Riksdagens revisorers förslag angående försvarets planerings- ochekonomisystem — produktionsledningssystemet (Framställning / redogörelse 1979/80:6)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1979/80:6

Förslag

1979/80:6

Riksdagens revisorers förslag angående försvarets planerings- och
ekonomisystem — produktionsledningssystemet

1980-01-17
Till riksdagen

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett nytt planeringsoch
ekonomisystem (FPE), som är ett samlat ledningssystem för all
verksamhet i fred inom försvaret. FPE bygger på programbudgeteringens
idéer men är utformat på ett något annat sätt än det system som
har prövats inom statsförvaltningens civila sektor. Programindelningen
har gjorts med krigsorganisationen som utgångspunkt. Programansvarig
myndighet skall genom sin programplanering styra fördelningen av
uppgifter och resurser inom programmet.

Verksamheten i fred är indelad i produktionsområden med ansvariga
myndigheter som skall se till att verksamheten inom respektive områden
bedrivs på ett rationellt sätt. De krigsorganisatoriskt inriktade programmen
är sammanlänkade med fredsorganisationens verksamhet genom
ett s. k. uppdragssystem. Ett uppdrag anger de prestationer som
skall utföras och resurstilldelningen härför jämte vissa handlingsregler.

Ledningssystemet arbetar med målstyrning genom uppdrag. Målstyrningen
skall skapa förutsättningar för decentralisering. Genom decentralisering
skall de anställda på alla nivåer ges möjlighet att ta del i
planering och uppföljning av hur de gemensamma arbetsuppgifterna
skall lösas. Varje nivå för sig skall ha så stor frihet som möjligt att
själv välja metoder för att lösa erhållen uppgift.

Det övergripande syftet med FPE är att ett sådant arbetssätt och ett
sådant beslutsunderlag skapas på olika nivåer att man med tillgängliga
resurser kan åstadkomma bra krigsförband och hålla en tillräckligt hög
beredskap. FPE innefattar både en ledningsfilosofi och formella administrativa
hjälpmedel.

Riksdagens revisorer har, sedan systemet tillämpats något mer än
fem år, granskat om systemet är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.
Med rationell uppbyggnad har avsetts frågan huruvida
FPE har en sådan formell utformning att systemets olika processer och
dokument gagnar verksamheten som helhet.

FPE kan grovt indelas i ett planeringssystem och ett produktionsledningssystem.
Den nu genomförda undersökningen omfattar produktionsledningssystemet.
Med hänsyn till tillgängliga resurser har gransk 1

Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 6

Förs. 1979/80:6

ningen begränsats till armén. Granskningen har gjorts med tyngdpunkten
lagd på den verksamhet som bedrivs på lägre regional och lokal nivå.
Såväl personal på olika nivåer inom försvarsmakten som lokala företrädare
för olika personalorganisationer har i samband därmed intervjuats,
varvid ämnet ingående har dryftats.

Resultatet av undersökningen har redovisats i en granskningspromemoria,
benämnd Försvarets planerings- och ekonomisystem — Produktionsledningssystemet.
Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning
av promemorian och dess förslag samt en sammanställning
av avgivna remissvar har som bilaga fogats till denna skrivelse. Promemorian
och avgivna remissyttranden kommer att överlämnas till
vederbörande utskott. Handlingarna finns därjämte tillgängliga på revisorernas
kansli. Som framgår av remissammanställningen har bedömningarna
av granskningspromemorians synpunkter och förslag till
sina huvudlinjer varit positiva.

Såväl den genomförda granskningen som avgivna remissyttranden
har, enligt revisorernas mening, visat att FPE inom granskade områden
i stort sett är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.

Det synes vara en allmän uppfattning att flerårsplaneringen har förbättrats
och att övrig planering har vunnit i stadga sedan FPE infördes.
Sättet att tilldela uppgifter och resurser i form av uppdrag inom ramen
för ett anslag synes underlätta styrningen och förbättra resursutnyttjandet.

Enligt revisorernas mening är det också gynnsamt att FPE i förhållande
till tidigare planeringssystem ger en bättre beskrivning av valsituationen
i de fall en uppgift måste utgå för att en annan skall kunna
tillkomma. FPE är sålunda ändamålsenligt när det gäller att snabbt beskriva
de resurser som friställs om olika uppgifter utgår ur planerad
verksamhet eller det resurstillskott som erfordras om uppgifter tillkommer.

FPE har medfört en planering med längre tidshorisont, ökad bredd
och större djup. Ökad bredd och större djup engagerar fler individer än
tidigare. Möjligheten att påverka den egna arbetssituationen har ökat,
vilket kan öka arbetstillfredsställelse och effektivitet. Vid flera myndigheter
har denna metodik kommit långt i sin tillämpning. Vid andra
myndigheter finns ett större utrymme för fortsatt utveckling. Det är
tillfredsställande att den enskilde genom FPE har fått ökad kunskap
om de uppgifter som skall genomföras och om det sätt på vilket de skall
genomföras. Personalen har därigenom fått ökad betydelse vid produktionsekonomiska
överväganden då verksamheten planeras eller då ändringar
i gjord planering skall göras.

Såsom framgår av granskningspromemorian och de avgivna remisssvaren
har emellertid tillämpningen av FPE i vissa avseenden ännu inte
helt anpassats till systemets grundläggande principer. Detta gäller bl. a.

Förs. 1979/80:6

målstyrningen samt analysen av uppnådda resultat och ekonomiskt utfall.
I granskningspromemorian har lämnats vissa synpunkter och ett
tjugotal förslag till förbättringar av systemet. Huvuddelen av dessa har
rönt ett positivt mottagande av remissmyndigheterna.

Revisorerna vill i det följande närmare uppehålla sig vid problemen
rörande personalkostnadsbudgetering, sambandet mellan kostnadsbudget
och behovet av betalningsmedel, indelningen i delproduktionsområden
och delprogram samt behovet av en samlad beskrivning av hur
produktionsledningen utövas.

Vid granskningen har framkommit att lägre regionala och lokala
myndigheter inte alltid anser att personalkostnadsbudgetering och personalkostnadsredovisning
är ett för deras del verksamt styrmedel.

Detta hänger samman dels med att friheten att påverka den personella
tillgången är mycket starkt begränsad, dels med att fördelningen
av den på kort sikt givna tillgången på personal mera styrs av regelsystem
och bedömt bästa nyttjande av den enskilde befattningshavaren än
av ekonomiska beräkningar. Regelsystemet innebär att ekonomisk
handlingsfrihet så gott som helt saknas. Ej heller nuvarande former för
budgetering, uppföljning och fördelning av kostnaderna på delproduktionsområden
och delprogram av värnpliktigas löneförmåner, premier
och utryckningsbidrag m. m. gagnar enligt granskningspromemorian
styrningen inom lägre regional och lokal myndighet.

Med nuvarande regelsystem inom personalområdet anser flera av de
lägre regionala och lokala myndigheterna att budgetering av personalkostnader
för aktiv militär och civilmilitär personal är mindre meningsfull.
I granskningspromemorian har den synpunkten förts fram att lägre
regional/lokal myndighet bör avlastas detta budgeteringsarbete om
inte lättnader i regelsystemet genomförs. Det har i granskningspromemorian
också anförts att nuvarande budgeteringsordning bör behållas i
den mån lättnader i regelsystemet kan förutses. Kommer frågan om
nivå för personalkostnadsbudgetering att prövas, bör enligt granskningspromemorian
frågan om budgetnivå för vissa värnpliktskostnader
prövas samtidigt.

Frågan om personalkostnaderna som styrmedel vid val av alternativa
metoder för lösning av given uppgift hänger nära samman med den
lägre regionale/lokale chefens handlingsfrihet. De högre regionala och
centrala myndigheterna har i sina remissvar framhållit att en strävan
bör vara att öka lägre regionala och lokala chefers handlingsfrihet och
att personalkostnaderna även fortsättningsvis bör budgeteras på lägre
regional/lokal nivå.

Mot bakgrunden av det sagda vill revisorerna framhålla det önskvärda
i att man finner praktiska former för att öka lokala chefers handlingsfrihet
i vad gäller nyttjande av personal. Härigenom ges den lokale
chefen möjligheter att vid budgetering uppmuntra användningen av

tl Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 6

Förs. 1979/80:6

mindre personalkrävande produktionsmetoder och att ta de interna rationaliseringsmöjligheterna
till vara.

Lägre regional och lokal myndighet har en fastställd kostnadsbudget
och en av militärbefälhavaren godkänd prognos för förbrukning av betalningsmedel.
Den övre gränsen för överenskommen medelsförbrukning
kan nås på endera kostnadssidan eller betalningsmedelssidan. Reglerna
för samspelet mellan kostnadsbudgeten och förbrukningen av betalningsmedel
är inte helt klara. I granskningspromemorian har framhållits
att resultatet härav kan uppfattas som en ekonomisk dubbelstyrning,
som kan medföra ej rationella beslut. Av denna anledning har i
granskningspromemorian uttalats att kostnadsbudgeten bör vara styrande
och att samspelet mellan denna budget och förbrukningen av betalningsmedel
bör formuleras entydigt.

Överbefälhavaren har vid den genomförda omarbetningen av sina
Anvisningar för försvarsmaktens planerings- och ekonomisystem (Anv
FPE) mer än tidigare betonat lokal myndighets betalningsmedelsansvar,
liksom chefen för armén i sina planerings- och budgetdirektiv för kommande
år. Försvarets rationaliseringsinstitut har anmält att arbete pågår
med att studera olika frågor kring lokalt betalningsmedelsansvar.
Påtalade oklarheter i ekonomistyrningen borde, enligt revisorernas
uppfattning, minska genom här anmälda åtgärder. Revisorerna anser,
liksom huvuddelen av remissmyndigheterna, att lägre regional och lokal
myndighet skall ha ansvar för summan av utbetalningar som görs
på denna nivå.

Redovisning mot delprogram ger information om resultat samt kostnader
för olika delar av krigs- och fredsorganisationen. Programplaneringen
genomförs i dessa termer. Redovisning mot delproduktionsområden
ger även information om avvägningen mellan bl. a. vidmakthållande
å ena sidan och omsättning och tillförsel å den andra. Indelningen
möjliggör ändamålsinriktade uppdragsförslag i anslagsframställning
och tillgodoser riksdagens och regeringens önskemål om avgränsning av
primäruppdrag.

I granskningspromemorian har framhållits att indelningen i delproduktionsområden
och delprogram inte gagnar styrningen vid lägre regional
och lokal myndighet. Myndighetschefen styr genom ansvarsområdeschefer
och organisatoriska enheter. En ansvarsområdeschef kan
ha uppgifter inom mer än ett delproduktionsområde. Indelningen i delproduktionsområden
och delprogram synes vara den minsta gemensamma
nämnare som tillgodoser informationsönskemålen på högre
nivåer i organisationen utan att för den skull nackdelarna blir besvärande
för lägre regional och lokal myndighet. Eftersom indelningen i
delprogram och delproduktionsområden inte gagnar styrningen inom
lägre regional och lokal myndighet kan det, enligt revisorernas mening,
behöva påtalas kraftigare, att indelningarna främst tillgodoser högre

Förs. 1979/80:6

nivåers önskemål om information, så att lägre nivåer inte känner sig
styrda mot en ledningsform som inte gagnar dem själva. I detta sammanhang
förtjänar även nämnas att lägre regional och lokal myndighets
årliga resursbehovsanmälan nu innefattar uppgiftssammanställningar
som på denna nivå ej anses erforderliga för styrningen av verksamheten.
Högre nivå bör därför väga värdet av nu infordrad information
mot de resurser som åtgår för insamlandet av den.

