Riksdagens revisorers förslag angående debitering och uppbörd avpreliminära arbetsgivaravgifter (Framställning / redogörelse 1980/81:7)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1980/81:7

Förslag

1980/81:7

Riksdagens revisorers förslag angående debitering och uppbörd av
preliminära arbetsgivaravgifter

1980-11-13

Till riksdagen

Debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter
Inledning

Avgifterna till socialförsäkringarna dvs. sjukförsäkringen, folkpensioneringen
och tilläggspensioneringen (ATP) ävensom till arbetslöshetsförsäkringen
och vissa andra ändamål debiteras och uppbärs enligt bestämmelser
i lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän
försäkring, m. m.

Under löpande år, det s. k. utgiftsåret, skall arbetsgivare betala preliminära
avgifter vid sex betalningstillfällen. Den preliminära avgiften för ett
visst år uppgår i princip till samma belopp som den slutliga avgift som
arbetsgivaren debiterades året före utgiftsåret. För utgiftsåret 1980 är, med
vissa jämkningar, således den preliminära avgiften lika stor som den slutliga
avgift som år 1979 debiterades arbetsgivaren för år 1978.

För arbetsgivare som inte tidigare har påförts någon slutlig avgift bestäms
den preliminära avgiften i särskild ordning. Avgiften beräknas då så
att den så nära som möjligt skall motsvara den slutliga avgiften.

Före utgången av januari i månad året efter utgiftsåret skall arbetsgivaren
utan anmaning lämna arbetsgivaruppgift till ledning för beräkning av
den slutliga avgiften.

Avgifterna beräknas och uppbärs av riksförsäkringsverket.

Riksdagens revisorer har på sin granskningsplan för år 1980 fört upp ett
ärende benämnt Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
m. m. (dnr 48/80). Hittills har gjorts vissa punktvisa granskningar. En av
dessa punktinsatser har avsett frågan om ordningen för debitering och
uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift.

Motivet för att revisorerna i första hand riktat sitt intresse mot ordningen
för debiteringen och uppbörden av de preliminära arbetsgivaravgifterna
är den kritik som på senare tid riktats mot debiterings- och uppbördssystemet
samt de stora och starkt stigande restförda avgiftsbelopp som redovisats
för senare år.

Som ett led i granskningen har upprättats en granskningspromemoria
1 Riksdagen 1980181. 2 sami. Nr 7

Förs. 1980/81:7

(1980:6) med titeln Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
m. m.; debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter. Promemorian
återfinns i en till denna skrivelse fogad bilaga.''

Resultatet av genomförd granskning

Frågor om reformering av nuvarande system för debitering och uppbörd
av arbetsgivaravgifter har sedan flera år övervägts i olika sammanhang.
För närvarande ligger på regeringens bord bl. a. två reformförslag av större
räckvidd, nämligen
dels pensionskommitténs förslag om en radikal förenkling av de komplicerade
materiella regler för beräkningen av avgifter som nu gäller; ett
förslag som innebär att alla avgifter skall beräknas på samma underlag, i
princip utgiven bruttolön,
dels den s. k. DEMA-utredningens förslag om decentralisering från riksförsäkringsverket
till lokala skattemyndigheter av de manuella funktionerna
inom avgiftssystemet; förslaget har bl. a. ansetts medföra väsentliga
fördelar från kontrollsynpunkt.

Förslagen har remissbehandlats. De övervägs för närvarande av regeringen.

Revisorernas granskning har huvudsakligen utgjort en genomgång av
dessa förslag och vissa andra förslag på området nämligen de förslag som
presenterats av företagsobeståndskommittén och uppbördsavdelningen
vid länsstyrelsen i Stockholm.

Den nu genomförda granskningen har visat att nuvarande ordning för
uttagandet av preliminär arbetsgivaravgift är förenad med väsentliga olägenheter
för såväl det allmänna som för de enskilda arbetsgivarna. Sålunda
grundas beräkningen av preliminär avgift på relativt osäkra uppgifter om
antalet anställda och om deras löneförmåner under det löpande året. Detta
har visat sig leda till att uttaget av preliminära avgifter högst väsentligt
understiger de slutliga avgifterna. Skillnaden regleras i form av kvarstående
avgifter i den mån erforderliga fyllnadsinbetalningar ej görs. Underuttaget
i kronor räknat uppgick för år 1976 till 4,6 miljarder och för år
1977 till 5,7 miljarder. Härigenom åsamkas det allmänna betydande ränteförluster,
beräknade till flera hundratals miljoner kronor om året. Vidare
medför underuttaget ofta hårda likviditetspåfrestningar för företagarna då
den kvarstående avgiften skall erläggas. Vid obeståndssituationer har detta
inte sällan lett till att betydande avgiftsskulder ackumulerats. De utestående
arbetsgivaravgifterna har också årligen ökat och beräknas vid
senaste årsskiftet har uppgått till ca 1,5 miljard kronor.

Vidare gör systemet det möjligt för osolidariska avgiftsskyldiga att skaffa
sig omotiverade fördelar. Bl. a. kan de genom att underlåta att lämna

1 Ärendet har handlagts på 1 :a rev.avd. Utredare: C. G. Lidberg.

