Riksdagens revisorers förslag angående Försvarets planerings- ochekonomisystem — Planeringssystemet inom civilförsvaret (Framställning / redogörelse 1980/81:17)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1980/81:17

Förslag
1980/81:17

Riksdagens revisorers förslag angående Försvarets planerings- och
ekonomisystem — Planeringssystemet inom civilförsvaret

1981-02-26
Till riksdagen
Inledning

Försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) är ett samlat ledningssystem
för all verksamhet i fred inom det militära försvaret. I tillämpliga
delar används det också inom civilförsvaret.

Som ett led i riksdagens revisorers granskning av FPE har civilförsvarsstyrelsens
(Cfs) perspektiv- och programplanering studerats. En granskningspromemoria
har upprättats, benämnd Försvarets planerings- och
ekonomisystem - Planeringssystemet inom civilförsvaret (1980:5), och
remissbehandlats i sedvanlig ordning. En sammanfattning av promemorian
och remissutfallet är som bilaga fogad till denna skrivelse.

Tidigare har riksdagen (FöU 1980/81: 11, rskr 1980/81:70) bifallit ett
förslag från revisorerna (Förs. 1979/80:6) som behandlar en annan del av
FPE - Produktionsledningssystemet på den regionala och lokala nivån
inom armén.

Slutsatser och förslag i granskningspromemorian

Enligt promemorian har granskningen visat att planeringssystemet vid
Cfs ännu inte fått sin slutliga form och att en del förändringar bör göras.
Dessa förändringar är dock inte av den omfattningen att systemets rationalitet
bör ifrågasättas.

De i promemorian föreslagna förändringarna innebär sammanfattningsvis (1)

att Cfs och försvarsdepartementet gemensamt överväger i vad mån
civilförsvaret i anvisningarna för perspektivplaneringen kan ges mer preciserade
direktiv,

(2) att FOA ges i uppdrag att i ökad omfattning biträda Cfs och ÖEF
med studier för att ge dessa myndigheter bättre underlag för perspektivplaneringen,

(3) att flexibla tidshorisonter införs i civilförsvarets perspektivplanering,
att tidshorisonterna anpassas till karaktären hos de olika långsiktiga
frågor som skall behandlas samt att detta beaktas i anvisningarna för
perspektivplaneringen,

I Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 17

Förs. 1980/81:17

(4) att Cfs överlägger med försvarsdepartementet om vilken omfattning
och inriktning redovisningen av Cfs perspektivplanearbete bör ha,

(5) att Cfs i ökad omfattning för avvägningsdiskussioner i programtermer,
utvecklar ett programvärderingssystem samt överväger lämpliga
metoder för hur resurserna skall redovisas på delprogram,

(6) att Cfs i arbetet med den långsiktiga planeringen i första hand bör
sträva efter att hämta in studieunderlag via den ordinarie linjeorganisationen.

Remissmyndigheterna biträder i huvudsak granskningspromemorians
förslag. De har dock en del kommentarer och tillägg. 1978 års försvarskommitté,
som inte har några principiella erinringar mot förslagen, hade
inte behandlat Cfs perspektivplan när remissvaret skrevs och kunde därför
inte ta ställning till de förslag som berör omfattning och inriktning av denna
plan.

Revisorernas överväganden

Två av förslagen i granskningspromemorian som berör utformningen av
vad som skall tas fram i perspektivstudierna är av principiell betydelse,
nämligen förslagen om ökad precisering av anvisningarna (1) och om
flexibla tidshorisonter O). Dessa förslag innebär att regeringen i högre grad
än f. n. kommer att prioritera vilka områden av civilförsvarets verksamhet
som skall studeras och vilken tidshorisont man skall använda sig av.

1 promemorian framhålls att Cfs har relativt begränsade studieresurser,
vilket gör det svårt för Cfs att tränga på djupet i alla de frågor som
behandlas i civilförsvarets perspektivplanering. Genom att på ett tidigt
stadium prioritera de problem till vilka studieresurserna i första hand skall
koncentreras samt genom att ange de områden som kan studeras med
förkortad tidshorisont borde tillgängliga planerings- och studieresurser
kunna koncentreras till de problem som är viktigast inför kommande
försvarsbeslut.

