Justitieombudsmännens ämbetsberättelse
Framställning / redogörelse 1989/90:1
Redogörelse
1989/90:1
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse
Redog.
1989/90:1
1 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
Redaktör: Birgitta Hallström
Omslag: Eva Lena Johansson
Översättning till engelska av Summary in English: David Jones
ISSN 0282-0560
Norstedts, Stockholm 1989
Innehåll
Skrivelse till riksdagen 9
Allmänna domstolar m.m..
Initiativärende rörande en tingsrättsdom i vilken den tilltalade dömts till
skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård) trots att förutsättningarna
för sådan påföljd inte varit uppfyllda 21
Åtal utan att den misstänkte fått del av förundersökningsprotokollet;
huvudförhandling påbörjad utan att den tilltalade fått del av stämning och
kallelse; uttalande angående skyldigheten att avge yttrande till JO 23
Kritik mot tingsrätt för att stämning i brottmål inte utfärdats utan dröjsmål;
förfarandet vid omlottning av mål inom tingsrätten 30
Tingsrätt har i mål om olovlig vistelse meddelat påföljdseftergift och i
domen beslutat om häktning av den tilltalade för säkerställande av verkställighet
av utvisningsbeslut 31
Kritik mot rådman för underlåtenhet att pröva ett inhibitionsyrkande .. 34
Anmälan angående Stockholms tingsrätts handläggning av en framställan
från JK om förhör med en journalist vid Dagens Nyheter har avskrivits 36
Fråga om lämpligheten av att som god man för allmänna arvsfonden
förordna samma person som varit god man enligt föräldrabalken för den
avlidne i 37
I ärende om rättshjälp vid bodelning har endast den make som beviljats
rättshjälp ansetts vara part; kommunicering av skiftesmannens kostnadsräkning
med andra maken har ändå ansetts motiverad 39
Åklagar- och polisväsendena
Disciplinansvar för polismästare med anledning av en av denne beslutad
fingerad poliskontroll 41
Fråga om jäv för åklagare och riksåklagarens handläggning av denna fråga;
dröjsmål med åtalsbeslut 44
Husrannsakan i en lokal som disponerats av en kurdisk förening m. m.;
frågor om rättsenlighet och om behörighet att fatta beslut 53
Brister under förundersökning avseende delgivning av misstanke respektive
delgivning av utredning enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken 60
Kritik mot att polisman vid kodning uteslutit ett av två i en anmälan
angivna brott 64
Anmälan angående handläggningen inom rikspolisstyrelsen av en räkning
från Ebbe Carlsson har avskrivits; fråga om överlämnande till enskild av
uppgift som ankommer på polisen 65
Polismyndighets handläggning av ärende om avvisning på grund av avsaknad
av arbetstillstånd m.m 67
Polismyndigheters och invandrarverkets tillämpning av reglerna i utlänningslagen
om s. k. direktavvisning av asylsökande 80
Kriminalvård
Kritik mot kriminalvårdsverket för omfattningen av utevistelser som beviljats
en långtidsdömd m.m 95
Kritik mot läkare vid kriminalvårdsanstalt för underlåtenhet att informera
intagen om resultat av tagna HIV-prov; även fråga om lämpligheten att i
den intagnes behandlingsjournal göra anteckning om provresultatet .... 105
Vid urinprovstagning skall den intagne informeras om att det är fråga om
provtagning. Vidare skall provet lämnas i därför avsett kärl lil
Kritik mot kriminalvårdsstyrelsen för felaktiga och missvisande formuleringar
i ett beslut om avslag på en framställan om permission; även för
tillämpning av ännu inte stiftad lag 112
Utsökning
Kronofogdemyndighets behörighet att handlägga utsökningsmål, som
överlämnats till myndigheten av annan kronofogdemyndighet 115
Initiativärende angående debiteringslängder och liknande exekutionstitlar
enligt 3 kap. 1 § 7 utsökningsbalken 118
Fråga om kundfordringar kan överlåtas till kronofogdemyndighet genom
ändring av postgironummer på faktura eller om utmätning i stället bör ske 119
Kritik mot kronofogdemyndighets handläggning av ett mål om utmätning
rörande ett mindre belopp. Prioritering i utsökningsmål 120
Löfte om utmätningsfrihet 125
Kronofogdemyndighet har för visst fall inte ansetts böra innehålla belopp,
som efter exekutiv försäljning av egendom skulle tillfalla gäldenären ... 126
Kritik mot handläggningen av ett avhysningsmål (bristande rutiner för
samarbete mellan kronofogdemyndighet och flyttningsbyrå, bristfällig dokumentation
i protokoll, oriktiga besked om storleken av ersättning för
lösen av magasinerad egendom, felaktig utbetalning av utmätt överskjutande
skatt till sökanden, som inte heller fakturerats kostnader för transport)
127
Kommuns förfarande med byggnader och gods som efter avhysning kvar
lämnats
på arrenderad fastighet 131
Handräckning enligt utsökningsbalken 16 kap. 10 § för utfående av flygbiljetter
136
Innebörden i begreppet ”avskrivning” enligt uppbördslagen 137
Förvaltningsdomstolar
Kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s. k. blandat
besvärsmål enligt 9 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
139
Fel av länsrätt att avvisa ansökan om körkortsingripande på den grunden
att allmänna ombudet i ansökan framställt yrkande om varning 146
Central statsförvaltning
Riksgäldskontoret har tillåtit premieobligationsaffär trots misstankar om
att beställningar kunde vara förfalskade. Vid kontroll, som företagits kort
efter leverans, har förfalskning av namnteckning på beställning uppdagats,
men polisanmälan härom gjordes först ett år senare 149
Länsförvaltning
Kritik mot länsstyrelse för utformningen av en i länets författningssamling
intagen kungörelse avseende lokal trafikföreskrift om transport av farligt
gods 153
Fråga om lämpligheten av att länsstyrelse i fullföljdshänvisning intagit
upplysningar angående förvaltningslagens regler om omprövning (självrättelse)
av beslut. Informationen har i aktuellt fall ansetts missvisande ... 160
Kritik mot länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) för utformningen
av formulär till fullföljdshänvisning m. m 163
Försvaret
Handläggningen av ärenden om skyldighet för värnpliktig att utge ersättning
för förlorad materiel i vissa fall m. m 169
Värnpliktiga under grundutbildning har på mark tillhörig en militär befattningshavare
övats i bl. a. trädfällning. Arrangemanget har befunnits
olämpligt 172
Nämnden för vapenfriutbildning, NVU, har hos polismyndighet begärt
hämtning av värnpliktig till viss förrättning oaktat hans inställning inte då
längre påfordrades 174
Värnpliktig har hemförlovats på grund av utebliven inställelse oaktat han
inte varit tjänstgöringsskyldig. 1 beslutet har angivits att saken skulle
anmälas till bl. a. åklagarmyndighet utan att förutsättningar för det förelegat.
Kritik mot vissa handläggningsrutiner 175
Värnpliktig på väg till militärtjänstgöring skadades vid trafikolycka så att
han inte kunde delta i den fortsatta utbildningen, varför fråga uppkom om
att hemförlova honom. Ett flertal fel och brister har befunnits vidlåda
handläggningen av hemförlovningsärendet. Tillika fråga om förutsättningar
förelåg att hemförlova honom mot hans vilja 177
Militär befattningshavare har inte delgivits vitsord i enlighet med gällande
bestämmelser. Behandlingen av erinran mot vitsordet har till följd därav
kraftigt försenats. Kritik mot delgivningsförfarandet 184
Taxering och uppbörd
Myndighetsåtgärder vid husrannsakan och hämtning till förhör samt uttalanden
i revisionspromemorior. Uttalande om bl. a.
— förutsättningar för husrannsakan;
— sakkunnig taxeringsrevisors medverkan vid husrannsakan;
— fotografering som en ersättning för förvarstagande enligt betalningssäkringslagen;
—
kritik mot en bolagsrevisor intagen i revisionspromemoria rörande
bolaget;
— revision av ett bolag har inletts i samband med husrannsakan avseende
andra bolag 187
Fråga om det var korrekt att förbjuda en skattskyldig att vid personlig
inställelse inför taxeringsnämnd använda egen bandspelare 204
Socialtjänst
Omsorgen om de äldre som har psykiska funktionsnedsättningar 207
Skyddsombud har stängt biståndsberättigads hem som arbetsplats för
hemtjänstpersonal. Fråga om socialtjänstlagen vid konflikt skall ges företräde
framför arbetsmiljölagen 213
Framställning om ekonomiskt bistånd skall efter utredning och dokumentering
vidarebefordras till behörig beslutsfattare och hos denne föranleda
beslut. Sökandes klagomål, ställt direkt till socialnämnden, över bristfällig
handläggning vid socialförvaltningen ger upphov till ett ärende hos nämnden
216
Fråga om samråd med vårdnadshavare vid upprättande av behandlingsplan
för familjehems- och institutionsplacerad 16-åring samt fråga om
bistånd till underårig utan vårdnadshavarens samtycke 219
Socialnämnds uppgifter i hittebarnsfall 223
Vårdnadsutredning och förslag till yttrande som avser endast den ene av
två föräldrars lämplighet som vårdnadshavare skall kommuniceras med
den andre föräldern innan socialnämnden avger yttrande 229
Handläggningen av ett adoptionsärende avseende ett barn med utländsk
härkomst 231
Polisregisterutdrag beträffande sambo får inhämtas i en vårdnadsutredning
234
Register inom socialtjänsten 238
Huvudmannen för ett hem för vård eller boende får inte avhålla dess
föreståndare från att lämna länsstyrelse begärda upplysningar eller synpunkter
i ett tillsynsärende 245
Även sedan socialnämnd begärt handräckning av polis för att genomföra
åtgärd enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU),
kvarstår hos nämnden det övergripande ansvaret för att åtgärden genomförs
248
Förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation har åsidosatts i
ärende angående omedelbart omhändertagande enligt lagen med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) och i ärende angående överflyttning
av vårdnad 251
Förordnande av länsrätt om omedelbar verkställighet i mål enligt lagen
med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) innebär i realiteten
att ett redan verkställt omhändertagande fastställs 253
Arbetsmiljölagcn och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) —
skenbar eller verklig lagkonflikt 253
Om sekretess och om postöppning vid ett LVM-hem 264
Förekommande delegationsförbud utgör inte hinder mot att uppdrag ges
åt tjänsteman att företa prövning enligt 27 § förvaltningslagen (FL) .... 267
Hälso- och sjukvård
Journalister har ej rätt att närvara vid vårdplaneringsmöte med patient . 269
Behandlande läkares resp. smittskyddsläkares ansvar enligt smittskyddslagen
för en HIV-positiv person 270
Långsam handläggning hos hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN)
i ett behörighetsärende 273
Medgivande till obduktion samt information i samband därmed 275
Socialförsäkring
Kritik mot försäkringskassa och kronofogdemyndighet för förlängning av
tid för utmätning i pension och försenad återbetalning av det felaktigt
avdragna beloppet 279
Brister i handläggningen av ett yrkesskadeärende hos riksförsäkringsverket
(RFV) 280
Handläggning av ärende rörande avregistrering från försäkringskassas register
över inskrivna försäkrade samt innehållande av föräldrapenning och
allmänt barnbidrag 282
Miljö- och hälsoskydd
Kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagande
partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att jämlikt
24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärsskrivelsen och
övriga handlingar till besvärsmyndigheten 291
Länsstyrelse har vid handläggningen av ansökningar om bidrag enligt en
nytillkommen förordning ändrat sin egen praxis avseende förordningens
tillämpning, med följd att lika fall kommit att behandlas olika. JO har
betonat myndighets möjlighet att under vissa omständigheter återkalla
beslut och återkräva bidrag i de fall då besluten grundats på oriktiga
uppgifter från sökanden 293
Utbildnings- och kultursektorn
Skolkonflikten i Drevdagen. Länsskolnämnd och i viss mån kommunal
skolstyrelse har ansetts icke uppfylla sina skyldigheter vad gäller ansvaret
för att skolpliktiga barn får lagstadgad utbildning 297
Kritik mot rektor vid gymnasieskola, som utan forfattningsstöd ”befriat”
lektor från undervisningsskyldighet. Förundersökning har inletts men nedlagts,
då rektorns oaktsamhet med hänsyn till omständigheterna inte bedömts
som grov (20 kap. 1 § andra stycket brottsbalken). — Även kritik
mot skolstyrelse och skolförvaltning för passivitet 306
Kritik har riktats mot universitets- och högskoleämbetet för underlåtenhet
att meddela beslut i ett besvärsärende. Underlåtenheten har bedömts
väsentligen bero på att myndigheten inte skilt på sina befogenheter som
besvärsinstans respektive tillsynsmyndighet. — Även kritik mot långsam
handläggning av tillsynsärende 317
Klagomål mot kommunstyrelses och byggnadsnämnds handläggning av
ärende rörande bevarande av industribyggnad i samband med ändring av
detaljplan samt mot länsstyrelses (länsantikvaries) handläggning av ärende
avseende byggnadsminnesforklaring; kritik mot allvarliga brister i länsstyrelsens
agerande 319
Riksantikvarieämbetets rutiner vid handläggningen av ärenden angående
byggnadsminnesforklaring har befunnits behäftade med brister vad gäller
gränsdragningen mellan uttalanden å ämbetets vägnar i formella samrådssituationer
och enskilda handläggares uttalanden vid informella samråd.
JO:s granskning inom ramen för ett initiativärende har föranlett riksantikvarien
att i en skrivelse till ämbetets tjänstemän klargöra vad som bör
iakttas vid samrådsförfarande 324
Fråga om omfattningen av myndighets utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen
i ärende rörande antagning till frivillig utbildning. Tillika fråga
om behovet av samråd mellan myndigheter, av vilka den ena ansvarar för
innehållet i en behörighetsgivande utbildning och den andra har att pröva
de studerandes behörighet för högre studier efter genomgången utbildning 325
Fråga om nöjestillställning, till vilken ca 4000 personer inbjudits, bort
anses som sådan offentlig tillställning som kräver tillstånd enligt 12 §
andra stycket allmänna ordningsstadgan. Tillika fråga om ansvariga myndigheter
och tjänstemän åsidosatt gällande säkerhetskrav genom att medge
flera personer tillträde till nöjeslokal än det antal för vilket lokalen var
godkänd 327
Plan- och byggnadsväsendet
Fråga om byggnadsnämnds underrättelseskyldighet i lovärenden 331
Av 13 kap. 2 § andra stycket plan- och bygglagen (PBL) framgår att beslut
av bl. a. byggnadsnämnd inte får överklagas till den del de avser frågor,
som redan är avgjorda genom bl. a. detaljplan eller områdesbestämmelser.
Fråga, huruvida byggnadsnämnden med hänsyn härtill i förekommande
fall bör underlåta att meddela fullföljdshänvisning, har besvarats nekande 332
Beslut att anta detaljplan har överklagats hos länsstyrelsen av flera personer
i gemensam skrivelse. Sedan länsstyrelsen avslagit överklagandet, har
endast den som först tecknat sitt namn på skrivelsen erhållit underrättelse
om beslutets innehåll samt meddelats besvärshänvisning. Kritik har rik
-
tats mot detta förfarande 334
Fråga om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett vid
sammanträde med byggnadsnämnd beviljat bygglov skall tilllåtas
gå i verkställighet 336
Felaktig tillämpning av plan- och bygglagen (PBL). Byggnadsnämnd har
meddelat bygglov för uppförande av affärsbyggnad på parkmark 337
Byggnadsnämnd har meddelat positivt förhandsbesked under Förutsättning
att berörd granne inte hade något att erinra. Förfarandet har befunnits
inte stå i överensstämmelse med plan- och bygglagens (PBL) bestämmelser
om byggnadsnämnds kommunikationsskyldighet i ärenden om lov
och förhandsbesked. Tillika fråga om underlåtenhet att meddela fullföljdshänvisning
338
Vid tveksamhet om en framställning till byggnadsnämnd skall tolkas som
en begäran om upplysningar eller som en ansökan om förhandsbesked bör
sökanden tillfrågas om han vill ha ett formellt förhandsbesked, vilket, till
skillnad mot upplysningar, är avgiftsbelagt 340
Kommunikationsväsendet
Televerkets nummerupplysningstjänst har ansetts innefatta en särskild
form av service, skild från den som lämnas enligt sekretesslagens och
förvaltningslagens regler. Till följd härav har anmärkning inte ansetts
kunna riktas mot verkets beslut om avgiftsuttag 343
Anställningsfrågor
Yrkesinspektionen har i ärende om förhandsgranskning av ansökningshandlingar
för bygglov underlåtit att kontrollera om arbetstagarna fått
tillfälle att yttra sig över ansökningen 347
Tillsättning av långtidsvikariat har försenats på grund av arbetsgivares
dröjsmål att ställa sig till förfogande för MBL-fÖrhandling i saken. Handlingarna
i ärendet har överlämnats till besvärsmyndigheten först cirka fyra
månader efter det att tillsättningsbeslutet överklagats 349
Kyrkliga ärenden
Medlemskap i svenska kyrkan vid förvärv av svenskt medborgarskap.
Kritik av regelsystemet 355
Kan en präst befria sig från sin tystnadsplikt genom att lämna sin prästtjänst
i svenska kyrkan? Frågan besvarad nekande 360
Offentlighet och sekretess
Sociala ärenden
AIDS-listan i Mora. Sekretessen har åsidosatts i en samrådsgrupp i Mora
kommun 363
På sjukhus upprättad förteckning över en patients medförda tillhörigheter,
persedelförteckning, har ansetts utgöra allmän handling och därmed vara
underkastad gallringsregler
En privat donationsfond förvaltas av ett offentligt organ. Sekretesslagen
har inte ansetts tillämplig på fondens handlingar
Utlämnande av uppgifter ur allmänna handlingar till massmedierna .. .
En begäran om utlämnande av allmänna handlingar har onödigt fördröjts
Dröjsmål med utlämnande av allmän handling (sjukjournal) bl. a. till följd
av ordinarie handläggares frånvaro
Ärende angående utlämnande av kopior av patientjournal innefattar myndighetsutövning
Användandet av automatisk databehandling inom socialtjänsten
Övriga ärenden
Fråga om lämpligheten att i behandlingsjournalen för intagen i kriminalvårdsantalt
göra anteckning om resultat av tagna HIV-prov m. m. - Se
Kriminalvård s. 105
1 ett ärende rörande förordnande av taxeringsnämndsordförande har
handläggande tjänsteman tagit del av uppgifter i självdeklarationer. Förfarandet
har bedömts vara tillåtet enligt sekretesslagen men olämpligt ....
Kritik mot byggnadsnämnd för avgiftsuttag för tillhandahållande av allmän
handling på stället m. m
Fråga om skyldighet för myndighet att efter expeditionstidens utgång per
telefon lämna ut uppgift ur allmän handling
Fråga, huruvida offentlighetsprincipen innefattar rätt för enskild medborgare
att närvara vid postsorteringen hos en myndighet, har besvarats
nekande
Kommunal nämnd har inte ansetts skyldig att inom ramen för sin serviceskyldighet
enligt förvaltningslagen göra bearbetningar och sammanställningar
av uppgifter i allmänna handlingar för att kunna fullständigt besvara
en enkät. Nämnden har däremot kritiserats för underlåtenhet att besvara
brev och för ofullständig och inkonsekvent dokumentation av gjorda
inköp
Konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster m. m. Fråga
om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen. — Se Särskilda
utredningar s. 415
Särskilda utredningar
Remissyttrande över departementspromemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk
Remissyttrande över Domstolarna i framtiden - en idéskiss (Ds 1989:2)
Konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster m. m. Fråga
om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen
JO:s tillsynskompetens
Bilagor
Personalorganisationen
Förteckning över de ärenden, som varit anhängiga hos regeringen under
tiden den 1 juli 1988-den 30 juni 1989 genom skrivelser från justitieombudsmännen
före den 1 juli 1988
Sakregister
Summary in English
367
370
371
373
376
378
380
385
392
397
398
399
403
409
415
435
439
440
441
455
Till RIKSDAGEN
Riksdagens ombudsmän överlämnar härmed enligt 11 § lagen med instruktion
för justitieombudsmännen ämbetsberättelse för tiden den 1 juli
1988 —den 30 juni 1989.
1 Organisationen
Sedan riksdagen vid val den 15 december 1988 utsett lagmannen vid
kammarrätten i Stockholm Per Andow att vara justitieombudsman från
den 1 januari 1989 och han på egen begäran entledigats från befattningen
från och med den 27 januari 1989 utsågs vid val den 8 februari 1989
förutvarande justitieombudsmannen Anders Wigelius att vara justitieombudsman
från samma dag.
En redogörelse för personalorganisationen finns i bilaga 1 till denna
ämbetsberättelse.
Arbetsordningen för riksdagens ombudsmannaexpedition finns intagen
i ämbetsberättelsen 1988/89 s. 430 f. ChefsJO Eklundh fastställde den 3
mars 1989 efter MBL-förhandling och samråd med riksdagens JO-delegation
och övriga ombudsmän ändringar i 1, 4, 5, 10 och 11 §§ i arbetsordningen.
Ändringarna innebär att chefsJO Eklundh övertagit JO Wigelius
tidigare ansvarsområde med undantag av ärenden rörande rättshjälp,
rättshjälpsnämnder, brottsskadenämnden, allmänna advokatbyråer, arrendenämnder,
hyresnämnder, bostadsdomstolen och överförmyndare.
ChefsJO behåller ärenden rörande JO:s kompetensområde och ärenden
med oklara yrkanden. JO Wigelius har övertagit chefsJO:s tidigare ansvarsområde
— med undantag för ärenden rörande JO:s kompetensområde
och ärenden med oklara yrkanden — samt behåller ärenden rörande
rättshjälp m. m. JO Norell Söderbloms och JO Ragnemalms ansvarsområden
är oförändrade. I övrigt har företagits vissa redaktionella ändringar i
arbetsordningen.
2 Verksamheten
2.1 Totalstatistiken
Balansläget
Ingående balans 895
Nya ärenden
Remisser och andra skrivelser från myndigheter 36
Klagomål och andra framställningar från enskilda 2 855
Initiativärenden med anledning av inspektioner 118
Initiativ på grund av tidningsartiklar 45 3054
Summa balanserade och nya ärenden 3 949
Avgjorda ärenden 1.7.1988 — 30.6.1989 3143
Utgående balans 806
Klago- och initiativärenden 1.7.1980— 30.6.1989
År | Klagoärenden | Initiativärenden |
1980/81 | 3464 | 87 |
1981/82 | 3 399 | 95 |
1982/83 | 3688 | 133 |
1983/84 | 3 397 | 101 |
1984/85 | 3163 | 141 |
1985/86 | 3323 | 85 |
1986/87 | 2899 | 84 |
1987/88 | 2803 | 136 |
1988/89 | 2855 | 163 |
Siffrorna för antalet initiativärenden bör läsas mot bakgrund av policyn
att undvika remisser på grund av iakttagelser under inspektioner och i
stället göra behövlig utredning på platsen så att vägledande uttalanden
direkt kan antecknas i inspektionsprotokollet.
Under verksamhetsåret avgjordes 3 143 ärenden. Av dessa var 2 960 klagoärenden
och 148 inspektions- och andra initiativärenden. Antalet oavgjorda
ärenden vid verksamhetsårets utgång var 806, vilket innebär en minskning
med 89 ärenden i förhållande till närmast föregående verksamhetsår.
Månadsöversikt över ärendena
Månad | Nya | Avgjorda | Balans |
Juli | 185 | 37 | 1043 |
Augusti | 199 | 249 | 993 |
September | 226 | 300 | 919 |
Oktober | 240 | 201 | 958 |
November | 313 | 359 | 912 |
December | 247 '' | 311 | 838 |
Januari | 266 | 232 | 882 |
Februari | 270 | 287 | 865 |
Mars | 312 | 328 | 849 |
April | 264 | 301 | 812 |
Maj | 240 | 253 | 799 |
Juni | 292 | 285 | 806 |
| 3054 | 3143 |
|
Antalet nya ärenden under perioden var | 3054 eller 82 | fler än under |
närmast föregående verksamhetsår. 163 av de nya ärendena var initiativ -
ärenden och 36 var remisser från riksdag och departement. Antalet klagoärenden
var 2 855, dvs. 52 fler än under föregående verksamhetsår.
Tablå över utgången i de under perioden den 1 juli 1988—den 30 juni 1989
hos riksdagens ombudsmän avgjorda inspektions- och övriga initiativärendena
-
Sakområde | Avgjorda utan | Erinran el. | Åtal eller disciplinär bestraffning | Framställa Summa regeringen | |
Domstolsväsendet | 1 | 1 |
|
| 2 |
Åklagarväsendet |
| 2 |
|
| 2 |
Polisväsendet |
|
|
|
|
|
Försvarsväsendet | 1 | 1 |
|
| 2 |
Kriminalvård |
|
|
|
|
|
Socialtjänst | 6 | 9 |
|
| 15 |
Sjukvård | 2 | 5 |
|
| 7 |
Exekutionsväsendet | 1 |
|
|
| 1 |
Taxerings- och uppbörds- |
|
|
|
|
|
väsendet |
|
|
|
|
|
Övriga förvaltningsärenden | 8 | 110 |
| 1 | 119 |
Summa ärenden | 19 | 128 |
| 1 | 148 |
Tablå över utgången i de under perioden den 1 juli 1988—den 30 juni 1989 hos riksdagens
ombudsmän avgjorda klagoärendena
Sakområde | Avvisn. eller | Överläm- | Avgjorda | Erinran eller | Åtal eller Framställning Summa |
| avgörande | nande enl. | efter utredn. | annan kritik | disciplinär till riksdagen ärenden |
| utan särskild | 18 § instr. | utan kritik |
| bestraffning eller |
| utredning |
|
| regeringen | |
Domstolsväsendet | 92 | 1 | 127 | 10 | 230 |
Åklagarväsendet | 31 | 3 | 64 | 7 | 105 |
Polisväsendet | 101 | 4 | 142 | 31 | 2 280 |
Försvarsväsendet | 8 | 1 | 2 | 5 | 16 |
Kriminalvård | 50 | 7 | 171 | 9 | 237 |
Socialtjänst | 75 | 23 | 250 | 62 | 410 |
Sjukvård | 48 | 9 | 102 | 19 | 178 |
Allmän försäkring | 16 |
| 67 | 6 | 89 |
Arbetsmarknad m. m | 24 |
| 24 | 1 | 49 |
Byggnads- och vägärenden .. . | 47 | 1 | 18 | 13 | 79 |
Exekutionsväsendet | 25 |
| 95 | 22 | 142 |
Kommunal självstyrelse | 34 |
| 27 | 6 | 67 |
Övriga länsstyrelse- och kom- |
|
|
|
|
|
munikationsärenden | 70 | 4 | 37 | 9 | 120 |
Taxerings- och uppbörds- |
|
|
|
|
|
väsendet | 58 | 13 | 119 | 40 | 230 |
Utbildnings-, kultur-, kyrko- |
|
|
|
|
|
frågor m.m | 45 | 1 | 27 | 38 | lil |
Jordbruksärenden, miljövård, |
|
|
|
|
|
hälsovård m. m | 60 |
| 56 | 14 | 130 |
Tjänstemannaärenden | 59 | 1 | 37 | 10 | 107 |
Offcntlighetsärenden | 27 | 1 | 72 | 40 | 140 |
övriga förvaltningsärenden .. | 76 |
| 80 | 13 | 169 |
Frågor utanför kompetensom- |
|
|
|
|
|
rådet och oklara yrkanden . . | 70 | 1 |
|
| 71 |
Summa ärenden | 1 016 | 70 | 1517 | 355 | 2 2960 |
2.2 Besvarande av remisser
Riksdagens ombudsmän har besvarat 34 remisser från riksdag, departement
och centrala ämbetsverk.
Ombudsmännen har gemensamt yttrat sig till
1) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1988:32)
Myndighetsmissbruk (se s. 403)
2) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1989:2)
Domstolarna i framtiden - en idéskiss (se s. 409).
ChefsJO Eklundh har yttrat sig till
1) finansdepartementet över 1983 års folkbokforingskommittés betänkande
(SOU 1988:10) Rätt adress
2) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1988:37)
Jäv för konkursförvaltare
3) arbetsmarknadsdepartementet över AD-utredningens betänkande
(SOU 1988:30) Arbetsdomstolen
4) finansdepartementet över skatteförenklingskommitténs slutbetänkande
(SOU 1988:21 och 22) Ny taxeringslag — reformerad skatteprocess
5) justitiedepartementet över en framställning från brottsskadenämnden
om ändring i sekretesslagen (1980:100)
12 6) justitiedepartementet över en skrivelse från hovrättspresidenterna
angående fristen för huvudförhandling i hovrätt i mål där den tilltalade är
häktad
7) justitiedepartementet över ett slutbetänkande av en särskild utredare
(Ds 1988:66) Några processrättsliga frågor
8) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1988:71)
Ny summarisk process
9) finansdepartementet över riksskatteverkets promemoria den 9 december
1988 och skrivelse den 21 december 1988 angående rättsnämndens
organisatoriska ställning
10) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1989:
17) Notariemeriteringen.
JO Wigelius har yttrat sig till
1) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1988:27)
Häleri
2) justitiedepartementet över justitiekanslerns yttrande den 11 april
1988 angående tillämpningen av 28 kap. 5 § rättegångsbalken
. 3) justitiedepartementet över fängelsestraffkommitténs slutbetänkande
(SOU 1988:7) Frihet från ansvar. Om legalitetsprincipen och om allmänna
grunder för ansvarsfrihet
4) justitiedepartementet över Rapport (SOU 1988:18) avgiven av Parlamentariska
kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme
5) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1988:43)
Ett par frågor om allmän rättshjälp i fastighetstvister och patientskadeärenden
6)
rikspolisstyrelsen över rikspolisstyrelsens rapport 1988:2 Rapporteftergift
i praktisk tillämpning
7) justitiedepartementet över SÄPO-kommitténs delbetänkande (SOU
1988:16) Säkerhetspolisens inriktning och organisation
8) justitiedepartementet över en framställning från riksskatteverket om
ändring i utsökningsbalken för att möjliggöra en rationell hantering av små
beloppsdifferenser.
JO Norell Söderblom har yttrat sig till
1) riksdagens socialutskott över socialutskottets promemoria om vissa
sekretessfrågor inom sjukvård och socialtjänst
2) socialdepartementet över statskontorets rapport (1988:41) HSAN-88
3) justitiedepartementet över en departementspromemoria om ändring
i sekretesslagen (1980:100)
4) justitiedepartementet över en framställning från statens nämnd för
internationella adoptionsfrågor med förslag till ändring i sekretesslagen
(1980:100).
JO Ragnemalm har yttrat sig till
1) arbetsmarknadsdepartementet över utredningens om arbetsmiljösekretess
betänkande (SOU 1987:66) Arbetsmiljö och sekretess
2) försvarsdepartementet över försvarets rationaliseringsinstituts utredning
om värnpliktsnämnden, vapenfrinämnden och nämnden för vapenfriutbildning
-
3) utbildningsdepartementet över våldsskildringsutredningens betänkande
(SOU 1988:28) Videovåld II — förslag till åtgärder
4) finansdepartementet över stämpelskatteutredningens betänkande
(Ds 1988:33) Släpp kopiorna fria
5) civildepartementet över förtroendeuppdragsutredningens delbetänkande
(Ds 1988:46) Pengar är inte allt men ... Ersättning för förlorad
arbetsförtjänst till kommunalt förtroendevalda
6) justitiedepartementet över en departementspromemoria om ändring
i sekretesslagen (1980:100)
7) justitiedepartementet över domstolsverkets rapport (1988:05) Försäkringsdomstolar
och allmänna förvaltningsdomstolar
8) civildepartementet över förtroendeuppdragsutredningens delbetänkande
(SOU 1988:67) Kommunalt stöd till ungdomsorganisationerna
9) arbetsmarknadsdepartementet över arbetsgruppens för översyn av
vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen betänkande 2 (Ds 1989:5) Elevmedverkan
i arbetsmiljöarbetet, m. m.
10) arbetsmarknadsdepartementet över kommissionens mot rasism och
främlingsfientlighet slutrapport (SOU 1989:13 och 14) Mångfald mot
enfald.
2.3 Framställningar och överlämnande av beslut till riksdag/regering m. m.
JO Ragnemalm har efter samråd med chefsJO Eklundh gjort en framställning
till regeringen (bostadsdepartementet) om ev. ändring av 8 kap. 27 §
plan- och bygglagen under åberopande av att den krets av personer, som
enligt nämnda lagrum skall underrättas om innehållet i byggnadsnämnds
beslut, varigenom ett ärende om lov avgörs, synes ha bestämts alltför
snävt.
ChefsJO Eklundh har överlämnat till
1) riksskatteverket ett beslut angående användningen av bandspelare
vid personlig inställelse inför taxeringsnämnd
2) justitiedepartementet ett beslut i ett initiativärende angående debiteringslängder
och liknande exekutionstitlar enligt 3 kap. 1 § 7. utsökningsbalken.
I beslutet ifrågasätts om debiteringslängdema skall vara direkt
verkställbara
3) riksdagens konstitutionsutskott och justitiedepartementet ett beslut
angående inhämtande av uppgifter ur självdeklaration i ärende rörande
förordnande av taxeringsnämndsordförande.
JO Wigelius har överlämnat till
1) riksdagens socialförsäkringsutskott och arbetsmarknadsdepartementet
ett beslut att beaktas vid den pågående översynen av utlänningslagen. 1
beslutet har framförts synpunkter på konstruktionen av reglerna i utlänningslagen
angående avvisning och på den resursbrist som under avsevärd
tid präglat bl. a. statens invandrarverks verksamhet.
JO Norell Söderblom har överlämnat till
1) socialdepartementet ett beslut rörande tvångsmedicinering m.m. av
intagen med anledning av den inom regeringskansliet pågående översynen
av lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) bl. a. i vad avser
möjligheten att tillgripa tvångsåtgärder
2) socialdepartementet ett beslut betecknat ”Arbetsmiljölagen och
lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) — skenbar eller verklig
lagkonflikt” att beaktas vid den inom regeringskansliet pågående översynen
av LVM, bl. a. i vad avser möjligheten att tillgripa tvångsåtgärder
3) socialdepartementet ett beslut med anledning av att länsrätten i
Västerbottens län aktualiserat följande frågeställning:
Länsrätt har i dom beslutat om vård enligt lagen om vård av unga (LVU)
eller lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) utan att förordna om
omedelbar verkställighet. Därefter, men innan domen vinner laga kraft,
finner socialnämnden anledning att överväga ett omedelbart omhändertagande
av den som enligt domen skall beredas vård.
Med anledning av att frågan om tillåtligheten i denna situation av ett
omedelbart omhändertagande har besvarats olika i praxis överlämnades
handlingarna i ärendet jämte två tidigare JO-beslut till socialdepartementet
att uppmärksammas i det pågående arbetet med en översyn av LVU
4) justitiedepartementet ett beslut i ett initiativärende rörande socialnämnds
skyldigheter i fråga om fastställande av vem som är mor till ett
visst barn.
JO Ragnemalm har överlämnat till
1) kommunikationsdepartementet och rikspolisstyrelsen ett beslut angående
registrering och registreringsbesiktning av fordon, som saknar
identifieringsmärkning (chassinummer eller motsvarande). I beslutet ifrågasätts
om inte regleringen på området och dess tillämpning underlättar
brottslig verksamhet
2) överbefälhavaren ett beslut angående delgivning av vitsord inom
marinen
3) försvarsdepartementet och överbefälhavaren ett protokoll från inspektion
av Västerbottens regemente I 20/ Fo 61 vad gäller handläggningen
av ärenden om skyldighet för värnpliktig att utge ersättning för förlorad
materiel m. m. I protokollsuttalandet påtalas bl. a. oklarheter i regelsystemet
4)
överbefälhavaren ett beslut i ett på JO:s initiativ upptaget ärende om
utnyttjande av värnpliktiga vid Sydkustens örlogsbas för civil verksamhet
5) universitets- och högskoleämbetet, rektorsämbetet vid Stockholms
universitet och riksrevisionsverket ett beslut angående vid ADB-institutionen
vid universitetet tjänstgörande personals bisysslor m. m.
6) jordbruksdepartementet ett beslut angående innehållet i de allmänna
råd, som intagits i den av statens naturvårdsverk utfärdade kungörelsen
med föreskrifter om jakt (jaktkungörelse; SNFS 1987:4, NV: 27)
7) jordbruksdepartementet ett beslut angående handläggningen hos
länsstyrelsen i Stockholms län och statens naturvårdsverk av ärende beträffande
s. k. A-licens för älgjaktsområde. I beslutet konstateras att regelsystemet
vidlådes av en besvärande oklarhet och att en översyn av regleringen
framstår som påkallad
8) socialdepartementet ett beslut i ett vid inspektion av länsstyrelsen i
Kronobergs län upptaget ärende angående frågor om tillämpningen av en
föreskrift om remiss i ärenden om tillstånd till servering av alkoholdrycker
(60 § lagen, 1977:293, om handel med drycker)
9) skogsstyrelsen ett vid inspektion av skogsvårdsstyrelsen i Västerbottens
län upptaget ärende angående underlåtenhet att överlämna besvärsskrivelse
till den myndighet som skall pröva överklagandet
10) överbefälhavaren ett beslut angående behandlingen vid Norrbottens
flygflottilj F 21/Se ÖN av två framställningar att få ut kopior av vissa
vitsord för en militär befattningshavare
11) justitiedepartementet, statens invandrarverk och Svenska kyrkans
centralstyrelse ett beslut angående medlemskap i svenska kyrkan i samband
med förvärv av svenskt medborgarskap.
2.4 Åtal, anmälan om vidtagande av disciplinär åtgärd och överlämnande av
klagomål till annan myndighet
Under verksamhetsåret har åtal anställts mot en polisinspektör för myndighetsmissbruk
alternativt vårdslös myndighetsutövning.
Anmälan till statens ansvarsnämnd för vidtagande av disciplinär åtgärd
har gjorts mot en polismästare.
Med stöd av 18 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens
ombudsmän har klagomål i 70 fall lämnats över till annan myndighet för
prövning och avgörande. Ärenden om bistånd enligt socialtjänstlagen har
överlämnats till länsstyrelserna i 23 fall (jfr 1985/86 års ämbetsberättelse s.
14) och klagomål mot taxeringsnämnder har lämnats över i 13 fall (jfr
1984/85 års ämbetsberättelse s. 15).
2.5 Inspektionsverksamheten
ChefsJO Eklundh har inspekterat Uddevalla tingsrätt, åklagarmyndigheten
i Uddevalla åklagardistrikt och polismyndigheten i Uddevalla polisdistrikt.
Inspektionerna, som har omfattat fem dagar, har varit inriktade
på rättssäkerhetsfrågor och bedrivits på sedvanligt sätt genom granskning
av diarier och akter. ChefsJO Eklundh har vidare i informationssyfte
besökt länsskattemyndigheten i Västerbottens län, kriminalvårdsstyrelsen
och Stockholms tingsrätt.
JO Norell Söderblom har inspekterat socialförvaltningarna i Falu, Kalmar
och Västerviks kommuner, Kopparbergs läns allmänna försäkringskassas
centralkontor i Falun och lokalkontoret i Svärdsjö, Jönköpings läns allmänna
försäkringskassas centralkontor i Jönköping, Statens rättspsykiatriska
klinik i Stockholm, psykiatriska kliniken vid Falu lasarett, specialavdelning
113 och säkerhetsavdelning 114 vid Västerviks sjukhus och Älvgårdens
behandlingshem i Hedemora. Inspektionerna, som har omfattat
10 dagar, har varit rutinmässiga och bl. a. avsett rättssäkerhetsfrågor och
handläggningstider. Inspektionen av statens rättspsykiatriska klinik i
Stockholm var inriktad på undersökningstider och de långa väntetiderna
för rättspsykiatriska undersökningar.
ChefsJO Eklund och JO Norell Söderblom anordnade den 14 december
1988 en diskussion med representanter från socialstyrelsen, polismyndigheten
i Stockholm (ungdomsgruppen) och socialtjänsten i Stockholm
(jourbyråns ungdomssektion och Maria ungdomsenhet) angående bristen
på behandlingsresurser för unga.
JO Ragnemalm har inspekterat Västerbottens regemente I 20/Fo 61 i
Umeå, Livregementets grenadjärer I 3/Fo 51 i Örebro, länsrätten, länsskolnämnden
och skogsvårdsstyrelsen i Västerbottens län, länsstyrelsen,
länsrätten och länsskolnämnden i Örebro län, allmänna enheten vid länsstyrelsen
i Kristianstads län, yrkesinspektionen i Umeå distrikt samt byggnadsnämnden
och miljö- och hälsoskyddsnämnden i Täby, Norrtälje, Tyresö,
Botkyrka, Umeå och Örebro kommuner. Inspektionerna, som bedrivits
på sedvanligt sätt genom granskning av diarier och akter, har omfattat
19 dagar. Därvid gjorda iakttagelser har — särskilt vad gäller den kommunala
sektorn — givit upphov till ett relativt stort antal initiativärenden.
2.6 Samråd med riksdagens talman, riksdagens konstitutionsutskott och
JO-delegation
Riksdagens talman Thage Peterson besökte ämbetet den 12 december
1988 och informerade sig bl. a. om myndighetens organisation, arbetsformer
och arbetsläge. Samråd med JO-delegationen om JO:s anslagsframställning
för budgetåret 1989/90 ägde rum den 11 oktober 1988. Ombudsmännen
lämnade den 15 november 1988 konstitutionsutskottet information
om 1988/89 års ämbetsberättelse. Samråd med JO-delegationen om
ändringar i arbetsordningen för riksdagens ombudsmannaexpedition ägde
rum den 22 februari 1989.
2.7 Ombudsmännens deltagande i konferenser, seminarier m. m.
ChefsJO Eklundh och JO Wigelius har deltagit i polischefskonferenser i
Sunne och Luleå, vid vilka diskuterats bl. a. frågor av intresse vid JO:s
tillsyn över åklagar- och polisväsendet. ChefsJO Eklundh har den 27
september 1988 deltagit i ett seminarium vid Umeå universitet och talat
över ämnet ”Rättslig kontroll av offentlig makt”. Samma dag höll han ett
föredrag om JO-ämbetet för Skatterättsliga klubben i Umeå. Föredraget
”Rättslig kontroll av offentlig makt” hölls också den 30 mars 1989 för
domare vid Hovrätten över Skåne och Blekinge. ChefsJO Eklundh har den
5 oktober 1988 deltagit med föredrag i en av SIPU anordnad kurs för
jurister i centrala ämbetsverk. ChefsJO Eklundh har den 6 oktober 1988
deltagit i en sammankomst, anordnad i Malmö av Malmö-Lunds Juridiska
Förening och hållit ett föredrag över ämnet ”Vårt behov av JO”. Den 9
november 1988 har chefsJO Eklundh deltagit i en debatt anordnad av
Svenska Tidningsutgivareföreningen över ämnet ”Gäller offentlighetsprincipen
fortfarande eller har sekretessen tagit över?”. ChefsJO Eklundh
har den 23 november 1988 hos Statens institut för ledarskap hållit ett
föredrag med titeln ”Rättssäkerhet och offentlighet”. ChefsJO Eklundh
har den 16 mars 1989 deltagit i det av riksåklagaren anordnade åklagarmötet
i Eskilstuna och har vidare den 11 april 1989 vid ett seminarium om
makt anordnat av Folkuniversitetet i Göteborg deltagit i en debatt över
ämnet ”Är Sverige en rättsstat i upplösning?” ChefsJO Eklundh har också
deltagit i kurser för polischefer i polishögskolans regi.
JO Wigelius har medverkat i kurser huvudsakligen för åklagare och polismän
och hållit föredrag om JO-institutionen med särskild inriktning på
JO:s tillsyn över åklagar- och polisväsendet.
JO Norell Söderblom har den 17 mars 1989 hållit ett föredrag för personal
vid Malmöhus läns allmänna försäkringskassas centralkontor i Lund över
ämnet ”JO-ämbetets syn på försäkringskassornas hantering av förvaltningslagen”.
JO Norell Söderblom har vid en i SIPU:s regi hållen kurs för
registratorer föreläst i ämnet ”Offentlighet och sekretess”.
JO Ragnemalm har hållit föredrag om JO-institutionen inom ramen för
kursen ”Riksdagens organisation och arbetsformer” den 8 september
1988, vid Lunds universitet (juridiska föreningen) den 5 april 1989 och i
samband med arbetarskyddsstyrelsens juristdagar den 9 maj 1989.
3 Internationellt samarbete
ChefsJO Eklundh, JO Norell Söderblom och JO Ragnemalm deltog den
17 — 28 oktober 1988 i the Fourth International Ombudsman Conference i
Canberra, Australien. Vid konferensen avhandlades ett flertal ämnen såsom
ombudsmannens roll i världssamhället, ombudsmannen och lagstiftningen,
ombudsmannen och domarkåren, olika metoder att handlägga
ärenden och utredningstekniken i ärendena. I anslutning till konferensen
deltog chefsJO Eklundh i ett sammanträde med styrelsen för International
Ombudsman Institute.
Den 30 oktober 1988 besökte JO Norell Söderblom och JO Ragnemalm
det thailändska parlamentet (The National Assembly of the Kingdom of
Thailand), varvid tillsammans med representanter för parlamentets sekretariat
dryftades konstitutionella frågor i anslutning till förekomsten av en
ombudsmannainstitution. På inbjudan av den thailändske riksåklagaren
(Prosecutor General) deltog de båda svenska ombudsmännen samma dag i
en överläggning vid riksåklagarämbetet (Thai Public Prosecutions), som
också innefattar en rudimentär JO-funktion. JO Ragnemalm höll därvid
ett föredrag om det svenska JO-ämbetet.
JO Wigelius besökte den 14—15 november 1988 de regionala ombudsmännen
i Barcelona och Zaragoza, Spanien, och föreläste vid universiteten
i dessa städer om den svenska JO-institutionen. På inbjudan av rektor
för Helsingfors universitet höll JO Ragnemalm den 28 mars 1989 en
föreläsning vid universitetet om den svenska JO-institutionen. ChefsJO
Eklundh och JO Wigelius besökte den polska justitieombudsmannen Ewa
Létowska den 24 — 27 april 1989, varvid främst diskuterades teoretiska
och praktiska frågor kring hanteringen av klagomål. ChefsJO Eklundh
deltog den 16-19 maj 1989 i ett sammanträde i Wien med styrelsen för
International Ombudsman Institute. JO Wigelius deltog under ett besök
den 15 — 24 maj 1989 i Santiago, Chile, i ett av Sveriges beskickning där i
samarbete med Svenska Institutet anordnat expertutbyte, vars huvudsakliga
ändamål var att informera företrädare för den demokratiska opinionen
i Chile om JO-systemet och, allmänt, om konstitutionella förhållanden i
vårt land. JO Ragnemalm deltog den 5 —8 juni 1989 i Nordiskt militäijuristmöte
i Bergen.
Ämbetet har besökts bl. a. av den nyutnämnde ombudsmannen i Hong
Kong Arthur Garcia, den federale ombudsmannen i Australien Dennis
Pierce, en delegation under ledning av vice ministern Xu Qing från Ministry
of Supervision i Kina, en sydafrikansk juristdelegation tillhörande
National Association for Democratic Lawyers, ledamöter i Folkkontrollkommittén
i Estland, en japansk delegation från Japan Local Govemments
Audit Commissioners Association samt vidare av parlaments-, departements-
och andra studiedelegationer, vetenskapsmän och journalister
från Syd-Korea, Tanzania, Colombia, Thailand, Nederländerna, Japan
och Australien.
Stockholm i november 1989
Claes Eklundh Anders Wigelius
Gunnel Norell Söderblom Hans Ragnemalm
/Ulf Hagström
Allmänna domstolar m. m.
Initiativärende rörande en tingsrättsdom i vilken den tilltalade
dömts till skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård)
trots att förutsättningarna för sådan påföljd inte
varit uppfyllda
(Dnr 1808-1988)
Genom dom den 24 maj 1988 fällde Enköpings tingsrätt B. till ansvar för
olovlig körning och rattfylleri. Påföljden bestämdes till skyddstillsyn med
särskild behandlingsplan, s. k. kontraktsvård. I domslutet angavs bl. a. att
om fängelse i stället hade valts som påföljd skulle fängelse två månader ha
ådömts.
Av handlingarna i målet kunde utläsas bl. a. följande.
I ett yttrande till tingsrätten den 20 maj 1988 anförde skyddskonsulenten
i Botkyrka distrikt genom behandlingsassistenten Ronald Sander att
kontraktsvård inte kunde anses vara en lämplig påföljd för B., då hon har
uppenbara svårigheter att fullfölja ett eventuellt vårdkontrakt som förutsätter
att hon under behandlingstiden helt avstår från alkohol.
Huvudförhandling hölls den 24 maj. Rätten bestod av rådmannen Jan
Zingmark och tre nämndemän. Enligt protokollet från förhandlingen förklarade
B. att hon samtyckte till att ”underkasta sig kontraktsvård enligt
en behandlingsplan”. Dom avkunnades senare under dagen i parternas
utevaro.
På det nämnda yttrandet från skyddskonsulenten återfanns en anteckning
om ett telefonsamtal den 27 maj 1988 mellan Sander och Zingmark.
Vid detta telefonsamtal föreslog Sander följande behandlingsplan. ”B.
undergår behandling i ett år och intas för en inledande period på vårdhemmet
Kydingeholm.” — — — ”Krav på drogfrihet uppställs.” Uppgift om
den av Sander föreslagna vårdplanen fanns i tingsrättens dom.
I påföljdsfrågan uttalades i domen bl. a. följande.
Vad i målet upplysts om B:s personliga förhållanden ger grundad anledning
anta, att skyddstillsyn kan bidra till att B. avhåller sig från fortsatt
brottslighet. Det kan antas att missbruk av beroendeframkallande medel i
väsentlig grad har bidrag till att brotten har begåtts. B. har förklarat sig
villig att undergå behandling enligt en för henne uppgjord plan. Skyddstillsyn
får därför anses vara en tillräckligt ingripande påföljd.
På grund av det anförda skall B. dömas till skyddstillsyn med särskild
behandlingsplan. En mera detaljerad sådan bör upprättas i enlighet med
de intentioner som anges i yttrande från skyddskonsulenten, varpå B. bör
beredas tillfälle att lämna nytt samtycke.
Med anledning av vad som framgick av handlingarna i målet anmodades
tingsrätten att yttra sig i följande hänseenden.
1. En förutsättning för att påföljden skall kunna bestämmas till s. k.
kontraktsvård är att den tilltalade samtyckt till att undergå behandling
enligt en för honom eller henne uppgjord behandlingsplan. Var denna
förutsättning uppfylld?
2. Är den i domen återgivna behandlingsplanen tillräckligt specificerad
för att kunna ligga till grund för verkställigheten? (jfr. prop. 1986/87:106
s. 69 f.).
3. 28 kap. 6 § andra stycket brottsbalken innehåller en obligatorisk regel
att domstolen i domen skall meddela föreskrift om den behandlingsplan
som den tilltalade har åtagit sig att följa (jfr prop. 1986/87:106 s. 73).
Varför har sådan föreskrift inte meddelats?
4. Tingsrätten synes till grund för sin dom ha lagt uppgifter som inhämtats
sedan huvudförhandlingen avslutats och dom avkunnats. Är detta
riktigt och vad är i så fall bakgrunden härtill? Ägde förnyad överläggning
med nämnden rum?
1 yttrande anförde tf. lagmannen Jan Zingmark bl. a. följande.
1. B. förklarade sig villig att undergå behandling enligt en behandlingsplan.
Någon sådan förelåg inte vid huvudförhandlingen. Det måste visserligen
ha stått klart för B. och hennes försvarare att en särskild plan skulle
upprättas. Då emellertid B. före domens avkunnande inte fick tillfälle att
ta ställning till en upprättad och någorlunda preciserad behandlingsplan,
vilket måste anses vara ett villkor för samtycke, var förutsättningen inte
uppfylld.
2.1 den skrivna domen anges huvuddragen i behandlingsplanen. Detaljföreskrifter
var i det uppkomna läget inte möjliga att få med i domen. Där
anmärks dock att en detaljerad plan borde upprättas i enlighet med angivna
intentioner, varpå B. borde beredas tillfälle att lämna nytt samtycke.
Det torde få medges att den i domen återgivna behandlingsplanen inte är
tillräckligt specificerad.
3. Att det i domen inte meddelades föreskrift om den behandlingsplan
som skulle följas, berodde på att någon detaljerad och slutgiltig behandlingsplan
inte förelåg.
4. Som redovisats i akten inhämtades efter domsavkunnandet kompletterande
upplysningar från skyddskonsulenten. I avsaknad av en uppgjord
behandlingsplan bedömdes detta nödvändigt för att kontraktsvård skulle
kunna komma till stånd. Förnyad överläggning med nämnden ägde inte
rum av det skälet att dom var avkunnad.
Som framgår av det ovanstående har handläggningen varit behäftad
med vissa brister, alla emanerande från det förhållandet att någon uppgjord
behandlingsplan inte kom rätten tillhanda före huvudförhandlingen.
Jag inser nu att jag hade bort inställa huvudförhandlingen eller efter dess
slut innehålla domen och förordna om fortsatt eller ny huvudförhandling,
varvid tillfälle hade funnits att införskaffa en detaljerad behandlingsplan.
