Riksdagens revisorers förslag angående det statligaredovisningssystemet (Framställning / redogörelse 1980/81:16)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1980/81:16

Förslag

1980/81:16

Riksdagens revisorers förslag angående det statliga
redovisningssystemet

1981-02-26
Till riksdagen

Inledning

Riksdagen fattade år 1967 (prop. 1967:79. SU 82. rskr 194) principbeslut
om omläggning av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten.
För redovisningsverksamhetens del innebar detta beslut att ett generellt
ADB-baserat redovisningssystem, system S, skulle införas hos de civila
statliga myndigheterna. Det nya redovisningssystemet infördes successivt
under åren 1968-1977. De statliga affärsverken och riksdagens verk omfattades
inte av omläggningen. Riksrevisionsverket (RRV) och myndigheterna
hade ett delat ansvar för genomförandet av omläggningen.

System S kan kort betecknas som ett paket av hjälpmedel dels för den
löpande ekonomiska handläggningen (utbetalning, inbetalning, bokföring,
bokslut m.m.) inom statsförvaltningen, dels för resultatuppföljning mot
fastställda budgeter (redovisning av budgetutfall, kostnadsutfall. prestationer
m.m.). En del av myndigheternas ekonomiadministrativa uppgifter,
vissa registrerings- och redovisningsfunktioner samt utbetalningsfunktioner,
centraliserades till ett begränsat antal redovisningscentraler (RC).

Bland de fördelar som skulle uppnås med det nya redovisningssystemet
nämndes bättre möjligheter till ekonomisk styrning, säkrare anslagsUppföljning
och rationaliseringsvinster.

Riksdagens revisorer uttalade sig redan år 1962 för att myndigheternas
bokföringssystem borde ses över i syfte att uppnå en samordning, rationalisering
och standardisering av bokföringsarbetet. Då ca tio års erfarenheter
numera finns av system S, har revisorerna låtit granska redovisningssystemet.

Enligt det av revisorerna fastställda syftet med granskningen har undersökts
hur redovisningssystemet fungerar och, med särskilt beaktande av
kostnadsaspekten, om avsedda fördelar med omläggningen har nåtts.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
,med titeln Det statliga redovisningssystemet (1980: 3).

Den genomförda granskningen har, enligt granskningspromemorian, visat
att syftet med omläggningen av de statliga myndigheternas redovisning
i stort sett uppnåtts. De ursprungligen beräknade personalbesparingarna
synes dock inte ha realiserats. De synpunkter och förslag som framkommit
1 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 16

Förs. 1980/81:16

vid granskningen har sammanfattats under följande åtgärdsrubriker: Bättre
utnyttjande av system S. Utveckling av redovisningssystemet och Allmänna
åtgärder.

Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna är övervägande
positiva till de i granskningspromemorian framlagda förslagen och anser
att förslagen lämpligen bör beaktas i det fortsatta arbetet på utvecklingen
av redovisningssystemet.

Sammanfattningar av promemorian och remissyttrandena återfinns i till
denna skrivelse fogad bilaga.

Revisorernas överväganden

Det statliga redovisningssystemet utgör grunden för statens ekonomiadministrativa
system (SEA-systemet) med dess huvudfunktioner planering,
budgetering, resultatuppföljning och resultatanalys samt revision. Väl fungerande
ekonomiadministrativa styrmedel är av största betydelse för statsmyndigheternas
möjligheter att under god hushållning med resurserna nå
uppsatta mål. I dagens ansträngda statsfinansiella läge krävs av myndigheterna
ökade insatser för rationaliseringar och omprioriteringar som ytterst
syftar till en reell minskning av resursåtgången. En väsentlig del av det
grundmaterial som fordras för de härvid nödvändiga verksamhetsanalyserna
måste hämtas från redovisningssystemet.

Det är därför med tillfredsställelse revisorerna kan konstatera att det nya
redovisningssystemet har medfört avsevärda fördelar i form av bättre och
enhetligare redovisning hos de statliga myndigheterna och en säkrare
ekonomiadministration.

System S är en produkt av 1960-talets datorteknik med starkt centraliserade
systemlösningar. Under den tid systemet funnits har ADB-tekniken
i hög grad utvecklats. Mycket av den kritik som i vissa avseenden riktats
mot system S beror enligt revisorernas mening på växande krav på de
ekonomiadministrativa styrmedlens flexibilitet och snabbhet samt på myndigheternas
ökade ADB-kunnande och tillgång till moderna datorer. Den
genomförda granskningen visar att utvecklingsarbetet på det statliga redovisningssystemet
måste fortsätta.

Revisorerna konstaterar att många av de synpunkter och förslag som
framkommit vid granskningen nu är under utredning eller övervägande vid
såväl RRV som andra myndigheter. RRV har i verksamhetsplanen för
planeringsperioden 1980/81 — 1985/86 angivit att verket med en förstudie
inlett ett utvecklingsarbete på system S. Revisorerna kommer därför i det
följande att i huvudsak uppehålla sig vid vissa spörsmål som synes viktiga
att beakta i utvecklingsarbetet. Revisorernas synpunkter och förslag avser
dels sådana som syftar till att uppnå ett effektivare utnyttjande av system S
inom ramen för dess nuvarande grundkonstruktion, dels sådana som lämpligen
bör beaktas i det mera långsiktiga utvecklingsarbetet på systemet.

Förs. 1980/81:16

Bättre utnyttjande av nuvarande redovisningssystem

System S är i vissa delar obligatoriskt för alla myndigheter. I sina
obligatoriska delar har systemet utformats på ett för myndigheterna enhetligt
sätt. Denna enhetlighet har skapat förutsättningar för att genom datarutiner
i den s.k. riksredovisningen sammanställa övergripande ekonomisk
information. Vid den genomförda granskningen har vissa synpunkter och
förslag framkommit syftande till att höja användbarheten och kvaliteten på
bl. a. budgetredovisningen, finansstatistiken och nationalräkenskaperna,
vilka ingår i eller hämtar sin information från riksredovisningen.

Revisorerna önskar i detta sammanhang ta upp myndigheternas kontering
till diskussion. Vid granskningen har framkommit att utgift sklassificeringen
delvis är bristfällig. Såväl statistiska centralbyrån (SCB) som
konjunkturinstitutet (Kl) framhåller i sina remissvar att finansstatistikens
och nationalräkenskapernas kvalitet är beroende av riktig kontering. Samma
är förhållandet för budgetredovisningen som utnyttjas b|. a. för anslagskontrollen.
Ett projekt inom RRV arbetar för närvarande med konteringsfrågorna.

Riktig kontering utgör en grundförutsättning för att den övergripande
ekonomiska styr- och kontrollinformationen som tas fram via system S
skall kunna fylla sina uppgifter. Revisorerna anser det därför angeläget att
RRV tillsammans med myndigheterna tinner praktiska lösningar på problemen.

Såväl i granskningspromemorian som i remissvaren från SCB och Kl har
diskuterats vissa användarönskemål berörande statistiken över statens
finanser, bl. a. i vad gäller klassificering och periodisering. En tillförlitlig
och till informationsbehoven väl anpassad finansstatistik är av stort värde,
bl. a. för verksamheten vid riksdagens revisorer. Revisorerna har noterat
att det finns en arbetsgrupp för löpande översyn av finansstatistiken. i
vilken ekonomidepartementet, budgetdepartementet. SCB. K| och RRV
är representerade. Revisorerna anser översynen angelägen och finner i
likhet med RRV och SCB att arbetsgruppen bör svara för arbetet med
behovsanpassningen av finansstatistiken.

Avstämning av myndigheternas anslagsförbrukning försvåras av att lilltärna
anslagsöverskridanden för löner m. m. inte är inräknade i anslagsbeloppen
för avslutade budgetår i myndigheternas anslagsframställningar, i
anslagspropositioner och i budgetredovisningen. I granskningspromemorian
har föreslagits att frågan om hur sådana överskridanden skall redovisas
bör utredas.

Av RRV:s remissvar framgår att RRV avser att belysa dessa problem
inom ramen för arbetet med moderniseringen av budgetsystemet- Revisorerna
vill framhålla vikten av bättre möjligheter till avstämning och analys
av den statliga verksamhetens kostnader. Frågan hur tillåtna anslagsöverskridanden
skall redovisas i budgetredovisningen m. 11. handlingar bör
lösas snarast.

tl Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 16

Förs. 1980/81:16

Det statliga redovisningssystemet har i första hand utvecklats för att
tillgodose myndigheternas behov av ett effektivt redovisnings- och informationssystem.
Sedan systemet började införas har det undergått successiva
översyner och anpassningar för att bättre kunna tillgodose användarkraven.

Den genomförda granskningen har aktualiserat vissa synpunkter och
förslag vilka inom ramen för systemets nuvarande grundkonstruktion
torde kunna medverka till ett effektivare utnyttjande av redovisningssystemet
på myndighetsnivå.

I likhet med flera remissmyndigheter anser revisorerna sålunda, såsom
föreslagits i granskningspromemorian. att myndigheterna bör genomföra
en analys av sitt redovisningsbehov och en översyn av sina redovisningsrutiner.
Vid denna genomgång bör även budgethandbokens krav beaktas.

För att öka förståelsen för hur information ur system S kan utnyttjas vid
myndigheterna bör en fördjupad ekonomiadministrativ utbildning av
främst chefer på olika nivåer komma till stånd. Utnyttjandet av system S
skulle ytterligare förbättras om myndigheterna i större utsträckning utarbetade
egna myndighetsanpassade redovisningshandledningar.

Flera av remissmyndigheterna stryker under behovet av ytterligare utbildning.
I detta sammanhang framhålls också behovet av att göra ADBrapporterna
mera användaranpassade. Beteckningar, termer och layouts
bör ses över. Vill man försöka öka kostnadsmedvetandet i förvaltningen
måste det enligt revisorernas mening vara mycket angeläget att redovisningssystemets
olika rapporter utformas så att de kan läsas och förstås
även av dem som inte är specialister på system S.

Långsiktigt utvecklingsarbete

Utformningen av system S kontoplan med tillhörande ADB-rutiner
styrdes av krav från både statsmaktsnivå och myndighetsnivå. Redovisningssystemet
skulle vara så generellt uppbyggt att det kunde utnyttjas
såväl för myndigheternas redovisning som för riksbokföringen och finansstatistiken.

Utvecklingen och genomförandet av system S har. som statskontoret
framhåller i sitt remissvar, belyst svårigheterna att utforma ett centralt
system som är tillräckligt flexibelt för att tillmötesgå de specifika krav som
föreligger inom statsförvaltningens olika verksamhetsområden.

Flera remissmyndigheter har framhållit att det är nödvändigt att redovisningssystemet
görs mera myndighetsanpassat. Några myndigheter har
redan i samverkan med RRV utvecklat egna redovisningssystem eller
tilläggsrutiner till system S. De ADB-tekniska förutsättningarna och användarkraven
har väsentligt ändrats sedan organisationsstrukturen för system
S fastställdes. Den datatekniska utvecklingen under senare år har
medfört ökade möjligheter till registrering, bearbetning och lagring av

Förs. 1980/81:16

stora datavolymer samt utveckling av terminaler, smådatorer, kontorsdatorer
m. m. Många myndigheter disponerar nu egen datorutrustning och
har därigenom förvärvat kunskaper och erfarenheter av ADB. Utvecklingen
har gett myndigheterna ökade möjligheter att skapa egna ADB-system
och register.

