Redogörelse till riksdagen1985/86:10 (Framställning / redogörelse 1985/86:10)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Redogörelse till riksdagen
1985/86:10

Riksdagens revisorers berättelse över
granskningen av riksgäldskontorets
verksamhet under budgetåret 1984/85

Redog.
1985/86:10

Sammanfattning

Riksdagens revisorer anmäler härmed resultatet av sin granskning av riksgäldskontorets
tillstånd, styrelse och förvaltning under budgetåret 1984/85.

Liksom föregående år har Bohlins Revisionsbyrå AB haft i uppdrag att
för vår räkning utföra det egentliga granskningsarbetet. Auktoriserade
revisorn Per Melin har därvid varit huvudansvarig för granskningen.

Vidare har vi uppdragit åt f. d. justitierådet Fredrik Sterzel att göra en
rättslig bedömning av frågan om riksgäldsfullmäktige har överskridit sina
befogenheter genom att fatta två beslut - varav det första faller inom nu
ifrågavarande granskningsperiod - nämligen den 11 april 1985 angående
Zenit Shipping AB och den 7 november 1985 angående samma företag och
Uddevalla Shipping AB.

Den rättsliga bedömningen och revisionsbyråns granskningsrapport är
som bilaga I resp. bilaga 2 fogade till denna redogörelse.

Under hänvisning till nämnda granskningsrapport och rättsliga utlåtande
tillstyrker vi att fullmäktige i riksgäldskontoret beviljas ansvarsfrihet för
riksgäldskontorets förvaltning under budgetåret 1984/85.

Reservation har avgivits av företrädare för moderata samlingspartiet.

Folkparti- och centerpartiföreträdarna har lämnat ett särskilt yttrande.

Genomförd granskning

Utlåtande om riksgäldskontorets befogenheter

Fredrik Sterzel har den 14 januari 1986 lagt fram sitt utlåtande om riksgäldsfullmäktiges
befogenheter då fartygskreditgarantier har blivit nödlidande.
Han har gjort en principiell, rättslig bedömning. Så långt möjligt har
han undvikit att uttala sig om kontroversiella frågor av saklig natur.

1 det följande redovisas huvudpunkterna i Sterzels utlåtande. För ett
närmare studium av ärendet hänvisar vi till hans utlåtande (bilaga 1).

Ärendet har enligt Sterzels mening varit svårbedömt bl. a. till följd av att
de båda besluten som han granskat har rubricerats som ackord i fullmäktiges
protokoll. Sterzel har funnit att denna beteckning inte är juridiskt
korrekt. Beslutens rubricering ser han som betydelsefull därför att lagen
(1982: 1158) om riksgäldskontoret i 9 § innehåller en särskild bestämmelse
om antagande av ackord samt om avskrivning och eftergift av fordran. 1

1 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 10

Vad besluten egentligen går ut på är enligt Sterzel infriande av kreditga- Redog. 1985/86: 10
rantier. Han preciserar den fråga, som han haft att besvara, så att den
gäller vilka befogenheter riksgäldsfullmäktige har då en fartygskreditgaranti
blir nödlidande.

För att svara på den ställda frågan har han inte bara studerat lagen om
riksgäldskontoret och dess förarbeten. Han har därtill gått igenom hela
materialet om statens stöd till varvs- och rederibranscherna, från början år
1963 och fram till de aktuella besluten angående Zenit och Uddevalla
Shipping.

Därefter - och sedan han genom ett inträngande resonemang visat att
9 § lagen om riksgäldskontoret vare sig direkt eller indirekt har med den
ställda frågan att göra - kommer han fram till slutsatsen att frågan är helt
oreglerad. Det finns inte heller, fortsätter han, någrasomhelst vägledande
uttalanden om hur riksgäldsfullmäktige bör handla, då en garanti blir
nödlidande. Utifrån dessa konstateranden anför han:

Som jag redan har framhållit finns det ingen grund för att hävda, att
riksgäldsfullmäktige behöver ett uttryckligt lagstöd för att göra någonting
annat än att bara infria en garanti. Fullmäktige har fått den allmänna
uppgiften att fullgöra de åligganden som riksdagen ger dem. Då riksdagen
inte har gett några särskilda instruktioner, måste fullmäktige ha både rätt
och skyldighet att vid fullgörandet av ett uppdrag handla som de finner
bäst. I förevarande fall gäller det att begränsa statens förlust så långt som
möjligt. Lagens tystnad ger riksgäldsfullmäktige ett visst handlingsutrymme
för dispositioner som kan begränsa statens förluster på grund av
garantigivningen. Finner fullmäktige, att det är mest förmånligt för staten
att uppskjuta ett slutligt infriande av vissa åtaganden genom att infria dem
delvis som ett led i en affärsmässig uppgörelse, har de befogenhet att fatta
ett sådant beslut. Någon rättslig invändning kan inte resas; däremot kan
givetvis riksdagen göra en annan bedömning i sak och vägra ansvarsfrihet.

Riksgäldsfullmäktiges befogenhet är dock inte obegränsad, fortsätter Sterzel.
Han pekar på tre begränsningar. För det första måste det kunna
konstateras att en garanti verkligen är nödlidande. För det andra är riksgäldsfullmäktige
skyldiga att hålla sig inom ramen för utfärdade garantier.

För det tredje måste riksgäldsfullmäktige alltid respektera riksdagens uttalanden.

Mot den angivna bakgrunden har han närmare granskat riksgäldsfullmäktiges
båda beslut. De synpunkter han anlägger hänför sig endast till
Zenit, då frågan om Uddevalla Shipping AB bedömts avhängig av hur man
ser på Zenit.

Sterzel har från sina nyss angivna utgångspunkter inte funnit underlag
för att förklara någotdera av riksgäldsfullmäktiges nu aktuella Zenit-beslut
innefatta befogenhetsöverskridande. Han har emellertid funnit utformningen
av särskilt det andra beslutet mindre tillfredsställande. Hans invändningar
avser inte bara den tidigare nämnda felrubriceringen utan
också att ordalagen ger ett alltför starkt intryck av blankofullmakt. Från de
synpunkter han haft att anlägga hade han ’ ''gärna sett en mera omsorgsfull
utformning av beslutet”.

Avslutningsvis tar Sterzel upp ytterligare några synpunkter av konstitu- 2

donell hatur. Därvid har han beaktat dels att regeringsformen och dess
förarbeten starkt betonar riksdagens roll i statslivet, dels att riksgäldsfullmäktige
underställt ärendena regeringens men inte riksdagens prövning.

Efter sina studier av materialet om varvs- och rederifrågorna m. m. från
år 1963 — varvid även den omfattande statsupplåningen beaktats - har han
kommit till uppfattningen att åtminstone en utomstående inte har anledning
att reagera mot handläggningen av ärendena. Han konstaterar bl. a.
att riksgäldskontorets uppgifter med tiden fått en enorm omfattning och att
utvecklingen överhuvudtaget följt banor som man inte hade någon föreställning
om under arbetet med den nya författningen som slutfördes kort
tid före oljekrisen 1973—74.

Hur kompetensfördelningen mellan riksdagen och dess fullmäktige bör
vara ser Sterzel som en fråga för riksdagen att ta ställning till. Denna fråga
går han inte in på i sitt utlåtande. Han pekar dock på att en viss oklarhet
råder i detta avseende, vilket framgår inte minst av riksgäldsfullmäktiges
oegentliga rubricering av de aktuella ärendena.

Till sist bör nämnas att Sterzel i sitt utlåtande gjort vissa noteringar som
hänger samman med den budgetteknik som tillämpats. Han erinrar om att
det numera finns ett särskilt förslagsanslag under industridepartementets
huvudtitel med beteckningen ”Förlusttäckning till följd av statliga garantier
till svensk varvsindustri och beställare av fartyg”. I sin framställning
gör han bl. a. vissa jämförelser mellan de anslagsbelopp som anvisats
under nämnda anslag för budgetåren 1983/84 och 1984/85 och redovisad
anslagsbelastning.

Revisionsbyråns granskningsrapport

På sedvanligt sätt har Bohlins Revisionsbyrå AB såsom utomstående sakkunnig
på externrevisionens område biträtt riksdagens revisorer vid
granskningen av riksgäldskontorets räkenskaper och förvaltning för budgetåret
1984/85. Granskningen omfattar, som närmare framgår av bilaga 2,
bl. a. åtgärder avseende löpande redovisning och bokslut, särskild granskning
av vissa konton samt en genomgång och avstämning av fartygskreditgarantier
och rederistöd. Vidare har de båda auktoriserade revisorerna
som utfört granskningen tagit del av Fredrik Sterzels utlåtande.

Den sålunda genomförda granskningen har enligt vad som framgår av
den till riksdagens revisorer överlämnade rapporten inte givit anledning till
anmärkning.

Tidigare riksdagsbehandling

I anslutning till 1985 års redogörelse för de statliga företagen behandlade
näringsutskottet de beslut om åtaganden till förmån för Zenit som riksgäldsfullmäktige
fattade i april och november 1985 (skr. 1985/86:20, NU
1985/86:7, rskr. 1985/86:95).

Med anledning av ett yrkande i motion 1985/86:104 (m), vilket siktade
till att Zenit skulle träda i likvidation, prövade utskottet riksgäldsfullmäktiges
beslut ur saklig synpunkt. Utskottet ansåg att de åtgärder fullmäktl
Riksdagen 1985186. 2 sami. Nr 10

Redog. 1985/86: 10

Rättelse: s. 3 rad 20 står ”Förlustgarantier. Rättat till ”Förlusttäckning”

tiges beslut innebar var i sak välbefogade och till förmån för det allmänna.
Det alternativ som motionärerna förordade skulle medfört att fartygen fått
avyttras samtidigt och utan dröjsmål och hade, som utskottet bedömde
det, inneburit en onödig kapitalförstöring. Utskottet avstyrkte följaktligen
motionsyrkandet. De borgerliga ledamöterna reserverade sig och ville
liksom motionärerna att riksdagen skulle begära förslag från regeringen om
en snabb likvidation av Zenit Shipping AB.

1 näringsutskottets betänkande finns intaget dels allmänna uppgifter om
Zenits utveckling, dels en redogörelse för riksgäldsfullmäktiges beslut.
Vidare lämnas upplysningar om ett interpellationssvar avseende Zenit
Shippings avyttring av båtar.

Utskottsbetänkandet är i transumerade delar fogat till denna redogörelse
(bilaga 3).

Riksdagens revisorers överväganden

Enligt lagen (1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen skall riksdagens
revisorer för varje avslutat räkenskapsår granska riksgäldskontorets tillstånd,
styrelse och förvaltning. Över granskningen skall en berättelse
avges till riksdagen. Berättelsen skall innehålla uppgift angående omfattningen
av den av revisorerna verkställda granskningen och uttalande huruvida
revisorerna anser att ansvarsfrihet bör beviljas riksgäldsfullmäktige.

I det följande behandlar vi först frågor som har direkt anknytning till
denna vår granskningsuppgift. Därefter berör vi ett par förhållanden av
mer allmän natur som aktualiserats i samband med granskningsarbetet.

Vid granskningen av riksgäldskontorets räkenskaper och förvaltning för
budgetåret 1984/85 har vi på sedvanligt sätt biträtts av Bohlins Revisionsbyrå
AB. De båda auktoriserade revisorer som utfört själva granskningen
har delgett oss resultatet av den i en rapport. Av denna framgår vilken
inriktning och omfattning som granskningen haft och de iakttagelser som
gjorts (bilaga 2).

Vi har vid granskningen av riksgäldskontorets verksamhet 1984/85 ägnat
särskild uppmärksamhet åt ett beslut av fullmäktige angående Zenit Shipping
AB. Beslutet fattades i april 1985 och innebar att riksgäldskontoret
såsom garantigivare för bolagets finansiering övertog betalningsansvaret
för ca 1 100 milj. kr. av bolagets gäld. Anledningen till den särskilda
granskningen av detta beslut är i korthet att det satts i fråga - bl. a. av en
minoritet i riksgäldsfullmäktige och i en motion till riksdagen - om fullmäktige
haft befogenhet att fatta beslutet.

På riksdagens revisorers uppdrag har f. d. justitierådet Fredrik Sterzel
gjort en rättslig bedömning av frågan om riksgäldsfullmäktige har överskridit
sina befogenheter genom beslutet. Av naturliga skäl omfattade uppdraget
till Sterzel att göra motsvarande bedömning även beträffande ett annat,
liknande beslut av fullmäktige som också det gällde Zenit. Det senare
beslutet tog fullmäktige i november 1985. Det ligger alltså utanför den
granskningsperiod för vilken revisorerna nu har att avge berättelse.