Handläggningen har dock styrts av intresset att snarast möjligt åstadkomma
kontraktsvård för B., som efter långvarigt alkoholmissbruk var i stort
behov av behandling och vid huvudförhandlingen förklarade sig villig att
underkasta sig kontraktsvård.
Efter en redogörelse av bestämmelserna i 28 kap. 1 § första och andra
styckena och 6 § brottsbalken samt uttalanden i prop. 1986/87:106 (s. 69
f.) uttalade JO Wigelius i ett beslut den 5 december 1988 avslutningsvis
följande.
Vid huvudförhandlingen i tingsrätten förelåg inte någon behandlingsplan
som B. hade lämnat sitt samtycke till. En grundläggande förutsättning
för kontraktsvård var således inte uppfylld vid huvudförhandlingstillfallet.
Vad gäller den behandlingsplan sorn så småningom föreslogs av Sander
saknas skäl till någon mera ingående analys från min sida. Dock vill jag
ifrågasätta om den kan anses uppfylla de krav på precisering som bör
ställas på en sådan plan.
Genom att lägga uppgifter till grund för domen som inhämtats sedan
huvudförhandlingen avslutats, har tingsrätten brutit mot 30 kap. 2 § första
stycket rättegångsbalken. Detta utgör ett grovt rättegångsfel.
Tingsrättens dom har vunnit laga kraft. Den kan därför inte angripas
annat än med särskilt rättsmedel.
Handläggningen av påföljdsfrågan har i flera viktiga avseenden varit
bristfällig. Jag har emellertid vid närmare övervägande valt att inte gå
vidare i saken.
Jag överlämnar en kopia av detta beslut till riksåklagaren för kännedom
och de eventuella åtgärder som han kan finna påkallade.
Med detta avslutar jag ärendet.
Riksåklagaren överlämnade ärendet till regionåklagarmyndigheten i Västerås
för prövning och eventuell handläggning av frågan om besvär över
domvilla. Regionåklagarmyndigheten anförde därefter domvillobesvär. I
ett beslut den 24 februari 1989 undanröjde Svea hovrätt Enköpings tingsrätts
dom med hänvisning till att grova rättegångsfel förekommit och
förordnade att ny handläggning skulle äga rum vid tingsrätten.
Åtal utan att den misstänkte fått del av förundersökningsprotokollet;
huvudförhandling påböijad utan att den tilltalade fått
del av stämning och kallelse; uttalande angående skyldigheten
att avge yttrande till JO
(Dnr 1373-1987)
1 Klagomålen
N. begärde i ett brev till JO prövning av rikspolisstyrelsens och åklagarmyndighetens
i Stockholm agerande under en viss narkotikabrottsutredning
samt av Stockholms tingsrätts handläggning av det efterföljande
brottmålet. N. berättade bl. a. följande.
Han hade under förundersökningen varit berövad friheten under tiden
den 27 november 1986 —den 15 januari 1987. Under den perioden
företogs husrannsakan i hans bostad i Fjärdhundra. De polismän som
verkställde förrättningen brydde sig ej om att stänga efter sig, vilket fick till
följd att vattensystemet frös sönder. Han hade på grund därav inte kunnat
nyttja sin bostad efter frigivandet. Den 26 mars sändes förundersökningsprotokollet
till hans försvarare för genomgång av detta med N. Advokaten
fick emellertid inte någon kontakt med honom. Detta ledde till att kam
-
maråklagaren Birgit Hallberg väckte åtal mot honom utan att han dessförinnan
fått ta del av förundersökningen. Tingsrätten utfärdade omedelbart
stämning och kallelse till huvudförhandling att äga rum den 2, 3, 7, 9 och
10 april. Handlingen sändes med post till Fjärdhundra, men eftersom han
ej kunde bo där vid tillfället, fick han ingen kännedom om dessa. Därför
infann han sig inte heller till den första förhandlingsdagen. Trots att hans
försvarare begärde att förhandlingen skulle ställas in, påbörjades denna.
Samtidigt beslöt tingsrätten att N. skulle hämtas. Hämtningsförsöket misslyckades.
Emellertid lyckades hans advokat få tag på honom och N. inställde
sig påföljande förmiddag. Först då fick han del av förundersökningen
och stämningen. Han bereddes tillfälle att ta del av de medtilltalades
uppgifter under den första rättegångsdagen genom uppspelning av bandupptagning.
N. önskade få svar på följande frågor.
1. Var det verkligen riktigt att en rättegång påböijades innan han ens
haft en möjlighet att gå igenom förundersökningsmaterialet och stämning?
2. Skulle han inte ha haft möjlighet att få skälig tid på sig att gå igenom
förundersökningsmaterialet för att på så sätt eventuellt begära kompletterande
utredning?
3. Efter genomgång av stämning skulle han rimligtvis ha haft möjlighet
att åberopa egen bevisning, vilken rätt han betagits i detta fall. Skulle han
ej ha haft denna möjlighet?
4. Fick verkligen rätten besluta om polishämtning, trots att han inte var
kallad eller ens delgiven handlingarna i målet?
5. Får verkligen en rättegång påböijas mot en person som löper risk att
få 5 — 6 års fängelse utan att denne ens är närvarande?
6. Enligt uppgift hade samtliga försvarare anfört hinder för huvudförhandling
på grund utav att i N:s fall han var frånvarande, och i övriga fall
att de tilltalade önskade kompletterande förhör samt åberopa egen bevisning.
Denna begäran hade avslagits med den motiveringen att det var
praktiskt att ha förhandlingen nu när i vart fall de flesta var närvarande.
N:s fråga var: Fick verkligen praktiska skäl ta överhanden, när det gällde
en sådan viktig fråga som kompletterande utredning, åberopande av egen
bevisning samt tilltalads utevaro?
2 Utredning
2.1 Yttrande från rikspolisstyrelsen
Efter remiss till rikspolisstyrelsen inkom överdirektören Ulf Waldau med
yttrande. Till detta var fogat upplysningar från kriminalinspektören Mats
Uveskog samt yttrande från kommissarien Birger Hemmingsson, chef för
narkotikaroteln vid rikskriminalsektionen.
Waldau anförde följande.
Verkställighet av husrannsakan
De närmare bestämmelserna härom återfinns i 28 kap. rättegångsbalken.
Förrättningen har beslutats av åklagare och ägde rum den 12 december
1986 då N. satt häktad i ärendet. Enligt den promemoria som upprättats
av de kriminalinspektörer som förrättade husrannsakan har nyckel till
fastigheten hängt på en spik i ett pumphus. Nyckeln hängdes tillbaka på
sin plats sedan husrannsakan skett. Inga dörrar har, enligt vad som uppgivits,
lämnats öppna eller olåsta.
Det kan enligt rikspolisstyrelsens uppfattning inte uteslutas att även
andra personer kände till fastighetsnyckelns placering och således kunnat
bereda sig tillträde till fastigheten under tiden 12 december 1986—15
januari 1987, då N. ännu var berövad friheten. Styrelsen anser att husrannsakan
har verkställts enligt gällande bestämmelser och att något fel
vid densamma inte har begåtts.
Delgivning av förundersökning
I rättegångsbalken har lagts vikt vid att den misstänkte bl. a. skall få del av
utredningsmaterialet. När en förundersökning slutförts skall den misstänkte
och hans försvarare få tillfälle att erhålla kännedom om vad som
förekommit vid förundersökningen, 23 kap. 18 § 1 st 2 p rättegångsbalken.
Bestämmelserna har tillkommit i den misstänktes intresse för att förhindra
att åtal väcks då det inte skulle ha skett. Till förekommande härav är det
därför viktigt att den misstänkte och hans försvarare erhåller tillfälle att
taga del av utredningen och — vid behov därav — begära kompletterande
utredning.
Stadgandet säger inte att ”delgivning” skall äga rum, vilket hade inneburit
ett formellt förfarande enligt 33 kap. rättegångsbalken. Hur underrättelsen
skall meddelas samt hur den misstänkte och försvararen skall få
tillfälle att ta del av utredningen anges således inte i lagen.
I det aktuella ärendet har den 25 mars 1987 kopior av förundersökningsprotokollet
överlämnats till samtliga försvarare i utredningen med en
begäran om erinringar senast den 1 april 1987. Av yttrandet från polisbyrå
II framgår att N:s advokat lovat kontakta N. för en gemensam genomgång
av protokollet.
Det kan i detta sammanhang erinras om bestämmelserna i 12 a § 2 st.
förundersökningskungörelsen, där det stadgas följande.
”Har underrättelse som avses i första stycket lämnats skriftligen skall
genom skriftligt erkännande eller på annat sätt framgå att den misstänkte
och hans försvarare fått del av underrättelsen. Underrättelsen må sändas i
vanligt brev, om det ej av särskilda skäl kan antagas att adressaten ej skulle
erhålla underrättelsen därigenom.”
Den misstänkte har således en ovillkorlig rätt att få ta del av utredningen.
Förhörsledarna borde därför på lämpligt sätt ha meddelat N. att
dennes försvarare erhållit kopior av förundersökningsprotokollet. Med
hänsyn till att försvararen lovat meddela den misstänkte och tillsammans
med denne gå igenom utredningsmaterialet anser rikspolisstyrelsen att
polismännens underlåtenhet att meddela den misstänkte var ursäktlig.
2.2 Yttrande från åklagarmyndigheten
Klagomålen remitterades jämväl till åklagarmyndigheten i Stockholms
åklagardistrikt. Kammaråklagaren Birgit Hallberg anförde följande i sitt
yttrande.
I målet var från böljan alla tre inblandade häktade. Den 15 januari 1987
försattes N. på fri fot. Den 13 mars 1987 var N. med sin försvarare,
advokat Nils Uggla, på ett sista förhör på rikskriminalens B rotel. Det
överenskoms då att delgivningen enligt 23 kap. 18 § 1 st rättegångsbalken
skulle ske genom advokatens försorg. Detta var för att spara tid. N. var
nämligen ej helt installerad i Fjärdhundra, utan vistades en del i Stockholm.
Problem att nå honom brevledes kunde uppstå. Han hade kontakt
med sin frånskilda hustru, som var bosatt i Stockholm och som hade
vårdnaden om sonen. Via henne kunde N. nås telefonledes.
Av den anledningen lämnades den 25 mars 1987 två exemplar av förundersökningen
å advokatens kontor. Med följde en skrivelse, ställd till
vederbörande försvarsadvokat och undertecknad av mig. Önskemål om
ytterligare utredning skulle vara mig tillhanda senast den 30 mars 1987 —
. Denna tidsfrist ansåg jag som skäligt rådrum.
Två advokater hörde av sig. Då jag ej hörde något från advokat Uggla,
tolkade jag detta som att han och hans klient ej hade något att erinra mot
utredningen och att självfallet delgivning med N. skett. Någon begäran om
ytterligare tidsfrist inkom ej från advokat Uggla. Både advokaten och N.
kände till att huvudförhandlingen var nära förestående.
Jag väckte åtal på eftermiddagen den 30 mars 1987.
Målet var utsatt till huvudförhandling med början den 2 april 1987.
Då jag hade två större narkotikamål med häktade personer samtidigt,
varav den ena avsåg ungdomar, gjorde tingsrätten allt för att få ut målet så
att ingen skulle bli lidande. Då jag följt hela förundersökningen var det
svårt för annan åklagare att överta ett av målen först för en lång huvudförhandling.
Då huvudförhandlingen i detta mål påropades den 2 april visade det sig
att N. varken var delgiven förundersökningsprotokollet eller kallelsen till
huvudförhandlingen.
De båda andra i målet hade varit anhållna sedan den 27 november 1986
och häktade sedan den 5 december 1986. För dem gällde att förhandlingen
skulle hållas inom en vecka. Därför påbörjades denna. Den 3 april 1987
infann sig N. med sin försvarare till den fortsatta förhandlingen. Först den
9 april behandlades N. åtalspunkt.
Jag anser att advokat Uggla skulle hort av sig till undertecknad med
begäran om förlängd tidsfrist för delgivning och att det ej var fel att
påbörja huvudförhandlingen gentemot de båda andra inblandade. Rättegången
mot N. hade kunnat handläggas separat, om ej denne infunnit sig.
2.3 Yttrande från tingsrätten
Slutligen remitterades ärendet till lagmannen vid Stockholms tingsrätt.
Denne inhämtade yttrande från rådmannen Bengt Bondeson, som däri
uppgav följande.
I det ifrågavarande målet väcktes åtal den 30 mars 1987. N. som varit
berövad friheten såsom häktad och anhållen från den 27 november 1986
till den 15 januari 1987 hade såsom medtilltalade två personer vilka båda
var häktade. För de sistnämnda gällde regeln i 45 kap. 14 § 2 st rättegångsbalken.
Huvudförhandling skulle hållas inom en vecka, såvida ej längre
uppskov var nödvändigt. Huvudförhandlingen, som beräknades pågå
fram till påskhelgen påbörjades den 2 april 1987. Det förelåg på grund av
den instundande helgen och på grund av förekomsten av andra mål med
häktade personer mycket stora svårigheter att senarelägga förhandlingen i
avvaktan på att N. skulle nås av kallelse. Ett sådant förfarande torde även
ha nödvändiggjort ett byte av åklagare, något som skulle lett till ytterligare
fördröjning, enligt vad som kunde bedömas som rimligt.
Med hänsyn till dessa förhållanden och till den ovan anförda bestämmelsen
i rättegångsbalken vill jag på fråga 1 svara att det var riktigt att
påbörja rättegången i målet trots att N. ej var delgiven kallelse.
Beträffande fråga 3 kan sägas att N. sedan han den 3 april infunnit sig
till huvudförhandlingen i princip hade 20 dagar på sig fram till domen, om
han velat åberopa egen bevisning. För den händelse att N. ej alls infunnit
sig till huvudförhandlingen skulle målet endast kunnat avgöras beträffande
de häktade. Därvid hade rättegången mot N. fått hållas vid senare
tillfälle.
Angående fråga 4 är det min uppfattning att förutsättningarna för hämtning
i hög grad var för handen. Målet rörde mycket allvarlig narkotikabrottslighet
begången av synnerligen svårt kriminellt belastade personer.
Det framstod som mycket osannolikt att N. var okunnig om att åtal skulle
väckas eller okunnig om tid för huvudförhandlingen. Det framstod vidare,
för målets allsidiga belysning, som mycket angeläget att nå N. och att få
denne att medverka vid rättegången, något som ju också lyckades.
Vidkommande fråga 5 skulle, som ovan anförts, huvudförhandlingen
mot N. ha avbrutits om denne ej alls inställt sig. Huvudförhandlingen för
hans del kan reellt sett sägas ha påböijats först den 3 april, sedan N. —
enligt vad som framgår av protokollet — informerats om vad som hänt
dagen innan. Vad som i målet lades N. till last synes f. ö. aldrig, med
nuvarande straffmätningspraxis ha kunnat leda till det av N. påstådda
straffet.
Vad slutligen gäller fråga 6 vill jag anföra att den av N. citerade ”uppgiften”
är riktig i så måtto att samtliga försvarare anförde hinder mot huvudförhandlingen.
Däremot synes uppgiftslämnaren felaktigt göra gällande att
”praktiska skäl” varit avgörande då avslaget motiverades.
Som ovan anförts vid svaren på övriga frågor har rättegångsbalkens
regler varit helt avgörande.
Chefsrådmannen på avd. 16, Ingvar Gunnarson, förklarade att han inte
hade något att tillägga till vad Bondeson anfört.
Lagmannen Carl-Anton Spak förklarade i sitt yttrande att de frågeställningar
som uppkommit i ärendet avsåg ställningstaganden som rätten gjort
under pågående rättegång och att han som lagman och administrativ chef
för tingsrätten inte ansåg sig böra göra särskilda uttalanden om lämpligheten
av de ställningstaganden som gjorts av rätten i målet.
3 JO:s bedömning
I ett beslut den 9 december 1988 anförde JO Wigelius i huvudsak följande.
3.1 Förfarandet vid husrannsakan
N. har påstått att de polismän, som verkställde husrannsakningen, inte
tillslutit fastigheten efter förrättningen och att detta förorsakat att vattensystemet
i fastigheten frusit sönder. Från rikspolisstyrelsen har N:s uppgifter
bestritts. Jag har inte funnit det meningsfullt att genom ytterligare
utredningsåtgärder söka klarlägga vad som förekommit i samband med att
förrättningen avslutades.
3.2 Delgivningen avJorundersökningsprotokollet
I 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken föreskrivs följande: ”Då
förundersökningen kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet,
skall han, då han hörs, underrättas om misstanken. Den misstänkte
och hans försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan
men för utredningen, ta del av vad som förekommit vid förundersökningen.
De har vidare rätt att ange den utredning de anser önskvärd och i
övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse härom skall lämnas
eller sändas till den misstänkte och hans försvarare, varvid skäligt rådrum
skall beredas dem. Åtal får inte beslutas, innan detta skett.”
Av 12 a § andra stycket forundersökningskungörelsen framgår att, om
underrättelse till den misstänkte och hans försvarare enligt ovan citerade
lagrum lämnats skriftligen, genom skriftligt erkännande eller på annat sätt
skall framgå att den misstänkte och hans försvarare fått del av underrättelsen.
Underrättelsen får sändas i vanligt brev, om det ej av särskilda skäl
kan antagas att adressaten ej skulle erhålla underrättelsen därigenom. Vad
som nu sagts gäller ej underrättelse till den misstänkte, om för brottet är
stadgat svårare straff än fängelse sex månader. För det brott N. misstänktes
var svårare straff än fängelse sex månader föreskrivet.
Av de tre i ärendet misstänkta personerna befann sig endast N. på fri fot
när förundersökningsprotokollet sammanställts. Med hänsyn främst till de
häktades situation var det angeläget att åtalsprövning kom till stånd så
snabbt som möjligt. N:s försvarare hade på grund av komplikationerna
med N:s bostadsförhållanden åtagit sig att delge denne förundersökningen.
I den missivskrivelse som bilades förundersökningen i samband med att
protokollet sändes till försvararen meddelade åklagaren att eventuella
önskemål om ytterligare utredning skulle vara henne tillhanda senast den
30 mars. Eftersom försvararen inte lät sig avhöra inom nämnda tid utgick
åklagaren felaktigt från att N. fått del av förundersökningen och att man
från försvararens sida inte påkallade någon ytterligare utredning. Det är
beklagligt att försvararen inte underrättade åklagaren om att han inte
lyckats nå sin klient. Även om N:s bostadsförhållanden var ovissa borde
enligt min mening i vart fall polismyndigheten skriftligen ha underrättat
N. om att försvararen tillställts protokollet. Vidare borde Birgit Hallberg,
med hänsyn till att åtal ej får väckas förrän den misstänkte beretts tillfälle
att ta del av förundersökningen och till att delgivningsforfarandet inte helt
korrekt överlåtits på försvararen, ha kontrollerat att N. verkligen tagit del
av förundersökningen. Som det nu kom att utveckla sig väcktes åtal utan
att N:s rättigheter tillgodosågs. Då jag utgår ifrån att det inträffade huvudsakligen
har berott på missförstånd, går jag inte vidare i saken utan erinrar
endast om att delgivning av förundersökningen skall ske på föreskrivet
sätt.
3.3 Tingsrättens handläggning
Tingsrätten utfärdade den 30 mars 1987 stämning med kallelse till huvudförhandling
med början den 2 april. Handlingarna tillställdes N. i vanligt
lösbrev under hans bostadsadress i Fjärdhundra. När huvudförhandlingen
påbörjades den 2 april var N. ej tillstädes. Ej heller fanns något bevis om
att N. delgivits stämning. Tvärtom gav försvararens upplysningar skäl
anta att N. t. o. m. saknade kännedom om att förundersökningen avslutats.
Tingsrätten fann emellertid inte hinder föreligga utan påbörjade huvudför
-
handlingen. Samtidigt beslöts att N. skulle hämtas. När N. påföljande dag
inställde sig fick han del av förundersökningen och stämningen samt av
vad som förekommit under den första rättegångsdagen.
Vad först gäller stämningsförfarandet vill jag uttala min förvåning över
att tingsrätten lät sig nöja med ordinär delgivning. Såvitt jag kan bedöma
torde det i vart fall inte ha funnits några större möjligheter att på den korta
tidsrymd som stod till buds hinna få in något delgivningserkännande.
Vad därefter rör frågan om företagandet av målet mot N. till huvudförhandling
under förhandenvarande omständigheter vill jag anföra detta.
Det fanns inte något legalt hinder mot att åtalet mot de båda häktade
personerna handlades åtskilt från åtalet mot N.; se 45 kap. 2 § RB. Tvärtemot
vad Bondeson anfört kan således något annat än rent praktiska skäl
inte åberopas till stöd för påbörjandet av huvudförhandlingen i målet mot
N. i dennes utevaro. Det är därtill alldeles klart att detta förfarande inte
överensstämde med rättegångsbalkens regler. Det ligger i sakens natur att
en första förutsättning för tillämpningen av reglerna i 46 kap. RB om
påbörjande och/eller slutförande av huvudförhandling, när den tilltalade
har uteblivit, är att åtminstone stämningen i målet har delgivits honom. I
de flesta fall fordras att också kallelse till huvudförhandlingen har kommit
honom till del. Av de upplysningar som N:s försvarare lämnade före
förhandlingen framgick att N. inte ens kunde antas ha fått del av förundersökningsprotokollet
i dess slutliga utformning. Att vid sådant förhållande
påbörja huvudförhandlingen i målet mot N., utgjorde enligt min mening
ett brott mot regler av grundläggande betydelse för rättssäkerheten.
Motsvarande synpunkter kan anläggas på tingsrättens beslut om hämtning
av N. till förhandlingen. Jag kan inte se att någon förutsättning för ett
sådant beslut förelåg enligt 45 kap. 15 § eller 46 kap. 15 § RB.
Jag kan ha viss förståelse för att misstag av angivna slag kan göras i en
pressad arbetssituation. Vad jag däremot inte kan förstå är att Bondeson
och Gunnarson i yttranden hit kan hävda att det inträffade stått i överensstämmelse
med rättegångsbalkens regler. Detta är betänkligt. Det enda
skälet till att jag med tvekan avstår från att gå vidare i saken är att N.
sammantaget, som handläggningen utvecklade sig, inte torde ha drabbats
av något faktiskt förfång av mer än ringa art. Jag har i sammanhanget inte
funnit skäl att pröva frågan om det också förelegat hinder för huvudförhandling
mot de båda häktade.
3.4 Övrigt
Spak har angivit att han som lagman och administrativ chef för tingsrätten
inte ansett sig böra göra särskilda uttalanden om lämpligheten av de
ställningstaganden som gjorts av rätten under pågående rättegång. Med
anledning härav vill jag framhålla att, om chefen för en myndighet anmodas
att till JO inkomma med yttrande i en fråga som avser lämpligheten i
ett visst förfarande, han har att efter bästa förmåga uttala sig i saken.
Därvid kan han naturligvis komma till slutsatsen att det måste få ankomma
på den enskilde befattningshavaren att inom lagens ram ta den ställning
som han med hänsyn till omständigheterna finner lämpligast. Vad
som nu sagts gäller handläggningsfrågor. Ett annat synsätt kan vara befogat
i fråga om t. ex. en tingsrätts avgörande i sak. Det finns emellertid inga skäl
att i detta sammanhang ta upp det spörsmålet.
Kritik mot tingsrätt för att stämning i brottmål inte utfärdats
utan dröjsmål; förfarandet vid omlottning av mål inom tingsrätten
(Dnr
2855-1987)
C. framförde klagomål mot den långsamma handläggningen av ett brottmål
vid Stockholms tingsrätt angående hastighetsöverträdelse m. m. Vid
granskning av tingsrättens akt framkom bl. a. följande.
Den 1 oktober 1984 utfärdades ett strafföreläggande för C. avseende
bl. a. hastighetsöverträdelse den 14 augusti 1984. C. bestred föreläggandet
och den 29 oktober samma år ingavs till Stockholms tingsrätt, avdelning
19, stämningsansökan i saken. S. k. bevisstämning utfärdades den 23 maj
1985 och delgavs C. strax därefter. Målet lottades sedan om till avdelning
18. I början av november 1987 utfärdades kallelse till huvudförhandling
den 2 december 1987. Huvudförhandling hölls detta datum och dom
meddelades samma dag.
Efter remiss avgav lagmannen vid tingsrätten, Carl-Anton Spak, yttrande.
I ett beslut den 25 oktober 1988 anförde JO Wigelius bl. a. följande i
bedömningsdelen.
Av utredningen framgår att stämning utfärdats först nära sju månader
efter det att stämningsansökan givits in till tingsrätten. När stämningsansökan
kommit in till rätten skall enligt 45 kap. 8 § rättegångsbalken prövas
om ansökan skall avvisas. Denna prövning bör ske snarast och torde väl i
allmänhet göras i anslutning till att stämningsansökan kommer in till
rätten. Om ansökan inte avvisas, skall enligt 45 kap. 9 § rättegångsbalken
rätten utfärda stämning på den tilltalade att svara på åtalet. Någon tidsfrist
för utfärdande av stämning har inte föreskrivits men bestämmelsen torde
förutsätta att stämning utfärdas utan dröjsmål. Detta är angeläget av det
skälet att den tilltalade inte under längre tid skall vara ovetande om att åtal
väckts samt till att vissa rättsverkningar är knutna till tidpunkten då
stämningen delges den tilltalade. Som jag påpekat tidigare i inspektionsprotokoll
bör inte förekomma längre dröjsmål med utfärdande av stämning
än högst ett par veckor. Stora balanser och i övrigt tung arbetsbörda
kan på intet sätt ursäkta avsteg härifrån. I ärendet har inte heller i övrigt
framkommit något som kan motivera undantag från denna princip. Det är
anmärkningsvärt att målet blivit liggande så länge utan att stämning
utfärdats och jag ser allvarligt på detta förhållande. Eftersom tingsrätten
självmant vidtagit åtgärder och genom föreliggande ärende gjorts uppmärksam
på saken är det dock tillräckligt med detta uttalande.
Som framgår lottades målet om i september 1986 från avdelning 19 till
avdelning 18. Av tingsrättens akt framgår dock inte detta på annat sätt än
att avdelnings- och målnummer på dagboksbladet strukits över och ersatts
med nya nummer. Till förebyggande av missförstånd bör av akten tydligare
framgå att omlottning skett, t. ex. genom att det på dagboksbladet görs
en anteckning om att målet lottats om viss dag. Den tilltalade synes inte
heller ha fått besked om att målet lottats om, vilket kan ha föranlett besvär
för denne vid kontakter med tingsrätten. När mål lottas om bör således
den tilltalade underrättas.
Tingsrätt har i mål om olovlig vistelse meddelat påföljdseftergift
och i domen beslutat om häktning av den tilltalade för
säkerställande av verkställighet av utvisningsbeslut
(Dnr 948-1987)
Bakgrund
Nacka tingsrätt dömde den 13 oktober 1983 P. till fängelse för vissa
förmögenhetsbrott. Samtidigt beslöt tingsrätten utvisa P. med förbud för
honom att återvända till Sverige före den 13 oktober 1988. Domen vann
laga kraft och utvisningsbeslutet verkställdes. P. dömdes dels den 2 maj
1984 till villkorlig dom, dels den 30 maj 1985 till fängelse, i båda fallen för
bl. a. olovlig vistelse i riket. Sedan P. ånyo olovligen återvänt till riket,
dömdes han den 14 oktober 1985 av Nacka tingsrätt för olovlig vistelse i
riket. Han förklarades då jämlikt bestämmelserna i 33 kap. 2 § tredje
stycket brottsbalken fri från påföljd för brottet. I målet hade inhämtats ett
läkarintyg enligt 7 § lagen om personundersökning i brottmål. I domen
beslöts att P. skulle kvarbli i häkte i avbidan på att domen i ansvarsdelen
vann laga kraft, enär det skäligen kunde befaras att han på fri fot skulle
undandra sig verkställighet av gällande utvisningsbeslut. P. förpassades ur
riket den 22 oktober 1985.
P. återvände i november 1986 till Sverige, där han olovligen uppehöll sig
tills han den 20 november greps av polis som misstänkt för försök till stöld
jämte olovlig vistelse i riket. Under utredningen framkom att P. var
avviken från ett mentalsjukhus i Finland. P. anhölls den 21 november av
åklagarmyndigheten i Nacka, som den 25 november väckte åtal mot honom
för försök till stöld alternativt egenmäktigt förfarande samt olovlig
vistelse i riket. Nacka tingsrätt företog målet till gemensam häktnings- och
huvudförhandling den 27 november 1986 och P. dömdes samma dag för
egenmäktigt förfarande och olovlig vistelse. Liksom vid det senaste domstillfället
förklarades att P. skulle vara fri från påföljd. P. blev även denna
gång häktad och det beslöts att han i häkte skulle avbida att domen i
ansvarsdelen vann laga kraft, eftersom det skäligen kunde befaras att P. på
fri fot skulle undandra sig verkställighet av gällande utvisningsbeslut. P.
förpassades ur riket den 29 november 1986.
Klagomål
Advokaten Kerstin Koorti ifrågasatte i brev, som kom in till JO den 16
mars 1987, riktigheten av Nacka tingsrätts beslut att häkta P., eftersom
tingsrätten samtidigt förklarat att P. skulle vara fri från påföljd.
Utredning
Efter remiss till lagmannen vid Nacka tingsrätt inkom tf. lagmannen Lars
Qwist med yttrande över klagomålen från Kerstin Koorti. Till detta var
fogat upplysningar från hovrättsrådet Torgil Melin, som var ordförande
vid handläggningen av inte bara det mål klagomålen avsåg utan också
målet i oktober 1985.
Melin anförde bl. a. följande.
För häktning enligt 24:21 1 st RB krävs till en början att den tilltalade
döms för ett häktningsgrundande brott. I detta fall hade ju tingsrätten
förklarat P. skyldig till ett sådant brott nämligen olovlig vistelse i riket. En
dylik sakerförklaring måste i förevarande hänseende vara att jämställa
med en fällande dom. Sålunda torde den tilltalade ha rätt att föra talan
mot en sådan dom och yrka frikännande (se Welamson, Rättegång VI, 2
uppl 1978 s 28 x).
Jag delar Koortis uppfattning att om domstolen inte dömer till en
frihetsberövande påföljd så bör den i allmänhet inte i samband med
domen häkta den dömde eller förordna om dennes kvarstannande i häkte
även om det aktuella brottet i och för sig är häktningsgrundande. Emellertid
fanns i detta fall starka skäl att frångå nämnda princip med hänsyn till
det häktningsgrundande brottets karaktär och det förbud som gällde för P.
att vistas i riket. Jag vill erinra om att det aktuella fallet på visst sätt är
jämförbart med det fall då någon döms till utvisning och domstolen i
samband därmed överväger häktning, dvs. det fall som avses i andra
stycket i 24:21 RB. I sistnämnda fall har lagstiftaren inte varit främmande
för att domstolen skall kunna häkta den utvisade även om denne förutom
utvisning ådöms endast villkorlig dom eller skyddstillsyn (se prop
1979/80:96 s lil y).
Koorti tycks förutsätta att även om tingsrätten hade ogillat åklagarens
häktningsyrkande och därför enligt 24:16 2 st RB omedelbart hade måst
försätta P. på fri fot han ändå genast skulle ha blivit tvångsvis omhändertagen
för förpassning ur riket. Det är naturligtvis inte omöjligt att de polismän
som förde P. till häktningsförhandlingen sedan tingsrätten ogillat
häktningsyrkandet med stöd av 55 § 1 st utlänningslagen skulle ha omhändertagit
P. i avvaktan på polismyndighets beslut om förpassning. Men
några garantier för att så skulle ske hade givetvis inte tingsrätten när den
övervägde häktningsfrågan. Man kan väl tvärtom anta att polismännen
skulle ha ställt sig ytterst tveksamma till att gripa P. omedelbart efter det
att de hört tingsrättens beslut om hans frigivande.
Möjligen antyder Koorti att P:s hälsotillstånd skulle ha utgjort ett hinder
mot att häkta honom (se 24:3 1 st RB). I det sammanhanget vill jag
framhålla att den omständigheten i och för sig att tingsrätten på goda
grunder antog att P. var psykiskt sjuk inte kan anses utgöra något hinder
mot häktning av honom. Sålunda anses det ju inte föreligga något hinder
mot att låta en tilltalad kvarstanna i häkte efter förordnande om rättspsykiatrisk
undersökning. Vidare brukar väl domstolarna regelmässigt i samband
med dom mot häktad på sluten psykiatrisk vård förordna om den
dömdes kvarstannande i häkte under förutsättning att häktningsskäl föreligger.
Några relevanta medicinska skäl mot häktning av P. upplystes inte
tingsrätten om före domens avkunnande och några omständigheter som
tydde på att det förelåg sådana skäl kunde inte heller iakttas av tingsrätten.
Slutligen vill jag uttrycka min förvåning över att Koorti inte överklagade
tingsrättens häktningsbeslut fastän hon ansåg detta klart felaktigt. Jag
ifrågasätter om en sådan underlåtenhet är förenlig med god advokatsed.
Qwist yttrade att tingsrättens beslut enligt hans bedömning var riktigt.
Kerstin Koorti inkom med påminnelser.
Melin inkom senare med kompletterande yttrande, vari han framhöll att
Welamsons åberopade uppfattning bekräftats i ett beslut av Högsta domstolen.
JO:s bedömning
I ett beslut den 2 november 1988 anförde JO Wigelius följande.
Till följd av Nacka tingsrätts dom den 13 oktober 1983 saknade P. rätt
att uppehålla sig i riket. Åklagarens talan i målen i oktober 1985 respektive
i november 1986 gällde därför endast — såvitt här är av intresse — frågan
om ansvar för olovlig vistelse i riket. Vid prövning av häktningsfråga i
samband med dom har en domstol att beakta inte endast brottets svårighetsgrad
utan även ådömd påföljd och övriga omständigheter. För att
häktning över huvud skall få ske krävs att den tilltalade döms för brott.
Även om ett beslut att tilltalad skall vara fri från påföljd inte får jämställas
med en frikännande dom anser jag att häktning inte kan ske i sådana fall.
I domen uttalades både 1985 och 1986 att P. i häkte skulle avbida att
domen vann laga kraft i ansvarsdelen. Med hänsyn till tingsrättens bedömning
av påföljdsfrågan anser jag besluten märkliga. Även om det i och för
sig inte var uteslutet att ansvars- och påföljdsfrågan kunde bli föremål för
prövning i hovrätten och att denna därvid kunde göra en annan bedömning
än tingsrätten, måste tingsrätten grunda sitt avgörande av häktningsfrågan
på vad som beslutats i ansvars- och påföljdsfrågan i den egna
instansen. Då, som Melin påpekat, nöjdförklaring inte är möjlig i fall då
någon förklarats vara fri från påföljd, hade besluten kunnat få till följd att
P. blivit berövad friheten hela tre veckor efter vardera domen och detta
oavsett om överklagande blev aktuellt från någondera sidan. Enligt domskälen
skulle P. häktas eftersom det skäligen kunde befaras att P. på fri fot
skulle undandra sig verkställighet av utvisningsbeslutet från 1983. Melin
synes göra gällande att tingsrättens beslut meddelats med stöd av 24 kap.
21 § första stycket RB. Skrivningen i domskälen antyder dock att bestämmelserna
i 24 kap. 21 § andra stycket RB haft inflytande på beslutet. Det
bör då påpekas att bestämmelserna i andra stycket är avsedda för situationen
när beslut om utvisning meddelas. Vid avgörandena i oktober 1985
och november 1986 var frågan om utvisning ej föremål för tingsrättens
2 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
prövning. Det får därför anses felaktigt att ta upp frågan om straffprocessuella
tvångsmedel, nämligen för verkställande av tidigare meddelat beslut.
Kritik mot rådman för underlåtenhet att pröva ett inhibitionsyrkande
(Dnr
472-1988)
Anmälan m.m.
I ett utslag i lagsökningsmål den 12 januari 1988 förordnade Göteborgs
tingsrätt bl. a. att H. skulle avflytta från en av honom förhyrd bostadslägenhet.
I en skrift som inkom till tingsrätten den 18 januari 1988 framförde H.
bl. a. en begäran om återvinning och inhibition och samma dag lades ett
s. k. förenklat tvistemål upp i saken. Den 8 februari 1988 skickade tingsrätten
kallelser till muntlig förberedelse den 8 mars 1988.
Den 23 februari 1988 avhyste kronofogdemyndigheten i Göteborg H.
från lägenheten.
I ett brev till JO anmälde H. bl. a. tingsrätten i Göteborg för att man
underlåtit att skriftligen underrätta kronofogdemyndigheten i Göteborg
om att ärendet var inhiberat.
Utredning
Ärendet remitterades till lagmannen vid Göteborgs tingsrätt för upplysningar
och yttrande.
Lagmannen Inger Lindqvist hänvisade i sitt yttrande till en början till ett
av rådmannen Bengt Orrhage avgivet yttrande, vari denne anförde följande.
1 en till tingsrätten 18.1.1988 inkommen skrift begärde H. återvinning och
inhibition av tingsrättens lagsökningsutslag 12.1.1988. På tingsrättens förfrågan
i telefon samma dag upplyste kronofogdemyndigheten att verkställighet
av utslaget inte hade begärts. Föreningsjuristen Anders Braks, Göteborgs
Fastighetsägareförenings Service AB, var ombud för käranden. Jag
överenskom i telefon 5.2.1988 med Braks’ sekreterare att sammanträde för
forsta inställelse i målet skulle hållas 8.3.1988. Sekreteraren åtog sig samtidigt
att tillse att kronofogdemyndigheten blev anmodad att dröja med
verkställighet, om sådan hade begärts, i avvaktan på rättens handläggning
av återvinningsansökningen. I andra mål har jag inte sällan förlitat mig på
sådant åtagande i telefon av för mig välkända företrädare för käranden och
därför inte meddelat något inhibitionsbeslut. Detta förfaringssätt har inte
tidigare lett till någon komplikation. Därför meddelade jag inte heller den
här gången något inhibitionsbeslut. Jag måste tydligen vara lite försiktigare
i fortsättningen med att förtroendefullt lita på informella åtaganden och
därför underlåta att meddela inhibitionsbeslut.
Härutöver gjorde Inger Lindqvist följande tillägg.
Praxis vid tingsrätten är att omedelbart meddela beslut i fråga om inhibition.
Detta framgår av en förfrågan som jag gjort till åtskilliga domare vid
tingsrätten. Bengt Orrhages yttrande visar att också han för framtiden
kommer att följa denna praxis. Tingsrätten beklagar självfallet det inträffade.
ChefsJO Eklundh anförde följande i beslut den 29 juni 1989.
Bedömning
Frågan om möjligheterna för en tingsrätt att efter ansökan om återvinning
besluta om inhibition av verkställigheten av en tredskodom, ett utslag i
lagsöknings- eller handräckningsmål eller ett slutbevis i ett mål om betalningsföreläggande
är inte uttryckligen lagreglerad. Att en sådan möjlighet
finns framgår emellertid indirekt av utsökningsbalken, såvitt gäller utslag i
lagsökningsmål av 3 kap. 11 §.
Inhibitionsinstitutet är ett viktigt inslag i skyddet för återvinningssökandens
rättssäkerhet. En ansökan om återvinning avser ett avgörande som
kommit till inom ramen för ett summariskt förfarande där rättens avgörande
ofta grundas uteslutande på uppgifter lämnade av kärandeparten.
Visserligen leder de summariska förfarandena sannolikt i de allra flesta fall
fram till materiellt riktiga avgöranden. Det kan emellertid inträffa att
gäldenären i samband med återvinningsansökningen lämnar sådana uppgifter
eller presterar sådan utredning att det avgörande som ansökningen
avser framstår som materiellt tvivelaktigt eller direkt oriktigt. Det är i
sådana fall självfallet angeläget att avgörandet inte verkställs innan frågorna
i målet kan prövas i en vanlig rättegång. Inhibitionsfrågan måste därför
alltid prövas skyndsamt. Man kan i handläggningen inte skilja mellan
inhibitionsyrkanden som framstår som berättigade och sådana som inte
gör det genom att låta skyndsamhetskravet gälla bara för den förstnämnda
kategorin. Den gäldenär som bedöms ha svaga grunder för sitt inhibitionsyrkande
har rätt att så snart som möjligt genom ett avslagsbeslut få ledning
för sitt fortsatta handlande. Det kan inte i något fall godtas att rätten
genom underlåtenhet att besvara ett inhibitionsyrkande i praktiken helt
överlämnar åt kärandeparten att avgöra om verkställigheten skall anstå
eller inte.
Bengt Orrhages sätt att hantera H:s inhibitionsyrkande var således
felaktigt. Jag ser allvarligt på det tillämpade förfaringssättet, som tydligen
förekommit också i andra mål. Med hänsyn dels till att Bengt Orrhage
numera tydligen insett det oriktiga i sitt handlande, dels till att han såvitt
framgår av utredningen hade visst fog för uppfattningen att någon verkställighet
inte skulle begäras avstår jag emellertid från att gå vidare i
frågan.
Anmälan angående Stockholms tingsrätts handläggning av en
framställan från JK om förhör med en journalist vid Dagens
Nyheter har avskrivits
(Dnr 2579-1988)
Som ombud för Dagens Nyheters ansvarige utgivare Christina Jutterström
hemställde advokaten Peter Danowsky om en granskning av Stockholms
tingsrätts handläggning av en framställan från justitiekanslern att vittnesförhör
skulle hållas med Ann-Marie Åsheden, journalist vid Dagens Nyheter,
som ett led i en förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt. I
anmälan togs upp dels den formella handläggningen, bl. a. frågan om JK:s
framställan borde ha kommunicerats med Dagens Nyheter eller AnnMarie
Åsheden, samt tidpunkten för beslutet sedd i relation till en av
Dagens Nyheter ingiven inlaga, dels det materiella avgörandet att tillåta
det begärda vittnesförhöret.
Sedan tingsrättens akt i målet genomgåtts och muntliga upplysningar
inhämtats från chefsrådmannen Ingegerd Westlander, anförde chefsJO
Eklundh i ett beslut den 24 februari 1989 följande.
Det ingår i JO:s uppgifter att granska myndigheters, däribland domstolars,
avgöranden och, om omständigheterna ger anledning till det, uttala sig i
frågan huruvida de strider mot lag eller annan författning eller av något
annat skäl är felaktiga eller olämpliga. Men detta innebär inte att JO skall
överpröva avgörandena på det sätt som en överinstans gör. Beslut av
myndigheter i frågor där den rättsliga regleringen ger utrymme för skilda
bedömningar föranleder enligt fast praxis kritiska uttalanden av JO bara
när det rör sig om klara felbedömningar. Denna återhållsamhet är särskilt
uttalad i fråga om avgöranden av domstolarna, något som har sin grund i
dessas i grundlag fastlagda självständighet i den rättstillämpande verksamheten.
Jag har prövat anmälan mot denna bakgrund och har därvid inte funnit
något som ger mig anledning att vidta någon åtgärd på grund av tingsrättens
beslut att tillåta vittnesförhöret. Detta beslut grundades på regeln i 3
kap. 3 § 4 tryckfrihetsförordningen som innebär att den i paragrafen fastlagda
tystnadsplikten beträffande en författares eller meddelares identitet
skall vika om det är fråga om brott av visst slag och rätten finnér det
erforderligt att det vid förhandling lämnas uppgift huruvida den som är
tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet eller
medverkat till framställningen. I propositionen med förslag till bl. a. det
aktuella lagrummet (1975/76:204) finns inte några uttalanden i frågan hur
uttrycket ”erforderligt” skall tolkas i detta sammanhang. Däremot förs ett
relativt utförligt resonemang (s. lil och 112) i frågan hur anonymitetsskyddet
skall vägas mot motstående intressen i fråga om den bestämmelse
som har tagits in i 3 kap. 3 § 5 och som innebär att rätten ges en allmän
befogenhet att tillåta förhör, om den finner det av hänsyn till allmänt eller
enskilt intresse vara av synnerlig vikt att uppgift lämnas i saken; delar av
detta resonemang återges i anmälan.
Inte heller beträffande tingsrättens handläggning i formellt hänseende
finns skäl till någon åtgärd från min sida. Någon i lag fastlagd skyldighet
för domstolen att i fall av det här aktuella slaget inhämta yttrande från
uppgiftslämnaren eller det massmedieföretag till vilket denne är knuten
finns inte. Däremot infördes den 1 januari 1978 - under hänvisning till
det uttalande i prop. 1975/76:204 som återges i anmälan (prop.
1977/78:62 s. 45 och 46) - en bestämmelse i 36 kap. 8 § andra stycket
rättegångsbalken som ålägger domstolen att i fall som avses i 3 kap. 3 § 5
tryckfrihetsförordningen inhämta yttrande från det företag där den som
avses bli hörd har erhållit vetskap om uppgiften, om inte särskilda skäl
föranleder annat.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det i första hand är en fråga för
lagstiftaren att bedöma de konsekvenser av gällande regler som har nämnts
i anmälan. Jag kan i sammanhanget erinra om det tilläggsuppdrag som
regeringen den 2 februari 1989 lämnat åt meddelarskyddskommittén (Dir.
1989:3).
Fråga om lämpligheten av att som god man för arvsfonden
förordna samma person som varit god man enligt föräldrabalken
för den avlidne
(Dnr 2446-1987)
I en skrivelse till JO ifrågasatte överförmyndaren i Nacka kommun, Göran
Hogebrandt, lämpligheten av att som god man enligt 7 § lagen (1928:281)
om allmänna arvsfonden förordna samma person som varit god man enligt
18 kap. 3§ föräldrabalken (FB) för den avlidne. I skrivelsen anförde
Hogebrandt bl. a. följande.
God man enligt 18 kap. 3 § FB avlämnar sluträkning till överförmyndaren
för granskning. Nämnda granskning omfattar normalt inte genomgången
av varje enskild transaktion och bakomliggande allegat eller dylikt. Överförmyndaren
har efter granskning att överlämna den gode mannens redovisningshandlingar
såsom egendomsförteckning, årsräkningar, sluträkning
samt tillhörande saldobesked, depåförteckningar och dylikt till någon
av dödsbodelägarna eller annan rättsinnehavare (t. ex. till en av rätten
förordnad boutredningsman eller i förekommande fall till allmänna arvsfonden).
Vederbörande rättsinnehavare ges då tillfälle att tillsammans
med de ytterligare redovisningshandlingar som förvarats eller förvaras hos
gode mannen genomgå handlingarna och ”revidera” dem. Jämför bestämmelserna
i 16 kap. 13 § FB till vilken paragraf hänvisas i 18 kap. 8 § samma
balk.
God man för arvsfonden skall vid boutredningen företräda fonden samt
stå under kammarkollegiets tillsyn. Situationer torde kunna uppstå som
innebär att den gode mannen för arvsfonden skall granska sin egen tidigare
verksamhet som god man enligt FB. Jämför närmast bestämmelserna i 13
kap. 10 § om talan mot förmyndares förvaltning och vilka bestämmelser
även gäller för talan mot den gode mannens förvaltning. Även talan mot
överförmyndarens kontroll kan bli aktuell. Sådan talan mot den egna
förvaltningen torde knappast vara praktisk-juridiskt aktuell.
Mot den ovan angivna bakgrunden och bl. a. allmänna jävssynpunkter
torde det inte vara lämpligt att kammarkollegiet använder sig av sådan god
man vid boutredningen i dödsbo efter person för vilken han tidigare varit
god man för enligt FB. Det har under hand från kammarkollegiet framförts
att det skulle medföra lägre kostnader för boutredningen om man har
”gemensam” god man. Denna synpunkt saknar enligt undertecknad överförmyndares
mening helt relevans för bedömningen av lämpligheten.
Ärendet remitterades till kammarkollegiet och Nacka tingsrätt. Kammarkollegiet
anförde bl. a. följande.
Om kollegiet bereds tillfälle att yttra sig över en ansökan att en god man för
arvlåtaren skall förordnas till god man för fonden, brukar kollegiet i
allmänhet svara följande. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att den
som varit god man eller förmyndare för arvlåtaren också blir god man för
arvsfonden. Anledning till detta är att han eller hon har att ”redovisa” till
sig själv. Om boet inte är av någon större omfattning eller komplicerat på
något sätt och arvlåtarens gode man eller förmyndare kan anses vara
lämplig även som god man för arvsfonden, har kollegiet emellertid av
”kostnadsskäl” inte något att erinra mot att han eller hon förordnas till god
man för arvsfonden. Kollegiet har ansett att huvudsaken är att till god man
för arvsfonden förordnas någon som är lämplig för uppdraget. Skulle det
visa sig att han eller hon av något skäl inte längre är lämplig för uppdraget
finns alltid möjligheten att begära hans eller hennes entledigande.
Kollegiet har inte kunnat finna något stöd i lag för uppfattningen att en
god man för arvlåtaren inte skall kunna förordnas till god man för arvsfonden,
om inte omständigheterna i övrigt talar emot det.
Berättigad att ta mot redovisning för arvsfondens del är kollegiet (se 12 §
andra meningen arvsfondslagen). Gode mannen för arvsfonden är således
inte behörig att ta mot denna redovisning utan kollegiets bemyndigande
och inte heller att väcka sådan talan som avses i 13 kap 10 § föräldrabalken.
Enligt 3 § arvsfondslagen är det kollegiet som bevakar fondens rätt till
egendom och talar och svarar i mål som rör fonden.
Med hänsyn till bestämmelserna om att det är kollegiet som för arvsfondens
del äger ta mot den redovisning som överförmyndaren granskat och
att det är kollegiet som granskar den redovisning gode mannen för arvsfonden
lämnar ser kollegiet inte något hinder mot att den som varit god man
för arvlåtaren också förordnas till god man för arvsfonden om han eller
hon i övrigt bedöms vara lämplig för uppdraget.
En fördel med att gode mannen enligt föräldrabalken också blir god man
för arvsfonden är inte bara att han eller hon känner till boet utan också att
detta kan förutsättas hela tiden vara i någons vård så att det inte uppstår
något vakuum innan tingsrätten förordnat någon att företräda arvsfonden.
Nacka tingsrätt instämde för sin del i det som överförmyndaren anfört.
I ett beslut den 3 februari 1989 anförde chefsJO Eklundh avslutningsvis
följande.
Bedömningen av vem som lämpligen bör förordnas till god man för
arvsfonden måste naturligen ske utifrån omständigheterna i varje enskilt
fall. Domstolen har därvid att beakta bl. a. det förhållandet att en tilltänkt
god man varit god man för arvlåtaren. Detta kan i vissa fall leda till
bedömningen att någon annan person bör utses. Jag anser emellertid inte
att det finns några betänkligheter mot att man som god man för arvsfonden
förordnar den som genom tidigare uppdrag är väl förtrogen med
förvaltningen av egendomen i de fall som anges i kammarkollegiets yttrande,
dvs. situationer där boet inte är av någon större omfattning eller
komplicerat på något sätt och där personen i fråga kan anses lämplig som
god man också för arvsfonden.
Denna min syn på saken förändras naturligtvis inte av de nya bestämmelserna
om gode män och förvaltare som trätt i kraft den 1 januari 1989
(1988:1251).
I ärende om rättshjälp vid bodelning har endast den make som
beviljats rättshjälp ansetts vara part; kommunicering av skiftesmannens
kostnadsräkning med andra maken har ändå ansetts
motiverad
(Dnr 1372-1988)
I ett klagoärende framgick bl. a. följande.
I juni 1986 dömde Uddevalla tingsrätt till äktenskapsskillnad mellan
Örjan och Ulla-Britt S. I domen förordnades, förutom annat, att advokaten
Gösta Bränholm, Göteborg, skulle vara skiftesman vid bodelningen
mellan parterna. Därefter beviljades rättshjälpsnämnden i Göteborg UllaBritt
S. allmän rättshjälp i bodelningsärendet.
Efter att ha avslutat uppdraget gav Gösta Bränholm i november 1986 in
en kostnadsräkning till rättshjälpsnämnden. Han begärde ersättning med
27619 kr. 50 öre. I en skrivelse från rättshjälpsnämnden upplystes Örjan
S. om att han kunde komma att åläggas att betala hälften av angivna
kostnader. Han fick därför tillfälle att bl. a. yttra sig över ersättningsanspråket.
I yttrandet i februari 1987 till rättshjälpsnämnden medgav Örjan S. på
vissa närmare angivna skäl att Gösta Bränholm tillerkändes sammanlagt
16 000 kr. I skriften anförde Örjan S. att han räknade med att få återkomma
i ärendet för det fall Gösta Bränholm hade invändningar mot skriften.
Han förklarade också att han i korthetens intresse utelämnat en del.
Örjan S:s yttrande tillställdes Gösta Bränholm som i en sexsidig inlaga
jämte bilagor bemötte vad Örjan S. anfört. I skriften vidhöll Gösta Bränholm
sitt kostnadsyrkande. Örjan S. fick inte del av Gösta Bränholms
skrift.
I april 1987 fastställde rättshjälpsnämnden ersättning till Gösta Bränholm
till 27619 kr. 50 öre samt forordnade bl. a. att Ulla-Britt och Örjan S.
till staten skulle betala hälften var av detta belopp.
Efter överklagande av Örjan S. fastställde besvärsnämnden för rättshjälpen
det överklagade beslutet.