I granskningspromemorian påtalas att det saknas dels en instruktion
för förbandschef, dels en samlad beskrivning av hur produktionsledningen
inom armén utövas på central, regional och lokal nivå. Överbefälhavaren
har anmält att han avser att i samverkan med försvarsgrenschefema
utarbeta instruktioner för regionala och lokala myndigheter,
när resultatet av pågående arbete med att utforma instruktioner
för myndigheter som lyder direkt under regeringen föreligger. Chefen
för armén har anmält att han kommer att göra en samlad beskrivning
av hur produktionsledningen utövas i samband med en omarbetning av
nuvarande anvisningar för FPE tillämpning inom armén. Försvarets
rationaliseringsinstitut har anmält att pågående försök med decentraliserad
produktionsledning innebär att fördelningen av ansvar och befogenheter
mellan olika nivåer omprövas. Revisorerna finner det angeläget
att såväl instruktioner som en samlad beskrivning av produktionsledningen
arbetas fram. Främst den senare borde, enligt revisorernas
mening, kunna bli ett värdefullt hjälpmedel vid fortsatt utbildning
inom ramen för FPE.

Sammanfattningsvis har, enligt revisorernas mening, FPE i förhållande
till tidigare planeringssystem medfört fördelar. Granskningen har
emellertid gett vid handen att en fortsatt anpassning till systemets
grundtankar torde vara erforderlig. Ett antal sådana förslag har lämnats
i granskningspromemorian. Utan att i detalj ta ställning till de olika
förslagen vill revisorerna uttala att framkomna synpunkter och förslag
synes utgöra en god utgångspunkt för arbetet med att vidareutveckla
produktionsledningssystemet inom armén. Vissa av förslagen är
av mera principiell art och synes därför kunna vara av intresse även för
övriga försvarsgrenar.

Med hänvisning till ovanstående hemställer revisorerna att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att de synpunkter och förslag
som har framkommit genom den förevarande granskningen bör beaktas
vid den fortsatta utvecklingen och tillämpningen av försvarets planerings-
och ekonomisystem.

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

/Göran Hagbergh

Förs. 1979/80:6

Bilaga

Granskningspromemoria nr 2/1979, Försvarets planerings- och
ekonomisystem, Produktionsledningssystemet
1 Granskningspromemorian, sammanfattning

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett nytt planeringsoch
ekonomisystem. Detta bygger på programbudgeteringens idéer men
är utformat på ett något annat sätt än det system som försöksvis prövats
inom statsförvaltningens civila sektor. Programindelningen har
gjorts med krigsorganisationen som utgångspunkt. Varje krigsuppgiftsorienterat
program omfattar ett visst antal krigsförband med samma
målinriktning. För hela försvaret finns sex organisatoriska huvudprogram
med en eller flera ansvariga myndigheter för varje sådant program.
Programmyndighet skall genom sin programplanering styra fördelningen
av uppgifter och resurser inom programmet. Verksamheten i fred är
indelad i produktionsområden med ansvariga myndigheter som skall se
till att verksamheten inom respektive områden bedrivs på ett rationellt
sätt. De krigsorganisatoriskt inriktade programmen är sammanlänkade
med fredsorganisationens verksamhet genom ett s. k. uppdragssystem.
Ett uppdrag anger de prestationer som skall utföras och resurstilldelningen
härför jämte vissa handlingsregler.

Den utredningsverksamhet som ledde fram till beslut om att införa
försvarets nya planerings- och ekonomisystem påbörjades i huvudsak
under 1960-talets tidigare del. Det grundläggande arbetet genomfördes
av särskilda utredningar. Parallellt med utredningsarbetet pågick en
omfattande försöksverksamhet. Arbetet med att leda införandet av det
nya systemet och att lägga fram förslag rörande den slutliga tillämpningen
samt att samordna utvecklingsarbetet uppdrogs åt särskilda ledningsgrupper
inom försvarsdepartementet. Detta arbete slutfördes år
1977. Efter hand har det konkreta ansvaret för tillämpning och fortsatt
utveckling forts över till främst överbefälhavaren. Denne har senast år
1978 utfärdat ”Anvisningar för försvarsmaktens planerings- och ekonomisystem”.
Anvisningarna innehåller en beskrivning av planeringsoch
ekonomisystemet.

Riksdagens revisorer har år 1976 beslutat granska om systemet mot
bakgrunden av hittills vunna erfarenheter är rationellt uppbyggt och
fungerar tillfredsställande.

Försvarets planerings- och ekonomisystem kan grovt indelas i ett
planeringssystem och ett produktionsledningssystem. I granskningspromemorian
behandlas produktionsledningssystemet. Produktion genomförs
främst av försvarsgrenscheferna, försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen.
Granskningen avser främst den produktion som
genomförs av försvarsgrenschef. Något olika förutsättningar gäller för
dessa vid utformning av produktionsledningen. Med beaktande av antal
fredsförband, antal förband i krigsorganisationen, antal anställd
personal, antal värnpliktiga som utbildas och den sammanlagda budgeten
för lägre regional och lokal verksamhet, har det bedömts lämpligt
att inrikta granskningen på verksamheten vid armén. Granskningen
har vidare genomförts med tyngdpunkten på den verksamhet som be -

Förs. 1979/80:6

drivs på lägre regional och lokal nivå. Den har inte helt begränsats till
de områden, där chefen för armén är produktionsmyndighet, utan omfattar
även sådana områden där övriga produktionsmyndigheter och
s. k. fackmyndigheter påverkar verksamheten vid lägre regional och lokal
myndighet.

Underlaget till promemorian har hämtats in från riksdagsbeslut, propositioner
och utredningar samt från order, instruktioner, direktiv och
anvisningar utfärdade av olika myndigheter. Samtal och intervjuer har
genomförts med personal vid staber på samtliga nivåer och med personal
vid samtliga lägre regionala och lokala myndigheter (regementen)
inom södra militärområdet.

Försvarets planerings- och ekonomisystem skall fungera som ett
samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom försvaret.
Ledningen skall utövas genom målstyrning. Varje nivå för sig skall ha
så stor frihet som möjligt att själv välja metoder för att lösa erhållen
uppgift. Möjligheten att välja mellan olika metoder begränsas av bl. a.
lagar och förordningar och kan begränsas av handlingsregler, som utfärdas
av en högre organisatorisk nivå. Möjligheten att ”i högre nivås
anda” välja mellan olika metoder bestäms också av hur väl uppgiften
är beskriven. Den erhållna uppgiften och de resurser som får disponeras
skall vara i balans. Planering och budgetering skall föras långt ner i
organisationen. Den enskildes kunskap och erfarenheter skall tas till
vara. Detta skall bidra till att öka arbetstillfredsställelsen hos den enskilde
och effektiviteten i organisationen.

Lägre regional och lokal myndighets (regementes) uppgifter

Uppgifterna för chef för försvarsområdesregemente och chef för regemente
är inskrivna i av chefen för armén utgiven organisationsbeskrivning.
Chefens för armén organisationsbeskrivning berör emellertid
inte vad som gäller exempelvis uppgifter i stort, områdena lydnadsförhållanden,
personaltjänst, försvarsinformation, ärendehandläggning
m. m.

För chef för försvarsområdesregemente — försvarsområdesbefälhavare
— gäller tills vidare instruktion den 6 juni 1968 i tillämpliga delar.
Instruktion för chef för regemente finns ej utfärdad. Av nu gällande
instruktion för chef för försvarsområdesregemente framgår att allmän
verksstadga gäller med vissa särskilt angivna undantag. Enligt uppgift
från försvarsdepartementet gäller däremot inte allmän verksstadga för
chef för regemente.

Granskningsarbetet har gett vid handen att en övergripande uppgiftsbeskrivning
i form av en instruktion synes vara en naturlig komponent
i ledningssystemet. Instruktion för myndighetschef bör ge ramen för
vilka uppgifter som åligger myndigheten. Den bör också ge den yttre
ramen för val av metoder för ålagda uppgifters lösande. Det sätt på vilket
förordningar, som exempelvis allmän verksstadga, skall tillämpas
bör vara fastlagt.

Chefen för armén och överbefälhavaren har genomfört visst arbete
som gäller instruktion för chefer för arméns lägre regionala och lokala
myndigheter. Detta arbete bör fortsätta och föras fram till beslut. Instruktionen
bör utformas så, att den inte hämmar möjligheten till initiativ
inom ramen för uppgiften i stort.

t2 Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 6

Förs. 1979/80:6

Flerårsplanering

Flerårsplanering är en del av planeringssystemet. Centralt, regionalt
och lokalt samordnade flerårsplaner finns för krigsorganisationsförändringar
och för grundutbildning av värnpliktiga. Flerårsplaner för repetitionsutbildningen
och för investeringar och iståndsättningsarbeten
inom byggnads- och anläggningsverksamheten kan räknas till samma
grupp.

Flerårsplaner upprättas inom personalområdet. Även om planerna
årligen revideras finns svårighet att hålla dem helt aktuella. Detta gäller
främst planering för personalens nyttjande i fredsorganisationen.
Regler för turordning vid placering i ledig befattning, befordran, den
enskildes önskemål, tjänstledigheter, kommenderingar m. m. innebär
fortlöpande krav på justeringar.

Enligt gällande regler skall femåriga personalplaner eftersträvas.
Centralt reglerad plan för kommenderingar till tjänstgöring vid annan
myndighet omfattar, något förenklat, en period av tre år. Dessa planeringsrutiner
är således inte helt förenliga. Möjligheten till ökad samordning
bör prövas. Femåriga planer för placering i krigsorganisationen
och treåriga planer för placering i fredsorganisationen kan vara en
tänkbar lösning.

Två av tio myndigheter upprättar treåriga planer för den interna befälsutbildningen
vid regementet. Någon myndighet prövar möjligheten
att flerårsplanera denna utbildning. Övriga myndigheter planerar verksamheten
årsvis. Den begränsade flerårsplaneringen hänger bl. a. samman
med att chefen för armén årsvis anbefaller ett antal aktiviteter,
som skall vara genomförda under närmast kommande budgetår. Chefen
för armén bör pröva möjligheten att begränsa den av honom direktstyrda
verksamheten, så att utrymme skapas för lägre regional och lokal
myndighet att omsätta en egen flerårsplanering i intern befälsutbildning.

Två av militärområdets tio myndigheter har de olika flerårsplanerna
samlade i ett särskilt dokument — myndighetens långsiktsplan. Tre
myndigheter har påbörjat ett sådant arbete. Vid övriga myndigheter
förvaras de olika flerårsplanerna var för sig vid de organisationsenheter,
som handlägger de olika ärendena.

