Redog. 1984/85: 2Redogörelse1984/85:2 (Framställning / redogörelse 1984/85:2)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Redog. 1984/85: 2
Redogörelse
1984/85:2

Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för budgetåret 1983/84

1 Riksdagen 1984/85. 2 sami. Nr 2

Innehåll

Riksdagens revisorers skrivelse 3

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m. m 5

1.1 Uppgift 5

1.2 Organisation 5

1.3 Arbetsformer 6

1.4 Medelstilldelning 7

2 Granskningsverksamheten 7

2.1 Granskningsplanen 7

2.2 Slutförda granskningsärenden 9

2.3 Ej slutbehandlade granskningsrapporter 19

2.4 Pågående huvudstudier 22

2.5 Förstudier m. m 25

2.6 Granskningen av riksdagsförvaltningen 32

2.7 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden 33

3 Särskilda föredragningar och besök m. m 33

3.1 Särskilda föredragningar 34

3.2 Länsresorna 41

3.3 Besvarade remisser m. m 45

Bilagor

Granskningsplanen för 1984/85 49

Till riksdagen under verksamhetsåret 1983/84 avlåtna skrivelser .. 51

Sakregister till granskningsärendena åren 1976—1983/84

185

Till RIKSDAGEN

Riksdagens revisorer får härmed
under budgetåret 1983/84.

Stockholm den 11 oktober 1984
STURE PALM

BERTIL JONASSON

RALF LINDSTRÖM

JOHN JOHNSSON

BIRGITTA RYDLE

WIVI-ANNE RADESJÖ

avge berättelse över sin verksamhet

ALLAN ÅKERLIND

HAGAR NORMARK

WIGGO KOMSTEDT

KJELL NILSSON

STIG JOSEFSON

MARGIT SANDÉHN

IGöran Hagbergh

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m. m.

1.1 Uppgift

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska
den statliga verksamheten. Den administrativa praxis som tillämpas vid
regeringsarbetet är dock undantagen från revisorernas granskning. Revisorerna
har inte utan riksdagens särskilda tillstånd rätt att granska statlig
verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse.

Den av revisorerna bedrivna granskningen berör framför allt frågor som
är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och den förvaltningsekonomiska
utvecklingen.

1.2 Organisation

Riksdagen utser för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter.
Endast ledamot av riksdagen kan utses till revisor.

Bland revisorerna väljer riksdagen en ordförande och två vice ordförande.
Dessa är samtidigt ordförande på var och en av de tre avdelningar som
inom sina respektive ansvarsområden har att förberedande behandla
granskningsärenden.

Vid utgången av verksamhetsåret 1983/84 var revisorerna fördelade på
avdelningar enligt följande.

FÖRSTA AVDELNINGEN

Konstitutionsutskottet, finansutskottet, skatteutskottet, bostadsutskottet,
socialutskottet, socialförsäkringsutskottet
Ledamöter Suppleanter

Sture Palm (s), ordförande Yngve Nyquist (s)

Birgitta Rydle (m), vice ordförande Margareta Gard (m)

John Johnsson (s) Kerstin Andersson (c)

Stig Josefson (c) Anita Johansson (s)

ANDRA AVDELNINGEN

Justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet,
jordbruksutskottet

Ledamöter Suppleanter

Bertil Jonasson (c), ordförande Stig Alftin (s)

Ralf Lindström (s), vice ordförande Olle Aulin (m)

Wiggo Komstedt (m) Holger Bergman (s)

Margit Sandéhn (s) Egon Jacobsson (s)

TREDJE AVDELNINGEN

Utrikesutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet -

Revisorernas arbetsutskott består av revisorernas ordförande, revisorernas
båda vice ordförande, en av revisorerna för varje valperiod inom sig
utsedd ledamot och revisorernas kanslichef. Arbetsutskottet har följande
sammansättning.

Sture Palm, ordförande

Allan Åkerlind, l:e vice ordförande

Bertil Jonasson, 2:e vice ordförande

John Johnsson

Göran Hagbergh, kanslichef

Revisorerna biträds av ett kansli. Kansliet är uppdelat på två utredningsenheter
och en administrativ enhet.

1.3 Arbetsformer

Revisionsarbetet bedrivs genom fortlöpande samverkan mellan revisorerna
och tjänstemännen vid kansliet.

För varje verksamhetsår fastställer revisorerna en granskningsplan i
vilken redovisas samtliga beslutade och ännu ej avslutade granskningsärenden.

Förslag till nya granskningsärenden inhämtas bl. a. från riksdagsutskotten
vid de särskilda överläggningar som revisorerna varje år har med
utskottens representanter. Framställningar med anledning av vad som har
uppmärksammats vid granskningen görs till riksdagen.

Under budgetåret 1983/84 har revisorerna hållit 21 plenisammanträden
och 40 avdelningssammanträden. Arbetsutskottet har sammanträtt 15
gånger.

Som ett led i personalsamarbetet med riksdagen och dess utskott har
under våren 1984 två utredare vid revisorernas kansli tjänstgjort vid försvarsutskottet
resp. utbildningsutskottet.

Ledamöter

Allan Åkerlind (m), ordförande
Kjell Nilsson (s), vice ordförande
Hagar Normark (s)

Wivi-Anne Radesjö (s)

Suppleanter

Bengt Silfverstrand (s)
Rune Gustavsson (c)
Torsten Karlsson (s)
Lars Ahlmark (m)

1.4 Medelstilldelning

Medel för revisorernas verksamhet anvisas under statsbudgetens XIV
huvudtitel, Riksdagen och dess verk m.m. Utgifterna under budgetåret
1983/84 samt de för samma och efterföljande budgetår anvisade medlen
framgår av nedanstående sammanställning. Beloppen är angivna i tusental
kronor.

	1983/84 utgift	anslag	1984/85 anslag
Förvaltningskostnader	5783	5 7631	5 761
varav lönekostnader	4 139	4 063	4321
Lokalkostnader	973	959	740
Totalt	6756	6722	6501

1 Varav 402 på tilläggsbudget

Revisorernas kansli flyttade i mars 1984 från Regeringsgatan 65 till
lokaler i Gamla Stan, besöksadress Storkyrkobrinken 13. För engångskostnader
i samband med flyttningen m. m. anvisade riksdagen 402000 kr.
på tilläggsbudget.

2 Granskningsverksamheten

Den granskningsplan som gällt för verksamhetsåret 1983/84 upptar 30
ärenden av vilka 19 fanns med i den föregående planen och återstående
elva är nya.

Under verksamhetsåret har revisorerna slutbehandlat sju granskningsärenden.
Också i fyra andra ärenden förelåg granskningsrapporter. Dessa
fyra ärenden har emellertid inte kunnat slutbehandlas under verksamhetsåret
1983/84. Vid verksamhetsårets slut pågick därutöver undersökningar i
sju ärenden. Förstudier har vidare genomförts i nio ärenden.

2.1 Granskningsplanen

De på granskningsplanen för 1983/84 uppförda ärendena fördelar sig på
riksdagsutskotten på följande sätt.

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Konstitutionsutskottet

1. Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens

förvaltningskontor i vad gäller frågor om förvaltning av
ekonomisk natur 22

Finansutskottet

2. Statens utlåningsverksamhet 23

3. Lokaler för svenska ambassaden i London 27

4. Redovisningsskyldighet för statliga bidrag 26

5. Verkschefernas utnyttjande av myndigheternas revisionskontor
32

Skatteutskottet

6. Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter:

Uppbördsstatistiken 23

7. Taxering i första instans 18

8. Ett mera samlat myndighetsansvar för debitering, uppbörd
och kontroll av skatter och arbetsgivaravgifter 18

9. Multinationella företags skatteförhållanden 25

10. Olika bosättningsbegrepp och deras tillämpning 32

Justitieutskottet

11. Jämförande studium av driften av några kriminalvårdsanstalter
14

12. Vissa kostnader för förvaring av anhållna, häktade och

andra omhändertagna 21

Försvarsutskottet

13. ÖEF:s handläggning av beredskapslån m. m. 24

Socialutskottet

14. Läkemedelskontrollen 28

15. Yrkesinspektionen 29

16. Statens utgifter för bidragsförskott 24

Kulturutskottet

17. Statens anslag till Operan 10

Utbildningsutskottet

18. Det datorbaserade systemet för studiedokumentation -

STUDOK/LADOK — vid högskolan 19

19. Kommunernas användning av statsbidraget till driften av

grundskolan 30

Trafikutskottet

20. Användningen av avbemannade fyr- och lotsplatser 17

21. Fördelningen av ansvaret för vägtrafiksäkerheten 25

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Jordbruksutskottet

22. Insamling av returpapper 30

Näringsutskottet

23. Nämnden för fartygskreditgarantier 20

24. Sveriges exportråd 26

25. Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmate riel

Arbetsmarknadsutskottet

26. Arbetsmarknadsverkets personalsituation 13

27. Effektivitetskonsekvenser av utlokaliseringen av statliga

civila myndigheter 21

28. Regionala utvecklingsinsatser 31

Bostadsutskottet

29. Exekutionsväsendet

a) Indrivningsstatistiken 18

b) Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurser
23

30. Räntebidrag till bostadslån 31

Revisorerna har i juni 1984 fastställt en granskningsplan för verksamhetsåret
1984/85. De på denna plan uppförda ärendena framgår av bilaga I,
i vilken ärendena är redovisade utskottsvis.

2.2 Slutförda granskningsärenden

Som nämnts i det föregående har revisorerna under verksamhetsåret
1983/84 tagit slutlig ställning i sju granskningsärenden; i samtliga fall genom
att tillställa riksdagen skrivelse med förslag till åtgärder i de behandlade
frågorna. Fyra av framställningarna har behandlats vid riksmötet
1983/84. Beträffande en skrivelse, som innefattar revisorernas förslag i de
tre övriga slutförda granskningsärendena, har riksdagsbehandlingen uppskjutits
till riksmötet 1984/85. Under riksmötet 1983/84 tog riksdagen även
ställning till ett förslag som revisorerna fört fram i dessförinnan lämnad
skrivelse.

De sex skrivelserna har berört följande förhållanden.

Riksdagen och försvarsplaneringen

Revisorerna har i maj 1983 lämnat en skrivelse till riksdagen (förs. 1982/
83:22) om riksdagens roll i försvarsplaneringen. Skrivelsen har redovisats i

1982/83 års verksamhetsberättelse (s. 16). Revisorernas förslag syftar till
att öka riksdagens inflytande på utvecklingen inom totalförsvarssektorn.
Bl. a. föreslår revisorerna 1) olika förändringar i planeringssystemet för att
ge riksdagen ökade möjligheter att påverka planeringen, 2) utökad tid för
utskotten att bereda försvarsbesluten samt 3) ett utvidgat underlag vid
beslut med konsekvenser för den svenska försvarsindustrin.

Försvarsutskottet, som behandlade ärendet hösten 1983, ansåg att förslagen
hade ett betydande intresse för strävandena att ge riksdagen ett ökat
inflytande på försvarsplaneringen. Utskottet ansåg dock att de skulle övervägas
ytterligare, lämpligtvis i 1984 års försvarskommitté, och att resultaten
härav skall underställas riksdagen senast i samband med nästa försvarsbeslut.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets framställan (FöU 1983/
84:6, rskr 72).

1984 års försvarskommitté har sedermera fått i uppdrag att ytterligare
överväga dessa förslag.

Statens anslag till Operan

Revisorernas beslut den 27 oktober 1983 (förs. 1983/84:6)

Rapport 1982/83:4

Riksdagens revisorer har på förslag av kulturutskottet granskat statens
anslag till Kungl. Teatern AB, Operan, bl.a. med anledning av den av
utskottet påpekade ökningen av statsanslagen. Denna ökning hade blivit
särskilt påtaglig när riksdagen av avtals- och anslagstekniska skäl tvingats
anvisa medel för verksamheten även på en eller flera tilläggsbudgeter. Vid
granskningen visade det sig sedermera att teaterns ekonomiska redovisning
var så speciell att det fanns starka skäl att också ägna granskningsarbetet
åt en genomgång av teaterns redovisningsprinciper.

Operan är ett av staten helägt aktiebolag vars verksamhet årligen till 80-90 procent finansieras genom statsbidrag. Teatern har haft redovisningsskyldighet
för sin verksamhet till kammarkollegiet utom för budgetåret
1982/83, då årsredovisningen skulle lämnas till utbildningsdepartementet.
Mellan budgetåren 1971/72 och 1982/83 har i enlighet med riksdagens
beslut det statliga bidraget till Operan ökat från 30,7 milj. kr. till 132,5 milj.
kr.

Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan med reservationsanslag
och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats sedan budgetåret
1972/73.

Fördelen med reservationsanslag är att teatern uppmuntras till kostnadsmed
vetande och ett ”företagsmässigt” tänkande i och med att medel kan
reserveras för kommande år. Mot denna del av anslagskonstruktionen har
det inte funnits skäl att erinra. Vid sidan om reservationsanslagen har

Operan emellertid ansett det vara nödvändigt med ett eller flera anslag på
tilläggsbudget årligen för att kompensera sig för under löpande budgetår
träffade nya löneavtal. Såväl från Operans som från regeringens (utbildningsdepartementets)
och riksdagens sida kräver dessa tilläggsbudgeter
merarbete och extra resurser.

Enligt regleringsbrevet för Operan skall kammarkollegiet utbetala statsbidraget
”efter rekvisition i mån av behov”. Hittills har dock inte Operan
(eller andra mottagare av motsvarande bidrag) regelmässigt redogjort för
sina behov i samband med medelsrekvisitionerna.

Operan har vidare varje år tagit ut hela sitt statsbidrag. Även sådana år
då man rimligtvis borde ha haft insikt om att teatern inte skulle behöva ta i
anspråk hela statsbidraget för teaterverksamheten har hela bidraget rekvirerats.
De medel som sålunda ej behövts för teaterverksamheten har
placerats i räntebärande fordringar.

Operan har redovisat de outnyttjade statsbidragen (överskottet i verksamheten)
under olika poster i sin balansräkning. Redovisningen har skett
så att större delen av överskottet dolts. I och med att medlen övergått till
aktiebolaget Operan har — till skillnad från de fall då statsmyndigheterna
reserverar medel —uppkommande reserver inte blivit synliga i riksredovisningen.

I sina anslagsframställningar till regeringen för perioden 1980-1982 har
Operan tagit upp de nya bidragskraven samt föregående års bidrag och
budget men däremot ej lämnat någon information om teaterns faktiska
kostnader eller ekonomiska ställning t. ex. vad gäller öppna och dolda
reserver. Eftersom verksamhetsberättelserna har kommit sent och dessutom
på senare år inte gett en rättvisande bild av teaterns ekonomiska
situation, har de anslagsbeviljande organen saknat adekvat underlag för att
ta ställning till medelsbehovet.

Den av Operan tillämpade ekonomiska redovisningen står vidare på
flera punkter i strid med aktiebolagslagen och bokföringslagen. Sålunda
har teatern under flera års tid belastat resultaträkningarna med grovt
beräknade kostnader som inte tillhört det aktuella verksamhetsåret utan
något framtida år. Detta förfarande har minskat respektive års driftöverskott.
För budgetåret 1981/82 blev resultaträkningen felaktigt belastad med
ca 20 milj. kr. Ackumulerade fiktiva skulder för sådana felaktiga framtida
kostnader har i balansräkningen tagits upp under posten Upplupna kostnader
och förutbetalda intäkter. Denna post uppgick den 30 juni 1982 till
drygt 87 milj. kr.

Vidare har Operan avskrivit inköpta anläggningstillgångar i sin helhet
under inköpsåret, beräknat avsättningen till resultatutjämningsfonden för
högt samt underlåtit att göra upp delårsrapporter enligt aktiebolagslagens
krav m. m.

Sammanfattningsvis har Operans ekonomiska ställning varit väsentligt
bättre än vad som framgått av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82. Med de korrigeringar som revisorerna anser böra göras i balans -

räkningen av skuldposten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter
från drygt 87 milj. kr. till ca 12 milj. kr. fanns det uppenbarligen vid detta
verksamhetsårs utgång en dold reserv på ca 75 milj. kr.

Samtidigt har Operan haft svårt att utnyttja de fonderade medlen för sin
teaterverksamhet på grund av regeringens bestämmelser i regleringsbreven
om maximering av de årliga lönekostnaderna. Medlen har i stället
utnyttjats i Operans utlåningsverksamhet. De stora ”dolda vinsterna” till
trots har Operan bl. a. i sina anslagsframställningar förmedlat intryck av en
ekonomiskt pressad situation.

En över granskningen upprättad rapport har i vanlig ordning remissbehandlats.
Allmänt kan konstateras att de sakförhållanden som beskrivits i
rapporten angående uppbyggandet av ekonomiska reserver, kapitalförvaltning,
redovisning, ekonomiska rapporter och budgeteringsprinciper
inte har motsagts vid remissbehandlingen.

Operan instämde också i bedömningen att de finansiella reserverna har
blivit alltför stora. Däremot har Operastyrelsen en egen syn på innebörden
av reserverna, som varken revisorerna eller övriga remissmyndigheter
delar. Operan har sålunda svårt att förstå hur teaterns fondering och goda
finansförvaltning skulle kunna stå i strid med en allmän besparingspolitik.
Såväl kammarkollegiet som riksrevisionsverket utgår dock i sina remissvar
från att ”överfonderingen” inom Operan skall återföras till staten.

Enligt revisorernas mening har teatern härvid uppenbarligen förbisett att
man enligt regleringsbreven haft skyldighet gentemot regeringen att vid
varje rekvisition av statsbidrag bedöma om teatern haft behov av bidraget.
Revisorerna gör vidare den bedömningen att de alltför stora statsbidragen
lett till en onödig och oacceptabel ökning av det statliga budgetunderskottet.
Dessutom anser revisorerna att det är på riksdagen det ankommer
att - på grundval av ett fullgott beslutsunderlag - besluta om de statliga
medlens användning.

Med utgångspunkt i den genomförda granskningen föreslår revisorerna
riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna att följande åtgärder
bör vidtas, nämligen

- att ett nytt system för anslagsgivning försöksvis tillämpas för Operan,
innebärande att all tilläggsbudgetering slopas och ersätts med en enda,
sammanhållen budgetberedning per år och att statsbidraget utbetalas
månadsvis,

— att erfarenheterna av denna försöksverksamhet får avgöra om samma
system för anslagsgivning skall införas även för Kungl. Dramatiska
teatern AB (Dramaten), Svenska Riksteatern och Stiftelsen Institutet
för rikskonserter,

- att en grundlig redovisningsrevision av Operans räkenskaper för de
senaste fyra åren genomförs,

- att ett belopp som motsvarar Operans dolda reserver, uppkomna genom
för höga statsbidrag och förräntningen av dessa, återförs till staten,

- att Operans organisation och ekonomiadministration med avseende på
beslutsbefogenheter, internkontroll och informationsfrågor utreds,

- att riksdagen av regeringen begär en fortlöpande information - t. ex. i
samband med att budgetproposition avges - om de åtgärder avseende
Operan som framdeles vidtas i anledning av revisorernas granskning
och

- att riksdagen beslutar att 75 milj. kr. av statsbidraget till Operan för
budgetåret 1983/84 hålls inne av kammarkollegiet i avvaktan på att det
genom den föreslagna redovisningsrevisionen fastställs hur stora Operans
dolda reserver egentligen var den 30 juni 1983.

Riksdagen har under hösten 1983 behandlat revisorernas skrivelse och
därvid i huvudsak följt revisorernas förslag (KrU 1983/84:10, rskr 1983/
84:116). Revisorernas skrivelse är som bilaga 2 fogad till denna berättelse.

Arbetsmarknadsverkets personalsituation

Revisorernas beslut den 24 november 1983 (förs. 1983/84: 7)

Rapport 1982/83:2

Arbetsmarknadsverkets (AMV:s) personalsituation har granskats på
förslag av arbetsmarknadsutskottet.

I granskningsrapporten föreslås att redovisningen av AMV:s personal
och förvaltningskostnader skall förbättras dels genom en mera detaljerad
redovisning av AMV:s personalsituation i AMS anslagsframställningar,
dels genom en total redovisning av AMV:s personal och förvaltningskostnader
i propositionerna till riksdagen.

Efter remissbehandling av granskningsrapporten har revisorerna föreslagit
riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna vad revisorerna
föreslagit angående

1. en mera fullständig redovisning i propositionerna till riksdagen av
AMV:s personal med fördelning på huvudkategorier av AMV-organ,

2. en fullständig redovisning av AMV:s lönekostnader och andra förvaltningskostnader
i AMS anslagsframställningar och i anslagspropositionerna
till riksdagen samt

3. en bättre belysning och uppföljning av frånvarostatistiken vid statliga
myndigheter.

Riksdagen har under våren 1984 behandlat förslaget (AU 1983/84:21,
rskr 1983/84:228). 1 utskottsbetänkandet konstaterar arbetsmarknadsutskottet
att revisorernas krav på en mera fullständig redovisning i budgetpropositionerna
av arbetsmarknadsverkets personal redan tillgodosetts.

Detsamma gäller förslaget om en fullständig redovisning av verkets lönekostnader
i AMS anslagsframställningar och i budgetpropositionen. Utskottet
delar revisorernas uppfattning att även övriga förvaltningskostnader
skall redovisas på ett mera fullständigt sätt. Regeringen har i mars
1984 gett AMS anvisningar för anslagsframställningarna, anvisningar som
överensstämmer med riksdagens revisorers förslag om redovisningen av
personal- och förvaltningskostnaderna. Revisorernas förslag i denna del
behöver därför enligt utskottets mening inte föranleda någon åtgärd från
riksdagens sida.

Arbetsmarknadsutskottet delar också revisorernas uppfattning att personalfrånvarons
betydelse bör studeras för flera statliga myndigheter som
underlag för analys och uppföljning av frånvarosituationen. Vad revisorerna
anfört härom bör enligt utskottets uppfattning ges regeringen till känna.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 3 fogad till denna berättelse.

Jämförande studium av driften av några kriminalvårdsanstalter

Revisorernas beslut den 15 december 1983 (förs. 1983/84:12)

Rapport 1983/84:1

Revisorerna har granskat driften av vissa kriminalvårdsanstalter ur
främst ekonomisk synvinkel. Frågan om en granskning uppkom vid en av
revisorernas resor inom landet, vid vilken vissa brister i den ekonomiska
uppföljningen av verkstadsdriften inom kriminalvården kunde noteras.

Syftet med granskningen har varit att undersöka kostnadsläget för vissa
utvalda verksamheter vid kriminalvårdsverket. De kriminalvårdspolitiska
aspekterna på verksamheten har beaktats i mera begränsad omfattning.
Granskningen har omfattat totalt elva anstalter, fördelade över hela landet,
och har inkluderat såväl riksanstalter som lokalanstalter.

Granskningen har huvudsakligen omfattat verkstadsdriften vid anstalterna,
men även jordbruksdriften har översiktligt analyserats vid ett par
anstalter. Dessutom har samarbetet mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen
Samhällsföretag närmare studerats. Kriminalvårdsverkets förvaltning
av bostadsfastigheter har också granskats.

Granskningen har resulterat i en skrivelse till riksdagen där revisorerna
närmare tar upp kostnaderna för driften av kriminalvårdsanstalterna, verkstadsdriften
samt frågor om tillämpningen av kostnadsuppföljning och
kostnadsanalyser inom kriminalvårdsverket.

I fråga om jordbruksdriften och förvaltningen av bostadsfastigheter har
revisorerna inte funnit anledning att lägga fram några förslag.

Revisorernas granskning av kostnaderna för anstaltsvården har visat att
anstalter med i stort sett samma vårdform i några fall visar stora skillnader

i fråga om dygnskostnaderna. Variationer som i huvudsak kan hänföras till
kostnader för personal och utspisning.

De i rapporten konstaterade stora svängningarna i kostnadsbeloppen
mellan anstalterna har föranlett revisorerna att sätta i fråga hur pass stora
kostnader som kan anses rimliga för små specialanstalter. Det anses samtidigt
naturligt att ställa frågan om större anstalter kan erbjuda en motsvarande
vårdform till lägre kostnad.

Revisorerna finnér att kriminalvårdsaspekterna måste vara mycket tungt
vägande för att de skall kunna motivera så stora skillnader i dygnskostnaden
per intagen som påvisats. En översyn av kostnaderna anses angelägen
för klarläggande av om den kriminalpolitiska målsättningen motiverar de
redovisade kostnaderna för olika vårdformer och aktiviteter. Syftet med
översynen bör också vara att få fram förslag som i möjligaste mån begränsar
den noterade kostnadsuppgången vid kriminalvårdsanstalterna.

Det har kunnat konstateras att verkstadsdriften resulterar i ett betydande
underskott till följd av de stora fasta kostnader som vanligtvis finns vid
anstalternas verkstäder, både i form av löner till anställd personal och
maskininvesteringar. Vid granskade anstalter uppgick underskottet för
driften till ca 18 milj. kr. årligen under budgetåren 1980/81 och 1981/82.
Verkstadsdriften inom hela kriminalvårdsverket resulterade i årligt underskott
på 63 resp. 61 milj. kr. under motsvarande period. Generellt kan
noteras att intäkterna av verksamheten med några få undantag endast
lämnar ett ringa bidrag till att täcka de fasta kostnaderna för driften.

Det övergripande kravet på att bereda de intagna en sysselsättning som
innebär en träning och förberedelse för återinträde i samhället - sett mot
bakgrunden av en allt kärvare arbetsmarknad - leder rimligen, framhålls
det från kriminalvårdshåll, till att samhället måste acceptera relativt betydande
kostnader för främst den verkstadsindustriella sektorn av kriminalvårdsverksamheten.
Revisorerna har förståelse för denna inställning men
förmodar att det torde bli svårt att på ett ekonomiskt acceptabelt sätt
anpassa kriminalvårdsverkets verkstadsdrift till de snabba förändringarna
inom verkstadsindustrin. Med den utveckling av arbetsmarknaden som
kan förutses på området kan det antas att endast ett fåtal av de långtidsdömda
kommer att kunna placeras i den öppna arbetsmarknaden.

Revisorerna är därför inte fullt övertygade om att de betydande resurser
som i vissa fall i form av dyrbar maskinpark läggs ned inom den verkstadsindustriella
sektorn till fullo kan försvaras från samhällsekonomisk synpunkt.
Arbetet inom verkstadsdriften bör enligt revisorernas mening huvudsakligen
bedrivas med ambitionen att tillhandahålla den intagne utbildning
och sysselsättning i industriell verksamhet med ett begränsat krav på
högteknologisk utrustning.

Revisorerna anser att en översyn av målet för kriminalvårdens verkstadsdrift
bör göras, särskilt i vad avser kostnadsstrukturen för verksamheten.
Vidare skulle en uppföljning av hur insatserna inom verkstadsdrif -

ten påverkar den intagnes situation på arbetsmarknaden efter frigivningen
vara av värde för den vidare bedömningen av vilken effekt som uppnåtts.

I rapporten konstateras vidare att en avsevärt förbättrad kostnadsuppföljning
och kostnadsanalys krävs både på den lokala och den centrala
nivån inom kriminalvårdsverket. Det kärva ekonomiska läget i Sverige
liksom de stora kostnaderna för kriminalvården motiverar att en effektiv
uppföljning görs inom verket i effektivitets- och besparingssyfte. Kriminalvårdsverket
har också böijat en något förbättrad uppföljning och rapportering
av kostnaderna inom olika verksamhetsgrenar.

Också samarbetet mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag
har granskats. Behovet av samarbete mellan kriminalvårdens och
samhällsföretagsgruppens verksamheter har alltsedan Stiftelsen Samhällsföretag
bildades påtalats från skilda håll. Ansatser till organiserat samarbete
mellan dessa två statliga organ har visserligen förekommit, med de har
hittills varit av begränsad omfattning. Ett ökat samarbete i fasta former bör
enligt revisorernas bedömning kunna leda till ett effektivare utnyttjande av
de resurser som staten anslår till de båda organen. Det bör enligt revisorerna
ankomma på regeringen att aktivt verka för sådant samarbete.

I skrivelsen hemställer revisorerna att riksdagen ger regeringen till känna
vad revisorerna förordat angående

— försök till begränsning av kostnaderna för driften av kriminalvårdsanstalterna,

— målet för kriminalvårdens arbetsdrift och

— ökat samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag.

Justitieutskottet har behandlat revisorernas förslag och därvid föreslagit
riksdagen att förslagen inte skall föranleda någon åtgärd (JuU 1983/84:20).
Utskottet framhåller bl. a. att

- utskottet utgår från att regeringen och kriminalvårdsstyrelsen i det
långsiktiga arbetet strävar efter att minimera sådana av revisorerna
påpekade kostnadsvariationer som är praktiskt möjligt att påverka,

- i linje med revisorernas förslag en omstrukturering av delar av den
industriella verksamheten kan böra övervägas och att enligt vad utskottet
erfarit det inom kriminalvårdsverket pågår ett arbete med direkt
sikte på en avveckling av de mest olönsamma och personalkrävande
verksamheterna under de närmaste åren,

- ett samarbete mellan kriminalvården och Samhällsföretag redan är etablerat
och att man från ömse håll är positiv till ett ökat samarbete i
lämpliga former.

Som skäl för att lägga revisorernas förslag till handlingarna anför utskottet
slutligen:

Revisorernas granskning har enligt utskottets mening innefattat en värdefull
genomgång från ekonomiska utgångspunkter av viss verksamhet vid

kriminalvårdens anstalter, och deras påpekanden har i viss utsträckning
initierat åtgärder inom kriminalvården. De synpunkter som revisorerna
framfört måste enligt utskottets mening sammanvägas med gällande kriminalpolitiska
målsättningar och rådande praktiska förhållanden och härvidlag
måste de kriminalpolitiska aspekterna ges ett större utrymme än vad
som har skett i revisorernas förslag. Vid en sådan bedömning finnér
utskottet att revisorernas förslag inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr 1983/84:218).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 4 fogad till denna berättelse.

Användningen av avbemannade fyr- och lotsplatser

Revisorernas beslut den 22 februari 1984 (förs. 1983/84:18)

Rapport 1983/84:3

Under årens lopp har ett förhållandevis stort antal fyrplatser och lotsplatser/lotspassningsställen
avbemannats. Riksdagens revisorer har mot
denna bakgrund granskat hur sjöfartsverket förfarit med de fastigheter och
byggnader som blivit disponibla efter sådan avbemanning.

Revisorerna konstaterar i sin skrivelse till riksdagen att sjöfartsverket
till stor del har lyckats i sin strävan att skilja sig från förvaltningen av
egendom som blivit obehövlig för verket efter avbemanning. Trots detta
finns en icke obetydlig mängd egendom kvar i sjöfartsverkets ägo, i form
av mark, lotspassningshus, bostadshus, hamnar, bryggor m.m.

Vidare konstaterar revisorerna att avvecklingen av obehövlig egendom i
många fall dragit ut flera år i tiden. Detta förhållande anser revisorerna
otillfredsställande, bl. a. på grund av att egendomen till följd av bristande
underhåll slits ner och förlorar i värde. Därför föreslår revisorerna att
mark, byggnader och andra anläggningar som blivit obehövliga efter avbemanning
av fyr- och lotsplatser förs över till domänverkets förvaltning, om
inte annan statlig myndighet förklarar sig beredd att inträda som förvaltare.
Den till domänverket överförda egendomen bör, i den mån den inte
kan inrymmas i en effektiv fastighetsförvaltning, avyttras. Härvid bör av
kronoholmsutredningen förordade principer för överlåtelse till enskilda av
mark och byggnader på kronoholmar - om dessa principer antas - i
tillämpliga delar kunna vara vägledande för hela det fastighetsbestånd som
domänverket övertar av sjöfartsverket.

I skrivelsen kritiserar revisorerna det förhållandet att sjöfartsverkets
uthyrning av för verksamheten obehövliga bostäder vid avbemannade fyroch
lotsplatser sker på villkor som innebär en inte oväsentlig subvention.
Hyressättningen synes enligt revisorerna stå i strid mot ett uttalande av
föredragande statsrådet i den av riksdagen antagna propositionen 1980/
81:158 om avveckling av statens bestånd av uthyrningsbostäder m.m.
2 Riksdagen 1984/85. 2 sand. Nr 2

Enligt detta bör nämligen uthyrning av statligt ägda fritidsbostäder - om
sådana skall förekomma - ske ”enligt affärsmässiga principer och så att
statsverket inte drabbas av extra kostnader för underhåll och förvaltning’ ’.
Revisorerna konstaterar att sjöfartsverket inlett en översyn av hyressättningen
av fritidsbostäder med målet att en anpassning skall ske till förhållandena
på den öppna marknaden. Revisorerna utgår från att översynen
leder till angett resultat.

Riksdagen har under våren 1984 fattat beslut i enlighet med revisorernas
förslag (TU 1983/84:26, rskr 1983/84:316).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 5 fogad till denna berättelse.

Vissa åtgärder på beskattnings- och indrivningsområdet

Revisorernas beslut den 26 april 1984 (förs. 1983/84: 24)

Rapport 1983/84:4

Revisorerna har i skrivelse till riksdagen lagt fram förslag till vissa
åtgärder på beskattnings- och indrivningsområdet.

Den nu genomförda granskningen har omfattat de allmänna förutsättningarna
för kronofogdemyndigheternas (KFM:s) verksamhet och arbetsresultat
beträffande de allmänna målen (A-målen), dvs. indrivning av obetalda
skatter, allmänna avgifter, böter etc.

År 1982 inkom omkring 1500000 sådana mål till KFM, ungefär lika
många avslutades och 1 000000 kvarstod oavslutade vid årets utgång. Vid
granskningen har studerats i vilken utsträckning medel kommer in genom
KFM:s åtgärder, betalningsförmågan eller betalningsvilligheten hos gäldenärerna
samt omfattningen av de fordringsbelopp som avskrivs eller
avkortas. Vidare har revisorerna granskat den nuvarande statistiska redovisningen
av indrivningsverksamheten.

Utöver A-mål handlägger KFM enskilda mål (E-mål) - dvs. enskilda
personers krav - och s. k. särskilda ärenden, t. ex. exekutiv försäljning av
fast egendom. Antalet inkomna E-mål har för 1982 beräknats vara 439000.
Dessa mål tar en stor del av KFM:s resurser i anspråk. Granskningen
omfattar emellertid inte E-målen och de särskilda ärendena. Den är därför
inte fullständig och några generella slutsatser beträffande resursanvändningen
inom KFM kan därför inte dras från den. För sådana ställningstaganden
behövs fördjupade analyser.

Vid granskningen har emellertid konstaterats att verksamheten vid
KFM när det gäller A-målen i stor utsträckning är beroende av förfarandet
hos och organisationen för de förvaltningsmyndigheter från vilka KFM:s
uppdrag kommer.

Innan en mer fördjupad granskning av verksamheten inom exekutionsväsendet
genomförs har därför revisorerna från mer allmän synpunkt

studerat även vissa förfaranden hos uppdragsmyndigheterna och den samlade
organisationen på beskattningsområdet.

Granskningen har redovisats i rapporten (1983/84:4) Kronofogdemyndigheternas
verksamhet och beskattningssystemen, som i vanlig ordning
remitterats till berörda myndigheter och organisationer.

På grundval av granskningsresultatet har revisorerna i skrivelsen till
riksdagen behandlat KFM:s roll i beskattningssystemet, den nuvarande
organisationen på beskattningsområdet, utformningen av statistik över
indrivnings verksamheten, vissa frågor rörande tekniska förbättringar vid
debitering, uppbörd och indrivning av skatter och avgifter samt frågan om
förbättrade möjligheter för analys av beskattningssystemens effekter.

Skrivelsen utmynnar i förslag från revisorerna att i enlighet med vad som
förordats i skrivelsen

— regeringen skyndsamt skall ta fram underlag som kan ligga till grund för
ett principbeslut om en ny organisation för uttagande av skatter och
avgifter omfattande alla nivåer,

— av riksskatteverket föreslagen omorganisation av kronofogdemyndigheterna
får anstå i avvaktan på nämnda principbeslut,

— indrivningsstatistiken förenklas och förtydligas samt publiceras på ett
mer överskådligt sätt,

— vissa tekniska förbättringar i nu gällande system för uppbörd och indrivning
genomförs,

— frågan om inrättande och utformning av en forskningsdatabas för analys
av effekterna av beskattningssystemen utreds.

Revisorerna hemställer i skrivelsen att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna sålunda föreslagit.

Revisorernas skrivelse, som fogas till denna berättelse som bilaga 6, har
ännu inte slutbehandlats av riksdagen.

2.3 Ej slutbehandlade granskningsrapporter

Fyra av de rapporter som upprättats under verksamhetsåret 1983/84 var
vid verksamhetsårets utgång fortfarande under remissbehandling. Om dessa
ärenden kan följande upplysningar lämnas.

Det datorbaserade systemet för studiedokumentation — STUDOK/LADOK

— vid högskolan

Rapporterna 1983/84:2 och 6

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har ansvaret för en gemensam,
centralt styrd och sammanhållen systemutveckling av ett datorbaserat
system för studiedokumentation vid högskolan (STUDOK/LADOK),

medan de lokala högskolestyrelserna svarar för driften och innehållet i det
lokala systemet.

Vid en granskning av användningen av STUDOK-systemet har rent
allmänt kunnat konstateras att det utnyttjas mycket olika inom institutionerna
vid de skilda högskolorna. Skillnaden i utnyttjandegrad mellan olika
högskolor var också stor.

Några direkta felaktigheter i tillämpade rutiner, aktuella dataprogram
eller tillgänglig datautrustning har ej kommit fram. Däremot har det bl. a.
noterats brister i förståelsen för möjligheterna att använda systemet på
olika nivåer, vilket hänger samman med brister i information och utbildning.

Över den i ärendet upprättade rapporten (1983/84:2) STUDOK - det
datorbaserade systemet för studiedokumentation har remissyttranden i
vanlig ordning inhämtats.

Då det visat sig att UHÄ under utredningstiden påbörjat en modifiering
av systemet, benämnd LADOK, och ämbetet i sitt remissvar räknade med
vissa större merkostnader vid en övergång till LADOK - till större delen
hänförliga till datorkraftssidan — beslutade revisorerna att låta expert
granska UHÄ:s planer. Resultatet är redovisat i rapporten (1983/84:6)
LADOK - lokalt ADB-baserat dokumentationssystem över vilken UHÄ
avgivit yttrande.

Revisorerna räknar med att kunna slutbehandla ärendet under hösten
1984.

Nämnden för fartygskreditgarantier

Rapport 1983/84:5

Nämnden för fartygskreditgarantier (FKN) är central förvaltningsmyndighet
för frågor om statligt stöd till svenska varvs- och rederiföretag. Det
statliga stödet till varv och rederier har under senare år uppgått till avsevärda
belopp. Stödåtgärderna, som administreras av ett tiotal institutioner,
utgår i form av garantier, räntestöd, lån (inkl. avskrivningslån) samt stöd
grundat på inlevererad sjömansskatt.

Riksdagens revisorer har mot bakgrunden av bl. a. stödverksamhetens
omfattning och organisation granskat FKN:s roll i denna. Granskningen
har inriktats på tre huvudområden. Dessa är de institutionella formerna för
stödverksamheten, FKN:s bevakning av utvecklingen inom sitt verksamhetsområde
samt handläggning och uppföljning av enskilda stödärenden.

I en rapport i ärendet har vissa förslag lämnats om bl. a. stödverksamhetens
framtida utformning och inriktning, uppföljning av enskilda stödärenden
samt angående information om verksamhetens utveckling och om
praxis i stödärenden.

Rapporten har remissbehandlats.

Revisorerna beräknas ta ställning i ärendet under hösten 1984.

Vissa kostnader för förvaring m. m. av anhållna, häktade och andra omhändertagna Rapport

1983/84:7

Efter framställning från justitieutskottet har riksdagens revisorer granskat
kostnaderna för förvaringen av anhållna, häktade och andra omhändertagna.

Det framhålls i utredningen att direkta kostnader för förvaring av det
aktuella klientelet uppkommer hos såväl kriminalvården som polisen.
Även åklagarmyndigheterna och domstolarna har indirekta kostnader för
samma klientel. Särredovisning av kostnaderna förekommer dock endast
hos kriminalvårdsverket. Av detta skäl har granskningen i huvudsak måst
begränsas till häktesorganisationen. Granskningen har avsett följande områden:
beläggning av häktesplatser, kostnader för häktesorganisationen,
transportkostnader inom häktesorganisationen samt kostnader för förpassning
av utländska medborgare. Granskningsarbetet har omfattat budgetåren
1979/80 - 1982/83.

Rapporten i ärendet har remitterats till vederbörande myndigheter och
organisationer för yttrande. Ärendet beräknas kunna bli avslutat under
hösten 1984.

Effektivitetskonsekvenser av utlokaliseringen av statliga civila myndigheter

Rapport 1983/84:8

Den omfattande omlokaliseringen under 1970-talet av statliga centrala
myndigheter från Stockholmsområdet till ett antal orter ute i landet har
granskats av riksdagens revisorer. Granskningen avser utlokaliseringarnas
inverkan på myndigheternas möjligheter att rationellt sköta sina ålagda
uppgifter. De kommunal- och regionalekonomiska effekterna av utlokaliseringarna
omfattas alltså inte av granskningen.

Granskningen baserar sig på uppgifter från 15 myndigheter. Tre myndigheter,
nämligen statens provningsanstalt, statens löne- och pensionsverk
och skogsvetenskapliga fakulteten vid Sveriges lantbruksuniversitet (f. d.
skogshögskolan), har ägnats en utförligare studie. Vissa befattningshavare
vid dessa tre myndigheter tillställdes ett enkätformulär med frågor om
utlokaliseringens effekter på myndigheterna.

Det kan konstateras att vid många omlokaliserade myndigheter uppstod
ett slags ”nytänkande” som stimulerat arbetet. Till denna positiva psykologiska
miljö medverkade de många - mestadels unga - nyanställda,
liksom att man arbetar i ändamålsenliga förvaltningshus, laboratoriebyggnader
med ny, modern utrustning etc.

Åtskilliga tjänstemän vid utlokaliseringsmyndigheterna slutade under

tiden mellan riksdagens beslut om utlokalisering och flyttningen. Värdefulla
kunskaper och erfarenheter gick därvid förlorade. Ny personal anställdes
och utbildades men också flera av dessa nytillkomna slutade före
flyttningen.

Vissa uppdragsmyndigheter förlorade väsentliga delar av sina gamla
marknader. Nya marknader måste arbetas upp under flera år efter utlokaliseringen.
En flerårig nedgång i marknadsvolymen kombinerad med en i
vissa fall för lågt utnyttjad utrustningskapacitet bidrog till att skapa en
försämrad ekonomi.

Flyttningen kom vid några myndigheter att utföras etappvis och därmed
att sträcka sig över flera år.

Bland de varaktiga problemen hos de utlokaliserade myndigheterna
märks svårigheter att rekrytera och behålla viss kvalificerad personal,
t. ex. olika slags experter. Myndigheternas utlokalisering har inneburit
antingen förlorade kontakter eller ett ökat antal resor. För många befattningshavare
är de ständigt återkommande tjänsteresorna till Stockholm ett
problem.

Av de särskilt studerade myndigheterna har skogsvetenskapliga fakulteten
fått speciella svårigheter, vilka sammanhänger med att fakulteten är
splittrad på tre orter.

I rapporten föreslås att de generella besparingskraven bör övergångsvis
sättas lägre för de myndigheter som genom omlokaliseringen fått sin verksamhet
splittrad på flera orter. Vidare föreslås att de resultat som framkommit
genom granskningen bör beaktas i det fortsatta arbetet med decentralisering
och eventuell ny omlokalisering av statlig verksamhet.

Rapporten har remissbehandlats och ärendet beräknas kunna bli avslutat
under hösten 1984.

2.4 Pågående huvudstudier

Inom revisorernas kansli pågick vid verksamhetsårets slut undersökningar
i sju ärenden. Dessa ärenden berörde följande frågor.

Riksgäldskontoret ställning i förhållande till riksdagens förvaltningskontor i
vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk natur

I samband med fastställande av organisationen för riksdagens förvaltningskontor
har riksdagen på förslag av konstitutionsutskottet (KU 1983/
84:5, rskr 1983/84:45) beslutat uppdra åt riksdagens revisorer att utreda
frågan om i vilken utsträckning förvaltningskontoret skall meddela riksgäldskontoret
föreskrifter för den ekonomiadministrativa verksamheten. I
första hand gäller uppdraget att finna en lämplig ansvars- och arbetsfördel -

ning för den externa behandlingen av riksgäldskontorets årliga budgetförslag.

Granskningen har påbörjats och en rapport i ärendet beräknas bli framlagd
före årsskiftet.

Statens utlåningsverksamhet

Revisorerna har beslutat att som första steg i en utredning om statens
utlåningsverksamhet kartlägga statens utestående fordringar och de amorteringar,
räntor och övriga villkor som är knutna till dem. Därjämte skall
låneadministrationen studeras.

På regeringens uppdrag har emellertid därefter bl. a. riksrevisionsverket
startat utredningar inom det ämnesområde som revisorernas utredning
skulle behandla. Revisorernas granskning har därför legat nere under året i
avvaktan på att inriktning m. m. av de nämnda utredningarna skall klarna.
Revisorerna kommer under hösten 1984 att ta ställning till om granskningen
skall fullföljas.

Taxering/debitering, uppbörd och indrivning av skatter och avgifter

Under följande huvudrubriker har revisorerna granskat olika led i den
direkta och indirekta beskattningen samt uttagandet av arbetsgivaravgifter,
nämligen

- kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter,

- taxering i första instans,

- ett mer samlat myndighetsansvar för debitering, uppbörd och kontroll
av skatter och arbetsgivaravgifter,

- exekutionsväsendet.

Hittills har skrivelser till riksdagen avgetts angående

1. behandlingen av allmänna resp. enskilda mål vid exekution (förs. 1980/
81:8 - se 1981 års verksamhetsberättelse s. 10),

2. personalresurserna för kontrollen av arbetsgivaravgifter och källskatt
(förs. 1981/82:20 — se 1982/83 års verksamhetsberättelse s. 9),

3. a. taxering i första instans samt

b. ett mer samlat myndighetsansvar för debitering, uppbörd och kontroll
av skatter och arbetsgivaravgifter och

c. exekutionsväsendet såvitt avser

— kronofogdemyndigheternas roll i beskattningssystemet,

— allmänna synpunkter på kronofogdemyndigheternas indrivning
av skatter och avgifter,

— indrivningsstatistiken
(förs. 1983/84:24 - se s. 18).

I vad gäller mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter granskas för närvarande
den information som uppbördsstatistiken ger om resultaten av olika

beskattnings- och debiteringsåtgärder. Vidare fördjupas granskningen av
kronofogdemyndigheternas utnyttjande av sina personalresurser.

Den pågående granskningen avser alltså ärendena 6 och 29 b i granskningsplanen
och fortsätter under verksamhetsåret 1984/85.

ÖEF:s handläggning av beredskapslån m. m.

På grundval av en förstudie om överstyrelsens för ekonomiskt försvar
(ÖEF:s) beredskapsåtgärder inom textil- och konfektionsområdet har revisorerna
beslutat att närmare granska styrelsens handläggning av beredskapsåtgärder
i form av industristöd, främst verkets långivning.

Granskningen har pågått under verksamhetsåret. Bl. a. har med hjälp av
en revisionsfirma utförts dels en kontroll av hur företag som får lån
uppfyller sina avtalsvillkor, dels en kontroll av beredskapsbyråns redovisningsrutiner.
Erhållna erfarenheter av ej generell natur har under hand
överlämnats till ÖEF.

En granskningsrapport beräknas föreligga under hösten 1984.

Statens utgifter för bidragsförskott

Bidragsförskott infördes ursprungligen år 1937 som en samhällsgaranti
för underhållsbidrag till barn. Det lämnades då som ett förskott på ett av
domstol fastställt underhållsbidrag. Numera har bidragsförskottet tillsammans
med det allmänna barnbidraget fått karaktären av ett av staten
garanterat minimistöd till bidragsberättigade barn.

De nuvarande bestämmelserna om underhållsskyldighet och underhållsbidrag
till barn återfinns i föräldrabalkens 7 kap. och bestämmelserna om
bidragsförskott i lagen (1964: 143) om bidragsförskott. Dessa båda regelsystem
har ett nära samband med varandra, vilket medför att regeländringar
rörande underhållsskyldighet och underhållsbidrag till barn även får
följdverkningar på tillämpningen av bestämmelserna i lagen om bidragsförskott.
Så t. ex. görs en skälighetsprövning av underhållsbidragets storlek
vid fastställande av bidragsförskott.

En granskning av utgifterna för bidragsförskotten har ansetts motiverad
med hänsyn till dels den snabba ökningen av de statliga utgifterna för
bidraget under senare år, dels den allmänt omvittnade tungroddheten i
systemet. Statens utgifter har således ökat från 0,4 miljarder kronor budgetåret
1975/76 till 1,2 miljarder kronor budgetåret 1982/83.

Granskningen har inletts med en kartläggning av problemområdet som
redovisats i rapporten (1983/84:9) Statens utgifter för bidragsförskott,
Allmänna delen. 1 rapporten redovisas regelsystemen för bidragsförskott
och underhållsbidrag, statens utgifter för bidragsförskotten, administrationskostnaderna
för dessa system samt vissa förslag i fråga om det fortsatta
utredningsarbetet.

Granskningsrapporten har för yttrande remitterats till berörda myndigheter
med begäran om svar i början av hösten 1984. Utredningsarbetet
kommer att fortsätta i form av fördjupade studier av utvecklingen av olika
kostnadsposter och orsakerna till utvecklingen, de bidragsskyldigas inkomster
och ekonomiska förhållanden i jämförelse med vårdnadshavarnas,
utvecklingen av administrationskostnaderna för handhavandet av underhålls-
och bidragsförskottsärendena m.fl. frågor.

Granskningen beräknas kunna avslutas under verksamhetsåret 1984/85.

Fördelningen av ansvaret för vägtrafiksäkerheten

I trafiksäkerhetsarbetet medverkar ett stort antal statliga myndigheter,
kommunala organ och enskilda organisationer. Arbetet bedrivs såväl centralt
som regionalt och lokalt.

Avsikten med granskningen är att undersöka nuvarande fördelning av
ansvaret för vägtrafiksäkerheten.

Någon samlad redovisning som ger en klar uppfattning om hur ansvaret
för samhällets trafiksäkerhetsarbete i dag är fördelat har inte kunnat återfinnas.
Enligt fastställd arbetsplan skall därför i sektorstudien till att börja
med kartläggas vilka organ som tar del i trafiksäkerhetsarbetet på central,
regional och lokal nivå och deras arbetsuppgifter. Därefter granskas den
övergripande samordningen samt tillämpade samarbetsformer. Eventuella
brister i samordningen eller i fråga om ansvarsområdenas avgränsning
skall belysas.

Kontakt har under våren 1984 hållits med den av regeringen tillsatta
utredningen (K 1984:01) om förbättrad samordning av trafiksäkerhetsarbetet.

En rapport i ärendet beräknas föreligga under hösten 1984.

2.5 Förstudier m. m.

Under verksamhetsåret har förstudier genomförts i nio granskningsärenden.
Åtta av dem redovisas i detta avsnitt. I fråga om ett ärende. Statens
utgifter för bidragsförskott, har en redogörelse lämnats på s. 24. Under nu
förevarande rubrik lämnas även uppgifter om vissa vilande ärenden m. m.

2.5.1 Förstudieärenden som skall fullföljas
Multinationella företags skatteförhållanden

På förslag av skatteutskottet har revisorerna påbörjat en granskning av
multinationella företags skatteförhållanden. Bakgrunden till att frågan om
en granskning kommit upp har redovisats i verksamhetsberättelsen för
1982/83 (s. 23).

Under verksamhetsåret har med bistånd av konsulter utarbetats en
fördjupad förstudie rörande förhållandena på skatteområdet, Beskattning
av multinationella företag. Förstudien och en inom revisorernas kansli
utarbetad kompletterande tilläggspromemoria (1984-06-05) är för närvarande
föremål för remissbehandling.

Arbetet med förstudien beräknas kunna avslutas under hösten 1984.

Redovisningsskyldighet för statliga bidrag

En förutsättning för att riksdagens revisorer skall ha rätt att granska
statsbidragsfinansierad verksamhet är att bidragsmottagaren ålagts redovisningsskyldighet
för medlen eller eljest särskilda föreskrifter getts om
medelsanvändningen.

Av intresse för revisionen är att ta reda på i vad mån den angivna
bestämmelsen i dag innebär inskränkningar i revisorernas granskningskompetens.

En undersökning skall därför göras med utgångspunkt i bestämmelser i
regleringsbrev för följande huvudgrupper av bidragsmottagare, nämligen
primär- och landstingskommuner, andra offentligrättsliga subjekt, föreningar
och enskilda personer samt aktiebolag.

Utredningen har ännu inte påböijats.

Sveriges exportråd

Sveriges exportråd har till uppgift att som centralt organ planera, samordna,
marknadsföra och genomföra åtgärder för att främja svensk export.
Exportrådet planerar och leder den exportfrämjande verksamheten som
bedrivs dels av handelssekreterarna och de handelskamrar i utlandet som
har slutit samarbetsavtal med rådet, dels inom utrikesrepresentationen.

Exportrådet inrättades den 1 juli 1972 genom avtal mellan svenska staten
och Sveriges allmänna exportförening. Rådet är, trots att det har vissa
myndighetsuppgifter, inte myndighet utan har s. k. offentligrättslig ställning.

Enligt en i ärendet upprättad förstudie föreligger beträffande det regelverk
som styr exportrådets verksamhet vissa oklarheter som är hänförliga
till rådets associationsform. Granskningen skall enligt revisorernas beslut
därför ta upp de särskilda problem som är förknippade därmed.

Beslut om ärendets fortsatta handläggning väntas föreligga under hösten
1984.

2.5.2 Avskrivna förstudier

Lokaler för svenska ambassaden i London

Svenska staten förlorade i början av år 1983 inför engelsk domstol en
tvist om nya kanslilokaler för den svenska ambassaden i London. Enligt
domslutet gjorde sig byggnadsstyrelsen skyldig till avtalsbrott när styrelsen
år 1980 gick ifrån en överenskommelse om förhyrning av nya ambassadlokaler
vid St. James’ Square i centrala London. Motparten — en
fastighetsfirma - ställde i rättegången krav på ett skadestånd motsvarande
sammanlagt ca 33 milj. kr., inkl. ränta och rättegångskostnader. I domslutet
avgjordes endast själva skuldfrågan. Skadeståndsfrågan skulle behandlas
först efter det att skuldfrågan avgjorts.

Riksdagens revisorer beslöt att en förstudie skulle göras om byggnadsstyrelsens
handläggning av ärendet om nya kanslilokaler för svenska ambassaden
i London. Sedan detta beslut fattats hade byggnadsstyrelsen
efter förhandlingar träffat förlikning med motparten om skadeståndets
storlek. Förlikningen innebar att byggnadsstyrelsen till motparten betalade
ett belopp i ett för allt motsvarande drygt 20 milj. kr.

I stället för de tilltänkta lokalerna vid St. James’ Square skaffade byggnadsstyrelsen
nya kanslilokaler åt ambassaden vid Montagu Place. Årskostnaden
för dessa lokaler blir väsentligt lägre än vad den skulle blivit för
de tilltänkta lokalerna vid St. James’ Square.

Vid förstudien har byggnadsstyrelsens uppgifter och verksamhet i samband
med anskaffning och förvaltning av lokaler och bostäder utanför
Sverige beskrivits översiktligt. Vidare har organisatoriska och administrativa
frågor, särskilt samarbetet mellan byggnadsstyrelsen, utrikesdepartementet
och utlandsmyndigheterna behandlats.

Genomgången av handläggningen av det aktuella lokalanskaffningsärendet
visar att gällande bestämmelser, föreskrifter och handläggningsrutiner i
allt väsentligt följts. De extra kostnader svenska staten åsamkats har som
framgår av det föregående slutligt reglerats.

En över förstudien upprättad handling har delgetts byggnadsstyrelsen.

Av förstudien kan den slutsatsen dras att handläggningen av ett stort
lokalanskaffningsärende under stark tidspress är förenad med vanskliga
problem och att därför en god framförhållning måste eftersträvas. Vidare
synes det viktigt att iaktta särskild försiktighet när avtal träffas i fråga om
objekt som kräver stora ombyggnader i de fall där ombyggnaden utförs i
ägarens regi och den framtida lokalhållaren — byggnadsstyrelsen - har
starkt begränsade möjligheter att påverka resultatet.

Förstudien har emellertid inte gett vid handen att en annan organisatorisk
ram eller förändrade bestämmelser och föreskrifter för handläggningen
skulle ha lett till att Londonärendet fått en annan utgång. Den olyckliga
vändning ärendet tog torde kunna tillskrivas det faktum att det i vissa fall

är utomordentligt svårt att förutse bedömningar som styrs av utländsk
sedvänja och rättstillämpning.

Från allmän synpunkt har förstudien inte heller visat att det behövs
ytterligare, inte redan planerade, åtgärder i vad avser handläggningen av
eller organisationen för ärenden av detta slag.

Revisorerna har mot denna bakgrund inte funnit anledning att fullfölja
granskningen av byggnadsstyrelsens handläggning av ärendet om nya
kanslilokaler för svenska ambassaden i London.

Läkemedelskontrollen

Socialstyrelsens läkemedelsavdelning inrättades den 1 januari 1971 för
att inom verket handlägga frågor om läkemedel m. m. Sedan september
1976 är avdelningen lokaliserad till Uppsala. Dess huvuduppgifter är registrering
och kontroll av läkemedel. Verksamheten är i sin helhet avgiftsbelagd.

I juni 1983 beslöt revisorerna att undersöka behovet av en granskning av
den statliga läkemedelskontrollen.

Förstudien har begränsats till att behandla vissa frågor och problem
avseende den statliga läkemedelskontrollen. De rör sammanfattningsvis
läkemedelsavdelningens svårigheter att inom ramen för tilldelade resurser
på ett för allmänheten och läkemedelsindustrin helt tillfredsställande sätt
klara sina tyngsta arbetsuppgifter, dvs. registreringen av nya farmacevtiska
specialiteter och kontrollen av läkemedel i användning.

I förstudien har bl. a. uppmärksammats den anslagskonstruktion som
gällde intill den I juli 1984 och som begränsade avdelningens möjligheter
att utnyttja sina resurser på ett effektivt och följsamt sätt.

Efter det att revisorerna fattat sitt beslut om en förstudie har på regeringens
initiativ tillsatts en kommitté med uppgift att se över läkemedelslagstiftningen
m.m. 1 uppdraget ingår bl. a. att överväga åtgärder för att
registreringsförfarandet för nya läkemedel skall bli så snabbt som möjligt.