En större tillväxt av antalet myndighetsspecifika system kan dock enligt
revisorernas mening ge anledning till vissa betänkligheter. Utvecklingen
får sålunda ej leda till en sådan splittring att statsverkets kostnader för
drift, underhåll och vidareutveckling av systemen onödigtvis ökar. Vidare
måste av de myndighetsspecifika lösningarna krävas att de till riksredovisningen
kan lämna önskat informationsunderlag och att de tillgodoser redovisningsrevisionens
krav. Såväl SCB, Kl som RRV framhåller i sina remissvar
vikten av att de för riksredovisningen uppställda kvalitetskraven
upprätthålls.

Mot ovan angivna bakgrund anser revisorerna, i likhet med vad som
föreslagits i granskningspromemorian, att RRV i det påbörjade långsiktiga
utvecklingsarbetet bör utreda möjligheterna att utveckla olika myndighetsanpassade
varianter av system S. Samtidigt som man söker tillgodose olika
myndighetskategoriers särskilda redovisningsbehov måste kravet på viss
systemenhetlighet uppfyllas.

En utveckling mot ett antal myndighetsanpassade system och en ökad
decentralisering av dataregistrering och -bearbetning aktualiserar en översyn
av redovisning sorganisationens struktur och redovisningscentralernas
(RC) arbetsuppgifter. 1 likhet med några av remissmyndigheterna gör
revisorerna den bedömningen att särskilt mindre myndigheter kan behöva
olika former av ekonomiadministrativ service från en redovisningscentral.
Även för RRV. som central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning
inom statsförvaltningen, bör det vara av vikt att den stadga i
redovisningsarbetet som en väl fungerande RC-organisation medverkar till
och den decentraliserade service som denna tillhandahåller kan bibehållas.
Vid kommande överväganden angående det statliga redovisningssystemets
organisationsstruktur bör dessa synpunkter beaktas.

Revisorerna önskar även ta upp vissa frågor om hur underlaget för
myndighetsanalyser kan förbättras.

Av studier som genomförts vid RRV framgår att endast ca en femtedel
av antalet myndigheter utnyttjat den rutin för tidredovisning som ingår i
system S. Anledningen härtill har förmodats vara att tidredovisningen
uppfattats som arbetsam och mindre meningsfull. Huvuddelen av myndigheternas
utgifter är emellertid personalutgifter, och personalen är ofta
rörlig mellan olika verksamhetsgrenar. En förutsättning för en meningsfull
verksamhetsanalys är därför att arbetstiden och därmed arbetskostnaderna
kan fördelas på kostnadsställen och kostnadsbärare.

Revisorerna har noterat att det nya systemet för löneberäkning och
löneutbetalning (SLÖR) av vissa myndigheter används för fördelning av

Förs. 1980/81:16

personalkostnaderna på organisatoriska enheter. En sådan fördelning är
emellertid, såsom framhålls av statskontoret och kammarkollegiet, meningsfull
endast i de fall personalrörligheten inom en myndighet och mellan
verksamheter är låg.

Personalkostnaderna utgör i regel den dominerande kostnadsposten vid
myndigheterna. Revisorerna vill därför peka på vikten av en god redovisning
av personalresursernas användning. Enligt revisorernas uppfattning,
som delas av RRV, är det härvid ävert angeläget att utarbeta regler för
registrering av kostnader för personalutbildning och verksamhet av medinflytandekaraktär.
eftersom sådana verksamheter skall beaktas vid bedömning
av myndigheternas effektivitet.

Revisorerna finner det angeläget att de problem som är förknippade med
tidredovisningsrutinerna och personalkostnadernas fördelning snarast får
sin lösning. Frågan om tidredovisningssystemets utformning och om det
skall knytas tili SLÖR i stället för system S kan lämpligen, som statskontoret
framhåller, prövas i samband med överväganden om samordnad
datainsamling och registrering vid den långsiktiga utvecklingen av de två
systemen.

I granskningspromemorian konstateras att myndighetsbegreppet är
oklart och tillämpas på ett oenhetligt sätt i de statliga redovisnings- och
statistiksystemen. Mot bakgrund härav har föreslagits att hithörande frågor
närmare utreds. Syftet skulle vara att finna klassificeringsregler som
kunde underlätta utnyttjandet av befintliga ekonomiska och statistiska
data vid jämförande analyser av förvaltningens olika enheter. Statskontoret
framhåller i sitt remissvar att verket tillsammans med SCB och
riksskatteverket på regeringens uppdrag utreder frågan om ett centralt
basregister för företag och organisationer. Avsikten är att även statliga
myndigheter skall ingå i detta register. Av SCB:s remissvar framgår vidare
att verket sedan flera år strävat efter att utveckla en samlad statistik över
statlig verksamhet på grundval av data från olika statliga informationssystem
med skilda principer för registrering av den organisatoriska strukturen.
Försök pågår för närvarande med att koppla myndighetsindelningen i
de olika informationssystemen till SCB:s indelning med officiella organisationsnummer.

Revisorerna önskar för sin del stryka under vikten av att olika ekonomiska
och statistiska informationssystem så långt möjligt samordnas så att
det blir möjligt att analysera den statliga sektorns verksamhet och utveckling.
Revisorerna vill i detta sammanhang hänvisa till finansutskottets
betänkande över finansplanen och budgetförslaget för budgetåret 1980/81
(FiU 1979/80: 15). 1 detta uttalade utskottet att en stark återhållsamhet med
offentliga utgifter blir nödvändig. En viktig uppgift blir att i samtliga led i
budgetprocessen kritiskt granska såväl nya som gamla åtaganden. Att i ett
dylikt läge samordna det analys- och beslutsunderlag som redan finns
måste enligt revisorernas mening vara en synnerligen angelägen arbetsupp -

Förs. 1980/81:16

gift. För analysändamål kan det vidare vara en fördel om myndighetsanslagen
så långt möjligt är knutna till myndighetens uppgifter. Revisorerna
utgår ifrån att dessa frågor beaktas i den fördjupade budgetdialog som
enligt budgethandboken skall äga rum mellan myndigheter och departement.

Övriga frågor

För de flesta myndigheter sker rapporteringen till riksredovisningen
genom översändande av magnetband. Några myndigheter, t. ex. byggnadsstyrelsen
och riksgäldskontoret, lämnar dock sina kassarapporter till riksredovisningen
i form av stansunderlag. Eftersom magnetredovisning innebär
både säkrare uppgiftslämnande och förenklad administration föreslogs
i granskningspromemorian att en magnet hands integration skulle övervägas
för samtliga myndigheter. Av remissyttrandet från riksdagens förvaltningskontor
framgår att riksgäldskontoret startat ett utvecklingsarbete av
bokförings- och redovisningssystemet. Härvid kommer verket i samråd
med RRV att pröva vilken form av rapportering till riksredovisningen som
är lämpligast. Revisorerna utgår från att RRV gör motsvarande prövning
för övriga myndigheter som rapporterar genom stansunderlag.

Erfarenheterna av redovisningsreformen bekräftar tidigare kända svårigheter
att planera och genomföra större rationaliseringsprojekt och att ta
till vara beräknade vinster. Enligt budgethandbokens krav skall myndigheterna
numera ange uppnådda och förväntade besparingseffekter av sina
rationaliseringsprojekt. Detta skall göras bl. a. för att förhindra att rationaliseringsvinster
utnyttjas för successiva ambitionshöjningar inom myndigheterna
vid sidan av statsmakternas budgetprövning.

För att statsmakterna skall få bättre grepp om effekterna av större
rationaliseringsprojekt som berör flera myndigheter har i granskningspromemorian
föreslagits att ansvar och riktlinjer för uppföljningen läggs fast.
RRV instämmer i förslaget. Statskontoret anser förslaget intressant och
förklarar sig berett att föra frågan vidare. Enligt revisorernas mening är det
synnerligen angeläget att formerna och ansvaret för uppföljning av större
rationaliseringsprojekt läggs fast redan i inledningsskedet. Riktlinjer härför
bör snarast utarbetas av RRV och statskontoret.

Sammanfattning

Syftena med omläggningen av den statliga redovisningen till det nya
ADB-baserade redovisningssystemet, system S, har i stort sett uppnåtts.
Det nya redovisningssystemet har medfört avsevärda fördelar i form av
bättre och enhetligare redovisning hos de statliga myndigheterna och en
bättre ekonomiadministration. De ursprungligen beräknade personalbesparingarna
synes dock inte ha realiserats.
t2 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 16

Förs. 1980/81:16

Den statliga ekonomiadministrationen kan ytterligare förbättras dels
genom effektivare utnyttjande av system S. dels genom vidareutveckling
av redovisningssystemet. I detta syfte föreslår revisorerna att följande
åtgärder vidtas.

1. Det nuvarande redovisningssystemets utnyttjande för ekonomiadministrativ
styrning förbättras genom att

— åtgärder vidtas för att höja kvalitetsnivån på konteringen

— frågan hur tillåtna anslagsöverskridanden skall redovisas i budgetredovisningen
m. fl. handlingar snarast löses

— myndigheterna systematiskt analyserar sina redovisningsbehov och gör
en översyn av sina redovisningsrutiner

— berörd personal, främst chefer på olika nivåer, ges fördjupad ekonomiadministrativ
utbildning

— ADB-rapporterna görs mera användaranpassade och lättförståeliga.

2. Vid utvecklingsarbetet på det statliga redovisningssystemet synes det
angeläget att

— RRV prövar möjligheterna att, med bevarande av viss enhetlighet,
tillgodose olika myndighetskategoriers redovisningsbehov med särskilda
systemlösningar

— RRV överväger möjligheterna att i ökad utsträckning låta myndigheterna
utnyttja sin egen ADB-kapacitet. En utveckling mot en ökad decentralisering
av ADB-bearbetningen aktualiserar en översyn av redovisningsorganisationens
struktur och redovisningscentralernas arbetsuppgifter —

principer och rutiner för redovisningen av personalkostnaderna ses över

— regler för myndighetsklassificering utarbetas så att förutsättningarna för
analyser av den statliga sektorns verksamhet och utveckling förbättras.

3. Det är enligt revisorernas mening vidare angeläget

— att ansvaret och formerna för uppföljning av större rationaliseringsprojekt
läggs fast redan i inledningsskedet och att riktlinjer härför snarast
utarbetas av RRV och statskontoret.

Revisorernas hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna i denna
skrivelse redovisade synpunkter och förslag avseende arbetet på
att vidareutveckla system S och höja den ekonomiadministrativa
nivån i statsförvaltningen.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m).
Sture Palm (s). Bertil Jonasson (c). Hugo Bengtsson (s). Rolf Sellgren (fp).
Hagar Normark (s). Allan Åkerlind (m). Ralf Lindström (s). Ivan Svanström
(c), John Johnsson (s). Birgitta Rydle (m) och Kjell Nilsson (s).

