumentdelegationen
bör brytas loss från JN och bilda en självständig organisation, alternativt
knytas till annat organ. I samband härmed skulle delegationens sekretariat
förstärkas. En nackdel med en sådan lösning är dock att en viss dubblering
av kansliresurserna kan uppkomma.

När det gäller statsmakternas möjlighet att styra verksamheten enligt
målstyrningsprincipen framförs i promemorian bl. a. följande.

Vid granskningen har försök gjorts att följa vissa formuleringar av inkomstmålet
i 1977 års jordbrukspolitiska riktlinjer till motsvarande punkter
i jordbruksöverenskommelserna för innevarande regleringsperiod respektive
innevarande regleringsår. Dessutom har granskningen omfattat avstämningen
mellan jordbruksöverenskommelserna och det faktiska utfallet.
Slutligen har möjligheterna till återkoppling mellan det faktiska utfallet

Förs. 1979/80:17

och jordbruksöverenskommelsernas formuleringar berörts.

Härvid har noterats att ett stort problem är förenat med det förhållandet
att de överläggande parterna inte har kunnat specificera absoluta mått för
vare sig den ekonomiska eller den sociala standarden inom jordbruket.
Detta beror bl. a. på att det varit svårt att avgöra den roll som beskattningen
och inflationen skall spela vid bedömningen, faktorer som efter hand
fått ökad betydelse. Avsaknaden av absoluta mått försvårar en konkret
angivelse av målet för jordbrukarnas inkomster. Innebörden avjordbruksöverenskommelserna
blir därigenom också oklar.

Ett arbete pågår dock inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden på
att få fram mått på jordbrukarnas inkomst- och levnadsförhållanden. Sannolikt
går det inte att komma fram till en enda måttstock utan man får nöja
sig med att använda sig av flera kompletterande mått.

I den mån statsmakterna väljer att i ökad utsträckning styra verksamheten
genom målstyrning, är det ett oeftergivligt krav att det också finns
möjligheter att formulera målen.

Beträffande avstämning mellan de årliga jordbruksöverenskommelserna
och det faktiska utfallet har sådana redovisats i mycket liten omfattning.
Dock har två sådana avstämningar nyligen genomförts.

Att stämma av jordbrukarnas faktiska inkomstutveckling mot den inkomstutveckling
som är förutsatt i jordbruksöverenskommelserna är
svårt, bl. a. på grund av att sådana avstämningar kan göras på många olika
sätt. Svårigheter uppstår genast i och med att begreppet avstämning kan ha
många olika betydelser.

En grundläggande svårighet för olika typer av jämförelser är vidare att
jordbruksöverenskommelserna är av generell natur och reglerar inkomsterna
i stort till jordbruket. En annan svårighet kan vara att systemet
tillåter jordbrukarna visst risk- och chanstagande.

Möjligheterna att avstämma jordbruksöverenskommelserna mot det faktiska
utfallet bör göras till föremål för ytterligare överväganden. Rent
principiellt kan en avstämning underlättas om förkalkylerna (dvs. överenskommelserna)
formuleras i samma termer som efterkalkylerna. Eftersom
man vid det senaste jordbrukspolitiska beslutet tog upp frågan om en ökad
utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier bör en strävan
vara att ta med inkomstfördelningsaspekterna i kommande avstämningar
mellan jordbruksöverenskommelserna och utfallet.

Förs. 1979/80: 17

Bilaga 2

RIKSDAGENS REVISORER

Sammanfattning av avgivna remissyttranden över granskningspromemoria
nr 4/1979 Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna Yttranden

över granskningspromemorian nr 4/1979 Jordbruksprisregleringen
och regleringsföreningarna har avgetts av följande myndigheter och
intresseorganisationer, nämligen riksrevisionsverket (RRV), statistiska
centralbyrån (SCB), statens jordbruksnämnd (JN). statens jordbruksnämnds
konsumentdelegation, statens pris- och kartellnämnd (SPK), gemensamt
av regleringsföreningarna Svensk spannmålshandel, Svensk
kötthandel, Svensk ägghandel, Föreningen för mejeriprodukter. Sveriges
potatisintressenter. Sveriges oljeväxtintressenter och Svensk sockerhandel,
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) - i samråd med berörda organisationer,
Sveriges grossistförbund, Sveriges industriförbund (SI), Köttbranschens
riksförbund, Svenska mejeriernas riksförbund. Kooperativa förbundet
(KF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation
(TCO) och Centralorganisationen SACO/SR.