Planeringssystemet innehåller i sig inga formella krav på att de enskilda
myndigheternas flerårsplanering skall samlas i ett särskilt dokument.
Lägre regionala och lokala myndigheter har emellertid under senare
tid alltmer uppmärksammat behovet av en myndighetens egen
samordnade flerårsplan. En sådan plan synes vara en önskvärd del av
planerings- och ekonomisystemet. Myndighetens bidrag till krigsorganisationen
bör vara utgångspunkt. Från denna härleds kraven på produktion
och samordning inom fredsorganisationen. Den samordnade
flerårsplaneringen inom en myndighet bör vara ett uttryck för hur mål
identifieras och formuleras på flerårsbasis och hur verksamheten inom
flera organisatoriska enheter samordnas för att dessa mål skall nås.
Denna form av flerårsplanering ger samtidigt en beskrivning av hur
olika verksamheter hänger samman. Beskrivning av sammanhang är
en väsentlig del i en strävan att decentralisera och delegera uppgifter.

Förs. 1979/80:6

Styrning med mål/ uppgifter

Krigsorganisationsförändringar

Det planeringssystem för förändring av krigsorganisationen, som för
närvarande tillämpas (KÖP), anses av lägre regional och lokal myndighet
som ändamålsenligt. Myndigheterna finner emellertid inte alltid att
högre nivåers planering och/eller verkställighet är samordnad på ett
från deras synvinkel önskvärt sätt. Bestämmelser angående organisation,
personellt innehåll, utrustningstabeller och behov av förrådsutrymme
är ibland inte tillgängliga i sådan tid att myndigheten kan genomföra
en detaljerad verksamhetsplanering. Chefen för armén bör
kontinuerligt pröva möjligheten att i varje enskilt fall anpassa takten i
de krigsorganisatoriska förändringarna till de praktiska förutsättningarna
för att tillställa lägre regional och lokal myndighet erforderligt
planeringsunderlag.

Mobilisering

Vid order om mobilisering skall mobiliseringsenheterna tillföras personal
och utrustning och organiseras i förband enligt fastställda tabellverk
och inom särskilt angiven tid. Detta är det dokumenterade målet
för mobilisering. Tabellverken innebär i stort att kompletta förband
skall kunna mobiliseras. Militärbefälhavaren anger särskilda krav på
personellt innehåll, samövning och lokalrekrytering. Mobiliseringsmyndighet
strävar efter att kunna ställa krigsdugliga förband till operativ
chefs förfogande på tid och plats som denne bestämmer. Innebörden av
begreppet krigsdugliga är inte preciserat.

Mobiliseringsmyndighet är väl medveten om att den inte alltid kan
mobilisera personal och utrustning så, att kompletta förband kan organiseras.
Mobiliseringsmyndighet kan till viss del påverka förutsättningarna
vad gäller materiel och i mycket begränsad omfattning vad gäller
personal. Strävan att leva upp till det allmänna målet kan medföra obalans
vad gäller insatserna för tillförsel av materiel respektive personal.
Handläggning på olika organisatoriska enheter kan bidra till detta. Det
synes angeläget att mobiliseringsmyndighet inom sig utser någon, som
under myndighetschefen har det sammanhållande ansvaret för kontroll
av innehållet i de krigsförband som myndigheten har mobiliseringsansvar
för. Det synes också angeläget att mobiliseringsmyndighet årsvis i
sekundäruppdragsförslag anmäler planerad mobiliseringsberedskap och
redovisar eventuella alternativa förslag, uttryckta i ekonomiska termer.

Grund- och repetitionsutbildning

Mål för grundutbildningen anges i av chefen för armén fastställda
utbildningsmål för typkompani och i årliga planeringsbestämmelser.
Utbildningsmål för typkompani är det senaste steget i en strävan att
tillämpa målstyrning inom området grundutbildning. Preciseringen av
utbildningsmålen uppfattas positivt av lägre regional och lokal myndighet.
Vid värdering av resultat mot de uppställda målen kan ett kompani
erhålla omdömet underkänt, godkänt eller bra. Det är inte utklarat
huruvida målet är att nå ett godkänt resultat eller ett bra resultat. Att
nå bra resultat kan innebära ekonomiska uppoffringar i förhållande till
ett godkänt resultat. Chefen för armén bör fastställa vilken nivå som
skall gälla som mål.

För redovisning av resultat inom ämnen och övningsgrenar under

Förs. 1979/80:6

befattnings- och förbandsutbildning används en femgradig skala. Den
femgradiga skalan är definierad på sådant sätt, att det framgår om
kunskaper och färdigheter, som krävs för krigsanvändbarhet och operativ
uppgift är övade och inlärda så, att de med säkerhet bedöms kvarstå
under en fyraårsperiod. Denna överinlärning ingår i målet för utbildningen.
Begreppen bra och godkänt ger inte information om hur
denna del av målet nåtts. Nu infört system för prestationsvärdering under
grundutbildning är endast vid vissa truppslag utformat för en värdering
i femgradig skala.

Värderingsresultat under grundutbildning och repetitionsutbildning
skall senare återkomma i de s. k. krigsförbandskorten. Används en
femgradig skala med nuvarande definitioner ger krigsförbandskorten
information om graden av överinlärning. Begreppen godkänt och bra
ger inte denna information. Den dåvarande ledningsgruppen inom försvarsdepartementet
har rekommenderat prestationsvärdering och prestationsredovisning
i femgradig skala. Marinen och flygvapnet använder
denna modell. Överbefälhavaren har i maj 1979 fastställt modell för
värdering av krigsförband, som bygger på nivåredovisning i femgradig
skala.

Armén bör anpassa sin resultatredovisning avseende grundutbildning
så, att information erhålls även om graden av överinlärning. Den femgradiga
skala som används under repetitionsutbildning gällande olika
övningsgrenar tillgodoser detta. Det sammanfattande omdömet bör vid
både grund- och repetitionsutbildning nivågraderas på samma sätt.

Administration och förvaltning

Militärbefälhavaren anger mål för olika områden avseende administration
och förvaltning genom ett nivåvärde. Underlag saknas för en
relatering av de olika nivåerna till någon enhetlig norm. Flera lägre regionala
och lokala myndigheter använder samma modell. Denna typ av
målformulering bör utgå och ersättas av konkreta beskrivningar av
förväntat resultat.

Undantas materielenhetens planering och dokumentationen av denna,
så saknas i flera fall vid lägre regional och lokal myndighet en konkret
intern beskrivning avseende förväntat resultat inom ansvarsområden
för administration och förvaltning. Planeringen inom sådant ansvarsområde
är ej sällan mycket översiktlig eller inte alls dokumenterad.
Det förutsätts då att ärendefördelning enligt arbetsordning ger
erforderlig inriktning. Vid samtal och intervjuer i samband med myndighetsbesöken
har det framkommit att planer för ansvarsområde upprättas
i ökad omfattning. Det har också framkommit att i flertalet fall
finns ett ”fritt utrymme” inom respektive ansvarsområde som kan och
bör styras av myndighetsinterna mål. Saknas dessa myndighetsinterna
mål blir också resultatrapporteringen oprecis och ofta koncentrerad till
förhållandet mellan tilldelade och utnyttjade resurser. Goda exempel
på hur verksamhet inom områdena administration och förvaltning kan
styras med mål/uppgifter finns. Metodiken bör göras allmänt känd och
tillämpningen bör kontrolleras och påverkas.

Styrning med resurser och metoder

Regelsystemet inom personalområdet är mycket detaljerat. Administrationen
av personalärenden är ibland omfattande. I gransknings -

Förs. 1979/80:6

promemorian har redovisats administrativa rutiner för att återbesätta i
tjänsteförteckningen intagen tjänst. Bl. a. denna form av beslut bör
kunna delegeras till chef för lägre regional och lokal myndighet.

Med början den 1 juli 1979 genomför chefen för armén försök avseende
en decentraliserad produktionsledning. Försöken genomförs
inom Nedre Norrlands militärområde och omfattar bl. a. organisation
och personaladministration. Försvarets rationaliseringsinstitut har undersökt
vilka försöksförutsättningar som bör gälla och redovisat detta i
en rapport från februari 1979. Institutet har därvid konstaterat, att resultaten
från en tidigare undersökning, kallad ”Hinder för ett effektivt
resursutnyttjande” genomförd på uppdrag av överbefälhavaren, i allt
väsentligt är giltiga. Den fasta kopplingen mellan tjänst och befattning
innebär ej sällan nackdelar. Bl. a. lättnader i detta avseende prövas i
försöken.

Lägre regional och lokal myndighet anser inte att personalkostnadsbudgetering
och personalkostnadsredovisning i nuvarande form är ett
verksamt styrmedel. Detta sammanhänger dels med att friheten att påverka
den personella tillgången är mycket starkt begränsad, dels med
att fördelningen av den på kort sikt givna tillgången på personal mera
styrs av regelsystem och bedömt bästa nyttjande av den enskilde befattningshavaren
än av ekonomiska beräkningar. Regelsystemet inom personalområdet
innebär att ekonomisk handlingsfrihet så gott som helt
saknas. Om statsmakterna anser att samma regelsystem skall gälla
framöver, kan det ifrågasättas om det är rationellt att lönedelen för
militär och civilmilitär personal ingår i lägre regional och lokal myndighets
budget. Kan lättnader i regelsystemet förutses, synes skäl finnas
att bibehålla nuvarande ordning. Statsmakternas syn på denna fråga
bör således vara vägledande för en bedömning av i vilken omfattning
personalens lönedelar skall ingå i lägre regional och lokal myndighets
budget.

Civil personal anställs med hänsyn till fredsorganisationens behov.
På den allmänna arbetsmarknaden finns personal med erforderliga
kunskaper och erfarenheter. I detta fall föreligger således inte samma
behov av rekrytering och internutbildning som i fråga om militär och
civilmilitär personal. Nyttjandet av civil personal skulle således, i högre
grad än vad som gäller den militära och civilmilitära personalen, kunna
styras av ekonomiska överväganden. Lönerna för denna personal bör
då ingå i den lägre regionala/lokala budgeten.

Ej heller budgetering, uppföljning och fördelning på delproduktionsområden
och delprogram av värnpliktigas löneförmåner, premier och
utryckningsbidrag m. m. gagnar styrningen inom lägre regional och lokal
myndighet. Det har inte heller gjorts troligt att nuvarande former
för denna kostnadsredovisning erfordras för styrningen på högre nivåer.

Prövas frågan om hur personalens löner skall ingå i budgeten, bör
också prövas hur de värnpliktigas löneförmåner, premier och utryckningsbidrag
m. m. skall ingå. Detta är en från lägre regional och lokal
myndighets synvinkel opåverkbar kostnad. Bestämningen av antalet
värnpliktiga och antalet tjänstgöringsdagar är emellertid ingångsvärde
för exempelvis budgeteringen myndighetsvis av portioner och vissa övningsberoende
kostnader. Underlaget behövs således vid den enskilda
myndigheten. Budgetarbetet förenklas inte nämnvärt om här nämnda
kostnadskomponenter utgår — budgeteringen görs med ett förutberäknat
internpris — men möjligen skulle redovisningsrutinerna kunna för -

Förs. 1979/80:6

enklas med bibehållen kostnadsfördelning mot delproduktionsområden
och delprogram.