Förs. 1980/81:7

föreskrivna eller begärda uppgifter eller genom att medvetet utnyttja systemet
på andra sätt skaffa sig ej avsedd räntefri kredit. I vissa fall kan de helt
komma undan att erlägga någon avgift. De får då omotiverade fördelar i
konkurrenshänseende jämfört med de laglydiga avgiftsskyldiga. Missbruket
har tilltagit under senare år. Utvecklingen i dessa hänseenden och de
växande beloppen av obetalade avgifter medför givetvis också att myndigheterna
ställs inför allt större svårigheter att bemästra sina arbetsuppgifter.

I granskningspromemorian förordas att frågan om en mera effektiv ordning
för uttagande av preliminär avgift tas upp och avgörs även om avgiftssystemet
i sin helhet inte ännu kan ges en mera ändamålsenlig utformning.
Inom ramen för nuvarande avgiftssystem bör man försöka finna en teknisk
konstruktion för beräkningen av de preliminära avgifterna som gör att
dessa så nära som möjligt överensstämmer med de slutliga avgifterna.

Interimslösningen bör bygga på pensionskommitténs förslag om att underlaget
för de olika avgifternas beräkning i princip endast skall vara
utgiven bruttolön. Med bibehållande i övrigt av det nuvarande avgiftssystemet
föreslås att avgifterna skall debiteras efter en årligen fastställd
generell procentsats, i dag förslagsvis 32%. För uppbörden av den preliminära
avgiften föreslås att en samordning sker med det nya system för
arbetsgivares inbetalning och redovisning av innehållen preliminär A-skatt
som tillämpas fr. o. m. uppbördsåret 1980/81. Revisorerna förutsätter dock
att, såsom redan nu är fallet, jämkning av avgiften kan ske i enskilda fall så
att man vinner bättre överensstämmelse med den slutliga avgift som kan
påräknas.

Då förslaget till nytt system för källskatteuppbörden lades fram uttalade
också vederbörande departementschef att det nya systemet syntes väl
anpassbart till den samordning som kunde bli aktuell om beräkningen av
arbetsgivaravgifterna knöts till lönesummor som redovisas i uppbördssystemet
(prop. 1978/79:161, s. 68).

Den ifrågasatta omläggningen anses inte kräva några större lagtekniska
ändringar eller organisatoriska förändringar. Vissa paragrafer i avgiftslagen
och uppbördslagen behöver dock ändras liksom formuläret till uppbördsdeklaration.
Vidare erfordras smärre ändringar i uppbördsmyndigheternas
arbetsrutiner i fråga om hanteringen av mottagna likvider, restföringen
m. m.

I promemorian har uppgetts att den lokala skattemyndigheten i Stockholm
anser att det nu skisserade förslaget medför fördelar inte bara i den
formen att de preliminära avgifterna i högre grad än nu skulle överensstämma
med de slutliga. Därtill skulle uppnås att de lokala skattemyndigheternas
system för kontroll av källskatt kan utnyttjas effektivare samtidigt
som registerhanteringen förenklas och effektiviseras. Arbetet med
ändringar av nuvarande rutiner bedöms inte bli betungande.

I samband med att ändringen i avgiftslagen företas bör enligt promemorian
uppmärksammas det speciella problem som rör frågan i vilken omfatt -

Förs. 1980/81:7

ning kvarstående arbetsgivaravgifter kan omfattas av offentligt ackord från
statens sida. Enligt gällande regler kan så ske endast om avgifterna förfallit
till betalning. Företagsobeståndskommittén har i sitt delbetänkande Företags
obestånd (SOU 1979:91, s. 158) närmare utvecklat de olägenheter från
både allmän och enskild synpunkt som detta medför. Kommittén har
därför föreslagit att denna paragraf i avgiftslagen ändras så att även andra
debiterade avgifter kan omfattas av ackordet, och att ändringen görs redan
innan en mera genomgripande översyn av avgiftssystemet kommer till
stånd.

Revisorernas överväganden

Det nuvarande debiterings- och uppbördssystemet har särskilt kritiserats
för att uttaget av de preliminära avgifterna illa anknyter till de aktuella
löneutbetalningarna och för att de slutligt påförda avgifterna väsentligt
överstiger de preliminära. Betydande belopp betalas sålunda in med upp
till två års eftersläpning. Eftersläpningen i avgiftsbetalningen medför onödiga
förluster för det allmänna såväl i form av ränteförluster som förluster
på grund av att arbetsgivaren blivit oförmögen att betala. Därtill kommer
att mindre seriösa avgiftsskyldiga medvetet utnyttjar bristerna i det nuvarande
systemet och avsiktligt drar sig undan att betala avgifterna eller
utnyttjar bristerna i systemet som ett medel i konkurrensen med mera
seriösa avgiftsskyldiga.