I klagomål till JO ifrågasatte Örjan S. bl. a. om det var korrekt av
rättshjälpsnämnden i Göteborg att avgöra ärendet utan att han fått del av
Gösta Bränholms sista skrift till nämnden.
Ärendet remitterades till rättshjälpsnämnden. Av yttrandet framgick
bl. a. att rättshjälpsnämnden efter ett beslut av JO 1984-09-13, dnr 1541-1983, ändrade sina handläggningsrutiner i det avseende som Örjan S:s
anmärkning berör, att nämnden efter Gösta Bränholms inlaga ansåg ärendet
så berett att det förelåg ett fullgott underlag för att bedöma skäligheten
av Bränholms ersättningsanspråk samt att biträdets anspråk på ersättning
inom rimlig tid också måste beaktas av nämnden.
1 ett beslut den 28 februari 1989 anförde JO Wigelius i bedömningsdelen
följande.
Enligt 31 § tredje stycket rättshjälpslagen (1972:429) skall rättshjälpsnämnden,
när ena maken åtnjutit allmän rättshjälp i bodelningsärende,
ålägga den andra maken att betala staten hälften av kostnaderna för
rättshjälpen. Om maximibeloppet för den andra makens rättshjälp skulle
ha varit lägre än hälften av rättshjälpskostnadema, skall åläggande dock
begränsas till vad som motsvarar maximibeloppet. Den make som inte har
rättshjälp har således ett starkt intresse i rättshjälpsnämndens avslutande
handläggning av och avgörande i ärendet. Det ankommer på den make
som inte har allmän rättshjälp att självmant lämna rättshjälpsnämnden de
upplysningar som behövs för att pröva återbetalningsskyldigheten (26 §
rättshjälpsförordningen, 1979:938). Rättshjälpsnämnden har inte ålagts
att svara för att utredning om den ersättningsskyldiges förhållanden införskaffas.
Inkommer inte sådan utredning skall sålunda huvudregeln tillämpas.
Till det anförda kommer att för rättshjälpsnämnds verksamhet gäller
förvaltningslagen (1986:223). Av betydelse i detta sammanhang är därvid
lagens 17 § om kommunicering. I bestämmelsen sägs bl. a. att ett ärende,
med vissa undantag, inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande
eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet
genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig
över den.
Endast den make som beviljats allmän rättshjälp torde anses vara part i
rättshjälpsärendet. Det har då inte heller enligt förvaltningslagen förelegat
någon formell skyldighet för rättshjälpsnämnden att kommunicera vare sig
kostnadsräkningen eller Gösta Bränholms yttrande med Örjan S. Eftersom
Örjan S. emellertid har ett betydande intresse av hur biträdesersättningen
bestäms och uppgifter från hans sida kan förbättra underlaget för ersättningsbeslutet,
har det — såsom även skett — varit motiverat att låta Örjan
S. yttra sig över Gösta Bränholms ersättningsyrkande.
Mot bakgrund av vad jag nu har sagt kan jag inte rikta någon kritik mot
att rättshjälpsnämnden inte låtit Örjan S. få del av och yttra sig över Gösta
Bränholms skrift till nämnden i anledning av Örjan S:s yttrande dit. Med
hänsyn till Örjan S:s uttryckliga begäran om att få återkomma för det fall
Gösta Bränholm framförde invändningar mot hans skrift, hade det dock
enligt min mening varit lämpligt om rättshjälpsnämnden tillmötesgått
detta önskemål.
Åklagar- och polisväsendena
Disciplinansvar för polismästare med anledning av en av
denne beslutad fingerad poliskontroll
(Dnr 2771-1988, 2772-1988, 2782-1988,2859-1988)
Anmälningar till JO
I brev till JO anmälde fyra personer var för sig, med hänvisning till en
artikel i tidningen Barometern, polismästaren Rolf Kläppe i Kalmar med
anledning av att denne som ett skämt skulle ha beslutat om en s. k.
spritrazzia på Ölandsbron mot tre bussar med konferensgäster på väg till
Öland.
Utredning hos JO
Upplysningar inhämtades från överåklagaren vid regionåklagarmyndigheten
i Kalmar, Jan Lindegård, som i sin tur begärde en redogörelse från Rolf
Kläppe. Denna redogörelse innehöll följande.
Efter samtal med direktören Rolf Attoff, Strand Hotell, Borgholm, i mitten
av november 1988, lovade jag biträde med polis för att genomföra en
fingerad ”brotull” mot konferensgästerna till hotellet under förutsättning
av tillgång till personal. Några övertidskostnader kunde inte ifrågakomma
utan ”tullen” skulle ske med tillgänglig personal. Efter samtal med tf
chefen för trafikavdelningen om personaltillgången 1988-12-09 gav jag
honom i uppdrag att i samarbete med Attoff arrangera ”tullen”.
Den sprit som ”beslagstogs” stod bakom chaufförerna och tillhörde
Strand Hotell. Någon form av husrannsakan bland passagerarna utfördes
inte.
Spriten återlämnades av polis på Ölandssidan.
PM 1988— 12—14 av tf poliskommissarien Lars-Eric Andersson bifogas.
1 promemorian anförde Lars-Eric Andersson följande.
Den 26 november 1988 tillfrågades jag av polismästare R. Kläppe om
trafikavdelningen kunde ställa upp på ett sk. jippo och skämta med ett
konferenssällskap som kom per flyg till Kalmar.
Enligt ett program skulle sällskapet, Atlasresor, anlända till Kalmar
flygplats under kvällen den 9 december för att därefter transporteras med
buss till hotell Strand i Borgholm. Efter att ha tagit del av programmet, tog
jag själv kontakt med chefen för hotell Strand, R. Attoff, och förvissade
mig om att konferenssällskapet var ett sk. slutet sällskap och att begäran
om polisens medverkan kom från arrangören av konferensen. Jag gjorde
vid detta tillfälle klart för honom att skulle en sk. ”spritrazzia” kunna ske,
måste vi själva få möjlighet att preparera bussarna innan avförd. Vid
trafikavdelningen fanns under kvällen den 9 december, två vaktlag i tjänst,
ett vaktlag tjänstgjorde inom Kalmar tätort och ett inom Kalmar polisdistrikt
och Öland. Totalt fanns åtta trafikpoliser i tjänst under tiden kloc
-
kan 17.00—02.00, varför jag gjorde den bedömningen att en medverkan
på några minuter inte skulle påverka den förutplanerade tjänsten kod 314
(allmän trafikövervakning). Vid vaktutsättningen klockan 17.00 tillfrågades
de berörda polismännen om de ville medverka och därefter gjordes ett
körprogram upp. Vid Kalmar flygplats preparerades bussarna av polisen
och chaufförerna på ett sådant sätt att polisen vid stoppandet direkt skulle
få syn på de preparerade förpackningarna. Vid klockan 20.30-tiden upprättades
en vanlig trafik-kontroll på väg 137 vid brofästet till Ölandsbron.
När bussarna kom stoppades dessa och poliserna tog de överenskomna
förpackningarna under förarnas spelade protester. Därefter delgavs passagerarna
att det fick räcka för den här gången och bussarna dirigerades iväg
mot Öland. På Öland och vid en liknande kontroll som på fastlandssidan
stoppades bussarna och det tidigare fingerade beslaget förklarades och
beslaget återlämnades till chaufförerna. Hela sk. jippot och förberedelserna
för detsamma utfördes av fem polismän, tidsåtgång c:a 15 — 20 min/
man. De upprättade kontrollerna användes, innan bussarnas ankomst, till
rutinmässiga trafik-kontroller och har också redovisats på särskilda statistikblanketter
för alcoholutandningsprov.
Härefter remitterades ärendet till länsstyrelsen i Kalmar län för utredning
och yttrande. Efter företagen utredning, i vilken hördes bl. a. Rolf Kläppe,
Lars-Eric Andersson och polisinspektören Gunnar Johansson samt direktören
Rolf Attoff, anförde länspolischefen C-A. Holmström bl. a. följande i
sitt remissvar.
Uppgifter om det arrangerade polisingripandet förekom någon dag senare
i lokalpressen. Med anledning härav infordrade jag upplysningar om
händelsen och tog sedan kontakt med regionåklagaren, med vilken jag
diskuterade det inträffade. Denne avsåg då ej inleda någon utredning. Jag
delgav därefter polismästare Kläppe samtalsvis min uppfattning att polisens
medverkan i arrangemanget varit olycklig och mindre lämplig. Han
har senare även varit kallad till landshövdingen för samtal.
Polisens arbetsuppgifter och polisverksamhetens ändamål finns angivna
i 1 och 2 §§ polislagen. De uppgifter som främst kan vara av särskilt
intresse i detta sammanhang är den brottsförebyggande verksamheten och
polisens serviceverksamhet. När det gäller den förstnämnda verksamhetsgrenen
har en fortlöpande anpassning till utvecklingen i samhället
skett. Formerna har förändrats och utåtriktade aktiviteter har accepterats
såsom tjänstenära och som naturliga inslag i polisverksamheten i en ökad
utsträckning. Uppenbart är emellertid att polisens rättigheter och skyldigheter
härvidlag ändå har sina begränsningar. Medverkan i arrangemang,
särskilt sådana som ordnas av enskilda, måste ske med stor återhållsamhet.
En förutsättning är att det finns ett klart polisiärt intresse, exempelvis
trafiksäkerhetsfrämjande eller annat för rättsvården informativt syfte.
Formerna för polisens agerande måste vara sådana att förtroendet från
allmänhetens sida ej minskas eller att men för polisverksamheten i övrigt
inte uppkommer.
1 förevarande fall synes den huvudsakliga anledningen till aktiviteten ha
varit ett turistintresse, att sälja Öland. Något egentligt polisiärt intresse
förefanns inte. Det polisiära agerandet skedde i uniform i samband med
trafikövervakning och i övrigt under sådana former att missförstånd skulle
kunnat uppkomma.
Det biträde polisen lämnat kan ej heller anses falla inom ramen för
polisens serviceuppgifter.
Enligt länsstyrelsens uppfattning var det polisiära deltagande i ”brotullen”
olämpligt, en bedömning som numera delas av den för beslutet
ansvarige, polismästare Kläppe.
ChefsJO Eklundhs bedömning
Av utredningen framgår att polismästaren Rolf Kläppe beslutat att en på
visst sätt fingerad trafikkontroll skulle anordnas på Ölandsbron den 9
december 1988 samt att han åt underställd polispersonal uppdragit att i
tjänsten genomföra kontrollen. Jag kan ansluta mig till vad länsstyrelsen
anfört om det olämpliga i Rolf Kläppes handlande. Enligt min mening har
han därigenom missbrukat sin ställning som polischef på ett sätt som
innefattar tjänsteförseelse enligt 10 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig
anställning. Jag beslutar därför att överlämna ärendet till statens ansvarsnämnd
för avgörande av fråga om disciplinansvar.
Ansvarsnämndens prövning
I yttrande till ansvarsnämnden hänvisade Rolf Kläppe till länsstyrelsens i
Kalmar län yttrande till JO.
1 beslut den 12 juni 1989 (Ä 2/1989) anförde statens ansvarsnämnd
följande.
Ansvarsnämndens bedömning: Ansvarsnämnden finneratt Rolf Kläppe
genom det fingerade polisingripandet har tagit polisens resurser i anspråk
för syften som det inte ankommer på polisen att tillgodose. Åtgärden har
varit ägnad att skada allmänhetens tilltro till polisens vilja och förmåga att
fullgöra sina arbetsuppgifter på ett seriöst och objektivt riktigt sätt. Polisverksamheten
måste skötas så att allmänheten har att utgå från att vaije
polisingripande är allvarligt menat. Ansvarsnämnden anser därför i likhet
med länsstyrelsen och chefsjustitieombudsmannen att Rolf Kläppe förfarit
olämpligt. Genom sitt handlande har Rolf Kläppe uppsåtligen åsidosatt
vad som ålegat honom i hans anställning som polismästare. Felet kan inte
bedömas som ringa. Han kan därför inte undgå ansvar för tjänsteförseelse.
Strängare påföljd än varning är inte påkallad.
Ansvarsnämndens beslut: Rolf Kläppe tilldelas enligt 10 kap. 1 § lagen
(1976:600) om offentlig anställning varning.
En ledamot var skiljaktig och lämnade anmälan utan åtgärd. Talan om
ändring i ansvarsnämndens beslut har inte väckts inom föreskriven tid.
Fråga om jäv för åklagare och riksåklagarens handläggning av
denna fråga; dröjsmål med åtalsbeslut
(Dnr 760-1988)
JO Ragnemalm anförde följande i ett beslut den 30 december 1988.
1 Inledning
Sollentuna tingsrätt dömde den 11 januari 1985 P. för misshandel m.m.
till ett långt fängelsestraff. Åklagare i målet var distriktsåklagaren Barbro
Sjöberg, åklagarmyndigheten i Sollentuna. Svea hovrätt ogillade genom
dom den 10 maj 1985 vissa av åtalspunkterna och sänkte straffet. Under
förhandlingarna i tingsrätten och hovrätten hördes många vittnen, bl. a.
M. Under januari 1986 delgavs M. misstanke om mened undersitt vittnesmål
i tingsrätten och hovrätten. P. och Anita Lagercrantz delgavs misstanke
om anstiftan av respektive medhjälp till M:s mened.
Statsåklagaren Bengt Strömberg, regionåklagarmyndigheten i Stockholm,
väckte i ansökan om stämning, som kom in till Sollentuna tingsrätt
den 7 februari 1986, åtal mot M. och P. Vid huvudförhandling den 13
mars 1986 hördes Anita Lagercrantz som medtilltalad. Tingsrätten meddelade
dom den 11 april 1986. M. dömdes för mened till fängelsestraff,
medan åtalet mot P. ogillades. Domen mot P. överklagades. Svea hovrätt
dömde den 11 november 1986 P. för anstiftan till mened. Genom ansökan
om stämning, som kom in till tingsrätten den 18 november 1987, åtalades
Anita Lagercrantz för anstiftan till mened. Hon dömdes den 24 februari
1988 i enlighet med åtalet till fängelse fyra månader. Domen har ännu inte
vunnit laga kraft.
Anita Lagercrantz gjorde den 28 april 1986 en anmälan till JO om
Sollentuna tingsrätts handläggning av förhöret med henne under huvudförhandlingen
mot M. och P. Under handläggningen av detta ärende, dnr
1153-1986, infordrades yttrande från åklagaren om anledningen till att
åtalsbeslut då ännu inte fattats. Strömberg kom in med sådant yttrande
den 9 december 1986.
Anita Lagercrantz kom därefter den 9 juli 1987, sedan förundersökningen
mot henne slutförts, in med klagomål även mot Strömberg och kriminalinspektören
Sören Brandin, förhörsledare under förundersökningen. I
klagomålen har hon gjort gällande bl. a. att Strömberg och Brandin på
grund av jäv inte bort leda och delta i utredningen mot henne.
Sedan jag hade övertagit ärendet från JO Anders Wigelius, beslutade jag
att som ett särskilt ärende — det nu aktuella — behandla den här väckta
frågan om dröjsmålet med åtalsbeslutet och Anita Lagercrantz klagomål
mot Strömberg och Brandin. Det ursprungliga ärendet avgjorde jag genom
beslut den 6 april 1988.
1 det följande behandlar jag först frågan om dröjsmålet med åtalsbeslutet
för att sedan övergå till frågan om jäv. Sist behandlas klagomålen i övrigt.
2 Fråga om dröjsmål med åtalsbeslut
2.1 Utredning
Anita Lagercrantz delgavs den 23 januari 1986 misstanke om medhjälp till
M:s mened. Strömberg yttrade sig i december 1986 om anledningen till att
beslut i åtalsfrågan då ännu inte hade fattats. Han anförde därvid bl. a.
följande.
Efter anmälan 19850204 beslutade jag att förundersökning skulle inledas
mot M. för mened och P. för anstiftan till nämnda brott. Förundersökningsprotokoll
inkom till mig 19860122. Av detta och av en föredragning i
telefon någon dag tidigare framgick att Anita Lagercrantz kunde misstänkas
för anstiftan till mened. M. var underkastad reseförbud och P. intagen
på kriminalvårdsanstalt. P. skulle enligt besked erhålla frigång från och
med 860430. Jag anhöll Anita Lagercrantz och föranstaltade om förhör
med henne omgående.
Förhörsprotokoll inkom till mig 19860203. Jag bedömde att tillräckliga
skäl förelåg för åtal mot M. och P. men att misstanken mot Anita Lagercrantz
var svagare. Med hänsyn till reseforbudet och önskvärdheten att
lagföra P. före frigången väckte jag åtal 19860205. Förhörsledaren kriminalinspektör
Herman Nordström meddelade mig vid denna tidpunkt att
han skulle övergå till privat tjänst 19860430. Trots ambitionen att snarast
komplettera utredningen avseende Anita Lagercrantz hanns detta inte
med. Huvudförhandling i målet hölls 19860313 och dom meddelades
19860411. Efter detta har ett kortare förhör hållits i saken 19860623 med
annan person.
Tingsrätten ogillade min talan mot P. Jag förstod att det var nödvändigt
att gå igenom målet med den nya förhörsledaren och lämna anvisningar
till denne vilket skulle innebära en kompletterande inläsning från förhörsledarens
sida i ett mycket komplicerat mål.
Med hänsyn till utgången av målet i tingsrätten kunde jag inte ta på mitt
ansvar att betydande resurser skulle sättas in när en felbedömning från
min sida rörande bevisläge kunde föreligga. Betydelsen av vissa händelser
hade även bedömts på annat sätt av tingsrätten än av mig. Därmed skulle
ett nedlagt arbete kunna bli förfelat. Jag beslöt därför att avvakta utgången
i hovrätten.
Den 6 april 1988 infordrades från riksåklagaren yttrande om anledningen
till att åtalsbeslutet dröjde till november 1987. Yttrandet skulle avges efter
hörande av Strömberg.
Strömberg anförde i detta remissvar bl. a. följande.
Från december 1986 till början av februari 1987 var jag i flera telefonkontakter
med kriminalavdelningen vid Märsta polisdistrikt. Den som tidigare
varit förhörsledare i målet — krinsp Herman Nordström — hade slutat
hos polisen. Det gällde att få fram en ny utredningsman samt instruera
denne och detta visade sig ta tid. Därefter verkställdes viss utredning och
ett koncept till förundersökningsprotokoll översändes till mig den 31 mars
1987. Jag var inte helt nöjd med konceptet och efter ett par telefonkontakter
med efterföljande kompletteringar återsändes konceptet den 5 juni
1987 till förhörsledaren som upprättade förundersökningsprotokoll den 9
juni 1987. Härefter har ytterligare kompletteringar skett. Delgivning med
den misstänkta och hennes försvarare av utredningen jämte kompletteringar
skedde fram till den 22 juni 1987. Förhörsledaren har därefter
efterhört om komplettering varit aktuell från försvarets sida. Från den 21
juli 1987 fram till den 5 augusti 1987 har akten på begäran varit överlämnad
till Riksåklagaren. Stämningsansökan avgavs den 16 november 1987.
Det är riktigt att utredningen dragit ut på tiden. Detta har orsakats dels
av att de polismän som kan användas för aktuell utredning haft ett mycket
ansträngt utredningsläge. — — — Beträffande tidsutdräkten hos mig kan
jag endast hänvisa till min arbetssituation och till att det ingalunda varit
ett enkelt åtalsbeslut utan det har krävts flera genomgångar och diskussioner
med en kollega (statsåklagaren Birgit Thunved) innan beslutet mognat
fram. Under den aktuella tiden har jag dels varit chef för eko-avdelningen
på regionåklagarmyndigheten dels handlagt några större brottmål varav
det s. k. KG Jansson-målet varit mest arbetskrävande. — — — Efter
sommarsemesterns avslutande den 17 augusti 1987 var jag sålunda i hög
grad bunden av K G Janssonmålet.
Påpekas kan att jag vid några tillfallen när bl. a. jävsfrågan varit aktuell
försökt att bli befriad från målet. På grund av att målet varit så uppmärksammat
har jag inte ansett mig kunna överlämna målet till en yngre
åklagare.
Biträdande riksåklagaren Axel Morath anförde för sin del bl. a., att det
naturligtvis är olyckligt, att förundersökningen dragit ut på tiden på sätt
som blivit fallet. De skäl som Strömberg angett som orsak till tidsutdräkten
är emellertid enligt Moraths mening fullt godtagbara och ger en bild av
hur åklagarnas och utredningspersonalens arbetssituation kan vara.
Förundersökningsprotokollet rörande Anita Lagercrantz och domarna i
menedsmålet har funnits tillgängliga.
2.2 Bedömning
Det måste betraktas som en fördel, om åtal mot flera personer för samma
brott eller för medverkan till samma brott handläggs i en rättegång. Underlaget
för rättens bedömning bör bli bättre, om de inblandade personerna är
samtidigt närvarande och hörs under samma förutsättningar. All bevisning
kan också förebringas i ett sammanhang och utsagor ställas mot
varandra. Strömberg har förklarat varför en gemensam rättegång inte kom
att genomföras. Jag anser det djupt olyckligt, att så inte skedde. Det finns
anledning att antaga, att de invändningar som sedan framställdes — mera
härom nedan — inte hade aktualiserats i samma mån, om en gemensam
rättegång hade kommit till stånd redan våren 1986.
Att Strömberg i den uppkomna situationen valde att avvakta hovrättens
ställningstagande beträffande P:s medverkan till meneden är förklarligt.
Sedan hovrättens dom förelåg, borde emellertid förundersökningen ha
drivits till ett snabbt slut. Strömberg har hänvisat till sin och polisens stora
arbetsbörda under den aktuella tiden. Jag är medveten om dessa förhållanden
men anser ändå inte, att Strömberg kan undgå viss kritik för det
utdragna förfarandet, som uppenbarligen måste ha varit påfrestande för
Anita Lagercrantz.
3 Fråga om jäv
3.1 Anmälan från Anita Lagercrantz m. m.
1 anmälan, som Anita Lagercrantz lämnade in den 9 juli 1987, anförde hon
bl. a. följande.
I december 1984 anmälde P. distriktsåkl. Barbro Sjöberg för JO. Anledningen
till denna anmälan var att ett flertal av P:s handlingar hade försvunnit
i samband med en husrannsakan som verkställts av Barbro Sjö
-
berg och fyra polismän från Sollentuna polisdistrikt. Eftersom jag var
närvarande vid husrannsakan och P:s svenska är bristfällig bad han mig att
kontakta JO. Således kom mitt namn med i anmälan mot Sjöberg.
I juli 1985 begärde Barbro Sjöberg att Regionåklagarmyndigheten skulle
utreda om P:s vittne M. skulle åtalas för mened. Ärendet hamnade hos
statsåklagare Bengt Strömberg.
I oktober eller november 1985 delgavs Barbro Sjöberg misstanke för
urkundsförfalskning, varefter hon flyttades till Regionåklagarmyndigheten
i Stockholm. Så började samarbetet mellan Barbro Sjöberg och Bengt
Strömberg. Strömberg hjälpte Sjöberg förbereda hennes försvar i målet
mot henne och Sjöberg hjälpte och drev Strömberg i menedsmålet mot P.
och M. och nu mot mig.
Barbro Sjöberg har lämnat falska och lögnaktiga uppgifter om mig och
mitt uppträdande under den aktuella husrannsakan. Bl. a. har hon påstått
att jag ”slagits” med poliserna som verkställde husrannsakan. Dessa falska
uppgifter har Sjöberg lämnat både under polisförhör med henne och under
huvudförhandlingen i Stockholms tingsrätt i målet mot henne. Genom
bl. a. dessa och förmodligen ytterligare lögner har hon påverkat Strömberg
att driva utredningen mot mig enligt hennes önskemål. Sjöbergs lögnaktiga
uppgifter om mig visar att hon vill hämnas, då jag är en av de personer
som JO anmält henne. Även om jag endast kontaktat JO på P:s begäran
framstår jag för Sjöberg som den som anmält henne. Sjöberg har övertygat
Strömberg om sin oskuld till urkundsförfalskning och han har aktivt
försökt och hjälpa henne i hennes försvar.
6.
Då utredningen mot Barbro Sjöberg kom på tal under denna hovrättsförhandling
(Anm. hovrättsförhandlingen i målet mot P. för anstiftan till
mened) utbrast Strömberg ”jag ska äta min hatt om Barbro Sjöberg fälls
för urkundsförfalskning”. Detta sade han under den pågående hovrättsförhandlingen.
Vidare har Strömberg klagat över hur ”slarvigt skött” utredningen
mot Sjöberg är. Det är tydligt att Strömberg tagit del av förundersökningsprotokollet
i målet mot Sjöberg.
10. Statsåklagare Bengt Strömberg var närvarande i Stockholms Tingsrätt
under huvudförhandlingen i målet mot Barbro Sjöberg. Han visade
öppet sitt stöd för Sjöberg, bl. a. genom att skriva lappar som han sedan
överlämnade till Sjöbergs advokat Kanegärd under pågående förhandling i
rättssalen. Kanegärd ställde frågor till bl. a. adv Peter Nobel, som inte på
något sätt hade med misstankarna mot Sjöberg att göra ex: ”var Anita
Lagercrantz närvarande under hela huvudförhandlingen i hovrätten?”.
Det är för mig uppenbart att denna fråga ställts på begäran av Strömberg,
som förmodligen hoppades kunna få fram att jag ibland kanske slunkit ut
för att påverka vittnen. Jag hade under hovrättsförhandlingen i P.-målet
varit närvarande i rättssalen som adv. Nobels assistent under hela förhandlingen.
Strömberg har även hörts ge råd till Kanegärd att Sjöberg i rätten skulle
säga att hennes beslagsprotokoll endast var hennes egen ”arbetskopia”,
vilket Sjöberg sedan hävdade.
Det borde ha varit uppenbart för Strömberg, som för så många andra
närvarande i Stockholms tingsrätt, att Sjöberg och vittnen lämnade osanna
uppgifter. Man kan då inte låta bli att undra över Strömbergs engagemang
både vad gäller Sjöbergs försvar och hennes hämndaktion bl. a. mot mig.
11. Det är för mig uppenbart att Strömberg styrts av Barbro Sjöberg vad
beträffar förundersökningen mot mig. Det ligger nära till hands att misstänka
att Sjöberg uppmanat Strömberg att höra ovan nämnda ”vittnen”,
som samtliga visat sin starka lojalitet gentemot Sjöberg.
Det är uppenbart att Strömberg inte varit en neutral och objektiv förundersökningsledare
i denna utredning. Han har inte sökt klarhet utan verkar
i stället ha bemödat sig om att höra endast personer som av en eller annan
anledning kan tänkas hysa agg emot mig. Med undantag av M. är samtliga
”vittnen” Barbro Sjöbergs ”alierade” och ”kompisar”.
Förundersökningen vad gäller misstankarna emot mig är en skandal.
Strömberg är pga. sitt förhållande till Sjöberg grovt partisk. Han måste
anses jävig och olämplig som förundersökningsledare.
Under förundersökningen mot Anita Lagercrantz har hörts en polisman
som var förhörsledare under utredningen mot P., två polismän som deltog
i husrannsakan under P.-rättegången samt en advokat som biträdde två av
målsägandena i samma rättegång.
I anmälan återkommer Anita Lagercrantz flera gånger till utredningen hos
JO och rättegången mot Barbro Sjöberg. För att förstå vad hon syftar på
krävs kännedom om vissa bakgrundsfakta. Dessa fakta, som är väl kända
för de av detta ärende berörda personerna, är i korthet följande.
Under pågående huvudförhandling i målet mot P. om misshandel m. m.
beslutade Barbro Sjöberg den 6 december 1984 om en husrannsakan i
Sollentuna tingsrätts lokaler. Vad som eftersöktes var några dagböcker,
som P. sade sig inneha men som tillhörde hans dotter (målsägande i
målet). Husrannsakan kom att avse en väska, som han hade med sig till
rättegången. Dagböckerna återfanns då inte men överlämnades dagen
därpå till Barbro Sjöberg, som tog dem i beslag. Efter några dagar hävdes
beslaget. Med anledning av anmälan om husrannsakan inledde JO en
utredning och infordrade yttrande från bl. a. åklagarmyndigheten i Sollentuna
angående grunderna för tvångsmedelsanvändningen m. m. Barbro
Sjöberg besvarade remissen och fogade till sitt svar, som kom in till JO den
6 maj 1985, vissa kopior av protokollen över husrannsakan och beslaget.
Misstankar om att Barbro Sjöberg gjort vissa ändringar i protokollen
rörande bl. a. brottsrubricering väcktes, och JO Wigelius beslutade den 15
oktober 1985, att en förundersökning skulle inledas. Den 11 juni 1986
beslutade JO Wigelius om åtal mot Barbro Sjöberg för urkundsförfalskning.
Efter det att statens ansvarsnämnd samma månad beslutat att inte
avstänga Barbro Sjöberg från hennes anställning, förflyttades hon till regionåklagarmyndigheten.
Stockholms tingsrätt dömde den 18 juni 1987
henne för urkundsförfalskning till villkorlig dom. Domen överklagades
och Svea hovrätt fastställde den 1 juli 1988, utom såvitt avsåg viss del av
åtalet, tingsrättens dom. Målet ligger för närvarande i högsta domstolen.
Några dagar efter anmälan till JO vände sig Anita Lagercrantz till
riksåklagaren och framförde där samma klagomål mot Strömberg. 1 beslut
den 31 juli 1987 uttalade biträdande riksåklagaren Axel Morath: ”Vad
som framkommit ger inte anledning till att Strömberg är jävig att handlägga
det ifrågavarande målet. Er framställning i denna del föranleder därför
ingen åtgärd.”
3.2 Utredning
I den tidigare omnämnda remissen den 6 april 1988 till riksåklagaren
begärdes också yttrande — efter hörande av Strömberg — om ifrågasatt jäv
samt om vad som förekommit under handläggningen av Anita Lagercrantz
framställning hos riksåklagaren och grunderna för riksåklagarens beslut.
I remissvaret anförde Morath bl. a. följande.
— — — Jävsfrågan prövades av riksåklagaren, eftersom Strömberg vid
anmälningstillfället tjänstgjorde som tillförordnad överåklagare. Som
framgår av beslutet var visst aktmaterial tillgängligt. Något yttrande från
Strömberg ansågs med hänsyn till klagomålens art och vad som redan var
känt om bakgrunden till dem inte erforderligt. Det kan här inskjutas att
riksåklagaren med hänsyn till bl. a. det pressade arbetsläget på åklagarsidan
infordrar yttranden endast i fall där detta bedöms som nödvändigt.
Vad härefter gäller jävsfrågan vill jag tillägga följande. Anita Lagercrantz’
påståenden om jäv mot Strömberg grundade sig i stor utsträckning
på spekulativa antaganden från hennes sida om ett utstuderat och närmast
konspiratoriskt samarbete mellan Barbro Sjöberg och Strömberg i syfte att
skada Anita Lagercrantz och om en ”styrning” i samma syfte från Barbro
Sjöbergs sida. Med den kännedom jag hade om de berörda åklagarna och
deras inbördes tjänsteställning samt bakgrunden i övrigt till frågan fann
jag inte skäl att fästa något större avseende vid dessa mera överdrivna
inslag i Anita Lagercrantz’ klagomål.
Uppgifterna om Strömbergs agerande vid huvudförhandlingen i Barbro
Sjöberg-målet gav enligt min mening inte i sig skäl till någon närmare
utredning eller annan åtgärd från riksåklagarens sida.
I jävsfrågan gjorde jag vidare följande överväganden. Det är inte ovanligt
att det uppstår motsättningar mellan en åklagare och en misstänkt som
är föremål för åklagarens ingripanden. Framställningar om att åklagare
skall bytas ut förekommer ej sällan. Undantagsvis kan situationen vara
sådan, att ett åklagarbyte anses böra äga rum utan att någon formell
jävssituation föreligger. En förutsättning för byte i sådana fall är dock bl. a.
att arbets- och personalläget medger det.
En restriktiv bedömning av frågor om jäv föreligger är nödvändig för att
åklagarverksamheten skall kunna utövas på ett kraftfullt och målmedvetet
sätt även i komplicerade eller ”infekterade” mål. Ett uttryck för detta är
den regel, som anger att man inte skall kunna jäva ut en åklagare genom att
göra motanmälningar på grund av hans tjänsteåtgärder eller begå brott
mot honom i eller för tjänsten (jfr 7:6, 1 st RB; jfr även RÅ-nytt 1 —
1987). Jävsreglema förutsätter sålunda att avsevärda personliga motsättningar
skall kunna förekomma utan att för den skull jäv föreligger. Även
om en annan ordning kunde vara tilltalande går det här inte att bortse från
intresset av effektivitet i myndighetsverksamhet. Mot bakgrund av den här
redovisade grundsynen fann jag inte det förhållandet att Anita Lagercrantz
figurerade — för övrigt mycket perifert — i ett motsatsförhållande till
Barbro Sjöberg eller det påstådda agerandet från Strömbergs sida böra
grunda jäv mot Strömberg såvitt gällde menedsmålet mot Anita Lagercrantz.
Inom parentes kan tilläggas att enligt min bedömning inget hade
framkommit som tydde på att Strömberg inte på ett objektivt och korrekt
sätt handlade det ifrågavarande menedsmålet.
Av kopior som bifogades remissvaret framgick att Anita Lagercrantz i
januari 1988 på nytt framställt en jävsinvändning. Denna prövades av
överåklagaren Torsten Jonsson, regionåklagarmyndigheten i Stockholm,
som i beslut den 5 februari 1988 inte fann jäv föreligga.
Riksåklagarens remissvar kompletterades efter anmodan med ett yttrande
i jävsfrågan även från Strömberg. Denne anförde bl. a. följande.
När det gällde överåklagarens beslut föregicks den av ett samtal med mig.
Jag förklarade vid detta samtal att jag inte ansåg mig jävig men även att jag
inte hade något emot att annan åklagare fick överta målet. Det senare
visade sig av praktiska skäl inte lämpligt. Några ytterligare detaljer från
samtalet kan jag inte erinra mig. Tilläggas kan att överåklagaren väl kände
till att jag var god vän till Barbro Sjöberg och att hon var mig direkt
underställd i arbetet.
Det är riktigt att jag gett distriktsåklagaren Barbro Sjöberg vissa råd och
diskuterat vissa juridiska frågor rörande målet mot henne själv. Det är
däremot felaktigt att Barbro Sjöberg försökt påverka mig eller driva på mig
i målet mot Anita Lagercrantz. Barbro Sjöberg har inte hörts i aktuellt mål
och har inte heller underhand lämnat några ”falska eller lögnaktiga uppgifter”
om Anita Lagercrantz. Däremot har jag tillfrågat henne vilka personer
som kunde tänkas ha uppgifter att lämna i saken.
Det är riktigt att jag fällt det citerade yttrandet (p 6) om möjligheterna
till framgång i JO-målet mot Barbro Sjöberg.
Under delar av huvudförhandlingen i målet mot Barbro Sjöberg inför
Stockholms tingsrätt har jag varit närvarande (p 10). Varken jag själv,
Barbro Sjöberg eller advokat Klas Kanegärd vilka tillfrågats kan erinra sig
att jag sänt några lappar. Kanegärd har vid telefonsamtal förklarat att han
om så förekommit skulle minnas det eftersom förfarandet skulle varit
mycket irriterande. Några frågor på min begäran har inte ställts. Som jag
tidigare påpekat har jag gett råd till Barbro Sjöberg.
Till saken hör att jag under aktuell tid varit Barbro Sjöbergs närmaste
chef. I samband med att hon visat tecken på att ha varit pressad har jag
velat stödja henne.
Barbro Sjöberg (pil) har inte styrt mig. Jag har lett förundersökningen
med samma höga krav på objektivitet som jag alltid försöker upprätthålla.
Yttrandet har bemötts av Anita Lagercrantz, som därvid vidhållit sitt
jävspåstående.
3.3 Bedömning
Regler om jäv för åklagare återfinns i 7 kap. 6 § rättegångsbalken. I första
stycket stadgas: ”Föreligger för allmän åklagare beträffande visst brott
omständighet, som skulle utgöra jäv mot domare, må han ej taga befattning
med förundersökning eller åtal för brottet. Jäv må ej grundas å
åtgärd, som åklagaren vidtagit å tjänstens vägnar, eller gärning, som förövats
mot honom i eller för hans tjänst.” Enligt sista stycket prövas fråga
om jäv mot åklagare av hans närmaste förman. Domarjäven är reglerade i
4 kap. 13 § rättegångsbalken. Av intresse i detta ärende är endast den sista
punkten i stadgandet: Domare vare jävig att handlägga mål ”om eljest
särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till
hans opartiskhet i målet.”
Frågor om jäv för åklagare prövas således inom åklagarväsendet. En
tilltalad kan inte under pågående rättegång få jävsinvändning prövad av
domstolen. Jäv för bl. a. åklagare kan dock åberopas som grund för resning;
se närmare 58 kap. 2 § rättegångsbalken. Med denna ordning läggs
ett stort ansvar på de överordnade åklagarna, som har att pröva uppkomna
jävsfrågor. För att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarverksamheten
är det av stor vikt, att prövningen sker med både omsorg och
omdöme.
Jag vill beträffande det aktuella fallet inledningsvis påpeka, att anmälan
visserligen är riktad mot Bengt Strömberg, men att min granskning med
nödvändighet kommer att avse riksåklagarens hantering av jävsfrågan.
Strömberg hade naturligtvis varit oförhindrad att självmant träda tillbaka
och överlämna ärendet till annan åklagare, men då han inte funnit fog för
jävsinvändningen har han konsekvent hänskjutit frågan till överordnad
åklagare. Vid sådant förhållande kan ingen kritik riktas mot Strömberg,
utan ansvaret övergår till det högre organet.
Viss återhållsamhet får anses motiverad, då det gäller uttalanden av JO
om bedömningar, som gjorts i högsta instans inom den ordinära prövningshierarkien,
i detta fall riksåklagaren. Särskilt gäller detta, då fråga —
som här — är om tillämpning av en generalklausul, vilken inte innehåller
någon precisering av vilka omständigheter som skall anses jävsgrundande,
och där man kan komma till olika resultat, utan att något av dem
kan betecknas som direkt felaktigt.
Flera omständigheter medför, att jag ändock ansett det motiverat att i
detta fall företa en närmare granskning. Ett skäl har varit det ovan nämnda
förhållandet, att invändning om jäv mot åklagare inte kan bli föremål för
domstolsprövning under pågående brottmålsprocess. Ett annat skäl har
varit, att det av riksåklagarens beslut inte framgår vilka utredningsåtgärder
som vidtagits eller vilka överväganden som gjorts, när jävsfrågan prövades
av honom. I botten har naturligtvis legat uppfattningen, att vad Anita
Lagercrantz anfört inte utan vidare kan avfärdas.
Anita Lagercrantz framställning hos riksåklagaren innehåller konkreta
påståenden i olika avseenden. I yttrandet till JO hänvisar Morath till
klagomålens art och till vad som redan var känt om bakgrunden till dem.
Vad som avses därmed framgår inte. Enligt min uppfattning hade det varit
naturligt att infordra ett yttrande från Strömberg eller att muntligen inhämta
upplysningar från honom. Jag förutsätter, att omnämnandet av
”det pressade arbetsläget på åklagarsidan” inte innebär, att sådana förhållanden
tillåts inverka på frågan om ett yttrande bedöms nödvändigt eller
ej
En
utgångspunkt för Morath har varit uppfattningen, att en restriktiv
bedömning av frågor om jäv är nödvändig för att åklagarverksamheten
skall kunna utövas effektivt, och att regeln att en misstänkt eller tilltalad
inte skall kunna ”jäva ut” en åklagare genom sitt handlande är ett uttryck
för detta. Jag anser emellertid inte, att detta resonemang har direkt betydelse
för den här aktuella situationen. Det är inte åtgärder från Anita
Lagercrantz sida gentemot Strömberg som påstås konstituera jäv. Anita
Lagercrantz hänför sig i stället till omständigheter dels i hennes egen
relation till Barbro Sjöberg, dels i Barbro Sjöbergs relation till Strömberg.
Beträffande Strömbergs inställning i jävsfrågan är följande att notera.
Han har i sitt yttrande till JO bekräftat vissa omständigheter, såsom sin
vänskap med Barbro Sjöberg och sitt engagemang för henne i målet mot
henne, men inte ansett, att han påverkats av detta i förundersökningen
mot Anita Lagercrantz. Strömbergs uppfattning härvidlag är emellertid
inte utslagsgivande. Omständigheterna skall bedömas efter en objektiv
måttstock, och den berördes egen känsla av eventuellt jäv saknar i princip
betydelse.
Vid en samlad bedömning av föreliggande utredningsmaterial kan jag
inte undgå att känna viss tveksamhet både vad gäller inslag i hanteringen
av jävsfrågan och den sakliga bedömningen. I beaktande av att Anita
Lagercrantz från början i det utdragna händelseförloppet kommit i motsatsställning
till Barbro Sjöberg, att ett vänskapsförhållande rådde mellan
Strömberg och Barbro Sjöberg, att Strömberg engagerat sig för Barbro
Sjöberg i rättegången mot henne samt att Barbro Sjöberg en längre tid
under det att förundersökningen mot Anita Lagercrantz pågått tjänstgjort
vid regionåklagarmyndigheten direkt underställd Strömberg, kan enligt
min mening starkt ifrågasättas, om inte sådan ”särskild omständighet”
förelegat som är ägnad att rubba förtroendet till Strömbergs opartiskhet
vid behandlingen av Anita Lagercrantz sak. Att jag således är benägen att
anse Strömberg av jäv förhindrad att handlägga åtalet mot Anita Lagercrantz
innebär — som jag tidigare understrukit — inte, att jag på rättsliga
grunder kan kritisera Morath för hans härifrån avvikande uppfattning.
4 Anmälan i övrigt
Anita Lagercrantz anmälan upptar klagomål mot Strömberg även för att
förundersökningen mot henne inte utförts på ett objektivt sätt. Hon anser
bl.a., att endast personer med negativ inställning till henne hörts, och att
dessa förhör innehåller felaktigheter och lögner m.m. Hennes anmälan
avser även kriminalinspektören Sören Brandin. Klagomålen gäller dels att
denne måste anses jävig — han var bl. a. förhörsledare även i utredningen
mot P. — dels att han i utredningen mot henne ställt ledande frågor till de
hörda personerna.
Anmälan i dessa delar föranleder inget särskilt uttalande av mig.
Ärendet är härmed avslutat.
1 beslut den 10 januari 1989 förordnade riksåklagaren att åklagare vid
statsåklagarmyndigheten för speciella mål skulle fullgöra åklagaruppgiften
i brottmålet mot Anita Lagercrantz. I dom den 8 februari 1989 upphävde
Svea hovrätt Sollentuna tingsrätts dom och lämnade åtalet mot Anita
Lagercrantz utan bifall.
Husrannsakan i en lokal som disponerats av en kurdisk förening
m. m.; frågor om rättsenlighet och om behörighet att fatta
beslut
(Dnr 1094-1987)
I ett beslut den 6 oktober 1988 anförde JO Wigelius följande.
Vid samtal den 4 mars 1987 med företrädare för juristkommissionen
med anledning av mordet på Olof Palme ifrågasatte kommissarien John
Jonsson vissa åtgärder som företagits av polis i samband med ett ingripande
under utredningen av mordet på statsminister Olof Palme. Samtalet
redovisades i ett vid juristkommissionen upprättat protokoll. I beslut den
27 april 1987 förklarade kommissionen att de påtalade förhållandena var
av den karaktären att de inte borde handläggas av kommissionen. Ärendet
överlämnades till JO för handläggning.
Klagomålen
Jonsson uppgav vid samtalet med företrädare för juristkommissionen
bl. a. följande.
Han hade av kolleger uppmärksammats på ett polisingripande som ägt
rum den 14 mars 1986. Ett tiotal personer av kurdisk härkomst hade
hämtats från en lokal på Döbelnsgatan i Stockholm och förts till rikskriminalens
lokaler. De hämtade hade inte förts genom kriminaljouren och inte
heller registrerats i polismyndighetens dator. Enligt tjänsteföreskrift skall
så ske när någon hämtas eller medtas till förhör. Vid rikskriminalen hölls
ett kort förhör med de hämtade som också fotograferades. De frigavs
sedan. — Jonsson ifrågasatte på vilken grund ingripandet gjorts. Han
ifrågasatte också om fara i dröjsmål förelegat och om beslut fattats av
behörig person.
Utredning
Polismyndighetens i Stockholms polisdistrikt handlingar i ärendet infordrades
till JO-expeditionen och granskades. I ärendet hördes bl. a. polisintendenten
vid rikspolisstyrelsen Tommy Lindström, kommissarien vid
polismyndigheten i Stockholms polisdistrikt Åke Svensson, kommissarien
vid rikspolisstyrelsen Herbert Persson och inspektören vid polismyndigheten
i Stockholms polisdistrikt Staffan Ahlin. Ärendet remitterades härefter
till polismyndigheten i Stockholms polisdistrikt för yttrande angående de
rättsliga grunderna för besluten om husrannsakan och hämtning.
I remissvaret anförde polismyndigheten följande.
De händelser som skall granskas bör sättas in i sitt tidsmässiga perspektiv.
Landets regeringschef hade mördats och sedan dryga två veckor pågick
den största jakten på en mördare landet upplevt. Ett par hundra man
spaningspersonal var insatta på ärendet. En person var anhållen och begärd
häktad för medhjälp till mordet. (Den misstänkte kallas här G.)
Polismyndighetens organisation och arbetsformer på kriminalsidan hade
av spaningsledningen kraftigt förändrats för att passa spaningsarbetet.
Den direkta anledningen till de tvångsåtgärder, sorn skall behandlas, var
att man hos G. anträffat en anteckning om en adress. Adressen låg i
omedelbar anslutning till vad som antogs vara gärningsmannens flyktväg.
Det låg i sakens natur att man i brottsutredningen bl. a. hade intresse av att
veta om G. uppehållit sig på eller invid den angivna adressen i anslutning
till mordet.
Husrannsakan
Två spanare fick i uppgift att bege sig till platsen, Döbelnsgatan 16 B. Väl
där fann man, att den lokal anteckningen avsåg, disponerades av en
kurdisk organisation. Eftersom man i spaningsarbetet efter mördaren även
intresserat sig för den kurdiska organisationen PKK var det naturligt att
spanarna omedelbart kontaktade polishuset för att få närmare instruktioner
och utan att företa någon åtgärd på platsen.
Allt pekar mot att det var kommissarien Åke Svensson som beslöt om att
en husrannsakan skulle ske. De närmare omständigheterna kring beslutstillfället
har ej kunnat utredas.
Att beslutet var rationellt och ändamålsenligt torde framgå av att ett
motsatt beslut hade tett sig minst sagt märkligt. G. var misstänkt för
delaktighet i mordet och ägde kännedom om denna lokal omedelbart intill
mordplatsen och gärningsmannens förmodade flyktväg. Lokalen disponerades
av en gruppering som kunde antagas kunna lämna upplysningar om
en för flertaliga mord misstänkt organisation. Vid ett så ytterligt allvarligt
brott som det här var frågan om hade det inte varit försvarbart att underlåta
att undersöka om ev upplysningar stod att finna även om en husrannsakan
måste tillgripas.
Polismyndighetens bedömning är att brottets karaktär och de nu nämnda
omständigheterna konstituerade en rätt till husrannsakan med stöd av
RB 28 kap. 1 § andra stycket.
Såvitt framgår av utredningen synes syftet med husrannsakan varit att
eftersöka föremål som kunde ha betydelse för förundersökningen. Det
förefaller även varit så att man även möjligen avsåg att hämta de tillstädesvarande
till förhör. Detta kan förefalla vara en något tveksam grund
eftersom man i det läget knappast kunde ha någon närmare vetskap om
exakt vilka som befann sig i lokalen. Med tanke på att det måste hållas för
visst att personer som kunde hämtas till förhör utan föregående kallelse
befann sig i lokalen torde man icke utan visst fog kunna hävda att även 2 §
samma kapitel var tillämplig.
Hämtningen
Med hänsyn till lokalens belägenhet och att de som vid tillfället vistades i
lokalen kunde antagas äga kännedom om den kurdiska organisationen
PKK var det angeläget att förhör anställdes snarast möjligt.
Beslutet att ta med samtliga till förhör grundades uppenbarligen på att
tidspress förelåg. Häktningen av G. var omedelbart förestående och de
uppgifter, som förhören skulle kunna ge, kunde antas få betydelse för
häktningsfrågan. Att kalla till förhör skulle vara till men för undersökningen
med hänsyn till tidsfaktorn. Risken att en kallelse till omedelbart förhör
på polishuset inte skulle efterkommas och att utredningen därigenom
skulle försvåras kunde ej uteslutas.
Att hålla förhören på platsen var förhörstekniskt sett inte genomförbart.
Härvid skall invägas att tolkar behövdes. Förhören genomfördes så snabbt
som möjligt och var avslutade inom loppet av några timmar genom ett
effektivt samarbete med den grupp vid rikskriminalen som särskilt ägnade
sig åt frågor med anknytning till PKK. Det kan sålunda konstateras att
hämtningen med all sannolikhet förkortat den tid som de hörda eljest
skulle behövt kvarstanna för förhör.
Formella fel föreligger dock i några av handlingarna där de enskilda
frihetsberövandena antecknats. Som grund för frihetsberövandet har den
rättsliga grunden för att få förhöra de medtagna, RB 23 kap. 6 §, angivits i
stället för RB 23 kap. 7 §. Vidare har 27 kap. 1 § inte angivits i dokumentationen
över husrannsakan. Dessa fel kan dock ej ha påverkat någon enskilds
rätt och torde helt kunna tillskrivas den tidspress som generellt sett
rådde under detta stadium av förundersökningen.
Beslagen
Vad beträffar beslagen i samband med husrannsakningen kan konstateras
att rättegångsbalken som grund för ett beslag endast fordrar att föremålet
”kan antagas äga betydelse för” utredningen.
I det läge förundersökningen befann sig vid husrannsakan, bedrevs
undersökningen på en mycket bred front. Faktainsamlingen gick i stort
sett ut på att omfatta allt som hade med Olof Palme att göra. Man
inriktade sig dock särskilt på dem som på ett eller annat sätt rimligen
kunde tänkas ha någon som helst kännedom om eller anknytning till
grupper som kunde antagas haft anledning att röja Palme ur vägen. Den
kurdiska organisationen PKK kom redan i inledningsskedet i blickpunkten.
Det var sålunda angeläget att så snabbt som möjligt få information om
de eventuella bindningar eller kontakter som fanns mellan PKK och andra
personer eller grupperingar i samhället. Givetvis var det av stort intresse i
den föreliggande situationen att få information om det i lokalen eventuellt
fanns någon bindning till den anhållne G. eller PKK. Det måste därför
anses lagligen grundat att polismännen beslagtog bl. a. ett medlemsregister
som anträffades i lokalen.
Beslutsordningen
En mer svårbedömd fråga är om besluten fattats i behörig ordning. Kommissarien
Svensson har, med hänsyn till frågans vikt, inför detta yttrande
hörts än en gång i frågan. Något ytterligare framkom dock ej.
Enligt polismyndighetens mening bör beslut om detta slag av tvångsåtgärder
fattas av åklagaren. Någon egentlig fara i dröjsmål borde ej ha
förelegat. Saken skulle ha kunnat ordnats med ett telefonsamtal till åklagaren.
1 den s. k. Palmeutredningen förelåg dock mycket särskilda omständigheter.
Polismyndigheten avser då de numera välbekanta och av såväl
juristkommissionen som den parlamentariska utredningen behandlade
meningsskiljaktigheterna mellan å ena sidan den dåvarande spaningsledningen
och åklagarmyndigheten.
Det är numera utrett att ansvaret för förundersökningen i praktiken
uppdelats så att åklagaren var förundersökningsledare i vad avsåg den del
som berörde ”33-åringen” dvs. den anhållne G. Spaningsledningen/polisen
höll i resten och sålunda även det s. k. kurdspåret. Det kan därför
knappast läggas Svensson till last att han inte inhämtade åklagarens beslut
i detta läge där ”kurdspåret” och utredningen beträffande G. sammanföll.
Att G. hos sig hade en adresshänvisning till en kurdisk samlingslokal
måste i det aktuella läget ha varit en upplysning av mycket stort intresse.
Med kännedom om den centrala roll spaningsledningen spelade kan det
därför förefalla underligt att Svensson skulle ha underlåtit att kontakta
spaningsledningen för att inhämta det överordnade befälets beslut i frågan.
Svensson har dock förklarat att han icke gjorde detta utan att han, så
vitt han nu kan erinra sig, tog beslutet själv.
Den mest troliga förklaringen torde vara att Svensson, då han blev ställd
inför polismännens telefonsamtal med upplysningen att den aktuella
adressen var en kurdisk samlingslokal, helt enkelt inte kunde avgöra om ev
åtgärder var att hänföra till ”kurdspåret” eller ”33-åringen”. Att utreda
detta och sedan finna ”rätt” beslutsfattare torde med rätta kunna antagas
ha medfört en sådan tidsspillan att fara i dröjsmål förelåg. I den situation
Svensson befann sig torde han ha gjort det enda rationella: Besluta om
tvångsåtgärderna själv. Ett beslut han i och för sig hade befogenhet att
fatta.