Under senare tid har högre myndighet ingående granskat och i vissa
fall styrt hur lägre regional och lokal myndighet nyttjar vissa marginella
resurser, som exempelvis övertid och förbandsövningsdygn. Exempel
finns då ingrepp av detta slag kan anses motiverade. Strävan att på kort
sikt åstadkomma kostnadsbegränsningar med hänsyn till likviditeten
har inverkat. Som allmän princip måste dock denna form av detaljstyrning
anses ligga utanför ledningssystemets grundidéer. Är det av olika
skäl nödvändigt att minska resurserna vid en viss myndighet, synes det
riktigare att ange hur stor resursminskningen bör vara och därefter låta
myndigheten inkomma med förslag om hur verksamheten skall genomföras.

Ökad användning av driftuppdrag har ökat möjligheten att löpande
kontrollera förbrukningen av betalningsmedel. Militärbefälhavaren tar
ställning till av lägre regional och lokal myndighet upprättad betalningsmedelsprognos.
Myndigheterna har således en kostnadsbudget —
en kostnadsram — och en godkänd prognos för förbrukning av betalningsmedel.
Den övre gränsen för överenskommen medelsförbrukning
kan nås på endera kostnadssidan eller betalningsmedelssidan. Resultatet
kan bli en ekonomisk dubbelstyrning. Militärbefälhavaren betraktar
kostnadsbudgeten som styrande. Detta synsätt har inte entydigt nått alla
lägre regionala och lokala myndigheter. Risk finns för icke rationella
beslut. Det är angeläget att en samstämmig uppfattning kommer till
stånd.

Normer som underlag för beräkningar av behovet av materiel och
tjänster inom olika områden underlättar budgetarbetet, men stimulerar
inte till särskilda överväganden beträffande lägre regionala och lokala
förhållanden. Översynen och tillämpningen av olika normer bör ägnas
fortsatt arbete. Det bör särskilt undersökas om det efter flera års budgetarbete
i FPE-termer finns ett behov av att styra resursberäkningarna
med särskilda normer. Goda erfarenhetsvärden angående olika resursbehov
torde nu finnas vid enskild lägre regional och lokal myndighet.

En särskild form av metodstyrning utgör de s. k. övningsförteckningarna.
Med den uppställning dessa har finns en risk att övningar ”plockas”
under påverkan av tillgänglig veckoarbetstid och lämplig arbetsfördelning
mellan instruktörer, varvid sammanhang och delmål m. m. i utbildningen
kan komma att bli eftersatta.

Ett alternativ är att ta bort övningsförteckningarna ur de centralt utgivna
bestämmelserna. De bör då ersättas av anvisningar om planeringsmetodik.

För närvarande är slutmålen vid grundutbildning väl angivna genom
utbildningsmål för typkompani och reglementariska bestämmelser. Mål
finns för olika funktioner på kompaninivå, som anfall, försvar, marsch
och förläggning. I utbildningsmålen ingår också vissa mål för plutoner
och grupper.

Planeringsrutiner för successiv nedbrytning av delmål från slutmål
för olika funktioner till utbildningsbehov och utbildningssammanhang
för enskilda soldater och grupper är sparsamt utvecklade.

Bedöms det lämpligt att i någon form ha kvar övningsförteckningarna
bör de omredigeras så att sammanhang och stegringsföljd framstår
klarare. Förteckning över olika aktiviteter, som skall genomföras, bör
ersättas med mål och delmål för grupper och plutoner på sätt som bl. a.

Förs. 1979/80:6

framgår av utbildningsmål för typkompani. I granskningspromemorian
har illustrerats hur en övningsförteckning med mål och delmål på olika
nivåer kan byggas upp.

Tas de centralt utgivna övningsförteckningarna bort bör den enskilde
planeraren i stället ges en sådan utbildning i planeringsmetodik att han
med utgångspunkt i ett slutmål själv kan formulera mål och delmål för
olika steg i utbildningen.

Nedbrytning till delmål, med utgångspunkt i slutmålet, torde också
underlätta fördelning och breddning av planeringsuppgifterna. På
grund av skillnader mellan plutoner m. m. i utbildningsbefälets och de
värnpliktigas personliga färdigheter och intressen får det ses som rimligt
att olika plutoner kan behöva olika lång tid för att nå skilda delmål
på olika nivåer. Sedan hänsyn tagits till erforderligt behov av samordning
kan planeringsfrågorna föras långt ner i organisationen. Den enskildes
kunskaper och erfarenheter kan utnyttjas. Sammanhang mellan
och stegringsföljd inom olika delar av utbildningen torde växa fram på
ett naturligt sätt. Arbetsmetoden torde underlätta att för de värnpliktiga
illustrera sammanhang och förklara (del)mål.

Planerings- och budgetprocessen

Under den förevarande granskningen har inget framkommit som talar
för en annan inpassning i tiden av planerings- och budgetprocessen.
Den risk det innebär att genomföra slutlig planering och budgetering
innan budgetpropositionen förelagts riksdagen kan accepteras. Kopplingen
mellan flerårsplaneringen och vad som budgetårsvis anbefalls till
genomförande är i allmänhet god. Särskilt undantag härvidlag utgör
dock repetitionsutbildningen och omfattningen av denna. Repetitionsutbildningen
har i icke oväsentlig grad fått tjäna som budgetregulator.
Detta gäller inte enbart inskränkningar i omfattningen. Löpande uppföljning
av kostnadsutfall och prisutveckling samt tillförsel av prisregleringsmedel
har ibland gett möjlighet att repetitionsutbilda enheter,
som inte bedömts möjliga att inplanera vid den slutliga planeringen.
Både myndigheter och personalföreträdare anser att det i sådana fall
är mera förmånligt att i den slutliga planeringen räkna med en något
större volym, som senare kan komma att reduceras, än att göra ingrepp
i en redan genomarbetad planering, med syfte att friställa främst s. k.
fasta resurser för en tillkommande uppgift. Det kan också förutses att
kortsiktiga ingrepp i repetitionsutbildningens omfattning kommer att
minska.

Militärbefälhavaren genomför sin planerings- och budgetdialog med
lägre regionala och lokala myndigheter utan att alltid i förväg ha infordrat
myndigheternas preciserade förslag till uppgifter. Dock skall
beaktas att uppgifter i stort framgår av flerårsplaner och av utgivna
delar av militärbefälhavarens verksamhetsorder samt att uppgiftsförslagen
muntligt redovisas i samband med budgetdialogen. Det är dock
först genom de enskilda myndigheternas preciseringar, som lokala förhållanden
ges utrymme i planering och budgetering. Utan dessa preciseringar
uppstår svårighet för militärbefälhavaren att vid behov välja
enskilda uppgifter som eventuellt skall utgå eller att välja målnivå för
enskild uppgift. Det uppstår också svårighet att i budgetdialogen diskutera
marginellt resursutnyttjande av typ övertid, förbandsövningsdygn,

Förs. 1979/80:6

körmil, ammunition, förrådstjänster och verkstadsutnyttjande utan
konkret koppling till preciserat uppgiftsförslag. Den metodik som tilllämpades
vid preliminär planering för budgetåret 1978/79, då förbandens
förslag till uppgifter infordrades samtidigt med resursbehovsanmälan,
bör tillämpas och gälla även den slutliga planeringen.

Myndigheternas planering och budgetering dokumenteras i en verksamhetsorder
(VO). Samtliga myndigheter anser att denna sammanställning
av uppgifter, resurser och handlingsregler är en lämplig form
för dokumentation. Myndigheterna disponerar sin verksamhetsorder på
i stort två olika sätt. I det ena fallet redovisas de olika uppgifterna i
huvudsak enligt indelningen i delproduktionsområden, i det andra fallet
redovisas uppgifterna indelade efter varje ansvarsområde för sig.
Det har tidigare framhållits att indelningen i delproduktionsområden
och delprogram inte gagnar styrningen vid lägre regional och lokal
myndighet. Myndighetschefen styr genom ansvarsområdeschefer och
organisatoriska enheter. En ansvarsområdeschef kan ha uppgifter inom
mer än ett delproduktionsområde. Är verksamhetsordern disponerad
enligt indelning i delproduktionsområden kan uppgifterna för ansvarsområdeschef
återfinnas på flera olika ställen. Vid revidering av myndigheternas
verksamhetsorder bör strävan vara att redigera dessa i enlighet
med ledningsformerna, dvs. styrning genom ansvarsområden.

Lägre regional och lokal myndighets årliga resursbehovsanmälan omfattar
såväl närmast kommande budgetår som preliminära beräkningar
för det därpå följande budgetåret. Volymmässigt innehåller den 80—
100 sidor. Från lägre regional och lokal myndighets synvinkel skulle
omfattningen av resursbehovsanmälan kunna minska. I granskningspromemorian
redovisas närmare på vilka punkter en begränsning synes
möjlig. Lägre regional och lokal myndighet anser inte att insänt underlag
enligt nämnda punkter ger positiva effekter, sedan informationen
behandlats vid högre regional och central myndighet. Detta kan bero
på bristande information men kan också bero på att högre myndighet
inte kan ta hand om all information. Chefen för armén bör undersöka
om behovet av nämnt underlag fortfarande är angeläget, och om så är
fallet, pröva möjligheten att i ökad omfattning nyttja befintlig datorutrustning
för överföring av främst den information, som infordras av
fackmyndigheterna, alternativt att erhålla informationen ur redovisningssystemet
för kontroll i efterhand.

Redovisning och analys

Regementschef ger uppdrag (uppgifter och resurser) till ansvarsområdeschefer.
Dessa skall således rapportera till myndighetschefen hur de
genomfört erhållna uppdrag. Vid hälften av de lägre regionala och lokala
myndigheterna görs vid budgetårets slut denna rapportering som
en särskild föredragning. Den omfattar då uppgifter, mål, resurser, avvikelser
i förhållande till mål och resurser samt motiv för avvikelser
och eventuella förslag till framtida åtgärder. Denna modell synes vara
helt i överensstämmelse med ledningssystemets idéer och bör vinna allmän
tillämpning.

Då årsredovisning skall sändas in till högre myndighet redovisas resultat
och resursförbrukning under skilda punkter. Resultatet av upp -

Förs. 1979/80:6

dragets uppgiftsdel är känt i slutet av juni. Den ekonomiska redovisningen
är komplett först en å två månader senare. De flesta myndigheterna
sänder in sin resultatredovisning i juni och sin ekonomiska redovisning
i september. Detta kan bero på att resultatblanketter avseende
grund- och repetitionsutbildning infordras före övrig årsredovisning.
Det kan också bero på att s. k. undantagsrapportering tillämpas inom
vissa områden, dvs. endast sådant som ej är genomfört eller genomfört
med underkänt resultat skall rapporteras.