Inom regeringens kansli arbetar man för närvarande med de mera övergripande
frågorna på detta område, bl. a. frågan om vilken myndighet som
skall svara för debitering, kontroll och uppbörd av arbetsgivaravgifterna.
De administrativa formerna för uttagande av avgifterna ingår givetvis
också i arbetsuppgifterna. Enligt revisorernas mening är emellertid de
växande beloppen av kvarstående avgifter och det ökande antalet fall av
bristande betalningar motivering för att man snabbt vidtar åtgärder för en
effektivisering av de administrativa formerna för debitering och uppbörd
av avgifterna. I avvaktan på en mera genomgripande reform bör en interimslösning
tillgripas. Den bör bygga på det förslag som lämnats i granskningspromemorian.

Revisorerna vill peka på att regeringen i den reviderade finansplanen
1980 (prop. 1979/80: 150, bil. I s. 21) framhållit att den preliminära uppbörden
av arbetsgivaravgifter på längre sikt bör kunna knytas till den lönesumma
som redovisas i samband med källskatteredovisningen och att
därigenom i princip nästan all eftersläpning skulle kunna upphöra.

Samtidigt med att interimslösningen arbetas fram bör frågan lösas om
antagande av offentligt ackord för statens del när det gäller avgifter som
ännu inte förfallit till betalning.

Revisorerna noterar att regeringen under innevarande höst lagt förslag
för riksdagen om höjning av den särskilda avgift som tas ut vid uppbörd av

Förs. 1980/81:7

kvarstående arbetsgivaravgifter (prop. 1980/81:16). Förslaget har närmast
sin grund i den stora eftersläpningen av betalningen av slutligt debiterade
avgifter.

Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen beslutar att hos regeringen begära

1. att regeringen med förtur utarbetar och lägger fram förslag om en
ny ordning för debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter
som bygger på att avgifterna tas ut efter viss schablonmässigt
fastställd procentsats av den lönesumma som redovisas
i samband med källskatteredovisningen samt

2. att regeringen lägger fram förslag om att statligt ackord avseende
arbetsgivaravgifter även får avse avgifter som ännu inte förfallit
till betalning.

Beslut i detta ärende har fattats av revisorerna Ingegerd Troedsson (m),
Sture Palm (s), Bertil Jonasson (c), Stig Alftin (s), Georg Åberg (fp), Allan
Åkerlind (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Ivan Svanström (c), Ralf Lindström
(s), Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s), Margit Sandhén (s).

Föredragande har varit byråchefen Bo Willart.

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

IGöran Hagbergh

Förs. 1980/81:7

RIKSDAGENS REVISORER

Bilaga

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m.;
Debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter

Granskningspromemoria 1980:6

1 Granskningsuppdragets bakgrund och syfte

Under arbetet med det på riksdagens revisorers gällande granskningsplan
upptagna granskningsärendet Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
m. m. (dnr 48/80) har noterats att ordningen för debitering
och uppbörd av skatter och arbetsgivaravgifter för närvarande är föremål
för utredningar och prövningar i olika sammanhang. Revisorernas
granskningsarbete i detta ärende har därför tills vidare begränsats till vissa
särskilda punktinsatser, främst avseende förhållanden mot vilka berättigad
kritik riktats och till punkter där åtgärder utan dröjsmål bör och kan vidtas
utan hinder av i övrigt pågående arbeten.

En fråga som härvid ansetts böra bli föremål för granskning är frågan om
ordningen för debitering och uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift. I
förevarande granskningspromemoria redovisas resultatet av en undersökning
om möjligheterna att åstadkomma en effektivare ordning vid debitering
och uppbörd av dessa avgifter.

2 Fråga om effektivare ordning för debitering och uppbörd av
preliminär arbetsgivaravgift

2.1 Arbetsgivaravgifter

Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall arbetsgivare årligen
erlägga s. k. socialförsäkringsavgift till sjukförsäkringen, folkpensioneringen
och försäkringen för tilläggspension (ATP). Avgifterna beräknas på ett i
särskild ordning fastställt avgiftsunderlag. Nämnda socialförsäkringsavgifter
utgår för år 1980 med respektive 10,6%, 8,3% och 12% av avgiftsunderlagen,
tillhopa 30,9%.

Som socialförsäkringsavgift betecknas vidare en avgift som arbetsgivare
enligt särskild lag (1979:84) årligen skall erlägga till delpensionsförsäkringen.
Denna avgift utgår för år 1980 med 0,5 % av avgiftsunderlaget.

Vidare skall arbetsgivare enligt särskilda under 1960- och 1970-talen
antagna lagar årligen erlägga avgifter för vissa ytterligare ändamål. I allmänhet
är det härvid fråga om följande avgifter: avgift till arbetslöshetsförsäkringen,
vuxenutbildningen, arbetsmarknadsutbildningen, barnomsorgen,
arbetsskadeförsäkringen, arbetarskyddet och lönegarantin. Dessa ytterligare
avgifter utgår med smärre procentsatser, för år 1980 med tillhopa
3,85% av avgiftsunderlaget.

Förs. 1980/81:7

Här behandlade avgifter benämns populärt arbetsgivaravgifter.