Flertalet av remissinstanserna har i sina yttranden strikt hållit sig till de
särskilda frågor som tagits upp i promemorian. Endast i ett par fall har
mera allmänna omdömen lämnats om de problem som finns på området.
Inte någon sätter i fråga de i promemorian avgivna omdömena om statsmakternas
möjligheter att styra prisregleringsverksamheten. Flera har i
stället i mer eller mindre direkta ordalag vitsordat riktigheten av bedömningen.

Remissinstanserna redovisar mycket stor samstämmighet vid bedömningen
av de olika delfrågor som tagits upp i promemorian, oavsett om
intagna ståndpunkter varit negativa eller positiva.

I det följande redovisas först remissinstansernas synpunkter på förslagen
om ökad styrning och kontroll av den jordbruksprisreglerade verksamheten.
Därefter tas frågan om en ökad målstyrning på området upp till
behandling.

Statsmakternas styrning av regleringsföreningarna sker bl. a. genom de
direktiv för föreningarna som JN utfärdar.

Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan - JN, SPK, regleringsföreningarna.
LRF, SI, KF och LO - delar det framförda förslaget om att
direktiven bör hållas mer aktuella än vad hittills varit fallet. Förslaget om
att en årsvis översyn av dem skall göras avvisas dock av nästan alla.

JN framhåller att påståendet att det under viss tid saknats direktiv för en
förening kan sättas i fråga även om man ser saken från strängt formalistisk
synpunkt. Enligt JN framgår det av omständigheterna att ifrågavarande
direktiv prolongerats och gällt till dess att de år 1979 ersattes av nya. Att så
i verkligheten har varit fallet har varit uppenbart i vart fall för föreningen
och JN, anser nämnden.

När det gäller den förordade årliga översynen av direktiven finner JN att
det med hänsyn till att marknadsförhållandena när som helst kan förändras
är tveksamt om en årlig översyn är det mest ändamålsenliga. Krav på
obligatorisk årlig översyn skulle kunna innebära en onödig byråkratisk
omgång.

Förs. 1979/80:17

Regleringsföreningarna för fram följande synpunkter i frågan om statsmakternas
möjligheter att styra föreningarna och om den roll JN:s direktiv
till föreningarna därvid bör spela.

Man synes överbetona betydelsen och lämpligheten av att styra föreningarnas
verksamhet genom en fortlöpande aktualisering av direktiven.
Det uppkommer ibland sådana frågeställningar och situationer som
inte kunnat förutses och därmed regleras i direktiven, som måste vara
mer allmänt och principiellt hållna. Att som föreslås i promemorian
utfärda nya direktiv varje år skulle endast innebära merarbete och onödig
detaljstyrning. Till grund för föreningarnas löpande aktuella handlande
ligger, såsom framgår av direktiven, dels riksdagens beslut om prisregleringens
utformning och om bl. a. fördelningen av regleringsmedel
mellan föreningarna, dels regeringsbeslut om prisändringar vaije halvår.
De parter som berörs av besluten och som också är representerade i
flertalet regleringsföreningar bör så långt som möjligt själva utforma de
marknadsreglerande åtgärderna. Flertalet av ledamöterna i regleringsföreningarnas
styrelser följer på nära håll de jordbrukspolitiska frågorna.
Detta innebär att styrelserna har tillräckliga kunskaper för att kunna ta
ställning utan detaljerade direktiv. Ordförande och vice ordförande,
liksom några ytterligare ledamöter, utses av regeringen. Som vice ordförande
ingår i de olika föreningarna normalt en ledande departementstjänsteman.
Jordbruksnämnden har dessutom, som även framhålls i promemorian,
en löpande insyn i verksamheten genom sina representanter i
föreningarnas styrelser och arbetsutskott. Nämnden kan vidare vid behov
utfärda tilläggsdirektiv. Ett sådant förfaringssätt tillgodoser enligt
vår uppfattning i tillräcklig grad behovet av styrning av verksamheten.

När det gäller statens medlemskap i regleringsföreningarna är det bara
två remissinstanser — SPK och TCO — som är positiva till en sådan
förändring av delägarskapet i föreningarna, medan de övriga som yttrat sig
ställer sig negativa till förslaget.