I den mån formella fel i beslutsledet kan konstateras är dessa inte något
som Svensson bör lastas för utan bör snarare ses som en följd av den för en
polisman något ovanliga ansvarsuppdelningen och arbetsformen Palmeärendet
uppvisade.
Fotograferingen
Av utredningsmaterialet framgår att de som hämtades till förhör från
lokalen även fotograferades. Varken utredningen hos JO eller den undersökning
polismyndigheten gjort inför detta yttrande har kunnat klarlägga
vem som fattade beslutet och den närmare anledningen till fotograferingen.
I KK 1947:950, om fingeravtryck m. m., stadgas i 2 § att fotografi får tas
”för vinnande av utredning om brott” även av den som inte är misstänkt.
Den mest troliga anledningen till åtgärden torde vara att man bedömde det
av vikt för utredningen att ha fotografier av alla som kunde antagas ha
passerat mordplatsen och ”flyktvägen” under mordnatten. För vittneskonfrontationer
och liknande åtgärder var det av vikt att ha så tillförlitliga
uppgifter som möjligt. Det ligger i sakens natur att fotografierna då spelade
en väsentlig roll. De som uppehöll sig i lokalen mordkvällen bör ha
iakttagits på väg till eller från lokalen.
Anmärkning kan riktas mot fotograferingen. Av utredningen framgår att
man inte endast fotograferat dem som med skäl kunde antagas varit i
lokalen under kvällen. Åtgärderna att fotografera samtliga hörda torde
därför inte kunna passera utan anmärkning. Det torde dock inte kunna
utredas vem som bar ansvaret för fotograferingen eller om den utförts på
det sätt som den ansvarige avsett.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan konstateras dels att enstaka felaktigheter — av
formell karaktär — förekommit men att ingen enskild tjänsteman bör
kunna lastas härför dels att åtgärderna kommit att träffa så att man lätt
kan få uppfattningen att de mer riktat sig mot hela grupperingar än
enskilda individer. Detta är beklagligt men helt hänförligt till de då föreliggande
förhållandena. Flade någon som icke tillhörde den kurdiska gruppen
befunnit sig i lokalen vid ingripandet torde även denne ha medtagits till
förhör om detta lämpligen inte kunde ha hållits på platsen. Bristerna i
handläggningen och då särskilt de som visat sig i generaliserade bedömningsnormer,
torde kunna hänföras till den mycket säregna situation och
organisationsform polismännen hade att arbeta under vid den aktuella
tiden och som behandlats av såväl juristkommissionen som den parlamentariska
utredningen.
23 kap. 4 § rättegångsbalken stadgar att en förundersökning skall bedrivas
så ”att ej någon onödigt utsättes för misstanke eller får vidkännas
kostnad eller olägenhet”.
De åtgärder som behandlats här har icke varit avsedda att kasta någon
misstanke på de utsatta och ej heller medfört någon sådan misstanke.
Dock har åtgärderna medfört olägenheter, vilka med tanke på brottets
synnerligen allvarliga karaktär och syftet med åtgärderna enligt polismyndighetens
bedömning ej kan anses som onödiga.
Bedömning
Beslutet om husrannsakan
Huvudregeln om s. k. reell husrannsakan under förundersökning finns i 28
kap. 1 § rättegångsbalken (RB). Med reell husrannsakan avses här ett
eftersökande i hus, rum eller slutet förvaringsställe av föremål, som är
underkastat beslag, eller eljest till utrönande av omständigheter som kan
ha betydelse för utredning om brottet. Detta tvångsmedel kan bara utnyttjas
vid misstanke om brott, varå fängelse kan följa. Hos annan än den som
är skäligen misstänkt för brottet får enligt 28 kap. 1 § andra stycket RB
husrannsakan dock företas endast om brottet förövats hos honom eller den
misstänkte gripits där eller eljest synnerlig anledning förekommer, att
genom rannsakningen föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas
eller annan utredning om brottet vinnas.
Regler om s. k. personell husrannsakan finns i 28 kap. 2 § RB. Enligt
lagrummet får husrannsakan företas bl. a. för eftersökande av den som
skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till förhör. Hos annan än den
eftersökte får husrannsakan företas endast om synnerlig anledning förekommer,
att den eftersökte uppehåller sig där.
Det förhållandet att man hos den misstänkte G. påträffat en anteckning
om den aktuella adressen och att man på denna funnit en lokal, som
disponerades av en kurdisk förening, har givetvis — även med beaktande
av de olika brottsteorier som förelåg vid tidpunkten — inte i sig utgjort
tillräcklig grund för en husrannsakan i föreningens lokaler med stöd av 28
kap. 1 § andra stycket RB. Vad polismyndigheten i övrigt anfört i sitt
yttrande och de uppgifter de hörda personerna därutöver lämnat i denna
del är inte heller av sådan beskaffenhet att det kan anses att synnerlig
anledning förekommit att föremål, som var underkastat beslag, skulle
anträffas eller annan utredning om brottet vinnas. — Polismyndigheten
har i sitt remissvar ifrågasatt om det inte funnits grund för husrannsakan
med stöd av bestämmelserna om personell husrannsakan i 28 kap. 2 § RB.
Någon sådan grund kan emellertid inte anses ha förelegat, bl. a. med
hänsyn till att man inte kände till vilka personer som vistades i lokalen och
därmed inte heller vilka personer som skulle kunna hämtas till förhör. Jag
kan således inte finna annat än att lagliga förutsättningar för beslut om
husrannsakan i föreningslokalen saknats.
Beslutet om hämtning till förhör
Enligt 23 kap. 6 § RB må under förundersökning förhör hållas med envar
som antages kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Enligt
7 § andra stycket i samma kapitel kan hämtning av den som skall höras ske
utan föregående kallelse, bl. a. under förutsättning att undersökningen
avser brott varå fängelse kan följa och det skäligen kan befaras att den
hämtade ej skulle hörsamma kallelse eller i anledning av kallelse skulle
genom undanröjande av bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. 1
6 § andra stycket förundersökningskungörelsen föreskrivs att hämtning till
förhör av den som skall höras som vittne eller eljest utan att vara misstänkt
för brott bör äga rum allenast när skäl av särskild vikt föreligger för en
sådan åtgärd. Som exempel på sådana skäl anges att förhöret icke eller
endast med avsevärd svårighet kan hållas på den plats, där den som skall
höras befinner sig, eller att vittne behöver inställas på viss plats för
konfrontation eller på brottsplats för prövning av vittnets iakttagelseförmåga
eller till rekonstruktionsförsök eller ock att med hänsyn till brottets
beskaffenhet och omständigheterna i övrigt särskild skyndsamhet är av
nöden.
Hämtningsbeslutet avsåg personer som vid tillfället besökte föreningslokalen.
Det tycks således ha varit beroende av tillfälligheter vilka föreningsmedlemmar
eller andra personer som kom att hämtas. Brottsmisstanke
mot de hämtade personerna förelåg inte. Med de uppgifter som var tillgängliga
är det enligt min mening tveksamt om man över huvud taget hade
anledning att tro att de ifrågavarande personerna hade upplysningar att
lämna av betydelse för utredningen. Av innehållet i förhörsprotokollen
framgår också att förhörspersonalen inte egentligen visste vad de skulle
höra de hämtade om förutom deras eventuella bekantskap med G. Det har
i vart fall inte framkommit någon omständighet som givit stöd för uppfattningen
att förhören var så angelägna att det var motiverat att hämta
personerna utan föregående kallelse. — Jag anser således att även beslutet
om hämtning till förhör var mindre väl grundat.
Beslutsordningen
Enligt 28 kap. 4 § RB skall förordnande om husrannsakan meddelas av
undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Enligt 5 § i samma kapitel
får dock polisman även utan sådant förordnande företa husrannsakan
bl. a. då fara är i dröjsmål.
1 6 § första stycket förundersökningskungörelsen föreskrivs: Uppkommer
under förundersökning fråga om hämtning till förhör och skall förhöret
ej hållas av undersökningsledaren, åligger det förhörsledaren att skyndsamt
underställa frågan undersökningsledarens prövning, såvida ej förhörsledaren
äger gripa den som skall höras eller jämlikt 23 kap. 8 § rättegångsbalken
medtaga honom till förhöret eller ock fara är i dröjsmål, för
vilka fall förhörsledaren själv äger förordna om hämtningen.
I den del av mordutredningen som avsåg den misstänkte G. leddes
förundersökningen av åklagare. I övriga delar av utredningen ansågs vid
den aktuella tidpunkten polismyndigheten vara forundersökningsledare.
Därvid var det i de flesta fall länspolismästaren Hans Holmér som hade
att fatta sådana beslut som ankom på polismyndigheten i dess egenskap av
forundersökningsledare.
Genom den verkställda utredningen har kunnat fastslås att besluten om
husrannsakan och hämtning till förhör inte fattats av åklagare och inte
heller av behörig företrädare för polismyndigheten.
Polismyndigheten har i remissvaret gjort gällande att fara i dröjsmål
förelegat och att åtgärderna därför kunnat vidtas utan beslut av forundersökningsledaren.
Jag delar inte den uppfattningen. Med den bedömning av
uppslagets vikt som bland andra kommissarien Åke Svensson redovisat
torde det rent av ha varit bättre även från utredningssynpunkt att tills
vidare ställa lokalen under bevakning.
Åke Svensson har uppgivit att det är sannolikt att han fattat besluten om
husrannsakan och hämtning till förhör. Han har dock inte kunnat erinra
sig de närmare omständigheterna.
Kriminalinspektören Staffan Ahlin, som deltog vid det inledningsvis
gjorda besöket vid Döbelnsgatan och även vid den därefter företagna
husrannsakningen, har förklarat att han inte känner till vem som fattat
besluten om husrannsakan och hämtning. Han känner inte heller till vid
vilken tidpunkt besluten fattades. Såvitt han har kunnat erinra sig var det
en kollega från rikskriminalen som från föreningslokalen inhämtade besked
per telefon om att åtgärderna skulle företas. Ahlin fick det intrycket
att beskeden inhämtades från rikskriminalen.
Polisintendenten Tommy Lindström har bl. a. uppgivit att han inte är
säker på vem som beslutade om hämtningen, men att han håller för
sannolikt att han varit med och beslutat om att de hämtade personerna
skulle komma till rikskriminalens lokaler för förhör. Han har dock inte
kunnat erinra sig om företrädare för rikskriminalen tillfrågats angående
själva hämtningsbeslutet.
Kommissarien Herbert Persson har uppgivit att han av de kolleger vid
rikskriminalen som sänts för att hjälpa till vid åtgärderna i lokalen på
Döbelnsgatan fått meddelande om att man skulle verkställa husrannsakan
enligt vad som bestämts vid KK1 (våldsroteln) vid polismyndigheten i
Stockholms polisdistrikt. Han har vidare uppgivit att han vid samtalet
med Åke Svensson fått den uppfattningen att beslutet om hämtning fattats
inom den grupp som haft hand om utredningen beträffande den anhållne
G.
För antagandet att det var Åke Svensson som beslutade om husrannsakningen
talar bl. a. det förhållandet att det på protokollet över husrannsakningen
och i den promemoria benämnd ”Spaningsuppslag i grövre brottmål”
som upprättats över händelsen finns antecknat att Svensson beslutat
om åtgärden. Jag finner emellertid att det också — bl.a. genom de ovan
redovisade uppgifterna från Ahlin och Lindström — framkommit omständigheter
som talar för att annan befattningshavare fattade besluten. Det
får därför konstateras att det inte går att i efterhand med tillräcklig grad av
säkerhet fastställa vilken eller vilka befattningshavare som bär ansvaret för
åtgärderna. Jag har därför inte aktualiserat något personligt ansvar för det
inträffade.,
Beslagen, fotograferingen m. m.
Beslagen och fotograferingen av de hämtade har kommenterats i polismyndighetens
yttrande. Som jag ovan anfört anser jag inte att det funnits
tillräckliga förutsättningar för att vidta några tvångsåtgärder mot de ifrågavarande
personerna. Åtgärderna att beslagta viss egendom och att fotografera
de hämtade får dock anses ligga i linje med de bedömningar som legat
till grund för besluten om husrannsakan och hämtning till förhör. Jag
finnér därför inte anledning att särskilt kommentera vad som förekommit
i denna del.
Vad som i övrigt förekommit ger inte anledning till något särskilt uttalande
från min sida.
Brister under förundersökning avseende delgivning av misstanke
respektive delgivning av utredning enligt 23 kap. 18 §
rättegångsbalken
(Dnr 1697-1987)
I en anmälan framförde B. klagomål mot polis och åklagare för brister i en
förundersökning. Det framgick av anmälan att B. var åtalad vid Malmö
tingsrätt för att sexuellt ha utnyttjat en flicka M. under en längre tid. B.
frikändes sedermera under rättegången.
I ett beslut den 8 mars 1989 anförde chefsJO Eklundh bl. a. följande.
Delgivning av misstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket 1 rättegångsbalken
B:s
klagomål gäller att han vid det första förhöret som hölls med honom,
den 2 september 1986, inte delgavs vilket brott han misstänktes för samt
att han nekats att få en ordagrann utskrift av den del av bandupptagningen
som avser delgivningen.
I förundersökningsprotokollet är förhöret med B., som var ett dialogförhör,
redovisat i sammandrag. I huvudet på förhörsprotokollet är antecknat
”Underrättad om misstanke för otukt med barn alt otukt med ungdom -79 — 840701. Enl nya lagstiftningen sex. utnyttjande av underårig alt sex.
utnyttjande”
I sitt yttrande har polismyndigheten i Malmö anfört.
Enligt RB 23:18 första stycket skall — då förundersökningen kommit så
långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet — den misstänkte då
han hörs underrättas om misstanken. Av det på band upptagna förhöret
framgår att B. underrättades om att han anmälts av en viss namngiven
person och att anmälan avsåg sexuellt utnyttjande. B. erinrades också om
sin rätt att anlita biträde av försvarare.
Enligt polismyndighetens uppfattning torde den underrättelse om misstanke
som B. erhöll kunna godtas. Polismyndigheten anser dock att underrättelsen
borde ha preciserats till tid och rum. Anledningen till att så inte
skedde torde främst ha varit att B. infann sig tidigare än vad som avtalats
vilket medförde att Birgitta Frost (Anm. kriminalinspektör och utredningsman)
inte hunnit gå igenom och rekapitulera förhöret med målsäganden.
Vidare kan den omständigheten att det för Birgitta Frost var känt att
B. var jurist — och därför kunde förmodas i stort känna till rättegångsbalkens
regler — ha bidragit till underlåtenheten.
Vad sedan gäller B:s framställning om att få en utskrift av en viss —
mindre — del av protokollet har Birgitta Frost förklarat att anledningen
till att hans begäran inte villfors berodde på tidsbrist. Polismyndigheten
kan visserligen bekräfta att arbetssituationen var — och är — besvärlig
men med hänsyn till att det rörde sig om en utskrift av begränsad omfattning
borde B:s begäran ha kunnat efterkommas antingen genom att Birgitta
Frost själv eller med hjälp av någon administrativ befattningshavare
gjorde utskriften.
Syftet med bestämmelsen om delgivning av misstanke är enligt motivuttalanden
att den misstänkte skall kunna begagna sin rätt att vid förundersökningen
anlita försvarare och i övrigt tillvarata sina intressen. Genom att
han ges besked om vad han misstänks för får han möjlighet att börja
förbereda sitt försvar. Efter delgivning av misstanke behandlas den misstänkte
som part och åtnjuter vissa rättigheter i förundersökningen, jämför
bl. a. övriga bestämmelser i 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Hur utförligt
det besked som delges den misstänkte bör vara ger lagtexten ingen anvisning
om. Min uppfattning är att underrättelsen bör innehålla så konkreta
uppgifter som möjligt om vad misstanken omfattar, dvs. i princip vilken
eller vilka gärningar som avses.
Enligt vad bandupptagningen visar fick B. inte några som helst konkreta
uppgifter; tids- och rumsuppgifter saknades t. ex. Mot bakgrund av vad
som hade framkommit under förhöret med M. hade det varit fullt möjligt
att precisera misstanken i dessa avseenden på ett godtagbart sätt. Att B.
som jurist var förtrogen med brottsstadganden och regler i rättegångsbalken,
saknar varje betydelse i sammanhanget.
Ett förhållande som inte berörts i polismyndighetens yttrande, men som
jag finner anmärkningsvärt, är att vad som antecknats i förhörsprotokollet
om vilken underrättelse B. fick inte överensstämmer med vad som faktiskt
förekom. Ett oavvisligt krav är att protokoll från en förundersökning
sanningsenligt återspeglar vad som förekommit.
Den misstanke som antecknats i protokollshuvudet är, enligt min mening,
inte heller den tillfredsställande utformad. Det kan inte godtas att
man anger en brottsrubricering istället för en gärningsbeskrivning över det
som misstanken omfattar. 1 detta fall förhåller det sig vidare, som B.
påtalat, på det sättet att en av brottsrubriceringarna, sexuellt utnyttjande
av underårig, inte ens var tillämplig eftersom M. var över 18 år när detta
stadgande trädde i kraft. När B. vid ett slutförhör fick en förnyad underrättelse
om vad misstanken avsåg finns åter denna felaktighet med. Tidsangivelsen
i protokollshuvudet för det första förhöret är för övrigt ofullständig.
I frågan om B:s begäran att få en utskrift av en del av förhöret kan jag
instämma i vad polismyndigheten anfört.
Begäran om komplettering av förundersökningen
Vid slutförhöret den 13 januari 1987 begärde B. att förhör skulle hållas
med en skolpsykolog, en skolsköterska och en skolkurator. De sistnämnda
hördes under februari månad. Förundersökningsprotokollet färdigställdes
därefter och lämnades till B. den 25 februari 1987.
I anmälan har B. uppgett att han därefter tog kontakt med Birgitta Frost
och påpekade att förhör med skolpsykologen inte hållits. Enligt B. svarade
Birgitta Frost att hon funnit detta onödigt men att man naturligtvis, om
han fortfarande fordrade detta, skulle hålla förhöret. B. menar att förhöret
skulle ha hållits redan då han begärde det.
Det framgår av ett upprättat tillägg till förundersökningsprotokollet att
förhör hölls med skolpsykologen den 21 april 1987.
Polismyndigheten har i sitt yttrande anfört.
Enligt RB 23:18 andra stycket skall, om den misstänkte begär att förhör
skall hållas med någon, begäran efterkommas om det kan antas att åtgärden
skulle äga betydelse för utredningen. Om framställningen avslås skall
skälen anges.
Birgitta Frost har uppgivit att hon nu inte kan erinra sig ha sagt att
förhöret inte skulle påverka åtalsfrågan. Hon har istället som förklaring till
fördröjningen anfört att hon hade stora svårigheter att komma i kontakt
med skolpsykologen främst till följd av dennes arbetsförhållanden.
Mot bakgrund av vad Birgitta Frost uppgivit om anledningen till fördröjningen
kan enligt polismyndighetens mening någon kritik mot henne
inte riktas i detta avseende.
Såvitt utredningen visar fattades inte något avslagsbeslut med anledning
av B:s framställning om förhör med skolpsykologen. Att förhöret i den
situationen inte kom till stånd förrän efter tre månader är inte tillfredsställande.
Även om det var svårigheter att nå kontakt med skolpsykologen
borde förhöret efter ytterligare ansträngningar ha kunnat hållas tidigare.
Delgivning av utredningen enligt 23 kap. 18 § första stycket 4 rättegångsbalken
B:s
klagomål avser att han inte delgavs hela utredningen och inte fick
skäligt rådrum innan åtal beslutades. Detta skall ses mot bakgrund av att
stämningsansökan gavs in den 21 maj 1987 och att B., enligt egen
uppgift, fick del av förhöret med skolpsykologen först därefter.
Polismyndigheten har i sitt yttrande anfört.
Av utredningen i ärendet framgår att Birgitta Frost är osäker på hur och
när delgivning av tilläggsprotokollet gjordes. Ingenting i förhöret med
Birgitta Frost motsäger påstående om att B. fick del av tilläggsprotokollet
först sedan åtal väckts. Birgitta Frost har här uppgivit att detta inte är
ovanligt när det gäller kompletterande förhör.
Birgitta Frosts invändning att förhöret med skolpsykologen utgjordes av
ett kompletteringsförhör kan enligt polismyndighetens uppfattning ifrågasättas
eftersom B. redan vid det inledande förhöret i januari 1987 framförde
önskemål om detta och då — såvitt visats — inte fick besked om att
förhöret kunde anses sakna betydelse för utredningen. Enligt polismyndig
-
hetens uppfattning är det angeläget att bevis om när den misstänkte
underrättas enligt RB 23:18 kan företes och att underrättelsen sker i god
tid innan åtal beslutas. Birgitta Frost syntes ha brustit härvidlag.
Av förundersökningsprotokollet och uppgifter från Birgitta Frost framgår
att underrättelse om utredningen enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken
lämnades den 25 februari 1987 genom att Birgitta Frost lämnade ett
exemplar av huvudprotokollet till B. och att protokollet redovisades till
åklagaren den 10 mars 1987. B. har uppgivit att han fann protokollet i sin
brevlåda. På tilläggsprotokollet finns ingen uppgift antecknad om delgivning
med B.
Enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken har den misstänkte och hans försvarare
rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen,
ta del av vad som förekommer vid undersökningen. De har vidare rätt att
ange den utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser
nödvändigt. Underrättelse härom skall lämnas eller sändas till den misstänkte
och hans försvarare, varvid skäligt rådrum skall beredas dem. Åtal
får inte beslutas, innan detta har skett. Enligt 20 § förundersökningskungörelsen
skall bl. a. uppgift om underrättelse och uppgift huruvida den misstänkte
och i förekommande fall försvararen påfordrat ytterligare utredning
eller eljest velat anföra något antecknas i protokollet. Av 12 a § förundersökningskungörelsen
framgår att, om underrättelse till den misstänkte har
lämnats muntligen, genom tjänsteanteckning av den som lämnat underrättelsen
eller på annat sätt skall framgå att mottagaren fått del av underrättelsen.
Jag vill till en början uppehålla mig vid delgivningen av huvudprotokollet.
Utredningen har klarlagt när delgivning skedde men inte hur delgivningen
gick till eller hur lång tid B. gavs för att begära eventuella kompletteringar.
Detta belyser hur viktigt det är att de relaterade bestämmelserna i
förundersökningskungörelsen följs. Om de följts i detta fall hade det funnits
dokumenterat hur delgivningen skedde. Det är inte bara ur allmän
kontrollsynpunkt viktigt att uppgifterna finns. Dessa har direkt betydelse
för åklagarens handläggning, när åtal skall beslutas.
När det gäller delgivningen av tilläggsprotokollet är bristerna än mer
uppenbara. Birgitta Frost har inte antecknat någonting om delgivning i
protokollet. Det är vidare högst otillfredsställande att B., som jag får utgå
ifrån, inte fick del av förhöret med skolpsykologen förrän omkring en
månad efter det att det hållits och efter det att åtal beslutats. Jag är av den
uppfattningen att det inte rörde sig om ett kompletteringsförhör utan om
ett förhör som skulle ha hållits innan förundersökningen redovisades till
åklagaren.
Kritik mot att polisman vid kodning uteslutit ett av två i en
anmälan angivna brott
(Dnr 2668-1988)
1 augusti 1988 gjorde Nils Voltri hos polismyndigheten i Östersund, med
hänvisning till vissa omständigheter i samband med en brand i februari
1988 i den fastighet där han var bosatt, en anmälan om egenmäktigt
förfarande och ocker. 1 anmälan namngavs en misstänkt person. Med
beslutsmotiveringen ”Gärningen ej brott” och med hänvisning till endast
egenmäktigt förfarande beslutade kriminalkommissarien Bengt Jacobson i
oktober 1988 att lägga ned förundersökningen.
1 ett brev till JO framförde Nils Voltri klagomål mot polismyndigheten
och ifrågasatte bl. a. om det var korrekt att inte nämna ocker i nedläggningsbeslutet.
Ärendet remitterades till polismyndigheten i Östersunds polisdistrikt för
upplysningar och yttrande angående handläggningen av anmälan om egenmäktigt
förfarande och ocker. I yttrande anförde länspolismästaren Lars
Swärd bl. a. följande.
Kriminalkommissarie Bengt Jacobson kodade anmälan 1988-08-18.
Eftersom han ansåg att det ej förelåg kriterier för ”ocker”, angav han ingen
brottskod härför, utan endast för ”egenmäktigt förfarande”. Efter vidtagen
utredning gjorde Jacobson den bedömningen att det ej heller förelåg brott i
detta avseende. 1988-10-14 lade Bengt Jacobson ner förundersökningen
under rubriceringen ”gärningen ej brott”.
Polismyndigheten konstaterar att det inte finns några regler för hur man
skall hantera en anmälan då det är uppenbart att gärningsbeskrivningen ej
innefattar brott.
Polismyndigheten finner därför att något fel inte kan påvisas beträffande
Jacobsons handläggning av anmälan. Försiktigheten bjuder dock att
man i dylika fall formellt tar upp ärendet för handläggning. Detta förfarande
tillämpas numera inom polismyndigheten.
Ärendet har inlämnats till åklagarmyndigheten för överprövning.
Vid överprövning den 11 januari 1989 fann chefsåklagaren Bo Nilsson,
Östersund, inte anledning förekomma till antagande att brott som hör
under allmänt åtal hade förövats, varför förundersökningen lades ned.
ChefsJO Eklundh anförde i ett beslut den 21 mars 1989 följande.
Enligt 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken (RB) skall förundersökning,
med vissa undantag, inledas så snart det på grund av angivelse
eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under
allmänt åtal har förövats. Förundersökningen inleds av polismyndighet
eller åklagare. Har den inletts av polismyndighet och är saken inte av enkel
beskaffenhet, skall ledningen övertas av åklagare, så snart någon skäligen
kan misstänkas för brottet (23 kap. 3 § RB). Finns inte längre anledning till
förundersökningens fullföljande, skall den läggas ned (23 kap. 4 § RB).
Av polisförordningen (1984:730) framgår att det kan överlämnas åt en
kriminalkommissarie att inleda, leda samt besluta om nedläggning av
förundersökning enligt vad som sagts ovan. I föreskrifter och allmänna råd
för polisväsendet anges bl. a. egenmäktigt förfarande vara ett brott vilket
som regel anses vara av enkel beskaffenhet, medan ocker inte hänförts till
denna kategori (FAP 403-5).
Nils Voltri har gjort en anmälan om egenmäktigt förfarande och ocker.
Varje i anmälan upptagen brottsart/händelse skall kodifieras med en fyrsiffrig
brottskod (FAP 403 — 6). Bengt Jacobson har inte antecknat någon
kod för ocker. Som motivering till detta har han uppgett att han bedömde
att det inte förelåg något brott i detta avseende. Med anledning härav vill
jag framhålla att det i princip inte ankommer på handläggande polisman
att på detta stadium pröva riktigheten i en av anmälaren angiven eller av
anmälningsupptagaren formulerad brottsrubricering. Skälet härför är
bl. a., förutom ett allmänt rättssäkerhetsintresse i att en anmälan, med
angiven rubricering, skall prövas i oförvanskat skick, att resultatet av en
sådan prövning får direkta konsekvenser för den fortsatta handläggningen.
Bengt Jacobson borde således rätteligen ha kodat båda brottsrubriceringarna,
vilket också inneburit att åklagare skulle ha övertagit ledningen av
förundersökningen. Endast om det står alldeles klart att den av anmälaren
angivna händelsen inte är straffbar eller hänförlig till en lindrigare straffbestämmelse
än som påståtts kan polismyndigheten underlåta att överlämna
ärendet till åklagaren för prövning.
Bengt Jacobsons nedläggningsbeslut har överprövats av Bo Nilsson, som
kommit till samma slut som Bengt Jacobson. Jag anser därför, och då Nils
Voltri såvitt framgår av utredningen inte lidit skada eller annat förfång till
följd av Bengt Jacobsons handlande, inte skäl föreligga att vidta någon
ytterligare åtgärd i saken. Ärendet är således avslutat med dessa uttalanden.
Anmälan angående handläggningen inom rikspolisstyrelsen av
en räkning från Ebbe Carlsson har avskrivits; fråga om överlämnande
till enskild av uppgift som ankommer på polisen
(Dnr 2488-1988)
I skrivelser till JO tog Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige (MRR)
upp vissa stats- och förvaltningsrättsliga aspekter på den s. k. Ebbe Carlsson-affären.
MRR kom därvid till slutsatsen att rikspolisstyrelsen (RPS)
borde ha avvisat en från Ebbe Carlsson inkommen räkning, avseende
påstådda utlägg för viss spaningsverksamhet, i stället för att överlämna
den till justitiekanslern för prövning. Den huvudsakliga grunden för denna
slutsats syntes vara att det enligt bestämmelser i regeringsformen och
polislagen skulle vara uteslutet att till enskilda personer överlämna förvaltningsuppgifter
som det ankommer på polisen att ombesörja.
MRR hemställde att JO skulle dels ta ställning till om det varit riktigt av
RPS att överlämna Ebbe Carlssons räkning till JK i stället för att avvisa
den, dels klarlägga om det ingåtts någon överenskommelse mellan Ebbe
3 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
Carlsson å ena sidan och rikspolischefen Nils-Erik Åhmansson och chefen
för rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning Sune Sandström å den andra
sidan angående överlämnande av polisens i lag ålagda ämbetsuppgifter på
en enskild person.
I ett beslut den 20 februari 1989 anförde chefs JO Eklundh följande.
MRR synes utgå från att det, om Ebbe Carlsson åtagit sig att inhämta
viss information i syfte att biträda bl. a. vid utredningen av mordet på
statsminister Olof Palme, varit fråga om överlämnande av en förvaltningsuppgift
till en enskild individ i den mening som avses i 11 kap. 6 § tredje
stycket regeringsformen.
Enligt min mening är detta emellertid inte ett riktigt synsätt. Regeringsformens
bestämmelser i frågan syftar på åtgärder som innebär att en viss
bestämd uppgift eller verksamhet som anses tillhöra det allmännas uppgifter
— t. ex. bilbesiktning och andra former av teknisk provning — läggs på
ett privaträttsligt subjekt i stället för på en myndighet. I samband med att
uttrycket enskild individ fördes in i grundlagstexten angavs som exempel
på innebörden av detta tillägg att det därigenom blev möjligt att överlåta
åt studerande och anställda att genom val utse ledamöter i vissa högskoleorgan
och att anförtro offentliga serviceuppgifter inte bara åt aktiebolag
utan också åt näringsidkare som driver rörelse utan att utnyttja bolagsformen
(prop. 1975/76:209 s. 168).
Grundlagsregeln är däremot inte tillämplig på situationer där en enskild
person biträder en myndighet i en verksamhet som ankommer på denna.
Detta gäller även om personens anknytning till myndigheten skulle vara av
det slag som avses i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Hur man skall se på en
myndighets möjligheter att anlita biträde av enskilda individer i sin verksamhet
får i stället avgöras från fall till fall med utgångspunkt i de regler
som gäller för verksamheten i fråga.
Genom bl. a. reglerna i polislagen förbehålls ett stort antal uppgifter på
det polisiära området — samtliga med anknytning till myndighetsutövning
i regeringsformens mening — polismyndigheten eller enskild polisman.
Jag kan ansluta mig till uppfattningen att de regler som gäller för polisens
verksamhet innebär att polisen inte får medverka till att åtgärder som
avser myndighetsutövning vidtas av personer utan polisiära befogenheter.
Brottspaning och brottsförebyggande verksamhet är emellertid faktiska
verksamheter som i princip faller utanför området för myndighetsutövning.
Det ligger i sakens natur att polisen när den fullgör sådana uppgifter
är i hög grad beroende av hjälp med faktauppgifter och annan information
från personer som står utanför polisväsendet. Att polisen, innan en enskild
person försöker få fram vissa uppgifter, förklarar sig positivt inställd till
informationsinhämtandet, innebär varken att polisen överlämnar åt en
enskild att fullgöra polisuppgifter i den i regeringsformen åsyftade bemärkelsen
att polisens ansvar i motsvarande mån minskar eller att polisen
vidtar en åtgärd som står i strid med de särskilda reglerna om polismyndigheters
och polismäns befogenheter i polislagen och andra författningar.
Den omständigheten att den enskilde eventuellt betingar sig viss kostnadsersättning
för det lämnade biträdet saknar betydelse i sammanhanget.
På grund av vad jag ovan anfört och då det inte på någon grund kan
betraktas som fel av RPS att överlämna Ebbe Carlssons räkning till JK,
finnér jag för närvarande inte att det föreligger skäl för mig att villfara
MRR:s hemställan om en utredning från JO:s sida utifrån de aspekter på
den s. k. Ebbe Carlsson-afFären som MRR har tagit upp. Ärendet avskrivs
därför från vidare handläggning.
Polismyndighets handläggning av ärende om avvisning på
grund av avsaknad av arbetstillstånd m. m.
(Dnr 476-1986)
1 ett beslut den 2 november 1988 anförde JO Wigelius följande.
1 Inledning
I en skrivelse, som kom in till JO den 12 februari 1986, anförde tf.
länspolismästaren i Stockholms län Hans Wrånghult följande.
I bifogade artikel införd i tidningen Expressen den 10 februari 1986 har
generaldirektören Carl Tham behandlat ett utlänningsärende som handlagts
av polismyndigheten i Stockholm. Artikeln avslutas med ett påstående
om myndighetsmissbruk.
Jag hemställer att JO prövar huruvida myndighetsmissbruk eller annat
fel eller försummelse skett vid ärendets handläggning. Polismyndighetens
akt bifogas.
Av polismyndighetens akt i utlänningsärendet framgår följande angående
händelseförloppet.
Kenyanske medborgaren G., född 1961, reste in i Sverige som turist den
8 september 1985. Han var sysselsatt som filmanimatör. Den 29 oktober
1985 gav G. till polismyndigheten i Stockholm in en ansökan om uppehållstillstånd
för tiden den 8 december 1985 — den 30 september 1986 och
om arbetstillstånd för tiden den 29 oktober 1985 — den 30 september
1986.1 samband med ansökan uppgav G. bl. a. att han sett sig omkring på
olika företag som sysslade med animation, att han nu praktiserade på ett
filmföretag utan lön, att han bodde hos en person som sysslade med
animation och att denne svarade för G:s uppehälle.
Den 31 oktober 1985 beordrades tre polismän till filmföretaget för att
kontrollera om G. arbetade där. Vid besöket kl. 12.00 påträffade polismännen
bl. a. företagets ägare och G. Den senare uppgav bl. a. att han
arbetade på ett eget projekt, att han endast ville göra en kort film för att
visa den 22 november 1985 vid en skandinavisk träff och filmvisning inom
branschen. Därefter skulle han självmant återvända hem, eftersom han
insett att han inte skulle komma att få tillstånd i Sverige. Han visade också
upp en flygbiljett med öppen återresa till Nairobi. G. omhändertogs kl.
12.10, varefter polismyndigheten (polisintendenten Thure Svensson) kl.
13.00 beslöt att ta G. i förvar med stöd av 50 § utlänningslagen. Som skäl
för förvarsbeslutet angavs att sannolika skäl för avvisning enligt 29 §
utlänningslagen förelåg och att det med hänsyn till G:s personliga förhållanden
eller övriga omständigheter, nämligen att han ”kommer att fortsätta
sin verksamhet och kommer att motsätta sig ett eventuellt avvisningsbeslut”,
skäligen kunde befaras att G. skulle komma att hålla sig undan.
Samma dag som förvarsbeslutet meddelats beslutade polismyndigheten
om avvisning av G. Beslutet grundade sig på att G. saknade för sin vistelse
i riket giltigt arbets- och uppehållstillstånd, att det kunde antas att han
saknade medel för sin vistelse ävensom för sin hemresa samt att det
skäligen kunde antas att han skulle komma att bedriva verksamhet som
krävde arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd.
Den 1 november 1985 uppgav en person, M., bl. a. att G. bodde hos
honom, att han haft G. som elev och assistent under sin tid i Kenya och att
han stod som garant för G:s försörjning intill avresan. G. försattes på fri
fot samma dag kl. 10.40. Dagen för verkställighet fastställdes till den 7
november och G. kallades till polismyndigheten den 4 november för att få
ett utresebesked. G. anförde besvär över avvisningsbeslutet hos statens
invandrarverk (SIV) och begärde inhibition av verkställigheten. Sistnämnda
begäran avslogs av SIV den 6 november 1985. Dagen därpå beslutade
polismyndigheten (polisintendenten Carin Ewald) att verkställigheten
skulle inställas till och med den 5 december. G. fick besked om detta strax
före den tillämnade avresan. Han lämnade sedermera landet den 12 december
1985.
I debattartikeln i Expressen ifrågasatte Carl Tham mot bakgrund av vad
som förekommit ’ ärendet bl. a. vad det egentligen var för stil som präglade
polisens agerande mot invandrare, om det var så att polisen här och var
böijade ta sig egna friheter, handlade efter sina egna värderingar, tänjde på
lagar och förordningar, än här och än där, för att sedan kollegialt sopa igen
spåren efter sig. Efter att ha ställt det aktuella ärendet mot grunderna för
Sveriges biståndspolitik anförde Tham avslutningsvis detta: ”Naturligtvis
har polisens agerande samband med hur lagar och förordningar är utformade,
vilka befogenheter polisen ges och vilka mekanismer för rättsskydd
som finns i lagstiftningen. Det förefaller alltmer uppenbart att det här
krävs reformer som begränsar polisens roll vad gäller invandrarna. Men
det handlar också om den anda som råder inom polisen, hur man uppfattar
sitt uppdrag och hur man beivrar uppenbart dåligt omdöme i tjänsteutövningen.
— Detta i sin tur handlar om de signaler som den politiska
ledningen sänder ut. Det går inte för de politiskt ansvariga att här blygt
kliva åt sidan och hänvisa till polisens självständighet. Polisen är, likaväl
som andra myndigheter, ett redskap för att utöva viktiga samhällsfunktioner,
och det är regeringens och särskilt justitieministerns ansvar att i
ord och handling klargöra att man inte tolererar det slags myndighetsmissbruk
som fallet (G.) belyser.”
2 Utredning
2.1 Yttranden från polismyndigheten i Stockholm
Yttrande inhämtades från polismyndigheten i Stockholm angående dels de
närmare överväganden som låg till grund för besluten om omhändertagande
av G. på filmföretaget och om tagande i förvar, dels skälen för beslutet
om avvisning av G., särskilt mot bakgrund av att han vid tiden för beslutet
inte syntes ha behövt särskilt tillstånd att vistas här, och dels anledningen
till att verkställigheten den 7 november 1985 sköts på framtiden.
I remissvaret hänvisade biträdande länspolismästaren Gösta Welander
till vad kriminalavdelningen genom tf. polisöverintendenten Gunnar
Severin anfört i ärendet.
Severin anförde inledningsvis detta.
Beslut om att ta G. i förvar fattades av polisintendent Thure Svensson,
som numera har lämnat sin tjänst med pension. Han har tillfrågats om
vilka överväganden som låg till grund för beslutet, men han kan inte erinra
sig några detaljer från den föredragning som gjordes i ärendet.
Uppgifterna i anmälan A 32.650/86 upprättad 31.1.1985 bör ha legat till
grund för Svenssons överväganden. Av den framgår bl. a. att G. anträffades
under omständigheter som kunde ge anledning anta att han utförde
arbete utan att ha erforderligt tillstånd. G:s personliga förhållanden torde
ha varit oklara och risk för att G. skulle fortsätta att arbeta utan tillstånd
måste ha framstått som sannolik. Av passhandlingar framgick att G. rest in
i Sverige som turist. Svensson synes vid tillfället haft anledning anta att
sannolika skäl för avvisning förelåg och att G:s personliga förhållanden var
sådana att det kunde befaras att han skulle hålla sig undan.
(Från referatet av JO:s beslut har här uteslutits en av polisintendenten
Carin Ewald upprättad promemoria, vartill Severin hänvisat.)
I anslutning till vad Carin Ewald anfört yttrade Severin, efter att ha
redogjort för verkställighetsreglerna i 83 och 84 §§ utlänningslagen och
möjligheten för polisen att enligt 69 § utlänningsförordningen besluta om
anstånd med verkställighet av avvisningsbeslut, att polismyndigheten genom
beslutet om anstånd med verkställigheten av beslutet om avvisning
visat stor generositet mot G. Avslutningsvis anförde Severin att reglerna
om arbetstillstånd före inresa i Sverige är klara, att de undantag som gäller
inte kunnat tillämpas i G:s fall och att ärendet enligt kriminalledningens
mening hade handlagts på ett riktigt sätt.
Då yttrandet från polismyndigheten inte gav svar på samtliga de frågor
som uppkommit i ärendet, beslutade jag att återremittera detta till polismyndigheten
för yttrande i följande hänseenden.
1. Innebär en ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd att
utlänningen automatiskt förverkar sin rätt att vistas här utan tillstånd
enligt 30 § utlänningsförordningen?
2. Vilka hållpunkter fanns för bedömningen att det, mot G:s, den
föregivne arbetgivarens och garantens uppgifter, skäligen kunde antas att
G. bröt eller skulle komma att bryta mot förbudet att ha anställning här i
landet?
3. Finns det eller bör det finnas särskilda bedömningsnormer i fråga om
s. k. kulturarbetare, till vilken kategori G. synes kunna räknas?
4. Vilka omständigheter föranledde den tveksamhet i fråga om verkställigheten
som medförde att denna uppsköts i närmare en månad?
I det nya remissvaret yttrade Welander att enligt polismyndighetens
mening ingen befattningshavare vid myndigheten hade gjort sig skyldig till
brott eller tjänsteförseelse i ärendet. I övrigt åberopade han en skrivelse av
Carin Ewald med följande innehåll.
1. Enligt 30 § utlänningsförordningen får en utlänning inte uppehålla sig i
Sverige längre tid än tre månader utan att ha uppehållstillstånd. Vill
utlänningen bosätta sig i Sverige ska han ha uppehållstillstånd innan
inresan. Söker utlänningen sådant tillstånd efter inresan innebär detta inte
att han automatiskt förverkat sin rätt att vistas här under den återstående
viseringsfria tiden. Polismyndigheten prövar alltid om sökanden har skäl
som utgör undantag från skyldigheten att ha uppehållstillstånd före inresan.
Undantagen framgår av 33 § 1 st utlänningsförordningen. Om så är
fallet har utlänningen rätt att vistas i landet under tiden hans ansökan
prövas. Som framgår av tidigare yttrande i ärendet har utlänningen också
möjlighet att återkalla sin ansökan innan frågan om avvisning prövas.
Bestämmer utlänningen sig för att återkalla sin ansökan har han rätt att
stanna kvar i landet under den återstående viseringsfria tiden.
Bestämmelserna i 28 och 29 §§ utlänningslagen anger de förutsättningar
som ska vara uppfyllda för att ett avlägsnandebeslut skall kunna meddelas
av en polismyndighet. Är inte dessa förutsättningar uppfyllda har utlänningen
inte heller förverkat sin rätt att vistas i landet under återstoden av
den viseringsfria tiden.
Enligt förarbetena kan en ansökan om arbetstillstånd om den lämnas in
efter inresan, tyda på att utlänningen har för avsikt att stanna längre tid i
landet än han uppgav vid inresan. Det kan också antagas att de pengar han
medförde vid inresan inte räcker hela den planerade vistelsen.
Sedan regeln om uppehållstillstånd före inresan infördes är det obligatoriskt
att redan vid inresan inneha det tillstånd som krävs för vistelsen i
landet. Avsaknad av sådant tillstånd innebär att inresa i landet inte medges.
I konsekvens härmed får den som först efter inresan tillkännager sin
avsikt att bosätta sig i Sverige i allmänhet inte heller tillstånd att stanna.
Eftersom förutsättningarna för avvisning oftast blir uppfyllda i och med
att utlänningen vidhåller sin ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd är
utlänningens möjligheter att få stanna under den återstående viseringsfria
tiden små. Trots att den formulering som används i utlänningslagen säger
att en utlänning ”får avvisas” under vissa förutsättningar torde skyldighet
för polismyndigheten att avvisa föreligga i de fall då dessa förutsättningar
är uppfyllda. Polismyndigheten prövar emellertid självständigt om undantag
från 33 § utlänningsförordningen föreligger.
2. G:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd medförde inte att
frågan om avvisning togs upp till prövning. Med stöd av 33 § 1 st 4 p
utlänningsförordningen kan polismyndigheten göra undantag från bestämmelserna
om uppehållstillstånd före inresa beträffande personer som har
för avsikt att vistas en kort period i Sverige, och som inte gör intrång på
den svenska arbetsmarknaden. Är hemlandet avlägset beläget kan detta
ytterligare motivera ett undantag. Avsikten var att låta G:s ansökan om
uppehålls- och arbetstillstånd prövas materiellt av statens invandrarverk.
Under tiden för prövningen får den som söker arbetstillstånd inte ha
någon anställning.
Vid kontroll på den arbetsplats där G. enligt ansökan skulle få anställning
var G. och ytterligare en person sysselsatta vid var sitt ritbord.
Företagets produktion bestod av animerad film. G:s yrke var att framställa
animerad film.
Polismyndigheten är den myndighet som övervakar att gällande regler
om vistelse och arbete i landet efterlevs. Om den som har sökt arbetstillstånd
för att arbeta i ett företag böljar arbeta innan ansökan har blivit
prövad har han inte följt gällande regler. Om en person som har sökt
arbetstillstånd befinner sig på den tilltänkta arbetsplatsen innan tillstånd
har beviljats innebär detta inte nödvändigtvis att han arbetar där. Om han
dessutom är sysselsatt med något som förefaller vara arbete och hans yrke
är att framställa just den produkt som företaget framställer anser polismyndigheten
däremot att övervägande skäl talar för att utlänningen inte
har följt gällande regler om arbetstillstånd. Den invändningen att utlänningen
inte har erhållit någon lön från företaget befriar inte från skyldigheten
att ha arbetstillstånd.
3. Enligt 49 § utlänningsförordningen får statens invandrarverk befria
konstnärliga yrkesutövare från skyldighet att ha arbetstillstånd under
högst en månad.
Enligt rikspolisstyrelsens cirkulärmeddelande CM 17/82 skall inte undantag
från regeln om uppehållstillstånd före inresa göras endast på grund
av att sökanden har ett visst yrke eller en särskild arbetsgivare. Detta gäller
också konstnärer och artister.
Polismyndighetens avgörande grundar sig på de rättsregler som gällde
vid den aktuella tidpunkten. Dessa regler härrör ur den invandringspolitik
som riksdagen har fastslagit. Polismyndigheten har därför inte några synpunkter
på frågan om särskilda regler borde gälla för kulturarbetare.
4. Polismyndigheten har ofta anledning att rådgöra med personal vid
statens invandrarverk i olika frågor. I allmänhet är det frågor av principiell
natur som diskuteras. Undantaget är då statens invandrarverk kan lämna
anvisningar för verkställighet av ett avlägsnandebeslut, 91 § utlänningslagen.
Polismyndighet har också möjlighet att begära sådana anvisningar.
Invandrarverket beslutade 1985— 11 —06 att inte inhibera verkställighet
av avvisningsbeslutet som G. hade begärt samtidigt som han anförde
besvär över detta. G:s avsikt att delta i en filmfestival i slutet av november
medförde emellertid tveksamhet om verkställigheten. Beslut om anstånd
med verkställighet meddelas därefter av polismyndigheten.
2.2 Yttrande från statens in vandrarverk
Handlingarna i ärendet remitterades därefter till statens invandrarverk för
yttrande, särskilt i fråga om grunderna för tagande i förvar i fall av det
aktuella slaget samt i de avseenden som angavs i punkterna 1 och 3 i
återremissen till polismyndigheten.
I sitt yttrande den 5 maj 1988 anförde SIV i huvudsak följande.
En utlänning som avser att vistas i Sverige för längre tid måste enligt
huvudregeln i 33 § utlänningsförordningen (1980:377) ansöka om och få
uppehållstillstånd innan han reser in i Sverige. Samma är enligt huvudregeln
i 50 § förordningen förhållandet om utlänningen avser att arbeta här
även om arbetet avser endast kortare tid. Från dessa regler kan enligt 33
och 50 §§ förordningen göras undantag i vissa i bestämmelserna särskilt
angivna situationer, vilka emellertid inte har varit tillämpliga i G:s ärende.
Om utlänningen har rest in i Sverige utan att först ha beviljats dessa
tillstånd men avser att arbeta här eller att vistas här under längre tid får
han inte beviljas tillstånd så länge han vistas här. Han kan under de tre
första månadernas vistelse här avvisas enligt 28 § 1. utlänningslagen
(1980:376).
En utlänning kan vidare avvisas enligt 29 § första stycket 1. utlänningslagen
om han saknar medel för sin försörjning under vistelsen och för
hemresan samt enligt samma stycke 2. om det kan antas att han försöker
söka sitt uppehälle i Sverige och kommer att bedriva verksamhet som
kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd.
Såvitt framgår av handlingarna i ärendet har polismyndigheten mot
bakgrund av vad G. vid förhöret anfört om sin verksamhet hos den
tilltänkta arbetsgivaren beslutat att besöka arbetsplatsen. Där påträffades
G. under sådana omständigheter, som enligt vad som framgår av polismyndighetens
yttrande, gav myndigheten anledning att anta att G. utförde
arbete utan arbetstillstånd. Av anmälan den 31 oktober 1985 framgår
emellertid att såväl G. som firmans ägare hävdade att G. utförde arbetsuppgifter
för egen och ej för ägarens räkning. Vidare framgår att G. vid
detta tillfälle sade sig ha för avsikt att återvända till hemlandet redan den 5
december 1985 sedan han i slutet av november visat den kortfilm han
arbetade med vid ”någon Skandinavisk träff och filmvisning inom branschen”.
Orsaken till den tidigarelagda hemresan uppgav han vara att han
hade insett att han inte skulle komma att få tillstånd i Sverige. G. synes
emellertid inte formellt ha återkallat sin tillståndsansökan.
Omedelbart efter kontrollen på arbetsplatsen beslutade polismyndigheten
att ta G. i förvar. Som grund härför angavs att sannolika skäl för
avvisning enligt 29 § första stycket 2. utlänningslagen förelåg samt att det
med hänsyn till att G. skulle komma att fortsätta sin verksamhet och
motsätta sig ett eventuellt avvisningsbeslut skäligen kunde befaras att han
skulle komma att hålla sig undan.
Med hänsyn till vad G. hade uppgivit vid förhöret den 29 oktober 1985
om att han inte ansåg att de arbetsuppgifter han utförde hos arbetsgivaren
utgjorde arbete för vilket arbetstillstånd krävdes, eftersom G. inte erhöll
någon lön samt det förhållandet att han hade klart för sig att han inte hade
rätt att arbeta utan gällande tillstånd, torde inte alltför stor vikt kunna
läggas vid hans och arbetsgivarens uppgifter i samband med polisens besök
på arbetsplatsen. Invandrarverket har i beslut den 29 maj 1986 i ärende
angående överklagande av avvisningsbeslutet konstaterat att grund för
avvisning av G. förelegat med stöd av bl. a. 29 § första stycket 2. utlänningslagen.
Kravet på sannolika skäl för avvisning får därför anses vara
uppfyllt vid tidpunkten för polisens förvarsbeslut.
Huruvida den åberopade grunden risk för undanhållande kan anses ha
förelegat framstår emellertid mot bakgrund av vad handlingarna utvisar
som mera tveksamt. G. hade en fast adress och han hade vid polisens
arbetsplatsbesök sagt att han planerade att lämna Sverige den 5 december
1985. Inte heller i övrigt kan ur handlingarna utläsas någon omständighet
— utöver den att G. under förhöret den 29 oktober förklarat att han inte
ville söka tillståndet från hemlandet — som vid tidpunkten för förvarsbeslutet
tydde på att han skulle komma att motsätta sig verkställigheten av
ett avvisningsbeslut genom att hålla sig undan. Förvarsbeslutet hade redan
upphävts då avvisningsbeslutet överklagades hos verket. Invandrarverket
har därefter inte haft att pröva förvarsfrågan. Det undandrar sig därför
invandrarverkets bedömning om polismyndigheten — även om detta inte
framgår av de tillgängliga handlingarna — hade sådana uppgifter om G:s
personliga förhållanden som kunde utgöra grund för att anta att risk för
undanhållande förelåg.
Vad härefter gäller frågan om en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd
innebär att utlänningar automatiskt förverkar sin rätt att vistas här
utan tillstånd enligt 30 § utlänningsfÖrordningen gör invandrarverket följande
bedömning.
Som tidigare har framgått kan en utlänning under tre månader från
ankomsten avvisas om han saknar uppehållstillstånd eller arbetstillstånd
om detta erfordras för inresa eller vistelse i Sverige (28 § 1. och 31 §
utlänningslagen). En utlänning som avser att vistas i Sverige mer än tre
månader eller avser att arbeta under vistelsen här skall — som ovan
framgått — ha sökt och fått tillstånden före inresan. Har han sådan avsikt
vid inresetillfället men saknar tillstånd får han enligt huvudregeln i 33 och
50 §§ förordningen inte resa in. (Från undantagen i dessa bestämmelser
bortses eftersom de saknar relevans i det aktuella ärendet). Utlänningen
kan således avvisas. Förhållandet är detsamma som om en utlänning, som
under tre månader får vistas i Sverige utan uppehållstillstånd, under denna
tidsrymd visar sig ha för avsikt att arbeta här eller att vistas här under en
längre tid. Utlänningen kan då avvisas. Däremot torde någon automatisk
förlust av rätten att vistas i Sverige under uppehållstillståndsfri tid inte
inträda, lika litet som någon obligatorisk skyldighet att besluta om avvisning
föreligger. Avvisningsreglerna ger polismyndigheten (resp invandrarverket)
rätt att om vissa förutsättningar föreligger avvisa en utlänning. Om
ett avvisningsbeslut skall meddelas blir beroende på omständigheterna i
det enskilda fallet. Om ett avvisningsbeslut fattas kan det visserligen i
vissa situationer framstå som olämpligt men det torde inte kunna bedömas
som lagstridigt.