Vidare uppmärksammas i förstudien att regeringen i 1984 års budgetproposition
föreslagit en ändrad anslagskonstruktion innebärande att medel
för den statliga läkemedelskontrollen, som dittills anvisats över ett förslagsanslag,
fr. o. m. budgetåret 1984/85 skall anvisas över ett s.k. 1000-kronorsanslag. Riksdagen har sedermera bifallit förslaget.

Slutligen har vid förstudien noterats att den statliga läkemedelskontrollens
uppgifter, organisation och finansiering övervägdes så sent som åren
1977-1978 av en särskild utredning, Läkemedelskontrollutredningen.

Mot den angivna bakgrunden har revisorerna inte ansett att det finns
skäl att för egen del granska verksamheten närmare. Revisorerna har
därför beslutat att granskningen inte skall fullföljas.

Y rkesinspektionen

Yrkesinspektionen (Yl) och arbetarskyddsstyrelsen (ASS) bildar tillsammans
arbetarskydds verket. Styrelsen är chefsmyndighet för Yl men
rent organisatoriskt är Yl en fristående myndighet.

Yl har tillsynen över efterlevnaden av bl. a. arbetsmiljölagstiftningen.
Tillsynen utförs på olika sätt, bl. a. genom arbetsplatsbesök.

Genom förstudien har revisorerna önskat utröna behovet av en granskning
av Yl. Bakom beslutet har legat bl. a. ibland framförda tvivel angående
inspektionsverksamhetens effektivitet. Det har i sammanhanget
hävdats att brister i besöksplaneringen medför förhållandevis mycket spilltid
och låg besöksfrekvens.

Förstudien har omfattat bl. a. en genomgång av personalutvecklingen
inom Yl samt av besöksverksamhetens utveckling under senare år. Det
har därvid konstaterats att antalet tjänster enligt personalstat ökat från 237
år 1970 till 617 år 1981 men därefter varit oförändrat (till angivna antal
kommer vissa i särskild ordning inrättade tjänster). Antalet arbetsställebesök
har ökat från knappt 45000 i början av 1970-talet till ca 58000 budgetåret
1982/83. Den genomsnittligt uppåtgående tendensen har emellertid
brutits vid några tillfällen. Exempelvis innebär talet för 1982/83 en minskning
med ca 2700 besök jämfört med närmast föregående budgetår.

Arbetarskyddsverket har i anslagsframställningen för 1984/85 gjort ett
försök att analysera orsakerna till den senaste nedgången i besöksfrekvensen.
Bl. a. hävdar verket där att svårighetsgraden i själva tillsynsarbetet i
förening med arbetslivets ökade anspråk lett till att tidsåtgången för inspektionsverksamheten
har ökat.

I förstudien konstateras att visst översynsarbete, syftande till bl. a. en
intensifiering av besöksverksamheten, inletts inom verket. Vidare noteras
att t. f. arbetsmarknadsministern den 28 juli 1983 bemyndigades tillkalla en
utredning rörande tillsynen av arbetsmiljön. Utredningen hade föranletts
av riksdagens uttalanden om att tillsynen av de mindre arbetsställena - för
vilken ansvaret ligger på kommunerna — borde flyttas över till Yl.

I direktiven till utredningen krävs ett effektivare utnyttjande av tillgängliga
resurser, något som ställer ökade fordringar på YI:s planering. Denna
planering, sägs det, måste bl. a. främja effektiviteten i tillsynen och medverka
till sänkta kostnader. Reseverksamheten anges vara ett exempel på
områden där bättre planering kan medföra kostnadssänkningar och ökad
effektivitet.

I de överväganden som avslutar förstudien uttalas att det insamlade
materialet inte tillåter några säkra slutsatser rörande effektiviteten inom
Yl. Men mot bakgrunden av att planerings- och effektivitetsfrågor skall
behandlas av den ovan nämnda offentliga utredningen har revisorerna
beslutat att granskningsärendet inte skall fullföljas.

Insamling av returpapper

Genom riksdagsbeslut år 1975 genomfördes åtgärder på avfallshanteringens
område i syfte att öka återvinningen och få ett bättre omhändertagande
av avfall (prop. 1975:32, JoU 1975:10, rskr 1975:161).

När det gäller ökad återvinning av pappersavfall innebar riksdagens
beslut att insamling av sådant avfall i framtiden väsentligen skulle ske i
kommunernas regi inom ramen för det kommunala renhållningsmonopolet.
Utvidgningen av det kommunala renhållningsmonopolet skulle ske i den
takt som kapacitetsutbyggnaden inom pappersindustrin och förberedelsearbetet
i de olika kommunerna medgav. Obligatorisk pappersinsamling
borde vara fullt genomförd före år 1980 i alla de delar av landet där sådan
insamling var praktiskt genomförbar och motiverad. Totalt beräknades
insamlingen av tidningar och tidskrifter från hushållen kunna uppgå till ca
200000 ton år 1980.

Under åren 1982—1983 har insamlingen av tidningar och tidskrifter från
hushållen uppgått till omkring 200000 ton per år, vilket i stort sett motsvarar
det resultat man enligt 1975 års riksdagsbeslut förutsatte skulle vara
uppnått inom en femårsperiod.

Mot denna bakgrund och då förstudien visat att regeringen kontinuerligt
följer frågan har revisorerna inte funnit anledning att fullfölja en granskning
i ärendet.

Kommunernas användning av statsbidraget till driften av grundskolan

Riksdagens revisorer beslutade i början av år 1983 att granska kommunernas
användning av statsbidraget till grundskolan. Beslutet grundades på
en i ärendet upprättad förstudie. Granskningsuppdraget skulle i första
hand begränsas till att omfatta en kartläggning av hur stödmedlen, främst
förstärkningsresursen, och de av kommunerna finansierade resurserna
faktiskt utnyttjas i förhållande till gällande regler på området och till att
lämna förslag till åtgärder i vad gäller den fortsatta bevakningen av att
statens bidrag till undervisning används till avsedda ändamål.

I kompletteringspropositionen senare samma år anmäldes att skolöverstyrelsen
(SÖ) skulle få i uppdrag av regeringen att utreda statsbidragssystemet
för grundskolan.

Den utredningsverksamhet som bedrivs i SÖ:s regi om utnyttjandet av
det statliga stödet till grundskolan täcker till väsentliga delar de områden
som revisorerna skulle granska.

I detta läge skulle en fortsatt granskning och utredning från revisorernas
sida inte vara meningsfull. Revisorerna har därför beslutat att inte fullfölja
granskningen.

2.5.3 Vilande ärenden m. m.

Regionala utvecklingsinsatser

Under industridepartementets huvudtitel förekommer ett anslag, kallat
Regionalpolitisk stöd: Regionala utvecklingsinsatser. Från anslaget utgår
medel till lokaliseringsbidrag, investeringsbidrag, glesbygdsstöd och regionalt
utvecklingsarbete. Anslaget uppgick till 298,25 milj. kr. budgetåret
1983/84. Medlen får disponeras av länsstyrelserna enligt vissa föreskrifter.
Det regionala utvecklingsarbetet avser utredningar och försöksprojekt av
skilda slag. Till detta ändamål får användas högst 56 milj. kr. under
budgetåret 1983/84.

Då riksdagens revisorer beslöt att en förstudie över regionala utvecklingsinsatser
skulle utföras förutsattes dels att ämnet skulle begränsas till
att avse det regionala utvecklingsarbetet, dels att en eventuell granskning i
första hand skulle utföras som en jämförande studie över hur de olika
länsstyrelserna utnyttjar de medel som är avsedda för detta utvecklingsarbete.
Vid en sådan granskning borde man granska även uppföljningsrutinerna
och utfallet av ett antal utvalda projekttyper.

Det pågår emellertid flera undersökningar som hänger samman med
förstudiens ämne. Sålunda görs några utredningar på uppdrag av industridepartementet.
Vissa utredningsmoment som utförs av regionalpolitiska
kommittén kan också komma att beröra ämnet.

Vid förstudiens utarbetande var det oklart i vilken omfattning man i
dessa utredningar skulle behandla de frågor som revisorerna vill aktualisera.
Dessutom hade industridepartementet böijat lägga upp ett register över
länsstyrelsernas regionala utvecklingsprojekt.

Både utredningsresultaten och industridepartementets nämnda register
skall enligt de meddelade planerna föreligga under år 1984.

Med hänsyn härtill har revisorerna beslutat att ärendet tas upp till
förnyad prövning sedan resultaten från nämnda utredningar föreligger och
industridepartementets projektregister är färdigställt.

Räntebidrag till bostadslån

Bakgrunden till beslutet om att påböija en granskning redovisas i 1982/
83 års verksamhetsberättelse (s. 25). Där framgår också att revisorerna
beslutat bordlägga ärendet i avvaktan på resultatet av det arbete med
frågan som pågick inom bl. a. bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna.
Revisorerna beräknar att slutlig ställning i ärendet skall kunna tas
under hösten 1984.

Olika bosättningsbegrepp och deras tillämpning

Bakgrunden till beslutet om att påbörja en granskning har redovisats i
1982/83 års verksamhetsberättelse (s. 24). Där anges också att revisorerna
beslutat att ärendet skall vila tills vidare i avvaktan på att visst förberedande
arbete inom regeringskansliet avslutas rörande tillsättning av en statlig
utredning för genomgång av förhållandena på området. Sakkunniga med
sådant uppdrag har numera också tillkallats, och revisorerna avser ta upp
ärendet till förnyad behandling under hösten 1984.

Verkschefernas utnyttjande av myndigheternas revisionskontor

Revisionskontoren vid de statliga myndigheterna skall vid sidan av sin
huvuduppgift, redovisningsrevisionen, även kunna genomföra förvaltningsrevisionella
granskningar. Revisorerna avser att med sin undersökning
utröna i vilken utsträckning myndigheternas ledning - främst verkscheferna
- utnyttjar revisionskontorens förvaltningsrevisionella insatser.

Med hjälp av konsult har hittills ett mindre antal verkschefer intervjuats
i ärendet. Revisorerna beräknas kunna ta ställning till frågan om fortsatt
utredning under hösten 1984.

Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel

Vid verksamhetsårets utgång hade arbetet med förstudien inte påbörjats.

2.6 Granskningen av riksdagsförvaltningen

Riksdagens revisorer har sedan länge haft att verkställa extern revision
av riksbankens, riksgäldskontorets och Riksbankens jubileumsfonds tillstånd,
styrelse och förvaltning. Resultatet av granskningen delges årligen
riksdagen i särskilda berättelser, vilka ingår i det material som ligger till
grund för finansutskottets och utbildningsutskottets återkommande förslag
i fråga om ansvarsfrihet för bankofullmäktige och riksgäldsfullmäktige
resp. styrelsen för jubileumsfonden.

Uppdraget att för revisorernas räkning utföra det egentliga granskningsarbetet
har anförtrotts Bohlins Revisionsbyrå AB.

De under verksamhetsåret 1983/84 avlämnade berättelserna har avsett
riksgäldskontorets verksamhet under budgetåret 1982/83 samt riksbankens
och Riksbankens jubileumsfonds verksamhet under år 1983. Beträffande
den närmare innebörden av granskningen och de iakttagelser som därvid
gjorts hänvisas till revisorernas berättelser (redogörelserna 1983/84:10, 19

och 20) samt till finansutskottets betänkanden 1983/84:23 och 24 och
utbildningsutskottets betänkande 1983/84:26.

I detta sammanhang kan nämnas att riksdagens beslut om en ny organisation
för riksdagens förvaltningskontor också berör formerna för revision
av riksdagsförvaltningen. Beslutet i denna del innebär att riksdagens revisorers
skyldighet att verkställa extern revision numera utsträckts till att
omfatta hela riksdagsförvaltningen, dvs. även den inre riksdagsförvaltningen
och de mindre verken.

2.7 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden

Revisorernas arbetsutskott har under verksamhetsåret 1983/84 haft att
behandla 15 anmälningar, vilka gjorts i första hand av enskilda personer.
Ett ärende var vid verksamhetsårets utgång bordlagt. Denna anmälan
rörde de ekonomiadministrativa rutinerna vid geologiska institutionen vid
universitetet i Stockholm. Övriga anmälningar har varit av den arten att de
inte föranlett någon åtgärd från revisorernas sida. De har avsett bl. a.
nedläggningen av postkontoret i Nye, domänverkets handläggning av ett
uthyrningsärende, vägverkets avdelning för grässådd och länsstyrelsernas
vakanshållande av tjänster för miljöskydd.

3 Särskilda föredragningar och besök m. m.

Även under verksamhetsåret 1983/84 har revisorerna kallat verkschefer
och andra chefstjänstemän till särskilda föredragningar i plenum. Revisorerna
har också liksom under tidigare år företagit studieresor i två län.
Dessa föredragningar och länsresor har i regel inte någon direkt anknytning
till det löpande granskningsarbetet. Deras syfte är i stället att till
revisionen förmedla allmän information om utvecklingstendenser, aktuella
problem och andra praktiska erfarenheter inom den offentliga förvaltningen.
De särskilda föredragningarna har sålunda i första hand tagit sikte på
den generella och principiella sidan av olika samhällsfrågor, medan berörda
myndigheters och institutioners löpande förvaltningsarbete har behandlats
mer som en konkret bakgrund.

I februari besöktes riksdagens revisorer av landskapsrevisorerna i
Ålands landsting.

3 Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

3.1 Särskilda föredragningar

Statssekreteraren i finansdepartementet Bengt K. A. Johansson, riksbankschefen
Bengt Dennis och riksgäldsdirektören Lars Kalderén har var
för sig belyst olika aspekter på det statsfinansiella och samhällsekonomiska
läget.

Riksbankschefen har dessutom orienterat revisorerna om personal- och
byggnadsfrågor som står i samband med riksbankens nya regionala organisation.

Företrädare för styrelsen för teknisk utveckling, fiskeristyrelsen, bankinspektionen,
postverket och skolöverstyrelsen har informerat om resp.
institutions verksamhet. Av de upplysningar som därvid lämnades kan
nedanstående redogörelser vara av intresse att vidarebefordra i detta sammanhang.

Chefen för styrelsen för teknisk utveckling (STU), generaldirektör Sigvard
Tomner, uppehöll sig i sin föredragning främst vid STU:s förslag till
insatser för stöd till teknisk forskning och utveckling (FoU) under treårsperioden
1984/85-1986/87.

Inledningsvis och som en bakgrund till treårsplanen redogjorde han
kortfattat för STU:s uppgifter, verksamhet och arbetssätt.

STU har till uppgift att:

— främja industrins innovationsverksamhet

— stimulera användningen av den tekniska utvecklingen inom olika viktiga
samhällssektorer

— bidra till den tekniskt-vetenskapliga kunskapsutvecklingen, särskilt på
områden som är viktiga för den svenska industrin.

För att genomföra sina uppgifter gör STU insatser av tre slag:

— följer den internationella och svenska tekniskt-vetenskapliga och industriella
utvecklingen och bedriver strategisk planering av STU:s insatser

— gör ekonomiska insatser i tekniska program och projekt

— ger råd, förmedlar resultat och samverkar med olika parter för att
utnyttja uppnådda resultat.

Budgetåret 1983/84 hade STU en ekonomisk ram på totalt 800 milj. kr.
och stödde 3000 projekt. Dessa varierar från fleråriga och mycket omfattande
forskningsprogram till små enskilda utvecklingsprojekt. Totalt är
omkring 4000 personer engagerade i den verksamhet där STU medverkar.

För planering och genomförande har STU hjälp av ett femtiotal olika
arbets- och styrgrupper som engagerar fler än 500 experter från industrin,
universiteten och högskolorna. Berörda arbetstagargrupper har också i
ökad omfattning blivit representerade i arbets- och styrgrupperna.

Därefter redogjorde Sigvard Tomner för huvuddragen i STU:s treårsplan,
STU-Perspektiv 1983, samt för styrelsens syn på verksamheten och
förslag till konkreta insatser inom olika teknikområden.

Förslaget för den kommande treårsperioden bygger, framhöll Tomner,
på en optimistisk grundsyn. Grunden för STU:s ljusa syn på framtiden är
industrins starka medvetande om att förändringar är nödvändiga. Enligt
STU:s uppfattning kommer 1980-talet att bli det decennium då grunden
läggs för en ny industriell verksamhet. Sålunda skulle under 1980-talet
många nya produkter, produktionsmetoder, system och organisationsformer
komma att tas i bruk i begränsad skala för att under 1990-talet få en
bredare spridning. Speciellt kunde den tekniska utvecklingen inom några
nyckelområden väntas få stor och bred betydelse för den industriella
förnyelsen. Till dessa områden hör bl. a. elektronik och bioteknik.

Ekonomiskt innebär STU-Perspektiv 1983 förslag om anslag på 3,8
miljarder kronor för teknisk forskning och utveckling under perioden 1984/
85-1986/87, dvs. storleksordningen 1,2-1,4 miljarder kronor per budgetår.
I fasta priser motsvarar förslaget en ökning med 800 milj. kr. eller ca 20
procent.

Självklart krävs det, konstaterade Sigvard Tomner, mycket starka motiv
för att lägga fram ett sådant förslag. Han tyckte att det finns sådana motiv
och sammanfattade dem på följande sätt:

- Teknisk forskning och utveckling blir allt viktigare för industrins konkurrenskraft.
Investeringar i ökade kunskaper överstiger på framtidsområden
investeringarna i maskiner och anläggningar. Tekniken är avgörande
för den mest livskraftiga och växande industrin.

- Över hela världen gör de avancerade industriländerna stora och kraftfulla
insatser för att bygga under sin industriella förnyelse och utveckling.
Det sker särskilt genom stora industriellt inriktade forskningsprogram
på strategiskt viktiga områden.

- Det finns kompetenta FoU-grupper på viktiga områden inom högskolor,
forskningsinstitutioner och företag som står beredda att göra ökade
insatser både kvalitativt och kvantitativt. Detta har i hög grad samband
med de insatser som STU planerar och medverkat i under de senaste
åren.

Sigvard Tomner såg det som en stor fördel att STU kan arbeta med
treåriga program i stället för med ettåriga. STU:s olika arbetsgrupper får
därigenom tid att arbeta igenom sina områden och de långsiktiga perspektiven
blir bättre underbyggda. Treårsplaneringen ger också bättre
möjligheter att på ett meningsfullt sätt utnyttja de begränsade resurser som
Sverige förfogar över.

Uppgifter om yrkesfisket och fritidsfisket samt odlingen av fisk och
skaldjur utgjorde huvudpunkter i generaldirektör Lennart Hannerz föredragning
om fiskeristyrelsens verksamhet.

Beträffande yrkesfisket lämnade Lennart Hannerz följande uppgifter.
Det finns i landet 4600 licensierade yrkesfiskare. Fisket bedrivs med ca
500 skepp och ca 3 500 mindre båtar. Totalintäkten var år 1983 ca 660 milj.
kr. och fångstmängden ca 250000 ton.

Det svenska yrkesmässiga fisket har utsatts för mycket starka fluktuationer
beroende på bl. a. överfiskning av bestånden, ändrad fiskejurisdiktion
i samband med införandet av ekonomiska zoner samt kraftiga
prissvängningar. De samlade fångsterna år 1964 var ungefär dubbelt så
stora som de var 13 år senare. Som en följd av dels förbättrade priser för
svenskfångad sill i samband med sviktande sillbestånd i Nordsjön vid 1970-talets slut, dels det statliga rationaliseringsstödet hade trenden kunnat
vändas. Totalfångsten år 1983 var den största sedan år 1970 och lönsamheten
har förbättrats. Totalintäkten för det svenska fisket ökade med ca 23
procent mellan åren 1982 och 1983. Rationaliseringsstödet för såväl fiskeflotta
som beredningsindustri har framför allt inriktats på att ta till vara de
svenska resurserna av torsk. Det stora underskottet i handelsbalansen för
fisk hade mellan åren 1980 och 1981 minskat från drygt 1 miljard kronor till
670 milj. kr. Lennart Hannerz framhöll att stora problem väntade i samband
med att den internationella sillmarknaden kraftigt försämrats. Två
tredjedelar av vår sillproduktion måste försäljas utanför Sverige. Stora
ansträngningar görs för att finna nya marknadsnischer samtidigt som man
vidtar åtgärder för att fisket skall kunna läggas över på fiskslag som är
attraktiva på den svenska marknaden.

Andra problem är överfiskningen av lax och en föråldrad fiskeflotta.

fritidsfisket växer snabbt i Sverige. Fiskeristyrelsen räknar med att
800000 människor har det som hobby och att två miljoner svenskar fiskar
någon gång under året. Den icke yrkesmässigt fångade fisken kan anses ha
ett avsaluvärde på omkring 400 milj. kr. Fritidsfisket, som också har ett
stort rekreations värde, främjas på olika sätt. Det underlättas bl. a. genom
bildande av fiskevårdsområden samt direkta beståndsförbättrande åtgärder.
Statliga medel utgår för båda dessa ändamål.

Avsaluvärdet av alla i Sverige försålda fiskprodukter är ca 4 miljarder
kronor, varav 1,5 miljarder kronor motsvarar importerad vara.

I Sverige ligger fiskkonsumtionen relativt stabilt kring 30-32 kg per
individ. I denna siffra är den icke yrkesmässiga fångsten inräknad.

Det s. k. vattenbruket, dvs. odling av fisk och skaldjur, expanderar
snabbt efter att ha varit av liten omfattning i jämförelse med våra grannländers.
Musselodlingarna, framför allt de i norra Bohuslän, har varit framgångsrika,
och konsumtionen av svenskproducerad blåmussla inom landet
har ökat. Odlingen av laxartad fisk tenderar att koncentreras till mycket
stora odlingar. Detta har förorsakat en rad problem såsom miljöförorening,
fisksjukdomar och oönskad rasblandning i samband med att fisk rymmer
från odlingarna. Fiskerimyndigheten är engagerad i ett planeringsarbete
för att minimera problemen.

Generaldirektör Sten Walberg informerade om inriktningen av bankinspektionens
verksamhet. I sin föredragning betonade han bl. a. inspektionens
ökande arbetsbörda och minskande personalresurser.

Bankinspektionens tillsyn omfattar i princip all verksamhet hos banker
och andra kreditinstitut. Tillsynen gäller framför allt säkerhet och sundhet,
givetvis också lagenligheten. Med en insyn i verksamheten som ingen
annan har skall inspektionen såsom företrädare för statsmakterna och
allmänheten verka för att kreditinstituten lever upp till de förväntningar
som ställs på dem och gör sig förtjänta av statsmakternas och allmänhetens
förtroende. Det ligger i sakens natur, konstaterade Sten Walberg, att
inspektionen ibland måste göra hårdhänta ingrepp. Hos flertalet kreditinstitut
finns emellertid en insikt om att också de har direkt nytta av inspektionen.
Hög standard på tillsynen är betydelsefull för de svenska bankernas
internationella förtroende. Bankledningarna får också genom inspektionen
vetskap om företeelser i den egna banken som annars hade undgått
dem. I flertalet västländer har under de senaste tio åren skett en kraftig
utbyggnad av banktillsynen.

Händelser som ger eko i massmedia kan vara både viktiga och arbetskrävande.
Men de ger enligt Sten Walberg en skev bild av tillsynen. Denna är i
främsta rummet förebyggande och kommer inte ut till allmänheten. Inspektionen
måste liksom kreditinstituten iaktta sekretess om kunders förhållanden.

Inspektionens arbete har några grunddrag som har stått sig genom årtiondena.
Men ständiga förändringar sker. Inspektionen har fått omfattande
nya uppgifter, t. ex. tillsynen över finansbolag och aktiefonder.
Andra uppgifter har under årens lopp vuxit och mångfaldigats t. ex. tillsynen
över utlandsrörelserna och etableringar i utlandet, datasäkerheten,
fondkommissionsbolagen och aktiefonderna. Finansbolagen är nu fler än
sparbankerna och förorsakar mer arbete än dessa.

Säkerhet och sundhet är begrepp som var för sig innehåller mångskiftande
inslag.

I säkerheten ligger krav både på betryggande redovisning, inre kontroll,
skydd mot brott och på en kreditgivning och utlandsrörelse som visserligen
kan vara riskfylld men inte får innebära onödiga risker.

I sundheten ligger både t. ex. att kreditgivningen för spekulation och
skatteplanering skall hålla sig inom rimliga gränser och att kunderna skall
behandlas på ett anständigt sätt. Utifrån sundhetskravet har inspektionen
alltså omfattande konsumentskyddande uppgifter, framför allt genom att
pröva 500-600 klagomål från allmänheten varje år.

Ett allvarligt problem i verksamheten är att inspektionen ibland måste
utmana mäktiga intressen. Det visade sig när inspektionen påbörjade sin
aktion mot de stora privatkrediterna. Ett annat problem gäller resurserna.
Inspektionens arbetsbörda har i stort sett fördubblats sedan 1970-talets
böljan. Inspektionen hade då 62 befattningshavare. Nu har den 57, en följd
av nedskärningar enligt den s.k. osthyvelprincipen. Detta dilemma har
hittills kunnat bemästras genom rationaliseringar och omprioriteringar.
Inspektionen har medvetet strävat efter att ta bort inslag av onödig byrå -

krati och att minska pappersflödet. Men inspektionen har nu på allvar
böijat känna, att en gräns har nåtts. Den tål inte mera av ”osthyveln”.
Skall inspektionen kunna fylla de uppgifter som övervakare av värdepappersmarknaden
som föreslagits av värdepappersmarknadsutredningen ansåg
Sten Walberg att en förstärkning med åtminstone ett par nya medarbetare
var ofrånkomlig.

Posten företräddes av generaldirektör Bertil Zachrisson och direktör
Bengt Kruth.

Föredragningen inleddes med en redogörelse för postens ekonomi. Därvid
framhölls bl. a. att posten fortfarande har en tillväxt på försändelseområdet,
som är en viktig bas för postens ekonomi. Även inom betalningsområdet
finns en positiv utveckling. Dock kan man här märka en ökad strävan
från företagens sida att minska sina kassahållningar inom bl. a. postgirosystemet.
Detta leder till en minskning av postens räntenetto. Posten har
de senaste fem-sex åren varit inne i en intensiv investeringsperiod men
man kan nu bölja skönja en förändring sedan de viktigaste huvudpunkterna
i terminalnätet byggts upp. Postens strävan inom ekonomiområdet är
att även på lång sikt klara kostnaderna med egna intäkter.

Bertil Zachrisson framhöll att posten är på väg mot en förändring med
tonvikt på postens roll som serviceföretag i kundernas tjänst. Han sade
bl. a. att posten räknar med att i stort kunna hålla sitt kontors- och distributionsnät
intakt. Det är också en strävan att anpassa öppethållandet vid
postkontoren till kundernas efterfrågan. En ökad satsning görs inom varudistributions-
och varuhanteringsområdet, ett område som bedöms ligga
väl till för posten framöver. En fortlöpande utveckling äger också rum på
betalningsförmedlingens område. Här är postens strävan att alltmer kunna
fullgöra normala bankmässiga uppdrag för privatpersoner.

För att posten skall lyckas i sina strävanden att bli ännu mer marknadsoch
affarsorienterad krävs att man får en ökad självständighet inom olika
områden. Det är väsentligt att hålla byråkratin så liten som möjligt och att
förenkla beslutsfattandet. Statens styrning av posten bör inriktas mera mot
övergripande servicemål och avkastningskrav. På detta sätt kommer posten
att fungera som ett vanligt serviceföretag.

Beträffande poststationerna i glesbygden framhöll Bertil Zachrisson att
den stora omstrukturering som pågått under 1960- och 1970-talen nu i stort
var klar. Detta innebär att någon mera omfattande indragning av poststationer
ej kommer att ske. Vad som återstår är en viss rationalisering av
lantbrevbäringslinjer vilket kan innebära att antalet sådana linjer kan komma
att minska något under det att linjelängden ökar.

Vad gäller frågan om köbildning och fördelning av arbetsinsatser i postens
kassor framhöll Bertil Zachrisson att man sedan något år arbetar med
införande av kösystem på postkontoren. Detta leder till en bättre kundbetjäning
och har upplevts som mycket positivt av såväl kunder som kassapersonal.
Den fortgående överflyttningen av betalningar över disk till

gireringar innebär också ett minskat tryck på postens kassor i månadsskiften.

Beträffande frågan om portohöjningar redogjorde Bertil Zachrisson för
höjningarnas storlek sedda över en längre tidsperiod. Det framgick att
portohöjningarna under en sex- till sjuårsperiod har legat klart under den
allmänna inflationsutvecklingen. Detta är också en strävan för posten
framdeles. Ett problem i samband med portohöjningar var enligt Bertil
Zachrisson att dessa uppfattas som mycket täta bl. a. beroende på den
tämligen byråkratiska processen för beslut om portohöjningar. Ofta sker
portohöjningsbesluten så att kunderna kan uppleva tre tillfällen av höjning
vid samma beslut, nämligen dels vid framställning om portohöjning ca sex
månader före höjningens ikraftträdande, dels då beslutet om portohöjningen
fattas av regeringen och slutligen då själva portohöjningen träder i kraft.
Allmänheten kan därvid få ett intryck av att posten höjer portona ofta
under det att sanningen är den att portohöjningar sker en gång per år eller
vartannat år.

I detta sammanhang kan nämnas att riksdagens revisorer - efter en
förfrågan av postens distributionsrörelse - såsom mottagare av testbrev
deltar i ett försök som avser befordringstiderna för brev.

Den statliga skoladministrationen och dess verksamhet presenterades av
skolöverstyrelsens (SÖ:s) generaldirektör Lennart Orehag med biträde av
skolrådet Bror Lukkari och undervisningsråden Sonja Hjorth, Britta Ekberg
och Esse Lövgren.

Lennart Orehag tog sin utgångspunkt i beslutet om reformering av den
statliga skoladministrationen. Samspelet mellan regeringen och den centrala
myndigheten karakteriseras av att SÖ:s roll är att ge alternativa
underlag för de politiska ställningstagandena i regering och riksdag. Inom
den statliga skoladministrationen har SÖ att svara för långsiktiga, riksövergripande,
strategiska och samordnande uppgifter. Länsskolnämnderna har
uppgifter som den statliga skoladministrationens fältorganisation i förhållande
till kommuner och skolor. De skall svara för och har planeringsuppgifter
på länsnivå. På den lokala (kommunala) nivån faller genomförandeansvaret.

Lennart Orehag berörde också styrelsens nuvarande sammansättning
och påminde om att riksdagen i mars 1984 fattat beslut om en utökning med
representanter för arbetsmarknadens parter.

Reformeringen av den statliga skoladministrationen innebär att SÖ:s
personalstyrka till den 1 juli 1985 skall minskas med drygt 200 tjänster.
Budgetåret 1984/85 är det sista i en treårig avvecklingsperiod och den
återstående övertaligheten 56 personer.

Efter omorganisationen har SÖ gått över till en sakorienterad organisation,
dvs. alla frågor som berör en viss utbildningsform hänförs till en
avdelning. Verket har tre sådana avdelningar, nämligen för obligatorisk
skola, gymnasieskola och vuxenutbildning. För att bevaka sambandet

mellan skolformerna har verket sådana instrument som verksamhetsplanering,
en programorganisation och ett stabsorgan (planeringssekretariatet).
Till verksledningen är knuten en informationsenhet.

Länsskolnämndernas personalstyrka bibehölls i det ursprungliga beslutet
i stort sett oförändrad. Den har senare ökats genom att stödorganisationen
för arbetet med handikappade elever knutits till länsskoinämnderna.
Vidare har vaije nämnd rörliga resurser till förfogande. Nämndens
kansli leds av en länsskolinspektör. Lekmannanämnden har visat sig vara
en stor tillgång i arbetet med att ta hand om nya uppgifter efter omorganisationen.

Den statliga skoladministrationen har utvecklat en verksamhetsplanering
som innebär att SÖ:s styrelse först tar ställning till inriktningen av
verksamheten ett kommande budgetår med sikte på kraftsamling och koncentrationen
av insatserna. Därefter planerar avdelningarna inom SÖ och
länsskolnämnderna för hur arbetet skall genomföras det kommande året.
Planeringen resulterar i verksamhetsplaner för avdelningar resp. länsskolnämnder.
Bland uppgifter som prioriteras 1984/85 nämndes

— för grundskolan bl. a. effekterna av minskade elevtal, uppföljning av Lgr
80 och samband och samverkan mellan förskola och lågstadium

— för gymnasieskolan bl. a. arbetet med reformeringen av utbildningen,
utveckling av lärostoff och kurser som stöder en industriell expansion
eller sysselsättning och samverkan mellan olika skolformer

— för komvux bl. a. uppföljningen av Lvux 82

— för studieförbund och folkhögskolor bl. a. en analys av folkhögskolornas
ekonomiska förhållanden och insatser för att upprätthålla den kvalitativa
och kvantitativa nivån på studieförbundens undervisning

— för AMU bl. a. utveckling av utbildningens innehåll och uppläggning i
takt med förändringarna av produktionsmetoder samt utveckling av
möjligheter till samarbete med andra utbildningsanordnare.

I sin långtidsbedömning (LB 84) behandlar SÖ bl. a. den långsiktiga
utbildningsplaneringens villkor. SÖ pekar på vikten av att utbildningsplaneringen
grundas på analyser av läge och utveckling inom olika samhällssektorer.
Regeringskansliet borde enligt SÖ:s mening ge utgångspunkter
rörande sådana alternativ som kunde bilda underlag för utrednings- och
planeringsarbete hos utbildningsmyndigheterna.

Bland aktuella grundskolefrågor nämndes ”tröskelproblem”, såsom
övergången från förskola till lågstadium och övergången från grundskolan
till gymnasieskolan. I samband därmed lämnades en redogörelse för effekterna
av höstterminsintagningen till gymnasieskolan.

Den statliga skoladministrationens arbete inom gymnasieskolan upptas
av förberedelser för den femåriga perioden av försöks- och utvecklingsarbete
som regeringen aviserat i propositionen om en reformering av gymnasieskolan.
Denna skolform har dimensionerats så att dels hela årskullen 16-åringar, dels även sökande som är äldre än 16 år skall få plats. Alla 16-

åringar söker dock inte till gymnasieskolan och av dem som söker kommer
inte alla in. 16- och 17-åringar som inte går i gymnasieskolor omfattas av
uppföljningsansvaret som kommunerna engagerat sig i mycket kraftfullt
och framgångsrikt. Det gäller också att finna bra former för samarbete
mellan gymnasieskola, komvux och AMU.

3.2 Länsresorna

Revisorerna har under verksamhetsåret besökt Jämtlands län tre dagar i
augusti 1983 och Kopparbergs län tre dagar i juni 1984. Särskilda reseberättelser
och informationsmaterial från resorna finns på riksdagens revisorers
kansli. En sammanfattande redogörelse för resorna följer här.

Jämtlands län

Under resan i länet besökte revisorerna arméns tekniska skola och
yrkesinspektionens lokalkontor i Östersund samt lantbruksuniversitetets
försöksstation i Ås. Vid sammanträffanden med representanter för Bergs,
Åre och Krokoms kommuner fick revisorerna en allmän överblick över
aktuella förhållanden och problem i dessa kommuner. Vidare besökte
revisorerna ett antal industriföretag främst för att få en orientering om
effekterna av statliga och regionala stödinsatser.

En huvudpunkt i programmet för resan var turismutvecklingen i länet.

Åreprojektet presenterades under medverkan av företrädare för Åre
kommun och turistbranschen i Åreområdet. Det framhölls att statens
satsningar i Åreprojektet (dittills ca 150 milj. kr. i form av bidrag och lån)
bidragit till att turismen under 1970-talet utvecklats till att bli den viktigaste
näringen i Åre kommun. Den negativa befolkningsutvecklingen har brutits,
500 nya arbetstillfällen har tillkommit och Äredalen har blivit mer attraktiv
för kommersiell exploatering. Den kraftiga expansionen har medfört att
antalet bäddar i hotell och stugbyar ökat från knappt 5000 år 1970 till ca
8000 år 1983. Från kommunens sida betonades att man numera vid utbyggnaden
av ett exploateringsområde arbetar efter en modell som karakteriseras
av en blandning av olika slag av upplåtelseformer.

Revisorerna fick vid sitt besök i Åre även information om ett nytt
utbyggnadsprojekt som innefattar störtloppsbana m.m. Finansieringen av
projektet bygger bl. a. på överenskommelser som träffats mellan staten
och turistföretagen i Åre, innebärande att berörda företag utfäst sig att
investera sammanlagt ca 300 milj. kr. i boendeanläggningar m. m.

Vid ett besök på Hotell Åre vidden, som drivs i De Handikappades
Riksförbunds regi, belystes de problem som är förknippade med att driva
ett hotell som vänder sig till såväl handikappade som icke handikappade
gäster.

I byn Edsåsdalen besökte revisorerna Hedungs stugby och Köja fjällhotell.
Information lämnades om turismens villkor på denna lilla ort med
endast ett femtiotal innevånare. Det framkom att det hade varit svårt att få
Åre kommun att engagera sig för förbättringar på de små turistorterna
under de senaste åren, eftersom det allmännas intresse då varit helt inriktat
på Åreområdet.

Allmänna och övergripande turismfrågor stod i förgrunden då revisorerna
sammanträffade med företrädare för Sveriges turistråd och Stiftelsen
Turismutveckling.

Från turistrådets sida lämnades information som belyste turismens betydelse
för ekonomi och sysselsättning. Den låga beläggningen på turistanläggningarna
är ett problem, ett annat svårigheterna att åstadkomma en
förlängning av turistsäsongen. Turistrådet prioriterar insatser som syftar
till att turistanläggningarnas kapacitet skall kunna utnyttjas bättre. Vidare
håller rådet på att utveckla ett rikstäckande databaserat system för bokning
och administration av svenska turistprodukter.

Företrädaren för Stiftelsen Turismutveckling redogjorde för resultatet
av den undersökning om den ekonomiska situationen för turisthotell som
Turismutveckling gjort. Undersökningen visar att intäkterna skulle behöva
öka med ungefär 50 procent för att täcka kalkylmässiga underskott på
400— 500 milj. kr. per år. Turismutveckling har i sin rapport över undersökningen
bl. a. rekommenderat att ytterligare logiutbyggnader inte bör stimuleras
av samhället utan att dess insatser i stället bör koncentreras på
åtgärder avsedda att förbättra turismnäringens intäkter.

Vad beträffar arméns tekniska skola och försvarets förvaltningsskola
redovisades för revisorerna bl. a. de positiva effekter som etableringen i
Östersund av dessa institutioner haft för regionen.

Yrkesinspektionens lokalkontor i Östersund är det enda i sitt slag i
Sverige. Det tillkom år 1974 och är inordnat i Härnösands yrkesinspektionsdistrikt.
Revisorerna orienterades bl. a. om för- och nackdelar med
denna organisationsform samt om vilka förutsättningar det finns för en
utökning av antalet lokalkontor i landet.

Vid lantbruksuniversitetets försöksstation i Ås fick revisorerna en redogörelse
för verksamheten och de olika försök som pågick, bland dem ett
experiment med odling av energigrödor (vide) på nedlagda jordbruk.

Industrinäringens negativa utveckling belystes vid revisorernas besök i
Bergs, Åre och Krokoms kommuner. Kommunföreträdarna redogjorde för
vilka åtgärder kommunerna satte in eller önskade genomföra för att upprätthålla
sysselsättningen och förhindra en befolkningsmässig och ekonomisk
tillbakagång i kommunerna. Ett exempel på sådana åtgärder är
Ljungdalenprojektet. Syftet med projektet är att genom en utveckling av
turismen skapa möjligheter för avlägset belägna byar i Bergs kommun att
överleva på lång sikt. Från kommunernas sida framhölls dock att man inte
kunde stödja sig på enbart turism när industriverksamheten var vikande.
T. o. m. i Åre kommun betonades detta.

I Oviken, som ligger i Bergs kommun, kunde revisorerna studera hur
man genom att etablera ett organiserat samarbete mellan vägverket och
brandkåren hittills kunnat förhindra en nedläggning av vägstationen i Oviken.

Under sin resa i länet fick revisorerna allmän information om energifrågor
och vägfrågor som var aktuella i länet. Vidare redovisade representanter
för Jämtlandskraft AB och Östersunds Fjärrvärme AB sin syn på olika
energislag.

Revisorerna besåg också Jämtlandskrafts nyligen renoverade minikraftstation
vid Slagsån och en småskalig flisvärmeanläggning i Undersåker.

I en föredragning belyste länsarkitekten förutsättningar och utvecklingsmöjligheter
för ett utökat gränskommunalt samarbete i delar av länet.

Som tidigare nämnts besökte revisorerna under sin färd i länet flera
industriföretag, däribland Persson-Invests spånskivefabrik i Lockne och
Waplans Mekaniska Verkstads AB i Vaplan.

Den avslutande överläggningen med landshövdingen och tjänstemän vid
länsstyrelsen ägnades huvudsakligen åt frågor som rörde turismverksamheten
i länet.

Kopparbergs län

Under resans första dag i Avesta informerades om hur man sökt lösa
sysselsättningsproblemen i Horndal. Besök gjordes hos nystartade företag
på det gamla industriområdet. Vidare besöktes lantbruksuniversitetets
skogsvetenskapliga fakultets anläggningar i Garpenberg, där företrädare
för lantbruksuniversitetet och fakulteten redogjorde för verksamheten,
dess ekonomi och problem.

Representanter för Hedemora kommun och Boliden Mineral AB informerade
om planerad ny brytning av silverhaltig malm vid Dammsjön och
hur detta projekt beräknades påverka den kommunala planeringen.

Under eftermiddagen besöktes AMU-Center i Hedemora där revisorerna
orienterades om utbildningsverksamheten, särskilt körkortskursema
för handikappade.

I Falun gjorde revisorerna samma dag ett besök på domänverket. Den
information som där gavs av företrädare för verket avsåg främst

a. relationerna mellan domänverket och dess dotterföretag,

b. domänverkets relationer till ASSI,

c. skogskapitalet och dess utveckling,

d. domänverkets resultatutveckling under senare år,

e. utvecklingen inom domänverkets dotterföretag.

Programmet påföljande dag inleddes i Falun med information om turistlinjen
vid högskolan i Falun-Borlänge, om antagningsförhållanden, utbildningens
innehåll, arbetsmarknaden för de utexaminerade m.m. Efter en
kort orientering om mineralprospektering i Bergslagen fortsatte resan till

Gagnef. Företrädare för skogsvårdsstyrelsen och lantbruksnämnden orienterade
där om ägosplittringen i Dalarna, som exemplifierades med uppmärkta
skiften på Djurås hemskog.

I Borlänge informerade verksledningarna för statens vägverk och statens
trafiksäkerhetsverk om myndigheternas verksamhet och problem.
Från vägverkets sida orienterades revisorerna bl. a. om underhållsläget för
vägar och broar, om effekterna av verkets utlokalisering och om svårigheterna
att anställa och behålla kvalificerad teknisk personal. Samarbetet
med byggnadsstyrelsen och administrationen av beredskapsarbeten berördes
också. Trafiksäkerhetsverket orienterade om olika olycksfallsfaktorer
och vad som görs för att minska deras inflytande. Vidare besöktes Svenskt
Ståls AB (SSAB) anläggning Domnarvets Järnverk, där räls- och banmateriel,
valstråd, armeringsstål och tunnplåtsprodukter tillverkas. En orientering
lämnades om verksamhetens utveckling och en kortare rundvandring
gjordes i verket.

Den sista dagen inleddes med en information om idrottsanläggningen
Lugnet i Falun och förutsättningarna för förläggning av de olympiska
vinterspelen år 1992 till Falun-Åre. Den statliga insatsen vid ett genomförande
av vinterspelen enligt planerna skulle utgöra en garanti om 100 milj.
kr.

Vidare informerade chefen för Dalregementet och Kopparbergs försvarsområde
om denna myndighets uppgifter och verksamhet. Både positiva
och negativa faktorer i verksamheten nämndes. Bland de sistnämnda
angavs den förhållandevis höga pensionsåldern för yrkesbefälet och de
komplexa reglerna för arbetstidsplanering och arbetstidsredovisning.
En rundtur gjordes på övningsområdet.

Resan i Kopparbergs län avslutades på länsstyrelsen med en summering
av tredagarsbesöket. Landshövdingen och tjänstemän från länsstyrelsen
besvarade frågor från revisorerna varvid främst behandlades:

— statens åtaganden för Horndal (ca 100 milj. kr. sedan 1977/78, varav 30
milj. kr. i bidrag och räntebefrielser),

— möjligheterna att snabbare minska ägosplittringen i Dalarna,

— möjligheterna till ytterligare utlokalisering av länsorgan,

— glesbygdssatsningarnas storlek i länet,

— statens roll vid Vinter-OS till Falun och hur frågan skall bevakas,

— tillämpningen av reglerna för statligt stöd till kommunala industrihus
samt

— länets byggarbetsmarknad.

3.3 Besvarade remisser m. m.

Under verksamhetsåret har revisorernas arbetsutskott yttrat sig i följande
ärenden.

- Till finansutskottet den 3 oktober över förslag om översyn av kronofogdemyndigheternas
arbetsorganisation.

- Till riksdagens finansutskott den 11 april över motion 1983/84:521 om
bättre utnyttjande av statliga inventarier.

I januari besvarade revisorerna en enkät från statskontoret. Enkäten
gällde vilka förslag från riksdagens revisorer som på olika sätt syftat till att
förbättra statens service och förhållande till medborgarna.

■

Bilagor

Granskningsplanen för 1984/85

Bilaga 1 49

Till riksdagen under verksamhetsåret 1983/84 avlåtna skrivelser

Bilaga 2 Skrivelse angående statens anslag till Operan 51

Bilaga 3 Skrivelse angående arbetsmarknadsverkets personalsituation
89

Bilaga 4 Skrivelse med anledning av granskning av vissa kriminalvårdsanstalter
106

Bilaga 5 Skrivelse angående användningen av avbemannade fyr och

lotsplatser 123

Bilaga 6 Skrivelse angående vissa åtgärder på beskattnings- och

indrivningsområdet1 132

1 Skrivelsen är avgiven med anledning av följande tre granskningsärenden: Taxering
i första instans. Ett mera samlat myndighetsansvar för debitering, uppbörd och
kontroll av skatter och arbetsgivaravgifter och Exekutionsväsendet: Indrivningsstatistiken -

BILAGA I

Granskningsplanen för 1984/85

Revisorerna har den 7 juni 1984 fastställt en granskningsplan för verksamhetsåret
1984/85. De ärenden som finns uppförda på planen fördelar sig på
riksdagsutskotten enligt följande.

Konstitutionsutskottet

1. Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvaltningskontor
i vad gäller frågor om förvaltningen av ekonomisk natur.

Finansutskottet

2. Statens utlåningsverksamhet

3. Redovisningsskyldighet för statliga bidrag

4. Verkschefernas utnyttjande av myndigheternas revisionskontor (förstudie) 5.

Riksbankens planerings- och budgetsystem (förstudie)

6. Byggnadsstyrelsens hyressättning (förstudie)

7. Prissättningen vid överlåtelsen av Venngarns slott till Lewi Pethrus
stiftelse för filantropisk verksamhet (förstudie)

8. De statliga myndigheternas förvaltning och innehav av fastigheter som
ej utnyttjas i den ordinarie verksamheten (förstudie)

9. Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel (förstudie)1

Skatteutskottet

10. Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m.

a) Uppbördsstatistiken

b) Mervärdeskatten

11. Multinationella företags skatteförhållanden (fördjupad förstudie)

12. Olika bosättningsbegrepp och deras tillämpning (vilande förstudie)

13. Reklamskatten (förstudie)

14. Mervärdeskatten vid import (förstudie)

15. Uttagande av skatt på båtbränsle (förstudie)

Justitieutskottet

16. Vissa kostnader för förvaring av anhållna, häktade och andra omhändertagna Utrikesutskottet 17.

Kartläggning av lönesystemet för SIDA:s utlandsstationerade personal
och kostnaderna för att administrera systemet (förstudie)

1 1 granskningsplan för 1983/84 redovisad under näringsutskottet
4 Riksdagen 1984/85. 2 sami. Nr 2

Försvarsutskottet

18. ÖEF:s handläggning av beredskapslån m. m.

Socialutskottet

19. Statens utgifter för bidragsförskott
U tbildningsutskottet

20. Det datorbaserade systemet för studiedokumentation - STUDOK/
LADOR — vid högskolan

Trafikutskottet

21. Fördelningen av ansvaret för vägtrafiksäkerheten

22. Säkerheten till sjöss (förstudie)

23. Byggande och planering av SMHI:s hydrologiska observationsstationer
(förstudie)

Jordbruksutskottet

24. Avgiftsbeläggningen av tjänster som tillhandahålls av toxikologisk informationsservice
(förstudie)

Näringsutskottet

25. Nämnden för fartygskreditgarantier

26. Sveriges exportråd

27. Stiftelsen Industricentra i Skellefteå (förstudie)

28. Skoldatorn Compis (förstudie)

Arbetsmarknadsutskottet

29. Effektivitetskonsekvenser av utlokaliseringen av statliga civila myndigheter 30.

Regionala utvecklingsinsatser (vilande förstudie)

31. Invandrarverkets rutiner i fråga om ansökan om svenskt medborgarskap
(förstudie)

32. Statens stöd till Waplans Mekaniska Verkstads AB i Krokoms kommun
(förstudie)

Bostadsutskottet

33. Exekutionsväsendet: Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurser 34.

Räntebidrag till bostadslån (vilande förstudie)

BILAGA 2

Riksdagens revisorers förslag angående statens anslag till Operan

1983-10-27
Till riksdagen
1 Inledning

Riksdagens revisorer här på förslag av kulturutskottet granskat statens
anslag till Kungl. Teatern AB, Operan. Som skäl för en granskning har
utskottet bl.a. pekat på den under tidigare år snabba ökningen av statsanslagen.
Denna ökning har blivit särskilt påtaglig eftersom riksdagen på
grund av avtals- och anslagstekniska skäl tvingats anvisa medel för verksamheten
även på en eller flera tilläggsbudgeter.

Vid granskningen av Operans anslagsutnyttjande visade det sig emellertid
att teaterns ekonomiska redovisning var så speciell att det fanns starka
skäl för att ägna en stor del av granskningsarbetet åt en genomgång av
teaterns redovisningsprinciper.

Revisorerna har funnit att Operans ekonomiska ställning varit väsentligt
bättre än vad som framgår av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82. Med de korrigeringar som revisorerna anser bör göras i balansräkningen
av skuldposten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter från
drygt 87 milj. kr. till ca 12 milj. kr. fanns det uppenbarligen vid verksamhetsårets
utgång en dold reserv på ca 75 milj. kr. Den dolda reserven har
uppkommit genom att Operan inom ramen för riksdagens anslag till teatern
tillgodogjort sig statsbidrag som varit större än de faktiska kostnaderna i
verksamheten. Bokföringsmässigt har reserven skapats genom en grovt
missvisande redovisning under flera års tid som inneburit att teatern använt
sig av ett kostnadsbegrepp som inte bara omfattat årets faktiska
kostnader utan även grovt beräknade framtida kostnader.

Som ett led i granskningen har upprättats en rapport med titeln Statens
anslag till Operan (1982/83:4). En sammanfattning av rapporten och över
rapporten inhämtade yttranden är som bilaga fogad till denna skrivelse.

2 Bakgrund

Operan är ett av staten helägt aktiebolag vars verksamhet årligen till
80-90 procent har finansierats genom statsbidrag. Teatern har haft redovisningsskyldighet
för sin verksamhet till kammarkollegiet utom för budgetåret
1982/83 då årsredovisningen skulle lämnas till utbildningsdepartementet.

Mellan budgetåren 1971/72 och 1982/83 har i enlighet med riksdagens
beslut det statliga bidraget till Operan ökat från 30,7 milj. kr. till 132,5 milj.
kr. Den snabba ökningen av statsbidragen - som i reala termer helt faller
på den första hälften av perioden — samt den omständliga anslagskonstruktionen
med reservationsanslag och en eller flera tilläggsbudgeter är de
främsta skälen till revisorernas beslut om granskning.

Parallellt med revisorernas granskning har statens kulturråd utfört en
bred studie av Operan av en mera allmän kulturpolitisk karaktär. Kulturrådets
studie har publicerats i september månad 1983 och har överlämnats till
utbildningsdepartementet.

Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan med reservationsanslag
och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats sedan budgetåret
1972/73. Fördelen med denna anslagsform är att teatern uppmuntras till
kostnadsmedvetande och ett ”företagsmässigt” tänkande i och med att
anslaget kan reserveras för kommande år. Mot denna del av anslagskonstruktionen
har det inte funnits skäl att erinra. Vid sidan om reservationsanslagen
har Operan ansett det vara nödvändigt med en eller flera tilläggsbudgeter
årligen för att kompensera sig för de under löpande budgetår
träffade nya löneavtalen. Såväl från Operans som från regeringens (utbildningsdepartementets)
och riksdagens sida kräver tilläggsbudgeterna merarbete
och extra resurser.

Enligt regleringsbrevet för Operan skall kammarkollegiet utbetala statsbidraget
till Operan ”efter rekvisition i mån av behov”. Hittills har dock
inte Operan (eller andra mottagare av motsvarande bidrag) regelmässigt
redogjort för sina behov i samband med medelsrekvisitionerna.

Att en viss skärpning av behovsprövningen är önskvärd får man stöd för
i budgetpropositionen 1982/83:100, Bilaga 1, finansplanen, där det anförs
att man syftar till att senarelägga utbetalningarna till den tidpunkt då
medlen faktiskt skall förbrukas för avsett ändamål. Därigenom kan statens
räntekostnader minska och en jämnare fördelning över året av statens
upplåningsbehov uppnås.

Operan har varje år tagit ut hela sitt statsbidrag. Även sådana år då
Operan rimligtvis borde ha haft insikt om att teatern inte behövt ta i
anspråk hela statsbidraget för teaterverksamheten, har teatern ändock
rekvirerat hela bidraget. De medel som sålunda ej behövts för teaterverksamheten
har placerats i räntebärande fordringar. Operan har redovisat de
outnyttjade statsbidragen (överskottet i verksamheten) under olika poster i

balansräkningen. Redovisningen har skett så att större delen av överskottet
dolts. I och med att medlen övergått till aktiebolaget Operan blir - till
skillnad från de fall då statsmyndigheterna reserverar medel - uppkommande
reserver inte synliga i riksredovisningen.

I Operans anslagsframställningar till regeringen för perioden 1980-1982
har man tagit upp de nya bidragskraven samt föregående års bidrag och
budget men däremot ej lämnat någon information om Operans faktiska
kostnader eller ekonomiska ställning, t.ex. vad gäller öppna och dolda
reserver. Eftersom verksamhetsberättelserna har kommit sent och dessutom
på senare år inte gett en rättvisande bild av teaterns ekonomiska
situation, har de anslagsbeviljande organen saknat adekvat underlag för att
ta ställning till medelsbehovet.

Den av Operan tillämpade redovisningen står på flera punkter i strid med
aktiebolagslagen och bokföringslagen. Sålunda har Operan under flera års
tid belastat resultaträkningarna med grovt beräknade kostnader som inte
tillhör det aktuella verksamhetsåret utan något framtida år. Detta förfarande
har minskat respektive års driftöverskott. För budgetåret 1981/82 blev
resultaträkningen felaktigt belastad med ca 20 milj. kr. En fiktiv skuld för
sådana felaktiga framtida kostnader har i balansräkningen tagits upp under
posten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter. Denna post uppgick
den 30 juni 1982 till drygt 87 milj. kr.

Sammanfattningsvis är Operans ekonomiska ställning väsentligt bättre
än vad som framgår av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82.

De stora ”dolda vinsterna” till trots har Operan i sina anslagsframställningar
gett intryck av en ekonomiskt pressad situation.

3 Revisorernas överväganden

3.1 Allmänt

Operan är i egenskap av ett statligt aktiebolag en fristående juridisk
person, vars verksamhet främst regleras av aktiebolagslagen. Ansvaret för
verksamheten ligger enligt aktiebolagslagen på bolagsstämman, styrelsen
och verkställande direktören. Regeringen utövar ägaransvaret genom att
representera statens aktier vid bolagsstämmorna.

Operan får statsbidrag för att utföra sin kulturverksamhet likaväl som
arfdra kulturorgan - med samma eller annan juridisk form för verksamheten.

Det är från dessa förutsättningar vi utgår i våra överväganden.

Allmänt kan konstateras att de sakförhållanden som beskrivs i granskningsrapporten
angående Operans uppbyggande av ekonomiska reserver,
teaterns kapitalförvaltning, redovisning, ekonomiska rapporter och budgeteringsprinciper
inte har motsagts vid remissbehandlingen. Operan instämmer
också i vår bedömning att de finansiella reserverna har blivit alltför
stora. Enligt våra beräkningar uppgår de sammanlagda reserverna till ca
100 milj. kr.

Däremot har Operastyrelsen en egen syn på innebörden av reserverna,
som varken vi eller remissmyndigheterna delar. Operan har sålunda svårt
att förstå hur teaterns fondering och goda finansförvaltning skulle kunna
stå i strid med en allmän besparingspolitik. Såväl kammarkollegiet som
riksrevisionsverket utgår emellertid i sina remissvar från att ”överfonderingen”
inom Operan skall återföras till staten.

Operan anser vidare att det inte är statsbidraget utan regeringens regleringsbrev
som styr teaterns utgiftsnivå, varför - från Operans utgångspunkter
- de alltför stora statsbidragen inte lett till några negativa konsekvenser
för vare sig bolaget, dess borgenärer eller för staten som aktieägare.
Teatern har härvid uppenbarligen förbisett att man enligt regleringsbreven
haft skyldighet gentemot regeringen att vid varje rekvisition av statsbidrag
bedöma om teatern haft behov av bidraget. Revisorerna gör vidare
den bedömningen att de alltför stora statsbidragen leder till en onödig och
oacceptabel ökning av det statliga budgetunderskottet. Revisorerna vill
också erinra om att det är på riksdagen det ankommer att - på grundval av
ett fullgott beslutsunderlag - besluta om de statliga medlens användning.

3.2 Operans anslagssystem

Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan med reservationsanslag
och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats sedan budgetåret
1972/73. Fördelen med reservationsanslagsformen är att teatern uppmuntras
till kostnadsmedvetande och ett ”företagsmässigt” tänkande i och med
att anslag kan reserveras för kommande år. Nackdelen är de upprepade
tilläggsbudgetbehandlingarna som ansetts vara nödvändiga för att kunna
kompensera teatern för de olika personalgruppernas nya löneavtal. Såväl
från Operans som från regeringens (utbildningsdepartementets) och riksdagens
sida kräver tilläggsbudgeterna extra arbete. Den nuvarande ordningen
har också medfört att statsmakterna har att ta ställning till Operans
ekonomi vid flera tillfällen under året, vilket kan verka splittrande.