Remissmyndigheterna har genomgående varit positiva till dessa förslag.
Cfs och FOA har dock betonat vikten av att prioriteringarna sker i samverkan
mellan Cfs och försvarsdepartementet.

Revisorerna vill understryka betydelsen av att de begränsade studieresurserna
koncentreras till att utreda de frågor som är aktuella att fatta
beslut om vid kommande försvarsbeslut, så att ett allsidigt och tillräckligt
genomarbetat underlag föreligger på dessa områden. Frågor där sådan
beslutssituation inte föreligger kan i stället studeras vid ett senare tillfälle.
Även förslaget om flexibla tidshorisonter anser revisorerna väl värt att
pröva.

Såväl de prioriterade studieområdena som de områden som skall studeras
med begränsade tidshorisonter bör anges i anvisningarna för civilförsvarets
perspektivplanering. Detta ställer ökade krav på försvarsdeparte -

Förs. 1980/81:17

mentet när anvisningarna skall utarbetas. Revisorerna förutsätter, i likhet
med remissmyndigheterna, att prioriteringarna görs i samverkan med Cfs.

I promemorian omnämns bl.a. att en del beslutsunderlag samlas in via
fristående utredningar som inte alltid samordnats med det planeringsunderlag
som tas fram via planeringssystemet.

Både Cfs och FOA, som har i allt väsentligt lika åsikter, tar upp frågan
om samordnat beslutsunderlag i sina remissvar. De hävdar att man redan i
samband med utarbetandet av anvisningar för perspektivplaneringen bör
utröna vilka frågor som måste utredas vid sidan av perspektivplaneprocessen.
Sådana utredningar bör enligt Cfs och FOA tillsättas sparsamt och
främst när det i en fråga finns flera starka intressenter. Vidare hävdar de
att sådana utredningar tidsmässigt bör samordnas med perspektivplaneringen
så att ett samlat underlag föreligger inför försvarsbesluten.

Revisorerna finner Cfs och FOA:s synpunkter beaktansvärda. Det kan
ifrågasättas om man skall ha ett planeringssystem som FPE. om inte all
väsentlig utredningsverksamhet inom totalförsvaret förs in i detta eller
samordnas därmed. Först därigenom kan avvägningar mellan olika åtgärder
göras så att resurserna utnyttjas på för krigseffekten bästa sätt. Genom
denna samordning minskas också risken för att beslut fattas som bryter
sönder förutsättningarna för den långsiktiga planeringen.

Cfs studiekapaeietel räcker inte för att man i önskvärd omfattning skall
kunna bryta ner det miljöunderlag som erhålls som bakgrund för perspektivstudierna.
Man deltar i vissa krigsförloppsstudier som bedrivs inom det
militära försvaret men dessa belyser endast delvis civilförsvarets problem.

I promemorian föreslås (2) mot denna bakgrund att FOA i ökad omfattning
biträder Cfs med sådana studier. Det förutsätts att FOA delvis skall
kunna göra detta under perioden mellan två planeringsomgångar då det
militära försvarets behov av biträde borde var lägre.

Remissmyndigheterna är i princip positiva till att FOA ger ett sådant
ökat stöd i studierna. FOA anmäler att man har kompetens för ökad
medverkan i de civila totalförsvarsmyndigheternas studiearbete, men att
kapaciteten är begränsad. Man pekar, liksom riksrevisionsverket (RRV),
även på att totalförsvarsstudier kräver en särskild kompetens hos utredarna
som går utöver den som behövs för studium av rent militära frågor.
Såväl Cfs som FOA är tveksamma till tanken att förlägga en del av FOA:s
studiemedverkan i tiden mellan två perspektivplaneperioder, eftersom
FOA då arbetar med kunskapsuppbyggande studier i samverkan med det
militära försvaret.

De relativt små civila totalförsvarsmyndigheterna har begränsad studiekapacitet
jämfört med det militära försvaret vilket bl.a. Cfs påpekat.
Enligt revisorernas mening bör man vid fördelningen av studieresurserna
ta speciell hänsyn till de områden där de ekonomiska konsekvenserna av
felaktiga beslut blir särskilt stora. Beslutsunderlagets kvalitet för de olika
totalförsvarsområdena bör dock, enligt revisorernas mening, inte uppvisa
tl Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 17

Förs. 1980/81:17

alltför stora skillnader. Revisorerna förutsätter därför att man vid de
diskussioner om inriktningen av försvarsforskningen för perioden 1982/
83—1986/87, som f. n. pågår mellan FOA, ÖB och övriga totalförsvarsmyndigheter,
noga beaktar de civila totalförsvarsmyndigheternas behov av
forskningsstöd från FOA.