Redog. 1985/86:10

Sterzel lade den 14 januari 1986 fram sitt utlåtande i ärendet. I befogenhetsfrågan
anför han sammanfattningsvis att ärendet varit svårbedömt och
att han från början lutade åt meningen att riksgäldsfullmäktige överskridit
sina befogenheter. Hans fortsatta överväganden ledde honom dock till den
motsatta slutsatsen. Den analys och de resonemang som ligger bakom
denna hans bedömning redovisas ingående i utlåtandet (bilaga I). Enligt
Sterzels uppfattning har alltså riksgäldsfullmäktige handlat inom ramen för
sina befogenheter i båda de undersökta besluten.

För egen del anser vi att frågan om riksgäldsfullmäktiges befogenheter i
Zenit-besluten blivit allsidigt belyst genom Sterzels utlåtande. De överväganden
och slutsatser som han redovisar utgör som vi ser det ett gott
underlag för ställningstagandena i en svårbedömd fråga.

Vi anser oss alltså på goda grunder kunna uttala att riksgäldsfullmäktiges
omdiskuterade beslut angående Zenit inte innefattat några befogenhetsöverskridanden.

I principiellt avseende finns det således inte anledning reagera mot
riksgäldsfullmäktiges nu ifrågavarande beslut. Vad beträffar den sakliga
innebörden av dem har riksdagen redan tidigare tagit ställning till fullmäktiges
agerande. Som framgår av den summariska redogörelsen för näringsutskottets
betänkande NU 1985/86:7 har utskottet vid sin behandling av
1985 års redogörelse för de statliga företagen haft att pröva motionsledes
framförd kritik mot besluten. Näringsutskottet fann besluten i sak välgrundade,
och i denna bedömning instämde riksdagen.

De auktoriserade revisorer som biträtt oss vid granskningen har som
framgår av deras granskningsrapport tagit del av Sterzels utlåtande. Såsom
sakkunniga på externrevisionens område har de förklarat att den granskning
de utfört icke givit anledning till anmärkning.

Under hänvisning till det anförda får vi såsom externrevisorer avseende
riksgäldskontorets verksamhet tillstyrka att fullmäktige beviljas ansvarsfrihet
för riksgäldskontorets förvaltning under budgetåret 1984/85. Under
detta har den 11 april 1985 fattats ett av de beslut beträffande Zenit som
särskilt studerats.

Vi övergår nu till ett par frågor som kan ses fristående från granskningen
av riksgäldskontorets verksamhet 1984/85.

I sitt utlåtande har Sterzel lämnat några mer allmänt hållna synpunkter
av konstitutionell natur. Sålunda noterar han bl. a. att utvecklingen när det
gäller varvs- och rederifrågor följt banor som man inte hade någon föreställning
om i början av 1970-talet, då gällande grundlagsregler och andra
bestämmelser av intresse utformades. Riksdagen har gett riksgäldskontoret
uppgifter av en med tiden enorm omfattning. I anslutning härtill
förklarar han sig ha övervägt om det bör anses ligga i regeringsformens
anda att beslut om infriande av kreditgarantier av en viss storleksordning
skall hänskjutas till riksdagens prövning. Han avstår dock från att göra
några uttalanden härvidlag för egen del.

I förlängningen ligger den principiellt intressanta frågan om hur kompetensfördelningen
mellan riksdagen och dess fullmäktige bör vara. Vi instämmer
i Sterzels uppfattning att det råder en viss oklarhet i detta avseen -

Redog. 1985/86: 10

de, vilket framgår inte minst av den diskussion riksgäldsfullmäktiges omtvistade
Zenit-beslut väckt.

Enligt vår mening finns det anledning för riksdagen att uppmärksamma
de frågor beträffande kompetensfördelningen som här berörts. Vi avstår
emellertid från att förorda att riksdagen nu griper sig an med dem. Ett skäl
härtill är att riksgäldskontorets verksamhet är föremål för överväganden
dels i statsskuldspolitiska kommittén, dels med anledning av förslag från
statskontoret om handläggningen av fartygskreditgarantiärenden.

Slutligen har Sterzel gjort några iakttagelser som hänger samman med
den budgetteknik som tillämpas när det gäller förlusttäckning till följd av
statliga garantier till svensk varvsindustri och beställare av fartyg. Han
pekar bl. a. på att redovisad anslagsbelastning vida överstigit anvisade
belopp budgetåren 1983/84 och 1984/85. I revisionsbyråns rapport görs
motsvarande notering.

Vi anser att nämnda förhållanden bör undersökas i lämplig form. I
sammanhanget vill vi upplysa om att riksdagens revisorer på sin granskningsplan
har ett ärende med rubriken Analys av statsbudgetens utfall.
Syftet med en sådan granskning, som ännu inte påbörjats, är preliminärt
att kartlägga vissa större reservationer och att ta reda på vad mera anmärkningsvärda
anslagsöverskridanden beror på.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna John Johnsson (s), Boije Stensson (fp). Kjell Nilsson (s), Bertil
Jonasson (c), Anita Johansson (s), Birgitta Rydle (m), Bengt Silfverstrand
(s), Rune Jonsson (s), Olle Grahn (fp), Lars Ahlmark (m), Sören Lekberg
(s) och Margareta Gard (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit t. f. kanslichefen
Rolf Jensen, revisionsdirektören Britt-Marie Holmgren (föredragande)
samt f. d. justitierådet Fredrik Sterzel.

Stockholm den 13 februari 1986

På riksdagens revisorers vägnar

John Johnsson

Britt-Marie Holmgren

Reservation

Birgitta Rydle, Lars Ahlmark och Margareta Gard (alla m) anser att den
del av avsnittet Riksdagens revisorers överväganden som på s. 4 börjar ”1
det” och på s. 6 slutar ”beror på” bort ha följande lydelse:

Vid granskningen av riksgäldskontorets räkenskaper och förvaltning för
budgetåret 1984/85 har vi på sedvanligt sätt biträtts av Bohlins revisionsbyrå
AB. De båda auktoriserade revisorer som utfört själva granskningen
har delgett oss resultatet av den i en rapport. I sin egenskap av sakkunniga
på externrevisionens område har de förklarat att den granskning de utfört
icke givit anledning till anmärkning. Av deras rapport framgår vilken

Redog. 1985/86: 10

inriktning och omfattning som granskningen haft och de iakttagelser som
gjorts (bilaga 2).

Vid granskningen av riksgäldskontorets verksamhet 1984/85 har riksdagens
revisorer ägnat särskild uppmärksamhet åt ett beslut av fullmäktige
angående Zenit Shipping AB. Beslutet fattades i april 1985 och innebar att
riksgäldskontoret såsom garantigivare för bolagets finansiering övertog
betalningsansvaret för ca 1100 milj. kr. av bolagets gäld. Anledningen till
den särskilda granskningen av detta beslut är att det starkt kritiserats bl. a.
av reservanter i riksgäldsfullmäktige och i en motion till riksdagen.

Beträffande nämnda beslut angående Zenit får vi anföra följande.

Zenitärendet är inte bara en juridisk utan framförallt en politisk bedömningsfråga.
Ställningstagandet gäller huruvida riksgäldsfullmäktiges majoritet
handlade korrekt, när den anslog ytterligare miljardbelopp till statens
rederi utan riksdagens hörande.

Den politiska utgångspunkten för ärendet är riksdagens varvsbeslut
våren 1983. I proposition 1982/83:147 föreslog regeringen att riksdagen
skulle anslå 3 miljarder kronor för att möjliggöra för Zenit, som i detta
sammanhang avskildes från Svenska Varv, att avveckla sitt fartygsinnehav.
Syftet med detta kapitaltillskott var att ge bolaget tillräckliga resurser
att dels hantera fartygsinnehavet fram tills dess försäljning skett, dels att
täcka realisationsförluster i samband med försäljningar. Någon tidsram
angavs inte, men stor vikt fastes vid att fartygsbeståndet skulle avyttras så
snabbt som marknadsförhållandena medgav och att det skulle vara avvecklat
senast före en förnyad marknadsförsämring. Ramen utgjordes i
stället av anslaget på 3 miljarder kronor, som alltså inte fick ta slut förrän
även båtarna var slutsålda.

Zenit valde emellertid att göra endast få försäljningar under åren 1983
och 1984. Att pengarna ändå tog slut berodde på omfattande driftsförluster.
Eftersom medlen var förbrukade innan fartygen var sålda, kan inte
Zenit anses ha fullgjort sitt uppdrag. Riksgäldsfullmäktiges bifall till Zenits
begäran om kapitaltillskott våren 1985 måste anses strida mot intentionerna
i riksdagens beslut våren 1983, eftersom dess innebörd var att totalt
endast 3 miljarder kronor skulle tas ur statskassan för Zenits avveckling.
Varken regeringen eller riksgäldsfullmäktige kan rimligen avvika från denna
ståndpunkt utan nytt ställningstagande i riksdagen.

Sakligt sett är fullmäktigemajoritetens ställningstagande desto mer anmärkningsvärt
som Zenit först hade vänt sig till ägaren/regeringen med
begäran om kapitaltillskott men fått nej. Den enligt bolagsordningen enda
återstående utvägen i denna situation är likvidation. Ägarens besked måste
tolkas som ett åläggande för styrelsen att vidta åtgärder för bolagets
avveckling. Emellertid vände sig företagsledningen i stället till riksgäldskontoret
för att utverka motsvarande eftergift. När detta beviljades av
fullmäktigemajoriteten, betydde det att man där tog på sig att anslå de
pengar som regeringen klargjort att man inte var beredd att gå den normala
vägen till riksdagen för att skaffa fram. Anmärkningsvärt nog tas ju pengarna
ur samma kassa, dvs. statsbudgeten. Även detta förhållande borde ha
motiverat att riksgäldsfullmäktige underställde ärendet riksdagens prövning.

Redog. 1985/86: 10

Formellt sett har fullmäktigemajoriteten hängt upp sitt handlingssätt på
§ 9 i riksgäldslagen, som handlar om ackord. Den rättsliga prövningen har
nu bekräftat ståndpunkten i den i riksgäldsfullmäktige reservationsvis
framförda ståndpunkten att det dels inte har rört sig om ett ackord, dels
skulle ha varit ett felaktigt handlingssätt även om begreppet ackord hade
varit riktigt använt. Den juridiska granskaren, justitierådet Sterzel anser
att man har kommit över på ett område, som är oreglerat, och eftersom
förfaringssättet inte uttryckligen är förbjudet i de anvisningar som riksdagen
lämnat riksgäldsfullmäktige får det anses vara tillåtet. Denna slutsats
är ingalunda given. Riksgäldskontorets situation kan också uppfattas så att
det i garantisammanhang har två uppgifter, nämligen att ställa garanti och
att registrera när garantin tas i anspråk. Det finns endast ett mellanläge och
det är ackord, för vilket en särregel finns. Oavsett hur det förhåller sig med
den juridiska tolkningen borde denna oklara situation ha varit motiv nog
för en hänvändelse till riksdagen.

Fullmäktigemajoritetens ställningstagande har försvarats med att det
skulle vara till fördel för det allmänna. Även på denna punkt har reservanterna
i riksgäldsfullmäktige haft invändningar. De menar att hittills vunna
erfarenheter av statens varvs- och rederistöd inte tyder på att dröjsmål
leder till minskade förluster. Det fattade beslutet innebar att fullmäktigemajoriteten
genom ett kapitaltillskott gett företagsledningen möjlighet att
driva verksamheten vidare utan att vidta de av riksdagen avsedda fartygsförsäljningarna.
Därmed förlängs den period varunder driftsunderskott
uppkommer. Det går naturligtvis aldrig att bevisa, men det förefaller mot
bakgrund av tidigare erfarenheter i hög grad sannolikt att det skulle ha
varit bättre att genomföra en likvidation till de priser som kunde erhållas
när den ursprungliga medelsramen på 3 miljarder kronor hade tagit slut.
Under alla omständigheter borde denna besvärliga avvägningsfråga ha
underställts riksdagen för prövning eftersom de politiska avsikter riksdagen
har haft med sitt varvsbeslut och med uppdraget till riksgäldsfullmäktige
att utfärda och hantera kreditgarantier får anses utesluta rätten för
riksgäldsfullmäktige att på egen hand eller i samråd med regeringen bedriva
näringspolitik.

Zenitärendet aktualiserar frågan om kompetensfördelningen mellan riksdagen
och riksgäldsfullmäkrige. Det minsta man kan säga är att oklarhet
råder om de förutsättningar utifrån vilka fullmäktigemajoriteten handlade.
Det förefaller orimligt att fullmäktige skall vara förhindrat att ingå ackord
om inte mycket stränga villkor är uppfyllda, men däremot skall kunna göra
eftergifter av annat slag som belöper sig på flera miljarder. Det inträffade
bör leda till att riksdagen närmare reglerar hur kompetensfördelningen bör
vara i framtiden.

Under hänvisning till ovanstående avstyrker vi att de ledamöter i riksgäldsfullmäktige
som stod bakom beslutet den 11 april 1985 angående Zenit
Shipping AB beviljas ansvarsfrihet.