TCO anser sig böra tillstyrka förslaget även om förslaget inte innebär att
staten får en majoritetsställning. Staten kan markera sin inställning även
med en enda röst. Den nuvarande ordningen med staten representerad i
styrelser och arbetsutskott men ej i själva föreningarna finner TCO ologisk.

Av de remissinstanser som avstyrker den föreslagna ändringen understryker
JN att det nuvarande systemet fungerat i omkring 15 år, veterligen
utan anmärkning från något håll. Den verkligt betydelsefulla styrningen
utövar staten genom de direktiv JN utfärdar i enlighet med statsmakternas
riktlinjer för jordbrukspolitiken, sina styrelserepresentanter och de av JN
utsedda revisorerna. Ändringar av föreningarnas stadgar som beslutas av
föreningsstämmorna skall för att bli gällande för övrigt godkännas av JN.

LRF framför likartade synpunkter i frågan och även SI har samma
uppfattning. SI anser dock att det är angeläget att man gör en allmän
översyn av ägarförhållandena i regleringsföreningarna i syfte att bättre
anpassa dem till dagens marknadsbild.

Till förslaget om överförandet av arbetsuppgifterna för Föreningen för
mejeriprodukter och Svensk sockerhandel till förslagsvis JN är samtliga
remissinstanser negativa utom SPK, som uttalar sig för ett slopande av
föreningen Svensk sockerhandel.

JN framhåller för sin del i denna fråga följande.

Förs. 1979/80:17

De arbetsuppgifter Föreningen för mejeriprodukter (FFM) utför inom
mjölkregleringen är av sådan karaktär att ett överförande av dem till JN
skulle innebära att JN:s personal skulle behöva ökas med det antal
personer som svarar för denna verksamhet inom föreningen. Ett överförande
av FFM:s uppgifter till JN skulle dessutom försvåra samordningen
med motsvarande funktioner inom Svensk kötthandel och
Svensk ägghandel. Mot bakgrund av det anförda avstyrks förslaget.

I fråga om Svensk sockerhandel kan i och för sig anföras att denna
förenings marknadsreglerande verksamhet är väsentligt mindre än den
som ankommer på de övriga föreningarna. Samtidigt är emellertid föreningens
administrationskostnader relativt små. Föreningen fyller enligt
dess medlemmars samstämmiga uttalande ett behov. Enligt JN kan den
situationen inträffa att ytterligare uppgifter beträffande importerat socker
behöver läggas på föreningen. Det torde vara ostridigt att det kan bli
svårt att i en akut situation snabbt tillskapa en ny förening med motsvarande
branscherfarenhet som den nuvarande. JN anser vidare att de
möjligheter till informationsutbyte som föreningen ger, bl. a. som remissinstans,
är av visst värde i nämndens arbete.

Regleringsföreningarna anser att sakskäl talar för att samtliga regleringsföreningar
bör bibehållas som självständiga enheter. För att en överföring
till en statlig myndighet av vissa arbetsuppgifter skall vara motiverad
bör den leda till förbättringar, inte endast till lika stora fördelar. En
överföring skulle till och med medföra direkta nackdelar genom att försvåra
utnyttjandet av branschernas sakkunskap, minska medinflytandet och
medansvaret för berörda parter samt leda till sämre samordning av kansliarbetet
inom föreningarna.

Beträffande de nämnda föreningarnas arbetsuppgifter anförs i remissyttrandet
följande.

Arbetsuppgifterna för Föreningen för Mejeriprodukter överensstämmer
i fråga om hanteringen av överskotten med övriga regleringsföreningars.
En överföring av just denna förenings arbetsuppgifter till jordbruksnämnden
förefaller därför omotiverad. Flärutöver omhänderhar
föreningen dels den verksamhet som syftar till att åstadkomma en utjämning
av intäkterna från olika grenar av mejerirörelsen, dels en säsongprissättning
av leverantörsmjölken. Någon fördel av att överföra dessa
funktioner till jordbruksnämnden synes inte kunna påräknas.

Svensk Sockerhandels regleringsverksamhet är dels av mindre omfattning
än övriga föreningars, dels av en något annan karaktär. Föreningen
bevakar den internationella utvecklingen på sockerområdet och
kan när så bedöms nödvändigt föreslå lämpliga regleringsåtgärder. I
lägen med extrema sockerpriser på världsmarknaden kan regleringsåtgärder
snabbt behöva sättas in för att inom landet upprätthålla de priser
som fastställts av statsmakterna. Erfarenheter från tidigare tillfällen har
visat att det då är värdefullt att ha tillgång till en regleringsförening som
kan svara för vissa regleringsuppgifter.

