Redog. 1979/80:2Redogörelse1979/80:2 (Framställning / redogörelse 1979/80:2)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Redog. 1979/80:2
Redogörelse
1979/80:2

Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för år 1979

1 Riksdagen 1979180. 2 sami. Nr 2

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers skrivelse 3

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m. m 5

1.1 Uppgift 5

1.2 Organisation 5

1.3 Arbetsformer 7

1.4 Medelstilldelning 7

2 Granskningsverksamheten 8

2.1 Granskningsplanen 8

2.2 Slutförda granskningsärenden 9

2.3 Ej slutbehandlade granskningspromemorior 13

2.4 Pågående utredningar 18

2.5 Projekterade ärenden 23

2.6 Granskningen av riksdagsförvaltningen 25

2.7 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden 25

3 Resultatet av de till regeringen under år 1978 avgivna skrivelserna 26

4 Särskilda föredragningar och besök m. m 31

4.1 Särskilda föredragningar 31

4.2 Länsresorna 34

4.3 Besvarade remisser 39

Bilagor

Till regeringen och till riksdagen under år 1979 avlåtna skrivelser
och yttranden 41

Sakregister till granskningsärendena åren 1976—1979 93

Till RIKSDAGEN

Riksdagens revisorer får härmed avge föreskriven berättelse över sin
verksamhet under år 1979.

Under året har nya riktlinjer fastställts för revisorernas verksamhet,
vilka bl. a. inneburit att samarbetet med riksdagen och dess utskott har
fördjupats.

Ordförande för revisorerna har varit Fritz Börjesson och fr. o. m. riksmötet
1979/80 förste vice talmannen Ingegerd Troedsson.

Under året har revisorerna hållit 23 plenisammanträden och 14 avdelningssammanträden.

Kanslichefen Per Dahlberg har vid utgången av året med pension lämnat
sin tjänst. Under mer än trettio år har Per Dahlberg tjänstgjort hos revisorerna,
sedan år 1956 med ställning som kanslichef.

Stockholm den 17 januari 1980.

INGEGERD TROEDSSON

STURE PALM

BERTIL JONASSON

HUGO BENGTSSON

GEORG ÅBERG

GUDRUN SUNDSTRÖM

ALLAN ÅKERLIND

HAGAR NORMARK

IVAN SVANSTRÖM

RALF LINDSTRÖM

WIGGO KOMSTEDT

JOHN JOHNSSON

/Göran Hagbergh

1 Riksdagens revisorers uppgift
och organisation m. m.

Genom riksdagens beslut den 6 april 1979 bifölls ett av utredningen
angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer framlagt förslag
till nya riktlinjer för riksdagens revisorers verksamhet (förslag 1978/79:4,
FiU 1978/79:26, rskr 1978/79:259). Beslutet gällde tre för revisionsverksamheten
betydelsefulla delfrågor, nämligen

- de valda revisorernas möjligheter att delta i arbetet med hänsyn till bl. a.
de krav som ställs på ledamöternas insatser tidsmässigt,

- det sätt på vilket granskningsärendena skall avslutas, dvs. till vem
framställningar med anledning av granskningsärenden bör riktas och

- anknytningen av revisionens arbete till riksdagen och dess utskott.
Revisorerna har den 12 december 1979 antagit en ny arbetsordning.

I 1978 års verksamhetsberättelse har en utförlig redogörelse lämnats för
riksdagens revisorers uppgift, organisation och arbetsformer (redog.
1978/79:2, s. 5-11). Med hänsyn härtill har framställningen i efterföljande
tre delavsnitt i huvudsak avgränsats till förändringar som inträffat under år

1979.

1.1 Uppgift

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska
den statliga verksamheten. Den administrativa praxis som tillämpas vid
regeringsarbetet är dock undantagen från revisorernas granskning. Revisorerna
har inte heller rätt att granska statlig verksamhet som bedrivs i form
av aktiebolag eller stiftelse.

1.2 Organisation

Riksdagen utser för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter.
Endast den som är ledamot av riksdagen kan utses till revisor.

Bland revisorerna väljer riksdagen en ordförande och två vice ordförande.
Dessa är samtidigt ordförande på var och en av de tre avdelningar på
vilka revisorerna sammanträder för att förberedande behandla
granskningsärenden.

Fram till riksdagsvalet i september 1979 var revisorerna fördelade på
respektive avdelningar enligt följande.

FÖRSTA AVDELNINGEN

Ledamöter Suppleanter

Fritz Börjesson (c), ordförande Eric Carlsson (c)

Nils Hjorth (s), vice ordförande Frida Berglund (s)

Georg Åberg (fp) Ingegärd Frankel (fp)

Hagar Normark (s) Ingemar Konradsson (s)

ANDRA AVDELNINGEN
Ledamöter

Per-Eric Ringaby (m), ordförande
Hugo Bengtsson (s), vice ordförande
Jan-Ivan Nilsson (c)

Ralf Lindström (s)

TREDJE AVDELNINGEN

Ledamöter Suppleanter

Sture Palm (s), ordförande Curt Boström (s)

Bertil Jonasson (c), vice ordförande Ivan Svanström (c)

Gudrun Sundström (s) Kjell Nilsson (s)

Allan Åkerlind (m) Ove Nordstrandh (m)

Från och med riksmötet 1979/80 har de tre avdelningarna följande sammansättning.

Suppleanter
Lars Schött (m)

John Johnsson (s)

Maj Pehrsson (c)
Wivi-Anne Radesjö (s)

FORSTA AVDELNINGEN

Ledamöter

Ingegerd Troedsson (m), ordförande
John Johnsson (s), vice ordförande
Hagar Normark (s)

Ivan Svanström (c)

ANDRA AVDELNINGEN
Ledamöter

Bertil Jonasson (c), ordförande
Hugo Bengtsson (s), vice ordförande
Ralf Lindström (s)

Wiggo Komstedt (m)

TREDJE AVDELNINGEN

Ledamöter

Sture Palm (s), ordförande
Georg Åberg (fp), vice ordförande
Gudrun Sundström (s)

Allan Åkerlind (m)

Suppleanter
Joakim Ollén (m)

Kjell Nilsson (s)
Ingemar Konradsson (s)
Rune Gustavsson (c)

Suppleanter
Maj Pehrsson (c)
Margit Sandéhn (s)
Stig Alftin (s)
Birgitta Rydle (m)

Suppleanter
Wivi-Anne Radesjö (s)
Rolf Sellgren (fp)
Bengt Silfverstrand (s)
Bo Lundgren (m)

I enlighet med föreskrift i den nya arbetsordningen finns numera hos
revisorerna ett arbetsutskott för beredning av framför allt sådana ärenden
som avser den allmänna verksamhetsplaneringen. I arbetsordningen stad -

gas att arbetsutskottet skall bestå av revisorernas ordförande, revisorernas
båda vice ordförande, en av revisorerna för varje mandatperiod inom sig
utsedd ledamot och revisorernas kanslichef. Revisorerna har till ledamot
utsett Hugo Bengtsson, varför arbetsutskottet har följande sammansättning.

Ingegerd Troedsson, ordförande
Sture Palm, l:e vice ordförande
Bertil Jonasson, 2:e vice ordförande
Hugo Bengtsson
Kanslichefen

1.3 Arbetsformer

De arbetsformer som tillämpas i revisionsarbetet kännetecknas av en
fortlöpande samverkan mellan revisorerna och tjänstemännen vid deras
kansli. I enlighet med riksdagens i april 1979 fattade beslut har särskilda
handläggningsrutiner utvecklats för att revisorerna själva skall kunna delta
mera aktivt i verksamheten.

En närmare koppling till riksdagsarbetet har också erhållits genom att
revisorerna numera varje år vänder sig till riksdagsutskotten för att inhämta
förslag till nya granskningsärenden. Enligt den ändring av revisorernas
instruktion som trädde i kraft den I juli 1979 skall vidare framställningar
med anledning av vad som har uppmärksammats vid granskningen göras
hos riksdagen. Tidigare hade revisorerna möjlighet att vända sig även till
regeringen med sina framställningar. Slutligen har det i den nya arbetsordningen
föreskrivits att ordförandena på de tre avdelningarna två gånger
årligen skall överlägga med riksdagsutskottens presidier i granskningsfrågor
som berör respektive utskotts ansvarsområden.

1.4 Medelstilldelning

Medel för revisorernas verksamhet anvisas under statsbudgetens XVI
huvudtitel, Riksdagen och dess verk m. m. Utgifterna under budgetåret
1978/79 samt de för budgetåren 1979/80 och 1980/81 anvisade respektive av
revisorerna äskade medlen framgår av nedanstående sammanställning.
Beloppen är angivna i tusental kronor.

	1978/79 utgift	1979/80 anslag	1980/81 äskande
Arvoden till revisorerna	186	170	265
Lönekostnader	2957	3 140	3 726
Sjukvård	8	9	9
Reseersättningar	66	60	75
Lokalkostnader	702	798	928
Expenser	185	146	170
Utrustning av nya kanslilokaler	98	—	-
Totalt	4199	4323	5173

2 Granskningsverksamheten

Den av revisorerna för år 1979 fastställda granskningsplanen upptar 24
ärenden, av vilka 16 är en balans från föregående års plan och 8 är helt nya.

Som ett led i strävandena att knyta revisionens verksamhet närmare det
löpande riksdagsarbetet har revisorerna i början av året berett riksdagens
utskott tillfälle att komma in med förslag till nya granskningsärenden. För
att i görligaste mån bereda plats åt de på detta sätt väckta förslagen har
fyra ej påbörjade ärenden, som fanns uppförda på 1978 års plan. skrivits
av. Vidare har ett äldre ärende givits en ny benämning och en ny inriktning
som bättre svarar mot vederbörande utskotts önskemål.

De sålunda avförda ärendena har berört statliga entreprenader, statsbidrag
till sammanslutningar för hjälp åt läkemedelsmissbrukare. dispositionen
av medel för hemspråksundervisning och kostnaderna för byggande av
visst kärnkraftsaggregat. Ett ärende, benämnt I statsmyndigheternas anslagsframställningar
redovisade besparingsförslag, har i den nya planen
givits beteckningen Effekterna av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen.

Fem ärenden och delprojekt har slutbehandlats under året, medan revisorerna
i fyra fall ännu inte har tagit ställning till upprättade granskningspromemorior.
Undersökning pågår för närvarande i tio ärenden.

2.1 Granskningsplanen

1979 års granskningsplan upptar följande ärenden.

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Gemensamma för flera departement

Det statliga redovisningssystemet	18
Programbudgetering hos civila myndigheter	11
Försvarets planerings- och ekonomisystem
a) planeringssystemet	18
b) produktionsledningssystemet	14
Redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen	19
Statsmyndigheternas ärendebalanser	12
Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling
a) kommunikationsverken	15
b) industriverken	19
Effekten av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen	23

Försvarsdepartementet

8. Tjänstledighet för frivillig utbildning inom totalförsvaret 10

9. Samspel och ansvarsförhållanden vid anskaffning av försvarsmateriel
23

Kommunikationsdepartementet

10. Viss omorganisation vid statens järnvägars banavdelning 19

Budgetdepartementet

11. Den statliga finansförvaltningens centrala organisation	13
12. Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m.	24
Utbildningsdepartementet
13. Viss av staten finansierad konsertverksamhet	10
14. Statens kulturråd	24
Jordbruksdepartementet
15. Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna	16
16. Statens stöd till idrotten	20
Arbetsmarknadsdepartementet
17. Arbetsmarknadsverkets personalsituation	24
Bostadsdepartementet
18. Den lokala lantmäteriverksamheten	11
Industridepartementet
19. Strukturstödet till industrin	21
20. Återbetalning av lokaliseringsbidrag	21
21. Statens lån till Uddeholms AB budgetåret 1977/78	22
22. Den ekonomiska uppgörelsen i samband med bildandet av
Svenskt Stål AB	24
Kommundepartementet
23. Exekutionsväsendet	25

Riksdagen och dess verk

24. Information om statliga publikationer 22

2.2 Slutförda granskningsärenden

Som nämnts i det föregående har revisorerna under år 1979 tagit slutlig
ställning i fem ärenden. De avgöranden som därvid träffats har föranlett
skrivelse till riksdagen och till regeringen i vardera två fall. Det femte
ärendet har avslutats på så sätt att revisorerna beslutat tillställa berörda
myndigheter en inom kansliet upprättad granskningspromemoria för kännedom.

De sålunda slutförda ärendena har gällt följande förhållanden.

Viss av staten Finansierad konsertverksamhet

Revisorernas beslut den 25 januari 1979
Granskningspromemoria nr 3/1978

Staten lämnar bidrag till flera regionala och lokala musikinstitutioner
men är även direkt engagerad i olika slag av konsertverksamhet genom den
statliga stiftelsen Institutet för rikskonserter och genom regionmusiken.
Revisorerna har låtit undersöka om den av rikskonserter och regionmusiken
bedrivna verksamheten genomförs på ett ändamålsenligt sätt och om
deras administrativa kostnader står i rimligt förhållande till det faktiska
utbudet av musikarrangemang och andra tjänster.

Vid granskningen har särskilt övervägts om det är organisatoriskt och
ekonomiskt motiverat att ha två statliga centrala organ med var sin regionala
organisation för att förverkliga näraliggande och i vissa delar sammanfallande
kulturpolitiska uppgifter.

I en till regeringen avgiven skrivelse har revisorerna satt i fråga om det
inte bör göras en total och förutsättningslös översyn av den statliga organisationen
för musiklivet inom olika regioner. Vid en sådan översyn bör
även statens kulturråds roll i sammanhanget belysas. En av regeringen
redan beslutad utredning om det regionala musiklivet, vilken görs av
kulturrådet på ämbetsmannanivå, kan enligt revisorerna ge det tekniska
underlaget för en mera allmän översyn. I avvaktan på resultatet av en
sådan vidare översyn bör enligt revisorerna vissa provisoriska åtgärder
vidtas. Sålunda bör bl. a. rikskonserters kostnadsredovisning byggas ut,
rikskonserters fonogramproduktion rationaliseras, regionmusikens organisation
effektiviseras och ansvaret för vården av försvarets noter och andra
musikalier klarläggas.

Revisorernas skrivelse till regeringen är som bilaga I fogad vid denna
berättelse.

Tjänstledighet för frivillig utbildning inom totalförsvaret

Revisorernas beslut den 25 januari 1979
Granskningspromemoria nr 5/1978

Civila arbetsgivare saknar ofta underlag för beslut om vilka löneförmåner
anställda skall erhålla vid tjänstledighet för frivillig utbildning inom
totalförsvaret. Riksdagens revisorer har därför låtit granska tillämpningen
av reglerna för tjänstledighet med B- respektive C-avdrag vid sådan tjänstgöring
och de administrativa regler som tillämpas på området.

I en skrivelse till regeringen har revisorerna framhållit
— att administrativa rutiner bör skapas som möjliggör för de civila arbetsgivarna
att fatta väl underbyggda beslut angående anställdas löneförmåner
vid frivillig utbildning inom totalförsvaret,

— att underlag för sådana beslut redan finns framtaget och endast behöver
tillställas de civila arbetsgivarna,

— att en bedömningsnorm bör utarbetas och fastställas i vilken klarläggs
innebörden av den del av 19 § i det statliga avlöningsavtalet (AST) som
reglerar när B- respektive C-avdrag på lönen skall göras vid detta slag av
utbildning.

Revisorernas skrivelse till regeringen är som bilaga 2 fogad vid denna
berättelse.

Den lokala lantmäteriverksamheten

Revisorernas beslut den 26 april 1979 (försl. 1978/79: 21)
Granskningspromemoria nr 6/1978

En ny organisation av den lokala lantmäteriverksamheten trädde i kraft
den I januari 1972 i enlighet med principbeslut av 1970 års riksdag. Avsikten
med lantmäterireformen var att en såvitt möjligt enhetlig organisation
skulle åstadkommas. Principbeslutet innebar dock en kompromiss av innebörd
att huvudmannaskapet för lantmäteriverksamheten på det lokala
planet i viss utsträckning blev delat mellan stat och kommun.

Mot denna bakgrund har revisorerna låtit granska om nuvarande organisation
med olika huvudmän för lantmäteriverksamheten på lokal nivå är
ändamålsenlig. Undersökningen har begränsats till att avse fastighetsbildnings-
och mätningsverksamheten.

Efter remissbehandling av en granskningspromemoria i ärendet har revisorerna
i skrivelse till riksdagen hemställt att riksdagen måtte besluta

- att en i förslaget förordad utvidgning av kommunernas deltagande i
fastighetsbildningsverksamheten genomförs och

— att frågor om gränsdragningen mellan statliga och kommunala myndigheters
arbetsuppgifter på fastighetsbildnings- och mätningsområdet
skall avgöras av en till lantmäteriverket knuten partssammansatt
nämnd.

Revisorernas skrivelse till riksdagen med en sammanfattning av granskningspromemorians
innehåll och avgivna remissyttranden är som bilaga 3
fogad vid denna berättelse.

Programbudgetering hos civila myndigheter

Revisorernas beslut den 27 september 1979 (försl. 1979/80: 4)
Granskningspromemoria nr 1/1979

Riksdagens revisorer har låtit granska försöksverksamheten med programbudgetering
och det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet
inom den civila delen av statsförvaltningen.

I en skrivelse till riksdagen har revisorerna framhållit bl. a. följande.

- Programbudgeteringens grundläggande idéer bör vinna en ökad tillämpning
inom statsförvaltningen.

- Möjligheterna till större rationaliseringar och besparingar bör klarläggas
genom mera långsiktiga studier av olika samhällsektorer.

- För att underlätta önskvärd strukturomvandling inom förvaltningen bör
den långsiktiga personalplaneringen utvecklas.

- Förslagsverksamheten bör breddas.

Revisorernas skrivelse till riksdagen samt en sammanfattning av den
bakomliggande granskningspromemorian och de över den avgivna remissyttrandena
är som bilaga 4 fogad vid denna berättelse.

Statsmyndigheternas ärendebalanser

Revisorernas beslut den 12 december 1979
Granskningspromemoria nr 5/1979

Enligt allmänna verksstadgan skall statlig myndighet varje år före den 1
april lämna justitiekanslern förteckning över de ärenden som har kommit
in till myndigheten under tidigare år men inte blivit slutligt handlagda före
utgången av februari månad det år under vilket förteckningen skall lämnas.
1 fråga om vissa myndigheter har justitiekanslern medgett att redovisningen
skall avse balansläget vid senaste årsskiftet eller vid annan tidpunkt.

Granskningen har avsett att med utgångspunkt i de redovisade ärendebalanserna
hos ett lämpligt antal myndigheter pröva den sakliga anledningen
till balanserna och myndigheternas sätt att handha sina förvaltningsuppgifter.

Till en början företogs en preliminär genomgång av samtliga till justitiekanslern
avlämnade balansförteckningar för senare år. Av dessa utvaldes
därefter förteckningarna från ett tjugotal centrala ämbetsverk och motsvarande
myndigheter för närmare granskning, ett urval som huvudsakligen
gjordes med hänsyn till storleken av redovisade balanser. Av särskilda skäl
företogs därjämte närmare granskning av förteckningarna från några regionala
myndigheter. Granskningen resulterade i att 13 granskningspromemorior
upprättades avseende förhållandena hos elva myndigheter eller
myndighetsorganisationer.

Följande myndigheter eller myndighetsorganisationer har berörts av
granskningen, nämligen luftfartsverket, kammarkollegiet, riksskatteverket.
mellankommunala skatterätten, statens personalnämnd, centrala studiestödsnämnden,
patent- och registreringsverket, statens invandrarverk,
kammarrätterna, länsstyrelsernas planeringsavdelningar och länsskatterätterna.

Vid granskningen har balanssituationen hos respektive organ behandlats.
I några fall har dessutom en prövning gjorts av olika administrativa
eller organisatoriska frågor som aktualiserats vid granskningen. För varje

myndighet eller myndighetsorganisation har en särskild granskningspromemoria
upprättats och löpande redovisats. Redogörelser för resultaten av
utförda granskningar återfinns under rubriken Ärendebalanser hos vissa
statsmyndigheter i revisorernas verksamhetsberättelser för åren 1976—
1978.

I en sammanfattande granskningspromemoria lämnas nu en avslutande
redogörelse för ärendebalanserna vid vissa av de granskade myndigheterna,
bl. a. vid kammarrätterna, länsskatterätterna och de fr. o. m. den 1 juli
1979 inrättade länsdomstolarna. 1 promemorian redogörs också för resultaten
av de framställningar som revisorerna i olika avseenden gjort i granskningsärendet.

Den sålunda upprättade promemorian har för kännedom tillställts justitiekanslern
och, såvitt avser målbalanserna vid länsrättsorganisationen,
domstolsverket. Revisorerna har därmed avslutat ärendet.

2.3 Ej slutbehandlade granskningspromemorior

Tre under året upprättade granskningspromemorior har ej slutbehandlats.
Över en av promemoriorna har begärda remissyttranden nyligen
avgetts, medan de båda återstående promemoriorna är under remissbehandling.
Revisorerna har ej heller tagit slutlig ställning i ett ärende, i
vilket en granskningspromemoria tidigare har upprättats.

Om de sålunda av revisorerna ännu inte slutbehandlade ärendena kan
följande upplysningar lämnas.

Den statliga finansförvaltningens centrala organisation

Granskningspromemoria nr 8/1973

De finansförvaltande uppgifter inom statsverksamheten som fullgörs i
central instans är spridda på flera myndigheter, trots att därmed förenade
göromål visar stora inbördes likheter i sakligt hänseende. Mot denna
bakgrund har en undersökning i ämnet gjorts inom revisorernas kansli,
varvid syftet varit att få utrönt om möjligheter till rationaliseringsvinster
föreligger genom en koncentration av hithörande administrativa arbete.

Undersökningens resultat har redovisats i en granskningspromemoria, i
vilken förslag till en viss organisatorisk omläggning av verksamheten har
framförts. Promemorian har remissbehandlats, men ärendet har ännu inte
slutligt prövats av revisorerna utom i vad avser frågan om central personaladministration
och administrativ utveckling. I detta ärende avläts en skrivelse
till regeringen under år 1975. En promemoria med synpunkter till
ytterligare belysning av frågan om den egentliga finansförvaltningens centrala
organisation har upprättats inom kansliet men ännu inte slutbehandlats
av revisorerna.

Försvarets planerings- och ekonomisystem: produktionsledningssystemet

Granskningspromemoria nr 2/1979

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett nytt planerings- och
ekonomisystem (FPE) som bygger på programbudgeteringens idéer.

Ledningssystemet arbetar med målstyrning genom uppdrag. Genom decentralisering
skall de anställda på alla nivåer ges möjlighet att ta del i
planering och uppföljning av de gemensamma arbetsuppgifterna.

FPE kan grovt indelas i ett planeringssystem och ett produktionsledningssystem.
Den nu genomförda undersökningen omfattar produktionsledningssystemet
med tyngdpunkten på verksamheten vid lägre regional
och lokal myndighet.

Flera frågor som kan hänföras till rationaliteten i systemet har tagits upp
till diskussion i granskningspromemorian. t. ex. behovet av instruktioner
och metodiken för flerårsplanering. Behovet av en samlad beskrivning av
hur produktionsledningen utövas har aktualiserats. Det har framkommit
att lägre regional och lokal myndighet inte anser att all personalkostnadsbudgetering
och personalkostnadsredovisning är ett för deras del verksamt
styrmedel. Detta hänger bl. a. samman med det nuvarande regelsystemet
inom personalområdet och att ekonomisk handlingsfrihet så gott som helt
saknas.

Av promemorian framgår vidare att indelningen i delproduktionsområden
och delprogram inte ökar rationaliteten i lägre regional och lokal
myndighets verksamhet. Indelningen i delproduktionsområden och delprogram
synes emellertid vara den minsta gemensamma nämnare som tillgodoser
informationsönskemålen på högre nivåer i organisationen utan besvärande
nackdelar för lägre regional och lokal myndighet.

Beträffande frågan huruvida FPE kan anses fungera.tillfredsställande
framhålls att det är en allmän uppfattning att flerårsplaneringen förbättrats
och att övrig planering vunnit i stadga sedan FPE infördes. Resurstilldelningen
som nu görs under i huvudsak ett anslag synes underlätta styrning
och förbättra resursutnyttjandet.

Det måste enligt granskningspromemorian uppfattas som gynnsamt att
FPE i förhållande till tidigare planeringssystem ger en bättre beskrivning
av valsituationen i det fall en uppgift måste utgå för att en annan skall
kunna tillkomma. FPE är sålunda ändamålsenligt när det gäller att snabbt
beskriva vilka ekonomiska resurser som friställs, om olika uppgifter utgår
ur planerad verksamhet eller vilket resursbehov som erfordras, om uppgifter
tillkommer.

Den enskilde har vidare genom FPE generellt sett fått ökad kunskap om
vilka uppgifter som skall genomföras och hur de skall genomföras.

Enligt granskningspromemorian har tillämpningen av FPE medfört klara
fördelar. Granskningen har emellertid gett vid handen att en fortsatt anpassning
till systemets grundtankar torde vara erforderlig. Ett antal sådana
förslag har lämnats i granskningspromemorian som remissbehandlats.

Ärendet har ännu inte slutligt prövats av revisorerna.

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling: kommunikationsverken

Granskningspromemoria nr 3/1979

Kostnader som uppstår i affärsverkens löpande förvaltningsverksamhet
redovisas på särskilda driftstater. Dessa fastställs av regeringen utan riksdagens
medverkan. Anslag för ändamålet anvisas således inte på den
allmänna statsbudgeten. De nämnda kostnaderna finansieras i stället genom
att tillgängliga driftmedel tas i anspråk. Även intäkterna redovisas
under olika poster på driftstaterna. Uppkomna rörelseöverskott tillförs
statsbudgeten enligt vissa regler.

Undersökningen har i en första etapp omfattat statens kommunikationsverk,
dvs. postverket, televerket, statens järnvägar och luftfartsverket.
Den sakliga innebörden och finansiella betydelsen av de på respektive
verks driftstat upptagna posterna har därvid granskats. Vidare har ett
försök gjorts att bedöma den framtida utvecklingen för verken och konsekvenserna
av denna utveckling. Resultatet av granskningen har redovisats
i en granskningspromemoria. Arbetet beträffande de övriga affärsdrivande
verken pågår. Se närmare härom på sidan 19.

Vart och ett av nämnda kommunikationsverk har ett ekonomiskt mål
och ett allmännyttigt mål. Det ekonomiska målet består i att verkets
driftintäkter skall täcka driftkostnader och avskrivningar, vartill kommer
att det i verket investerade s. k. statskapitalet skall förräntas. Det allmännyttiga
målet kan bestämmas med avseende på servicesystemens tillgänglighet
och kapacitet, snabbheten i utförandet av uppdragen, förmågan att
utföra uppdragen inom stipulerade tider eller på avtalade klockslag, säkerheten
i kommunikationernas upprätthållande, snabbheten i avhjälpande av
eventuella fel m. m.

I promemorian beskrivs och kommenteras utvecklingen av verkens
marknader, produktion, kostnader och produktivitet samt prisutveckling
under perioden 1968-1978.

Kommunikationsverkens möjligheter att marknadsföra efterfrågade
tjänster och sälja dem till rimliga priser har i hög grad varit avhängiga av
hur pass moderna och effektiva de tekniska och organisatoriska produktionssystem
är vilka bildar verkens tjänsteproducerande arsenal. En kommenterad,
översiktlig redogörelse för dessa system återfinns därför i promemorian.
De senaste årens debatt om prissättning efter marginalkostnadsprincipen
vid kommunikationsverken är också kommenterad. Vidare
behandlas verkens framtidsutsikter, varvid bl. a. ett femtonårigt eller ännu
längre tidsperspektiv anläggs.

Utöver de allmänna redogörelserna och kommentarerna har fyra särskilda
ämnen tagits upp. Sålunda har ett av revisorerna år 1973 framlagt
förslag om en transportpolitisk ramplanering på riksnivå nu återförts fram.
Vidare behandlas indelningen av SJ:s järnvägsnät, den organisatoriska
inplaceringen av luftfartsverkets myndighetsfunktioner och förräntningen
av det i affärsverken investerade statskapitalet.

Följande förslag läggs fram i promemorian.

— De för verken gällande allmännyttiga och ekonomiska målen bör preciseras
ytterligare samt vissa delmål konkretiseras, t. ex. genom gradering
av önskad kvalitet på verkens tjänster.

— Ekonomiska mål bör även ställas upp för respektive verks olika rörelsegrenar.

— Ett kommunikationsverk bör kunna ta upp nya verksamhetsområden
(rörelsegrenar), även om det främsta eller enda syftet med åtgärden
skulle vara att ge verket ett intäktsöverskott. Överskotten skall i sådant
fall kunna användas till att balansera underskott vid de allmännyttiga
verksamhetsgrenarna.

— S. k. lågpriser i syfte att fylla ut outnyttjad kapacitet bör tillämpas.

— Prisdifferentiering av tjänsterna bör konsekvent genomföras.

— Användningen av prestationsmått som kontroll- och planeringshjälpmedel
bör utvidgas.

— Divisionaliserade rörelsegrenar med uppgift att sälja tekniska eller tekniskt-organisatoriska
system bör upprättas, framför allt för marknadsföring
och installation i utlandet, när verken själva har tillgång till kvalificerad
expertis.

— En transportpolitisk ramplanering, främst avseende de interregionala
transporterna, bör införas på departementsnivå. Detta arbete bör samordnas
med de överväganden som görs om riktlinjerna för prispolitiken.

— Inom ramen för 1979 års trafikpolitiska riksdagsbeslut bör den framtida
omfattningen av SJ:s järnvägsnät fastställas så snart som möjligt, så att
ett program för upprustning av olika bandelar kan läggas fram och
ekonomiskt belastande trafik kan föras över från järnväg till landsväg.

— Användningen av de av SJ planerade snabbtågen för hastigheter upp
mot cirka 200 km/tim bör utgöra ett alternativ vid den ovan föreslagna
interregionala planeringen för persontrafik.