Avgiftsunderlagen beräknas var för sig enligt särskilda bestämmelser.
Flera avgifter kan dock beräknas på samma underlag. Avgifterna beräknas
för närvarande genomsnittligt uppgå till ca 32% av utbetalad bruttolön.
För år 1976 uppgick beloppet av slutligt debiterade avgifter till ca 41
miljarder kronor och för år 1977 till ca 50 miljarder kronor (den slutliga
debiteringen sker först under andra året efter utgiftsåret). Vid årsskiftet
1977—78 utestod ca 600 milj. kr. i obetalda avgifter, ett belopp som vid
årsskiftet 1978—79 steg till ca 1 miljard kronor och som beräknas vid
årsskiftet 1979—80 ha stigit till ca 1,5 miljard kronor.

2.2 Debitering och uppbörd enligt nuvarande bestämmelser

Debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter regleras i lagen
(1959:552) om uppbörd av avgifter enligt lagen om allmän försäkring,
m. m., den s. k. avgiftslagen. Sätten för uttagande av avgift är till sina
former likartade det system som gäller den direkta B-skatten. Sålunda
förekommer debitering av preliminär avgift, av slutlig avgift, av kvarstående
avgift och av tillkommande avgift. Grundtanken i systemet är att
preliminär avgift — liksom preliminär skatt - skall utgå redan under det
kalenderår, under vilket lön utbetalas, och att en slutlig avgift skall fastställas
på grundval av en av arbetsgivaren efter årets utgång lämnad
redovisning. Systemet syftar till att preliminär avgift skall så nära som
möjligt stämma överens med den slutliga.

Avgifterna debiteras och uppbärs av riksförsäkringsverket. En avgift
som beräknas uppgå till högst 1 000 kr. påförs dock av lokal skattemyndighet
i samband med debiteringen av slutlig skatt enligt reglerna i uppbördslagen
(1953:272). Från dessa senare avgifter, s.k. skattedebiterade
avgifter, kan i detta sammanhang bortses.

Staten erlägger arbetsgivaravgift enligt särskilda bestämmelser.

2.2.1 Preliminär avgift

Preliminär avgift för ett visst år skall i princip uppgå till samma belopp
som den slutliga avgift som arbetsgivaren debiterats under nästföregående
år. Eftersom denna avgift avser utgiftsåret dessförinnan, skall följaktligen
den preliminära avgiften för t. ex. utgiftsåret 1980 i princip motsvara den
slutliga avgift som debiterats år 1979 och som beräknats på löneuppgifter
för år 1978, alltså på ett avgiftsunderlag som ligger två år tillbaka i tiden.

Vid bestämmandet av den preliminära avgiften skall dock hänsyn tas till
ändringar i de procentsatser för avgifternas beräkning som kan ha ägt rum
och andra ändringar av betydelse. Hänsyn skall också, efter regeringens
förordnande, tas till mera betydande ändringar av avgiftsunderlaget som
kan antas komma att ske till följd av den allmänna löneutvecklingen.

Dessutom kan i enskilda fall, under vissa förutsättningar, särskild beräkning
av preliminär avgift ske eller redan påförd sådan avgift jämkas uppåt
eller nedåt för att vinna bättre överensstämmelse med den påräknade
slutliga avgiften.

Särskild beräkning av preliminär avgift skall jämväl ske, om slutlig avgift
inte tidigare påförts, varvid avgiften skall beräknas till belopp som så nära
som möjligt kan komma att motsvara den slutliga avgiften. För att nybliven
arbetsgivare och arbetsgivare som utvidgar sin verksamhet i förekommande
fall skall kunna påföras vederbörlig preliminär avgift har skyldighet

Förs. 1980/81:7

ålagts honom att snarast anmäla till riksförsäkringsverket, om löneutgifterna
för år räknat överstiger eller kan komma att överstiga 5 000 kr.

Riksförsäkringsverket äger anmana arbetsgivare att lämna de upplysningar
som befinns erforderliga för beräkning eller jämkning av preliminär
avgift. Om avgiftsunderlaget inte kan tillförlitligen beräknas, får avgiften
påföras på skönsmässiga grunder.

Räkning på preliminär avgift skall översändas till arbetsgivaren senast
den 25 januari under utgiftsåret. Debiterad avgift skall erläggas till riksförsäkringsverket
med lika belopp senast den 18 i envar av månaderna februari,
april,juni, augusti, oktober och december.

2.2.2 Slutlig avgift

Avgiftspliktig arbetsgivare är skyldig att till ledning för beräkningen av
det slutliga avgiftsunderlaget årligen i efterhand lämna redovisning på
särskild blankett för förhållandena under utgiftsåret, s. k. arbetsgivaruppgift.
Uppgiften skall lämnas till den lokala skattemyndigheten senast den
31 januari året efter utgiftsåret. Efter vederbörliga kontrollåtgärder vidarebefordras
uppgiften till riksförsäkringsverket, som vid behov företar ytterligare
granskning. Under senare delen av året fastställer verket den slutliga
avgiften och debiterar eventuell kvarstående avgift. Slutlig räkning skall
tillställas arbetsgivaren senast den 15 januari andra året efter utgiftsåret.

Kvarstående avgift skall erläggas till riksförsäkringsverket med lika
belopp senast den 18 i vardera av månaderna februari och april under
andra året efter utgiftsåret.

Kontroll av att arbetsgivare fullgör sin uppgiftsskyldighet utövas av
lokal skattemyndighet. Kontroll får vidare ske genom revision av avgiftsunderlagen.
Beslut om revision meddelas av riksförsäkringsverket, riksskatteverket,
länsstyrelse eller lokal skattemyndighet.