I granskningspromemorian har vidare föreslagits att Cfs i ökad omfattning
skall föra avvägningsdiskussioner i programtermer, dvs. i termer av
krigsorganisationens effekt (5) och att myndigheten i ökad utsträckning
skall utnyttja den ordinarie linjeorganisationen för perspektivplanearbetet

(6). Cfs har, enligt avgivet remissvar, påbörjat arbete i den riktning som
anges i förslagen.

Beträffande avvägningsstudier och avvägningsdiskussioner framhåller
FOA och Cfs i sina remissvar att detta arbete inte får låsas i den ram som
programstrukturen utgör. Sakfrågorna bör kunna studeras obundna av
denna struktur för att sedan redovisas i program och delprogramtermer.

Revisorerna delar detta synsätt och vill särskilt betona vikten av att
avvägningsdiskussionerna i ökad omfattning inriktas på frågan om vilken
effekt i krig olika beslut medför. Härigenom kan varje i fred investerad
krona ges så hög krigseffekt som möjligt. För att man skall kunna göra
sådana avvägningar måste man emellertid kunna värdera effekten i krig av
organisationens olika delar och kunna fördela resursåtgången så att kostnaden
för olika delar av krigsorganisationen framgår. Inom det militära
försvaret görs värderingen med hjälp av ett väl utvecklat programvärderingssystem.

Fördelningen av resursåtgången på olika delprogram kan göras med
hjälp av redovisningssystemet eller med hjälp av en schablon - s. k.
fördelningsnyckel. Den senare metoden är enklare men förutsätter att
nyckeln uppdateras med jämna mellanrum. Cfs fördelar f. n. resurserna
med en fördelningsnyckel, som dock inte reviderats under senare år.

Revisorerna finner det tillfredsställande att Cfs, såsom föreslogs i
granskningspromemorian, startat arbete på att utveckla ett programvärderingssystem.
Revisorerna instämmer vidare i FRI:s synpunkter att Cfs
programvärderingssystem bör var ganska okomplicerat och att resursfördelningen
även i framtiden bör kunna ske med hjälp av en uppdaterad
fördelningsnyckel.

Cfs perspektivplaner har varit mycket omfångsrika. I promemorian har
ifrågasatts om inte den information som tagits fram i perspektivplaneprocessen
därigenom blivit onödigt otillgänglig. Av denna anledning föreslås
(4) att försvarsdepartementet och Cfs överlägger om vilken omfattning
och inriktning själva redovisningen av perspektivstudierna skall ha. Eftersom
perspektivplaneprocessen syftar till att ta fram underlag för långsiktiga
beslut finner revisorerna det naturligt att beslutsunderlaget presenteras
så lättillgängligt som möjligt för beslutsfattarna.

Förs. 1980/81:17

Revisorernas hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

a) att Cfs bör få mer preciserade direktiv för sin perspektivplanering,

b) att flexibla tidshorisonter bör prövas i Cfs perspektivplanering,

c) att en ökad samordning bör eftersträvas mellan perspektivplaneprocessen
och de utredningar som arbetar vid sidan därav,

2. att riksdagen delger regeringen vad revisorerna i övrigt anfört om
tillämpningen av planeringssystemet vid Cfs.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m).
Sture Palm (s). Bertil Jonasson (c). Hugo Bengtsson (s). Rolf Sellgren (fp).
Hagar Normark (s). Allan Åkerlind (m). Ralf Lindström (s). Ivan Svanström
(c), John Johnsson (s). Birgitta Rydle (m) och Kjell Nilsson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen (föredragande) och avdelningsdirektören
Douglas Dérans.

På riksdagens revisorers vägnar
Ingegerd Troedsson

Göran Hagbergh

Förs. 1980/81:17

Bilaga

Sammanfattning av granskningspromemorian 1980:5 Försvarets
planerings- och ekonomisystem — Planeringssystemet inom civilförsvaret,
och de däröver avgivna remissyttrandena

1 Granskningspromemorian1

1.1 Bakgrund

Granskningspromemorian om planeringssystemet inom civilförsvaret är
ett led i den granskning av försvarets planerings- och ekonomisystem
(FPE) som riksdagens revisorer gör.