Inte minst med hänsyn till att de årliga löneökningarna praktiskt taget
automatiskt leder till tilläggsanslag måste man fråga sig om det inte finns
något alternativt anslagssystem.

I revisionsrapporten redovisas ett från Operan under hand framlagt
förslag till ändring. Förslaget, som synes kunna godtas, innebär att all
budgetbehandling äger rum endast en gång om året. Vid denna årliga
behandling tar man dels upp bidraget för det kommande budgetåret, dels
som engångsbelopp ersättning för de löneökningar som inträffat sedan
föregående anslagsframställning lämnades in. Operan ger då in en enda
anslagsframställning per år till utbildningsdepartementet och statsmakterna
tar ställning till Operans verksamhet och ekonomi vid ett enda
tillfälle under året.

Kammarkollegiet och riksrevisionsverket delar revisorernas uppfattning
att systemet med reservationsanslag bör bibehållas och att budgetarbetet
bör koncentreras till ett tillfälle per år. Kammarkollegiet menar i likhet
med förslaget i revisionsrapporten att Operan bör få kompensation för nya
löneavtal vid närmast påföljande budgettillfälle. Detta förutsätter enligt
kollegiet att Operan kan hålla en sådan likviditet att kompensationen kan
ske efter ett år eller mer. Riksrevisionsverket anser dock att den årliga
budgetprövningen bör inkludera beräknade pris- och löneförändringar för
det kommande året. Bidraget tillsammans med biljettintäkter kommer då
att utgöra en bestämd ekonomisk ram för verksamheten.

Riksrevisionsverkets förslag innebär den fördelen att Operan inte automatiskt
skulle vara tillförsäkrad ersättning för löneökningar till följd av nya
avtal. Å andra sidan kan man peka på att det både finns principiella och
praktiska problem med att i förväg försöka beräkna lönehöjningarnas
storlek. För låga beräkningar kan leda till svårigheter för operaverksamheten,
medan för höga beräkningar kan innebära en förlust för statskassan.
Löneförhandlingarna kan vidare förväntas bli styrda av uppfattningen om
tillgängliga medel. Revisorerna anser därför att systemet med att ge ersättning
av lönemerkostnaderna i efterskott är en säkrare metod.

Kulturrådet anser att förslaget om en samlad budgetberedning bör analyseras
ytterligare. Om en förändring skall ske, förefaller det rådet ändamålsenligt
att motsvarande system samtidigt införs för Dramaten, Riksteatern
och Rikskonserter.

En utredning om dessa kulturinstitutioners ekonomi och likviditet har
inte inrymts i revisorernas nu genomförda granskning. Revisorerna föreslår
därför att det nya systemet för anslagsgivning försöksvis prövas på
Operan under ett par år och att erfarenheterna från försöksverksamheten
får bli vägledande vid en motsvarande översyn vid de nämnda institutionerna.

3.3 Utbetalning av statsbidrag

Enligt regeringens regleringsbrev till Operan för den granskade perioden
skall statsbidraget utbetalas av kammarkollegiet efter rekvisition i mån av
behov. Såsom kammarkollegiet anför har någon egentlig behovsprövning
av rekvisitionerna hittills inte förekommit från kollegiets sida.

Den budgethandbok som gäller fr.o.m. den 1 februari 1983 innebär
emellertid en avsevärd skärpning eftersom utbetalning inte bara förutsätter
rekvisitet ”i mån av behov”, utan också rekvisitet ”vederbörligen styrkta
kostnader”.

Liksom revisorerna finnér kammarkollegiet att uttrycket ”i mån av
behov” innefattar hänsyn till bidragsmottagarens aktuella likviditet. Kollegiet
konstaterar dock att en bedömning av bidragsmottagarnas likviditet
kräver arbetsinsatser av den utbetalande myndigheten, som hittills legat
utanför kollegiets möjligheter. Därför har kollegiet tagit upp frågan om
arbetskraftsförstärkning för detta ändamål i sin anslagsframställning för
budgetåret 1984/85. Budgethandbokens krav på prövning av de kostnader
som ett anslag skall täcka ställer kollegiet inför samma problem som kravet
på prövning av bidragsmottagarens likviditet.

I de fall där bidragsbehovet i huvudsak är tidsrelaterat är, enligt kollegiet,
månadsutbetalning för större anslag ett sätt att smidigt anpassa utbetalningstidpunkten
efter behovet. Därigenom kan statsmakternas önskemål
om sparsam kassahållning förverkligas.

Ett sådant utbetalningssystem tillämpar kollegiet sedan länge utan särskild
föreskrift och utan olägenhet i fråga om anslaget till hovstaten under
första huvudtiteln. Kollegiet ansluter sig mot denna bakgrund till revisorernas
förslag om månadsutbetalning av bidraget till Operan. Bidraget till
hyra, som är en stor post i Operans budget, bör emellertid betalas ut när
hyran förfaller till betalning, dvs. med nuvarande ordning årsvis i efterskott
i juni. Här kan enligt kollegiets uppfattning s.k. direktbetalning
komma i fråga: i stället för att rekvirera pengarna från kammarkollegiet
för vidare utbetalning kan bidragsmottagaren sända godkänd faktura till
kollegiet som betalar direkt till den slutliga betalningsmottagaren. Enligt
revisorernas uppfattning bör detta system prövas vad gäller Operans
hyre sbetalningar.

Även riksrevisionsverket instämmer i revisorernas förslag om utbetalning
av statsbidraget i tolv delposter. Storleken av dessa poster bör grundas
på en likviditetsbudget som bolaget redovisar.

Kulturrådet kan däremot inte tillstyrka en förändring till utbetalning
månadsvis av statsbidraget för Operan, då detta skulle leda till onödig
stelhet och byråkrati vid planeringen av verksamhet och ekonomi.

Operan och Dramaten hävdar att eftersom ränteintäkterna på mottagna
bidrag ingår i teaterns budget, måste en förändring till månadsutbetalning
av statsbidraget kompenseras genom^höjt bidrag.

Revisorernas inställning är att statsbidragen är avsedda att direkt användas
i kulturverksamheten. Avsikten är således inte att dela ut pengar så
frikostigt att kulturinstitutionerna får anledning att engagera sig i kapitalplacerings
verksamhet. Ett sådant system skulle också leda till inkonsekventa
och oavsiktliga inkomstskillnader mellan olika kulturinstitutioner
och år — såväl på grund av räntefluktuationer över tiden som att alla

institutioner inte är lika skickliga i kapitalplacering. Kulturverksamheten
bör inte vara beroende av vilken ränteavkastning som resp. institution kan
uppnå.

Därför menar revisorerna att — även om förslaget om månadsutbetalning
medför att kulturinstitutionernas statsbidrag bör öka något som kompensation
för de minskade ränteintäkterna — månadsutbetalning har två
stora fördelar framför kvartalsutbetalning. Dels senareläggs statens utbetalningar
vilket medför att räntan under mellantiden tillfaller staten. Dels
är det riksdagen som avgör bidragsnivån och inte slumpmässiga faktorer
som räntenivå och kapitalplaceringsskicklighet.1

Kammarkollegiet har gjort beräkningar som visar att statens räntevinst
vid en övergång från kvartalsutbetalning till månadsutbetalning vid nuvarande
ränteläge skulle uppgå till flera milj. kr. för de större bidragen. För
fyra stora bidrag om tillsammans 350 milj. kr. skulle räntebesparingen bli
ca 3 milj. kr. Riksdagens revisorer har kommit till samma resultat.

3.4 Operans likviditet

I /granskningsrapporten hävdas att om inte ett bidrag har behövt tas i
anspråk ett visst år måste det vara kammarkollegiet som skall reservera
resterande medel till kommande år.

Enligt operastyrelsen kan de outnyttjade bidragsmedlen i princip stå
kvar som anslagsreservation i statens kassa. Dispositioner för en sådan
omfördelning har från Operans sida gjorts i och med budgetårsskiftet juli
1983.

Revisorerna anser det självklart att statsbidrag som ej utnyttjats för
avsett ändamål bör stå kvar hos statens kassa, inte minst med tanke på att
det endast är då som beloppet redovisas i riksredovisningen.

Frågan om vilken likviditet Operan bör ha måste ses i ljuset av på vilka
sätt Operan kan ”fylla på” sin likviditet. Enligt revisorernas mening bör
man vara restriktiv med att låta självständiga rättssubjekt disponera icke
oundgängligen nödvändiga statliga medel. I linje därmed bör Operan ha en
mycket obetydlig egen likviditetsreserv.

Såväl kammarkollegiet som riksrevisionsverket för fram tanken på att
Operan i stället bör ha en rörlig kredit. Avsikten är att Operan på detta sätt
skall kunna klara av de likviditetspåfrestningar som följer av under året
inträffade löneavtal.

Riksgäldskontoret har under hand förklarat att det är möjligt att ge
Operan en rörlig kredit. Rörlig kredit är en mer följsam metod än ett
ständigt likviditetsöverskott.

'' Svårigheterna att i förskott bedöma räntorna visas av Operan, som i anslagsframställningen
för 1981/82 bedömde intäktsräntorna till 3,5 milj. kr. och fick ett faktiskt
utfall på 16,0 milj. kr.

Revisorerna förordar ett sådant förfarande. Formerna för en rörlig
kredit bör diskuteras vidare mellan Operan, riksgäldskontoret och kammarkollegiet.

3.5 Operans redovisning

Operans redovisningsprinciper — och dess konsekvenser i form av en
dold reserv på ca 75 milj. kr. - har i revisorernas rapport blivit föremål för
allvarlig kritik. Revisorernas kritiska uppfattning delas av alla remissinstanser
i den mån de ansett sig ha anledning att uttala sig, utom Operan.

Operan instämmer emellertid i att redovisningen bör göras tydligare.
Dock, påpekar man, har redovisningssystemet och de uppkomna medelsreservationerna
inte föranlett någon kritik från bolagets revisorer eller
aktieägaren staten. I det sistnämnda fallet sägs detta gälla såväl vid bolagsstämmorna
som vid de täta informella kontakterna mellan teaterns administrativa
ledning och det ansvariga departementet. Operastyrelsen understryker
vidare att den kritisera., e ordningen inte lett till några materiellt
negativa konsekvenser vare sig för bolaget, dess borgenärer eller för staten
som aktieägare.

Operastyrelsen delar revisorernas uppfattning att fonderingen blivit alltför
stor. Skälen bakom fonderingen uppges vara ojämnhet och fördröjningar
i utgiftsflödet för t.ex. hyror. Dessutom har varningar för reellt sjunkande
anslag gett motiv för att bygga upp finansiella marginaler.

Styrelsen hävdar att teaterns goda finansiella likviditet kunnat avläsas ur
både öppna och mer opreciserade poster i balansräkningen och tillbakavisar
antydan i revisionsrapporten om att styrelsen skulle önskat dölja den
goda finansiella situationen.

Påståendet att Operans konsoliderade ställning varit fullt uppenbar genom
redovisningen i verksamhetsberättelsen kan revisorerna inte biträda.
Visserligen syns det att de egna intäkterna är större än vad som förutsatts i
budgetprognosen, men intäkternas redovisningsmä siga ”användning” till
grovt beräknade framtida kostnader enligt internt uppgjorda verifikationer
ligger helt utanför en normal redovisning. Det är därför rimligt om en
läsare av verksamhetsberättelsen utgår från att statsbidrag och andra intäkter
har gått åt för teaterverksamheten och inte — såsom varit fallet -delvis använts för att bygga upp dolda reserver. I balansräkningen har de
dolda reserverna år efter år ackumulerats under skuldposten ”Upplupna
kostnader och förutbetalda intäkter”.

Revisorernas punktvisa kritik av diverse egendomligheter i Operans
bokföringsmässiga redovisning har bemötts av Operans revisorer.

Beträffande belastningen av resultaträkningen med framtida kostnader
försvarar operarevisorerna denna redovisning med att förfarandet
ej strider mot vare sig villkoren för statsbidragen eller skattereglerna.

Denna åsikt kan vi omöjligen biträda. Operans statsbidrag är avsett att

täcka teaterverksamheten under ett visst budgetår - inte grovt beräknade
framtida kostnader.

Vad gäller reserveringarna för Operans framtida löne- och hyreskostnader
har dessa kostnader inget som helst samband med löpande års
intäkter. Därför kan. om skattskyldighet föreligger, ingen skattemässig
avdragsrätt föreligga för dessa kostnader.

Detta styrks av vad som anförs i bidragsskattekommitténs betänkande
Skatteregler om reservering för framtida utgifter, SOU 1983:47. Där föreslås
att skatterättslig avdragsrätt endast skall föreligga för sådana framtida
utgifter som beräknas uppkomma först efter beskattningsåret i fråga, om
de har ett sådant direkt samband med den före balansdagen bedrivna
verksamheten att utgiften enligt god redovisningssed skall periodiseras till
en kostnad redan innan den uppkommit.

Vidare strider Operans förfarande med bokföring av grovt beräknade
framtida kostnader helt klart mot bokföringslagen.

Vad beträffar de framtida hyreskostnaderna har byggnadsstyrelsen i sitt
yttrande lämnat en beskrivning av hyresförhållandena som helt motsäger
Operans uppfattning om att det behövs reserver för framtida hyreshöjningar.
Operan garderar sig dessutom dubbelt genom att i anslagsframställningen
för 1984/85 omtala att man avser att komma in med anhållan om
tilläggsanslag för "avtalsenliga löneförändringar och eventuella hyresförändringar”.

Byggnadsstyrelsen har för verksamhetsåret 1983/84 aviserat en hyra på

24,6 milj. kr. och för 1984/85 en hyra på 20,4 milj. kr., dvs. en minskning på
drygt 4 milj. kr. Trots detta säger man från Operans sida i sin anslagsframställning
för 1984/85: "Med hänsyn till den betydande likviditet som uppnåtts
genom de här nämnda reserveringarna föreslås i denna anslagsframställning
ingen höjning av statsbidraget för hyreskostnader”.

Ett oförändrat statsbidrag för hyreskostnader kommer sålunda att ytterligare
bygga upp de reserver som Operan sagt sig vilja nedbringa.

Den omedelbara kostnadsbokföringen av inköpta anläggningstillgångar
försvarar operarevisorerna med att landets övriga
teatrar tillämpar denna metod. Detta påstående motsägs dock av Dramaten
som i sitt remissvar framhåller att teaterns anskaffningar av inventarier
med ett värde överstigande 500 kr. - utom rekvisita — registreras och
avskrivs under fem år. Uppenbarligen bör Operan i likhet med Dramaten
upprätta en avskrivningsplan för andra anläggningstillgångar än rekvisita.

Beträffande bristen hos Operan på korrekt inventarieförteckning,
hävdar operarevisorerna att de har måst avvakta med att kräva
bättring på grund av att Operan ej har personella resurser för detta arbete.
Detta kan dock knappast vara korrekt när det gäller instrumentsidan
eftersom en operatjänsteman redan år 1972 gjort upp en fullständig förteckning
över Operans egna instrument. Samma tjänsteman för också löpande
en noggrann förteckning över musikernas privata instrument, dvs. huvud -

delen av samtliga instrument. Denna rutin hänger samman med att Operan
enligt avtal svarar för alla försäkringar av musikernas privata instrument.

Även på den tekniska sidan krävs en inventarieförteckning.

Påståendet i granskningsrapporten om felaktigt beräknad re s u11 a t u t -jämningsfond bemöts av operarevisorerna med att felräkningen saknar
betydelse eftersom avsättningen görs från en skattefri inkomst. Vi anser i
likhet med riksskatteverket att det är önskvärt att Operans redovisning i
framtiden sker i enlighet med gällande civil- och skattelagstiftning.

Vår kritik av att Operan ej gjort upp delårsrapport i enlighet med
aktiebolagslagens krav besvarar operarevisorema med att de ej ansett
underlåtenheten vara av sådan vikt att de måst påtala den. De framhåller
att aktieägaren inte efterlyst någon delårsrapport, men förutsätter att en
sådan i fortsättningen upprättas.

Kritiken av att statsanslaget är redovisat till 125,2 milj. kr. i stället för
riktiga 129,8 milj. kr. och utbetalda löner till 73 milj. kr. i stället för riktiga
65 milj. kr. i Operans verksamhetsberättelse för 1981/82 har operarevisorerna
inte bemött.

För vår del kvarstår uppfattningen att Operans bokföring, redovisning
och kontroll har skötts på ett klandervärt sätt. Vi förutsätter att staten—
ägaren vid nästa bolagsstämma drar konsekvenserna av de påtalade förhållandena.

Engångsproblemet hur statsmakterna skall förfara med de hittills ackumulerade
dolda reserverna inom Operan, vilka enligt en grov beräkning av
revisorerna uppgår till 75 milj. kr., har diskuterats av remissinstanserna.
Såväl kammarkollegiet som riksrevisionsverket anser att de oriktigt fonderade
medlen skall återföras till statsverket. För att undvika marknadsmässiga
förluster är kammarkollegiet berett att helt eller delvis ta emot
beloppet i form av de värdehandlingar där Operan f.n. har placerat kapital.
Kulturrådet anser för sin del att, efter avräkning av Operans eget behov av
reserver, förslagsvis 1/3 av medlen bör avsättas till regional verksamhet
inom musik/teater/dans och 2/3 till angelägna kulturinvesteringar.

Enligt vår mening bör de hittills dolda reserverna nu avvecklas. Nästa
balansräkning bör redovisa samtliga reserver öppet utan kamouflage av
skuldposten "Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter”. Operans
uppfattning att de fonderade statsbidragen skulle utgöras av ett förskott för
framtida kostnader (”förutbetalda intäkter”) kan revisorerna inte biträda.

Nästa steg i avvecklingen är att riksdagen - på förslag av regeringen —
beslutar hur de oriktigt fonderade medlen skall återföras till statens kassa.

För att de oriktigt fonderade medlen skall bli exakt kända till sin storlek
krävs emellertid först att regeringen föranstaltar om en detaljrevision av
Operans redovisning.

Övriga synpunkter på Operans likviditet har redovisats i avsnitten 3.3
och 3.4.

3.6 Operans anslagsframställningar

Även Operans anslagsframställningar till regeringen lider enligt revisorernas
mening av stora brister i vad gäller redovisningen. Under den
undersökta perioden 1980-82 har Operans anslagsframställningar tagit upp
Operans bidragskrav samt föregående års budget och bidrag, men däremot
har de ej gett information om Operans faktiska kostnader eller ekonomiska
ställning. Eftersom verksamhetsberättelserna har kommit sent och dessutom
på senare år inte gett en adekvat bild av Operans ekonomiska
situation torde det ha varit svårt för statsmakterna att ta ställning till
Operans medelsbehov.

I sitt remissyttrande har Operan medgett att revisorernas kritik av att
Operan inte ger en tillräckligt tydlig och heltäckande bild av Operans
ekonomi är riktig och relevant, särskilt när man betänker det intresse som
finns för anslagsframställningen också utanför regeringskansliet. Man anser
sig också i anslagsframställningen för verksamhetsåret 1984/85 ha lagt
sig vinn om att eftersträva större utförlighet och tydlighet.

Riksrevisionsverket och kulturrådet pekar i sina remissvar på nödvändigheten
av att Operans anslagsframställningar blir mera utförliga och
rättvisande.

I den av finansdepartementet och riksrevisionsverket 1983 utgivna budgethandboken
stadgas att alla som begär medel direkt hos regeringen (dvs.
även Operan) har att följa budgethandbokens krav. Dessa innebär bl.a. att
anslagsframställningen skall innehålla en anslagsöversikt, där även utfall
skall redovisas, samt en finansieringsöversikt där samtliga finansieringskällor
skall redovisas såväl i vad gäller budget som utfall. Därutöver skall
anslagsframställningen innehålla ett avsnitt ”Budgetförslag och ekonomisk
översikt”, vilket skall ge en heltäckande bild av myndighetens ekonomiska
förhållanden och resursbehov för budgetåret samt en sammanfattning
av investeringsverksamheten med bl.a. tillämpade avskrivningsprinciper.

Revisorerna har under hösten 1983 tagit del av Operans anslagsframställning
för 1984/85 men anser inte att den är klargörande för dem som
skall pröva framställningen. Fortfarande saknas så väsentlig information
som det ekonomiska utfallet på olika budgetposter samt en heltäckande
bild av Operans tillgångar, skulder, likviditet m.m.

För att nuvarande brister i beslutsunderlaget skall undanröjas är det
enligt revisorerna mest ändamålsenligt att Operan — även om teatern
endast tar emot bidrag — utformar sin anslagsframställning på ett sätt
som så långt möjligt följer budgethandbokens krav.

3.7 Skattskyldighetsfrågan

Bedömningen av bristerna i Operans redovisning påverkas av frågan om
teatern i något avseende varit skattskyldig för sin verksamhet.

Riksskatteverket återger i sitt remissvar anvisningarna till 19§ kommunalskattelagen,
enligt vilka statsbidrag som använts för att bestrida sådan
kostnad som är på en gång avdragsgill vid taxeringen utgör skattepliktig
intäkt. Verket anför vidare att det hittills inte har funnits någon möjlighet
att skattemässigt balansera ett statsbidrag som skall användas för ett visst
ändamål till ett följande räkenskapsår. Ett statsbidrag som inte har använts
för avsett ändamål skall således tas upp som skattepliktig intäkt oavsett
hur det under ett senare år kan komma att användas.

Enligt Operans remissvar kan operastyrelsen inte ha någon egen mening
i skattskyldighetsfrågan utan man har utgått ifrån att skattskyldighet inte
skulle föreligga eftersom skattemyndigheterna har godtagit teaterns deklarationer.
I övrigt hänvisar operastyrelsen till yttrandena från teaterns
revisorer och professorn i finansrätt vid Stockholms universitet, Lodin.

Enligt Operans revisorer är granskningsrapportens bedömning i skattefrågan
anmärkningsvärd, dels därför att regeringsrätten är Sveriges enda
slutliga domstol i skattefrågor, dels därför att ett inhämtat yttrande av
riksskatteverket i skattefrågan ej bilagts rapporten. Operarevisorernas
ståndpunkt i skattefrågan kan sammanfattas på följande sätt.

1. Det kan ej vara rimligt att staten på samma gång ger bidrag till och
beskattar ett helägt statligt bolag.

2. Skattemyndigheterna har under lång tid ansett att bolaget ej skall betala
skatt.

3. Anslaget har betraktats som aktieägartillskott vilket i sin helhet är
skattefri inkomst.

Den av Operan tillkallade sakkunnige, professor Lodin, anför att skattskyldigheten
har samband med två övergripande frågor. Den första frågan
gäller huruvida Operans verksamhet över huvud taget kan anses utgöra
skattepliktig rörelse. Den andra frågan gäller i vilken egenskap staten kan
anses tillskjuta sina bidrag — som aktieägare eller statsorgan.

Eftersom enligt professor Lodin det ekonomiska utfallet av operaverksamheten
synes vara i det närmaste betydelselöst, torde förvärvsverksamhet
i kommunalskattelagens mening inte kunna föreligga. Detta betyder
enligt professor Lodin att själva teaterverksamheten inte skulle vara skattepliktig.
Däremot föreligger skattskyldighet för inkomster av annat slag,
t.ex. ränteintäkter. Han drar också slutsatsen att eftersom aktieägaren
vaije år godkänner underskotten och tillskjuter det felande beloppet är
bidraget att anse som ett icke skattepliktigt aktieägartillskott.

Självfallet ankommer det inte på riksdagens revisorer att avgöra huruvida
skattskyldighet förelegat i detta fall.

Revisorerna vill för sin del endast notera att de statsbidrag som lämnats

Operan — och andra kulturorgan - är ett generellt statligt kulturstöd som
inte har differentierats med hänsyn till vare sig ägare eller associationsform.

Vidare torde det genom bestämmelserna om bidrag ”i mån av behov”,
ha förutsatts att statsbidraget inte skulle medverka till ett överskott i
Operans verksamhet. Det är ett förhållande som borde ha föranlett såväl
Operans styrelse som teaterns revisorer att, t.ex. genom förhandsbesked
från riksskatteverket, bedöma skattskyldighetsfrågan då överskottet i
verksamheten kunde konstateras.

Skattskyldighetsfrågan bör prövas av berörd skattemyndighet.

3.8 Informationen om Operans ekonomi

Vid sitt ställningstagande till bidragen för Operans verksamhet har riksdagen
haft att grunda sina beslut på innehållet i regeringens propositioner
och den information som Operan tillhandahållit i anslagsframställningar
och verksamhetsberättelser (inkl. bokslut). Vid bedömningen av teaterns
redovisningshandlingar har det förhållandet att teaterns revisorer verifierat
redovisningen haft betydelse.

Den nu genomförda granskningen har visat att informationen om Operans
ekonomiska ställning varit så ofullständig att riksdagen, som ej har
möjlighet att gå in i Operans redovisningssystem, blivit vilseledd. Detta
förhållande är givetvis fullständigt oacceptabelt.

Bristerna i Operans information består främst i att årsresultatet felaktigt
belastats med framtida kostnader och att ett betydande eget kapital byggts
upp inom ramen för skuldposten ”Upplupna kostnader och förutbetalda
intäkter”.

Informationen i anslagsframställningarna är ofullständig i så måtto att
man enbart kan utläsa Operans bidragskrav samt föregående års budget
och bidrag, däremot ej de faktiska kostnaderna, intäkterna eller ekonomiska
reserverna. I granskningsrapporten har framhållits att det torde ha
varit svårt för de anslagsbeviljande organen att ta ställning till Operans
medelsbehov.

Operans styrelse genmäler dock att den skriftliga informationen har
kompletterats genom kontinuerlig kontakt mellan regeringskansliets handläggare
och Operan. Rapportens antagande att regeringens kansli eventuellt
inte skulle känna till Operans ekonomi är grundlöst enligt styrelsen. De
uppkomna medelsreservationerna har inte heller, enligt styrelsen, föranlett
någon kritik från regeringens sida vare sig vid bolagsstämmorna eller vid
”de täta informella kontakterna” mellan teaterns administrativa ledning
och det ansvariga departementet.

För det första kan enligt revisorernas uppfattning Operans brister i den
skriftliga redovisningen inte på något sätt försvaras med att Operan reparerat
bristerna genom muntlig information till en trängre krets.

För det andra är det ytterst anmärkningsvärt om Operan endast muntligen
redovisar den verkliga ekonomiska ställningen. Denna muntliga information
måste ha skilt sig avsevärt från den information som lämnats i
verksamhetsberättelser och anslagsframställningar.

Operastyrelsen uppger i sitt remissvar att utbildningsdepartementet informerats
om Operans egentliga ekonomiska ställning. Om nu utbildningsdepartementet
- såsom Operan gör gällande - fått fullständig kännedom
om Operans ekonomi, så borde denna information vidarebefordrats till det
beslutande organet, riksdagen.

3.9 Bolagsledning

I revisorernas rapport redovisas aktiebolagslagens bestämmelser beträffande
styrelsens och VD: s roll i ett aktiebolag.

Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets
angelägenheter samt för att en tillfredsställande kontroll av bokföringen
och medelsförvaltningen organiseras.

Juridiskt sett gäller att styrelseledamöter har en sysslomannastäilning,
dvs. de har uppdraget att sköta annans ekonomiska/rättsliga angelägenheter.
Detta innebär bl.a. att de har ansvar för att informera sig om ekonomi,
likviditet osv. Styrelseordföranden har ett större ansvar än styrelsen i
övrigt och skall bl.a. se till att styrelsen får den information den behöver.

Även styrelser i statliga aktiebolag bör alltså ägna tillräckligt med tid och
omsorg åt den ekonomiska förvaltningen. Naturligtvis bör man också
kunna förutsätta att åtminstone några inom styrelsen behärskar de lagar
och de bokföringsbegrepp som gäller för aktiebolag. (Samma krav bör för
övrigt gälla även de personer som utses att representera staten vid bolagsstämman
för statliga bolag).

I granskningsrapporten sätts i fråga om operastyrelsen genomgående har
haft full information om Operans ekonomiska ställning.

Operastyrelsen medger i sitt remissvar att styrelsen haft otillräcklig
kontroll över fondutvecklingen under hösten 1982. Granskningen visar
också att denna fondutveckling har kommit till stånd genom ekonomichefens
olika åtgärder. Ekonomichefen, som själv undertecknat internt uppgjorda
verifikationer över ”tillkommande bokslutsposter”1 avseende
framtida kostnader, har åstadkommit att statsbidraget felaktigt förefaller
ha förbrukats under de undersökta verksamhetsåren. Han har vidare haft
ansvaret för placeringspolitiken betr. Operans likviditetsöverskott, vilket
den 1 april 1983 uppgick till 127 milj. kr.

I den driftrapport som styrelsen fick sig förelagd för tiden
1.7.1982-31.12.1982 jämförs budget med periodens utfall. Utfallssiffrorna

1 Den 30 juni 1982 undertecknades sådana verifikationer avseende tillkommande
bokslutsposter för över 20 milj. kr.

förefaller ytterst exakt redovisade med kronor och ören. Under granskningen
intervjuade styrelseledamöter har också haft uppfattningen att denna
driftrapport är ett exakt beräknat kassamässigt utfall för perioden.
Driftrapporten visar att periodens underskott uppgår till 1 114544:71 kr.

När revisorerna begärde att få ta del av halvårsrapporten för sista
halvåret 1982, erhölls en likartad driftrapport, vilken emellertid visade ett
överskott på 8019000 kr. för perioden.

Vid förfrågan hos ekonomichefen visade det sig att styrelsen hade erhållit
”ett beräknat utfall” (räknat i kronor och ören) och att revisorerna hade
erhållit en verklig kassamässig rapport (räknad i tkr).

Mot denna bakgrund anser revisorerna att operastyrelsen inte förefaller
ha samma övergripande information om ekonomin som ekonomichefen.

Från allmän revisionssynpunkt finns det krav på systematiskt ordnade
kontroller av arbetsrutiner och processer. En form av kontroll är att en
persons åligganden kontrolleras av en annan person eller genom att en viss
arbetsuppgift anförtros åt två personer gemensamt. Inom Operan saknas
en sådan kontrollfunktion vad gäller vissa delar av det ekonomiska ansvaret.

Med hänsyn till de förutsättningar som riksdagens revisorer utgått ifrån i
sina överväganden - bl.a. att Operan är ett aktiebolag vars verksamhet
främst regleras av aktiebolagslagen — måste det konstateras att operastyrelsen
allvarligt har brustit i fråga om sitt ansvar för kontroll av bokföringen
och ekonomin.

Initiativ bör därför tas till en översyn av Operans organisation och
ekonomiadministration med avseende på beslutsbefogenheter, internkontroll
och informationsfrågor.

Det finns i detta sammanhang anledning att peka på att det inom Dramaten
sammanställs en ekonomisk månadsrapport, som ger styrelsen och
teaterledningen en bild av teaterns ekonomiska läge, såväl på intäkts- som
på utgiftssidan. Månadsrapporten, som även tillställs Dramatens revisorer,
visar på ett klart och tydligt sätt det faktiska läget i förhållande till en
periodiserad internbudget.

Även kulturrådet har i sin studie av Operan kommit fram till att operastyrelsen
bör ta initiativ till en ekonomisk ansvarsfördelning inom institutionen,
som stimulerar till ett ökat kostnadsmed vetande och budgetansvar
på olika nivåer. Detta förutsätter att personalen får erforderlig inblick i
institutionens ekonomi.

Operastyrelsen uppger i sitt remissvar att man ämnar föranstalta om en
utredning av arbets- och ansvarsfördelningen inom Operan.

Enligt aktiebolagslagen har ett aktiebolags VD ansvar för den löpande
förvaltningen av bolaget samt för att bokföringen fullgörs i överensstämmelse
med lagen. I Operans fall anser revisorerna att den föreslagna
ekonomiadministrativa utredningen särskilt måste gå igenom operachefens
roll och möjligheter att hålla sig informerad och ta ansvar även i ekonomiska
frågor.

5 Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

Vi förutsätter att utredningen med biträde av utomstående konsult arbetar
skyndsamt så att resultat kan redovisas i anslagsframställningen för
verksamhetsåret 1985/86.

3.10 Revision

I granskningsrapporten har operarevisorerna kritiserats för att de i
1981/82 års revisionsberättelse har godtagit Operans redovisning, uttalat
att granskningen utförts enligt god revisionssed och att teaterns redovisning
varit uppgjord enligt aktiebolagslagen.

Operarevisorerna medger nu att vissa av invändningarna mot deras
revision är berättigade, dock inte i fråga om den tyngsta kritiken.

Operarevisorerna har hävdat att de ej har haft skyldighet att i revisionsberättelsen
lämna information utöver aktiebolagslagens krav. De anser att
sådan information inte behöver lämnas med mindre än att någon uttalat
önskemål därom och styrelsen godkänt informationen.

Vi vill dock påpeka att enligt 10 kap. 10§ i aktiebolagslagen kan bolagsrevisorer
även i övrigt i revisionsberättelsen meddela de upplysningar som
de önskar bringa till aktieägarnas kännedom. Huvudsaken är att de i sin
informationsgivning behandlar alla aktieägare lika. Enligt vår uppfattning
borde operarevisorerna utnyttjat denna möjlighet att hålla aktieägaren
informerad.

Riksdagens revisorer vidhåller att bolagsrevisionen inte utförts enligt
god revisionssed.

I likhet med riksrevisionsverket anser vi att Operans kommande bolagsstämma
måste ompröva revisionens uppgifter inom Operan. Prövningen
bör särskilt beakta riksdagens självklara behov av en revision som även tar
hänsyn till statens intresse av ett riktigt utnyttjande av statsbidragen.

Ett allmänt spörsmål gäller huruvida en ”statlig” revisor bör ha några
särskilda uppgifter vid revisionen av statliga företag med väsentliga årliga
statsbidrag. Trots att såväl kammarkollegiet som Operans egen statliga
revisor har haft ett revisionsansvar har insatserna i detta fall fallerat.
Kammarkollegiets förslag om en samordning mellan bidragsmottagarens
statliga revisor och den bidragsutbetalande myndigheten skulle kunna
innebära en ökning av den befintliga revisionens slagkraft. Vi föreslår för
vår del att frågan om den statliga revisorns ansvar lämpligen tas upp till
bedömning av regeringen.

4 Hemställan

Under hänvisning till vad som här anförts föreslår revisorerna

dels att ett nytt system för anslagsgivning försöksvis tillämpas för Operan,
innebärande att all tilläggsbudgetering slopas och ersätts med

en enda, sammanhållen budgetberedning per år och att statsbidraget
utbetalas månadsvis,

dels att erfarenheterna av denna försöksverksamhet får avgöra om samma
system för anslagsgivning skall införas även för Kungl. Dramatiska
teatern AB (Dramaten), Svenska Riksteatern och Stiftelsen
Institutet för rikskonserter,

dels att en grundlig redovisningsrevision av Operans räkenskaper för de
senaste fyra åren genomförs,

dels att ett belopp som motsvarar Operans dolda reserver, uppkomna
genom för höga statsbidrag och förräntningen av dessa, återförs till
staten,

dels att Operans organisation och ekonomiadministration med avseende
på beslutsbefogenheter, internkontroll och informationsfrågor
utreds.

Revisorerna hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som föreslagits,

att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna i övrigt framfört i
anledning av granskningen (se kursiverade partier på sid. 6, 7, 8, 10,
11, 16),

att riksdagen av regeringen begär en fortlöpande information - t.ex. i
samband med att budgetproposition avges - om de åtgärder avseende
Operan som framdeles vidtas i anledning av revisorernas granskning
och

att riksdagen beslutar att 75 milj. kr. av årets statsbidrag till Operan
skall hållas inne av kammarkollegiet i avvaktan på att den föreslagna
redovisningsrevisionen fastställer hur stora Operans dolda reserver
egentligen var den 30 juni 1983.

Kopior av denna skrivelse kommer att överlämnas till riksdagens justitieombudsmän,
riksskatteverket och skatteavdelningen vid länsstyrelsen i
Stockholms län för kännedom och för de åtgärder som det må ankomma på
dessa myndigheter att vidta.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s). Ralf Lindström (s). Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s),
Kjell Nilsson (s), Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c), Wivi-Anne Radesjö
(s) och Margit Sandéhn (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och byrådirektören Susanne Gåje
(föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Susanne Gåje

Bilaga 1

RIKSDAGENS REVISORER

1983-10-27 Dnr 1981:31

Sammanfattning av rapport 1982/83:4 om statens anslag till Operan
och de remissyttranden som avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund

Operan är ett av staten helägt aktiebolag. Kungliga teatern AB, vars
verksamhet årligen till 80-90 procent har finansierats genom statsbidrag.
Teatern har haft redovisningsskyldighet för sin verksamhet till kammarkollegiet
utom för budgetåret 1982/83 då årsredovisningen skulle lämnas till
utbildningsdepartementet. (För budgetåret 1983/84 skall årsredovisning
lämnas till såväl kammarkollegiet som till utbildningsdepartementet.)

Mellan budgetåren 1971/72 och 1982/83 har enligt riksdagens beslut det
årliga statliga bidraget till Operan ökat från 30,7 milj. kr. till 132,5 milj. kr.1
Den snabba ökningen av statsbidragen — som helt faller på den första
hälften av perioden — samt den omständliga anslagskonstruktionen med
reservationsanslag och en eller flera tilläggsbudgeter är de främsta skälen
till revisorernas beslut om granskning.

Parallellt med revisorernas granskning har inom kulturrådet utförts en
bred studie av Operan. De båda studierna kompletterar varandra så till
vida att kulturrådets studie har en mera allmän kulturpolitisk karaktär
medan revisorernas granskning har koncentrerats till ekonomiska frågor
inom ramen för Operans ansiagssystem och utnyttjande av anslagen. Kulturrådets
studie har kommit ut i september månad 1983 och har överlämnats
till utbildningsdepartementet.

Revisorernas granskningsarbete har syftat till att finna ändamålsenliga
former för statens bidragsgivning till Operan samt till att bringa ökad
klarhet i Operans ekonomiska ställning. Under granskningsarbetet har
framkommit vikten av att det för framtiden skapas garantier för att Operans
ekonomiska information förtydligas och anpassas till avnämarna, dvs.
förutom regering och riksdag, de kulturvårdande myndigheterna och den
intresserade allmänheten.

1 För budgetåret 1982/83 har Operan endast rekvirerat 100 milj. kr., varför 32.5 milj.
kr. kvarstår som reserverade medel.

1.2 Operan sorn statligt aktiebolag

Operan (Kungliga teatern AB) är en statlig kulturinstitution och ett
aktiebolag. För aktiebolag finns det speciell lagstiftning. Även sådana
aktiebolag som samtidigt är statliga kulturinstitutioner har således att följa
aktiebolagslagen med flera för aktiebolag gällande regelsystem. Aktiebolagsformen
förutsätter att bolagets angelägenheter handläggs av en styrelse
och en VD. Dessa ansvarar för såväl verksamheten som ekonomin och
måste utses därefter.

En tid efter det att Operan ombildades till ett av staten helägt aktiebolag
den 1 juli 1975, utfärdades en ny bolagsordning. Den nu gällande bolagsordningen
är daterad den 15 september 1981.

Enligt § 2 i bolagsordningen är Operans ändamål att driva teater samt
därmed förenlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att främja musikdramatisk
konst och danskonst och ej att bereda vinst. Uppkommer
vinst skall den enligt § 13 i bolagsordningen användas för det syfte som
anges i § 2 i bolagsordningen.

Stadgandet i § 2 att verksamheten syftar till att främja musikdramatisk
konst m.m. och ej att bereda vinst bör tolkas så att Operan har till uppgift
att utnyttja det statliga bidraget för produktion av musikdramatisk konst (i
en väl avvägd kombination av kvantitet och kvalitet). Under den förutsättningen
att den information som Operan förmedlar i anslagsframställningar
m.m. är riktig, måste riksdagens beslut om anslagsnivå kompletterat med
regeringens bestämmelser i regleringsbreven anses vara ett mått på den av
statsmakterna önskade produktionsnivån.

Beträffande de i 9 § i bolagsordningen nämnda två revisorerna stadgas
att en revisor med suppleant skall vara auktoriserad. Den andra revisorn
anses av hävd vara ”statlig” revisor.

Båda revisorerna har att följa aktiebolagslagen, bokförings- och skattelagarna.
Det finns inga särskilda föreskrifter om hur en ”statlig” revisor
skall företräda statens intressen. Det måste dock förutsättas att staten som
aktieägare har att bevaka att en sådan statlig revisor utses som har förutsättningar
att överblicka de statliga intressena i revisionsarbetet.

1.3 Operans anslagskonstruktion

kräver tilläggsbudgeterna arbete och andra resurser. Inte minst med hänsyn
till att löneökningarna praktiskt taget automatiskt leder till tilläggsanslag
måste man fråga sig om det inte finns någon alternativ anslagskonstruktion.

Det äldre systemet med förslagsanslag (tillämpat under perioden
1964/65-1971/72) hade fördelen att några tilläggsanslag inte blev aktuella
eftersom anslaget var förslagsvis beräknat och kunde överskridas, t.ex. på
grund av avtalsenliga ökningar av lönekostnaderna. En nackdel var dock
att vissa kostnader inte föll ut budgetårsvis, varför anslagsbelastningen
blev ojämn. En annan nackdel var enligt departementschefen (prop.
1972:1, bilaga 10) att teatern inte stimulerades att öka de egna inkomsterna
i syfte att i någon mån täcka de ökade kostnaderna.

Från Operans sida har framförts ett förslag till ändring av det nuvarande
bidragssystemet, vilket skulle ta bort den nuvarande nackdelen med flera
olika tilläggsbudgetbehandlingar. Förslaget innebär att all budgetbehandling
äger rum endast en gång om året. Vid denna årliga behandling tar man
dels upp bidraget för det kommande budgetåret dels som engångsbelopp
kompensationskraven för de löneökningar som inträffat sedan föregående
anslagsframställning lämnades in. Operan ger då in en enda anslagsframställning
per år till utbildningsdepartementet. Departement och riksdag tar
ställning till Operans verksamhet och ekonomi vid ett enda tillfälle under
året.

Förslaget verkar väl avpassat för Operans förhållanden. Förslaget skulle
ge departement och riksdag möjlighet till en mer samlad bedömning av
Operans ekonomiska situation. Dessutom minskar arbetet med formuleringar,
riksdagshantering och riksdagstryck.

En annan aspekt på reservationsanslagsformen är att det är kammarkollegiet
som disponerar över reservationsanslaget (enligt regleringsbrevet för
Operan). Det är då uppenbart att Operan inte kan disponera över samma
anslag. För att inte bli missledd av språkbruket kan det vara lämpligt att
benämna de av Operan rekvirerade medlen för bidrag och inte anslag.

Enligt regleringsbrevet för Operan skall medlen utbetalas till Operan
efter rekvisition i mån av behov. Om hela anslaget inte har behövt tas i
anspråk ett visst år måste det vara kammarkollegiet som reserverar resterande
medel till kommande år. På detta sätt kan medel som budgeterats för
Operan men ej gått åt enkelt sparas till de nästkommande åren. Om medlen
ändå har rekvirerats av Operan och det sedermera visar sig att de ej
kommer att gå åt under budgetåret finns naturligtvis den möjligheten att
Operan åläggs att återbetala medlen (utöver ett visst belopp) till kammarkollegiet
mot slutet av budgetåret. Att Operan behöver ett mindre rörelsekapital
är givet och kommer inte att beröras i detta sammanhang.

En konsekvens av kammarkollegiets ökade roll som kassaförvaltare är
att de av Operan icke-rekvirerade bidragen blir synliga i riksredovisningen.
(Så länge Operan är kassaförvaltare och redovisar dem i sin balansräkning
som Anslagsreservation är de osynliga i riksredovisningen).

Enligt uppgift från utbildningsdepartementet skall Operan under budgetåret
1983/84 erhålla grundanslaget utbetalt vid tre tillfällen per år och
fr.o.m. följande budgetår vid fyra tillfällen per år. Syftet är att Operan inte
skall ha större likviditet än vad verksamheten kräver. Mot bakgrund av att
Operan redan tidigare rekvirerat medel ca 4 gånger/år förefaller dock
nyordningen inte innebära så stor skillnad.

I Operans fall anser revisorerna att 12 utbetalningstillfällen är motiverade,
eftersom det är fråga om ett stort bidrag där ränte vinsten för staten av
flera och senarelagda utbetalningstillfällen blir betydande.

1.4 Operans anslagsframställning

Operans anslagsframställningar under perioden 1980-1982 har givetvis
tagit upp Operans bidragskrav och föregående års bidrag men däremot har
de ej gett information om Operans ekonomiska ställning. Eftersom verksamhetsberättelserna
har kommit sent och dessutom på senare år inte givit
en adekvat bild av Operans ekonomiska situation torde det ha varit svårt
för anslagsbeviljande organ att ta ställning till Operans medelsbehov.

I den av finansdepartementet och riksrevisionsverket 1983 utgivna budgethandboken
stadgas att alla som begär medel direkt hos regeringen (dvs.
även Operan) har att följa budgethandbokens krav. Dessa innebär bl.a. att
anslagsframställningen skall innehålla en anslagsöversikt, där även utfall
skall redovisas, samt en finansieringsöversikt där samtliga finansieringskällor
skall redovisas såväl vad gäller budget som utfall. Därutöver skall
anslagsframställningen innehålla ett avsnitt ”Budgetförslag och ekonomisk
översikt”, vilket skall ge en heltäckande bild av myndighetens ekonomiska
förhållanden och resursbehov för budgetåret samt en sammanfattning
av investeringsverksamheten med bl.a. tillämpade avskrivningsprinciper.

1.5 Operans redovisning

Vid granskningen av Operans anslagsutnyttjande visade sig teaterns
redovisning vara så speciell att en stor del av granskningsarbetet har måst
ägnas åt en genomgång av Operans redovisningsprinciper. Den kritik som
framförs baseras på att Operans redovisning står i strid med aktiebolagslagen
och bokföringslagen. Redovisningen är missvisande på flera sätt.

— Operan har under flera år belastat resultaträkningarna med grovt beräknade
kostnader som inte tillhör det aktuella verksamhetsåret utan något
framtida år. Detta förfarande har minskat respektive års driftöverskott.
För budgetåret 1981/82 blev resultaträkningen felaktigt belastad med ca
20 milj.kr.

- Dessa framtida kostnader har tagits upp i balansräkningen under posten
Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter, som uppgår till drygt 87

milj. kr. Om man rensar bort de upptagna framtida lönekostnaderna,
hyreskostnaderna etc., där en regelrätt skuld inte kan anses föreligga,
återstår ca 12 milj. kr. enligt vårt försök till korrigering. Enligt Operans
eget försök till korrigering skulle Operan ha en faktisk skuld på ca 27
milj. kr.

— Inköpta anläggningstillgångar har kostnadsbokförts (avskrivits i sin helhet
vid inköpet), även då detta inte är tillåtet.

— För verksamhetsåret 1981/82 är resultatutjämningsfonden för högt beräknad
med ca 2,4 milj. kr.

— Resultaträkningen i verksamhetsberättelsen för 1981/82 innehåller missvisande
information i och med att statsanslaget redovisas till 125,2 milj.
kr. trots att Operan rekvirerat 129,8 milj. kr. av kammarkollegiet.

— Enligt verksamhetsberättelsen för 1981/82 har 72,9 milj. kr. utbetalats i
löner till de anställda utom VD. Det riktiga beloppet är 64,6 milj. kr.

-Utnyttjandet av en balansräkningspost benämnd ”Anslagsreservation”
är en anomali eftersom aktiebolag inte får några anslag.

— Delårsrapport enligt aktiebolagslagens krav görs ej upp.

Sammanfattningsvis är Operans ekonomiska ställning väsentligt bättre
än vad som framgår av verksamhetsberättelsen för verksamhetsåret
1981/82. Någon exakt korrigering av balansräkningen har inte kunnat upprättas,
eftersom en sådan förutsätter en genomgång faktura för faktura
m.m. Tabell 1 kan ses som en grov uppskattning av det faktiska läget.

Med de korrigeringar som gjorts av skuldposten Upplupna kostnader
och förutbetalda intäkter från drygt 87 milj. kr. till ca 12 milj. kr. finns
uppenbarligen en hittills dold reserv på ca 75 milj. kr. Den dolda reserven
har uppkommit genom en grovt missvisande redovisning under flera års
tid. Den stora ”dolda” reserven stämmer illa överens med det intryck av
en ekonomiskt pressad situation som ges i Operans anslagsframställningar.

Det faktum att Operan haft svårt att utnyttja de fonderade medlen för sin
teaterverksamhet på grund av regleringsbrevens maximering av de årliga
lönekostnaderna minskar inte vår kritik av Operans fonduppbyggnad. Det
är riksdagen som har att besluta om de statliga medlens användning.

Även kommunalskattelagen har berörts. Enligt anvisningarna till 19 §
kommunalskattelagen är statsbidrag, som utgår till näringsidkare för hans
näringsverksamhet, inte skattepliktig inkomst, om bidraget använts för att
bestrida en kostnad för vilken rätt till avdrag inte föreligger vare sig direkt
såsom omkostnad eller i form av årliga värdeminskningsavdrag. Har bidraget
använts för att bestrida en sådan kostnad i verksamheten som är på en
gång avdragsgill vid taxeringen, utgör bidraget skattepliktig intäkt.

Rent principiellt gäller att ett statsbidrag är skattepliktigt om det har
utgått för att täcka en avdragsgill kostnad.

Riksskatteverket (dåvarande skattedirektör Olle Roos) gör därför i ett
skriftligt uttalande ställt till revisorernas kansli den bedömningen att Operans
reserveringar inte torde kunna accepteras skatterättsligt.

Tabell 1 Operans balansräkning

	Operans bok-slut i verk-samhetsber. per 1982-06-30	Korrigerat bok-slut enl. vår beräkning per 1982-06-30 (tkr.)
BALANSRÄKNING Tillgångar Omsättningstillgångar Kassa, bank och postgiro	31054 116:03	31054
Reversfordringar	55 000000: -	55 000
Upplupna räntor	2283 627:83	2284
Deponerade materialhyror	1: -
Övriga fordringar	550238:56	550
	88 887983:42	88888
A nläggningstillgångar
Reversfordringar	31 000000: -	31000
	119887983:42	119888
Skulder och eget kapital Kortfristiga skulder Leverantörer	2 144 108:14	2 144
Källskatt	3872716:54	3873
Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter	87 280423:85	11984
Övriga kortfristiga skulder	1943 340:26	1943
Anslagsreservation	9573 323:33	87 284
	104 813912:12	107 228
Obeskattade reserver
Resultatutjämningsfond	15014071:30	12600
Eget kapital Aktiekapital (50 st å 1 000: -)	50000: -	50
Reservfond	10 000: -	10
	119887983:42	119888

1.6 Ansvarsfrågor

I bolagsordningen för Operan anges att styrelsen skall bestå av lägst fyra
och högst sju ledamöter. Ledamöterna utses av regeringen för en tid av
högst tre år. Styrelsen utser utom eller inom sig en verkställande direktör.

1 aktiebolagslagen 6 § specificeras styrelsens och VD: s uppgifter:

”Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets
angelägenheter. Finnes verkställande direktör, skall han handha den
löpande förvaltningen enligt riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar.
- Styrelsen skall tillse att organisationen beträffande bokföringen
och medelsförvaltningen även innefattar en tillfredsställande kontroll.
Verkställande direktör skall sörja för att bolagets bokföring fullgöres i
överensstämmelse med lag och att medelsförvaltningen skötes på ett betryggande
sätt.”

Denna paragraf anger att styrelsen svarar för bolagets verksamhet men
att ansvaret för den löpande verksamheten skall delegeras till VD. Styrelsen
har också ansvaret för kontroll av bokföring och ekonomi - detta
ansvar kan inte överlåtas på bolagsrevisorn.

Anslagsframställningens utformning och innehåll är ett exempel på styrelseärende
inom Operan. Om operastyrelsen hade varit helt informerad
om Operans ekonomiska ställning, vad gäller fonderingar, hade man sannolikt
inte målat upp en så ekonomiskt pressad situation som i anslagsframställningen
från den 1 september 1982 eller begärt tilläggsanslag under
hösten 1982.

Med tanke på vad som har konstaterats i fråga om felaktigheter i Operans
redo'' isning torde det vara he.t klart att operastyrelsen har brustit i sitt
ansvar för kontrollen av bokföringen och ekonomin.

En stor del av det ekonomiska ansvaret på tjänstemannaplanet är samlat
till en person inom Operan, dvs. till ekonomichefen. Det är ekonomichefen
som haft ansvaret för placeringspolitiken betr. Operans likviditetsöverskott,
bl.a. reversfordringarna och bankcertifikaten som den 1 april 1983
uppgick till 127 milj. kr. Det är ekonomichefen som den 30 juni undertecknar
verifikationer med tillkommande bokslutsposter för skuld till personalen,
semesterlöneskuld, RFV-skuld, hyresskuld etc.

Inom Operan saknas sålunda n kontrollfunktion vad gäller vissa delar
av det ekonomiska ansvaret. Initiativ bör därför tas till en översyn av det
ekonomi-administrativa systemet och beslutsordningen inom Operan. Med
hänsyn till aktiebolagslagens krav på att VD skall svara för den löpande
verksamheten måste även operachefens roll och möjligheter att hålla sig
informerad i ekonomiska frågor gås igenom.

Trots de konstaterade felaktigheterna i 1981/82 års redovisning har revisorerna
i revisionsberättelsen uttalat att granskningen utförts enligt god
revisionssed och att Operans redovisning är uppgjord enligt aktiebolagslagen.
Inte heller granskningen av de senaste årens styrelseprotokoll ger vid
handen att revisorerna vänt sig till styrelsen med synpunkter på redovisningen.
Muntligen har de dock delgivit ekonomichefen och kamrern viss
tveksamhet inför redovisningen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att bolagsrevisorerna trots viss
kännedom om att Operans ekonomiska läge avvi'' er från den bild som
anslagsframställningar och verksamhetsberättelser ger ändå inte informerat
aktieägarna, staten eller Operans styrelse.

1.7 Överväganden

Sammanfattningsvis förordas att

- en ny anslagskonstruktion för Operan införs, innebärande att all tilläggsbudgetbehandling
slopas och ersätts med en enda sammanhållen budgetberedning
per år och att statsbidraget utbetalas månadsvis,

- en grundlig revision av Operans räkenskaper för de senaste fyra åren
genomförs,

- Operans organisation avseende beslutsbefogenheter, internkontroll och
informationsfrågor utreds samt

- nästa bolagsstämma drar konsekvenserna av de nu redovisade förhållandena.

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten 1982/83:4 Statens anslag till Operan har efter
remiss lämnats av statens kulturråd och kammarkollegiet samt av riksskatteverket
i vad avser skattskyldighetsfrågor och riksrevisionsverket i vad
avser budget- och revisionsfrågor. Därutöver har byggnadsstyrelsen yttrat
sig över Operans hyresförhållanden.

Operan, Kungliga Teatern AB, har liksom Kungliga Dramatiska Teatern
AB beretts tillfälle att yttra sig. Till Operans yttrande har fogats dels ett
särskilt yttrande från bolagets revisorer, dels ett yttrande från professorn i
finansrätt vid Stockholms universitet, professor Sven-Olof Lodin.

2.1 Allmänt

Allmänt kan konstateras att de sakförhållanden som beskrivs i revisorernas
rapport angående Operans uppbyggnad av ekonomiska reserver. Operans
kapitalförvaltning, redovisning, ekonomiska rapporter och budgeteringsprinciper
inte motsägs av remissmyndigheterna. Operan instämmer
också i revisorernas bedömning att de finansiella reserverna på sammanlagt
ca 100 milj. kr. blivit alltför stora.

Däremot har Operans styrelse en egen syn på innebörden av reserverna,
som inte delas av vare sig riksdagens revisorer eller övriga remissmyndigheter.
Enligt operastyrelsen är det svårt att förstå hur bolagets fondering
och goda finansförvaltning skulle kunna stå i strid med en allmän besparingspolitik.
I motsats härtill utgår såväl kammarkollegiet som kulturrådet i
sina remissvar från att ”överfonderingen” inom Operan överförs till staten
och blir föremål för regeringsbeslut.

Operan anser vidare att det inte är statsbidraget utan regeringens regleringsbrev,
som styr teaterns utgiftsnivå, varför - från Operans utgångspunkter
— de alltför stora statsbidragen inte lett till några negativa konsekvenser
för vare sig bolaget, dess borgenärer eller för staten som aktieägare.

Operans försvar för ”överfonderingen” är att de bidragsbeviljande myndigheterna
godkänt Operans konsolideringspolitik därigenom att inte ens
de öppna reserverna på ca 25 milj. kr. föranlett någon fråga från statens
representant vid bolagsstämman eller vid kulturutskottets behandling. I
motsats till rapportens antagande hävdar vidare Operan att utbildningsdepartementet
känt till och utan kritik godtagit de uppkomna medelsreservationerna.

Revisorernas kritik mot Operan för att bolagets information om dess
ekonomiska ställning varit så bristfällig att statsbidrag beviljats på ett
ofullständigt beslutsunderlag tillbakavisas av Operan. Inför budgetåret
1984/85 har man dock vinnlagt sig om en mera utförlig och tydlig anslagsframställning
- enligt remissvaret därför att anslagsframställningen röner
intresse även utanför regeringskansliet.

Även i frågan om huruvida Operan har att erlägga skatt för den del av
statsbidraget som ej utnyttjats i teaterverksamheten divergerar remisssvaren.
Operastyrelsen anser sig inte kunna ha någon egen mening men har
utgått ifrån att skattskyldighet inte skulle föreligga eftersom skattemyndigheterna
har godtagit teaterns deklarationer. Operans revisorer är av samma
mening på de grunderna att det skulle vara orimligt att staten på samma
gång ger bidrag till och beskattar ett helägt statligt bolag samt att de
betraktat statsbidraget som aktieägartillskott. Enligt det av Operan bilagda
yttrandet från professor Lodin torde skatteplikt för teaterverksamheten
till skillnad från finansverksamheten - inte föreligga, eftersom begreppet
rörelse inte skulle täcka Operans teaterverksamhet. Skälet är, enligt professor
Lodin, att det ekonomiska utfallet av teaterverksamheten är betydelselöst.
Dessutom anser han att bidraget är ett aktieägartillskott.

Enligt riksskatteverket innebär 19 § kommunalskattelagen att ett statsbidrag
till näringsverksamhet vilket inte har använts för avsett ändamål skall
tas upp som skattepliktig intäkt oavsett hur bidraget senare används.