Förslaget i granskningspromemorian angående en mera öppen och enhetlig
information i regleringsföreningarnas årsredovisningar syftar till att
förbättra möjligheterna att ge en ekonomisk överblick av verksamheten.
Samtliga remissinstanser uttalar sig positivt över förslaget.

Regleringsföreningarna pekar på att man, som det framhållits i promemorian,
inom föreningarna redan påbötjat en översyn av årsredovisning -

Förs. 1979/80: 17

arna i sådant syfte. Möjligheterna att uppnå en alltigenom enhetlig redovisning
av föreningarnas ekonomiska transaktioner begränsas dock av att
föreningarnas uppgifter delvis är olikartade.

I granskningspromemorian föreslås vidare att den samordning av kansliarbetet
mellan föreningarna som inletts skall utvidgas. Förslaget tillstyrks
genomgående av remissinstanserna.

När det gäller de frågor som aktualiserats i granskningspromemorian om
JN:s medverkan vid revisionen av regleringsföreningarna och om att i
större utsträckning utföra analyser av föreningarnas verksamhet har de
remissinstanser som yttrat sig inte något att invända mot vad som förordats
i promemorian.

Regleringsföreningarna säger sig rent allmänt inte ha några invändningar
mot åtgärder som syftar till att förbättra den förvaltningsrevision som
krävs enligt lagen om ekonomiska föreningar. Den revision som bedrivs
har, anför föreningarna, inslag av granskning av effektivitet och val mellan
handlingsalternativ men syftar i första hand till att kontrollera att verksamheten
sker enligt riksdags- och regeringsbeslut samt gällande författningar,
direktiv, stadgar m. m. De framhåller att revisorer från jordbruksnämnden
bör ha de bästa förutsättningarna att svara för denna del av förvaltningsrevisionen.
En löpande insyn i och uppföljning av föreningarnas effektivitet
m. m. sker även genom JN:s representanter i föreningarna.

Dessutom genomför föreningarna själva analyser av verksamheten. Som
exempel på sådana analyser kan nämnas Sveriges potatisintressenters
granskning av sina marknadsreglerande åtgärder under de båda senaste
regleringsåren.

Föreningarna delar den i granskningspromemorian uttalade positiva
uppfattningen om en utvidgning av denna analysverksamhet och nämner i
sammanhanget att sådan verksamhet bedrivs i större omfattning än vad
som kommit fram i promemorian. Sålunda har fortlöpande uppföljningar
gjorts av speciella regleringsåtgärder som föreningarna företagit, t. ex.
köttrealisationer och utslaktningar av värphöns. Detta har skett både i
form av egna undersökningar inom föreningarna och i form av externt
utförda analyser som finansierats av föreningarna. För några år sedan
granskade t. ex. Sveriges oljeväxtintressenter de stödåtgärder till vallfröodlingen
som föreningen administrerar inom Vallfrönämnden, och en
analys pågår för närvarande beträffande Svensk spannmålshandels regleringsåtgärder.
Föreningarna vill även nämna de arbeten som fortlöpande
pågår i fråga om metodutveckling beträffande prognoser av produktion
(ägg) och överskott (spannmål).

JN anför följande i frågan om arbetsuppgifterna för de av JN utsedda
revisorerna.

Vid utseende av revisor i regleringsförening har JN i första hand att
beakta att de krav beträffande bl. a. erfarenhet i bokföring och insikt i
ekonomiska förhållanden som ställs på en revisor i 46 § lagen (1951: 308)
om ekonomiska föreningar är uppfyllda. JN anser att dess utsedde

Förs. 1979/80:17

revisor bör ägna sig såväl åt redovisnings- som förvaltningsrevision.
Någon klar gränsdragning däremellan är nämligen svår att göra och
revisorn får själv bedöma vad han vill prioritera. Revisorn är jämte den
representant JN har i föreningens styrelse en väsentlig länk i den kontinuerliga
insyn som JN utövar i föreningens verksamhet. Såväl styrelserepresentanten
som revisorn från JN har regelmässigt utsetts från enhetschefsnivå.
Medan god marknadskännedom är väsentlig för JNs styrelserepresentant
har det beträffande revisorn bedömts viktigt att han i
minst lika omfattning som styrelserepresentanten är väl förtrogen med
var gränserna går för föreningens befogenheter. Detta förutsätter kunskap
om de riksdagsbeslut, propositioner, författningar, direktiv, stadgar,
m. m. som utgör grunden för föreningens verksamhet. Det har också
ansetts viktigt att denne revisor finns inom JN, varigenom en fortlöpande
ömsesidig kontakt kan upprätthållas med JN:s chef.