Med anledning av en tidigare promemoria om produktionsledningssystemet
på den regionala och lokala nivån inom armén (PM nr 2/1979) har
revisorerna lämnat ett förslag till riksdagen (förslag 1979/80:6) som riksdagen
bifallit (FöU 1980/81: 11, rskr 1980/81:70).

1.2 Planeringsarbetet

Civilförsvaret är en del av totalförsvaret. Dess huvuduppgifter i krig är
att skydda och rädda liv samt att begränsa skador på egendom.

I likhet med det militära försvaret utarbetar Cfs perspektiv- och programplaner.
För detta arbete har man en särskild planeringsenhet direkt
underställd generaldirektören. Vid arbetet med perspektivplaneringen skapas
dessutom ett antal arbetsgrupper, i vilka en stor del av Cfs övriga
personal engageras.

En av tankarna med FPE var att långsiktig planering och beslut av
avvägningskaraktär skulle kunna hållas samman inom detta system. En del
betydelsefulla utredningar bedrivs dock vid sidan av systemet och besluten
på dessa områden tas i vissa fall fristående från vad som framkommit inom
planeringssystemets ram. Inom civilförsvarets område försöker man dock
hålla ihop planeringen inom och utom systemet genom att om möjligt
samma personer som deltar i Cfs planering också ingår i de fristående
utredningarna.

För närvarande har försvarskommittén tagit på sig en överordnande
samordningsroll i viktiga civilförsvarsfrågor.

1.3 Slutsatser och förslag

Allmänt

Ett antal problem med anpassningen av planeringssystemet till Cfs förutsättningar
har belysts i promemorian, bl. a. vissa mindre brister i planeringsarbetet.
De är dock inte av den omfattningen att systemets rationalitet
bör ifrågasättas.

Utvecklingen av planeringssystemet och anpassningen av det till förutsättningarna
inom civilförsvaret är ännu inte avslutad. Cfs har inte haft den
omfattande erfarenhet av planeringsarbete som funnits inom det militära
försvaret och inte kunnat genomföra ett snabbt utvecklingsarbete. Samspelet
mellan långsiktig planering, programansvar och produktion inom

1 Utredare: avdelningsdirektören Douglas Dérans

Förs. 1980/81:17

civilförsvaret tycks ännu inte ha fått sin slutliga form. De planeringscykler
som hittills genomförts har dock för Cfs del medfört att man byggt upp en
ökad kunskap om såväl planeringsarbete som civilförsvarets olika funktioner.

Precisering av anvisningarna för perspektivplaneringen

Vid Cfs har diskuterats om inte en bättre målinriktning av planeringsarbetet
skulle kunna uppnås om försvarsdepartementet i sina anvisningar för
perspektivplaneringen ytterligare preciserade förutsättningarna för planeringen
och gav närmare preferenser för vilka mål civilförsvaret skall sträva
mot. Bakgrunden är bl. a. att Cfs inte har samma resurser som t. ex. ÖB att
bryta ner det generella miljöunderlaget till operativt planeringsunderlag.

Anvisningarna från departementet bygger delvis på underlag som erhålls
från Cfs. Preciseringarna i anvisningarna är alltså resultatet av en process,
där departementet, Cfs och andra berörda myndigheter omväxlande ger
varandra alltmer preciserad information.

En betydande del av de faktorer som styr civilförsvarets utveckling är
dock av sådan karaktär att Cfs endast marginellt kan påverka dem. Exempel
är det civila samhällets utveckling, en angripares verkansmöjligheter
och de långsiktiga beslut som fattas om det militära försvarets operationer.

I promemorian anses att försvarsdepartementets övergripande kunskap
om dessa faktorers utveckling skulle kunna utgöra grund för en utvidgad
dialog mellan departementet och Cfs med syfte att ange sådana mer preciserade
inriktningar av Cfs strategiska studier som efterfrågats ovan. Resultatet
av en sådan ökad styrning från departementet kan bli att planeringsresurser
hos Cfs frigörs för fördjupade studier inom särskilt betydelsefulla
områden.