I övrigt har granskningen av riksgäldskontorets verksamhet 1984/85 inte
givit oss anledning till anmärkning eller särskilt uttalande.

Redog. 1985/86: 10

Särskilt yttrande

Redog. 1985/86: 10

Börje Stensson (fp), Bertil Jonasson (c) och Olle Grahn (fp) anför:

I vår egenskap av externa revisorer avseende riksgäld skontorets tillstånd,
styrelse och förvaltning anser vi det värdefullt att riksgäldsfullmäktiges
beslut i april 1985 angående Zenit har fått en inträngande rättslig och
principiell bedömning. Med hänsyn till resultatet av den genomförda
granskningen i denna del anser vi oss kunna konstatera att beslutet i
formellt avseende inte har sådana brister att det bör utgöra hinder för
riksdagen att bevilja fullmäktige ansvarsfrihet.

När det gäller Zenit-beslutets näringspolitiska och sakliga innebörd
delar vi den starkt kritiska inställning som kommer till uttryck i en reservation
till näringsutskottets betänkande NU 1985/86:7 (se s. 33 i denna
redogörelse).

Vi vill också starkt understryka att riksdagens revisorer vid granskningen
av riksgäldskontorets verksamhet 1985/86 får anledning att återkomma
till det beslut om Zenit och Uddevalla Shipping som riksgäldsfullmäktige
fattade i november 1985. Beträffande detta beslut har även den juridiskt
sakkunnige som revisorerna konsulterat uttryckt betänkligheter.

RIKSDAGENS REVISORER

Utlåtande om riksgäldsfullmäktiges befogenheter
då fartygskreditgarantier har blivit nödlidande

av justitierådet Fredrik Sterzel

Riksdagens revisorer har gett mig i uppdrag att göra en rättslig bedömning
av frågan om riksgäldsfullmäktige har överskridit sina befogenheter genom
två beslut, det ena den 11 april 1985 (sä. prot. 5 §) angående Zenit Shipping
AB och det andra den 7 november 1985 (sä. prot. 10 §) angående samma
företag och Uddevalla Shipping AB.

Jag får härmed lägga fram mitt utlåtande. Jag har valt att vara tämligen
kortfattad med bakgrundsuppgifter och koncentrera mig på att klart redovisa
mitt resonemang. Jag har också bemödat mig om att föra diskussionen
på ett principiellt plan och så långt som möjligt undvika att uttala mig om
kontroversiella frågor av saklig natur.

Ärendet har varit svårbedömt. Från början lutade jag åt meningen, att
riksgäldsfullmäktige har överskridit sina befogenheter. Mina fortsatta
överväganden har lett mig till den motsatta slutsatsen. Riksgäldsfullmäktige
har enligt min uppfattning handlat inom ramen för sina befogenheter.

Svårigheterna hänger samman med beslutens rubricering. I båda ärendena
anger protokollsrubrikerna saken som ”ackordsförslag från” vederbörande
företag. Beteckningen är inte juridiskt korrekt men leder till att jag
nödgas med viss utförlighet uppehålla mig vid riksgäldsfullmäktiges befogenhet
att anta ackordsförslag.

Beteckningen ackord dyker upp redan i den skrivelse den 19 mars 1985,
med vilken Zenit inledde det första ärendet. I en beloppssammanställning
på s. 7 talas om ränteeffekten ”vid föreslagen ackordsåtgärd”, i den
följande texten på s. 8 om ”ackordsuppgörelsen” och på s. 9 om ”ett
eventuellt ackord”. Den hemställan, som skrivelsen utmynnar i, innehåller
däremot ingenting om ackord utan anger precis vad det är fråga om i sak:
att riksgäldskontoret skall överta betalningsansvaret för vissa lån som är
säkerställda med statlig kreditgaranti. I riksgäldsfullmäktiges protokoll den
28 mars 1985, då ärendet togs upp första gången, har det särskilt antecknats
att ”framställningen skulle så förstås att bolaget framställt ett förslag
till ackord” med viss innebörd. Beteckningen har sedan följt med ärendet,
först till regeringen och därefter till slutligt beslut med reservationer i
fullmäktige. Regeringens beslut den 9 april 1985 har dock rubricerats
”Ansökan av Z. om övertagande av betalningsansvar för vissa lån”, och
beslutsmeningen talar endast om ”förslaget”.

I den skrivelse den 22 oktober 1985, med vilken Zenit inledde det andra
ärendet, talas inte uttryckligen om ackord. Ordet förekommer endast i den
sammanfattande framställningen på s. 4. Zenit anhåller där, att riksgäldsfullmäktige
förbinder sig att ”genom ett ackordsliknande förfarande”
överta betalningsansvaret för den del av bolagets lån som innefattar skillnaden
mellan å ena sidan de statsgaranterade lånevärdena för fartyg eller
fordringar och å andra sidan försäljningspriserna för fartygen resp. avvecklingsresultaten
för fordringarna. Skrivelsen från Uddevalla Shipping AB
samma dag hänvisar till Zenits framställning utan att alls tala om ackord.

Även i detta ärende har riksgäldsfullmäktige tagit upp detta ord. Det har Redog. 1985/86: 10

antecknats i protokollet, att de båda bolagen har anhållit om att riksgälds- Bil. 1

kontoret ”skulle bevilja ackord” och att ”effektueringen av ackorden”

skulle ske på visst sätt. Regeringsbeslutet använder däremot, liksom förra

gången, inte beteckningen ackord.

Ärendenas rubricering är betydelsefull, därför att lagen (1982:1158) om
riksgäldskontoret i 9 § innehåller en särskild bestämmelse om antagande
av ackord samt om avskrivning och eftergift av fordran. Paragrafen kan för
enkelhets skull återges i sin helhet:

Efter prövning i varje särskilt fall får riksgäldskontoret besluta om avskrivning
eller ackord. Ackordsförslag får antas endast om det kan anses vara
till förmån för det allmänna. Ackordsförslag som inte framställs i konkurs
eller enligt ackordslagen (1970:847) får antas endast på villkor att även
övriga borgenärer som ackordet angår godkänner detta.

Om det på grund av gäldenärens sjukdom eller av annan anledning måste
anses uppenbart obilligt att kräva betalning för fordran får riksgäldskontoret
efterge fordringen helt eller delvis intill ett högsta belopp av 50000
kronor i vaije särskilt fall.

Utöver vad som följer av första och andra styckena får beslut om ackord
eller eftergift inte fattas utan riksdagens särskilda medgivande.

Om ärendena anses gälla ackord, hade riksgäldsfullmäktige alltså befogenhet
att fatta sina beslut men endast under de båda förutsättningarna, att
besluten var till förmån för det allmänna och att även övriga borgenärer
som berördes biträdde uppgörelserna. Den förra förutsättningen kan lämnas
åt sidan, eftersom det är en bedömningsfråga av politisk natur om den
förelåg eller inte. Den andra synes inte ha varit formellt uppfylld. Redan
Zenits första skrivelse innehåller ett avsnitt ”IV. Övriga kreditorer”.

Visserligen förefaller Zenit ha fog för åsikten, att dessa ”övriga” bara har
marginell betydelse, men från de juridiska synpunkter som jag har att
anlägga går det inte att bortse från att det föreligger en formell brist eller
åtminstone tveksamhet. Jag går emellertid inte närmare in på den saken,
eftersom den enligt min uppfattning saknar betydelse för ärendenas bedömning.

Som jag redan har sagt kan ingetdera av de båda ärendena anses gälla
ackord i juridisk mening. Jag har gjort noggranna litteraturstudier, från
rättsvetenskapliga arbeten till vanliga uppslagsverk, och har också rådgjort
med juridisk expertis. Jag utesluter här en närmare redogörelse för vad jag
har fått fram. Jag inskränker mig till att notera, att det i vart fall måste vara
fråga om en uppgörelse mellan gäldenär och borgenär för att begreppet
ackord skall kunna begagnas. I båda de nu aktuella fallen har riksgäldskontoret
haft ställning inte som borgenär utan som garantigivare, närmast ett
slags borgensman. En uppgörelse mellan en gäldenär och en borgensman
eller liknande om att den senare skall helt eller delvis infria sitt åtagande
för att undvika konkurs etc. är juridiskt sett någonting annat än ackord. På
denna punkt hyser jag ingen tvekan. Saken är så klar att jag förbigår andra
led i definitionen av begreppet ackord.

Det kan naturligtvis lätt hända, att en juridisk term blir använd i en
annan betydelse än den juridiskt korrekta. Det synes t.ex. klart att Zenit

t2 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 10

har talat om ackord, ackordsliknande förfarande etc. utan djupare juridis- Redog. 1985/86:10

ka funderingar och helt ”i god tro”. Det framgår utan vidare av skrivel- Bil. 1

serna. Det väsentliga är emellertid att lagen om riksgäldskontoret talar om

ackord och att jag inte har funnit någon antydan om att där skulle avses

någonting annat än det juridiskt vedertagna.

Så här långt bereder ärendenas bedömning inte några bekymmer. Den
verkliga svårigheten inställer sig först då man har konstaterat att det inte är
fråga om ackord.

Det ligger nära till hands att komma in på följande resonemang. Riksgäldsfullmäktige
har själva förklarat att de har beslutat anta ett ackord.

Lagen om riksgäldskontoret ger dem befogenhet därtill under vissa förutsättningar.
Besluten avser emellertid inte ackord i lagens mening. Fullmäktige
har genom en felaktig rubricering fört in två främmande beslut under
lagens befogenhetsregel. De har därigenom överskridit sina befogenheter.

För att komma ifrån den slutsatsen får man argumentera på ungefär följande
sätt. Det är från saklig synpunkt rimligt att ge lagregeln i fråga en
något mera vidsträckt tillämpning än som följer av de formella ordalagen.

Då besluten i sak är till det allmännas bästa—vilket f. ö. riksdagen numera
har slagit fast med bifall till näringsutskottets hemställan nr 2 i betänkandet
1985/86:7 — skulle det ha inneburit en överdriven juridisk formalism att
avstå från att fatta dem och därmed eventuellt framkalla en för det allmänna
mera ogynnsam lösning.

Jag var själv inne på detta resonemang till en början. Jag kom då till
resultatet, att jag måste från juridisk synpunkt avvisa det skisserade försvaret
för riksgäldsfullmäktiges handlande. Lagens befogenhetsregel kan
inte tänjas ut på det sättet. Besluten har en alldeles för stor räckvidd. En
annan sak är att riksdagen naturligtvis kan i efterhand godta besluten, även
om de formellt innebär kompetensöverskridanden.

Emellertid har jag kommit fram till att hela resonemanget-inte endast
försvaret för besluten-grundar sig på en felaktig lagtolkning. För att
komma vidare med frågan måste jag till en början gå till förarbetena till
lagen för riksgäldskontoret.

Jag måste här först notera som en beklaglig omständighet, att en ordnad
publicering av riksdagens interna författningar kom till stånd först 1967
med riksdagens författningssamling (RFS). Den nuvarande lagen om riksgäldskontoret
ersatte den 1 januari 1983 det tidigare reglementet för riksgäldskontoret
(RFS 1967:17, ändr. 1975:8). Detta var delvis starkt föråldrat.
Riksdagen hade i december 1966 på förslag av bankoutskottet (nr 60)
beslutat vissa i huvudsak formella ändringar i reglementet, varefter detta
utfärdades på nytt i RFS 1967. Det är svårt att spåra olika bestämmelser
tillbaka i tiden. Jag har inte kunnat göra de kontroller i äldre riksdagstryck
som hade varit önskvärda. Jag har dock lyckats följa den här aktuella
bestämmelsen tillbaka till den tid, 1963, då systemet med fartygskreditgarantier
infördes.

Vid sistnämnda tidpunkt inrymdes garantiåtagandena under den avslutande
punkten e) i reglementets 1 § om riksgäldskontorets uppgifter. Den
talade om att ”utföra alla uppdrag och åligganden, som riksgäldskontoret
för övrigt av rikets ständer eller riksdagen erhållit”. I 2 § föreskrevs, 12

likaledes i ålderdomliga ordalag, att riksgäldskontorets medel inte fick Redog. 1985/86: 10

användas till andra behov än dem riksdagen bestämt. Ett andra stycke Bil. 1

tilläde: ”Vid likviderande av riksgäldskontorets fordringar må ackord utan

riksdagens särskilda samtycke icke medgivas.” Jag skulle gärna ha velat

för fullständighets skull upplysa om när denna bestämmelse tillkom, men

det kan jag inte.

I anslutning till att den nya regeringsformen m. m. skulle träda i kraft
den 1 januari 1975 genomfördes vissa ändringar i bl. a. reglementet för
riksgäldskontoret. Därvid fick 2 § andra stycket följande lydelse (RFS
1975:8):

Vid likviderande av riksgäldskontorets fordringar må efter noggrann prövning
i varje särskilt fall fullmäktige bevilja riksgäldskontorets gäldenärer
ackord eller eftergift på deras skuld eller biträda överenskommelse mellan
gäldenär och hans fordringsägare om betalning av gäld intill ett högsta
belopp i varje särskilt fall av 10000 kronor. I övrigt får beslut av angivet
slag icke fattas utan riksdagens särskilda medgivande.