Vid granskningen har även aktualiserats frågan om konsumentintressenas
representation i regleringsföreningarna och i samband härmed också
frågan om den till JN knutna konsumentdelegationens ställning i organisatoriskt
avseende.

Förslaget om att stärka konsumentintressena utöver KF bl. a. genom att
de permanent blir representerade i föreningarnas arbetsutskott tillstyrks i
princip av samtliga remissinstanser utom en, Köttbranchens riksförbund.
Ett par remissinstanser framför dock vissa synpunkter på den ändring av
jämvikten mellan olika parters inflytande inom utskotten som en sådan
förändring skulle innebära. Någon invändning mot att uppdragen som
konsumentrepresentant i JN:s konsumentdelegation och i regleringsföreningarna
förenas har inte rests.

JN påpekar att efter hand som nya direktiv meddelas så har JN också
tagit in en bestämmelse i dessa av innehåll att, om arbetsutskott finns, de
ledamöter som regeringen utsett i föreningens styrelse också skall ingå i
och ha rösträtt i utskottet.

LRF understryker i sitt yttrande att styrelseledamöternas uppgift i föreningarnas
styrelser och arbetsutskott främst är att bidra med sakkunskap
på respektive produktområde. Ett av skälen till att bilda särskilda regleringsföreningar
för de olika produktområdena har varit önskvärdheten av
att få tillgång till olika näringslivsorganisationers kunnande inom respektive
varuområde. Om starka intressen finns för att konsumentrepresentanterna
får ett inflytande även i regleringsföreningarnas arbetsutskott, vill
förbundet inte motsätta sig att de bereds sådan representation, men i
sådant fall bör dock fördelen givetvis också gälla för LRF.

Slutligen påpekar LRF att det ligger en fara i att göra arbetsutskotten för
stora. Utskottets ledamöter bör inte utgöra en majoritet inom styrelsen.
Blir utskotten för stora, mister man den fördel som ligger i att de kan kallas
med kort varsel — ibland inom några timmar - för att fatta nödvändiga
beslut.

LO betonar nödvändigheten av att konsumentintresset i regleringsföreningarna
verkligen förstärks. För att detta skall kunna realiseras krävs
enligt LO att andra intressegrupper, exempelvis jordbrukarna, inte samtidigt
ges en ökad representation i styrelser och arbetsutskott.

KF pekar i sitt remissyttrande på att konsumentkooperationen är landets
största organiserade konsumentrörelse och därför företräder konsumentintressena.

1 frågan om konsumentdelegationens organisatoriska ställning är remiss -

Förs. 1979/80:17

instanserna genomgående negativa till en ändring av de nuvarande organisatoriska
förhållandena.

JN:s konsumentdelegation anför i denna fråga följande.

I promemorian föreslås att konsumentdelegationen bör ges en från
jordbruksnämnden fristående ställning bl. a. med hänvisning till att konsumentdelegationen
efter hand har kommit att få ställning som fristående
part i överläggningarna om jordbruksregleringen. Delegationen vill
för sin del slå vakt om denna självständiga ställning. Den organisatoriska
anknytningen till jordbruksnämnden har i och för sig inte någon avgörande
betydelse men medför vissa praktiska fördelar. Delegationen bör
sålunda även i fortsättningen kunna repliera på jordbruksnämndens resurser.
Liksom tidigare bör den också få hjälp av lantbruksekonomiska
samarbetsnämnden och statens pris- och kartellnämnd.

JN anför att enligt nämndens uppfattning och, såvitt kunnat utrönas
även konsumentdelegationens, så fungerar den nuvarande ordningen väl.
Även de övriga remissinstanserna synes dela denna uppfattning.

I granskningspromemorian sätts i fråga om inte redovisning över statsbudgeten
av alla tillskott från staten till föreningarnas verksamhet bör
införas.