Behovet av stadier i samverkan med övriga försvarsgrenar

Inriktningen av civilförsvaret styrs till stor del av inriktningen hos övriga
delar av totalförsvaret. Det finns därför stort behov av studier om samverkan
mellan totalförsvarsgrenarna i krig samt hur förändrade förutsättningar
hos en totalförsvarsgren påverkar de övriga. Cfs möjligheter att bedriva
sådana studier i syfte att kartlägga kraven pä civilförsvaret är dock begränsade.

Under perspektivstudierna gör ÖB och försvarsgrenscheferna omfattande
krigsförloppsstudier. Cfs har svårt att hinna behandla denna information,
som endast marginellt berör civilförsvarets problem. Inte heller
kan Cfs räkna med mer än sporadisk hjälp från ÖB. försvarsgrenschefer
och FOA under den tid som perspektivstudierna bedrivs. Motsvarande
behov finns också inom det ekonomiska försvaret.

Eftersom Cfs och ÖEF har behov av hjälp med sådana studier som
nämnts ovan för att få underlag för perspektivplaneringen, föreslås i promemorian
att FOA ges i uppdrag att i ökad omfattning ge sådan hjälp. Med
hänsyn till det stora behov av biträde från FOA som det militära försvaret
har under perspektivplaneperioderna föreslås dock att en del av studierna
för Cfs och ÖEF förläggs till annan tid än då perspektivplanering pågår.

Tidshorisonten i perspektivplaneringen
Planeringsteoretiskt har det ansetts lämpligt att planeringsarbetet inför
ett försvarsbeslut bygger på ett underlag som för olika delar av totalförsvaret
avser samma tidsperiod. Det militära försvaret och civilförsvaret
genomför därför en perspektivplanering som i fas 1 har en tidshorisont på

Förs. 1980/81:17

20 år. I den nyligen avlämnade planen innebar detta att civilförsvarets
utformning omkring år 2000 studerades.

Det ekonomiska försvaret däremot har en betydligt kortare tidshorisont
— fem till tio år - och kallar sina dokument perspektivstudier. Motivet för
att man inte blickar lika långt in i framtiden, som det militära försvaret gör.
är dels att det ekonomiska försvarets verksamhet helt styrs av samhällets
förändringar och industrins strukturella åtgärder, dels att man har större
handlingsfrihet med sina resurser än t. ex. det militära försvaret har. Eftersom
man inte kan beräkna eller ens bedöma konsekvenserna av samhällsförändringar
och industriåtgärder om 20 år med någorlunda godtagbar
sannolikhet har man i stället valt att planera med den tidshorisont som man
kan överblicka. Genom denna kortare tidshorisont har man flexibilitet att
anpassa verksamheten till förändringar i förutsättningarna.

Ett liknande resonemang skulle kunna föras för delar av civilförsvaret,
vars inriktning till stor del styrs av det civila samhällets utveckling, en
angripares verkansmöjligheter samt av förändringar i det militära försvarets
operationer. Inga av dessa funktioner kan man påverka mer än marginellt.
Skillnaden mellan det ekonomiska försvaret och civilförsvaret är
dock att det senare i högre grad är beroende av det militära försvarets
åtgärder som planeras med ett längre tidsperspektiv, att vissa komponenter
i civilförsvarssystemet har lång livslängd samt att det inom flera verksamhetsområden
krävs lång tid att genomföra större förändringar.

Om man utgår från genomförandetid och livslängd av dessa delar skulle
det följaktligen vara önskvärt att kunna anlägga ett mycket långsiktigt
perspektiv i civilförsvarets planering — inte i syfte att bestämma vad man
skall göra mycket långt fram i tiden utan för att belysa värdet på lång sikt
av de åtgärder man vidtar i närtid.

För vissa delar av civilförsvarssystemet saknas möjligheter att med
tillräcklig säkerhet anlägga ett så långsiktigt tidsperspektiv, och för andra
delar finns inte intresse eller behov av det. I dessa senare fall skulle ett
kortare tidsperspektiv kunna användas i civilförsvarets planering.

I promemorian föreslås därför att flexibla tidshorisonter skall införas i
civilförsvarets perspektivplanering och att dessa anpassas till karaktären
hos de olika långsiktiga frågor som skall behandlas i respektive planeringsvarv.
Detta bör beaktas vid utarbetandet av anvisningar för perspektivplaneringen.
Fördelen med detta förfarande skulle vara att civilförsvarets
resurser för långsiktiga studier koncentreras till de områden där beslutsfattarna
har störst behov av beslutsunderlag med lång tidshorisont.