Förs. 1980/81:16

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen (föredragande) och revisionsdirektören
Karl-Olov Hedler.

På riksdagens revisorers vägnar
Ingegerd Troedsson

Göran Hagbergh

Förs. 1980/81:16

Bilaga

Sammanfattning av granskningspromemorian 1980:3, Det statliga
redovisningssystemet och de däröver avgivna remissyttrandena

1 Granskningspromemorian1

1.1 Utredningens bakgrund och syfte

Riksdagens revisorer uttalade sig år 1962 för att myndigheternas bokföringssystem
borde ses över i syfte att uppnå en samordning, rationalisering
och standardisering av bokföringsarbetet. Undersökningar beträffande de
statliga myndigheternas bokföring påbörjades vid denna tid inom statskontoret
och riksrevisionsverket. De gav som resultat rapporter med förslag
om kostnadsredovisning, ny redovisningsorganisation. ADB-redovisning
m. m.

På underlag av dessa utredningar fattade riksdagen år 1967 (prop.
1967:79, SU nr 82. rskr nr 194) principbeslut om omläggning av den
statliga redovisnings- och revisionsverksamheten. Beslutet innebar att ett
generellt ADB-baserat redovisningssystem, system S. skulle införas. En
del av myndigheternas ekonomiadministrativa uppgifter, vissa registrerings-
och redovisningsfunktioner samt utbetalningsfunktioner. skulle centraliseras
till ett begränsat antal redovisningscentraler (RC). som skulle
inrättas inom vissa större myndigheter. Revisionsverksamheten skulle förstärkas
genom att redovisningsrevisionen decentraliserades från RRV till
ett antal revisionskontor (RK) medan den sakrevisionella verksamheten,
som kallades förvaltningsrevision, skulle byggas ut vid RRV.

Bland de fördelar som skulle uppnås med det nya redovisningssystemet
nämndes större säkerhet, bättre underlag för anslagsuppföljningen och
stora rationaliseringsvinster.

Riksdagens revisorer beslutade år 1976 att genomföra ett större granskningsuppdrag
avseende statens ekonomiadministrativa system. Såsom ett
projekt i detta uppdrag ingår en granskning av resultatet av omläggningen
av det statliga redovisningssystemet.

Enligt det av revisorerna fastställda syftet med förevarande granskning
skall under särskilt beaktande av kostnadsaspekten undersökas hur det
nya redovisningssystemet fungerar och om avsedda fördelar med omläggningen
har nåtts.

Granskningen avser system S hos de civila, statliga myndigheterna dock
med undantag för de statliga affärsverken och riksdagens verk som inte
omfattades av omläggningen. 1 vad avser det ekonomiska utfallet av omläggningen
redovisas detta samlat för både redovisnings- och revisionsverksamheten
i den genomförda utredningen.

Vid utredningens avgränsning har beaktats att granskningen skall ge
underlag för en bedömning av statens ekonomiadministrativa system
(SEA-systemet) i vad avser redovisningsdelen. system S. Anslagssystemet
fordrar främst en kassaredovisning. Granskningen berör därför inledningsvis
betalningssystemet men inriktas huvudsakligen på normalkontoplanen
för statliga myndigheter (kontoplan S) med tillhörande ADB-system i vad
avser metoder, rutiner, utdata och deras användning. Vissa av myndighe -

1 Utredare: revisionsdirektören Karl-Olov Hedler

Förs. 1980/81:16

ternas administrativa rutiner såsom för personalredovisning, löneberäkning
och löneutbetalning, utbetalningar av pensioner och bidrag samt
redovisning av uppbörd, materiel, inventarier m. m. ligger utanför system
S och den aktuella reformen och har därför inte granskats.

Till följd av ämnets stora omfattning och komplexitet har granskningen
och analysen begränsats till en övergripande studie. Den baseras på rapporter
och redovisningar främst från RRV samt på enkäter och intervjuer.
Efter en sammanfattning av vissa bokförings- och redovisningsbegrepp
och av utvecklingen av redovisningssystemet samt en redogörelse för och
analys av redovisnings- och revisionsreformens mål och utfall i stort innefattar
granskningspromemorian en beskrivning och analys av system S och
redovisningsorganisationen jämte vissa förslag.

1.2 Genomförandet och det ekonomiska utfallet av redovisningsreformen

Redovisningsreformen beräknades enligt principbeslutet år 1967 kunna
genomföras på fyra år. Den angavs medföra en personalminskning, netto,
om ca I 500 personer vilken skulle motsvara en årlig besparing av ca 30
milj. kronor. För systemutvecklingen beräknades en totalkostnad av två
milj. kronor. Därutöver beräknades tillkomma icke angivna kostnader för
systemomläggning och teknisk utrustning. Beräkningar av kostnadsökningen
för den decentraliserade revisionsverksamheten redovisades inte
till statsmakterna. För RRV:s del skulle hela omorganisationen medföra en
årlig merkostnad om ca 0.7 milj. kronor. På sikt skulle dock antalet
anställda vid RRV minska.

Av granskningen framgår att de ursprungligen fastställda planerna för
omorganisationen inte kunnat följas i vad avser tidsram och ekonomiskt
utfall. Omläggningen av redovisningssystemet, som hade beräknats vara
genomförd den 1 juli 1972, blev mera tidskrävande. Den 1 juli 1973 omfattades
dock ca 90 procent av myndigheterna/redovisningsenheterna av system
S. RRV ansåg att reformen var fullt genomförd per den 1 juli 1977. I
stället för mätbara, årliga rationaliseringsvinster uppkom underskott. Detta
beräknades av RRV år 1974 till mellan 5 och 7 milj. kronor per år. 1
förevarande utredning har underskottet för redovisningsreformen, sedan
den genomförts, beräknats till ca 17 milj. kronor för budgetåret 1977/78''.
Anledningen är bl. a. att de mätbara intäkterna blivit lägre än vad som
ursprungligen beräknades. Redovisningsreformen har dock lett till en allmän
höjning av myndigheternas ekonomiadministrativa nivå. Värdet av
dessa effekter kan inte anges i monetära termer.

Att omläggningen till system S försenades har många orsaker. Bland
dessa kan nämnas redovisningstraditioner och resursproblem hos myndigheterna,
omlokaliseringen av statlig verksamhet, oklarheter beträffande
ansvarsfördelningen mellan RRV och myndigheterna, resursproblem hos
RRV, kompliceringsgraden och tillväxten i det statliga regelsystemet, ökade
krav på redovisningen med därav betingad utbyggnad av system S och
oberäknat stort behov av utbildning och information. Förseningen och
problemen bakom denna förde med sig merkostnader. Brister i erfarenhet
av ADB-tillämpning och otillräckligt underlag för beräkning av kostnaderna
för uppbyggnad, underhåll och drift av ett så stort och komplicerat
datasystem som system S bidrog också. Möjligheterna att få myndigheter 1

Vid kalkylen har hänsyn tagits till bl. a. förvaltningens volymtillväxt m. m.

Förs. 1980/81:16

na att realisera rationaliseringsvinsterna genom personalminskning överskattades,
vilket också bidragit till att det mätbara resultatet av omläggningen
blivit merkostnader i stället för besparingar.

1.3 Det statliga betalningssystemet

System S skall vara ett hjälpmedel för såväl den löpande handläggningen
av ekonomiska ärenden (utbetalning, inbetalning, bokföring, bokslut
m.m.) som för resultatredovisning. I den förstnämnda funktionen är system
S självfallet beroende av det statliga betalningssystemet och dess
regler.

RRV anger att ca 90 procent av myndigheternas in- och utbetalningar går
via system S betalningsvägar. Huvuddelen av utbetalningarna går via
system S normalutbetalningsrutin. Beloppsmässigt går dock en större del
utanför. Då betalning via system S utbetalningsrutin anses ta för lång tid i
anspråk görs betalningen med s.k. L-anvisning omedelbart inlösbar på
posten. När det rör sig om mycket stora betalningar beloppsmässigt eller
antalsmässigt verkställs betalningarna med riksbankscheck eller via myndigheters
speciella utpostgirokonton. De sistnämnda gäller löner, pensioner
och bidrag för vilka man har speciella beräknings- och utbetalningsrutiner.
Alla in- och utbetalningar bokförs dock i system S. om än i vissa
fall med klumpbelopp.

Det förhållandet att vissa myndigheter i relativt stor utsträckning använder
sig av L-anvisningar kan tas som tecken på att normalutbetalningsrutinen
i system S inte alltid motsvarar användarnas behov.

1.4 Anslags-/programindelning och kontosvstem

Kontosystemet i redovisningssystem S är konstruerat för att kunna
användas vid tillämpning av SEA-systemets ekonomiska synsätt, som
bygger på programbudgeteringens idéer. Det innebär att redovisningen
skall tillgodose krav på information för jämförelser mellan olika handlingsalternativ.
kontinuerlig omprövning av befintlig verksamhet, rättvisande
kostnadsjämförelser och ett ökat kostnadsmedvetande. Indelningen i en
myndighets budget och redovisning bör för att underlätta analys så nära
som möjligt anknyta till myndighetsuppgifterna så som de kommit till
uttryck i myndighetens instruktion och andra styrdokument. En programindelning
byggd på organisatorisk eller funktionell grund anses dock ofta
vara att föredra framför en vagt ändamålsinriktad indelning. Behov av
både kassaredovisning och kostnads-/resultatredovisning skall tillgodoses,
på såväl statsmaktsnivå som myndighetsnivå.

Av RRV:s utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering
framgår att det för myndigheter med programanslag endast mera
sällan fanns en ändamålsinriktad programindelning. Enligt RRV borde
grunderna för myndigheternas programindelning närmare analyseras dels
med hänsyn till statsmakternas behov, dels med avseende på vad som är
lämpligast för den interna styrningen inom myndigheterna med hänsyn till
organisation, ansvarsförhållanden m. m.

Av en enkät till vissa av riksdagens utskott om programmyndigheters
redovisning framgår att utskotten inte uttalat något behov av en kontinuerlig
mera utbyggd och detaljerad myndighetsredovisning. Regeringen har
dock förhållandevis höga krav på myndigheternas redovisning som underlag
för anslagsframställningarna, krav som bl.a. kommit till uttryck i
Budgethandboken och som inte anses uppfyllda.

Förs. 1980/81:16

Allmänt är möjligheterna till kostnadsanalys på underlag av uppgifter i
anslagspropositionerna mindre för programmyndigheter än för myndigheter
med traditionella anslag. Detta beror bl. a. på att myndigheternas
indelning i program och delprogram ändras ofta och att någon redovisning
på utgiftsslag enligt myndighetsanslagskungörelsen inte görs.

Av granskningen har framgått att i statlig administrativ verksamhet
prestationer sällan kan mätas och därför endast undantagsvis kan registreras
i redovisningen. Det finns därför sällan underlag för en direkt mätning
av produktiviteten i verksamheter som redovisas i programtermer. Även
jämförelser av kostnaderna för olika år kan vara svåra att få rättvisande då
en förhållandevis stor andel av gemensamma kostnader schablonfördelas
och indelningen i program och delprogram ofta ändras.