Det är ogynnsamt att resultat och resursförbrukning behandlas under
skilda punkter och ofta vid olika tillfällen. Ett visst dubbelarbete
kan inte undvikas. Ekonomisk rapportering för delområden som inte
resultatrapporteras infordras också i en del fall. Uppgiften är då underförstått
genomförd med minst godkänt resultat. Eventuellt högre
värderingsnivå redovisas inte.

Chefen för armén och i viss utsträckning militärbefälhavaren bör
ånyo pröva sammanhangen i bestämmelser för årsredovisning. Den
modell som alltmer tillämpas vid lägre regional och lokal myndighet
synes vara mest riktig då mål, resultat, resurser, avvikelser, motiv och
förslag prövas i ett sammanhang gällande varje uppgift. Detta hindrar
inte att resultatblanketter avseende grund- och repetitionsutbildning insänds
i förväg. De kan som kopior återkomma i den samlade årsredovisningen,
som bör sändas in när den ekonomiska redovisningen finns
tillgänglig.

Datalistor för den ekonomiska redovisningen når myndigheterna omkring
tre veckor efter månadsskifte. Efter bearbetning vid myndigheten
är informationen närmare en månad gammal innan den kan utgöra beslutsunderlag.
Detta är särskilt ogynnsamt mot slutet av budgetåret.
Förhållandet har medfört att viss manuell redovisning ansetts nödvändig.
Möjligheten att finna alternativa rutiner, som medför snabbare
listproduktion, har prövats. Samma problem i fråga om fördröjning av
redovisningslistor har konstaterats vid de civila myndigheter, som genomfört
försök med programbudgetering.

Väsentliga förbättringar torde inte kunna uppnås med mindre än att
indatering kan göras direkt vid den enskilda myndigheten. Möjligen
kan befintligt terminalsystem kompletteras i denna riktning. Förutsättningar
för och innebörd av en sådan åtgärd har inte närmare undersökts.

Analysen, som en del av FPE-systemet, har inte nått samma fasta
mönster som flertalet övriga rutiner. Analys genomförs dock i icke oväsentlig
omfattning. Jämför också med vad som sagts ovan om särskilda
föredragningar för regementschefen efter ett budgetårs slut. Överbefälhavaren
har i sina anvisningar förtecknat ett stort antal punkter och
frågeställningar, som kan bilda utgångspunkt för analys. Mål/uppgifter
inom vissa områden, främst gällande administrativ verksamhet, måste
beskrivas bättre för att en analys skall bli meningsfull.

Inom de allra flesta områden synes erforderligt underlag finnas vid
den lägre regionala och lokala myndigheten. Det som saknas är en helhetssyn
avseende syfte, omfattning, innehåll, tidpunkter och ansvarsfördelning.
En sådan bör tillkomma. Analysen bör vara en naturlig del
av den årliga verksamheten. Internuppdragen kan innehålla särskilda
uppgifter angående olika punkter för analys. Uppgifterna blir då naturligt
dokumenterade i den årliga verksamhetsordern.

Förs. 1979/80:6

Byggnads- och anläggningsverksamhet samt fastighetsunderhåll

Investeringar och iståndsättningar styrs genom beslut av central myndighet.
I programplaneringen avväger chefen för armén resursfördelningen
till detta område mot de resurser som avdelas för exempelvis
utbildning och materielanskaffning. Val av objekt remissbehandlas vid
lägre regional och lokal myndighet, som i regel också upprättar eller
medverkar vid upprättandet av s. k. behovsunderlag. Genomförandet
ankommer på fortifikationsförvaltningen, som är produktionsmyndighet
inom detta område. Detaljutformningen av enskilda objekt påverkas
av särskilda byggnormer.

Också underhåll och drift av befintligt fastighetsbestånd leds genom
fortifikationsförvaltningen. Lägre regional och lokal chef kan besluta
om åtgärder som kostar högst 10 000 kronor.

Nuvarande former för ledning innebär att beslut ofta måste föras
upp till högre regional eller central nivå. Detta medför ökad administration
och fördröjning av beslutsprocessen. Formerna för ledning hänger
bl. a. samman med redovisning över fastighetsfonder. Fastighetsfonderna
i sin nuvarande form skall avskaffas (prop. 1976/77: 130, FöU
1977/78: 1, rskr 1977/78: 19). På uppdrag av regeringen prövar riksrevisionsverket
om det är möjligt att tillämpa samma ledningsprinciper
på fastighetssidan som för övriga delar av försvarets verksamhet. Detta
skulle medföra en förenklad budgetprocess och sannolikt ökade möjligheter
att delegera beslutsrätt till lägre regional och lokal chef. Oberoende
av vilken lösning som väljs, bör beloppsgränsen 10 000 kronor
justeras uppåt. Möjliga åtgärder inom nu gällande belopp är mycket
blygsamma. Motsvarande beloppsgräns finns inte vad gäller lokalt genomfört
underhåll av materiel. Totalbudgeten i övrigt för en lägre regional
och lokal myndighet överstiger som regel 50 milj. kronor.

Lägre regional och lokal myndighet debiteras hyra för nyttjandet av
mark och byggnader. Denna betalas centralt av chefen för armén. Rivs
en äldre byggnad/lokal minskar hyresbelastningen. Genom att chefen
för armén centralt betalar hyran, kommer inte kostnadsminskningen
till synes i den enskilda myndighetens budget. Detta kan påverka benägenheten
att riva byggnader/lokaler, som inte längre oundgängligen erfordras.
Stimulansen skulle öka om den enskilda myndigheten fick behålla
del av det inbesparade beloppet. Besparingen skulle bli bestående
och samma synsätt skulle kunna gälla, som anförts av chefen för armén
i samband med rationaliseringsverksamheten, dvs. del av besparingen
skulle få användas för effekthöjande åtgärder i övrigt enligt lägre
regional och lokal chefs bestämmande. Chefen för armén bör pröva
om möjliga vinster kan komma att överväga den något ökade administrationen.

Är FPE rationellt uppbyggt?

Med rationell uppbyggnad avses här frågan om FPE har en sådan
formell utformning att olika processer och dokument gagnar verksamheten
som helhet.

Flera frågor som kan hänföras till rationaliteten i systemuppbyggnaden,
bl. a. frågan om vilka ekonomiska resurser som skall ingå i budgeten
vid lägre regional och lokal myndighet, har berörts tidigare. I
denna punkt ges främst kompletterande synpunkter.

Förs. 1979/80:6

Lägre regional och lokal myndighet påverkas av produktionsplaneringen
inom tre huvudproduktionsområden och av fackmyndigheternas
planering.

Riksdagen har fattat beslut med den principiella innebörden, att sådana
bestämmelser från fackmyndigheter, som medför kostnader eller
andra betydelsefulla konsekvenser för den lokala verksamheten, får utfärdas
endast i samråd med de centrala produktionsmyndigheterna för
ledning och förbandsverksamhet (prop. 1977/78: 63, FöU 1977/78: 9.
rskr 1977/78: 174). Fackmyndigheternas metodanvisningar m. m. kan
således i framtiden betraktas som en integrerande del av chefens för
armén ledningssystem.

Den planering inom huvudproduktionsområde 2, Materielanskaffning,
som främst berör verksamheten inom lägre regional och lokal
myndighet är materielleveranser samt modifieringar och större översyner
av materiel. Beslut om materielåtgärder kan ibland komma så sent
att verkstadsplanering eller annan planering måste revideras. Detta är
i sig ogynnsamt och bör undvikas, men synes mera bero på tillämpning
än systemuppbyggnad.

Underhåll och drift av befintligt fastighetsbestånd styrs av fortifikationsförvaltningen.
Som framgått tidigare prövas möjligheten att tilllämpa
samma ledningsprinciper på fastighetssidan som för övriga delar
av försvarets verksamhet. Frågan om vad som kan anses rationellt
kommer således att prövas i detta sammanhang. Från lägre regional
och lokal myndighets synvinkel bedöms det i dag som varande mera
rationellt, om chefen för armén vore produktionsmyndighet för ”lokalt
vidtaget fastighetsunderhåll”, enligt i huvudsak samma principer som
gäller för underhåll av materiel.

Med nu fattat beslut om att produktionsmyndighet i princip skall ge
sitt samtycke till fackmyndigheternas bestämmelser och med hänsyn
till pågående prövning av ledningsprinciperna på fastighetssidan, kan
indelningen i huvudproduktionsområden och fack för närvarande anses
vara rationell.

Indelningen i delproduktionsområden och delprogram okar inte rationaliteten
i lägre regional och lokal myndighets verksamhet. Redovisning
mot delprogram ger information om resultat samt kostnader för
olika delar av krigs- och fredsorganisationen. Programplaneringen genomförs
i dessa termer. Redovisning mot delproduktionsområden ger
även information om avvägningen mellan bl. a. vidmakthållande och
omsättning och tillförsel. Indelningarna möjliggör ändamålsinriktade
uppdragsförslag i anslagsframställning och tillgodoser riksdagens och
regeringens önskemål om avgränsning av primäruppdrag. I vissa fall
finns en rimligt god överensstämmelse mellan nämnda indelningar och
organisationen vid lägre regional och lokal myndighet. Vissa justeringar
av innehållet i delprogram har genomförts under den tid FPE
tillämpats. Indelningen i delproduktionsområden och delprogram synes
vara den minsta gemensamma nämnare som tillgodoser informationsönskemålen
på högre nivåer i organisationen utan påtagliga nackdelar
för lägre regional och lokal myndighet. Det kan emellertid behöva påtalas
kraftigare, att indelningarna främst gagnar högre nivåers önskemål
om information, så att lägre nivåer inte känner sig styrda mot en
ledningsform, som inte gagnar dem själva.

Till frågan om rationaliteten i FPE bör även räknas den särskilda
terminologi som används i systemet. Denna fråga har särskilt diskute -

Förs. 1979/80:6

rats både med linjeorganisationens personal och med lokala företrädare
för personalorganisationerna.

Varken linjeorganisation eller företrädare för personalorganisationer
har givit uttryck åt uppfattningen att terminologin är besvärande. Vissa
begrepp har vunnit stadga och det skulle betraktas som ogynnsamt att
nu ändra på terminologin, som den tillämpas inom lägre regional och
lokal myndighet.

Sammanfattat synes FPE i stort vara rationellt uppbyggt. Vissa förslag
till förbättringar sammanfattas senare.

Fungerar FPE tillfredsställande?

Ett ledningssystem kan fungera tillfredsställande även om det finns
brister i den rationella uppbyggnaden.

Styrningen i FPE görs genom uppgifter och genom uppgifter i kombination
med resurser, som tilldelas ansvarsområden som i regel är organisatoriska
enheter. Uppgiftsfördelning på ansvarsområden synes fungera
väl.