Ambitionsnivån i redovisningen av perspektivplaneringen

Civilförsvarsstyrelsens senaste perspektivplan del I redovisas i en mycket
omfattande handling, som utöver fördjupad information på några områden
har en stor mängd allmäninformation. Risk finns dock för att denna
stora mängd information mera är till hinder än till hjälp för beslutsfattarna
när de skall sätta sig in i civilförsvarets frågor.

I promemorian förslås därför att Cfs skall överlägga med försvarsdepartementet
om vilken omfattning och inriktning redovisningen av perspektivplanearbetet
fortsättningsvis bör ha så att man kan koncentrera detta till de
frågeställningar som i respektive planeringsvarv bedöms vara mest angelägna
att behandla.

Förs. 1980/81:17

Kopplingen mellan krigs- och fredsorganisationen

En av de grundläggande planeringsförutsättningarna i FPE är kopplingen
mellan avsedd verksamhet i krig m. m. (krigsprogrammål) och vidtagna
åtgärder i fred, dvs. hur ändringar i krigsuppgifter och krigsorganisation
för med sig ändringar i fredsverksamheten.

Dessa tankar har delvis kommit i skymundan vid Cfs vars intresse
huvudsakligen inriktas mot produktionen. Cfs är dock en myndighet med
uppgift såväl att planera för krigsorganisationens långsiktiga utveckling
som att producera komponenter i den. 1 den förra rollen borde ett tänkande
i termer av krigsorganisationens effekt vara lika naturligt som tänkandet i
produktionstermer är i den senare rollen. Ett absolut minimikrav är att
avvägningsdiskussionerna sker i termer av vad man vill åstadkomma i krig.

En förutsättning för meningsfulla avvägningsdiskussioner är att man för
varje del av krigsorganisationen har information om dess status, dvs.
styrka och svagheter, personal och materielinnehåll osv. Dessutom måste
man ha tillgång till uppgifter om vilka resurser som går åt för att bygga upp
och underhålla respektive del. Information om krigsorganisationens status
kan man erhålla med hjälp av ett programvärderingssystem. Cfs har inget
sådant, men tankar på att införa ett sådant finns. För att få information om
kostnaderna för krigsorganisationens olika delprogram används vid Cfs en
fördelningsnyckel som förmodligen inte längre ger en rättvisande bild av
de faktiska förhållandena.

I promemorian föreslås att Cfs perspektiv- och programplanering i ökad
omfattning för avvägningsdiskussionerna i krigsorganisationstermer. För
att göra denna diskussion meningsfull föreslås att Cfs snarast utvecklar ett
programvärderingssystem som kan ge information om krigsorganisationens
status. Vidare föreslås att Cfs överväger lämpliga metoder för hur
resursåtgången skall redovisas. Om man väljer att även fortsättningsvis
fördela kostnaderna med fördelningsnyckel, bör denna snarast uppdateras.

Förankringen av planeringsarbetet i organisationen

Cfs har haft en strävan att engagera en stor del av personalen i planeringsarbetet.
I promemorian har ifrågasatts om inte omfattningen av detta
engagemang varit för stor och att man därför i det framtida planeringsarbetet
bör överväga att i större omfattning hämta in underlag via den ordinarie
linjeorganisationen. Nackdelarna med att engagera alltför stor del av personalen
i det långsiktiga planeringsarbetet är nämligen bl. a. att resurser tas
från produktionen, att det blir alltför många detaljer i det strategiska
beslutsunderlaget samt att tjänstemän i produktionen medvetet eller omedvetet
börjar arbeta mot studie- och planeringsmål i stället för de gällande
operativa målen. Vidare belastar en tillfälligt uppbyggd studieorganisation
av denna omfattning de begränsåtk resurser som Cfs har för att administrera
studiearbetet.

Vad gäller förankringen av planeringsresultaten konstateras att perspektivplaneringen
gäller frågor av strategisk natur, varför ansvaret för de
strategiska frågorna främst bör åvila organisationens ledning. Det är därför
främst förankringen hos Cfs styrelse och verksledning som bör eftersträvas.