1.5 KontoplanS

Normalkontoplan S har utformats för att användas för såväl kassaredovisning
som resultatredovisning, för såväl traditionell myndighetsredovisning
i anslag och resursslag som redovisning på myndighetsprogram.
kostnadsbärare och kostnadsställen m.m. Därutöver skulle de övergripande
behoven av redovisningsdata för statsbudgeten och finansstatistik
m. m. tillgodoses.

Granskningen av kontoplan S visar att den fyller sin uppgift för bokföring
och rapportering för flertalet statliga förvaltningsmyndigheter. För en
del myndigheter passar kontoplanen emellertid mindre väl. beroende på att
de har särskilda redovisningsbehov med hänsyn till verksamhetens art och
omfattning (t. ex. universitet, skolor, domstolar och uppdragsmyndigheter).
Vissa myndigheter har utvecklat egna system för sin interna redovisning.
Detta gäller t. ex. vägverket, sjöfartsverket, byggnadsstyrelsen,
statistiska centralbyrån, lantmäteriverket och Sveriges geologiska undersökning.
Den nya databastekniken i kombination med viss anpassning av
kontoplanen ger möjligheter till större flexibilitet i informationsuttagen.
RRV bedriver i samarbete med några myndigheter ett utvecklingsarbete
för att bättre anpassa system S till myndigheternas behov.

Problem har noterats vad gäller konteringen. Rätt kontering har självfallet
stor betydelse för kontrollen av att myndigheterna använt anvisade
medel för de ändamål som riksdagen avsett. System S har medfört merarbete
med konteringen hos myndigheterna eftersom ett flertal mångsiffriga
koder tillkommit, t.ex. för bokföring på utgiftsslag, kostnadsställe och
kostnadsbärare. En undersökning har visat att kodningen för utgiftsslag,
kontoklass 2, är av låg kvalitet. RRV, som är medvetet om bristerna,
planerar att söka bota dem genom ett omfattande myndighetsinriktat arbete
under de närmaste åren.

1.6 ADB-systemets utformning

Utformningen av ADB-systemet för system S kom liksom kontosystemet
att styras av krav från både statsmaktsnivå och myndighetsnivå.
ADB-systemet skulle vara generellt i den meningen att det skulle kunna
användas av alla statliga myndigheter och innefatta olika rutiner för den
centrala riksbokföringen och finansstatistiken m.m. samt för myndighetsbokföringen.

Granskningen har visat att den ADB-baserade redovisningen väsentligt
har ökat tillgången på ekonomiadministrativ information på olika nivåer i

Förs. 1980/81:16

statsförvaltningen. Enhetligheten, översiktligheten och säkerheten i den
statliga redovisningen har också i hög grad främjats. Felaktig och ofullständig
redovisning har upptäckts och kunnat åtgärdas, både i vad gäller
myndigheternas redovisning och nationalräkenskaperna.

Att utforma ADB-systemet i system S så att det väl passar alla statliga
myndigheter har inte lyckats, vilket är föga anmärkningsvärt med hänsyn
till de stora olikheterna i myndigheternas informationsbehov. Det kan
dock med stort utbyte användas av flertalet myndigheter. Tekniskt har
omläggningens mål uppnåtts så till vida att systemet innefattar rutiner för
kassabokföring och resultatbokföring med sidorutiner samt rutiner för
budgetuppföljning och budgetprognoser. Detsamma gäller rutiner för
myndighetsbokslut. internbudgetering och finansstatistik. I vad gäller
långtidsbudgetering och integrering med löneuträkningssystemen återstår
ännu problem att lösa.

Vid analysen av ADB-systemet behandlas i tur och ordning riksredovisningen,
myndighetsredovisningen, rapporter m. m. och ADB-tekniken.

I fråga om riksredovisningen har system S medfört påtagliga fördelar
genom att budgetredovisningen i preliminär form nu kan framställas ca en
och en halv månad tidigare än förut. Den i tryck publicerade versionen av
budgetredovisningen kommer dock något senare än förut medan utdrag ur
rikshuvudboken kommer 4-6 månader senare.

Detaljeringsgraden i den löpande riksbokföringen har också ökats och
därmed möjligheterna till kontroll av anslagsförbrukningen hos myndigheterna.
En sådan uppföljning försvåras dock av bristande enhetlighet i
regleringsbreven och av att tilläggsanslag och generella tillstånd till
anslagsöverskridanden alltför sent eller inte alls registreras i system S.

Budgetprognoserna, som delvis baseras på underlag från system S.
bedöms av RRV ha fått en bättre kvalitet efter införandet av system S men
de framställs inte snabbare än tidigare.

Finansstatistiken som baseras dels på myndigheternas bokföring, dels
på statistikuppgifter från kontoklass 2 i system S bedöms av RRV ha fått
högre kvalitet genom system S men anses dock fortfarande inte vara helt
tillfredsställande. Besparingar eller snabbare publicering har inte uppnåtts.

Granskningen har visat att finansstatistiken i vissa delar fortfarande är
otillfredsställande, bl.a. i vissa stycken missvisande. Finansstatistikens
ändamålsindelning, vilken baseras på internationella rekommendationer
för nationalräkenskaperna, borde kunna anpassas bättre till svenska behov.

Myndighetsredovisningen i system S består av två delsystem nämligen
ett för kassabokföring med automatisk utbetalning och ett för resultatredovisning
med rutiner för utgiftsslagsredovisning. De båda delsystemen har
dessutom sidorutiner.

De myndigheter som tillämpar ADB-rutinerna i system S anser att de i
allmänhet fungerar bra, driftmässigt. Av särskilt intresse är att bedöma
system S användbarhet för löpande styrning, planering och budgetering,
uppföljning samt kontroll och revision.

De brister i system S som påtalats gäller inte annat än undantagsvis det
tekniska i ADB-systemet. Främst avser de sådana problem som lång
omloppstid för betalningar samt dröjsmål innan redovisningsrapporterna
kommer fram. Dessa problem har bl. a. att göra med att många olika organ
är involverade i handläggningen av betalningsärenden. Handläggningen av
utbetalningarna på RC och andra organ utanför myndigheten medför en
förlängning av omloppstiden med minst 1-2 veckor. Bokföringsunderla -

Förs. 1980/81:16

gen är under ca tre veckor borta från myndigheterna för registrering för
datorbearbetning hos RC etc. Detta medför att många betalningsmottagare
får vänta längre på betalningar än vid det äldre betalningssystemet samt att
myndigheterna under mellantiden har dålig överblick av sin anslagsförbrukning
i den mån de inte också har någon annan form av manuell
bokföring t. ex. s. k. svarta böcker.

Problemen med lång omloppstid försöker RRV och myndigheterna lösa
dels genom tätare framkörning av rapporter med direktregistrering på
mikrofilm (micro-fiche), från vilken information kan hämtas, antingen via
RC eller direkt vid myndigheterna, dels genom försöksverksamhet med
installation av terminaler m. m.

RRV har i en rapport till förvaltningsutredningen konstaterat att myndigheterna
sällan har en systematisk och regelbunden uppföljning av internbudget
och utvärdering av sin verksamhet.

Tidredovisningsrutinerna i system S skulle kunna vara av stor betydelse
för uppföljning och för planering/budgetering eftersom personalkostnaderna
för huvuddelen av förvaltningsmyndigheterna utgör 70-80 procent
av myndigheternas totala kostnader. Tidredovisning tillämpas dock hos
förhållandevis få myndigheter (20 %). Anledningen till detta synes vara att
berörd personal ofta uppfattar den som detaljkontroll och en extra belastning
utan synbart värde.

System S bedöms enligt RRV tekniskt tillfredsställande för avstämning
av utgifter mot anslag. Vissa uppdragsmyndigheter har dock behov av
särskilda rutiner. Enligt en bedömning av RRV kan system S tekniskt sett
tillgodose myndigheternas behov av att följa kostnadsutvecklingen. Det
ifrågasätts dock om myndigheterna definierat sina redovisningsbehov på
rimlig nivå. Många myndigheter är medvetna om att deras ekonomiadministration
behöver förbättras och många anser sig behöva experthjälp för
att kunna genomföra förbättringar. Både tekniskt och utnyttjandemässigt
ligger redovisningen i genomsnitt på en högre nivå än rutinerna för planering/budgetering,
uppföljning och resultatanalys. RRV har under senare år
gjort insatser och planerar nya sådana för att häva denna obalans.

Genom ADB-systemet för system S har ett antal automatiska kontroller
byggts in i rutinerna för redovisning och utbetalning. Å andra sidan har nya
kontrollbehov uppkommit, bl. a. genom att flera instanser än tidigare hanterar
varje betalning. I en granskning av den interna kontrollen i system S
som år 1976 utfördes av RRV i samarbete med auktoriserade revisorer
uppdagades åtskilliga svagheter. RRV har vidtagit vissa åtgärder med
anledning av denna rapport och planerar ytterligare insatser.

System S var från begynnelsen inte uppbyggt med särskilda rutiner som
hjälpmedel för revision av redovisningen. Numera finns enstaka program
för att tillgodose revisionens behov. Utvecklingsarbete pågår för att bättre
tillgodose behoven av information för revisionsverksamheten. 1 en del fall
har underlåtenhet att utnyttja system S möjligheter till kostnadsredovisning
medfört att myndigheters redovisning betecknats som icke rättvisande
(bl. a. vissa universitetsinstitutioner). Vissa revisionskontor uppger
sig inte kunna göra säkra bedömningar beträffande anslagsöverskridanden.
bl. a. då uppgifter saknas om hur mycket anslagen skall räknas upp med för
att täcka merkostnader för avtalsenliga löneökningar enligt förordning om
överskridande av anslag för lönekostnader m. m.

Allmänt har revisionsarbetet underlättats genom system S, bl. a. genom
att utdatalistor och redovisningsrutiner har blivit mera enhetliga. Förhoppningar
om prestationstal ur system S som underlag för förvaltningsrevision

Förs. 1980/81:16

har dock inte kunnat infrias. Det har nämligen visat sig vara mycket svårt
att mäta och ange prestationer för administrativt arbete.

Övriga rutiner i system S som behandlas är rapporterna, olika benämningar,
anvisningar och register.

Som tidigare angetts är möjligheterna att ta fram information ur system S
tillfredsställande för flertalet myndigheter. Den kritik som riktats mot
rapporterna har främst gällt att de är svårlästa, delvis beroende på olämplig
layout. Rapporternas benämningar ger i en del fall ingen klar uppfattning
om rapporternas innehåll.

Anvisningarna till system S, ett antal häften om tillsammans I 200 A 4-sidor, anses vara bra. De är dock mycket tekniska och synes främst
anpassade för ADB-personal och ekonomiadministrativ personal. En av
RRV publicerad översikt av system S ger en god allmän information om
systemet. Den är dock inte till direkt hjälp för användning av system S på
mellannivåer och lägre nivåer i myndigheterna.