Ändringarna tillkom efter en framställning av riksgäldsfullmäktige
(1974:23). Kommentaren till denna punkt anknyter helt till den för de
under regeringen lydande verken gällande kungörelsen (1965:921) om bevakning
och avskrivning av vissa statens fordringar, den s. k. avskrivningskungörelsen.
Ingenting av intresse finns att återge; ordet ackord
förekommer överhuvudtaget inte i kommentaren. Finansutskottet berörde
inte denna paragraf i sitt betänkande (1974:41).

Sin nuvarande lydelse fick bestämmelsen vid den nu gällande lagens
tillkomst. Även denna gång var utgångspunkten ett förslag från riksgäldsfullmäktige
(1980/81:19). Den här aktuella punkten om ackord föreslogs
där endast ändrad på så sätt, att beloppsgränsen höjdes från 10 000 till
50000 kr. I motiveringen hänvisades åter till avskrivningskungörelsen. Av
skäl som är ovidkommande i detta sammanhang blev förslaget överarbetat
av en särskild utredningsgrupp, som tillsattes av finansutskottet. Dess
promemoria är fogad vid utskottets betänkande (1982/83:16). På den punkt
som det här gäller åberopades än en gång avskrivningskungörelsen. Utredningsgruppen
ansåg att samma principer borde gälla fullt ut. Ur motiveringen
kan följande förtjäna att återges (s. 52 f):

År 1965 bemyndigade riksdagen Kungl. Maj:t att beträffande vissa statens
fordringar dels anta ackordsförslag som kan anses vara till fördel för det
allmänna, dels meddela eftergift av fordran på grund av gäldenärens sjukdom
eller därmed jämförlig orsak eller när det av annan anledning måste
anses uppenbart obilligt att utkräva betalning, dels ock uppdra åt myndighet
att på de nämnda villkoren besluta i fråga om ackord och eftergift
(prop. 1965: 160, SU 180, rskr 429). Med stöd av bemyndigandet utfärdades
sedermera avskrivningskungörelsen. Det år 1965 lämnade bemyndigandet
anses innebära att riksdagen fastställt vissa grunder för regeringens
förvaltning av statens fordringsanspråk och är alltjämt bindande för regeringen.
I den mån ett ackordsförslag inte är till förmån för det allmänna
eller eftergift skall meddelas i andra fall än när det är uppenbart obilligt mot
gäldenären att kräva betalning torde alltså regeringen behöva utverka
riksdagens tillstånd till åtgärden.

Utredningsgruppen anser att vägande skäl talar för att de villkor som Redog. 1985/86: 10

sålunda gäller för regeringens rätt att anta ackord sförslag och efterge Bil. 1

fordringar bör tillämpas av riksgäldskontoret. Bl. a. är det från rättvisesynpunkt
angeläget att gäldenärens möjlighet att få ackord eller eftergift är
densamma oberoende av vem som förvaltar statens fordringar. Utredningsgruppen
förordar således att riksgäldskontorets rätt att anta ackordsförslag
och medge eftergift av fordringar begränsas på samma sätt som
regeringens. Vidare bör som fullmäktige föreslagit eftergift endast kunna
medges intill ett belopp av 50000 kr. i varje särskilt fall. När det gäller
ackordsförslag anser utredningsgruppen det däremot mindre lämpligt med
en beloppsgräns. Som framhölls i prop. 1965:160 kräver nämligen frågor
om ackord ofta ett snabbt avgörande och hinner sällan underställas riksdagen.
Eftersom antagande av ett ackordsförslag för en statens gäldenär kan
vara till fördel för det allmänna, kan den nuvarande ordningen med krav på
riksdagens medverkan vid ackordsförslag över ett visst belopp medföra
förlust för staten. Den kan också ha olägenheter för bl. a. andra borgenärer.

I specialmotiveringen till paragrafen uttalade utredningsgruppen vidare,
att riksgäldskontoret vid tillämpningen borde ”kunna få erforderlig ledning
av den praxis på området som utbildats inom regeringskansliet m. m.”

Utskottet gjorde inget eget uttalande.

Av min redogörelse framgår utan vidare att 9 § lagen om riksgäldskontoret
aldrig har varit tänkt att tillämpas på den typ av beslut som det är
fråga om här. Mot resonemang om avskrivningskungörelsen och om belopp
på 10 000 eller 50 000 kr. står två beslut som inte går in under
ordalagen och som tillsammans gäller 4,5 miljarder kr. Diskrepansen är
rentav sådan att man kan finna skäl att fråga sig, om inte besluten borde ha
hänskjutits till riksdagen ifall de verkligen hade avsett ackord. Att den
beteckningen är oegentlig ligger i öppen dag, sedan man har sett på bakgrunden
till bestämmelsen. Ordet ackord har funnits redan i det gamla
riksgäldsreglementet och innan fartygskreditgarantierna introducerades
1963. Det kan inte idag ges en innebörd som strider mot den juridiskt
vedertagna. Det är alltså uteslutet att se 9 § som något slags stöd för
riksgäldsfullmäktiges beslut.

Det är då man har kommit så här långt som man kan vara benägen att slå
in på det resonemang som jag skisserade förut (s. 12 i denna redogörelse).

Till följd av beslutens rubricering nödgas man göra en ingående granskning
av riksgäldsfullmäktiges befogenhet att medge ackord för att konstatera,
att 9 § lagen om riksgäldskontoret inte ger något stöd för besluten.

Här kan man vara böjd för att sätta punkt och förklara besluten olagliga.

Det skulle emellertid vara förhastat. Man har endast prövat den ena av två
möjliga lagtolkningar, dessutom den som enligt min slutliga uppfattning är
den felaktiga.

Jag ser ackordsresonemanget som ett stickspår. Om man går tillbaka till
utgångspunkten, kan man konstatera följande. Riksdagen har i lag reglerat
riksgäldskontorets befogenheter att medge ackord, avskrivning och eftergift
av fordran men ingenting annat av betydelse i detta sammanhang. Då
man ställs inför ett beslut av annan innebörd kan man tolka lagen på två
olika sätt. Antingen får riksgäldsfullmäktige anses äga befogenhet att fatta 14

beslutet, eftersom lagen inte lägger något hinder i vägen. Eller får fullmäktige
motsättningsvis anses sakna befogenhet.

Den andra av dessa tolkningar är jag angelägen att precisera. Det finns
inte underlag för att hävda, att riksgäldsfullmäktige måste ha ett uttryckligt
lagstöd för att fatta ett beslut. Det framgår redan av att det före 1975 direkt
sades ut i lagen, att ackord inte fick medges utan riksdagens samtycke. Det
förhållandet pekar snarast på att det borde finnas ett förbud i lagen för att
man skall kunna bestrida fullmäktiges befogenhet. Så långt kan man dock
enligt min mening inte gå enbart på grundval av så enkla resonemang som
jag har fört hittills. Jag preciserar i stället det andra alternativet till lagtolkning
så, att förekomsten av regler om ackord, avskrivning och eftergift
i 9 § motsättningsvis får anses innebära att andra slags beslut inte är
tillåtna.

Jag vill här i förbigående påpeka, att man med mitt betraktelsesätt
kommer fram till en ”klassisk” lagtolkningsfråga. Lagstiftaren har reglerat
en situation men inte en annan, som kan anses näraliggande. Skall den
andra situationen betraktas som ”fri” eller skall man dra någon annan
slutsats av lagstiftarens tystnad?

Innan jag för resonemanget vidare, är det nödvändigt att ställa frågan
vad besluten egentligen går ut på, då de alltså inte avser ackord i enlighet
med rubriceringen. Situationen kan kort och enkelt sammanfattas på följande
sätt. Riksgäldsfullmäktige har utfärdat vissa kreditgarantier, i full
överensstämmelse med gällande bestämmelser. Dessa garantier har blivit
nödlidande. En förlust framstår som ofrånkomlig, eftersom riksgäldskontoret
i sista hand är skyldigt att infria garantierna. I detta läge har fullmäktige
fattat de båda besluten i syfte att begränsa förlusten. Fullmäktiges
majoritet har gjort bedömningen, att staten förlorar mindre pengar genom
att avveckla företagens fartygsengagemang enligt förslagen än genom
tvångslikvidation och omedelbar avveckling. Fullmäktiges minoritet har
gjort en annan bedömning av statens förlustrisk. Samma ståndpunkter har
senare kommit till uttryck i näringsutskottet och i riksdagen.

Den fråga jag har att besvara är således vilka befogenheter riksgäldskontoret
har då enfartygskreditgaranti blir nödlidande. Lagen saknar bestämmelser
om detta; detsamma gäller det tidigare reglementet. Skall detta
anses innebära, att riksgäldsfullmäktige får handla efter bästa omdöme
inom ramen för gjorda åtaganden och under ansvar inför riksdagen i vanlig
ordning? Eller borde fullmäktige av lagens tystnad dra slutsatsen, att de
inte kan göra annat än infria givna garantier den dag det är ofrånkomligt?
Bestämmelsen i 9 § utgör endast en omständighet bland andra som kan
inverka på svaret.

Jag utvecklar inte här vad jag exakt vill lägga in i ordet ”nödlidande”
utan återkommer till det längre fram, efter ett principiellt resonemang.
Tills vidare är det tillräckligt att ange situationen som jag har gjort, dvs. till
att en förlust för riksgäldskontoret framstår som ofrånkomlig.

För att kunna svara på den fråga, som jag har preciserat, är det inte
tillräckligt att studera endast lagen om riksgäldskontoret och dess förarbeten.
Det är nödvändigt att därutöver gå igenom materialet om statens stöd
till varvs- och rederibranscherna, från början 1963 och fram till de här

Redog. 1985/86: 10

Bil. 1

aktuella besluten, för att se vad man kan läsa ut ur det av betydelse för den
ställda frågan. Det behöver inte utvecklas att detta är en omfattande
uppgift. Jag har genomfört den så gott det har varit möjligt på den tid som
har stått till förfogande. Jag har sålunda tagit del av alla författningar av
betydelse, som har utfärdats sedan 1963, samt kursivt gått igenom vad jag i
vart fall hoppas är allt riksdagstryck och alla kommittébetänkanden av
intresse sedan samma år. Jag har inte utarbetat någon systematisk sammanfattning
av materialet, sett från den här aktuella synpunkten. Jag
inskränker mig i stället till att ange de förhållanden och slutsatser som jag
har funnit särskilt väsentliga. Jag tror inte att någon utförlig redogörelse är
nödvändig.

Som en utgångspunkt vill jag ange, att riksgäldskontorets befattning med
hithörande frågor under de första tjugo åren utgjorde ett sådant särskilt
uppdrag som 1 § e) i det gamla reglementet hänförde sig till. Först då den
nu gällande lagen om riksgäldskontoret infördes 1983 gavs det ett direkt
uttryck för att kontoret har till uppgift att ställa kreditgarantier. Det kan
vidare vara värt att notera, att garantiverksamheten överhuvudtaget inte
synes ha författningsreglerats förrän 1976 genom förordningen (1976:482)
om fartygskreditgarantier m. m. Dessförinnan fastställdes endast grunder
och lämnades uppdrag till riksgäldskontoret genom beslut av riksdagen på
förslag av regeringen. Belysande är tillvägagångssättet då systemet introducerades
1963. Regeringen lade fram en proposition (nr 28) som behandlades
och tillstyrktes av statsutskottet (nr 40) vars hemställan bifölls av
riksdagen. Riksgäldskontoret nämns inte ens med namn annat än i propositionens
och utskottsutlåtandets klämmar. Efteråt avläts ett Kungl. Maj:ts
brev till riksgäldskontoret angående fartygskreditgarantier, vilket togs in i
SFS (1963:56). Motsvarande förfarande tillämpades bl. a. 1970, då systemet
reviderades. Senare brev till riksgäldskontoret publicerades dock inte
i SFS.

Eftersom min fråga rör det interna förhållandet mellan riksdagen och ett
dess verk, överraskar det inte, att den aldrig har berörts av regeringen,
vare sig i propositioner eller i författningar. Inte heller i riksdagen har
frågan tagits upp förrän nu, såvitt jag har kunnat finna.

Det sagda innebär naturligtvis inte att man har bortsett från riskmomentet.
Redan i 1963 års beslut och brev uppställdes bl. a. krav på betryggande
säkerhet och försäkring. Långivaren ålades också att ”beakta statens
intresse som garantigivare”. Om det uppkom en fråga om att bevaka ett
garanterat lån vid exekutivt förfarande ”eller annat spörsmål av betydelse
för statens betalningsansvar på grund av garantiåtagandet”, skulle långivaren
”inhämta anvisningar hos riksgäldskontoret”. Avslutningsvis föreskrevs
i brevet: ”Föreligger tvekan rörande utlämnande av fartygskreditgaranti,
må riksgäldskontoret hänskjuta ärendet till Kungl. Maj:ts prövning.
” Liknande bestämmelser har tagits in i samtliga förordningar som
har utfärdats under senare år.