2.3 Vissa förslag om ändring av nuvarande debiterings- och uppbördssystem

2.3.1 Pensionskommittén

Kommittén som enligt sina direktiv haft att utreda förutsättningarna för
förenklingar i de materiella reglerna för beräkning av avgifter till socialförsäkringarna
m.m. har i sitt betänkande - Pensionsfrågor m.m. (SOU
1977:46) — föreslagit att alla arbetsgivaravgifter skall beräknas på ett och
samma underlag. Nuvarande uppdelning av beräkningen på ett flertal
skilda avgiftsunderlag skall sålunda enligt förslaget bli obehövlig i fortsättningen.
I princip skall avgiftsunderlaget bestå av den utgivna bruttolönen.
Vissa undantag härifrån har dock ansetts motiverade.

Förslaget är under övervägande i regeringskansliet (socialdepartementet).

2.3.2 DEMA-utredningen

Den s.k. DEMA-utredningen, en arbetsgrupp med representanter från
riksförsäkringsverket, riksskatteverket, statskontoret m.fl. och med uppgift
att utreda frågan om decentralisering av manuella funktioner inom
arbetsgivaravgiftssystemet, har i en promemoria år 1977 anfört vissa synpunkter
på systemet för debitering av preliminär arbetsgivaravgift. Enligt
utredningen består den grundläggande svagheten i det nuvarande systemet
i att detta bygger på en prognos om avgiftsunderlaget. Ett alternativ är att i
stället grunda avgiften på aktuella löneförhållanden. Ett nytt system för

Förs. 1980/81:7

uttag av preliminär avgift kan därvid enligt utredningen utformas efter två
olika huvudprinciper. Enligt den ena kan arbetsgivaren åläggas att utföra
beräkning och redovisning. Enligt den andra kan man utnyttja den information
som arbetsgivaren lämnat för källskatteredovisningen och vid tidigare
slutredovisning av arbetsgivaravgift för att inför varje särskild uppbörd
beräkna och avisera arbetsgivaren om avgiftsbeloppet.

I avvaktan på beslut med anledning av pensionskommitténs förslag
bedömde utredningen det dock inte som meningsfullt att vidare utreda
frågan.

Vidare har utredningen i en rapport år 1978 lagt fram ett principförslag
om decentralisering från riksförsäkringsverket av de manuella funktionerna,
innebärande bl. a. att alla ärenden avseende avgiftsunderlag och debitering
överförs till de lokala skattemyndigheterna. Genomförandet av decentraliseringen
föreslås ske etappvis med början år 1982 för att vara helt
genomförd fr. o. m. år 1984.

Även denna rapport är under övervägande i regeringskansliet (socialdepartementet).

2.3.3 Företagsobeståndskommittén

Kommittén som enligt sina direktiv har att utreda frågan om samordning
av statliga åtgärder vid företags obestånd har i ett i november 1979 avgivet
delbetänkande (SOU 1979:91) bl. a. anfört vissa synpunkter på frågan om
debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter. Kommittén framhåller att
det ingår i dess strävan att förhindra uppkomsten av obeståndssituationer
och att kommittén därför, då det nuvarande systemet för uttagande av
arbetsgivaravgift många gånger leder till dylika situationer, ansett väsentligt
att anvisa några vägar till ett effektivare förfarande.

Kommittén påpekar att det för såväl företagen som det allmänna måste
vara angeläget att god överensstämmelse föreligger mellan preliminär och
slutlig avgift. Men med det nuvarande systemet debiteras preliminär avgift
normalt med väsentligt lägre belopp. För utgiftsåret 1977 uppgick skillnaden
till inte mindre än 5,7 miljarder kronor. Orsaken till den ofta betydande
differensen ligger enligt kommittén i stor utsträckning i att riksförsäkringsverket
tvingas att helt schablonmässigt beräkna såväl löneökningar som
antalet anställda. Svårigheter torde också föreligga för arbetsgivaren att i
sina arbetsgivaruppgifter göra någon mer exakt beräkning av nästföljande
års lönesumma. På denna väg torde riksförsäkringsverket endast mera
sällan få kännedom om ökad omfattning av verksamheten. Och nyetablerade
företag, om vilka kännedom saknas, kommer över huvud taget inte att
debiteras preliminär avgift, varför den slutliga avgiften i sin helhet måste
debiteras som kvarstående avgift.

På grund av differensen mellan preliminär och slutlig avgift drabbas
enligt kommittén företag många gånger av hårda likviditetspåfrestningar i
samband med att kvarstående avgift skall erläggas. Inte sällan leder detta
vid obeståndssituationer till att betydande avgiftsskulder ackumuleras.
Kommittén framhåller också att uttag av för låga preliminära avgifter kan
på ett omotiverat sätt vara till fördel för vissa arbetsgivare. En ytterligare
olägenhet av nuvarande ordning är enligt kommittén att det är svårt att
fånga upp alla nyetablerade företag som inte självmant gör anmälan till
riksförsäkringsverket. Ett väsentligt steg för att undanröja denna olägenhet
vore enligt kommittén att decentralisera de manuella funktionerna
inom arbetsgivaravgiftssystemet.