Ett problem i redovisnings- och analyssammanhang är att fasta regler för
definition av vad som är myndighet saknas. Vissa organ som normalt
betraktas som myndigheter har i system S klassificerats som arbetsställen
inom någon annan myndighet. 1 system S används begreppet myndighet
emellanåt i betydelsen redovisningsenhet, i andra sammanhang med en
mera gängse förvaltningsrättslig innebörd. Bristen på enhetliga kriterier för
klassificering av myndigheter försvårar ekonomiska och andra analyser av
den statliga förvaltningen.

ADB-tekniken för system S präglas av den utvecklingsnivå på ADBområdet
som rådde då system S utvecklades i mitten och slutet av 1960-talet. Datordriften var då i allmänhet koncentrerad till relativt stora datoranläggningar.
Sedan dess har den tekniska utvecklingen med smådatorer,
dataterminaler och datakommunikation förändrat förutsättningarna. Datoranvändningen
har blivit billigare. I den statliga förvaltningen har databehandlingskapaciteten
ökat dels genom en fördubbling av antalet datorer,
dels genom utbyggnad av datakommunikationsnät och av statliga datorterminaler,
från 40 år 1968 till ca 4700 år 1979.

1.7 Redovisningens organisationsstruktur

System S har visat sig ha en del svagheter som dels hänför sig till
centralisering av vissa redovisningsfunktioner, dels till att vissa funktioner
som tidigare fullgjordes hos den enskilda myndigheten nu fullgörs hos flera
organ utanför myndigheten, främst RC och DAFA. Problemen avser omloppstiden.
rapporteringen, ansvarsfördelningen och ökat kontrollbehov.
Därutöver har tillkommit allmänna krav på decentralisering för minskad
sårbarhet för ADB-system. Den ADB-tekniska utvecklingen och ökad
tillgång till datorkapacitet hos de statliga myndigheterna sedan år 1968 har
medfört bättre förutsättningar än tidigare för många myndigheter att själva
sköta även de datortekniska delarna av sin ekonomiadministration.

1.8 Aktuella utredningar om redovisningen

RRV bedriver i enlighet med sin instruktion fortlöpande utvecklingsarbete
avseende system S. RRV har därutöver fått regeringens uppdrag att
medverka till en höjning av den ekonomiadministrativa nivån i statsförvaltningen.
Detta uppdrag innebär bl. a. att RRV skall ge ökat stöd åt myndigheterna
med att anpassa de generella redovisningssystemen till myndighe -

Förs. 1980/81:16

ternas verksamhet (prop. 1976/77:100. bil. 1). RRV skall vidare förbereda
och ansvara för genomförandet av moderniseringen av det statliga budgetsystemet
(prop. 1976/77:130, FiU 1977/78:1, rskr 1977/78:19, regeringsuppdrag
1977-12-29).

Olika statliga utredningar har under senare år behandlat frågan om
decentralisering av statlig administrativ verksamhet och ADB-verksamhet.
En positiv inställning till olika åtgärder för decentralisering har därvid
kommit till uttryck. Statsmakterna har också uttalat sig för en spridning av
ADB-verksamheten, inte minst för att minska sårbarheten (prop. 1978/
79:111 och 121, KU 1978/79:35, FiU 1978/79:34, rskr 364 och 339).

1.9 Slutsatser och förslag

Granskningen har visat att syftet med omläggningen av de statliga myndigheternas
redovisning i stort sett uppnåtts. De fördelar man kvalitetsmässigt
avsåg att vinna med system S avseende större säkerhet i redovisningen,
bättre underlag för anslags- och budgetuppföljning, budgetprognoser
och finansstatistik m. m. har uppnåtts. Därmed har också de synpunkter
som riksdagens revisorer gav uttryck för år 1962 avseende en
förbättring av myndigheternas bokföring i huvudsak tillgodosetts. De kostnadsmässiga
fördelar med system S som beräknades inför omorganisationen
uppnåddes däremot inte. 1 stället för avsevärda årliga besparingar
har under den studerade kalkylperioden, åren 1968-1978. det mätbara
ekonomiska utfallet blivit negativt. Omläggningens genomförande kom av
olika skäl att ta längre tid i anspråk än som ursprungligen beräknats. RRV
betraktade omläggningen som avslutad per den I juli 1977.

De mätbara merkostnaderna för redovisningsreformen bör vägas mot att
system S medförde säkrare och enhetligare redovisning och en bättre
ekonomiadministration hos myndigheterna.

Det torde inte vara möjligt att i monetära termer beräkna det totala
utfallet av reformen. Systemet har emellertid utgjort en grundförutsättning
för den höjning av myndigheternas ekonomiadministrativa nivå som ägt
rum och som enligt allmän uppfattning lett till bättre kostnadsmedvetande
och en förbättrad resursstyrning.

Som framgått tidigare bedrivs av RRV och andra myndigheter ett omfattande
studie- och utvecklingsarbete i syfte att förbättra den statliga redovisningen.
De synpunkter och förslag till förändringar som aktualiserats av
föreliggande granskning har närmare redovisats i avsnitten avseende analys
av genomförande av redovisningsreformen och analys av metoder,
rutiner och organisation i system S. Flera av förslagen baseras på resultatet
av det omfattande utredningsarbete som på olika håll bedrivits om det
statliga redovisningssystemet. Huvuddelen av de förändringar av system S
som framstått som önskvärda synes kunna prövas inom ramen för pågående
eller planerad utvecklingsverksamhet.

De mera väsentliga frågorna som har aktualiserats vid granskningen kan
sammanfattas under följande tre rubriker.

A. Bättre utnyttjande av system S

B. Utveckling av redovisningssystemet

C. Allmänna åtgärder

A. Bättre utnyttjande av system S

System S innefattar ett stort och komplicerat ADB-system som utvecklats
under en lång tidsperiod och som nu är relativt väl "inkört" hos

Förs. 1980/81:16

myndigheterna. Systemet har kostat förhållandevis mycket och det är
svårt och dyrbart att göra större ändringar i det. Till följd av svårigheterna
att mäta prestationer har system S inte såsom avsett kunnat utnyttjas som
hjälpmedel för beräkning av myndigheternas produktivitet. De möjligheter
system S gett till bättre redovisning har ofta inte utnyttjats för andra
ekonomiadministrativa funktioner som planering och budgetering etc.
Granskningen har visat att användningen av system S kunde vara bättre
avvägd.

Granskningen föranleder följande förslag syftande till bättre utnyttjande
av system S.

— För de myndigheter som fortlöpande lämnar stansunderlag till riksredovisningen
(bl. a. byggnadsstyrelsen och riksdagsområdets myndigheter)
bör en bättre integration (t. ex. genom bandanslutning) av myndighetsredovisningen
med riksredovisningen i system S övervägas.

— 1 syfte att få ett bättre utnyttjande av system S bör varje myndighet,
med utgångspunkt bl. a. i krav angivna i budgethandboken och bokföringsförordningen.
genomföra en systematisk utredning av sitt behov av
redovisningsdata för planering, budgetering, uppföljning och kontroll
m. m.

— Den på system S-data baserade finansstatistiken bör ses över för förbättring
av kvalitén och en bättre anpassning till inhemska behov.

— Särskilda åtgärder bör vidtas för att vidga utbildningen i ekonomiadministration
inom myndigheterna, särskilt för chefer på mellannivåer och
lägre nivåer. Behovet av utbildning i ekonomiadministration bör i samråd
med RRV särskilt beaktas av kommittén för utbildning av högre
chefer inom statsförvaltningen.

— I syfte att ADB-rapporter i system S skall kunna läsas och förstås också
av sådana som inte är specialister på system S bör beteckningar, termer
och layouts ses över. I samma syfte bör myndigheterna, med stöd av
RRV och RC, utarbeta användartillvända redovisningshandledningar
för chefspersonal på mellannivåer och lägre nivåer i myndigheterna.

— Riksdagens kontroll av att statens medel används i enlighet med riksdagens
beslut förutsätter riktig kontering. Konteringen är av stor betydelse
även för att finansstatistiken skall bli rättvisande. Vissa brister härvidlag
har rapporterats av RRV. Olika möjligheter att minska felfrekvensen
i konteringsarbetet och att underlätta konteringen bör prövas.
Detta kan t. ex. ske genom utnyttjande av stickprovsteknik för småfakturor
och genom användning av förenklade koder som ADB-översätts
etc.

— Det bör utredas vilka ytterligare medel RRV bör kunna få tillgripa för att
förmå de myndigheter som inte följer reglerna för system S, t. ex. inte
sköter sin kontering tillfredsställande, att avhjälpa bristerna.

B. Utveckling av redovisningssystemet

Förutsättningarna för utveckling av ett statligt redovisningssystem är
avsevärt annorlunda år 1980 än de var när system S planerades och började
genomföras i mitten av 1960-talet. ADB-tekniken har förändrats vilket
bl. a. medfört spridning och förbilligande av datorkraften. Dessa bättre
förutsättningar har haft återverkningar på det statliga området, bl. a. i form
av en avsevärd utbyggnad av den statliga datorkapaciteten. Kunskaperna
om ADB är numera förhållandevis väl spridda inom statsförvaltningen.
Möjligheterna att tillgodose myndigheternas krav på snabbare betalningar
och rapportering är avsevärt större än tidigare.

Förs. 1980/81:16

Önskemål har framförts om mer myndighetsspecifika lösningar av redovisningsproblemen.
En del av önskemålen synes kunna tillgodoses genom
anpassning och komplettering av rutiner i system S. Större förändringar
däremot, t. ex. sådana som medför en mera allmän decentralisering, aktualiserar
både ny teknik och förändring av redovisningssystemets organisationsstruktur.

Det synes angeläget att RRV ägnar särskild uppmärksamhet åt följande
frågor i det utvecklingsarbete och de studier som pågår beträffande det
statliga redovisningssystemet.

- Redovisning på kostnadsbärare och kostnadsställe förutsätter oftast
någon form av arbetstidsredovisning och fördelningsrutin. Myndigheterna
bör stimuleras att mera utnyttja de möjligheter till schablonmässig
fördelning av personalkostnaderna som t. ex. det nya systemet för löneberäkning
och löneutbetalning (SLÖR) erbjuder. Generella regler bör
vidare utarbetas för registrering av personalutbildning, verksamhet av
medinflytandekaraktär m.m. som enligt det nya effektivitetsbegreppet
(MBA-S) skall beaktas vid en bedömning av en myndighets effektivitet.

- I det arbete som RRV bedriver med utveckling av individuella redovisningssystem
för vissa myndigheter bör möjligheterna prövas att genom
utformning av olika varianter av system S (t. ex. för universitetsinstitutioner,
skolor etc.) tillgodose hela myndighetskategoriers behov.

- Möjligheterna att nedbringa kostnaderna för betalnings- och redovisningsrutinerna
i system S bör prövas, i första hand genom förenkling av
de manuella rutinerna inom myndigheterna. Kostnaderna för rutinerna i
system S bör härvid jämföras med motsvarande kostnader i andra
liknande redovisningssystem som underlag för styrning av rationaliseringsinsatser.