1.4 Sammanfattning av förslagen

Sammanfattningsvis föreslås i promemorian

att Cfs och försvarsdepartementet gemensamt överväger i vad mån

Förs. 1980/81:17

civilförsvaret, i anvisningarna för perspektivplaneringen, kan ges mer preciserade
direktiv,

att FOA ges i uppdrag att i ökad omfattning biträda Cfs och ÖEF med
studier för att ge dessa myndigheter bättre underlag för perspektivplaneringen,

att flexibla tidshorisonter införs i civilförsvarets perspektivplanering, att
tidshorisonterna anpassas till karaktären hos de olika långsiktiga frågor
som skall behandlas samt att detta beaktas i anvisningarna för perspektivplaneringen,

att Cfs överlägger med försvarsdepartementet om vilken omfattning och
inriktning redovisningen av Cfs perspektivplanearbete bör ha,

att Cfs i ökad omfattning för avvägningsdiskussioner i programtermer,
utvecklar ett programvärderingssystem samt överväger lämpliga metoder
för hur resurserna skall redovisas på delprogram,

att Cfs i arbetet med den långsiktiga planeringen i första hand bör sträva
efter att hämta in studieunderlag via den ordinarie linjeorganisationen.

2 Remissyttrandena

Yttranden över promemorian har avgetts av försvarets forskningsanstalt
(FOA), civilförsvarsstyrelsen (Cfs), försvarets rationaliseringsinstitut
(FRI), 1978 års försvarskommitté (FK 78) samt riksrevisionsverket (RRV).

I det följande redovisas dels remissinstansernas allmänna kommentarer
till promemorian (avsnitt 2.1), dels synpunkterna på de i promemorian
redovisade förslagen (avsnitten 2.2—2.7). I avsnitt 2.8 redovisas vissa
synpunkter på frågan om samordning av planerings- och utredningsverksamheten
som behandlats i promemorian men inte redovisats som förslag.

2.1 Remissmyndigheternas allmänna kommentarer

Samtliga remissmyndigheter biträder i huvudsak de förslag som förs
fram i promemorian. De flesta har dock en del kommentarer och tillägg.

FK 78, som inte har några principiella erinringar mot innehållet i promemorian,
anmäler att behandlingen av Cfs perspektivplan inte var avslutad i
kommittén när remissvaret skrevs varför man inte kunde ta slutlig ställning
till de förslag som berör omfattning och inriktning av denna plan.

FRI framhåller att planeringsverksamheten i första hand bör inriktas på
produktionsplaneringen.

Cfs anser att de förändringar i planeringssystemet som föreslås medför
att planeringen vid Cfs i framtiden kan ske på effektivare sätt. Man delar
vidare promemorians uppfattning att förändringarna inte är av den omfattningen
att systemets rationalitet och funktion bör ifrågasättas.

2.2 Preciserade direktiv för perspektivplaneringen

I promemorian föreslås att Cfs och försvarsdepartementet gemensamt
överväger i vad mån civilförsvaret, i anvisningarna för perspektivplaneringen,
kan ges mer preciserade direktiv.

Samtliga remissinstanser som kommenterat förslaget är positiva. FRI
dock under förutsättning att förslaget leder till ett totalt sett minskat
arbete. FOA och Cfs betonar det nödvändiga i att sådana preciseringar
sker i samverkan mellan Cfs och försvarsdepartementet och att syftet

Förs. 1980/81:17

främst bör vara att koncentrera planeringsarbetet till de frågeställningar
som är av särskild betydelse i kommande försvarsbeslut.

2.3 Stöd från FOA i planeringsarbetet

1 promemorian föreslås att FOA ges i uppdrag att i ökad omfattning
biträda Cfs och överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) med studier
för att ge dessa myndigheter bättre underlag för perspektivplaneringen.

Cfs och FOA delar synen på behov av ökat studiestöd från FOA till de
civila totalförsvarsmyndigheterna. RRV hävdar att möjligheten för FOA
att delta i sådana utökade totalförsvarsstudier är beroende av om det finns
tillräckligt med utredare och forskare med speciell totalförsvarskompetens.
Även FOA anser att totalförsvarsstudier kräver särskild kompetens
som går utöver vad som krävs för rent militära frågor. FOA anser att man
har denna kompetens men liten kapacitet för utökad medverkan.