Två av remissinstanserna har ifrågasatt Operans associationsform, nämligen
riksrevisionsverket och kulturrådet.

Riksrevisionsverket vill inte förorda någon förändring, främst av det
skälet att lagstiftningen för aktiebolag innebär klara regler avseende ansvar
och ekonomisk förvaltning. Vidare anser verket att det med hänsyn till den
konstnärliga friheten kan vara en fördel om verksamheten bedrivs i aktiebolagsform.
Kulturrådet anser att trots att man ofta förordat aktiebolagsformen
för Operan på grund av de strikta reglerna i ekonomiskt hänseende,
har dessa nu visat sig vara otillräckliga. Eftersom aktiebolagsformen är
avsedd för företag som syftar till vinst är det, enligt rådet, olämpligt att för
Operan strikt tillämpa hela filosofin bakom aktiebolagslagen. Lagen måste
dock följas enligt rådet. Vidare anser rådet att det är viktigt att regeringen
fullföljer arbetet med att utreda kulturinstitutionernas organisationsform.

Beträffande revisorernas förslag angående en ny anslagskonstruktion för
Operan instämmer de flesta remissmyndigheterna.

Kammarkollegiet och riksrevisionsverket instämmer i revisorernas förslag
att reservationsanslag skall bibehållas för Operan och att budgetarbetet
koncentreras till ett tillfälle per år i syfte att undvika tilläggsbudgetbehandling.
Även förslaget att statsbidraget skall utbetalas i tolv delposter
tillstyrks. Båda remissinstanserna föreslår att Operan får en rörlig kredit
för att kunna möta ett tillfälligt likviditetsbehov. Kulturrådet menar att
Dramaten, Riksteatern och Rikskonserter bör ha samma anslagskonstruktion
som Operan och att förslaget om ny anslagskonstruktion därför bör
analyseras ytterligare. Månadsvis utbetalning av statsbidraget tillstyrks ej.
Operan delar revisorernas uppfattning att reservationsanslag är att föredra
och att tilläggsanslag bör undvikas. Dramaten föredrar att behålla det
nuvarande regelsystemet men vill ej motsätta sig den i rapporten föreslagna
ordningen.

Revisorernas förslag om en grundlig revision av Operans räkenskaper
för de senaste fyra åren tillstyrks av kulturrådet och kammarkollegiet.

I revisorernas förslag om en utredning av Operans organisation i ekonomi-administrativa
frågor instämmer såväl Operan som kulturrådet och
kammarkollegiet.

Revisorernas uppfattning att nästa bolagsstämma måste dra konsekvenserna
av de i rapporten redovisade förhållandena motsägs inte av remissmyndigheterna.

2.2 Operans anslagssystem

Revisorernas förslag till anslagssystem innebär en koncentrerad budgetbehandling
för Operan med ett bibehållande av reservationsanslagsformen.
Huruvida även Dramaten (vars anslag behandlas gemensamt med
Operans), Riksteatern och Rikskonserter bör ha en koncentrerad budgetbehandling
måste enligt revisorerna övervägas i särskild ordning.

I Operans fall anser revisorerna att tolv delutbetalningar av statsbidraget
är motiverade, eftersom det är fråga om ett stort bidrag där ränte vinsten
för staten av fler och senarelagda utbetalningstillfällen blir betydande.

Kammarkollegiet ansluter sig till förslaget om anslagskonstruktion och
påpekar att detta förutsätter att Operan har en sådan likviditet att kompensationskravet
för löneökningar kan ersättas efter ett år eller mer. Enligt
kollegiet bör man dock inte bygga på förutsättningen att Operan kan
finansiera lönemerkostnader genom en hög egen likviditet. I stället bör ett
beslut finnas att Operan får en rörlig kredit i riksgäldskontoret.

Kammarkollegiet tar vidare upp formerna för kollegiets verksamhet med
bidragsutbetalning. Någon egentlig behovsprövning i samband med bidragsmottagarnas
rekvisitioner av statsmedel har tidigare inte förekommit.
Den budgethandbok som gäller fr.o.m. den 1 februari 1983 innebär emellertid
en avsevärd skärpning eftersom utbetalning endast får ske "i mån av
behov”, och efter ”vederbörligen styrkta kostnader”.

Liksom revisorerna finnér kollegiet att uttrycket ”i mån av behov”
innefattar hänsyn till bidragsmottagarens aktuella likviditet. Kollegiet konstaterar
dock att en bedömning av bidragsmottagarnas likviditet kräver
arbetsinsatser av den utbetalande myndigheten, som hittills legat utanför
kollegiets möjligheter. Därför har kollegiet tagit upp frågan om arbetskraftsförstärkning
för detta ändamål i sin anslagsframställning för budgetåret
1984/85. Budgethandbokens krav på prövning av de kostnader som ett
anslag skall täcka ställer enligt remissvaret kollegiet inför samma problem
som kravet på prövning av bidragsmottagarens likviditet.

Där bidragsbehovet i huvudsak är tidsrelaterat är, enligt kollegiet, månadsutbetalning
för större anslag ett sätt att smidigt anpassa utbetalningstidpunkten
efter behovet. Därigenom kan statsmakternas önskemål om
sparsam kassahållning förverkligas.

Ett sådant utbetalningssystem tillämpar kollegiet sedan länge utan särskild
föreskrift och utan olägenhet i fråga om anslaget till hovstaten under
första huvudtiteln. Kollegiet ansluter sig mot denna bakgrund till förslaget
om månadsutbetalning av bidraget till Operan. Bidraget till hyra, som är en
stor post i Operans budget, bör emellertid betalas ut då hyran förfaller till
betalning, dvs. med nuvarande ordning årsvis i efterskott i juni. Här kan
s.k. direktbetalning komma i fråga, vilket förfarande skisseras i kollegiets
anslagsframställning. I stället för att rekvirera pengarna från kammarkollegiet
för vidare utbetalning kan bidragsmottagaren sända godkänd faktura
till kollegiet som betalar direkt till den slutlige betalningsmottagaren.

Riksrevisionsverket anför att anslagssystemet bör förändras, att systemet
med reservationsanslag bör bibehållas och att budgetarbetet bör koncentreras
till ett tillfälle per år. Vid budgetprövningen bör även de beräknade
pris- och löneförändringarna beaktas. Härigenom bortfaller enligt verket
behovet av tilläggsanslag. Anslaget tillsammans med biljettintäkter får
utgöra den ekonomiska ramen för verksamheten. För att möta tillfälliga
likviditetsbehov kan en rörlig kredit böra medges.

Riksrevisionsverket instämmer i förslaget om utbetalning av bidraget i
tolv delposter. Storleken av dessa poster bör grundas på en likviditetsbudget
som bolaget redovisar.

Statens kulturråd anser att förslaget om anslagskonstruktion och samlad
budgetberedning bör analyseras närmare. Om en förändring skall ske
förefaller det rådet ändamålsenligt att motsvarande konstruktion samtidigt
införs för Dramaten, Riksteatern och Rikskonserter.

Kulturrådet kan däremot inte tillstyrka en förändring till utbetalning
månadsvis av statsbidraget för Operan, då detta skulle leda till onödig
stelhet och byråkrati i planering av verksamhet och ekonomi. Operan bör
behandlas på samma sätt som övriga institutioner.

Operan delar revisorernas uppfattning att reservationsanslag som konstruktion
är att föredra och att försök bör göras att finna former för att
undvika tilläggsanslag.

Enligt operastyrelsens mening är det emellertid svårt att förstå vad som
skulle vinnas i effektivitet och ekonomisk styrka om likviditetsreserven
kvarstår hos kammarkollegiet i stället för hos Operan. Ur operaverksamhetens
och därmed ägarens synvinkel har det enligt styrelsen varit en
fördel att medlen förvaltats så skickligt att en betydande räntevinst uppstått.
Om denna bortfaller — t.ex. på grund av månadsutbetalning av
bidraget — måste antingen statsanslaget öka i motsvarande omfattning
eller också måste Operan skära ned sin verksamhet.

Enligt operastyrelsen kan reserverna - såsom beskrivs i revisionsrapporten
- i princip stå kvar som anslagsreservation i statens kassa. Dispositioner
för en sådan omfördelning har gjorts i och med budgetårsskiftet juli
1983.

Från Dramatiska Teaterns sida framförs att det aldrig varit särskilt

betungande att gå in med en ansökan om anslag på tilläggsbudget en å två
gånger om året. Teatern vill dock inte motsätta sig den av revisorerna
föreslagna anslagskonstruktionen. En förutsättning är dock att medel ställs
till förfogande på ett sådant sätt att likviditetssvårigheter inte uppstår.
Dramatens eget förslag innebär att den i regleringsbrevet maximerade
lönesumman i fortsättningen blir förslagsvis betecknad.

Teatern framhåller att aktiebolagen Operan och Dramaten har ställning
som Sveriges nationalscener, med samma ägare, staten, och med i huvudsak
likalydande bolagsordningar. Anslagstilldelningen sker nu på samma
sätt. Det kunde därför vara förståeligt att en förändring avseende det ena
företaget rörande t.ex. anslagskonstruktionen automatiskt även får gälla
det andra. Någon sådan automatik bör emellertid enligt Dramatens mening
inte utan vidare tillämpas. Vartdera företaget bör i stället bedömas efter
sina egna förutsättningar med avseende på konstnärligt uppdrag, storlek,
ekonomi etc.

Om statsmakterna vill minska Operans ränteinkomster genom att betala
ut statsbidraget månadsvis, bör enligt Dramaten en sådan åtgärd inte utan
vidare tillämpas även på Dramaten, som i ekonomiskt hänseende vida
skiljer sig från Operan. Eftersom ränteintäkterna ingår i teaterns budget
och alltså tas i anspråk för teaterns verksamhet, måste en förändring
kompenseras med en motsvarande ökning av statsbidraget.

Revisorernas förslag att kammarkollegiet i fortsättningen skall fungera
som kassaförvaltare förefaller Dramaten otympligt. Den administrativa
omgång som det skulle innebära att månatligen bevisa behovet av en viss
summa av statsbidraget, kommer enligt Dramaten att medföra ett avsevärt
administrativt merarbete för teatern.

2.3 Operans anslagsframställning

I revisorernas rapport diskuteras skillnader mellan anslag och bidrag och
konstateras att Operans bidragsframställning måste förtydligas för att så
långt som möjligt stå i överensstämmelse med budgethandbokens krav.
Fonderingarna till trots har Operans anslagsframställningar givit intryck av
att Operan haft en ekonomiskt pressad situation.

Kammarkollegiet anför att man muntligen informerat budgetdepartementet
om den stora diskrepansen mellan Operans budgeterade och realiserade
ränteintäkter (för år 1980/81 3 500000 kr. resp. 13 244000 kr). Eftersom
kollegiet inte får del av anslagsframställningen och inte deltar i budgetarbetet,
har det funnits små möjligheter för kollegiet att påverka förhållandet.

Riksrevisionsverket instämmer i revisorernas mening att Operan måste
ge en utförlig information om sin ekonomiska ställning i samband med det
årliga budgetarbetet.

Kulturrådet pekar på att det är nödvändigt att en korrekt statsbidrags -

nivå för Operan räknas fram. Vid bedömningen av anslagsbehovet är det
också nödvändigt att diskutera Operans behov av rörelsekapital (reserv)
och dess storlek i förhållande till den totala omslutningen. Rådet förutsätter
att Operans anslagsframställning för 1984/85 ger en korrekt grund för
departementets budgetarbete.

Enligt Operan är revisorernas kritik att Operan inte ger en tillräckligt
tydlig och heltäckande bild av sin ekonomi riktig och relevant, när man
betänker det intresse som finns för anslagsframställningen också utanför
regeringskansliet.

Styrelsen har därför i anslagsframställningen för verksamhetsåret
1984/85 lagt sig vinn om att eftersträva större utförlighet och tydlighet. När
det gäller informationen till regeringskansliet vill styrelsen dock erinra om
att den skriftliga framställningen genom kontinuerlig kontakt med de statliga
handläggarna kompletteras i detaljer som utvidgar informationen betydligt.
Revisorernas antagande att regeringens kansli eventuellt inte
skulle känna till Operans ekonomi är sålunda grundlöst.

Operan avvisar bestämt revisorernas implicita kritik att styrelsens anslagsäskanden
varit vilseledande. Beskrivningarna av effekterna av oförändrade
eller minskade anslag har varit helt adekvata enligt operastyrelsen.
Statsmakternas styrning av Operan sker via propositioner, betänkanden
och regleringsbrev och inte via det årliga statsbidraget. Därför kan
Operans produktionsresurser vara starkt begränsade samtidigt som Operans
finansiella ställning är stark.

Revisorernas rapport ger enligt operastyrelsen uppfattningen att det har
varit felaktigt av styrelsen att äska nya höjda statsbidrag på den nivå som
skett när man kunnat klara sig på en lägre nivå med ianspråktagande av
reserverna.

Styrelsen menar att man i så fall avvecklar den reserv som gör det
möjligt att undvika tilläggsanslag under följande budgetår samt att man får
en utomordentligt ojämn utveckling av anslagsnivån. En sådan anslagspolitik
skulle komplicera budgetarbetet både för regering och riksdag. Styrelsen
räknar med att regeringen kommer att ge sina önskemål i detta avseende
till känna.

Dramaten framför att uppläggningen och utformningen av anslagsframställningarna
tillmäts stor vikt vid teatern. Anslagsframställningen sägs
utgöra en viktig kommunikation med ägaren och uppdragsgivaren, staten.
I den kan teatern ge uttryck för sin policy och ange sina mål och sin
inriktning för den fortsatta verksamheten. Teatern vill därför bevara friheten
att utforma sin framställning på det sätt som den kulturpolitiska och
ekonomiska situationen ger anledning till.

2.4 Operans redovisning

Operans redovisningsprinciper - och dess konsekvenser i form av en
dold reserv på ca 75 milj. kr. — har i revisorernas rapport blivit föremål för
allvarlig kritik. Remissinstanserna - utom Operan - delar revisorernas
kritiska uppfattning i den mån de uttalar sig alls.

Kammarkollegiet anför att Operan i enlighet med föreskrifterna i regleringsbreven
t.o.m. budgetåret 1981/82 tillställt kollegiet sina verksamhetsberättelser
med bl.a. balansräkning och resultaträkning. Räkenskaperna
har varit granskade enligt vad som framgått av den i verksamhetsberättelsen
intagna revisionsberättelsen. Kollegiets möjligheter att i efterhand gå
in i redovisningen har bedömts som ytterst ringa.

Kollegiet ifrågasätter om inte det belopp som felaktigt blivit fonderat —
enligt revisionsrapporten ca 75 milj. kr. — skall återbetalas till kammarkollegiet.
Det bör i så fall ankomma på regeringen att besluta i vilken utsträckning
beloppet skall tillgodoföras Operans anslag. I den mån belopp som
skall levereras in inte disponeras i likvida medel, är kollegiet berett att helt
eller delvis ta emot beloppet i form av de värdehandlingar där Operan f.n.
har placerat kapital. Någon omedelbar realisation är således inte nödvändig,
utan avvecklingen kan ske i den takt och på det sätt som kollegiet
bedömer som marknadsmässigt mest fördelaktigt.

Riksrevisionsverket konstaterar att det av revisorernas rapport framgår
att Operan har en stor dold reserv, vilken inte torde ha beaktats vid
anslagstilldelningen. Detta förhållande bör enligt verket regleras genom att
medlen återförs till statsverket. Bl.a. bör övervägas att staten övertar vissa
reversfordringar.

Kulturrådet instämmer i allt väsentligt i revisorernas kritik mot Operans
ekonomiska förvaltning. Enligt rådet bör Operans styrelse upprätta en
samlad plan för vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av
förslagen i revisorernas resp. i rådets egen operautredning.

Statsmakterna bör enligt kulturrådet fatta särskilda beslut om de medel
som sparats inom Operan utan att det varit statsmakternas avsikt. Operan
har givetvis ett behov att disponera en reserv som kulturrådet uppskattningsvis
beräknar till ca 10% av Operans ordinarie årsanslag. Frågan om
motsvarande reserv inom Dramaten och Riksteatern bör övervägas i annat
sammanhang. Resten av de inom Operan inbesparade medlen bör föras
över till andra kulturändamål: förslagsvis 1/3 bör avsättas till regional
verksamhet inom musik/teater och dans och 2/3 bör avsättas till angelägna
investeringsändamål inom kulturområdet. Kulturrådet är berett att åta sig
fördelningen av samtliga dessa medel, varav för de som riktas till investeringsändamål
enligt närmare bestämmelser som meddelas av regeringen.

Operan instämmer i att redovisningssystemet bör göras tydligare. Dock,
påpekar operastyrelsen, har redovisningssystemet och de uppkomna medelsreservationema
inte föranlett någon kritik från bolagets revisorer eller
6 Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

aktieägaren staten och detta sägs gälla såväl vid bolagsstämmorna som vid
de täta informella kontakterna mellan teaterns administrativa ledning och
det ansvariga departementet. Operastyrelsen understryker att den kritiserade
ordningen inte lett till några materiellt negativa konsekvenser vare sig
för bolaget, dess borgenärer eller för staten som aktieägare.

Operastyrelsen delar revisorernas uppfattning att fonderingen blivit alltför
stor. Skälen bakom fonderingen uppges vara ojämnhet och fördröjningar
i utgiftsflödet för t.ex. hyror. Därjämte har varningar för reellt
sjunkande anslag gett motiv för att bygga upp finansiella marginaler.

På grund av operastyrelsens uppfattning att ojämna hyror skulle vara ett
skäl för att bygga upp ekonomiska reserver begärde revisorerna ett yttrande
i den frågan av byggnadsstyrelsen.

I byggnadsstyrelsens yttrande citeras först Operans anslagsframställning: ”Oregelbundna

aviseringar och debiteringar från byggnadsstyrelsen beträffande
aktuella hyror inte minst ovissheten vad gäller ombyggnadsetapperna
för operahuset har resulterat i en uppsamling av hyresmedel som
1982-06-30 uppgick till 12,67 milj. Den slutliga hyressättningen sker i
efterskott varför en regleringsfondering är väl motiverad. Exempelvis kan
nämnas att för 1983/84 och 1984/85 aviserades 1982 en hyreskostnad på

24,5 milj. 1983 då ny avisering erhölls var motsvarande belopp 17,4 respektive
20,4 milj. Vad slutet blir vet ännu ingen”.

Därefter redogör byggnadsstyrelsen för hyresförhållandena. Styrelsen
lämnar varje år i maj månad uppgifter om lokalhyran till brukarna. Denna
lokalhyresuppgift innehåller två väsentliga upplysningar, nämligen information
om den hyra som byggnadsstyrelsen debiterar för innevarande
budgetår och information om den hyra som brukaren skall lägga till grund
för sin anslagsframställning i september.

Dessa lokalhyresuppgifter finns arkiverade i byggnadsstyrelsens lokalregister.
För budgetåren 1980/81 till 1984/85 kan av dessa när det gäller
teaterns lokalhyror utläsas följande:

bå	aviserat (tkr)	debiterat (tkr)
80/81	13 142	13 305
81/82	15488	15481
82/83	16 165	17014
83/84	24626	-
84/85	20373	—

Det mest slående med dessa uppgifter är enligt byggnadsstyrelsen stabiliteten.
Operan har i stort sett haft samma lokaler under den här granskade
perioden.

Operastyrelsen hänvisar beträffande den redovisningstekniska kritiken
till det bilagda yttrandet från teaterns revisorer men medger att vissa inslag
i redovisningssystemet kan kritiseras. Enligt styrelsen medger teaterns

revisorer att bättre former för redovisningen med annan rubriksättning bör
sökas i fortsättningen. Samtidigt hävdar styrelsen att teaterns goda finansiella
likviditet kunnat avläsas ur både öppna och mer opreciserade poster i
balansräkningen. Styrelsen tillbakavisar riksdagsrevisorernas antydan om
att styrelsen skulle önskat dölja den goda finansiella situation som på
senare tid förelegat.

Operans revisorer hävdar att de redovisningsprinciper som nu kritiserats
i princip har tillämpats fortlöpande och ej föranlett anmärkningar från vare
sig styrelse, revisorer, aktieägare eller andra. Både öppna och ”dolda”
reserver har funnits länge, ehum de var mindre tidigare år. Att reserver
kunnat bildas i ökande omfattning under de senaste åren har, enligt Operans
revisorer, vid den tillämpade anslagstekniken, i betydande grad berott
på det höga ränteläget och ett aktivt utnyttjande härav från ekonomiledningens
sida.

Beträffande riksdagens revisorers kritik att en samlad, uppdaterad inventarieförteckning
ej upprättats inom Operan har Operans revisorer
påtalat denna brist men måst avvakta på grund av att Operan ej har
personella resurser för att utföra det omfattande arbetet.

Riksdagens revisorers kritik att resultatutjämningsfonden är
felaktigt beräknad till 15,0 milj. kr. i stället för ca 12,6 milj. kr. besvarar
operans revisorer med att detta saknar betydelse eftersom avsättningen
görs från en skattefri inkomst. I enlighet härmed bör enligt operarevisorerna
rubriken i balansräkningen ”Obeskattade reserver. Resultatutjämningsfond”
ersättas med rubriken ”Resultatutjämningsfond”.

Riksdagsrevisorernas kritik att operan ej gjort upp delårsrapport i
enlighet med aktiebolagslagens krav besvarar operarevisorerna med att de
ej ansett underlåtenheten vara av sådan vikt att de måst påtala den. De
framhåller att aktieägaren inte efterlyst någon delårsrapport, men förutsätter
att en sådan i fortsättningen upprättas.

Beträffande kritiken att inköpta anläggningstillgångar kostnadsbokförts
(avskrivits i sin helhet vid inköpet) även då detta inte är
tillåtet, svarar operarevisorerna med citat från Göteborgs stadsteaters
inlaga till skattemyndigheterna att ”direkt avskrivning av alla inventarier
tillämpas av landets övriga stadsteatrar och statliga teatrar”.

Riksdagens revisorers allvarligaste kritik gäller Operans uppbyggande
av dolda reserver under balansräkningsposten ”Upplupna kostnader
och förutbetalda intäkter”, en post som totalt uppgår till 87,3 milj. kr.
Fonduppbyggnaden har redovisningstekniskt åstadkommits genom att
Operan årligen belastat verksamheten med framtida kostnader enligt
internt uppgjorda verifikationer.

Operarevisorema försvarar denna redovisning med att ett dylikt förfaringssätt
i princip tillämpats även under tidigare år. Fram t. o. m.
1980-06-30 redovisades de dolda reserverna under posten ”Leverantörer”.
Detta system ansågs emellertid otydligt eller rentav missvisande, medan

det nya enligt operarevisorerna tydligt skulle visa att det finns vissa betydande
reserver (förutbetalda intäkter).

Operarevisorerna konstaterar att riksdagens revisorer har beräknat den
verkliga ”bokföringsmässiga” skulden till ca 12 milj. kr. medan Operans
ekonomichef Tillius kommit fram till ca 27 milj. kr. De anser att vissa
poster, t.ex. hyresskulden, är mycket svårbedömbara och att det skulle
föra för långt att i remissvaret gå in på vilken bedömning som är riktig.

Oavsett vilken bedömning som görs av den verkliga ”bokföringsmässiga”
skuldens storlek, står det dock enligt operarevisorerna klart, att betydande
avsättningar finns för kommande, under räkenskapsåret ännu ej
inträffade kostnader. Förfaringssättet strider enligt såväl styrelsens som
revisorernas åsikt ej mot vare sig villkoren för statsbidragen eller skattereglerna.

Operarevisorerna anser emellertid nu att man t.ex. i en not borde ha
förtydligat posten ”Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter” genom
att närmare kommentera den.

En annan möjlighet, enligt operarevisorerna, hade varit att som revisionsrapporten
är inne på, föra upp hela reserven till anslagsreservation
eller annan öppen reserv. Att Operan stannat vid den gjorda redovisningen
sammanhänger med att man av kontinuitetsskäl ej velat ändra principerna.
Operarevisorerna förnekar bestämt att den tillämpade rubriceringen varit
avsedd att dölja den goda ekonomiska ställningen.

Beträffande de i revisionsrapporten behandlade redovisningsfrågorna
anför Dramaten att teaterns egna anskaffningar av inventarier med ett
värde överstigande 500 kr. - utom rekvisita - registreras och skrivs av
under fem år, dvs. med 20% av anskaffningsvärdet årligen.

Riksdagens revisorers förslag om en grundlig revision av Operans räkenskaper
för de senaste fyra åren tillstyrks av kammarkollegiet och statens
kulturråd, de enda remissorgan som yttrat sig direkt över förslaget.

2.5 Skattskyldighetsfrågan

Remissinstansernas syn på hur pass allvarliga redovisningsfelen är, har
samband med frågan om huruvida Operan har att erlägga skatt för den del
av statsbidraget som ej utnyttjats i teaterverksamheten.

Riksskatteverket återger anvisningarna till 19§ kommunalskattelagen,
enligt vilka statsbidrag som använts för att bestrida sådan kostnad som är
på en gång avdragsgill vid taxeringen utgör skattepliktig intäkt. Verket
anför att det hittills inte har funnits någon möjlighet att skattemässigt
balansera ett statsbidrag som skall användas för ett visst ändamål till ett
följande räkenskapsår. En sådan möjlighet har emellertid införts fr.o.m.
den 1 juni 1983. Ett statsbidrag som inte har använts för avsett ändamål
skall således tas upp som skattepliktig intäkt oavsett hur det under ett
senare år kan ha kommit att användas. Om ett statsbidrag återbetalas är

detta avdragsgillt, under förutsättning att det har tagits upp som intäkt.

Den omständigheten att resultatutjämningsfonden är för högt beräknad
ett år leder enligt riksskatteverket till att skatteuttaget det året blir för lågt.
Avsättningen skall återföras till beskattning nästföljande beskattningsår.
Den felaktiga avsättningen leder därför till en felaktig periodisering.

Operans reserveringar för framtida kostnader är enligt verket inte avdragsgilla
vid taxeringen. Operans kostnadsbokföring av anläggningstillgångar
har däremot ingen betydelse i beskattningshänseende. Verket konstaterar
endast att det är önskvärt att Operans redovisning i framtiden sker
i enlighet med gällande civil- och skattelagstiftning.

Enligt Operans remissvar kan operastyrelsen inte ha någon egen mening
i skattskyldighetsfrågan utan man har utgått ifrån att skattskyldighet inte
skulle föreligga eftersom skattemyndigheterna godtagit teaterns deklarationer.
I övrigt hänvisar operastyrelsen till de bilagda yttrandena från
operarevisorerna och professor Lodin.

Enligt operarevisorerna är revisionsrapportens bedömning i skattefrågan
anmärkningsvärd, dels därför att regeringsrätten är Sveriges enda
slutliga domstol i skattefrågor, dels därför att riksskatteverkets yttrande i
skattefrågan ej bilagts revisionsrapporten. Operarevisorerna ställer sig
över huvud taget frågande till att verket ansett sig kunna göra ett uttalande
utan ett uppdrag av operastyrelsen. Operarevisorernas ståndpunkt i skattefrågan
sammanfattas på följande sätt:

1. Det kan ej vara rimligt att staten på samma gång ger bidrag till och
beskattar ett helägt statligt bolag.

2. Skattemyndigheterna har under lång tid ansett att bolaget ej skall betala
skatt.

3. Anslaget har betraktats som aktieägartillskott vilket i sin helhet är
skattefri inkomst.

Operarevisorerna tillbakavisar revisionsrapportens påstående om att de
ej tillräckligt prövat frågan om skattskyldighet för Operan.

Den av Operan tillkallade professor Lodin anför att skattskyldigheten
har samband med två övergripande frågor. Den första frågan gäller huruvida
Operans verksamhet över huvud taget kan anses utgöra skattepliktig
rörelse. Den andra frågan gäller i vilken egenskap staten kan anses tillskjuta
sina bidrag — som aktieägare eller statsorgan.

Enligt professor Lodin kan bolagets skattedeklaration med inkomst av
rörelse ej vara avgörande för bedömningen av om rörelse föreligger eller
ej. För att rörelse skall föreligga i skatterättslig mening skall det vara fråga
om en självständig, yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet. Eftersom
enligt professor Lodin det ekonomiska utfallet av operaverksamheten synes
vara i det närmaste betydelselöst, torde förvärvsverksamhet i kommunalskattelagens
mening inte kunna föreligga.

Detta betyder enligt professor Lodin att själva teaterverksamheten inte

skulle vara skattepliktig. Däremot föreligger skattskyldighet för inkomster
av annat slag, t.ex. ränteintäkter.

Professor Lodin tar också upp frågan huruvida statsbidraget till Operan
kan anses vara bidrag från staten i egenskap av aktieägare eller i egenskap
av statsorgan. Han drar slutsatsen att eftersom aktieägaren varje år godkänner
underskotten och tillskjuter det felande beloppet är bidraget att
anse som ett icke skattepliktigt aktieägartillskott.

2.6 Informations- och ansvarsfrågor

2.6.1 Information om Operans ekonomi

Riksdagens revisorer har kritiserat Operans ekonomiska information i
anslagsframställningar och verksamhetsberättelser för att vara bristfällig
och vilseledande.

Beträffande anslagsframställningen medger Operan att dess information
inte är tydlig och heltäckande men avvisar påståendet att framställningen
skulle ha varit vilseledande. Beträffande verksamhetsberättelsen anser
Operan att för såväl bolagsstämman som kulturutskottet i riksdagen måste
skillnaden mellan prognos och utfall av de egna intäkterna ha varit fullt
uppenbar och därmed den successiva likviditetstillväxten.

Operan anför dessutom att den skriftliga informationen kompletterats
genom kontinuerlig kontakt mellan teatern och utbildningsdepartementet.
Revisionsrapportens antagande att departementet eventuellt inte skulle
känna till Operans ekonomi är sålunda, enligt Operan, grundlöst.

Operastyrelsen tillbakavisar att man skulle önskat dölja Operans konsoliderade
finansiella ställning.

Operans revisorer anser det självklart att bolagsledningen för aktieägaren
framlagt bolagets verkliga ekonomiska ställning på grund av det
förhållandet att bolaget till största delen finansieras av statsmedel. Beträffande
tanken att operarevisorerna själva skulle informera aktieägaren om
att Operans ekonomiska läge avviker från den bild som anslagsframställningar
och verksamhetsberättelser ger, slår revisorerna ifrån sig. Operarevisorerna
hänvisar till sin tystnadsplikt samt till att de ej anser att de har
skyldighet eller ens rättighet att informera utöver verksamhetsberättelse
och revisionsberättelse annat än vid uttalat önskemål från någons sida och
med styrelsens godkännande. Något sådant önskemål har ej förelegat
enligt operarevisorerna.

Ett naturligt forum för lämnande av information kunde vara de årliga
bolagsstämmorna. Ej heller här har någon fråga ställts av aktieägaren.
Operarevisorerna har tolkat de uteblivna frågorna på så sätt att aktieägaren
fått information på annat sätt, dvs. av styrelsen och ekonomiledningen.
Detta, skriver operarevisorerna, bekräftas av styrelsen.

2.6.2 Bolagsrevision

Riksdagens revisorer har kritiserat operarevisorerna därför att de i
1981/82 års revisionsberättelse har uttalat att granskningen utförts enligt
god revisionssed och att Operans redovisning är uppgjord enligt aktiebolagslagen.

Mot bakgrunden av det aktuella fallet gör kammarkollegiet några allmänna
reflexioner över kollegiets granskningsskyldighet.

Enligt förordningen om revision vid revisionskontor skall det revisionskontor
som granskar sådan myndighet som tecknar utbetalningsbesked
beträffande statsbidrag granska bidragsmottagarens redovisning. Detta betyder
att kammarkollegiets revisionskontor skall granska Operans redovisning
av statsbidragen. Några närmare bestämmelser om redovisningsskyldighetens
omfattning och granskningens innebörd finns inte, utan här
måste, enligt kammarkollegiet, en praxis följas som torde innebära hänsyn
till bl.a. statsbidragets andel i finansieringen av bidragsmottagarens verksamhet
och övrig granskning av verksamheten.

I Operans fall har verksamheten reviderats av en auktoriserad revisor
och en annan revisor med kvalificerad ekonomisk bakgrund. Granskningen
av Operans redovisning har därför i kollegiet begränsats till avstämning
av att utbetalat statsbidrag tagits upp rätt i resultaträkningen och att
fördelningen på olika poster i fastställd stat har efterlevts. Erinringar har
vid några tillfällen förts fram i dessa hänseenden.

Kollegiet framhåller att granskningen av redovisningen för statsbidrag
behöver stärkas. Särskilt vill kollegiet betona behovet av samordning
mellan den revision som utförs av bidragsmottagarens statligt utsedda
revisorer och den granskning av redovisningen som görs av den bidragsutbetalande
myndigheten. Även samarbete med den enhet inom kollegiet
som sköter utbetalningen av statsbidragen är önskvärt. Slutligen har kollegiet
i detta sammanhang pekat på önskvärdheten av samarbete mellan
revisionskontoren och de organ som bestämmer medelstilldelningen.

Riksrevisionsverket anser, med hänsyn till att operaverksamheten till
80-90 procent finansieras av statsbidrag, att det är väsentligt att det klart
framgår att detta bidrag använts enligt bestämmelserna i regleringsbrevet
och enligt statsmakternas intentioner i övrigt. Bolagets revisorer bör därför
åläggas att i sin revision särskilt granska att de villkor som gäller för
statsbidraget är uppfyllda. Föreskrift härom bör kunna meddelas genom
instruktion som fastställs av bolagsstämman.

Operastyrelsen, som tagit del av operarevisorernas yttrande, finner att
riksdagens revisorers kritik mot operarevisorerna i allt väsentligt saknar
grund.

Operarevisorerna själva anser att bortsett från ett antal invändningar av
formell karaktär mot tillämpad redovisning m.m. - några med visst fog, de
tyngsta enligt deras uppfattning helt utan fog - synes tyngdpunkten i
kritiken ligga i att de medverkat till att Operan fått för stora statsbidrag

genom att väsentlig information om teaterns ekonomiska läge saknats vid
budgetbehandlingen. Om den finansiella konsolideringen av Operan inte
varit avsedd, måste, enligt operarevisorerna, slutsatsen bli att budgetteknik
och beslutsunderlag lidit av brister, som det är önskvärt att såvitt
möjligt eliminera.

Operarevisorerna understryker att den av riksdagen eventuellt inte helt
planerade tillväxten av finansiella resurser för Operan under den senaste
tiden, såvitt de kan bedöma, vare sig använts för en icke-planerad tillväxt
av verksamhetens omfattning eller tillfallit något icke-statligt intresse.

2.6.3 Bolagsledning

Enligt revisionsrapporten torde det vara helt klart att operastyrelsen
brustit i sitt ansvar för kontrollen av bokföringen och ekonomin. I rapporten
hävdas att VD: s möjligheter att hålla sig informerad i ekonomiska
frågor måste gås igenom samt att det ekonomiska ansvaret inom Operan är
alltför centraliserat till ekonomichefen.

Operastyrelsen medger att den hösten 1982 inte var medveten om hur
snabbt Operans likviditet hade ökat och att tilläggsanslag därför begärdes
”i onödan”. I övrigt tar styrelsen på sig det ansvar som aktiebolagslagen
lägger på den men anför att det inte är orimligt att bedöma bokföringstekniken
som acceptabel när anmärkning mot densamma inte framförts från
bolagsrevisorerna, skattemyndigheterna eller regeringsrepresentanter på
bolagsstämman.

Operans revisorer anför att operans administration i stort sett fungerar
bra, även om ekonomichefens arbetsbelastning är lite väl stor. Operarevisorerna
framhåller att det är viktigt med intern kontroll, men det är också
viktigt att hålla kostnaderna inom rimliga gränser, vilket nu är fallet hos
Operan.

Riksdagens revisorers förslag att Operans organisation avseende beslutsbefogenheter,
internkontroll och informationsfrågor utreds tillstyrks
av kammarkollegiet och kulturrådet. Operastyrelsen säger sig ämna föranstalta
om en grundlig genomgång i fråga om olika rutiner samt ordningen
för arbets- och ansvarsfördelning inom Operan. Operarevisorerna anför att
de är medvetna om att styrelsen planerar en organisationsöversyn, där
även den nya VD: s tillträde år 1984 skall beaktas.

Riksdagens revisorers mening att nästa bolagsstämma drar konsekvenserna
av de nu redovisade förhållandena delas av kulturrådet och motsägs
inte av övriga remissmyndigheter. Som tidigare nämnts delar emellertid
inte Operan riksdagens revisorers kritiska inställning mot operarevisorerna.

BILAGA 3

Riksdagens revisorers förslag angående arbetsmarknadsverkets personalsituation -

1983-11-24
Till riksdagen

I Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat arbetsmarknadsverkets (AMV) personalsituation,
bl.a. hur personaltillskotten använts, personalfrånvaron
och vakanssituationen inom AMV. Enligt vad som framkommit vid
granskningen har personaltillskotten använts för de ändamål som avsetts i
riksdagsbesluten. Redovisningen av AMVs personal och förvaltningskostnader
behöver dock förbättras.

Riksdagens revisorer föreslår
att redovisningen av AMVs personal i propositionerna till riksdagen skall
vidgas till en totalredovisning med fördelning på följande AMV-organ:
Arbetsmarknadsstyrelsen,

Länsarbetsnämnderna,

Arbetsförmedlingskontoren,

Flykting- och AMU-förläggningar,

Arbetsmarknadsinstituten,

Regionkontoren med arbetsföretag,
att den föreslagna totalredovisningen av AMVs personal i anslagsframställningar
och propositioner skall kombineras med redovisning av den
totala lönekostnaden för AMV och en översiktlig redovisning av de
totala förvaltningskostnaderna, i stället för nu tillämpade oklart avgränsade
partiella redovisningar.
att personalfrånvarons betydelse skall studeras för flera statliga myndigheter
som underlag för analys och uppföljning av frånvarosituationen.

Förslagen grundar sig på granskningsrapporten Arbetsmarknadsverkets
personalsituation (1982/83:2) och remissyttranden, av vilka sammanfattningar
redovisas i bilaga till denna skrivelse.

2 Genomförd granskning

2.1 Bakgrund

På förslag av riksdagens arbetsmarknadsutskott har riksdagens revisorer
genomfört en granskning av arbetsmarknadsverkets (AMV) personalsituation.
Granskningen har gjorts mot bakgrund av att AMV under 1970-talet
fått vidgade arbetsuppgifter och ett stort antal nya tjänster, att företrädesvis
tillföras den lokala arbetsförmedlingen. Under beaktande av AMVs
arbetsuppgifter och organisation har undersökts hur AMVs nya tjänster
disponerats, personalfrånvarons storlek och orsaker samt hur AMV fyller
uppkomna vakanser.

2.2 Granskningsresultatet

Vid granskningen har framkommit att vid AMV har under 1970-talet
inrättats sammanlagt ca 3 500 tjänster, varav ca 2 100 s.k. förvaltningstjänster
och ca 1 400 tjänster som AMV haft rätt att inrätta på egen hand inom
ramen för sak-/programanslag.

Av det totala antalet nya förvaltningstjänster vid AMV under 1970-talet
har ca 75 % eller huvuddelen tilldelats arbetsförmedlingen, dvs. utnyttjats
för de ändamål som avsetts i riksdagsbesluten. Ar 1980 genomfördes vissa
organisatoriska förändringar främst innefattande överföring av personal
från AMV till den nyinrättade Samhällsföretagsgruppen samt förstatligande
av verksamheten med arbetsprövning m.m. genom inrättande av
arbetsmarknadsinstituten (AMI) inom AMV. Nettoresultatet blir - om
man bortser från AMI - att antalet tjänster inom AMV sedan 1979 minskat
med ca 750. AMV hade vid ingången av budgetåret 1982/83 sammanlagt ca
11 900 tjänster och en personalvolym motsvarande ca 10 600 årsarbetare.

Utvecklingen med förlängd semester och ökade möjligheter till betald
frånvaro m.m. har medfört att ca en tredjedel av tillskotten av tjänster till
AMV under 1970-talet absorberats och inte gett beräknat resurstillskott.
Sjukfrånvaron är förhållandevis hög inom vissa AMV-organ och tillsättningen
av vakanser tar förhållandevis lång tid.

Det sätt på vilket AMVs personal och förvaltningskostnader redovisats i
propositionerna till riksdagen har gett en ofullständig bild av AMVs resurser.
Detta beror främst på att redovisningen av AMVs personal till
riksdagen begränsats till vad som tidigare angetts under myndighetsanslagen,
medan tjänster som AMS haft rätt att inrätta på egen hand inom
ramen för sak-/programanslag inte tagits med.

Förutsättningarna för en bättre personalredovisning för AMV har avsevärt
förbättrats genom tillkomsten av statens personaladministrativa system
(PI). Önskemål om mera användbara utdata från PI som aktualiserats
under utredningens gång uppgavs då kunna tillgodoses genom smärre

förändringar i Pl-systemet som statens löne- och pensionsverk skulle genomföra.
En närmare analys av sjukfrånvarons orsaker vid AMV förklarade
sig AMS beredd att genomföra. AMS uppgav sig ägna särskild uppmärksamhet
åt möjligheterna att förkorta tillsättningstiderna vid verket.

Mot bakgrund av det nämnda utmynnar granskningsrapporten i förslag
om

att AMS i sina anslagsframställningar skall ge en mera detaljerad redovisning
av AMVs personalsituation,
att redovisningen av AMVs personal i propositionerna till riksdagen skall
vidgas till en totalredovisning med fördelning på olika huvudkategorier
av AMV-organ,

att införandet av en totalredovisning av AMVs personal i anslagsframställningar
och propositioner skall kombineras med redovisning av den
totala lönekostnaden för AMV och en översiktlig redovisning av de
totala förvaltningskostnaderna.

3 Revisorernas överväganden

3.1 Allmänna synpunkter

I takt med att allt större krav ställts på arbetsmarknadspolitiska åtgärder
har arbetsuppgifternas antal och omfattning för AMV ökat. I takt därmed
har AMS gjort framställningar om avsevärda personalförstärkningar, önskemål
som endast delvis kunnat tillgodoses. Mot bl.a. den bakgrunden
anser riksdagens revisorer att det är angeläget att ett mera fullständigt
underlag tas fram för att belysa AMVs resurser och resursprioriteringar.

3.2 AMVs personalredovisning

Såsom framgår av rapporten har det varit svårt att få en entydig bild av
personalsituationen vid AMV, eftersom olika källor ger olika uppgifter.

I AMS anslagsframställningar har redovisats dels antalet förvaltningstjänster
som redovisades under de tidigare myndighetsanslagen, dels den
totala personalen vid AMV uttryckt i årsarbetskrafter (anslagsframställningens
långtidsbedömning).

Uppgifter om det totala antalet tjänster/årsarbetare eller anställda vid
AMV har också kunnat utläsas ur AMVs årliga verksamhetsberättelser.

1 den statliga personalstatistiken, som utarbetas av SCB och redovisas i
publikationen Statstjänstemän/Statsanställda, har angetts uppgifter om antalet
anställda vid AMV, uppgifter som delvis av naturliga skäl överstiger
antalet tjänster/årsarbetare.

Till riksdagen har i propositionerna endast redovisats de s.k. förvaltningstjänsterna
vid AMV, t.ex. förbudgetåret 1982/83 summa 5 690 tjänster,
att jämföra med det totala antalet tjänster vid AMV, ca 11 900, exkl.

tillfälliga tjänster. De s.k. sak-/programanslagstjänsterna har alltså inte
redovisats till riksdagen. Detta sätt att redovisa personalen fastställdes i
början av 1970-talet i samband med införandet av programbudgetering att
gälla övergångsvis för AMV och har sedan permanentats.

Kraven på AM Vs personalredovisning i verkets anslagsframställningar
har successivt skärpts genom anvisningar och föreskrifter i budgethandbok
och regleringsbrev.

Enligt revisorernas uppfattning finns det inte längre anledning att i
propositionerna endast göra en delredovisning av AM Vs personal och
förvaltningskostnader. Statens personaladministrativa system (PI), som
används av AMV, har medfört ökade möjligheter till en mera detaljerad
personalredovisning. AMVs personalredovisning bör ge information om
personalresursernas fördelning på huvudkategorier på AMV-organ, allt i
linje med anvisningar och föreskrifter i budgethandbok och regleringsbrev
för AMV. AMV har nu i bilaga 2 i anslagsframställningen för budgetåret
1984/85 redovisat sin personal på detta sätt.

Genom att AMV i sin anslagsframställning ändrat sin personalredovisning
i enlighet med vad som föreslagits i granskningsrapporten föreligger
numera förutsättningar för att AMVs hela personal skall kunna redovisas i
propositionerna till riksdagen, dels totalt, dels med fördelning på olika
huvudkategorier av AMV-organ.

Riksdagens revisorer anser att regeringens redovisning av AMVs personal
i kommande budgetpropositioner bör vidgas till en totalredovisning
med fördelning på följande kategorier av AMV-organ:
Arbetsmarknadsstyrelsen,

Länsarbetsnämnderna,

Arbetsförmedlingskontoren,

Flykting- och AMU-förläggningar,

Arbetsmarknadsinstituten,

Regionkontoren med arbetsföretag.

3.3 Redovisningen av AMVs förvaltningskostnader

Sedan programbudgetering infördes vid AMV har regeringen i propositionerna
till riksdagen under rubriken AMVs administrationskostnader
eller AMVs förvaltningskostnader redovisat en del av AMVs förvaltningskostnader,
nämligen den del som motsvarar de tidigare myndighetsanslagen
till AMV. Övriga förvaltningskostnader inklusive lönekostnader har
enligt hittills tillämpad redovisningspraxis inte redovisats. Någon bild av
AMVs totala förvaltningskostnader, att skilja från AMVs utgifter av transfereringskaraktär
(arbetslöshetsersättning, utbildningsbidrag, lönebidrag
m.m.), kan således inte erhållas, varken i AMVs anslagsframställningar
eller i avsnittet om AMV i propositionerna till riksdagen.

I linje med önskemålen om en fullständigare redovisning av AMVs

personal anser riksdagens revisorer att den hittills partiella redovisningen
av AMVs lönekostnader och övriga förvaltningskostnader bör vidgas till
att avse AMVs totala förvaltningskostnader.

3.4 Personalfrånvaron

Personalfrånvaron har inom statsförvaltningen liksom inom andra sektorer
ökat avsevärt under 1970-talet, främst genom ökade möjligheter till
ledigheter av olika slag, möjligheter som tillkommit genom lagar eller
avtal. Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1981 på regeringens uppdrag
en studie avseende omfattningen av frånvaron i arbetet. Av studien,
som bl.a. baseras på SCBs arbetskraftsundersökningar, framgår att den
registrerade frånvaron under 1970-talet ökat med drygt 40 %.

För AMV har den registrerade frånvaron självfallet också ökat. Således
har till icke obetydlig del det personaltillskott som AMV erhållit absorberats.
Till denna frånvaro kommer även bortovaro från ordinarie arbetsuppgifter,
främst för intern utbildning, planering, konferenser, informationsspridning,
företagsbesök, facklig verksamhet, sammanträden m.m. Även
om denna typ av frånvaro i och för sig är fullt legal och viktig för arbetets
fullgörande kan den för allmänheten innebära försämrad service. För att av
olika anledningar betingad frånvaro inte onödigtvis skall inskränka arbetsförmedlingens
möjligheter att betjäna de arbetssökande under öppethållandetiderna,
kan arbetet behöva organiseras på ett annat sätt.

Såsom framgår av AMS remissyttrande skall möjligheterna att höja
servicegraden inom AMV prövas, bl.a. genom organisatoriska förändringar,
vilket revisorerna med tillfredsställelse konstaterar.

Sjukfrånvaron var under budgetåret 1981/82 förhållandevis hög vid
AMV, främst beroende på ovanligt hög sjukfrånvaro vid vissa AMVmyndigheter
och myndighetsgrupper. Detta framgår av den frånvarostatistik
för AMV som för det aktuella året för första gången framställts på
underlag av statens personaladministrativa system (PI). AMS anger i sitt
remissyttrande att myndigheten avser att utföra en analys av sjukfrånvaron
i verket för att skapa klarhet om och i så fall hur frånvaron skall
kunna nedbringas. I likhet med AMS och de personalorganisationer som
yttrat sig i denna fråga, TCO och SACO/SR, anser revisorerna att det är
mycket viktigt att en sådan analys genomförs snarast möjligt och att de
åtgärder som kan vidtas för att minska problemen genomförs.

Personalen är en av de viktigaste resurserna och därtill en av de mera
kostnadskrävande i statlig verksamhet. En god överblick över den reella
personaltillgången är nödvändig för en god resursplanering. Det är också
av arbetsmiljöskäl viktigt att personalfrånvaron följs upp så att olika problem
i tid kan upptäckas och lösas.

Frånvaroredovisningen har svagheter genom att definitionerna för frånvaro
och deltidsanställning i en del fall är oklara eller tillämpas oenhetligt.

Det är viktigt med enhetlighet på detta område för att analyser av frånvaron
skall bli meningsfulla.

Revisorerna anser att personalfrånvarons betydelse bör studeras för
flera statliga myndigheter som underlag för analys och uppföljning av
frånvarosituationen. Pl-systemet, till vilket myndigheternas anslutning
dock är frivillig, kan i viss utsträckning ge underlag för sådana studier.

3.5 Vakanserna vid AMV

Vid AMV liksom vid andra statliga myndigheter medför stora vakanser
och tidsutdräkt vid tjänstetillsättningar resursmässigt olägenheter och administrativ
merbelastning. Såsom framgår av bl.a. yttrandet från AMS
arbetar AMS med att förkorta vakanstiderna, bl.a. genom en fortsatt
utveckling av personalplaneringen. AMS anser dock att en förutsättning
för mera väsentliga förändringar är att regelverket för tjänstetillsättningar
ses över, särskilt systemet med tjänsteförening.

Som följd av en översyn av personaladministrationen som genomförts i
statskontorets regi har ett antal förslag bl.a. om begränsning av tjänsteförening
redovisats. Efter departementsbehandling har förslag våren 1982
lagts fram för personalorganisationerna för förhandling.

Riksdagens revisorer anser det angeläget att förhandlingarna utan dröjsmål
leder till önskvärda förenklingar.

4 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
föreslagit angående

1. en mera fullständig redovisning i propositionerna till riksdagen
av AMVs personal med fördelning på huvudkategorier av
AMV-organ,

2. en fullständig redovisning av AMVs lönekostnader och andra
förvaltningskostnader i AMS anslagsframställningar och i anslagspropositionerna
till riksdagen samt

3. en bättre belysning och uppföljning av frånvarosituationen vid
statliga myndigheter.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Akerlind (m), Bertil Jonasson (c), Wiggo
Komstedt (m), John Johnsson (s). Kjell Nilsson (s), Stig Josefson (c), Stig
Alftin (s), Bengt Silfverstrand (s), Olle Aulin (m), Holger Bergman (s) och
Anita Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Karl-Olov
Hedler (föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar

Sture Palm

Karl-Olov Hedler

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1983-10-26 Dnr 1980:53

Sammanfattning av rapport 1982/83:2 om arbetsmarknadsverkets
personalsituation och de remissyttranden som avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Granskningsuppdraget avseende arbetsmarknadsverkets (AMVs) personalsituation
baseras på ett förslag från riksdagens arbetsmarknadsutskott.
Den förvaltningsrevisionella granskningen syftar främst till att mot bakgrund
av AMVs åligganden och organisation klarlägga hur de nya tjänsterna
AMV fått under 1970-talet använts, personalfrånvarons storlek och
orsaker vid AMV och hur AMV fyller vakanta tjänster.

Det kan allmänt konstateras att utredningsarbetet varit mycket komplicerat
till följd av brister i personalstatistiken för den tidigare delen av
1970-talet och de mycket divergerande uppgifter om anställda och tjänster i
AMV som ges i olika källor.

1.2 Granskningens inriktning

Granskningen har inriktats på att ge en bild av personalutvecklingen
inom AMV. Antalet nya tjänster som tillförts AMV under 1970-talet anges
liksom hur de nya tjänsterna fördelats och utnyttjats. Den vidgning av
arbetsuppgifterna för AMV som inträffat under den aktuella perioden
redovisas liksom förändringar i AMVs organisation och resurser. Olika
faktorer som påverkat arbetsvolymen och inriktningen av arbetet på arbetsförmedlingarna
belyses, såsom utvecklingen av sysselsättningen och
arbetslösheten, beslut om ökade insatser för svårplacerad arbetskraft,
ändrade arbetsformer m.m. Vidare redovisas användningen av ADB i
arbetsförmedlingen med hänsyn till dess betydelse för behovet av personal
samt personalen inom den av skolöverstyrelsen (SÖ) administrerade men
främst via AMV finansierade arbetsmarknadsutbildningen (AMU). Personaltillskott
till AMV av tillfällig karaktär samt användningen av arkivarbetare
(motsv.) analyseras ej.

Granskningen av personalfrånvarons storlek och orsaker vid AMV baseras
främst på uppgifter som för första gången kunnat tas fram om AMVs
personal ur statens personaladministrativa system (PI) och på vissa av
AMV-organ genomförda frånvaroundersökningar.

Redovisningen av hur AMV fyller uppkomna vakanser innefattar också
en redovisning av vakanssituationen.

1.3 Granskningsresultatet

Personalredovisningen för AMV har förändrats under 1970-talet, bl.a. i
och med att programbudgetering infördes med början budgetåret 1972/73.
Personalredovisningen blev därmed mindre utförlig i AMS anslagsframställningar
i vad gäller de s.k. sakanslagstjänsterna. Redovisningen av
AMVs personal i propositionerna till riksdagen begränsades till att avse
sådan personal som tidigare redovisats under myndighetsanslag för arbetsmarknadsstyrelsen
och arbetsförmedlingen inklusive länsarbetsnämnderna.
AMVs tjänster på sak-/programanslag framgår inte av redovisningen.
Motsvarande gäller tillskotten av sådana tjänster.

Uppgiften att undersöka användningen av ett tillskott av drygt 2 100
tjänster (s.k. förvaltningstjänster) till AMV under 1970-talet har därför
vidgats till att avse AMVs totala personaltillskott under samma period, ca
3 500 tjänster.

1.3.1 Användningen av AMVs nya tjänster

Vad avser de 2 100 nya förvaltningstjänsterna, som riksdagen tagit
ställning till, har framgått att de flesta av dem, 1 600 eller ca 75 %, gått till
arbetsförmedlingen, ca 300 eller 14 % till länsarbetsnämnderna och ca 85
eller 4 % till arbetsmarknadsstyrelsen. Av de nämnda tillskotten har nära
200 tjänster använts för omvandling av extra tjänster till extra ordinarie
tjänster. Drygt 100 eller 6 % av de tjänster som riksdagsbesluten gett
möjlighet att inrätta har fallit bort som besparingar eller finansierat arvoden
till vissa speciella personalkategorier (läkare, tolkar, praktikanter
m.fl.).

Av personaltillskotten till arbetsförmedlingen, ca 1 600 tjänster varav
1 250 handläggartjänster, har 1 000 handläggartjänster utnyttjats för den
egentliga arbetsförmedlingen (platsförmedlingen) och arbetsledande uppgifter
inom arbetsförmedlingen.

Efter vad som kunnat utrönas vid granskningen har tillskotten av förvaltningstjänster
använts för de ändamål som avsetts i riksdagsbesluten.

De nya tjänsterna i övrigt under 1970-talet, dvs. de ca 1 400 nya tjänsterna
som AMV själv inrättat på sak-/programanslag för i regleringsbrev
angivna ändamål m.m., har använts på följande sätt. Ca 600, dvs. nära
hälften, har använts för administration och ledning m.m. av beredskapsarbeten.
Nära 400, således drygt en fjärdedel av tillskottet, har utnyttjats för
förstärkning av AMVs del av administration och social service för arbetsmarknadsutbildningen.
Ca 160 tjänster har använts för förstärkning av
AMVs personal för flyktingverksamheten.Sedan år 1980 har antalet sak/programanslagstjänster
förändrats dels genom inrättande vid AMV av
7 Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

AMI-verksamheten och mindre utökning av flyktingverksamheten, dels
genom överföring av ca 500 tjänster från AMV till Samhällsföretagsgruppen
m.m. och minskning av personalen för genomförande av beredskapsarbeten.
Efter dessa förändringar uppgår antalet sak-/programanslagstjänster
vid AMV budgetåret 1982/83 till ca 5 400, alltså nästan lika många som
förvaltningstjänsterna.

Vid ingången av budgetåret 1982/83 fördelade sig AMVs totala personal
på olika AMV-organ enligt följande sammanställning från AMS.

	Antal tjänster''	tjänst- görande2	Årsarbetskrafter3 antal %
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)	950	827	766	7
Länsarbetsnämnderna (LAN)	1949	1988	1786	17
Arbetsförmedlingen (AF)	5 498	5 579	5020	48
Flykting-/AMU-förläggningar	249	245	219	2
Arbetsmarknadsinstituten (AMI)	2 529	2428	2 138	20
Regionkontor m.m. (RK)	721	678	634	6
Summa	11892	11775	10561	100

1 Inkl. extratjänster

2 Antal anställda i tjänst (inkl. tjänstlediga högst 1 månad)

3 Deltidsanställda omräknade, t.ex. två halvtidsanställda ger en årsarbetskraft

Utöver personal vid AMV finansieras över AMVs budget ca 5 800
tjänster i den av SÖ bedrivna arbetsmarknadsutbildningen.

I Samhällsföretagsgruppen finns ca 5 500 anställda vilkas tjänster tidigare
direkt eller indirekt finansierades via AMV. Före år 1980 fanns ca 500
av dessa tjänster inom AMV och av återstoden fanns huvuddelen inom den
av landstingen med statsbidrag bedrivna verksamheten vid verkstäder för
skyddat arbete.

Vid beaktande av AMVs personalutveckling mot bakgrund av förändringar
i AMVs uppgifter och organisation finner man att AMV under
1970-talet successivt tillförts ökade arbetsuppgifter. Volymen i tidigare
tilldelade uppgifter har också ökat. Som exempel på nya arbetsuppgifter
kan nämnas ärenden om kontant arbetsmarknadsstöd, ärenden rörande
investeringsfonder och arbetsmiljöfonder, obligatorisk platsanmälan och
ledning av verksamhet med yrkesinriktad rehabilitering. Uppgifterna har
också blivit svårare och mera tidskrävande, t.ex. intensifierade åtgärder
för platsförmedling till svårplacerad arbetskraft. Att på något sätt kvantifiera
den ökade arbetsbördan är inte möjligt.