- I pågående utvecklingsarbete avseende genomgripande förändringar av
redovisningssystemet bör prövas möjligheterna att för myndigheternas
ekonomiadministration bättre utnyttja deri datorkapacitet och det ADBkunnande
som finns hos myndigheterna.

- Tillväxten av myndigheternas ADB-kapacitet har medfört att redovisningscentralernas
uppgifter som ADB-berednings- och registreringsorgan
för större myndigheter skulle kunna reduceras, vilket motiverar en
översyn av redovisningsorganisationens struktur. Därvid bör bl. a. prövas
i vad mån redovisningscentralerna kan tillgodose mindre myndigheters
behov av redovisningsservice och samtidigt kan fylla funktion
som konsultorgan för höjning av myndigheternas ekonomiadministrativa
nivå.

C. Allmänna åtgärder
Granskningen har också aktualiserat följande mera allmänna förslag.

- För att underlätta statsmakternas ekonomiska analyser och resursavvägningar.
bl.a. i budgetarbetet, vilket vare» av syftena med system S.
bör en strävan vara att klarare målinrikta och avgränsa myndigheternas
uppgifter och att till dem anpassa anslagsindelpingen. Detta bör beaktas
vid den pågående översynen av regleringsbreven i arbetet med budgetreformen
m. m., i budgetdialogen m. m.

- För att bättre kunna överblicka den statliga förvaltningens utveckling
och få en grundval för jämförande ekonomiska och andra anlyser erfordras
ett register över förvaltningens olika enheter (myndigheter/arbetsställen).
Registrets utformning (klassificeringsprinciper), huvudman och
kostnader synes närmare böra utredas av statskontoret.

Förs. 1980/81:16

— För att avstämning av myndigheternas anslagsförbrukning för tidigare
år skall bli meningsfull bör anslagen räknas upp med beloppen för
tillåtna anslagsöverskridanden för löner m.m. i myndigheternas redovisning.
i anslagspropositionerna och i budgetredovisningen. Frågan bör
närmare utredas.

— För alla rationaliseringsprojekt som berör flera myndigheter bör riktlinjer
och ansvar för uppföljningen fastläggas. Härigenom skapas förutsättningar
för att förhindra att rationaliseringsvinster utnyttjas för
successiva ambitionshöjningar vid sidan av statsmakternas budgetprövning.

2 Remissyttrandena

Yttranden över granskningspromemorian 1980:3 Det statliga redovisningssystemet
har efter remiss lämnats av riksdagens förvaltningskontor
(RFK), statistiska centralbyrån (SCB), konjunkturinstitutet (Kl), redovisningscentralen
vid kammarkollegiet (RC/KAM). statskontoret (STK). riksrevisionsverket
(RRV), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). Sveriges
geologiska undersökning (SGU). länsstyrelsernas organisationsnämnd
(LON) och kommittén för utbildning av högre chefer inom statsförvaltningen.
Handelshögskolan i Stockholm (HHS) har utan eget yrkande ingett
ett utlåtande. Hos RFK har främst efterfrågats synpunkter på möjligheterna
till bättre integration av myndighetsredovisningen med riksredovisningen.
På motsvarande sätt har SCB och Kl tillfrågats främst beträffande
behovet av översyn av statistiken över statens finanser. Chefsutbildningskommittén
ombads yttra sig i första hand om utbildningen av statliga
chefer i ekonomiadministration.

UHÄ har inhämtat synpunkter från universiteten i Göteborg. Lund och
Uppsala.

2.1 Allmänna synpunkter

Remissorganen anser att den beskrivning som i granskningspromemorian
ges av de statliga myndigheternas redovisningssystem (system S). dess
utveckling och användning samt de slutsatser som redovisas är i huvudsak
rättvisande.

RRV anser att granskningspromemorian utgör en värdefull genomgång
av utvecklingen inom det statliga redovisningsområdet sedan år 1967. De i
sammanfattningen redovisade slutsatserna beträffande resultatet av omläggningen
av det statliga redovisningssystemet är i huvudsak riktiga. RRV
Finnér vidare den sammanfattande beskrivningen av det statliga redovisningssystemet
värdefull. RRV instämmer också i de flesta av de förslag till
åtgärder som lämnas. Liknande synpunkter lämnas av LON. RCIKAM och
Kl.

Beskrivningen av redovisningsreformens utfall föranleder bl. a. följande
kommentarer. STK framhåller, som anledning till att omläggningen av
redovisningen till system S kom att ta längre tid i anspråk än avsett, att det
inte enbart var ett ADB-system för redovisning som infördes med system
S. Omläggningen innebar också ett delvis nytt synsätt på redovisning. I
F///5-utlåtandet anges att kritik för förseningarna vid genomförandet av
redovisningsprojektet inte utan vidare kan riktas mot systemkonstruktörerna
utan att den i lika stor utsträckning kan vara riktad mot de statliga

Förs. 1980/81:16

myndigheter som i det längsta drog sig för att införa det enhetliga redovisningssystemet.

Beträffande beräkningarna av redovisningsreformens ekonomiska utfall
konstaterar RRV att något restvärde år 1978 inte angetts i granskningspromemorians
kalkyler. RRV anser att de redovisningsidéer och metoder som
utvecklats inom ramen för system S har ett stort värde för framtida
redovisningssystem, ett värde som RRV uppskattar till ca 50 procent av
värdet av den totala investeringen. RRV, STK och RCIKAM anför att de
merkostnader för omläggningen som redovisats i stället för planerade
besparingar till stor del är betingade av tillkommande faktorer under utvecklingstiden,
faktorer som inte kunde beaktas i förkalkylerna.

1 utlåtandet från HHS yttrande anförs att det är ett vanligt förhållande
att man vid införande av avancerade ekonomisystem tar ut vinster i form
av allsidigare rapporter men inte i form av personalbesparingar. Underskottet
som sådant, så som det redovisas i granskningspromemorian, betecknas
som ganska trivialt, medan orsakerna till underskottet är intressanta.
Enligt utlåtandet är det i det närmaste självklart att värdet av
fördelarna med system S överstiger de i granskningspromemorian redovisade
årliga merkostnaderna för systemet, ca 17 milj. kr. i 1978 års pris- och
lönenivå.

I det följande redovisas under förslagsavsnittets huvudrubriker hur remissmyndigheterna
ställer sig till de i granskningspromemorian framförda
förslagen.

2.2 Bättre utnyttjande av system S

RRV och STK instämmer i huvudsak i förslagen till bättre utnyttjande
med vissa kommentarer som återges nedan i anslutning till respektive
förslag.

RFK konstaterar i sitt yttrande att frågan om en bättre integration av
redovisningen för riksdagsområdets myndigheter med riksredovisningen i
system S kommer att närmare övervägas av närmast berörda myndigheter,
riksgäldskontoret och riksrevisionsverket, i ett inom riksgäldskontoret
planerat utvecklingsarbete.

Förslaget i promemorian att varje myndighet bör genomföra en systematisk
utredning av sitt behov av redovisningsdata för planering, budgetering.
uppföljning och kontroll tillstyrks av RCIKAM, SOU och HHS. RCI
KAM anser att redovisningsbehovet behöver utredas även för statsförvaltningen
totalt och då för hela cykeln anslagsframställning, statsbudget,
regleringsbrev, redovisning på myndighetsnivå och riksnivå samt bokslut.
Den skillnad som i dag kan finnas mellan riksbokföringen och myndighetens
kassabokföring bör elimineras. Myndighetens bokföring bör kvarstå i
befintligt skick när den förs över till den löpande riksbokföringen. Felaktigheter
som enligt RRV:s uppfattning finns i en myndighets bokföring bör
påtalas för myndigheten som bör vidta rättelser. I dag förekommer ett
omfattande dubbel- och merarbete genom att RRV kontrollerar myndighetens
uppgifter och vice versa. Enligt SOU är det ofta fördelaktigt att någon
utomstående analyserar om myndighetens krav på redovisningen står i
relation till verksamheten. Enligt HHS skulle man med ett modernare
ADB-system i dag kunna utforma kontoplaner för olika myndigheter på ett
mera individuellt sätt och därmed betydligt bättre än i det nuvarande
systemet kunna gå myndigheternas individuella behov till mötes.

Om ett förslag till översyn av statistiken över statens finanser med syfte

Förs. 1980/81:16

att förbättra kvaliteten och bättre anpassa den till inhemska behov har
myndigheterna olika mening.

RRV delar inte uppfattningen om behovet av en särskild översyn av
finansstatistiken. RRV hänvisar till att en översyn av ändamålsklassificeringen
görs fortlöpande i en arbetsgrupp bestående av representanter för
RRV, SCB, Kl samt ekonomi- och budgetdepartementen. SCB framhåller
att finansstatistiken är den huvudsakliga källan för nationalräkenskapens
beräkningar över den statliga sektorns inkomster och utgifter och att det
således är av stort intresse att statistikens kvalitet förbättras. Kl anger att
dess krav på fmansstatistiken betingas av behovet att få så riktiga mått som
möjligt på aktivitetsnivån inom den statliga sektorn.

Både SCB och Kl instämmer i förslagen om översyn av finansstatistiken.
SCB har önskemål om utgiftsredovisning efter transaktionstidpunkt i
stället för betalningstidpunkt. Enligt SCB synes dock gällande bokföringsregler
utgöra hinder för en sådan redovisning. Kl anger det som särskilt
angeläget att nationalräkenskaperna erhåller riktigt periodiserade investeringsuppgifter.
I detta syfte föreslår Kl att RRV i samråd med SCB
utarbetar detaljerade anvisningar i vad gäller redovisningen av utgifter för
investeringsvaror och att RRV även i övrigt vid arbetet med det statliga
redovisningssystemet beaktar nationalräkenskapsenhetens behov av statistik
över statens utgifter.

SCB nämner också den enligt RRV ovan åberopade arbetsgruppen för
löpande behandling av frågor om behovsanpassning av finansstatistiken.
Enligt SCB pågår inom arbetsgruppen för närvarande ett utvecklingsarbete
som syftar till en översyn av ändamålsindelningen i finansstatistiken. Detta
forum bör även i fortsättningen lämpligen svara för arbetet med behovsanpassningen.

Förslaget om förbättrad chefsutbildning i vad gäller ekonomiadministration
får instämmanden av STK. LON. RC/KAM och SOU. STK anser att
en vidgad utbildning för chefer, speciellt administrativa chefer, bör innefatta
både ekonomiadministration och personaladministrativa system. RCI
KAM framhåller att det också är mycket viktigt att myndigheterna vid
rekryteringen av personal till ekonomiadministrativa tjänster beaktar de
krav på utbildning som erfordras för att tjänstemännen skall kunna utveckla
ekonomiadministrationen till den önskade nivån. Det räcker inte med
enstaka kurser om baskunskapen är otillräcklig.