Mest ingående synes risktagandet ha diskuterats i samband med 1976 års
riksdagsbeslut. En särskild kommitté hade tillkallats 1974 för att utreda
varvsfinansieringsfrågor m. m. Den tog namnet varvskreditutredningen
och lade fram sitt betänkande följande år (SOU 1975:101). I ett kapitel

Redog. 1985/86:10

Bil. 1

lämnades en redogörelse för det statliga fartygskreditgarantisystemet. Ett Redog. 1985/86: 10

särskilt avsnitt har rubriken "Infriande av det statliga garantiåtagandet” Bil. 1

(s. 91). Det förtjänar att återges:

En av grundpelarna i garantisystemet är att varven skall ställa vissa definierade
typer av säkerhet för garanti. För att förlust för staten skall uppkomma
genom garantiåtagandena krävs, i de fall säkerheten är hänförlig till
levererat fartyg, att såväl varv som beställare blivit oförmögna att fullgöra
sina förpliktelser samt att det genom inteckningarna pantsatta fartyget
kraftigt minskat i värde. I det fall säkerheten består av förskottsväxlar kan
förlust för staten uppkomma först efter varvets konkurs eller, sedan ackordsförhandlingar
inletts och beställaren inte erhåller fartyget, alternativt
att beställaren inte förmår att infria sin växelskuld. Staten har hittills inte
behövt infria något garantiåtagande. Endast ett mindre varv, vars låneförpliktelser
garanterats av riksgäldskontoret, har gått i konkurs. I ett annat
fall har ett fartyg med inteckningar som pant för garanti försålts på exekutiv
auktion på grund av obetalda försäkringspremier. I några fall har fartyg
skadats eller delvis förstörts. I inget av dessa fall har emellertid förlust
uppkommit för staten.

Detta är det enda ställe där jag har funnit en uttrycklig behandling av
frågan om infriande av garantier. Den ansågs uppenbarligen inte särskilt
allvarlig och togs inte upp i propositionen. Däremot stod själva risktagandet
som sådant i förgrunden. Från den här aktuella synpunkten kan man
sammanfatta statsmakternas uttalanden i detta liksom i senare riksdagsärenden
så, att man noga övervägde det initiala risktagandet, alltså förutsättningarna
för att lämna en garanti, men inte gick in på hur man skulle
handlägga situationen, om en garanti trots allt blev nödlidande och måste
infrias. Belysande är 1976 års riksdagsärende. I propositionen
(1975/76: 121) framhåller departementschefen (s. 43), innan han tar upp
varvskreditutredningen och dess betänkande, att "från regeringens sida
har flera gånger, senast i prop. 1974: 1 (bil. 15 s. 89), understrukits att
fartygskreditgarantierna utgör en potentiell risk för garantigivaren - staten”.
Han betonar i det följande särskilt vikten av att ”kontrollen över
garantigivningen förbättras, bl. a. genom en utbyggd kreditprövning”. Ett
centralt led i riksdagsbeslutet blev inrättandet av nämnden för fartygskreditgarantier
(FKN).

Jag utelämnar en närmare redogörelse för senare uttalanden och för
FKN och dess förhållande till riksgäldskontoret. Jag erinrar om att FKN
har varit föremål för granskning av riksdagens revisorer. Det väsentliga
här är att resonemangen hela tiden har gällt kreditgivningen - beslutsförfarande,
besvär m. m. - men inte hur det skall förfaras då en garanti blir
nödlidande. Endast ett par detaljer skall redovisas ur materialet från senare
år.

En särskild utredare tillkallades av regeringen 1979 för att se över
handläggningen av ärenden om fartygskreditgarantier m. m. Denna översyn
ledde bl. a. till att FKN fick ta över uppgiften att utfärda garantiutfästelser.
I sitt betänkande (Ds I 1979: 03) diskuterar utredaren även två andra
alternativ till organisatoriska förändringar: dels att riksgäldskontoret skulle
överta FKN:s funktioner, dels att tvärtom FKN skulle få hela ansvaret 17

för garantiverksamheten. Mot det första av dessa båda alternativ anförs bl.
a. konstitutionella invändningar. Resonemanget är av intresse därför att
det går in på den sammanblandning av riksdagens och regeringens funktioner
som garantisystemet innebär. Detta förhållande behöver inte analyseras
närmare här, men det kan vara värt att återge ett mindre avsnitt (s. 66):

Utfärdandet av närmare föreskrifter om stödsystemen och handhavandet i
övrigt av dessa är otvivelaktigt en regeringsangelägenhet. Ur strikt konstitutionell
synpunkt borde stödärendena således rätteligen prövas av regeringen
eller myndighet som är underställd regeringen.

Den nuvarande ordningen innebär att RGK prövar stödärendena enligt
av regeringen utfärdade förordningar. I förordningarna har riksdagens
uppdrag till RGK kommit till uttryck på så sätt att däri anges att frågor om
garanti eller annat stöd enligt riksdagens beslut prövas av RGK. Praktiskt
sett har ordningen fungerat väl men den är konstitutionellt sett inte oantastlig
och den innebär uppenbara olägenheter när regeringen skall utöva
sin direktivrätt. Enligt utredarens mening är de betänkligheter som kan
resas mot systemet tillräckligt starka för att man i vart fall inte skall gå
vidare på den inslagna vägen och låta RGK överta FKN:s funktioner.

Onekligen pekar utredaren på en konstitutionellt vansklig fråga. Man kunde
möjligen ha väntat sig att han i sin argumentering för att avvisa det
andra alternativet — att ge FKN ansvaret för garantigivningen - skulle
komma in på frågan om infriande av garantier. Den berörs emellertid inte i
betänkandet. Som huvudskäl anförs behovet av samordning mellan den
statliga garantigivningen och upplåningen.

Jag vill vidare i detta sammanhang återknyta till 1982 års lag om riksgäldskontoret.
Jag har nämnt att lagen till skillnad mot det dittills gällande
reglementet ger ett direkt uttryck för uppgiften att lämna kreditgarantier. I
3 § sägs först att riksgäldskontoret bemyndigas att ta upp och förvalta lån
till staten. Ett andra stycke anger att kontoret vidare har till uppgift att "i
enlighet med riksdagens beslut ställa krediter till förfogande för statlig och
annan verksamhet samt ikläda staten garantier”. Därtill fogas en avslutande
punkt, som svarar mot 1 § e) i det gamla reglementet, om att utföra
övriga uppdrag och åligganden som kontoret får.

Motiven för dessa nya bestämmelser kunde lätt komma in på frågan om
infriande av garantier. Det skedde också men utomordentligt kort. 1 det
ursprungliga förslaget från riksgäldskontoret (1980/81: 19 s. 9) anförs först i
en mening, att det bör utsägas att riksgäldskontoret har till uppgift att i
enlighet med riksdagens beslut ställa krediter till förfogande för statlig och
även annan verksamhet samt ”rätt och skyldighet att ikläda staten garantier”.
Härefter följer denna korta mening: ”Självfallet har kontoret även att
vid behov infria sådana garantier.” Detta är det enda uttalande i riksdagen
som jag har funnit om denna fråga, innan ämnet aktualiserades genom
Zenit. Det är intetsägande och förmodligen motiverat av att den föreslagna
lagtexten endast talade om att ”ikläda” staten garantier.

Slutligen vill jag göra några noteringar som närmast hänger samman med
budgettekniken. Numera finns ett särskilt anslag under industridepartementets
huvudtitel med beteckningen ”Förlusttäckning till följd av statliga
garantier till svensk varvsindustri och beställare av fartyg”. Detta anslag

Redog. 1985/86: 10

Bil. 1

infördes fr.o.m. budgetåret 1983/84 på förslag i den särskilda varvspropositionen
(1982/83:147 s. 29). Föredragande statsrådet förordade att avgifterna
för kreditgarantier anpassas så, att de täcker dels administrationskostnader,
dels förluster på grund av lämnade garantier. För dessa avgifter
borde det uppföras en inkomsttitel på budgetens inkomstsida. "Vidare
föreslår jag”, fortsätter statsrådet, ”att för detta ändamål för budgetåret
1983/84 under tolfte huvudtiteln även anvisas ett förslagsanslag av 50 milj.
kr. för förlusttäckning av statliga garantier”. Näringsutskottet (nr 55 s. 24)
tillstyrkte dessa förslag utan särskilda kommentarer.

Jag lämnar tidigare budgetdispositioner därhän. En redogörelse skulle
bli tekniskt invecklad utan att tillföra någonting väsentligt. Av intresse är
däremot att notera att förluster numera har förekommit. I budgetpropositionen
1984 (bil. 14 s. 200 f) föreslogs endast ett oförändrat förlusttäckningsanslag,
vilket beviljades. Inga särskilda uttalanden förekom det året.

I budgetpropositionen 1985 inhämtas emellertid i anslutning till detta anslag
(bil. 14 s. 136) följande upplysningar: ”Under budgetåret 1983/84
belastades anslaget med drygt 977 milj. kr. beroende på att förluster som
tidigare belastat riksgäldens balansräkning nu finansierats över statsbudgeten.
Vissa av dessa förluster är ännu inte slutreglerade. Inga nya förluster
uppstod emellertid under budgetåret 1983/84.” För det kommande budgetåret,
alltså 1985/86, föreslogs och anvisades ett till 30 milj. kr. reducerat
förslagsanslag. Enligt riksrevisionsverkets redovisning för statsbudgetens
utfall under budgetåret 1984/85 belastades anslaget det året med närmare
1958 milj. kr.

Det kan i sammanhanget förtjäna erinras om att riksdagsbeslutet 1983
innefattade en ram på högst 30 miljarder kr. för riksgäldskontorets ifrågavarande
garantigivning och att bemyndigandet gäller till utgången av 1986.

Sammanfattningsvis får jag konstatera att det saknas uttalanden om
riksgäldsfullmäktiges befogenheter i situationer då fartygskreditgarantier
har blivit nödlidande. Lagen om riksgäldskontoret saknar liksom det tidigare
reglementet bestämmelser i ämnet, och förarbetena innehåller inte
mera än ett kort påpekande, att riksgäldskontoret självfallet har befogenhet
att infria garantier. Saken synes aldrig ha tagits upp i det omfattande
materialet rörande denna garantigivning. Först på senare år inhämtar man
överhuvudtaget att garantier faktiskt har fått infrias, f.n. till ett sammanlagt
belopp av omkring tre miljarder kr.

På denna grundval övergår jag till att besvara frågan om riksgäldsfullmäktiges
befogenhet att fatta de aktuella besluten. Jag diskuterar först den
principiella lagtolkningsfrågan och skjuter tills vidare de konkreta besluten
av riksgäldsfullmäktige åt sidan.

Jag har att välja mellan de båda alternativ för lagtolkningen, som jag har
angett i det föregående (s. 14—15 i denna redogörelse). Jag tar först upp
frågan om man av 9 § lagen om riksgäldskontoret om ackord m. m. kan
sluta motsättningsvis, att riksgäldsfullmäktige inte har några andra befogenheter
än som anges där.

Jag har förut framhållit att en bestämmelse, som har föregåtts av resonemang
om 10 000 eller 50 000 kr., inte rimligen kan anses ge något stöd för
att fatta beslut som inte faller in under ordalagen och som gäller miljardbe -

Redog. 1985/86:10

Bil. 1

lopp. Lika uppenbart är det för mig att en sådan bestämmelse inte heller
kan genom motsatstolkning ses som ett hinder för sådana andra beslut som
det här gäller. Det finns ingenstans en antydan om att man på minsta sätt
har haft garantigivningen i tankarna då man diskuterat 9 §. Av särskild
betydelse är två omständigheter. Dels fanns det en bestämmelse om ackord
i reglementet för riksgäldskontoret redan innan fartygskreditgarantisystemet
infördes 1963. Dels är det riksgäldsfullmäktige själva som har
tagit initiativet till de båda ändringarna i bestämmelsen under senare år.

Min slutsats blir således att 9 § lagen om riksgäldskontoret skall avföras
ur diskussionen. Den har inte med den ställda frågan att göra, vare sig
direkt eller indirekt.