1.3.2 Personalfrånvarons storlek och orsaker

Personalfrånvaron vid AMV har studerats i främst två avseenden. Det
har synts angeläget att få ett underlag för bedömning i vad mån ökad
frånvaro absorberat större eller mindre del av personaltillskottet under
1970-talet. Det har legat i granskningsuppgiften att redovisa personalfrånvarons
omfattning och orsaker.

Personalfrånvaron vid AMV har ökat betydligt under 1970-talet liksom
vid andra myndigheter och företag. De viktigaste orsakerna är ökad föräldraledighet
och förbättrade semestervillkor. Även ökad studieledighet,
facklig verksamhet och ökad internutbildning medverkar till resursbortfall
för arbetsgivaren. Ökningen av frånvaron vid AMV från vanliga arbetsuppgifter
under 1970-talet beräknas ha motsvarat ca 600 årsarbetskrafter,
exklusive sjukfrånvaro. Beaktas också att sjukfrånvaron vid AMV ligger
över genomsnittet, att ca 200 nya tjänster använts för extraordinariesättningar
och besparingar samt att ca 50 årsarbetskrafter beräknas ha avdelats
för administration av tillskottet om 3 500 tjänster blir slutsatsen att ca
1200 tjänster eller ca en tredjedel av AM Vs hela resurstillskott i form av
tjänster absorberats.

Till bilden av AM Vs personalutveckling under 1970-talet hör också att
andelen deltidstjänstgörande ökat betydligt.

Personalfrånvaron vid AMV har studerats utifrån tillgängliga specialutredningar
och med ledning av den resurs- och frånvarostatistik som i slutet
av år 1982 för första gången kunde tas fram ur statens personaladministrativa
system (Pl) för AMV avseende ett helt budgetår (1981/82).

Den registrerade frånvaron i form av tjänstledighet, sjukfrånvaro och
semester m.m. motsvarar ca 30 % av teoretiskt disponibel arbetstidsvolym
(250 arbetsdagar per år vid avdrag för helgdagar och lördagar). Därtill
kommer ca 10 % för utbildning, facklig verksamhet m.m. innebärande
frånvaro från ordinarie arbetsuppgifter. Semester motsvarar i genomsnitt
ca 12 % av tillgänglig arbetstidsvolym. Med avdrag för semester har
således ca 70 % av den tillgängliga arbetstidsvolymen kunnat utnyttjas för
ordinarie arbetsuppgifter.

Frånvaron för sjukdom och tjänstledighet varierar betydligt. AMS centralt
har den största tjänstledigheten och sjukfrånvaron, regionkontoren
m.m. den minsta.

Vad speciellt angår sjukfrånvaron visar sjukfrånvarostatistiken 1981/82
att sjukfrånvaron är förhållandevis hög inom AMV. Inom AMS centralt
och LAN är den störst, över 8 %, därpå kommer AF, AMI och RK m.m. i
nu nämnd ordning. Frånvaron vid AMS är 50 % högre än vid RK m.m. För
AMV i genomsnitt är den 7,4 %.

Av tillgängligt jämförelsematerial kan konstateras att sjukfrånvaron vid
vissa AMV-organ ligger väsentligt över det överslagsmässigt beräknade
genomsnittet för statliga myndigheter. Skillnaden motsvarar uttryckt i
årsarbetare ca 300 tjänster för hela AMV. Genomsnittet för AMV ligger
också högre än t.ex. för försäkringskassorna (7,1 %) men lägre än för
landstingssektorns sjukhusanknutna hälso- och sjukvård (11 %). AMS
avser att närmare analysera sjukfrånvaron och dess orsaker.

1.3.3 Vakanserna vid AMV

Vakanserna vid AMV har studerats med avseende på vakansernas storlek
samt regler och rutiner för uppfyllande av vakanser.

100

Enligt en särskild undersökning som gjorts för riksdagens revisorer var i
november 1982 drygt 400 eller nära 4 % av tjänsterna vid AMV vakanta.
Av dessa vakanta tjänster tillhörde ca 40 % AMI, 30 % AF och ca 13 %
vardera AMS och LAN. För AMI och AMS var 7 respektive 6 % av
tjänsterna vakanta. AF hade med 2 % den lägsta andelen.

Årligen tillsätts ca 1 200 tjänster vid AMV. För tillsättningen av tjänsterna
tillämpas normaltidsplaner. Enligt dessa är tillsättningstiden för en
tjänst som handläggs enbart inom AMV ca 4 månader, vid beredning även
inom statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN) ca 6 månader. Tidsåtgången
för tjänstetillsättning inom AMV varierar också beroende på om tillsättningsbeslut
skall fattas på högre nivå i andra AMV-organ än de som
tjänsterna tillhör. Flertalet tillsättningsbeslut (90 %) fattas på lokal nivå.

Befordringstjänsterna vid AMV tillsätts i regel genom internrekrytering.
Grundrekryteringen till AMV som tidigare avsåg särskilda aspiranttjänster
genomförs numera direkt till vakanta tjänster. Effekterna har enligt vissa
länsarbetsdirektörer blivit en resursnedskärning.

Inom AMV ägnas stor uppmärksamhet åt möjligheterna att förkorta
tillsättningstiderna vid verket. För mer avsevärda tidsvinster erfordras
dock regeringsbeslut om förändringar i gällande regelsystem.

1.4 Slutsatser och förslag

De motiv som år 1972 angavs för en partiell redovisning av AM Vs
personal och förvaltningskostnader motsvarande de tidigare myndighetsanslagen
är inte längre bärande. Utvecklingen har medfört att de i AMVs
personalförteckningar redovisade tjänsterna kommit att utgöra en oklart
avgränsad grupp som det inte längre finns sakliga skäl att avskilja från
andra tillsvidaretjänster inom AMV.

Statens personaladministrativa system (PI) ger nu helt andra möjligheter
än tidigare till en god personalredovisning för AMV. Möjligheterna kommer
ytterligare att förbättras genom smärre förändringar som aktualiserats
vid granskningen. Bättre resursutnyttjande vid AMV torde kunna uppnås
genom åtgärder inom AMS för översyn av sjukfrånvaroorsakerna och för
att minska tillsättningstiderna för vakanta tjänster. Verket har för avsikt
att vidta åtgärder för att minska påtalade problem.

Mot bakgrund av det nämnda utmynnar granskningen i förslag

- att AMS i sina anslagsframställningar skall ge en mera detaljerad redovisning
av AMVs personalsituation genom att följa anvisningarna om
personalredovisningen i anvisningarna för myndigheternas anslagsframställningar
och i regleringsbrev,

- att redovisningen av AMVs personal i propositionerna till riksdagen
vidgas till en totalredovisning med fördelning på följande huvudkategorier
av AMV-organ:

Arbetsmarknadsstyrelsen,

101

Länsarbetsnämnderna,

Arbetsförmedlingskontoren,

Flykting- och AMU-förläggningar,

Arbetsmarknadsinstituten,

Regionkontoren med arbetsföretag,

- att införandet av en totalredovisning av AMVs personal i anslagsframställningar
och propositioner kombineras med redovisning av den totala
lönekostnaden för AMV och en översiktlig redovisning av de totala
förvaltningskostnaderna, i stället för nu tillämpade oklart avgränsade
partiella redovisning.

2 Remissyttranden

Över rapporten 1982/83:2 Arbetsmarknadsverkets personalsituation har
yttranden avgetts av sammanlagt sex myndigheter och organ, nämligen
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statistiska centralbyrån (SCB), statens
arbetsgivarverk (SAV), statens löne- och pensionsverk (SPV), Tjänstemännens
centralorganisation (TCO) samt Centralorganisationen
SACO/SR. Ytterligare tre organ, nämligen Stiftelsen Statshälsan, Landsorganisationen
i Sverige (LO) samt Centralorganisationen SALF, har också
beretts tillfälle att yttra sig men de har avstått.

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten

Remissmyndigheterna har i stort inga erinringar mot den bakgrundsbeskrivning
och den redovisning av personalbestånd och personalutveckling
m.m. vid arbetsmarknadsverket (AMV) som ges i rapporten.

SACO/SR anser att rapporten är värdefull både som bakgrund tili de
förslag som presenteras och som incitament för ett fortsatt arbete. AMS
och TCO har vissa synpunkter på begreppet frånvaron från arbetet. SCB
anser att kritiken i rapporten mot SCBs statstjänstemannastatistik är obefogad.
De förslag rapporten avslutas med tillstyrks eller föranleder inga
invändningar från remissorganen. En del av förslagen har redan genomförts.
Remissorganen för fram vissa ytterligare förslag.

2.2 Konjunktur- och arbetskraftsutvecklingen

Enligt SCB är bakgrundsbeskrivningen om konjunkturläge och arbetsmarknad
i stort sett riktig. Vissa invändningar eller reservationer görs mot
användningen av uppgifterna om nyanmälda lediga platser som indikation
på konjunkturutvecklingen och mot uppgifter om förvärvsintensiteten som
mått i beskrivningen av sysselsättningens utveckling. Partiell och latent
arbetslöshet samt utförsäkrades betydelse för AMVs verksamhet borde
också ha belysts anser SCB.

102

SCB noterar de svårigheter som finns att få en mera fullständig bild av
resultaten av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till följd av att uppgifter
om de företagsinriktade åtgärdernas sysselsättningseffekter saknas.
Myndigheten anser att arbetsmarknadspolitikens totala effekter på sysselsättningen
bör belysas, trots att svårigheterna att göra detta kan vara stora.

2.3 AMVs resursutveckling

AMS har inga invändningar mot beräkningarna av AMVs personaltillskott
och personal i rapporten. Mot bakgrund av vad som framkommit i
rapporten avser AMS att i anslagsframställningen för budgetåret 1984/85
lämna en fullständig personalredovisning.

SCB bekräftar de uppgifter i rapporten om volymökningen av AMVs
personalstyrka under 1970-talet som baseras på utvecklingen av AMVs
löneutgifter.

SCB bekräftar också uppgifterna i rapporten att personaltillskottet till
AMV under 1970-talet motsvarar ca 3 500 tjänster/årsarbetskrafter. Rapportens
kritik mot de av SCB i publikationen Statsanställda publicerade
uppgifterna om utvecklingen av antalet anställda är enligt SCBs uppfattning
obefogad. Förutom de omräkningar SCB på begäran av utredaren
genomfört av uppgifterna skulle ytterligare bearbetningar ha kunnat utföras
av SCB, som uppdrag mot ersättning. Sådana specialbearbetningar
har nu genomförts av SCB som ett led i fullgörandet av remissuppdraget
med resultat att SCBs uppgifter bekräftar rapportens redovisning av personaltillskottets
storlek.

Det kan noteras att uppgifterna om personalbeståndet vid AMV budgetåret
1981/82 skiljer sig med ca 400 årsarbetskrafter i AMS och SCBs
remissvar. Skillnaden torde bl.a. bero på olika mättidpunkter och olika
metoder för omräkning till årsarbetskrafter.

Enligt SACO/SR borde rapportens mera översiktliga redovisning av
användningen av de nya tjänsterna med fördelning på AMVs olika organ
kompletteras med en redovisning av personalens fördelning på olika funktioner.
Till undvikande av alltför stor arbetsbelastning och allvarlig förslitning
av personalen är det viktigt att servicegraden inom verket kopplas till
tillgängliga personalresurser. Genom att verket tillförts både ökade och
nya arbetsuppgifter samt mer komplicerade sådana skulle en mer detaljerad
effektmätning vara av stort värde. Nuvarande principer med mera
allmänna önskemål om kompetens för AMVs personal måste kombineras
med differentierade krav med hänsyn till de arbetsuppgifter som skall
fullgöras. Frågan om en anpassad förmedlarutbildning i t.ex. högskolans
regi bör ånyo aktualiseras. Personalutbildningen inom AMV bör i större
utsträckning inriktas på fort- och vidareutbildning än på grundutbildning.

103

2.4 Frånvaron vid AMV

Synpunkter på rapportens uppgifter om frånvaron vid AMV lämnas av
AMS, TCO och SACO/SR.

AMS anser det inte vara rimligt att beakta frånvaro från ordinarie arbetsuppgifter
för intern utbildning, planering av arbetet m.m. som frånvaro
från arbetet. AMS anser att i frånvaron vid AMV skall inräknas endast
sjukfrånvaro, föräldraledighet, studieledighet, ledighet för facklig verksamhet
samt annan tjänstledighet (ex. offentliga uppdrag). Semester och
annan bortovaro bör således ej ingå. Frånvarotalet blir då 17 %. Därutöver
vill AMS räkna bort 4 % för frigjorda lönemedel och anser att kapacitetsbortfallet
då stannar vid 13 %. AMS avser att utreda sjukfrånvaron och
undersöka om åtgärder kan vidt is för att nedbringa den.

Enligt TCO borde i rapporten en klarare åtskillnad ha gjorts mellan
frånvaro som beror på lagar och/eller centrala kollektivavtal och sådan
frånvaro som beror på särskilda förhållanden inom AMS. Intresset borde
koncentreras till de typer av frånvaro som kan påverkas av myndighetens
organisation och arbetsformer. Den höga sjukfrånvaron inom AMV är en
varningssignal om att arbetssituationen inom delar av AM Vs organisation
är oacceptabel. TCO vill understryka vikten av att den närmare analys av
sjukfrånvaron som AMS avser att genomföra kommer till stånd så snart
som möjligt.

SACO/SR anser att den höga sjuk- och ledighetsfrånvaron inom AMV
måste leda till en djupare penetrering av orsaker och relationer till arbetsmiljö,
arbetsbelastning, arbetsorganisation och personalpolitik. SACO/SR
föreslår att orsakerna till frånvaron bör utredas av ett utomstående organ.
Stiftelsen Statshälsan. Statshälsan har redan påbörjat ett samarbete kring
dessa frågor med några länsarbetsnämnder och deras skyddskommittéer.

2.5 Personal- och frånvarostatistiken

Om personalstatistiken anför AMS bl.a. att det är nödvändigt med ett
personaladministrativt informationssystem för AMV och att statens personaladministrativa
system (PI) har gett värdefull information för verkets
personalplanering. Systemet har ökat möjligheterna att redovisa AM Vs
personal på det sätt som krävs, bl.a. i petitaanvisningarna. Det är dock
angeläget att Pl-systemet utvecklas vidare. Samordning bör vidare ske
mellan olika typer av personalstatistik. Särskilt viktigt är det att statistik
som har stor betydelse för personalplaneringen — exempelvis statistik
beträffande sjukfrånvaron — blir enhetlig och jämförbar. En översyn av
Pl-systemet bör göras så att en enhetlig statistik för bl.a. frånvaron kan
erhållas för statsförvaltningen.

SCB instämmer i konstaterandena i rapporten att det saknas tillfredsställande
statistik för belysning av personalfrånvarons storlek och orsaker vid

104

statliga myndigheter. Den statistik som i dag utarbetas är outvecklad och
motsvarar inte behoven. Genom Pl-systemet öppnar sig nu en möjlighet till
officiell frånvarostatistik, vilken dock begränsas av att anslutningen till
systemet är frivillig. Den officiella frånvarostatistiken bör förbättras.

SPV anför bl.a. att statistiklistorna i Pl-systemet har fått en generell
utformning med basinformation. SPV har tagit del av de synpunkter som
under granskningen lagts på statistiken och nu genomfört diverse ändringar.
Som följd därav framgår numera av statistiken också hur många tjänstledighetsdagar
utan lön som beviljats. Beräkningen av semesterfrånvaron
har ändrats så att en mera rättvisande bild av resursbortfallet ges. SPV
instämmer i konstaterandena i rapporten att analys av frånvaroredovisningen
försvåras genom en oklar definition av begreppet deltidsanställd
och partiellt tjänstledig.

2.6 Vakanserna vid AMV

Om vakanserna vid AMV anför AMS att ett betydande arbete läggs ned
på att försöka förkorta vakansperioderna, ett arbete som kommer att
fortsätta genom utveckling av personalplaneringen. Om väsentliga förändringar
skall uppnås måste dock statsmakterna se över regelverket för
tjänstetillsättningar, bl.a. i form av lagar, kungörelser, förordningar, regleringsbrev
m.m. Vad som främst behöver förändras är systemet med
tjänsteförening, vilket är mycket administrativt krävande för myndigheterna.
AMS anser det vara mycket angeläget att regelverket för tjänstetillsättningar
inom statsförvaltningen ses över.

För besparingar som uppstår vid vakanser på tjänster inom AMV motsvarande
ca 200 årsarbetskrafter har AMV inrättat tjänster som kommit
olika delar av organisationen till godo.

SACO/SR ger uttryck åt den uppfattningen att förenklingar i gällande
regelsystem för tillsättningar på vakanta tjänster är bra i den mån de
innebär en minskad byråkrati, men att man måste vara observant så att
förenklingarna inte medför risk för minskad rättssäkerhet för den enskilde
sökanden. Förenklingar får inte heller medföra avkall på kompetenskrav,
eftersom det då kan bli fritt för andra faktorer än saklig grund. Att behoven
av kompetens för olika tjänstekategorier vid AMV definieras är enligt
SACO/SRs uppfattning bl.a. en förutsättning för förenklingar av regelsystemet
vid tjänstetillsättningar. En bättre anpassning av personalresurserna
i vakanssituationer skulle kunna uppnås genom överrekrytering alternativt
genom personalpooler. Vidare kan tjänster i större utsträckning annonseras
ut under förbehåll.

105

2.7 Övriga synpunkter

Förutom de effektivitetsvinster som kan uppnås genom de åtgärder
AMS avser att vidta och de förslag till förändringar AMS lägger fram
konstaterar AMS att ytterligare åtgärder erfordras.

En kraftigare höjning av servicegraden inom AMV förutsätter organisatoriska
förändringar, användande av tekniska hjälpmedel och förenklingar
i reglerna för de arbetsmarknadspolitiska medlen. I AMS kansli har arbetet
inletts på ett samlat program för att förbättra servicen till arbetsgivare och
arbetssökande. Styrelsen räknar med att kunna ta ställning till detta program
vid årsskiftet 1983-84 för att därefter redovisa det för regeringen.

106

BILAGA 4

Riksdagens revisorers förslag med anledning av granskning av
vissa kriminalvårdsanstalter

1983-12-15

Till riksdagen

1 Inledning

Riksdagens revisorer har under en av sina revisionsresor inom landet
kunnat notera vissa brister i den ekonomiska uppföljningen av verkstadsdriften
inom kriminalvården. Revisorerna beslutade då att närmare granska
denna verksamhet. Syftet med granskningen har varit att undersöka
kostnadsläget för vissa utvalda verksamheter vid kriminalvårdsverket.
Granskningen har företagits från i huvudsak rent ekonomiska synpunkter.
De kriminalvårdspolitiska aspekterna på verksamheten har beaktats i mera
begränsad omfattning.

Granskningen har omfattat totalt elva anstalter, fördelade över hela
landet, och har inkluderat såväl riksanstalter som lokalanstalter. Följande
anstalter har bildat underlag för granskningen:

Riksanstalter: Hall, Kumla, Norrtälje, Skogome, Tidaholm, Tillberga
och Norrköping.

Lokalanstalter: Umeå, Nyköping, Halmstad och Hageby.

Granskningen har huvudsakligen omfattat verkstadsdriften vid anstalterna,
men även jordbruksdriften vid ett par anstalter har översiktligt
analyserats. Dessutom har samarbetet mellan kriminalvårdsverket och
Stiftelsen Samhällsföretag närmare studerats. Kriminalvårdsverkets förvaltning
av bostadsfastigheter har också granskats.

Totalt har sålunda elva anstalter omfattats av granskningen, varför den
inte med säkerhet kan ge en heltäckande bild av hela verksamheten.
Genom att urvalet omfattar såväl stora som små anstalter, spridda över
hela landet, torde resultatet av granskningen och de slutsatser som redovisas
i rapporten dock ge en allmän bild av det aktuella läget inom verksamhetsgrenarna.

En sammanfattning av rapporten (1983/84:1) Jämförande studium av
driften vid några kriminalvårdsanstalter och över rapporten inhämtade
yttranden är som bilaga fogad till denna skrivelse.

I fråga om jordbruksdriften och förvaltningen av bostadsfastigheter har
revisorerna inte funnit anledning att framlägga några förslag.

107

2 Revisorernas överväganden

2.1 Kostnader för kriminal vårdsanstalterna

De totala kostnaderna för driften av samtliga kriminalvårdsanstalter
inkl. allmänna häkten uppgick till 1098 milj. kr. för budgetåret 1981/82.
Kostnadsökningen på detta anslag i statsbudgeten (E2) har under de senaste
budgetåren redovisats till ca 100 milj. kr. årligen. Medelbeläggningen på
platserna vid kriminalvårdsanstalterna har i stort sett varit oförändrad med
ca 3200 utnyttjade platser under åren 1979 och 1980, medan året 1981
utvisar en något förhöjd beläggning med ca 3400 utnyttjade platser. För de
allmänna häktena har en ökad beläggning kunnat konstateras med en
medelbeläggning av 710 platser år 1979, 867 platser år 1980 och 928 platser
år 1981.

Vid de granskade riksanstalterna varierar dygnskostnaden per intagen
mellan 528 kr. och 1 266 kr. För lokalanstalterna konstateras att dygnskostnaden
per intagen varierar mellan 505 kr. och 746 kr. Beloppen avser
budgetåret 1981/82.

Kostnadsjämförelserna mellan anstalter med i stort sett samma vårdform
utvisar att det i några fall förekommer stora skillnader i dygnskostnaderna.
I huvudsak kan variationer i dygnskostnaden hänföras till kostnaderna
för personal och utspisning. Revisorerna har funnit att årskostnaden
för en intagen vid riksanstalten Hall är ca 293 000 kr., medan motsvarande
årskostnad vid riksanstalten Norrköping uppgår till ca 450000 kr. Båda
anstalterna är slutna och har i stort sett samma vårdform för de intagna.
Upplysningsvis kan nämnas att årskostnaden per intagen vid anstalten
Kumla på motsvarande sätt har beräknats vara ca 270000 kr. Denna
påtagliga skillnad i kostnad per intagen finner revisorerna skäl att notera.
Kriminalvårdsstyrelsen har som förklaring till den höga årskostnaden per
intagen vid anstalten i Norrköping angett, att denna anstalt är en liten
anläggning med särskild vårdform för klienter med långa strafftider.

Även beträffande de slutna lokalanstalterna föreligger relativt stora skillnader
i fråga om årskostnad per intagen.

Bland de tre slutna riksanstalter som enligt kriminalvårdsstyrelsen har
speciell vårdform jämfört med andra slutna riksanstalter intar Norrköpingsanstalten,
trots hög medelbeläggning av platserna, en särställning
från kostnadssynpunkt. De i rapporten konstaterade stora svängningarna i
kostnadsbeloppen mellan anstalterna föranleder revisorerna att sätta i
fråga hur pass stora kostnader som kan anses rimliga för små specialanstalter.
Det förefaller samtidigt naturligt att ställa frågan om större anstalter
kan erbjuda en motsvarande vårdform till lägre kostnad.

Revisorerna finner vidare att kriminalvårdsaspekterna måste vara mycket
tungt vägande för att de skall kunna motivera så stora skillnader i
dygnskostnaden per intagen som här påvisats. Det är därför angeläget att
en översyn görs för att klarlägga om den kriminalpolitiska målsättningen

108

motiverar de redovisade kostnaderna för olika vårdformer och aktiviteter.
Syftet med översynen bör också vara att få fram förslag som i möjligaste
mån begränsar den noterade kostnadsuppgången vid kriminalvårdsanstalterna.

2.2 Verkstadsdriften

Inom kriminalvården bedrivs verkstadsdrift med ett relativt brett tillverkningssortiment.
Revisorernas granskning av verkstadsdriften vid de
utvalda anstalterna har gjorts uteslutande som en ekonomisk analys av
verksamheten. Därvid har syftet varit att få en bild av hur de i verkstadsdriften
nedlagda resurserna utnyttjas och vilket ekonomiskt resultat verksamheten
utvisar.

I granskningsrapporten har konstaterats att utnyttjandegraden av disponibla
arbetsplatser är mindre tillfredsställande.

Med de stora fasta kostnader som vanligtvis föreligger inom anstalternas
verkstäder, både i form av löner till anställd personal och maskininvesteringar,
resulterar verkstadsdriften i ett betydande underskott. Vid de
granskade anstalterna uppgick underskottet för verkstadsdriften till ca 18
milj. kr. årligen under budgetåren 1980/81-1981/82. Verkstadsdriften inom
hela kriminalvårdsverket resulterade i årligt underskott i storleksordningen
63 resp. 61 milj. kr. under motsvarande period. Generellt kan sägas att
med några få undantag lämnar intäkterna av verksamheten endast ett ringa
bidrag till att täcka de fasta kostnaderna för verkstadsdriften.

Beträffande kostnaden per årsarbetare inom verkstadsdriften vid de
granskade anstalterna har kriminalvårdsstyrelsen anfört att begreppet årsarbetare
inte skulle vara användbart inom kriminalvårdens verkstadsdrift.
Antalet sysselsatta vore enligt styrelsens mening ett bättre mått på utnyttjandegraden
i verkstäderna.

Revisorerna vill framhålla att i rapporten använts den beräkningsgrund
för årsarbetare, nämligen 2 000 timmar per sysselsatt, som produktionsbyrån
inom kriminalvårdsstyrelsen själv använder i de interna bokslutsrapporterna.
För en bedömning hur disponibel kapacitet inom verkstadsdriften
verkligen utnyttjas finner dock revisorerna att utnyttjandegraden bäst
uttrycks med begreppen årsarbetare alternativt sysselsatt vid ett normalt
nyttjande av hela platskapaciteten. Bedömningen av kapacitetsutnyttjandet
måste, oavsett benämningen på arbetskraften, relateras till i vilken
omfattning arbetsplatsen används, t. ex. 2 timmar per arbetsdag av möjliga
8 timmar.

Den rådande uppfattningen hos ledningen för kriminalvårdsstyrelsens
verkstadsdrift anges numera vara att kravet på viss lönsamhet inom verkstadsdriften
fått ge vika för kravet på sysselsättning för de intagna. Revisorerna
kan dela denna uppfattning men vill framhålla att kostnaderna för att
skapa sysselsättning för de intagna måste styra inriktningen av bl. a. verk -

109

stadsdriften. Speciellt måste den ändrade målsättningen enligt revisorernas
mening påverka den långfristiga planeringen av investeringarna.

Tidigare har riksrevisionsverket i en revisionsrapport (1978:1141) påpekat,
att målsättningen för sysselsättningen av intagna vid kriminalvårdsanstalterna
bör närmare preciseras av kriminalvårdsstyrelsen om man har
sänkt ambitionen att driva en så långt möjligt konkurrenskraftig och självbärande
industriell verksamhet.

Den nuvarande verkstadsdriftens utformning strider enligt kriminalvårdsstyrelsens
mening inte mot den i lag angivna målsättningen vare sig
för verksamheten i sin helhet eller för arbetet på anstalt. Styrelsen anför i
sitt remissyttrande vidare.

En klar motsättning uppstår emellertid om verkstadsdriften analyseras
utifrån strikt företagsekonomiska betraktelsesätt. Denna motsättning torde
kunna åskådliggöras genom ett enkelt exempel. Om de intagna sysselsätts i
enkelt monteringsarbete (legoarbete), s.k. småindustriell verksamhet, tillgodoses
kravet på sysselsättning samtidigt som kostnaderna för verksamheten
torde bli obetydliga. Sysselsättning i industriell verksamhet innefattande
arbete i en större verkstad med komplicerade och kostnadskrävande
maskiner och dito materialhantering tillgodoser också kravet på sysselsättning
men leder erfarenhetsmässigt, som också konstaterats i rapporten, till
relativt betydande kostnader per sysselsättningsplats. I det första fallet
kan sysselsättningen inrymmas inom den av lagstiftaren angivna övergripande
målsättningen endast i den mån den enklare sysselsättningen användes
för att bereda mycket otränad arbetskraft träning i enklare moment,
exempelvis att arbeta under en längre sammanhängande tid, att
passa arbetstider, att underordna sig en arbetsledare etc. I det senare fallet
ges den intagne därutöver träning i vistelse i modern industriell miljö med
alla de krav en sådan ställer, en miljö som det är mest troligt, och önskvärt,
att den intagne får tillfälle att sysselsätta sig i efter frigivningen. Den
träning han kan erhålla i kriminalvårdens mera avancerade verkstäder
innebär också att han vid frigivningen inte står främmande inför rutiner
och processer i den moderna industrin. Han får en vana vid maskiner och
tillverkningsmetoder som förhoppningsvis kan göra honom bättre beredd
för arbetsgivarens krav på en normal arbetsplats. Med hänsyn till den
ytterst mångskiftande grupp de intagna utgör, och därmed har synnerligen
skiftande behov, är det angeläget att kriminalvården förfogar över ett brett
spektrum av åtgärder. Utöver här nämnda exempel erfordras därför också
resurser för utbildning, såväl av teoretisk art som mera yrkesinriktad.

Målsättningen för alla de åtgärder som erbjuds en intagen under arbetstid
kan enkelt sammanfattas i att han skall erhålla en sådan behandling att
han vid utträdet i samhället är kapabel att utföra en fullgod arbetsprestation
i en normal industriell miljö.

Vidare anför styrelsen att en allt större del av anstaltsklientelet numera
har ytterst ringa erfarenhet av arbetslivet och dess krav.

Kriminalvårdsstyrelsen framhåller även att man vid valet av sysselsättningsgrenar
inom den verkstadsindustriella sektorn inte heller är oberoende
av den öppna marknadens konjunkturer. För att motivera den intagne
för arbete i en modern verkstad är det angeläget att han finnér arbetet

110

meningsfullt. Detta kan knappast uppnås med mindre än att han får medverka
i tillverkning av produkter som levereras till den öppna marknaden.
Detta förhållande innebär, anser styrelsen, att kriminalvården utöver de
övriga kraven också måste försöka skaffa sig tillfälle att få tillverka produkter
som är gångbara på marknaden. Det har under senare år, i ett
ansträngt kostnadsläge och med en kärv arbetsmarknad, ibland mött stora
svårigheter att finna produkter som kan tillverkas av de intagna, påpekar
styrelsen.

Det övergripande kravet på att bereda de intagna en sysselsättning som
innebär en träning och förberedelse för återinträde i samhället, sett mot
bakgrunden av en allt kärvare arbetsmarknad, leder rimligen enligt styrelsen
till att samhället måste acceptera relativt betydande kostnader för
främst den verkstadsindustriella sektorn av kriminal vårdsverksamheten.
Revisorerna har förståelse för denna inställning men förmodar att det torde
bli svårt att på ett ekonomiskt acceptabelt sätt anpassa kriminalvårdsverkets
verkstadsdrift till den snabba utvecklingen inom verkstadsindustrin.
Med den utveckling av arbetsmarknaden som kan förutses på området,
kan det antas att endast ett fåtal av de långtidsdömda intagna kommer att
kunna placeras i den öppna arbetsmarknaden.

Revisorerna känner sig därför inte fullt övertygade om att de betydande
resurser som i vissa fall i form av dyrbar maskinpark läggs ned inom den
verkstadsindustriella sektorn till fullo kan försvaras från samhällsekonomisk
synpunkt. Arbetet inom verkstadsdriften torde huvudsakligen böra
bedrivas med ambitionen att tillhandahålla den intagne utbildning och
sysselsättning i industriell verksamhet med ett begränsat krav på högteknologisk
utrustning.

Revisorerna anser att en översyn av målet för kriminalvårdens verkstadsdrift
bör göras, särskilt i vad avser kostnadsstrukturen för verksamheten.
Vidare skulle enligt revisorernas mening en uppföljning av hur
insatserna inom verkstadsdriften påverkar den intagnes situation på arbetsmarknaden
efter frigivningen vara av värde för bedömningen av vilken
effekt som uppnåtts med verksamheten.

2.3 Kostnadsuppföljningen

I rapporten konstateras att en avsevärt förbättrad kostnadsuppföljning
och kostnadsanalys krävs både på den lokala och den centrala nivån inom
kriminalvårdsverket. Det kärva ekonomiska läget i Sverige liksom de stora
kostnaderna för kriminalvården motiverar att en effektiv uppföljning görs
inom kriminalvårdsverket i effektivitets- och besparingssyfte. Under
granskningsarbetets gång har noterats att kriminalvårdsverket därför påbörjat
en något förbättrad uppföljning och rapportering av kostnaderna
inom olika verksamhetsgrenar. Revisorerna konstaterar detta med till -

lil

fredsställelse och förutsätter att kriminalvårdsstyrelsen rapporterar till
revisorerna om effekten av det utökade uppföljnings- och rapportsystemet
vid lämplig tidpunkt.

2.4 Samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag

Verkstadsdriften vid kriminalvårdsverket och samhällsföretagsgruppen
företer enligt revisorernas uppfattning många likheter.

I frågor om maskinell utrustning, produktionsbetingelser, produktsortiment
och kundkategori förefaller det vara både möjligt och önskvärt att ett
närmare samarbete tillskapas.

I de fall en marknadsmässig verkstadsdrift fortsättningsvis bibehålls
inom kriminalvården bör sålunda enligt granskningsrapporten ett samarbete
med Samhällsföretag komma till stånd. Då kan bl. a. dubblering av
större investeringar i verkstadsdriften och intern konkurrens mellan verksamheterna
undvikas. Samarbetet torde i första hand kunna avse produktionsinriktning
och marknadsföring.

Både kriminalvårdsstyrelsen och Samhällsföretag har i sina remissvar
uppgett sig vara positivt inställda till ett ökat samarbete i lämpliga former
inom industriverksamheten.

Behovet av samarbete mellan kriminalvårdens och samhällsföretagsgruppens
verksamheter har alltsedan Stiftelsen Samhällsföretag bildades
påtalats från skilda håll. Ansatser till organiserat samarbete mellan dessa
två statliga organ har visserligen förekommit, men de har hittills varit av
begränsad omfattning. Ett ökat samarbete i fasta former bör enligt revisorernas
bedömning kunna leda till ett effektivare utnyttjande av de resurser
som staten anslår till dessa båda organ. Det bör ankomma på regeringen att
aktivt verka för sådant samarbete.

3 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna förordat angående

1. försök till begränsning av kostnaderna för driften av kriminalvårdsanstalterna,

2. målet för kriminalvårdens arbetsdrift och

3. ökat samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Akerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s).
Kjell Nilsson (s). Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c). Margit Sandéhn (s)
och Stig Alftin (s).

112

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och revisionsdirektören Percy Björklund
(föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Percy Björklund

113

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1983-12-15 Dnr 1981:33

Sammanfattning av rapport 1983/84:1 om jämförande studium av
driften vid några kriminalvårdsanstalter och de remissyttranden som
avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Granskningens syfte och omfattning

Riksdagens revisorer har från i huvudsak rent ekonomiska synpunkter
granskat verkstads- och jordbruksdriften vid kriminalvårds verket. Syftet
med granskningen har varit att undersöka kostnadsbilden för vissa verksamheter
och har huvudsakligen koncentrerats till verkstadsdriften vid de
utvalda anstalterna, men även jordbruksdriften vid ett par anstalter har
översiktligt analyserats.

Granskningen har omfattat totalt elva anstalter, fördelade över hela
landet och inkluderar såväl riksanstalter som lokalanstalter. Följande anstalter
har bildat underlag för granskningen:

Riksanstalter: Hall, Kumla, Norrtälje, Skogome, Tidaholm, Tillberga
och Norrköping.

Lokalanstalter: Umeå, Nyköping, Halmstad och Hageby.

1.2 Kostnader för kriminalvårdsanstalterna

Kostnaderna för driften vid samtliga kriminalvårdsanstalter (inkl. allmänna
häkten) redovisas på anslaget E2 i statsbudgeten. För budgetåren
1979/80 - 1981/82 har följande utfall noterats på detta anslag.

1979/80 896783000 kr.

1980/81 997526000 ”

1981/82 1098660000”

Antalet medelbelagda platser vid anstalterna har för kalenderåren varit
följande:

1979 3238 platser

1980 3227 ”

1981 3 391 ”

Härtill kommer antalet medelbelagda platser vid de allmänna häktena
för samma kalenderår.

1979 710 platser

1980 867 ”

1981 928 ”

8 Riksdagen 1984/85. 2 sami. Nr 2

114

För att erhålla en helhetsbild av kostnadsläget vid de granskade anstalterna
har lämnats en redovisning av dygnskostnad och årskostnad per
intagen vid anstalterna. Den totala kostnaden för driften av anstalterna
varierar mycket kraftigt mellan anstalterna framför allt beroende på vårdformen
vid resp. anstalt.

För riksanstalternas del varierar dygnskostnaden per intagen mellan 528
kr. och 1266 kr. för budgetåret 1981/82. Något lägre dygnskostnad per
intagen kan konstateras vid lokalanstalterna med 505 kr. resp. 746 kr. för
samma period.

Dygnskostnaden per intagen vid de utvalda anstalterna uppgick till följande
belopp för budgetåret 1981/82 (s=sluten och ö=öppen anstalt).

Riksanstalter Kostnad

Norrtälje (s) 528 kr.

Tidaholm (s) 561 ”

Hall (inkl. häktet) (s) 836 ”

Tillberga (ö) 483 ”

Skogome (s) 668 ”

Norrköping (s) 1 266 ”

Lokalanstalter

Umeå(s) 532 ”

Nyköping (s) 674 ”

Halmstad (s) 746 ”

Hageby (s) 505 ”

Kostnadsjämförelser mellan anstalter med samma vårdform utvisar, att i
några fall förekommer påfallande stora skillnader i dygnskostnaden, vilka
kunnat hänföras till i huvudsak personalbemanning och utspisningskostnader.
I rapporten sätts i fråga om de stora skillnaderna vid de utvalda
anstalterna kan sakligt motiveras. Att årskostnaden per intagen vid slutna
anstalter med samma vårdform kan variera från 293000 kr. till 450000 kr.
är ägnat att förvåna. Till denna årskostnad skall ytterligare läggas kostnaden
för de intagnas sysselsättning inom arbetsdriften, något som varierar
mycket mellan såväl anstalterna som verksamhetsgrenarna.

1.3 Verkstadsdriften

Omfattningen av och kostnaderna för verkstadsdriften framgår av kriminalvårdsstyrelsens
anslagsframställningar, från vilka följande uppgifter
hämtats. Arbete i tillverkningsverkstäder bedrivs vid 22 mekaniska verkstäder,
24 träverkstäder och 65 allmänna verkstäder vid anstalter och
häkten. Budgetåret 1981/82 utgjorde antalet sysselsättningstimmar vid dessa
verkstäder ca 2340000.

Kostnaderna för verkstadsdriften har under budgetåret 1981/82 varit ca
141 milj. kr., medan intäkterna uppgått till ca 80 milj. kr. Från verkstads -

115

driften har utgått ca 14 milj. kr. i arbetsersättning till de intagna under den
aktuella perioden. Verkstadsdriften utvisar ett stigande underskott fram
till budgetåret 1981/82, då ett mindre trendbrott skett i den negativa resultatutvecklingen
för verksamheten som helhet. Sålunda har verkstadsdriften
resulterat i ett årligt underskott av ca 55 milj. kr., 58 milj. kr., 63 milj.
kr. och 61 milj. kr. för verksamhetsåren 1978/79-1981/82.

Vid de granskade anstalterna omfattar verkstadsdriften mekanisk industri,
träindustri, tvätterier, tekoindustri och övrig småindustri. Totalt lämnar
dessa verksamheter årliga underskott för budgetåret 1981/82 uppgående
till 17,4 milj. kr. Vissa grenar av den granskade verkstadsdriften
har gett överskott (tvätterierna), medan andra grenar av verksamheten gett
betydande underskott (träindustrin och den mekaniska industrin). Det
största underskottet per årsarbetare uppvisar den mekaniska industrin
med ett årsunderskott på ca 100000 per intagen för budgetåret 1981/82.
Medelbeläggningen av arbetsplatserna varierar i hög grad mellan anstalterna.
1 några fall måste kapacitetsutnyttjandet i verkstäderna från driftsynpunkt
betecknas som otillfredsställande med hänsyn till att detta förhållande
förelegat under en lång tidsperiod.

Inom produktionsbyrån har hittills utförts analyser av driftresultatet för
verkstäderna i en mycket begränsad omfattning. Avsevärt större insatser
från den centrala driftledningen erfordras enligt revisorernas mening för en
effektiv uppföljning av verkstadsdriften speciellt vid anstalter där kostnadsläget
för verksamheten är otillfredsställande.

Det har vidare kunnat konstateras att lagerredovisningen vid tillverkningsverkstäderna
inte tycks fungera på ett tillfredsställande sätt vid alla
anstalter.

1.4 Jordbruksdriften

Jordbruksdriften inom kriminalvårdsverket har belastat arbetsdriften
med ett underskott på ca 17 milj. kr. årligen under de senaste budgetåren.
De olika verksamhetsgrenarna inom jordbruksdriften (vari också innefattas
skogsbruk och skogsarbete) redovisar mycket varierande ekonomiskt
resultat. De största bidragen till att täcka verksamhetens fasta kostnader
lämnas av växtodling, mjölkproduktion och skogsarbete, medan köttdjursuppfödning,
handelsträdgårdsverksamhet och hönseri inte ens kunnat täcka
sina rörliga kostnader. Då sysselsättningseffekten uttryckt i årsarbeten
för de intagna dessutom är synnerligen begränsad för de sist nämnda
verksamhetsgrenarna kan dessas berättigande i organisationen möjligen
sättas i fråga.

För budgetåret 1981/82 uppgick underskottet på jordbruksdriften (exkl.
skogsbruk och skogsarbete) till ca 95000 kr. per intagen.

Skogsbruk och skogsarbete lämnade däremot ett bidrag till täckning av
de fasta kostnaderna på ca 6000 kr. per intagen för samma budgetår.

116

Antalet årsarbetande intagna detta år var ungefär av samma omfattning,
nämligen 178 st. på jordbruk och 185 st. på skogsbruk/ skogsarbete.

1.5 Kostnadsuppföljning

De stora kostnaderna för kriminalvården, vilka tenderar att stiga brant,
motiverar en avsevärt förbättrad kostnadsuppföljning och kostnadsanalys
både på den lokala och den centrala nivån inom kriminalvårdsverket.
Under vårt granskningsarbete har från verkets sida påbörjats utredningar
om såväl personal- som bespisningskostnaderna vid anstalterna. Med hänsyn
härtill och att ett arbete innefattande aktivering av intäkts- och kostnadsanalyser
påbörjats inom produktionsbyrån, finns det för närvarande
inte skäl att föreslå ytterligare åtgärder inom detta område. En rapport bör
avges till revisorerna vid en senare tidpunkt om resultaten av de pågående
aktiviteterna för att förbättra kostnadsläget och kostnadskontrollen.

1.6 Samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag

Förutsättningarna för ett samarbete mellan kriminalvårdens tillverkningsverkstäder
och Stiftelsen Samhällsföretag behandlas i rapporten.
Därvid konstateras att det i fråga om maskinell utrustning, produktionsbetingelser,
produktsortiment och kundkategori förefaller vara både möjligt
och önskvärt med ett närmare samarbete, sett från statens synpunkt.
Speciellt vad avser produktutveckling och försäljning borde kriminalvårdsverkets
verkstadsdrift kunna utnyttja de kraftigt förstärkta resurser som
med statliga medel tillskapats inom dessa sektorer av samhällsföretagsgruppen.

Det är enligt revisorernas mening angeläget att förutsättningarna för ett
närmare samarbete mellan kriminalvårdsverket och Samhällsföretag avseende
i första hand produktval och försäljning snarast kartläggs.

1.7 Förvaltning av bostadsfastigheter

Vid genomgången av kriminalvårdsverkets anslagsframställningar har
verkets förvaltning av bostadsfastigheter ansetts böra belysas.

Kriminalvårdsverket äger och förvaltar i egen regi dels fastigheter för
anstaltsvård, dels fastigheter för bostadsändamål.

Alltsedan systemet med tjänstebostäder för personalen ersatts med normalt
uthyrningsförfarande har kriminalvårdsstyrelsen bedrivit en relativt
omfattande uthyrningsverksamhet av bostäder till privatpersoner. Lägenhetsbeståndet
i bostadsfastigheterna omfattar ca 400 lägenheter, som hyrs
ut till tjänstemän och enskilda personer enligt uppgift i verkets anslagsframställning
för budgetåret 1983/84.

Verksamheten med uthyrning av bostäder till privatpersoner utgör en

117

inte ringa del av kriminalvårdsstyrelsens fastighetsförvaltning och hör
knappast ihop med myndighetens kriminalvårdsuppgift.

Med ledning av direktiv från regeringen den 4 mars 1982 har kriminalvårdsstyrelsen
under senare delen av år 1982 upprättat en avvecklingsplan
för uthyrningslägenheterna. Enligt uppgift omfattar denna plan en avveckling
av 131 bostadslägenheter under en tioårsperiod utöver de bostadslägenheter
som tidigare avyttrats. Ca 240 bostadslägenheter skulle enligt
denna plan fortfarande disponeras av kriminalvårdsstyrelsen för uthyrning
till privatpersoner. Skälet härtill anges vara att de kvarvarande fastigheterna
är belägna alltför nära kriminalvårdsanstalterna för att kunna avyttras.
Även framdeles kommer alltså ett betydande antal hyreslägenheter att ingå
i kriminalvårdsstyrelsens fastighetsförvaltning.

1.8 Överväganden

1 rapporten konstaterar revisorerna att den nu genomförda granskningen
utvisar att både beträffande kriminalvårdsverkets kostnader för anstaltsdriften
som helhet och för verkstadsdriften bör ett förbättrat kostnadsmedvetande
och en avsevärt vidgad kostnadsuppföljning eftersträvas. Påfallande
stora skillnader i dygnskostnad per intagen har konstaterats mellan
anstalter med likartad vårdform.

Beträffande verkstadsdriften anför revisorerna att analyser av driftresultaten
vid de utvalda anstalterna påvisar att ett bättre utnyttjande av tillgängliga
resurser inom verkstäderna krävs för att uppnå en acceptabel
kostnad för de olika verksamhetsgrenarna. Likaså bör förutsättningarna
för ett närmare samarbete med Stiftelsen Samhällsföretag prövas i första
hand avseende produktutveckling och marknadsföring.

Målsättningen för den nuvarande verkstadsdriften inom kriminalvården
bör enligt revisorernas mening klarare fastställas av kriminalvårdsstyrelsen.
Om sysselsättningsaspekten för de intagna blir alltmer dominerande
bör kostnaderna för alternativa former av industriell sysselsättning noga
undersökas vid planeringen av arbetsdriften.

Revisorerna finnér vidare att inom jordbruksdriften kan vissa delar av
verksamheten sättas i fråga från kostnadssynpunkt.

Beträffande kriminalvårdsverkets förvaltning av bostadsfastigheter föreslår
revisorerna slutligen, att byggnadsstyrelsen och kriminalvårdsstyrelsen
tillsammans utreder om det är ändamålsenligt att detta bostadsbestånd
även framdeles skall förvaltas av verket.

118

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten 1983/84: 1 Jämförande studium av driften vid
några kriminalvårdsanstalter, har efter remiss lämnats av kriminalvårdsstyrelsen
och byggnadsstyrelsen.

Stiftelsen Samhällsföretag, som har beretts tillfälle att yttra sig över
rapporten, har även avgivit yttrande.

2.1 Driftkostnader för de granskade anstalterna

I rapporten redovisas den totala dygnskostnaden per intagen vid dels
några riksanstalter, dels några lokalanstalter. Därvid konstateras att påtagliga
skillnader föreligger mellan anstalter tillhörande samma grupp. Detta
förhållande gäller speciellt personalkostnaderna vid anstalterna.

Kriminalvårdsstyrelsen påpekar, att vad beträffar riksanstalterna Norrköping
och Hall förklaras de höga dygnskostnaderna med att dessa anstalter
har avdelningar med särskild vårdform som s.k. specialavdelning,
isoleringsavdelning, psykiatrisk avdelning och kroppssjukavdelning. Vissa
av dessa avdelningar kräver synnerligen hög personaltäthet.

Av riksanstalterna uppges endast tre stycken ha sådana speciella avdelningar.
Dessutom ingår en häktesavdelning i Hallanstalten. Enligt kriminalvårdsstyrelsens
mening kan av de granskade anstalterna inte Norrköping
och Hall anses ha med övriga riksanstalter jämförbara vårdformer,
oaktat de samtliga officiellt benämnes slutna riksanstalter.

Bland de granskade lokalanstalterna finns anstalterna i Nyköping och
Halmstad. Båda tillhör enligt styrelsens uppgift landets fåtaliga kvarvarande
anstalter från mitten av förra seklet. Deras bemanning uppges ha
historiska betingelser och vara beroende av det ålderdomliga och synnerligen
opraktiska byggnadssättet. Styrelsen anser därför att en närmare analys
av kostnader för dessa bägge anstalter inte är särskilt relevant. Båda
anstalterna skall inom kort ersättas av moderna anstalter.

2.2 Verkstadsdriften

Kriminalvårdsstyrelsen anför att målsättningen för sysselsättningen
av de in tag na på anstalt är att ”intagen skall beredas lämpligt
arbete som såvitt möjligt främjar utsikterna för honom att efter frigivningen
inordna sig i arbetslivet”. Detta mål är enligt styrelsens mening svårt att
uppnå om verkstadsdriften inom kriminalvården skall bedömas utifrån
strikt företagsekonomiska betraktelsesätt.

Sysselsättning för de intagna kan i industriell form bedrivas såväl i
småindustriell form som i större verkstäder med komplicerade och kostnadskrävande
maskiner.

Vidare anför styrelsen att i det senare fallet ges den intagne träning i

119

vistelse i modern industriell miljö med alla de krav en sådan ställer. Det är
enligt styrelsens uppfattning mest troligt och önskvärt att det är en sådan
miljö som den intagne får tillfälle att sysselsätta sig i efter frigivningen. Mot
bakgrunden av en allt kärvare arbetsmarknad finnér styrelsen det vara
rimligt att samhället måste acceptera relativt betydande kostnader för
främst den verkstadsindustriella sektorn inom kriminalvårdsverksamheten.

Nyttjandegraden hos de granskade verkstäderna konstateras
i rapporten vara relativt låg. Kriminalvårdsstyrelsen påtalar att det
normtal på 2 000 tim/år som vid granskningen använts för begreppet
årsarbetare dels skulle vara för högt (normalt 1 650 tim för årsarbetare i
civil industri) dels vara mindre lämpligt inom kriminalvårdsverkets verkstadsdrift.
En bättre fördelningsgrund för årskostnaden torde enligt styrelsens
mening vara verkligt antal sysselsatta. I sina egna beräkningar har
styrelsen kunnat konstatera att en intagen genomsnittligt endast tillbringar
ca 29 tim/vecka i verkstadsarbete. En fördelning av årskostnaden för
verkstadsdriften per intagen enligt styrelsens beräkningsmetod medför att
hänsyn tas till att en i viss verksamhet inplacerad intagen "låser” arbetsplatsen
för hel arbetstid, oavsett om den intagne inte fullgör disponibel
arbetstid.

Personaldimensioneringen vid verkstäderna påverkas påtagligt av att
arbetsledarna, utöver sina arbetsledande uppgifter, har att på arbetsplatsen
utöva tillsyn och bevakning av de intagna.

Med beaktande av vad sålunda anförts angående personaldimensioneringen
instämmer kriminalvårdsstyrelsen i revisorernas synpunkter på
kostnadsläget för verkstadsdriften. Särskilt gäller detta de höga kostnaderna
per sysselsatt intagen vid vissa av de granskade anstalterna. Styrelsen
framhåller att de största verkstäderna inom kriminalvården uppfördes
under 1950- och 1960-talen. Vid denna tid förelåg helt andra förutsättningar
än de som i dag är styrande för verksamheten. En allt större del av
anstaltsklientelet har numera ytterst ringa erfarenhet av arbetslivet och
dess krav. Ett sådant klientel kan inte i någon större omfattning placeras i
vanligt industriellt arbete inom kriminalvården.

Styrelsen anser att förändringen av klientelet torde vara den troligaste
förklaringen till det på vissa anstalter relativt låga utnyttjandet av befintlig
verkstadskapacitet. Sedan flera år pågår därför enligt styrelsen ett arbete
med omstrukturering av den industriella verksamheten i riktning mot att
vara mer anpassat till klientelets behov. Med hänsyn till de enligt styrelsens
egen bedömning betydande driftkostnaderna för stora delar av kriminalvårdens
sysselsättningsverksamhet torde insatser för påskyndande av
omstruktureringen snabbt komma att visa sig lönsamma.

120

2.3 Kostnadsuppföljning

Kriminalvårdsstyrelsens redovisningssystem för verkstads- och jordbruksdriften
är enligt kriminalvårdsstyrelsen föremål för översyn i avsikt
att bl. a. göra informationen mer lättillgänglig, öka möjligheterna till kostnadsuppföljning
och förbättra hanteringen av förrådsinformationen.

Beträffande möjligheterna att använda kostnadsanalyser och jämförande
kostnadsstatistik som ett instrument för effektivitetsbedömning mellan
olika verksamheter inom verkstadsdriften anför styrelsen att den inte
funnit någon praktiskt tillämpbar modell som möjliggör en sådan bedömning
av de varuproducerande verksamheterna med samtidigt beaktande av
vårdaspekterna. I fråga om produktval för verkstadsdriften upplyser styrelsen,
att i många fall har de ekonomiska faktorerna fått ge vika för andra
kriminalvårdskriterier.

Av styrelsens yttrande framgår att kostnadsuppföljning och analys av
verkstadsdriften i första hand bör inriktas på de rörliga driftkostnaderna.
Dessa kostnader anser man sig kunna påverka i viss omfattning. De fasta
kostnaderna för verkstadsdriften uppges däremot vara mycket svåra att
påverka annat än på mycket lång sikt. Styrelsen anser därför att de i
rapporten utförda kostnadsanalyserna, där även de fasta kostnaderna inkluderats
vid underskottsberäkningen, inte ger någon riktig bild av verksamhetens
ekonomiska utfall.

Samtidigt uttalar dock styrelsen att i den långsiktiga planeringen är det
viktigt att varje verksamhetsform analyseras och dimensioneras så att
resurserna fördelas och utnyttjas med utgångspunkt från de intagnas behov
samt pågående förändringar i sysselsättningsutbudet.

Inom produktionsbyrån vid kriminalvårdsstyrelsen prövas för närvarande
ett förslag att ge information på ett lättillgängligt sätt om intäkter och
kostnader för verkstadsdriften till arbetsledningen vid anstalterna.

2.4 Jordbruksdriften

Styrelsen konstaterar att jordbruksdriften har vissa verksamheter som
visar låg beläggning av arbetsplatserna med högre driftkostnader per arbetsplats
som följd. Undersökningar uppges för närvarande pågå bl. a. om
åkerarealen på Halls jordbruk kan minskas och om hönseriet på Hinseberg
eventuellt kan läggas ned.

Även inom jordbruksdriften har i vissa fall vårdaspekterna getts större
tyngd än de rent ekonomiska vid styrelsens bedömning.

2.5 Samarbete mellan kriminalvårdsverket och Stiftelsen Samhällsföretag

Kriminalvårdsstyrelsen framhåller att dess produktionsbyrå även innan
Stiftelsen Samhällsföretags tillkomst har medverkat till att samarbetsgrup -

121

per bildats där företrädare för dåvarande s. k. skyddade verkstäder ingick.
Efter samhällsföretagsgruppens bildande har kriminalvårdsstyrelsen haft
vissa kontakter med dess centrala ledning. Främst har detta gällt viss
samordning av marknadsföringen och prispolitiken. Under senaste året har
nya kontaktvägar på det regionala området öppnats med verkstäder inom
samhällsföretagsgruppen.

Styrelsen uppger sig ha intresse av att konkreta samverkansformer
utvecklas till gagn för båda parter. Om detta skall gälla marknadsföring och
produktutveckling, samordning av tillverkningsresurser eller annat får närmare
utredningar visa.

Samhällsföretag konstaterar att kontakter angående samarbete har förekommit
mellan Samhällsföretag och kriminalvårdsstyrelsen. Organiserad
samverkan förekommer även mellan regionala företag i samhällsföretagsgruppen
och enskilda kriminalvårdsanstalter, om än i begränsad omfattning.

Enligt Samhällsföretags bedömning skulle syftena för ett ökat samarbete
närmast vara att:

- trygga tillgången på arbetsuppgifter för kriminalvårdens verkstadsdrift,

- undanröja eller begränsa internkonkurrens och

- minska statens sammanlagda kostnader för arbetsdriften och för samhällsföretagsgruppen.

Beträffande tillgången på arbete framhåller Samhällsföretag att inom
gruppen finns ett icke obetydligt utrymme för ökad produktion med nuvarande
resurser, trots kraftiga försäljningsökningar. Svårigheter föreligger
dock att på kort sikt anskaffa lämplig produktion.

Samhällsföretag delar revisorernas allmänna bedömning att målmedvetna
insatser i produktutveckling och för marknadsföring/försäljning är
nödvändiga för att på sikt trygga tillgången på lämpliga arbeten.

Mot denna bakgrund är Samhällsföretag positivt till ett samarbete med
kriminalvårdens arbetsdrift, som innebär att bägge organisationerna kan
undvika att satsa produktutvecklingsresurser på likartade produkter. Däremot
anser sig samhällsföretagsgruppen med nuvarande resurser sakna
möjlighet till samarbete som skulle innebära ett ökat ansvar att bidra till
utveckling av sådana produkter som skall tillverkas inom kriminalvårdens
arbetsdrift.

Vad gäller frågan om konkurrensen mellan de två organisationerna anförs
i yttrandet att Samhällsföretag är positivt till ett ökat samarbete i
lämpliga former i marknadsföring/försäljning. Ur företagsgruppens synvinkel
är ett viktigt motiv härför att begränsa riskerna för osund konkurrens
till förfång för bägge organisationerna och därmed för staten som huvudman
för bägge verksamheterna.

Enligt Samhällsföretags bedömning bör lämpliga frivilliga former för ett

122

sådant samarbete bäst kunna utvecklas genom överläggningar mellan berörda
organisationer.

Samhällsföretag bedömer, att ett utvidgat samarbete mellan samhällsföretagsgruppen
och kriminalvårdens arbetsdrift kan bidra till att begränsa
statens kostnader för verksamheterna. Genom en medveten arbetsfördelning
i utvecklingen av olika produkter och ett utökat samarbete i marknadsföring/försäljning
av likartade eller kompletterande produkter bör ett
bättre utnyttjande av tillgängliga resurser kunna uppnås samtidigt som
direkt negativa effekter av inbördes konkurrens undviks.

Samarbete inom nuvarande resurs- och organisationsramar kan enligt
styrelsens mening bäst förverkligas i direkta kontakter mellan Samhällsföretag
och kriminalvårdsstyrelsen.