— Det bör närmare övervägas om inte luftfartsverkets båda myndighetsfunktioner
- luftfartsinspektionen samt verksamheten vid transportoch
planeringsavdelningen - bör brytas ut ur verkets organisation och
föras över till en ny myndighet. Ett alternativ kan vara att endast frigöra
luftfartsinspektionen från verket.

— Kommunikationsverkens ekonomiska mål bör preciseras bättre än vad
nu är fallet, särskilt i vad avser reglerna om statskapitalet och dess
förräntning.

Granskningspromemorian remissbehandlas för närvarande.

Jordbruksprisregleringen och regleringsföreningarna

Granskningspromemoria nr 4/1979

Under år 1978 påbörjades en granskning av de inom jordbruksprisregle -

ringen inflytande avgifterna och de därvid tillämpade administrativa formerna.
Med hänsyn till att det visade sig vara omöjligt att helt särskilja
dispositionen av de inflytande avgifterna från dispositionen av övriga
tillgängliga medel inom regleringen, har uppdraget utvidgats till att avse en
granskning av hanteringen av samtliga förekommande medel. Därvid har
granskningen omfattat de administrativa formerna i jordbruksprisregleringens
olika led med huvudvikten lagd vid verksamheten vid statens
jordbruksnämnd och regleringsföreningarna. Det sista ledet i kedjan, dvs.
jordbrukarna och viss livsmedelsindustri, har också i någon mån granskats.

Utgångspunkten för granskningen har varit de övergripande jordbrukspolitiska
mål som har satts i form av inkomstmål. effektivitetsmål och
produktionsmål.

Rent principiellt har statsmakterna två olika typer av styrmedel till sitt
förfogande för att nå de uppsatta målen. Antingen kan de utöva en noggrann
styrning, insyn och kontroll över den jordbruksprisreglerande verksamheten.
varvid också i viss utsträckning slutresultaten kan förutsägas.
De kan emellertid också utöva s.k. målstyrning, vilket innebär att statsmakterna
bestämmer slutresultaten för verksamheten och låter de jordbruksprisreglerande
organen mera självständigt utforma regelsystem m. m.
Dessa båda styrmedel hålls i verkligheten inte strikt isär. men vid granskningen
har problemanalysen gjorts efter dessa båda linjer.

Vid granskningen har noterats att statsmakternas möjlighet att påverka
och kontrollera verksamheten i regleringsföreningarna rent allmänt kan
bedömas vara väl tillgodosedd. Dock har granskningen visat att det finns
vissa brister i vad gäller jordbruksnämndens direktiv till föreningarna och
revisionen av föreningarna. Vidare kan det vara ett problem att staten för
närvarande inte äger medlemskap i föreningarna. Från insyns- och kontrollsynpunkt
är det en brist att föreningarnas årsredovisningar är oenhetliga
och i vissa fall svårtillgängliga. Det kan också sägas vara ett problem
från styrsynpunkt att konsumentintressena synes ha fått alltför svag representation
inom jordbruksprisregleringen.

När det gäller statsmakternas möjlighet att styra verksamheten enligt
målstyrningsprincipen utgörs det stora problemet av att de olika parterna
inte har kunnat specificera absoluta mått för vare sig den ekonomiska eller
den sociala standarden inom jordbruket. Till följd härav har inkomstmålet
inte kunnat preciseras. Det är också en brist att det knappast görs
avstämningar mellan de årliga jordbruksöverenskommelserna och det faktiska
utfallet beträffande jordbrukarnas ersättning för eget arbete och eget
kapital.

Granskningspromemorian utmynnar i olika förslag för att statsmakternas
styrning av jordbruksprisregleringen skall kunna effektiviseras och för
att en målstyrning skall möjliggöras.

Granskningspromemorian remissbehandlas för närvarande.

2 Riksdagen 1979180. 2 sami. Nr 2

2.4 Pågående utredningar

Inom revisorernas kansli pågår för närvarande undersökningar i följande
tio ärenden.

Det statliga redovisningssystemet

Vid 1967 års riksdag beslöts en genomgripande omläggning av det statliga
redovisningssystemet. Den innebar i stort att myndigheternas bokföringsarbete
centraliserades och standardiserades, att en statlig normalkontoplan,
den s. k. S-planen, infördes och att hela redovisningen lades över
på automatisk databehandling (system S).

Under särskilt beaktande av kostnadsaspekten skall undersökas hur det
nya redovisningssystemet fungerar och om avsedda fördelar med omläggningen
har nåtts. Ändamålsenligheten i system S skall prövas med hänsyn
till de olika syften redovisningen skall tjäna. Därvid granskas också organisationen
för systemet.

Granskningen är begränsad till att gälla den civila statsförvaltningen
exklusive de affärsdrivande verken.

Granskningen baseras — förutom på studier av systemets tekniska uppläggning
— på intervjuer och enkäter till olika myndigheter och organ. För
de tekniska delarna av utredningen anlitas i viss utsträckning extern expertis.

En granskningspromemoria beräknas kunna föreligga i början av år
1980.

Försvarets planerings- och ekonomisystem: planeringssystemet

Sedan den 1 juli 1972 tillämpas inom försvaret ett planerings- och ekonomisystem
som bygger på programbudgeteringens idéer. Kansliets uppgift
är att undersöka om försvarets nya planerings- och ekonomisystem (FPE)
är rationellt uppbyggt och fungerar tillfredsställande.

FPE består av dels ett övergripande planeringssystem, dels ett produktionsledningssystem.
Granskningen av produktionsledningssystemet har
redovisats för revisorerna i granskningspromemoria nr 2/1979 (se sid. 14).
Den långsiktiga ledningen och utvecklingen av den omfattande samhällssektor
som totalförsvaret utgör hålls samman inom ramen för planeringssystemet.
Huvudvikten vid granskningen av planeringssystemet kommer
att läggas på spörsmålet om det förser beslutsfattarna med lämplig styrinformation.

Inom ramen för granskningen har en särskild studie av civilförsvarsstyrelsens
planering gjorts.

Granskningsarbetet i dess helhet beräknas kunna slutföras under år

1980.

Redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen

Det beslut om en omläggning av det statliga redovisningssystemet som
fattades vid 1967 års riksdag avsåg även en förändring av grunderna för
den under regeringen lydande revisionen. Den tidigare formellt och kameralt
inriktade granskningen av myndigheternas redovisning fick därvid en
ändrad inriktning. Samtidigt fördes ansvaret för denna nya form av revision,
kallad redovisningsrevision, över från riksrevisionsverket (RRV) till
myndigheterna själva, vilka till sitt förfogande fick ett visst antal nyinrättade
revisionskontor.

Såsom omnämndes i föregående års verksamhetsberättelse hade den av
revisorerna begärda utredningen förklarats som vilande med anledning av
att RRV påbörjat en undersökning av i huvudsak samma förhållanden.
RRV:s undersökning är nu avslutad, och verket har underställt regeringen
ett förslag om ändring av den organisation och de arbetsformer som tillämpas
för redovisningsrevisionen. Revisorerna, som beretts tillfälle att yttra
sig över förslaget, har för sin del funnit att de av RRV förordade ändringarna
inte är tillräckligt långtgående. Enligt revisorernas mening bör ansvaret
för redovisningsrevisionen föras över på RRV och revisionskontoren inordnas
som lokala organ i detta verk.

Revisorernas yttrande är som bilaga 5 fogat vid denna berättelse.

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling: industriverken

På sidan 15 redogörs för den i ämnet hittills utförda granskningen och
den granskningspromemoria som upprättats angående kommunikationsverken.
Granskningen av de återstående affärsverken, de tre industriverken,
dvs. förenade fabriksverken, statens vattenfallsverk och domänverket,
kommer att genomföras på samma sätt som granskningen avseende
kommunikationsverken. Granskningens perspektiv förskjuts dock, eftersom
industriverken inte har ett lika framträdande allmännyttigt mål som
kommunikationsverken och inte heller så breda kontaktytor mot allmänheten.
Industriverkens produktionsstruktur och marknadsföring liknar snarare
motsvarigheterna vid andra varuproducerande företag av samma storlek.

Granskningen beräknas vara avslutad under år 1980.

Viss omorganisation vid statens järnvägars banavdelning

Vid statensjärnvägar (SJ) har den 22 oktober 1974 beslutats att enheten
för elektrobyggnader vid banavdelningen skall organiseras om samtidigt
som verksamheten skall skäras ned. Beslutet innebar att förråd och verkstad
för elteknisk utrustning med komponentsammansättning och prefabrikation
skulle koncentreras till Nässjö för hela SJ. Beslutet innebar vidare

att den regionala administrationen av ny- och ombyggnad av ledningsanläggningar
för starkström, signalsäkerhetsanläggningar och teleanläggningar
liksom den tekniska ledningen av förekommande arbetslag efter
hand skulle föras över till bandistrikten.

Vid granskningen undersöks effekterna av beslutet. Hittills har följande
granskningsåtgärder vidtagits, nämligen:

- granskning av det beslutsmaterial som SJ:s ledning haft till grund för
beslutet,

- analys av utvecklingen inom SJ efter det att beslutet har fattats.

- undersökning av vederbörande personalorganisationers uppfattning om
beslutet,

- undersökning av följderna för Nässjö kommun av beslutet och

- studier inom vissa bandistrikt angående verkningarna av beslutet.
Granskningen beräknas vara avslutad under våren 1980.

Statens stöd till idrotten

Statens finansiella stöd till idrotten lämnas från två på driftbudgeten
uppförda reservationsanslag, benämnda Organisationsstöd m. m. och Anläggningsstöd
m. m. Organisationsstödet, som för budgetåret 1979/80 uppgår
till 130.85 milj. kronor, disponeras av Sveriges Riksidrottsförbund
(RF). Anläggningsstödet, som för samma budgetår uppgår till 35.4 milj.
kronor, disponeras av statens naturvårdsverk.

Vid granskningen skall undersökas om statens stöd tili idrotten används
på mest ändamålsenliga sätt. Granskningen har dock begränsats till att i
huvudsak avse organisationsstödet.

När det gäller organisationsstödet begär RF i sina årliga anslagsäskanden
medel för egen verksamhet, för gemensam verksamhet och för bidragsfördelning.
Huvuddelen av organisationsstödet fördelas av RF till
special- och distriktsförbunden inom idrottsrörelsen och till vissa andra
bidragsberättigade organisationer.

För att få en uppfattning om hur statens medel används och hur mottagarna
av stödet ser på sin verksamhet har en enkät gjorts med statistiska
centralbyråns hjälp. Enkäten har riktat sig till special-, distrikts- och specialdistriktsförbunden
samt till ett urval idrottsföreningar. Syftet är att få
ett svarsmaterial som belyser bl. a. kostnaderna för administration i de
inbördes relationerna mellan elitidrott och bredd/motionsidrott; fördelningen
mellan avlönade och oavlönade arbetsinsatser; verksamheten utanför
Sverige; det statliga lokala aktivitetsstödet till idrottsföreningarna;
idrottsrörelsens engagemang av social och samhällelig natur och samhällets
stöd sett mot bakgrunden av idrottens kommersialisering.

Granskningen beräknas vara avslutad under våren 1980.

Strukturstödet till industrin

Det statliga stödet till näringslivet är mångfasetterat och omfattar en rad
olika stödformer administrerade av ett stort antal centrala och regionala
myndigheter.

Statens industriverk administrerar särskilda stödprogram för att underlätta
strukturomvandlingen i vissa branscher. Stödet kan avse enskilda
företag, grupper av företag eller hela branscher. Vid sidan därav medverkar
staten på olika sätt vid strukturomvandlingen inom industrin. Stödet
kan ha formen av aktieteckning, bidrag, lån, lånegarantier, exportstöd
samt utbildning och hjälp genom tekniska konsulter.

Granskningsuppdraget avser dels de principer som tillämpas för strukturstödet
till industrin, dels det sätt på vilket de olika stödformerna är
samordnade.

Utredningen, som koncentrerats till att på ett principiellt och övergripande
plan behandla statens stöd till företagen, baseras på tillgänglig
dokumentation och på intervjuer med handläggare vid de olika institutioner
som på central och regional nivå administrerar stödet samt med företrädare
för de fackliga organisationerna och för industrin.

Granskningen beräknas vara avslutad under våren 1980.

Återbetalning av lokaliseringsbidrag

För att främja en samhällsekonomisk och i övrigt lämplig lokalisering av
näringslivet utgår lokaliseringsstöd och annat regionalpolitisk! stöd. Under
perioden 1965-1978 uppgick det totala lokaliseringsstödet till drygt 5,4
miljarder kronor, varav drygt I miljard kronor i form av lokaliseringsbidrag.

Beviljat lokaliseringsstöd kan under vissa förutsättningar återkrävas
eller sägas upp till omedelbar betalning. I fråga om lokaliseringsbidrag
gäller att bidraget kan återkrävas bl. a. om bidragstagaren avhänder sig den
rörelse eller betydande del av tillgångar i den rörelse för vilken bidraget
beviljats eller om han lägger ner väsentlig del av verksamheten. Annan
väsentlig ändring, direkt eller indirekt, i äganderätten till rörelsen kan
likaså medföra återkrav av bidraget. Återkrav får i nu nämnda fall avse
belopp som motsvarar bidraget minskat med en femtedel för varje år som
förflutit sedan stödets storlek slutligt fastställts.

Syftet med granskningen är att klarlägga om återkravsreglerna efterlevs.
Inom ramen för detta syfte studeras återkravsbestämmelsernas innebörd
och deras tillämpning. Vidare undersöks bl. a. hur samhällets kontroll av
stödföretagen är ordnad och hur stödföretagen fullgör sin ålagda skyldighet
att informera om bl. a. sådana förändringar som kan föranleda återkrav.

Granskningen baseras på tillgänglig dokumentation samt på intervjuer
med berörda befattningshavare på central och regional nivå. Information

har vidare insamlats genom en enkät till ett antal länsstyrelser, länsarbetsnämnder
och regionala utvecklingsfonder.

Granskningen beräknas vara avslutad under våren 1980.

Statens lån till Uddeholms AB budgetåret 1977/78

Med anledning av de ekonomiska svårigheter som hade drabbat Uddeholms
AB beslöt riksdagen hösten 1977 att ett statligt lån på 600 milj.
kronor med villkorlig återbetalningsskyldighet skulle lämnas bolaget. Syftet
med lånet var att bolaget skulle få möjlighet att i balanserad takt
genomföra erforderliga förändringar i sin verksamhet.

Lånet ställdes till bolagets förfogande den 28 december 1977 som en
räntelös fordran på staten. Lånebeloppet skall betalas ut, helt eller delvis,
efter beslut av regeringen på bolagets anfordran. Amortering och räntebetalning
skall påbörjas under det år då bolaget beslutar om utdelning till
aktieägarna.

Under år 1978 har Uddeholms AB med regeringens tillstånd överlåtit
sina skogs-, skogsindustri- och kemirörelser till Billerud Uddeholm AB. I
samband därmed nedsattes bolagets fordran på staten med 200 milj. kronor,
vilket belopp enligt medgivande av riksdagen i stället fördes över till
Billerud Uddeholm AB.

Av det ursprungliga uddeholmslånet har 250 milj. kronor sedermera
under år 1979 överförts till Nyby Uddeholm AB enligt beslut av riksdagen.

Resterande del av Uddeholms AB:s fordran på staten, 150 milj. kronor,
skall enligt samma riksdagsbeslut skrivas ned till 0 kronor senast under
budgetåret 1980/81.

Vid granskningen undersöks hur det lån som beviljats Uddeholms AB
har utnyttjats. Under granskningsarbetets gång har skäl förelegat att även
inkludera de s. k. villkorslånen till specialstålindustrin i uppdraget, då
utformningen av denna stödform överensstämmer med lånet till Uddeholms
AB.

Granskningen beräknas vara avslutad under våren 1980.

Information om statliga publikationer

Statsmyndigheterna är för närvarande ålagda att med visst undantag
sända sina tryckta publikationer till riksdagsbiblioteket, som förtecknar
dem i en årsbibliografi. Förteckningen har efter hand blivit alltmer omfattande,
beroende på att både antalet myndigheter och antalet publikationer
har ökat. Detta har bl. a. fått till följd att utgivningen av bibliografin har
drabbats av betydande förseningar, vilket avsevärt har minskat dess värde
som informationskälla. Även framställningskostnaderna. i första hand personalkostnaderna,
har stigit kraftigt.

Granskningen avser att klarlägga det faktiska behovet av information om
statliga publikationer och förutsättningarna för rationaliseringsåtgärder på
området.

Granskningen beräknas vara avslutad under år 1980.

2.5 Projekterade ärenden

I resterande sju på granskningsplanen uppförda ärenden har någon undersökning
ännu inte inletts.

Bakgrunden och syftet med de beslutade men ännu inte påbörjade
granskningsprojekten kan sammanfattas på följande sätt.

Effekten av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen

I de anvisningar för statsmyndigheternas anslagsframställningar som
regeringen har utfärdat under senare år har behovet av besparingar och
omprioriteringar inom statsverksamheten starkt betonats. I en del fall har
sådana åtgärder redan vidtagits. I 1979 års budgetproposition förutsattes
personalminskningar för flera myndigheter. Våren 1977 har en särskild
budgetåtstramning beslutats av riksdagen, innebärande att maximerade
anslagsposter inom av riksdagen anvisade anslag skall skäras ned med en
procent. Åtgärden berör i princip alla statsmyndigheter utom de affärsdrivande
verken och försvarets myndigheter.

Avsikten med projektet är att undersöka i vilken utsträckning förutsatta
besparingar faktiskt har genomförts, på vilket sätt detta har skett och vilka
sakliga effekter de vidtagna åtgärderna har medfört.

Samspel och ansvarsförhållanden vid anskaffning av försvarsmateriel

Försvarets materielverk svarar bl. a. för anskaffning av materiel och
andra förnödenheter åt försvaret. Vid fullgörandet av sina uppgifter skall
materielverket följa de direktiv och anvisningar som överbefälhavaren och
försvarsgrenscheferna meddelar. Dessutom skall verket underställa försvarsgrenscheferna
vissa större projekt för godkännande. Materielverket
skall slutligen också bl. a. biträda överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna
med att utarbeta förslag till framställningar till regeringen i frågor
som berör det egna verksamhetsområdet.

Utredningsuppdragets syfte är att undersöka om den ordning som tillämpas
vid anskaffning av försvarsmateriel är ändamålsenlig. Därvid skall
särskild uppmärksamhet ägnas frågan om fördelningen av uppgifter och
ansvar mellan regeringen, överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets
materielverk och den levererande industrin.

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m. m.

Näringsidkare är skyldig att erlägga mervärdeskatt för de varor som han
omsätter i sin rörelse. Han är vidare skyldig att för sig och sina anställda
erlägga olika slag av arbetsgivaravgifter. Han skall därjämte leverera in de
preliminära skatter för vilka avdrag har gjorts på de anställdas löner.
Mervärdeskatten och arbetsgivaravgifterna debiteras på grundval av deklarationer
eller arbetsgivaruppgifter. Att granska och debitera avgifterna
ankommer på skilda myndigheter.

Mot bakgrunden härav skall undersökas de principer och administrativa
former som tillämpas av myndigheterna dels vid kontrollen av de uppgifter
som lämnas av näringsidkare till grund för debitering av mervärdeskatt och
arbetsgivaravgifter, dels vid kontrollen av arbetsgivares inbetalning till
staten av de inkomstskatter som preliminärt har tagits ut av de anställda.

Statens kulturråd

Statens kulturråd skall verka för att målen för den statliga kulturpolitiken
nås och att denna politik utvecklas. Rådet handlägger ärenden om
statsbidrag för kulturell verksamhet bland amatörer, i mindre ensembler
och fria grupper samt inom institutioner och föreningar. Även i övrigt
handlägger rådet ärenden om statliga åtgärder som rör teater, dans och
musik, litterär verksamhet och folkbibliotek samt konst, museer och utställningsverksamhet.

Avsikten med projektet är att undersöka om statens kulturråd bedriver
sin verksamhet i enlighet med statsmakternas intentioner.

Den ekonomiska uppgörelsen i samband med bildandet av Svenskt Stål AB

För att underlätta omstruktureringen av stålindustrin medverkade staten
finansiellt när handelsstålbolaget Svenskt Stål AB (SSAB) bildades år
1978. Till SSAB har förts stål- och gruvrörelserna i Gränges AB, Norrbottens
Järnverk AB och Stora Kopparbergs Bergslags AB samt Gränges
järnvägsrörelse.

Granskningens syfte är att undersöka om den ekonomiska uppgörelse
som träffades i samband med bildandet av SSAB kan anses rimlig för
statens del.

Arbetsmarknadsverkets personalsituation

Arbetsmarknadsverket har under 1970-talet fått vidgade arbetsuppgifter.
Samtidigt har organisationen tillförts ett stort antal nya tjänster, företrädesvis
inom den lokala arbetsförmedlingen.

Genom granskningsärendet önskar revisorerna få belyst hur de nya
tjänsterna inom arbetsmarknadsverket har disponerats. Dessutom önskar
de få klarlagt personalfrånvarons storlek och orsaker samt det sätt på
vilket uppkomna vakanser fylls.

Exekutionsväsendet

Syftet med granskningsärendet är att undersöka om den för exekutionsväsendet
gällande organisationen är ändamålsenlig och om det sätt på
vilket kronofogdemyndigheternas uppgifter fullgörs är effektivt. Vid undersökningen
skall kronofogdemyndigheternas behandling av statens fordringar
särskilt uppmärksammas.

2.6 Granskningen av riksdagsförvaltningen

Riksdagens revisorer skall för varje avslutat räkenskapsår verkställa
extern revision av riksbankens, riksgäldskontorets och Stiftelsen Riksbankens
jubileumsfonds tillstånd, styrelse och förvaltning. Resultatet av
granskningen delges riksdagen i särskilda berättelser, vilka ingår i det
material som ligger till grund för finansutskottets och utbildningsutskottets
årligen återkommande förslag i fråga om ansvarsfrihet för bankofullmäktige
och riksgäldsfullmäktige respektive styrelsen för jubileumsfonden.

Uppdraget att för revisorernas räkning utföra det egentliga granskningsarbetet
åvilar Bohlins Revisionsbyrå AB med aukt. revisorn Björn Markland
som huvudansvarig för granskningen.

De under året avlämnade berättelserna har avsett riksbankens och Stiftelsen
Riksbankens jubileumsfonds verksamhet under år 1978 och riksgäldskontorets
verksamhet under budgetåret 1977/78. Beträffande den närmare
innebörden av granskningen och de därvid gjorda iakttagelserna
hänvisas till reviso"s berättelser (redog. 1978/79:11, 12 och 16) samt
finansutskottets betänkanden 1978/79:37 och 38 och utbildningsutskottets
betänkande 1978/79:36.

2.7 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden

Revisorerna eller deras presidium har under året behandlat vissa anmälningar
som inkommit från enskilda personer. Flertalet av anmälningarna
har varit av den arten att de inte föranlett någon åtgärd från revisorernas
sida.

Sålunda har revisorerna, efter att i respektive ärende ha inhämtat berörda
myndigheters yttranden, inte funnit anledning att granska vare sig

frågan om fördelningen av kostnaderna för ålderdomshemmens
läkemedelsinköp eller förhållandena kring ombyggnaden av visst vägavsnitt
i Älvsborgs län. Revisorerna har inte heller funnit det påkallat att
undersöka vissa anmärkningar som i skrivelser riktats mot dels konstnärsnämnden,
dels länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Däremot har framförda klagomål mot att personal vid arméns motorskola
i Strängnäs regelmässigt har fått disponera vissa försöksfordon på
fritiden föranlett revisorerna att under hand delge chefen för försöksverksamheten
sin mening. Revisorerna har därvid förordat att tillämpade nyttjandeformer
omprövas.

En förberedande undersökning har vidare gjorts av de principer som
P 7/Fo 11 i Ystad tillämpar vid utarrendering av vissa militära övningsområden.
Resultatet av undersökningen finns redovisat i en inom revisorernas
kansli upprättad granskningsrapport nr 1/1979. I denna konstateras avslutningsvis
att det vid granskningen inte har framkommit några förhållanden
som synes motivera fortsatt utredning. Revisorerna har med hänsyn härtill
inte funnit skäl att vidta annan åtgärd i ärendet än att tillställa fortifikationsförvaltningen
och chefen för P 7/Fo 11 granskningsrapporten för
kännedom.

3 Resultatet av de till regeringen under år 1978
avgivna skrivelserna

Av verksamhetsberättelsen för år 1978 framgår att revisorerna under
detta år har vänt sig till regeringen med fyra skrivelser i vilka de begärt att
vissa åtgärder skall vidtas. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse
för resultatet av de sålunda gjorda framställningarna.

Det datorbaserade informationssystemet för vetenskapliga bibliotek —
LIBRIS

Vid vissa vetenskapliga bibliotek har sedan våren 1972 försöksverksamhet
bedrivits med ett datorbaserat informationssystem som utnyttjats för i
första hand katalogisering av vetenskaplig litteratur. Revisorerna har i
detta ärende hemställt att:

- erforderliga åtgärder vidtas för att uppnå en tillfredsställande organisatorisk
förankring av LIBRIS-systemet,

- såväl kortsiktiga som långsiktiga mål för systemets utveckling fastställs,

- systemets tekniska funktioner ses över och

- tillfredsställande utbildning ges den personal som är engagerad i
LIBRIS-verksamheten.

I propositionen 1977/78: 114 om ett centralt organ för informationsförsörjning
m. m. har föredraganden anfört att det bör ankomma på kungl,
biblioteket och på delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning
att överväga den fortsatta utvecklingen av LIBRIS och att
lägga fram förslag till verksamhetsplaner på längre sikt. Det material och
de synpunkter som har förts fram av riksdagens revisorer borde enligt
föredraganden därvid kunna nyttiggöras.

Regeringen har därefter den 19 juli 1979 föreskrivit att kopior av handlingarna
i ärendet skall överlämnas för beaktande till kungl, biblioteket och
delegationen för informationsförsörjning.

Statsmyndigheternas ärendebalanser: kammarkollegiet

I detta ärende har revisorerna hemställt om vissa åtgärder beträffande
kammarkollegiets verksamhet och organisation.

Chefen för budgetdepartementet har i 1979 års budgetproposition (bilaga
11) tagit upp revisorernas skrivelse och därvid anfört följande.

Riksdagens revisorer har under sin granskning av den sakliga anledningen
till olika myndigheters ärendebalanser bl. a. undersökt ärendebalanserna
hos kammarkollegiet. 1 samband härmed har vissa iakttagelser gjorts
rörande beskattnings- och kontrollmyndigheternas befattning med ärenden
rörande arvs- och gåvoskatt. 1 detta sammanhang har ett antal frågor
avseende tingsrätternas och länsstyrelsernas handläggning av skatteärenden
och kammarkollegiets granskning av myndigheternas beslut i dessa
ärenden aktualiserats. Det gäller bl. a. på vilken nivå ärendena bör behandlas
inom beskattningsmyndigheterna för att man skall vinna tillräcklig
säkerhet i handläggningen, kammarkollegiets möjligheter att få upplysning
från tingsrätterna i arvsskattemål men även kollegiets personalorganisation
för kontrollen av beskattningen.

Riksdagens revisorer har som följd av detta hos regeringen förordat att
kammarkollegiet ges möjlighet att i arvsskatteärenden hos vederbörande
myndighet infordra de upplysningar och erhålla det biträde som behövs,
vidare att en allmän översyn av personalorganisationen på kollegiets
granskningssektion genomförs och att man i avvaktan på detta överväger
en temporär förstärkning av sektionen.

I anledning av revisorernas framställning vill jag framhålla att jag delar
bedömningen att det är ett viktigt allmänt intresse att skattekontrollen på
arvs- och gåvoskatteområdet fungerar effektivt. En anledning till att man
centraliserade granskningsverksamheten till kammarkollegiet var att man
ville få till stånd en mera enhetlig rättstillämpning och bättre förutsättningar
för en rationell granskningsverksamhet. Att detta också i allt väsentligt
har kunnat infrias utesluter givetvis inte att granskningsverksamheten
ytterligare kan intensifieras. Kollegiet har i sin anslagsframställning angett
att en genomgång av skattesektionens organisation och arbetsplanering
endast kan frigöra ytterligare resurser för granskningsverksamhet av marginell
betydelse och att en överföring av personal till skattesektionen från
andra delar av kollegiet inte är möjlig utan att andra angelägna arbetsupp -

gifter eftersatts. För att man skall få till stånd en intensivare granskningsverksamhet
fordras därför en personalförstärkning.

Jag förordar, mot bakgrund av vad riksdagsrevisorernas granskning har
visat, att kollegiet till nästa budgetår ges den begärda förstärkningen inom
skattesektionen (4). Jag är däremot inte beredd att hos regeringen aktualisera
en särskild organisationsöversyn av den förhållandevis lilla arbetsenhet
som de personer som sysslar med granskningsverksamheten utgör. Jag
utgår emellertid ifrån att kammarkollegiet självt kontinuerligt följer arbetssituationen
och tar till vara de möjligheter som ges för att på olika sätt
främja effektiviteten i granskningsverksamheten. Det får också ankomma
på kollegiet att om det anses lämpligt ombesörja tillfälliga förstärkningar av
skattesektionen med anlitande av tillgängliga anslagsmedel. Vad gäller
frågan om kollegiets möjligheter att få in uppgifter från granskningsmyndigheterna
vill jag erinra om bestämmelsen i 62 § lagen om arvsskatt och
gåvoskatt. Enligt detta lagrum skall i underrätternas beslut om fastställande
av skatt antecknas bl. a. omständigheter som har inverkat på skattens
bestämmande. Denna lagreglering bör enligt min mening vara tillräcklig
för att skattebesluten skall bli tillfredsställande motiverade.