Jag kommer alltså fram till att den ställda frågan är helt oreglerad. Det
finns inte heller någrasomhelst vägledande uttalanden om hur riksgäldsfullmäktige
bör handla, då en garanti blir nödlidande. Som jag redan har
framhållit finns det ingen grund för att hävda, att riksgäldsfullmäktige
behöver ett uttryckligt lagstöd för att göra någonting annat än att bara
infria en garanti. Fullmäktige har fått den allmänna uppgiften att fullgöra
de åligganden som riksdagen ger dem. Då riksdagen inte har gett några
särskilda instruktioner, måste fullmäktige ha både rätt och skyldighet att
vid utförandet av ett uppdrag handla som de finner bäst. I förevarande fall
har det gällt att begränsa statens förlust så långt som möjligt. Lagens
tystnad ger riksgäldsfullmäktige ett visst handlingsutrymme för dispositioner
som kan begränsa statens förluster på grund av garantigivningen.
Finner fullmäktige, att det är mest förmånligt för staten att uppskjuta ett
slutligt infriande av vissa åtaganden genom att infria dem delvis som ett led
i en affärsmässig uppgörelse, har de befogenhet att fatta ett sådant beslut.
Någon rättslig invändning kan inte resas; däremot kan givetvis riksdagen
göra en annan bedömning i sak och vägra ansvarsfrihet.

Riksgäldsfullmäktiges befogenhet är dock inte obegränsad. Utan att göra
anspråk på någon fullständighet vill jag peka på tre begränsningar som
synes mig ligga i sakens natur.

För det första måste det kunna konstateras att en garanti verkligen är
nödlidande. Om det inte är fallet, har riksgäldsfullmäktige i förtid och
kanske i onödan realiserat sitt ansvarstagande. De kan därigenom ha
orsakat staten en förlust.

För det andra är riksgäldsfullmäktige skyldiga att hålla sig inom ramen
för utfärdade garantier. De har inte rätt att utan särskilt stöd i riksdagsbeslut
pytsa ut ”nya” pengar för att klara ett företag genom en akut kris och
därigenom försöka skydda garantiåtaganden. Kapitaltillskott till ett bolag
skall beslutas av riksdagen. En annan sak är att ett infriande delvis av en
kreditgaranti kan i praktiken få samma betydelse för bolaget. Det saknar
rättslig betydelse i detta sammanhang.

För det tredje måste riksgäldsfullmäktige alltid respektera riksdagens
uttalanden. Om riksdagen har yttrat sig på en punkt, får fullmäktige inte
handla på ett sätt som åsidosätter vad riksdagen har sagt. Hur riksdagen
skall tolkas bör naturligtvis en utomstående vara försiktig med att uttala sig
om. Jag avstår för egen del från allt som skulle kunna avfärdas som
spekulationer.

Redog. 1985/86: 10

Bil. 1

Från denna principiella utgångspunkt skall jag göra en närmare gransk- Redog. 1985/86: 10

ning av riksgäldsfullmäktiges båda beslut. Jag fattar mig därvid kort, Bil. 1

eftersom man lätt kommer in på bedömningsfrågor som det ankommer på
riksdagen och inte på mig att ta ställning till. Jag begränsar mig till att peka
på de omständigheter, som från rent rättsliga synpunkter har synts mig
väsentliga. Jag hänför mig endast till Zenit och uppfattar frågan om Uddevalla
Shipping AB som i praktiken avhängig av hur man ser på Zenit.

Då det första beslutet fattades, var ställda garantier otvivelaktigt nödlidande
i den meningen, att en förlust för riksgäldskontoret var ofrånkomlig.

Zenit skulle få träda i tvångslikvidation enligt aktiebolagslagen. Beträffande
riksgäldskontorets ställning skall uppmärksammas, att det är fråga om
ett sistahandsansvar. Man hade i och för sig inte ”löpt linan ut” när
fullmäktige fattade sitt beslut. Det hade dock konstaterats att andra lösningar
inte var möjliga. Aktieägaren staten vägrade att ge ett kapitaltillskott.
Riksgäldskontoret kunde inte komma ifrån att infria sina garantiåtaganden.
1 den situationen måste riksgäldsfullmäktige ha befogenhet att
handla för att begränsa sin förlust, om inte hela mitt resonemang i det
föregående skall vara meningslöst.

Riksgäldsfullmäktige höll sig inom ramen för utfärdade garantier. Jag har
tagit del av en uppställning över de lån som riksgäldskontoret har övertagit
från Zenit. Den upptar elva lån med angivande av datum, garantinummer,
långivare och belopp att utbetala.

Något uttalande av riksdagen, som kan anses åsidosatt genom riksgäldsfullmäktiges
beslut, har jag inte kunnat finna. Riksdagen har beslutat, att
Zenits fartygsinnehav skall avvecklas, och det är för att möjliggöra detta
med minsta förlust som beslutet har fattats.

Det första beslutet avsåg enkelt uttryckt att ”nollställa” Zenit efter
nedskrivning av fartygsengagemangets bokförda värde till marknadsvärdet.
Det andra beslutet påkallades — jag hänför mig till Zenits skrivelse den
22 oktober 1985 — av att marknadsutvecklingen hade varit så ogynnsam,
att även de nya bokförda värdena blivit för höga. Vaije fartygsförsäljning
medförde en förlust som det ”nollställda” bolaget inte kunde bära. Vissa
förluster hade redan realiserats under 1985. Riksgäldsfullmäktiges beslut
innefattar ett åtagande att inom en viss beloppsram ta på sig dessa inträffade
och förväntade förluster genom att överta betalningsansvaret för
statsgaranterade lån till den del dessa överskrider köpeskillingen.

Det gäller alltså i detta fall inte bara faktiskt nödlidande garantier. Det
gäller dessutom — och i huvudsak — garantier som förutses bli nödlidande.

Om riksgäldsfullmäktige hade övertagit betalningsansvar för lån i sådana
fall, hade jag sannolikt ansett det innebära ett befogenhetsöverskridande.

Jag behöver emellertid inte gå in på den frågan, eftersom den inte är
aktuell. Riksgäldsfullmäktige har endast avgett en förklaring, att de är
beredda att infria sina garantier om och när de blir nödlidande i samma
betydelse som avsågs vid det första beslutet. Jag kan därför inte underkänna
beslutet med hänsyn till den första av de tre begränsningar, som jag har
angeri för riksgäldsfullmäktiges befogenheter.

Även i det andra fallet har beslutet hållit sig inom ramen för utfärdade
garantier. Jag hänför mig fortfarande till Zenits skrivelse. Den föreslår att 21

riksgäldskontoret ”inom ramen för totalt beslutade kreditgarantier täcker
Zenit för de avvecklingsförluster som uppstått eller uppstår efter 1985 års
ingång. Täckningen skall ske fartyg för fartyg allt eftersom fartygen säljs
eller fordringarna avvecklas och den faktiska avvecklingskostnaden kan
konstateras.” Det upplyses vidare att den totala garantigivningen uppgår
till ca 4 900 milj. kr. Risknivån sägs vara svår att uppskatta på grund av den
ovissa marknadssituationen, men den kan uppgå till ca 1 700 milj. kr. Jag
finner det framgå, att riksgäldsfullmäktige inte har iklätt sig några nya
åtaganden genom att bifalla framställningen.

Inte heller i detta fall kan jag peka på några riksdagsuttalanden som har
åsidosatts av riksgäldsfullmäktige. Jag uppfattar situationen så, att Zenits
ledning ansåg sig inte kunna fortsätta sin verksamhet med att avveckla
fartygsengagemangen under rådande förhållanden och att fullmäktige möjliggjorde
detta genom sitt beslut i stället för att framkalla konkurs.

Jag har alltså för min del inte funnit underlag för att förklara riksgäldsfullmäktiges
beslut innefatta befogenhetsöverskridanden. Jag kan emellertid
inte underlåta att framhålla, att jag finner utformningen av särskilt det
andra beslutet vara mindre tillfredsställande i formella avseenden. Jag
avser inte bara rubriceringen utan också att ordalagen ger ett alltför starkt
intryck av blankofullmakt. Intentionerna framgår visserligen av handlingarna
i ärendet och handlingsfriheten för riksdagen och regeringen är obeskuren,
men från de synpunkter jag har att anlägga hade jag gärna sett en
mera omsorgsfull utformning av beslutet.

Jag vill avslutningsvis ta upp ytterligare några synpunkter av konstitutionell
natur.

Som näringsutskottet har påpekat (1985/86:7) kunde ärendena ha underställts
riksdagens prövning. Jag har särskilt övervägt om det finns skäl för
att kritisera riksgäldsfullmäktige för att detta inte har skett, trots att fullmäktige
i och för sig haft befogenhet att besluta själva. Därvid har jag
beaktat dels att regeringsformen och dess förarbeten starkt betonar riksdagens
roll i statslivet, dels att fullmäktige har underställt ärendena regeringens
men inte riksdagens prövning. Jag ingår inte på något utförligt resonemang,
eftersom man här kommer in på bedömningar där politiska synpunkter
kan göras gällande. Några korta anmärkningar vill jag dock göra.

Från början fann jag det iögonenfallande att riksgäldsfullmäktige har
handlagt ärenden som typiskt sett hör hemma i riksdagen. Konstitutionella
betänkligheter syntes mig därför kunna resas. Efter att ha studerat materialet
om varvs- och rederifrågorna m.m. från 1963 och fram — varvid jag
naturligtvis även haft den omfattande statsupplåningen i tankarna — har
jag emellertid kommit till uppfattningen, att åtminstone en utomstående
inte har anledning att reagera. Utvecklingen efter arbetet med den nya
författningen, som slutfördes kort tid före oljekrisen 1973-74, har följt
banor som man inte hade någon föreställning om under det arbetet. Riksdagen
har gett riksgäldskontoret uppgifter av en med tiden enorm omfattning.
Enbart den här aktuella garantiramen uppgår som nämnts till 30
miljarder kr. Då riksdagen inte vid något tillfälle har sagt någonting annat,
får riksgäldskontoret ta sitt ansvar för givna uppdrag på bästa sätt. Det är
nog också normalt just vad riksdagen önskar, vågar jag tillägga. Genom

Redog. 1985/86: 10

Bil. 1

den granskning som riksdagens revisorer genomför och den efterföljande
riksdagsbehandlingen finns möjligheter att utkräva ansvar eller besluta om
nya kompetensregler.

Vad beträffar förhållandet mellan riksgäldskontoret och regeringen vill
jag erinra om att det alltsedan 1963 har varit föreskrivet, att riksgäldsfullmäktige
i tveksamma fall kan hänskjuta en fråga om ett garantiåtagande till
regeringens prövning. Att de även hänskjuter frågor som rör garantiers
infriande synes så mycket mindre klandervärt som de därmed driver fram
regeringsbeslut, vilka kan granskas av konstitutionsutskottet. Just den av
1979 års utredningsman påtalade konstitutionella oklarheten gör sådana
hänvändelser motiverade.

Vidare har jag övervägt om det bör anses ligga i regeringsformens anda,
att beslut av en viss storleksordning hänskjuts till riksdagens prövning.
Min genomgång av materialet om garantiverksamheten — med den statliga
upplåningens omfattning i minnet — har lett mig till att inte för egen del
göra några uttalanden om när ett beslut bör anses vara så stort, att det bör
hänskjutas till riksdagen.

Det får konstateras, att riksdagens båda verk på det ekonomiska området,
som alltid har haft stor tyngd i riksdagen, har fått en alltmer framträdande
och maktpåliggande ställning under senare år. Motsvarande förhållande
har tilldragit sig en ökande uppmärksamhet i fråga om de under
regeringen lydande verken. Jag hänvisar till bl. a. förvaltningsutredningens
och verksledningskommitténs slutbetänkanden (SOU 1983:39 resp.
1985:40) samt regeringens skrivelse (1984/85:202) om den offentliga sektorns
förnyelse. Att en förstärkning av riksbankens och riksgäldskontorets
ställning har kommit till stånd är inte onaturligt och inger mindre betänkligheter
än på regeringssidan. Fullmäktige harju en mycket närmare kontakt
med uppdragsgivaren riksdagen och dess partier än en vanlig verksstyrelse
har med regeringen. Hur kompetensfördelningen mellan riksdagen och
dess fullmäktige bör vara ser jag som en fråga för riksdagen att ta ställning
till. Jag går inte in på den. Att en viss oklarhet råder framgår inte minst av
riksgäldsfullmäktiges oegentliga rubricering av de aktuella ärendena, som
alltså enligt min mening har lett in diskussionen på fel spår. Att det förr
eller senare måste uppstå en kontrovers, med politiska motsättningar i
fullmäktige och i riksdagen, synes mig ha varit klart förutsebart.

Stockholm den 14 januari 1986

Fredrik Sterzel

Redog. 1985/86: 10

Bil. 1

BOHLINS AUKTORISERADE REVISORER

Redog. 1985/86: 10

Bil. 2

Till Riksdagens revisorer

Granskningsrapport för riksgäldskontoret budgetåret 1984/85

Riksdagens revisorer har utsett Bohlins Revisionsbyrå AB att såsom utomstående
sakkunnig på externrevisionens område biträda vid granskningen
av riksdagsförvaltningen i enlighet med bankoutskottets av riksdagen godkända
utlåtande nr 63 år 1967.

Vi får härmed avge följande rapport över vår granskning av riksgäldskontorets
räkenskaper och förvaltning för budgetåret 1984/85.