För s. k. kulturarbetare gäller i grunden samma regler i fråga om krav på
uppehålls- och arbetstillstånd som för övriga utlänningar. Endast i två
situationer gäller särskilda regler. Den som tillfälligt har engagerats av
Sveriges Radio AB eller något av dess dotterbolag för radio- eller televisionsutsändningar
är under en månad från inresan undantagen från skyldigheten
att ha arbetstillstånd för detta engagemang. Vidare får invandrarverket
befria konstnärliga yrkesutövare som besöker Sverige för gästspel
från skyldigheten att ha arbetstillstånd under en månad. Något utrymme
för polismyndigheten eller invandrarverket att därutöver positivt särbehandla
denna grupp utlänningar ger inte gällande regler.
3 Bedömning
3.1 Tagandet i förvar
En utlänning får tas i förvar bl. a. om det föreligger sannolika skäl för
avvisning och om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden
eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att
hålla sig undan (50 § utlänningslagen). Huruvida sannolika skäl för avvisning
förelåg i det aktuella fallet går jag inte in på. Polisintendenten Thure
Svenssons uppfattning härvidlag kan jag inte särskilt kritisera mot bakgrund
av att polismyndigheten faktiskt fattade beslut om avvisning av G.
Beträffande de särskilda grunderna för förvar — här närmast faran för
undanhållande — instämmer jag i SIV:s slutsats att det inte av handlingarna
i ärendet framgår att polismyndigheten haft sådana uppgifter om G:s
personliga förhållanden som kunde utgöra grund för uppfattningen att det
skäligen kunde antas att han skulle hålla sig undan. I uttrycket ”skäligen
antas” torde ligga att det i det särskilda fallet måste finnas ett konkret
förhållande av inte så liten styrka som ger stöd för antagandet om undanhållande.
Carin Ewald fann inte heller vid sin prövning av förvarsfrågan
att man behövde befara att G. skulle hålla sig undan. Jag vill här inskjuta
att det skäl i övrigt för frigivande av G. som Carin Ewald i sitt första
yttrande i ärendet anfört, nämligen att filmföretaget där G. påträffats
skulle vara stängt under allhelgonahelgen, knappast har någon relevans för
frågan om förvar.
Jag har således funnit att beslutet om förvar var mycket svagt grundat.
Emellertid har jag inte funnit tillräcklig anledning att driva utredningen på
denna punkt längre i syfte att undersöka om det kan finnas skäl att
aktualisera något personligt ansvar för Svensson i sammanhanget. Grunden
härför är följande: För det första rör det sig här om inte så lätta
bedömningsfrågor som beslutsfattaren har att ta ställning till utan någon
längre betänketid. Vidare måste beaktas att Svensson numera är pensionerad,
varför disciplinärt ansvar inte längre kan utkrävas. Sist men inte
minst har jag tagit hänsyn till min kännedom om rutinerna vid polismyndigheten
i fråga om förvarstagande av utlänningar.
Det är en allmän princip i vårt samhälle att regler om frihetsberövande
skall tillämpas med restriktivitet. Detta torde indirekt följa av reglerna i
regeringsformen om skydd mot frihetsberövande. Något undantag för
utlänningar föreligger inte. Detta markeras särskilt i 1 § andra stycket
utlänningslagen. Däri föreskrivs att lagen skall tillämpas på ett sådant sätt
att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i vaije
särskilt fall. Det ankommer på ledningen av polismyndigheten att tillse att
befattningshavarna vid polismyndigheten har denna övergripande princip
klar för sig i den praktiska tillämpningen av reglerna.
3.2 Avvisningsbeslutet
3.2.1 Faktiska omständigheter
Vad härefter gäller lagligheten i avvisningsbeslutet lägger jag följande
faktiska omständigheter till grund för prövningen. G. kom till Sverige den
8 september 1985. Han hade en garant som svarade för hans uppehälle, i
vart fall under den tillståndsfria tiden fram till den 8 december 1985. I
slutet av oktober 1985 ansökte han om uppehålls- och arbetstillstånd i
Sverige under elva månader i syfte att vara verksam som filmanimatör.
Vid kontroll med anledning av ansökan befanns att G. var verksam med
ritarbete vid det företag som han enligt ansökningen tänkt sig vara verksam
i. G. uppgav därvid att han höll på med ett eget projekt för en
filmvisning den 22 november 1985 och att han därefter självmant skulle
återvända hem, eftersom han insett att han inte skulle komma att få det
sökta tillståndet. G. visade också en returbiljett till Nairobi med öppen
återresa. Innehavaren av företaget förnekade att G. var anställd där eller i
övrigt arbetade för företagets räkning.
3.2.2 Något om innebörden i lagreglerna
Först måste som utgångspunkt fastslås att G. i och för sig hade rätt att
vistas i landet fram till åtminstone den 8 december 1985 med stöd av 30 §
utlänningsförordningen. I egenskap av medborgare i Kenya behövde han
heller inte ha något visum.
Polismyndighetens beslut att avvisa G. grundades, som det får förstås,
på 28 § första stycket 1 samt 29 § första stycket 1. och 2. utlänningslagen.
Som motivering anfördes att han saknade för sin vistelse i riket giltigt
arbets- och uppehållstillstånd, att det kunde antas att han saknade medel
för sin vistelse ävensom för sin hemresa och att det skäligen kunde antas
att han skulle komma att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd
utan att ha sådant tillstånd.
I återremissen till polismyndigheten och i remissen till SIV har jag under
hänvisning till Carin Ewalds första yttrande ställt den något tillspetsade
frågan om en ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd innebär att
utlänningen förlorar sin rätt att vistas här i riket. Jag tolkar svaren från
både polismyndigheten och SIV som — också något tillspetsat — att det
teoretiskt inte finns någon automatik men att det väl kan vara så i praktiken.
Detta är en uppfattning som saknar stöd i lagen och stämmer mindre
väl överens med förarbetena. Enligt min mening måste man noga hålla isär
de båda frågorna.
Carin Ewald har i sitt första yttrande anfört att det av förarbetena till
utlänningslagen (prop. 1979/80:96) framgår att den som under sin tillståndsfria
tid i landet sökt arbetstillstånd kan antas ha för avsikt att stanna
längre här i landet än han uppgivit vid sin inresa, att han dessutom kan
antas sakna medel för sin vistelse i landet och att avvisning enligt 29 §
utlänningslagen kan ske i en sådan situation. Med anledning härav finner
jag skäl att gå närmare in på vad som sagts i bl. a. den åberopade propositionen.
I frågan om skyldigheten att ansöka om uppehållstillstånd före inresa
anförde föredragande statsrådet bl. a. följande i prop. 1979/80:96 (s. 33):
”Jag finner mot bakgrund av vad jag nu har anfört övervägande skäl tala
för, att UT på samma sätt som AT bör vara ordnat före inresan i Sverige.
En utlänning som, med eller utan visering, reser in som turist eller annars
för en tillfällig vistelse bör alltså i princip inte ha rätt att under vistelsen
här få till stånd en materiell prövning av en ansökan om rätt till bosättning
i Sverige. Som huvudregel bör gälla att en sådan ansökan prövas i sedvanlig
ordning först sedan utlänningen har lämnat landet. Den prövning som
sker medan utlänningen vistas i Sverige bör som kommittén föreslagit
normalt endast avse frågan om utlänningen vistas här utan erforderliga
tillstånd. På motsvarande sätt bör avsaknaden av UT eller AT leda till
avvisning i de fall då det framgår att utlänningen har för avsikt att stanna i
Sverige för bosättning eller studier eller i övrigt utöver tiden för visering
eller den föreskrivna uppehållstillståndsfria tiden.”
Därefter gick föredragande statsrådet in på frågan om undantag från
huvudregeln om tillstånd före inresa, däribland förlängning av besökstiden
under kortare tid än ett år och uppkommande situationer, när omständigheterna
är sådana att det skulle framstå som stötande för rättskänslan att
kräva att utlänningen först lämnat landet. Beträffande beslutsförfarandet
anförde statsrådet (s. 36) bl. a. att avsaknad av uppehållstillstånd skulle
komma att utgöra grund för avvisning, om det fanns anledning att anta att
utlänningen avsåg att bosätta sig här för kortare eller längre tid. Den
prövning som SIV hade att företa med anledning av en ansökan om
uppehållstillstånd av en inrest utlänning skulle till en början ta sikte på om
något sådant undantag förelåg som statsrådet tidigare hade redogjort för.
Var detta inte fallet skulle verket besluta om utvisning på grund av avsaknad
av erforderligt tillstånd för vistelsen. Enligt statsrådet förutsatte det
givetvis att den uppehållstillståndsfria tiden hade gått ut.
Beträffande avvisning på materiella grunder tog föredragande statsrådet
särskilt upp frågan huruvida avvisning kunde ske av en person som under
den tillståndsfria tiden sökte arbetstillstånd men hade så mycket pengar att
han klarade sig under nämnda tid. Därvid anförde statsrådet detta (prop.
s. 55 f.): ”Genom att söka AT visar han emellertid att han tänker stanna
kvar efter utgången av den tillståndsfria tiden men att han behöver arbeta
för att försörja sig under sin tänkta vistelse i Sverige. Enligt kommitténs
uppfattning bör avvisning kunna ske i en sådan situation. De remissinstanser
som har berört frågan delar kommitténs uppfattning. I flera yttranden
framhålls vikten av ett klarläggande på denna punkt. Även jag anser att
avvisning enligt det nämnda lagrummet skall kunna ske också i fall då det
efter inresan, men under den tremånadersperiod då avvisning får ske,
framkommer omständigheter som gör det antagligt, att utlänningen avser
att stanna kvar utöver den uppehållstillståndsfria tiden och saknar medel
för sin avsedda vistelse här. Så torde inte sällan vara fallet när utlänningen
ansöker om AT. En bedömning av utlänningens avsikter måste givetvis ske
i vaije särskilt fall.” I specialmotiveringen till 29 § utlänningslagen upprepade
statsrådet att omständigheterna i det särskilda fallet blir avgörande
vid prövningen (s. 96).
Frågan om tolkningen av bestämmelserna om avvisning har också berörts
i proposition 1983/84:144, som byggde på främst invandrarpolitiska
kommitténs betänkande SOU 1983:29. 1 propositionen (s. 97) redovisas
kommitténs uppfattning att en utlänning som uppsökte polisen för att ge
in en ansökan om uppehållstillstånd för bosättning inte borde avvisas på
formell grund om han upplystes om att uppehållstillstånd enligt huvudregeln
måste sökas och beviljas före inresan och därvid avstod från att
fullfölja sin ansökan och förklarade sig ha för avsikt att lämna landet
senast vid utgången av tremånaderstiden. En förutsättning var enligt kommittén
att sökanden kunde bedömas vara en bona fide-besökare. Föredragande
statsrådet uttalade i detta sammanhang (prop. s. 101): ”Det kan
inträffa att en utlänning, under tid då han får vistas här på grund av
visering eller som turist, frågar polismyndigheten om möjligheterna att få
bosättning här och få tillståndsfrågan prövad under vistelsen här. Detta får
inte föranleda ett avlägsnandebeslut, annat än om det finns grund för
antagande, att han kommer att kvarstanna efter utgången av den tillåtna
vistelsetiden.”
Enligt gällande regler står det varje utlänning fritt att få prövat om han
kan påräkna att få stanna längre än vad som för tillfället på grund av en
författningsregel eller ett särskilt beslut gäller för honom, utan att denna
ansökan i sig skall läggas till grund för ett avlägsnande. En helt annan sak
är att utlänningen skall informeras om gällande lagstiftning och om att
hans ansökan inte grundar någon ny rätt för honom att vistas eller ha
anställning här. Polismyndigheten har således, om man inte av formella
eller materiella skäl anser sig själv kunna bifalla ansökan, att med eget
yttrande vidarebefordra ansökan till SIV för avgörande (37 och 52 §§
utlänningsförordningen). Detta synes mig skola ske oavsett vilken bedömning
man gör i fråga om avvisning. G:s ansökan synes inte ha sänts till SIV.
Grunden för en eventuell missuppfattning synes kunna ligga i synsättet
att en ansökan om tillstånd ger uttryck för en avsikt att göra det som
ansökan avser, oberoende av utfallet av prövningen. I själva verket kan
enligt min mening en ansökan i ett fall som G:s inte ses som annat än ett
uttryck för ett önskemål eller en vilja att under en tid vistas och inneha
anställning här i landet. Jag har svårt att förstå varför ett sådant önskemål i
och för sig måste leda till en misstanke om något illojalt förfarande från
utlänningens sida. En annan sak är att innehållet i en ansökan om att få
tillstånd kan ge anledning till en kontroll av utlänningens personliga förhållanden
i syfte att undersöka om han har rätt att vistas i riket och vilka
faktiska avsikter han har för framtiden.
Av yttrandena i ärendet och av en handling i polismyndighetens akt,
som synes beskriva myndighetens normalrutiner i ärenden av förevarande
slag, framgår att frågan om avvisning som regel förfaller om utlänningen
återtar sin ansökan. Jag har för min del svårt att se logiken i detta. En
utlänning som, oavsett de lagliga förutsättningarna härför, har för avsikt
att stanna här i landet utöver den tid som för närvarande är tillåten för
honom bör då lämpligen, när han gjort misstaget att ge in en ansökan, så
snart som möjligt återkalla denna för att inte ha polisens uppmärksamhet
riktad mot sig. En utlänning som däremot önskar stanna kvar i landet
under längre eller kortare tid men som inte har någon avsikt att överträda
gällande regler löper en mycket större risk att omedelbart, om nödvändigt
med tvång, avlägsnas ur landet. Det tycks således som om tillämpningen
av gällande regler gör att det kan vara mer lönsamt från utlänningens
synpunkt att vara illojal än att försöka följa dessa regler. Det är ett stort
problem att många utlänningar håller sig undan kontakt med polisen i
syfte att få större möjligheter att få stanna i landet. Detta problem kan inte
antas bli mindre genom att myndigheterna tillämpar avvisningsreglerna på
ett sätt som endast kan betraktas som ologiskt och drakoniskt.
3.2.3 Handläggningen av G:s ansökan
Först skall här konstateras att G:s ansökan, enligt min mening med rätta, i
sig inte föranledde något inledande av ett avvisningsförfarande. Carin
Ewald har, enligt vad jag har förstått med instämmande av SIV, ”försvarat”
detta med att polismyndigheten inte har någon skyldighet att avvisa
utlänningar utan en rätt att göra det. Jag avstår från att närmare analysera
vad SIV anfört om att ett avvisningsbeslut i vissa situationer visserligen
kan framstå som olämpligt men att det inte torde bedömas som lagstridigt.
För egen del vill jag vända på påståendet och säga att det kan vara
lagstridigt att besluta om avvisning och ibland olämpligt att låta bli.
Annorlunda är det vid tillämpning av 30 § utlänningslagen beträffande
avvisning av ifrågasatta terrorister. Där är det fråga om obligatorisk avvisning
när förutsättningarna i lagrummet är uppfyllda.
Det finns ingenting att invända mot att det som ett led i utredningen av
G:s ansökan gjordes ett besök hos den tilltänkte arbetsgivaren. Vad som
enligt polismyndighetens handlingar förekom vid det besöket gav enligt
min mening inte anledning att ifrågasätta avvisning av G. Polismyndigheten
ansåg emellertid motsatsen.
För tillämpning av den först angivna grunden, 28 § första stycket p. 1
utlänningslagen, att G. saknade för sin vistelse giltigt tillstånd (”formell”
avvisningsgrund), förutsattes, som lagregeln torde vara att förstå, ett antagande
om att G. redan vid inresan i Sverige hade haft för avsikt att stanna
här utöver tillåten tid eller ta anställning här. Vad som anförts därom ger
enligt min mening ganska starkt stöd för motsatt antagande. Jag anser
därför att det var felaktigt att åberopa denna formella grund.
Övriga angivna skäl för avvisning är av ”materiell” natur (29 § utlänningslagen).
Först har här upptagits ”att det kan antagas att han saknar
medel för sin vistelse ävensom för sin hemresa”. Att beakta är här att G.
hade en garant som hade åtagit sig att svara för hans uppehälle och att han
innehade en flygbiljett till Nairobi. Att mot dessa förhållanden åberopa
angivna avvisningsskäl är häpnadsväckande och tyder närmast på att
Carin Ewald skrivit under beslutet utan närmare tanke på de angivna
grunderna.
Vad slutligen beträffar avvisningsgrunden att ”det skäligen kan antagas
att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att
ha sådant tillstånd” vill jag först hänvisa till vad jag tidigare har anfört om
betydelsen för avvisningsfrågan av att en ansökan har gjorts och vidhållits.
Vad som har varit avgörande för bedömningen tycks emellertid ha varit att
G. faktiskt utan tillstånd arbetade hos det företag som angivits i anmälan.
Polismyndigheten har anfört att det saknade betydelse att G. uppgivit sig
inte ha erhållit någon ersättning.
Min fråga i remisserna om särskilda bedömningsnormer för s. k. kulturarbetare
hänför sig till just den angivna situationen. Om man anträffar en
utlänning när han är sysselsatt med normalt fabriksarbete torde det finnas
all anledning anta att han är anställd vid företaget. Om det är nödvändigt
att avlägsna honom ur landet är en annan sak. Det har i ärendet inte
ifrågsatts att G. skulle ha varit något annat än han och andra personer
uppgivit, nämligen en filmanimatör som arbetade som free-lancer. För att
utöva filmanimation torde det vara nödvändigt att ha tillgång till viss
materiel och någon teknisk utrustning. Mot bakgrund av detta och övriga
omständigheter kan jag inte finna något egendomligt i uppgiften att filmföretaget
ställt sina lokaliteter och viss materiel till G:s förfogande.
En faktor som är av stor betydelse i sammanhanget är att kravet på
arbetstillstånd hänför sig till anställning här i riket eller arbete här på
grund av anställning utomlands. För arbete under andra premisser än
dessa krävs inte något särskilt tillstånd. Med hänsyn härtill och till de
uppgivna faktiska förhållandena, vilka synes trovärdiga, kan jag inte inse
att avvisning lagligen kunnat ske på denna grund heller.
3.3 Anståndet med verkställigheten
Strax innan verkställighet av avvisningsbeslutet skulle ske, då G. redan
befann sig på flygplatsen, meddelades plötsligt anstånd med denna. Mot
bakgrund av myndigheternas tidigare agerande framstår detta som en
förvånansvärd inkonsekvens. Carin Ewald har angivit att G:s avsikt att
delta i en filmfestival i slutet av november hade medfört tveksamhet. Av
olika skäl framstår detta som en efterhandskonstruktion. Då anståndsbeslutet
i sig knappast kan anses ha varit till nackdel för G. har jag emellertid
inte funnit tillräcklig anledning att göra någon närmare utredning av detta
förhållande.
4 Avslutning
Jag har i detta beslut funnit att polismyndigheten förfarit felaktigt genom
att underlåta att vidarebefordra G:s ansökan till SIV. Detta är desto mer
beklagligt som denna enligt de interna anvisningarna borde ha haft goda
möjligheter att vinna bifall. I själva verket tycks det som om G. före
ansökan ordentligt tagit reda på förutsättningarna för att få vistas här
under en tilläggsperiod.
Vidare anser jag, trots SIV:s uppfattning om det möjliga häri, att avvisningsbeslutet
var lagstridigt. Även om det här i stora delar rör sig om
bedömningsfrågor anser jag mig kunna fastslå att beslutet inte ligger inom
ramen för vad utlänningslagens regler tillåter.
Vad som förekommit i ärendet kan vid första anblick framstå som utslag
av oginhet och utlänningsfientlighet. Emellertid torde förklaringen till det
inträffade i första hand stå att finna i konstruktionen av reglerna i utlänningslagen
och den resursbrist som under avsevärd tid har präglat inte
minst SlV:s verksamhet. För att arbetsmängden hos SIV inte skulle komma
på en än mer orimlig nivå har verket haft ett intresse av att så många
utlänningar som möjligt av dem som inte har rätt att vistas här i landet blir
avvisade genom polisens försorg. Denna möjlighet föreligger endast inom
tre månader från utlänningens inresa. Därefter kan det endast bli fråga om
utvisning, något som bara SIV kan besluta om. Därtill kommer att beslut
om utvisning inte kan verkställas före laga kraft. Även arbetssituationen i
arbetsmarknadsdepartementet skall tidvis ha varit hårt ansträngd.
Jag har i samband med bl. a. inspektioner från olika polismyndigheter
hört påståenden om att de känner sig utsatta för en mer eller mindre stark
press från SIV att utnyttja avvisningsinstitutet i större utsträckning än vad
polismyndigheten egentligen ansett motiverat. Det verkar således sannolikt
att vad som inträffat i detta ärende mer är ett resultat av brister i
systemet för handläggning av utlänningsärenden än av enskilda befattningshavares
försummelser.
Mot bakgrund av det anförda har jag inte funnit skäl att ifrågasätta
något personligt ansvar för någon tjänsteman. Däremot finner jag anledning
att överlämna ett exemplar av detta beslut till vardera arbetsmarknadsdepartementet
och riksdagens socialförsäkringsutskott för beaktande
vid den pågående översynen av utlänningslagen. I anslutning därtill vill jag
framhålla att jag inte anser det vara önskvärt att de bestämmelser som rör
utlänningar på tillfälligt besök här i landet blir ytterligare åtstramade.
Tvärtemot är det enligt min mening angeläget att reglerna får en sådan
utformning och myndigheterna sådana resurser att det internationella
utbytet på t. ex. det kulturella området inte försvåras och rättssäkerheten
även för utlänningar hålls på en godtagbar nivå.
Wrånghult hemställde i sin skrivelse om JO:s prövning huruvida myndighetsmissbruk
eller annat fel eller försummelse förekommit vid handläggningen
av ifrågavarande utlänningsärende. Min prövning har utmynnat
i att det förekommit fel och försummelser men att det inte begåtts
myndighetsmissbruk i den mening som uttrycket givits i brottsbalken.
Polismyndigheters och invandrarverkets tillämpning av reglerna
i utlänningslagen om s. k. direktavvisning av asylsökande
(Dnr 15-1988,1, och 698-1988, II)
JO Wigelius meddelade den 30 december 1988 beslut i två ärenden angående
tillämpningen av reglerna i utlänningslagen om direktavvisning av
asylsökande. Besluten redovisas här i sin helhet.
I
Inledning
A.C. anlände den 10 september 1987 till Landvetters flygplats. Han saknade
identitetshandlingar samt uppgav att han kom från Libanon, att han
var statslös och att han ansökte om politisk asyl. Han upplyste också om
att han hade sin far och en bror i Norsborg. Samma dag beslöt polismyndigheten
i Göteborg att A.C. skulle tas i förvar, eftersom det förelåg
sannolika skäl för avvisning och hans identitet var oklar.
Beslutet om förvar hävdes den 15 september 1987, sedan advokaten
Hans Engström, som sedermera kom att bli A.C:s ombud i ärendet, ingett
fotografier utvisande att A.C. hade deltagit i strider i Libanon och att han
också hade skadats i striderna.
Ärendet överfördes därefter till polismyndigheten i Huddinge, där s. k.
B-utredning angående A.C:s skäl att komma till Sverige företogs. Av
anteckningarna från förhör med A.C. framgick att denne var analfabet, att
han deltagit i strider i Beirut under åren 1977—1984 och att han varit med
i kristna grupperingar och stridit mot bl. a. syriska trupper. Under utredningen
framkom det också att A.C. var medborgare i Syrien.
Polismyndigheten i Huddinge (polisintendenten Leif Oscarsson) beslöt
den 23 november 1987 att A.C. skulle avvisas med stöd av 28 § 1. och 29 §
första stycket 1. utlänningslagen. 1 beslutet antecknades att de skäl A.C.
åberopat för att inte vilja återvända till Syrien (hemlandet) kunde lämnas
utan avseende. Vidare antecknades att verkställighet skulle ske till Syrien
och inte till Libanon. Samma dag beslöt statens invandrarverk efteranmälan
enligt 37 § utlänningslagen att inte överta ärendet.
A.C. delgavs beslutet om avvisning den 7 december 1987, samtidigt som
polismyndigheten beslöt att han skulle tas i förvar med stöd av 50 § första
stycket utlänningslagen. I beslutet antecknades att A.C. i förhör förklarat
att han inte frivilligt skulle komma att medverka till verkställighet till
Libanon eller Syrien, vilken var nära förestående. Det kunde därför enligt
polismyndigheten befaras att han skulle hålla sig undan. A.C. fick del av
beslutet genom tolk, vilken också, enligt anteckning på beslutet, förklarade
hur beslutet kunde överklagas. Den 8 december 1987 påbörjades ett försök
att verkställa avvisningen till Libanon. Detta misslyckades dock.
Statens invandrarverk beslöt den 21 november 1988 på grund av överklagande
från A.C. att upphäva avvisningsbeslutet och att bevilja honom
permanent uppehållstillstånd. Hans ansökningar om resedokument och
flyktingförklaring avslogs däremot. Som skäl för sitt beslut anförde invandrarverket
att grund för avvisning av A.C. hade förelegat enligt de av
polismyndigheten åberopade lagrummen, att A.C. inte var flykting enligt
3 § utlänningslagen eller enligt 1951 års Genévekonvention angående flyktingars
rättsliga ställning och att det inte heller förelåg sådana omständigheter
som avses i 6 § utlänningslagen. Med hänsyn till vad som framkommit
bedömde verket emellertid att avvisningen av A.C. för närvarande
inte kunde verkställas.
Klagomålen
1 en skrivelse, som kom in till JO den 4 januari 1988, anförde Hans
Engström på A.C:s faders och broders vägnar klagomål mot polismyndigheten
i Huddinge och statens invandrarverk i följande hänseenden. A.C.
hade inte erhållit någon besvärshänvisning och då han hade tagits i förvar
för verkställighet endast några timmar efter delgivning av beslutet om
avvisning hade han frånhänts en effektiv klagorätt. — I polisutredningen
hade förekommit åtskilliga oklarheter som A.C. velat tillrättalägga med
sitt ombud. Han hade inte fått tillfälle till detta efter förvarstagandet.
Ombudet hade inte kontaktats under handläggningens gång. — Statens
invandrarverk borde ha kunnat förutse verkställighetshindret med hänsyn
till tidigare misslyckade verkställigheter till hamnstaden Jouneh i Libanon.
— Engström ansåg att invandrarverket borde uttala sig om tidpunkten
för behandlingen av en begäran den 7 december 1987 om inhibition.
Utredning
Yttrande från polismyndigheten i Huddinge
Klagomålen remitterades till polismyndigheten i Huddinge för upplysningar
och yttrande, varvid särskilt angavs att skälen till att ärendet inte
hade överlämnats till invandrarverket borde belysas. I remissvaret anförde
t.f. polismästaren Margareta Linderoth följande.
De skäl A.C. åberopat till stöd för sin asylansökan är nedtecknade i Butredningen.
A.C. har sammanfattningsvis påstått att han vid ett eventuellt
återvändande till Libanon skulle riskera bestraffning för att han rymt
från en militärförläggning. Beträffande hemlandet Syrien påstod A.C. att
han om han sändes dit skulle bli dödad, eftersom han i Libanon deltagit i
strider mot syriska förband. Dessutom har han enligt en senare upprättad
promemoria påstått sig riskera problem i Syrien p. g. a. att han inte fullgjort
sin värnplikt där.
Enligt utredningsmannen har denna senare uppgift lämnats vid asylforhöret
men ej blivit nedtecknad däri. Orsaken härtill har inte kunnat
utrönas.
Jag har i direktiv till chefen för utlänningsroteln påpekat vikten av att
samtliga uppgifter som kommer fram vid förhöret också nedtecknas i
protokollet.
Polismyndigheten fattade beslut om avvisning med kännedom om båda
de påståenden A.C. åberopat mot att återvända till Syrien. Beslutet grundade
sig på den praxis som utvecklats i avvisnings/övertagande-ärenden av
motsvarande slag. Polismyndigheten fann för sin del att avvisning lämpligen
borde ske till Syrien (81 § 2 st UtlL). Genom invandrarverkets beslut i
anmälningsärendet framgår att verket inte ansåg att hinder förelåg mot
verkställighet till vare sig Syrien eller Libanon. Under verkställighetsskedet
beslutade polismyndigheten sedermera att verkställighet skulle ske till
Libanon. Bakgrunden härtill var bl. a. att familjen E. samma dag skulle
förpassas till Libanon.
Advokat Engström tar i klagomålen till JO upp följande påstådda brister
i handläggningen av ärendet:
1) A.C. har inte förstått innebörden av meddelade beslut och har ej
erhållit besvärshänvisning.
Polismyndigheten ställer sig frågande till detta påstående. Såväl avvisningsbeslutet
som förvarsbeslutet har muntligen på arabiska delgivits A.C.
i sin helhet. Till båda besluten har givits besvärshänvisning.
2) A.C. har genom att tas i förvar frånhänts en effektiv klagorätt och har
inte givits tillfälle att samråda med sitt ombud.
Det kan möjligen hävdas att forvarstagna utlänningar generellt har
sämre möjlighet att effektivt utnyttja sin möjlighet att överklaga. För A.C:s
del har inskränkningen dock inte varit större än att Engström redan
samma dag kunnat inge besvär till invandrarverket. Beträffande A.C:s
möjligheter att samråda med Engström kan endast konstateras att A.C.
under tiden i förvar inte varit underkastad några restriktioner i fråga om
besök eller telefonsamtal.
3) Avvisningsbeslutet 1987-11-23 har inte delgivits sökanden förrän 1987-12-07.
Asylförhör hölls med A.C. den 21 oktober 1987. På grund av hög
arbetsbelastning vid utlänningsroteln föredrogs ärendet för polisintendenten
forst den 23 november. Sedan avvisningsbeslut meddelats kallades
A.C. skriftligen för delgivning den 7 december 1987.
Som polismyndigheten påpekat i skrivelse till Engström 1987-12-15
borde han som ombud ha underrättats om meddelat beslut. Polismyndigheten
hänvisar i denna del till nämnda skrivelse.
När det gäller frågan om vid vilken tidpunkt A.C. borde ha delgivits är
saken emellertid enligt polismyndighetens uppfattning inte lika klar.
Först kan konstateras att det i och för sig är otillfredsställande att
onormalt lång tid förflöt mellan asylförhör och beslut. Detta har berörts
ovan. I vissa fall kan avvisningsbeslut delges redan i samband med förhöret.
Vanligare är dock — i vart fall för Huddingepolisens del — att
utlänningen efter asylförhör kallas tillbaka vid en senare tidpunkt för
delgivning av beslut. Många gånger är detta förfaringssätt nödvändigt
därför att beslutsfattaren inte finns tillgänglig. På detta sätt kan utlänningen
samtidigt delges både polismyndighetens avvisningsbeslut och invandrarverkets
beslut i övertagandefrågan. Genom att delge avvisningsbeslutet
vid en tidpunkt som ligger närmare verkställigheten minskar risken för att
utlänningen behöver tas i förvar. Tiden i förvar minskar också i motsvarande
mån. Mot detta kan anföras att genom en senarelagd delgivningstidpunkt
kortas den tid utlänningen har på sig för att förbereda och genomföra
sitt överklagande.
Polismyndigheten skulle med tillfredsställelse motse JO:s synpunkter på
frågan om vid vilken tidpunkt delgivning av avvisningsbeslut lämpligast
bör ske. Asylutredningen berör frågan i sitt betänkande ”Rättssäkerheten
vid direktavvisningar” (SOU 1986:48 sid 50), men konstaterar endast att
båda förfaringssätten förekommer.
I den av Margareta Linderoth angivna skrivelsen den 15 december 1987
anförde polismästaren C.-M. Adner att anledningen till att Engström inte
under hand underrättats om meddelade beslut måste tillskrivas ”den
mänskliga faktorn”. Eftersom arbetsbelastningen vid myndighetens utlänningsrotel
sedan lång tid varit mycket hög och med hänsyn till att det inte
var vanligt förekommande med ombud i avvisningsärenden, hade enligt
Adner informationen till Engström av misstag kommit att förbises. Detta
beklagades av polismyndigheten.
Yttrande av statens invandrarverk m. m.
Klagomålen remitterades också till statens invandrarverk för upplysningar
och yttrande, varvid angavs att yttrandet särskilt borde belysa skälen till
att ärendet inte övertogs av verket. I verkets yttrande anfördes detta.
Såsom framgår av JO:s PM 1988-01-26 anmälde polismyndigheten i Huddinge
den 23 november 1987 avvisningsbeslut rörande A.C. i enlighet med
reglerna i 37 § utlänningslagen. Polismyndigheten anförde i avvisningsbeslutet
att de skäl A.C. åberopat mot att återvända till Syrien kunde lämnas
utan avseende och att avvisningen skulle verkställas till Syrien. SIV delade
polismyndighetens bedömning och beslutade samma dag att inte överta
ärendet. Dessutom bedömde SIV att avvisningen även kunde verkställas
till Libanon.
När det gäller SIV:s beslut att inte överta ärendet kan till en början
konstateras att såväl polismyndigheten som SIV bedömt att A.C. är syrisk
medborgare. A.C. saknar pass och andra officiella identitetshandlingar
men har uppgett att han är född i Syrien av syriska föräldrar och att
familjen sedan ca 20 år tillbaka varit bosatt i Libanon. Vidare framgår att
han är kristen och tillhör den syriska-ortodoxa kyrkan samt att han i
Libanon varit ansluten till de kristna falangistemas milis och aktivt deltagit
i strider för falangistema. De skäl han åberopat mot att återvända till
Syrien eller Libanon härrör sig i huvudsak till hans aktivitet som aktivt
stridande milisman.
Såvitt framgår av handlingarna har A.C. under ett antal år deltagit i de
strider mellan olika politiska och religiösa fraktioner som under lång tid,
med varierande styrka och intensitet, pågått i Libanon. Såvitt framgår har
han inte haft någon ledande befattning utan enbart deltagit som menig
soldat och han har inte på något speciellt sätt utmärkt sig vare sig under
strid eller på annat sätt. Han har inte heller deltagit i sin organisations
politiska arbete eller i övrigt varit politiskt engagerad.
Vidare framgår att han inte sedan 1983/1984 deltagit aktivt i strid utan
enbart legat i förläggning. A.C. har även uppgett att han under sin tid i
Libanon inte på något sätt varit förföljd. Mot bakgrund av ovanstående
har SIV bedömt att A.C:s verksamhet varit av sådan art och omfattning att
vad han åberopat i denna del kunnat lämnats utan avseende. Verkets
uppfattning är således att enbart omständigheten att A.C. deltagit i strider
på ovannämnda sätt inte utgör tillräckliga skäl för att ärendet skall övertas.
Detta gäller i fråga om återsändande såväl till Libanon som till Syrien och
oaktat A.C. är syrisk medborgare.
Vad beträffar frågan om SIV bort förutse att A.C. skulle nekas inträde i
Libanon kan konstateras att SIV kontinuerligt bevakar verkställighetsproblematiken
såväl vad gäller Libanon som andra länder. Detta sker
främst genom kontakter med de svenska utlandsmyndigheterna, med polismyndigheterna
och genom att ta del av s. k. verkställighetspromemorior.
Det är således väl känt för SIV att de libanesiska myndigheterna är
restriktiva när det gäller återresor för personer som inte är libanesiska
medborgare och som inte kan uppvisa gällande återresetillstånd till Libanon
samt att verkställighet av avlägsnandebeslut till Libanon i ett antal fall
misslyckats på grund av nekad inresa. I vissa fall har verkställigheten
däremot gått att genomföra trots att den av- eller utvisade vare sig varit
libanesisk medborgare eller innehaft återresetillstånd. Förutsättningen har
i dessa fall varit att man med andra handlingar än pass eller på annat sätt
kunnat visa att utlänningen varit bosatt i Libanon. Med hänsyn härtill
samt att de libanesiska myndigheternas inställning i frågan varierat från
tid till annan saknas enligt SIV:s mening skäl att undantagslöst underlåta
verkställighet i ärenden där problem kan förväntas. Ett stort antal av de
personer vilka löper risk att av- eller utvisas saknar pass och identitetshandlingar
eller har handlingar som är ofullständiga eller oriktiga och i
sådana fall kan mycket sällan på förhand garanteras att inresa tillåts i det
land till vilket verkställighet skall ske. Osäkerhet i denna fråga föreligger
således i många fall och det är enligt SIV inte acceptabelt att enbart
avsaknad av pass- och identitetshandlingar skall leda till att avlägsnandebeslut
inte kan fattas eller i vart fall att verkställighet underlåts. Avgörande
skall i stället vara en bedömning från fall till fall varvid stor hänsyn skall
tas till eventuella humanitära skäl som bör medföra att vederbörande inte
onödigtvis utsätts för ett verkställighetsförsök, där risk för misslyckande
kan föreligga.
I A.C:s fall framstod det som helt klart att han varit bosatt i Libanon och
han innehade ett intyg från syrisk-ortodoxa kyrkan i Libanon vilket i vissa
andra ärenden varit en bidragande omständighet till att inresa tillåtits.
Eftersom A.C. dessutom reste ensam och var frisk bedömde SIV, sedan de
åberopade sakskälen lämnats utan avseende, att rimliga förutsättningar för
att genomföra en verkställighet förelåg.
Vad slutligen gäller överklagande av avvisningsbeslutet samt inhibitionsyrkandet
så har detta framförts i en skrivelse daterad 1987-12-07 från
advokaten Engström. Skrivelsen har insänts till SIV per telefax och är
inkomststämplad hos SIV 1987-12-08. Exakt vilken tidpunkt skrivelsen
nådde handläggande sektion är inte känt men enligt tjänsteanteckning i
SIV:s dossiér angående A.C. togs telefonkontakt med polismyndigheten i
Huddinge 1987-12-08 kl. 09.15 för att få besked om planerad avgångstid.
Av samtalet framkom att A.C. redan lämnat Arlanda med flyg och att
verkställighet därmed fick anses ha skett. Yrkandet om inhibition lämnades
därför utan åtgärd av SIV vilket också per telefon meddelades advokaten
Engström samma dag. SIV bedömer att inhibitionsyrkandet handlagts
med den skyndsamhet som kan krävas och vill samtidigt erinra om möjligheten
att framföra inhibitionsyrkanden till SIV:s beredskapstjänsteman i
fall där verkställighet skall ske utanför ordinarie tjänstgöringstid.
Engström kom in med yttrande över remissvaren.
Bedömning
Avvisningsbeslutet m. m.
I 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen anges att den offentliga makten
utövas under lagarna. Härigenom har den s. k. legalitetsprincipen grundlagsfästs,
vilket innebär att myndigheterna är skyldiga att följa gällande lag
i sin verksamhet.
De lagrum som det i forsta hand är fråga om i detta ärende är 33, 34 och
37 §§ utlänningslagen. I 33 § anges bl. a. att, om en polismyndighet anser
att det föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller 29 § utlänningslagen men
utlänningen påstår att han i det land, som han skulle komma att sändas till,
löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, ärendet skall överlämnas till
statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet.
Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inte är
skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna risk. Om utlänningens
påstående är uppenbart oriktigt, skall enligt samma lagrum ärendet
inte överlämnas till invandrarverket.
Enligt 34 § gäller vad som sägs i 33 § om överlämnande av ärende även,
när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på
grund av de politiska förhållandena där. Ärendet skall dock inte överlämnas
till invandrarverket bl. a. om de skäl som utlänningen åberopar för att
inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende.
Om en polismyndighet har avvisat en utlänning i fall som avses i 33 eller
34 §, skall enligt 37 § beslutet skyndsamt anmälas till statens invandrarverk,
som därvid genast skall besluta om verket skall överta ärendet eller
inte. Ärendet skall övertas, om utlänningens påstående inte är uppenbart
oriktigt eller, i fall som avses i 34 §, de åberopade omständigheterna inte
kan lämnas utan avseende.
Beträffande innebörden i gällande rätt av uttrycken ”är uppenbart oriktigt”
och ”kan lämnas utan avseende” hänvisar jag till den redogörelse för
bl. a. uttalanden i olika lagstiftningssammanhang som asylutredningen
lämnade i sitt slutbetänkande ”Rättssäkerheten vid direktavvisningar”,
SOU 1986:48, s. 22 f. Jag vill här bara peka på två uttalanden av riksdagsutskott.
Arbetsmarknadsutskottet anförde i sitt betänkande 1977/78:30, s.
18, att en utlännings påstående om politisk förföljelse kan ”lämnas åsido
endast i helt klara fall, exempelvis därför att han kommer från ett land där
förhållandena utesluter risk för förföljelse”. Socialförsäkringsutskottet uttalade
i betänkandet 1983/84:30, s. 15, att enligt gällande bestämmelser
praktiskt taget alla fall skulle överlämnas till invandrarverket.
Jag har i flera olika fall reagerat mot tillämpningen av de bestämmelser
som här är aktuella. Senast uttalade jag i ett ärende, som avsåg behandlingen
av två libanesiska familjer som avvisats av en polismyndighet, avslutningsvis
detta (JO:s ämbetsberättelse 1988-89 s. 94): ”Rädda Barnen har
i sin anmälan inte särskilt tagit upp frågan om det varit riktigt av polismyndigheten
att direktavvisa familjerna F. och H. och av SIV att inte
överta ärendena. För egen del är jag benägen att anse att utvecklingen i
dessa ärenden haft sin egentliga grund i den av myndigheterna redovisade
ståndpunkten att familjernas skäl av politisk-humanitär natur kunnat lämnas
utan avseende i enlighet med ordalydelsen i 34 § utlänningslagen.
Polismyndigheternas möjligheter att avvisa utlänningar som anför skäl av
politisk natur för att få stanna i Sverige är enligt lagförarbeten och andra
uttalanden avsedda att utnyttjas i ett fåtal fall av okomplicerad natur. Det
har således inte förutsatts av lagstiftaren vid utformningen av handläggningsreglerna
att polismyndigheter skulle komma att hantera ärenden med
sådana komplikationer som är aktuella här. Likväl har detta kommit att
bli en icke ovanlig företeelse. För egen del vill jag ifrågasätta om inte
lagbestämmelsen om skyldighet för polismyndighet att överlämna avvisningsärenden
till SIV har förlorat allt innehåll när polismyndigheten med
stöd av SIV kunnat finna att sådana skäl som familjerna F. eller H. anfört
för sin ansökan att få uppehållstillstånd i Sverige kunde lämnas utan
avseende.”
Omständigheterna i förevarande fall är av liknande slag och mitt tidigare
uttalande kan också appliceras här. Att, som polismyndigheten i Huddinge
och statens invandrarverk har gjort, mot bakgrund av gällande lag
och uttalanden i förarbeten hävda, att de skäl som åberopas av en person,
som kommer från en av världens f. n. politiskt mest instabila och av
krigshandlingar drabbade regioner och som visat att han tidigare deltagit i
strider där, kan lämnas utan avseende, skulle enligt min mening närmast
kunna betraktas som lagtrots. Den reglering som beslutats av riksdagen
och som grundar sig på internationella rekommendationer och starka
rättssäkerhetshänsyn har i detta fall helt satts åt sidan. Detta anser jag stå i
strid med legalitetsprincipen i regeringsformen.
I och för sig anser jag att besluten att avvisa A.C. och att inte överta
ärendet faller under bestämmelsen i 20 kap. 1 § brottsbalken om myndighetsmissbruk.
Emellertid finnér jag inte anledning att försöka utkräva ett
straffrättsligt ansvar för beslutsfattarna i det aktuella ärendet. Detta har
sin grund i att den s. k. praxis som föreligger och som torde vara betingad
av olika praktiska förhållanden enligt min uppfattning är förankrad på
åtminstone verksledningsnivå inom statens invandrarverk. Huruvida det
finns godkännanden på ännu högre nivå ankommer det inte på mig att
bedöma. I vart fall skulle det i denna situation vara oskäligt att ställa
enskilda beslutsfattare till svars för åsidosättandet av lagreglerna.
Jag vill betona att jag med det anförda inte avsett att ta ställning till
frågan om de skäl som A.C. anförde för uppehållstillstånd i Sverige var
tillräckliga. Det är möjligt att så inte var fallet. Den motivering härför som
invandrarverket har lämnat i yttrandet hit och som skulle ha passat väl i
ett beslut av verket efter överlämnande är emellertid så fylld av bedöm
-
ningar av den aktuella situationen i Libanon och Syrien och A.C:s levnadsförhållanden
att det redan därigenom framstår som klart att ärendet från
början borde ha handlagts av den centrala utlänningsmyndigheten. En
tillämpning fullt ut av den ”praxis” som det talas om i detta ärende skulle
medföra att invandrarverket skulle svara för bifall till asylansökningar
medan polismyndigheterna skulle få stå för avslagen.
Beslutsdelgivningen m. m.
Polismyndigheten i Huddinge har mot bakgrund av vad Engström anfört
önskat JO:s synpunkter på frågan om vid vilken tidpunkt delgivning av
avvisningsbeslut lämpligast bör ske. Enligt min mening framstår det som
ganska självklart att ett sådant beslut skall delges sökanden så snart som
det är praktiskt möjligt. Denna fråga har rättsligt sett inte något samband
med verkställigheten eller användandet av tvångsmedel. Att delgivningstidpunkten
på sina håll har kommit att styras av taktiska skäl synes mig ha
samband med att somliga polismyndigheter mer eller mindre rutinmässigt
tar i förvar de utlänningar som förklarar sig vidhålla sin ansökan i avvaktan
på verkställighet. Om förvarsbesluten i enlighet med vad som torde
vara lagstiftarens mening begränsades till de fall, där det finns konkreta
indikationer på att utlänningen tänker hålla sig undan, skulle enligt min
uppfattning de aktuella problemen drastiskt minska i betydelse.
I det aktuella ärendet förflöt två veckor mellan beslutsdagen och delgivningen.
Utredningen ger inte klart vid handen vad som förorsakat dröjsmålet.
Om det varit så, vilket vissa omständigheter kan tyda på, att skälet
därtill varit att verkställigheten skulle kunna planeras till en tidpunkt nära
delgivningen, anser jag enligt det ovan anförda att dröjsmålet inte kan
godtas.
Utredningen i ärendet har inte varit särskilt inriktad på frågan om
skälen för tagandet av A.C. i förvar. Jag vill ändå notera att jag i handlingarna
inte funnit några särskilda omständigheter, som kunnat läggas till
grund för antagandet att A.C. skulle hålla sig undan.
Verkställighetsförsöket
Frågor om det praktiska genomförandet av en verkställighet av ett avvisnings-
eller utvisningsbeslut har mycket litet med rättstillämpning att göra
och passar därför mindre väl för JO att pröva. En sådan prövning bör i allt
fall göras med utgångspunkt i ett flertal ärenden. Jag har inte något sådant
underlag. Statens invandrarverk har emellertid anfört att hänsyn skall tas
till humanitära skäl som bör medföra att vederbörande inte onödigtvis
utsätts för ett verkställighetsförsök, där risk för misslyckande kan förekomma.
Mot bakgrund av denna enligt min mening riktiga ståndpunkt vill
jag endast framhålla att myndigheterna knappast skulle ha kunnat kritiseras
om man avstått från försöket att verkställa beslutet om avvisning av
A .C.
Engström har klagat över att han som ombud inte fått del av avvisningsbeslutet.
Detta har av polismyndigheten i särskild skrivelse till honom
beklagats med förklaring att det rört sig om ett förbiseende. Med hänsyn
härtill saknas det skäl för mig att gå vidare i saken. Inte heller vad som i
övrigt förekommit i ärendet ger mig anledning till någon särskild åtgärd
eller något uttalande.
Jag finnér skäl att överlämna en kopia av detta beslut för kännedom till
riksdagens konstitutionsutskott och socialförsäkringsutskott samt till arbetsmarknadsdepartementet.
II
Inledning
Vid min inspektion av polismyndigheten i Malmö polisdistrikt den 7—11
december 1987 uppmärksammades vid granskningen av utlänningsärenden
bl. a. ärendena 6733 - 6734/87, vari omständigheterna var följande:
Makarna X., ungerska medborgare, ansökte den 19 oktober 1987 om
politisk asyl hos polismyndigheten i Malmö. Mannen uppgav att han
under många år blivit trakasserad av myndigheterna på grund av hans
vägran att ansluta sig till kommunistpartiet. Hustrun angav att hon hade
fått svårigheter på sin arbetsplats till följd av makens problem med myndigheterna.
Polisöverintendenten Mats Sjögreen beslutade samma dag om
avvisning av makarna X. med stöd av 28 § 1. och 29 § 1. utlänningslagen.
Som grund härför angavs bl. a. att de skäl makarna åberopat för att inte
vilja återvända till hemlandet kunde lämnas utan avseende. Sedan polismyndigheten
enligt 37 § utlänningslagen anmält avvisningsbesluten till
statens invandrarverk, beslutade verket den 20 oktober 1987 att inte
överta ärendena. Makarna X. överklagade besluten om avvisning och
begärde inhibition av verkställigheten. Invandrarverket beslutade den 22
oktober att inte inställa verkställigheten. Detta beslut ändrades den 23
oktober, då verkställigheten inställdes längst till den 29 oktober. S. k. Butredning
företogs den 28 oktober, varefter invandrarverket dagen därefter
beslöt att inställa verkställigheten tills vidare. — Makarna X. hölls i
förvar i allmänna häktet i Trelleborg under tiden 23 — 29 oktober 1987.
Jag anförde följande till inspektionsprotokollet:
”Om en polismyndighet anser att det föreligger skäl till avvisning enligt
28 eller 29 § utlänningslagen, men utlänningen påstår att han i det land
han skulle komma att sändas till löper risk bl. a. att bli utsatt för politisk
förföljelse, skall enligt 33 § utlänningslagen ärendet överlämnas till statens
invandrarverk. Detta skall dock inte göras om utlänningens påstående är
uppenbart oriktigt. Motsvarande regel gäller enligt 34 § när utlänningen
förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska
förhållandena där. Överlämnande skall i dessa fall inte ske om de skäl som
utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas
utan avseende. I 37 § utlänningslagen föreskrivs vidare att polismyndighets
beslut om avvisning i fall som avses ,i 33 och 34 §§ skyndsamt skall
anmälas till statens invandrarverk, som genast skall besluta om verket
skall överta ärendet eller inte.
Det kan — mot bakgrund av vad som uttalats av regering och riksdag i
samband med tillkomsten av utlänningslagen och i olika sammanhang
därefter — ifrågasättas om förutsättningarna enligt 33 och 34 §§ utlänningslagen
förelegat för att polismyndigheten skulle kunna underlåta att
överlämna ifrågavarande ärenden till invandrarverket. Jag beslutar därför
att anmoda polismyndigheten att avge yttrande i fråga om denna underlåtenhet
och statens invandrarverk att avge yttrande i fråga om dess beslut
att inte överta ärendena.
Yttrandena bör vidare avse det förhållandet att polismyndigheten av
beslutsmotiveringen att döma inte bedömt makarna X:s ansökningar som
avseende politisk asyl utan uppehållstillstånd med stöd av 6 § utlänningslagen.
”
Yttranden
Polismyndigheten (tf. länspolismästaren Gustaf Andersson) hänvisade inledningsvis
till upplysningar och yttrande som inhämtats från beslutsfattaren
i ärendena, polisöverintendenten Mats Sjögreen. Denne anförde följande:
De
omständigheter som låg till grund för polismyndighetens beslut —
redovisade i en promemoria den 19 oktober 1987 — var sammanfattningsvis
dessa.
Makarna X. ansökte den 19 oktober 1987 om politisk asyl hos polismyndigheten
i Malmö. Mannen hade under tiden 1971 — 1984 varit anställd i
ett företag där han mellan 1975 och 1984 varit facklig företrädare. Från
företagets sida önskade man att han skulle ansluta sig till kommunistpartiet
vilket han vägrade eftersom det stred mot hans politiska uppfattning.
Hans vägran ledde till att han 1984 fick sluta sin anställning. Han har
därefter haft diverse kortare anställningar och även varit sjuk en tid. Sedan
1984 har myndigheterna trakasserat honom genom att emellanåt — senast
i september 1987 — göra husrannsakan i bostaden. Vid ett tillfälle — 1984
— misshandlades han i samband med att polisen kom till bostaden.
Hustrun uppgav att hon i följd av makens problem med myndigheterna
fått problem på sin arbetsplats och där utsatts för sexuella trakasserier.
Vad först gäller polismyndighetens underlåtenhet att överlämna de båda
ärendena enligt 34 § utlänningslagen (UL) får jag anföra följande:
Den nu gällande ordningen om skyldighet för en polismyndighet att — i
de fall då ett avvisningsbeslut enligt 28 eller 29 § UL meddelas för en
asylsökande — anmäla beslutet till statens invandrarverk, som avgör om
verket skall överta ärendet eller om beslutet får verkställas, infördes 1980.