Av statens vägverk administrerade beredskapsarbeten

I detta ärende har revisorerna hemställt att regeringen skall vidta vissa
åtgärder för att utbytet av de statliga satsningarna på beredskapsarbeten på
vägar skall förbättras. De av revisorerna sålunda förordade åtgärderna
avser

- införande av en bättre kontroll från AMS sida av de sysselsättningsskapande
åtgärderna,

- skapande av bättre kunskap om de totala effekterna av beredskapsarbetena,

- komplettering av nuvarande arbetslöshetsstatistik,

- införande av längre förberedelsetider för igångsättning av beredskapsarbeten,

- tidigareläggning av tilldelning av medel för vägändamål och

- införande av totalkostnadsramar för beredskapsarbeten som avser vägobjekt.

I fråga om vissa övriga vid granskningen aktualiserade frågor har revisorerna
hemställt att dessa skall göras till föremål för ytterligare överväganden
genom regeringens försorg.

I 1979 års budgetproposition (bilaga 15, s. 77-81) har chefen för arbetsmarknadsdepartementet
lämnat en redogörelse för innehållet i revisorernas
skrivelse och i anslutning därtill anfört följande.

För egen del vill jag anföra följande om beredskapsarbeten på vägar. Jag
avser att efter remissbehandling av sysselsättningsutredningens slutbetänkande,
vilket väntas bli framlagt under våren 1979, föreslå regeringen att i
proposition ange riktlinjer för den framtida användningen av olika arbetsmarknadspolitiska
medel. Med anledning av riksdagsrevisorernas skrivelse
vill jag dock nu slå fast att de grundläggande villkoren för urval av

beredskapsobjekt bör ligga fast. AMS bör sålunda välja ut angelägna
arbeten som annars hade kommit till stånd vid en senare tidpunkt. De
gällande villkoren om att beredskapsarbetena skall vara lämpliga för att
anvisas arbetslösa i området och att de helst bör kunna avbrytas och åter
startas alltefter behovet finner jag naturliga med hänsyn till arbetenas
syfte.

Revisorerna pekar på att beredskapsarbeten på vägar ofta ger ett relativt
litet utbyte av dagsverken för anvisade arbetslösa i förhållande till arbetenas
kostnad. Detta kan vara en väsentlig nackdel. Orsaken är dels att
dagens vägarbeten oftast är föga arbetsintensiva och dels att en allt mindre
andel av arbetstillfällena är lämpliga för arbetslösa. Under budgetåret
1977/78 var sålunda endast 43% av de sysselsatta vid beredskapsarbeten
på vägar anvisade arbetslösa. Detta bidrog till att den totala kostnaden per
dagsverke utfört av en anvisad arbetslös vid sådana arbeten blev så hög
som 2600 kr.

AMS har under en följd av år målmedvetet strävat efter att begränsa
antalet dagsverksdyra beredskapsarbeten. Mina företrädare har vid flera
tillfällen uttalat sitt stöd för detta. Det nya bidragssystem för kommunala
och enskilda beredskapsarbeten som beslutades efter förslag i förra årets
budgetproposition var ett uttryck för detta.

Arbetslöshetens sammansättning är i dag sådan att arbeten inom tjänsteeller
vårdområdena ofta är lämpligast. 1 betydande utsträckning har lämplig
sysselsättning också kunnat ordnas inom naturvårds- och skogsvårdsarbeten
och diverse mindre kommunala arbeten. Sådana arbeten är ofta
dagsverksbilliga och enkla att sätta igång och avbryta. Men arbetslöshetens
sammansättning är dock sådan att en del mera dagsverksdyra beredskapsarbeten
torde komma att behövas även i fortsättningen.

Bland de vägarbeten som mera regelmässigt förekommer som beredskapsarbeten
märks främst olika mindre ombyggnads- och förbättringsarbeten
(s. k. MOF-arbeten) vilka kan startas och avbrytas med kort varsel
alltefter behoven på arbetsmarknaden. Min medelsberäkning för budgetåret
1979/80, som jag strax ska återkomma till, förutsätter att dessa kommer
att utgöra en stor del av beredskapsarbetena på vägar. Vidare torde
även under nästa år behövas ett antal vägarbetsplatser för specialanvisade
vilka behöver särskilt anpassad arbetsledning m.m. Därutöver behövs
medel bl. a. för att fullfölja redan påbörjade vägobjekt. Denna prioritering
av mindre objekt stämmer överens med vad revisorerna har förordat.

Vid övriga typer av vägarbeten, vari ingår huvuddelen av vägverkets
ordinarie anläggningsprojekt, kan man som revisorerna anför räkna med
att avsevärda bieffekter av skilda slag uppstår vid sidan av möjligheten att
sysselsätta arbetslösa. Jag finner det dock inte arbetsmarknadspolitiskt
motiverat att i större utsträckning än f. n. planera beredskapsarbeten utifrån
försök att bedöma dessa mer eller mindre svårdefinierade bieffekter.
Utgångspunkten för vägbyggandet måste i stället — vid sidan av behovet
av arbete för de arbetslösa — alltid vara den vägpolitiska och samhällsekonomiska
prioritering som görs av VV och länsmyndigheterna.

Om regeringen i ett visst läge efter en allmän konjunkturpolitisk bedömning
finner det motiverat att öka vägbyggandet i ett eller flera län, kan
detta ske genom en tillfällig ökning av ordinarie vägbyggnadsanslag. Detta
har under senare år skett i ökande omfattning. Under innevarande vinter
pågår ordinarie vägarbeten i betydande omfattning vilka har tidigarelagts
på detta sätt av främst arbetsmarknadspolitiska skäl. Dessa arbeten är
således inte beredskapsarbeten, men de utförs ändå i samråd med resp.

länsarbetsnämnd och med arbetskraft som arbetsförmedlingen anvisar. De
bör självfallet planeras och utföras på sådant sätt att de medverkar till en
inom branschen angelägen säsongutjämning samtidigt som det regionala
sysselsättningsläget vägs in i valet av vägobjekt.

Jag förutsätter emellertid att det även i fortsättningen ibland kommer att
framstå som arbetsmarknadspolitiskt motiverat att använda beredskapsarbetsmedel
för andra vägbyggen än MOF-arbeten eller arbeten för specialanvisade.
Det nuvarande samrådsförfarande! mellan AMS och VV fungerar
härvidlag väl från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Revisorerna anför
att det i vissa avseenden är en olägenhet att omfattningen av kommande
beredskapsarbeten inte bestäms tidigare än vad som nu sker. Revisorerna
kritiserar också att medlen för varje arbete vanligen anvisas i flera etapper.
Dessa förfaranden är dock i huvudsak en direkt följd av beredskapsarbetenas
syfte, dvs. att med kort varsel skapa tillfällig sysselsättning så länge de
berörda inte kan placeras på den öppna arbetsmarknaden. Det ankommer
på AMS och vägverket att i samråd göra de ändringar av förfarandet och
föreslå de ändringar av gällande bestämmelser som de kan finna motiverade
mot bakgrund av vad som har anförts. Jag är således inte beredd att nu
föreslå någon ändring av gällande regler i de berörda avseendena.

Revisorerna förordar också att möjligheterna till s. k. riktade delentreprenader
skall övervägas ytterligare. Om delentreprenader kunde riktas
mot områden med arbetslöshet skulle man enligt revisorerna kunna nå en
effekt som bättre stämmer överens med beredskapsarbetenas syfte. Detta
föreslås ske genom exempelvis tillägg till anbudsunderlag och tilläggsersättning
för personal från orten. Av revisorernas material framgår dock att
sådana förfaranden kan strida mot upphandlingskungörelsen. Efter samråd
med chefen för budgetdepartementet förordar jag. med hänsyn bl. a. till
Sveriges handelsförbindelser med utlandet, att de berörda bestämmelserna
i upphandlingskungörelsen inte ändras. När myndigheterna fordrar in anbud
kan de emellertid ange i underlaget att entreprenören skall sysselsätta
arbetskraft som arbetsförmedlingen anvisar. I några enstaka fall har regeringen
föreskrivit att myndigheterna skulle anlita lokala entreprenörer.
Sistnämnda förfarande utgör dock ett undantag som måste tillämpas med
återhållsamhet. Jag vill påpeka att det i de flesta fall har visat sig möjligt att
uppnå det avsedda syftet utan direkt styrning.

Statsmyndigheternas ärendebalanser: centrala studiestödsnämnden

Sina åsikter och förslag i detta ärende har revisorerna sammanfattat
sålunda.

Sakliga skäl talar enligt revisorernas mening för en omprövning av de av
studiestödsnämnden tillämpade åtgärderna och rutinerna vid återbetalning
och återkrav av studiestöd. Revisorerna finner det dock inte nödvändigt
att här gå in på en detaljprövning av de olika förslag som väckts vid
granskningen utan nöjer sig med ett allmänt uttalande om att erforderliga
åtgärder bör vidtas för att få till stånd en rationell och effektiv handläggning
på området. Härvid bör de i granskningspromemorian och de i remissyttrandena
över denna framförda synpunkterna och förslagen beaktas.

Revisorerna hemställer att regeringen måtte ta det initiativ i frågan som
krävs för att det sålunda angivna önskemålet utan dröjsmål skall kunna
förverkligas.

Som svar på en under hand gjord förfrågan har expeditionschefen i
utbildningsdepartementet meddelat att regeringen ännu inte har fattat något
beslut med anledning av revisorernas skrivelse men att åtgärder har
vidtagits för att lägga fram vissa förslag i ämnet i 1980 års budgetproposition.

Expeditionschefen har härjämte lämnat följande upplysningar.

För att få till stånd en rationell och effektiv handläggning av återbetalning
och återkrav av studiestöd krävs förändringar både av gällande bestämmelser
och rutiner. Arbetet härmed pågår fortlöpande sedan början av
år 1977. Regeringen har under åren 1977 och 1978 i olika sammanhang dels
ålagt centrala studiestödsnämnden att prioritera återkrävs- och återbetalningsfunktionen,
dels anvisat medel för utarbetandet av nya system och
rutiner för denna verksamhet. Arbetet vid centrala studiestödsnämnden
pågår för närvarande och förslag bör kunna föreligga under år 1980.

4 Särskilda föredragningar och besök m. m.

Även under år 1979 har revisorerna kallat verkschefer och andra chefstjänstemän
till särskilda föredragningar i plenum. Revisorerna har också
liksom under tidigare år företagit studieresor i två län. Dessa föredragningar
och länsresor har i regel inte någon anknytning till det löpande granskningsarbetet.
Deras syfte är i stället att till revisionen förmedla allmän
information om utvecklingstendenser, aktuella problem och andra praktiska
erfarenheter inom den offentliga förvaltningen.

4.1 Särskilda föredragningar

De särskilda föredragningarna har i första hand tagit sikte på den generella
och principiella sidan av olika samhällsfrågor, medan berörda myndigheters
och institutioners löpande förvaltningsarbete har berörts mer
som en konkret bakgrund. Intresset under året har varit koncentrerat på
frågan om näringslivets industriella struktur och tekniska utveckling. Sju
olika aspekter på ämnet har därvid blivit belysta genom lika många föredragningar.

Sålunda redogjorde generaldirektören Eric Pettersson i statens industriverk
för verkets syn på Sveriges industriella framtid. I föredragningen
påpekades att Sverige är mer än de flesta andra jämförbara länder beroende
av industrin. Den spelar en viktig regionalpolitisk roll. Sverige är
dessutom beroende av import utifrån, vilken måste betalas i huvudsak
genom export av industrivaror. Vår industri måste följaktligen vara konkurrenskraftig.
För att nå detta mål borde den allmänna ekonomiska politi -

ken och valutapolitiken skapa ett rimligt kostnadsläge för industrin. Generaldirektören
ansåg det vara viktigare med valutapolitiska insatser än att
t. ex. inrätta stödfonder. Förutom en god ekonomisk politik behövdes
selektiva stödinsatser som mer direkt kunde riktas in mot strukturproblem
inom avgränsade delar av vissa branscher. Om framtidens industri uttalade
generaldirektören att arbetskraftsintensiv produktion, såsom konfektion,
skor och glas, troligen skulle komma att minska på grund av lönekostnaderna.
Likaså kunde vissa av våra råvarubaserade industrier komma att gå
tillbaka på grund av internationell konkurrens. Däremot torde Sverige i
framtiden kunna hävda sig internationellt inom verkstadsindustrin samt
inom den kemiska och den elektroniska industrin. Vidare torde vi med
framgång kunna producera systemvaror vari ingår ett betydande mått av
”know how”.

Den tekniska förnyelsen inom näringslivet belystes av generaldirektören
Sigvard Tomner, styrelsen för teknisk utveckling (STU). Efter en översiktlig
redovisning av STU:s uppgifter och organisation uppehöll sig generaldirektören
vid STU:s ekonomiska engagemang i olika tekniska innovationsprojekt.
Syftet med STU:s produktstöd är att hjälpa uppfinnare med risktagningen
från det en idé föds till dess en prototyp föreligger. Förutom stöd
till enskilda projekt finansierar STU också insatsområden, dvs. större
konkret målinriktade insatser för utveckling av produkter, processer, metoder
eller system för olika områden av näringsliv och samhälle. En utvärdering
av STU:s insatser presenterades med angivande av bl. a. uppskattad
omsättning och sysselsättning till följd av lyckade STU-projekt i industriell
produktion.

Av professor Gunnar Hambraeus, verkst, direktör i Ingenjörsvetenskapsakademien,
IVA, blev revisorerna informerade om den tekniska utbildningen
och forskningen som medel att trygga vårt lands industriella
framtid. Professor Hambraeus refererade en undersökning om Sveriges
industriella kompetens som IVA utfört på regeringens uppdrag. I denna
undersökning hade man konstaterat att vi inom en del områden utvecklat
en mycket avancerad teknik, men man hade också funnit en rad orosmoment
för framtiden. Bl. a. har kvaliteten på de utexaminerade gymnasieeleverna
försämrats, vilket i sin tur medfört att de inte kan tillgodogöra sig
högre teknisk utbildning. Det under senare år ökade antalet tekniska
högskolor har breddat rektryteringen men försvårat forskning på hög nivå
genom att varje högskola inte kan förses med optimal utrustning. En
förkortad doktorandutbildning borde införas för att minska steget mellan
civilingenjörsexamen och teknologie doktorsexamen. Över huvud taget
borde de studerandes intresse för forskningsarbete sporras och arbetsmarknaden
för forskare återställas. Tidigare var det en naturlig cirkulation
mellan universitet och näringsliv. Nu anses det snarast vara en belastning
att ha högre vetenskaplig utbildning. Industriföretagen måste satsa mer på
forskning och en långsiktig produktutveckling.

Om staten och uppfinnarverksamheten informerade generaldirektören
Göran Borggård i patent- och registreringsverket. Särskilt pekades på den
konsultverksamhet som varunder utbyggnad inom verket och som innebär
en aktiv insats för att till svensk industri och forskning förmedla impulser
från den hos verket samlade rikhaltiga patentskriftslitteraturen. Vid föredragningen
lämnades också en redogörelse för det internationella samarbete
på patentområdet som inletts i och med att Sverige anslutit sig till den
europeiska patentkonventionen och PCT (Patent Cooperation Treaty).
Utvecklingen mot en internationalisering kommer bl. a. att ställa krav på
vården av patentverkets dokumentationssamling.

Generaldirektören Henric Bildt i statens provningsanstalt talade inför
revisorerna om betydelsen av statlig provning och om anstaltens ansvarsoch
samordningsuppgifter på detta område. Verksamheten skall främst
tillgodose behovet av sådan provning och kontroll som är avsedd att utgöra
underlag för myndighetsbeslut eller som eljest är föranledd av myndighetsregler
i syfte att skydda liv, hälsa och egendom eller att skapa en god
resurshållning. Som exempel på arbetsområden nämndes bl. a. arbetsmiljö,
byggnadsmateriel, brandförsvar, energihushållning och konsumentskydd.
En annan viktig del av verksamheten var de uppdrag som utförs för
industrins räkning i vad avser provning och kontroll för produkt- och
processutveckling samt processkontroll.

Mineralfyndigheter och mineralförsörjning var ämnet för en föredragning
som hölls av generaldirektören Gunnar Ekevärn i Sveriges geologiska
underökning, SGU, med biträde av sektionschefen Gunnar Kautsky. För
revisorerna belystes dels omfattningen och arten av nu kända brytbara
fyndigheter i vårt land, dels möjligheten att trygga näringslivets behov av
olika sorters metaller i ett längre perspektiv. SGU:s organisation och
verksamhetsformer berördes också översiktligt. Beträffande den framtida
mineralförsörjningen ansågs utsikterna gynnsamma. Sverige är i stor utsträckning
jordtäckt och en ordentlig malmletning på djupet, där kvantiteterna
torde vara lika stora som på ytan, har inte kommit i gång förrän på
senare år, bl. a. genom en speciell sorts flygfotografering. Revisorerna
informerades om att det inte är någon risk att järnmalmen tar slut, att
internationellt sett är vi en stormakt på uransidan och att tillgången på
industrimineral är ganska god.

En allmän information om Svenska Industrietableringsaktiebolagets,
Svetabs, verksamhet lämnades av bolagets verkst, direktör Gunnar Olofgörs.
Denne delgav även revisorerna sin syn på statligt stöd till nyetablering
inom industrin. Särskilt pekades på att det vore önskvärt med en
strukturomvandling från råvarubaserad till kunskapskrävande industri.
Detta kan åstadkommas med hjälp av många små tillväxtföretag. Chansen
att lyckas som småföretagare är inte stor enligt tillgänglig statistik. Den
bästa överlevnadsprocenten ger en s. k. entreprenörsutvärdering som Svetab
tillämpar och som innebär att man satsar på personer och inte på
3 Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 2

projekt. Svetab har hittills startat fyra regionala investmentbolag. Inom
dessa regioner bedrivs en uppsökande verksamhet för att få fram lämpliga
entreprenörer. Efter en noggrann prövning tecknar Svetab konsortialavtal
med entreprenören och går in med konvertibla lån i rörelsen. Utvecklas
affärerna som planerat skall lånet så småningom lösas. Sådana resultatpåverkande
bidrag med återbetalningsskyldighet vid vinst ansåg direktör
Olofgörs vara bättre än de villkorade lån som STU och utvecklingsfonderna
förmedlar.

Utöver de nämnda föredragningarna om ett speciellt tema har revisorerna
på sedvanligt sätt blivit informerade om det ekonomiska läget dels i
början av året av riksbankschefen Carl-Henrik Nordlander, dels i slutet av
året av den då nyvalde riksbankschefen Lars Wohlin.

4.2 Länsresorna

Revisorerna har besökt Kristianstads län under fyra dagar i juni månad.
Ett fem dagar långt besök gjordes av revisorerna i augusti månad i Uppsala
län.

Kristianstads län

Besöket i Kristianstads län inleddes med ett sammanträde på länsstyrelsen,
varvid landshövding Bengt Petri lämnade en allmän presentation av
länet med vissa kulturhistoriska tillbakablickar. Landshövdingen dröjde
särskilt vid den gynnsamma befolkningsutvecklingen i länet under senare
år och framhöll även att länets industrier klarat den senaste konjunkturkrisen
tämligen väl. I anslutning till landshövdingens anförande delgavs revisorerna
genom specialföredragningar ytterligare upplysningar om länsplaneringen
och trafikplaneringen, om den fysiska riksplaneringen och det
för hela Skåne gemensamma markhushållningsprogrammet samt om miljövårdsarbetet,
arbetsmarknadsläget och räddningstjänsten.

Riksdagen har vid olika tillfällen och senast våren 1979 fastställt delvis
nya riktlinjer för länsplaneringens uppläggning. Genom dessa beslut har
planeringsarbetet förenklats samtidigt som länsstyrelsernas möjligheter att
själva bestämma planeringens uppläggning och innehåll ökat. Vidare har
det förutsatts att kommunerna mer aktivt skall medverka i planeringen.
Länsstyrelserna har slutligen också tilldelats särskilda resurser i form av
ett anslag på för närvarande 35 milj. kronor för att genomföra eller vidareutveckla
förslag som finns redovisade i länsplanerna.

Länsstyrelsen i Kristianstads län fann det mycket tillfredsställande med
de förenklingar som gjorts och den ökade handlingsfrihet som erhållits i
fråga om planeringens uppläggning och genomförande. Det hade dock

visat sig svårt att få arbetet med planen förankrat ute i länets kommuner,
av vilka de mindre saknade planeringstjänstemän.

Beslutet att ställa extra medel till länsstyrelsernas förfogande hade länsstyrelsen
i Kristianstads län funnit vara bra i och för sig. Medlen disponeras
dock inte av länsstyrelserna direkt utan tilldelas projekt som tagits fram
genom planeringsarbetet. Det hade därför, enligt länsstyrelsens mening,
varit bättre om motsvarande resurser hade utgått i form av nya tjänster till
länsstyrelsernas planeringsenheter.

En tendens som kännetecknade regionalekonomiska enhetens verksamhet
var att dess uppgifter under senare år alltmer hade glidit över från
utredningsarbete till en samordning av olika institutioners planeringsaktiviteter.
Inför arbetet med Länsplan 80 hade länsstyrelsen utsett en särskild
ledningsgrupp bestående av representanter för länsstyrelsen, länsarbetsnämnden
och länets utvecklingsfond. Under ledningsgruppen sorterade
särskilda arbetsgrupper med företrädare för bl. a. arbetstagarorganisationerna
och näringslivet. Kommunerna hade utfäst sig att i större omfattning
än tidigare engagera sig i den regionalekonomiska planeringen.

Vad erfarenheterna av själva arbetet med länsplanen beträffar framhöll
landshövding Bengt Petri att han såg det som mycket värdefullt att detta
planeringssystem hade kommit till stånd. Härigenom hade länsstyrelsen
fått en fylligare bakgrund och ett säkrare underlag för sina beslut. Länsplaneringen
hade dock under de första åren givits en delvis felaktig uppläggning,
vilket bl. a. resulterat i ett enormt flöde av papper. Dessa skevheter
hade man dock numera huvudsakligen kommit till rätta med.

Länsstyrelsens arbete med den fysiska riksplaneringen påverkades bl. a.
av att länet har förhållandevis många små och medelstora tätorter och av
de konflikter som uppkommer i fråga om markens utnyttjande i ett utpräglat
jordbrukslandskap, rikt på såväl vackra naturmiljöer som kulturhistoriskt
värdefulla bebyggelsemiljöer. Kraven på att inte använda jordbruksmark
för bebyggelse hade skärpts successivt. Från markanvändningssynpunkt
hade särskilt uppmärksammats naturvårdens och det rörliga friluftslivets
intressen, vilka gör sig gällande huvudsakligen i kustområdena och
på åsarna, i Österlen och på Bjärehalvön.

Vid sammankomsten på länsstyrelsen erhöll revisorerna också en redogörelse
för länets befolkningsutveckling och arbetsmarknadssituation.

Kristianstads län är ett gammalt jordbrukslän som har utvecklats till ett
blandat jordbruks- och industrilän. Denna process har varit smärtsam och
förorsakade tidigare en utflyttning till främst Malmöhus län. Omkring år
1970 vände emellertid utvecklingen och under de senaste tio åren har en
stabil befolkningsökning ägt rum med i genomsnitt 1 400-1 500 nettoinflyttade
per år. Inom Österlen, som alltjämt är en utpräglad jordbruksbygd,
kvarstår dock problemen med den negativa befolkningsutvecklingen.

Medan Malmöhus och Blekinge län drabbades av svåra omställningsproblem
under den senaste konjunktursvackan hade näringslivet i Kris -

tianstads län klarat krisen tämligen väl. Tre för länet utmärkande drag hade
bidragit till detta förhållande.

1. Den stora andelen sysselsatta inom jordbruket, en näring som är föga
konjunkturkänslig.

2. Den stora andelen sysselsatta i mindre företag, vilka lättare kan lägga
om sin produktion än stora företag.

3. Avsaknaden av företag inom de krisdrabbade branscherna stål, varv,
etc.

Nästföljande dag ägnade revisorerna åt den militära verksamheten i
länet. Vid ett besök på Södra militärområdets stab i Kristianstad orienterades
revisorerna om militärområdets geografiska omfattning och däri
ingående fredsförband, om militärbefälhavarens uppgift och om militärområdesstabens
organisation, löpande verksamhet och aktuella problem. Särskilt
belystes erfarenheterna av försvarets planerings- och ekonomisystem.

Vidare besökte revisorerna Norra skånska regementet med Kristianstads
försvarsområde (P 6/Fo 14), varvid de erhöll information om verksamheten
och fick tillfälle att bese anläggningar och särskilda utbildningsanordningar
som tillkommit för att spara ammunition. Militärdagen avslutades
med en bussresa till Ravlunda skjutfält, där revisorerna, efter en
ingående orientering om skjutfältets historik och användning, under en
rundtur på fältet uppmärksammades på vissa från naturvårds- och kulturvårdssynpunkt
intressanta objekt. Företrädare för naturvården underströk
i samband därmed att det militära utnyttjandet av fältet gör det möjligt att
bevara områdets ursprungliga hedkaraktär.

En närmare inblick i länets näringspolitiska förhållanden erhöll revisorerna
genom besök dels vid Ifö Sanitär AB och Ifö Electric Högspänning
AB i Bromölla, dels vid Novia Livsmedelsindustrier AB i Karpalund
utanför Kristianstad.

Revisorerna sammanträffade även med representanter för Bromölla och
Kristianstads kommuner och fick ingående redogörelser för respektive
kommuns befolknings-, sysselsättnings- och bebyggelseutveckling.

Miljövårdens, kulturminnesvårdens och det rörliga friluftslivets intressen
behandlades under resans sista dag, då revisorerna med buss for från
Kristianstad genom norra delen av länet till Bjärehalvön. En rundtur
företogs i det primära rekreationsområdet på Hallandsåsen. Revisorerna
förevisades en del av den s. k. Skåneleden, en vandringsled som skogsvårdsstyrelsen
bygger som beredskapsarbete. Revisorerna gjorde även en
rundvandring på naturreservatet Hallands Väderö.

Uppsala län

Vid det besök på länsstyrelsen som inledde revisorernas resa i Uppsala
län lämnade landshövdingen en översiktlig redogörelse för tillståndet i

länet. Uppsala län, medgav landshövdingen, tillhörde inte de mest problemfyllda
men bekymmer fanns, särskilt i Norduppland, där konjunktursvackor
och strukturomvandling urholkat lönsamheten i många av de råvarubaserade
industrier som utgör landsdelens ekonomiska ryggrad. Det
ensidiga beroendet av ett enda företag, ett utmärkande drag för de norduppländska
bruksorterna, bidrog till att förvärra situationen på många håll.
Under en hel dags resa i de tre nordliga kommunerna Tierp, Älvkarleby
och Östhammar kunde revisorerna på ort och ställe studera Nordupplands
industri- och sysselsättningsproblem men också konstatera ljusa inslag i
den övervägande mörka bilden. Ett sådant ljust inslag var Gimoverken,
Sandvik AB:s anläggning för tillverkning av hårdmetallprodukter. där de
senaste årens kris inom stålbranschen hade yttrat sig enbart i en något
dämpad expansiontakt. Ett annat var Söderfors bruk, som efter flera års
tillbakagång åter börjat nyrekrytera personal och där stora förhoppningar
knöts till en nyutvecklad produkt, det s. k. ASP-stålet.

I länets sydliga kommuner var problemen mindre och till viss del av
motsatt art, vilket också framgick av den kommunvis ordnade "önskelista”
som länsstyrelsens planeringsdirektör presenterade vid sin föredragning
om länsplanering i Uppsala län. Exempelvis framstod en dämpning av
befolkningstillväxten i Uppsala kommun som önskvärd. För närvarande
bor där omkring 60 procent av länets invånare.

Beträffande länsstyrelsens erfarenheter av länsplaneringen konstaterades
att samarbetet med utvecklingsfonden och länsarbetsnämnden hade
fungerat väl. En svaghet i planeringen var bristande åtgärdsinriktning.
Otillräcklig vikt har med andra ord lagts vid genomförandet av föreslagna
åtgärder. Länsdemokratikommitténs förslag (SOU 1978: 35) om en förbättring
härvidlag hälsades med tillfredsställelse, däremot inte förslaget om att
landstinget skulle överta länsstyrelsens uppgift att fastställa länsprogrammet.

Norduppland var målet också för en dagsresa som revisorerna gjorde
med statens vattenfallsverk som värd. Bl. a. besöktes Forsmarks kärnkraftstation.
Fullt utbyggda beräknas de tre aggregaten i Forsmark producera
elenergi, motsvarande ca 15 procent av landets behov, och ge sysselsättning
åt ca 400 personer. Det betonades att ett beslut om avveckling av
kärnkraften skulle skapa svårigheter för såväl kommunen som de anställda.
Enligt företrädare för kommunen hade denna dittills investerat omkring
37 milj. kronor i kommunal service. De anställda, varav flertalet hade
skaffat sig egnahem i trakten, skulle troligen inte kunna få något nytt
arbete utan att flytta. Det förutsattes att staten skulle ta sin del av ansvaret
för den situation som skulle uppstå vid en avveckling av kärnkraften, såväl
genom att lämna ekonomisk gottgörelse som genom att sörja för nya
sysselsättningstillfällen.

Under länsresan stiftade revisorerna närmare bekantskap med två projekt
rörande alternativa energikällor. Vindkraftstationen vid Kalkugnen i

Älvkarleby består av ett 23 meter högt torn, ett maskinhus och en turbin
med en tvåbladig propeller. Sedan starten i april 1977 har stationen varit i
drift under 2400 timmar och producerat ca 40000 kWh. varav dock 30000
kWh gått åt för drift och uppvärmning. Enligt företrädare för statens
vattenfallsverk, som svarar för drift och underhåll, måste en vindkraftstation
byggas betydligt högre än den i Kalkugnen för att ge ett meningsfullt
energiutbyte. Överhuvudtaget föreföll man skeptisk till möjligheten att
genom vindkraft tillgodose annat än marginella delar av energibehovet. En
överslagsberäkning visade att det skulle krävas omkring 20000 stationer av
Kalkugnens kapacitet för att få ett energitillskott motsvarande vad som
skulle erhållas från ett av Forsmarks kärnkraftaggregat.