Kommittén för utbildning av högre chefer inom statsförvaltningen
(chefsutbildningskommittén) anför att i den försöksutbildning av verkschefer
som, på regeringens uppdrag, skall genomföras med början hösten
1980 har inplanerats ett avsnitt i etapp I med rubriken "hjälpmedel för
ekonomisk styrning av myndigheter". 1 de följande etapperna i utbildningen,
som ännu inte är detaljplanerade, ägnas en relativt stor del av tiden åt
frågan om effektivitetsfrämjande åtgärder. Kommittén har vidare regeringens
uppdrag att genomföra försöksutbildning med i huvudsak motsvarande
innehåll för chefer närmast under verkschefer. På grundval av erfarenheterna
av dessa försökskurser avser kommittén att senast 1 februari 1981 för
beslut av regeringen framlägga förslag om eventuell utbildning för återstående
verkschefer och andra högre chefer i statsförvaltningen.

I fråga om behovet av översyn av beteckningar, termer och layouts i
system S och framställning av myndighetsanvisningar instämmer RCI
KAM, SGU och HHS. STK förutsätter att RRV:s pågående översyn av
system S innefattar beteckningar, termer och layouts. RC/KAM anser det
troligt att ett nytt system S måste utvecklas och förutsätter att RRV i det

Förs. 1980/81:16

nya systemet anpassar terminologin till vedertaget språkbruk. Svåröverskådliga
datalistor är enligt SGU ett av de allvarligaste problemen att
komma till rätta med inom statlig redovisningsverksamhet. I ////S-utlåtandet
framhålls särskilt betydelsen av att ADB-rapporterna görs mera användarvänliga.
Därutöver måste hela systemtillämpningen göras mera användarvänlig
så att myndigheternas ekonomienheter själva känner att de kan
och skall ta ansvaret för utformningen av myndighetens redovisningssystem.
Detta kan kräva ytterligare genomarbetning av användaranvisningarna.

De i granskningspromemorian föreslagna åtgärderna för förbättrad kontering
tillstyrks av remissmyndigheterna. RRV yttrar att felkonteringar hos
myndigheterna utgör ett problem när det gäller produkter som RRV skall
framställa och svara för innehållet i. Några exakta gränser för RRV:s
befogenheter att ingripa i myndigheternas redovisning finns inte och är
kanske inte ens lämpliga. RRV arbetar för närvarande med att söka lösa
detta problem. De förslag som redovisas i promemorian kan tillsammans
med utbildning och motivationsskapande åtgärder bidra till att lösa problemen.

Kl hänvisar till RRV:s i granskningspromemorian återgivna uppfattning
att kodningen på utgiftsslag enligt kontoklass 2 trots betydande förbättringar
är av låg kvalitet. Rätt kodning har stor betydelse för en riktig fördelning
av statsutgifterna på löner, löpande förbrukning, transferingar. investeringar
etc., dvs. för att måtten på aktivitetsnivån skall bli så riktiga som
möjligt. Kl vill understryka det angelägna i att RRV genomför sina i annat
sammanhang redovisade planer att åtgärda bristerna genom ett omfattande
myndighetsinriktat arbete.

Bland åtgärder för att minska bristerna i konteringen förordar STK dels
ökad utbildning bl. a. om det vidare sammanhang vari myndigheternas
redovisningsarbete ingår, dels förenklingar i de centralt uppställda kraven.
RCIKAM anser bl. a. att den finansstatistiska konteringen i kontoklass 2
kan bli säkrare om myndigheterna inför egna indelningar av kontoklass 2,
som sedan automatiskt översätts till den obligatoriska kontoklassen 2.
SCB finnér det angeläget att RRV genomför sina planerade ökade myndighetskontakter
för att förbättra konteringen. Andra åtgärder som föreslås
i granskningspromemorian i samma syfte anses också angelägna av
SCB.

Förslaget i granskningspromemorian om utredning om vilka ytterligare
medel RRV bör få tillgripa mot myndigheter som inte följer reglerna i
system S, t.ex. missköter sin kontering. får inte instämmande av RRV.
RRV anför att enligt den statliga bokföringsförordningen (SBF SS 3. 11 och
20) ansvarar varje myndighet för sin redovisning. Det är enligt RRV:s
mening i första hand en revisionell uppgift att övervaka hur detta ansvar
efterlevs.

SCB anser för sin del att förutom åtgärder för förbättrad kontering kan
ytterligare åtgärder troligen behöva vidtas för att en önskvärd kvalitetsförbättring
av redovisningen skall uppnås. Enligt SCB:s mening finns det
därför skäl att enligt granskningspromemorians förslag utreda vilka medel
RRV bör få tillgripa för att förmå myndigheterna att följa redovisningsreglerna.

2.3 Utveckling av redovisningssystemet

Remissorganen instämmer i huvudsak i de förslag till utveckling av
redovisningssystemet som iäggs fram i granskningspromemorian. I fråga

Förs. 1980/81:16

om förslaget till bättre personalkostnadsredovisning genom ökat utnyttjande
av det statliga löneuträknings- och löneutbetalningssystemet SLÖR och
generella regler för registrering av utbildnings- och medinflytandeaktiviteter
m. m. anförs följande.

STK och RC/KAM framhåller att SLÖR i dess nuvarande form används
och i ökad utsträckning kan användas för personalkostnadsredovisning av
myndigheter inom vilka personalrörligheten mellan olika verksamhetsgrenar
är låg. 1 övrigt behövs någon form av tidredovisning.

STK anför därutöver att det på kort sikt knappast kan vara aktuellt att
knyta tidredovisningen till SLÖR i stället för system S. Frågan bör dock
prövas i samband med frågor om samordnad datafångst vid den långsiktiga
utvecklingen av de två systemen.

RC/KAM framhåller att kraven på resursredovisning för olika verksamheter
inom myndigheterna tillsammans med statsmakternas krav på nedskärning
av resurser innebär att fler myndigheter måste använda tidredovisning.
Påpekandet i promemorian att användningen av optiskt läsbara
tidrapporter underlättar registreringsarbetet kan inte upprepas tillräckligt
ofta. Detta är dessutom ett rationellt och billigt sätt att rapportera tid på.

LON är tveksam till användning av SLÖR för fördelning av personalkostnaderna
på kostnadsbärare. Fördelning av kostnaderna på kostnadsställen
kan dock enkelt erhållas genom automatkontering i SLÖR. Uppgifter
om tidsåtgång för olika kostnadsbärare har visat sig vara väl så
intressanta som kostnaderna. Tidsuppgifter torde för närvarande inte kunna
erhållas från SLÖR. LON anser det angeläget att SLÖR-rapporteringen
inte fördröjs eller kompliceras. Det är viktigare för myndigheterna att
SLÖR-systemet utvecklas så att man kan få fram t.ex. prognoser för
lönekostnader. Sådana prognoser och andra sammanställningar måste för
närvarande göras manuellt, trots att grundinfermationen finns inrapporterad
till SLÖR. För länsstyrelseorganisationen finns en särskild ADBrutin
för tidredovisning helt skild från system S och avsedd att hanteras av
varje enskild länsstyrelse i länsdatorn.

UHÄ anför att eftersom kursplaneringen i regel ligger fast under budgetåret
och lönekostnaderna utgör den helt överskuggande kostnadsposten i
utbildningsverksamheten ter sig kostnadsuppföljning i statens löneuträkningsrutin
(SLÖR) naturligare än uppföljning genom system S.

Enligt UHÄ behövs för en sammanhållen planering av forskning/forskarutbildning
aktuell information om t. ex. meddelade förordnanden, lediga
tjänster, uppbundna resurser och pågående forskningsprojekt. Det blir
också nödvändigt med rapporteringssystem på lokal nivå, av vilka omfattningen
av institutionernas extern- och internfinansierade forskning samt
resursförbrukningen bör framgå. En försöksverksamhet med projektredovisning
har i anslutning till ett regeringsuppdrag påbörjats av UHÄ och
RRV inom matematisk-naturvetenskapliga fakulteten i Uppsala. Enligt
UHÄ behöver ett utvecklat ekonomiadministrativt system inte bygga på
samma slags rapportering och inte ha samma exakthet och detaljeringsgrad
för grundläggande utbildning som för forskning och forskarutbildning.

1 ////5-utlåtandet anförs att det är ett rimligt krav från uppdragsgivarna
(skattebetalarna) att den som förfogar över ett medelsanslag redovisar hur
anslaget har använts. Att därvid försumma den viktiga resursen arbetstiden
är naturligtvis inte rimligt. Om det nya systemet för löneberäkning och
löneutbetalning kan förbättra möjligheterna till en ändamålsenlig tidredovisning
i statsförvaltningen är därigenom mycket vunnet. Om så inte visar
sig vara fallet kan man behöva söka andra rutiner för att åstadkomma
motsvarande effekter.

Förs. 1980/81:16

Endast RRV och STK yttrar sig över förslaget om utarbetande av generella
regler för registrering av kostnader för personalutbildning oell medinflytandeverksamhet
m. m.

RRV instämmer i förslaget att sådana generella regler bör utarbetas.
RRV nämner att system S redan i dag erbjuder de tekniska möjligheterna
för en sådan registrering. STK meddelar att svårigheterna att jämföra
resursåtgångstal för administrativa uppgifter under budgetåret 1978/79 har
belysts i ett samprojekt mellan STK, RRV samt dåvarande statens personalnämnd
och statens personalutbildningsnämnd (KVAL-projektet — kvalitetsaspekter
på myndigheternas internadministrativa verksamhet). STK
har vidare i sin utvecklingsplan 1980 tagit upp som projekt att studera
metoder och bedöma kostnaderna för fackligt arbete samt MBL- och
MBA-S-arbete. I det projektet avses de redovisningsmetoder som används
i statsförvaltningen bli beskrivna och värderade.

Ett förslag i granskningspromemorian att möjligheterna bör prövas att
utforma olika varianter av system S för att tillgodose olika myndighetskategoriers
behov får enbart instämmanden av remissorganen.

RRV hänvisar till den pågående tekniska moderniseringen av system S.
STK anser att för många myndigheter torde förutsättningarna nu och i
framtiden vara åtskilligt mer gynnsamma än tidigare att själva handha sin
redovisning med ADB. Därvid skulle lokala redovisningssystem eller varianter
av ett generellt system kunna användas.

RCIKAM yttrar att ett generellt redovisningssystem inte till rimlig kostnad
kan utformas så att det tillgodoser alla krav från användarna. RC/
KAM ser gärna att RRV får kravet på sig att se till att individuella
redovisningssystem utformas för flera myndigheter med likartade problem
för att på det sättet göra dem mer kända och tillgängliga för andra myndigheter.
System S har förändrats och förbättrats i mycket hög grad genom
åren. Att nya bearbetningstekniker i ADB. databaser, terminaler, smådatorer,
kontorsdatorer m. m. har kommit fram gör dock att grundsystemet i
system S måste ses över. I denna översyn måste möjliga individuella
system ingå och deras integration med det generella systemet.