1 olika skrivelser, utredningar och departementsuttalanden har den åsikten
framförts att polismyndigheterna, i betydligt större utsträckning än vad
som förutsattes när anmälningssystemet infördes, kommit att fatta beslut i
asylärenden.
Problemet har bl. a. behandlats av asylutredningen som, i betänkandet
Rättssäkerheten vid direktavvisningar (SOU 1986:48, s. 54) vid sin genomgång
av praxis, har funnit att polismyndigheterna i viss utsträckning
grundar sina beslut på ställningstaganden i sak, exempelvis i fråga om vad
som är svensk praxis i något hänseende och i fråga om sanningshalten i ett
påstående. Ärendegenomgången visar, enligt asylutredningen, emellertid
också att en procedur som skulle medge direktavvisning endast i fall där en
flyktingskapsbedömning i sak över huvud taget inte aktualiseras skulle bli
så ineffektiv att utlänningslagens intentioner kan komma att äventyras,
såvitt avser de materiella bestämmelserna.
Asylutredningen anför vidare:
”Nuvarande handläggningsordning kan ge upphov till osäkerhet om var
ansvaret för avvisningsbeslutet vilar. Som 1POK tidigare hävdat kan man
inte bortse ifrån risken för att benägenheten hos SIV att bekräfta ett av
polismyndigheten fattat beslut kan vara större än benägenheten skulle vara
att fatta beslutet på egen hand. Samtidigt finns en risk för att polismyndigheten
låter sig påverkas av tidigare avgöranden, där SIV inte övertagit
anmälda ärenden på grund av särskilda förhållanden eller på grund av
särskilda insikter hos SIV:s personal som polismyndigheterna inte besitter.
Även om SIV underhand informerar polismyndigheten om skälen till att
ärenden övertas, kan man inte bortse ifrån att ett förfarande av denna art
inrymmer en viss osäkerhet och grogrund för missförstånd.”
De omständigheter som åberopades i de aktuella ärendena var enligt min
bedömning sådana att polismyndigheten, med tillämpning av den praxis
som utbildats på området, kunde underlåta att överlämna ärendena till
statens invandrarverk. Denna uppfattning vinner också visst stöd av det
förhållandet att ärendena — efter anmälan enligt 37 § UL — inte övertogs
av statens invandrarverk.
Vad sedan gäller avgränsningen mellan 3 och 6 §§ UL har svårigheterna
behandlats på flera håll i förarbetena. Inför tillkomsten av 6 § anfördes i
propositionen 1975/76:18 s. 108 f. t. ex. följande:
Det gäller t. ex. skäl av det slag som politiska flyktingar kan åberopa, men
som inte är tillräckligt starka för att medföra flyktingskap. Under senare år
har ett betydande antal medborgare från skilda länder fått stanna här på
denna grund. Många av dem som fick stanna i Sverige var självfallet klara
politiska flyktingar. Åtskilliga har dock inte ens hävdat att de utsatts för
svårartad förföljelse, men väl för trakasserier av varierande grad, t. ex. i
syfte att förhindra viss yrkesutövning eller viss utbildning. Sådana trakasserier
har ofta uppgetts bero på godtycke från enskilda samhällsrepresentanters,
ofta den lokala polisens sida. Inte sällan har de som tillhör ifrågavarande
kategori påstått sig ha varit utsatta för upprepade polisförhör
varvid enligt sökandens uppfattning grundlösa anklagelser framförts om
otillåten politisk aktivitet. Ibland åter har asylsökande kommit med påståenden
om svår politisk förföljelse som utlänningsmyndigheten haft anledning
att ställa sig skeptisk till. Vad sökanden har uppgett har likväl ansetts
ge vid handen att förföljelse och trakasserier i olika former har förekommit.
Också i sådana fall har uppehållstillstånd getts. Ytterligare exempel är
krigsvägrare som inte riskerar att hamna på krigsskådeplats, men kan
räkna med att straffas för sin krigsvägran. Hit hör också värnpliktsvägrare
som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran.
Någon fullständig uppräkning av vad som skall anses utgöra tillräckliga
skäl är det dock inte möjligt att göra. Det får i vaije enskilt fall övervägas
om de anförda omständigheterna skall anses vara tillräckligt tungt vägande.
Gränsdragningssvårigheterna har vidare behandlats av bl. a. departementschefen
i uttalande i propositionen 1983/84:144 s. 35 f. och i asylutredningens
ovannämnda betänkande, s. 21 f. Vad som där sägs belyser
tämligen utförligt de aktuella problemen.
Av visst intresse i dessa sammanhang är också arbetsmarknadsutskottets
uttalande vid behandlingen av förslaget till ny utlänningslag (AU
1979/80:27) i anledning av att samstämmigheten i betydelse av begreppen
”uppenbart oriktigt” resp. ”lämnas utan avseende” ifrågasattes. I uttalandet
understryks att det rättsliga skyddet enligt 33 och 34 §§ — som, vad
avser frågan om ett ärende skall överlämnas till statens invandrarverk eller
anmälas dit, svarar mot 3 resp. 6 § UL —, trots att olika uttrycksätt har
använts, skall ligga på samma nivå.
Vid en samlad bedömning av de skäl som anfördes i de aktuella ärendena
och med hänsyn till de gränsdragningsproblem som således föreligger
samt då det — som arbetsmarknadsutskottet anfort — ur rättssäkerhetssynpunkt
torde sakna egentlig betydelse om en ansökan hänförs till 3 eller
6 § UL, bör enligt min uppfattning den bedömning som gjorts kunna
godtas.
Andersson anförde detta i polismyndighetens yttrande:
Polismyndigheten ansluter sig i allt väsentligt till vad Sjögreen anfört och
önskar tillägga endast följande.
Sedan länge upplever polismyndigheten gällande praxis såvitt gäller
direktavvisning som otillfredsställande. Utvecklingen torde ha sin grund i
de förhållanden asylutredningen redovisat i sitt betänkande och som Sjögreen
berört i vissa delar. Det är dock polismyndighetens uppfattning rent
allmänt att en praxis bör ändras genom att högre instans — med utförlig
motivering — ändrar beslut fattade i enlighet med gällande praxis i lägre
instans. Hade så skett är det möjligt att utvecklingen blivit annorlunda.
Polismyndigheten har under hand inhämtat att den tilltänkta nya lagstiftningen
angående direktavvisning kan förväntas under hösten 1988.
Vid årets s. k. Trelleborgskonferens kommer de nya bestämmelserna och
frågeställningar föranledda av dessa att behandlas. Polismyndigheten avser
att i framtiden noga bevaka utvecklingen av ny praxis.
Med hänsyn till vad som anförts hemställes att JO avskriver ärendet
från vidare handläggning.
Statens invandrarverk anförde detta i sitt yttrande.
Då polismyndigheten anmälde sina avvisningsbeslut till invandrarverket
framgick av det samtidigt överlämnade förhöret att mannen som skäl för
sin ansökan hade åberopat följande. Han var mellan åren 1975 och 1984
facklig företrädare vid det företag där han var anställd. År 1980 hade han
uppmanats att ansluta sig till kommunistpartiet, vilken han hade vägrat.
Sedan en ny partisekreterare hade anställts i företagsledningen hade
mannen år 1984 fått sluta sitt arbete. Anledningen till avskedandet var
okänd men berodde på att han vägrat bli medlem i kommunistpartiet. Han
hade därefter haft kortare anställningar/arbeten och hade varit sjuk en tid.
Han hade också trakasserats genom oregelbundna husrannsakningar. År
1984 hade han misshandlats.
Hustrun hade åberopat att hon på grund av makens problem själv hade
haft problem på sin arbetsplats. Hennes chef, som hade stort inflytande,
hade sagt att hon borde bli hans älskarinna för att hennes make skulle få
det bättre.
Polismyndigheten hade bedömt att de åberopade skälen kunde lämnas
utan avseende och därför beslutat att avvisa makarna. Invandrarverket
beslöt att inte ta över avvisningsärendena.
Polismyndigheten hade enligt ordalydelsen i avvisningsbesluten prövat
de anförda skälen mot bakgrund av 6 § utlänningslagen och inte mot
bakgrund av 3 § samma lag. I remissen anmodas invandrarverket att
särskilt yttra sig i denna fråga.
Av handlingarna i anmälningsärendena framgår inte närmare vilka
överväganden som polismyndigheten gjort i denna fråga. För egen del kan
invandrarverket emellertid upplysa att enligt vad som är känt för verket
angående förhållandena i Ungern leder vägran att bli medlem i kommunistpartiet
i normalfallet inte till sådana repressalier från myndigheternas
sida som avses i 3 § utlänningslagen.
Remissen har gett invandrarverket anledning att åter överväga den
bedömning som gjordes i anmälningsärendena. Verket måste därvid konstatera
att förhöret är kortfattat samt att det har genomförts med telefontolkning.
I andra sammanhang har verket framhållit att förhör som har
genomförts med sådan tolkning inte utan vidare bör godtas som tillräckligt
underlag för beslut i direktavvisningsärenden. Mot denna bakgrund bedömer
invandrarverket numera att verket inte borde ha fattat beslut i anmälningsärendena
på grundval av den utredning som då förelåg. Ärendena
borde först ha kompletterats med nya förhör med makarna under vilka
tolk var närvarande.
Upplysningsvis vill verket meddela att verket mot bakgrund av vad som
numera framkommit i överklagandeärendena har upphävt avvisningsbesluten
samt beviljat makarna permanent uppehållstillstånd med stöd av
6 § utlänningslagen.
Bedömning
Polismyndighetens beslut om avvisning och invandrarverkets beslut att
inte överta ärendet står enligt min mening inte i överensstämmelse med
den reglering som finns i 33, 34 och 37 §§ utlänningslagen. Asylutredningen
lämnade i betänkandet ”Rättssäkerheten vid direktavvisningar”, SOU
1986:48, s. 22 f., en redogörelse för uttalanden i bl. a. lagförarbeten angående
innebörden av uttrycken ”är uppenbart oriktigt” och ”kan lämnas
utan avseende” i 33 resp. 34 § utlänningslagen. Jag skall här endast nämna
två uttalanden av riksdagsutskott. 1 sitt betänkande 1977/78:30, s. 18,
anförde arbetsmarknadsutskottet att en utlännings påstående om politisk
förföljelse kan ”lämnas åsido endast i helt klara fall, exempelvis därför att
han kommer från ett land där förhållandena utesluter risk för förföljelse”.
Socialförsäkringsutskottet uttalade för sin del i betänkandet 1983/84:30, s.
15, att enligt gällande bestämmelser praktiskt taget alla fall skall överlämnas
till SIV.
Makarna X. sökte politisk asyl vid sin ankomst till Malmö. Polismyndigheten
hade därvid enligt huvudregeln i 33 § utlänningslagen att överlämna
ärendena till invandrarverket. Detta kunde underlåtas endast ifall
påståendena om att de i hemlandet löpte risk att bli utsatta för politisk
förföljelse var uppenbart oriktiga. Det torde i sin tur i huvudsak betyda att
direktavvisning lagligen kunde ske om makarnas uppgifter av någon anledning
kunnat betraktas som klart lögnaktiga eller om det kunnat bedömas
som uteslutet att de händelser som makarna relaterade haft sin grund i
något sådant förhållande av politisk natur som avses i 3 § utlänningslagen.
Myndigheterna har i sina yttranden inte gjort gällande att något av dessa
undantagsfall har förelegat. Jag har heller inte vid min granskning av
handlingarna funnit något sådant. Redan vid den primära prövningen
enligt 33 § utlänningslagen borde det således ha stått klart för polismyndigheten
att ärendet skulle överlämnas till invandrarverket. Någon prövning
enligt 34 § hade då över huvud taget inte blivit aktuell; mera härom nedan.
Invandrarverket har i sitt yttrande upplyst att, enligt vad som var känt
för verket, vägran att bli medlem i det ungerska kommunistpartiet i
normalfallet inte leder till sådana repressalier från myndigheternas sida
som avses i 3 § utlänningslagen. Härtill vill jag endast påpeka att det enligt
lagen inte ankommer på polismyndigheterna att avgöra vad som är normalfall.
Det kan också, något tillspetsat, sägas att det väl knappast tillhör
normalfallen att medborgare i Ungern söker politisk asyl på sådana grunder
som åberopades av makarna X.
Sjögreen har i sitt yttrande hänfört sig till vad asylutredningen i ovannämnda
betänkande anfört i sina överväganden angående en eventuell
framtida handläggningsordning. Därvid framhöll utredningen de risker
som föreligger med gällande ordning och som, med hänsyn till vad som
förekommit bl. a. i detta och andra JO-ärenden, synes vara förverkligade,
inte bara i Malmö polisdistrikt. Det förtjänar påpekas att resultatet av
asylutredningens överväganden blev ett förslag om att polismyndigheterna
helt skulle fråntas ansvaret att pröva ärenden, där skäl för inresa av
politisk natur anförs.
Vidare har Sjögreen anfört att polismyndigheten med tillämpning av
den praxis som utbildats på området kunde underlåta att överlämna
ärendena till statens invandrarverk. ”Praxis” brukar man inom olika
rättsområden tala om i samband med t. ex. de rättsliga nivåer som myndigheter,
inom ramen för inte alldeles precisa lagregler, brukar hålla vid olika
slags faktiska förutsättningar. 1 detta fall är det snarare fråga om överträdelser
av gällande lagregler, som är av färskt ursprung och ständigt uppmärksammade.
Dessa överträdelser synes vara betingade av praktiska
förhållanden, som lagstiftaren tagit hänsyn till när handläggningsordningen
fastställdes. Detta leder till slutsatsen att den ”praxis” som Sjögreen
hänvisat till och som jag vet föreligger, strider mot legalitetsprincipen i 1
kap. 1 § tredje stycket regeringsformen.
Vad som anförts om den praktiska tillämpningen i allmänhet av reglerna
om direktavvisning har emellertid den betydelsen att jag inte finnér skäl
att aktualisera något straffrättsligt ansvar enligt 20 kap. 1 § brottsbalken
för beslutsfattarna vid polismyndigheten och invandrarverket. Ansvaret
för tillämpningen torde åvila inte minst invandrarverkets ledning. Jag tror
mig nämligen veta från bl. a. inspektionsverksamheten att polismyndigheterna
har utsatts för ett visst tryck att direktavvisa utlänningar i så stor
utsträckning som möjligt bl. a. för att invandrarverkets resurser inte skulle
bli mer ansträngda är de redan var.
Beträffande förhållandet mellan 33 och 34 §§ utlänningslagen vill jag
ytterligare anföra detta. Riksdagen har uttalat att Sverige skall bedriva en
generös flyktingpolitik. Av denna anledning har det beslutats bl. a. att inte
bara sådana utlänningar som kan åberopa risk för politisk förföljelse i
egentlig mening (konventionsflyktingar) utan också andra utlänningar,
som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända
dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för
detta, som regel skall få rätt att vistas här. För den praktiska tillämpningen
hos polismyndigheterna har detta lett till uppdelningen i 33 och 34 §§
utlänningslagen. Som Sjögreen har anfört är det meningen att det rättsliga
skyddet enligt de båda bestämmelserna skall ligga på samma nivå. Detta
betyder emellertid inte att det är likgiltigt vilken av paragraferna som
tillämpas, eftersom det är olikartade grunder som skall prövas. Det kan
inte vara särskilt vanligt förekommande att en utlänning som för sin
ansökan åberopar politiska skäl känner till skillnaden i svensk rätt mellan
konventionsflyktingar och de facto-flyktingar och som enbart åberopar 6 §
utlänningslagen till stöd för sin ansökan. Det kan här också påpekas att en
utlänning alls inte behöver uttryckligen ange att det är politiska motiv som
ligger bakom en ansökan om uppehållstillstånd. Om det av hans berättelse
eller av omständigheterna i övrigt framgår, att han kan komma att bli
utsatt för politisk förföljelse efter en avvisning till hemlandet, skall ärendet
överlämnas till invandrarverket enligt 33 § utlänningslagen (jfr JO:s ämbetsberättelse
1983/84 s. 92).
För att intentionerna bakom gällande reglering skall förverkligas måste
således i praktiken alltid en prövning först göras av frågan, om ett påstående,
klart uttalat eller ej, att utlänningen i det land, som han skulle komma
att sändas till, löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, är uppenbart
oriktigt. Först när denna fråga har besvarats jakande blir det aktuellt för
polismyndigheten att ta ställning till om de politiska förhållanden som
utlänningen anfört kan lämnas utan avseende mot bakgrund av regleringen
i 6 § utlänningslagen. Enligt min erfarenhet har utvecklingen gått åt det
hållet att enbart 34 § utlänningslagen anges i avvisningsbesluten och att det
därför inte framgår om någon prövning enligt 33 § har skett. Jag kan inte
frigöra mig från misstanken att detta kan ha att göra med att det psykologiskt
sett är lättare att lämna anförda skäl utan avseende än att förklara att
vad en utlänning anfört om risk för politisk förföljelse är uppenbart oriktigt.
Jag vill framhålla att jag har avstått från att i detta ärende pröva vilka
omständigheter som må ha framkommit efter polismyndighetens beslut
och som lett till att makarna X. beviljats uppehållstillstånd med stöd av 6 §
utlänningslagen. Att så skett samt vad invandrarverket anfört om tillämpningen
av telefontolkningsmetoden ger ytterligare belysning åt det felaktiga
i polismyndighetens beslut om avvisning och i beslutet att inte överta
ärendena.
Jag finnér skäl att överlämna en kopia av detta beslut för kännedom till
riksdagens konstitutionsutskott och socialförsäkringsutskott samt till arbetsmarknadsdepartementet.
Kriminalvård
Kritik mot kriminalvårdsverket för omfattningen av utevistelser
som beviljats en långtidsdömd m. m.
(Dnr 1077-1988)
1 Anmälan
1 brev till JO framförde jur.kand. Klas Lundgren klagomål mot de kriminalvårdande
myndigheterna med anledning av att en tanzanisk medborgare,
John T., som i Sverige dömts för bl. a. grova bedrägerier och valutabrott
till fem års fängelse, tillbringat en anmärkningsvärt stor del av
straffverkställighetstiden utanför anstalt. Lundgren uppgav att T., som
den 13 augusti 1987 blev villkorligt frigiven efter halva strafftiden, vistades
utanför anstalt i samband med åtminstone 15 regelbundna permissioner,
48 särskilda permissioner, 5 besökspermissioner, 7 frigångspermissioner
och 67 s. k. § 14-aktiviteter. Under år 1987 hyrde T. bilar för en
hyreskostnad om ca 40000 kr. och bodde på hotell till en kostnad om drygt
105 000 kr. Av allt att döma begick T. under verkställighetstiden nya grova
bedrägerier av samma slag som han senast dömdes för. Enligt Lundgren
borde bl. a. T:s förflutna och brotten samt hans utsvävande och kostsamma
liv både före och under fängelsevistelsen ha gjort de kriminalvårdande
myndigheterna vaksamma och fått dem att fråga sig varifrån T. fick
medlen. Bl. a. spelade T. på V 65, lotto och tips för uppemot 25000 kr. i
veckan, vilket — enligt uppgift från en medintagen — var bekant för
kriminalvårdsdirektören och anstaltspersonalen. T. och hans hustru liksom
ett av dem ägt bolag försattes i konkurs år 1985. Lundgren hemställde
att JO skulle granska huruvida de kriminalvårdande myndigheterna brutit
mot lagar eller andra författningar eller på annat sätt handlat felaktigt eller
olämpligt.
2 Utredning
Regionåklagarmyndighetens i Kalmar akt i ärende rörande misstanke mot
T. för grova bedrägerier under år 1987 inlånades och genomgicks. Härav
framgick att T. den 5 maj 1988 av Växjö tingsrätt häktades i sin utevaro
såsom på sannolika skäl misstänkt för grovt bedrägeri bestående i att han
genom att lämna sanningslösa uppgifter förmått dels makarna W. i Jönköping
att under tiden den 30 mars — 20 oktober 1987 till T. överlämna
minst 1 150000 kr., dels M.W. i Göteborg att i januari 1987 till T. utbetala
250000 kr. T:s vistelseort var okänd. Utredningen visade dock att han
under första kvartalet 1988 bott på hotell på Seychellerna.
T. begärdes efterlyst via Interpol. Han greps i Nairobi, Kenya, i augusti
1988 och begärdes utlämnad därifrån till Sverige. Denna begäran avslogs
dock och T. försattes på fri fot. Var han nu uppehåller sig är inte känt.
T:s behandlingsjournal infordrades och genomgicks.
Ärendet remitterades till kriminalvårdsstyrelsen och yttrande avgavs av
generaldirektören Björn Weibo.
I yttrandet anfördes bl. a. följande.
Vad däremot avser T:s vistelse i kriminalvårdsanstalten Torhult, vilken
placering han beviljades av styrelsen när cirka ett år återstod till den
villkorliga frigivningen, har styrelsen funnit allvarliga brister i tillämpningen
av gällande lagar och andra författningar.
Av kriminalvårdsdirektörens i Växjöregionen, Leif Ornell, yttrande,
bilaga 1, framgåratt brister avseende dokumentationen i behandlingsjournalen
redan har uppmärksammats och att åtgärder därvidlag har vidtagits.
Av yttrandet framgår också vad som påverkat behovs- och kontrollbedömningar
vid behandlingsplaneringen avseende T. Vid styrelsens kontakter
med Leif Ornell och styresmannen vid kriminalvårdsanstalten Torhult,
Nils Pettersson, har framkommit att den bedömning som gjordes angående
T:s behov och förutsättningar var avgörande för planeringen av hans
verkställighetstid och att dessa överväganden av dem fortfarande anses
som välgrundade varför även som framgår av bilagda yttrande — de
utevistelser T. erhöll fortfarande bedöms som befogade, även om de borde
ha hänförts till andra bestämmelser.
Styrelsen kan inte finna annat än att det förekommit brister vid genomförandet
av den behandlingsplanering som kom till stånd, oaktat att de
överväganden som gjordes torde ha ägt sin riktighet i flera avseenden.
Enligt styrelsens mening torde dock inte den felaktiga tillämpningen av
bestämmelserna i samband med T:s utevistelser ha varit avgörande för
vad han — som det senare visat sig — utnyttjade dessa utevistelser till.
Flertalet av utevistelserna skulle troligen ha kommit till stånd i vart fall,
även under författningsenligt riktiga former. Mer anmärkningsvärt är däremot
den tidsmässiga rörelsefrihet T. erhöll under sina utevistelser och
den bristande kontroll som förelåg.
T:s svenskstudier, som bedrevs som enskilda självstudier i Jönköpings
bibliotek och som hänfördes till vistelse utom anstalt enligt 14 § lagen om
kriminalvård i anstalt, borde — som regionchefen och styresmannen i
efterhand bedömt det — ha kommit till stånd som partiell frigång enligt
11 § lagen om kriminalvård i anstalt. Styrelsen delar denna bedömning
men menar att detta kunnat ske endast under förutsättning att studieplanering
och studiehandledning, uppläggning, kontinuerlig uppföljning och
kontroll arrangerats på sådant sätt att åtminstone minimikraven för erhållande
av frigång varit uppfyllda.
Nils Pettersson har upplyst att de faktiska tider T. vistades utanför
anstalten var kortare än vad som framgår av bilagda sammanställning av
de tider som fastställdes för hans permissioner och vistelser utom anstalt.
Enligt Nils Pettersson ville T. ha tider som var generösa och gav rörelseutrymme,
men han utnyttjade dem aldrig till fullo. 1 detta, som i så många
andra avseenden, kunde han inte inordnas bland andra intagna. Det
viktiga för honom var inte att han behövde tidsutrymmet utan snarare att
han fick det, ifall han skulle behöva det. Det förhållandet att T. också fick
väl tilltagna tider föranleddes bl. a. av att han till synes skötte sina utevistelser
och alla tider med mycket goda marginaler varför man från anstaltens
sida inte fann anledning att vara restriktiv.
Av 104 och 113 §§ samt 115 § tredje stycket och 118 § första stycket
kriminalvårdsverkets anstaltsföreskrifter, KVVFS 1986:4, framgår vad
som tidsmässigt gäller där berörda permissioner. Enligt styrelsens mening
är det beträffande övriga former av vistelse utom anstalt naturligt att de
inte skall vara längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose syftet
med utevistelsen. Därest sådana omständigheter uppstår, att anledning
bedöms föreligga att ändra givna tidsramar, måste ändring ske med utgångspunkt
från vid varje enskilt tillfälle föreliggande — och i erforderlig
utsträckning kontrollerade — orsaker.
Angående vad som i övrigt anförts av Klas Lundgren kan följande
anföras.
Vad avser uppgifterna om T:s ekonomiska tillgångar synes flera samverkande
faktorer ha bidragit till att inte misstankar om oegentligheter väcktes.
Något som, med vetskap om vad som hänt, kan förefalla oförklarligt. I
enlighet med 72 § anstaltsföreskrifterna får dock intagna i Torhultanstalten
fritt inneha pengar. Enligt Nils Pettersson händer det att intagna har
flera tusen kronor med sig vid inställelse i anstalten och en kontroll av
härkomsten i varje enskilt fall ter sig ogörlig. T:s penninginnehav var
därför inte anmärkningsvärt på något sätt med vetskapen om att han hade
socialt ordnade förhållanden, hans hustru yrkesarbetade och att det aldrig
var fråga om några större summor. T:s konkurs blev för styresmannen
känd först i samband med att T. var i kontakt med kronofogden i ett långt
framskridet skede av verkställigheten. Uppgifter att T. vunnit på tips och
liknande förekom, men eftersom inlämning av dessa och utkvittering av
eventuella vinster kunde ske via hans hemadress är omfattningen av detta
något som styresmannen aldrig fick någon egentlig uppfattning om.
Intagen som erhåller permission på egen hand har naturligt en stor
rörelsefrihet, även när villkor föreskrivs för permissionen. Kontroll av
vaije enskild handling och företeelse bedöms ju heller inte erforderlig vid
beviljandet av sådana permissioner. Det förhållandet att dessa i vissa fall
missbrukas är givetvis mycket beklagligt, i synnerhet om missbruket föranleds
av rent uppsåt från den intagne. Rena avsikter att missbruka en
permission kan vara i det närmaste oförutsägbara till skillnad från riskbedömningar
som föranleds av missbruksbild, socialt oordnade förhållanden
m. m. Det sätt på vilket T. missbrukat sina permissioner har också varit
sådant att det inte uppdagats omedelbart, till skillnad från många andra
förekommande former av permissionsmissbruk. Den brottslighet för vilken
han avtjänade straffverkställighet väcker i sig erfarenhetsmässigt ofta
en viss grad av misstroende hos yrkesvan kriminalvårdspersonal. Enligt
styrelsens mening skulle det dock vara orimligt att inte medge en grupp av
intagna permissioner på egen hand - för att minska deras möjligheter till
kontakt med en mindre misstänksam omvärld — endast med hänvisning
till att de dömts för att vara bedrägliga och till risken att skötsamheten
endast är skenbar, eftersom det skulle förutsätta att denna kategori intagna
betraktades som icke återanpassningsbar.
Styrelsen kan inte konstatera annat än att detta kriminalvårdsärende har
hanterats på ett sätt som i vissa delar varit mycket diskutabelt och i andra
direkt felaktigt. Leif Ornell och Nils Pettersson har vid tillämpningen av
gällande lagar och författningar i samband med T:s utevistelser varit
oförsvarligt generösa och i flera avseende allvarligt brustit i kontrollen.
Styrelsen har under senare tid i olika sammanhang föreskrivit dels
noggrann tillämpning av gällande regler, dels noggrannare utredning, planering
och kontroll avseende olika former av utevistelser och såväl Leif
Ornell som Nils Pettersson är numera helt införstådda med detta. Utöver
4 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
den allvarliga kritik som här utdelas finnér styrelsen med hänsyn härtill
samt till att relativt lång tid förflutit från ifrågavarande händelser att det
inte är behövligt att vidta ytterligare åtgärder mot Leif Ornell och Nils
Pettersson.
Till Weibos yttrande var som framgått fogat bl. a. ett yttrande av kriminalvårdsdirektören
Leif Ornell, kriminalvårdsregionens kansli i Växjö.
Delar av yttrandet återges här.
I samband med flytten till Torhult hade kriminalvårdsnämnden prövat
frågan om halvtidsfrigivning. Nämnden hade beslutat att T. skulle få gå på
halvtid. 1 enlighet med sedvanlig och på erfarenhet fotad praxis hade jag
och mina medarbetare tolkat kriminalvårdsnämndens beslut på det viset
att risk för återfall inte längre bedömts som särskilt påtaglig och att vi
följaktligen hade att på allt sätt stödja och hjälpa T. till en anpassning i
samhället efter straffavtjänandet. Han gav också ett klart intryck av att
vara djupt fästad vid sin familj och vi utgick från att han hade en önskan
att inordnas i vårt samhälle. Detta var vår utgångspunkt för den framtida
planeringen.
I skenet av vad vi nu vet kan naturligtvis vår inställning betecknas som
både naiv och godtrogen. Som alltid är det dock betydligt enklare att vara
efterklok än att med något större mått av säkerhet förutse vad som kommer
att ske i en oklar framtid. Vi hade i planeringssituationen att göra med
en person som helt obestridligt dels innehade goda språkkunskaper bl. a. i
engelska, franska, spanska och finska. Han hade dessutom osedvanligt lätt
för att få god kontakt med andra människor. Därtill kom att han hade både
stort intresse och betydande kunskaper om kyrkliga ting. Vi satsade således
på grund härav på en framtid för T. i något arbete med anknytning
såväl till kyrklig verksamhet som till arbete bland invandrare. Vår planering
utfördes i samråd med såväl KOM-VUX som NAV-ledamoten på
anstalten och underhand förekom också kontakt med såväl Stockholms
teologiska institut och dess ordförande biskop Stendahl samt med den
frikyrkliga Korteboskolan.
Pga. T:s relativt dåliga kunskaper i svenska språket kom vi så småningom
fram till att han nog ej direkt efter frigivningen kunde komma i fråga
för heltids teologstudier. Vi fick därför finna alternativ sysselsättning.
När det så gäller den övriga på dagtid förekommande utevistelsen kan
konstateras att personalen inte i motsats till vad som är brukligt behövde
uppmuntra T. till olika initiativ. Han hade själv en uppsjö av idéer och
uppslag. Så begärde han t. ex. § 34-vistelse. Eftersom vi inte kunde konstatera
något som helst konkret vårdbehov för T. avvisade vi direkt denna
hans framställning. Däremot hade vi ingen synbar anledning avvisa hans
framställning om engagemang i olika kyrkliga aktiviteter. Till detta kom
att han till synes skötte sina utevistelser helt perfekt. Han höll uppgjorda
tidsplaner ofta f. ö. med bred tidsmarginal. För personalen kan det t. o. m.
ha varit så att man upplevt det som positivt att någon intagen så helt utan
problem skötte sina utevistelser. Vanligen harju personalen att handskas
med relativt små lagöverträdare med vanlig ”tafflig” brottslighet. Dessa
vanliga intagnas förslagenhet brukar ju inte i nämnvärd mån överstiga
vår egen förslagenhet. Så fick man då här oförhappandes att göra med ett
internationellt ”proffs” inom bedrägerifacket och det är väl möjligt att vi
då lät oss i någon mån förledas.
För att kriminalvårdsstyrelsen skall få en så klar bild som möjligt av
våra arbetsrutiner i regionen vill jag i korthet redogöra för dem. Alltsedan
regionens tillkomst tillämpas delegation för våra anstaltschefer. Det innebär
att styresmannen själv mellan kollegierna fattar beslut rörande t. ex. §
14-vistelser och särskilda permissioner. Beträffande de senare gäller dock
också att när permissionen avser nattlig utevaro ska samråd ske med
regionledningen. Så har också skett i samtliga fall rörande T. Vid månadsgenomgångarna
på behandlingskollegierna dras varje ärende varvid anmärkningsvärda
händelser redovisas. I T:s fall fanns inga anmärkningar
att redovisa utan behandlingsplanen följdes i enlighet med vad som uppgjorts.
Vid något kollegie togs självklart upp frågan om utvidgad studieverksamhet
och beträffande frigång.
Kontrollen av daglig utevaro bygger på grundprincipen att s. k. bevakad
utevistelse överhuvudtaget icke ska förekomma från öppen anstalt. Begreppet
beledsagad utevaro gäller när det t. ex. är fråga om en grupp av
intagna som deltager i någon form av aktivitet. Beledsagad utevaro kan
även användas beträffande enskild utevaro men skälen är då att man
befarar att den intagne ej på egen hand skall klara av sitt ärende eller där
risken för misskötsamhet bedöms påtaglig. Här handlar det ju också inte så
sällan om en avvägning av personaltillgång contra behovet av utevaro för
en intagen. Om säkerhetskraven ställs för högt beträffande en intagen på
öppen anstalt uppkommer frågan snarare om inte denne i stället skulle ha
kvarstannat på sluten anstalt.
I T:s fall kontrollerades hans studier på biblioteket genom stickprovskontroller
på så vis att anstaltspersonalen när man hade ärenden till
Jönköping regelmässigt tittade in på biblioteket och förvissade sig om T:s
närvaro. Så gjorde också ofta styresmannen på väg hem från sitt arbete.
Man diskuterade huruvida man skulle ha kopplat in bibliotekspersonalen
men avstod från den varianten av integritetsskäl. När det gäller den serie
av besök hos tandläkare som förekom beträffande T. användes återbesökskorten
som kontroll. Bibelstudierna på lördagarna hade kommit till stånd
genom medverkan av anstaltens NAV-ledamot och det brukar här ligga i
sakens natur att man ej vidtager någon vidlyftigare kontroll. Det samma
gäller gudstjänstbesöken.
Beträffande de särskilda permissionerna med övernattning utanför anstalten
gällde också i T:s fall att man dels kollade upp hans vistelseadress
och här gällde i nästan samtliga fall att det var fråga om besök hos olika
rättsvårdande organ (tingsrätt, åklagare, advokat, kronofogde, kriminalvårdsstyrelsen
etc) där vederbörande myndighet oftast själv hemställt om
sammanträffandena. Därutöver erhöll T. vid två tillfallen permission till
Stockholm för bostadsanskaffning. Ej heller sådana permissioner inför en
nära förestående frigivning kan anses anmärkningsvärda.
Från regionledningens sida har inspektion vid Torhult ägt rum i samband
med att nu aktuell händelse uppmärksammades. Flera ingående
samtal har hållits med föreståndaren på Torhult. Efter en mycket noggrann
genomgång av det faktiska händelseförloppet kan jag konstatera att vissa
brister i joumalföringen förekommit i ärendet T. Så har exempelvis vissa
utevistelser införts under felaktig beteckning och i en del fall har ingen
journalanteckning införts alls. Denna delvis felaktiga journalföring har
emellertid inte i något fall inneburit att T:s utevaro skulle ha ändrats även
om journalen varit rätt förd. Samtliga T:s utevistelser har ändå i efterhand
kunnat kollas upp gentemot den s. k. dagjoumalen vilken förts i allo
korrekt. Där finns angivet såväl avgångs- som ankomsttid för samtliga T:s
utevistelser.
Bristerna i joumalföringen synes till stor del kunna förklaras av det
förhållandet att anstalten har en osedvanligt liten personal till sitt förfogande
i förhållande till beläggningstrycket.
Styresmannen har redan i augusti 1987 förbättrat rutinerna för införande
av utevistelser i journalerna och risken för missar torde nu i huvudsak
ha eliminerats. Den utförda behandlingsplanen beträffande T. präglades
både av noggrannhet och realism och avsåg att ge T. en bra social plattform
inför frigivningen. Jag kan här t.o. m. påstå att ambitionsnivån och
engagemanget från personalens sida var osedvanligt hög. Orsaken härtill
var att personalen ansåg att det för en person med lång strafftid som
dessutom var att betrakta som invandrare från en främmande kultur
behövdes mer socialt stöd och mer utbildning än vad som normalt satsas
på en korttidsstraffad svensk medborgare.lnriktningen härvidlag kan
knappast klandras.
T:s utevistelser var något högre än vad som är brukligt. Till en början
rörde det sig om svenskstudier en gång per vecka vilket senare utvidgades
till två dagar per vecka efter samråd med KOM-VUX. Det var vidare fråga
om bibelstudier varje lördag samt gudstjänstbesök vanligen på söndagarna.
Härutöver hade T. sina regelbundna månatliga permissioner och på
slutet ett antal s. k. frigångspermissioner. Han hade vidare ett antal särskilda
permissioner där övernattning förekom. I nästan samtliga dessa senare
fall gällde det besök hos olika rättsvårdande organ som t. ex. kronofogde,
tingsrätt, åklagare, kriminalvårdsstyrelsen, advokat etc.Det gällde alltså
väl kontrollerade permissioner hos myndigheter som dessutom själva ofta
beställt sammanträffandena. Härutöver förekom ett par permissioner för
anskaffande av familjebostad i Stockholm, ej heller dessa permissioner
kan anses anmärkningsvärda för en person som inom kort skall friges.
Min samlade slutsats efter företagen utredning blir den att anstaltspersonalen
utfört sitt arbete på ett bra sätt som helt ligger i linje med kriminalvårdslagstiftningens
anda. De brister som konstaterats beträffande
journalföring förtar inte min uppfattning. Det är givetvis djupt beklagligt
att intagen kan begå ny brottslighet under sitt straffavtjänande. Hur man
helt skall eliminera risken för sådant i framtiden ter sig svårlöst. Ingen
torde väl ändå på fullt allvar mena att T. gjort de nya bedrägerierna pga.
att han haft § 14-utevaro eller frigång. I det fall T. bestämt sig för att begå
nya brott hade han varit fullt kapabel att utföra brotten på sina regelbundna
permissioner som han ändå skulle ha haft.
Lundgren inkom med påminnelseskrift.
1 oktober 1988 avslog brottsskadenämnden en begäran av makarna W.
om brottsskadeersättning.
3 Bedömning
I beslut den 8 mars 1989 anförde chefsJO Eklundh följande.
3.1 Allmänt
Anmälan avser i första hand förhållandena under den tid då T. var placerad
på den öppna lokalanstalten Torhult. Kriminalvårdsstyrelsen har inte
heller funnit att det i fråga om verkställighetstiden i övrigt framkommit
något som föranleder några anmärkningar från styrelsens sida. Eftersom
utredningen inte ger anledning till annat begränsar jag mig därför till
handläggningen under den tid då T. var placerad på Torhultanstalten,
dvs. den 25 augusti 1986 — den 30juni 1987.
I portalparagrafen i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL)
sägs bl. a. att kriminalvården i anstalt skall utformas så att den intagnes
anpassning i samhället främjas och skadliga följder av frihetsberövandet
motverkas. 1 den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd
eftersätts bör verksamheten från början inriktas på åtgärder som
förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten (4 §).
Detta allmänna stadgande om grundprinciperna för kriminalvården i
anstalt kan emellertid självfallet inte läsas isolerat. Eftersom omständigheterna
i det aktuella ärendet ger särskild anledning till det vill jag redan i
detta sammanhang betona att behandlingen av de intagna naturligtvis
måste stå i överensstämmelse också med de detaljföreskrifter som finns i
lagen och i övriga tillämpliga kriminalvårdsförfattningar och med gällande
praxis.
Det finns vidare skäl att understryka att den grundläggande principen
att vården i anstalt skall vara anpassad till den intagnes behov inte får
medföra att straffverkställigheten för en viss intagen urholkas på ett sätt
som inte rimligen kan ha varit åsyftat från lagstiftarens sida och som på
goda grunder kan uppfattas som mycket orättvist av andra intagna (se JO
1982/83 s. 110, 1985/86 s. 163 och 1988/89 s. 102).
T. har under den aktuella tidsperioden, som omspänner tio månader
eller drygt 300 dagar, beviljats permission eller fritidssysselsättning utom
anstalt under drygt 170 dagar, varav drygt 100 dagar i form av permission.
Man kan vid bedömningen av frågan om en intagen skall beviljas permission
eller annan utevistelse inte begränsa sig till att ta ställning till varje
särskilt tillfälle sett isolerat. Det är uppenbart att myndigheten också
måste göra en samlad bedömning av den totala omfattningen av utevistelserna,
så att dessa inte kommer att utgöra en alltför stor del av verkställighetstiden.
I detta perspektiv framstår omfattningen av T:s utevistelser som
klart oförsvarlig.
3.2 De särskilda korttidspermissionerna
Enligt 32 § KvaL får korttidspermission beviljas dels för att underlätta den
intagnes anpassning i samhället (regelbunden korttidspermission), dels om
annan särskild anledning föreligger (särskild korttidspermission). Särskild
permission får, enligt 112 § kriminalvårdsverkets anstaltsföreskrifter
(KVVFS 1986: 4), beviljas för att intagen skall kunna
1. besöka närstående som är svårt sjuk eller bevista närståendes begravning,
2. enligt kallelse inställa sig vid domstol eller inför annan myndighet, om
inte domstolen eller myndigheten begär att den intagne skall inställas
genom anstaltens försorg, eller på annat sätt bevaka sina intressen i rättslig
angelägenhet,
3. vidta förberedelser inför frigivning eller
4. ombesörja annan angelägenhet som bedöms vara av väsentlig betydelse
för honom.
Innan särskild permission beviljas, skall enligt samma föreskrift undersökas
om inte ändamålet med permissionen kan tillgodoses i samband med
regelbunden permission eller på annat sätt.
T. har beviljats särskild permission för tandläkarbehandling och läkarvård
samt för besök hos advokat och myndigheter liksom för kontraktsskrivning
och andra bestyr i samband med byte av bostad. Häremot finns
intet att anmärka. Därutöver har han vid sammanlagt ett tiotal tillfällen
beviljats sådan permission för bl. a. biblioteksbesök, bibelstudier, besök
hos familjen, besök hos Sveriges Radio TV och deltagande i svenska
sektionens av Amnesty International årsmöte. Dessa utevistelser har omfattat
större delen av dagen och i några fall två dagar. Som redan nämnts
krävs särskilda skäl för att en intagen skall få annan korttidspermission än
regelbunden sådan. Det kan knappast ha varit lagstiftarens mening att en
intagen skall beviljas särskild permission för sådana ändamål som nu
uppräknats. Jag är alltså kritisk till att T. över huvud taget beviljats dessa
särskilda permissioner.
Enligt 113 § anstaltsföreskriftema gäller vidare att särskild permission
inte får omfatta längre tid än vad som är nödvändigt för att tillgodose
syftet med permissionen. T:s permissioner har i tidshänseende ofta varit
alltför generöst tilltagna. Som exempel kan nämnas besök hos Sveriges
Radio TV i Växjö kl. 08.00 — 20.00, kyrkobesök med familjen kl. 06.00—
23.00 och bibelstudier kl. 08.00—23.00. Jag är alltså kritisk mot tillämpningen
av permissionsreglerna också i detta avseende.
Jag återkommer till bibelstudierna och gudstjänstbesöken i avsnitt 3.3.
3.3 Des. k. § 14-aktiviteterna
I 14 § KvaL sägs bl. a. att den intagne skall beredas tillfälle till lämplig
fritidssysselsättning. Han skall uppmuntras att ägna sig åt egna intressen
som kan bidra till hans utveckling. Behovet av förströelse bör tillgodoses i
skälig omfattning. I paragrafens andra stycke sägs vidare att den intagne,
om det lämpligen kan ske, bör beredas tillfälle att utom anstalten på fritid
deltaga i sådan föreningsverksamhet eller annan liknande verksamhet som
är ägnad att underlätta anpassningen i samhället.
Lagtexten i andra stycket kan ge intryck av att det endast är olika former
av aktiviteter i grupp som avses. Av förarbetena framgår dock att någon
sådan avsikt inte funnits hos lagstiftaren (prop. 1974:20 s. 126-127).
Intagna kan således beviljas utevistelse — enskilt eller i grupp — för
bevistande av teaterföreställningar, fotbollsmatcher o. d. samt för deltagande
i idrotts- eller annan föreningsverksamhet. Såsom exempel på det
sistnämnda anges aktivitet i nationalitets- och invandrarföreningar (JuU
1974:2 s. 32 — 33). Utanför ramen för bestämmelsens tillämpningsområde
faller däremot sådan verksamhet som främst syftar till att tillgodose intagens
behov av undervisning eller utbildning. Detta följer redan av att
saken är särskilt reglerad i lagens 10 —12 §§. Det har alltså varit fel att med
stöd av 14 § KvaL, såsom skett i nära 20 fall, bevilja T. utevistelse för
studier vid Komvux. Vad som nu sagts gäller även självstudierna på
biblioteket i Jönköping som T. beviljats vid ett 20-tal tillfallen. Anstaltsledningens
brist på kunskap i detta hänseende är minst sagt anmärkningsvärd.
Lika förvånande är det att kriminalvårdsdirektören Ornell inte rea
-
gerat i samband med genomgångarna vid de regelbundna behandlingskollegiema.
Studier av det aktuella slaget skall anordnas i form av frigång med stöd
av 11 § KvaL och med anstaltsföreskrifternas tvingande kontrollåtgärder.
Som kriminalvårdsstyrelsen anför krävs härvid emellertid att förutsättningarna
för frigång också i övrigt är uppfyllda.
Vad gäller bibelstudierna och gudstjänstbesöken har jag redan sagt att
utevistelse för sådana aktiviteter inte kan beviljas i form av särskild
korttidspermission. Jag har dock i princip inget att invända mot att ledighet
för sådana verksamheter — som också vanligtvis skett i T:s fall —
anordnas med stöd av 14 § KvaL.
1 14 § KvaL ges möjlighet att föreskriva att den intagne skall stå under
tillsyn vid sådan utevistelse som avses i paragrafen. Däremot saknas i fråga
om kortare ledigheter av detta slag — i motsats till vad som gäller för
frigång och särskild korttidspermission — regler om andra typer av kontrollåtgärder.
Av lagens förarbeten framgår att tillsynsmöjligheten är tänkt
att få nämnvärd praktisk tillämpning bara när det gäller grupper av intagna.
För enskilda torde fritidsvistelse utanför anstalten som regel komma i
fråga bara om tillsyn inte anses erforderlig (prop. 1974:20 s. 127). Med
hänsyn till de omständigheter som var kända för anstaltsledningen har det
saknats anledning att besluta om att T. skulle stå under tillsyn vid de
aktuella utevistelserna.
Den omständigheten att det saknas uttryckliga regler om kontrollåtgärder
av annat slag kan emellertid inte tas till intäkt för att man på anstalten
utan vidare skall godta den intagnes uppgifter om skälet till ledigheten.
Det är enligt min mening naturligt att man i samråd med den intagne på
lämpligt sätt inhämtar upplysningar om den aktuella aktiviteten. Hur långt
man skall gå i fråga om kontroll blir naturligtvis beroende bl. a. av den
intagnes person och typen av aktivitet. Ett minimikrav är emellertid att
man från anstaltens sida före en § 14-ledighet kontrollerar att den uppgivna
verksamheten över huvud taget äger rum samt när den börjar och
slutar.
Även om saken inte reglerats är det uppenbart att§ 14-aktiviteter, i
likhet med vad som gäller för särskilda korttidspermissioner, inte får
omfatta längre tid än vad som är nödvändigt för att tillgodose syftet med
utevistelsen. Det är mot denna bakgrund anmärkningsvärt att T:s ledigheter
för bibelstudier genomgående omfattat hela dagar.
3.4 Journalföringen
Enligt 9 § KK (1974:248) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av
lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt skall för varje intagen föras
journal enligt kriminalvårdsstyrelsens anvisningar. Sådana bestämmelser
finns i kriminalvårdsverkets föreskrifter om akthantering och journalföring
(KVVFS 1986: 28). Där sägs att för varje person som är föremål för
kriminalvård skall beslut och viktiga händelser under verkställigheten
dokumenteras i behandlingsjournalen (9 §). Vidare sägs bl. a. att alla beslut
eller andra åtgärder enligt KvaL alltid skall antecknas (12 §).
Ornell medger att det i en del fall inte gjorts någon journalanteckning
angående T:s utevistelser.
Beträffande permissionerna saknas anteckningar i behandlingsjournalen
i ett 15-tal fall och vad gäller § 14-aktiviteterna finns endast knappt 20
anteckningar trots att det totalt förekommit nära 70 sådana beviljade
utevistelser. Brister av det här slaget kan självfallet inte försvaras och jag
ser allvarligt på dem. Att uppgifterna kunnat tas fram på annat sätt
förändrar inte denna min uppfattning.
3.5 Övrigt
Ornell hävdar i sitt yttrande att brottslighet från T:s sida under Torhultvistelsen
inte hade kunnat förhindras ens om han inte alls beviljats utevistelse
enligt vare sig 11 § eller 14 § KvaL. Hur det förhåller sig med den
saken låter jag vara osagt. Vad som däremot är klart är att om T:s
önskemål om utevistelser, såsom rätteligen borde ha skett beträffande
studierna, prövats med utgångspunkt i 11 § KvaL i stället för 14 § KvaL,
det vid bifall hade ålegat anstalten att sölja för att föreskrivna kontrollåtgärder
anordnats. Sålunda hade det ålegat anstalten att utse en särskild
frigångsansvarig bland personalen på anstalten och en särskild kontaktman
på platsen för frigångsverksamheten med vilken den frigångsansvarige
skulle kontrollera T:s närvaro på frigångsplatsen (44 — 45 §§ anstaltsföreskriftema).
Sådana åtgärder är naturligtvis ägnade att försvåra missbruk
av utevistelsen. Det förhåller sig således inte så, som Ornell synes vilja
göra gällande, att man bara gjort sig skyldig till betydelselösa formfel
genom att i ett antal fall tillämpa fel lagrum vid beviljandet av utevistelserna.
Bortsett från att man inte utan vidare kan utgå från att en prövning
enligt 11 § KvaL leder till samma beslut som en prövning enligt 14 § har
den felaktiga tillämpningen fått direkta konsekvenser för anordnandet av
utevistelserna.
Jag vill i sammanhanget också erinra om att T:s utevistelser — oavsett
vilka lagrum som varit tillämpliga — varit oacceptabelt många och i de
flesta fall dessutom alltför väl tilltagna.
I fråga om vad Lundgren i övrigt anfört i sitt klagomål får jag hänvisa till
kriminalvårdsstyrelsens yttrande.
3.6 Slutord
Det saknas anledning anta att man från anstaltsledningens sida medvetet
åsidosatt bestämmelserna på området. Den generositet som präglar besluten
om utevistelserna torde i stället ha sin grund i en allmänt välmenande
hållning parad med bristande kunskap om gällande regler. Liksom kriminalvårdsstyrelsen
anser jag därför att det utöver den allvarliga kritik som
jag framfört i det föregående inte finns skäl att vidta några ytterligare
åtgärder i ärendet.
Kritik mot läkare vid kriminalvårdsanstalt för underlåtenhet
att informera intagen om resultat av tagna HI V-prov; även fråga
om lämpligheten att i den intagnes behandlingsjournal göra
anteckning om provresultatet
(Dnr 2849-1987)
Sedan R. klagat över att han i samband med vistelse i kriminalvårdsanstalt
alltför sent erhållit underrättelse om resultatet av tagna HI V-prov, remitterades
hans klagomål till kriminalvårdsstyrelsen för utredning och yttrande.
I remissvaret anförde kriminalvårdsstyrelsen bl. a. följande.
För verkställighet av påföljden ankom R. den 16 mars till kriminalvårdsanstalten
Kristianstad. Styresmannen vid anstalten, Sven Johansson har
per telefon anfört följande. R. underkastade sig efter ankomsten till anstalten
provtagning för undersökning avseende infektion av HIV. Enligt uppgift
som Johansson erhöll från anstaltens sjuksköterska var provet positivt.
Med anledning av den osäkerhet som anses föreligga beträffande testresultatens
tillförlitlighet erhöll inte R. information om analyssvaret, utan
anmodades han att underkasta sig en förnyad provtagning. Svaret från den
senare provtagningen kom, såvitt Johansson nu kan erinra sig, anstalten
tillhanda den 27 april. På grund av ett rymningsförsök av R. hade emellertid
denne den 25 april förflyttats till allmänna häktet Kristianstad. Efter
beslut av regionchefen omplacerades R. med anledning av rymningsförsöket
till riksanstalten Tidaholm. På grund av förflyttningarna fick inte
Kristianstad-anstaltens läkare tillfälle att underrätta R. om undersökningsresultatet.
Johansson kontaktade emellertid den 27 april anstalten i Tidaholm
och meddelade bl. a. att två analyssvar beträffande den intagne hade
visat positiva svar för infektion av HIV. Någon läkare var vid detta tillfälle
inte anträffbar utan uppgifterna lämnades till en sjuksköterska.
Översköterskan vid kriminalvårdsanstalten Kristianstad Birgitta Samelius
har anfört följande. — — — Enligt besked från läkare vid lasarettet
skulle emellertid inte provsvaret delges R., som i stället skulle anmodas att
underkasta sig ny provtagning för analys enligt ”westem-blotting”-metoden.
Först efter undersökning med denna metod, anses ett infektionstillstånd
tillfredsställande konfirmerat för att delgivning med patienten kan
äga rum. Provsvaret från Lund torde ha kommit anstalten tillhanda antingen
den 27 april under eftermiddagen eller den 28 april. När det kom
kontaktade Samelius allmänna häktet Kristianstad varvid framkom att R.
hade transporterats till Tidaholm. Hon tog därför per telefon kontakt med
sjuksköterskan vid anstalten där och informerade denna att R. var HIVpositiv.