Budgeten skulle bli ett bättre styrmedel om vissa mål/uppgifter preciserades
mera noggrant. I promemorian har berörts hur mobiliseringsverksamheten
styrs av i huvudsak generella mål. Målen för grundutbildningen
är noggrant angivna. Värderingen av uppnådda resultat har
ibland inte en entydigt direkt koppling till angivna mål. För repetitionsutbildningen
anger chefen för armén samma mål för förband som genomför
fullständig respektive modifierad repetitionsutbildning. Regional
precisering av målen för modifierad repetitionsutbildning kan medföra
att innebörden av vissa begrepp blir beroende av utbildningstidens
längd.

Tillkomst och ökad användning av driftuppdrag innebär en påtaglig
förbättring av möjligheten att styra stödproduktionen med uppgifter
och resurser. Samtidigt förbättras möjligheten till löpande kontroll av
förbrukningen av betalningsmedel.

Budgeten för fastighetsunderhåll är en noggrann beskrivning av uppgifter
och beräknat resursbehov.

När det gäller precisering av mål/uppgifter är bristerna störst inom
den administrativa verksamheten. Ibland anges målnivå med skalvärden,
som inte kan relateras till någon enhetlig norm.

När det gäller personal och värnpliktiga anses resursfördelning i fysiska
termer vara mera meningsfull än fördelning i kostnadstermer.
Styrning och nyttjandekontroll görs också i fysiska termer. Resursfördelning
till och nyttjandekontroll vid kompani görs ofta i antalstermer.
Internprissättningen har i något fall fungerat mindre väl och är under
översyn.

Resultatredovisning och kontroll försvåras i något fall genom att målen/uppgifterna
är mindre precisa. Redovisning av resultat för sig och
resursförbrukning för sig stimulerar inte till analys.

Det är en allmän uppfattning att flerårsplaneringen förbättrats och
att övrig planering vunnit i stadga sedan FPE infördes. Det är också en
allmän uppfattning att resurstilldelning under i huvudsak ett anslag underlättar
styrning och förbättrar resursutnyttjandet.

I förhållande till tidigare planeringssystem ger FPE en bättre beskrivning
av valsituationen i det fall en uppgift måste utgå för att en annan
skall kunna tillkomma. FPE är ändamålsenligt när det gäller att snabbt

Förs. 1979/80:6

beskriva vilka ekonomiska resurser som friställs, om olika uppgifter
utgår ur planerad verksamhet eller vilket resursbehov som erfordras,
om uppgifter tillkommer.

FPE har medfört en planering med längre tidshorisont, ökad bredd
och större djup. Ökad bredd och större djup engagerar fler individer än
tidigare. Möjligheten att påverka den egna arbetssituationen har ökat.
Denna påverkan skall öka arbetstillfredsställelse och effektivitet. Vid
flera myndigheter har denna metodik kommit långt i sin tillämpning.
Vid andra myndigheter finns ett större utrymme för fortsatt utveckling.
Det kan dock inte hävdas att all personal uttrycker önskemål om
aktiv medverkan i planeringen. Den enskilde har genom FPE fått ökad
kunskap om vilka uppgifter som skall genomföras och hur de skall genomföras.
FPE har därför medfört att personalen fått ökad betydelse
vid produktionsekonomiska överväganden om ändringar i gjord planering.

Sett utifrån tidigare planeringssystem har FPE medfört fördelar.
Detta är tillfredsställande. Sett utifrån de grundtankar som fanns då
systemet infördes och de kompletteringar och justeringar som gjorts sedan
dess, behövs en fortsatt anpassning av systemets tillämpning. Ett
antal sådana punkter behandlas i granskningspromemorian.

Behovet av beskrivning av produktionsledningen inom armén

För att det vid den nu gjorda undersökningen skall ha varit möjligt
att granska om FPE är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande,
har det bedömts nödvändigt att göra en ganska omfattande beskrivning
av hur verksamheten praktiskt genomförs. En jämförelse
mellan FPE utformning och dess tillämpning i praktiken har därefter
gjorts, och resultatet därav har redovisats i form av synpunkter och
förslag.

Funnes beskrivningar av motsvarande slag tillgängliga på olika nivåer
i organisationen, skulle möjligheterna öka för den enskilde befattningshavaren
att förstå olika sammanhang, att inom sitt eget område
verka för en kompletterande anpassning till systemets idéer och att
lämna förslag till kompletteringar och jämkningar.

Chefen för armén har utfärdat vissa tillämpningsanvisningar. Dessa
synes dock inte vara tillräckliga. Det som saknas är en samlad beskrivning
av hur produktionsledningen inom armén utövas på central, regional
och lokal nivå. Beskrivningen i denna promemoria är inte fullständig.
Den bör emellertid kunna vara ett av ingångsvärdena. En beskrivning
av här nämnt slag bör utarbetas. Den skulle kunna få användning
i exempelvis följande sammanhang.

— För kontinuerlig kontroll av hur tillämpad ledning och ledningsmetodik
överensstämmer med den ledningsfilosofi, som planerings- och
ekonomisystemet ger uttryck för.

— Som underlag för utbildning vid skolor och kurser.

— För introduktions- och kompletteringsutbildning av personal som
skall tjänstgöra i staber på olika nivåer.

— För befälsutbildning vid förband.

Kunskap om och förståelse för olika sammanhang synes också vara
en av förutsättningarna för framgångsrik decentralisering och delegering.
Den bör öka arbetstillfredsställelsen och kan möjligen också mins -

Förs. 1979/80:6

ka administration och kostnader. Vissa myndigheter har konstaterat behoven
och utarbetat beskrivningar av delproblem och genomfört kompletterande
utbildning, som i något fall och till berörda delar även innefattat
de värnpliktiga. Det yttersta syftet bör vara, vad som i andra
sammanhang kallas en allmän höjning av den ekonomiadministrativa
nivån.

Sammanfattning av synpunkter och förslag

Granskningen har avsett produktionsledningssystemet inom armén
med tyngdpunkten på verksamheten på lägre regional och lokal nivå.

Sett i stort är FPE rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.

— FPE har medfört en förbättrad flerårsplanering. Planeringen i övrigt
har vunnit i stadga. FPE är som ekonomiskt planeringssystem
ändamålsenligt när det gäller att snabbt beskriva ändrade resursbehov
om uppgifter tillkommer eller utgår.

— Resurstilldelning under i huvudsak ett anslag underlättar styrning
och förbättrar resursutnyttjandet.

— FPE har medfört en planering med längre tidshorisont, ökad bredd
och större djup. Fler individer än tidigare engageras. Möjligheten
att påverka den egna arbetssituationen har ökat.

— Det särskilda språket i FPE används i begränsad omfattning inom
de enskilda myndigheterna. Terminologin anses inte som besvärande.

Förbättringar är möjliga. Framförda synpunkter och förslag skall
medverka till detta. De sammanfattas enligt följande.

— Instruktion för chef för lägre regional och lokal myndighet bör utarbetas
och fastställas. Tillämpningen av allmän verksstadga bör
klarläggas.

— De enskilda myndigheterna bör upprätta egen samlad flerårsplan,
som med utgångspunkt i krigsorganisationen beskriver kraven på
produktion och samordning inom fredsorganisationen.

— Chefen för armén bör pröva möjligheten att minska direktstyrningen
årsvis av befälsutbildning vid förbanden, så att dessa får utrymme
att genomföra utbildning grundad på egen flerårsplanering.

— Lägre regional och lokal myndighets önskemål om tillgång till organisation,
personellt innehåll, utrustningslistor och behov av förrådsutrymme
i samband med krigsorganisationsförändringar, i sådan
tid att detaljerad verksamhetsplanering kan genomföras, bör
tillgodoses.

— Mobiliseringsmyndighet bör inom sig utse någon som under regementschefen
har det sammanhållande ansvaret för kontroll av innehållet
i de krigsförband som myndigheten har mobiliseringsansvar
för. Mobiliseringsmyndighet bör årsvis i sekundäruppdragsförslag
anmäla planerad mobiliseringsberedskap och redovisa eventuella alternativa
förslag uttryckta i ekonomiska termer.

— Den nu använda modellen att ange mål för grundutbildningen —
utbildningsmål för typkompani m. m. — uppfattas som ändamålsenlig.
Chefen för armén bör pröva sammanhanget mellan de mål
som anges och resultatredovisningen samt formerna för denna. Anpassning
till nu fastställd modell för värdering av krigsförband kan
kräva jämkningar.

Förs. 1979/80:6

— Metodiken att ange mål inom områdena administration och förvaltning
genom nivåvärde bör utgå. Målet bör anges konkret. Goda
exempel finns. De bör bringas till kännedom och tillämpning. Uppgiftspreciseringar
för och dokumentation av internplanering inom
ansvarsområde bör i flera fall utvecklas.

— Den ekonomiska handlingsfriheten när fråga är om personal är så
begränsad att flertalet lägre regionala och lokala myndigheter upplever
personalkostnadsbudgeteringen som mindre meningsfull. Styrning
och kontroll genomförs i fysiska termer. Kan inte lättnader i
regelsystemet förutses bör nämnda myndigheter avlastas denna administration.
Statsmakternas syn på den framtida styrningen bör
vara vägledande för beslut i denna fråga.

— Kommer frågan om nivå för personalkostnadsbudgeteringen att
prövas, bör frågan om budgetnivå för vissa värnpliktskostnader
prövas samtidigt.

— Det bör prövas hur möjliga vinster kan uppväga en något ökad administration,
om hyran för främst byggnader/lokaler ingår i budgeten
för lägre regional/lokal myndighet.

— Detaljstyrningen av viss marginell resursanvändning bör begränsas.

— Lägre regional och lokal myndighet har en fastställd kostnadsbudget
och en godkänd förbrukning av betalningsmedel. Viss risk finns
att detta uppfattas som ekonomisk dubbelstyrning och kan medföra
icke rationella beslut. Kostnadsbudgeten bör vara styrande. Reglerna
för samspelet mellan denna budget, uppgifterna och förbrukningen
av betalningsmedel bör formuleras entydigt.

— Metodstyming genom nuvarande form av centralt utgivna övningsförteckningar
bör upphöra. Övningsförteckningarna bör endera omredigeras
så, att sammanhang och stegringsföljd framgår tydligare
samt förteckning av aktiviteter utbytas mot mål och delmål, eller
ersättas med en kompletterande utbildning i planeringsmetodik som
har sin utgångspunkt i slutmålen.

— Planerings- och budgetprocessen omfattar preliminär och slutlig
version samt en eller två revideringar avseende varje verksamhetsår.
Den genomförs först regionalt och därefter regionalt-centralt. Försvarsmaktens
ledningsutredning har föreslagit studium och eventuellt
försök gällande alternativa former. Oberoende av form bör planerings-
och budgetdialogen grundas på preciserade uppgiftsförslag
från lägre regional och lokal myndighet. Brister finns inom detta
område.

— Vissa delar av nuvarande innehåll i lägre regional och lokal myndighets
resursbehovsanmälan bör kunna utgå.

— Enskild myndighet bör disponera sin verksamhetsorder främst med
hänsyn till den interna styrningen. Det synes som om myndigheter i
vissa fall känt sig bundna av exempelvis indelningen i delproduktionsområden.