Den grundläggande svagheten i nuvarande system är således enligt kom -

Förs. 1980/81:7

mittén att uttaget av preliminär avgift bygger på en relativt osäker prognos
om avgiftsunderlaget. Ett bättre alternativ skulle vara att, som också
framhållits i tidigare utredningar, grunda uttaget på kända löneförhållanden.
Kommittén anser därför att det skulle vara av stort värde om pensionskommitténs
förslag genomfördes.

Alternativt föreslår kommittén en, med bibehållande av nuvarande system,
viss ändrad ordning för beräkningen av preliminär avgift. Enligt
denna skall debiterande myndighet årligen fastställa en procentsats efter
vilken preliminär avgift skall tas ut. Procentsatsen beräknas antingen individuellt
för varje företag eller, ännu hellre, generellt för alla arbetsgivare,
möjligen med undantag för vissa avgiftsskyldiga. Arbetsgivare åläggs sedan
att på de tider som nu gäller inbetala arbetsgivaravgifter på grundval
av utbetald lön efter den fastställda procentsatsen. Om en generell preliminär
avgift fastställs, bör avgiftsskyldiga med extrema avvikelser naturligtvis
kunna få jämkning. Den angivna ordningen förutsätter att arbetsgivaruppgift
upprättas och slutlig avgift uträknas på samma sätt som nu.

Kommitténs betänkande är föremål för remissbehandling (budgetdepartementet).

2.3.4 Uppbördsenheten vid länsstyrelsen i Stockholms län

I en den 22 november 1979 inom uppbördsenheten upprättad promemoria
har lagts fram förslag bl. a. om viss ändring av systemet för debitering
och uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift. Enligt promemorian har
det under senare år blivit allt vanligare att vissa arbetsgivare undviker att
följa föreskrivna rutiner för avgiftsdebiteringen, ibland på grund av okunnighet
men ofta i syfte att erhålla räntefri kredit eller för att över huvud
taget undgå att betala några avgifter. Det är t. ex. mycket vanligt, framhålls
i promemorian, att nyetablerade företag inte kommer in med någon anmälan
till riksförsäkringsverket för preliminär debitering av avgift. Därtill
kommer att de genom att inte heller lämna årlig arbetsgivaruppgift kan
komma att helt hamna utanför avgiftssystemet. Avgiftsskyldiga kan också
försena beslutsprocessen genom att inte lösa ut myndigheternas anmaningar,
göra sig oanträffbar för personlig delgivning eller genom att helt enkelt
bestrida avgiftsskyldighet. Härigenom kan den slutliga avgiftsdebiteringen
komma att fördröjas ända till fjärde året efter utgiftsåret. Det är vidare
möjligt för den som redan är registrerad att på ett enkelt sätt komma ur
systemet genom att i sin arbetsgivaruppgift ange att verksamheten skall
upphöra under nästkommande år.

I promemorian framhålls att avgiftssystemet och det starkt växande
missbruket av detta leder till stora förluster för det allmänna och till en
oroande illojal konkurrens mot seriösa företag. De preliminära avgifter
som debiteras understiger sålunda väsentligt de slutliga avgifterna, vilket
medför att skillnaden måste regleras genom fyllnadsinbetalningar eller i
form av kvarstående avgifter som i stor utsträckning inte betalas. För år
1976 uppgick sålunda underuttaget till 4,6 miljarder kronor, varigenom
staten kan beräknas ha åsamkats en ränteförlust om ca 240 milj. kr. (Enligt
företagsobeståndskommittén har som förut nämnts skillnaden för år 1977
stigit till 5,7 miljarder kronor.)

Vidare erinras i promemorian att beloppen av restförda arbetsgivaravgifter
under senare år kraftigt ökat för att vid årsskiftet 1979-80 beräknas
uppgå till 1,5 miljard kronor.

Enligt promemorian bör av anförda skäl ett nytt system för debitering av
preliminär avgift snarast utarbetas för att träda i kraft vid årsskiftet 1980-

Förs. 1980/81:7

81. Systemet bör innebära att avgiften beräknas på den aktuella lönekostnad
som redovisas i uppbördsdeklarationerna enligt det system som
fr. o. m. år 1980 gäller på källskatteområdet. Detta system innebär bl. a. att
inbetalning av källskatt skall göras till länsstyrelsens skattepostgirokonto
senast den 18 i varje uppbördsmånad, dvs. varannan månad fr. o.m. mars
t. o. m. januari. Inbetalningen sker med särskilt inbetalningskort, på vilket
utrymme finns för redovisning av bl. a. de lönesummor på vilken källskatt
har beräknats, kallad uppbördsdeklaration.

En samordning bör enligt uppbördsenheten ske med detta system, och
räkning på preliminär avgift utsändas månaden efter uppbördsmånaden.
Inbetalningen av avgifterna bör liksom innehållen skatt göras till länsstyrelsen.
Vidare bör enligt uppbördsenheten en viss decentralisering ske till
lokal skattemyndighet av ansvaret för debitering och uppbörd av preliminär
avgift och av rätten att fastställa sådan avgift.