Det framkom därvid att anstaltsläkaren beräknades komma till
anstalten först påföljande vecka.
Översköterskan vid kriminalvårdsanstalten Kristianstad Inga Lagerström
har anfört följande. — — — Med anledning av en permission
uppsökte R. sjukvårdsmottagningen. Svaret på den första analysen hade
då kommit anstalten tillhanda. Provsvaret var sådant att det fanns anledning
att befara att R. hade HIV-smitta. Enligt rutinerna för provtagning
var emellertid Inga Lagerström förhindrad att meddela detta till R. Eftersom
man kunde befara att R. skulle missbruka narkotika i samband med
permissionen ville Lagerström ändå på något sätt framföra sin varning till
R. och framförde därför en direkt uppmaning till honom att inte dela
sprutor med andra personer.
Anstaltsläkaren vid anstalten i Tidaholm, Lennart Voog har anfört
följande. Den 28 april hade han mottagning vid anstalten till 12-tiden på
dagen. Enligt vad Voog senare har inhämtat från sjukvårdsmottagningen
kom R. till anstalten först på eftermiddagen eller kvällen den 28 april. Den
29 april påbörjade Lennart Voog semester och återtog det medicinska
ledningsansvaret vid anstalten först fr. o. m. 8 maj. Den 30 april hade
sjuksköterskan vid kriminalvårdsanstalten Kristianstad meddelat att två
på varandra följande analyssvar utvisade att R. var HIVpositiv. Med
anledning av bl. a. uppgiften därom kontaktade anstaltens sjukvårdsmottagning
den jourhavande anstaltsläkaren Tomas Eriksson. Enligt Erikssons
bedömning — vilken Voog delar — kunde inte telefonbeskedet från Kristianstad
läggas till grund för att underrätta R. om provresultatet. En underrättelse
av denna art bör nämligen ha stöd i ett skriftligt analyssvar. Det
skriftliga svaret kom anstalten tillhanda först den 6 maj. Den 5 maj
ansvarade Voogs hustru för mottagningen vid anstalten och något skriftligt
analyssvar hade vid den tidpunkten inte anlänt. I samband med telefonsamtal
med anstalten den 8 maj fick Voog kännedom om att ett skriftligt
analyssvar hade kommit avseende R. Voog anmodade därvid personalen
vid mottagningen att sätta upp R. för samtal vid närmast kommande
mottagning den 13 maj, vid vilken tidpunkt R. således erhöll underrättelse
om analyssvaret. Voog anser för sin del inte lämpligt att underrättelse om
analyssvar av denna innebörd sker genom exempelvis en för detta ändamål
tillkallad distriktsläkare. Såsom ansvarig för de intagnas medicinska
behandling torde det ankomma på anstaltsläkaren att svara för underrättelsen
i dessa sammanhang.
Fr. o. m. den 1 november 1985 tillämpas smittskyddslagen vid infektion
av HIV (LAV/HTL-VIII). Infektionen hänförs enligt 6 § smittskyddskungörelsen,
SmK, till de veneriska sjukdomarna. Enligt 12 § smittskyddslagen,
SmL, är den som har anledning anta att han lider av venerisk
sjukdom skyldig att söka läkare. Patienten är även skyldig att underkasta
sig den undersökning och behandling som behövs.
I föreskrifterna SOSFS 1985:20 och 1986:11 har socialstyrelsen lämnat
anvisningar för hur patienten skall underrättas om resultatet av den undersökning,
provtagning, som sker i enlighet med 12 § SmL. Smittskyddslagens
tillämpning vid veneriska sjukdomar - särskilt HIV/AIDS - behandlas
även i socialstyrelsens Allmänna råd, 1987:5.
I fråga om vid vilken tidpunkt underrättelse om provresultatet skall
lämnas patienten sägs på sid 2 i SOSFS 1986:11 att patienten lämpligen
meddelas resultatet av antikroppstest ”först sedan en bekräftande undersökning
visat om patienten har antikroppar mot HTLV-III eller ej.”
Vad gäller frågan om formerna för underrättelse av undersökningsresultat
varom nu är fråga är genom socialstyrelsens föreskrifter fastlagt att det
ankommer på den behandlande läkaren att personligen underrätta patienten
om provet visar att patienten är smittad.
Med anledning av de provtagningar som kom till stånd beträffande R.
vid anstalten i Kristianstad ålåg det i första hand anstaltsläkaren där att
meddela resultatet av undersökningen. Genom förflyttningen av R. till
Tidaholm får den för provtagningen ansvariga läkaren emellertid inte
anses ha haft möjlighet att fullgöra sin underrättelseskyldighet. Styrelsen
utgår därvid från att underrättelse i dessa fall kan ske enbart med ett
säkerställt, s. k. konfirmerat test, som grund. Enligt 7 § SmK synes visserligen
bl. a. enbart misstanke om venerisk sjukdom kunna utgöra tillräcklig
grund för att läkare skall meddela patienten föreskrifter om sjukdomens
behandling och även vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Re
-
dan det första testresultatet som kom anstalten tillhanda skulle i så fall
anses ha kunnat ligga till grund för att lämna exempelvis närmare föreskrifter
till R. vad gäller hans livsföring.
Som emellertid framkommit genom bl. a. vad översköterskoma vid
anstalten i Kristianstad har anfört, anses underrättelse till patienten kunna
komma i fråga först sedan HIV-infektionen har fastställts genom ett konfirmerat
testsvar. Formerna för delgivning av undersökningsresultaten vid
kriminalvårdsanstalten Kristianstad har sålunda stöd i socialstyrelsens
föreskrifter i SOSFS 1986:11 och är, såvitt styrelsen har erfarit, gängse
praxis inom den allmänna hälso- och sjukvården. Ifrågavarande rutiner är
närmare beskrivna i nr 38/87 ”EPID aktuellt”, en veckovis utgiven rapport
från Statens Bakteriologiska Laboratorium (SBL).
En HIV-infektion är en allvarlig sjukdom som kan leda till tillstånd med
mycket hög dödlighet. Styrelsen förutsätter att det vid jämförbara förhållanden
inom den allmänna sjukvården inte förekommer att hälso- och
sjukvårdspersonalen meddelar patienten uppgift om att han lider av ett
allvarligt sjukdomstillstånd med mindre än att berörd personal förfogar
över en fullt säkerställd dokumentation beträffande patientens tillstånd.
Såvitt styrelsen kan bedöma kan därför inte kritik riktas mot Eriksson med
anledning av hans beslut att underrättelsen till R. skulle äga rum med stöd
av ett skriftligt provsvar.
Genom den information och upplysning som kommit R. till del inom
bl. a. kriminalvården får han anses ha varit väl införstådd vad gäller HIVvirusets
olika spridningsvägar redan vid sin ankomst till Tidaholm.
Formella av läkare meddelade föreskrifter beträffande användning av
injektionssprutor tillsammans med andra missbrukare kom emellertid R.
till del först den 13 maj. Utifrån vad som anförts får styrelsen lämna till JO
att bedöma huruvida felaktigheter kan anses ha förekommit vid underrättelsen
av provresultatet till R.
Med anledning av vad som i övrigt har noterats i samband med att
styrelsen har tagit del av daganteckningarna i behandlingsjournalen för R.
får styrelsen vidare anföra följande.
Vid olika tidpunkter har uppgift om R:s HIV-infektion, det positiva
provresultatet, förts in i hans behandlingsjournal. För uppgift om enskilds
hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden gäller sekretess. Sådana
uppgifter för inom kriminalvården intagna omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen,
som anses något starkare än kriminalvårdssekretessen.
Genom en särskild sekretessbrytande regel i 37 § KvaL ges möjlighet att
göra avsteg från sekretesskyddet. Bestämmelsen, som trädde i kraft den 1
februari 1987, innebär att hälso- och sjukvårdspersonal, som vid en anstalt
får kännedom om att intagna har HIV-infektion, är skyldig att underrätta
styresmannen därom.
Sekretess till skydd för enskild kan efterges av honom. Detta innebär
enligt styrelsens mening att det som regel är möjligt att i behandlingsjournalen
föra in uppgifter om en intagens hälsotillstånd under förutsättning
att den intagne så medger.
R. har i samband med TV-programmet ”Rekord-Magasinet” den 25
november gett offentlighet beträffande sin HIV-infektion. R. eller honom
närstående torde därför inte kunna anses lida men med anledning av i
varje fall efter den tidpunkten i behandlingsjournalen införda uppgifter
om hans HIV-infektion.
Uppgift om R:s HIV-infektion har emellertid förts in i behandlingsjournalen
även vid en tidpunkt då inte R. själv ansågs kunna erhålla underrät
-
telse om provresultatet. Därav foijer att det inte heller torde ha varit
möjligt att inhämta hans samtycke till att uppgiften fördes in i journalen.
Styrelsen får till JO överlämna jämväl frågan om i behandlingsjournal
förd uppgift om intagens hälsotillstånd kan anses överensstämma med
sekretessbestämmelserna för området.
Ärendet remitterades efter viss annan utredning till styresmannen för
kriminalvårdsanstalten Kristianstad för upplysningar och yttrande angående
åtgärden att föra in uppgifter om R:s hälsotillstånd i behandlingsjournalen.
I remissvaret uppgav Sven Johansson bl. a. följande.
1 den slutanteckning som jag införde i R:s behandlingsjournal uppgav jag
bl. a. att ”R. har å kva Kristianstad lämnat blodprov för HIV. Resultatet
blev positivt. Nytt blodprov har lämnats, men svar på detta har ännu ej
anlänt. R. har ej informerats om resultatet av det första provet.”
Åtgärden att i behandlingsjournal införa uppgift om intagens hälsotillstånd
eller medicinska status är i och för sig något som tillhör ett absolut
undantag, och för egen del kan jag inte erinra mig att jag tidigare infört
sådan uppgift.
Vid tillfället ifråga ägnade jag ingen tanke på att uppgiften om R:s
positiva HIV-prov föll under hälso- och sjukvårdssekretessen, utan införandet
skedde enbart med tanke på att snarast möjligt informera berörd
personal på kva Tidaholm om förhållandet. Som jag tidigare uppgivit förs
normalt sett uppgift om intagens hälsotillstånd enbart in i vederbörande
intagens sjukjournal, men ca 20 års arbete på anstalt har givit mig erfarenheten
att en sjukjournal — beroende på den knappa tillgången på sjukvårdspersonal
på anstalt — inte läses lika snabbt som en behandlingsjournal.
Jag ansåg vid tillfallet ifråga att HIV-smitta är av så allvarlig beskaffenhet
att berörd personal — liksom den intagne som uppgiften berör —
snarast bör få kännedom om sakförhållandet, och att uppgiften vidarebefordras
snarast möjligt.
I efterhand är jag medveten om att jag formellt sett kan ha handlat
felaktigt genom att i behandlingsjournalen införa anteckning som rätteligen
enbart bort vara införd i sjukjournalen. Dock har mitt handlingssätt
inte haft som bakgrund att på något sätt vara till men för R., utan att
snarare tvärtom varit avsett att snabbt informera berörd personal — och
därigenom indirekt även R. — om en företeelse som jag ansåg vara av
största vikt för samtliga berörda.
Slutligen remitterades ärendet till socialstyrelsen för yttrande såvitt avsåg
sjukvårdspersonalens handläggning av frågan om underrättelse till R. Socialstyrelsen
anförde bl. a. följande.
Av 7 § smittskyddskungörelsen (1968:234) framgår att läkare som konstaterar
eller misstänker venerisk sjukdom hos någon som han undersöker
eller behandlar skall upplysa patienten om sjukdomens art och smittfarlighet
samt meddela honom föreskrifter om sjukdomens behandling och om
åtgärder för att hindra spridning av smitta. Om en sprutnarkoman visar
sig vara positiv efter den första provtagningen finns all anledning för
läkaren att i varje fall misstänka att patienten är smittad. Läkaren skall då
omedelbart underrätta patienten och i övrigt vidta de åtgärder som framgår
av 7 § smittskyddskungörelsen.
Emellertid torde anvisningarna från statens bakteriologiska laboratorium
(SBL) och delvis även de från socialstyrelsen ha misslett vederbörande
läkare och övrig hälso- och sjukvårdspersonal. De har uppenbarligen trott
att det krävts två (2) positiva testresultat för att patienten överhuvudtaget
skulle få underrättas. Detta är alltså fel.
De ”föreskrifter” som socialstyrelsen meddelat i frågan framgår av
SOSFS 1986:11 sid 2 näst sista stycket. Det som där anförs är — trots att
det står under rubriken ”Föreskrifter” — inte sådana i egentlig mening
utan skall mera ses som ett allmänt råd. Det framgår också av formuleringen.
Styrelsens råd är således att patienten lämpligen bör meddelas resultatet
av antikroppstestet först sedan en ny undersökning bekräftat det första
resultatet. I de allra flesta fall torde det också vara bäst att avvakta med att
meddela patienten om det första provet är positivt för att inte i onödan
oroa dem som har fått ett falskt positivt svar. Det finns nämligen anledning
att ändå utgå ifrån att de allra flesta, som låter underkasta sig en test, i
avvaktan på det slutliga resultatet härav uppträder på ett sådant sätt att de
inte utsätter sin omgivning för risk att smittas.
1 förevarande fall fanns det emellertid anledning misstänka att patienten
kunde innebära en smittrisk för sin omgivning. Vederbörande ansvarige
läkare borde då också så fort han fick resultatet av det första testet, enligt
anteckningarna i journalen den 2 april 1987, ha underrättat patienten.
Med hänsyn till de missvisande råden från SBL och de otydliga råden
från socialstyrelsen finns det emellertid inte anledning att rikta någon
kritik vare sig mot läkaren eller övrig hälso- och sjukvårdspersonal för att
de ville avvakta resultatet av det andra provet innan de lämnade patienten
besked om att han var smittad.
Det är svårt att förstå att det behövde dröja ända till den 13 maj innan
svaret, som förelåg den 27 april och på Tidaholmsanstalten den 30 april
1987, kunde meddelas patienten. Det är förvånande att den vikarierande
anstaltsläkaren vid Tidaholmsanstalten inte ansåg sig kunna lita på ett
muntligt besked från hälso- och sjukvårdspersonal vid Kristianstadsanstalten.
Självfallet skulle han ha underrättat patienten så snart det muntliga
beskedet förelåg.
Det är slutligen förvånande att den ordinarie anstaltsläkaren ansåg att
inte den vikarierande läkaren ens borde meddela patienten det skriftliga
beskedet som förelåg den 6 maj utan att det kunde dröja till dess han var
tillbaka i tjänst. Den som vikarierar måste ju kunna utföra samma uppgifter
som den ordinarie och ta samma ansvar som denne.
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 24 maj 1989.
Jag delar socialstyrelsens i remissvaret framförda uppfattning att det
funnits anledning att befara att R. utgjorde en smittrisk för sin omgivning
och att läkaren vid kriminalvårdsanstalten Kristianstad därför med stöd
av bestämmelsen i 7 § smittskyddskungörelsen borde ha underrättat R. så
snart han fick besked om resultatet av den första provtagningen. Med
hänsyn bl. a. till innehållet i socialstyrelsens råd får det emellertid anses
förklarligt att läkaren ansett sig böra invänta resultatet av den andra
provtagningen. Jag finner det därför inte befogat att rikta någon allvarligare
kritik mot läkaren för dennes underlåtenhet. Jag utgår från att berörd
hälso- och sjukvårdspersonal fortsättningsvis beaktar att den ovan angivna
bestämmelsen kan tillämpas redan vid misstanke om HIV-smitta.
Vad härefter gäller de åtgärder som vidtagits sedan resultatet av den
andra provtagningen förelegat får jag anföra följande.
I likhet med socialstyrelsen finner jag det anmärkningsvärt att den
vikarierande läkaren vid Tidaholmsanstalten inte ansett sig kunna godta
ett muntligt besked om provresultatet från sjukvårdspersonalen vid Kristianstadsanstalten.
Om läkaren varit tveksam om beskedets riktighet,
kunde det inte ha inneburit några större svårigheter att kontrollera uppgiften.
1 likhet med socialstyrelsen kan jag inte heller finna att några bärande
skäl framförts mot att den vikarierande läkaren skulle underrätta R. om att
han var smittad. Förfarandet har inneburit ett icke godtagbart dröjsmål
med underrättelsen och jag är starkt kritisk till vad som förekommit i
denna del.
Vad slutligen gäller det förhållandet att anstaltsdirektören Sven Johansson
fört in en uppgift om R:s hälsotillstånd i behandlingsjoumalen får jag
anföra följande.
Sekretessen i det allmännas hälso- och sjukvårdsverksamhet regleras i
första hand i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Sekretessen gäller också åtgärder till
skydd mot smittsamma sjukdomar. Sekretessen på hälso- och sjukvårdsområdet
avgränsas av ett s. k. omvänt skaderekvisit. Detta innebär att en
uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas
utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
Sekretessen inom kriminalvården regleras främst i 7 kap. 21 § sekretesslagen.
Denna bestämmelse innehåller ett s. k. rakt skaderekvisit, vilket
innebär att en uppgift inte får lämnas ut om det kan antas att den enskilde
eller honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon
skall utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.
• Enligt den s. k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får uppgifter
lämnas ut till en annan myndighet i sådana fall då det är uppenbart att
intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som
sekretessen skall skydda. Generalklausulen är tillämplig inom kriminalvården
men inte inom hälso- och sjukvården.
Efter en ändring i 37 § lagen om kriminalvård i anstalt gäller sedan den 1
januari 1987 en skyldighet för hälso- och sjukvårdspersonalen på en anstalt
att till styresmannen lämna ut uppgifter om att en intagen lider av sådan
smittosam sjukdom som avses i smittskyddslagen om det behövs med
hänsyn till fara för att smittan skall spridas.
Om en uppgift om att en intagen är bärare av HIV-smitta lämnas till
styresmannen, omfattas den där av sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen.
Detta innebär ett något svagare sekretesskydd än det som gäller inom
hälso- och sjukvården. Skillnaden mellan de båda sekretessnivåerna torde
emellertid i praktiken inte vara så stor, eftersom det rör sig om en uppgift
av så känslig natur. Det kan vidare förutsättas att styresmannen iakttar en
restriktiv inställning när han bedömer i vilken omfattning den övriga
personalen skall behöva informeras (jfrprop. 1986/87:2 s. 42).
Enligt kriminalvårdsstyrelsens föreskrifter om akthantering och joumalföring
(KVVFS 1986:28) skall för varje person som är föremål för kriminalvård
beslut och viktiga händelser dokumenteras i vederbörandes behandlingsjournal
(9 §). Att ett blodprov som en intagen har lämnat visar
sig vara positivt med avseende på HIV är visserligen en omständighet som
på olika sätt har stor betydelse. Uppgift om provresultatet förs emellertid
in i den intagnes sjukjournal. Skäl att dessutom föra in uppgiften i behandlingsjournalen
finns normalt sett inte.
Johansson har uppgivit att syftet med hans åtgärd var att snarast möjligt
informera berörd personal på Tidaholmsanstalten om det positiva provresultatet.
Det har i och för sig varit rättsligen möjligt för Johansson att
vidarebefordra denna uppgift till Tidaholmsanstalten. Med hänsyn till
risken för att uppgiften skulle komma till icke berörd personals kännedom
borde informationen dock ha lämnats på annat sätt än det som Johansson
använde sig av. Han hade t. ex. kunnat per telefon informera styresmannen
vid nämnda anstalt. Det hade därefter ankommit på den senare
att avgöra till vilken personal han i sin tur skulle fora uppgiften vidare.
Vid urinprovstagning skall den intagne informeras om att det
är fråga om provtagning. Vidare skall provet lämnas i därför
avsett kärl
(Dnr 94-1989)
I ett brev till JO anmälde N. kriminalvårdsanstalten Norrtälje för dess
förfarande vid urinprovstagning. Enligt ett till anmälan fogat förhörsprotokoll
hördes N. med anledning av ett positivt urinprov lämnat den 20
december 1988. Vid förhöret, liksom i anmälan till JO, uppgav N. att han
inte lämnat något urinprov. N. antog att man tagit urin från ett bäcken
som han använde när han var placerad i en s. k. sterilcell.
Vid telefonkontakt med Hans Einarsson, visitationspatrullen på kriminalvårdsanstalten
Norrtälje, framkom att ifrågavarande urinprov inte tagits
på sedvanligt sätt utan från en s. k. kissanka.
Ärendet remitterades till kriminalvårdsanstalten Norrtälje för upplysningar
och yttrande. I remissvar anförde anstaltsdirektören Knut Hast
följande.
Jag hade beordrat kroppsbesiktning av N. efter hans permission 88-12-17,
då det kunde misstänkas att han skulle försöka införa narkotika i anstalten.
Han motsatte sig kroppsbesiktning, varför han hölls i sterilcell. Vid
visitation 88-12-19 hittades 1 st spruta med kanyl samt stora mängder
plastrester en del med avföring på. Det hela var gömt i madrassen. Jag
ansåg det vara ställt utom allt tvivel att N. försökt smuggla in en spruta
med kanyl och troligen också narkotika. Jag dömde ut jml 47 § 2. KvaL att
tre dagar inte skall inräknas i hans verkställighetstid, vilket senare har
fastställts av Kriminalvårdsstyrelsen. Då han tycktes vara påverkad beordrade
jag urinprov. Jag visste inte förrän efteråt att provet var taget ur den
s. k. kissankan, de isolerade har tillgång till. Då N. redan var bestraffad
nöjde jag mig med konstaterandet att det positiva utslaget för amfetamin
tyder på att det var detta preparat som N. försökt smuggla in. Det är
varken teoretiskt eller praktiskt möjligt att det skulle bli positivt utslag av
tidigare urin, även om ankan inte rengjorts. Nu blir ju detta alltid gjort av
hygieniska skäl. Men jag har till berörd personal förtydligat att urinprov
skall göras i speciella plastmuggar, för att undanröja allt tvivel om att
proven är riktiga. Vid vägran blir det förhör och det brukar få samma
konsekvenser som positivt urinprov. N. kan knappt ha lidit någon skada,
då jag utdömde disciplinstraffet före jag fått analyssvaret, som dröjde på
grund av instundande helg.
I ett beslut den 6 juni 1989 uttalade chefsJO Eklundh följande.
Med hänsyn till de rättsverkningar för den intagne som är knutna till ett
positivt urinprov är det av största vikt att provtagningen sker under
sådana former att den inte i efterhand kan ifrågasättas. Det måste enligt
min mening krävas dels att den intagne informeras om att det är fråga om
en urinprovstagning, dels att provet lämnas i ett därför avsett kärl. Knut
Hast har numera informerat personalen om vad som skall gälla vid urinprovstagning,
och jag utgår därför från att det felaktiga förfarande som
tillämpats i det aktuella fallet inte kommer att upprepas. Med hänsyn
härtill och till att N. inte lidit någon skada av det inträffade, finner jag inte
skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i saken. Ärendet är därmed avslutat.
Kritik mot kriminalvårdsstyrelsen för felaktiga och missvisande
formuleringar i ett beslut om avslag på en framställan
om permission; även för tillämpning av ännu inte stiftad lag
(Dnr 1307-1988)
I ett brev till JO framförde H. klagomål mot kriminalvårdsstyrelsen med
anledning av styrelsens motivering till ett beslut varigenom en av H. gjord
framställan om särskild permission avslogs. H. påpekade även att kriminalvårdsstyrelsen
i sitt beslut felaktigt antecknat att styresmannen skulle
ha avstyrkt ansökan.
1 kriminalvårdsstyrelsens beslut den 2 mars 1988, som avgjordes av tf.
byråchefen Eva Cedergren med deltagande av byråchefen Per Colliander,
byrådirektören Dag Olofsson och tf. byrådirektören Gert-Arne Sköld (föredragande),
anfördes bl. a. följande:
H. har ansökt om särskild permission för att hedra minnet av sin far i form
av en privat familjesammankomst. Anstaltens styresman har avstyrkt
ansökan och har istället ställt i utsikt att en minnesstund kan anordnas i
anstaltens sammanträdesrum.
Styrelsen lämnar ansökningen utan bifall. H. torde, såvitt styrelsen nu
kan bedöma, efter den 1 juli 1988 komma att hänföras till den kategori
intagna som avses i 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt.
Av till klagoskriften fogade handlingar framgick att assistenten Rolf Liljhammar,
kriminalvårdsanstalten Mariefred, hade föreslagit tillstyrkan för
några timmars bevakad permission samt att styresmannen där, Arne
Lundgren, på framställningen antecknat att ärendet överlämnades för
prövning av kriminalvårdsstyrelsen samt att anstalten, om bevakad permission
inte kunde medges, erbjöd sig att under värdiga former arrangera
en minnesstund i anstaltens sammanträdesrum.
Ärendet remitterades till kriminalvårdsstyrelsen. 1 yttrande anförde generaldirektören
Björn Weibo bl. a. följande:
Styrelsen har vid ärendets avgörande tolkat innehållet i styresmannens
yttrande så att hans avsikt var att ge uttryck för ett avstyrkande av den
sökta permissionen. Styrelsen kan emellertid konstatera att formuleringen
blivit alltför onyanserad.
Vidare har styrelsen lämnat H:s ansökan om permission utan bifall.
Beslutet har olyckligtvis formulerats på ett sådant sätt att det synes som
om uttalandet att H. efter den 1 juli 1988 torde komma att klassificeras
som s. k. 7:3a utgör motiveringen till själva beslutet. H.:s permissionsansökan
lämnades utan bifall på grund av att särskild anledning att bevilja
honom permission för angivet ändamål inte ansågs föreligga, vilket borde
ha framgått av beslutet.
Av prop 1987/88:130 om ändring i lagen om kriminalvård i anstalt
framgår att prövningen enligt de nya bestämmelserna i denna lag huruvida
en intagen skall hänföras till den kategori intagna som avses i 7 § tredje
stycket lagen om kriminalvård i anstalt skall ske även av de som är intagna
vid ikraftträdandet och att denna prövning bör kunna ske före denna
tidpunkt.
Styrelsen har måhända i detta beslut gjort en för långtgående tolkning av
detta uttalande när styrelsen lämnat ett förhandsbesked till H. i denna
fråga. H. torde dock inte ha lidit någon rättsförlust på grund härav.
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 20 mars 1989.
Anstaltens anteckningar till H:s framställan är så entydiga att de inte ger
utrymme för någon tolkning. Den av kriminalvårdsstyrelsen givna förklaringen
till anteckningen i beslutet att styresmannen avstyrkt ansökningen
framstår därför som svårförståelig. En mera naturlig förklaring är den som
Eva Cedergren, enligt en tjänsteanteckning den 14 juni 1988, lämnat per
telefon till JO; nämligen att anteckningen i beslutet har berott på ett
förbiseende. Oavsett vad som är skälet till den felaktiga uppgiften visar det
inträffade att ärendet inte handlagts med erforderlig noggrannhet. Jag vill
samtidigt påpeka att kriminalvårdsstyrelsen, om anstaltens inställning i en
viss fråga framstår som oklar, bör klara ut saken genom att kontakta
anstalten.
Kriminalvårdsstyrelsen har förklarat att grunden för avslagsbeslutet var
att särskild anledning att bevilja permission inte förelåg. Såsom styrelsen
anfört borde detta ha framgått av beslutet. Den formulering beslutet fått är
direkt missvisande och vittnar också den om bristande noggrannhet.
Även om man, i enlighet med vad kriminalvårdsstyrelsen uttalar i sitt
yttrande hit, betraktar den i beslutet intagna bedömningen om tillämpligheten
av 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt som resultatet
av en sådan prövning som avses i punkten 2 av övergångsbestämmelserna
till de lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1988, kan beslutet i denna
del inte undgå kritik. En grundläggande förutsättning för att en lag över
huvud taget skall kunna tillämpas är att den, efter att i vederbörlig ordning
ha beslutats av riksdagen och utfärdats av regeringen, har kungjorts på
föreskrivet sätt. 1 detta fall förelåg inte ens en beslutad proposition med
förslag till de aktuella lagändringarna.
Jag vill avslutningsvis framhålla att en myndighets beslut ofta för den
enskilde är det enda iakttagbara vittnesbördet om myndighetens verksamhet.
Det är en självklarhet att ett beslut skall utformas med omsorg och
innehålla korrekta uppgifter om de aktuella sakförhållandena och tillämpliga
rättsregler. Beslut som är slarvigt formulerade eller innehåller direkta
sakfel är ägnade att undergräva förtroendet för myndighetens ärendehantering.
Utsökning
Kronofogdemyndighets behörighet att handlägga utsökningsmål,
som överlämnats till myndigheten av annan kronofogdemyndighet
(Dnr
868-1988)
I en anmälan, som kom in till JO den 14 april 1988, klagade S.K. på
kronofogdemyndigheten (KFM) i Stockholms distrikt för dess sätt att
handlägga vissa utsökningsmål rörande honom, hans hustru och hans
foretag. Bl. a. anmärkte han på att KFM i Stockholm hade ”tagit över”
indrivningen från KFM i Täby, trots att familjen numera bodde i Täby.
Kronofogdemyndigheterna i Stockholms och Täby distrikt yttrade sig
efter remiss. KFM i Täby yttrade sig särskilt om bakgrunden till att KFM i
Stockholm deltagit i, eventuellt övertagit, indrivningen mot S.K., hans
hustru och hans företag. Svaret gick i huvudsak ut på att även om S.K.
m. fl. hade flyttat till Täby distrikt så bedrevs verksamheten precis som
förut i Stockholm, att målen borde samordnas till en myndighet, och alt
kunskapen om berörda personer och företag fanns representerad i Stockholms
distrikt, där ärenden avseende S.K. tidigare under ett flertal år hade
handlagts, men att KFM i Täby behöll insynen i målen genom avtal om
viss gemensam handläggning.
KFM i Täby har senare under hand kompletterat sitt remissvar med
uppgiften, att den omständigheten att verksamheten bedrevs i Stockholm
inte i sig grundade behörighet för KFM där att handlägga målen. Men däri
låg - fortsatte KFM - att det måste förutsättas att gäldenärema också
hade egendom där, vilket grundade KFM:s i Stockholm kompetens enligt
4:8 utsökningsbalken (UB).
JO Wigelius anförde i sitt beslut i ärendet den 7 december 1988 i den del,
som här är av intresse, följande.
Behörig att handlägga ett mål om utmätning är KFM i det distrikt där
gäldenären har sitt hemvist, dvs. där han eller hon är bosatt eller, när det
gäller ett bolag, där styrelsen har sitt säte eller i andra hand där bolagets
förvaltning förs. I vissa speciella fall kan även annan KFM vara behörig; så
kan t. ex. egendom som gäldenären har i ett annat distrikt än det där han
bor utmätas av KFM i det distriktet (2 kap. 3 §, 4 kap. 8 § UB). Har
ansökan om verkställighet gjorts hos KFM som inte är behörig skall den
myndigheten genast överlämna målet till den KFM som enligt handlingarna
är behörig. Är båda myndigheterna behöriga får den myndighet som tog
emot ansökan lämna över denna till den andra myndigheten om målet inte
”utan avsevärd olägenhet kan handläggas vid den förra myndigheten eller
överlämnande annars främjar målets handläggning” (2 kap. 4 § UB). Ett
överlämnande förutsätter dock enligt förarbetena att sökt verkställighet
inte har inletts (se Walin m.fl. Utsökningsbalken, 2 uppl., s.36). — Dessa
regler gäller också i allmänna mål, trots att någon egentlig ansökan inte
görs i sådana mål.
Av intresse är vidare ett uttalande av departementschefen i propositionen
med förslag till UB (1980/81:8, s. 189) rörande befogenhet för KFM
att handla utanför det egna kronofogdedistriktet. Departementschefen
sade där, att det inte behövdes någon bestämmelse i UB i frågan. I den
mån KFM:s rätt att vidta åtgärder utanför distriktet och samverkan i
övrigt mellan KFM: er behövde regleras närmare kunde — fortsatte departementschefen
— föreskrifter därom meddelas av regeringen utan särskilt
bemyndigande.
Vissa föreskrifter om samverkan mellan olika KFM:er återfinns i 30 §
kronofogdeinstruktionen (1981:1184). Dessa medger KFM rätt att begära
biträde av annan KFM med viss verkställighetsåtgärd, som behöver vidtas
i det andra distriktet. (Kronofogdeinstruktionen har den 1 juli 1988 ersatts
av instruktionen — 1988:784 — för exekutionsväsendet. Någon motsvarande
bestämmelse finns inte i den nya instruktionen. Någon ändring i sak
lär emellertid inte vara avsedd; samma resultat torde numera kunna uppnås
genom en tillämpning av 6 § nya förvaltningslagen — 1986:223 — där
det föreskrivs att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp
inom ramen för den egna verksamheten.)
Som ett uttryck för samma tanke får ses att statsmakterna under senare
år gett direktiv för och anslagit medel till bildande av särskilda grupper vid
större KFM:er eller länsvisa sådana för komplicerade indrivningsfall eller
i övrigt som ett led i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.
Syftet är att åstadkomma en effektivare indrivning i dessa fall, byggd på
ökad samverkan mellan bl. a. berörda KFM:er.
Det ökade samarbete över distriktsgränserna som dessa föreskrifter och
direktiv ger stöd åt kan självfallet inte ta över behörighetsbestämmelserna
i UB; härför erfordras lagändring i vanlig ordning. Det exekutiva beslutsansvaret
ligger — så länge någon sådan ändring inte skett — kvar hos
behörig KFM enligt UB. Däremot bör det vara tillåtet att behörig KFM
låter personal vid annan KFM biträda med utredningsåtgärder, om det är
sakligt motiverat. Hur långt detta samarbete kan utsträckas är dock oklart.
Täbymyndigheten hade två handläggningsalternativ att välja mellan.
Antingen skulle man behålla utsökningsmålen och vid behov begära hjälp
av Stockholmsmyndigheten med utredningen. Eller skulle man lämna
tillbaka målen och i stället hjälpa Stockholmsmyndigheten med utredningen
om det begärdes. Det första alternativet var formellt oantastligt, eftersom
gäldenärerna hade bytt hemvist från Stockholm till Täby och därmed
gett Täbymyndigheten behörighet enligt huvudregeln i UB. Ett val av det
andra alternativet förutsatte att målen hade någon kompletterande, kompetensgrundande
anknytning till Stockholmsmyndigheten enligt UB, i detta
fall egendomsinnehav inom Stockholmsdistriktet. Täbymyndigheten
har åberopat att gäldenärerna bedrev verksamhet som förut i Stockholm
och att de därigenom också måste förutsättas ha egendom där. Det antagandet
förefaller högst plausibelt, men reservation måste göras för viss
osäkerhet rörande egendomsinnehavet, särskilt vad gäller S.K:s hustru.
Jag utgår från att Täbymyndigheten haft en sådan reservation i tankarna
då man förbehöll sig insynen i målen genom avtal om viss gemensam
handläggning, bl. a. bestående i att man skulle delta i eventuella utmätningsförrättningar.
Medges bör dock att den behörighet som genom detta
resonemang tilläggs KFM i Stockholm på grundval av gäldenärernas förmodade
egendomsinnehav där verkar något konstruerad, teoretiskt sett,
vid en jämförelse med bestämmelserna i UB.
Under alla förhållanden talade dock praktiska skäl för det andra alternativet,
eftersom Stockholmsmyndigheten förut hade handlagt indrivningen
mot gäldenärerna under lång tid och därför — till skillnad från Täbymyndigheten
— besatt ingående kunskaper om dem. Som ytterligare stöd för
alternativ nr 2 kan åberopas den — visserligen osäkra — fordran som F.F.
hade mot S.K. och som Stockholmsmyndigheten hade utmätt hos F.F.,
med hemvist i Stockholm, till betalning av F.F:s skatteskulder (behandlat i
ett annat avsnitt, som inte återges här; JO:s anmärkning). — Till detta
kommer önskvärdheten i fall som dessa av att målen så långt möjligt
samordnas till en myndighet.
Vid en avvägning av nyss angivna skäl för och mot varandra har jag
funnit det svårt att kritisera att Täbymyndigheten lämnade tillbaka målen
till Stockholmsmyndigheten, även om det bakomliggande teoretiska resonemanget
förefaller att, så att säga, ”gå något på skruvar”, detta som en
följd av att man satt likhetstecken mellan ”egendomsinnehav” och ”bedrivande
av verksamhet”. Jag vill i sammanhanget tillägga att utmätning av
egendom hos någon av berörda gäldenärer inte har företagits under tiden
efter överflyttningen fram till den 1 juli 1988. Problemet har därefter
förlorat relevans i detta ärende; genom den omorganisation som skedde
den 1 juli av kronofogdedistrikten och som innebar att dessa därefter i
princip skulle motsvara länen, innefattar nämligen numera Stockholms
distrikt hela länet.
Vad som återgetts i detta avsnitt ger emellertid vid handen att UB:s
behörighetsbestämmelser framstår som i viss mån föråldrade och alltför
onyanserade för att motsvara dagens krav, jämför JO:s ämbetsberättelse
1986/87:265 (om ”samverkansgrupps behörighet”). Riksskatteverket har
på uppdrag av regeringen gjort en utvärdering av utsökningsbalken. I den
föreslås en utvidgning av forumregeln i 4 kap. 8 § UB i syfte att underlätta
samordningen av mål som stöder sig på samma grund (t. ex. solidariskt
ansvariga gäldenärer) eller mål där gäldenärerna har stark intressegemenskap
(t. ex. bolag och bolagsmännen eller bolag inom samma koncern).
Förhållandena i detta ärende visar att en sådan utvidgning är önskvärd.
Jag instämmer därför i det förslaget.
Initiativärende angående debiteringslängder och liknande exekutionstitlar
enligt 3 kap. 1 § 7 utsökningsbalken
(Dnr2173-1988)
Den 27 september 1988 avgjorde chefsJO Eklundh ett ärende (dnr 72-1988) där fråga uppkommit om en av en vägförening upprättad och till
kronofogdemyndigheten för verkställighet ingiven debiteringslängd var
giltig eller ej. Det kunde inte i ärendet med säkerhet avgöras om kronofogdemyndigheten
begått något misstag vid exigibilitetsprövningen, eftersom
exekutionstiteln (debiteringslängden), i enlighet med vad som är brukligt,
återställts till sökanden i målet.
Bland de exekutionstitlar för vilka verkställighet får äga rum anges i 3
kap. 1 § 7 UB handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund
för verkställighet. Av 3 kap. 20 § UB framgår, att i fråga om verkställighet
på grund av sådan handling gäller vad som är särskilt föreskrivet.
De handlingar som här i första hand är aktuella är sådana debiteringslängder
som upprättas av styrelsen för en vägsamfällighet eller vägförening
enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar och av styrelsen för en sådan
samfällighet som omfattas av lagen (1973:1150) om förvaltning av samfalligheter.
Ärendet aktualiserade frågan om exekutionstitlar av nämnda slag är
förenliga med nutida krav på rättssäkerhet. ChefsJO Eklundh beslutade
därför att i ett särskilt ärende närmare utreda hithörande frågor, främst
genom att inhämta yttrande från riksskatteverket.
Riksskatteverket kom in med yttrande. Härav framgick bl. a. att antalet
mål hos kronofogdemyndigheterna där detta slag av exekutionstitlar förekommer
är förhållandevis litet och att en noggrann exigibilitetsprövning
äger rum. Verket anförde vidare att det inte hade någon uppfattning om i
vilken utsträckning domstolsavgöranden åberopades i stället för aktuella
handlingar. — Riksskatteverket fann det otillfredsställande, att en gäldenär
saknar möjlighet att undgå en registrering hos kronofogdemyndigheten
genom betalning eller invändning. Verket framförde som sin uppfattning
att debiteringslängder inte borde vara direkt exigibla. I stället borde föreningars
krav mot försumliga medlemmar först prövas av domstol i den
för mål om betalningsföreläggande stadgade ordningen.
I ett beslut den 23 maj 1989 anförde chefsJO Eklundh bl. a. följande.
Den aktuella regleringen synes i allt väsentligt grunda sig på ett äldre
synsätt i fråga om den enskildes rättigheter. Vad som främst faller i ögonen
är den av riksskatteverket påtalade bristen på ändamålsenliga kravrutiner
med därav följande risk för att en samfällighetsmedlem som både vill och
kan betala det debiterade beloppet trots detta registreras i kronofogdemyndighetens
register. Med hänsyn till det obehag det innebär att förekomma i
kronofogdemyndighetens register över gäldenärer, är detta inte någon
tillfredsställande ordning för den enskilde. Självfallet måste man i sammanhanget
också beakta det fallet att den enskilde med fog anser sig inte
vara betalningsskyldig.
Som riksskatteverket framhållit skulle en övergång till att låta fordring -
en fastställas av domstol före verkställigheten innebära att gäldenären
alltid får möjlighet att betala, alternativt göra invändningar mot kravet,
innan ärendet kommer till kronofogdemyndigheten.
Nackdelen med den nu skisserade förändringen torde främst vara den
ökade tidsutdräkt förfarandet kan medföra samt de eventuellt ökade kostnaderna.
I detta sammanhang bör beaktas att möjligheten att omedelbart
utta debiterade belopp är en trygghet för samfallighetens borgenärer. Härmed
sammanhänger frågan om samfallighetens möjlighet att få kredit.
Enligt min mening väger emellertid skälen för att övergå till en ordning
som innebär att debiteringslängderna inte längre skall vara direkt verkställbara
tyngre. Jag har således samma uppfattning som riksskatteverket i
denna fråga.
Jag överlämnar därför ett exemplar av detta beslut till justitiedepartementet
för vidare överväganden i frågan om en lagändring av nu angivet
slag.
Fråga om kundfordringar kan överlåtas till kronofogdemyndighet
genom ändring av postgironummer på faktura eller om
utmätning i stället bör ske
(Dnr 2725-1986)
B.L. arbetade som egen företagare i snickeribranschen under åren 1980 —
1984. 1980 bildade han ett aktiebolag, JIAB. 1 klagomål till JO uppgav
B.L. i huvudsak följande. Under 1983 kom hans aktiebolag efter med
skatteinbetalningar. Vid en uppgörelse med kronofogdemyndigheten i Södertälje
(KFM) kom man överens om att vissa kundfordringar skulle
skrivas över så att betalningen gick till myndigheten i stället för till bolaget.
När sedan en fråga om solidariskt ansvar för bolagets skulder kom upp i
tingsrätten hösten 1985 blev det oklart om denna uppgörelse med KFM
fanns med i materialet. Han fick själv uppfattningen att han trots denna
uppgörelse var skyldig att betala den aktuella summan 115 000 kr. På
grund av sjukdom orkade han inte kontrollera eller överklaga beslutet utan
tänkte att det skulle gå att reda ut när han tillfrisknat. Han undrade bl. a.
vart de till KFM överlåtna fordringarna tagit vägen. När myndigheten inte
tagit emot eller bevakat dessa fordringar, skulle han då behöva betala en
gång till?
KFM i Södertälje distrikt yttrade sig efter remiss och anförde bl. a.
följande.
Av de två tjänstemän, som omnämns i anmälan, kronoassistenterna Anders
Ortman och Lennart Karlsson, har följande berättelse inhämtats. Vid
något tillfälle en tid före konkursutbrottet gjorde de en förrättning i bolagets
lokaler i Järna och hade då ett långt samtal med B.L. Bl. a. genomgicks
bolagets fakturapärm. B.L. erbjöd sig att använda några av bolagets fakturor
till att betala på bolagets skuld. Det skulle tillgå så, att han på fakturorna
ändrade det postgironummer, till vilket betalning skulle ske, från bolagets
till kronofogdemyndighetens. Förrättningsmännen hade ingenting
emot detta men eftersom fordringarna ifråga aldrig utmättes hade kronofogdemyndigheten
ingen särskild bevakning på betalningarna. Någon be
-
talning inflöt aldrig och en relativt kort tid därefter gick bolaget i konkurs.
B.L. kom in med bemötande. Han meddelade också att han hos polismyndigheten
i Södertälje begärt en utredning av vad som hänt med fakturorna.
I beslut den 29 september 1989 anförde JO Wigelius i bedömningsdelen
bl. a. följande.
B.L. har uppgivit, att vissa fordringar eller fakturor ”skrevs över” att
betalas direkt till KFM. I sin anmälan till polismyndigheten i Södertälje
har han i denna del uppgivit bl. a. följande.
På stående fot fick representanterna från kronofogdemyndigheten välja ut
fakturor som de ansåg säkra nog att gälla som betalning för de skulder som
var aktuella. Denna överlåtelse meddelades resp. företag samma dag genom
undertecknad. I den bestämda uppfattningen att detta var en gällande
uppgörelse, avstod de båda kronofogdetjänstemännen från att vidta andra
exekutiva åtgärder. Själv var jag glad att problemet kunde lösas på detta
för båda parter smidiga sätt. Så vitt jag kan minnas satte jag samma dag in
fakturakopiorna i en pärm för betalda fakturor.
Så långt kan inte B.L:s beskrivning av händelseförloppet anses stå i strid
med vad KFM uppgivit. Skillnaden tycks ligga i att B.L. uppfattat uppgörelsen
som att KFM även åtog sig att bevaka att fakturorna också betalades.
Detta hade dock förutsatt att fordringarna utmättes. När nu ingen
utmätning av fordringarna ägde rum, var det i stället B.L. som hade att
bevaka detta. Med hänsyn till den tid som förflutit framstår det inte som
meningsfullt att försöka utreda vad som eventuellt kan ha avtalats om
detta. Allmänt sett måste dock metoden att endast ändra ett postgironummer
anses som olämplig. Om en kundfordring kan bedömas ha ett exekutivt
värde skall den naturligtvis utmätas, inte minst med tanke på de
oklarheter som uppenbarligen kan uppstå.
Kritik mot kronofogdemyndighets handläggning av ett mål om
utmätning rörande ett mindre belopp. Prioritering i utsökningsmål
(Dnr
1643-1987)
Faktab-Finans AB (i fortsättningen kallat bolaget) ansökte i december
1985 hos Borås tingsrätt om betalningsföreläggande för ett större byggnadsföretag.
Fordringen var 1517 kr., vartill kom ränta och kostnader.
Sedan gäldenären inte bestritt ansökningen, utfärdade tingsrätten den 26
februari 1986 slutbevis i målet. Bolaget ingav i mars 1986 slutbeviset till
kronofogdemyndigheten i dåvarande Stockholms distrikt (KFM) för verkställighet.
Målet lades för bevakning av överskjutande skatt. Någon sådan
återbetalning kom emellertid inte att tillgodoforas byggföretaget. KFM
återredovisade målet till sökanden den 8 januari 1987 med noteringen att
myndigheten vid utredning som avslutats den 17 november 1986 inte
funnit utmätningsbar egendom till täckande av skulden.
I en anmälan till JO ifrågasatte bolaget genom sin verkställande direktör
Max Hansson om KFM åsidosatt sina skyldigheter. Till anmälan var fogad
bl. a. skriftväxling mellan bolaget och KFM i anledning av målet. Härav
framgick bl. a. följande.
Hansson framförde i ett brev till KFM av den 20 januari 1987 att man
från bolagets sida var mycket förvånad över att myndigheten kunnat
finna att gäldenären saknade utmätningsbara tillgångar. Bolaget utgick
från att KFM alltid vidtog noggranna och korrekta utredningar oavsett
fordringsbeloppets storlek, särskilt i beaktande av utsökningsavgiftens
storlek, 250 kr.
KFM, företrädd av kronodirektören Bengt Steffner, svarade bolaget i ett
brev av den 12 mars 1987. 1 svaret hänvisade KFM bl. a. till en av
kronofogden Per-Axel Falk lämnad redogörelse för den faktiska handläggningen
av målet. I nämnda redogörelse anförde Falk bl. a. följande. Med
anledning av fordringsbeloppets ringa storlek lades målet för bevakning av
överskjutande skatt. Någon sådan kunde emellertid inte tillgodoföras
byggföretaget, varför andra verkställighetsåtgärder blev aktuella. Av förbiseende
kom målet emellertid inte att överflyttas till fältenhet för fortsatt
verkställighet utan återredovisades. Bolaget återkom med en ny begäran
om verkställighet. Skulden betalades och målet avslutades som fullbetalt.
I svarsbrevet till bolaget anförde Steffner i huvudsak följande.
Vi tycker det är klart otillfredsställande att vi inte kan göra en fullständig
tillgångsundersökning och analys av gäldenärens ekonomiska status i varje
ärende utan hänsynstagande till fordringsbeloppets storlek. De resurser
som tilldelas den exekutiva verksamheten är i dagsläget helt otillräckliga
för att nå upp till en sådan ambitionsnivå. Tvärtom är förhållandet att
kronofogdemyndigheten liksom flertalet myndigheter inom den offentliga
sektorn allt sedan början av 1980-talet av statsmakterna tvingas att årligen
göra kraftiga budgetbesparingar.
Besparingarna innebär för Stockholmsmyndighetens del att personalstyrkan
årligen måste minskas med c:a 6 årsarbetskrafter. Successivt som
gapet mellan tillgängliga resurser och de uppgifter myndigheten skall utföra
har ökat har det blivit en oundviklig följd att ambitionsnivån i indrivningsverksamheten
måste sänkas. I enlighet med statsmakternas intentioner
skall resurserna i första hand inriktas på åtgärder i mål med stora
fordringsbelopp eller mål som eljest är av komplicerad beskaffenhet.
Vi är väl medvetna om att våra prioriteringar i verksamheten får konsekvenser
för indrivningen i mål med mindre skuldbelopp. Som en allmän
beskrivning av nuvarande ambitionsnivå kan nämnas att resurserna f. n.
inte tillåter en systematisk fältmässig bearbetning i mål där gäldenärens
samlade skuld ligger mellan 1000 och 5000 kronor. Någon skillnad i
behandlingen av målen om det är statsverket eller enskild borgenär som är
sökande görs inte.
Ifråga om utsökningsavgiften, f. n. 250 kronor, är denna inte relaterad
till vår faktiska kostnad i målet. För att nå full kostnadstäckning borde
avgiften i ett mål med privat borgenär vara c:a tre gånger dagens belopp
eller omkring 600 kr per mål. Någon som helst koppling mellan de avgifter
kronofogdemyndigheten debiterar och myndighetens ekonomiska resurser
finns inte. Avgifterna redovisas i sin helhet till statsverket.
Bolagets anmälan remitterades till KFM, som i yttrande vitsordade att det
varit fel att återredovisa målet med uppgift att myndigheten inte funnit
någon utmätningsbar egendom. Som förklaring till det inträffade hänvisade
myndigheten till vad den anfört i brevet av den 12 mars 1987. Bolaget
bemötte vad KFM yttrat.
1 beslut den 29 december 1988 anförde JO Wigelius i bedömningsdelen
följande.
Grundfrågan i ärendet är hur KFM skall göra de uppenbarligen nödvändiga
prioriteringarna mellan olika sorters mål. Det torde förhålla sig så, att
dessa prioriteringar bl. a. är beroende av de tidsfrister som gäller för
målgruppen.
Såvitt avser enskilda mål gällde enligt den tidigare gällande utsökningslagen
(UL) att utmätningsförrättning om möjligt skulle hållas inom fyra
veckor från det att utmätningsmannen mottog nödvändiga handlingar (88
c § 1 mom. UL). Under arbetet med den nu gällande utsökningsbalken
(UB) föreslog riksskatteverket att fyraveckorsfristen skulle slopas. Verket
anförde som skäl härför bl. a. att tidsfristen medförde en press på handläggningen,
som påverkade resultatet. Ett grundligare indrivningsarbete
borde generellt gynna utmätningssökandena. Dessutom underlättas samordningen
med de allmänna målen om tidsfristen slopades (prop.
1980/81:8 s. 387).
Föredragande statsrådet anförde bl. a. (prop. s. 387 f.) att utmätning bör
äga rum utan onödigt dröjsmål om egendom finns att ta i anspråk med
tanke på dels risken för att gäldenärens eventuella tillgångar försvinner,
dels sökandens intresse av att snarast få den förmånsrätt som följer med
utmätning. Föredraganden förordade att någon särskild tidsfrist inte skulle
föreskrivas. Han anförde bl. a. att det är en sämre ordning för utmätningssökanden
att målet handläggs på kort tid med negativt resultat än att
handläggningen får ta något längre tid i anspråk med de större möjligheter
till utmätning som följer därav. Föredraganden underströk emellertid det
angelägna i att utmätning sker utan dröjsmål samt påpekade att slopandet
av den särskilda tidsfristen inte fick leda till att de faktiska tidsfristerna för
utmätning över lag förlängs.
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen ställde sig lagutskottet bakom
förslaget om slopande av fyraveckorsfristen. Vad mera specifikt angår
frågan om kronofogdemyndighetens prioriteringar anförde utskottet följande
(LU 1980/81:23s. 23 f.):
Utskottet vill understryka det angelägna i att kronofogdemyndigheternas
verksamhet bedrivs så rationellt som möjligt och att de möjligheter till
arbetsbesparingar som finns tas till vara. Även om arbetsrutinerna effektiviseras
är det ofrånkomligt att myndigheterna måste prioritera bland
åtgärder och insatser. Olika möjligheter till hur en sådan prioritering bör
göras har såsom ovan anförts diskuterats under utskottets beredning av
ärendet.