— Redovisning efter ett budgetår bör genomgående följa modellen att
uppgifter, resurser, resultat, differenser, motiv och eventuella förslag
redovisas i ett sammanhang.

— Lägre regional och lokal myndighet genomför analyser i någon
form. Analysen har inte fått samma fasta mönster som flertalet övriga
rutiner. En möjlig väg till förbättring synes vara, att den enskilda
myndigheten arbetar fram en helhetssyn avseende syfte, omfattning,
innehåll, tidpunkter och ansvarsfördelning för analysen.

Förs. 1979/80:6

— En samlad beskrivning av hur produktionsledningen inom armén
utövas på central, regional och lokal nivå saknas. Därmed saknas
också en konkret beskrivning av hur man praktiskt tillämpat det
nya ledningssystemets idéer. Kunskap om och förståelse för olika
sammanhang synes vara en av förutsättningarna för framgångsrik
decentralisering och delegering. En beskrivning bör utarbetas.

2 Remissammanställning

Yttranden över granskningspromemorian har efter remiss lämnats av
överbefälhavaren (ÖB), chefen för armén (CA), försvarets rationaliseringsinstitut
(FRI), riksrevisionsverket (RRV), militärbefälhavaren för
södra militärområdet (MBS), militärbefälhavaren för nedre Norrlands
militärområde (MBNN), chefen för Södra skånska regementet och
Malmö försvarsområde (C P7/Foll), chefen för Kronobergs regemente
och försvarsområde samt Kalmar försvarsområde (C Ill/Fo 18/16).

Överbefälhavaren och chefen för armén har avgett gemensamt yttrande.

Allmänna synpunkter

Den i granskningspromemorian redovisade beskrivningen av hur försvarets
planerings- och ekonomisystem (FPE) tillämpas på främst lägre
regional och lokal nivå inom armén får ett uttalat stöd i remissyttrandena.
ÖB/CA anser att den omfattande och detaljerade beskrivningen
av produktionsledningssystemet på främst lägre regional och lokal nivå
med fördel kan utnyttjas i olika utbildningssammanhang. RRV framhåller
att promemorian ger en fyllig och instruktiv beskrivning av den
roll som FPE har som ledningsinstrument för myndigheter på lägre regional
och lokal nivå inom armén. MBS liksom MBNN anmäler som
sin uppfattning att granskningspromemorian utgör en bra beskrivning
av produktionsledningen på främst lägre regional och lokal nivå. C P7/
Foll och C Ill/Fo 18/16 framhåller att utredningen väl beskriver hur
FPE tillämpas på lägre regional och lokal nivå.

Remissmyndigheterna är positiva till huvuddelen av de i granskningspromemorian
framförda förslagen. RRV anser att verket, med
stöd av egna rapporter efter genomförda förvaltningsrevisioner av regementen
inom armén, i allt väsentligt kan instämma i de synpunkter
och biträda de förslag som framförs i granskningspromemorian. ÖB/
CA framhåller att granskningen är genomförd under en period då stora
ansträngningar gjorts för att eliminera brister och missuppfattningar i
FPE, varför de framförda synpunkterna i allmänhet är kända och under
behandling. Vidare framhålls att granskningspromemorian i många
avseenden bestyrker de förhållanden som föranlett besluten om försök
med decentraliserad produktionsledning och att påpekade brister och
förslag till förbättringsåtgärder torde vara giltiga för även andra myndigheter
än de undersökta. C P7/Foll biträder framförda förslag med
”vissa anmärkningar”, som behandlas under särskilda punkter i det följande.
C Ill/Fo 18/16 har inte haft något att invända mot redovisade
synpunkter och förslag. MBS biträder framförda förslag, men diskuterar
särskilt vad som bör gälla vid budgetering och redovisning av kost -

Förs. 1979/80:6

nader för personal och värnpliktiga samt sambandet mellan en kostnadsbudget
och behovet av betalningsmedel.

De lägre regionala/lokala myndigheterna har inte redovisat avvikande
uppfattning vad gäller i promemorian framförda synpunkter och
förslag angående budgetering och redovisning av kostnader för personal
och värnpliktiga. De har heller inte haft särskilda synpunkter att
anföra angående sambandet mellan en kostnadsbudget och ansvaret för
förbrukning av betalningsmedel. De högre regionala och centrala myndigheterna
har i sina yttranden tagit upp dessa områden till diskussion.
Det anförda redovisas under särskilda punkter i det följande.

FPE uppbyggnad och rationalitet

I granskningspromemorians sammanfattande del anges att FPE sett
i stort är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande och att
framförda synpunkter och förslag skall medverka till möjliga förbättringar.

ÖB/CA delar denna uppfattning, men framför också att en fortsatt
utveckling är nödvändig för att bl. a. grundtankarna i systemet om ekonomiskt
ansvar, delegering, kostnadsmedvetande m. m. skall kunna få
en tillämpning som medför högre effektivitet och bättre arbetstillfredsställelse.
FRI instämmer med utredningen i att FPE i huvudsak är
funktionellt uppbyggt, men anser att åtskilliga förbättringar måste göras
vad gäller tillämpningen av systemet. Institutet konstaterar att då
granskningspromemorian har sin tyngdpunkt i verksamheten på lägre
regional och lokal nivå inom armén, ger den inte svar på frågan om
FPE är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande för ÖB, försvarsgrenschef
eller fackmyndighet. Institutet framför också att den administrativa
omfattningen av FPE bort belysas utförligare liksom
spörsmålet om tillämpningen av FPE lett till verkliga besparingar för
försvaret som helhet. MBNN anser de grundläggande principerna för
FPE som lämpliga, men anser också att tillämpningen i flera avseenden
ännu inte anpassats till dessa principer. Detta gäller, enligt MBNN,
särskilt målstyrningen och resultatvärderingen. MBNN vill dock framhålla
att väsentligt för ändringar och förbättringar i fråga om FPE
tillämpning kan beräknas bli genomförda under de närmaste åren.
MBNN vill därvid särskilt framhålla de inom militärområdet under
budgetåret 1979/80 påbörjade försöken med decentraliserad produktionsledning.
MBNN pekar också på att ansvarsfördelningen mellan
olika nivåer liksom den tekniska utformningen i flera avseenden varierar
mellan olika huvudprogram och anser att en mera allsidig belysning
omfattande myndigheter ur samtliga försvarsgrenar och programmet
Operativ ledning varit önskvärd, liksom en utökad behandling av
fackmyndigheternas roll. Detta skulle, enligt MBNN, i sin tur ha
medfört en bättre belysning av militärbefälhavarens roll som samordnare
inom nämnda huvudprogram.

Produktionsledning och instruktioner

I granskningspromemorian framhålls att det saknas dels en samlad
beskrivning av hur produktionsledningen inom armén utövas på central,
regional och lokal nivå, dels en instruktion för förbandschef.

Förs. 1979/80:6

FRI instämmer i detta och anser att de försök som pågår med decentraliserad
produktionsledning innebär att fördelningen av ansvar
och befogenheter mellan olika nivåer kommer att omprövas. Institutet
anser att detta måste beaktas då en beskrivning av produktionsledningen
samt instruktion för förbandschef utarbetas. ÖB/CA anger att chefen
för armén kommer att utarbeta en beskrivning av hur produktionsledningen
inom armén utövas i samband med omarbetning av nuvarande
anvisningar för FPE tillämpning inom armén. ÖB/CA anser också
att behov av instruktion för chef för lägre regional och lokal myndighet
föreligger. ÖB har planlagt att i samverkan med försvarsgrenschefema
utarbeta sådana instruktioner, när pågående arbete i försvarsdepartementet
med instruktioner för myndigheter som lyder direkt under regeringen
är klart. MBNN framhåller att det är angeläget att arbetet
med nya instruktioner för myndigheterna genomförs så snart som möjligt
i syfte att bl. a. åstadkomma erforderlig stadga vad beträffar fackmyndigheternas
skyldigheter och befogenheter. FRI framhåller i detta
sammanhang att institutet erfarit att lokal nivå ofta upplever central
nivås samordningsfunktion som bristfällig. Förutom att lokal nivå, enligt
FRI, känner sig starkt centralstyrd i många detaljfrågor anser man
det som en icke samordnad direktstyrning från olika delar av centrala
staber och fackmyndigheter. I granskningspromemorian framhålls i
samband med krigsorganisationsförändringar att de lägre regionala/lokala
myndigheterna anser att högre nivåers planering och/eller verkställighet
inte alltid är samordnad på ett från deras synvinkel önskvärt
sätt. MBNN vill kraftigt understryka detta och anser att förhållandena
är betydligt mer försvårande än som framgår av granskningspromemorian.
C P7/Foll understryker förslaget att arbetet med instruktioner
för chefer för försvarsområdesförband och övriga regementschefer fortsätter
och förs fram tili beslut. I dessa instruktioner bör, enligt C P7/
Foll, bl. a. ansvarsfördelningen mellan chef för försvarsområdesförband
och annan (andra) understödd(a) regementschef(er) entydigt anges.

Flerårsplanering m. m.

I granskningspromemorian anges att de enskilda myndigheterna bör
upprätta egen samlad flerårsplan, som med utgångspunkt i krigsorganisationen
beskriver kraven på produktion och samordning inom fredsorganisationen.

FRI instämmer i betydelsen av långsiktig produktionsplanering och
anser att den långsiktiga produktionsplaneringen måste spridas nedåt i
organisationen eftersom det inte går att få ett effektivt resursutnyttjande
utan den, vare sig på central eller lokal nivå. Institutet vill peka på
att för att möjliggöra långsiktig rationaliseringsplanering med större
investeringar, så krävs en långsiktig produktionsplanering. En långsiktig
produktionsplanering på lägre regional/lokal nivå torde vara en
nödvändig förutsättning för att bl. a. centrala myndigheter skall få en
uppfattning om huruvida de lägre regionala/lokala myndigheterna har
uppfattat den långsiktiga inriktning som anges i ”programplaner” m. m.
på ett riktigt sätt. En långsiktighet och ökad planmässighet blir därmed,
enligt FRI, en förutsättning för att åstadkomma en decentralisering i
det korta perspektivet. ÖB/CA biträder uppfattningen att de olika flerårsplaner
som finns vid myndigheterna bör samordnas och helst samlas

Förs. 1979/80:6

i ett dokument. Arbete med detta pågår, enligt ÖB/CA, även vid myndigheter
utanför södra militärområdet. Fördelen med långsiktig produktionsplanering
har framhållits av överbefälhavaren i samband med
viss utbildning och kommer, enligt ÖB/CA, att betonas vid omarbetning
av anvisningar för FPE tillämpning.

Formulering av mål, resultatvärdering m. m.

I granskningspromemorian har framhållits att metodiken att ange
mål inom områdena administration och förvaltning genom nivåvärde
bör utgå och att målet bör anges konkret.

FRI betonar behovet av väl definierade och kvantifierbara mål. FRI
anser att möjligheterna bör prövas att förenkla målformuleringarna. De
mål som anges av överordnad nivå bör i första hand inriktas mot primärproduktionen.
Institutet vill understryka nödvändigheten av att
inom förbanden speciellt målen för den interna administrationen utformas
med bestämda krav på effektivitetsutveckling.