SOU framhåller att myndigheten i samarbete med RRV och DAFA
utvecklat ett eget redovisningssystem med anknytning till system S, ett
system som bättre än system S tillgodoser myndighetens krav på prestations-
och resultatredovisning. Arbetet har utförts som ett led i utvecklingen
av system S. Generellt konstaterar SGU att genomgripande förändringar
av system S är nödvändiga för att uppfylla de krav på ekonomisk
information som en uppdragsmyndighet ställer. Mot den bakgrunden är
åtgärderna som föreslås i promemorian positiva.

UHÄ framhåller svårigheterna att skapa ett system som utan alltför
stora kostnader kan tillgodose både högskoleenheternas interna krav på
ekonomisk information och statsmakternas informationskrav för riksredovisningen.
Rutinerna i system S har visat sig alltför otympliga för framtagande
av underlag för kostnadskalkyler, till stor del beroende på att rutinerna
är centraliserade och att körning måste ske på DAFA i Stockholm.
UHÄ har stött olika projekt för förbättring av kostnadsuppföljning och
-prognoser inom universiteten. Myndigheten framhåller att förutsättningarna
för utvecklingsarbetet är olika vid stora och små högskoleenheter.
Arbetet med förbättringar måste ske på olika sätt och olika lösningar
tillåtas. Förslaget om utveckling av speciella datorsystem för tillämpningen
av system S inom olika delar av statsförvaltningen hälsas mycket
positivt av UHÄ. Högskolan måste ses som en i detta sammanhang speci -

Förs. 1980/81:16

eli sektor med egna krav på ekonomiska informationssystem skilda från
vad en traditionell förvaltningsmyndighet uppvisar.

För rationalisering av system S-rutinerna är det enligt RCIKAM viktigt
att myndigheterna med hjälp av revisionskontoren ser till att dubbelarbete
och onödiga kontroller inte förekommer. Detta är särskilt viktigt i ett
system där flera parter och nivåer är inblandade. RC/KAM framhåller i
fråga om genomloppstiden för betalningar att. eftersom redovisningsmaterialet
inte är jämnt fördelat över budgetåret, måste under vissa perioder
en viss balans uppstå på RC-enheter där strävan är att använda så liten
personalstyrka som möjligt. RC/KAM anger med hänvisning till vissa
utredningar att för dess del har genomloppstiden sänkts till en acceptabel
nivå. Bokföringsunderlagen kvarstannar inte på RC i 2-3 veckor annat än
i undantagsfall. Den planering av körningsdagar och månadskörningar som
RC/KAM numera gör innebär att utdata är så aktuell som möjligt och
definitivt inte en månad gammal. Överanvändningen av L-anvisningar är i
stor utsträckning försvarlig. Alternativet skulle vara stora kontantkassor
med de problem och krav på säkerhet och intern kontroll som dessa
medför.

SCB anser att andra EA-aktiviteter än redovisning såsom planering/
budgetering, uppföljning och resultatanalys borde ha ägnats större intresse
och förordar ökade insatser, centralt och lokalt, för dessa aktiviteter.

I utlåtandet från HHS konstateras att medan det tekniska ADB-systemet
i system S fungerar väl är däremot de administrativa kringsystemen ganska
omständliga och kan leda till väsentliga förseningar i betalning och bokföring.
Genom omläggning av de senare borde väsentliga förbättringar kunna
uppnås. I ett modernare system borde det ansvar som nu delas mellan
myndigheter, redovisningscentralen och datacentralen fördelas så att myndigheten
har det avgörande inflytandet fram till dess att materialet når
datacentralen. Tidredovisningsrutinen nämns som exempel på en administrativ
rutin som det vore särskilt angeläget att få att fungera bättre.

Remissorganen ställer sig positiva till ett förslag att myndigheternas
ADB-kapacitet och ADB-kunnande utnyttjas bättre för redovisningsändamål.
Ett därmed sammanhängande förslag avser översyn av RC-organisationen.
Beträffande ansvars- och uppgiftsfördelningen i en eventuell ny
RC-organisation är meningarna delade.

Enligt LON utnyttjas inom länsstyrelseorganisationen länsstyrelsernas
ADB-kunnande och -utrustning på det sätt som föreslås i promemorian och
det med goda erfarenheter. RC/LON har därvid förutom samordnings- och
avstämningsuppgifter en roll som konsult i ekonomiadministrativa frågor.

STK instämmer i att en översyn av redovisningsorganisationen behövs
liksom i att möjligheterna för vissa större myndigheter att själva sköta alla
funktioner, som i dag görs av RC. måste beaktas. Sådana myndigheter bör
dock ingå i någon redovisningsgrupp. Därmed kan de kunskaper om redovisning
och det generella systemet m. m. inom redovisningscentralerna
utnyttjas. RRV och DAFA blir då inte heller belastade med alltför många
direktkontakter.

Enligt utlåtandet från HHS kan centraliseringen av vissa redovisningsfunktioner
till RC vara system S största svaghet. Men för att kunna
förflytta huvudansvaret för redovisningssystemet från RC behövs ett mera
användarvänligt ADB-system. Detta innebär dock inte nödvändigtvis några
förändringar av den tekniska utformningen i övrigt. HHS anser att i
samband med att myndigheterna får ett större ansvar för mera användarvänliga
system och rutiner blir det sannolikt motiverat att ompröva kon -

Förs. 1980/81:16

struktionen av redovisningscentralerna. Att en myndighet själv ställer i
ordning sitt ADB-material ger en ytterligare markering av myndighetens
eget ansvar för dess ekonomisystem. Endast därigenom kommer ekonomisystemet
till sin fulla rätt.

SCB vill. såväl i egenskap av förvaltningsmyndighet och användare av
RC-, DAFA- och system S-tjänster som i egenskap av användare av den
statliga finansstatistiken, framhålla värdet av de förbättringar som väntas
av pågående översyn av system S. SCB anser det viktigt att den stadga och
service som RC-organisationen bjuder även större myndigheter bibehålls.
De ökade möjligheterna för myndigheter att använda egen datorkraft för
sin redovisning är enligt SCB helt förenliga med att RC-organisationen
används som ett stöd i det konkreta arbetet på myndigheterna. Någon
mera omfattande förändring av redovisningens organisation finner SCB
därför inte angelägen.

Med mera myndighetsbaserade redovisningssystem följer enligt vissa
remissorgan problem med ansvaret för driften, underhållet och vidareutvecklingen
av systemen. STK anser att det vid en översyn bör prövas
vilken service i bl. a. dessa avseenden som RC skulle kunna ge. Enligt
SGU:s uppfattning bör de stordriftsfördelar som finns i ett generellt modernt
system S tas till vara vid utveckling av redovisningssystemen. Således
bör myndigheter som RRV och DAFA ta ansvaret för underhåll och
utveckling av systemen. De rent myndighetsspecifika redovisningsproblemen
bör lösas med hjälp av kontorsdatorer och myndighetens eget datakunnande.

STK, RC/KAM och UHÄ framhåller det positiva stöd som RC-organisationen
utgör för mindre myndigheter. RC/KAM anser att RC i större
utsträckning än i dag skall ge ekonomiadministrativ service till mindre
myndigheter. Erfarenheterna tyder på att detta är ett förnuftigt sätt att lösa
mindre myndigheters problem samtidigt som RC:s resurser utnyttjas på
bästa sätt. UHÄ anser att RC inom högskoleorganisationen bör behålla sin
ställning som ADB-beredningsorgan och registreringsorgan i redovisningsorganisationen.
RC spelar en stor roll i arbetet med att förbättra kostnadsmedvetandet
inom högskoleorganisationen. Med en bättre registreringsapparatur
bör de kunna fungera som ADB-berednings- och registreringsorgan
även för löneadministrationen.

2.4 Allmänna åtgärder

Av de under allmänna åtgärder i granskningspromemorian redovisade
fyra förslagen har det första inte föranlett något yttrande. Det avser en
klarare precisering av myndigheternas uppgifter och anpassning av
anslagsindelningen till dessa, så att den ekonomiska analysen och
resursavägningen på statsmaktsnivå kan förbättras.

Ett förslag om utredning om ett myndighet sregister med klassificering
av myndigheterna på ett sådant sätt att det underlättar ekonomiska och
andra analyser av statsförvaltningens olika enheter får instämmanden av
STK och SCB, medan RRV hänvisar till det register som finns för system S
med fördelning på redovisningsenheter.

Både STK och SCB framhåller att dessa myndigheter tillsammans med
riksskatteverket på regeringens uppdrag för närvarande utreder frågan om
ett centralt basregister för företag och organisationer. Avsikten är att även
statliga myndigheter skall ingå i detta register. STK och SCB ser denna
utredning som ett led i det utredningsarbete som efterfrågas i granskningspromemorian.

Förs. 1980/81:16

SCB anser att problemen med hur det av SCB förda centrala företagsregistret
(CFR) skall vara kopplat till det nya basregistret måste utredas.
Enligt SCB bör det myndighetsbegrepp som sedan år 1975 används för
tilldelning av organisationsnummer vara utgångspunkt för hur de statliga
enheterna skall avgränsas och registreras. SCB strävar sedan flera år efter
att utveckla en samlad statistik över statlig verksamhet på grundval av data
från olika statliga informationssystem med skilda principer för registrering
såsom system S och SLÖR. SCB pekar på att information om antal
anställda och årsverken hos myndigheterna för närvarande saknas i system
S. Sådana uppgifter finns i SCB:s personalstatistik för staten. Hopkoppling
av denna information med redovisningsystemets ekonomiska data blir
möjlig att utföra när enhetsindelningen i de båda systemen samordnats.
SCB har påbörjat ett projekt med detta syfte.

Ett förslag avser uppräkning av attslagxbeloppen med beloppen för
tillåtna anslagsöverskridanden (resultat av löneavtal etc.) i myndigheternas
och statens redovisning. Detta förslag som syftar till att avstämningen
av myndigheternas anslagsförbrukning skall bli mera meningsfull än för
närvarande kommenteras av RRV och RCIKAM.

RRV nämner att från systemteknisk synpunkt finns redan möjligheter till
sådan uppräkning. För genomförande krävs dock andra former för fördelningen
till myndigheterna av anslagsmedel avseende tillåtna överskridanden.
RRV avser att belysa problemen inom ramen för arbetet med
moderniseringen av budgetsystemet. Enligt RCIKAM borde det statliga
lönesystemet SLÖR kunna ge underlag till och beräkna det tillåtna anslagsöverskridandet
av lönekostnader.

Förslaget om bättre uppföljning av rationaliseringsprojekt kommenteras
av RRV. STK och SGU. RRV instämmer i förslaget att riktlinjer och
ansvar för rationaliseringsprojekt bör fastläggas för att förhindra att rationaliseringsvinster
utnyttjas för ambitionshöjningar vid sidan av statsmakternas
budgetprövning. STK Anner förslaget intressant och är för sin del
berett att föra frågan vidare. SGU anger att myndigheten stödjer alla
förslag som innebär bättre kunskapsöverföringar mellan statliga myndigheter.
Rationaliseringsvinster i samband med utredningsverksamhet vid vissa
myndigheter är ofta av generell natur, varför resultaten bör ha ett forum
där de kan presenteras även för andra myndigheter inom statsförvaltningen.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981