Vi har tagit del av riksgäldsfullmäktiges protokoll och riksgäldskontorets
årsbok för budgetåret 1984/85. Vi har vidare tagit del av revisionsavdelningens
granskningsrapporter samt i övrigt bildat oss en uppfattning om de
av internrevisionen vidtagna granskningsåtgärderna avseende löpande redovisning
och bokslut. Vi har även tagit del av f. d. justitierådet Fredrik
Sterzels promemoria, benämnd Utlåtande om riksgäldsfullmäktiges befogenheter
då fartygskreditgarantier har blivit nödlidande, daterad 1986-01-14.

Den av oss utförda granskningen har icke givit anledning till anmärkning.

Stockholm den 15 januari 1986

BOHLINS REVISIONSBYRÅ AB

Per Melin
Auktoriserad revisor

BOHLINS AUKTORISERADE REVISORER

Rapport över utförd granskning av riksgäldskontoret budgetåret
1984-07-01-1985-06-30

1 Protokoll: Fullmäktiges protokoll samt fullmäktiges ”särskilda protokoll”
för budgetåret 1984-07-01-1985-06-30 har genomlästs.

2 Balansräkning: Granskning har utförts av att balansräkningens poster
överensstämmer med bokföringen och i tillämpliga fall med bibokföring.

3 Uppställningen över inkomster och utgifter: Uppställningen har granskats
mot bokföringen.

4.1 Konton avseende ”Rörliga krediter” och lån till ”Uppdragsmyndigheter”
har stämts av genom saldoförfrågan hos respektive myndighet.
Vissa differenser är under utredning hos riksgäldskontorets internrevisionsavdelning.
Differenserna beror på att olika bokföringsdagar tillämpas
av respektive part. Bland annat kan nämnas, att en utbetalning kan begäras,
där valuteringsdagen sätts vid ett tidigare datum än vid betalningstidpunkten.
Konstaterade differenser är ej väsentliga från bokslutssynpunkt.

Rutinen för bokföring av rörliga krediter och lån till uppdragsmyndigheter
bör ses över. Bland annat bör eftersträvas en mera enhetlig hantering
av transaktioner hos respektive part.

4.2 Konton avseende bankförskott har stämts av genom saldoförfrågan
hos respektive bankinrättning. Differenser är under utredning hos riksgäldskontorets
internrevisionsavdelning. Vid årets utredning har, i likhet
med föregående år, konstaterats att det är tekniskt svårt att förklara
skillnader mellan av riksgäldskontoret redovisade saldon och respektive
motparts saldo. Följande faktorer påverkar avstämningsbarheten:

1 Riksgäldskontoret tillämpar kassamässig princip. Motparten tillämpar
bokföringsmässig princip.

2 Riksgäldskontoret bokför redovisningar över lämnade förskott först
efter genomgång av redovisningsunderlaget. Det redovisningsunderlag
som ej godkänns av riksgäldskontoret returneras till motparten.
Endast godkända transaktioner bokförs. Handläggningstiden kan vara
upp till två månader.

3 Olika typer av förskottsredovisningar förväxlas. Internrevisionen har
avgivit en rapport angående bankförskott 1985-05-31.

Rutinen för redovisning av bankförskott bör ses över. Det bör
därvid eftersträvas, att en månatlig avstämningsrutin upprättas.

Redog. 1985/86: 10
Bil. 2

Underbilaga

5.1 Övrig granskning: Av riksgäldskontoret utfärdade garantier, redovisade
som ansvarsförbindelser avseende:

1 Garantier för lån till Svenska Varv-gruppen

Eriksbergs Mekaniska Verkstads AB
Uddevallavarvet AB
Kockums AB

Redog. 1985/86: 10

Bil. 2

Underbilaga

AB Götaverken

2 Garantier för lån till Zenit Shipping AB

3 Garantier till ”de privata varven”
Kalmar Fartygsreparationer AB
Marinteknik Verkstads AB

4 Garantier för beställare av fartyg
Beställarstöd 1977:500
Beställarlån Djupviks Varv AB

Falkenbergs Varv AB
Fartygsreparationer AB
Kalmar Varv AB i konkurs
Kalmar Fartygsreparationer AB
Maskinteknik Verkstads AB
Mattsonföretagen i Uddevalla AB
AB Nicoverken i konkurs
AB Nya Oskarshamns Varv
AB Oskarshamns Varv i konkurs
Svenska Varv AB

5 Rederistöd: Under året protokollförda beslut har granskats stickprovsvis.
Sammanställningen över utfärdade garantier fram till totalsammanställningar
har granskats fullständigt. I samband med detta
har även avstämning skett stickprovsvis mot uppgifter från förvaltande
bank angående lånens storlek och innehav av säkerheter.

5.2 För lån i utländsk valuta har granskats att omräkning skett till balansdagens
kurs.

5.3 Årets infriade garantier uppgår till 1 890 Mkr. Det må noteras att
anslaget härför uppgår till 30 Mkr.

Med anledning av riksgäldsfullmäktiges beslut angående infriandet av
garantiåtagandet för Zenit Shipping AB har riksdagens revisorer kallat f. d.
justitierådet Fredrik Sterzel att göra en rättslig bedömning om fullmäktige
överskridit sina befogenheter. Utlåtande i ärendet har avgivits 14 januari
1986. Av detta framgår att Sterzel bedömt att riksgäldsfullmäktige ej
överskridit sina befogenheter.

6 Periodisering: Riksgäldskontorets bokslut har i likhet med tidigare år
upprättats utan periodisering av kostnader och intäkter. Fr. o. m. räkenskapsåret
1985/86 tillämpas bokföringsförordningen.

7 Valutakurser: Riksgäldskontorets bokslut upprättas på grundval av de
valutakurser som gäller vid transaktionstillfället.

Stockholm den 15 januari 1986

Per Melin
Auktoriserad revisor

Nils-Erik Hagsten
Auktoriserad revisor

Utdrag ur

Näringsutskottets betänkande

1985/86:7

om 1985 års redogörelse för de statliga företagen

(skrivelse 1985/86:20)

Redog. 1985/86:10

Bil. 3

Ärendet

I detta betänkande behandlas

dels 1985 års redogörelse för de statliga företagen, vilken har överlämnats till
riksdagen med regeringens skrivelse 1985/86:20 (industridepartementet),

dels två motioner som har väckts med anledning av skrivelsen och avser
anskaffning av riskkapital till Procordia AB,
likvidation av Zenit Shipping AB.

Upplysningar i ärendet har inför utskottet lämnats av verkställande direktör
Sören Gyll, Procordia AB, riksgäldsdirektör Lars Kalderén och byråchef
Lars Andrén, riksgäldskontoret, samt statssekreterare Olof Rydh och andra
företrädare för industridepartementet.

Sammanfattning

Utskottet avstyrker motionerna och föreslår att redogörelsen för de statliga
företagen läggs till handlingarna. En minoritet (m, fp, c) vill att riksdagen
skall dels på förhand slå fast att Procordia AB inte kan få ytterligare
riskkapital från statsbudgeten, dels uttala sig för försäljning av statliga
företag, bl. a. i syfte att minska budgetunderskottet. Minoriteten vill också
att riksdagen skall begära förslag från regeringen om en snabb likvidation av
Zenit Shipping AB.

Motionsyrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1985/86:103 av Nils G. Åsling (c), vari hemställs att riksdagen uttalar att
statliga företags (Procordia AB:s) behov av riskkapital bör tillgodoses genom
börsintroduktion och nyemissioner riktade till allmänheten i enlighet med

vad som anförs i motionen.

1985/86:104 av Staffan Burenstam Linder m. fl. (m), såvitt gäller hemställan
(1) att riksdagen hos regeringen begär förslag till likvidering av Zenit
Shipping AB i enlighet med vad som i motionen anförts.

Näringsutskottet har överlämnat den sistnämnda motionen till finansut- 27

skottet såvitt gäller hemställan i övrigt, om ett uttalande till regeringen NU 1985/86:7
rörande vissa åtaganden av fullmäktige i riksgäldskontoret. Bil. 3

Fråga om likvidation av Zenit Shipping AB
Allmänt om bolagets utveckling

Zenit Shipping AB (Zenit) hanterar huvuddelen av det omfattande fartygsengagemang
som Svenska Varv AB under en följd av år har nödgats ikläda
sig i samband med bl. a. avbeställningar av kontrakterade fartyg och
bristande betalning från köpares sida. Företaget har som huvudsakligt mål
att avveckla detta engagemang till minsta kostnad för ägaren. Zenit tillhörde
från början Svenska Varv-koncernen men avskildes därur enligt riksdagsbeslut
våren 1983 (prop. 1982/83:147, NU 1982/83:55, rskr. 1982/83:383).

Därvid genomfördes en finansiell rekonstruktion för vilken riksdagen
anvisade ett anslag av 3 000 milj. kr. Sedan 1982 och 1983 års förluster hade
täckts och aktiekapitalet höjts från 25 milj. kr. till 375 milj. kr. skulle 1 040
milj. kr. stå till regeringens förfogande för täckande av senare förluster. Vid
detta tillfälle räknade man med att det bokförda värdet av fartygsengagemanget
översteg dess aktuella marknadsvärde med 1 100-1 400 milj. kr.

Denna differens bedömdes kunna kvarstå i balansräkningen med hänsyn till
fartygens långsiktiga verkliga värde. Efter tre års förluster förutsågs en
marknadsförbättring under det fjärde året.

Utvecklingen på marknaden och Zenits verksamhet och rörelseresultat
beskrivs i stora drag i regeringens skrivelse (s. 194 f.). Zenits förluster har
varit 747 milj. kr. år 1983 och 697 milj. kr. år 1984. Ca 1 100 milj. kr. härav
skulle dock inte vara hänförliga till grundkalkylen för Zenits fartygsinnehav.

Sju fartyg såldes under dessa båda år. En kalkyl av försäljningsresultaten på
basis av det ingående marknadsvärdet år 1983 ger ett överskott av 115 milj.
kr., medan motsvarande kalkyl på basis av ingående bokfört värde utmynnar
i ett underskott av ca 135 milj. kr.

Vid årsskiftet 1984-1985 hade Zenit engagemang i 32 fartyg, varav i 29 som
ensam ägare. Ytterligare fartyg har övertagits efter Salénkoncernens konkurs,
dock med utfästelse från riksgäldskontoret och Svenska Varv AB att
Zenit skall hållas ekonomiskt skadelöst.

Beslut av riksgäldsfullmäktige att överta visst betalningsansvar

I redogörelsen ägnas särskild uppmärksamhet åt en finansiell saneringsåtgärd
av extraordinär karaktär, som har vidtagits i samband med bokslutet för
år 1984. Styrelsen och företagsledningen har ansett att man nu inte rimligen
kan vänta en utveckling som innebär att det framtida avvecklingspriset för
fartygsflottan skall motsvara bokfört värde. Man har därför beslutat skriva
ned fartygsengagemanget till det aktuella marknadsvärde som kunde anses
råda vid bokslutstillfället. Detta har skett genom att 1 368 milj. kr. har
avsatts till en värderegleringsreserv.

Zenits balansräkning kom därmed att visa ett negativt eget kapital. Inför 28

en extra bolagsstämma som hölls den 26 april 1985 har bolaget förhandlat NU 1985/86: 7

med riksgäldskontoret såsom garantigivare för bolagets finansiering om hur Bil. 3

bolagets brist i det egna kapitalet skulle kunna täckas. Fullmäktige beslöt den

11 april 1985 att överta ca 1 100 milj. kr. av bolagets gäld, varvid dock de

borgerliga ledamöterna (m, c) reserverade sig. Bolaget har därefter kunnat

framlägga en balansräkning som utvisar att aktiekapitalet är intakt. Den

officiella balansräkningen, som har upprättats före den extraordinära

åtgärden, visar dock en stor brist i det egna kapitalet. I redogörelsen

poängteras att riksgäldskontorets åtgärd inte innebär ett kapitaltillskott för

ytterligare drift utan anteciperar framtida eventuella realisationsförluster i

förhållande till ingående bokfört värde.

Utskottet har fått del av Zenits framställning till riksgäldsfullmäktige,
fullmäktiges särskilda protokoll rörande beslutet och andra handlingar i
ärendet. Till de sistnämnda hör en skrivelse den 29 mars 1985 från
fullmäktige till regeringen, varigenom fullmäktige överlämnade ärendet till
regeringens prövning, och regeringens svar den 9 april. Enligt detta anslöt sig
regeringen till fullmäktiges bedömning att Zenits förslag till ackord, innebärande
att riksgäldskontoret skulle överta betalningsansvaret för viss del av
bolagets lån, skulle vara till förmån för det allmänna.