Enligt en senare inom uppbördsenheten upprättad promemoria bör beräkningen
av preliminär avgift ske efter en generell procentsats på förslagsvis
32 % av den deklarerade lönekostnaden för de två närmast föregående
månaderna.

3 Synpunkter och förslag

Sedan flera år har frågor om reformering av nuvarande system för
debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter varit föremål för överväganden
i olika sammanhang. Det föreligger två reformförslag av större räckvidd,
nämligen

— dels pensionskommitténs förslag om en radikal förenkling av de komplicerade
materiella regler för beräkningen av avgifterna som nu gäller, ett
förslag som innebär att alla avgifter skall beräknas på samma underlag, i
princip bestående av utgiven bruttolön,

- dels DEMA-utredningens förslag om decentralisering från riksförsäkringsverket
till lokala skattemyndigheter av de manuella funktionerna
inom avgiftssystemet, vilket bl. a. ansetts medföra väsentliga fördelar
från kontrollsynpunkt.

Förslagen är efter remissbehandling föremål för övervägande i regeringskansliet.
Enligt underhandsuppgift från socialdepartementet kan för
närvarande inte anges någon tidpunkt då proposition i ämnena avses att
föreläggas riksdagen.

I avvaktan på en mera genomgripande omläggning av gällande avgiftssystem
har tanken väckts på en partiell reform, begränsad till frågan om
ordningen för uttagandet av preliminär arbetsgivaravgift. Anledningen är
att nuvarande ordning i detta avseende ansetts förenad med mycket väsentliga
olägenheter för såväl det allmänna som för enskilda arbetsgivare.
Det har sålunda framhållits att beräkningen av preliminär avgift enligt
nuvarande regler grundas på en relativt osäker prognos om antalet anställda
och deras löneförmåner under det löpande året, vilket erfarenhetsmässigt
leder till att uttaget av preliminära avgifter högst väsentligt understiger
de slutliga avgifterna. Den skillnad som uppkommer måste då regleras i
form av kvarstående avgifter i den mån erforderliga fyllnadsinbetalningar
ej gjorts. Underuttaget i kronor räknat uppgick för år 1976 till 4,6 miljarder
och för år 1977 till 5,7 miljarder. Härigenom åsamkas det allmänna betydande
ränteförluster, beräknade till flera hundratals miljoner kronor om
året. Vidare medför förhållandet ofta hårda likviditetspåfrestningar för

Förs. 1980/81:7

företagare i samband med att kvarstående avgift skall erläggas, vilket vid
obeståndssituationer inte sällan leder till att betydande avgiftsskulder ackumulerats,
skulder som i allmänhet inte kan indrivas. Beloppet av utestående
obetalda arbetsgivaravgifter har också årligen ökat och beräknas
vid senaste årsskiftet ha uppgått till ca 1,5 miljard kronor. Ytterligare har
framhållits att systemet gör det möjligt för osolidariska avgiftsskyldiga att
genom underlåtenhet att lämna föreskrivna eller begärda uppgifter eller
genom andra metoder förskaffa sig ej avsedd räntefri kredit för att i vissa
fall helt undkomma att erlägga någon avgift, varigenom de i konkurrenshänseende
skaffar sig omotiverade fördelar. Det uppges att sådant missbruk
under senare år har tilltagit i omfattning. Utvecklingen i detta hänseende
liksom i fråga om indrivningen av det växande beloppet av obetalda
avgifter medför givetvis också att myndigheterna ställs inför allt större
svårigheter att bemästra sina arbetsuppgifter.

Mycket väsentliga olägenheter från allmän och enskild synpunkt synes
följaktligen vara förenade med den ordning för uttagande av preliminär
avgift som nu tillämpas. Frågan om införande av en mera effektiv ordning i
detta avseende bör därför tas upp till övervägande i väntan på att avgiftssystemet
i dess helhet kan komma att få en mera ändamålsenlig utformning.
Syftet bör härvid vara detsamma som ligger bakom gällande regler,
nämligen att preliminär avgift bör så nära som möjligt överensstämma med
slutlig avgift. Det gäller följaktligen att inom ramen för nuvarande avgiftssystem
finna en annan teknisk konstruktion av beräkningsgrunden för
preliminär avgift.

Frågan om en sådan dellösning har också diskuteras av företagsobeståndskommittén.
Efter att ha förordat pensionskommitténs förslag —
enligt vilket underlaget för de olika avgifternas beräkning i princip endast
skall bestå av utgiven bruttolön - har sålunda företagsobeståndskommittén
som ett alternativ föreslagit att preliminär avgift, med bibehållande i
övrigt av nuvarande avgiftssystem, skall debiteras i viss ändrad ordning.
Denna innebär att debiterande myndighet årligen fastställer en procentsats
som beräknas direkt på utbetald lön. Procentsatsen kan enligt kommittén
beräknas antingen individuellt för vaije företag eller ännu hellre generellt
för alla arbetsgivare.