Om energiskogsodling informerades revisorerna under besöket vid Sveriges
lantbruksuniversitet. Enligt projektledaren finns i Sverige omkring
3,4 milj. hektar mark som utan att inkräkta på övrigt skogsbruk jordbruk,
naturvård eller friluftsliv skulle kunna användas för ändamålet. Ett maximalt
utnyttjande av denna areal beräknades kunna ge ett energitillskott,
motsvarande mellan 24 och 34 milj. ton olja. I praktiken fick man dock
räkna med ett betydligt mindre utbyte. Eftersom många problem återstår
att lösa, t. ex. i fråga om val av växtsort - korgpil var den hittills mest
lovande - samt avverknings- och distributionsmetoder, torde storskalig
produktion inte bli aktuell förrän på 1990-talet.

Under sitt besök vid Laxöfisket, fiskeristyrelsens anläggning för laxodling
och laxforskning i Dalälven, uppmärksammades revisorerna på den
risk för total utrotning som en minskande uppvandring och en utfiskning av
lax medför. Med kraft underströks behovet av ökad satsning på laxodling
och fiskerestriktioner.

Effekter och erfarenheter av statlig utlokalisering kunde revisorerna
studera närmare vid besöken på statens livsmedelsverk (SLV) och Sveriges
lantbruksuniversitet (SLU). Livsmedelsverket, som bildades 1972 genom
sammanslagning av statens institut för folkhälsan och delar av veterinärstyrelsen,
flyttade tre år senare till Uppsala. SLU är resultatet av en
långvarig samordningsprocess som slutfördes 1977 då lantbruks-, skogsoch
veterinärhögskolorna samt vissa andra institutioner sammanslogs till
en högskoleenhet med Uppsala som huvudort.

Utlokaliseringen hade medfört stor personalomsättning vid såväl SLV
som SLU. Enbart inom SLU:s skogsvetenskapliga fakultet hade under
perioden 1978-1979 utnämnts tio nya professorer. Fem av dessa tillsättningar
kunde sättas i direkt samband med flyttningen. Det betonades dock
att omsättningen också haft en god sida; man hade fått nya, kvalificerade
medarbetare som satsade mycken entusiasm i sitt arbete.

Genom flyttningen hade både SLV och SLU fått tillgång till moderna
lokaler med ändamålsenlig utrustning, vilket bidragit till ökad effektivitet
och trivsel. SLU hade bl. a. begåvats med s. k. centrumbildningar, t. ex.
kliniskt centrum, vilka uppgavs ha i hög grad främjat undervisningen och

samarbetet mellan olika vetenskaper. Något motsvarande hade troligen
inte kunnat åstadkommas i Stockholm.

Vid ett besök på Uppsala universitet behandlades frågor rörande högskolereformen
samt universitetets planerings-, anslags- och redovisningssystem.
Högskolereformen har medfört en avsevärd och, enligt universitetet,
välkommen decentralisering av beslut, främst från den centrala myndigheten
till universitets- och högskolestyrelserna. Däremot uttalades
skepsis rörande ett nytt organ, regionstyrelsen, som man betraktar som en
onödig mellaninstans. Inslaget av yrkeslivsrepresentanter i linjenämnderna
sågs som något positivt. En nackdel med fakultetsnämnderna - de nya
organen för forskning och forskarutbildning — var att de i vissa fall blivit
väl stora. Som exempel nämndes den samhällsvetenskapliga nämnden med
200 ledamöter.

I den nya högskoleorganisationen görs en skarp åtskillnad mellan grundutbildning
å ena sidan och forskning och forskarutbildning å den andra.
Denna boskillnad avser också anslags- och redovisningssystemet vilket
visat sig vara en opraktisk ordning. Resurser för grundutbildning respektive
forskning anslås från olika håll men när de når institutionerna ”hamnar
de i samma påse” och låter sig inte särskilja vid kostnadsredovisningen.
Följaktligen tvingas man ofta redovisa kostnaderna där man vid planeringen
utgick från att de skulle hamna. Förhållandet ansågs betänkligt, inte
minst därför att respekten för budgeten som styrmedel riskerade att urholkas.

Inom universitetet tillämpas system S, det statliga redovisningssystemet.
Det betraktas av universitetet som föråldrat och alltför tekniskt. Vid
en eventuell översyn borde bl. a. noggrant kartläggas vilken information
systemets olika intressenter verkligen behöver.

4.3 Besvarade remisser

Under året har revisorerna eller deras kansli avgett yttranden i följande
frågor.

- Till riksdagens finansutskott den 14 mars överarbetsformsutredningens
förslag angående riksdagens revisorers organisation och verksamhetsformer
(Förs. 1978/79:4).

- Till riksrevisionsverket den 26 juli över ett inom verket utarbetat förslag
till statlig bokföringsförordning.

- Till budgetdepartementet den 26 oktober över riksrevisionsverkets förslag
till organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor
(bilaga 5).

- Till riksdagens finansutskott den 5 december över motionen
1978/79: 218 om kontrollen av statlig verksamhet (bilaga 6).

Bilagor

Till regeringen och till riksdagen under år 1979 avlåtna skrivelser
och yttranden

Bilaga I Skrivelse angående viss av staten finansierad konsertverksamhet
43

Bilaga 2 Skrivelse angående tjänstledighet för frivillig utbildning

inom totalförsvaret 48

Bilaga 3 Skrivelse angående den lokala lantmäteriverksamheten . 51

Bilaga 4 Skrivelse angående programbudgetering hos civila myndigheter
62

Bilaga 5 Yttrande över RRVs förslag till organisation och arbetsformer
för revision vid revisionskontor 84

Bilaga 6 Yttrande över motionen 1978/79:218 om kontrollen av

statlig verksamhet 90

Bilaga I

Riksdagens revisorers skrivelse angående viss av staten finansierad
konsertverksamhet

1979-01-25
Till regeringen

Staten lämnar bidrag till olika regionala och lokala musikinstitutioner
men är även genom Stiftelsen Institutet för rikskonserter (IRK) och regionmusiken
(RM) direkt engagerad i skilda slag av konsertverksamhet.

IRK har till uppgift att främja det allmänna musiklivet genom att ge råd
och informera i frågor om konsertverksamhet och andra musikframträdanden,
genom att anordna och förmedla konserter som komplettering till
annan musikverksamhet i landet och genom att i övrigt verka för musiklivets
utveckling. RM i sin tur har uppgifter både inom det allmänna musiklivet
och inom försvaret. RMs insatser inom det allmänna musiklivet görs
till övervägande del inom ramen för rikskonsertverksamheten. Båda institutionerna
står i såväl kulturpolitiskt som musikaliskt hänseende under
tillsyn av statens kulturråd.

Riksdagens revisorer har låtit undersöka om den nu berörda, av IRK och
RM bedrivna verksamheten genomförs på ett ändamålsenligt sätt och om
de administrativa kostnaderna därför står i rimligt förhållande till det
faktiska utbudet av musikarrangemang och andra tjänster. Samtidigt har
prövats om ett längre gående administrativt och organisatoriskt samarbete
mellan IRK och RM skulle vara till fördel i något avseende. Med hänsyn
till den synnerligen omfattande och varierande verksamhet som bl. a. IRK
bedriver har granskningen måst begränsas till sådana frågor som bedömts
vara särskilt aktuella och därför krävt en närmare belysning. Också det
förhållandet att granskningen avsett endast ekonomiska och administrativa
frågor har begränsat omfattningen av denna.

Vid granskningen har bl. a. följande frågor tagits upp, nämligen organisationen
av IRK och RM samt storleken av institutionernas personal, både
centralt och regionalt, de anslag som de uppbär och deras övriga inkomster,
samarbetsförhållandena dem emellan, förekommande taxor för deras
tjänster, IRKs kostnadsredovisning och fonogramproduktion, RMs arbetsuppgifter
såväl på det civila området som inom försvaret, RMs s. k. profilering
samt RMs produktionskapacitet och dess utnyttjande.

Resultatet av den genomförda granskningen har redovisats i en granskningspromemoria
(nr 3/1978) med titeln Viss av staten finansierad konsertverksamhet.
Promemorian har i vanlig ordning genom remiss tillställts
berörda myndigheter och organisationer för yttrande. Promemorian och

förteckning över de i ärendet avgivna remissyttrandena samt kopior av
dessa biläggs denna skrivelse (bilagorna 1 -26, ej medtagna i detta sammanhang).

Vid granskningen kom mycket tidigt intresset att ägnas åt frågan om
behovet av en översyn av såväl IRKs som RMs organisation och uppgifter
från administrativa utgångspunkter. Uppmärksamheten fästes därvid bl. a.
särskilt vid frågan om det i dagens läge är motiverat att ha två statliga
centrala organ med var sin regionala organisation för varandra näraliggande
och i vissa delar sammanfallande kulturpolitiska uppgifter. Den
nuvarande organisationen innebär nämligen att IRKs och RMs administrativa
resurser för ledning av och stöd för verksamheten på det regionala
planet är splittrade på 16 enheter, d. v. s. åtta regionkontor och åtta regionkanslier
med var sin chef, vartill kommer kapellmästarna vid de 14 musikavdelningar
som är förlagda till annan ort än respektive kansliort.

Den nu antydda bilden av splittring på det regionala planet kan kompletteras
med att den högsta ledningen för institutionerna är uppdelad på två
särskilda organ. Vidare har IRKs konstnärligt ledande funktion i förhållande
till RM numera undergått väsentliga förändringar.

Även vissa brister i RMs administration och i det sätt på vilket RMs
musikkapacitet utnyttjas har kunnat konstateras. Sålunda finns det behov
av förstärkningar av administrativ art för uppnående av godtagbar kontroll
av musikavdelningarnas utgifter. Även den administrativa disciplinen
inom RM synes böra förbättras.

Ett visst underutnyttjande av RMs kapacitet har också konstaterats. En
viktig orsak därtill synes vara avsaknaden av programproducenter. Ett
annat förhållande som torde påverka sysselsättningen inom RM synes vara
de otillräckliga resurserna för planering och marknadsföring av RMs verksamhet.
Att producentfrågan får en tillfredsställande lösning är angeläget
inte bara med tanke på vikten av att den konstnärliga kvaliteten i RMs
framträdanden bibehålls utan också med hänsyn till behovet av att RMs
musiker får ökad sysselsättning.

Bristande balans synes vidare finnas i fråga om å ena sidan RMs uppgifter
inom det allmänna musiklivet och å andra sidan försvarsmaktens
behov av militärmusik. Såväl RMs ursprung i de militära musikkårerna
som RMs nuvarande arbetsuppgifter inom försvarsmakten har påverkat
sammansättningen av musikavdelningarna och därigenom även dessas
attraktivitet på det civila området. Samtidigt har man från militärt håll
pekat på de svårigheter att utnyttja RM för militära arbetsuppgifter som
har visat sig föreligga och även riktat kritik mot RMs förmåga att fullgöra
uppgifterna i former som från militär synpunkt varit godtagbara.

Förekomsten av de nu behandlade bristerna i IRKs och RMs verksamhet
och följderna av dessa brister har i stort sett bekräftats vid remissbehandlingen
av granskningspromemorian.

IRKs och RMs nuvarande och framtida verksamhet måste ses mot

bakgrunden av statsmakternas planer för utvecklingen på musikområdet.

I 1974 års av riksdagen godkända kulturproposition (1974: 28) framhölls
vikten av att på musikområdet gick mot ett regionalt ansvarstagande.
Därför borde enligt propositionen inom varje region förutsättningarna för
ett tillgodoseende av olika musikbehov undersökas samt lämpliga organisations-
och arbetsformer för den regionala musikverksamheten prövas.
På längre sikt skulle enligt propositionen RMs och IRKs regionala verksamhet
kunna ingå i regionala musikinstitutioner med t. ex. landstingen
som huvudmän. I ett första skede måste det dock bli fråga om att på
regional nivå åstadkomma ett intensivare samarbete mellan IRK, RM och
musiklivet i regionen.

Den regionala musikverksamheten har också berörts vid riksdagens
årliga budgetbehandlingar, varvid vikten av att ett ökat regionalt ansvarstagande
kommer till stånd särskilt har understrukits.

I den nyssnämnda kulturpropositionen framhölls beträffande RMs
musikavdelningar att man borde vara öppen för att olika avdelningar, bl. a.
genom s. k. profilering av verksamheten, utvecklades åt skilda håll med
hänsyn till regionala önskemål och förutsättningar. Därvid utgick man
ifrån att RM skulle ta aktiv del i det regionala utredningsarbete som
förutsattes komma till stånd.

I propositionen uttalades också att staten helt borde svara för de centrala
insatserna på musiklivets område och ge ekonomiskt stöd åt regional
verksamhet och i vissa fall åt lokala projekt. Det är mot bakgrunden av
detta ställningstagande som här berörda uttalanden om det önskvärda i att
få till stånd ett regionalt ansvarstagande för RMs och IRKs regionala
verksamhet får ses.

Ställning till frågor rörande IRKs och RMs framtida verksamhet och
samarbetet mellan — eventuellt en sammanslagning av — dessa institutioner
synes inte kunna tas utan att fullständig klarhet nåtts om utformningen
av huvudmannaskapet för det regionala musiklivet. Såvitt kan bedömas
har dock intresset att engagera sig i frågan från de regionala organens sida,
med ett par undantag, hittills varit tämligen svalt.

Genom beslut den 20 augusti 1978 har regeringen uppdragit åt statens
kulturråd att bl. a. utreda frågan om RMs och IRKs roll i det regionala
musiklivet. Vid utredningsarbetet skall beaktas vad som anförts i en vid
beslutet fogad, inom utbildningsdepartementet utarbetad promemoria.

I departementspromemorian noteras att landstingens och kommunernas
bristande intresse för att öka sitt inflytande över hur RMs resurser utnyttjas
kan ha flera orsaker. I de flesta landsting har sålunda nya insatser för
teatern kommit i första hand. På många håll har vidare de ekonomiska
resurserna varit begränsade. En viktig orsak har emellertid också varit att
villkoren för ett regionalt huvudmannaskap aldrig har preciserats. Det är
enligt promemorian angeläget att en sådan precisering görs genom ett
särskilt utredningsarbete, vilket bör syfta till en närmare undersökning av

formerna för ett regionalt huvudmannaskap och därmed också den organisation
som RM och IRK bör ha på längre sikt. En utgångspunkt för
utredningsarbetet bör vidare vara att staten även i fortsättningen skall ge
ett stöd till det regionala musiklivet som motsvarar de nuvarande åtagandena
för RMs och IRKs regionala verksamhet.

Kulturrådet skall i detta sammanhang också utreda RMs framtida uppgifter
för försvaret.

Revisorerna noterar regeringens åtgärd att ge kulturrådet i uppdrag att
utreda RMs och IRKs roll i det regionala musiklivet. Enligt revisorernas
mening kan det dock sättas i fråga om det inte bör göras en total, förutsättningslös
översyn av den statliga organisationen vid ett regionalt huvudmannaskap
för musiklivet inom olika regioner. I sådant fall kommer även
kulturrådets roll i sammanhanget att beröras. Den redan beslutade utredningen,
som görs av kulturrådet på ämbetsmannanivå, synes väl ägnad att
ge det tekniska underlaget för ställningstaganden i ett vidare perspektiv.
Revisorerna förordar att en sådan översyn görs.

Vid översynen av formerna för det statliga stödet för musiklivet bör man
sträva efter att en rationell och effektiv organisation skapas och att stödet
utformas med hänsyn till såväl musiklivets som de enskilda musikernas
intressen. De militära kraven på effektiva och väl dimensionerade resurser
för såväl ceremoniell som underhållningsmusik bör vidare tillgodoses. De
synpunkter och förslag i ämnet som förts fram i granskningspromemorian
och som i princip enhälligt tillstyrkts vid remissbehandlingen bör härvid
beaktas.

I avvaktan på att en mera övergripande översyn kommer till stånd vill
revisorerna understryka lämpligheten av att vissa åtgärder beträffande dels
IRKs kostnadsredovisning och fonogramutgivning, dels RMs organisation,
dels ansvaret för och vården av försvarets noter och andra musikalier
vidtas.

Från skilda håll har anmärkningar rests mot storleken av IRKs administrativa
kostnader för verksamheten. Vid den nu genomförda granskningen
har därför försök gjorts att få ett grepp om omfattningen av dessa. I
granskningspromemorian framhålls att en realistisk beräkning av storleken
av de egentliga eller allmänna administrationskostnaderna visar att dessa
inte torde ligga på en onormalt hög nivå. Samtidigt framgår det emellertid
av promemorian att de administrativa kostnader - löner m. m. - som är
att hänföra till de särskilda budgetprogrammen inom verksamheten inte
har räknats fram och att en säker bild av dessa kostnader inte heller utan
en relativt stor insats av resurser kan fås. Enligt revisorernas mening är det
av stort intresse att man kan utläsa dessa kostnader direkt av den årliga
utgiftsredovisningen. IRK bör därför ordna sin bokföring i enlighet härmed.

Vissa åtgärder för en effektivisering och rationalisering av IRKs fonogramutgivning
samt av RMs organisation har vidare föreslagits i gransk -

ningspromemorian. Dessutom har föreslagits att vissa åtgärder vidtas i
fråga om ansvaret för och vården av försvarets noter och andra musikalier.
Revisorerna förutsätter att därvid framförda synpunkter, såvitt avser fonogramproduktionen,
övervägs vid den inom kulturrådet pågående utredningen
i ämnet och i övrigt beaktas vid det fortsatta arbetet på området.

Sammanfattningsvis innebär revisorernas nu redovisade synpunkter och
förslag följande.

1. En mera allmän översyn av det regionala stödet till musiklivet och av
den statliga organisationen härför bör komma till stånd, varvid den nu
pågående utredningen på området som utförs på ämbetsmannanivå av
kulturrådet kan ge erforderligt tekniskt underlag.

2. I avvaktan på resultatet av denna översyn bör IRKs kostnadsredovisning
byggas ut, IRKs fonogramproduktion rationaliseras, RMs organisation
effektiviseras samt ansvaret för vården av försvarets noter och
andra musikalier klarläggas. De uttalanden som har gjorts i den i ärendet
upprättade granskningspromemorian och i denna skrivelse bör därvid
beaktas.

På riksdagens revisorers vägnar
FRITZ BÖRJESSON

/ Per Dahlberg

Bilaga 2

Riksdagens revisorers skrivelse angående tjänstledighet för frivillig
utbildning inom totalförsvaret

1979-01-25
Till regeringen

De frivilliga försvarsorganisationerna kompletterar de statliga försvarsåtgärderna
bl. a. genom att de i samråd med myndigheterna vidareutbildar
till totalförsvaret uttagen personal samt rekryterar och utbildar frivilliga.
Betydelsen av den frivilliga försvarsutbildningen har betonats i olika sammanhang,
bl. a. av 1974 års försvarsutredning.

Den frivilliga utbildningen är inom den militära delen av totalförsvaret
främst befälsutbildning och utbildning av avtalsbunden personal samt inom
övriga delar av totalförsvaret utbildning av reservarbetskraft till bristsektorer
inom krigsarbetsmarknaden.

Befälsutbildningen, som i första hand syftar till att ge värnpliktigt befäl
ökade kunskaper, består dels av befordringsutbildning, dels av kompletteringsutbildning.
Den genomförs både på hemorten och vid ett antal kursgårdar.
Personal som inte är värnpliktig eller av annan anledning krigsplacerad
har möjlighet att frivilligt påtaga sig utbildning och därvid teckna
avtal om viss tjänstgöring inom totalförsvaret vid ofred. Kvinnlig personal,
t. ex. lottor och bilkårister, är avtalsbunden på detta sätt.

Löneförmånerna under tjänstledighet för frivillig utbildning inom totalförsvaret
regleras för statstjänstemän m. fl. i det statliga avlöningsavtalet
(AST) 19 §. Där sägs bl. a. i punkt 2 b att om den frivilliga utbildningen
fordras för att vinna eller behålla kompetens för befattning i totalförsvaret
skall lön med B-avdrag utgå under högst 32 dagar under ett och samma
kalenderår och för tid därutöver lön med C-avdrag.

Då det bl. a. visat sig att arbetsgivare saknat underlag för att göra den
bedömning som avses i AST 19 §, har revisorerna beslutat granska om
reglerna för tjänstledighet med B-avdrag vid frivillig utbildning inom totalförsvaret
används rätt, om tillämpningsföreskrifterna är lämpliga och om
lämpliga administrativa rutiner används. Någon värdering av skäligheten i
bestämmelserna i AST 19 § har inte gjorts då dessa nyligen setts över.

Resultatet av granskningen har sammanfattats i en den 20 september
1978 dagtecknad granskningspromemoria, benämnd Tjänstledighet för frivillig
utbildning inom totalförsvaret. Promemorian har i vanlig ordning
remissbehandlats. Promemorian, förteckning över avgivna remissvar och
kopior av remisssvaren är bifogade denna skrivelse (bilagor 1-15, ej
medtagna i detta sammanhang).

Vid granskningen har, för ett urval av kurser våren 1978, uppgifter
hämtats in om kursdeltagares tjänstledighets- och löneförmåner under
utbildningen. De kursdeltagare som härvid haft tjänstledighet enligt AST
19 § har studerats särskilt med syfte att avgöra om rätt löneförmån tilldelats
dem med hänsyn till kursens innehåll och deltagarnas befattning i
totalförsvaret. Vid de centrala staberna har bedömts huruvida utbildningen
fordrats för att deltagarna skall vinna eller behålla kompetens för nuvarande
eller tilltänkt befattning i totalförsvaret.

Av undersökningen har framgått att mellan en tredjedel och en fjärdedel
av kursdeltagarna har erhållit felaktiga, vanligtvis för höga, löneförmåner.
Centralförbundet för befalsutbildning ifrågasätter om inte antalet kursdeltagare
som erhållit felaktiga löneförmåner överskattats. Då samtliga kursdeltagare
inte tillfrågats kan så vara fallet. Enligt revisorernas mening har
den begränsade undersökningen dock påvisat så omfattande brister i handläggningen
att förändringar av handläggningsrutinerna är erforderliga.

För att det skall bli möjligt att komma till rätta med de angivna problemen
har i granskningspromemorian en rutin skisserats, enligt vilken
försvarsområdesregementena och länsarbetsnämnderna, som normalt
handlägger frågor om frivillig utbildning, fortsättningsvis i vaije särskilt fall
skall bedöma om den sökta utbildningen fordras för att kursdeltagaren
skall vinna eller behålla kompetens för sin nuvarande eller avsedda befattning
i totalförsvaret. Denna bedömning skall sedan via kursanordnande
myndighet tillställas arbetsgivarna. Vidare har föreslagits att en norm
utarbetas och fastställs, så att försvarsområdesregementena och länsarbetsnämnderna
får klarare riktlinjer för sina bedömningar.

Revisorerna är liksom samtliga remissmyndigheter av den uppfattningen
att administrativa rutiner bör skapas som möjliggör för de civila arbetsgivarna
att fatta väl underbyggda beslut angående anställdas löneförmåner
vid tjänstledighet för frivillig utbildning inom totalförsvaret. Flertalet remissmyndigheter
har härvid förklarat sig tillfredsställda med huvudlinjerna
i den administrativa rutin som föreslagits i promemorian.

Några remissmyndigheter har föreslagit justeringar av rutinen. Sålunda
har marinen och flygvapnet förutsatt att rutiner motsvarande de som
skisserats för arméns försvarsområdesregementen även skall tillämpas vid
örlogsbaser, kustartilleriregementen och flottiljer. Arméstaben har vidare
föreslagit vissa förändringar av rutinen som medför en säkrare planering
för kursanordnande myndighet. Förändringen för dock med sig ökad administration
samt krav på tidigt ställningstagande till tjänstledighet av arbetsgivare.
Det senare kan medföra att färre kursdeltagare ges möjlighet att
delta i utbildningen.

Revisorerna tar inte ställning till hur den administrativa rutinen i detalj
skall utformas utan förutsätter att överbefälhavaren och arbetsmarknadsstyrelsen
i samråd utarbetar denna så, att man tillgodoser huvudönskemålet
att arbetsgivare på ett enkelt sätt erhåller information om utbildningens
4 Riksdagen 1979/80. 2 sami. Nr 2

värde för den sökandes krigsbefattning, så att beslut kan fattas i enlighet
med reglerna i AST 19 § angående anställdas löneförmåner. Viss anpassning
av rutinerna till berörda myndigheters och organisationers speciella
förhållanden bör härvid övervägas.

En förutsättning för en riktig och enhetlig tillämpning av AST 19 § punkt
2 b är, enligt revisorernas mening, att innebörden i stadgandet ”utbildningen
fordras för att vinna eller behålla kompetens i totalförsvaret” klarläggs.
De remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrker samtliga att en
bedömningsnorm utarbetas.

Centralförbundet för befälsutbildning har hävdat att vissa kurser genom
sitt innehåll generellt borde berättiga deltagarna till lön med B-avdrag.
Enligt revisorernas synsätt står en sådan generell regel inte i överensstämmelse
med bestämmelserna i AST, emedan det är utbildningens värde för
den enskilde deltagarens krigsbefattning som skall avgöra om lön med Bavdrag
skall utgå eller ej.

Viss kritik har riktats mot det utkast till bedömningsnorm som presenterats
i promemorian. Några remissmyndigheter anser t. ex. att utkastet
behöver preciseras ytterligare och att det skall gälla för såväl grund- och
repetitions- som kompletteringsutbildning. Revisorerna delar denna uppfattning.
I promemorian förutsattes också att överbefälhavaren, arbetsmarknadsstyrelsen
och statens arbetsgivarverk i samråd skulle ge normen
dess slutliga utformning.

Med hänvisning till vad som har framhållits ovan får revisorerna hemställa
att regeringen under beaktande av avgivna remissyttranden vidtar
åtgärder i linje med de som föreslagits i granskningspromemorian, så att
bestämmelserna i AST kan tillämpas på ett administrativt enkelt och
enhetligt sätt av berörda arbetsgivare.

Revisorerna emotser underrättelser om de åtgärder som vidtas i ärendet.

På riksdagens revisorers vägnar
FRITZ BÖRJESSON

/ Per Dahlberg

Bilaga 3

Riksdagens revisorers skrivelse angående den lokala lantmäteriverksamheten 1979-04-26

Till riksdagen

Nuvarande organisation av lantmäteriverksamheten inom landet
grundar sig på det principbeslut i ämnet som riksdagen fattade i december
månad 1970. Den nya organisationen genomfördes därefter fr. o. m.
den 1 januari 1972. På det lokala planet innebar omorganisationen i
huvudsak att verksamheten i viss utsträckning delades upp mellan stat
och kommun, även om man eftersträvade en helt statlig basorganisation.

Riksdagens revisorer har beslutat att undersöka huruvida denna ordning
med olika huvudmän för den lokala lantmäteriverksamheten är
ändamålsenlig. Undersökningen har dock begränsats till att avse enbart
fastighetsbildnings- och mätningsverksamheten. Som ett led i undersökningen
har en granskningspromemoria (nr 6/1978) med titeln Den lokala
lantmäteriverksamheten upprättats inom revisorernas kansli. Genom remiss
av promemorian har revisorerna låtit inhämta berörda myndigheters
och organisationers synpunkter i ämnet. En sammanfattning av de
i promemorian framförda synpunkterna och förslagen samt av de över
promemorian inhämtade remissyttrandena lämnas i en till denna skrivelse
fogad bilaga. Promemorian och remissyttrandena finns tillgängliga
på revisorernas kansli.

Den nuvarande organisationen innebär att det på det lokala planet
skall finnas dels en statlig organisation, som bygger på en indelning av
landet i distrikt med en förrättningsenhet i varje distrikt, dels statliga
specialenheter för vissa särskilda förrättningstyper, såsom t. ex. jordoch
skogsbruksförrättningar och förrättningar avseende bebyggelseutveckling.
För enhet för bebyggelseutveckling skall även kommun kunna
vara huvudman.

De mätningstekniska uppgifter som utgör ett led i fastighetsbildningen
skall kunna utföras av kommun med resurser härför — t. ex. i ärenden
som rör kommunal mark — även om fastighetsbildningen ligger på
statlig myndighet. Den fristående mätningsverksamhet som utförs vid
planering och byggande förutsätts som tidigare bli utförd av kommunalt
organ. Den statliga förrättningsorganisationen skall dock vara så dimensionerad
att kommun som så önskar skall kunna mot ersättning få hjälp
av det statliga lantmäteriet med denna arbetsuppgift.

Lantmäteriets kostnader för förrättningsverksamheten skall enligt

riksdagens beslut år 1971 i princip helt täckas av avgifter som tas ut av
fastighetsägarna. Avgift skall därvid i största möjliga utsträckning utgå
i form av enhetligt belopp (s. k. sakersättning). Avgiften för varje åtgärdstyp
skall stå i relation till den genomsnittliga kostnaden för arbetet
och bestämmas efter den nytta förrättningen medför — inte efter åtgången
på tid och arbetskraft i det enskilda fallet.

Den ekonomiska samordningen mellan det statliga lantmäteriet och de
kommunala fastighetsbildningsmyndighetema innebär i princip att lantmäteriverket
svarar för uppbörd av taxeenliga förrättningsavgifter för
att till kommunerna återbetala standardbelopp som svarar mot deras
schablonmässigt beräknade kostnader.

Riket delas för närvarande in i 87 lantmäteridistrikt med ett distriktskontor
i varje distrikt. Inom vissa distrikt finns dessutom ett eller flera
lokalkontor. Vidare har 25 specialenheter för jord- och skogsbrukets
rationalisering och 43 specialenheter för utvecklingen av tätbebyggelse
inrättats. Av de senare enheterna är 42 ställda under kommunalt huvudmannaskap.
Fördelningen av de mätningstekniska uppgifterna regleras
genom s. k. normalavtal.

Huvudsyftet med den nya organisationen var att nå såväl största möjliga
effektivitet hos lantmäteriet som gynnsammast möjliga betingelser
för samverkan mellan lantmäteriorganen och andra samhällsorgan med
näraliggande uppgifter. Samtidigt skulle vid uppbyggandet av en ny
organisation all möjlig hänsyn tas till kommunernas synpunkter på denna
uppbyggnad.