Beslut av riksgäldsfullmäktige att täcka avvecklingsförluster

Efter de händelser som behandlas i redogörelsen har riksgäldsfullmäktige
beslutat om ännu en extraordinär åtgärd avseende Zenit. I en framställning
till fullmäktige den 22 oktober 1985 anförde Zenit bl. a. följande. Marknadsutvecklingen
efter behandlingen av det nyss refererade ärendet hade varit
synnerligen ogynnsam. Andrahandspriserna för flertalet fartygstyper hade
sjunkit markant, för de fartygstyper som fanns representerade i Zenits flotta
med ca 35-40 % i genomsnitt. Ett viktigt skäl var ett ökat utbud till följd av
konkurser och betalningssvårigheter också bland rederier som tidigare
bedömts vara finansiellt starka. En av de få positiva sidorna av marknadsutvecklingen
under de senaste månaderna var att skrotningsaktiviteten fortsatte
att ligga på en hög nivå och skulle komma att överträffa tidigare års. Sedan
början av år 1985 hade dock skrotpriset sjunkit med ca 25 %. Fraktmarknaden,
speciellt för tankfartyg, hade återhämtat sig under början av hösten
efter en ordentlig nedgång under sommaren.

Avvecklingen av Zenits fartygsinnehav hade under våren och sommaren
1985 fortsatt enligt den plan som hade redovisats för fullmäktige i riksgäldskontoret.
Sju fartyg hade sålts och levererats till priser som i stort sett
motsvarade bokförda värden. Under hösten hade avtal om ytterligare två
försäljningar träffats. Till följd av den beskrivna marknadsutvecklingen hade
de sistnämnda försäljningarna skett till priser som klart understeg de
bokförda värdena. Risken för att de låga fartygspriserna skulle bestå under
den närmaste framtiden var betydande. För att avvecklingen av fartygsinnehaven
skulle kunna fullföljas på planerat sätt erfordrades därför ytterligare
medverkan av riksgäldskontoret.

Efter underhandskontakt med ägaren föreslog Zenit en systemlösning
innebärande att riksgäldskontoret inom ramen för totalt beslutade kreditga- 29

rantier skulle täcka Zenit för de avvecklingsförluster som hade uppstått och NU 1985/86:7

skulle komma att uppstå efter 1985 års ingång. Täckningen skulle ske fartyg Bil. 3

för fartyg allt eftersom fartygen blev sålda eller fordringarna avvecklades och
den faktiska avvecklingskostnaden kunde konstateras.

Det i sammanhanget aktuella beloppet för totala garantiåtaganden
utgjorde ca 4 900 milj. kr. Förfarandet innebar inte någon ökning av redan
utfärdade garantiåtaganden. Verklig kostnad skulle kunna konstateras först
vid avslutande av ”projekt Zenit”. En uppskattning av risknivån för den
föreslagna åtgärden var svår att göra på grund av den ovissa marknadssituationen.
Vid fortsatt oförändrat marknadsläge i vad avser både andrahandspriser
och fraktmarknad kunde dock omfattningen uppgå till ca 1 700 milj.
kr. Från det allmännas synpunkt måste, hävdade Zenit, de föreslagna
åtgärderna vara att föredra framför en tvångslikvidation med åtföljande
konkurs som eljest var ofrånkomlig enligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen.

Sammanfattningsvis anhöll Zenit att fullmäktige skulle förbinda sig att
genom ett ackordsliknande förfarande, på sätt som angivits, överta betalningsansvar
för sådan del av bolagets lån som innefattade skillnaden mellan å
ena sidan angivna lånevärden för fartyg eller fordran och å andra sidan
försäljningspris för fartyget resp. awecklingsresultat för fordran, dock i varje
fall begränsat till den faktiska avvecklingskostnaden.

Motsvarande förslag framställdes av Svenska Varv AB beträffande
Uddevalla Shipping AB, ett dotterbolag till vilket kundfordringsengagemang
från Uddevallavarvet AB hade överförts.

Riksgäldsfullmäktige hänsköt - den 23 oktober - även de nu nämnda
framställningarna till regeringens prövning. Enligt beslut den 24 oktober
uttalade regeringen att den ansåg de föreslagna åtgärderna stå i överensstämmelse
med det statliga garantisystemets grunder och med garantigivningens
syfte samt vara till förmån för det allmänna. Fullmäktige beslöt den 7
november att bifalla ansökningarna. Moderata samlingspartiets, folkpartiets
och centerns representanter i fullmäktige reserverade sig. De ansåg att
fullmäktige borde ha avvisat framställningarna. Det mest naturliga hade,
anförde de, varit om regeringen hade lagt fram ärendet för riksdagens
prövning.

Interpellationssvar

Industriminister Thage Peterson besvarade den 26 november 1985 en
interpellation (1985/86:28) av Per Westerberg (m), vari bl. a. frågades om
Zenit Shipping fick avyttra båtar under det bokförda värdet med hänsyn
tagen till tidigare riksdagsbeslut och regeringsdirektiv. Enligt svaret ankom
det på Zenit att med hänsyn till marknadsförhållandena bedöma i vilka
former och på vilka villkor försäljningar skulle genomföras för att bästa
ekonomiska utfall skulle uppnås. Zenit kunde alltså avyttra fartyg till priser
som understeg de bokförda värdena, om bolaget med hänsyn till marknadsläget
bedömde detta som lämpligt. Under den fortsatta debatten diskuterades
riksgäldsfullmäktiges senaste beslut rörande Zenit. Fullmäktige har, sade
industriministern gentemot interpellantens kritik, liksom regeringen bedömt

att de planer som har presenterats för avvecklingen av det slutliga fartygsin- 30

nehavet är det bästa sättet att minska förlustriskerna. Därför hade fullmäktige
fattat beslut som skulle möjliggöra en rationell avveckling av det statliga
fartygsinnehavet. Zenits plan innebar enligt industriministern en relativt
snabb och marknadsmässig avveckling av detta. Riksgäldsfullmäktiges beslut
medförde att Zenit borde kunna lyckas därmed.

Motion 1985/86:104

Av redogörelsen för de statliga företagen framgår, säger motionärerna, att
Zenit Shipping AB ånyo befinner sig i ett kritiskt finansiellt läge trots
omfattande ekonomiska tillskott i upprepade omgångar. Från industridepartementets
sida har förklarats att regeringen inte har velat föreslå riksdagen
att anvisa ytterligare medel till Zenit. Motionärerna kritiserar riksgäldsfullmäktiges
i det föregående refererade beslut rörande Zenit i april 1985. Från
moderat sida har vi, säger de avslutningsvis, länge hävdat att bolagets
verksamhet borde läggas ned. Om detta hade skett skulle stora förluster ha
kunnat undvikas.

Utskottet

Fråga om likvidation av Zenit Shipping AB

I anslutning till regeringens redogörelse för de statliga företagen har i det
föregående lämnats en summarisk beskrivning av Zenit Shipping AB:s
uppgifter, verksamhet och ekonomiska resultat. Därvid har också de beslut
redovisats, varigenom fullmäktige i riksgäldskontoret i år har berett Zenit
möjlighet till en fortsatt successiv avveckling av dess fartygsbestånd i stället
för den likvidation av bolaget som eljest snart nog skulle bli nödvändig.

Det första av dessa beslut, i april, innebar att riksgäldskontoret övertog ca
1 100 milj. kr. av Zenits gäld. Aktiekapitalet kunde därigenom förbli intakt
trots att fartygsinnehavet skrevs ned till sitt aktuella marknadsvärde.
Differensen mellan detta och det väsentligt högre bokförda värdet gjorde
dessförinnan Zenit ytterst sårbart i finansiellt hänseende. Det senare
beslutet, i november, betingades av en fortsatt mycket ogynnsam marknadsutveckling.
Det gick ut på att riksgäldskontoret - genom vad Zenit kallade ett
”ackordsliknande förfarande” - på förhand övertog betalningsansvar för den
del av bolagets lån som innefattade skillnaden mellan (i normalfallet) det
angivna lånevärdet för ett fartyg och det försäljningspris som kunde uppnås.
Den samlade risken bedömdes därvid ligga på nivån 1 700 milj. kr.

Riksgäldsfullmäktiges båda beslut föregicks av att regeringen tillfrågades
och skriftligen uttalade sig för de föreslagna åtgärderna. Fullmäktiges beslut
var emellertid inte enhälliga. Alla borgerliga ledamöter (m, c resp. m, fp, c)
reserverade sig. De menade att ansvaret för erforderliga insatser borde ha
tagits av ägaren, dvs. i första hand regeringen, i stället för av fullmäktige
såsom garantigivare. Motion 1985/86:104 (m) ger uttryck för samma kritik.
Denna innebär bl. a. att fullmäktiges behörighet - enligt 9§ lagen
(1982:1158) om riksgäldskontoret - att fatta de ifrågavarande besluten sätts i
fråga.

NU 1985/86:7

Bil. 3

Det ankommer inte på näringsutskottet att ta ställning i denna sak.
Riksgäldskontorets verksamhet granskas först av riksdagens revisorer och
därefter av finansutskottet. Näringsutskottet noterar att revisorerna har
engagerat en särskild expert för prövning av de konstitutionella aspekterna.
Regeringens ställningstaganden i form av skrivelser till riksgäldsfullmäktige
kan granskas av konstitutionsutskottet. Det yrkande i motionen som syftar
till ett kritiskt uttalande av riksdagen om den metod som valts för att täcka
Zenits förluster har av näringsutskottet överlämnats till finansutskottet.

För näringsutskottet återstår att ta ställning till motionärernas önskemål
att riksdagen skall begära att regeringen lägger fram förslag till likvidation av
Zenit.

De åtaganden till förmån för Zenit som riksgäldsfullmäktige har gjort -och som kunde ha beslutats av riksdagen, om regeringen eller fullmäktige
hade hänskjutit frågan om Zenits finansiella ställning dit - är enligt utskottets
mening i sak välbefogade. De innebär, såsom beträffande den första
åtgärden framhålls i regeringens redogörelse, inte att Zenit har fått
kapitaltillskott för ytterligare drift. De representerar i stället en antecipering
av framtida eventuella realisationsförluster i förhållande till bokförda
värden. Liksom regeringen anser utskottet att åtgärderna är till förmån för
det allmänna. Det alternativ som motionärerna rekommenderar - utifrån en
formell bedömning av Zenits ställning - är en tämligen omedelbar likvidation
av bolaget. En sådan skulle medföra att fartygen finge avyttras samtidigt och
utan dröjsmål. Svårligen skulle då större försäljningsintäkter än som
motsvarar skrotvärdet kunna uppnås. Även vid en pessimistisk bedömning
av marknadsutvecklingen måste slutsatsen bli att vad motionärerna rekommenderar
är en onödig kapitalförstöring. Den ekonomiska belastningen på
riksgäldskontoret till följd av dess garantiåtaganden skulle enligt motionärernas
alternativ sannolikt bli större än den som följer av fullmäktiges bl. a. i
motionen kritiserade beslut. Utskottet avstyrker följaktligen det motionsyrkande
som tar sikte på att Zenit nu skall träda i likvidation.

Redogörelsen för de statliga företagen

1985 års redogörelse för de statliga företagen ger, i den mån utskottet inte har
berört den i avsnittet om Zenit Shipping AB, inte anledning till något särskilt
uttalande från utskottets sida.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande riskkapital till Procordia AB
att riksdagen avslår motion 1985/86:103,

2. beträffande likvidation av Zenit Shipping AB
att riksdagen avslår motion 1985/86:104,

3. beträffande redogörelsen för de statliga företagen

att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1985/86:20 till handlingarna.

Stockholm den 10 december 1985
På näringsutskottets vägnar

NU 1985/86:7

Bil. 3

Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Christer Eirefelt (fp), Lilly Hansson (s) NU 1985/86: 7

(morn. 1), Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s) (morn. 1), Erik gil. 3

Hovhammar (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Johansson (s) (mom. 2,

3), Hadar Cars (fp) (mom. 2, 3), Sten Svensson (m) (mom. 1), Åke
Wictorsson (s), Ivar Franzén (c), Jörn Svensson (vpk), Bo Finnkvist (s), Per
Westerberg (m), Reynoldh Furustrand (s) (mom. 2, 3), Gudrun Norberg
(fp) (mom. 1), Per-Ola Eriksson (c) och Nic Grönvall (m) (mom. 2, 3).

Reservationer

2. Likvidation av Zenit Shipping AB

Christer Eirefelt (fp), Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Ivar Franzén
(c), Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c) och Nic Grönvall (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”De
åtaganden” och slutar med ”i likvidation” bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer med motionärerna. Zenits verksamhet bör inte
längre hållas vid liv genom nya finansiella åtaganden från statens sida. I det
långa loppet leder sådana till stora förluster. Endast den radikala åtgärden att
statsmakterna omedelbart sätter stopp för ett fortsatt kapitalflöde till Zenit
är försvarbar i dagens läge. Regeringen bör därför, som motionärerna
föreslår, uppmanas att lägga fram förslag för riksdagen om en snabb
likvidation av Zenit.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande likvidation av Zenit Shipping AB
att riksdagen med anledning av motion 1985/86:104 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986