Samhällsföretagsgruppens organisation är för närvarande föremål för
översyn inom regeringskansliet. Samarbetsfrågan bör därför enligt Samhällsföretag
inte slutligt prövas, förrän frågan om en eventuell omorganisation
av gruppen klarnar.

2.6 Förvaltning av bostadsfastigheter

Kriminalvårdsstyrelsen meddelar att man med anledning av riksdagens
revisorers rapport har haft överläggningar med byggnadsstyrelsen om vilken
myndighet som bör ansvara för förvaltningen av den del av bostadsfastighetema
som ej kan avyttras. Mot bakgrund av kriminal vårdsverkets
speciella krav på såväl hyresgäster som andra säkerhetsåtgärder har byggnadsstyrelsen
därvid förklarat att man ej önskar överta skötseln av kriminalvårdens
bostadsbestånd.

Kriminalvårdsstyrelsen föreslår därför att den del av kriminalvårdsverkets
fastigheter, som ej kommer att avvecklas, även fortsättningsvis skall
förvaltas av verket.

Byggnadsstyrelsen anför att av kriminalvårdsverkets bostadsbestånd
kommer ca 240 bostadslägenheter bl. a. av säkerh< tsskäl inte att kunna
säljas, då de ligger nära eller inne i kriminalvårdsanstalterna. För avveckling
av dessa bostäder återstår rivning, ändrad användning eller fortsatt
uthyrning för bostadsändamål.

Byggnadsstyrelsen håller för närvarande på att avveckla sitt eget bostadsbestånd.
Enligt verkets avvecklingsplan bör detta kunna ske inom en
tioårsperiod. Om förvaltningsansvaret för kriminalvårdsstyrelsens bostäder
skulle övergå till byggnadsstyrelsen, kan då den situationen uppstå, att
byggnadsstyrelsen i framtiden alltjämt förvaltar bostäder men på mark och
i anslutning till anläggningar som i övrigt förvaltas av kriminalvårdsstyrelsen.
Byggnadsstyrelsen delar kriminalvårdsstyrelsens uppfattning att en
sådan överflyttning av förvaltningsansvaret inte torde medföra några fördelar.

123

BILAGA 5

Riksdagens revisorers förslag angående användningen av avbemannade
fyr- och lotsplatser

1984-02-22

Till riksdagen

1 Sammanfattning

Riksdagens revisorer har undersökt hur sjöfartsverket har förfarit med
mark och byggnader som blivit disponibla efter avbemanning av fyr- och
lotsplatser. Granskningen har visat att sjöfartsverket i stor utsträckning
har lyckats i sin strävan att skilja sig från förvaltningen av nämnda egendom.
i första hand därigenom att egendomen har överförts till annan statlig
myndighet. Detta till trots kvarstår en icke obetydlig mängd egendom vid
avbemannade fyr- och lotsplatser i sjöfartsverkets ägo. Avvecklingen av
denna egendom tar enligt revisorernas uppfattning i många fall alltför lång
tid i anspråk. Riksdagens revisorer föreslår att mark och byggnader som
blivit obehövliga efter avbemanning av fyr- och lotsplatser förs över till
domänverkets förvaltning, om inte annan statlig myndighet med behov av
egendomen efter kort remissförfarande förklarat sig beredd att inträda som
förvaltare.

Den från sjöfartsverket till domänverket överförda egendomen bör enligt
revisorerna vara jämställd med annan egendom som domänverket
förvaltar. Detta innebär bl.a. att domänverket efter övertagandet bör sälja
ut mark och byggnader som inte kan inrymmas under en effektiv fastighetsförvaltning.
I den mån de principer som kronoholmsutredningen föreslagit
för försäljning av mark och byggnader på kronoholmar till privatpersoner
läggs fast, bör dessa i tillämpliga delar kunna vara vägledande för
hela det fastighetsbestånd som domänverket kan komma att överta av
sjöfartsverket.

Ovanstående förslag och synpunkter grundar sig på granskningsrapporten
Användningen av avbemannade fyr- och lotsplatser (1983/84:3) samt
över denna avgivna yttranden. En sammanfattning av rapporten och remissutfallet
lämnas i bilaga till denna skrivelse.

Ett antal bostadshus vid avbemannade fyr- och lotsplatser hyr sjöfartsverket
i dag ut för fritidsändamål på för hyresgästerna förmånliga villkor.
Med anledning av ett förslag i granskningsrapporten om marknadsanpassning
av hyressättningen har sjöfartsverket meddelat att en översyn inletts

124

inom verket. Målet är att nämnda marknadsanpassning skall uppnås. Revisorerna
utgår från att en sådan anpassning kommer till stånd.

2 Genomförd granskning

Bakgrunden till den företagna granskningen är att ett stort antal fyr- och
lotsplatser runt våra kuster har avbemannats. Syftet med granskningen har
varit att ta reda på vad som har hänt med dessa avbemannade platser.
Dessutom har, med anledning av kritik som riktats mot sjöfartsverket,
undersökts hur verket har agerat i samband med automatiseringen av den
alltjämt bemannade fyrplatsen vid Kullen.

Granskningen har visat bl.a. att ett femtiotal fyrplatser har avbemannats
sedan i början av 1960-talet medan antalet lotsplatser sedan i mitten av
1930-talet minskat från ca 95 till ca 30 jämte ca 15 lotspassningsställen.

Sjöfartsverket har, framgår det vidare, skilt sig från förvaltningen av
flertalet anläggningar som blivit överflödiga i verkets primära verksamhet.
Så har skett främst därigenom att egendomen förts över till annan myndighet,
t.ex. fortifikationsförvaltningen eller naturvårdsverket. Emellertid
finns fortfarande kvar mark, byggnader och annan egendom vid ett trettiotal
avbemannade fyr- och lotsplatser.

Avvecklingen av obehövliga anläggningar har, framgår av granskningen,
ofta dragit ut flera år i tiden. Ärendeberedningen har varit tidsödande såväl
inom sjöfartsverket som under den process då verket genom byggnadsstyrelsens
medverkan sökt utröna andra myndigheters intresse för anläggningarna.

De bostadshus som blivit disponibla hyr sjöfartsverket i många fall ut för
fritidsändamål till verkets anställda eller andra. Uthyrningen sker dels i
verkets egen regi. dels också genom sjöfartsverkets fritidsnämnd. Granskningen
har visat att tillämpade hyresvillkor är betydligt förmånligare än de
som gäller för fritidshusuthyrning i allmänhet.

I granskningsrapporten läggs fram två förslag. Det första förslaget syftar
till att nedbringa tidsåtgången för avveckling av obehövliga anläggningar. I
detta syfte bör förvaltningen av sådana anläggningar övergå på domänverket,
om inte annan statlig myndighet efter kort remissförfarande förklarat
sig ha behov av egendomen och vara beredd att inträda som förvaltare.
Enligt det andra förslaget bör sjöfartsverket anpassa hyressättningen vid
uthyrning för fritidsändamål till förhållandena på den öppna marknaden.

Förstnämnda förslag ligger i linje med vad kronoholmsutredningen i sitt
sommaren 1983 framlagda betänkande (Ds Fi 1983:12) förordade, nämligen
att domänverket med en väl fungerande regional organisation och stor
erfarenhet av fastighets- och nyttjanderättsfrågor skall överta förvaltningen
av flertalet s.k. kronoholmar.

Beträffande Kullens fyrplats redogörs i rapporten för sjöfartsverkets

125

samarbete med ett privat företag rörande bl.a. rätten till visning av fyren
för allmänheten och upplåtelse av vissa bostadsutrymmen till företaget.
Det konstateras att samarbetet har upphört, att bemanningen av fyrplatsen
numera sköts av sjöfartsverket och SMHI och att de påtalade problemen
därmed har undanröjts.

3 Revisorernas överväganden

Vid granskningen av hur sjöfartsverket förfarit med mark, byggnader
och annan egendom som blivit obehövlig för verket efter avbemanning av
fyr- och lotsplatser har gjorts ett antal iakttagelser. Bl.a. har konstaterats
att sjöfartsverket till stor del har lyckats i sin strävan att befria sig från
förvaltningen av nämnda egendom, främst genom att andra myndigheter
har övertagit egendomen. Trots detta finns, visar granskningen, en icke
obetydlig mängd egendom kvar i sjöfartsverkets ägo. Det rör sig om mark,
lotspassningshus, bostadshus, hamnar, bryggor m.m.

Vidare har i granskningsrapporten visats att avvecklingen av obehövlig
egendom i många fall dragit ut flera år i tiden. Detta förhållande har ansetts
otillfredsställande, bl.a. med hänsyn till att egendomen till följd av bristande
underhåll slits ner och förlorar i värde. I rapporten har därför
föreslagits att domänverket skall överta förvaltningen av egendomen i
fråga, om inte annan myndighet efter kort remissförfarande har förklarat
sig beredd att inträda som förvaltare.

Detta förslag biträds av remissinstanserna, dvs. såväl av de direkt berörda
myndigheterna sjöfartsverket och domänverket som av byggnadsstyrelsen
och LO. Domänverket anser att all aktuell egendom bör behandlas i ett
sammanhang och överföras enligt gängse rutiner för överföring av fast
egendom mellan statliga myndigheter. Dessutom förutsätter verket att
egendomen från förvaltningssynpunkt jämställs med övrig egendom som
verket förvaltar, sålunda att gällande rutiner kan tillämpas i fråga om t.ex.
nyttjanderättsavtal, arrendeavgifter och underhåll.

Revisorerna för sin del anser att avvecklingen av sjöfartsverkets obehövliga
anläggningar ofta drar ut alltför långt i tiden. En följd härav blir att
underhållet eftersätts och att anläggningarna förlorar onödigt mycket i
värde. I likhet med remissinstanserna är revisorerna av den uppfattningen
att det i rapporten framlagda förslaget kan bidra till att undanröja påtalade
problem. Revisorerna föreslår således att mark. byggnader och andra
anläggningar som blivit obehövliga efter avbemanning av fyr- och lotsplatser
förs över till domänverkets förvaltning, om inte annan statlig myndighet
med behov av egendomen efter kort remissförfarande förklarat sig
beredd att inträda som förvaltare.

Förslaget ligger i linje med vad kronoholmsutredningen i betänkandet
Kronoholmarnas framtida disposition (Ds Fi 1983:12) föreslagit beträffan -

126

de de s.k. kronoholmarna. Samma skäl som där anförs för att domänverket
bör vara en lämplig förvaltningsmyndighet kan åberopas även här. Sålunda
har domänverket en fungerande regional organisation. Vidare har verket
stor erfarenhet av nyttjanderättsfrågor och andra fastighetsrättsliga spörsmål.
Bl.a. upplåter verket ca 4 000 fritidsbostäder och arrenderar ut ca
4 800 tomter för fritidsbebyggelse m.m.

Enligt domänverket är det realistiskt att räkna med att förvaltningskostnader,
fastighetsskatt m.m. i vissa fall blir av sådan storlek att förvaltningen
inte kommer att lämna något överskott. Bl.a. av detta skäl förutsätter
domänverket att den från sjöfartsverket överförda egendomen inte kringgärdas
med särskilda restriktioner som hindrar eller försvårar domänverkets
disposition över densamma.

Riksdagens revisorer vill instämma i domänverkets önskemål på denna
punkt och anser dessutom att domänverket bör avyttra sådana enheter i
den överförda egendomen som inte kan inrymmas i en effektiv fastighetsförvaltning.

I ovan nämnda betänkande av kronoholmsutredningen diskuteras under
vilka förutsättningar överlåtelse till enskilda av mark och byggnader på
kronoholmar skall kunna förekomma. Bl.a. anges som villkor för försäljning
att fastighetsbildning kan ske, att inte statlig verksamhet hindrar detta
och inte kronoholmen ligger inom ett område som i den fysiska riksplaneringen
angetts vara av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården
eller det rörliga friluftslivet. Antas de av kronoholmsutredningen förordade
principerna bör dessa enligt revisorernas mening i tillämpliga delar
kunna vara vägledande för hela det fastighetsbestånd som domänverket
kan komma att överta av sjöfartsverket.

Ett antal av de för sjöfartsverkets verksamhet obehövliga bostäderna vid
avbemannade fyr- och lotsplatser hyr verket ut för fritidsändamål till
anställda eller f.d. anställda. Revisorerna vill för sin del inte ta ställning till
lämpligheten och omfattningen av denna uthyrningsverksamhet, bl.a. därför
att samlad kunskap saknas om motsvarande förhållanden vid andra
statliga myndigheter. Däremot anser revisorerna det olämpligt att uthyrningen
— vilket har konstaterats i granskningsrapporten — sker på villkor
som otvivelaktigt innebär en inte oväsentlig subvention. Hyressättningen
synes dessutom stå i strid mot ett uttalande av föredragande statsrådet i
den av riksdagen antagna propositionen 1980/81:158 om avveckling av
statens bestånd av uthyrningsbostäder m.m. Enligt detta bör nämligen
uthyrningen av fritidsbostäder — om sådan skall förekomma — ske ”enligt
affärsmässiga principer och så att statsverket inte drabbas av extra kostnader
för underhåll och förvaltning”.

Enligt vad sjöfartsverket har uppgett i sitt remissyttrande över granskningsrapporten
har verket inlett en översyn av hyressättningen av fritidsbostäder.
Målet är att hyressättningen skall anpassas till förhållandena på

127

den öppna marknaden. Riksdagens revisorer utgår från att översynen leder
till angivet resultat.

Vad slutligen beträffar den kritik som har riktats mot vissa av sjöfartsverket
vidtagna arrangemang i samband med automatiseringen av Kullens
fyrplats finner revisorerna - i likhet med vad som har konstaterats i
granskningsrapporten - att påtalade problem har undanröjts.

4 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer revisorerna

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att mark
och byggnader som efter avbemanning av fyr- och lotsplatser
blivit obehövliga för sjöfartsverket skall föras över till domänverkets
förvaltning, om inte annan statlig myndighet efter kort remissförfarande
förklarat sig beredd att inträda som förvaltare,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad riksdagens
revisorer anfört om försäljning och uthyrning av mark och
byggnader vid avbemannade fyr- och lotsplatser.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m). Bertil Jonasson (c). Ralf
Lindström (s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s). Birgitta Rydle (m). Stig
Josefson (c), Margit Sandéhn (s), Bengt Silfverstrand (s), Olle Aulin (m)
och Stig Alftin (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och byrådirektören Gunnar Järnebeck
(föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Gunnar Järnebeck

128

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1983-11-24 Dnr 1980:63

Sammanfattning av rapport 1983/84:3 om användningen av avbemannade
fyr- och lotsplatser och över rapporten avgivna remissyttranden 1

RAPPORTEN

Mot bakgrunden av bl.a. det förhållandet att under årens lopp ett stort
antal fyrplatser och lotsplatser/lotspassningsställen avbemannats har riksdagens
revisorer beslutat granska hur sjöfartsverket förfarit med de fastigheter
och byggnader som blivit disponibla efter sådan avbemanning.

Inom ramen för det angivna syftet har omfattningen av avbemanningen
inom fyr- och lotsväsendet undersökts. Vidare har på grundval av material
inom sjöfartsverket sammanställts vissa uppgifter om egendom vid avbemannade
fyrplatser och indragna lotsplatser/lotspassningsställen. Avvecklingsprocessen
och problem i samband med avveckling av egendom har
studerats liksom sjöfartsverkets förvaltning av kvarstående egendom utan
direkt funktionellt samband med sjöfartsverkets primära uppgifter.

Vid granskningen har urskiljts ett trettiotal platser runt våra kuster där
sjöfartsverket fortfarande förvaltar egendom - mark. lotspassningshus,
bostäder m.m. — som inte längre synes fylla någon för verket viktig
funktion och som därför rimligen kan avvecklas. Dessa platser och denna
egendom beskrivs närmare i bilaga 1 till rapporten. En summarisk sammanställning
visar att den rimligtvis obehövliga egendomen utgörs av
lotspassningshus eller motsvarande byggnader på nio av de förtecknade
platserna, av ett eller flera bostadshus på tjugo platser och av annan typ av
egendom såsom bodar, hamnar, bryggor etc. på nästan samtliga förtecknade
platser. På åtta av platserna disponeras en eller flera bostadslägenheter
av sjöfartsverkets fritidsnämnd medan på femton platser bedrivs
annan form av bostadsuthyrning för fritidsändamål, oftast i avvaktan på att
egendomen skall avvecklas. På några platser utarrenderar sjöfartsverket
mark.

Vid tidpunkten för rapportens färdigställande bereddes frågan om egendomsavveckling
beträffande tolv av de förtecknade platserna. Av dessa
ärenden pågick beredning inom sjöfartsverkets administrativa avdelning i
fyra fall medan åtta ärenden gått för vidare handläggning till bl.a. byggnadsstyrelsen.

Granskningen har visat att sjöfartsverket - med undantag för anläggningar
som disponeras av verkets fritidsnämnd - konsekvent söker skilja
sig från förvaltningen av egendom som man inte längre har användning för.

129

I första hand eftersträvar verket - i enlighet med gällande bestämmelser -att annan myndighet övertar förvaltningen.

Emellertid framgår också av granskningen att avvecklingsprocessen ofta
blir mycket utdragen i tiden. Det finns exempel på avvecklingsärenden
som inletts redan i mitten av 1970-talet men som ännu inte fått sin lösning.

Till dels förklaras tidsutdräkten av att sjöfartsverket försöker ta vederbörlig
hänsyn till bl.a. personal samt regionala och lokala intressen i
samband med avvecklingen. En annan förklaring till den långa handläggningstiden
är komplicerade juridiska och administrativa problem i vissa
ärenden, problem som måste lösas innan ärendet kan gå vidare till byggnadsstyrelsen
för vidare handläggning. Ett exempel som redovisas i rapporten
gäller Hanö fyrplats där oklarhet rörande äganderätten till en av de
berörda fastigheterna vållade åtskilligt merarbete för sjöfartsverkets administrativa
avdelning. En tredje orsak synes vara bristande intresse från
andra myndigheters sida att överta förvaltningen av vissa platser, särskilt
sådana där byggnader och andra anläggningar till följd av eftersatt underhåll
blivit hårt nedslitna. Dessutom har några ärenden fördröjts i avvaktan
på resultatet av en utredning rörande de s.k. kronoholmarnas framtida
disposition. Kronoholmsutredningen har i ett nyligen framlagt betänkande
bl.a. föreslagit att domänverket skall överta samtliga kronoholmar utom
vissa närmare angivna holmar som skall förvaltas av naturvårdsverket,
sjöfartsverket resp. fortifikationsförvaltningen.

Det måste anses otillfredsställande att avvecklingsproceduren som ofta
varit fallet skall dra ut flera år i tiden. Dels innebär tidsutdräkten ökat
administrativt arbete, dels drabbas statsverket av förmögenhetsförluster
till följd av att byggnader och annan egendom slits ned och förlorar i värde.

För att dessa olägenheter så långt möjligt skall undvikas föreslås att
domänverket automatiskt inträder som förvaltare om inte annan myndighet
efter kort remissförfarande förklarat sig beredd att förvalta egendomen.

Beträffande sjöfartsverkets förvaltning av kvarstående egendom har
granskningen visat att verket på flera av de undersökta platserna hyr ut
bostäder för fritidsändamål, såväl till verkets egen personal som till andra.
Denna uthyrning sker dels i verkets egen regi — då oftast ett år i taget i
avvaktan på att egendomen skall avvecklas -, dels också genom sjöfartsverkets
fritidsnämnd som för närvarande disponerar ca tjugo bostadslägenheter,
de flesta attraktivt belägna och i gott skick. Hyressättningen har i
båda fallen visat sig mycket förmånlig och, i fråga om fritidsnämndens
verksamhet, rymma ett mått av subvention.

1 rapporten har inte tagits ställning till lämpligheten av att sjöfartsverket
idkar nu beskrivna form av personalvård, bl.a. eftersom kunskap saknas
om motsvarande förhållanden vid andra myndigheter. Emellertid föreslås
- med hänvisning till vad som gäller inom domänverket och till vad som
uttalats i samband med 1981 års riksdagsbeslut om avveckling av statligt
9 Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

130

ägda uthyrningsbostäder - att sjöfartsverket anpassar hyressättningen i
fråga om fritidsbostäder till förhållandena på den öppna marknaden.

Ett särskilt kapitel i rapporten har ägnats åt förhållandena vid Kullens
fyrplats, trots att denna fyrplats enligt regeringsbeslut skall vara bemannad
även i fortsättningen. Skälet härtill är att kritik från skilda håll, bl.a. i
riksdagsmotioner, har riktats mot att sjöfartsverket år 1979 inledde samarbete
med ett privat företag, AB Kullabergs Natur. Detta samarbete innebar
bl.a. att bolaget fick rätt att visa fyren för allmänheten, fick behålla
visningsintäkterna, fick disponera vissa bostadsutrymmen samt på förmånliga
villkor fick överta en fyrpersonalen tillhörig kioskrörelse. Sjöfartsverkets
samarbete upphörde redan efter en säsong. Numera upprätthålls
bemanningen av statliga myndigheter, sjöfartsverket och SMHI. De påtalade
problemen har därmed undanröjts.

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten Användningen av avbemannade fyr- och lotsplatser
(1983/84:3) har avgetts av sjöfartsverket, byggnadsstyrelsen, domänverket
och Landsorganisationen i Sverige (LO) genom Statsanställdas
Förbund. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Centralorganisationen
SACO/SR har avstått från att avge yttrande.

Sjöfartsverket har ingen erinran mot den beskrivning av sakförhållanden
som finns i rapporten. Beträffande lägesbeskrivningen i bilaga 1 redovisas i
remissvaret vissa förändringar som skett sedan materialet för rapporten
sammanställdes.

Förslaget om att domänverket skall överta förvaltningen av sjöfartsverkets
obehövliga anläggningar, om inte annan myndighet efter kort remissförfarande
förklarat sig beredd att inträda som förvaltare, biträds av remissinstanserna.
Domänverket tillägger i sammanhanget att en eventuell
överföring till domänverket bör ske i ett sammanhang och enligt gängse
rutiner för överföring mellan myndigheter. Vidare förutsätter domänverket
att egendomen från förvaltningssynpunkt jämställs med övrig egendom
verket förvaltar, för att gällande rutiner för nyttjanderättsavtal, arrendeavgifter
och underhåll av byggnader och anläggningar m.m. skall kunna
tillämpas.

Beträffande eventuella försäljningar förutsätter domänverket att dessa
genomförs enligt bestämmelserna i förordningen (1971:727) om försäljning
av staten tillhörig fast egendom m.m. Någon ytterligare reglering anser
verket inte motiverad. Byggnadsstyrelsen förklarar sig vara beredd att
genomföra de försäljningsuppdrag och värderingar som kan bli aktuella i
samband med avveckling av sjöfartsverkets anläggningar.

131

Beträffande hyressättningen av sjöfartsverkets fritidsbostäder uppger
sjöfartsverket att man inlett en översyn. Syftet med översynen är att
hyressättningen skall anpassas mer till hyressättningen på den öppna
marknaden.

132

BILAGA 6

Riksdagens revisorers förslag angående vissa åtgärder på beskattnings-
och indrivningsområdet

1984-04-26
Till riksdagen
1 Inledning

Riksdagens revisorer har på förslag av riksdagens dåvarande civilutskott
genomfört en granskning av exekutionsväsendet. Granskningen påbörjades
år 1981 och speciell uppmärksamhet har ägnats åt hur kronofogdemyndigheterna
(KFM) använder sina personalresurser vid handläggning
av allmänna mål (A-mål). Dessa mål omfattar statens fordringar på obetalda
skatter, allmänna avgifter, böter etc. Jämsides med denna granskning
har revisorerna sett på grunderna för KFM:s verksamhet samt KFM:s
organisation och olika funktioner inom verksamheten.

Som ett första led har granskningen omfattat de allmänna förutsättningarna
för KFM:s verksamhet och arbetsresultatet beträffande de allmänna
målen. År 1982 inkom omkring 1500000 sådana till KFM, ungefär lika
många avslutades och 1 000000 kvarstod oavslutade vid årets utgång. Vid
granskningen studerades i vilken utsträckning medel levereras in genom
KFM:s åtgärder, betalningsförmågan eller betalningsvilligheten hos gäldenärerna
samt omfattningen av de fordringsbelopp som avskrivs eller
avkortas.1

Vidare har revisorerna granskat den nuvarande statistiska redovisningen
av indrivningsverksamheten.

Utöver A-mål handlägger KFM enskilda mål (E-mål) och s.k. särskilda
ärenden som omfattar exempelvis exekutiv försäljning av fast egendom.
Antalet inkomna E-mål - dvs. enskilda personers krav - har för 1982
beräknats vara 439000. Dessa mål tar en stor del av KFM:s resurser i
anspråk.

Den genomförda granskningen omfattar inte E-målen och de särskilda
ärendena. Granskningen är därför inte fullständig och några generella
slutsatser beträffande resursanvändningen inom KFM kan därför inte dras

1 Med avskrivning menas att en fordran avförs från kontinuerlig bevakning. Genom
avkortning avförs en fordran från verkställighet, t.ex. på grund av någon felaktighet
i underliggande beslut

133

av den hittills genomförda granskningen. För sådana ställningstaganden
behövs fördjupade analyser.

Vår granskning har visat att KFM:s verksamhet är beroende av förfarandet
hos och organisationen för de förvaltningsmyndigheter som ger KFM
uppdrag (uppdragsmyndigheter). Då dessa är föremål för kontinuerliga
förändringar framför revisorerna redan nu - innan en mer fördjupad
granskning av verksamheten inom exekutionsväsendet genomförs — vissa
allmänna synpunkter på några förfaranden hos och organisationen för de
viktigaste av uppdragsmyndigheterna.

Granskningen har redovisats i granskningsrapporten (1983/84:4) Kronofogdemyndigheternas
verksamhet och beskattningssystemen. En sammanfattning
av rapporten och av de över rapporten avgivna remissyttrandena
lämnas i bilaga till denna skrivelse.

I rapporten framläggs följande förslag.

1. Principbeslut bör snarast möjligt fattas om en ny organisation på
samtliga nivåer för uttagande av skatter och avgifter.

Genomförande av

- personalförstärkningar vid de lokala skattemyndigheterna enligt socialavgiftsutredningens
(Ds S 1983:7) förslag1 och

- ny distriktsorganisation för kronofogdemyndigheterna enligt förslag av
riksskatteverket

bör anstå i avvaktan på principbeslutet.

2. Vid taxerings- och beslutsförfarandena i första instans bör preliminära
beslut kunna fattas och beslut som fattas på skönsmässiga grunder vara
bättre underbyggda.

Samtidigt förordas en integration av beslutsförfarandet och kontrollen
av inkomstskatt, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt i enlighet med ett
förslag av kommissionen mot ekonomisk brottslighet. Dessutom föreslås
att de nuvarande s.k. transfereringarna integreras med beskattningsförfarandet.

3. Den statistiska redovisningen av indrivningsverksamheten bör ses
över och reformeras.

4. Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatter och
avgifter bör genomföras såsom

- betalningspåminnelser för alla skatter och avgifter innan de överlämnas
för indrivning,

- tidigareläggande av avskrivningsåtgärder i fall där utsikterna att få ut
betalning kan bedömas som små,

- förenkling av bestämmelserna om avskrivning från aktiv bearbetning av
skatte- och avgiftsfordringar,

- direkt avkortning av skönstaxerade fordringar i fall där betalningsförmåga
saknas.

1 Sedermera prop. (1983/84:167) om nya regler för uppbörd av socialavgifter från
arbetsgivare m.m.

134

5. Särskilda medel bör anvisas för att göra det möjligt att i forskningssyfte
undersöka verkningarna av olika lösningar för uttagande av skatter
och avgifter, bl.a. i enlighet med en i rapporten skisserad modell byggd på
databas.

2 KFM:s roll i beskattningssystemet

När det gäller betalningen av skatter och allmänna avgifter som ej
erläggs i bestämd ordning svarar KFM som exekutiv myndighet för verkställigheten
av skatte- resp. avgiftsbesluten. KFM:s insatser är således det
sista ledet i en lång kedja av åtgärder som i princip böljar med att lokal
skattemyndighet debiterar de preliminära skatterna och avgifterna. Mot
denna bakgrund har vi granskat KFM:s ställning ur två synvinklar. För det
första har vi sett efter i vilken utsträckning KFM är beroende av de
förarbeten som andra myndigheter i kedjan utför, dvs. grunden för de
skilda beslut KFM har att verkställa. För det andra har vi undersökt det
slutliga ekonomiska resultat som beskattningen och avgiftsbeläggningen
ger och hur stor del av statens fordringar som slutligen inte inlevereras.

Vi har vid vår granskning utgått från restföringen av skatter och avgifter
under ett visst kalenderår för att få ett grepp om hur, var och i vilken
utsträckning betalning för skatte- och avgiftsfordringar genom KFM:s
åtgärder erhålls. Förhållandena hos KFM kalenderåret 1975 har tjänat som
utgångspunkt. Indrivningsåtgärderna för dessa skatter och avgifter avslutades
1980, och vid detta års slut har slutresultaten kunnat avläsas. Då det
gäller att totalt följa resultatet av en debitering har en beräkning för senare
år av tekniska skäl inte varit möjlig.

Totalt överlämnades under 1975 1,9 miljarder kronor (exkl. T-skatt) för
indrivning. Av detta belopp levererades 50% eller 976 milj. kr. in till
staten. 22% avskrevs och 25 % avkortades av det belopp som totalt uppdebiterats
hos KFM. Den genomsnittliga indrivningsprocenten låg alltså på
omkring 50%.

Av de under perioden 1975-1980 totalt indrivna fordringarna drevs för
samtliga medelsslag i genomsnitt 84% in redan det första året efter det att
restföring skett. Summan av ytterligare indrivna belopp har sedan kraftigt
avtagit.

Storleken av de för indrivning överlämnade fordringarna bör sättas i
relation till den totala debiteringen och inbetalningen av skatter och avgifter.
För jämförelsens skull har vi därför tagit fram uppgifter om det
beräknade skatteutfallet inkomståret 1977 i miljarder kronor. Resultatet
redovisas i nedanstående tablå.

135

Skatt/avgift	Debiterat	Restfört	Indrivet
A-skatt	71,7	0,2	0.1
Tillkommande skatt	1,0	0,1	0.1
B-skatt, prel.	10,8	0,4	0,3
Kvarstående skatt	4,3	1,2	0,5
Mervärdeskatt	37,4	0,5	0,2
Arbetsgivaravgifter	50,0	1,2	0,5
Summa Miljarder kronor	175,2	3,6	1.7
Procent	100%	2,1%	1,0%

Av tablån framgår att 3,6 miljarder kronor av debiterade skatter och
avgifter restförts samt att detta belopp motsvarar 2,1 % av totalt debiterade
skatter och avgifter. Av dessa 3,6 miljarder har 1,7 miljarder eller 1% av
total debitering drivits in. Av det restförda beloppet utgör indrivet belopp
47%. Erfarenhetsmässigt kan vi som nämnts räkna med att indrivningen
totalt sett ger något bättre resultat. Uppemot 50% av restfört belopp kan
därför beräknas bli inbetalat.

3 På beskattningsområdet verksamma myndigheter

3.1 Nuvarande ordning

Med hänsyn till storleken av de belopp som årligen överlämnas till KFM
för indrivning och till att något mer än 50% av dessa årliga belopp inte kan
förväntas ge annat i utbyte än merarbete för myndigheterna har vi funnit
anledning att närmare studera organisationen för och ansvarsfördelningen
inom beskattningsområdet. Härvid har vi koncentrerat oss dels på arbetsuppgifternas
fördelning mellan olika myndigheter, dels på förfarandet vid
taxeringen av inkomst- och förmögenhetsskatt i första instans.

En splittrad organisation råder för närvarande på beskattningsområdet.
Förhållandena återspeglas i nedanstående bild av organisationen.

136

Ri käforsakrings -

Lansstyrelsema 124)

Kyrkobok! or iny slnspoktörertki -

Krono fogcitmyndi g{■eitima
|6D

. Länsstyrelsens

srsäoisai

■ Taxerings ■

nämnde ma (3300)

Lokala skattunyndigheiema
(120)

Länsrätterna (24)
''tellarikcnmunala
skatterätten

Denna bild bör kompletteras med uppgifter om att riksdagen för närvarande
prövar förslag från regeringen (prop. 1983/84:167) om nya regler för
uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare m.m. I propositionen föreslås
en överflyttning av administrationen av arbetsgivaravgifterna centralt från
riksförsäkringsverket (RFV) till riksskatteverket (RSV) och lokalt till de
lokala skattemyndigheterna. Därjämte föreslås en samordning av källskatteredovisningen
och uppbörden av arbetsgivaravgifterna.

Organisationsförslaget innebär en väsentlig förstärkning av personalen
vid de lokala skattemyndigheterna. Främst skall inrättas särskilda arbetsgivarenheter
hos samtliga lokala skattemyndigheter. Sådana enheter finns i
dag endast hos de största myndigheterna.

Vidare kan nämnas att regeringen för närvarande överväger ett förslag
från RSV om ändring av distriktsorganisationen för kronofogdemyndigheterna.
Förslaget får ses mot bakgrunden av de förändringar av arbetsförutsättningar
och arbetsförhållanden inom exekutionsväsendet som skett under
senare år.

RSV:s förslag innebär att antalet kronofogdedistrikt i riket minskas från
nuvarande 81 till 45. På alla orter som i dag är centralorter för KFM men
enligt förslaget går miste om denna status, skall lokalkontor inrättas.
Vidare skall på längre sikt 62 av övriga s.k. stationeringsorter dras in.

Förslaget innebär personalmässigt en neddragning med omkring 240
årsarbetskrafter.

RSV har anfört att omorganisationen innebär en väsentlig resursförstärkning
till förmån för de arbetsuppgifter som kvarstår inom KFM efter
det att datoriseringen i form av REX-systemet1 genomförts. Förstärkning -

1 Datasystem för rationalisering av exekutionsväsendet.

137

arna är huvudsakligen avsedda för att K.FM bättre skall kunna utföra
konkurstillsynen och arbetet med utredningar m.m. i svåra indrivningsmål,
dvs. sådana mål i vilka ekonomisk brottslighet kan tänkas förekomma och
som därför medför tidskrävande ekonomiska utredningar. Verket anser
dock att bemanningsberäkningarna kräver en mera ingående analys än vad
som hittills kunnat utföras. Sedan ett principbeslut tagits om en omorganisation,
bör därför enligt verket utredningsarbetet fortsätta i syfte att få
fram én mera detaljerad plan för arbetsorganisationen.

Regeringen har vidare gett flera utredningar i uppdrag att behandla
organisatoriska problem.

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteområdet på
regional och lokal nivå utreds sålunda för närvarande av en särskilt tillkallad
utredningsman (B 1982:06, dir 1982:76). Denne skall också studera den
försöksverksamhet som påbörjats inom länsstyrelsen i Uppsala län med att
decentralisera viss del av skatteadministrationen från länsstyrelsen till de
lokala skattemyndigheterna i länet.

Utredningsarbetet skall ske i samarbete med skatteförenklingskommittén
(B 1982:03, dir 1982:24), och arbetet skall enligt regeringens beslut
redovisas i så god tid att det kan beaktas av skatteförenklingskommittén
vid dess överväganden angående fördelningen av material och granskningsresurser
på regional och lokal nivå.

Även i årets budgetproposition berörs frågor om organisationen av skatteväsendet.
Sålunda anför civilministern angående förhållandet mellan
länsstyrelsernas skatteavdelningar och den övriga länsstyrelsen följande
(prop. 1983/84:100, bil. 15).

Länsstyrelsens främsta uppgift bör vara att verka inom områden som rör
länets utveckling och framtid och ha ett samordnande ansvar för den
regionala statsförvaltningen. De uppgifter som skall åvila länsstyrelsen bör
i princip vara sådana där länsstyrelsen har en reell möjlighet till påverkan.
Uppgifterna bör även vara av sådan karaktär att behov av och möjligheter
till regional anpassning föreligger.

Detta synsätt medför enligt min mening att skatteförvaltningens organisatoriska
anknytning till länsstyrelsen kan prövas upphöra. Möjligheterna
för länsledningarna att påverka inriktningen av skatteavdelningarnas
(motsv.) verksamhet är av naturliga skäl starkt begränsade. Inte heller
torde finnas sådana behov av regionala avvägningar i beskattningsarbetet
att skatteorganisationen av den anledningen skulle knytas närmare den
övriga länsstyrelsen. Regeringen har därför gett statskontoret i uppdrag att
i samband med utredningen om en framtida länsförvaltning i Norrbottens
län undersöka lämpliga former för en från länsstyrelsen fristående skatteadministration.

Regeringens uppdrag till statskontoret är dagtecknat den 15 december
1983.

En överflyttning av arbetsuppgifter till lokala skattemyndigheten från
central nivå har ur mer allmän synvinkel prövats av riksdagen på senare

138

tid, nämligen under riksmötet 1982/83 i anledning av en motion
(1982/83:87) om införande av lokala samhällsmyndigheter. Motionen behandlades
av skatteutskottet (SkU 1982/83:30), som inhämtade yttrande av
dåvarande civilutskottet (CU 1982/83:3 y).

Skatteutskottet instämde i motionens syfte att skapa en förvaltningsorganisation
inom skatte-, socialförsäkrings- och registreringsområdet för de
skatte- och avgiftsskyldiga som kan ge mera service och fungera med
mindre krångel och byråkrati än det nuvarande systemet. Skatteutskottet
avstyrkte emellertid motionen då - såsom civilutskottet anfört - frågan
prövades inom regeringskansliet och man enligt skatteutskottet kunde
förutsätta att även det aktuella förslaget då skulle prövas. I enlighet med
skatteutskottets förslag avslog riksdagen motionen.

När det gäller kronofogdemyndigheternas anknytning till och samarbete
med beskattningsmyndigheterna finns det anledning att notera de ståndpunkter
som förts fram av två statliga utredningar som under våren avlämnat
sina betänkanden.

I skatteindrivningsutredninger i betänkande (Ds Fi 1984:4) underströk
utredningen att indrivning är det sista ledet i en rad åtgärder som vidtas av
olika myndigheter i syfte att förverkliga det allmännas skatteanspråk. Det
är viktigt att alla dessa åtgärder integreras. Först då kan de bli riktigt
effektiva. För exekutionsväsendets del ställer detta krav på en nära samverkan
med debiterings- och uppbördsmyndigheterna. Dessa är i allmänhet
också uppdragsgivande myndigheter i förhållande till kronofogdemyndigheten.

Behovet av samverkan belyses av utredningen genom några exempel på
beröringspunkter mellan de uppdragsgivande myndigheterna och kronofogdemyndigheten
på följande sätt.

Under indrivningen förekommer flera löpande rutiner där de uppdragsgivande
myndigheterna är direkt inblandade. Här kan rutinerna vid ansökan
om indrivning och vid redovisning av influtna medel nämnas. Det är
naturligtvis av stor betydelse för de berörda myndirheterna att grundläggande
rutiner av det här slaget fungerar utan störningar och att uppkomna
problem kan få en smidig lösning.

En annan beröringspunkt är den fordran som indrivningsuppdraget
avser. I det sammanhanget bör problemet med felaktiga skattekrav uppmärksammas.
1 För att ett felaktigt krav skall kunna rättas till på ett för den
skattskyldige acceptabelt sätt fordras ofta en aktiv medverkan från både
den uppdragsgivande myndighetens och kronofogdemyndighetens sida.

Slutligen kan i det här sammanhanget nämnas att de uppdragsgivande
myndigheterna och kronofogdemyndigheten många gånger förfogar över
uppgifter - t.ex. om en persons ekonomiska förhållanden - som är av
betydelse för den andra myndighetens verksamhet. Detta gäller kanske
särskilt i fråga om den kategori av gäldenärer som restförs successivt och
med allt större belopp. Skönstaxeringarna bör särskilt uppmärksammas
här.

1 Se JO 1982: S 3.

139

Allra störst är behovet av samverkan mellan länsstyrelsen och kronofogdemyndigheten.
Detta, som kommer att ytterligare understrykas när socialavgiftsutredningens
förslag rörande samordnad uppbörd av källskatter
och socialavgifter har genomförts, hänger främst samman med att länsstyrelsen
är den helt dominerande uppdragsgivaren både om man ser till
antalet indrivningsuppdrag och de restförda beloppens storlek.

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet understryker i sitt betänkande
Vidgat samarbete mellan myndigheterna på skatte- och avgiftsområdet
— förbättrad information till företag (Ds Ju 1984:4) att den nuvarande
skatte- och avgiftsorganisationen förutsätter ett ingående samarbete mellan
myndigheterna för att verksamheten skall fungera.

3.2 Rapporten och remissyttrandena

Även under vår granskning har framkommit omständigheter som pekar
på behovet av att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet genom att
införa en samordnad organisation.

1 granskningsrapporten uttalades därför att en lämplig organisation för
beskattningsområdet bör bestå av följande element, nämligen ett departement
med fullständigt ansvar för all verksamhet på skatte- och avgiftsområdet,
dvs. med ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd som
indrivning av skatter och avgifter och under detta departement skattemyndigheter
på central, regional och lokal nivå.

På regeringsnivån borde finansdepartementet ha huvudansvaret. På central
nivå skulle riksskatteverket svara för administrationen av skatterna
och avgifterna. Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar och de lokala
skattemyndigheterna bildar sedan tillsammans regionala skatteverk
med de lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande organ.

Remissmyndigheterna har i flertalet fall underlåtit att ta direkt ställning
till förslaget. De har dock nästan genomgående uttalat sig för en förstärkning
av lednings-, styrnings- och samordningsfunktionerna inom skatteoch
indrivningsväsendet. Fyra remissmyndigheter har oreserverat tillstyrkt
organisationsförslaget, medan två andra uttalat sig positivt för inrättande
av regionala skatteverk.

Riksskatteverket anser att man skall se hela förvaltningen som en sammanhållen
enhet — en koncern. Verket ställer sig därför bakom de i
rapporten framförda resonemangen om behovet av en enhetlig ledning av
och samlad organisation för hela beskattningsområdet.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län anser det angeläget med en enhetlig
ledning för de olika leden i beskattningsprocesserna. I en sådan bör ingå
både taxerings-, debiterings-, uppbörds- och indrivningsfunktionerna.
Länsstyrelsen anser att tillgängliga resurser genom en sådan samordnad
verksamhet kommer att kunna utnyttjas effektivare. Föreningen Sveriges
Skattechefer pekar också på behovet av en samlad bild av förhållandena på
skatteområdet för att en effektiv organisation skall uppnås.

140

Landsorganisationen i Sverige (LO) är också av den uppfattningen att
den nuvarande organisationen för skatte- och avgiftsadministrationen är
mycket splittrad och dåligt samordnad.

Flertalet av de remissinstanser som inte tar definitiv ställning påpekar
att frågan blivit väckt för tidigt med hänsyn till de av regeringen initierade,
nu arbetande utredningarna på området. Man anser också att man i dag
saknar tillräckligt med bakgrundsmaterial för ett ställningstagande.

Förslaget om att flytta ut mervärdeskatteenheterna från länsstyrelsernas
skatteavdelningar till de lokala skattemyndigheterna avstyrks av flertalet
av de remissmyndigheter som uttalat sig.

Riksskatteverket anser att det är förenat med stora svårigheter att under
överskådlig tid skapa och upprätthålla den kompetens som erfordras för att
hantera mervärdebeskattningen på lokal skattemyndighet. Det skulle också
bli svårare att uppnå en likformig beskattning vid 120 lokala skattemyndigheter.
Arbetsvolymerna skulle även på många lokala skattemyndigheter
bli alltför små för att nödvändig kompetensutveckling skall kunna ske. Mot
en utflyttning talar också det starka samband som finns mellan å ena sidan
mervärdeskatt och å andra sidan granskning och kontroll av företagens
redovisning. De senare uppgifterna utförs för närvarande i huvudsak av
länsstyrelse. Hur organisationen skulle kunna utformas i ett längre perspektiv
och med en skattekontroll som inriktas mindre på enskilda fysiska
personer och mera på företag anser sig verket för närvarande inte kunna
överblicka.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför likartade synpunkter.

Även förslaget om att flytta handhavandet av punktskatterna från riksskatteverket
till lokal skattemyndighet avvisas av flertalet av de remissmyndigheter
som yttrat sig i frågan. Däremot anser fyra instanser att
handhavandet av punktskatterna bör kunna flyttas till de regionala myndigheterna.

Kronofogdemyndigheternas sammanförande med de lokala skattemyndigheterna
avvisas av Föreningen Sveriges Kronofogdar, nästan samtliga
kronofogdar och SACO/SR. Lösningen tillstyrks av Föreningen Sveriges
Uppbördschefer. Länsstyrelserna i Malmöhus, Jönköpings samt Göteborgs-
och Bohus län förordar för sin del att kronofogdarnas verksamhet
nära anknyts till den regionala skatteförvaltningens verksamhet.

Kronofogdeföreningen, som kan anses vara representativ för de remissinstanser
som avstyrker förslaget, finner att det i och för sig är rimligt att
skatteväsendets struktur ses över, då den nuvarande organisationen är
splittrad. Med hänsyn till KFM:s speciella karaktär av ett organ för all
exekution får dock, enligt föreningen, en sådan organisationsöversyn inte
leda till att KFM sammanförs med skatteväsendet även om som nu RSV
bör vara centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet. Föreningen
anser det däremot vara av stor vikt att samverkan bl.a. mot den
ekonomiska brottsligheten utvecklas myndigheterna emellan. Denna sam -

141

verkan måste dock för att bli fruktbar och inte leda till kompetenskollisioner
utgå från de olika myndigheternas skilda ansvarsområden. Något
lydnadsförhållande för KFM i förhållande till ett regionalt skatteverk eller
annan liknande myndighet får därför inte skapas.

Genomförandet av föreslagen ny distriktsindelning för kronofogdemyndigheterna
borde enligt granskningsrapporten anstå i avvaktan på att ett
principbeslut om ny organisation fattades.

I rapporten anmärktes vidare att bemanningsberäkningar som gjorts
inom RSV uppenbarligen byggt på den indrivningsstatistik som i dag
upprättas av verket. I denna ingår i stor utsträckning bland restförda mål
sådana mål som inte fordrar andra åtgärder än enkla krav från KFM:s sida.
En bedömning av den egentliga arbetsbelastningen enbart på grundval av
denna statistik kan därför vara i viss mån missvisande. Detta styrks också
enligt rapporten av inbetalningsresultatet för de påminnelser om obetald
skatt som numera utgår beträffande vissa skatter innan indrivning begärs.
Ytterligare utredningar om arbetsbelastningen fordras enligt rapporten för
att man skall kunna få en bättre uppfattning om personalbehoven på
området. Dessa framtida utredningar måste komma att påverka distriktsindelningen.

Detta har också bestyrkts vid remissbehandlingen. Flera av remissmyndigheterna
anser nämligen att omorganisationen bör anstå på grund av
bristerna i bakgrundsmaterialet.

3.3 Revisorernas synpunkter

Revisorernas granskning visar klart att det fordras en genomgripande
förändring av organisationen på beskattnings- och indrivningsområdet.
Den övervägande delen av remissinstanserna pekar också på behovet av
en starkare och mer sammanhållen verksamhet. Även regeringen har på
senare tid funnit ett sådant behov föreligga och har föranstaltat om utredningar
i syfte att nå sådana mål.

Enligt vår mening bör en organisation av det slag som föreslås i granskningsrapporten
införas. Kompletterande utredningar måste självfallet först
komma till stånd med huvuddragen i den föreslagna organisationen som
utgångspunkt. Därvid förutsätter vi att förslagen i propositionen
1983/84:167 om en samordning av uppbörden av källskatt och socialavgifter
från arbetsgivare i princip genomförs.

Vidare bör enligt vår mening kronofogdemyndigheterna organisatoriskt
ingå som en del av en regional/lokal skatteadministration. De invändningar
som rests mot en sådan lösning under hänvisning till att kronofogdemyndigheterna
är exekutiva organ och även har att verkställa enskilda anspråk
bör inte utgöra något hinder. Självfallet bör det i den nya organisationen
. finnas tjänstemän — kronofogdar m.fl. - som självständigt ansvarar för de
exekutiva ärendena i samma ordning som hittills. Dock bör lokalt samordning,
organisatoriskt och lokalmässigt, genomföras.

142

Beträffande lokaliseringen av mervärdeskatteenheterna anser revisorerna
att pågående utredningsarbete angående fördelningen av arbetsuppgifterna
mellan regional och lokal nivå kan ge värdefull ledning för ett ställningstagande
i frågan. Resultatet av detta arbete bör därför avvaktas.

Punktskatterna bör enligt vår mening åtminstone föras ned till regional
nivå. Den organisation som i dag tillämpas har mera historisk än rationell
bakgrund.

Enligt revisorernas mening bör riksdagen begära att regeringen så snart
som möjligt lägger fram förslag om en principplan för organisationen på
beskattningsområdet. I förslaget bör de av revisorerna framförda synpunkterna
ha beaktats. I avvaktan på förslaget och ställningstaganden till detta
bör en ny organisation för kronofogdemyndigheterna ej genomföras.

4 Indrivningsstatistiken

Revisorerna har också granskat den indrivningsstatistik som årligen
publiceras av riksskatteverket (RSV). Detta arbete har bedrivits i nära
samarbete med RSV:s avdelning E.

Granskningen har främst avsett indrivningsstatistikens användning,
tolkning och brister. Det har härvid konstaterats att statistikens nuvarande
utformning lett till felaktiga tolkningar, som bl.a. medfört att statens fordringar
underskattats och att kronofogdemyndigheternas arbetsbörda
överskattats.

4.1 Granskningsrapporten och remissyttrandena

I granskningsrapporten föreslogs att indrivningsstatistiken skulle förbättras.

Förslagen innebär i korthet att indrivningsstatistiken skall bli mera informativ
och överskådlig, mera rättvisande och lättare att tolka. Detta skall
uppnås genom införande av mera förklarande text och diagram samt färre
och mindre detaljerade tabeller. Rubrikerna till tabellerna och tabellernas
layout förbättras. Genom uteslutning av mindre intressanta tabeller och
begränsning av redovisningen avseende verksamheten vid KFM till uppgifter
för skatter och avgifter totalt sett bör, trots vissa tillägg, statistikrapportens
omfång kunna minskas från ca 450 sidor till ca 50 sidor.

Av de innehållsmässigt mera betydelsefulla förändringarna som föreslås
kan nämnas: (utförligare redovisning återfinns i bilagan s. 32 ff).

— Statens totala fordringar1 i restförda skatter och avgifter skall anges i

summatabeller under rubriken Oredovisat vid årets slut med särredo visning

för konkurser, anstånd, avskrivet och övrigt.

1 Utan avdrag för avskrivna belopp, dvs. från aktiv bearbetning avförda fordringar

143

- Under Oredovisat (vid årets slut) skall också anges antalet gäldenärer
med fördelning på fysiska och juridiska personer. Oredovisade belopp
fördelas också på beloppsmässigt mera betydande näringsgrenar och
yrkesgrupper, om REX-systemet tillåter.

- Indrivningsresultatet för olika år skall till skillnad mot nu kunna avläsas
i högst två årskontotabeller, nämligen dels för det aktuella redovisningsåret,
dels för det årskonto som visar indrivningens slutresultat (efter
preskriberat).

— Leveransprocenttalen skall i årskontotabellerna beräknas på debiterade
belopp eller på belopp att indriva. Redovisningen i procenttalstabellerna
begränsas till talen för det första året efter registreringsåret. Leveransprocenttal
efter ett år och sedan preskription inträtt skall illustreras i
diagram.

— Indelningen i medelsslag ändras så att restförd kvarstående skatt redovisas
i särskilda tabeller för A- och B-skattebetalare samt restförda arbetsgivaravgifter
i särskilda tabeller för preliminära avgifter och kvarstående
avgifter.

— Den geografiska fördelningen i indrivningsstatistikens tabeller skall för
skatter och avgifter totalt avse både KFM och län men i tabellerna per
medelsslag begränsas till fördelning på län.

- Utvecklingen av indrivningsverksamheten från tidigare år skall åskådliggöras
i diagram med debiterat, levererat och oredovisat vid årets slut i
löpande och fasta priser.

Förändringarna föreslås bli genomförda vid den tidpunkt då exekutionsväsendets
ADB-system (REX) införs för återstående, ännu ej anslutna
kronofogdemyndigheter, dvs. tidigast fr.o.m. kalenderåret 1985.

Riksskatteverket bör liksom hittills få ansvaret för indrivningsstatistikens
framställning och i samråd med RRV och riksdagens revisorer ha
ansvaret för dess fortlöpande revidering. För sistnämnda verksamhet bedöms
RSV övergångsvis behöva ett visst resurstillskott. Övergången till
att basera statistiken helt på REX-systemet innebär å andra sidan viss resursbesparing.

Det övervägande antalet remissinstanser som yttrat sig har tillstyrkt
förslaget.

En del önskemål har framförts om ytterligare uppspaltning av statistiken.
Sålunda har föreslagits att influtna medel bör särredovisas efter
förstagångskrav, kvittning och andra exekutiva åtgärder. Vidare har framförts
att statistiken bör innehålla redovisning på riks- och länsnivå av
antalet gäldenärer efter gäldbelopp i storleksklasser, redovisat per medelsslag
och uppdelat på fysiska och juridiska personer.

144

4.2 Revisorernas synpunkter

Vi förordar att indrivningsstatistiken utformas i enlighet med vad som
föreslagits i granskningsrapporten. Vi delar också remissinstansernas uppfattning
att en ytterligare uppspaltning av statistiken kan vara av nytta för
arbetsplaneringen. Mera tveksamt är dock om dessa uppgifter bör belasta
publikationen Indrivningsstatistik. Som vi berört ovan bör denna hållas så
kort och lättillgänglig som möjligt. Vår bedömning i denna fråga blir därför
att ifrågavarande uppgifter bör tas fram i REX-systemet i särskild ordning
och distribueras till intresserade myndigheter.

5 Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatt

Vid granskning av kronofogdemyndigheternas verksamhet har vi kunnat
notera att vissa skatte- och avgiftsbeslut, som blivit överförda till KFM för
verkställighet, haft brister i såväl materiellt som formellt avseende. Dessa
brister har kunnat hänföras till handläggningen i första instans. Som exempel
på brister i materiellt avseende kan nämnas vissa skattepåföringar som
grundat sig på skönsmässiga överväganden.

5.1 Integration av beslutsförfarande och kontroll i första instans

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet har i delbetänkandet (SOU
1983:75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål funnit det
angeläget att närmare undersöka vad som kan göras för att ge skattekontrollen
i första instans en ändamålsenlig inriktning och åstadkomma att
tillgängliga kontrollresurser används på bästa sätt. Kommissionen har
funnit det vara naturligt att undersöka vilka möjligheter ADB-tekniken kan
erbjuda för att överflytta personella resurser från masskontroll till kontroll
av den mindre del av deklarationsmassan som kan förväntas innehålla
felaktigheter. För att åstadkomma en sådan fördelning av resurserna föreslår
kommissionen en övergång till ett klargöringsförfarande och en maskinell
urvalsprocess som närmare beskrivs i rapporten.

Kommissionen anför bl.a.

En förutsättning för urvalsprocessen är att de i deklarationerna lämnade
uppgifterna är sådana att de underlättar en identifiering av de presumtivt
mest illojala skattskyldiga. Det är då av intresse att de uppgifter som
lämnas möjliggör jämförelser mellan företag i samma bransch, storlek och
region. Vidare skall uppgifterna ge incitament till kontroll av de uppgifter
som arbetsgivare lämnar till ledning för de anställdas taxeringar. Uppgifterna
bör även möjliggöra kontroll av underlaget för socialavgifter och en
överslagsmässig avstämning mellan inkomstdeklarationen och mervärdeskattedeklarationerna.
Vad som nu sagts är exempel på uppgiftskrav som
måste prioriteras framför sådana som styr kontrollen mot enskilda detalj -

145

bestämmelser, såsom reglerna om avdrag för representationskostnader
och om investeringsavdrag.

För att motsvara dessa krav måste uppgiftslämnandet ske på ett enhetligt
och likformigt sätt.

Vi har i tidigare avsnitt förordat en samordning av den skatteadministrativa
organisationen. När det gäller organisationen för själva förfarandet i
första instans bör även här en samordning ske. Därför förordar vi att en
integration av beslutsförfarandet och kontrollen för inkomstskatt, arbetsgivaravgifter
och mervärdeskatt i enlighet med de riktlinjer som kommissionen
anger genomförs.

5.2 Beslutsförfarandet i första instans

Det finns anledning att understryka vikten av att kontrollen i första
instans effektiviseras och så långt som möjligt automatiseras.

Vår granskning visar att den nuvarande tidspressen vid taxeringen bör
undanröjas. En lösning kan vara att taxeringsnämnderna medges rätt att
vid taxeringsårets utgång fatta preliminära taxeringsbeslut i oklara taxeringsfrågor
i avvaktan på erforderliga utredningar. Tveksamma fall i taxerings-
eller avgiftsmål bör vidare inte få avföras från vidare handläggning
genom tillämpning av skönstaxeringar eller motsvarande beslut som grundar
sig på gissningsvisa uppskattningar. Det är särskilt angeläget att de
ekonomiska förutsättningarna för betalning undersöks, så att samtidigt
som debiteringsbeslutet skall fattas uppbördsmyndigheten får besked om
den skattskyldiges förutsättningar att erlägga påförda skatter och avgifter.

5.3 Betalningspåminnelser före indrivning

Under år 1983 har länsstyrelserna som en nyhet böijat sända ut betalningspåminnelser
innan skatt överlämnas för indrivning. Enligt under hand
infordrade uppgifter angående de första påminnelseperioderna har beträffande
kvarskatt och preliminär B-skatt (de två medelsslag för vilka åtgärden
hittills vidtagits) förfarandet resulterat i att påminnelserna i 30-35% av
antalet fall lett till betalning. När det gäller B-skatten har för vissa undersökta
län påminnelserna beloppsmässigt resulterat i att upp till 18-20% av
det totala kravet på betalning infriats. För kvarskattens del har inbetalningsviljan
varit sämre, 7%.

Det tillämpade förfarandet har självfallet minskat tillströmningen av
skattemål hos KFM, främst KFM utanför REX-systemet, och gett KFM
utrymme för andra arbetsuppgifter. Därutöver har glömska skattebetalare
fått en mjukare påminnelse om sin betalningsskyldighet samtidigt som
eventuellt felaktiga krav rättats till.

10 Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

146

Vid vår granskning har vi också kunnat konstatera att förstagångskraven
varit en av KFM:s mest verkningsfulla åtgärder.