Det beslut som fattades innebar sålunda i sig en kompromiss mellan
skilda intressen men var samtidigt ett krav på att den förvaltningsorganisation
som man slutligen stannade för totalt sett skulle vara effektiv.

Det är mot denna bakgrund revisorerna genomfört sin undersökning.

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifterna mellan stat och kommun
har efter år 1972 kommit upp i skilda sammanhang. Genomgående har
därvid samma huvudargument för och emot olika lösningar som vid de
tidigare övervägandena förts fram. Så har även varit fallet under den
nu genomförda undersökningen.

I den av kansliet i ärendet upprättade granskningspromemorian konstateras
bl. a. att kommuner med större tätorter inom sina gränser i
stort sett utan undantag ställer starka krav på ökade möjligheter att inrätta
fastighetsbildningsmyndigheter under kommunalt huvudmannaskap
och även begär att verksamhetsområdena för redan befintliga sådana
myndigheter skall utökas. Behovet av en samordning av fastighetsbildningen
med plan- och byggnadsprocessen, omfattningen av de tjänster
som skall lämnas till allmänheten vid fastighetsbildningsåtgärder och den
i dag till statens förmån ojämna kostnadsfördelningen är därvid de
huvudargument som åberopas för en ökad kommunalisering.

De statliga myndigheterna har dock för sin del under hänvisning till
de antagna riktlinjerna för den nya lantmäteriorganisationen endast i

mindre utsträckning velat tillgodose kommunernas krav. Härvid har
särskilt poängterats att en utökad kommunalisering skulle minska underlaget
för de statliga lantmäteridistriktens verksamhet och därmed
påverka deras möjligheter att bistå mindre kommuner som inte har egen
lantmäteriorganisation och att en sådan åtgärd även skulle medföra
ändrade distriktsindelningar i berörda län.

Vid remissbehandlingen av granskningspromemorian har från kommunalt
håll särskilt strukits under att det övergripande målet vid uppbyggandet
av lantmäteriets organisation måste vara att organisationen
bidrar till en rationell plan- och byggnadsprocess, varjämte man har
erinrat om att det i 1970 års principbeslut fästes stort avseende vid att
detta mål kunde uppnås. Den genomförda granskningen hade emellertid
visat att detta krav inte helt tillgodosetts. Att täcka det statliga lantmäteriets
självkostnader hade i stället blivit något av ett självändamål, som
i enskilda fall inte sällan har lett till en för samhället totalt sett oekonomisk
lösning.

De statliga myndigheterna har å sin sida vid remissbehandlingen framhållit
att det statliga lantmäteriet, som fordrar visst verksamhetsunderlag
för att kunna ge nöjaktig service och kvalitet i sin verksamhet, för
närvarande har en från denna synpunkt i allt väsentligt väl avvägd organisation.
Dessutom bör, framhåller man, lantmäteriets långsiktiga planering
kunna få göras med utgångspunkt i fasta förutsättningar i fråga
om bl. a. verksamhetsområdets omfattning.

Efter omorganisationen har för riksdagens del frågan om den organisatoriska
gränsdragningen mellan statlig och kommunal verksamhet
varit aktuell senast under 1977/78 års riksmöte med anledning av en i
ämnet väckt motion. Civilutskottet uttalade därvid i ett betänkande bl. a.
följande. Det är ostridigt att det från specifik kommunal synpunkt kan
anföras beaktansvärda skäl för att överföra ytterligare uppgifter till kommunala
fastighetsbildningsmyndigheter. Samtidigt måste dock de konsekvenser
som vid en ändrad uppgiftsfördelning skulle uppkomma för det
statliga lantmäteriet beaktas. Detta bör nämligen vara dimensionerat så
och ha en sådan fasthet i planeringen att man med hög servicegrad kan
fullgöra sina uppgifter i kommuner utan egna lantmäteriresurser eller
med begränsade sådana resurser. Utskottet anförde vidare att de specifika
kommunala synpunkterna beaktats redan vid statsmakternas tidigare
prövning av organisationsfrågan.

En förnyad avvägning mellan dessa i vissa konkreta sammanhang
motstridiga ståndpunkter ledde utskottet till bedömningen att tillräckliga
skäl inte fanns för riksdagen att överväga en principiell ändring av
grunderna för organisationen. Enligt utskottets mening hade också regeringens
tillämpning av dessa grunder följt intentionerna bakom tidigare
riksdagsbeslut. Utskottet ansåg sig därför inte böra biträda den
föreslagna översynen av huvudmannaskapsfrågorna, varefter riksdagen
avslog motionen.

Det må anmärkas att utskottet i sitt betänkande över motionen hade
noterat att revisorerna då höll på att granska den lokala lantmäteriverksamheten
och därvid bl. a. samlade in synpunkter på lantmäteriets organisation
från ett urval kommuner.

Enligt revisorernas mening finns det för närvarande knappast anledning
att lägga fastighetsbildningsverksamheten enbart hos statliga eller
enbart hos kommunala myndigheter. Både den regionala fördelningen
av befolkningen i vårt land och skillnader i omfattningen av de kommunala
myndigheternas befattning med plan- och byggnadsväsendet
talar mot en sådan åtgärd. Den lösning som valdes år 1970 är därför
ännu den mest lämpliga.

Revisorerna delar också rent principiellt den av civilutskottet uttalade
meningen om de förutsättningar som bör gälla för arbetsuppgifternas
fördelning mellan hithörande statliga och kommunala myndigheter.
Resultatet av den nu genomförda undersökningen visar dock att
kommunerna utövar hårt tryck för att få ökat utrymme inom fastighetsbildnings-
och mätningsverksamheten för de egna myndigheterna.
Uppenbarligen medför också den hittills strikta tillämpningen av 1970
års principbeslut vissa olägenheter för de kommuner som själva har ett
väl utvecklat mätningsväsende. Detta gäller såväl kommunernas egen
verksamhet som deras möjlighet att ge allmänheten service. Självfallet
är det också från samhällsekonomisk synpunkt otillfredsställande att
tillgängliga resurser inte utnyttjas effektivt.

Det största hindret för att kommunerna skall få sina krav beaktade
i ökad utsträckning synes vara de statliga myndigheternas oro för att
deras verksamhetsområden kommer att begränsas. Detta skulle i sin tur
leda till en försämring både av deras möjlighet att lämna service åt
mindre kommuner och av det statliga lantmäteriets ekonomi. Revisorerna
har stor förståelse för denna oro — som finns inte minst på personalhåll
— men anser inte att sådana synpunkter helt får skjuta samhällsekonomiska
synpunkter i bakgrunden eller hindra kommunerna
från att få det inflytande som deras uppgifter inom samhällsplaneringen
motiverar.

Under betonande av att det statliga lantmäteriet bör organiseras på
lämpligt sätt har i den förevarande granskningspromemorian föreslagits
att det i större utsträckning blir möjligt att inrätta kommunala fastighetsbildningsmyndigheter,
att utvidga redan inrättade fastighetsbildningsmyndigheters
verksamhetsområden och att utnyttja kommunala
resurser på mätningsområdet i fastighetsbildningsverksamheten. Även
om vid remissbehandlingen starka betänkligheter mot förslaget har redovisats
av representanterna för den statliga lantmäteriverksamheten,
anser revisorerna att det bör övervägas. Förslagets innebörd är självfallet
inte att en genomgripande omorganisation skall göras. Avsikten
är endast att en försiktig anpassning av olika parters krav på en ratio -

nell lantmäteriorganisation skall komma till stånd.

Genomförandet av förslaget kommer självfallet att påverka de nu
tillämpade principerna för kravet på full kostnadstäckning i lantmäteriverkets
verksamhet. En anpassning av dessa principer till de nya förutsättningarna
bör därför göras.

Av revisorerna förordade åtgärder bör emellertid samtidigt kopplas
samman med garantier för att å den ena sidan kommunerna verkligen
får vidgade möjligheter att ta del i verksamheten och att å den andra
det statliga lantmäteriets organisation inte görs mindre rationell. Vidare
bör mindre kommuner som inte har egen mätningsverksamhet, trots att
åtgärderna vidtas, tillförsäkras god service av det statliga lantmäteriet.

Sådana garantier torde kunna skapas om ärenden av förevarande slag
i fortsättningen avgörs av en till lantmäteriverket knuten partssammansatt
nämnd med opartisk ordförande, inför vilken de olika intressenterna
får redovisa sina krav och motivera sina ståndpunkter. Nämndens
beslut bör genom besvär kunna underställas regeringens prövning. Tanken
på att inrätta en sådan nämnd har väckts av ett par remissmyndigheter.
Som motiv för åtgärden har bl. a. anförts att den nuvarande ordningen
inte ger tillräckligt utrymme för en bred diskussion kring de
olika intressen som gör sig gällande i ärenden av förevarande slag.

Samtidigt som nu förordade förslag genomförs synes cn revision av
gällande lantmäteritaxa böra göras, så att taxans utformning inte lägger
hinder för kommunernas deltagande i fastighetsbildningsarbetet. Enligt
vad som har framkommit under den nu gjorda undersökningen synes
så för närvarande vara fallet.

Lantmäteriverket har i sitt remissyttrande anfört att den nuvarande
ekonomiska regleringen mellan stat och kommun på området studeras
inom en samarbetsgrupp som upprättats mellan lantmäteriverket och
Svenska kommunförbundet. Utredningsarbetet berör även lantmäteritaxan.
Några ytterligare åtgärder på detta område synes därför nu inte
vara erforderliga.

Under åberopande av vad ovan anförts får revisorerna hemställa att
riksdagen måtte besluta

— att ovan förordad utvidgning av kommunernas deltagande i fastighetsbildningsverksamheten
genomförs och

På riksdagens revisorers vägnar
FRITZ BÖRJESSON

/ Per Dahlberg

Underbilaga
till bilaga 3

Sammanfattning av synpunkter och förslag i granskningspromemoria
nr 6/1978 angående den lokala lantmäteriverksamheten och
de däröver avgivna remissyttrandena

1 Granskningspromemorian

Under betonande av att det statliga lantmäteriet organiseras på lämpligt
sätt föreslås i granskningspromemorian att

— större möjligheter för inrättande av kommunala fastighetsbildningsmyndigheter
och utvidgning av redan bildade fastighetsbildningsmyndigheters
verksamhetsområden skapas

— ökade möjligheter bereds att i fastighetsbildningsverksamheten utnyttja
kommunala resurser på mätningsområdet.

I promemorian konstateras bl. a. att kommuner med större tätorter
inom sina gränser ställer starka krav på ökade möjligheter att inrätta
fastighetsbildningsmyndigheter under kommunalt huvudmannaskap och
även begär att verksamhetsområdena för redan befintliga sådana myndigheter
skall utökas. Dessa krav har kommit till uttryck såväl i särskilda
framställningar till lantmäteriverket och regeringen som i en under
granskningen genomförd enkät till ett urval kommuner. De argument
som därvid åberopats för en ökad kommunalisering är huvudsakligen
behovet av att samordna fastighetsbildningen med plan- och byggnadsprocessen,
servicen till allmänheten vid fastighetsbildning samt
kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.

Regeringen och de statliga lantmäteriorganen har emellertid med utgångspunkt
i de riktlinjer för lantmäteriverksamhetens organisation som
antogs av statsmakterna år 1970 endast i mindre utsträckning tillgodosett
kommunernas krav. Som skäl för avslag har bl. a. anförts att ett
bifall skulle minska underlaget för det statliga lantmäteridistriktets verksamhet
och även aktualisera en ändrad distriktsindelning i länet med
en därav följande negativ inverkan på lantmäteriets servicemöjligheter
gentemot länets övriga kommuner.

Den i granskningsärendet gjorda enkäten har haft till syfte att ge en
översiktlig bild av uppfattningen bland rikets kommuner rörande nuvarande
uppgiftsfördelning mellan stat och kommun inom den lokala
lantmäteriverksamheten. Enkäten har riktats främst till kommuner med
fler än 30 000 invånare. Av de 53 tillfrågade kommunerna har 25 både
kommunal och statlig fastighetsbildningsmyndighet. I resterande 28
enkätkommuner är staten huvudman för fastighetsbildningsverksamheten
varjämte fördelningen av de mätningstekniska uppgifterna mellan
lantmäteriet och det kommunala mätningskontoret i allmänhet regleras i
samverkansavtal.

I enkätsvaren har 39 kommuner uttalat sig mer eller mindre kritiskt
mot den nuvarande organisationen av lantmäteriverksamheten i den
egna kommunen och därvid i varierande grad, beroende på kommunens
folkmängd och tätortsförhållanden, framfört önskemål om utökade
kommunala befogenheter. Sålunda har vissa kommuner klart deklarerat

sin principiella uppfattning att all lantmäteriverksamhet bör stå under
kommunalt huvudmannaskap, medan andra allmänt har uttalat att den
kommunala fastighetsbildningsmyndighetens verksamhetsområde fortlöpande
borde anpassas till tätortsutvecklingen. En del kommuner har
anfört att kommunerna i större utsträckning än hittills borde få utföra
de mätningstekniska momenten i fastighetsbildningen. Vidare hävdas
att fördelningen av arbetsuppgifter inom lantmäteriverksamheten är
ogynnsam för kommunerna och har ofördelaktiga ekonomiska konsekvenser.
I gruppen om 39 kommuner ingår, med ett undantag när, de
kommuner som har både kommunal och statlig fastighetsbildningsmyndighet.

Övriga 14 kommuner som i enkätsvaren har ansett att organisationen
i den egna kommunen fungerar tillfredsställande har i allmänhet utöver
detta konstaterande inte närmare motiverat sin uppfattning eller eljest
fört fram synpunkter på den lokala lantmäteriorganisationen. Dock har
betydelsen av närhet till det statliga lantmäterikontoret betonats. Bland
dessa positiva kommuner återfinns flertalet av de kommuner, där staten
ombesörjer all fastighetsbildnings- och mätningsverksamhet.

Kommunerna har också i enkäten tillfrågats om behov fanns av en
utbyggd och med andra kommunala förvaltningsenheter (gatukontor,
elverk) samordnad mätningsorganisation.

Av enkätsvaren framgår att tolv kommuner redan nu anser sig ha en
tillfredsställande samordning av de olika enheternas mätningsverksamhet,
16 kommuner har i någon form påbörjat en sådan samordning och ytterligare
tolv kommuner uttalar att samordning bör eftersträvas. En kommun
har inte besvarat frågan. Återstående tolv kommuner anför att behov
av samordnad verksamhet inte föreligger.

Den företagna granskningen visar att det knappast finns anledning
att uppdra åt antingen enbart statliga eller enbart kommunala myndigheter
att handha fastighetsbildningsverksamheten. Både den regionala
fördelningen av befolkningen i vårt land och skillnader i omfattningen
av de kommunala myndigheternas befattning med plan- och byggnadsväsende!
strider mot en sådan lösning.

Enligt promemorian bör dock av rationella skäl en till olika intressenters
behov mera anpassningsbar organisation tillskapas inom ramen
för 1970 års kompromissbeslut i huvudmannaskapsfrågan. Såväl de förslag
till förändringar, vilka framförts från kommunalt håll, som den
nästan totala bundenhet de statliga organen visat till de vid omorganisationen
givna förutsättningarna för lantmäteriorganisationen talar härför.
Genom endast en mindre justering av gällande principer för ansvarsfördelningen
mellan stat och kommun synes väsentliga fördelar kunna
uppnås. Sålunda torde ett större tillmötesgående av kommunernas önskemål
om att få inrätta egna fastighetsbildningsmyndigheter och en ökad
flexibilitet i fråga om dessa myndigheters verksamhetsområden kunna ge
rationaliseringsvinster och ett bättre utnyttjande av de samlade kommunala
och statliga resurserna.

Åtgärder i sådan riktning kommer enligt promemorian självfallet att
påverka det statliga lantmäteriets verksamhet. Dels kan arbetsunderlaget
för lantmäteriets distrikt komma att förändras mer eller mindre i de
olika länen beroende på kommunstrukturen, dels får det statliga lantmäteriet
som helhet andra ekonomiska villkor att arbeta under. De negativa
verkningarna för det statliga lantmäteriets del borde dock kunna
elimineras genom en ändrad teknik vid distriktsindelningen. Sålunda

torde för mindre områden, som inte uppfyller förutsättningarna för att
utgöra ett eget distrikt, den regionala myndigheten kunna svara för verksamheten
där, samtidigt som lokalt servicekontor upprättas för området.
Inom storstadsregionerna synes distriktskontoren vid behov kunna slås
samman och allmänheten även där betjänas från lokalkontor.

En ökad överföring till kommunerna av fastighetsbildningsverksamhct
för tätortsbebyggelse torde även påverka lantmäteritaxan och utgående
ersättningar till lantmäteriet. Kravet på full kostnadstäckning för
det statliga lantmäteriets tjänster torde inte längre kunna vidhållas,
också med hänsyn till att taxan under senare år blivit så hög att den kan
motverka de syften som ligger bakom olika plangenomföranden. Det
bortfall av inkomster som en omläggning av organisationen medför torde
i stället få baras av statskassan och regleras över budgeten.

Efter remiss har yttranden över granskningspromemorian avgetts av
statens lantmäteriverk, Svea hovrätt, riksrevisionsverket, statens planverk,
länsstyrelserna i Stockholms län, Kristianstads län, Göteborgs och Bohus
län, Gävleborgs län och Västerbottens län, överlantmätarmyndighetema

1 Stockholms län, östergötlands län, Kalmar län och Jämtlands län,
kommunstyrelserna i Eskilstuna, Karlskrona, Norrtälje, Uppsala, Örebro
och östersund, Svenska kommunförbundet, TCO-S samt SACO/SR.
Yttrande har även på eget initiativ lämnats av lantmäteriets civilingenjörsförening
i Göteborgs och Bohus län.

Länsstyrelsen i Kristianstads län har hört länets kommuner. Överlantmätarmyndigheten
i Stockholms län har bifogat yttranden från de statliga
fastighetsbildningsmyndigheterna inom länet.

2 Remissammanställning

2.1 Positiva remissvar

Om remissutfallet kan sägas att styrelsen för Svenska kommunförbundet
och kommunstyrelserna i Eskilstuna, Karlskrona, Norrtälje, Uppsala,
Örebro och Östersund har funnit förslagen i granskningspromemorian
välmotiverade och tillstyrker desamma. Enligt kommunförbundets
mening kan kommunernas önskemål beaktas i större utsträckning än
hittills utan ändring av 1970 års principbeslut. Riksrevisionsverket säger
sig i princip dela de i promemorian redovisade uppfattningarna och
finner skäl föreligga för en översyn av fastighetsbildningens organisation.
Majoriteten av statens planverks styrelse stöder en successivt ökad kommunalisering
av fastighetsbildningsverksamheten för bebyggelse. De
kommunala fastighetsbildningsmyndigheternas verksamhetsområden bör
därvid inte som nu ofta är fallet begränsas till centralorterna.

Tillstyrker förslagen gör också styrelsen för länsstyrelsen i Kristianstads
län (skiljaktig mening av tjänstemän) och noterar att nuvarande
avgränsning av olika fastighetsbildningsmyndigheters verksamhetsområden
gjordes med hänsyn till kommunsammanläggningarna den 1
januari 1972. Åtskilliga större sammanläggningar kom inte till stånd
förrän två år senare. Majoriteten (ordf. + 7 led.) av länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län anser att förslagen inte skulle komma att få
någon inverkan av betydelse på verksamheten i länet, medan minoriteten
(7 led.) klart utsäger att förslagen är positiva då de ger kommunerna
större möjligheter att få den form och organisation på lantmäteriverksamheten
som kan vara mest rationell i det enskilda fallet. Styrelsen för

länsstyrelsen i Gävleborgs län (skiljaktig mening av tf. ordf. + tjänstemän)
tillstyrker promemorians förslag och anför bl. a. att en statlig
organisation är behövlig i stora delar av landet, men den får inte utsträckas
och organiseras så att konsumenterna, allmänheten och kommunerna,
missgynnas. Lantmäteriet är en oumbärlig faktor i vårt samhälle,
men dess verksamhet och verksamhetsområde måste givetvis ändras
i ett föränderligt samhälle.

Även centralorganisationen SACO/SR förordar att möjlighet ges till
översyn av gränserna för de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna
inom ramen för 1970 års principbeslut. Denna översyn bör grundas
på principen att inom varje kommun bör endast finnas en fastighetsbildningsmyndighet
och under beaktande av storlekskravet för sådan myndighet.

2.2 Negativa remissvar

De statliga lantmäteriorganen, statens lantmäteriverk och överlantmätarmyndigheterna
i Stockholms, Östergötlands, Kalmar och Jämtlands
län motsätter sig bestämt ett genomförande av promemorians förslag.
Lantmäteriverket framhåller att visst verksamhetsunderlag är nödvändigt
för att verksamheten skall kunna bedrivas med nöjaktig servicegrad och
kvalitet i övrigt. Från den synpunkten är, enligt verket, nuvarande organisation
i allt väsentligt väl avvägd. Vidare krävs att lantmäteriets långsiktiga
planering kan ske med utgångspunkt i fasta förutsättningar i fråga
om bl. a. verksamhetsområdets avgränsning. Överlantmätarmyndigheten
i Stockholms län och de tre övriga överlantmätarmyndigheterna gemensamt
har i huvudsakligen likalydande yttranden framfört stark kritik
mot promemorian och efterlyst en detaljerad beskrivning av hur en
lantmäteriorganisation bör se ut med hänsyn till alla de krav som samhället
och medborgarna kan ställa på denna. Dessa myndigheter anser att
promemorians förslag i realiteten leder till en genomgripande förändring
av lantmäteriorganisationen och en uppsplittring av resurserna med
ökade kostnader för samhället som följd. Genomgående kritiska synpunkter
på promemorian har även den lokala fackklubben, lantmäteriets
civilingenjörsförening i Göteborgs och Bohus län, som utan anmodan
inkommit med yttrande.

Distriktslantmätama i Stockholms norra lantmäteridistrikt och Stockholms
östra lantmäteridistrikt för fram divergerande uppfattningar om
hur lantmäteriverksamheten bör organiseras. Enligt den ena uppfattningen
torde det vara mest effektivt med en organisation inom varje
kommun för samtliga förrättningsärenden inkluderande nödvändiga
samråd och mätnings- och värderingstekniska spörsmål. Enligt den
andra uppfattningen bör all mätningsteknisk verksamhet, även den som
har direkt samband med fastighetsbildningen, vara en kommunal angelägenhet,
medan fastighetsbildningen i sig bör vara statlig och helt fristående
från den tekniska organisationen.

Svea hovrätt vidhåller i huvudsak sin tidigare i organisationsfrågan
uttalade uppfattning, att staten skall vara huvudman för fastighetsbildningsverksamheten,
och avstyrker förslaget till ändring av gällande riktlinjer.
Länsstyrelsen i Stockholms län, där beslutet om remissyttrandet
fattats på tjänstemannaplanet, bedömer att ett genomförande av de i
promemorian redovisade förslagen leder till genomgripande förändringar
av lantmäteriorganisationen i Stockholms län, acceptabla endast under

förutsättning att man kan erhålla en för hela länet ändamålsenlig organisation.
Länsstyrelsen vill för sin del ej motsätta sig en begränsad anpassning
till ändrade förutsättningar, varigenom de mest angelägna
kommunala önskemålen om utökad kompetens skulle kunna tillgodoses.
Om däremot mer genomgripande förändringar skall företas måste dessa
grundas på en förnyad allsidig utredning. Länsstyrelsen anser sig för
närvarande inte böra tillstyrka promemorieförslagen.

Styrelsen för länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att det väsentliga
i dagens lantmäteriorganisation inom länet är att skapa förutsättningar
för en bättre samverkan mellan stat och kommun och att utnyttja
alla tillgängliga resurser. Detta kan för länets del lösas med nuvarande
uppgiftsfördelning. Några nya kommunala enheter för fastighetsbildning,
utöver de två befintliga, torde knappast bli aktuella. TCOs
statstjänstemannasektion slutligen avstyrker förslagen till organisationsförändringar
med särskild hänsyn till personalens intresse av att nuvarande
organisation ligger fast.

2.3 Övriga av remissinstanserna framförda synpunkter

Frågan om en översyn av lantmäteriorganisationen
är för tidigt väckt anser flera remissinstanser, bl. a.
lantmäteriverket, överlantmätarmyndighetema, Svea hovrätt, planverket,
länsstyrelserna i Stockholms och Västerbottens län samt TCO-S,
och hänvisar till att riksdagen så sent som våren 1978 uttalat att nuvarande
riktlinjer för lantmäteriorganisationen bör ligga fast. Lantmäteriverket
bör nu, efter den serie av organisationsförändringar som ägt
rum under 1970-talet, ges arbetsro och möjlighet att konsolidera organisationen,
finna nya arbetsformer och fördjupa samverkan med kommunerna.

Lantmäteriverket, länsstyrelsen i Västerbottens län och överlantmätarmyndigheterna
har särskilt bemött den i enkätsvaren anförda
kritiken mot nuvarande organisation. Man framhåller att
dessa kritiska synpunkter i viss utsträckning avser förhållanden inom
den statliga lantmäteriorganisationen som bör och kan — inom ramen
för gällande organisation — rättas till eller förbättras. Exempel på sådana
förhållanden är fördröjd handläggningstid, bristande samordning
eller otillräcklig åtkomlighet i några fall. Åtgärder vidtas för närvarande
för att i sådana fall minska handläggningstiderna, öka samordningen
respektive genom lokalsamordning, ändrade mottagningstider
el. dyl. vidta förbättringar. I andra fall redovisar kritiken en skev bild
av de faktiska förhållandena. Sålunda är t. ex. handläggningstiderna
inom den statliga lantmäteriorganisationen numera kortare än motsvarande
tider inom de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna.

Vad gäller kostnadsfördelningen mellan stat och
kommun i lantmäteriverksamheten har från flera remissorgan framförts
att det knappast kan vara rimligt att tillgripa en organisationsförändring
för att få till stånd en mera tillfredsställande fördelning. Styrelsen
för Svenska kommunförbundet säger sig dock dela promemorians
uppfattning att en ändrad inriktning på tillämpningen av 1970 års principbeslut
om lantmäteriorganisationen uppenbarligen leder till att det
statliga lantmäteriets självkostnader till viss del måste täckas med anslag
via statsbudgeten. Styrelsen vill också erinra om att lantmäteriets
självkostnader för fastighetsbildningen under senare år inte har täckts

fullt ut genom lantmäteritaxan, vilket förutsattes i 1970 års principbeslut.
Den trots detta höga nivån på lantmäteritaxan tyder på behov
att på olika sätt effektivisera verksamheten, överlantmätarmyndigheterna
menar att det blir svårt att, vid en successiv övergång till kommunal
fastighetsbildning, finna den tidpunkt då finansieringssystemet
skall förändras.

Bl. a. SACO/SR anser att en översyn av lantmäteritaxan och de s. k.
återbäringstaxorna bör komma till stånd så att en rättvis avvägning kan
ernås mellan de statliga och de kommunala insatserna i fastighetsbildningen.
Detta torde enligt organisationen också medföra att den s. k.
kostnadstäckningsprincipen för det statliga lantmäteriet ses över. SACO/
SR erinrar om att i planeringsprocessen i övrigt uppställs inte några
kostnadstäckningskrav. Länsstyrelsen i Gävleborgs län uttalar att kostnadsfördelningen
inte kan avfärdas som en i sammanhanget ovidkommande
taxefråga utan utgör en rättviseaspekt med organisatoriska konsekvenser.

Promemorians förslag om ökade möjligheter att i fastighetsbildningsverksamheten
utnyttja kommunala resurser
på mätningsområdet har särskilt tillstyrkts av
länsstyrelsen i Gävleborgs län och Svenska kommunförbundet. Dessa
remissinstanser menar att kommunerna i dag har uppenbara svårigheter
att erhålla s. k. C-avtal och i detta avseende är sämre ställda än när
detaljorganisationen utformades inför 1972 års omorganisation. Länsstyrelsen
i Västerbottens län anser däremot att möjligheterna att ingå
C-avtal måste utnyttjas med varsamhet så att inte fastighetsbildningsmyndighetema
tvingas arbeta orationellt. SACO/SR föreslår att kompetenskravet
på kommunalt mätningskontor, som skall medverka i fastighetsbildningen,
skärps.

I fråga om mätningsverksamhetens organisation
uttalar Svenska kommunförbundet att man anser det vara av vikt att
kommunerna bereds tillfälle överväga i vilken utsträckning basresurser
för mätning skall finnas inom den egna kommunen. Om vissa mindre
kommuner därvid väljer att anlita det statliga lantmäteriet för denna
löpande verksamhet, är det väsentligt att kommunernas behov tillgodoses
genom lokalkontor med anknytning till den kommunala förvaltningen.

Frågor rörande inrättande och utvidgning av kommunala fastighetsbildningsmyndigheter
bör inte avgöras av lantmäteriverket utan av en
till verket knuten partssammansatt nämnd föreslår planverket
i sitt yttrande. Planverket finner att nuvarande ordning inte ger
tillräckligt utrymme för bred diskussion kring de olika intressen som
gör sig gällande i dessa ärenden. I en sådan nämnd bör ingå representanter
för lantmäteriverket, jord- och skogsbruksnäringarna, Svenska
kommunförbundet samt personalorganisationerna. Länsstyrelsen i Gävleborgs
län för också fram tanken på ett partssammansatt organ som
skulle lösa tvister i avtalsfrågor mellan lantmäteriverket och kommunerna.

I remissyttranden från riksrevisionsverket och Svenska kommunförbundet
väcks även frågan om en organisatorisk samordning
av fastighetsbildning och fastighetsregistrering.

Bilaga 4

Riksdagens revisorers skrivelse angående programbudgetering hos
civila myndigheter

1979-09-27
Till riksdagen

Den statliga sektorns snabba tillväxt och den ökande komplexiteten i
statsförvaltningen har medfört ett ökat behov av att förbättrade metoder för
ekonomisk planering, styrning och kontroll utvecklas.