ÖB/CA framhåller att vid formulering av mål inom områdena administration
och förvaltning är det viktiga att beskriva målen så, att det
går att avgöra om målen har uppnåtts eller inte. Mot denna bakgrund
pågår fortsatt arbete med att förbättra målformuleringarna inom dessa
områden. MBNN framhåller att stor uppmärksamhet måste ägnas åt
målformuleringar samt minskning och förenkling av handlingsreglerna
i samband med pågående försök med decentraliserad produktionsledning
och att detta arbete kommer att ges hög prioritet. C Ill/Fo 18/16
anser att vissa uppgifter som riktas till lokala myndigheter, till exempel
”vidmakthåll allmän ledning och förbandsverksamhet”, är svåra att
mäta och att det därmed också är svårt att genomföra en analys av förhållandet
mellan insatta resurser och uppnådda resultat.

ÖB/CA anmäler att chefens för armén bestämmelser för prestationsvärdering
under grundutbildning kommer att överses i samband med
en framtida utformning av ett för försvarsgrenarna gemensamt system.
Sammanhanget mellan de mål som anges och resultatredovisningen
samt formerna för denna kommer att utvärderas i försöken med decentraliserad
produktionsutveckling. C P7/Foll anser att nuvarande
tregradiga skala som används för sammanfattande omdöme vid prestationsvärdering
efter grund- och repetitionsutbildning är enkel, bra och
möjlig att tillämpa lika och vidare att detta inte är möjligt i en femgradig
skala, varför återgång till en sådan icke bör göras. C P7/Foll anser
också att övningsförteckningarna bör finnas kvar, men utformas
enligt ett i granskningspromemorian framfört förslag. Normer för ammunition
och körmil bör, enligt C P7/Foll, också finnas kvar och vara
ramstyrande.

Budgetering m. m. av vissa resurser. Budgetdialog

I granskningspromemorian framhålls att lägre regional och lokal
myndighet inte anser att personalkostnadsbudgetering och personalkostnadsredovisning
är ett för deras del verksamt styrmedel. Detta
sammanhänger dels med att friheten att påverka den personella tillgången
är mycket starkt begränsad, dels med att fördelningen av den
på kort sikt givna tillgången på personal mera styrs av regelsystem och

Förs. 1979/80:6

bedömt bästa nyttjande av den enskilde befattningshavaren än av ekonomiska
beräkningar. Om statsmakterna anser, anges vidare i promemorian,
att samma regelsystem skall gälla framöver, kan det betvivlas
om det är rationellt att lönedelen för militär och civilmilitär personal
ingår i lägre regional och lokal myndighets budget. Kan lättnader i regelsystemet
förutses, synes skäl finnas att bibehålla nuvarande ordning.
I promemorian anges också att i det fall frågan om hur personalens löner
skall ingå i budgeten prövas, så bör också prövas hur de värnpliktigas
löneförmåner m. m. skall ingå.

De lägre regionala/lokala myndigheterna har inte anmält avvikande
mening i denna fråga. MBS framför som sin uppfattning att personalbudgetering
och budgetering av värnpliktskostnader även fortsättningsvis
bör genomföras av lägre regionala/lokala myndigheter och anger
också vissa krav på att ett datorstött personalbudgeteringssystem införs.
Det framgår inte närmare av MBS yttrande om ställningstagandet även
gäller vid ett oförändrat regelsystem inom personalområdet. MBNN
framhåller att försöken med decentraliserad produktionsledning bl. a.
torde komma att omfatta personalfrågor och att detta liksom även
andra faktorer talar för att ansvaret för personalbudgetering bör bibehållas
på lägre regional och lokal nivå. Eftersom militärbefälhavaren i
framtiden, enligt MBNN, bedöms få ökade befogenheter att besluta i
fråga om omfattningen av i varje fall repetitionsutbildningen, så bör
nuvarande budgetnivå för värnpliktskostnader bibehållas. ÖB/CA
framhåller att en central budgetering av personalkostnaderna skulle
strida mot FPE grunder. Strävan är i stället, framhåller ÖB/CA, att öka
den lokala chefens handlingsfrihet vad gäller personalens nyttjande och
därmed starkare knyta personalkostnaderna till olika uppgifter. Lokal
budgetering och fördelning av personalkostnaderna till uppgifter bedöms
underlätta intern rationalisering och uppmuntra till mindre personalkrävande
produktionsmetoder. FRI anser att om man vill följa
grundtankarna i FPE så bör man förorda ett ökat lokalt ansvar för
personalens kvantitet, kvalitet och utnyttjande. Detta är/borde vara en
av regementschefens viktigaste uppgifter med tanke på personalkostnadernas
stora andel av förbandets kostnader. Det är orimligt att betrakta
personalkostnaderna och -utnyttjandet som opåverkbara.

Förbanden skulle då tappa helhetsgreppet och få mindre motivation
för att vidta arbetsbesparande åtgärder. Detta skulle i sin tur leda till
att förbanden än mer än i dag betraktar detta och andra rationaliseringar
som en uppgift för central nivå. Den i granskningspromemorian
antydda utvecklingen skulle, enligt FRI, strida mot politiska uttalanden
om vidgad decentralisering. RRV har inte haft något att erinra mot
den beskrivning eller de synpunkter och förslag som framförs i granskningspromemorian.

FRI anser att försök bör genomföras med en i promemorian redovisad
alternativ modell för planerings- och budgetdialogen. MBNN anser
att försöken med decentraliserad produktionsledning kan beräknas ge
nya erfarenheter vad beträffar budgetdialogen.

Fastighetsförvaltning m. m.

RRV framhåller i fråga om fastighetsförvaltningen vid de i promemorian
berörda myndigheterna, att RRV lämnat sin utredning till regeringen
i maj 1979. Utredningen innehåller, enligt RRV, ett princip -

Förs. 1979/80:6

förslag som tillgodoser de synpunkter beträffande denna förvaltningsgrens
inordnande i FPE som framförs i granskningspromemorian. Regeringen
har, framhåller RRV, i juni 1979 gett överbefälhavaren i uppdrag
att på grundval av resultatet av RRV utredning m. m. lämna förslag
till hur ledning m. m. av fortifikations- och byggnadsverksamheten
inom försvarsmakten skall utövas. FRI yttrar sig över det i promemorian
framförda förslaget angående budgetering av hyror och betonar vikten
av att det undersöks hur hyrorna kan användas som styrmedel.

Kostnadsbudget och betalningsmedelsansvar

I granskningspromemorian redovisas hur lägre regional och lokal
myndighet har en fastställd kostnadsbudget och en av militärbefälhavaren
godkänd prognos för förbrukning av betalningsmedel. Det framhålls
också att viss risk finns att detta uppfattas som ekonomisk dubbelstyrning,
vilket hänger samman med att reglerna för samspelet mellan
kostnadsbudgeten, uppgifterna och förbrukningen av betalningsmedel
inte uppfattas som entydiga. I promemorian föreslås att kostnadsbudgeten
skall vara styrande och att de berörda reglerna för samspel
formuleras så att de blir entydiga.

FRI anser att frånvaro av lokal chefs betalningsmedelsansvar kan
ses som ett eftersättande av grundtankar i FPE om lokalt ansvar. Institutet
framhåller att arbete pågår med att studera olika frågor kring lokalt
betalningsmedelsansvar. Detta gäller till exempel driftbudgetering
med lokala internpriser som styrmedel, möjligheter till uppföljning av
betalningsmedel per uppdrag, förändrade informationsbehov på lokal
och central nivå, överföring av resurser/skulder mellan budgetår m. m.

ÖB/CA anser att lägre regional och lokal myndighet även skall ha
ansvar för de utbetalningar som görs på denna nivå. Sambandet mellan
kostnader och betalningsmedel är så starkt att både kostnadsutfallet
och betalningskonsekvenserna måste följas upp och kontrolleras. Överbefälhavaren
har vid omarbetningen av sina anvisningar för FPE mer
än tidigare betonat lokal myndighets betalningsmedelsansvar liksom
Chefen för armén i planerings- och budgetdirektiven för kommande år.
FPE kommer antagligen, enligt ÖB/CA, att fungera mer tillfredsställande
när detta synsätt helt slagit igenom. MBNN bedömer att likviditetsansvar
kommer att åvila de lokala myndigheterna. MBNN framhåller
vidare att det är väsentligt att skillnaden mellan kostnader och betalningsmedel
nedbringas så långt detta är möjligt .Härigenom skapas
säkrare underlag för beslut angående omfördelning av resurser och för
att upprätta prognoser. En av förutsättningarna härför är, enligt
MBNN, att fastställda prislistor är så realistiska som möjligt. MBS anser
att kostnadsbudgeten alltjämt bör vara styrande för lokal och regional
myndighet då nuvarande organisation (OLLI) icke medger en
styrning med enbart betalningsmedel. Systemet för kostnadsbudgetering
bör dock överses i syfte att få bättre överensstämmelse mellan
kostnader och betalningsmedel. Nuvarande system torde också medge
att man inom myndigheten arbetar parallellt med en kostnads- och en
betalningsbudget. Detta måste dock medföra att organisationen för
ekonomiadministration inom myndigheten förändras. Härvid torde
också, enligt MBS, förutsättningarna för att åsätta lokala internpriser
(standardkostnader) öka.

Förs. 1979/80:6

C P7/Foll framhåller att ett i en instruktion noggrant reglerat ansvarsförhållande
också hänger samman med ansvaret för kostnader
och betalningsmedel.

Övrigt

FRI anser att ytterligare en förutsättning för decentralisering är att
det finns fungerande kontrollinstrument. Dessa kräver effektiv uppföljning
och analys, vilka i sin tur kräver goda informationssystem. Arbetet
med att ta fram information till fackmyndigheterna upplevs ofta
betungande och omotiverat vid lokala myndigheter. Institutet instämmer
med vad som anförs i granskningspromemorian att centrala myndigheters
och då i första hand fackmyndigheters behov av beslutsunderlag
bl. a. vad gäller resursbehovsanmälan bör ses över.

Fackmyndigheternas behov av analysunderlag för att kunna följa
t. ex. kostnadsutvecklingen måste tillgodoses. Som framgår av försvarets
rationaliseringsplan 1979 anser institutet att utveckling av informationssystem
inom alla fackområden är en mycket angelägen uppgift
och att förstudier om behov av sådana bör påbörjas. Såväl den lokala
myndighetens som fackmyndighetens behov av analysunderlag måste
därvid tillgodoses, men på ett sådant sätt att lokala myndigheter inte får
merarbete.

FRI instämmer i att indelningen i delproduktionsområden och delprogram
inte gagnar styrningen inom lägre regional och lokal myndighet
och anser att förhållandena bör granskas i syfte att åstadkomma
förenklingar.

C P7/Foll instämmer i det i granskningspromemorian framförda
förslaget rörande behov av sammanhållande ansvar inom mobiliseringsmyndighet
för kontroll och uppföljning av krigsförbandens (mobiliseringsenhetemas)
status.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1 »80