Påminnelserna från länsstyrelserna har visat sig ha god effekt. Nu påbörjad
försöksverksamhet bör enligt revisorernas mening fortsätta och om
möjligt utvidgas till även andra medelsslag.

5.4 Tidigarelaggning av avskrivningsåtgärder

Statistiska undersökningar har visat att KFM ofta får verkställa indrivning
i fall där det varit uppenbart att möjligheten att få in skatt är små. Ett
tecken på detta är att hindersbevis lämnats mycket kort tid efter det att
begäran om verkställighet ingetts. Detta föranleder ibland t.o.m. att avskrivning
sker tidigare än vad bestämmelserna medger. Verkställighet
enligt nuvarande system begärs vidare ofta i mål gällande gäldenär som
försatts i konkurs och där betalningsförmågan för tillfället varit obefintlig.

I vilket led i beskattningsproceduren som uppmärksamhet bör inriktas
på betalningsoförmågan är svårt att ange. Vi har emellertid försökt att få
ett grepp om i vilka mål sådan bristande betalningsförmåga föreligger att
begäran om verkställighet hos KFM kan anses verkningslös.

När det gäller skönstaxeringsmålen har vi sålunda kunnat notera att
verkställigheten ger ringa utdelning och oftast redovisas med hinder. Enskilda
kronofogdar har under hand också påtalat att skönstaxeringarna inte
sällan avsett ”luftbelopp”.

En undersökning angående restförda skatter och avgifter hos socialhjälpstagare
i Stockholms kommun har vidare visat att en femtedel av de
socialhjälpstagare som var gäldenärer hos KFM åtminstone hade en skuld
som grundade sig på skönstaxering.

I undersökningen av skatte- och avgiftsbetalningen vid eftertaxeringar i
samband med skattemyndigheternas revisionsverksamhet har det framkommit
att vissa skattskyldiga redan vid eftertaxeringstillfallet varit belastade
med oguldna skatte- och avgiftsfordringar.

Flera andra exempel kan säkerligen presenteras på fall där det redan på
ett tidigt stadium framgått att den skattskyldige varit på obestånd. I sådana
fall bör det åligga beskattningsmyndigheten att vid beslutstillfallet rekommendera
avskrivning. Länsstyrelsen kan därefter utan att föra fordringen
vidare till KFM avskriva den från aktiv bearbetning.

5.5 Avskrivning från aktiv bearbetning

Beslutet om avskrivning från aktiv bearbetning av skatte- och avgiftsfordringar
fattas enligt uppbördslagen av länsstyrelse. Som underlag skall
länsstyrelsen ha ett bevis från KFM. Avskrivningsbeslutet skall fattas
senast inom två månader efter det att hindersbeviset har kommit in. Sedan
beslutet tagits, sänder länsstyrelsen ett besked härom till KFM.

147

Den administrativa gången är sålunda följande: 1. Först överlämnar
länsstyrelsen restlängden för verkställighet, 2. Uppkommer hinder för
detta tillställer KFM länsstyrelsen ett hindersbevis, 3. Med detta som
grund beslutar länsstyrelsen att fordringen skall avskrivas från vidare
bevakning, 4. Beslutet meddelas KFM. De s.k. REX-myndigheterna tilllämpar
en enklare ordning.

Av vår statistik framgår att 22 % av 1975 års fordringar - i kronor räknat
— skrevs av från vidare bevakning. En rationaliseringsvinst kan sålunda
göras genom en förenkling av det administrativa förfarandet vid utbytet av
handlingar mellan länsstyrelsen och KFM. Förslagsvis bör KFM behålla
sitt indrivningsuppdrag till dess fordringen är preskriberad. KFM bör i
sådana fall kunna avskriva fordringen från vidare bevakning och även
aktivera den om betalningsläget för gäldenären förändras innan preskription
inträder. Motsvarande förfarande tillämpas av vissa myndigheter som
i dag är anslutna till REX-systemet.

Att två myndigheter, länsstyrelse och KFM, får fatta beslut om avskrivning
kan inte utgöra något hinder. Länsstyrelsens kontroll av att KFM
genomför uppdragen kan fullgöras genom kontrollbesök hos KFM.

5.6 Omedelbar avkortning av fordringar

Såsom framgår av granskningen tillämpas skönstaxeringar i ganska stor
omfattning. Inte minst av rationella skäl bör besluten i dessa mål underbyggas
bättre. Från KFM:s synpunkt bör särskilt de ekonomiska förutsättningarna
för betalning undersökas, så att samtidigt som taxerings- eller
påföringsbeslut fattas, uppbördsmyndigheten ges besked om huruvida
möjligheter att få ut skatten finns. Är förutsättningarna för betalning inte
stora bör särskilda åtgärder för verkställighet undvikas.

5.7 Övrigt

Från ett par remissinstanser har framförts att belopp för vilka anstånd
med betalning beviljats inte bör restföras över huvud taget.

Det finns här anledning att erinra om vad föredragande statsråd anförde i
prop. 1978/79:161 om ändring i uppbördsförfarandet enligt uppbördslagen
(1953:272) m.m.

Han framförde där den uppfattningen att man så långt möjligt borde
undvika att i restlängden införa skattebelopp som på grund av anstånd
skall betalas först efter den tidpunkt som längden avser. I restlängd skulle i
princip bara tas med belopp i fråga om vilka betalningsförsummelser
föreligger vid längdens upprättande.

Vidare borde närmare föreskrifter om restlängdens upprättande och
förfarandet i fråga om registrering och bevakning av anstånd även i fortsättningen
kunna meddelas i administrativ ordning. I propositionen slogs

148

fast att restlängd borde upprättas i enlighet med vad som i propositionen
förordats. Den nya ordningen borde tillämpas så snart de tekniska förutsättningarna
förelåg. Det ankom på RSV att göra anmälan härom till
regeringen.

Revisorerna förutsätter att RSV snarast vidtar de åtgärder som behövs
för att restlängden inte skall belastas med anståndsärendena.

En del remissinstanser har föreslagit förbättringar av RRV:s arbetsstatistik.
Man har sålunda förordat att möjligheter till samkörningar mellan
REX-systemet och skattedatabasen införs.

Enligt vad RSV under hand meddelat arbetar man med att försöka få
fram möjligheter till samköming. En förutsättning är dock att detta kan ske
till rimliga kostnader.

Länsstyrelsen i Stockholms län (uppbördsenheten) har tagit upp frågan
om en branschvis redovisning av gäldenärerna, vilket också föreslagits i
granskningsrapporten. Uppbördsenheten betonar vikten av att en sådan
redovisning kommer till stånd. Redovisningen är ett utmärkt instrument
för planering av indrivningsarbetet. Hittills gjorda iakttagelser visar att
KFM måste arbeta med olika metoder beroende på vilken bransch gäldenären
tillhör. Branschredovisningen kan också utnyttjas för branschvisa
aktioner. Branschkodningen är därför en angelägen fråga, som bör tillmätas
större betydelse inom skatteförvaltningen.

Revisorerna delar denna uppfattning. Branschkodning bör ingå som ett
obligatoriskt moment i taxeringsnämndernas verksamhet. Vidare bör
kronofogdemyndigheterna få i uppdrag att i görligaste mån åsätta branschkod
på de äldre ärenden som saknar sådan. Det är här inte meningen att
KFM skall göra en genomgång av alla ärenden, utan det torde räcka med
att branschkod åsätts i den takt man under arbetets gång uppmärksammar
att koden saknas.

Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län,
har förordat införande av differentierad restavgift som ytterligare incitament
för gäldenären att betala efter påminnelsen.

Förslaget har tidigare varit uppe till diskussion, senast i skatteindrivningsutredningens
betänkande Restavgift på skatt m.m. (Ds Fi 1981:12).
Utredningen gjorde då den bedömningen att den ökade effektivitet som
skulle uppnås genom en differentiering inte är tillräcklig för att motivera de
administrativa svårigheter en sådan konstruktion skulle föra med sig.

Efter det att betänkandet avgavs har emellertid KFM fått tillgång till
ADB - det s.k. REX-systemet som numera är fullt utbyggt. Därmed har
förutsättningarna att administrativt kunna hantera en differentierad restavgift
radikalt förbättrats.

Systemet skulle exempelvis kunna innebära att endast halv restavgift
utgår om betalning skett efter påminnelse, men före restföring hos KFM.

Det kan dock vara förenat med vissa komplikationer. Man måste t.ex.
lösa ev. problem med att hantera de fall där gäldenären endast betalar en
del av skulden efter påminnelse och/eller de fall där skatt skall återbetalas.

149

Vi är därför inte beredda att nu avge något konkret förslag i frågan, men
finnér tanken med differentierad restavgift så intressant att vi förordar att
frågan skyndsamt utreds.

5.8 Revisorernas synpunkter

Mot de under punkterna 5.1-5.6 förordade åtgärderna har i princip inga
erinringar rests vid remissbehandlingen. Från ett par länsstyrelsers sida
har påpekats att omfattningen av skönstaxeringar genom det s.k. RS-systemets
genomförande i första instans avsevärt minskat. Därtill har framhållits
att taxeringsnämnderna får erforderligt stöd av de lokala skattemyndigheterna
och kronofogdemyndigheterna.

Enligt revisorernas mening bör de redovisade förslagen genomföras.

Även de under remissbehandlingen framförda förslagen angående restföringen
av anstånd och åsättande av branschkoder bör genomföras. Frågan
om differentierad restavgift bör som vi nyss föreslagit skyndsamt
utredas.

6 Forskning om de materiella beskattningsreglerna

1 rapporten konstateras att det föreligger ett stort behov av forskning
rörande beskattningssystemens effekter. Det finns anledning att undersöka
på vilket sätt beskattningssystemens effekter kan analyseras. Vilka olika
kategorier av skattskyldiga som utnyttjar beskattningssystemens regler
och under vilka förutsättningar och omständigheter skatt betalas, bör
härvid vara en central frågeställning. Andra typer av undersökningar kan
också komma i fråga.

När det gäller skatteavdragens budgeteffekter (tax-expenditures) kan
det vara fråga om att klarlägga det inkomstbortfall som uppkommer då
avdrag medges från bruttoinkomst, underskottsavdrag får åtnjutas, vissa
inkomster är befriade från beskattning, en särskild skattereduktion ges,
särskild skattesats tillämpas eller nedsättning av slutlig skatt medges. För
att mäta sådana effekter krävs kunskap om skattesystemets samlade resultat.
Varje variation i systemet bör kunna betraktas som en separat och
enskild enhet. Därefter kan variablerna ökas till att omfatta hela systemet
och olika handlingsalternativ i skilda beskattningssituationer.

För att kunna utföra erforderliga undersökningar föreslås i rapporten att
en ny omfattande databas byggs upp. Där lämnas också förslag om hur en
sådan skulle kunna utformas.

De remissinstanser som yttrat sig i frågan har genomgående varit positiva
till en ökad forskning på området. Beträffande förslaget till utformningen
av databasen har de dock genomgående ställt sig tvekande.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), som hänvisar till ett av juri -

150

diska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet avgivet yttrande, betonar
vikten av utökad forskning och av att ett betydligt bättre statistiskt
underlag tas fram för forskningsändamål. Beträffande den föreslagna databasen
anför nämnden.

Det är således lätt att fastslå att det föreligger klara behov av mer
djupgående information än vad som i dag finns tillgängligt. Däremot är det
tveksamt hur en mer användbar databas skall läggas upp. I detta hänseende
återfinns ingen analys i rapporten. Om man avser en totaldatabas vill
fakultetsnämnden för sin del anmäla betänkligheter. I totaldatabaser där en
mängd olika uppgifter kombineras uppstår ofta integritetsproblem, även
om uppgifterna är avidentifierade. Det finns vidare sedan länge en omfattande
litteratur som visar de administrativa problem som är förknippade
med att hålla databasen inte bara aktuell utan även användbar.

Med hänsyn till den tveksamhet som framförts under remissbehandlingen
begränsar vi oss till att föreslå att frågan om hur en forskningsdatabas
bör utformas - ev. genom komplettering av redan befintliga register -skyndsamt utreds.

7 Sammanfattning

Revisorerna anser att

1 Regeringen skyndsamt bör ta fram underlag till grund för ett principbeslut
om en ny organisation på alla nivåer för uttagande av skatter och
avgifter i enlighet med de riktlinjer som revisorerna förordat,

2 Omorganisation av kronofogdemyndigheterna bör anstå i avvaktan på
principbeslut enligt punkt 1,

3 Indrivningsstatistiken skall förenklas och förtydligas samt publiceras
på ett mer överskådligt sätt i enlighet med revisorernas förslag,

4 De förordade tekniska förbättringarna beträffande uppbörd och indrivning
som föreslås i avsnitt 5 bör genomföras,

5 Utredning bör ske om inrättande och utformning av en forskningsdatabas
enligt revisorernas förslag.

8 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna i denna skrivelse föreslagit.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), John Johnsson (s), Kjell Nilsson (s),
Birgitta Rydle (m), Stig Josefson (c), Wivi-Anne Radesjö (s), Stig Alftin (s)
och Olle Aulin (m).

151

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och förste byråsekreteraren NilsFredrik
Carlsson (föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
Sture Palm

Nils-F. Carlsson

Reservation

Allan Åkerlind, Birgitta Rydle och Olle Aulin (samtliga m) anser.

Vid utformningen av skrivelsen beträffande förslaget till principer för en
ny organisation på beskattningsområdet har revisorernas majoritet förutsatt
att förslagen i propositionen 1983/84:167 om en samordning av uppbörden
av källskatt och socialavgifter från arbetsgivare i princip genomförs.

Enligt vår mening borde riksdagens beslut med anledning av denna
proposition avvaktats innan revisorerna i denna del tar ställning till en ny
organisation. Allmänt kan sägas att systemen för källskatt och socialförsäkring
är svåra att överblicka. Såsom anges i skrivelsen (sid. 9) har
flertalet av de remissinstanser som inte tar definitiv ställning till förslagen
påpekat att frågan blivit för tidigt väckt med hänsyn till de av regeringen
initierade, nu arbetande utredningarna på området. Man anser också att
man i dag saknar tillräckligt med bakgrundsmaterial för ett ställningstagande.

Remissinstanserna har också som anges under 2.1 (sid. 37) nästan genomgående
anfört att frågan om en ny organisation på samtliga nivåer för
uttagande av skatter och avgifter bör anstå till dess pågående utredningar
som berör dessa förhållanden är slutförda. Vi anser dessa uttalande välgrundade.
Vi instämmer i önskemålet om en effektivare organisation på
beskattnings- och indrivningsområdet, men det kan mot ovan angivna
förhållanden diskuteras enskildheter i det förslag som föreligger och hur
pass välunderbyggda dessa är.

När det gäller den föreslagna samordningen av kronofogdemyndigheterna
med den regionala/lokala skatteadministrationen så kan vi inte biträda
detta förslag. Främst med hänvisning till att KFM är exekutiva organ
och även har att verkställa enskilda anspråk.

Frågan måste innan beslut fattas bli föremål för en grundligare utredning.

152

RIKSDAGENS REVISORER Bilaga

1984-04-07 Dnr 1980:54

1982:29

1982:44

Sammanfattning av rapport 1983/84:4 om kronofogdemyndigheternas
verksamhet och beskattningssystemen och de remissyttranden
som avgetts över den

1 RAPPORTEN

1.1 Bakgrund

Riksdagens revisorer har på förslag av riksdagens dåvarande civilutskott
granskat exekutionsväsendet, främst frågan hur kronofogdemyndigheterna
(KFM) använder sina personalresurser för handläggning av allmänna mål
(A-mål), dvs. mål som avser statens fordringar på obetalda skatter, allmänna
avgifter, böter etc. KFM:s verksamhet har härvid studerats från ett
vidare perspektiv i enlighet med revisorernas uppgifter. Detta innebär att
se på frågor i stort som berör grunderna för det administrativa arbetets
organisation och funktioner.

Som ett första led i granskningen har de allmänna förutsättningarna för
KFM:s verksamhet undersökts liksom arbetsresultatet i stort i vad avser
allmänna mål. Omkring 1500000 sådana mål inkom till KFM under år
1982, ungefär lika många avslutades och 1 100000 kvarstod oavslutade vid
årets utgång. Härvid har studerats i vilken utsträckning betalning erhålls
genom KFM:s åtgärder, betalningsförmågan eller betalningsvilligheten hos
olika slag av gäldenärer och storleken av de fordringsbelopp som avskrivs
från vidare indrivningsåtgärder eller avkortas (dvs. avförs från verkställighet
på grund av felaktighet i underliggande beslut) m.m. Granskningen
har redovisats i delrapporten Exekutionsväsendet.

Den nuvarande statistiska redovisningen av indrivningsverksamheten
har granskats i delrapporten Indrivningsstatistiken.

Verksamheten vid kronofogdemyndigheterna är i stor utsträckning beroende
av de uppdrag som överlämnas för verkställighet. Skatter, avgifter,
böter m.m. beslutas utan att KFM medverkar. Betalas de inte i rätt tid,
överförs fordringarna till KFM för indrivning. Det är således först när det
ordinarie systemet inte visar sig fungera på sätt som förutsatts, som KFM
kommer in i bilden. KFM:s möjligheter att bevaka statens rätt har därför
ett direkt samband med bl.a. besluten om taxering/debitering och det
därvid tillgängliga beslutsunderlaget samt hur uppbörd av skatter och
avgifter genomförs. KFM har själva att bestämma graden av sina insatser.

153

Rapporten behandlar inte KFM:s handläggning av enskilda mål (E-mål)
och särskilda ärenden, men konstaterar att antalet inkomna E-mål tar en
stor del av KFM:s resurser i anspråk. För 1982 beräknas antalet E-mål
uppgå till 439000. För att kunna dra generella slutsatser om resursanvändningen
inom KFM behövs fördjupade analyser såvitt avser dessa ärendegrupper.

I rapporten behandlas mer översiktligt KFM:s verksamhet och KFM:s
roll vid beskattningen. Därefter tas upp vissa allmänna synpunkter på
förhållandena inom beskattningsområdet i vad avser organisationen i stort,
förfarandet i första instans vid taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt
samt de materiella beskattningsreglerna. Sedan behandlas vissa specifika
frågor rörande den statistiska redovisningen av indrivningsverksamheten
och vissa tänkbara tekniska förbättringar vid uppbörden och indrivningen
av skatter och avgifter.

1.2 KFM:s roll i beskattningssystemet

När det gäller betalningen till staten av skatter och allmänna avgifter
svarar KFM för det sista ledet i en lång kedja av åtgärder som i princip
börjar med att lokal skattemyndighet debiterar de preliminära skatterna
och avgifterna. Mot denna bakgrund måste - med beaktande av den rad
positiva effekter som finns i systemen - KFM:s ställning bedömas ur två
synvinklar. För det första är KFM beroende av det förarbete som de andra
myndigheterna i kedjan utför och som utgör grunden för de skilda beslut
KFM har att verkställa. För det andra måste bedömningen ske utifrån det
slutliga ekonomiska resultat som beskattningen och avgiftsbeläggningen
ger och hur stor del av statens fordringar som man i sista ledet inte kan få
utdelning för.

Eftersom skatte- och avgiftssystemet i sig innesluts i en tidscykel omfattande
för de direkta skatterna inkomstår, taxeringsår och kvarskatteår och
för övriga skatter och avgifter motsvarande tidsgrupperingar, går det inte
att studera verkan av en skattetransaktion som genomförs viss period
förrän flera år senare. Detta försvårar avsevärt möjligheterna att studera
det nuvarande skattesystemets effekter. Till denna tidscykel tillkommer
fem år av indrivningsarbete hos KFM. Först efter sju år kan man, t.ex. när
det gäller inkomstskatt, bedöma slutresultatet (utfallet) av ett särskilt
inkomstår. Dessutom kan man inte göra en undersökning med utgångspunkt
i taxeringen eller påföringen av viss skatt eller avgift utan får gå ut
från den del av dessa skatter och avgifter som restförs (uppdebiteras) hos
KFM.

Rapporten utgår vid granskningen från förhållandena hos KFM kalenderåret
1975. Indrivningsåtgärderna för dessa skatter och avgifter avslutades
1980, och först vid detta års slut har slutresultaten kunnat avläsas.

154

Totalt överlämnades under 1975 1,9 miljarder kronor (exkl. T- skatt) för
indrivning. Av detta belopp kunde 50% eller 976 milj. kr. levereras in till
staten. 22 % avskrevs och 25 % avkortades av totalt hos KFM uppdebiterat
belopp. Den genomsnittliga indrivningsprocenten låg alltså på omkring
50%.

1 genomsnitt 84% av de under perioden 1975-1980 totalt inbetalade
fordringarna drevs in redan det första året efter det att restföring skett.
Summan av ytterligare indrivna belopp har sedan avtagit kraftigt.

1.3 Organisation av på beskattningsområdet verksamma myndigheter

Av beskrivningen i delrapporten Taxering/debitering, uppbörd och indrivning
av skatter och avgifter framgår den splittrade organisation som
råder på beskattningsområdet. I rapporten har återgetts nedanstående bild
av organisationen.

RIKSDAG

Lag-

utskottet

Justitie-

utskottet

Konstitu-tion sutsk.

iuculför-jdkr.utsk.

Skatte-

utskottet

Finans-

utskottet

Regering

Ofiat t Hl

Riksforsakringsvi-rket

Länsstyrelsens
loiuanisation saarni >.1

Riks skat teverket

Domstolsverket

Länsstyrelserna (24)

Kyrkotuktoringslnspektöiortia -

lokala skattemyndigheterna
(120)

Kronofogdtmyndig1
toterna (til)

— Taxerxngs —

nämnderna (3300)

1.3.1 Förslag om förändringar, pågående utredningar m.m.

Regeringen prövar f.n. förslag från socialavgiftsutredningen (S 1981:04)
om överflyttning av administrationen av arbetsgivaravgifterna centralt från
riksförsäkringsverket (RFV) till riksskatteverket (RSV) och lokalt till de

155

lokala skattemyndigheterna. Förslaget om den nya organisationen läggs
fram i anslutning till att man föreslår en samordning av källskatteredovisningen
och uppbörden av arbetsgivaravgifterna.

Organisationsförslaget innebär en väsentlig förstärkning av personalen
vid de lokala skattemyndigheterna. Nettobehovet av arbetskraft för det
nya förfarandet beräknas totalt - sedan hänsyn tagits till att arbetskraftsbehovet
inom riksförsäkringsverket (verkets avgiftsbyrå) minskar - uppgå
till något över 200 årsarbetskrafter, av vilka flertalet skall placeras på de
lokala skattemyndigheterna.

Regeringen har för närvarande på sitt bord även förslag som föranletts
av en översyn av kronofogdemyndigheternas organisation. Översynen har
aktualiserats av RSV, det s.k. KÖP-projektet.

Förslaget innebär att riket indelas i 45 kronofogdedistrikt mot i dag 81
distrikt. På alla de orter som i dag är centralort för KFM men enligt
förslaget går miste om denna status, skall det inrättas lokalkontor. Däremot
skall på längre sikt av övriga s.k. stationeringsorter 62 stycken dras
in. Omkring 240 årsarbetskrafter beräknas försvinna.

RSV har anfört i sitt förslag att omorganisationen innebär en rätt väsentlig
resursförstärkning till förmån för de arbetsuppgifter som kvarstår inom
KFM efter det att datoriseringen i form av REX-systemet genomförts.
Förstärkningarna är huvudsakligen avsedda för att funktionera tillsyn i
konkurs och arbetet med utredning m.m. i svåra indrivningsmål, dvs.
sådana mål i vilka ekonomisk brottslighet kan tänkas förekomma och som
därför medför tidskrävande ekonomiska utredningar, skall kunna utföras
bättre. Verket anser dock att bemanningsberäkningarna kräver en mera
ingående analys än vad som hittills kunnat utföras. Sedan ett principbeslut
tagits om en omorganisation, bör därför enligt verket utredningsarbetet
fortsätta i syfte att få fram en mera i detalj utarbetad arbetsorganisation.

De bemanningsberäkningar som gjorts inom RSV bygger uppenbarligen
på den indrivningsstatistik som i dag upprättas av verket. I denna statistik
ingår bland restförda mål i stor utsträckning sådana mål som inte fordrar
andra åtgärder än enkla krav från KFM:s sida. En bedömning av den
egentliga arbetsbelastningen enbart på grundval av denna statistik blir
därför missvisande.

Ytterligare utredningar om arbetsbelastningen fordras uppenbarligen för
att man skall kunna få en bättre uppfattning om personalbehoven på
området. Det kan också sättas i fråga om inte dessa framtida utredningar
måste komma att få påverka distriktsindelningen.

Frågan om en ny distriktsindelning för KFM och de lokala skattemyndigheternas
nya arbetsuppgifter bör emellertid också ses i ett större sammanhang.
Med den utveckling som skett på skatte- och avgiftsområdet på
senare tid och den aktivitet som utvecklats för att få de olika beskattningssystemen
effektivare och säkrare kan nämligen starka krav resas på en
mera enhetlig ledning på såväl regeringsplanet som på lägre nivåer.

156

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteområdet på
regional och lokal nivå utreds för närvarande av en av regeringen tillkallad
utredningsman (B 1982:06, dir 1982:76). Denne skall också studera den
försöksverksamhet som påbörjats inom länsstyrelsen i Uppsala län med att
decentralisera viss del av skatteadministrationen från länsstyrelsen till de
lokala skattemyndigheterna i länet genom överflyttning av arbetsuppgifter
och tjänster.

Utredningsarbetet skall ske i samarbete med skatteförenklingskommittén
(B 1982:03, dir 1982:24) och arbetet skall enligt regeringens beslut
redovisas i så god tid att det kan beaktas av skatteförenklingskommittén
vid dess överväganden angående fördelningen av material och granskningsresurser
på regional och lokal nivå.

En överflyttning av arbetsuppgifter till lokal skattemyndighet från central
nivå har prövats av riksdagen på senare tid, nämligen under riksmötet
1982/83. I motion (1982/83:87) föreslogs inrättandet av lokala samhällsmyndigheter.
Skatteutskottet instämde i motionens syfte att minska byråkratin
och öka servicen inom skatteadministrationen men avstyrkte motionsyrkandet
med hänsyn till pågående utredningar inom regeringskansliet.
I enlighet med skatteutskottets förslag avslog riksdagen motionen.

På uppdrag av expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi
(ESO) har en arbetsgrupp undersökt kostnaderna för administrationen av
skatter och avgifter för budgetåret 1981/82. I en rapport (Ds Fi 1983:32) till
expertgruppen i december 1983 har arbetsgruppen redovisat att statens
kostnader för de myndigheter som medverkar i administrationen för
nämnda budgetår har uppgått till närmare 2,9 miljarder kronor.

I sin rapport påpekar arbetsgruppen att det är särskilt angeläget att
uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat på skatte- och
avgiftsområdet sker i ändamålsenliga former på grund av den stora finansiella
betydelse området har och den omfattande administrationen. Resultatanalys
har här blivit särskilt viktigt genom de satsningar som skett i
ökade personalresurser och investeringar i ADB-system men också på
grund av pågående försök att förenkla regelsystemet och effektivisera
skattekontrollen påpekar gruppen.

Arbetsgruppen noterar vidare att man mot bakgrunden av de förändringar
som nu sker på skatteområdet bör överväga att införa en mer ändamålsenlig
budgetering och uppföljning av skatte- och avgiftsadministrationens
kostnader som ett led i resultatredovisningen på detta område. 1 första
hand gäller detta den regionala och lokala skatteförvaltningen.

Även kommissionen (Ju 1982:05) mot ekonomisk brottslighet har i sitt
delbetänkande (SOU 1983:75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål
berört organisationsfrågan. Kommissionen noterar att med
kommissionens förslag i nämnda betänkande om ändrad uppgiftsskyldighet
och skatteförenklingskommitténs kommande förslag om förenklad
löntagardeklaration ändras förutsättningarna för organisationen på områ -

157

det. En ändrad organisation för skatteförvaltningen är därför en naturlig
följd av utredningsförslagen anser man. Den är också nödvändig om man
fullt ut skall kunna tillgodogöra sig de förbättringar som ligger i förslagen.
Särskilt noteras att i en ny organisation så bör befogenheter och styrfunktioner
vara klart definierade och så utformade att en övergripande planering,
ledning och samordning av verksamheten kan ske.

I budgetpropositionen (1982/83:100, bilaga 9) betonar finansministern
behovet av en samordning av de regler som styr skatteväsendets verksamhet
samt av resursprioritering och resursavvägning. Han återkommer till
detta behov i budgetpropositionen (1983/84, bilaga 9) för budgetåret
1984/85. Vidare anför han att regeringen givit statskontoret i uppdrag att i
samband med utredningen om en framtida länsförvaltning i Norrbottens
län göra en specialstudie av lämpliga former för en fristående skatteadministration
i detta län.

1.3.2 Överväganden och förslag

I en lämplig organisation för beskattningsområdet bör ingå endast ett
departement med fullständigt ansvar för all verksamhet på skatte- och
avgiftsområdet, dvs. med ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd
som indrivning av skatter och avgifter, och med underställda myndigheter
på central, regional och lokal nivå.

På regeringsnivån bör finansdepartementet ha huvudansvaret. På central
nivå svarar riksskatteverket för administrationen av skatter och avgifter.
Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar (exkl. mervärdeskatteenheterna)
och de lokala skattemyndigheterna bildar tillsammans regionala
skatteverk med de lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande
organ. Mervärdeskatteenheterna vid länsstyrelsernas skatteavdelningar
och den handläggning av punktskatterna, som nu ligger hos riksskatteverket,
bör flyttas över till de lokala skattemyndigheterna. Samtidigt bör
kronofogdemyndigheterna organisatoriskt sammanföras med de lokala
skattemyndigheterna.

Principbeslut bör snarast fattas om ny organisation för uttagande av
skatter och avgifter på alla nivåer. Därvid bör vad som ovan anförts
beaktas.

1.4 Förfarandet i första instans vid taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt Vid

granskningen av kronofogdemyndigheternas verksamhet har noterats
att vissa skatte- och avgiftsbeslut, som blivit överförda till KFM för
verkställighet, haft brister i såväl materiellt som formellt avseende. Dessa
brister har kunnat hänföras till förfarandet i första instans. Som exempel
på brister i materiellt avseende kan nämnas vissa skattepåföringar som
grundat sig på skönsmässiga överväganden.

158

Förfarandet vid taxeringen i första instans är för närvarande föremål för
utredning av såväl skatteförenklingskommittén som kommissionen mot
ekonomisk brottslighet. Det finns därför inte anledning att här närmare gå
in på olika lösningar av de problem som finns på detta område.

När det gäller kommissionens förslag i delbetänkandet (SOU 1983:75)
Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål finns det dock anledning
att notera att kommissionen funnit det angeläget att närmare undersöka
vad som kan göras för att ge skattekontrollen i första instans en
ändamålsenlig inriktning och åstadkomma att tillgängliga kontrollresurser
används på bästa sätt. Det har därvid enligt kommissionen varit naturligt
att undersöka vilka möjligheter ADB-tekniken kan erbjuda för att överflytta
personella resurser från masskontroll till kontroll av den mindre del
av deklarationsmassan som kan förväntas innehålla felaktigheter. För att
åstadkomma en sådan fördelning av resurserna föreslår kommissionen en
övergång till ett klargöringsförfarande och en maskinell urvalsprocess som
närmare beskrivs i rapporten.

1.4.1 Överväganden

I tidigare avsnitt har redogjorts för möjligheterna att samordna den
skatteadministrativa organisationen. Fullföljs resonemangen när det gäller
organisationen för själva förfarandet i första instans är det naturligt att
integrera beslutsförfarandet och kontrollen för inkomstskatt, arbetsgivaravgift
och mervärdeskatt i enlighet med de riktlinjer som kommissionen
anger. Många tecken tyder på att avsevärda fördelar uppnås om också
delar av de nuvarande s.k. transfereringarna integreras med beskattningsförfarandet.
Flera av de uppgifter som beskattningsmyndigheterna hanterar
inom vart och ett av de olika skatteslagen hör intimt ihop. Olika typer
av förmåner som räknas in under transfereringarna kan därvid integreras
med skattebeslutet antingen i form av ett avräkningssystem som direkt
baseras på lämnade uppgifter i deklarationen eller i form av bidrag enligt
nu gällande principer.

Uppenbara fördelar torde kunna uppnås om en taxering och debitering
kunde göras vid en och samma tidpunkt och därvid också avse andra av
den skattskyldiges kontakter med skatteadministrationen, dvs. samtliga
skatter och avgifter och andra skyldigheter och förmåner.

Inom de nuvarande systemen med inkomstskatt, arbetsgivaravgift och
mervärdeskatt finns det också flera tecken som tyder på att olika myndigheter
samtidigt handlägger frågor av samma art beträffande samma skatteeller
avgiftsskyldige. Om två eller flera myndigheter har problem när det
gäller att få information om en och samma skatte- och avgiftsskyldig, bör
enbart en myndighet ha ansvaret för att informationen kommer myndigheterna
tillhanda. På så sätt undviks onödigt dubbelarbete och uppgifterna
som lämnas kan därvid ligga till grund för kontroll på ett helt annat sätt än
det nuvarande splittrade systemet möjliggör.

159

Systemet kan utformas enligt de riktlinjer som anges i figuren nedan.

Inkomstskatt

Art» tsgivaravgifter

Mervärdeskatt

Ansökan/Aima 1 an

Bostadsbidrag

Försäkringskassa

Bidragsförskott

Föräldrapenning

etc

Det finns anledning att understryka vikten av att kontrollen i första
instans effektiviseras och så långt som möjligt automatiseras. Den nuvarande
tidspressen vid taxeringen bör undanröjas, t.ex. genom att vid
taxeringsårets utgång preliminära taxeringsbeslut kan fattas för oklara
taxeringsfrågor i avvaktan på erforderliga utredningar. Dessutom bör tveksamma
fall i taxerings- eller avgiftsmål inte få avföras från vidare handläggning
genom tillämpning av skönstaxeringar eller motsvarande beslut som
grundar sig på mer eller mindre kloka gissningsvisa uppskattningar. Det
kan för övrigt sättas i fråga om inte vaije beslut på skönsmässiga grunder
bör åtföljas av en samtidig utredning angående den skattskyldiges förutsättningar
att erlägga påförda skatter och avgifter.

1.5 Forskning om de materiella beskattningsreglerna

Även om granskningen inte har avsett de materiella skattereglerna har
uppmärksammats att även skattesystemens konstruktion i materiellt avseende
kan inverka på indrivningsresultaten.

1.5.1 Överväganden

När ett skattesystem som vårt är uppbyggt med huvudregler, från vilka
många undantag görs, försvåras den praktiska tillämpningen. Först och
främst ställs de skattskyldiga inför svårigheter eftersom de har svårt att
tillägna sig innehållet i bestämmelserna. För taxeringsmyndigheterna, som
har till uppgift att kontrollera de åberopade undantagen och då särskilt om
förutsättningar för ett tillgodogörande av dem föreligger, vållar lagstiftningens
komplexitet också bekymmer. I sistnämnda fall kan det närmast
vara en fråga om skattekontrollen kan bli ändamålsenlig.

Ar 2 Ar 3 Ar 4

>lut Ligt
''reliminär källskatt

ilut år 2

enligt tabell/dekla -

nligt tabel1/deklara -

Slut 1. beslut Ar 3

Kontrolluppgift

Preliminära avgifter i
fast % pA utbetald lön

Ilutligt beslut Ar 2

»reliminära avgifter 1
% pi utbetald lön

Sluti- beslut år 3

Preliminära beslut enligt
deklaration och preliminär

Preliminära beslut/skatt

Preliminära beslut/

Utgående bidrag antingen
i form av utbetalning
eller i form
av skatteavräkning

160

Det finns naturligtvis en rad faktorer sorn förklarar varför vi har hamnat i
denna situation. Olika delreformer inom skatteområdet har fogats till varandra
vilket innebär svårigheter att överblicka systemet som helhet. Dessutom
söker man att uppnå olika mål med enskilda delreformer som inte
sällan för vissa skattskyldiga till och med kan få motsatta effekter.

Mot bakgrunden av dessa påståenden finns det anledning att undersöka
på vilket sätt beskattningssystemens effekter kan analyseras. Vilka olika
kategorier av skattskyldiga som utnyttjar beskattningssystemens regler
och under vilka förutsättningar och omständigheter skatt betalas, bör
härvid vara en central frågeställning. Andra typer av undersökningar kan
också komma ifråga.

När det gäller skatteavdragens budgeteffekter (tax-expenditures) kan
det vara fråga om att klarlägga det inkomstbortfall som uppkommer då
avdrag medges från bruttoinkomst, underskottsavdrag får åtnjutas, vissa
inkomster är befriade från beskattning, en särskild skattereduktion ges,
särskild skattesats tillämpas eller nedsättning av slutlig skatt medges. För
att mäta sådana effekter krävs kunskap om skattesystemets samlade effekter.
Varje variation i systemet bör kunna frigöras som en separat och
enskild enhet. Därifrån kan sedan variablerna ökas till att omfatta hela
systemet och olika handlingsalternativ i skilda beskattningssituationer.

Tid till annan görs undersökningar hur olika beskattningssystem verkar.
Detta görs främst i samband med att frågor om införande av nya system
eller om ändringar i gamla utreds. Från riksrevisionsverket och riksskatteverkets
sida görs också vissa punktvisa insatser i sådant syfte. Det kan
emellertid sättas ifråga om det inte bör finnas en kontinuerlig möjlighet till
sådana undersökningar.

Detta kan uppnås om det skapas en databas som bygger på det material
som kommissionen mot ekonomisk brottslighet i sitt ovannämnda betänkande
(SOU 1983:75) föreslår skall ställas samman hos lokal skattemyndighet.
Databasen bör självfallet innehålla avidentifierat material men skall
kunna ge möjlighet att komma verkligheten så nära som möjligt vid provkörningar
av tänkbara skatteändringar eller skatteförslag.

Databasen bör innehålla skattskyldigas inkomst- och beskattningsförhållanden
fördelade efter inkomst- och näringsförhållanden. Den får bilda
grunden vid undersökningar om hur skatter och avgifter verkligen fördelar
sig bland de skattskyldiga. Den kan också ligga till grund för undersökningar
om hur administrationen av skatter och avgifter bäst kan genomföras
samt användas för bedömning av utfallet av de åtgärder i form av anvisningar
och tillämpningsföreskrifter som planeras från myndighetshåll.

Vad som bör eftersträvas är att med hjälp av datamediet snabbt kunna få
empiriska erfarenheter av olika lösningar för bedömning av vilka val av
framtida åtgärder som bör göras.

Exempel på en sådan metod för undersökningar med en databas som
grund lämnas i den modell som skisserats på nästa sida.

161

Självfallet måste den skisserade modellen för undersökningar utvecklas i
olika avseenden. Exempel på sådana särskilda undersökningar är branschanalyser.
Genom undersökningar om förvärvskällor, associationsformer
samt förädlingsvärdeundersökningar, varuinköpsundersökningar, företagsekonomiska
och nationalekonomiska tväranalyser, beteendevetenskapliga
undersökningar, undersökningar av tax-expenditures och liknande
granskningar kan område för område systematiskt kartläggas.

Som skäl för införande av nu skisserade undersökningsmetoder kan
vidare nämnas att den hittillsvarande forskningen om t.ex. de samhällsekonomiska
verkningarna av våra skatteavdrag är bristfälliga. Vi vet inte vilka
effekter dessa har på statsbudgeten, och eftersom det inte finns tillgängliga
ekonomiska analyser vet vi inte heller hur många medborgare som vid
förändringar i skattesystemet kommer att ändra sitt beteende för att kunna
åtnjuta avdrag eller avstå från dem. I budgetarbetet sker en noggrann
kontroll av de offentliga utgifterna, medan skattereglernas konstruktion
när det gäller att visa hur de påverkar inkomstsidan inte är föremål för
samma intresse. Med nu skisserat förfarande skulle man kunna beräkna
bortfallet av intäkter och det är också möjligt att därvid bedöma om värdet
av ett skatteavdrag står i rimlig proportion till kostnaderna härför. Härvid
kan studeras vilka effekter en ytterligare skatteskärpning får i administrativt
hänseende. Man kan också såväl ur den skattsskyldiges synvinkel som
från skatteadministrationens sida bedöma hur resurserna tas i anspråk.

Vidare tyder mycket på att de problem som i dag gör sig gällande
beträffande den s.k. svarta marknaden och annat skatteundandragande är
knutet till vissa branscher. Förutsättningarna för sådana undandraganden
kan också undersökas bransch för bransch. Men framför allt bör anledningarna,
dvs. orsakerna till att vissa områden upplevs som problemfyllda,
bli föremål för undersökning. Samtidigt kan de bakomliggande orsakssammanhangen
kartläggas systematiskt.

Tanken bakom databasen (informationsbanken) är sålunda att såväl små
som stora och övergripande frågor om beskattningssystemens effekter
skall kunna besvaras.

Den skall utgöra ett medel varigenom förbättrade kunskaper och ökad
effektivitet i våra skattesystem kan uppnås. Möjligtvis bör den inrättas i
samband med att medel satsas för målinriktad forskning på området.
Information som tas fram i detta sammanhang skall sålunda inte ligga till
grund för beskattning i sak.

1.5.2 Förslag

Särskilda medel bör anvisas för att i forskningssyfte undersöka verkningarna
av olika lösningar för uttagande av skatter och avgifter.

11 Riksdagen 1984/85. 2 sami. Nr 2

162

Särakilda undersökningar
av bristande deklarationsmater
ia 1

Särskilda undersökningar
av skönstaxerade pga under-j
låten deklaration

Särskilda undersökningar
av skönstaxerade pga brist i
i deklarationen i

Säskildaundersökningar
av icke registrerade personer

Särskilda undersökningar
av mantalsskrivningsadresser

Särskilda undersökningar
om konsumtion

Särskilda undersökningar
om bidraqssytemet

Särskilda undersökningar
av aktieinnehav

Särskilda undersökningar
av fast egendom

Det sammanlagda antalet registrerade
fysiska och juridiska
personerna i riket

J Fysiska personer under 16 år L

Fysiska persöner över 66 år ^

Fysiska personer med lön huvudsakligen
från stat eller kommun -

Fysiska personer med lön huvudsakligen
från det privata näringslivet -

Fysiska personer med lön från
såväl stat och kommun som från
det privata ^äringslivet

Särskilda undersökningar
av obligationsinnehav

i Särskilda undersökningar !

! av inkomstskikten |

j Särskilda undersökningar |

| om avdraqsmoi1igheterna |

jSärskilda undersökningar
i av kontokorten

Särskilda undersökningar
om arbetslösheten

Särskilda undersökningar
om förvärvskällorna

Särskilda undersökningar
om sjukfrånvaro

Särskilda undersökningar
av kapitalvaruinköp

jBeteendevetenskapliga
I undersökningar

[ Sociologiska^ undersökningarj

—i | Rimlighetsanalyser~

SAMTLIGA JURIDISXA PERSONER

BRANSCHINDELNING


1 Särskilda undersökningar av 1 företagsformerna			... _	2	__
			3	Ml
Särskilda undersökningar av '' speciella branschproblem				4	—
		b-—-i	5
Särskilda undersökningar av			> -	►—	6	—
		/		7	—
Särskilda undersökningar om					. 8	—
			—*	9	•—
'' Särskilda undersökningar oib				m -	0	M
! konsolideringsreglerna	i			*	mJ

i seende vinstfördelning |

j Särskilda undersökningar om i
I multinationell företagssamhet"

i Särskilda undersökningar om
i utlandstransaktloner |

■ Särskilda undersökningar om ''

; skatteuttaget |

I Inkomstslagsundersökningar
i Inkomst av(inkomst av Inkomst

Branschindelning med hänsyn
tagen till as soc ia t iöns for "e™

Jj,

Juridiska	övriga	Ekonomiska	Ideella	Fysiska
personer	juridiska	föreningar	stiftel-	rörelser
aktiebolag	personer		ser

tjänst tillfällig jordbruksförvärvs-
.fastighet
verksamhet;

i Inkomst av Inkomst av Inkomst av
! rörelse kapital annan

! j j fastighet

Ska t teundand raganda under sokn in garl
Käll- |Arbets- Punktskatt j

skatt

givaravgifter -

Mervärde- Inkomst Övriga ska->

skatt och för- tter och I

imögenhets- avgifter j‘
! skätt j

Särskilda mervärdeskatteunder- |

sökningar

uinköpsundersökningar
! Förädlingsvärdesundersökningar |

I Särskilda undersökningar av före^
tags- och nationalekonomiska be- i
■ räkningar .

j Särskilda undersökningar avseendej
I skatteadministrationens handlägg-j
ningsrutiner vid taxering, debi- I
tering och uppbörd av skatt jj

Särskilda undersökningar avse- I
ende processföremålet och omfatt-*
ningen i skatteprocessen j

Särskilda undersökningar i vilken
utsträckning och omfattning J

naturaprestationer kan utnyttjas i

Särskilda undersökningar av
skillnaderna mellan utgifts- och
inkomstsidan 1

jSärskilda undersökningar av hur ’
"i skatte-, avdrags-, utgifts- och ■
i avgiftssystemen påverkar varandra

| Särskilda undersökningar av hur ''
subventioner påverkar närings1
livet och konkurrenskraften j

163

1.6 Indrivningsstatistiken

Uppgifter ur indrivningsstatistiken har - i linje med de ursprungliga
syftena - använts som mått på statens fordringar i form av restförda
skatter och avgifter samt som mått på KFM:s arbetsbörda och effektivitet.
Statens restförda fordringar anser man sig då kunna utläsa ur uppgifterna
om belopp att indriva och oredovisat vid årets slut, belopp som också
betraktas sorn mått på KFM:s arbetsbörda. KFM:s effektivitet försöker
man bedöma från uppgifter om levererade belopp och leveransprocenttal.

Indrivningsstatistiken har använts av riksdagen, regeringen med kansli,
riksskatteverket, riksrevisionsverket och andra centrala myndigheter, men
även av länsstyrelserna och KFM för information, resursfördelning, uppföljning
och kontroll av indrivningsarbetet. Uppgifterna har ofta återgetts i
massmedierna som mått på storleken av och förändringarna i statens
fordringar, som mått på storleken av KFM:s arbetsbörda och som bild av
gäldenärssituationen.

Indrivningsstatistikens nuvarande utformning har emellertid lett till felaktiga
tolkningar som har medfört att statens totala restförda fordringar i
en del sammanhang underskattats, medan KFM:s aktuella arbetsbörda
överskattats.

1.6.1 Förslag

Till följd av granskningen har lagts fram förslag till förändringar av
indrivningsstatistiken som i stora drag innebär följande.

Indrivningsstatistiken bör i princip omfatta indrivningen av alla medelsslag
på statsbudgetens inkomstsida. De medelsslag som hittills har särredovisats
bör särredovisas även i fortsättningen. Därutöver bör även andra
medelsslag som beloppsmässigt är av större betydelse särredovisas. Tabellen
för kvarstående skatt bör sålunda delas upp i två tabeller, en avseende
A-skattebetalare och en för B-skattebetalare. Vidare bör restförda arbetsgivaravgifter
i form av preliminära och kvarstående avgifter redovisas i
skilda tabeller.

Hur gäldenärerna fördelar sig på fysiska och juridiska personer bör
också framgå av statistiken liksom de oredovisade beloppens fördelning på
viktigare näringsgrenar och yrkeskategorier.

Den geografiska redovisningen av indrivningsverksamheten bör begränsas.
Uppgifter om KFM bör återges endast i tabellerna för skatter och
avgifter, totalt, medan den mera detaljerade redovisningen i övrigt begränsas
till länsnivå.

I övrigt bör det inledande avsnittet i publikationen Indrivningsstatistik
göras mera utförligt och informativt, så att det blir lättare för statistikkonsumenterna
att tillägna sig statistiken. Nya tabeller och diagram införs i
syfte att göra innehållet mera lättförståeligt. Antalet tabellsidor bör vidare

164

minskas avsevärt. Rubrikerna till tabellerna och deras layout bör förbättras.

Mera konkret föreslås följande förändringar med utgångspunkt i den
nuvarande publikationens uppställningar:

Innehåll

1. Statens totala fordringar i restförda skatter och avgifter utan avdrag
för avskrivningar anges i summatabellerna under rubriken Oredovisat. För
fordringarna återges läget per redovisningsårets böljan och slut. Lägesbeskrivningen
vid slutet av året kompletteras med en särredovisning för
belopp avseende fordringar som ingår i konkurser, sådana för vilka anstånd
med betalning lämnats, sådana som är avskrivna från aktiv bevakning
samt övrigt (direkt bearbetningsbara fordringar).

2. Under Oredovisade belopp vid årets slut skall också anges antalet
gäldenärer med fördelning på fysiska och juridiska personer. Oredovisade
belopp fördelas också på beloppsmässigt mera betydande näringsgrenar
och yrkesgrupper (om REX-systemet ger förutsättningar för detta).

3. Resultatet av indrivningen för olika år skall till skillnad mot nu kunna
avläsas i högst två årskontotabeller, nämligen dels i årskontotabell för det
aktuella redovisningsåret, dels i årskontotabell utvisande indrivningens
slutresultat. Detta innebär att tre årskontotabeller slopas för vaije medelsslag
(summa 18 tabeller).

4. Leveransprocenttalen skall i årskontotabellema beräknas på debiterade
belopp eller på belopp att indriva. De nuvarande procenttalstabellerna
om vardera fem sidor med redovisning av det ackumulerade indrivningsresultatet
per län minskas till en sida genom att redovisningen begränsas till
det ur prognossynpunkt säkraste året, nämligen året efter registreringsåret.
I övrigt redovisas i diagram leveransprocenttal för ett år efter registreringsåret
och det år preskription har inträtt. Länen rangordnas efter
indrivningsresultat.

5. Indelningen i medelsslag ändras så att restförd kvarstående skatt
fördelas på olika tabeller för A- och B-skattebetalare och redovisningen för
arbetsgivaravgifter uppdelas i två tabeller, en för preliminära avgifter och
en för kvarstående avgifter.

6. I geografiskt avseende utformas statistiken så att totaltabellerna för
indrivning av skatter och avgifter skall avse både läget hos KFM och
länen, medan tabellerna för de olika medelsslagen skall ha län som lägsta
redovisningsnivå.

7. Utvecklingen av indrivningen över flera år åskådliggörs genom diagram
med belopp för vad som respektive år debiterats, levererats och vad
som står kvar oredovisat vid årets slut, beloppen angivna i både löpande
och fasta priser.

165

Form

8. Alla belopp i tabellerna anges med tusental kronor med mellanslag
mellan tresiffergrupper i stället för som nu med kr. och utan mellanslag.

9. Uppgifterna för varje KFM/län i tabellerna anges på en rad, både
belopp och procenttal, vilket blir möjligt genom slopande av krontalen och
KFM-sifferkoderna.

10. De särskilda bilagetabeller som nu finns för REX-KFM utgår i
samband med att REX införs för alla KFM.

Genom de nämnda förändringarna beräknas Indrivningsstatistikens omfång
kunna minskas från nuvarande ca 450 sidor till ca 50 sidor, dvs. till ca
10% av dess nuvarande omfång, men med ett ökat informationsvärde som
resultat.

RSV bör liksom hittills få ansvaret för indrivningsstatistikens framställning
och i samråd med RRV och riksdagens revisorer ha ansvaret för dess
fortlöpande revidering. För sistnämnda verksamhet bedöms RSV övergångsvis
behöva ett visst resurstillskott. Övergången till att basera statistiken
helt på REX-systemet innebär å andra sidan viss resursbesparing.

1.7 Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatt

Utifrån granskningen av KFM:s verksamhet har noterats vissa åtgärder
som kan vidtas inom beskattningssystemen för att underlätta och förbättra
KFM:s möjligheter till effektivare skatteindrivning utan att alla på beskattningsområdet
pågående utredningar behöver avvaktas.

1.7.1 Betalningspåminnelser

Under år 1983 har länsstyrelserna som en nyhet böljat sända ut betalningspåminnelser
innan skatt överlämnas för indrivning. Enligt under hand
infordrade uppgifter angående de första påminnelseperioderna har beträffande
antalet mål angående kvarskatt och preliminär B-skatt (de två medelsslag
för vilka åtgärden hittills vidtagits) förfarandet resulterat i att
mellan 30-35% av påminnelserna lett till betalning. Beloppsmässigt har
för vissa undersökta län påminnelserna, när det gäller B-skatten, resulterat
i att upp till 18-20% av det totala kravet på betalning infriats. För kvarskattens
del har inbetalningsviljan varit sämre, 7%.

Vid granskningen har också kunnat konstateras att förstagångskraven
varit en av KFM:s mest verkningsfulla åtgärder.

Påminnelserna från länsstyrelserna har visat sig ha god effekt. Nu påbörjad
försöksverksamhet bör fortsätta och utvidgas till även andra medelsslag.

166

1.7.2 Tidigareläggning av avskrivningsåtgärder

När det gäller frågan om tidigareläggning av avskrivningsåtgärder visar
statistiska undersökningar att KFM ofta får uppdrag att verkställa indrivning
i mål för vilka det för beslutsfattarna borde ha varit uppenbart att
möjligheten att få betalning skulle bli små. Sålunda har det visat sig att
hindersbevis lämnas mycket kort tid efter det att begäran om verkställighet
ingetts. Detta föranleder ibland t.o.m. att avskrivning sker tidigare än vad
bestämmelserna föreskriver. Vidare har under hand erfarits att konkursförvaltare
anser att verkställighet enligt nuvarande system ofta begärs i
mål gällande gäldenärer som försatts i konkurs och där betalningsförmågan
för tillfallet varit obefintlig.

När det gäller skönstaxeringsmålen har noterats att verkställigheten ger
ringa utdelning och oftast redovisas med hinder. Enskilda kronofogdar har
under hand också påtalat att skönstaxeringarna inte sällan avser ”luftbelopp”.

En undersökning angående restförda skatter och avgifter hos socialhjälpstagare
i Stockholms kommun visar vidare att en femtedel av de
socialhjälpstagare som var gäldenärer hos KFM åtminstone hade en skuld
som grundade sig på skönstaxering.

I undersökningen av skatte- och avgiftsbetalningen vid eftertaxeringar i
samband med skattemyndigheternas revisionsverksamhet visar det sig
också att vissa skattskyldiga redan vid eftertaxeringstillfället var belastade
med oguldna skatte- och avgiftsfordringar.

Flera andra exempel kan säkerligen presenteras på fall där det redan på
ett tidigt stadium borde ha varit klart att den skattskyldige varit på obestånd.
I sådana fall bör det åligga beskattningsmyndigheten att vid beslutstillfället
notera förhållandet och rekommendera avskrivning. Länsstyrelsen
kan därefter utan att föra fordringen vidare till KFM avskriva den från
aktiv bearbetning.

1.7.3 Vissa administrativa rutiner

Den administrativa gången är vid avskrivning från aktiv bearbetning
följande: 1. Först överlämnar länsstyrelse restlängden för verkställighet,

2. Uppkommmer hinder för detta tillställer KFM länsstyrelsen ett hindersbevis,
3. Med detta som grund beslutar länsstyrelsen att fordringen skall
avskrivas från vidare bevakning, 4. Beslutet meddelas KFM. De s.k.
REX-myndighetema tillämpar en enklare ordning.

Av 1975 års fordringar - i kronor räknat - skrevs 22% av från vidare
bevakning. En rationaliseringsvinst kan sålunda göras genom en förenkling
av det administrativa förfarandet vid utbytet av handlingar mellan länsstyrelsen
och KFM. Förslagsvis bör KFM behålla sitt indrivningsuppdrag till
dess fordringen är preskriberad. KFM bör då efter egen bedömning kunna
avskriva fordringen från vidare bevakning och även aktivera den om
betalningsläget för gäldenären förändras. Motsvarande förfarande tillämpas
av vissa myndigheter som i dag är anslutna till REX-systemet.

167

1.7.4 Avkortning

En viss del av de mål som enbart föranleder avkortning återfinns bland
skönstaxeringsmålen. Vid en begränsad undersökning av länsrättens i
Stockholms län prövning av mål som grundat sig på en skönstaxering
framkom att för granskat tidsavsnitt upp till 75 % av dessa mål inte stått sig
vid prövning i länsrätten. I den mån restföring av dessa skatter och avgifter
skett, har målen således föranlett KFM att satsa resurser för indrivning av
fordringar som haft sin grund i dåligt underbyggda beslut. Hur stor andel
dessa mål utgör av det totala antalet skönstaxeringsmål finns det inga
uppgifter om.

En stor del av de skönstaxerade har för övrigt så dålig ekonomisk
bakgrund att det kan sättas ifråga om det finns anledning att ens påföra
skatt.

Av granskningen framgår vidare att skönstaxeringar tillämpas i ganska
stor omfattning. Även rationella skäl motiverar därför att besluten i dessa
mål underbyggs bättre. Från KFM:s synpunkt sett är det särskilt angeläget
att de ekonomiska förutsättningarna för betalning undersöks, så att samtidigt
som debiteringsbeslutet skall fattas, uppbördsmyndigheten får besked
om huruvida möjligheter att få ut skatten finns.

1.7.5 Förslag

- Betalningspåminnelser bör i större omfattning än nu sändas ut innan
fordringar restförs hos KFM.

— Länsstyrelsen bör redan på grund av upplysningar från beskattningsmyndigheten
kunna besluta om avskrivning och därefter underlåta att
föra över fordringar till KFM.

— KFM bör efter egen bedömning kunna besluta om avskrivning av fordringar.

- Beslut om skönstaxering bör underbyggas bättre. Därvid bör de ekonomiska
förutsättningarna för betalning utredas.

2 REMISSYTTRANDENA

Yttranden över rapporten 1983/84:4 Kronofogdemyndigheternas verksamhet
om beskattningssystemen har efter remiss avgetts av riksskatteverket
(RSV), riksförsäkringsverket (RFV), länsstyrelserna i Stockholms,
Jönköpings, Malmöhus, Göteborgs- och Bohus samt Värmlands län, riksrevisionsverket
(RRV), statistiska centralbyrån (SCB), universitets- och
högskoleämbetet (UHÄ), tjänstemännens centralorganisation (TCO), cen -

168

tralorganisationen SACO/SR, landsorganisationen i Sverige (LO), Föreningen
Sveriges Kronofogdar, Fögderichefsföreningen och Taxeringsordförandenas
Riksförbund. Vederbörande länsstyrelse har bifogat yttranden
från lokala skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter inom länet.
Vidare har utan särskild anmaning yttranden inkommit från kronofogdarna
i Göteborg och Landskiona, Föreningen Sveriges Skattechefer samt Föreningen
Sveriges Uppbördschefer.