Statsbudgeten med tillhörande anvisningar om hur anslag får användas är
den kanske viktigaste formen för styrning av den statliga förvaltningen i
Sverige. Det statliga budgetsystemet har kritiserats bl. a. för att vara alltför
kameralt inriktat och för att inte erbjuda statsmakterna ett tillräckligt medel
för en effektiv styrning och kontroll av en alltmer komplex och föränderlig
förvaltningsverksamhet. Hithörande problem togs på allvar upp till behandling
under 1960-talet. Diskussionen kom främst att röra sigom de metoder för
planering och budgetering som utvecklats inom företagsekonomin för
styrning av enskilda företag och som i Förenta staterna vidareutvecklats och
tillämpats inom den offentliga sektorn i form av s. k. programbudgetering.

Statskontoret fick år 1963 Kungl. Maj:ts uppdrag att i samråd med
riksrevisionsverket (RRV) utreda möjligheterna att introducera s. k.
programbudget m. m. i statsförvaltningen. Enligt detta beslut skulle utredningen,
jämsides med de teoretiska och principiella studierna, bedrivas i form
av försöksverksamhet vid vissa utvalda myndigheter. Utredningen avlämnade
år 1967 betänkandet Programbudgetering (SOU 1967:11-13).

1 1967 års statsverksproposition betonades angelägenheten av omprioriteringar
och besparingar i den statliga verksamheten. Samma år godkände
riksdagen de i propositionen nr 79 förordade riktlinjerna för den statliga
redovisnings- och revisionsverksamhetens organisation. Härigenom förväntades
såväl statsmakterna som de enskilda myndigheterna få ett bättre
underlag för anslags- och budgetanalys, budgetprognoser och andra sammanställningar
som är väsentliga för den ekonomiska styrningen av myndigheternas
verksamhet.

Mot bakgrunden av detta riksdagsbeslut fattade Kungl. Maj:t år 1968 beslut
om en utökad försöksverksamhet med programbudgetering. Försöksverksamheten
kom efter hand att omfatta ett 30-tal myndigheter. Riksdagens

revisorer beslutade år 1976 att de resultat som uppnåtts under den omfattande
försöksverksamheten med programbudgetering skulle undersökas.

Vid behandlingen av propositionen om riktlinjer för modernisering av det
statliga budgetsystemet år 1977 tog riksdagen, jämte annat, ställning till
försöksverksamheten med programbudgetering. Beslutet innebar att försöksverksamheten
skulle avslutas och övergå i ett fortsatt arbete med alt allmänt
förbättra ekonomiadministrationen i statsförvaltningen bl. a. inom ramen för
en successiv, myndighetsanpassad utveckling och tillämpning av statens
ekonomiadministrativa system (SEA).

Begreppet SEA, som lanserats av RRV, kan närmast beskrivas som ett
synsätt och en sammanfattande benämning på de olika komponenter som bör
innefattas i en god ekonomiadministration i staten.

Genom det nära sambandet mellan försöksverksamheten med programbudgetering
och utvecklingen av SEA-systemet har den företagna granskningen
av programbudgetverksamheten berört även det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet.

Resultatet av undersökningen har redovisats i en granskningspromemoria,
benämnd Programbudgetering hos civila myndigheter. Promemorian har i
vanlig ordning remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian och
dess förslag samt en sammanställning av avgivna remissvar har som bilaga 1
och bilaga 2 fogats till denna skrivelse. Promemorian och remissyttrandena
finns tillgängliga på revisorernas kansli.

Som framgår av remissammanställningen har bedömningarna av granskningspromemorians
förslag till sina huvudlinjer varit positiva. Statskontoret
och RRV anser dock att vissa av de angivna förslagen inte varit tillräckligt
konkret formulerade. Riksdagens revisorer vill i detta sammanhang framhålla
att revisorerna enligt sin instruktion företrädesvis skall behandla frågor
av större räckvidd och principiell betydelse. Den närmare utformningen av
konkreta handlingsprogram, grundade på revisorernas iakttagelser, måste
anses ankomma på berörda myndigheter och rationaliseringsorganen. Revisorerna
önskar vidare peka på att de åtgärder som föreslås med anledning av
den genomförda granskningen har beröring med frågor som f. n. behandlas
av förvaltningsutredningen.

Som framgår av granskningspromemorian är s. k. målstyrning en grundläggande
idé vid utnyttjandet av systemet med programbudgetering.

Statsmakternas övergripande mål för myndigheters verksamhet är emellertid
ofta mycket allmänt uttryckta. Detta innebär att myndigheterna måste
tolka och bryta ned målen till mera konkreta handlingsprogram.

Varje myndighet förväntades vid programbudgetering i anslagsframställningen
redovisa sin planering och budgetering av både prestationer och
kostnader. Syftet var bl. a. att statsmakterna skulle fä en bättre uppfattning
om den sakliga underbyggnaden och styrkan i myndighetens begäran om
anslagsmedel. Genom att såväl planering som budgetering och redovisning
byggdes upp på en gemensam programstruktur skulle förutsättningar skapas

för en bättre samordning och avvägning av olika verksamhetsområden.

Regeringens och riksdagens uppgift vid fullt utbyggd programbudgelering
skulle huvudsakligen vara att på grundval av alternativ fastställa de
ändamålsinriktade s. k. programmen och fördela tillgängliga finansiella
resurser mellan olika ändamål och myndigheter. Valet av verksamhetsmetoder
och fördelning av anslagsmedel på olika slag av produktionsfaktorer
inom ett program skulle myndigheten i princip få bestämma
över själv, så länge man rörde sig inom den givna kostnadsramen.

Såväl svenska som utländska erfarenheter av försöksverksamhet med
programbudgetering har visat att det i väsentliga avseenden alltjämt saknas
praktiska förutsättningar för en mera generell tillämpning av formella
totalintegrerade ekonomiadministrativa styrsystem som programbudgetering
i offentlig förvaltning. Som framgår av granskningspromemorian harden
svenska försöksverksamheten fäst uppmärksamheten på att förhållandena
inom statsförvaltningen är alltför mångskiftande och att kraven på flexibilitet
är alltför stora för att det skall vara möjligt att bygga upp sådana totalintegrerade
styrsystem. Svårigheterna har kunnat hänföras till dels brister i
programbudgetmodellens verklighetsanpassning, dels otillräckliga externa
stödinsatser från centralt håll vid införandet av det nya systemet. Bland de
omständigheter som har medverkat till att planerna på att gå över till
programbudgetering i statsförvaltningen inte kunnat förverkligas i avsedd
omfattning nämns följande i granskningspromemorian.

- Svårigheter att för såväl myndigheterna som deras olika organisatoriska
delar ange klara och konkreta mål. Målstyrning och delegering samt
indelning av verksamheter i program som återspeglar målen har därigenom
försvårats.

- Otillräckligt utbyggd långsiktig alternativsökande planering.

- Svårigheter att mäta och värdera prestationer och resultat av olika
verksamheter.

- Förekomsten av s. k. flermålsaktiviteter, vilket försvårat kostnadsfördelning
och resultatanalys samt verksamhetens indelning i ändamålsinriktade
program.

- Otillräckligt stöd från centralt håll vid försöken att genomföra programbudgetering
i statsförvaltningen och en alltför passiv budgetdialog.

Vid den genomförda undersökningen har även ett antal riksdagsutskott
ombetts redovisa hur beslutsunderlaget för budgetbehandlingen påverkats av

övergången till programbudgetering.

Om resultatet av denna enkät kan sammanfattningsvis anföras att
utskotten endast undantagsvis anser sig ha fått ett bättre underlag för
budgetbehandlingen och för bedömning av alternativ för verksamhetens
inriktning vid programmyndigheterna.

Även om det ej till alla delar visat sig möjligt att tillämpa den ursprungliga
programbudgetmodellen torde det, enligt revisorernas mening, med fog
kunna hävdas att försöksverksamheten med programbudgetering och arbetet
med att utveckla olika ekonomiadministrativa tekniker i samband därmed
bidragit till en förbättrad ekonomiadministrativ styrning.

Det gemensamma syftet för såväl programbudgetmodellen som SE A är att
genom tillämpning av förbättrad planering, styrning och kontroll
effektivisera den statliga verksamheten. Revisorerna vill, i likhet med vad
finansutskottet i november 1977 anfört i betänkandet angående modernisering
av det statliga budgetsystemet, stryka under att många av de idéer och
metoder som förespråkas i dessa system förtjänar att vinna ökad tillämpning
inom statsförvaltningen. Inte minst gäller detta i dagens ansträngda
statsfinansiella läge. I 1979 års budgetförslag framhålls bl. a. att en öppen
attityd till möjligheterna att omdisponera befintliga resurser krävs för att
mera högt prioriterade reformanspråk skall kunna förverkligas. En ambition
måste således vara att befintlig verksamhet i större utsträckning utsätts för en
förutsättningslös prövning. Enligt revisorernas mening torde möjligheterna
för den enskilda myndigheten att i ett kortsiktigt perspektiv åstadkomma
större besparingar vara begränsade, ett förhållande som strukits under även
av några remissmyndigheter.

Den i många avseenden värdefulla myndighetsrationaliseringen är således
inte tillräcklig för att motverka pågående utgiftsökning. För att mera
omfattande omprioriteringar skall kunna genomföras, erfordras, såsom
framhålls i granskningspromemorian, en planering både i ett längre tidsperspektiv
och i ett större sammanhang än vad som vanligtvis kan överblickas på
myndighetsnivå. Det är främst i ett mera långsiktigt och övergripande
perspektiv som resursanvändningen kan förändras.

De överordnade målen för myndigheternas verksamhet är, som tidigare
nämnts, i regel mycket allmänt givna, och myndigheterna verkar ofta i ett
större sammanhang, i vilket de olika myndigheternas åtgärder är beroende av
varandra. Erfarenheterna från såväl försöksverksamheten med programbudgetering
som tillämpningen av de senaste årens petitaanvisningar, i vilka
önskvärdheten av en omprioritering av pågående verksamheter betonats, har
visat att det är svårt för den enskilda myndigheten att på eget initiativ urskilja
och utreda mera genomgripande alternativa inriktningar av verksamheten.
En sådan utredningsverksamhet är även förhållandevis resurskrävande. Mot
angiven bakgrund har i granskningspromemorian föreslagits att särskilda
beredningar tillsätts med uppgift att för en hel samhällssektor utreda vilka
möjligheter som finns att modifiera pågående verksamheter, så att resurserna

5 Riksdagen 1979180. 2 sami. Nr 2

kan styras över till mera angelägna verksamhetsområden. Vid prioriteringarna
anses uppnådda verksamhetsresultat särskilt böra beaktas. I beredningarna
föreslås såväl parlamentariker som experter på det aktuella förvaltningsområdet
ingå. Genom medverkan av parlamentariker säkerställs att utredningsarbetet
inriktas på politiskt relevanta alternativ.

I granskningspromemorian har vidare framhållits att statsmakternas
resursavvägningar och styrning av förvaltningen i många fall borde kunna
underlättas genom en klarare avgränsning mellan myndigheternas olika
uppgifter (program).

Svårigheten att styra och överblicka den alltmer sammansatta förvaltningen
har, framhålls det, bl. a. tagit sig uttryck i tillkomsten av olika integrationsoch
samrådsorgan.

Enligt granskningspromemorian bör man därför vid de i det föregående
förordade översynerna även beakta möjligheterna att höja effektiviteten
genom omfördelningar av arbetsuppgifter mellan olika myndigheter.

Flertalet remissinstanser är positiva till tanken på någon form av sektoranalyser.
Revisorerna anser i likhet med statskontoret att statsmakternas
styrning av förvaltningen försvåras av de allt talrikare samband och
beroenden som uppstått mellan olika myndigheter inom samma samhällssektor
när statsförvaltningen byggts ut för att tillgodose nya behov.
Samordningsbehovet skär dessutom ofta över de sektorgränser som departementsindelningen
skapar och kan också beröra kommunal verksamhet.
Även revisorerna är därför av den uppfattningen att det kan finnas skäl att
från tid till annan göra mera långsiktiga studier av olika samhällssektorer. En
viktig uppgift bör därvid vara att kartlägga hur olika myndigheter och andra
aktörer inom systemet samverkar och påverkar varandra. Samordnings- och
integrationsorganens arbetsuppgifter och kontaktytor bör därvid särskilt
utredas.

En på ovan skisserat sätt framtagen systembeskrivning, i vilken även
uppnådda verksamhetsresultat analyseras, torde underlätta för beslutsfattarna
att ta ställning till ifrågasatta mera långsiktiga avvägnings- och
samordningsproblem. Berörda riksdagsutskott bör successivt informeras om
resultaten av de långsiktiga sektorstudierna. Föreslaget förfarande skulle
innebära en tillämpning av principer likartade de som för närvarande används
på försvarsområdet.

Några remissinstanser har tagit upp frågan hur de föreslagna sektorstudierna
skall organiseras. Olika förslag har därvid diskuterats. Enligt revisorernas
mening synes man ej böra eftersträva att bedriva skisserade sektorstudier
efter en enhetlig modell. Formerna för utredningarnas bedrivande
måste få påverkas av berörd sektors speciella problem och av erfarenheterna
av tidigare bedrivet studiearbete.

En viktig förutsättning för att det skall vara möjligt att framgångsrikt
genomföra de förändringar av statliga verksamheters inriktning och organisation
som kan aktualiseras genom de ovan förordade sektorstudierna är att

förslagen på ett positivt sätt kan förankras hos berörd personal. Revisorerna
önskar därför stryka under behovet av att myndigheterna stimuleras att
utveckla en långsiktig personalplanering. Behovet härav framgår bl. a. av
statskontorets och statens personalnämnds rapport Planering vid myndigheter
för nolltillväxt, avveckling och förändring. Revisorerna anser att myndigheterna
i samråd med personalorganisationerna närmare bör studera förutsättningar
och metoder, ägnade att underlätta lösningar på de omställningsproblem
som följer vid verksamhetsomläggningar och omorganisationer.
Revisorerna anser vidare, i likhet med länsstyrelsen i Västernorrlands län, alt
man genom utbildning och information kan öka kostnadsmedvetandet och
skapa beredskap inför förändringar.

I vissa fall torde hithörande problem gå att lösa enbart på en myndighetsövergripande
nivå. Lämpligheten av att man försöker underlätta en lösning
av personalproblem genom att till en myndighet med nedlagd verksamhet
överföra nya uppgifter måste dock, enligt revisorernas mening, alltid
bedömas med beaktande av hela den aktuella samhällssektorns intressen.

Vid sidan av den ovan förordade mera långsiktiga och övergripande
rationaliseringsverksamheten bör även myndighetens egen effektivitetshöjande
verksamhet främjas och förbättras på olika sätt. Ett antal förslag i
detta syfte har avgivits i den vid revisorernas kansli upprättade granskningspromemorian.
Sålunda har det föreslagits att myndigheterna i det fortsatta
ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet bör erhålla ökat stöd vid utarbetandet
av myndighetsanpassade och mera konkreta metoder för planering,
styrning och resultatanalys.

Behovet av ett sådant stöd har vitsordats även i de avgivna remissyttrandena.
Statskontoret framhåller sålunda att de krav på omprioriteringar som
statsmakterna givit uttryck för under senare tid kommer att öka myndigheternas
behov av stöd och rådgivning. Enligt revisorernas mening är väl
utvecklade ekonomiadministrativa styrsystem av stor betydelse för statsmyndigheternas
möjligheter att effektivt nå uppsatta mål. Revisorerna
önskar därför betona vikten av att tillräckliga resurser avdelas vid de centrala
revisions- och rationaliseringsorganen, så att det blir möjligt fördem att i ökad
utsträckning biträda myndigheterna vid den nödvändiga anpassningen av
sådana principiella rekommendationer som avser verksamhetsplanering och
ekonomiadministrativ styrning till myndigheternas egna förutsättningar och
behov.

I granskningspromemorian har även diskuterats hur man skall kunna
stimulera myndigheterna att självständigt ta initiativ till större rationaliseringsåtgärder.
Som metod har nämnts att myndigheterna i någon form bör
göras delaktiga av rationaliseringsresultaten. Värdet av ett sådant system har
bedömts olika. Även vissa principiella invändningar mot idén har anförts.
Revisorerna utgår från att förslaget i fråga närmare kommer att beaktas inom
ramen för det utredningsprojekt som bedrivs vid statskontoret angående
rationaliseringsarbetets organisation och arbetsformer vid statliga myndighe -

ter m. m. (RATO). I projektet kommer bl. a. frågor om förutsättningar och
hinder för rationalisering att behandlas.

Revisorerna vill i detta sammanhang framhålla att olika vägar bör prövas
för att fä hela personalen engagerad i rationaliserings- och utvecklingsarbete.
Granskningspromemorians förslag att personalens deltagande i detta arbete
bör stimuleras genom en aktiverad förslagsverksamhet inom statsförvaltningen
har fått stöd av remissinstanserna. Revisorerna delar uppfattningen
att en mera aktiv förslagsverksamhet sannolikt skulle leda till ett
förbättrat utnyttjande av personalens kunnande och erfarenheter och anser, i
likhet med domstolsverket, att formerna för förslagsverksamheten bör ses
över i detta syfte. I samband därmed bör man särskilt undersöka möjligheten
att bredda förslagsverksamheten.

Sammanfattningsvis vill revisorerna framhålla följande synpunkter och
förslag.

1. Såväl programbudgeteringens grundläggande idéer som de tekniker
som tagits fram vid försöksverksamheten med programbudgetering bör
vinna en ökad tillämpning inom statsförvaltningen.

2. Överblicken och styrningen av förvaltningen försvåras av de allt
talrikare samband och beroenden som uppstått mellan de olika myndigheterna
inom denna samhällssektor. Detta förhållande medför bl. a. att
möjligheterna för de enskilda myndigheterna att åstadkomma större rationaliseringar
och besparingar är begränsade. Av denna anledning kan det
finnas skäl att från tid till annan göra mera långsiktiga studier av olika
samhällssektorer. Dylika studier torde vara ägnade att underlätta för
beslutsfattarna att ta ställning till olika avvägnings- och samordningsproblem.

3. För att det på ett framgångsrikt sätt skall vara möjligt att genomföra
önskad strukturomvandling inom förvaltningen fordras en positiv förankring
hos berörd personal och en utveckling av den långsiktiga personalplaneringen.

4. Vid sidan av den mera långsiktiga och övergripande rationaliseringsverksamheten
bör stödet till myndigheternas egen effektivitetshöjande
verksamhet förbättras bl. a. vid utarbetandet av myndighetsanpassade och
mera konkreta metoder för planering, styrning och resultatanalys.

5. Olika vägar bör prövas i syfte att få ett aktivare personaldeltagande i
rationaliserings- och utvecklingsarbetet. I samband därmed bör man särskilt
undersöka möjligheterna att bredda förslagsverksamheten.

Med hänvisning till ovanstående hemställer revisorerna

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna ovan
redovisade synpunkter och förslag rörande det fortsatta arbetet
med rationalisering och ekonomiadministrativ utveckling i
statsförvaltningen.

På riksdagens revisorers vägnar
FRITZ BÖRJESSON

/ Per Dahlberg

Underbilaga
till bilaga 4

Sammanfattning av synpunkter och förslag i granskningspromemoria
nr 1/1979 angående programbudgetering hos civila myndigheter
och de däröver avgivna remissyttrandena
1 Granskningspromemorian

Statskontorets programbudgetutredning tolkade uppdraget så, att uppgiften
i första hand var att skapa ett effektivitetsinriktat administrativt system
för ekonomisk planering, styrning och kontroll av myndigheternas verksamhet.
Utredningen avlämnade år 1967 betänkandet Programbudgetering (SOU
1967:11-13). Utifrån detta betänkande kan huvuddragen i den skisserade
programbudgetmodellen sammanfattas på följande vis.

- Verksamheten skall delas in i program som ger uttryck för de uppgifter eller
mål verksamheten har.

- För varje program skall upprättas en plan som visar å ena sidan de
prestationer i form av varor och tjänster som man ämnar fullgöra inom
programmets ram och å andra sidan de kostnader som framställningen av
nämnda nyttigheter för med sig.

- Långsiktig planering integreras med den årliga budgetprövningen. Alternativa
lösningar skall prövas.

- Budgetdialogen mellan statsmakterna och myndigheterna och delegeringen
inom myndigheterna skall främjas.

- Ansvarsfördelningen mellan statsmakterna och myndigheterna skall
preciseras för att en klarare rollfördelning därigenom skall kunna erhållas.

Med anledning av 1967 års riksdagsbeslut om riktlinjer för den statliga
redovisnings- och revisionsverksamhetens organisation fattade Kungl. Maj:t
i februari 1968 beslut om en utökad försöksverksamhet med programbudgetering
inom den civila sektorn, affärsverken undantagna. Verksamheten
skulle bedrivas med utgångspunkt i de förslag som lagts fram i programbudgetutredningens
betänkande. Omfattningen av den fortsatta försöksverksamheten
bestämdes så, att statliga verksamheter av olika karaktär skulle
ingå i denna och att minst ett verksamhetsområde under varje departement -civildepartementet undantaget - blev representerat. Försöksverksamheten
inbegrep efter hand totalt ett 30-tal statliga myndigheter.

Riksdagens revisorer har år 1976 beslutat att mot bakgrunden av den

omfattande försöksverksamheten med programbudgetering låta undersöka
de resultat som uppnåtts under denna försöksverksamhet. Enligt uppdraget
skall därvid särskilt uppmärksammas i vad mån systemet har svarat mot
ställda förväntningar och i vilken utsträckning programbudgetering borde
genomföras i statsförvaltningen. Frågor som hänger samman med tillämpningen
av det nya statliga redovisningssystemet skall enligt revisorernas
beslut behandlas som ett särskilt granskningsärende, kallat Det statliga
redovisningssystemet.

Enligt Kungl. Maj:ts beslut den 1 oktober 1971 har RRV företagit en
utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering. Utvärderingen
har genomförts i fyra olika etapper på ett allt bredare underlag.
Resultatet har redovisats i flera rapporter under åren 1971-1975.

RRV:s utvärdering av försöksverksamheten gav inledningsvis en klart
positiv bild av erfarenheterna från tillämpningen av detta system. Allteftersom
utvärderingsunderlaget breddades och undersökningen fördjupades
framkom emellertid alt den av programbudgetutredningen skisserade
programbudgetmodellen vid praktisk tillämpning inte hade svarat mot de
högt ställda förväntningarna på systemets förmåga att underlätta planeringen,
styrningen och kontrollen av den statliga förvaltningsverksamheten.
I främst den fjärde och avslutande delrapporten, som bygger på ett
omfattande utredningsmaterial från samtliga försöksmyndigheter, blev
försöksverksamheten föremål för en starkt kritisk genomgång.

RRV har sammanfattningsvis tolkat resultaten från den företagna utvärderingen
av försöksverksamheten med programbudgetering som ett klart
förord för den principiella grundsyn som redovisats av programbudgetutredningen
och för tillämpningen av detta synsätt som en bärande princip i den
fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingen i statsförvaltningen.

Även om de idéer som legat till grund för försöksverksamheten med
programbudgetering visat sig vara bärkraftiga bör de vidare tillämpningarna,
har RRV framhållit, i många avseenden förbättras. De åtgärder som enligt
RRV härvidlag bör komma i fråga är i korthet följande.

För att man skall få en fungerande ekonomiadministration hos myndigheterna
krävs att grundsynen i det bakomliggande ekonomiadministrativa
systemet redovisas och klargörs så, att den förankras hos befattningshavare
på alla nivåer. Metoderna för information och utbildning bör därför i
görligaste mån förbättras. Man bör vidare sträva efter att öka personalens
engagemang i det ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet.

Det föreligger ett behov av att resultatinformationen utvecklas. Verksamhetsresultat
har hitintills inte kunnat redovisas med hjälp av begreppen
mål och måluppnåelse eller prestationer och effekter.

Vidare måste konkretiseringen och dokumenteringen av planeringsprocessen
drivas längre. Med hänsyn bl. a. till budgetprocessens utformning
och offentlighetsprincipen måste vissa krav, gällande enhetlighet och
kvalitet, ställas på såväl planering och redovisning som resultatanalys.

Grunderna för programindelning bör närmare analyseras. Det finns nu
erfarenheter och information som kan läggas till grund för en prövning
myndighetsvis av programindelningen.

RRV har därvid hänvisat till det ekonomiadministrativa utvecklingsarbete
som verket bedrivit parallellt med försöksverksamheten i förgrunden.
Resultaten av detta arbete har sammanfattats i SEA - Statens EkonomiAdministrativa
system. Idéerna i SEA har i stor utsträckning hämtats från
programbudgetutredningen, och systemets utformning har präglats av
erfarenheterna av försöksverksamheten med programbudgetering.

RRV har lanserat SEA som en benämning på ett synsätt avseende det som
RRV anser vara ”god ekonomiadministration i staten”. Med SEA har RRV
velat betona de samband och beroenden som råder mellan de olika
ekonomiadministrativa aktiviteterna i förvaltningen. Som ett led i detta
utvecklingsarbete har vissa metoder och rutiner för t. ex. verksamhetsplanering
och kostnadsredovisning utarbetats inom ramen för SEA.

De olika delarna i SEA har av RRV angetts vara

- planering och budgetering

- redovisning med resultatanalys

- revision

- utbildning och utveckling.

Det konkreta innehållet i SEA utvecklas, enligt RRV, kontinuerligt under
påverkan av nya erfarenheter, administrativ forskning och utveckling samt
förändrade värderingar. Verksamheten skall, enligt syftet med SEAsystemet,
kunna programindelas och anslagen ändamålsinriktas ”när
myndigheters ekonomiadministrativa system nått en utvecklingsnivå som
gör övergången meningsfull”.

RRV har mot bakgrunden av erfarenheterna från verkets utvärdering av
försöksverksamheten med programbudgetering avslutningsvis lämnat bl. a.
följande förslag.

- Försöksverksamheten bör övergå i ett fortsatt arbete att allmänt förbättra
ekonomiadministrationen i statsförvaltningen inom ramen för en successiv
myndighetsanpassad satsning på utveckling och tillämpning av
SEA.

- Pelitaanvisningarna bör ses över dels i syfte att ge myndigheterna bättre
ledning i deras arbete med att lämna den nödvändiga informationen till
regeringen, dels så att en anpassning efter speciella verksamhetsbetingelser
vid olika myndigheter kan åstadkommas. Utöver de allmänna petitaanvisningarna
bör i vissa fall särskilda petitaanvisningar utformas som
instrument för regeringens styrning.

- Inom ramen för utvecklingen av SEA bör särskilt begrepp och metoder i
fråga om beskrivning av verksamhetsresultat samt grunderna för programindelningen
ses över.

Vid behandlingen av propositionen om riktlinjer för modernisering av det
statliga budgetsystemet år 1977 har riksdagen, jämte annat, tagit ställning till
försöksverksamheten med programbudgetering. Beslutet innebär att försöksverksamheten
skall upphöra och övergå i ett fortsatt arbete med en allmän
förbättring av ekonomiadministrationen i statsförvaltningen bl. a. inom
ramen för en successiv, myndighetsanpassad utveckling och tillämpning av
statens ekonomiadministrativa system.

Som en följd av RRV:s utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering
och statsmakternas ställningstagande i frågan har den på
revisorernas uppdrag företagna granskningen fått en delvis annan uppläggning
än den ursprungligen tänkta. Granskningen av försöksverksamheten
har i stor utsträckning kunnat baseras på material från RRV:s utvärderingar.
Genom det nära sambandet mellan programbudgetering och SEA-systemet
har granskningen kommit att beröra även det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet.

Det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet har på central nivå
bedrivits främst inom RRV och statskontoret, men även vissa utredningar
och kommittéer, t. ex. förvaltningsutredningen, har behandlat denna typ av
frågor.

Det omfattande materialet från RRV:s utvärdering av försöksverksamheten
och från det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet vid bl. a.
RRV och statskontoret har vid granskningen kompletterats med en rundfråga
till samtliga riksdagsutskott som behandlar frågor om anslag till s. k.
programmyndigheter. Följande sju utskott har ingått i enkäten: finansutskottet,
socialutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet,
arbetsmarknadsutskottet och civilutskottet. Undersökningen har omfattat
totalt sex huvudfrågor av vilka fyra berör tillämpningen av programbudgetering.
Enkäten har syftat till att belysa hur utskottens beslutsunderlag för
budgetbehandlingen påverkats av övergången till programbudgetering. Vidare
har utskotten tillfrågats om de vid behandlingen av programmyndigheternas
anslag haft ett underlag som möjliggjort en bedömning av alternativ
för verksamhetens inriktning och om de anser sig ha behov av ytterligare
information i fråga om resultaten av myndigheternas planering, särskilt
långtidsplaneringen. I enkäten har även ställts frågan hur utskotten bedömer
behovet av en mera utbyggd, övergripande redovisning av statsutgifterna
grupperade efter ändamål.

Orri resultaten av undersökningen kan sammanfattningsvis anföras att
utskotten endast undantagsvis anser sig ha fått ett bättre underlag för
budgetbehandlingen och för bedömning av alternativ för verksamhetens
inriktning vid programmyndigheterna. Utskottens intresse och nytta av
ytterligare information om myndigheternas planering, särskilt långtidsplaneringen,
har bedömts olika. Behovet av en mera utbyggd, övergripande
redovisning av statsutgifterna efter ändamål förefaller i allmänhet vara
begränsat. Anslagsframställningarna har i stort bedömts vara ett värdefullt

komplement till redovisningen i budgetpropositionen m. m.

Tolkningen av begreppet programbudgetering i svensk statsförvaltning har
varierat mellan en snävare tolkning, vilken främst avser den formaliserade
programbudgetmodell som skisserats av programbudgetutredningen,och en
vidare tolkning i vilken en rad olika administrativa metoder som syftar till att
höja effektiviteten inom förvaltningen har inkluderats. I det senare fallet har
programbudgetering ofta även fått symbolisera ett allmänt rationalistiskt
synsätt i fråga om förvaltningsarbetets bedrivande. Denna, under senare år
bibringade, dubbelmening i programbudgetbegreppet har bidragit till att
resultaten av försöksverksamheten med programbudgetering inte alltid
framstått som helt entydiga.