FRI framhåller att Cfs i ökad omfattning bör följa de av ÖB ledda
krigsförloppsstudierna för att därigenom öka samverkan mellan totalförsvarets
olika delar.

I promemorian föreslås vidare att en del av FOA:s ökade studier av Cfs
och ÖEF:s problem skulle utföras i perioden mellan två perspektivplaneomgångar,
då det militära försvarets behov av studier borde vara mindre.
Såväl Cfs som FOA är tveksamma till denna tanke. FOA hävdar att man
under denna tid förbereder kommande planeringsperiod tillsammans med
det militära försvaret bl. a. genom kunskapsuppbyggande studier.

2.4 Flexibla tidshorisonter

I promemorian föreslås att flexibla tidshorisonter införs i Cfs perspektivplanering
och att tidshorisonterna anpassas till karaktären hos de olika
långsiktiga frågor som skall behandlas.

FOA, FRI och RRV som särskilt kommenterat detta förslag anser att
flexibla tidshorisonter är väl värda att pröva. FRI säger vidare att man vid
varje planeringsomgång bör klargöra vilken ambitionsnivå som är rimlig
för olika delområden.

2.5 Redovisningen av perspektivplaneringen

I promemorian föreslås att Cfs och försvarsdepartementet överlägger
om vilken omfattning och inriktning redovisningen av Cfs perspektivplanearbete
bör ha.

Cfs anmäler att man tagit intryck av de synpunkter på redovisningens
omfattning och utformning som riksdagens revisorer lämnat under utredningens
gång och att man därför minskat omfattningen av perspektivplan
del 2.

2.6 Programvärdering

I promemorian föreslås att Cfs i ökad omfattning för avvägningsdiskussioner
i programtermer, utvecklar ett programvärderingssystem samt
överväger lämpliga metoder för hur resurserna skall redovisas pä delprogram.

Såväl Cfs som FOA betonar vikten av att man inte låser studiearbetet i
en standardiserad programstruktur. Man bör studera sakfrågor och göra

Förs. 1980/81:17

avvägningar obundet av programmen med hänsyn till de frågeställningar
som skall studeras men därefter belysa de erhållna resultaten i programtermer.

Cfs delar uppfattningen att meningsfulla avvägningsdiskussioner förutsätter
information om krigsorganisationens status och att denna kan erhållas
med hjälp av ett programvärderingssystem. Cfs har därför påbörjat
arbetet med att ta fram ett sådant system.

FRI påpekar i detta sammanhang att Cfs inte torde behöva något invecklat
programvärderingssystem och att resursfördelningen bör kunna ske
med hjälp av en uppdaterad fördelningsnyckel.

2.7 Arbetsmetodik vid perspektivplaneringen

I promemorian föreslås att Cfs i arbetet med den långsiktiga planeringen
i första hand bör sträva efter att hämta in studieunderlag via den ordinarie
linjeorganisationen.

FRI instämmer i förslaget, och Cfs anmäler att en övergång till ett sådant
arbetssätt har påbörjats. Vidare har man minskat den omfattande förankring
av studiearbetet hos personalen som tidigare gjordes och eftersträvar
numera i första hand en förankring av resultaten hos Cfs lekmannastyrelse
och verksledning.

2.8 Samordning av planerings- och utredningsverksamheten

I promemorian omnämns bl. a. att en av tankarna med FPE är att
långsiktig planering och beslut av avvägningskaraktär skall kunna hållas
samman inom systemet, men att en del betydelsefulla utredningar bedrivs
vid sidan av systemet och att beslut i vissa fall tas fristående från vad som
framkommit inom FPE:s ram.

Cfs och FOA:s synpunkter på denna brist på samordning överensstämmer
i stort. FOA säger:

I samband med utarbetande av anvisningar för perspektivplaneringen
bör även utrönas vad som måste läggas som utredningar vid sidan av
perspektivplaneprocessen. Sådana utredningar bör endast förekomma när
det i en fråga finns flera starka intressenter, t. ex. andra totalförsvarsmyndigheter
eller kommuner. Övriga frågor skall behandlas inom ramen för
perspektivplaneringen. Tidsmässigt bör sådana utredningar samordnas
med perspektivplaneringen så att ett samlat underlag föreligger inför försvarsbesluten.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981