2.1 Allmänt

I nästan samtliga remissyttranden diskuteras med intresse de principiella
frågorna angående sambanden mellan de myndigheter som handhar debitering
och uppbörd av skatter och avgifter och de som har till uppgift att
genom exekutiva åtgärder verkställa skatte- och avgiftsbesluten. Frågan
om en ny organisation på samtliga nivåer för uttagande av skatter och
avgifter anser man dock nästan genomgående böra få anstå till dess pågående
utredningar som berör dessa förhållanden är slutförda. Här avses
bl.a. det av regeringen till statskontoret den 15 december 1983 givna
uppdraget att med utgångspunkt i en studie i Norrbottens län undersöka
lämpliga former för en från länsstyrelsen fristående skatteförvaltning. Detta
gäller även ett principbeslut härom.

Riksskatteverket (RSV) noterar att verket i olika sammanhang framfört
uppfattningen att lednings-, styrnings,- och samordningsfunktionerna inom
skatte- och indrivningsväsendet behöver förstärkas och att hela förvaltningen
bör ses som en sammanhållen enhet - en koncern. RSV ställer sig
således bakom de i rapporten framförda synpunkterna om behovet av en
enhetlig ledning av och samlad organisation för hela beskattningsområdet.
Verket anför vidare:

En organisationsförändring i här berört avseende kan behöva anpassas
till de ändringar i taxeringsförfarandet m.m. som skatteförenklingskommittén
och kommissionen mot ekonomisk brottslighet har föreslagit eller
väntas föreslå. RSV vill här understryka det angelägna i att förenklingar
faktiskt kommer till stånd. Detta är en förutsättning för att den av statsmakterna
angivna inriktningen att koncentrera resurserna på komplicerade
och svårkontrollerade deklarationer skall kunna realiseras.

Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker det positiva i att införa ett
visst mått av ekonomiskt resultattänkande i samband med bl.a. taxering,
revision och indrivning. Länsstyrelsen vill emellertid framhålla att dessa
tankegångar inte får överskugga principen om en likformig och rättvis
taxering. Principen bör gälla samtliga led i beskattningsprocessen. Dessutom
finns i de olika leden av skattesystemen ej mätbara faktorer, exempelvis
den allmänpreventiva effekten, påpekar länsstyrelsen.

När det gäller organisationen finner länsstyrelsen det angeläget med en
enhetlig ledning för de olika leden i beskattningsprocesserna. I en sådan

169

organisation bör enligt länsstyrelsen ingå både taxerings-, debiterings-,
uppbörds- och indrivningsfunktionerna. Genom en sådan samordnad verksamhet
kommer resurserna att kunna utnyttjas effektivare framhåller man.
En del av de i rapporten redovisade problemen kommer också då att kunna
lösas, bl.a. kommer antalet felaktiga skönstaxeringar att kunna minska.
Det är även viktigt att en skattskyldig bara skall behöva vända sig till en
myndighet med sina skattefrågor.

För att man skall kunna ta ställning till hur en lämplig organisatorisk
uppbyggnad av skatteförvaltningen bör se ut bör man enligt länsstyrelsens
mening göra en mer ingående översyn. Enligt länsstyrelsen bör redan nu
indrivningsfunktionen knytas närmare övriga beskattningsfunktioner. Indrivningen
bör utgöra en naturlig del av den ordinarie uppbörden av
skatter och avgifter. Det bör dock övervägas om vissa av kronofogdemyndigheternas
arbetsuppgifter, t.ex. hanteringen av enskilda mål och tillsynsfunktionen,
kan ingå i den föreslagna organisationen eller om dessa uppgifter
måste skötas av en fristående myndighet.

I princip bör man dock enligt länsstyrelsen avvakta de organisationsutredningar
som pågår.

Länsstyrelsen i Stockholms län beklagar att rapporten till stora delar
bygger på 1977 års restföring (1975 års taxering). Mera aktuellt material
skulle ha kunnat ge en mera rättvis bild av hur en fullt utbyggd RS-organisation
påverkat de exekutiva myndigheternas arbete anser länsstyrelsen.

Länsstyrelsen finner dock att det i rapporten lämnas en intressant redovisning
av kronofogdemyndigheternas arbetsförhållanden och deras användning
av personalresurserna samt det resultat indrivningen i allmänna
mål ger. Rapporten belyser även kronofogdemyndigheternas nära anknytning
till och beroende av den övriga skatteförvaltningen. Länsstyrelsen
konstaterar också, att den nuvarande utformningen av riksskatteverkets
indrivningsstatistik lett till en överskattning av kronofogdemyndigheternas
arbetsbörda. För att man skall få en total bild av denna bör enligt länsstyrelsens
mening en motsvarande utredning göras även beträffande kronofogdarnas
arbete med enskilda mål.

Även om rapporten inte är heltäckande ger den enligt länsstyrelsen den
första, breda analysen av hur kronofogdemyndigheterna utnyttjar sina
resurser. Rapporten kan jämföras med den utredning som gjorts inom
riksskatteverket beträffande kontrollområdet. (Plan- projektet, RSV Rapport
1983:2).

Länsstyrelsen (uppbördsenheten) delar vidare revisorernas uppfattning
om att kronofogdemyndigheterna i stor utsträckning är beroende av kvaliteten
på de uppdrag, som överlämnas för verkställighet. Det finns alltså ett
direkt samband mellan indrivningen och hur taxering, debitering och uppbörd
av skatter och avgifter genomförs. Länsstyrelsen noterar att uppbördsenheten
vid sin inventering hos KFM regelmässigt kan göra sådana
iakttagelser. Som exempel nämns att uppbördsenheten vid en inventering i

170

början av detta år uppmärksammat flera belysande fall, bl.a. ett som gällde
restförd T-skatt på ca fem miljoner på ett 5 000-kronorsbolag som redan
avregistrerats. Restföringen grundades på en dom i länsrätten. Det restförda
beloppet måste man avskriva omedelbart då gäldenären inte längre
existerade.

Enligt länsstyrelsen är det självfallet skattemyndigheternas skyldighet
att se till att de indrivningsuppdrag som lämnas över är både materiellt och
tekniskt korrekta. Det är också helt riktigt, framhåller man, att brister i det
restförda materialet medför ett onödigt resursbortfall - kanske till och
med medverkar till en viss osäkerhet vid kronofogdemyndigheternas bedömning
om exekutiva åtgärder skall vidtas eller inte. Åtgärder mot en
gäldenär med flera restförda poster bland vilka någon eller några grundar
sig på skönsmässiga uppskattningar blir ofta vilande i avvaktan på eventuellt
besvär och anstånd. En sådan osäkerhet är inte bra. Kronofogdemyndigheterna
måste i princip kunna utgå ifrån att alla uppdebiterade belopp
skall drivas in, framhåller länsstyrelsen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker för sin del att en effektivisering
av taxeringsmyndigheternas och kronofogdemyndigheternas arbete
förutsätter en klar formulering av verksamheternas mål. För närvarande
finns en mängd olika, ibland sinsemellan motstridiga mål på beskattningsområdet.
Statsmakterna har sina mål med skattepolitiken: det kan gälla
ekonomisk brottslighet, sysselsättning, konjunkturer, jämställdhet eller
statsfinanser. Skatteförfattningarna, som i sina grunddrag är oförändrade
sedan 1928, innehåller vissa allmänna mål, medan myndigheterna som
skall tillämpa dem har ytterligare mål. För den enskilda tjänstemannen kan
det vara svårt att urskilja och prioritera de olika målen varför tjänstemannens
handlande lätt styrs mot det alternativ som ger den högsta taxeringen.
Därvid förutsätter man också att det innebär det största tillskottet till
statskassan. Riksskatteverkets metoder för resultatredovisning, sättet att
offentliggöra det och inflytandet på resursfördelningen ger även stöd för
tankar i den riktningen, anser länsstyrelsen, som fortsätter:

Det är sålunda nödvändigt att statsmakterna bättre definierar målen för
skattemyndigheternas verksamhet. Det går inte att med de resurser som
rimligen kan ställas till myndigheternas förfogande samtidigt ta in pengar
till statsverket, bekämpa ekonomisk brottslighet, informera, ta hänsyn till
sysselsättningen samt ägna sig åt det väsentliga skatteundandragandet.

Föreningen Sveriges Skattechefer pekar också på behovet av en samlad
bild av förhållandena på skatteområdet för att en effektiv organisation skall
uppnås på alla områden. Föreningen anför:

En av de mest påfallande anledningarna till att de ständiga utredningarna
rörande översyn av distriktsindelning m.m. inom exekutionsväsendet blivit
resultatlösa och endast skapat oro hos berörd personal med åtföljande
effektivitetsförluster torde nämligen vara, att man inom utredningarna inte

171

fått direktiv om — eller själv insett — att man måste koppla samman en
sådan undersökning med en förutsättningslös översyn av kronofogdemyndigheternas
och övriga involverade myndigheters ställning i en på alla
nivåer samordnad organisation av beskattningsväsendet. Synpunkter i
denna fråga har för övrigt framförts av skattechefernas representant i
Kronofogdemyndighetsutredningen, se SOU 1977:42 sid 153-154.

Beträffande indrivningsverksamheten är det också viktigt att det göres
en djupgående analys av hur KFM använder sina resurser, dvs. en probleminventering
med förslag till åtgärder liknande RSV:s s.k. Planprojekt,
RSV Rapport 1983:1.

Landsorganisationen i Sverige (LO) är också av den uppfattningen att
den nuvarande organisationen för skatte- och avgiftsadministrationen är
mycket splittrad och dåligt samordnad. LO anför:

Ansvaret för skatte- och avgiftsfrågorna ankommer i ett eller annat
avseende på 4-5 departement samt ett trettiotal olika underordnade myndigheter.
Denna anmärkningsvärda brist på enhetlighet och samordning
skapar enligt LO:s mening betydande problem för statsmakterna, skatteadministrationen
och inte minst de skatteskyldiga. Det är högst troligt att
väsentliga vinster ur administrativ synpunkt kan uppnås genom en mera
samordnad organisationsstruktur. LO kan därför instämma i utredningens
bedömning att uttalade behov föreligger för att åstadkomma en mera
enhetlig organisation för skatte- och avgiftsadministrationen.

Innan konkreta och definitiva organisation sförslag kan framläggas fordras
det enligt LO emellertid en kompletterande och grundlig kartläggning
av eventuella organisationsförslags förväntade ekonomiska, administrativa
och övriga effekter. Ett första steg mot en enhetlig organisationsstruktur
bör dock ske genom det principbeslut som utredningen föreslår.

I princip samma skäl som kan motivera en organisationsförändring kan
också vara argument för en större integrering av beslutsförfarandet och
kontrollen för olika skatte- och avgiftsslag. Men även i denna fråga tarvas
ytterligare utredning innan konkreta förslag kan presenteras, anser LO.

2.2 Organisationsförslaget

Samtliga remissinstanser anser att tidpunkten för riksdagen att för närvarande
fatta ett principiellt beslut om organisationen på beskattningsområdet
inte är lämplig med hänsyn till dels att vi i dag inte har tillräckligt gott
beslutsunderlag och dels att resultatet av de utredningar som nyligen
tillsatts av regeringen och berör organisationen bör avvaktas. Å andra
sidan betonar flertalet remissinstanser behovet av en samordning och av
en kraftfull ledning för arbetet inom beskattningsområdet.

Föreningen Sveriges Skattechefer framhåller att föreningen tidigare i
andra sammanhang gett uttryck för den i rapporten poängterade betydelsen
av att det finns en enhetlig ledning med totalansvar för taxering,

172

debitering, uppbörd och indrivning vid utnyttjande av tillgängliga resurser.
Även länsstyrelsen i Värmlands län anför motsvarande synpunkter.

Föreningen Sveriges Skattechefer anför i organisationsfrågan vidare.

På central myndighetsnivå bör liksom nu RSV ha ansvaret. Uppgifterna
bör i huvudsak bestå i ledning och samordning då det gäller den operativa
verksamheten. RSV:s roll ifråga om rättstillämpning och processföring bör
utredas närmare och framför allt dess avgränsning i förhållande till övriga
skatteförvaltningen och skattedomstolarna.

Vad sedan gäller organisationen på regional och lokal nivå menar föreningen
att det är riktigt att verksamheten med indrivning av skatter och
avgifter organisatoriskt knyts fastare till den övriga skatteförvaltningen.

Fördelningen av arbetsuppgifterna mellan regional och lokal nivå bör
också utredas närmare, likaså frågan om strukturen på lokal nivå. 1 den
senare frågan är det viktigt att varje enhet (lokalkontor/myndighet) får en
lämpligt avvägd storlek. Därvid bör beaktas både behovet av närhet till
den allmänhet som skall betjänas och kravet på en bemanning som garanterar
full kompetens inom aktuella sakområden.

När det gäller hur en samordning av kronofogdemyndigheternas verksamhet
med den övriga verksamheten på skatteområdet skall utformas är
meningarna delade. Flera remissinstanser påpekar att man inte kan ta
ställning i denna fråga utan att samtidigt bedöma kronofogdemyndigheternas
arbete med de enskilda målen (E-målen) och de särskilda ärendena.
Särskilt från kronofogdemyndigheternas håll understryker man vikten av
att myndigheterna får behålla sin självständiga ställning med hänsyn till
kravet från de enskilda borgenärerna att känna rättssäkerhet och myndigheternas
funktion som exekutiva myndigheter. Detta betonas även starkt
från Centralorganisationen (SACO/SR).

Länsstyrelsen i Värmlands län preciserar i sitt yttrande sin syn på
kronofogdemyndigheternas rättsliga behörighet och anför.

I flera avsnitt av rapporten beskrivs KFM som den myndighet som
företräder statens borgenärsintresse och alltså självständigt bestämmer
graden av sina insatser. Av uppbördslagen framgår emellertid att de väsentliga
borgenärsfunktionerna ligger hos länsstyrelsen. Sålunda är det
enligt 62§ UL länsstyrelsen som - efter anmälan av KFM - beslutar om
skattskyldig skall sökas i konkurs. (Länsstyrelsen har dock delegationsrätt
till KFM). Vidare tar länsstyrelsen — ej KFM - ställning till ackordserbjudanden
och till begäran om betalningsanstånd (49§ UL). Länsstyrelsen
beslutar också om en gäld skall undanröjas (avkortning), undantas från
fortsatt indrivningsarbete (avskrivning) eller åter uppdebiteras samt om en
fordran skall riktas mot ställföreträdare för juridisk person. KFM:s roll är i
stället att verkställa borgenärens beslut. För att KFM skall kunna få mera
självständighet i sitt handlande krävs därför ganska långtgående materiella
förändringar i uppbördssystemet. Någon fullständig utredning av konsekvenserna
av sådana ändringar har inte presenterats i rapporten.

173

Föreningen Sveriges Kronofogdar betonar å sin sida att det är av vikt att
KFM som hittills får behålla sin nuvarande självständiga ställning på grund
av KFM:s mångsidiga arbetsuppgifter. Föreningen anför i detta sammanhang
följande.

Inför exekutionsväsendets förstatligande den 1 januari 1965 uttalades i
förarbetena (prop. 1964:100 s. 334): ”Även om kronofogdarna organisatoriskt
blir fristående från domstolsväsendet är därmed ej sagt att de inte
skall anses höra till rättsväsendet eller att talan mot dess beslut skall föras
hos administrativ myndighet”.

Utredningen angående centralorgan inom exekutionsväsendet (UCE,
civildepartementet 1971:2) framhöll att ”verksamheten hos KFM är särpräglad
och har få likheter med annan samhällsverksamhet. I de allmänna
målen kan den sägas utgöra en fortsättning av taxering och uppbörd. De
enskilda målen kan sägas vara en direkt fortsättning på civilprocessen”.

Efter ett drygt tjugoårigt utredningsarbete ersattes 1877 års utsökningslag
den 1 januari 1982 av den nya utsökningsbalken (UB). Denna nya
lagstiftning har blivit tillämplig för såväl A- som E-mål (se härom prop
1980/81:8 s 94). Lagstiftningen visade här en klar viljeinriktning att samla
all exekution hos en och samma myndighet, vilket innebar att överexekutors
arbetsuppgifter vad gäller den exekutiva fastighetsförsäljningen överfördes
från länsstyrelsen till KFM. Vad gäller klagan över KFM:s beslut
renodlades besvärsvägen så, att hovrätterna och i sista hand Högsta Domstolen
blev överinstanser. Detta innebar ett klart ställningstagande för
KFM:s ställning som en myndighet av judiciell karaktär. Riksdagens lagutskott
anslöt sig enhälligt i sitt betänkande 1980/81:23 s 8 f till propositionen
vad gäller utsökningsbalkens organisatoriska konsekvenser, vilket också
blev riksdagens beslut.

Föreningen finnér att det i och för sig är rimligt att skatteväsendets
struktur ses över, då den nuvarande organisationen är splittrad. Med
hänsyn till KFM:s speciella karaktär av ett organ för all exekution får,
enligt föreningen, en sådan organisationsöversyn inte leda till att KFM
sammanförs med skatteväsendet även om som nu RSV bör vara centralmyndighet
för administration av exekutionsväsendet. Föreningen anser
det däremot vara av stor vikt att samverkan bl.a. mot den ekonomiska
brottsligheten utvecklas myndigheterna emellan. Denna samverkan måste
dock för att bli fruktbar och inte leda till kompetenskollisioner utgå från de
olika myndigheternas skilda ansvarsområden. Något lydnadsförhållande
för KFM i förhållande till ett regionalt skatteverk eller annan liknande
myndighet får därför inte skapas, uttalar föreningen.

Föreningen Sveriges Uppbördschefer anser det naturligt att den exekutiva
verksamheten knyts till skatteförvaltningen i övrigt. Länsstyrelsen är
redan i dag den dominerande borgenären på skattesidan, framhåller man.
Föreningen anför vidare.

Bifaller riksdagen den proposition som förbereds, innehållande förslag
om att debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter skall föras över till
skattemyndigheterna kommer länsstyrelsen att få borgenärsansvaret för

174

praktiskt taget alla de statens och kommunernas inkomster, som härrör
från skatt- och avgiftsskyldiga, som kan blir föremål för indrivning. Huruvida
kronofogdemyndigheterna organisatoriskt skall sammanföras med de
debiterande myndigheterna, lokala skattemyndigheterna, eller med uppbördsmyndigheterna
vill föreningen inte ta ställning till'' i dag, utan avvaktar
pågående utredningar om skatteförvaltningens framtida organisation.
Erfarenheten har emellertid visat, att resurser som sätts in var för sig inom
respektive sektor i skattesystemet inte uppnår den effektivitet som förmodligen
skulle kunna bli fallet i en integrerad skatteförvaltning.

Mot ett inordnande av exekutionsväsendet i skatteförvaltningen kan
anföras, att kronofogdemyndigheterna också hanterar de så kallade enskilda
målen. Med hänsyn till att ett stort antal enskilda mål härrör från statlig
och kommunal verksamhet borde hinder inte föreligga mot en sådan organisationsreform
som det här är fråga om.

Fögderichef sföreningen anser att indrivningsresultatet måhända kan
förbättras med en ändrad organisationsform genom att en del av KFM:s
verksamhet överföres till lokal skattemyndighet (LSM). Föreningen finner
det dock mera väsentligt att till LSM föra över dels frågor som innefattar
preliminära skatter och avgifter, inklusive mervärdeskatten. Man erhåller
härigenom en mera tydlig organisationsform med LSM på lokal nivå,
länsstyrelsernas skatteavdelning på regional nivå samt riksskatteverket
och finansdepartementet på central nivå. En sådan organisationsförändring
ger LSM betydligt större slagkraft vid granskning och revision samtidigt
som allmänheten får en tydlig och vidgad kontaktyta för välbehövlig
information och service, understryker föreningen.

Förslaget om överförandet av mervärdeskatteenheternas arbetsuppgifter
till de lokala skattemyndigheterna har rönt ett blandat mottagande.

Bland dem som är positiva till förslaget kan nämnas Fögderichefsföreningen
som anför följande som skäl för en decentralisering.

Erfarenheten har visat att mervärdeskatten inte blivit självreglerande
och självkontrollerande på det sätt som lagstiftaren förutsatt. F.n. sker
momskontrollen på länsstyrelsen, dvs. på regional nivå. Mervärdeskattens
konstruktion som flerledsskatt har tillkommit för att få en konkurrensneutral
konsumtionsskatt, vilket innebär ett stort antal skattskyldiga. Dessa
skattskyldiga bedriver rörelse eller jordbruk. För att undvika anhopning av
skulder för mervärdeskatt bör kontrollen effektiviseras och göras löpande
utan att avvakta inkomstdeklaration. Kontrollen bör samordnas på lokal
nivå med skatter och avgifter, vilket förutsätter att frågorna handläggs av
en och samma myndighet. Allmänheten får samtidigt fördelen att kunna
erhålla service på det lokala planet. Föreningen finnér starka skäl tala för
att mervärdeskattefrågorna överföres till LSM.

Riksskatteverket (RSV) och länsstyrelsen i Stockholms län bland andra
är negativa till den föreslagna åtgärden. Enligt RSV:s uppfattning är det
förenat med stora svårigheter att under överskådlig tid skapa och upprätthålla
den kompetens som erfordras för att hantera mervärdebeskattningen
på lokal skattemyndighet. Det skulle också bli svårare att uppnå en likfor -

175

mig beskattning vid 120 lokala skattemyndigheter. Arbetsvolymerna skulle
även på många lokala skattemyndigheter bli alltför små för att nödvändig
kompetensutveckling skall kunna ske. Mot en utflyttning talar också det
starka samband som finns mellan å ena sidan mervärdeskatt och å andra
sidan granskning och kontroll av företagens redovisning. De senare uppgifterna
utförs för närvarande i huvudsak av länsstyrelse. Hur organisationen
skulle kunna utformas i ett längre perspektiv och med en skattekontroll
som inriktas mindre på enskilda fysiska personer och mera på företag
anser sig verket för närvarande inte kunna överblicka.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att en decentralisering av verksamheten
till de lokala skattemyndigheterna kommer att medföra

— försvårad ledningsfunktion,

— väsentligt försämrad service till allmänheten,

— större byråkrati,

— olikartade bedömningar i materiella- och andra beskattningsfrågor,

— sänkt kunskapsnivå på alla nivåer,

— väsentligt försämrade möjligheter till effektiv kontroll,

— skattebortfall för staten på grund av försämrad kontroll och

— att effekterna av den genomförda organisationsförändringen omintetgörs.

Statsmakternas krav på ett fortsatt rationellt bedrivande av mervärdebeskattningen
kan enligt länsstyrelsen endast tillgodoses genom en samlad
organisation och en enhetlig ledning för de olika delfunktionerna. Den
sistnämnda kan endast uppnås, om dessa funktioner — liksom nu är fallet

— ingår i en organisatorisk enhet — länsstyrelsernas mervärdeskatteenhet.
Även när det gäller utflyttningen från riksskatteverket av punktskatterna

är uppfattningarna delade.

Riksskatteverket anser för sin del att förslaget om överflyttning av
punktskatterna till de nuvarande 120 lokala skattemyndigheterna är orealistiskt.
Nackdelarna överväger kraftigt de få fördelarna. Genom att beskattningsfunktionerna
— sammanlagt ca 50 personer — hållits samman
inom en myndighet har man kunnat tillgodogöra sig den samlade erfarenheten
och kompetensen som finns inom resp. skatteområde såväl i fråga
om skattebeslut som föreskrifter och anvisningar samt service till allmänheten.
Vidare har möjliggjorts ett tillgodoseende av kravet på en likformig
beskattning.

Verket noterar vidare att vägtrafikskatten inte omnämns i sammanhanget.

Föreningen Sveriges Uppbördschefer delar denna uppfattning. Man påpekar
att det här är fråga om flera olika skatter som var för sig berör ett
relativt fåtal skattskyldiga. Att splittra upp beskattningsfunktionen på ett
stort antal myndigheter kommer att bli orationellt. Beskattningsfunktion
och uppbördsfunktion bör därför ligga på den regionala myndigheten enligt
föreningen.

Fögderichef sföreningen anför för sin del följande.

176

Inom punktskatteområdet finns oftast endast ett fåtal skatt- eller avgiftsskyldiga.
Uppbörd och kontroll är vid sådant förhållande ganska enkel.
I det praktiska arbetet vid LSM ställs dock ofta frågor rörande reklamskatten,
där antalet skattskyldiga är relativt stort och fördelat över
samtliga fögderier. De materiella reglerna liksom Riksskatteverkets anvisningar
inom området är tämligen greppbara. Ur kontroll- och servicesynpunkt
kan en överföring av reklamskatten till LSM vara motiverad. Förutsatt
att en kompletterande utredning ger stöd härför föreslår föreningen att
reklamskattefrågorna överförs till LSM, men att punktskatterna i övrigt
kvarligger hos Riksskatteverket.

Länsstyrelsen i Värmlands län förordar för sin del en överflyttning av
punktskatterna från riksskatteverket till de regionala myndigheterna.
Länsstyrelsen noterar att det är fråga om mycket speciella beskattningsfrågor
ofta med låg frekvens i vart fall på de mindre LSM. Att splittra dessa
ärenden på lokala myndigheter synes inte vara rationellt. Däremot talar
flera omständigheter för att sådana skatter läggs ut på de regionala myndigheterna.
Härigenom kan RSV renodlas till att bli ett organ utan direkt
beskattningsfunktion. Berörda rörelseidkare får färre kontaktmyndigheter
i skattefrågor (ett ytterligare led i denna riktning är den föreslagna samordningen
mellan källskatte- och avgiftsuppbörd). Kontrollaktiviteten skulle
underlättas, om endast den regionala skattemyndigheten berördes.

2.3 Förfarandet i första instans vid taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt Under

denna rubrik har i rappporten också berörts frågan om en integration
av de nuvarande s.k. transfereringarna med beskattningsförfarandet.

Endast ett par av remissinstanserna har berört denna fråga i sina svar.
Grundtonen i dessa är negativa.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är svårt att på grundval av
den kortfattade beskrivning som gjorts av förslaget bilda sig en uppfattning
om detta. Om ställning skall kunna tas till ett sådant förslag bör frågan
utredas ytterligare. Dessutom är frågan beroende av hur den framtida
skatteförvaltningen organiseras. Länsstyrelsen ser dock stora problem
med att integrera de s.k. transfereringarna med beskattningssystemet, om
det därmed avses att skatteförvaltningen skall besluta i och administrera
dessa frågor.

Länsstyrelsen i Jönköpings län betonar att ett genomförande av förslaget
förutsätter stora förändringar i den materiella skatte- och avgifts- och
sociallagstiftningen. Det är omöjligt att ta klar ställning till frågan utan att
samtliga konsekvenser utreds och redovisas. Att man skall kunna uppnå
vissa fördelar genom en total integrering är uppenbart såsom bättre beslutsunderlag,
rättvisare totalt utfall av skatteuttag och bidrag m.m. Men
att dessutom vissa nackdelar kan vara förenade med en sådan lösning är

177

lika uppenbart. Som exempel nämns uppkomsten av antingen stora myndigheter
med stora centrala dataregister eller flera mindre med komplicerade
datakommunikationssystem. Länsstyrelsen är inte beredd att nu ta
ställning till dessa frågor.

I avsnittet har också berörts vissa brister i materiellt eller formellt
hänseende som påverkar indrivningsresultaten.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att betydelsen av dessa brister
överbetonats. Länsstyrelsen anför.

De siffror, som nämns på sid 3 och 4 i rapporten, avser — av i och för sig
förklarliga skäl — ärenden som överlämnades för indrivning 1975 och 1977.
Taxeringsperioden var då kort (avslutades redan den sista juni), granskningen
i särskilda nämnder skedde till stor del på fritid, datastödet var
obefintligt, ledningsfunktionen inom dåvarande taxeringsassistentorganisationen
var underdimensionerad, fördjupad kontroll i form av TN-revisioner
och taxeringsbesök existerade inte och skönstaxeringar föredrogs
vid TN:s sista sammanträde för perioden, vilket då var praxis. Därefter har
bl.a. RS-reformen med den utvidgade tjänstemannagranskningen och förstärkningar
av mervärdeskatte- och arbetsgivarkontrollen tillkommit. Vidare
har betalningssäkringslagen blivit ett effektivt instrument för att på ett
tidigt stadium säkra beloppsmässigt betydande skatte- och avgiftsfordringar,
som eljest sannolikt skulle blivit mycket svåra eller omöjliga att driva
in.

När det gäller att tillämpa skönsmässiga påföringar är meningarna delade.
Från uppbörds- och indrivningshåll är man positiv till förslaget och
påpekar vikten av att alla beslut som överlämnas för verkställighet är
korrekta och sakligt grundade. När det gäller beslut som grundas på
skönsmässiga bedömningar påtalas från dessa håll genomgående att brister
i kvalitativt avseende ofta förekommer. På taxeringshåll är man mer tveksam.

• Enligt länsstyrelsen i Stockholms län (taxeringsavdelningen) är förslaget
om att de skönsmässiga besluten skall åtföljas av utredning angående den
skattskyldiges förutsättningar att erlägga påförda skatter och avgifter
äventyrligt. Beskattningsbesluten skall givetvis vara så väl underbyggda
som möjligt anser länsstyrelsen, men de får principiellt sett inte påverkas
av betalningsviljan eller -förmågan. Eljest torde rättsosäkerhet uppstå
anser man.

Taxeringsavdelningen framhåller vidare att man har en ständig strävan
att bereda taxeringnämnderna ett så bra beslutsunderlag som möjligt i
skönstaxeringsfallen. Som ett led i detta arbete har olika former av ut växling
av information myndigheter emellan varit nödvändig. Flertalet myndigheter
använder olika former av ADB-media i sitt dagliga arbete. Det är
därför naturligt att - med hänsyn till den informationsmängd som är
erforderlig i detta sammanhang - söka olika former av samordning ADBvägen.
Framställningar om ADB-mässig samköming av uppgifter från
social-, sjukvårds- och kriminalmyndigheter har dock avvisats med hänvis12
Riksdagen 1984185. 2 sami. Nr 2

178

ningar till att den enskildes integritet skulle trädas för när. I den mån
resurserna medgett det har i stället manuellt utbyte av information genomförts.
Självklart har detta inte varit ett tillfredsställande förfarande utan ett
slöseri med resurser. Integritetsfrågorna har så hårt skjutits fram i debatten
att utnyttjandet av ADB-hjälpmedel f.n. helt omöjliggör samarbete myndigheterna
emellan anför man.

Antalet skönstaxeringar i Stockholms län har minskat under senare år
anför länsstyrelsen vidare. De har inom länet haft följande utveckling
taxeringsåren 1981 -1983:

1981 37 171

1982 32 118

1983 16 634

Som en jämförelse nämns att antalet skönstaxeringar år 1975 var ca
60000.

Inför 1984 års taxering planerar taxeringsavdelningen att i samråd med
KFM genomföra ytterligare åtgärder för att nedbringa antalet fall där
skönstaxering måste tillgripas.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför för sin del följande.

Taxeringar skall emellertid enligt 1§ taxeringslagen åsättas i överensstämmelse
med skatteförfattningarna och i möjligaste måtto vara likformiga
och rättvisa. Har någon underlåtit att lämna deklaration eller lämnat
en bristfällig sådan skall inkomsten uppskattas till ett efter omständigheterna
skäligt belopp enligt 21 § taxeringslagen. Bestämmelserna i taxeringslagen
om att taxering skall åsättas och hur detta skall ske är tvingande. Det
manöverutrymme, som finns för taxeringsmyndigheterna är knutet till
beloppets storlek - skäligt belopp - och inte till personens betalningsförmåga.

Om en möjlighet att underlåta taxering skulle uppfattas som rättvis och
likformig av allmänheten torde vara tveksamt. Redan i dag är möjligheterna
stora att undgå betalning av skatt genom att konsumera inkomsterna
och se till att utmätningsbara tillgångar saknas. Detta förutsätter dock att
möjligheter till skatteavdrag och införsel saknas. Om det öppnades möjlighet
att undgå taxering på angiven grund skulle sannolikt incitamentet för
att göra sig ”fattig” bli ännu större än i dag.

Även länsstyrelsen i Stockholms län (taxeringsavdelningen) berör denna
fråga och anför.

Revisorernas förslag att taxeringsmyndigheten skall pröva den skönstaxerades
betalningsförmåga är förknippat med komplikationer. Skattskyldigheten
inträder i inkomstbeskattningen vid samma tillfälle som inkomsten
förvärvas. Inkomstskatten hänför sig således till en viss tidsperiod,
beskattningsåret. Den faktiska betalningsförmågan vid taxeringstillfället
är med andra ord helt betydelselös för beslutet. Avdelningen vill därför
betona att taxering är en länk i beskattningskedjan, och grundar sig på sina
omständigheter. Uppbörd och indrivning är en helt annan länk - ehuru i
samma kedja - och grundar sig på andra omständigheter. I den mån man
behåller de grundläggande beskattningsprinciperna kan således inte det
skönsmässiga beslutet avgöras på möjligheten att driva in skatten som
uppkommer.

179

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att förbättringar behövs
och spelar stor roll för många delar av beskattnings- och kontrollprocessen.
För att man inom nuvarande resursram ska kunna genomföra
avgörande förändringar krävs avsevärt ändrade förutsättningar för deklarationskontrollen.
Sådana förslag har förts fram av kommissionen mot
ekonomisk brottslighet och skall kombineras med förväntade förslag från
skatteförenklingskommittén. Det är vidare nödvändigt att få till stånd ett
sådant informationssamarbete mellan skatteförvaltning och kronofogdemyndighet
att felaktiga skönstaxeringar undviks. Detta kan ske genom
särskilda utbildningsinsatser både vid skatteförvaltning och vid KFM med
syfte att ge större kunskaper om skattesystemets totala verkningssätt.
Informationsproblemet kan inte lösas genom formella organisationsförändringar
utan endast genom en attitydförändring från alla berörda myndigheter.
KFMts personal har genom personlig kännedom om gäldenärerna
särskilda förutsättningar att medverka till att ofullkomligheter och felaktigheter
i skattesystemet minskas anser förbundet.

I detta sammanhang kan det också finnas skäl att beröra skatterevisionerna
när det gäller skattskyldiga som redan finns noterade för skulden hos
kronofogdarna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att det när det gäller kampen mot
den ekonomiska brottsligheten torde vara uppenbart att den måste bedrivas
även mot personer som redan är restförda hos KFM, är betalningsovilliga
eller socialhjälpstagare. Erfarenheterna från olika kontrollaktioner
visar för övrigt att det inte är helt ovanligt att en socialhjälpstagare eller
förtidspensionär har haft betydande skattepliktiga inkomster som ej deklarerats.

Ett typiskt område är grå eller svart arbetskraft i olika entreprenadsammanhang
där s.k. mellanmän fungerar som förmedlare av arbetskraft till
större företag som inte vill anställa aktuell personal. Dessa mellanmän,
som även kan vara aktiebolag eller handelsbolag, leds formellt inte sällan
av socialhjälpstagare, förtidspensionärer eller skatteimmuna personer.

I detta sammanhang hänvisar länsstyrelsen till justitieutskottets betänkande
1980/81:21 (s. 62-63) där det sägs: Den ekonomiska brottslighetens
utbredning leder till en rad skadeverkningar för samhället. Mest betänkligt
är kanske att de ekonomiska brotten sätter stora medborgargruppers lojalitet
mot regelsystemet på främst skatterättens och det ekonomiska livets
område i övrigt på svåra prov.

Länsstyrelsen i Stockholms län (skatteavdelningen) understryker den
preventiva effekten av revisionerna. Avdelningen framhåller att företagare
ofta underskattar de krav det allmänna har på dem på skatteområdets olika
delar, såsom skyldighet att föra räkenskaper eller anteckningar, att innehålla
och redovisa skatt för anställda, att erlägga arbetsgivaravgifter, att
redovisa mervärdeskatt m.m. De är vidare inte så sällan okunniga om vad
underlåtenhet i sådana avseenden kan få för följder. Ofta får denna bris -

180

tande kunskap — eventuellt i förening med otillräcklig ekonomisk planering
och överdriven optimism - ytterst allvarliga konsekvenser för företagaren.
För det allmänna leder detta till skatteförluster. Att i detta sammanhang
via revision på ett tidigt stadium i skeendet styra in företagaren på
”den smala vägen” fyller en mycket stor samhällsnytta trots att det rent
statistiska resultatet är magert anser avdelningen.

Avdelningen medger att rutinmässig uppbördsuppföljning saknas. Förklaringen
till detta har primärt varit att det slutliga uppbördsresultatet
framkommer så lång tid efter det att revisionerna genomförts att det inte är
till vägledning för inriktningen av revisionsverksamheten, metodval etc.
Däremot finns i riksskatteverkets kontrollavdelnings utredningsrapport
”Effektivare revision” från 1975 ett kapitel ”Uppbördsresultatet av revisionsverksamheten”.
Häri redovisas och kommenteras relativt utförligt en
undersökning av taxeringsrevisioner slutförda under 1970 i AB och S län
samt under 1971 i D och G län.

Utvecklingen på ADB-området förbättrar nu avsevärt möjligheterna till
en rutinmässig uppföljning av uppbördsresultatet anför avdelningen vidare.
Den vill i detta sammanhang också nämna att restföringsuppgifter
regelmässigt fordras in och kontakter etableras med fältpersonalen på
KFM inför tilltänkta revisioner.

När det gäller frågan att införa preliminära beslut på den direkta beskattningens
område har endast ett par remissinstanser yttrat sig. Någon direkt
tillstyrkan av förslaget har därvid inte lämnats.

2.4 De materiella beskattningsreglerna

Under denna rubrik har frågor om förbättrad forskning med hjälp av en
särskild databas för utrönande av verkningarna av skatte- och avgiftssystemen
på olika kategorier skattskyldiga behandlats.

Remissmyndigheterna har visat intresse för förslaget men har inte gett
sitt oreserverade stöd för det.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser för sin del att det vore värdefullt
om samhället inom ramen för rimliga kostnader ges möjlighet till undersökningar
av det slag, som skisseras. Länsstyrelsen anser dock, att frågan om
informationsbank bör utredas ytterligare, innan beslut fattas. Bl.a. bör
man undersöka, om det är möjligt att genom vissa stickprovsvisa undersökningar
uppnå samma resultat. Länsstyrelsen hänvisar till det system,
som statistiska centralbyrån (SCB) tillämpar för att beräkna taxeringsutfallet.

Riksrevisionsverket (RRV) anser inte att frågan om ADB-stöd i skattekontrollen
har något givet samband med frågan om behov av analyser av
skatters och transfereringars effekter, såsom antyds i rapporten. Enligt
verkets mening är det heller inte möjligt att i praktiken uppnå det nämnda
syftet med en sådan databas. För att analysera beskattningssystemens

181

effekter måste skilda metoder användas. I vissa fall olika beskattningsreglers
effekter på mikro- och makronivå. I andra fall måste effekter
utifrån ett statistiskt urval av uppgifter beräknas. Det kostar mycket att
bygga upp nya eller komplettera existerande dataregister för att kunna
göra totalundersökningar av den typ som rapporten skisserar.

Detta måste beaktas vid valet mellan totalundersökningar och stickprovsundersökningar.
I praktiken kan även informationskvaliteten ibland
vara högre i stickprovsundersökningar än i totalundersökningar.

I rapporten omnämns inte de resurser som redan nu finns och det arbete
som pågår inom området. Som exempel kan nämnas att det finns inkomstoch
förmögenhetsstatistik baserad på RSV:s registerinformation och deklarationer.
Beräkning av hushållens disponibla inkomster sker årligen
inom statistiska centralbyrån utifrån ett urval deklarationer. Beräkningen
av budgeteffekter sker kontinuerligt inom ramen för RRV:s taxeringsstatistiska
undersökning.

Under senare år har flera initiativ tagits och arbete genomförts för att
beräkna de samlade effekterna på hushållsnivå av de offentliga överföringarna.
RRV har i sin förvaltningsrevision både beskrivit och deltagit i
detta arbete. Denna revision har dokumenterats bl.a. i revisionsrapporten
”Samlade effekter av skatter, avdrag, bidrag och avgifter” (Dnr 1982:155).
Det sker också på flera andra håll ett viktigt utvecklingsarbete som bör
beaktas vid förslag till nya insatser.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har överlämnat ett yttrande
av juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. UHÄ instämmer
i vad nämnden i sitt yttrande anfört.

Fakultetsnämnden uttalar sammanfattningsvis att den instämmer i rapportens
uttalande om behovet av bättre databaser för analys av skatte- och
bidragssystemets verkningar. Frågan kräver dock enligt nämnden djupgående
analys av behov och användningsområden liksom av databasens
lämpliga omfattning och uppbyggnad, inte minst ur integritets- och administrationssynvinkel.

Det föreligger enligt nämnden behov av mer forskning rörande olika
skatters effekter såväl ur statsfinansiell synvinkel som ur fördelnings- och
allokeringssynvinkel. Härför krävs ett bättre statistiskt underlag än vad
som i dag finns. Vårt skattesystems effekter är också otillräckligt utredda
anser nämnden. Som exempel nämns att när utgiftsskattekommittén enligt
sitt uppdrag skulle utreda en utgiftsskatts fördelningspolitiska effekter,
måste arbetet inledas med en undersökning av hur vår nuvarande inkomstskatt
verkar fördelningspolitiskt, då detta inte var tillfredsställande utrett.
Statistiskt underlag saknas vidare för mer djupgående analyser.

En stor skattedatabas skulle därför enligt nämnden kunna fylla en viktig
funktion både för forskning och statsmakternas egen utredningsverksamhet.

182

Nämnden anför vidare.

Det är således lätt att fastslå att det föreligger klara behov av mer
djupgående information än vad som i dag finns tillgängligt. Däremot är det
tveksamt hur en mer användbar databas skall läggas upp. I detta hänseende
återfinns ingen analys i rapporten. Om man avser en totaldatabas vill
fakultetsnämnden för sin del anmäla betänkligheter. I totaldatabaser där en
mängd olika uppgifter kombineras uppstår ofta integritetsproblem, även
om uppgifterna är avidentifierade. Det finns vidare sedan länge en omfattande
litteratur som visar de administrativa problem som omfattande databanker
ger upphov till och de stora problem som är förknippade med att
hålla databasen inte bara aktuell utan även användbar.

Det synes därför mer fruktbart att satsa på databaser av urvalstyp. Inom
såväl RRV som SCB har man byggt upp databaser på skatteområdet
grundade på urvalsundersökningar och typhushåll. SCB:s s.k. HINK-material
är dessutom kompletterat med uppgifter rörande vissa bidrag m.m.
Inom SCB finns dessutom flera s.k. modellbefolkningar och även en tidsseriedatabas
är under uppbyggnad. Dessa databaser är visserligen små
men kan förmodligen byggas ut. Rapporten synes inte ha inventerat existerande
databaser eller vilka möjligheter till utbyggnad av dessa som föreligger.
Erfarenheter kan också hämtas från det modellarbete, som bedrivs på
Statistisk Sentralbyrå i Oslo, just med syftet att kunna användas för analys
av simulerade förändringar av skattesystemet. Det mest avancerade svenska
projektet synes vara det s.k. HUS-projektet, som är under uppbyggnad
inom IUI.

2.5 Indrivningsstatistiken

Så gott som alla remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt
förslaget. Flera har understrukit att den nuvarande statistiska redovisningen
i många avseenden är missvisande.

Länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus och
Jönköpings län har framställt önskemål om att man i indrivningsstatistiken
särredovisar även influtna medel efter förstagångskrav, kvittning och andra
exekutiva åtgärder. Föreningen Sveriges Uppbördschefer har formulerat
liknande önskemål så, att belopp som influtit genom maskinellt framställda
krav och belopp som influtit genom kvittning bör särredovisas.

I anslutning härtill återges vad kronofogdemyndigheten i Göteborg anfört
om innehållet i begreppet ”första krav” i rapporten. Sålunda anser
kronofogden att det under detta begrepp inte bara faller enkel och automatiserad
betalning. Man anför.

Revisorerna påstår i sin undersökning, att största delen av de belopp
som KFM redovisar härrör från första krav. Detta är en sanning med
modifikation och kräver förtydligande av begreppet första krav. För det
första är beteckningen första krav missvisande eftersom den statistikrubriken
innesluter renodlade optiskt läsbara krav. Sådana utgörs av ”rena
första krav”, krav efter anstånd och uppskov samt alla krav som dirigeras
av KFM genom särskild REX-kod ”XAVI” (i anledning av gäldenärskontakt).

183

I de belopp som inflyter under titeln första krav ligger alltså en hel del
betalningar som härrör från förhandlingar och uppgörelser med gäldenärerna,
där uppskov meddelas under visst skede av indrivningen. När sedan
indrivningen igångsätts på nytt och krav tillställs gäldenären registreras
betalningen som första kravs betalning. Sådana betalningar ligger det betydligt
mer arbete bakom än de automatiska och enkla krediteringar som
följer på ett ”rent” första krav. Registrering och arbetsinsats överensstämmer
ej i sådana fall och kan föranleda missuppfattningar. En annan missuppfattning,
som bör förklaras, är den som gäller betalning av skatt i
bolagsmål. Här sker en intensiv indrivningsperiod redan under det första
restföringsåret och en stor del av betalningarna från företagen inryms
under begreppet första krav. Detta beror på den inarbetade rutin och
policy som har utvecklats i Göteborg beträffande företagen. Omgående
efter kravtidens utgång utsätts sådana mål till förrättning eller anmanas
företaget att betala enligt 4§ konkurslagen. Genom den offensiva indrivningen,
som har utbildats här, är de flesta företagare väl medvetna om att
exekutiva åtgärder omgående följer om s.k. frivillig betalning inte sker
efter första kravet. Här avses restföringar av ATP, moms och källskatter
som alla är prioriterade skatteskulder vid indrivningen. Att tala om enkel
och automatiserad betalning i dessa fall är missvisande.

Föreningen Sveriges Kronofogdar och kronofogdemyndigheten i Uddevalla
anser att det i statistiken bör finnas särredovisning av avskrivna
belopp och belopp som är föremål för konkurs och ackord. Belopp som är
föremål för anstånd bör vidare ej restföras.

Kronofogdemyndigheten i Huddinge har i detta sammanhang anfört att
även arbetsstatistiken behöver förbättras. I detta syfte bör tillskapas bättre
möjligheter för målinriktade ADB-bearbetningar inom REX och samkörningar
mot centrala skatteregistret. Länsstyrelsen i Stockholms län förordar
också generella program för samköming av REX och skattedatabasen.

Statistiska Centralbyrån (SCB) anför bl.a. följande.

För att man skall kunna bedöma indrivningsresultaten i relation till
gjorda insatser vid KFM bör statistiken även innehålla redovisning på riksoch
länsnivå av antalet gäldenärer efter gäldbelopp i storleksklasser. Redovisningen
i detta avseende bör enligt SCB:s mening ske per medelsslag och
med uppdelning på fysiska och juridiska personer.

Länsstyrelsen i Stockholms län (uppbördsenheten) tar upp frågan om en
branschvis redovisning av gäldenärerna. Uppbördsenheten betonar vikten
av att en sådan redovisning kommer till stånd. Redovisningen är ett utmärkt
instrument för planering av indrivningsarbetet. Hittills gjorda iakttagelser
visar, att KFM måste arbeta med olika metoder beroende på vilken
bransch gäldenären tillhör. Branschredovisningen kan också utnyttjas för
branschvisa aktioner. Branschkodningen är därför en angelägen fråga, som
bör tillmätas större betydelse inom skatteförvaltningen anser enheten.

184

2.6 Tekniska förbättringar vid uppbörd och indrivning av skatt

I rapporten föreslås bl.a. utvidgning av påminnelseförfarandet för betalning
av skatt innan indrivning begärs, viss tidigareläggning av avskrivningsåtgärder,
förenklingar vid avskrivning från aktiv bearbetning av
skatte- och avgiftsfordringar samt förbättrat beslutsunderlag vid skönsmässiga
påföringar av skatter och avgifter.

Dessa förslag har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran.

En del remissinstanser, bl.a. länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län
reser invändningar mot att länsstyrelsen inte skall pröva alla avskrivningsbeslut.
Man anför att hanteringen av avskrivningar kan ha betydelse för
beskattningen exempelvis i fråga om rätten till förlustavdrag. Länsstyrelsen
tillstyrker att påminnelseförfarandet bör byggas ut och anför att en
differentiering av restavgiften skulle kunna ge ytterligare incitament för
gäldenärer att betala redan vid påminnelse.

Länsstyrelsen i Stockholms län (uppbördsenheten) framför i anslutning
till resonemang runt frågan om påminnelser tanken på att begränsa restföringen
av mindre belopp (t.ex. upp till 3000 kr.) och i stället undersöka om
de kan tas ut i samband med den ordinarie källskatteuppbörden.

Frågan om bättre beslutsunderlag vid skönsmässiga beslut har berörts
under avsnitt 2.3.

185

Sakregister till granskningsärendena åren 1976—1983/84

Registret upptar de ärenden som revisorerna slutbehandlat under åren
1976 t. o. m. verksamhetsåret 1983/84. Det omfattar också ärenden i vilka
granskningsarbete under motsvarande period påbörjats eller beslut om
förstudier fattats.

Tidigare års verksamhetsberättelser finns för varje år intagna i riksdagstrycket
bland förslag och redogörelser sami. C 2.

Administrationskostnaden för högskoleutbildning 81/82:21

Administrativa göromål vid universitet och högskolor 76:125
Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling

Kommunikationsverken 80:12

Domänverket 82/83:14

Ambassadlokaler, kostnader för 83/84:27

Anhållna, kostnaderna för 83/84:21

Anslagsutvecklingen vid Operan 83/84:10

Arbetsgivaravgifter 81/82:12, 83/84:23

Arbetsmarknadspolitik 77:116

Arbetsmarknadsverkets personalsituation 83/84:13

Avbemannade fyr- och lotsplatser 83/84:17

Avskrivningskungörelsen, tillämpningen av 77: 107

Bangladesh, katastrofbistånd till 76: 104

Befälsutbildning 76:106

Beredskapsarbeten administrerade av statens vägverk 78:15

Beskattning 83/84:18, 23

Besparingsåtgärder i statsförvaltningen 82/83:13

Biblioteksväsen

Information om statliga publikationer 81/82:10

L1BRIS 78:19

Bidragsförskott 83/84:24

Bostadsbebyggelse, statens stöd till 81:24

Bostadslån, räntebidrag till 83/84:31

Bosättningsbegreppen och deras tillämpning 83/84:32

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Civilförsvarets planeringssystem 81:11

Databehandling

Datorbaserat system för studiedokumentation 83/84:19

Informationssystem för vetenskapliga bibliotek 78:19
Domänverket 82/83:14

Dödsbodelägda skogsbruksegendomar 76:104

Exekutionsväsendet

Allmänna och enskilda mål vid exekution ■ 81:10

Indrivning av parkeringsbot 76:102

Indrivningsstatistiken 83/84:18

Kronofogdemyndigheterna

a) personalresurser 83/84:23

b) indrivningsverksamheten 83/84:18

Exportrådet

83/84:26

Fartygskreditgarantinämnden 83/84:20

Fastighetsbildnings- och mätningsväsendet 79:1 i

Finansförvaltningens centrala organisation 80:7

Fyr- och lotsplatser 83/84:17

Försvarsväsen

Anskaffning av försvarsmateriel 82/83:26

Befälsutbildning 76:106

Civilförsvarsstyrelsens materielupphandling 76:109

Försvarets planerings- och ekonomisystem:

a) produktionsledningssystemet 80:9

b) planeringssystemet inom civilförsvaret 81:11

c) övergripande försvarsplanering 83/84:9

Tjänstledighet vid frivillig utbildning 79: 10

Utarrendering av övningsfält 79:26

Utlokalisering av militära myndigheter 81:20

Förvaltningslagens effekter 76:100

Glesbygdsfrågor 76:115

Gotländska kyrkor 77:113

Grundskolan, statsbidraget till 83/84:30

Heraldiska nämnden 82/83: 27

Häktningskostnader 83/84:12

Hälso- och sjukvård

Karolinska sjukhusets upprustning 77:101

Socialstyrelsens tillsynsverksamhet 76:110

Högskoleutbildningens administrationskostnader 81/82:21

Högskolornas administrativa göromål 76:125

Idrottsstöd 82/83:10

Indrivning av parkeringsbot 76: 102

Indrivning av skatter och avgifter 83/84:18

Information

Samhällsinformation 76:122

Statliga publikationer 81/82:10

Institutet för rikskonserter 79:10

Internationellt bistånd
Katastrofbistånd till Bangladesh 76:104

Kotmale-projektet 81/82:23

Invandrarverket 76:127

Jordbruksprisreglering 80:11

Kammarkollegiet 78: 23

Kammarrätterna 77:100

Karolinska sjukhuset, upprustning av 77:101

Kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet 77:120

Konsertverksamhet finansierad av staten 79: 10

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
Personalresurser 82/83:9

Uppbördsstatistik 83/84:23

Kriminalvårdsanstalter 83/84:14

Kronofogdemyndigheternas personalresurser 83/84:23

Kulturminnesvård

Restaurering av gotländska kyrkor 77:113

Kulturrådet 82/83:28

Lantbruksuniversitetet 82/83:29

Lantmäteriverksamhet, lokal 79: 11

LIBRIS — ett datasystem för bibliotek 78:19

Lokaliseringsbidrag 80:12

Lots- och fyrplatser 83/84:17

Luftfartsverket 77:104, 80:12

Läkemedelskontrollen 83/84:28

Länsskatterätterna 78:27

Länsmyndigheternas ansvarsområden 82/83:31

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78: 30

Mellankommunala skatterätten 78: 22

Mervärdeskatt 83/84:23

Multinationella företags skatteförhållanden 83/84:25

Näringsstöd

Fartygskreditgarantinämnden 83/84:20

Lokaliseringsbidrag 80:12

Strukturstöd 82/83:11

Svenskt Stål AB 82/83:11

Uddeholms AB 80:10

Omkostnader för statsmyndigheterna 76:117

Operans anslagsutveckling 83/84:10

Parkeringsbot, indrivning av 76: 102

Patent- och registreringsverket 76:127

Planerings- och ekonomisystem inom försvaret 83/84:9

Postverkets fastighetsinvesteringar 80:12, 81:21

Postverkets medverkan i skatteuppbörden m. m. 82/83:28

Programbudgetering hos civila myndigheter 80:8

Rationaliseringsorgan inom statsförvaltningen 76: 120

Redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen 80:7

Redovisningsskyldighet för statliga bidrag 83/84:26

Redovisningssystemet för statsmyndigheter 81/82:9

Regionala utvecklingsinsatser 83/84:31

Regionmusiken 79:10

Regleringsföreningar 80:11

Returpapper 83/84:30

Revisionen av riksdagsförvaltningen 76:128

Revisionskontoren och verkscheferna 83/84:32

Riksbankens avdelningskontor 82/83:15

Riksdagen och försvarsplaneringen 83/84:9

Riksgäldskontorets ställning 83/84:22

Riksskatteverket 77:108

Räntebidrag till bostadslån 83/84:31

188

Samhällsinformation 76:122

Service i glesbygd 76:115

Skatter och avgifter, taxering m. m. 83/84:18, 23

Skogsbruksrationalisering 76:104

Skogsodling på nedlagd jordbruksmark 81:22

Socialstyrelsens tillsynsverksamhet 76:110

Statens anslag till Operan 83/84:10

Statens fordringar, bevakning och avskrivning av 77:107

Statensjärnvägar 80:12,81/82:10

Statens lån till Uddeholms AB 80:10

Statens personalnämnd 77:110

Statens stöd till bostadsbebyggelse 81:23

Statens stöd till idrotten 82/83: 10

Statens utlåningsverksamhet 83/84: 23

Statliga bidrag, redovisning 83/84: 26

Statliga myndigheters överskottsmateriel 83/84: 32

Statliga publikationer, information om 81/82:10

Statligt förhandlingssystem 82/83:30

Statligt redovisningssystem 81/82:9

Statsbidragsberättigade kommunala arbeten 77:120

Statsförvaltningens rationaliseringsorgan 76:120

Statsmyndigheter

Arbetsmarknadsverkets personalsituation 83/84:13

Besparingsåtgärder inom statsförvaltningen 82/83:13

Fartygskreditgarantinämnden 83/84:20

Finansförvaltningens centrala organisation 80:7

Förhandlingssystem 82/83:30

Kriminalvårdsanstalter 83/84:14

Kronofogdemyndigheter 81:10, 83/84:18, 23

Kulturrådet 82/83:28

Länsmyndigheternas ansvarsområden 82/83:31

Omkostnader 76:117

Programbudgetering 80:8

Rationaliseringsorgan 76:120

Redovisningsrevision 80:7

Redovisningssystem 81/82:9

Riksbankens avdelningskontor 82/83:15

Utlokalisering 81:20,83/84:21

Ärendebalanser, se även under Ärendebalanser
hos vissa statsmyndigheter

ÖEF 83/84:24

Strukturstöd till industrin 82/83:11

Studiedokumentation vid högskolan, STUDOK/LADOK 83/84:19
Studiestödsnämnden 78:26

Svenskt Stål AB 82/83:11

Sveriges lantbruksuniversitet 82/83:29

Tandvårdsreformen 76:112

Taxering i första instans 83/84:18

TEKO-stöd 82/83:24

Televerket 80:12

Tillsynsverksamhet hos socialstyrelsen 76:110

Trafiksäkerhet 83/84:25

Uddeholms AB 80:10

Universitetens administrativa göromål 76:125

Uppbördsstatistik 83/84:23

Utbildning

Administrationskostnaden för högskoleutbildning 81/82:21

Arbetsmarknadsutbildning 77:116

Befälsutbildning 76:106

Studiedokumentation vid högskolan STUDOK/LADOK
83/84:19

Tjänstledighet vid försvarsutbildning 79:10

Utlokalisering av statliga myndigheter
Civila myndigheter 83/84:21

Militära myndigheter 81:20

Utlåningsverksamhet, statens 83/84:23

Utvecklingsinsatser, regionala 83/84: 31

Verkscheferna och revisionskontoren 83/84:32

Vägtrafiksäkerheten 83/84:25

Vägverkets administration av beredskapsarbeten 78:15

Yrkesinspektionen 83/84:29

Årsbibliografin 81/82:10

Återbetalning av lokaliseringsbidrag 80:12

Ärendebalanser hos vissa statsmyndigheter 79:12

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Invandrarverket 76:127

Kammarkollegiet 78:23

Kammarrätterna 77:100

Luftfartsverket 77:104

Länsskatterätterna 78:27

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Mellankommunala skatterätten 78:22

Patent- och registreringsverket 76:127

Riksskatteverket 77:108

Statens personalnämnd 77:110

ÖEF:s handläggning av beredskapslån m. m. 83/84:24

Överskottsmateriel 83/84:32

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984