Det syfte som har förbundits med programbudgeteringen, nämligen att en
bättre hushållning med knappa resurser skall främjas genom att förutsättningar
för mera medvetna val, för ett ökat kostnadsmedvetande och för en
högre rationalitet i beslutsfattandet skapas, är inte unikt för detta speciella
system för budgetering och redovisning. Det unika med programbudgeteringen
är i stället de särskilda metoder och tekniker som har anvisats som ett
sätt att nå nyss angivna mål. I förevarande fall syftas närmast på den
programbudgetmodell som har skisserats i 1967 års betänkande i ämnet.

I det följande kommer inte det synsätt som legat till grund för försöken med
programbudgetering, i form av krav på t. ex. ökad rationalitet och bättre
resursutnyttjande i statsförvaltningen, att närmare analyseras. Dessa krav får
främst anses utgöra allmänt accepterade mål för programbudgetverksamhetenoch
det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet. Tyngdpunkten
har i stället lagts påen bedömning av i vad mån programbudgetmodellen
främjat dessa mål och på en diskussion kring alternativa vägar att nå de
angivna målen.

Det torde med fog kunna hävdas att försöksverksamheten med programbudgetering
och arbetet med att utveckla olika ekonomiadministrativa
tekniker i samband därmed bidragit till en ökad förståelse ute i förvaltningen
för statsmakternas krav på ett bättre resursutnyttjande och att dessa krav
därigenom fått ökad tyngd. Kostnadsredovisningen synes allmänt ha
utvecklats och vissa aktiviteter som måldiskussionen, planering och
verksamhetsanalys ha stimulerats. De positiva effekterna av försöksverksamheten
har dock inte varit av den omfattningen att programbudgeteringens
principer, annat än fragmentariskt, kunnat omsättas i praktiken. Det har
således inte varit möjligt att utarbeta metoder som medger att man på eli
objektivt sätt beskriver och jämför olika verksamheter, vilket är en nödvändig
förutsättning för rationella beslut om prioriteringar på olika nivåer. Att ge
underlag för sådana beslut har varit ett av huvudmålen för programbudgetverksamheten.

De företagna utvärderingarna av försöksverksamheten med programbudgetering
har visat att det i väsentliga avseenden alltjämt saknas praktiska
förutsättningar för en mera generell tillämpning av total integrerade ekono -

miadministrativa styrsystem som programbudgetering i den svenska statsförvaltningen.
Försöksverksamheten har fäst uppmärksamheten på att
förhållandena inom förvaltningen är alltför mångskiftande och att kraven på
flexibilitet är alltför stora för att det skall vara möjligt att bygga upp sådana
totalintegrerade styrsystem.

Svårigheterna har kunnat hänföras till dels brister i programbudgetmodellens
verklighetsanpassning, dels otillräckliga externa stödinsatser från
centralt håll vid införandet av det nya systemet. Bland de omständigheter
som har medverkat till att planerna på att gå över till programbudgetering i
statsförvaltningen inte kunnat förverkligas i avsedd omfattning kan följande
nämnas.

- Svårigheter att försåväl myndigheterna som för deras olika organisatoriska
delar ange klara och konkreta mål. Målstyrning och delegering samt
indelning av verksamheter i program som återspeglar målen har därigenom
försvårats.

- Otillräckligt utbyggd långsiktig alternativsökande planering.

- Svårigheter att mäta och värdera prestationer och resultat av olika
verksamheter samt att relatera dessa till de angivna målen. Därigenom har
en effektiv resursallokering försvårats.

- Förekomsten av s. k. flermålsaktiviteter, vilket försvårat kostnadsfördelning
och resultatanalys samt verksamhetens indelning i ändamålsinriktade
program.

- Alltjämt olösta problem när det gällt att koppla samman prestationer och
resultat med kostnader, vilket har lyckats endast i mindre utsträckning.

- Negativ inställning hos delar av personalen till programbudgetering.

- Otillräckligt stöd från centralt håll vid försöken att genomföra programbudgetering
i statsförvaltningen och en alltför passiv budgetdialog.

Idéerna i det tidigare omnämnda SEA-systemet har i stor utsträckning
hämtats från programbudgetutredningen, och systemet bygger delvis på
erfarenheterna från försöksverksamheten med programbudgetering. Detta
gäller främst verksamhetsplanering som omfattar avsnitten planering och
budgetering i SEA. SEA-systemet har av RRV utvecklats som ett teoretiskt
fundament och som en norm för det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet i statsförvaltningen. Inom ramen för SEA har metoder
och rutiner för planering, löpande kontroll och verksamhetsanalys utformats.
SEA utgör emellertid inte ett färdigt system av omedelbart användbara
tekniker för styrning av myndigheternas verksamhet. Resultatet av utvecklingsarbetet
har huvudsakligen bestått av erfarenhetssummeringar, t. ex. från
försöksverksamheten med verksamhetsplanering, och av mera generella råd
och anvisningar.

Det av RRV lanserade SEA-systemet synes väl sammanfatta de allmänna
krav som bör ställas på utformningen av myndigheternas ekonomiadministrativa
system. Av särskild betydelse i detta sammanhang är att

SEA betonar de samband och beroenden som råder mellan de ekonomiadministrativa
aktiviteterna. Systemets användbarhet begränsas dock i
väsentliga avseenden av olika faktorer. Dessa kommer att närmare behandlas
i det följande.

Vissa av de omständigheter som försvårat den praktiska tillämpningen av
programbudgetmodellen torde verka hindrande även vid tillämpningen av de
inom ramen för SEA utarbetade allmänna rekommendationerna för
verksamhetsplanering och resultatanalys. Bland dessa faktorer kan nämnas
svårigheter i fråga om t. ex. målpreciseringar, utarbetande av alternativ i
verksamheten samt mätning och jämförelser av verksamhetsresultat. En av
de viktigaste uppgifterna i det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet
måste därför bli att de centrala instanser som är närmast ansvariga för
detta arbete utformar myndighetsanpassade och mera konkreta metoder för
planering, styrning och resultatanalys i det praktiska vardagsarbetet. Denna
uppgift ankommer för närvarande närmast på myndigheterna själva.

Angelägenheten av att myndigheterna ges ökad hjälp med att anpassa
planeringsmetoder och utveckla ekonomiadministrativa styrsystem för den
egna verksamheten har tidigare framhållits i olika sammanhang. Krav på
sådana insatser anfördes bl. a. i revisions- och rationaliseringsutredningens
betänkande år 1976. Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande
fick detta förslag starkt stöd från flera remissinstanser. Kravet på sådana
stödinsatser styrks även av erfarenheter från programbudgetverksamheten
inom den federala förvaltningen i Förenta staterna.

De myndigheter som i första hand torde komma i fråga som huvudmän för
denna stödverksamhet är RRV och statskontoret. I vissa sammanhang kan
stödinsatser även av Statskonsult AB samt av de olika revisionskontoren och
redovisningscentralerna övervägas. Olika principiella synpunkter kan läggas
på hur denna verksamhet skall organiseras. En viktig fråga i detta sammanhang
är i vilken utsträckning revisionsorganen kan ange praktiska lösningar
utan att mista sitt oberoende vid kommande revisioner.

Genom statsverksamhetens växande omfattning, vilken lett till en stark
utgiftsexpansion med konsekvenser för en mångfald samhällsområden, har
kraven på en effektiv planering och resursstyrning skärpts. Den i många
avseenden värdefulla myndighetsrationaliseringen är inte tillräcklig för att
motverka denna utgiftsökning. För att mera omfattande omprioriteringar
skall kunna genomföras, erfordras en planering både i ett längre tidsperspektiv
och i ett större sammanhang än vad som vanligtvis kan överblickas på
myndighetsnivå. Det är främst i ett mera långsiktigt perspektiv som
resursanvändningen kan förändras. Som exempel på behovet av omprioriteringar
kan nämnas att det sammanlagda budgetunderskottet har beräknats
till 200 miljarder kronor i långtidsbudgeten för perioden 1978/79-1982/83.
Att befintliga resurser behöver omdisponeras för att vissa högt prioriterade
reformanspråk skall kunna förverkligas i ett ansträngt statsfinansiellt läge har
flera gånger framhållits av statsmakterna. Dessa krav har senast strukits

under i 1979 års budgetförslag. I budgetförslaget har bl. a. behovet av seriösa
diskussioner på politisk nivå om omprioriteringar betonats, och det har
framhållits alt sådana avvägningar i flera fall kan komma att gripa över flera
myndigheters verksamhetsområden.

Vid dessa avvägningar synes följande tre frågor förtjäna särskild uppmärksamhet,
nämligen myndigheternas behov av stöd vid preciseringen och
konkretiseringen av mål för den statligt finansierade verksamheten på både
kortare och längre sikt, angelägenheten av att övergripande sektorsstudier
med deltagande av representanter för olika intressenter inom det aktuella
verksamhetsområdet kommer till stånd såsom ett komplement till myndigheternas
egna rationaliserings- och besparingsinsatser samt önskvärdheten
av en utveckling mot en klarare och mera ändamålsenlig verksamhetsindelning
på olika nivåer.

De överordnade målen för myndigheternas verksamhet är, som tidigare
nämnts, i regel mycket allmänt givna, och myndigheterna verkar ofta i ett
större sammanhang i vilket de olika myndigheternas åtgärder är beroende av
varandra. Det kan därför vara svårt för den enskilda myndigheten att på eget
initiativ urskilja och utreda mera genomgripande alternativa inriktningar av
verksamheten. En sådan utredningsverksamhet är även förhållandevis
resurskrävande. För att det skall bli praktiskt möjligt att genomföra
önskvärda omprövningar av verksamheter måste förutsättningarna för det
därmed sammanhängande utredningsarbetet ofta klarläggas på en myndighetsövergripande
nivå. Syftet med sådana sektorvisa utförda översyner bör
bl. a. vara att man genom dem försöker klarlägga vilka möjligheter som finns
att modifiera eller lägga ned pågående verksamheter, så att resurserna kan
styras över till mera angelägna verksamhetsområden. Vid dessa översyner
bör uppnådda verksamhetsresultat särskilt beaktas. Översynerna bör genomföras
av särskilda beredningar. I dessa beredningar bör ingå såväl parlamentariker
som experter på det aktuella förvaltningsområdet.

Genom medverkan av parlamentariker säkerställs att utredningsarbetet
inriktas på politiskt relevanta alternativ. Berörda riksdagsutskott bör informeras
om resultaten av dessa långsiktiga studier enligt de principer som för
närvarande tillämpas på försvarsområdet.

Statsmakternas resursavvägningar och styrning av förvaltningen skulle i
många fall underlättasgenomen klarare avgränsning mellan myndigheternas
olika uppgifter (program). Vid de i det föregående förordade översynerna bör
man därför även beakta möjligheterna att höja effektiviteten genom omfördelningar
av arbetsuppgifter mellan olika myndigheter. Svårigheterna att
styra och överblicka den alltmer sammansatta förvaltningen har bl. a. tagit sig
uttryck i tillkomsten av olika integrations- och samrådsorgan. Dessa organs
arbetsuppgifter bör därför närmare utredas, så att systemsambanden mellan
de samverkande myndigheterna klarläggs. Resultaten av dessa analyser bör
jämsides med erfarenheterna från sektoröversynerna utnyttjas för överväganden
om organisationsreformer, syftande till en klarare uppgiftsavgräns -

ning. Översynerna torde i vissa fall även kunna leda till att en verksamhets
departementstillhörighet omprövas, så att ett klarare organisationsansvar och
en mera ändamålsenlig verksamhetsindelning på statsmaktsnivå uppnås.

Vid ett övervägande av hithörande spörsmål bör man hålla i minnet att
möjligheterna att framgångsrikt genomföra de förändringar i verksamheten
som kan aktualiseras i samband med långsiktsplaneringen i hög grad är
beroende av hur förslagen till förändringar kan förankras hos berörda
personal kategorier och verksledningarna. De föreslagna åtgärderna kan eljest
lätt uppfattas negativt. Olika vägar bör prövas i syfte att främja en positiv
medverkan från personalens sida i detta utvecklingsarbete. I detta sammanhang
bör även övervägas i vad mån statsmakterna kan utnyttja särskilda
medel för att stimulera myndigheterna till att självständigt ta initiativ till
större rationaliseringsåtgärder. En väg kan därvid vara att i någon form göra
myndigheterna delaktiga av dessa rationaliseringsresultat. Önskade verksamhetsförändringar
torde vidare underlättas om förutsättningarna för en
ökad personalrörlighet förbättras.

Det finns även anledning att framhålla betydelsen av att personalen tar del i
rationaliserings- och utvecklingsarbetet inom ramen för den s. k. förslagsverksamheten
och att denna verksamhet aktiveras. Frågan om hur personalens
synpunkter och förslag i ökad utsträckning skall kunna tas till vara i
rationaliseringsverksamheten synes böra utredas inom ramen för det utredningsprojekt
som bedrivs vid statskontoret angående rationaliseringsarbetets
organisation och arbetsformer vid statliga myndigheter m. m. (RATO) och
som bl. a. avser frågan om förutsättningar och hinder för rationalisering. I
samband därmed bör även möjligheterna att låta allmänheten ta del i
förslagsverksamheten prövas.

Mot bakgrunden av de vid granskningen samlade erfarenheterna av
programbudgetering hos civila myndigheter och av det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet kan granskningsresultatet sammanfattas
på följande vis.

Programbudgetverksamheten synes ha medverkat till en allmän höjning
av kostnadsmedvetandet och ha skapat en ökad förståelse för
effektivitetshöjande åtgärder inom förvaltningen. De idéer som legat till
grund för programbudgetmodellen har i hög grad präglat även det fortsatta
ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet. Det har samtidigt visat sig att
praktiska förutsättningar för en mera generell tillämpning av totalintegrerade
ekonomiadministrativa styrsystem inom den svenska statsförvaltningen för
närvarande saknas i väsentliga avseenden.

Vissa av de omständigheter som försvårat tillämpningen av programbudgetmodellen
torde verka hindrande även vid tillämpningen av de metoder
och tekniker som utarbetats inom ramen för det av RRV lanserade
SEA-systemet. Den företagna granskningen har därför gett anledning till
följande förslag.

- I det fortsatta ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet bör myndigheterna
erhålla ökat stöd vid utarbetandet av myndighetsanpassade och mera
konkreta metoder för planering, styrning och resultatanalys.

- Till ledning för myndigheternas alternativsökande planering och för
statsmakternas prövning av möjligheterna alt omdisponera befintliga
resurser bör mål och förutsättningar för pågående aktiviteter samt hitintills
uppnådda resultat närmare klarläggas och analyseras vid verksamhetsövergripande
sektorstudier. Dessa översyner bör genomföras av
särskilda beredningar, i vilka det skall ingå såväl parlamentariker som
experter på del aktuella förvaltningsområdet. Berörda riksdagsutskott bör
informeras om resultaten av dessa långsiktiga studier.

- För att statsmakternas resursavvägningar och styrning av förvaltningen
skall underlättas, bör en klarare och mera ändamålsenlig verksamhetsindelning
på olika nivåer eftersträvas.

- Myndigheterna bör stimuleras till att självständigt ta initiativ till större
rationaliseringsåtgärder, t. ex. genom att myndigheterna i någon form görs
delaktiga av rationaliseringsresultaten.

- Förutsättningarna för en ökad personalrörlighet i statsförvaltningen bör
förbättras, så att önskade verksamhetsförändringar underlättas.

- Den s. k. förslagsverksamheten bör aktiveras, så att personalens deltagande
i rationaliserings- och utvecklingsarbetet stimuleras. Förutsättningarna
för att låta allmänheten ta del i denna förslagsverksamhet bör närmare
utredas.

2 Remissammanställning

Yttranden över granskningspromemorian har efter remiss lämnats av
domstolsverket, statens vägverk, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV),
statens personalnämnd (SPN), statsförvaltningens centrala förslagsnämnd,
generaltullstyrelsen, konsumentverket samt länsstyrelsen i Västernorrlands
län.

Förvaltningsutredningen har under hänvisning till att de åtgärder som
föreslås i granskningspromemorian har beröring med frågor som för närvarande
behandlas av utredningen och att utredningens överväganden och
förslag avses redovisas senare i år valt att inte nu ta ställning till föreslagna
åtgärder. Även Centralorganisationen SACO/SR, Statsanställdas förbund
(SF) och Tjänstemännens centralorganisations statstjänstemannasektion
(TCO-S) avstår från att yttra sig i ärendet.

Allmänna synpunkter

Den i granskningspromemorian redovisade bedömningen av försöksverksamheten
med programbudgetering och av det fortsatta ekonomiadministrativa
utvecklingsarbetet får i allt väsentligt stöd av remissinstan -

serna. RRV anser att promemorian ger en korrekt och väl avvägd sammanfattning
av den faktiska utvecklingen. SPN framhåller att den granskning
som riksdagens revisorer låtit göra av programbudgetering hos den civila
statsförvaltningen är klar och uttömmande och att programbudgeteringens
för- och nackdelar, dess effekter och problem vid införandet av den framgår
tydligt.

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de förslag som lämnas i
granskningspromemorian. Statskontoret och RRV anför emellertid att vissa
av förslagen inte varit så konkret formulerade att det varit möjligt att entydigt
bedöma de praktiska förutsättningarna att genomföra dem. RRV uttalar ändå
den meningen att ett genomförande av förslagen sannolikt skulle bidra till att
påskynda den eftersträvade höjningen av den ekonomiadministrativa nivån i
svensk statsförvaltning. SPN anser att de åtgärder som föreslås i promemorian
för att underlätta tillämpningen av programbudgetmodellen och av
SEA-systemet ligger väl i linje med uppfattningar som SPN hävdat i olika
sammanhang. Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att slutsatserna
i promemorian om den fortsatta tillämpningen av programbudgetering och
SEA-systemet bekräftas av de erfarenheter som finns inom länsstyrelsen av
dessa system.

Ökat stöd till myndigheterna i planeringsfrågor m. ni.

Det i granskningspromemorian framförda förslaget att myndigheterna bör
erhålla ökat stöd vid utarbetandet av myndighetsanpassade och mera
konkreta förslag för planering, styrning och resultatanalys stöds av samtliga
remissinstanser.

Domstolsverket framhåller i sitt remissyttrande särskilt de mindre
myndigheternas behov av medverkan från främst statskontoret och RRV i
planeringsfrågor. Vägverket vill särskilt framhålla angelägenheten av att det
ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet anpassas till den enskilda
myndighetens verksamhet. Verket anser att detta utvecklingsarbete i första
hand bör åvila vederbörande myndighet - i vart fall när det är fråga om
myndigheter med en mera betydande ekonomisk verksamhet. Statskontoret
pekar på att statsmakternas krav på omprioriteringar kommer att ställa
myndigheterna inför nya problem och därmed öka myndigheternas behov av
stöd och rådgivning. RRV erinrar om att vikten av centrala insatser för att
stödja myndigheternas utvecklingsarbete senast strukits under i årets
budgetproposition, men att angelägenhetsgraden inte accentuerats genom
någon ytterligare tilldelning av resurser för ändamålet. Även generaltullstyrelsen
betonar vikten av att myndigheterna får ökat stöd i dessa
frågor och pekar på att detta torde kräva utbildningsinsatser och att den
konkreta rådgivningen ges större resurser inom bl. a. RRV.

Verksamheisöveigripande sektorsludier

Förslaget i granskningspromemorian om verksamhetsövergripande
sektorstudier har bedömts olika. Flertalet remissinstanser är dock positiva till
syftet att ge myndigheterna bättre ledning för alternativsökande planering
och omprioriteringar. Domstolsverket framhåller att vissa redan befintliga
organ och offentliga utredningar kan anses ha sådana planeringsuppgifter och
anför att de i promemorian föreslagna sektorstudierna i första hand borde
handhas av befintliga organ för att undvika en alltför stark uppsplittring av
övergripande frågor på olika instanser. Statskontoret påminner om att verket i
sitt remissyttrande på budgetutredningens betänkande ställde sig tveksamt
till ett förslag om ett institutionaliserat och för alla sektorer enhetligt system
för sektor- och perspektivstudier. Statskontoret instämmer emellertid i att det
från tid till annan finns skäl att göra mer långsiktiga och sektorövergripande
studier av olika samhällsproblem. RRV pekar på att verket tidigare visserligen
tillstyrkt budgetutredningens förslag om särskilda beredningar, men att
det nu torde finnas anledning att avvakta förvaltningsutredningens
kommande betänkande innan frågan tas upp till förnyad diskussion.
Generaltullstyrelsen finner åtgärder i den riktning som föreslagits i promemorian
angelägna. Konsumentverket är positivt till syftet att ge ledning för
alternativsökande planering men framhåller att detta behov bör vägas mot
myndigheternas behov av arbetsro.

Mera ändamålsenlig verksamlietsindelning

De remissinstanser som behandlat förslaget att vid de förordade sektorstudierna
även beakta möjligheterna att genom omfördelningar av arbetsuppgifter
mellan myndigheterna höja effektiviteten är i allmänhet positiva.
Vägverket ansluter sig till uppfattningen att en ändamålsenlig verksamhetsindelning
är grundläggande för att lyckas med resursavvägningar och
styrning i den form som avses med tillämpandet av programbudgetering.
Generaltullstyrelsen finner åtgärder som leder till en klarare och mera
ändamålsenlig verksamhetsindelning angelägna. Även konsumentverket
instämmer i att en sådan verksamhetsindelning bör eftersträvas.

Statskontoret pekar inledningsvis på olika förhållanden som försvårar
statsmakternas styrning av statsförvaltningen. Ett sådant förhållande är,
enligt statskontoret, de alltfler samband och beroenden som uppstått mellan
olika myndigheter inom samma samhällssektor när statsförvaltningen byggts
ut för att tillgodose nya behov. Statsförvaltningen har härigenom kommit att
karaktäriseras av en alltmer långtgående arbetsfördelning och specialisering. I
takt därmed har beroendeförhållandena mellan olika myndigheter ökat och
behovet av samordning har också blivit alltmer påtagligt.

Statskontoret anför vidare att behovet av samordning ofta skär tvärs över
de sektorgränser som departementsindelningen skapar. En effektiv styrning

ställer således ökade krav på en smidig samverkan och planering mellan olika
departement.

Ett annat förhållande som skapar styrningsproblem, framhåller
statskontoret, är att allt fler myndigheter fått planerande, styrande och
kontrollerande uppgifter, medan de producerande förts över till regionala och
lokala statliga och kommunala organ. En viktig konsekvens av denna
utveckling är att budgeten blir ett otillräckligt och inte särskilt verksamt
instrument för styrning.

Statskontoret tar vidare upp den i promemorian berörda frågan om
integrationsorganen och uttalar att det finns flera skäl att vara kritisk mot idén
att lösa alla samordningsproblem genom att inrätta olika typer av delegationer,
nämnder etc. Ett alternativ till detta bör, enligt statskontoret, vara att
stimulera till och finna former för en fortlöpande samverkan mellan
myndigheter med näraliggande uppgifter. Domstolsverket anför att erfarenheterna
visar att det föreligger stora praktiska svårigheter att skapa lämplig
verksamhetsindelning och föreslår att i stället bör alternativa metoder att
redovisa verksamheter prövas.

Stimulans av myndigheternas rationaliseringsinsatser

Domstolsverket bedömer det som mindre sannolikt att myndigheterna
kan stimuleras att ta fler initiativ till större rationaliseringar genom att
myndigheterna i någon form görs delaktiga av rationaliseringsresultaten.
Statskontoret anför vissa principiella invändningar mot idén och uttalar att
det är statsmakterna - och inte myndigheterna - som skall besluta om hur
frigjorda resurser bäst skall utnyttjas inom statsförvaltningen. Konsumentverket
anför liknande synpunkter, men anser samtidigt att andra skäl än de
som är förknippade med programbudgeteringens principer kan tala för att
göra den enskilda myndigheten delaktig av rationaliseringseffekterna. RRV
uttalar att verket inte har några principiella invändningar mot förslaget om
myndigheternas rationaliseringsverksamhet. RRV måste dock konstatera att
de praktiska svårigheterna att genomföra förslaget är avsevärda med nu
gällande regelsystem. Generaltullstyrelsen är dock klart positiv till förslaget
och styrelsen stryker under vikten av att en princip som innebär att
myndigheterna i någon form blir delaktiga av rationaliseringsresultaten
tillämpas även i dagens kärva budgetläge.

Ökad personalrörlighet i statsförvaltningen

De remissinstanser som tagit upp frågan om ökad personalrörlighet stöder i
allmänhet det i granskningspromemorian framförda förslaget att förutsättningarna
för en ökad personalrörlighet i statsförvaltningen bör förbättras, så
att önskade verksamhetsförändringar underlättas. Domstolsverket betonar
att i en framtida statsförvaltning med ringa tillväxt och ett större inslag av
6 Riksdagen 1979180. 2 sami. Nr 2

omprioriteringar mellan förvaltningsområdena måste rörlighetsfrågan ägnas
ytterligare uppmärksamhet. Vägverket, som tillstyrker förslaget, framhåller
att det enligt verkets bedömning endast föreligger begränsade möjligheter att
påverka personalrörligheten annat än på längre sikt. Flera remissinstanser,
bland dem statskontoret, RRV och generaltullstyrelsen, framhåller att det
emellertid föreligger en rad praktiska svårigheter att genomföra förslaget med
nu gällande regelsystem. Domstolsverket anför härom att den pågående
omorganisationen av statens centrala arbetsgivarfunktion kan förväntas leda
till förbättrade möjligheter att hantera rörlighetsfrågorna centralt i statsförvaltningen.

Statskontoret pekar på två möjligheter som kan vara av viss betydelse för
att uppnå en ökad personalrörlighet. Den ena berör inriktningen av det
personaladministrativa arbetet vid flertalet myndigheter. De flesta myndigheters
personaladministration har traditionellt varit - och är i viss mån
fortfarande - inriktade på löneadministration och rekryteringsfrågor. Med
den resursknapphet som för närvarande råder inom statsförvaltningen är det,
enligt statskontoret, angeläget att myndigheternas personaladministration i
ökad utsträckning inriktas på frågor som rör rörlighet och omplacering. Den
andra möjligheten hänger samman med det utvecklingsarbete som
statskontoret bedriver tillsammans med SPN angående ADB-baserat personaladministrativt
informationssystem (PI). De flesta myndigheter har i dag
mycket ofullständig statistik över hur stor rörligheten är såväl totalt som för
olika personalkategorier. Pl-systemet kan därför, menar statskontoret, bli ett
värdefullt hjälpmedel för en mer aktiv och rörlighetsorienterad personaladministrativ
planering.

A ktiverad förslagsverksamhet

Önskvärdheten av att i olika former stimulera personalens deltagande i
rationaliserings- och utvecklingsarbetet har kraftigt betonats i remissvaren på
det i granskningspromemorian framlagda förslaget om en aktiverad och
breddad förslagsverksamhet i statsförvaltningen. Flertalet remissinstanser
stöder förslaget i promemorian att förslagsverksamheten bör aktiveras.
Statskontoret vill dock stryka under att det är en form av insatser som högst
marginellt kan påverka myndigheternas effektivitet. Länsstyrelsen i Västernorrlands
län anser det angelägnare att satsa på ökat stöd till myndigheterna i
deras utvecklingsarbete än på en aktivering av förslagsverksamheten.
Domstolsverket anser det vara värdefullt om den s. k. förslagsverksamheten
kan aktiveras. För att personalens kunnande och erfarenheter i framtiden
skall kunna tillvaratas bättre än hittills krävs, enligt verket, en genomgripande
förnyelse av formerna för förslagsverksamheten. Särskilt personalutbildningens
betydelse i sammanhanget och formerna för belöning bör härvid
beaktas.

Statsförvaltningens centrala förslagsnämnd förutsätter att förslagsverk -

samheten kommer att fortsätta efter i stort samma regler som hittills. Detta
innebär att den enskilda förslagskommittén vid myndigheten beslutar i
förslagsärenden där ersättningen ej överstiger visst belopp - fortsättningsvis
2 000 kronor - medan det ankommer på den centrala förslagsnämnden att
dels samordna och leda verksamheten, dels besluta i förslagsärenden där
ersättningen överstiger nämnda belopp, dels ock stimulera intresset bland de
statsanställda att lämna förslag.

Nämnden har konstaterat en ökning av intresset för förslagsverksamheten
under den senaste 10-årsperioden. Nämnden instämmer därför i vad som
sägs i promemorian och understryker samtidigt önskvärdheten av att
nämndens resurser byggs ut för att säkerställa att detta ökande intresse kan
tas till vara i framtiden.

Generaltullstyrelsen pekar i sitt remissyttrande på att den formaliserade
förslagsverksamheten kan utgöra ett försenande moment när det gäller att
genomföra förslag till vardagsrationaliseringar. Även förslag som går tjänstevägen
eller informella vägar bör därför, enligt styrelsens mening, kunna
belönas.

Inställningen hos remissorganen till att låta allmänheten ta del i denna
förslagsverksamhet är delad. Domstolsverket anser att förslaget att inrymma
också allmänheten i förslagsverksamheten förefaller mera tveksamt. En
vidareutveckling av undersökningarna om hur allmänheten upplever
kontakterna med förvaltningen kan enligt verket vara ett bättre alternativ.

Statsförvaltningens centrala förslagsnämnd kan instämma i förslaget att
utreda förutsättningarna för att låta allmänheten medverka med förslag till
förbättringar endast under vissa förutsättningar. Enligt nämndens mening
bör allmänhetens medverkan i förslagsverksamheten organiseras utanför den
förslagsverksamhet som, enligt vad nämnden erfar nu kommer att regleras i
avtal mellan staten och de statsanställda.

Allmänhetens medverkan bör, enligt nämnden, utformas så att förslagen
kanaliseras via förslagskommittéerna vid myndigheterna till en central
instans inom regeringskansliet eventuellt som en fortsättning på byråkratiutredningen.
Vid den föreslagna utredningen bör, enligt nämnden, även
ersättningsfrågorna behandlas.