I nära anslutning till det av företagsobeståndskommittén sålunda skisserade
förslaget ligger ett förslag från uppbördsenheten vid länsstyrelsen i
Stockholms län. Även enligt detta bör preliminär avgift beräknas på utbetald
lön och utgå efter en årligen fastställd procentsats. Denna anses böra
vara generell för alla arbetsgivare, förslagsvis 32 %. I fråga om uppbörden
av preliminär avgift föreslås vidare den ändringen i nuvarande administrativa
förfarande att en samordning sker med det nya system för arbetsgivares
inbetalning och redovisning av innehållen preliminär A-skatt som tilllämpas
fr. o. m. uppbördsåret 1980-81.

Enligt vad som inhämtats från lokala skattemyndigheten i Stockholms
fögderi skulle det av uppbördenheten skisserade förslaget medföra fördelar
inte bara genom att de preliminära avgifterna i högre grad än nu kommer
att överensstämma med de slutliga utan också genom att de lokala skattemyndigheternas
för källskattekontrollen uppbyggda kontrollsystem kan
utnyttjas effektivare samtidigt som registerhanteringen förenklas och effektiviseras.
Det har framhållits att vissa ändringar erfordras i nuvarande
rutiner men att arbetet härmed kan bedömas inte bli betungande.

Den omläggning av ordningen för debitering av preliminära arbetsgivaravgifter
som sålunda satts i fråga av uppbördsenheten vid länsstyrelsen i

Förs. 1980/81:7

Stockholms län bygger på tankegångar och förslag rörande konstruktionen
av beräkningsgrunden som tidigare förts fram av flera statliga utredningar,
innebärande att avgift i princip utgår på utbetald lön efter viss årligen
fastställd procentsats. Förslaget torde också vara ägnat att medföra betydligt
bättre överensstämmelse mellan preliminära och slutliga avgifter än
vad som är möjligt med nuvarande ordning. Härigenom skulle de allvarliga
olägenheter för det allmänna och för enskilda avgiftsskyldiga som enligt
vad förut sagts för närvarande föreligger — och som alltmer synes förvärras
— kunna i det väsentliga undanröjas.

När det gäller den ifrågasatta samordningen av avgiftsuppbörden med
det nya systemet för källskatteuppbörden skulle denna samordning visserligen
innebära en senareläggning av avgiftsuppbörden med en månad.
Samordningen synes emellertid medföra administrativa förenklingar och
andra fördelar, bl. a. från kontrollsynpunkt.

Vid framläggandet av förslaget till nytt system för skatteuppbörden
uttalade också departementschefen att det nya systemet syntes väl anpassbart
till den samordning som kunde bli aktuell om beräkningen av arbetsgivaravgifterna
knöts till lönesummor som redovisas i uppbördssystemet
(prop. 1978/79: 161, s. 68).

Vägande skäl talar följaktligen för att en omläggning av ordningen för
debitering och uppbörd av preliminär arbetsgivaravgift genomförs i huvudsaklig
överenskommelse med det förslag som sålunda skisserats. Frågan i
vilken utsträckning beslutande funktioner i fråga om preliminära avgifter
bör flyttas över från riksförsäkringsverket till lokala eller regionala myndigheter
bör dock övervägas närmare.

Den ifrågasatta omläggningen torde inte kräva några större lagstiftningstekniska
eller organisatoriska förändringar. Vissa paragrafer i avgiftslagen
och uppbördslagen behöver ändras liksom formuläret till uppbördsdeklaration.
Vidare erfordras smärre ändringar i uppbördsmyndigheternas arbetsrutiner
i fråga om hanteringen av mottagna likvider, restföringen m. m.

1 samband med att ändring i avgiftslagen företas bör uppmärksammas ett
speciellt problem som rör frågan i vilken omfattning kvarstående arbetsgivaravgifter
bör omfattas av statligt ackord. Enligt gällande regler kan så
ske endast om avgifterna förfallit till betalning. På sätt företagsobeståndskommittén
närmare utvecklat (delbetänkandet s. 158) synes förhållandet
medföra vissa olägenheter från både allmän och enskild synpunkt. Kommittén
har därför föreslagit att hithörande paragraf i avgiftslagen ändras i
avvaktan på att en mera genomgripande översyn av avgiftssystemet kommer
till stånd.

Som tidigare framhållits medför nuvarande ordning för uttagande av
preliminär arbetsgivaravgift att sådana avgifter debiteras till väsentligt
lägre belopp än de slutliga, varigenom det allmänna åsamkas ränteförluster
med flera hundratals miljoner kronor om året. En annan konsekvens av
förhållandet är att avgiftsskulder på miljardbelopp uppstår, skulder som
enligt vad erfarenheten visar i betydande utsträckning inte kan indrivas.
Med hänsyn till dessa allvarliga ekonomiska konsekvenser — och till de
olägenheter i övrigt som är förenade med nuvarande ordning — framstår
det, inte minst med tanke på rådande statsfinansiella situation, som i hög
grad angeläget att en effektivare ordning snarast möjligt genomförs. Frågan
torde, som ovan berörts, inte behöva kopplas samman med de på
regeringens prövning vilande frågorna om en radikal omläggning av hela
avgiftssystemet eller en allmän decentralisering av beslutsfunktionerna.
Arbetet med den ifrågasatta partiella reformen bör bedrivas skyndsamt.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980