Endast RRV har yttrat sig i frågan och noterar härvid bl. a. att RRV vid
en översyn av budgetens inkomstsida med anledning av budgetmoderniseringen
har analyserat bl. a. införselavgifternas redovisning. RRV har därvid
funnit att principiella skäl talar för att införselavgifterna bör ingå i
statsbudgeten. En redovisning av dessa avgifter på budgetens inkomstsida
skulle även överensstämma med den praxis som tillämpas såväl för nationalräkenskaperna
som vid redovisningen i finansplanen, framhåller verket.

När det gäller möjligheterna att tillämpa s. k. målstyrning på prisregleringsområdet
inklusive regleringsföreningarnas verksamhet är grundtonen
från remissinstansernas sida knappast negativ, men många pekar på de
svårigheter av olika slag som är förenade med att tillämpa en sådan
metodik.

SPK framhåller att det är väsentligt att det skapas effektiva instrument
för avstämningar mellan träffade överenskommelser och det faktiska utfallet
till jordbruket både vad gäller kompensationens totalbelopp och dess
fördelning mellan primärproduktionen och förädlingsleden. Nämnden förutsätter
att det arbete, som jordbruksnämnden påbörjat inom det sistnämnda
området, kommer att vidareutvecklas.

En precisering i absoluta mått av inkomstmålen för avstämning av de
årliga jordbruksöverenskommelserna anser JN vara svårt att få till stånd.
För närvarande görs ökade insatser för att komma fram till bättre mått på
jordbrukarnas inkomst- och levnadsförhållanden, och erfarenheterna från
detta arbete får visa om det påbörjade arbetet utgör en framkomlig väg.
Vad gäller avstämningar mellan överenskommelser och faktiskt utfall pågår
visst utvecklingsarbete med sådana. För att dessa avstämningar skall
bli meningsfulla torde de emellertid få göras över flera år, eftersom variationerna
för enstaka år erfarenhetsmässigt visat sig vara stora.

Sveriges grossistförbund framhåller att inkomstmålen i de nu gällande
jorbrukspolitiska riktlinjerna enligt förbundets uppfattning avsiktligt formulerats
på ett sådant sätt att parterna i jordbruksöverläggningarna lämnats
möjlighet att själva göra uttolkningar om vad som skall ligga i begreppet
ekonomisk och social standard. Likaså har inte närmare definierats
med vilka grupper som de förutsatta jämförelserna skall ske. Dessa förhål -

Förs. 1979/80:17

landen borde därför rimligen enligt förbundet innebära att man har förutsatt
ett icke ringa förhandlingsutrymme.

Detta till trots har överläggningarna mellan parterna hittills präglats av
alltför stor automatik såväl vad gäller den jordbruket tillkommande kostnadskompensationen
som också inkomstföljsamheten, vilken nu mycket
nära kommit att knytas till innehållet i uppgörelserna mellan LO och SAF.
Det reella förhandlingsutrymmet har därför i realiteten varit begränsat —
en företeelse som framstår som mindre tillfredsställande med tanke på de
krav som ökat hänsynstagande till den svenska totalekonomin ställer och
den nödvändiga anpassning som nu uppenbarligen måste ske mellan olika
grupper i samhället, tillägger förbundet.

När det gäller en precisering av inkomstmålen anför JN:s konsumentdelegation
följande.

Riksdagen har i sina senaste beslut om de jordbrukspolitiska målsättningarna
valt att inte precisera inkomstmålet. Möjligheterna att göra
detta begränsas bl. a. av svårigheterna att mäta och jämföra inkomster
och levnadsstandard hos olika befolkningsgrupper. En utredning om
dessa problem pågår inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden. En
ytterligare diskussion får anstå tills utredningen framläggs hösten 1980.
Det kan vidare påpekas att det förhandlingsutrymme, som nu finns
beträffande inkomstmålet och inom vilket man kan beakta en mängd
olika omständigheter, skulle gå förlorat vid ett i förväg alltför preciserat
inkomstmål. Detta får sålunda sin lämpliga precisering vid överläggningarna.
Det bör också understrykas att inkomstmålet endast är ett av
jordbrukspolitikens tre mål. Uppfyllandet av produktionsmålet och effektivitetsmålet
måste vägas in vid en bedömning av jordbruksregleringens
effekter.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980