Om allmänhetens (deltagande i förslagsverksamheten framhåller generaltullstyrelsen
de goda erfarenheter tullverket haft av att samråda med
företrädare för näringslivet vid utformning av arbetsrutiner, blanketter och
dylikt.

Bilaga 5

Riksdagens revisorers yttrande över riksrevisionsverkets förslag till
organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor

1979-10-26

Till budgetdepartementet

Genom remiss den 10 september 1979 har riksdagens revisorer beretts
tillfälle att avge yttrande över riksrevisionsverkets förslag till organisation
och arbetsformer för revision vid revisionskontor. Revisorerna får med
anledning härav anföra följande.

Riksrevisionsverket (RRV) har genom ett omfattande utvecklingsarbete
aktivt bidragit till att den statliga redovisningen och den statliga revisionen
har förbättrats under det senaste decenniet. Grunden för detta arbete lades
när statsmakterna år 1967 antog ett av RRV framlagt förslag till omdaning
av verksamheten på dessa områden. Med detta principbeslut som utgångspunkt
har RRV på ett förtjänstfullt sätt verkat för att höja kvaliteten på den
statliga redovisningen och ge den under regeringen lydande revisionen ett
nytt och mer ändamålsenligt innehåll.

Riksdagens revisorer, som således i stort ser positivt på RRVs insatser
inom dessa områden, har emellertid på ett tidigt stadium uttalat betänkligheter
mot den organisation som tillskapades för den statliga redovisningsrevisionen.
Redan i samband med 1967 års principbeslut ifrågasatte revisorerna
sålunda det tilltänkta systemet med interna revisionskontor, direkt
underställda de myndigheter som skulle granskas. Av de synpunkter som
därvid framfördes kan i detta sammanhang nämnas att revisorerna bl. a.
befarade att revisionskontoren till följd av sin ställning inte skulle kunna
bedriva en tillräckligt obunden granskning. Revisorerna gjorde också den
bedömningen att utgångsläget för systematiska undersökningar, avseende
hela det statliga förvaltningsområdet, skulle komma att försämras på grund
av revisionens uppdelning på flera från varandra fristående organ.

År 1976, när organisationen för den statliga redovisningsrevisionen hade
blivit helt utbyggd och praktiska erfarenheter av revisionskontorens verksamhet
hade vunnits, beslöt revisorerna att ta upp frågan till förnyad
granskning. Kort därefter påbörjade emellertid RRV en brett upplagd
undersökning av i stort sett samma förhållanden som revisorerna själva
önskade få belysta. För att undvika dubbelarbete förklarade revisorerna
därför sin egen undersökning som vilande i avvaktan på att RRV skulle
slutföra sitt projekt.

De förslag som RRV nu har lagt fram är ämnade att motverka vissa
under översynsarbetet uppmärksammade svagheter och brister i den nuva -

rande organisationen. RRVs förslag till lösningar avviker emellertid på
avgörande punkter från de rekommendationer som har lämnats av den
arbetsgrupp som har haft i uppdrag att svara för RRVs översyn. Skillnaderna
synes vara betingade av att verket och arbetsgruppen har bedömt
behovet av åtgärder utifrån skilda utgångspunkter. Medan arbetsgruppen
sålunda starkt har betonat behovet av en oberoende redovisningsrevision
och utformat sina förslag utifrån detta kriterium, har verket självt mer
strävat efter att bevara grunddragen i nuvarande organisation och att inom
dess ramar finna lösningar som stärker revisionskontorens oberoende utan
att RRVs eget ansvar för redovisningsrevisionen vidgas. RRV har ej heller
ifrågasatt revisionskontorens ställning som internrevisionsorgan.

Med den av RRV förordade handlingslinjen skulle revisionskontoren
otvivelaktigt bli mindre beroende, framför allt av de myndigheter som inte
är värdmyndigheter. Enligt revisorernas mening skapas dock inte några
garantier för en helt oberoende revision eftersom vissa bindningar till
värdmyndigheterna alltjämt kommer att bestå, bl. a. i fråga om tjänstetillsättningar,
löneförhandlingar och anslagsframställningar. Revisorerna ser
det som en brist att RRV genom sina förslag inte har undanröjt även detta
beroendeförhållande. Man måste nämligen i sammanhanget beakta den
fundamentala svaghet som ligger inbyggd i varje internrevision i form av
psykologiskt betingade spärrar som gör det svårt för granskningspersonalen
att kritiskt bedöma beslut av den egna styrelsen.

Åtgärder som har vidtagits med anledning av den nyligen beslutade
moderniseringen av det statliga budgetsystemet antyder enligt RRV att
statsmakternas detaljstyrning av myndigheterna kommer att minska och
att dessa kommer att erhålla ökad rätt och ökat ansvar att själva göra
väsentliga ekonomiska bedömningar. Denna utveckling mot större frihet i
detaljer kan enligt RRV förväntas resultera i att behovet av ett externt
inslag i redovisningsrevisionen begränsas samtidigt som behovet av en
extern förvaltningsrevision ökar.

I likhet med RRV är riksdagens revisorer av den uppfattningen att
moderniseringen av budgetsystemet kan väntas komma att ställa nya krav
på den statliga revisionen. Man får bl. a. räkna med ett ökat behov av
oberoende förvaltningsrevisionella bedömningar genom vilka statsmakterna
kan få en i möjligaste mån objektiv information om myndigheternas
resultat, produktivitet och effektivitet.

Revisorerna kan däremot inte finna stöd för RRVs åsikt att behovet av
en extern, dvs. oberoende, redovisningsrevision härigenom skulle begränsas.
Den omständigheten att myndigheterna tilldelas ökad frihet i ekonomiska
avgöranden minskar enligt revisorernas mening på intet sätt utomstående
intressenters behov av en helt opartiskt granskad redovisning.
Detta behov får tvärtom anses öka.

Riksdag och departement är för bedömningar av bl. a. myndigheters
medelstilldelning i behov av ekonomisk information, vars riktighet har

granskats av oberoende revisorer. Riksdagens revisorer och RRV bör vid
sin gransknig kunna utgå från en redovisning vars tillförlitlighet dessförinnan
har underkastats en opartisk prövning. Även allmänheten kan, i sin
egenskap av skattebetalare, liksom fackliga organisationer sägas ha ett
generellt intresse av att den finansiella redovisning som myndigheterna
upprättar bedöms av en obunden instans. Detsamma gäller för statistikoch
prognosproducerande myndigheter.

Därtill kommer enligt 9 kap. 2 § regeringsformen att statens medel inte
får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Den kontroll av
myndigheternas redovisning som detta övergripande grundlagsstadgande
förutsätter måste ombesörjas av revisionsorgan som står helt fria från de
granskande myndigheterna. Likaså krävs det en helt obunden revision för
att bevaka att myndigheterna iakttar de regler i övrigt som regeringen,
trots en minskad detaljstyrning, alltjämt kommer att ställa upp för deras
ekonomiska verksamhet.

Starka skäl talar sålunda enligt revisorernas mening för att revisionskontorens
ställning nu omprövas och att de därvid helt frigörs från det beroende
som kan uppkomma genom bindningar till de granskade myndigheterna.
I konsekvens härmed bör även karaktären på revisionskontorens granskning
ändras från en huvudsakligen intern till en renodlat extern redovisningsrevision.
Revisionskontoren bör således inte längre fungera som
myndigheternas interna revisionsorgan. Deras uppgift bör i stället vara att
svara för en extern revision av statsförvaltningen.

Affärsverken, som inte omfattas av revisionskontorens granskning, har
egna interna revisionsorgan. Enligt beslut av riksdagen (prop. 1976/77:
130, FiU 1977/78: 1) skall RRV ha ett ansvar för att en kompletterande
extern revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar kommer
till stånd. RRV har på regeringens uppdrag utrett hur en sådan revision
bör vara utformad och framlagt ett förslag som är avsett att börja
tillämpas fr. o. m. budgetåret 1980/81.

Även vissa större förvaltningsmyndigheter, främst de med betydande
uppdragsverksamhet eller med omfattande regional eller lokal förvaltning,
torde framgent vara i behov av någon form av intern revision. Hur detta
behov skall tillgodoses och hur en sådan intern revision skall samordnas
med revisionskontorens externa granskning får utredas närmare.

Med en dylik uppdelning på extern och intern redovisningsrevision
erhåller man en klarare organisation och en entydig ansvarsfördelning för
respektive revisionsfunktioner. Redan i nuvarande organisation är ansvarsbilden
mycket oklar. Den blir om möjligt än mer oklar genom de
framlagda förslagen, eftersom RRV har valt att ge revisionskontoren en
friare ställning utan att samtidigt ifrågasätta grunderna för gällande ansvarsfördelning.

Sålunda framgår av ett som bilaga 2 intaget förslag till förordning om
revision vid revisionskontor, att chef för myndighet skall vara ansvarig för

intern revision av myndighetens verksamhet ”i den omfattning som framgår
av förordningen”. Föreskriften är inte ny utan finns - bortsett från det
citerade slutledet — intagen i de nuvarande bestämmelserna. Det principiellt
nya med förslaget är emellertid, att det ansvar som sålunda förutsätts
komma att åvila en verkschef inte längre skall vara förenat med några
befogenheter. Chef för myndighet skall ju inte längre fastställa någon
revisionsplan.

Såvitt revisorerna har kunnat finna innebär det i författningsförslaget
föreskrivna ansvaret inte något annat än att myndighetens chef har att
ställa sig till förfogande för ett samråd med chefen för revisionskontoret,
innan den senare fastställer revisionsplanen för myndigheten. Något ansvar
för planens genomförande, dvs. för själva revisionsarbetet, har inte
myndighetens chef, utan detta ansvar åvilar enligt vad som uttryckligen
sägs i förslagets § 7 chefen för revisionskontoret.

Det torde i och för sig vara riktigt att revisionskontorets chef skall kunna
diskutera revisionens uppläggning i stort med verkschefen innan revisionsplanen
fastställs. Att en medverkan i sådana överläggningar skulle kunna
sägas ge myndighetens chef ett ansvar för den interna revisionen finnér
revisorerna dock vara något långsökt. Föreskriften saknar således i praktiken
täckning och torde endast bidra till att ytterligare förvirra begreppen
genom att dölja det faktum, att det med RRVs förslag till lösningar i övrigt
inte kommer att finnas något myndighetsansvar för den statliga redovisningsrevisionen.
Att RRV utövar tillsyn över verksamheten ändrar därvid
inte något i sak.

Intrycket av en oklar ansvarsbild förstärks om man endast betraktar
förhållandet mellan revisionskontor och värdmyndighet. Enligt nuvarande
ordning utgör ett revisionskontor en arbetsenhet i värdmyndigheten och är
således administrativt inordnad i denna. Eftersom revisionskontoren har
en speciell ställning och då många av dem granskar även andra myndigheter
än sina respektive värdmyndigheter, har RRV funnit det motiverat att
föreslå att revisionskontorens medelsbehov och medelstilldelning skall
särredovisas i värdmyndigheternas anslagsframställningar och regleringsbrev.
Rent praktiskt bör detta enligt RRV ordnas på så sätt att revisionskontorens
personal- och konsultmedel tas upp som en särskild anslagspost
under respektive värdmyndighets förvaltningsanslag.

Särredovisningen av anslagen stärker otvivelaktigt revisionskontorens
ställning gentemot värdmyndigheterna. Eftersom cheferna för dessa i
praktiken kommer att sakna ansvar för revisionen, får emellertid frigörelsen
som bieffekt att riksdagen kommer att tvingas anslå medel åt en
verksamhet som inte någon myndighet är ansvarig för.

Enligt revisorernas uppfattning talar även andra skäl för att redovisningsrevisionens
organisatoriska uppbyggnad bör tas under omprövning.

För närvarande finns det 24 revisionskontor. RRV har förordat att man
genom sammanslagningar skall åstadkomma större och färre enheter. Ver -

ket anser det dock osannolikt att man skall kunna begränsa antalet till tio,
något som har diskuterats under det tidigare utredningsarbetet. Av intresse
är också att RRV nyligen har förstärkt sin tillsyn av revisionskontoren.
Sålunda har det övergripande ansvaret för tillsynsfrågor koncentrerats till
en av verkets enheter. RRV anser sig därigenom ha fått bättre möjligheter
än förut att medverka till ett erfarenhetsutbyte mellan olika revisionskontor.
Likaså har verket nu förklarat sig ha för avsikt att utnyttja revisionskontorens
årsberättelser som underlag för allmänna synpunkter på revisionens
inriktning under efterföljande år.

I likhet med flera andra delförslag är dessa åtgärder att betrakta som
förbättringar. Sett i ett vidare perspektiv är de dock enligt revisorernas
mening otillräckliga.

Om man som RRV utgår från att ytterligare resurser inte kan avdelas för
revision inom statsförvaltningen, framstår det som än mer angeläget att de
befintliga resurserna utnyttjas på ett så rationellt sätt som möjligt. För att
detta skall kunna åstadkommas, fordras enligt revisorernas uppfattning
mer än vad som kan uppnås genom en omstrukturering av revisionskontoren
och genom en förbättrad tillsyn. Det krävs en både sammanhållen
och sammanhållande ledning för verksamheten.

En sådan gemensam ledning är en nödvändig förutsättning om man vill
få till stånd en effektiv inbördes samordning av revisionskontorens begränsade
resurser. Den är också erforderlig om man på ett verkningsfullt sätt
skall kunna prioritera och styra revisionskontorens samlade insatser såväl
i fråga om inriktning som beträffande ambitionsnivå. Redovisningsrevisionens
nuvarande splittring på ett relativt stort antal från varandra helt
fristående revisionskontor ger små möjligheter till en sådan styrning. Som
revisorerna redan inledningsvis har berört försämras därigenom också
förutsättningarna för systematiska undersökningar av hela det statliga
förvaltningsområdet.

En gemensam ledning för den under regeringen lydande revisionen
skapar också bättre förutsättningar för en effektiv samverkan och ett
fortlöpande växelspel mellan RRVs förvaltningsrevision och revisionskontorens
redovisningsrevision. Även om förvaltningsrevision och redovisningsrevision
tillgodoser olika syften står de båda revisionsformema på
intet sätt i något motsatsförhållande. Tvärtom har de flera gemensamma
beröringspunkter och kan ses som komplement till varandra. Behovet av
en oberoende redovisningsrevision och av en samverkan mellan denna och
RRVs egen förvaltningsrevision blir särskilt framträdande om man beaktar
att en myndighet i regel träffas endast mycket sporadiskt av en oberoende
revision med nuvarande ordning. Det har nämligen i princip tagit ca tio år
för RRV att gå igenom hela statsförvaltningen med myndighetsinriktad
förvaltningsrevision.

En gemensam ledning ger också helt andra förutsättningar för att en
enhetlig personaladministration och likvärdiga villkor i övrigt för tjänstemännen
vid de olika revisionskontoren skall komma till stånd. Den ger

dessutom - vilket revisorerna ser som angeläget - väsentligt bättre möjligheter
för en likformig prövning av revisionskontorens medelsbehov.

RRV svarar för den under regeringen förekommande externa förvaltningsrevisionen
av statsförvaltningen. Häijämte har RRV genom beslut
vid 1977/78 års riksmöte tilldelats ett ansvar för en årlig revision av affärsverkens
redovisning och bokslutshandlingar. Om även revisionskontoren
inordnas i RRV skulle således ansvaret för all under regeringen förekommande
extern revision föras samman i en myndighet.

Även om man efter en dylik förändring behåller systemet med revisionskontor
skulle omläggningen innebära ett visst merarbete för RRV. Felaktigt
genomförd skulle den också kunna få som följd att RRV efter hand
tvingas föra över resurser från förvaltningsrevision till redovisningsrevision.

Med hänsyn till vad revisorerna tidigare har uttalat om behovet av en
extern förvaltningsrevision vill revisorerna betona angelägenheten av att
man vid den av dem förordade omorganisationen eftersträvar att finna en
administrativ lösning som inte begränsar RRVs förvaltningsrevisionella
kapacitet.

Riksdagens revisorer har sålunda vid sin genomgång av det remitterade
förslaget funnit anledning att i två grundläggande avseenden förorda andra
lösningar än RRV. Revisorernas uppfattning om hur redovisningsrevisionen
bör vara anordnad i statsförvaltningen överensstämmer i allt väsentligt
med de bedömningar som två av RRVs avdelningschefer har
redovisat i en till RRVs förslag fogad skiljaktig mening. För egen del vill
revisorerna sammanfatta sina synpunkter på följande sätt.

1. Systemet med en decentraliserad redovisningsrevision bör behållas,
men en översyn av revisionskontorens storlek bör göras.

2. Revisionskontoren bör inte bedriva en i huvudsak intern redovisningsrevision.
Deras uppgift bör vara att svara för en extern granskning av
myndigheterna.

3. En närmare prövning bör göras av de behov som vissa myndigheter
alltjämt kan ha av en intern revision och hur dessa behov skall tillgodoses.
Därvid bör också prövas hur en sådan intern revision skall
samordnas med revisionskontorens externa granskning.

4. Ansvaret för den externa redovisningsrevisionen bör föras över på
RRV, och revisionskontoren bör inordnas som lokala organ i detta
verk.

5. En översyn bör göras av förutsättningarna för dels en inbördes samordning
av revisionskontorens granskning, dels en ökad samverkan mellan
revisionskontorens redovisningsrevision och RRVs förvaltningsrevision.

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

/ Per Dahlberg

Bilaga 6

Riksdagens revisorers yttrande över motionen 1978/79:218 om kontrollen
av statlig verksamhet

1979-12-05

Till riksdagens finansutskott

Finansutskottet har berett riksdagens revisorer tillfälle att avge yttrande
över motionen 1978/79:218 om kontrollen av statlig verksamhet.

I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
skall tillsättas, vilken i enlighet med vad som anförs i motionen skall få till
uppgift att pröva i vilka former kontrollen av statlig verksamhet bör bedrivas.

En grundläggande fråga är enligt motionären var ansvaret för kontrollen
av den statliga verksamheten skall ligga. Utifrån detta konstaterande diskuteras
olika mer eller mindre långtgående alternativ till förändringar av nu
gällande ansvarsfördelning för den statliga revisionen. Så t. ex. framhålls i
fråga om redovisningsrevisionen att myndigheterna inte bör kontrollera sig
själva. En första åtgärd bör vara att låta ett fristående verk som riksrevisionsverket
(RRV) överta ansvaret för denna kontroll.

Revisorerna delar denna uppfattning. I ett till budgetdepartementet nyligen
avgivet yttrande har revisorerna för egen del förordat en sådan lösning.
Yttrandet avsåg en av RRV framlagd promemoria, benämnd Organisation
och arbetsformer för revision vid revisionskontor (RK). Enligt
revisorernas mening var de förslag till ändringar som RRV hade fört fram i
promemorian inte tillräckligt långtgående i vissa avseenden. Bl. a. skulle
revisionskontoren alltjämt stå i ett beroendeförhållande till de granskade
myndigheterna. Kontorens samlade resurser skulle inte heller kunna tas
till vara på effektivaste möjliga sätt i och med att de saknade en sammanhållande
ledning. I yttrandet framhölls därför att ansvaret för redovisningsrevisionen
borde föras över på RRV och att revisionskontoren borde
inordnas som lokala organ i detta verk. Revisorerna ansåg också att en
översyn borde göras av förutsättningarna för såväl en inbördes samordning
av revisionskontorens granskning som en ökad samverkan mellan revisionskontorens
redovisningsrevision och RRVs förvaltningsrevision.

Revisionskontoren är enligt gällande riktlinjer myndigheternas interna
revisionsorgan och skall som sådana i första hand betjäna myndigheternas
chefer. Redovisningsrevisionens inriktning och det resultat den ger ses i
konsekvens härmed främst som en angelägenhet mellan respektive revisionskontor
och berörda myndigheter.

Revisorerna är av den uppfattningen att redovisningsrevisionen av stats -

förvaltningen i första hand skall bedrivas från externa utgångspunkter, helt
utan bindningar till den granskade verksamheten. Det är vidare angeläget
att förutsättningar skapas för att revisionskontorens samlade insatser skall
kunna prioriteras och styras på ett verkningsfullt sätt, såväl i fråga om
inriktning som beträffande ambitionsnivå. Revisorernas förslag om en
överflyttning av ansvaret för redovisningsrevisionen på RRV bör ses mot
denna bakgrund. En sådan lösning öppnar enligt revisorernas mening
också helt nya möjligheter för en samordning av och ett ökat växelspel
mellan RRVs egen förvaltningsrevision och den redovisningsrevision som
ankommer på revisionskontoren.

Det kan emellertid sättas i fråga om inte en mer långtgående samordning
av den statliga revisionen skulle innebära väsentliga fördelar för riksdagen
och dess möjligheter att utöva kontroll av den statliga verksamheten.

I 1 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att riksdagen skall granska rikets
styrelse och förvaltning. Vad riksdagens förvaltningsekonomiska kontroll
beträffar inskränker sig denna huvudsakligen till den granskning som riksdagens
revisorer med sina begränsade resurser kan svara för.

Grundlagberedningen tog på sin tid upp frågan om inte revisorernas
punktinriktade kontroll skulle behöva kompletteras av en inom riksdagsutskotten
mer kontinuerligt bedriven granskning av olika reformers utfall.
En sådan granskning har emellertid inte kommit till stånd. Det torde inte
heller vara realistiskt att räkna med att den skall kunna förverkligas med
utskottens nuvarande personalresurser.

De resurser som riksdagen sålunda disponerar för revision av statsförvaltningen
är enligt revisorernas bedömning alltför små för att regeringsformens
ovan återgivna stadgande skall kunna ges en verklig innebörd. I
jämförelse med den revisionsorganisation som har byggts upp under regeringen
är riksdagens egna resurser för motsvarande ändamål närmast marginella.
Det kan i sammanhanget nämnas att i flertalet med Sverige jämförbara
länder svarar antingen parlamentet för den statliga revisionen eller
står denna på annat sätt friare gentemot regeringsmakten än i Sverige. Så
är fallet exempelvis med Norge, där riksrevisionen är ett under stortinget
lydande verk med uppgift att granska all statlig förvaltning. Danmark och
Finland har mer dualistiska system, men i båda länderna är revisionen på
olika sätt nära knuten till de parlamentariskt valda revisorerna.

Makten över statsfinanserna tillkommer grundlagsenlig! riksdagen. Det
är riksdagen som beslutar om skatt till staten och om statsupplåningen.
Riksdagen bestämmer vidare till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas
och anvisar anslag till särskilt angivna ändamål. Beslut härom tas
av riksdagen upp i statsbudgeten. Sålunda anvisade medel får inte användas
på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen fastställer även
grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över denna.

Med hänsyn till de befogenheter riksdagen sålunda har i fråga om statsregleringen
anser revisorerna det naturligt att riksdagen också ansvarar för

förvaltningskontrollen. Därigenom erhåller man en direkt återkoppling
mellan fattade beslut och uppnådda resultat. Utifrån de synpunkter revisorerna
har att företräda vill revisorerna därför tillstyrka att en utredning
tillkallas för att undersöka hur riksdagens kontroll av statsverksamheten
skall kunna stärkas. En sådan utredning bör ha en parlamentarisk sammansättning.

Ett sätt att öka riksdagens kontrollmöjligheter vore att, i likhet med vad
som förordas i motionens huvudalternativ, låta riksdagen stå som huvudman
för hela den statliga kontrollapparaten. Revisorerna, som i sin år 1965
avgivna berättelse förde fram förslag om en sådan lösning, anser att starka
principiella skäl talar för att revisionen av statsförvaltningen helt inordnas i
riksdagens organisation. Rent praktiskt skulle detta innebära att riksdagens
revisorer, RRV och revisionskontoren ombildades till ett nytt riksdagens
revisionsorgan. Det bör emellertid uppmärksammas att RRV svarar
inte bara för revision utan också handhar väsentliga uppgifter inom det
budgettekniska och ekonomiadministrativa området, såsom inkomstberäkningar,
budgetanalyser, löpande riksbokföring och riksbokslut samt utveckling
av metoder och rutiner för myndigheternas planering, budgetering
och redovisning. De senare funktionerna måste vid en eventuell ombildning
alltjämt ligga kvar under regeringens ansvarsområde.

De principiella men även praktiska fördelar som kan uppnås genom att
förvaltningskontrollen förs samman under riksdagen måste dock enligt
revisorernas mening vägas mot de eventuella nackdelar en sådan överflyttning
kan föra med sig för regeringen och dess arbete. Revisorerna vill
erinra om det förslag som förvaltningsutredningen nyligen har fört fram om
RRVs medverkan i regeringens översynsarbete. Även alternativa lösningar
bör därför prövas av den av revisorerna tillstyrkta utredningen. Denna
utredning får enligt revisorernas mening inte hindra att beslut dessförinnan
fattas om revisionskontoren i enlighet med förslag i revisorernas förutnämnda
remissyttrande.

På riksdagens revisorers vägnar
INGEGERD TROEDSSON

/ Per Dahlberg

Sakregister till granskningsärendena åren 1976—1979

Registret upptar de ärenden som revisorerna under åren 1976-1979 slutbehandlat
eller i vilka deras kansli under motsvarande period påbörjat
granskningsarbete.

Administrativa göromål vid universitet och högskolor 76: 125

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling 79: 15, 19

Arbetsmarknadspolitik 77:116

Avskrivningskungörelsen, tillämpningen av 77:107

Bangladesh, katastrofbistånd till 76: 104

Befälsutbildning 76: 106

Beredskapsarbeten administrerade av statens vägverk 78: 15

Bibliotek, informationssystem för vetenskapliga 78: 19

Centrala studiestödsnämnden 78: 26

Databehandling

Informationssystem för vetenskapliga bibliotek 78:19
Dödsbodelägda skogs bruksegendomar 76: 104

Fastighetsbildnings- och mätningsväsendet 79: 11

Finansförvaltningens centrala organisation 79: 13

Försvarsväsen

Befälsutbildning 76:106

Civilförsvarsstyrelsens materielupphandling 76:109

Planerings- och ekonomisystem 79:14, 18

Tjänstledighet vid frivillig utbildning 79:10

Utarrendering av övningsfält 79:26

Förvaltningslagens effekter 76: 100

Glesbygdsfrågor 76:115

Gotländska kyrkor, restaurering av 77: 113

Hälso- och sjukvård

Karolinska sjukhusets upprustning 77:101

Socialstyrelsens tillsynsverksamhet 76:110

Högskolornas administrativa göromål 76: 125

Indrivning av parkeringsbot 76: 102

Idrottsstöd 79:20

Information

Samhällsinformation 76: 122

Statliga publikationer 79: 22

Institutet för rikskonserter 79: 10

Internationellt bistånd

Katastrofbistånd till Bangladesh 76: 104

Invandrarverket 76: 127

Jordbruksprisreglering

79: 16

Kammarkollegiet	78:23
Kammarrätterna	77:100
Karolinska sjukhuset, upprustning av	77:101
Kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet	77:120
Konsertverksamhet finansierad av staten	79: 10
Kulturminnesvård
Restaurering av gotländska kyrkor	77:113
Lantmäteriverksamhet, lokal	79: 11
LIBRIS — ett datasystem för bibliotek	78: 19
Lokaliseringsbidrag	79:21
Luftfartsverket	77: 104
Länsskatterrätterna	78:27
Länsstyrelsernas planeringsavdelningar	78:30
Mellankommunala skatterätten	78:22
Näringsstöd
Lokaliseringsbidrag	79:21
Strukturstöd	79:21
Uddeholms AB	79: 22
Omkostnader för statsmyndigheterna	76:117
Parkeringsbot, indrivning av	76: 102
Patent- och registreringsverket	76:127
Planerings- och ekonomisystem inom försvaret	79:14, 18
Programbudgetering hos civila myndigheter	79: 11
Rationaliseringsorgan inom statsförvaltningen	76: 120
Redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen	79: 19
Redovisningssystemet för statsmyndigheter	79: 18
Regionm usiken	79: 10
Revisionen av riksdagsförvaltningen	76:128
Riksskatteverket	77: 108
Samhällsinformation	76:122
Service i glesbygd	76:115
Skogsbruksrationalisering	76:104
Socialstyrelsens tillsynsverksamhet	76:110
Statens fordringar, bevakning och avskrivning av	77:107
Statens järnvägars banavdelning, viss omorganisation	79: 19
Statens lån till Uddeholms AB	79: 22
Statens personalnämnd	77:110
Statens stöd till idrotten	79:20
Statliga publikationer, information om	79: 22
Statsbidragsberättigade kommunala arbeten	77:120
Statsförvaltningens rationaliseringsorgan	76:120
Statsmyndigheter
Finansförvaltningens centrala organisation	79: 13
Omkostnader	76:117
Programbudgetering	79: 11
Redovisningsrevision	79: 19

Redovisningssystem	79:18
Ärendebalanser, se även under Ärendebalanser hos
vissa statsmyndigheter	79:12
Strukturstöd till industrin	79:21
Studiestödsnämnden	78:26
Tandvårdsreformen	76:112
Tillsynsverksamhet hos socialstyrelsen	76:110
Uddeholms AB	79:22
Universitetens administrativa göromål	76:125
Utbildning
Arbetsmarknadsutbildning	77:116
Befälsutbildning	76: 106
Tjänstledighet vid försvarsutbildning	79: 10
Vägverkets administration av beredskapsarbeten	78: 15
Återbetalning av lokaliseringsbidrag	79:21
Ärendebalanser hos vissa statsmyndigheter	79: 12
Centrala studiestödsnämnden	78:26
Invandrarverket	76:127
Kammarkollegiet	78:23
Kammarrätterna	77:100
Luftfartsverket	77:104
Länsskatterätterna	78:27
Länsstyrelsernas planeringsavdelningar	78: 30
Mellankommunala skatterätten	78: 22
Patent- och registreringsverket	76:127
Riksskatteverket	77: 108
Statens personalnämnd	77: 110

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980