Enligt utskottets uppfattning måste, som riksdagens revisorer anfört,
utgångspunkten vara att kronofogdemyndigheternas kännedom om de
särskilda omständigheterna i de enskilda fallen får bli utslagsgivande för i
vilken ordning mål skall handläggas. Det kan därför inte gärna komma i
fråga att riksdagen eller annan myndighet genom uttalanden som skulle
framstå som bindande för kronofogdemyndigheterna låser fast dessa vid
en viss prioriteringsmodell. Varje myndighet bör alltså ha frihet att inom
ramen för UB själv bedöma i vilken ordning inkomna mål lämpligen bör
handläggas. Detta hindrar naturligtvis inte att RSV i egenskap av tillsynsmyndighet
kan ge råd och vägledning för hur kronofogdemyndigheterna
bör agera.
Utskottet vill framhålla att det naturliga är att målen avverkas i den
ordning de inkommer till kronofogdemyndigheten. Uppenbart är emellertid
att en sådan handläggning ibland kan leda till mindre tillfredsställande
resultat. Vid den ytterligare avvägning som myndigheterna då måste göra,
bör vissa faktorer typiskt sett kunna tilläggas större betydelse än andra.
Det är enligt utskottets mening ofrånkomligt att fordringsbeloppets storlek
är en sådan faktor. Utskottet vill understryka att det i normala fall inte
bör göras någon skillnad i handläggningshänseende mellan mål med stora
fordringsbelopp och mål med små fordringsbelopp. Utskottet kan alltså
inte ställa sig bakom den av Kronofogdeföreningen framförda tanken att
vissa smärre fordringar generellt skulle vara helt undantagna från indrivning
eller som regel endast föranleda mera begränsade utmätningsåtgärder.
Hänsynen till borgenärerna och till intresset av att uppehålla en god
betalningsmoral i samhället gör en sådan utväg omöjlig. Likväl anser
utskottet att det är rimligt att en kronofogdemyndighet undantagsvis kan
anse sig vara tvungen att prioritera handläggningen av ett mål med ett stort
fordringsbelopp framför ett mål med ett litet fordringsbelopp.
En annan prioriteringsfaktor kan enligt utskottets mening vara att ett
ytterligare dröjsmål med indrivningen i det enskilda fallet skulle kunna
bidra till uppkomsten av eller på annat sätt främja ekonomisk brottslighet.
Kronofogdemyndigheterna bör exempelvis särskilt uppmärksamma fall
där det kan misstänkas att näringsidkare som ett led i ett skatteflyktsförfarande
regelmässigt underlåter att betala in företagarskatter.
Vad utskottet hittills anfört gäller närmast turordningen i samband med
avgörandet av utsökningsmål. Frågan är emellertid också huruvida kronofogdemyndigheternas
hela åtgärdsarsenal bör användas i alla typer av mål,
alltså även i mål som avser små fordringsbelopp.
Utskottet anser, i linje med vad utskottet anfört i fråga om turordningen,
att inga åtgärder bör vara uteslutna endast därför att målen avser ett
litet belopp. Således bör t. ex. bostadsförrättningar kunna förekomma,
oavsett målets storlek. En annan sak är, att det kan vara ändamålsenligt att
i småmål i större omfattning tillgripa telefonkontroller, registerslagning
etc. innan mera ingripande åtgärder vidtas. Det bör emellertid även i
förevarande hänseende i första hand ankomma på respektive kronofogdemyndighet
att från fall till fall avgöra vilka åtgärder som bör vidtas.
Utskottets uttalande innebär, att KFM: a lämnats stor frihet att inom UB:s
ram själva bestämma hur prioriteringarna skall göras. Viss vägledning kan
dock hämtas i uttalandet. Särskilt bör här poängteras utskottets mening att
det i normala fall inte bör göras någon skillnad i handläggningshänseende
mellan mål med stora fordringsbelopp och mål med små fordringsbelopp.
Riksskatteverket har den 18 oktober 1984 utfärdat ett dokument benämnt
Vägledning angående differentierade insatser i det exekutiva arbetet.
1 denna vägledning redovisas i tabellform vilka åtgärder som bör
vidtas i förhållande till beloppens storlek. Det bör särskilt noteras, att det i
vägledningen såvitt avser fordringar i intervallet 1 000 — 5000 kr. angivits
mer långtgående insatser än som vidtagits i det aktuella fallet.
Det kan också vara på sin plats att erinra om vad skatteindrivningsut -
redningen sade i sitt betänkande Indrivningslag m.m. (SOU 1987:10 s.
263 f.) om handläggning av enskilda mål. Utredningen anförde därvid
bl.a., att dess förslag utgår från en opartisk och lika behandling av allmänna
och enskilda mål samt fortsatte.
Det innebär bl. a. att om kronofogdemyndighetens ställning som opartisk
exekutiv myndighet i tillämpningen kommer i konflikt med myndighetens
borgenärsfunktion det är borgenärsfunktionen som skall få vika.
Det finns här anledning understryka att det är ett viktigt samhällsintresse
att inte bara allmänna utan också enskilda mål blir sorgfälligt verkställda.
Snabba och verkningsfulla utsökningsåtgärder är — som redan tidigare
har nämnts — av betydelse för den allmänna betalningsmoralen i samhället.
Ytterligare en sak bör framhållas. En enskild borgenär som vill komma
till sin rätt kan vända sig till domstol för att få fordringen fastställd. Men
detta räcker inte. Om det behövs måste han också kunna få sin fordran
uttagen tvångsvis. Annars blir domstolsförfarandet — som ibland föranleder
stora kostnader — ett slag i luften. Även rättsvårdsintresset kräver
alltså att verkställigheten i enskilda mål fungerar väl.
Med utgångspunkt i vad som sålunda yttrats i denna fråga har jag ingen
anledning att kritisera KFM för att den ansett sig tvingad att göra vissa
prioriteringar. Att viss hänsyn därvid tagits även till beloppets storlek har
jag heller inga invändningar emot. Jag vill emellertid betona, att lagutskottets
reflexioner i denna del alltjämt bör vara utgångspunkt för KFM:s
överväganden.
I detta sammanhang måste särskilt beaktas det intresse en borgenär kan
ha av att utmätning verkligen äger rum — med utmätning följer som
bekant förmånsrätt enligt 8§ förmånslagen (1970:979). Här bör också
nämnas det särskilda bevisvärde som enligt 2 kap. 8 § konkurslagen
(1987:672) tillmäts det förhållandet, att gäldenären vid verkställighet enligt
4 kap. UB befunnits sakna tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen.
Vid konkursansökning som följer inom sex månader anses
nämligen gäldenären vara insolvent, om inte annat visas. Nu nämnda
omständigheter bör självfallet också vägas in i myndigheternas prioriteringsbedömningar.
Jag har erfarit, att riksskatteverkets exekutionsavdelning bedriver ett
fortlöpande arbete för att komma till rätta med bl. a. fördelningen av
befintliga resurser. Verket synes förvänta, att behovet av prioriteringar
kommer att minska inom några år. Jag har därför ingen anledning att nu gå
ytterligare in på hithörande frågor i allmänhet, utan stannar vid vad jag nu
yttrat.
Vad härefter gäller det föreliggande fallet, var det naturligtvis felaktigt
att återredovisa målet med uppgiften att gäldenären saknade utmätningsbara
tillgångar. Detta har myndigheten också vidgått. Jag vill emellertid ta
in även den långa handläggningstiden i bedömningen. 4 kap. 10 § UB
anger, att utmätning skall ske så snart det är möjligt efter det att behövliga
handlingar kommit in till KFM. Målet kom in till KFM i mars månad
1986. Eventuell återbetalning av överskjutande preliminär skatt kunde
inte finnas tillgänglig förrän mot slutet av året. Med hänsyn härtill och till
övriga omständigheter borde kraftfullare åtgärder ha kunnat vidtas redan
en kort tid efter det att handlingarna kom in till myndigheten.
Som framgått av det ovan anförda har jag i min bedömning valt att ta
fasta på prioriteringsaspekten, sådan den framhölls av KFM i dess svar till
bolaget. I själva verket tror jag, att det fel som förekom i målet beror på ett
misstag i handläggningen och inte så mycket på en medveten prioritering.
Jag är övertygad om att en enkel påstötning per telefon till gäldenären hade
resulterat i omedelbar betalning.
Löfte om utmätningsfrihet
(Dnr 2343-1986)
I en anmälan till JO klagade C. D. på att kronofogdemyndigheten (KFM) i
Borås distrikt hade utmätt ett antal samlartallrikar, som han drev handel
med, trots att han två år tidigare hade utlovats utmätningsfrihet för dessa i
samband med att han mot erläggande av 46000 kr. fick lösa ut dessa, då
betalningssäkrade artiklar, från KFM.
KFM yttrade sig efter remiss. C. D. bemötte remissvaret.
JO Wigelius uttalade i beslut den 20 oktober 1988 följande.
C. D. har gjort gällande att KFM skulle ha gett honom löfte om ”utmätningsfrihet”
för de betalningssäkrade samlartallrikar som han löste ut.
Ingvar Ericsson, som då var målområdesansvarig kronofogde, har bestritt
påståendet. Mot Ericssons bestridande, som enligt min mening vinner
stöd av omständigheterna, kan det inte anses styrkt att han skulle ha
lämnat något sådant löfte.
Advokaten S. G., vilken i egenskap av ombud för C. D. hade fört
förhandlingarna med KFM om återköpet av tallrikarna, har emellertid
sagt, att det enligt hans bedömning ”underförstått hade överenskommits”
att myndigheten inte skulle ånyo utmäta godset.
KFM kan uppenbarligen inte i enskilt mål lova ut utmätningsfrihet till
gäldenären beträffande viss egendom, för vilken inte gäller utmätningsfrihet
enligt lag. Något annorlunda förhåller det sig däremot i allmänt mål.
KFM är där borgenär och har i den egenskapen friare händer. Enligt praxis
kan KFM t. ex. medge uppskov med betalning av skatt. Det är dock ytterst
tveksamt om KFM kan med bindande verkan ge löfte — vare sig uttryckligt
eller underförstått — om utmätningsfrihet. Frågan har mig veterligt
inte prövats i praxis i högsta instans. Hur det än må förhålla sig med den
möjligheten är det dock klart att KFM måste kunna — i likhet med vad
som gäller i fråga om uppskov med betalning av skatt — frångå ett sådant
löfte om det finns särskild anledning till det. I detta fall hade förhållandena
ändrats under de två år som förflutit mellan återköpet och utmätningen på
ett sätt som motiverade avsteg från en, eventuellt giltig, överenskommelse.
Till detta kommer — som KFM påpekat — bristen på identitet mellan den
återköpta och den utmätta egendomen.
Kronofogdemyndighet har för visst fall inte ansetts böra innehålla
belopp, som efter exekutiv försäljning av egendom skulle
tillfalla gäldenären
(Dnr 2993-1986)
JO Wigelius avgjorde den 29 september 1988 ett ärende där bl. a. följande
framkommit.
P.T. var växtförädlare. Han bedrev vid den i ärendet aktuella tiden
verksamhet avseende bl. a. referensodling av två av honom utvecklade
sorter av svarta vinbär. Denna odling ägde rum på arrenderad mark.
Antalet buskar i odlingen uppgick 1985 till ca 30000 st.
P.T. häftade i skuld till staten för skatter och avgifter. Kronofogdemyndigheten
i Kristianstads distrikt (KFM) utmätte 1985 bl. a. samtliga vinbärsbuskar
på arrenderad mark.
Den 21 juli 1986 sålde KFM 1986 års bärskörd exekutivt för ett belopp
om 161932 kr. Enligt ett fördelningsprotokoll av den 2 september 1986
uppgick kostnaderna för skörden till sammanlagt 53118 kr. 62 301 kr.
krediterades P.T:s skulder, varefter återstoden, 46 513 kr., skulle tillfalla
P.T.
Den 17 augusti 1987 utmätte KFM beloppet 46 513 kr. jämte ränta för
P.T:s skulder i såväl enskilda som allmänna mål. Beloppet hade ännu vid
den tiden inte utbetalts till P.T.
P.T. uppgav i sina klagomål bl. a. att verksamheten med referensodlingen
m.m. sedan årsskiftet 1984/85 bedrevs av Vitam Garden AB, i vilket
han ägde 26 procent av aktierna. Detta bolag hade genom upptagande av
lån finansierat verksamheten. Årsskörden tillhörde därför bolaget och inte
P.T. — KFM hade inte betalat ut beloppet 46 513 kr. med hänvisning till
att P.T. anfört besvär över myndighetens handlande.
1 en ytterligare anmälan påtalade P.T. på nytt att beloppet 46 513 kr.
inte utbetalats och ansåg att det skulle tillfalla Vitam Garden AB. Vidare
anförde han att beslutet om utmätning av beloppet var felaktigt, eftersom
utmätningen skett för P.T:s egna skulder. Efter remiss inkom yttranden
från KFM. Däri anfördes bl.a.
Enär både P.T. och Vitam Garden AB anfört besvär över både den
exekutiva försäljningen och fördelningen har kronofogdemyndigheten avvaktat
med ytterligare åtgärder. I samband med att P.T. anförde besvär till
högsta domstolen, upplyste kronofogdemyndigheten på förfrågan från
högsta domstolen att skatteskulden krediterats och överskjutande belopp
fanns på räntebärande konto samt att kronofogdemyndigheten avvaktade
med ytterligare åtgärder.
I bedömningsdelen uttalade JO Wigelius i den del som här är av intresse
följande.
Vid medelsfördelningen den 2 september 1986 utlades ett belopp om
46 513 kr. för gäldenären, dvs. P.T. Här bör anmärkas, att KFM tidigare
ansett att P.T. var ägare till bärbuskarna och därmed till skörden. Ur
KFM:s synvinkel var det därför riktigt att anse att överskjutande medel
skulle tillfalla P.T.
Det synes som om KFM haft bl. a. 13 kap. 14 § p. 3 och 5 utsökningsbalken
i åtanke när den vägrat betala ut medlen till P.T. Av förarbetena till
utsökningsbalken framgår bl. a. att nämnda lagrum närmast avser de fall,
där en borgenär skall ställa säkerhet för att utbetalning skall kunna ske.
Lagrummet är således inte i första hand avsett för de fall, där tveksamhet
kan råda om vem som på gäldenärssidan har rätt till fördelade överskottsmedel.
Dessutom torde avses de fall där en verklig tvist föreligger om vem
som är berättigad till medlen. I det förevarande fallet hade P.T. och Vitam
Garden AB anfört besvär över försäljningen och fördelningen av medel
under anförande av bl. a. att bärbuskarna egentligen tillhörde bolaget. Det
kan inte anses ha förelegat någon tvist mellan P.T. och bolaget i denna
fråga. Det kunde inte heller förväntas att domstolarna vid en eventuell
sakprövning av besvären över försäljningen skulle befatta sig med denna
fråga. Den av P.T. och bolaget intagna ståndpunkten kan därför inte anses
ha utgjort något hinder för en utbetalning av medlen till P.T. Hur denne
därefter kunde tänkas förfara med pengarna var inte en fråga för KFM —
med den inskränkningen att en överföring till bolaget kunde ha resulterat i
en utmätning för de skulder bolaget eventuellt hade vid denna tidpunkt.
Härtill kommer att det knappast kan hållas för troligt, att det belopp
som enligt fördelningsprotokollet skulle tillfalla P.T. skulle bli mindre
efter en prövning av besvären.
Slutsatsen måste därför bli att rätten till medlen inte kan sägas ha varit
beroende av anförda besvär. KFM borde därför ha utbetalt det aktuella
beloppet snarast möjligt efter fördelningen. Frågan är emellertid inte helt
lätt att avgöra, och jag nöjer mig därför med detta konstaterande.
Kritik mot handläggningen av ett avhysningsmål (bristande
rutiner för samarbete mellan kronofogdemyndighet och flyttningsbyrå,
bristfällig dokumentation i protokoll, oriktiga besked
om storleken av ersättning för lösen av magasinerad egendom,
felaktig utbetalning av utmätt överskjutande skatt till
sökanden, som inte heller fakturerats kostnader för transport)
(Dnr 3278-1985)
Genom dom den 11 december 1984 förpliktade Stockholms tingsrätt D.B.
att genast avflytta från villafastigheten Falken 14 i Sollentuna vid äventyr
av avhysning på egen bekostnad. Vidare förpliktades D.B. att till hyresvärden
B.M. betala 11 064 kr. 80 öre jämte ränta och rättegångskostnader
med avräkning för ett belopp om 6000 kr., som D.B. nedsatt hos länsstyrelsen
i Stockholms län.
Den 10 januari 1985 ingavs ansökan om avhysning och utmätning till
kronofogdemyndigheten (KFM). Sedan B.M. vid två tillfällen medgivit
anstånd, har avhysningen verkställts den 28 mars 1985. När förrättningen
påbörjades var kronoassistenten Lars Andersson och Siv Johansson (för
-
rättningsvittne) jämte låssmed, representanter för NFB Express & Spedition
AB (flyttningsbyrån), B.M. och en av andrahandshyresgästerna närvarande.
Vid lunchtid anlände D.B. KFM blev därvid tvungen att begära
biträde av polismyndigheten, enär han störde förrättningen. Sedan polisen
kommit till villan, bereddes han tillfälle att ta med sig vissa saker. Hans
önskemål att även få omhänderta delar av den redan nedpackade egendomen
bedömdes däremot av kostnadsskäl inte kunna tillgodoses med undantag
för en väska, som han erhöll från flyttbussen. Såvitt avser ”handlingarna”
som D.B. senare efterfrågat uppges dessa ha avskilts av flyttningsbyrån,
som räknade med att ”handlingarna” skulle avhämtas inom
kort. Arbetet med att omhänderta egendomen, sammanlagt 90 kubikmeter,
var mycket omfattande. Fråga var om avhysning från en större villa
bestående av källar-, botten- och övervåningar. Flera av rummen uppges
av KFM sannolikt ha varit uthyrda i andra hand. Vidare har den egendom,
som tillhörde B.M., liksom den egendom (endast kläder m.m.), som
tillhörde den närvarande andrahandshyresgästen, måst avskiljas. D.B.
hade inte på något sätt förberett flyttningen.
Vid förrättningen upplystes D.B. om att egendomen skulle magasineras
hos flyttningsbyrån och att han därefter hade möjlighet att lösa egendomen
mot betalning av transportkostnaderna m. m. Den 29 mars 1985 underrättades
han även skriftligen härom. 1 underrättelsen, vari uppgift om något
belopp inte lämnades, uppgavs att D.B. ägde rätt att avhämta egendomen
under förutsättning att kostnaderna för packning, flyttning, transport och
magasinering m.m. betalades. D.B:s egendom har inte till någon del
kunnat utmätas på grund av att den bedömts ingå i hans beneficium. —
Det bör emellertid noteras att innan målet redovisades till sökanden, har
utmätning i överskjutande skatt verkställts, varav 2 115 kr. krediterades
detta mål. Beloppet har efter avdrag för 500 kr. i utsökningsavgift utbetalats
till B.M. Hon har inte till någon del fakturerats för förrättningskostnaderna
i målet.
När D.B. avhystes, fanns varken något principavtal med flyttningsbyrån
eller några fastlagda rutiner i övrigt för samarbetet. Flyttningsbyrån har
därför, vilket bl. a. framgår av en förfrågan till KFM den 12 juli 1985, varit
osäker i fråga om innehållet i gällande regler. KFM har å sin sida med
anledning härav lämnat en skriftlig redogörelse den 17 juli 1985 för de
aktuella bestämmelserna. Vidare har KFM den 29 januari 1986 besökt
flyttningsbyrån för att diskutera den närmare utformningen av rutinerna.
Slutligen har KFM den 18 februari 1986 lämnat ytterligare information till
flyttningsbyrån. 1 fråga om D.B:s egendom har ett avtal av den typ, som
används för kunder i allmänhet, ingåtts. Av avtalet den 9 april 1985
framgår att magasinshyran uppgick till 1 710 kr./mån.
Den 22 oktober 1985 har KFM i skrivelse till flyttningsbyrån uttryckligen
påkallat försäljning av D.B:s egendom. Uppdraget att försälja egendomen
har den 7 november 1985 bekräftats, varefter egendomen försålts
genom flyttningsbyråns försorg under tiden december 1985 — januari
1986 på Auktionshuset i Sundbyberg.
I en anmälan till JO klagade D.B. i skilda hänseenden på det sätt på
vilket avhysningen verkställts. Han utvecklade därefter kritiken i flera
skrifter och vid ett antal besök hos JO.
KFM yttrade sig tre gånger efter remiss. Utredningen kompletterades
bl. a. genom samtal med berörda tjänstemän.
I beslut den 15 december 1988 anförde JO Wigelius i bedömningsdelen
följande.
1 Rutiner för samarbetet mellan KFM och flyttningsbyrån
På grund av avsaknaden av fastlagda rutiner i form av principavtal e.d. har
osäkerhet om vem som hade ansvaret för den avhysta egendomen — KFM
eller flyttningsbyrån — förelegat. D.B., som till följd härav kommit att
”bollås” mellan KFM och flyttningsbyrån i samband med att han begärt
besked om sin egendom, har drabbats hårt. Min uppfattning att rutinerna i
flera avseenden varit bristfälliga bestyrks av flyttningsbyråns förfrågan till
KFM den 12 juli 1985 angående hanteringen av avhyst gods i allmänhet.
Jag kan vidare konstatera att flyttningsbyrån, trots KFM:s redogörelse för
gällande bestämmelser med anledning av förfrågningen, ändå inte agerat
för att försäljning av D.B:s egendom snarast skulle komma till stånd.
Förvaringstiden har kommit att bli osedvanligt lång. Först sedan KFM
den 22 oktober 1985 uttryckligen påkallat detta, har försäljningsåtgärder
vidtagits. Gällande regler har därvid inte i alla avseenden iakttagits av
flyttningsbyrån. Skriftlig underrättelse har inte avsänts till D.B. och felaktiga
uppgifter har fortlöpande lämnats om lösenbeloppets storlek. När
D.B:s egendom försåldes vid årsskiftet 1985/86 har således betydande
brister alltjämt kvarstått i rutinerna för hanteringen av avhyst gods. Som
förklaring har KFM uppgivit att samarbetet med flyttningsbyrån nyligen
inletts samt att behov av att anlita flyttningsbyrån endast förelegat vid ett
fåtal tillfällen. Självfallet utgör dessa förhållanden inte någon fullgod ursäkt.
Jag noterar i sammanhanget att de regler, som ålade KFM skyldighet
att anskaffa magasineringsutrymme, trädde i kraft redan den 1 januari
1982 i samband med att utsökningsbalken (UB) infördes. När D.B. avhystes
den 28 mars 1985, hade således KFM haft att under mer än tre års tid
tillämpa de nya reglerna. Flertalet KFM:r synes för övrigt, trots de farhågor
och den kritik som uttalades i samband med att de nya reglerna
infördes, relativt snabbt ha funnit lämpliga former för att hantera avhyst
egendom genom att ingå avtal med kommunen eller privat magasinsinnehavare.
Jag konstaterar emellertid att det förefaller som om vissa problem
kvarstår på sina håll; jämför riksskatteverkets rapport 1987:9 ”Utvärdering
av utsökningsbalken” s. 64 — 68, varav bl. a. framgår att hyresgäströrelsen
i sitt remissvar uppgivit att det förekommer att svaranden tvingats
betala även transportkostnaderna för att få ut den egendom som magasinerats,
vilket alltså är felaktigt.
Vid tidpunkten för D.B:s avhysning borde således under alla förhållanden
fungerande rutiner ha funnits för hanteringen av avhyst gods. KFM:s
ledning måste skarpt kritiseras för de betydande brister, som förelegat i
myndighetens rutiner.
5 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
2 Genomförandet av avhysningen m. m.
KFM har uppgivit att det eventuellt fanns flera andrahandshyresgäster.
Även D.B. har för övrigt i de listor, som han överlämnat till JO-ämbetet
den 13 mars 1987, markerat att den omhändertagna egendomen till viss
del inte tillhörde honom. Någon dokumentation härom återfinns emellertid
inte vare sig i förrättningsprotokollet eller KFM:s akt i övrigt. Jag har
vidare noterat att uppgift i förrättningsprotokollet om vem som var förrättningsvittne
saknas. KFM kan inte undgå kritik för den bristfälliga
dokumentationen i dessa hänseenden.
Vad avser lösenbeloppets storlek har jag förståelse för att beloppet inte
kunnat specificeras närmare av Andersson vid eller i anslutning till förrättningen.
Något avtal med uppgift om magasinshyrans storlek hade ju då
ännu inte ingåtts. Det är dock olyckligt att Andersson felaktigt uppgivit att
D.B. utöver ersättning för magasinshyran även måste betala transportkostnader
m. m. för att kunna lösa egendomen, ett felaktigt besked som dessutom
vid upprepade tillfällen vidhållits av den målområdesansvarige kronofogden.
Jämför här underrättelsen till D.B. den 3 januari 1986, vari angavs
att kostnaderna för packning och transport om ca 18000 kr. jämte magasinshyran
måste betalas för att undvika försäljning av egendomen. KFM
kan inte undgå allvarlig kritik för de lämnade oriktiga beskeden.
Jag har vidare anledning att påpeka att KFM förfarit felaktigt, dels när
man utbetalat de medel som influtit i samband med utmätning i överskjutande
skatt till sökanden i stället för att använda dessa till att betala
kostnaderna för förvaringen av D.B:s egendom, dels när man underlåtit att
fakturera sökanden för kostnaderna för transport m.m. om ca 18000 kr.
KFM kan inte undgå kritik för den felaktiga handläggningen i dessa
hänseenden.
3 Ansvaret förden magasinerade egendomen m. m.
KFM:s ansvar för egendomen upphör som regel när avhysningsförrättningen
är avslutad, dvs. när den avhysta egendomen har omhändertagits
på lämpligt sätt. Ansvaret för förvaringen och eventuell försäljning av
egendomen åvilar därefter magasinsinnehavaren. Det kan dock inte uteslutas
att KFM:s ansvar någon gång skulle kunna utsträckas till magasinerad
egendom, nämligen om vårdslöshet med avseende på valet av förvaringsutrymme
eller förvaringsmetod kan läggas KFM till last (jämför prop.
1980/81:8 s. 787). Vidare har lagrådet uttalat att det mera sällan torde
kunna komma i fråga att ålägga staten ansvarighet i dessa fall. Normalt
kommer KFM att anlita utomstående företag eller kommunala inrättningar
för transport och förvaring. Under förutsättning att myndigheten har
iakttagit normal aktsamhet vid sitt val av företag eller inrättning, torde
staten knappast kunna åläggas något skadeståndsansvar (prop. s. 1163).
Den rätt till skälig ersättning för förvaringen, som magasinsinnehavaren
har enligt 16 kap. 6 § tredje stycket UB, anses i praxis omfatta endast 3 — 4
månaders magasinshyra med tillägg för eventuell uttagskostnad. Lösenbeloppets
storlek har således rätteligen i D.B:s fall uppgått till högst 5 130 kr.
(1 710 kr. x 3 månader) jämte eventuellt tillägg. Mot bakgrund härav samt
att 2 115 kr. influtit genom utmätning anser jag det inte uteslutet att D.B.
skulle ha kunnat lösa egendomen i sin helhet, om han erhållit korrekta
besked i fråga om lösenbeloppets storlek.
Jag avslutar detta avsnitt med erinran om att JO inte kan pröva frågor
om skadeståndsskyldighet för staten. Sådana frågor kan väckas hos justitiekanslem
(JK) eller den centrala förvaltningsmyndigheten, i detta fall
riksskatteverket.
Jag konstaterar således sammanfattningsvis att allvarlig kritik måste riktas
mot KFM. Då det emellertid kan förutsättas att KFM tagit lärdom av det
inträffade och att misstagen inte kommer att upprepas, har det inte funnits
anledning att ifrågasätta någon ytterligare åtgärd utöver sådan kritik som
ligger i de uttalanden jag gjort under de föregående avsnitten.
Såsom ovan nämnts har riksskatteverket (RSV) gjort en utvärdering av
utsökningsbalken. I den rapport 1987:9 ”Utvärdering av utsökningsbalken”
som framlagts föreslås vissa förändringar i reglerna om avhysning.
Då RSV numera erhållit regeringens uppdrag att fortsätta översynen av
utsökningsbalken samt att därvid bl. a. klarlägga ansvaret för transport och
magasinering av avhyst egendom liksom ansvaret för dessa kostnader
föreställer jag mig att detta beslut kan vara av intresse för RSV. Jag antar
likaledes att socialstyrelsen, som erhållit regeringens uppdrag att i samarbete
med bostadsstyrelsen kartlägga socialförvaltningens handläggning av
avhysningsärenden, har intresse av beslutet. Kopia av beslutet överlämnas
därför till RSV och socialstyrelsen. Enligt min mening finns det inom
ramen för dessa båda utredningar skäl att överväga om inte en skyldighet
bör införas för KFM att underrätta socialnämnden om verkställd avhysning
i de fall då egendomen inte har kunnat föras till ny bostad utan har
omhändertagits för magasinering. Vidare är det av största vikt att det
klarläggs att den avhyste har rätt att hämta kläder o. d. utan att behöva
betala hela kostnaden för förvaringen.
Kommuns förfarande med byggnader och gods som efter
avhysning kvarlämnats på arrenderad fastighet
(Dnr 528-1987)
Den 6 oktober 1988 meddelade JO Wigelius beslut i rubricerade ärende.
Beslutet återges här något förkortat.
1 Anmälan
I en anmälan till JO anförde H. S. att han hade blivit avhyst från en
fastighet som han hade arrenderat av Gävle kommun. Utan föregående
meddelande hade kommunen därefter rivit byggnader som tillhörde ho
-
nom. Vidare hade man fört bort annat honom tillhörigt gods som fanns
kvar på fastigheten efter avhysningen. Han ville veta vad kommunen hade
gjort med hans ägodelar, vilkas värde han uppskattade till 270000 —
300000 kr.
2 Utredning
2.1 Ett par tidigare ärenden
H. S. har tidigare klagat hos JO på Gävle kommun i samma sak och på
kronofogdemyndigheten (KFM) i Gävle distrikt vad gällde avhysningen
och förfarandet med gods i samband därmed.
Anmälan mot kommunen avskrevs av dåvarande JO Sigvard Holstad
genom beslut den 19 december 1984 (dnr 3058-1984).
Anmälan mot KFM avgjordes av dåvarande chefsJO Per-Erik Nilsson
genom beslut den 28 november 1986 (dnr 1624-1984). KFM uppgav i det
ärendet bl. a. att H. S. hade upplagrat på arrendestället en stor mängd
föremål, som måste betecknas som allsköns bråte. Avhysningen skedde i
samråd med kommunen med användande av den s. k. låsbytesmetoden.
Som förvaringsplats användes arrendestället, varefter den vidare handläggningen
enligt KFM följde utsökningsbalken (UB) 16:6 tredje stycket.
— 1 beslutet i ärendet anförde Nilsson i bedömningsdelen bl. a. följande.
Kronofogdemyndigheten har betecknat de saker som H.S. förvarade på
den arrenderade fastigheten som ”allsköns bråte”. De fotografier som togs
i samband med avhysningsförrättningen motsäger inte det påståendet.
Utredningen visar dessutom att H.S. fått mycket god tid på sig att hämta
sina ägodelar före avhysningsförrättningen. Men det gjorde han alltså inte.
Jag kan inte finna annat än att det var en praktiskt bra lösning att låta
H.S.is tillhörigheter med kommunens samtycke vara kvar på fastigheten
efter avhysningsförrättningen i stället för att till stora kostnader transportera
bort och förvara dem på annat håll. Jag vill inte kritisera att kronofogdemyndigheten
lät byta lås till H. S.:s byggnader på den arrenderade fastigheten,
även om man därigenom utestängde honom från dem och de saker
han hade där. Det avgörande måste vara att han hade möjlighet att få
tillträde dit för att hämta ägodelar genom att vända sig till kommunen,
som hade nycklarna, en möjlighet som han också enligt utredningen hade
upplysts om av kronofogdemyndigheten.
Inte heller har jag fog för kritik mot kronofogdemyndighetens handhavande
av utmätningen eller mot förrättningsmannens uppträdande.
2.2 Utredningen i det aktuella ärendet
Anmälan remitterades till kommunen, som ombads komma in med upplysningar
om vad som hänt med H.S:s egendom efter avhysningen.
Kommunen tillbakavisade klagomålen. Man menade att äganderätten
till egendomen hade övergått till kommunen enligt 8 kap. 21 och 22 §§
jordabalken (JB).
H.S. sade sig inte vara nöjd med svaret. Han ville bl.a. veta vad
kommunen hade gjort med vissa uppräknade saker, som tillhörde honom.
Med anledning av vad H. S. sade i sitt bemötande av det första remissvaret
remitterades ärendet på nytt till kommunen. Därvid efterfrågades
också de formella förutsättningarna för kommunen att överta den
kvarlämnade egendomen utan lösen.
Kommunen bestred att det fanns någon värdefull egendom kvar på
fastigheten efter avhysningen. Man hänvisade beträffande bortskaffandet
av egendomen till 16 kap. 6 § tredje stycket UB.
3 Den rättsliga regleringen
A" särskilt intresse här är naturligtvis vad som gäller i lag och praxis om
förfarandet med en arrendator tillhörig egendom, som denne lämnat kvar
efter frånträde av arrendet, resp. med en arrendators egendom, som tagits
om hand i samband med avhysning. Bestämmelser i det förra hänseendet
finns i 8 kap. 21 och 22 §§ JB, i det senare hänseendet i 16 kap. 6 § UB. I
avhysningsfallet finns dessutom en stadgad praxis om den s. k. lås- och
namnbytesmetoden. Dessa bestämmelser och denna praxis återges i det
följande.
3.1 Bestämmelserna i 8 kap. JB
21 § Har arrendatorn uppfört egen byggnad på arrendestället eller har
han i övrigt nedlagt kostnad på detta utöver vad som ålegat honom, skall
byggnaden eller vad som eljest utförts erbjudas jordägaren till inlösen, när
arrendatorn frånträder arrendet. Har jordägaren ej inom en månad från
det erbjudandet gjordes förklarat sig villig antaga detta, får arrendatorn
föra bort egendomen. Han skall dock återställa arrendestället i tjänligt
skick.
Är ej vad som arrendatorn enligt första stycket får skilja från arrendestället
bortfört inom tre månader från det arrendestället avträddes eller
anspråk på lösen slutgiltigt ogillades, tillfaller det jordägaren utan lösen.
Har ämnen hämtats från jordägarens fastighet till byggnad eller annan
anläggning, får anläggningen ej tagas bort, innan arrendatorn ersatt jordägaren
värdet av vad som tagits från fastigheten.
Bestämmelserna i denna paragraf gäller ej, om annat avtalats.
22 § Har avträdande arrendator på arrendestället lämnat kvar annan
honom tillhörig egendom än som avses i 21 § och försummar han att inom
tre månader efter anmaning föra bort egendomen, tillfaller den jordägaren
utan lösen.
3.2 Bestämmelserna i 16 kap. UB
6 § Kronofogdemyndigheten skall vid behov ombesörja transport av
egendom som skall bortföras, hyra utrymme för förvaring av egendomen
och vidtaga andra liknande åtgärder som föranleds av avhysningen.
Innan åtgärd enligt första stycket vidtas, skall parterna underrättas, om
det kan ha betydelse för dem.
Den som har mottagit egendom för förvaring i fall som avses i första
stycket har rätt till skälig ersättning av svaranden för förvaringen. Har
egendomen inte hämtats tre månader efter avhysningen, får den som
mottagit egendomen sälja den och ta ut sin fordran ur köpeskillingen eller,
om egendomen uppenbarligen saknar försäljningsvärde, bortskaffa den.
Innan egendomen säljs eller bortskaffas skall svaranden, om han kan nås,
anmanas att hämta egendomen. Anmaningsskyldigheten anses fullgjord
genom att anmaningen har sänts i rekommenderat brev till svarandens
kända adress. I övrigt tillämpas 3 — 6 §§ lagen (1950:104) om rätt för
hantverkare att sälja gods som ej avhämtats. Vid tillämpningen av dessa
bestämmelser skall vad som sägs om beställaren avse svaranden och vad
som sägs om hantverkaren avse den som har mottagit egendomen för
förvaring.
(Anm. 6 § återges i dess lydelse före den 1 juli 1986. Vissa ändringar i
femte och sjätte meningarna av tredje stycket trädde i kraft den dagen.)
3.3 Praxis rörande den s. k. lås- och namnbytesmetoden
Lås- och namnbytesmetoden finns inte reglerad i lag. Den har vuxit fram i
praxis som en följd av att det ofta visat sig svårt och dyrbart att byta
förvaringsplats för avhyst egendom. Metoden används vid avhysning från
bostad och förutsätter hyresvärdens samtycke. Bohaget får stå kvar i
lägenheten. Men hyresgästen förlorar sin dispositionsrätt genom låsbyte;
dessutom ändras namnet på dörren till lägenheten. Hyresgästen kan med
hyresvärdens medverkan hämta ut sin egendom. Avhysningen är slutförd i
och med att namnbyte skett och godset är magasinerat hos hyresvärden.
Hyresvärden är som regel ett bostadsföretag, mera sällan en privat hyresvärd
(se Riksskatteverkets handbok Utsökning, 1984, s. 218, och lagutskottets
betänkande 1980/81:23 om utsökningsbalk, s. 40 f.).
4 Bedömning
ChefsJO Nilsson fann i det tidigare ärendet inte anledning att kritisera
KFM för att myndigheten hade använt sig av låsbytesmetoden vid avhysningen
av H. S. Han motiverade det med att det var en praktisk lösning
med hänsyn till omständigheterna. Jag kan instämma i denna bedömning.
Men jag vill då poängtera att detta innebär en utvidgning av metodens
tillämpningsområde i förhållande till vad som ursprungligen var tänkt,
nämligen avhysning av hyresgäst från bostadslägenhet i hyreshus. Riksskatteverket
har efter utvärdering av UB, som gjorts på uppdrag av regeringen,
föreslagit bl. a. att lås- och namnbytesmetoden bör lagregleras. Jag
har i ett beslut den 10 juni 1988, som också gällde användning av metoden
vid avhysning från arrendeställe (dnr 2461 -1985), tillstyrkt det förslaget.
Vad som inträffat i detta ärende ger ytterligare stöd härför.
Vad sedan gäller jordägarens möjligheter att bli kvitt den lösegendom
som arrendatorn lämnat kvar på arrendestället efter en avhysning finns det
två konkurrerande regelkomplex, dels bestämmelserna i JB (8:21,22), dels
bestämmelserna i UB (16:6). Bestämmelserna i JB 8:21, 22 är visserligen
inte skrivna för avhysningsfall, lika litet som bestämmelserna i UB 16:6,
tredje stycket, enligt sin ordalydelse gäller fall då den avhyste arrendatorns
lösa egendom lämnas kvar på arrendestället i jordägarens förvar enligt
låsbytesmetoden. Såvitt jag kan bedöma bör emellertid bestämmelserna
kunna tillämpas analogiskt, JB 8:21, 22 på avhysningsfall och UB 16:6,
tredje stycket på fall, då jordägaren så att säga övertagit förvaringen enligt
nämnda metod. Frågan vilket regelkomplex som skall användas är inte
ointressant, eftersom bestämmelserna inte helt överensstämmer med varandra
i sak och det knappast kan vara meningen att urvalet av bestämmelser
skall ske helt godtyckligt. Beträffande avvikelserna hänvisas till redogörelsen
under p. 3.
Kommunen har otvivelaktigt uppfyllt de i UB 16:6, tredje stycket,
uppställda formella kraven rörande tidsfrist samt anmaningsskyldighet
och sättet för dess fullgörande. Vad sedan gäller de materiella förutsättningarna
för bortskaffandet av byggnaderna och övrig H. S. tillhörig lös
egendom - att egendomen uppenbarligen saknade försäljningsvärde -vinner den bedömningen stöd av de fotografier av egendomen som togs
vid avhysningsförrättningen och av det förhållandet att H. S. inte hämtade
egendomen trots att han anmanats härtill både före och efter avhysningen
och hade mycket god tid på sig för att göra det. H.S:s påståenden om att
han kvarlämnat värdefull egendom har med andra ord av utredningen att
döma ingen förankring i verkligheten. Jag kan därför inte finna annat än
att också dessa materiella förutsättningar för bortskaffandet av egendomen
förelegat.
Tillämpas i stället bestämmelserna i JB 8:21, 22 har, såvitt framgår av
utredningen, kommunen också uppfyllt där angivna förutsättningar för att
egendomen skall övergå i jordägarens ägo, dock med ett undantag. Jag
åsyftar då regeln i JB 8:22 att om arrendatorn försummat att inom tre
månader efter anmaning föra bort sitt lösöre, detta tillfaller jordägaren
utan lösen. Kommunen har enligt egen uppgift anmanat H. S. den 12
oktober att hämta egendomen senast den 1 november, och har därefter i
mitten av november bortskaffat egendomen, dvs. endast ca en månad efter
anmaningen. Det kan emellertid ifrågasättas om inte tremånaderskravet
får anses uppfyllt i och med att KFM i god tid före avhysningen, som ägde
rum den 17 maj, hade uppmanat H. S. att hämta sin egendom eller sådant
som han ville ha. Att så skedde skulle i vaije fall kunna betraktas som en
”förmildrande omständighet”, liksom att H. S. uppenbarligen varit svår
att nå och att det förflutit hela sex månader från avhysningen innan
kommunen bortskaffade egendomen.
Enligt min mening ligger det närmast till hands att i princip tillämpa
UB:s bestämmelser i ett fall som detta. Kommunen hade själv begärt
avhysning och till yttermera visso gått med på KFM:s förslag att låsbytesmetoden
skulle användas. Mot den bakgrunden har jag, som framgår av
vad jag nyss har sagt, ingen anledning att kritisera kommunens handläggning.
Vid den lagreglering av lås- och namnbytesmetoden, som jag förordat i
det föregående, bör även gränsen mellan JB och UB i sist angivna hänseenden
klarläggas (jämför motsvarande bestämmelser i JB 12:27 beträffande
egendom som kvarlämnats av hyresgäst, vilka bestämmelser genom en
lagändring 1985 uttryckligen förklarats gälla också vid avhysning; inte
heller den lagändringen klargör emellertid enligt min mening gränsdrag
-
ningen mellan JB 12:27 och UB 16:6 då avhysningen skett med användande
av nyssnämnda metod).
Handräckning enligt utsökningsbalken 16 kap. 10 § för utfående
av flygbiljetter
(Dnr 820-1985)
Enligt en lagakraftvunnen dom i Malmö tingsrätt den 21 juni 1984 hade ett
flygbolag förpliktats att, i enlighet med ett mellan bolaget och C.L. den 3
november 1981 träffat muntligt förlikningsavtal, till henne i den ordning
hon begärde vederlagsfritt utge sammanlagt sex tur och retur flygbiljetter
för resa i turistklass, hos för henne fritt valt, till IATA anslutet flygbolag
och till för henne valfri destination på jorden att utnyttjas av henne,
hennes make eller hennes föräldrar.
C.L. ansökte hos kronofogdemyndigheten (KFM) i Malmö distrikt om
verkställighet av domen. Efter diverse turer i verkställighetsmålet, vilka
inte redovisas här, vände sig C.L. till JO för att få prövat om KFM:s
handläggning av hennes ansökningar om handräckning för utfående av
flygbiljetter varit korrekt.
KFM yttrade sig två gånger efter remiss.
I sitt beslut i ärendet den 20 december 1988 anförde JO Wigelius följande.
Det är inte min sak att pröva om de biljetter C.L. erbjudits varit
användbara för henne eller inte. Vad jag skall granska är om KFM har
begått några felaktigheter vid själva handläggningen av målen.
Det kan först konstateras, vilket också KFM påpekat, att parterna stått
mycket långt ifrån varandra i sina uppfattningar om hur tingsrättens dom
skulle tolkas. Det är också lätt att inse att det varit svårt för KFM att
fastställa hur de biljetter skulle vara utformade som C.L. hade rätt att
fordra. Inte ens en anlitad fristående expert har kunnat helt reda ut
förhållandena. Av handlingarna kan också utläsas att KFM haft under
övervägande att avvisa målen på grund av domens bristfälliga utformning,
men att C.L. motsatt sig detta och önskat myndighetens bistånd. Det
framgår vidare av handlingarna att C.L. vid ett flertal tillfällen för KFM
redovisat sin uppfattning om hur hon ansåg att de biljetter hon hade rätt
till skulle vara utformade. Handläggningen har dessvärre komplicerats
avsevärt av att hon flera gånger ändrat uppfattning. Jag har förståelse för
att myndigheten haft svårt att tillgodose alla C.L:s önskemål.
Frågan är emellertid om KFM kan sägas ha verkställt målen på ett
tillfredsställande sätt eller inte. Klart är att myndigheten efter två månader
från ansökningsdatum redovisar det först anhängiggjorda målet. Enligt
min uppfattning kan ingen kritik riktas mot handläggningstiden. C.L.
erbjöds dessutom en första omgång biljetter redan efter cirka en månad
efter ansökan. Att de biljetterna emellertid inte visade sig vara användbara
för henne är något som KFM i detta tidiga skede knappast kan lastas för.
KFM redovisade dock ostridigt målet med en biljett som var utställd för
avresa från Köpenhamn i stället för Malmö som C.L. begärt. KFM godtog
ändå denna biljett, men redogjorde samtidigt noggrant för sina överväganden
i det särskilda beslut som åtföljde redovisningen. Trots att biljetten
således inte helt överensstämde med ansökan kan jag inte finna någon
anledning att kritisera KFM för detta. Den som är missnöjd med ett beslut
har möjlighet att överklaga detta vilket C.L. också gjorde. Att målet
återförvisades till KFM behöver inte innebära att myndighetens bedömning
varit så felaktig att den förtjänar kritik. Tvärtom anser jag att myndighetens
bedömning varit välgrundad på många sätt. (Jag vill här också
erinra om att det ibland är helt riktigt om verkställigheten inte helt följer
vad som föreskrivs i det beslut eller den dom som ligger till grund för
verkställigheten, se 16 kap. 12 § tredje stycket utsökningsbalken.)
När KFM återupptog handläggningen försökte myndigheten genom att
kalla parterna till ett sammanträde lösa upp meningsmotsättningarna mellan
dem på ett, enligt min mening, föredömligt sätt. Trots detta lyckades
myndigheten inte få ett klart besked om hur biljetterna skulle vara utformade.
Myndigheten utgick därför från hovrättens beslut när den fastställde
ramarna för biljetternas utformning. När biljetterna så småningom gavs
in till myndigheten ansåg denna att de var i överensstämmelse med föreläggandet.
C.L. har genom eget agerande omöjliggjort en prövning av
tolkningens riktighet i högre instans.
Jag måste således sammanfattningsvis konstatera att C.L:s ansökningar
verkställts på så sätt att hon erhållit flygbiljetter utställda mellan de destinationer
hon begärt. Om biljetterna varit oanvändbara för henne har jag
inte möjlighet att bedöma. Strängt taget är det också riktigast att bedöma
om biljetterna uppfyller de villkor som ställs i domen. Jag kan inte finna
annat än att KFM gjort så gott det varit möjligt med hänsyn till att
utformningen av exekutionstiteln varit så oklar som den varit. Alternativet
för myndigheten hade varit att avvisa hela verkställigheten — vilket emellertid
knappast skulle ha föredragits av C.L.
Någon grund för att kritisera KFM för handläggningen av C.L:s ansökningar
har jag inte funnit. Den långa handläggningstiden kan skyllas på att
målen varit synnerligen besvärliga att verkställa vilket till stor del berott på
C.L:s eget agerande och på de oklarheter som funnits i domen och bakomliggande
förlikningsavtal. Myndigheten bär inte skulden för dessa saker.
Innebörden i begreppet ”avskrivning” enligt uppbördslagen
(Dnr 826-1987)
I en anmälan till JO klagade S. P. bl. a. på de missvisande uppgifter om
hans skatteskuld som kronofogden Börje Angerud hade lämnat honom vid
ett möte gällande bl. a. en avbetalningsplan.
Kronofogdemyndigheten (KFM) yttrade sig efter remiss.
I beslut den 2 december 1988 uttalade JO Wigelius i den fråga, som här är
av intresse, följande.
Som KFM har påpekat har det uppenbarligen uppstått en viss begreppsförvirring
vid samtalen om skuldens storlek. Detta är inte ägnat att förvåna
eftersom uppbördslagens användning av ordet avskrivning (66 §) inte
överensstämmer med vanligt språkbruk. Det förhåller sig nämligen så att
avskrivning enligt dessa bestämmelser inte medför någon ändring i betalningsskyldigheten.
Avskrivning enligt uppbördslagen innebär inget annat
än att skulden blir ”vilande”; KFM vidtar således inga aktiva indrivningsåtgärder
beträffande avskrivna skattefordringar.
Skatteindrivningsutredningen har föreslagit att avskrivningsinstitutet
avskaffas och ersätts med mer ändamålsenliga rutiner (SOU 1987:10
s. 114). Genomförs det förslaget lär denna tvetydighet komma att försvinna.
Men i avvaktan på detta bör myndigheterna vinnlägga sig om att vid
sina kontakter med gäldenärer klargöra vad avskrivning innebär. Om det
har skett här, kan jag inte uttala mig om. Uppenbart är dock att det i så fall
inte haft önskad effekt.
Förvaltningsdomstolar
Kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s. k.
blandat besvärsmål enligt 9 § lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar
(Dnr 1021-1988)
1 Bakgrund
Den 29 april 1988 upprättades inom ombudsmannaexpeditionen en promemoria
med följande innehåll.
För att JO skall kunna hålla sig underrättad om regeringens praxis vid
tillämpning av byggnadslagstiftningen sker inom ombudsmannaexpeditionen
en fortlöpande granskning av beslut, som regeringen (bostadsdepartementet)
har meddelat i besvärsärenden av hithörande slag. I samband
med denna granskning uppmärksammades följande i ett ärende med dnr
P12476/87.
Den 8 juni 1984 beslöt byggnadsnämnden i Örnsköldsviks kommun att
meddela Barbro och Berth Edlund dispens och byggnadslov för tillbyggnad
av enbostadshus med garage/förråd på fastigheten Domsjö 1:265. Över
byggnadsnämndens beslut anförde Lars Jacobsson i egenskap av ägare till
grannfastighet besvär hos länsstyrelsen i Västernorrlands län. Länsstyrelsen
beslöt den 27 juli 1984 att, med bifall till besvären, undanröja byggnadsnämndens
beslut. Sedan Barbro och Berth Edlund överklagat länsstyrelsens
beslut hos kammarrätten i Sundsvall (kammarrättens mål nr 4433-1984), beslöt kammarrätten den 17 december 1987 att med eget yttrande
överlämna målet till regeringens prövning. I sitt yttrande anförde kammarrätten
bl.a., att det enligt kammarrättens mening inte förelåg hinder mot
byggnadslov för det fall regeringen fann, att erforderlig dispens kunde
medges. Regeringen beslöt den 17 mars 1988 på anförda skäl att upphäva
länsstyrelsens beslut, till följd varav byggnadsnämndens beslut skulle stå
fast.
Yttrande bör inhämtas från kammarrätten om anledningen till att det
dröjde ända till den 17 december 1987 innan det ifrågavarande målet,
som, enligt inhämtad uppgift, anhängiggjordes hos kammarrätten den 16
augusti 1984, blev föremål för beslut.
2 Utredning
2.1 Remiss till kammarrätten
Genom remiss begärdes att kammarrätten skulle yttra sig med anledning
av innehållet i den ovannämnda promemorian.
2.2 Kammarrättens svar
Kammarrätten inhämtade närmare upplysningar om handläggningen av
det ifrågavarande målet från avdelning 3 i kammarrätten. Upplysningarna
sammanställdes i en av avdelningens ordförande jämte två av de tre
ledamöter, som deltog i kammarrättens beslut, upprättad promemoria av
följande innehåll.
Ifrågavarande mål anhängiggjordes i kammarrätten genom besvärsskrivelse
som inkom den 16 augusti 1984. Härefter pågick skriftväxling mellan
parterna i tiden fram till slutet av januari 1985 då sist inkomna skrivelse
översändes till motparten för kännedom. Eftersom målet inte utgör s. k.
förtursmål, insorterades målet härefter bland övriga mål, vilka normalt
företas till avgörande i kronologisk ordning efter det stora antal mål som
enligt kammarrättens arbetsordning har särskild förtursbeskaffenhet. I
mitten av september 1986 inkom ena parten med en kompletterande
skrivelse till kammarrätten. Eftersom nämnda skrivelse nödvändiggjorde
kommunicering med motparten, kom skriftväxlingen mellan parterna att
avslutas först i slutet av oktober samma år. — Kammarrätten avgjorde
målet genom beslut den 17 december 1987, dvs. drygt ett år efter det att
skriftväxlingen avslutades. Denna tidsutdräkt bör ses mot bakgrund av
dels kammarrätternas omvittnat stora målbalanser och dels det förhållandet
att målet ifråga handlagts på en s. k. assessorsrotel. På assessorsrotel
handlägger rotelinnehavaren ensam samtliga mål. Genom den stora målbalansen
har arbetsbelastningen på roteln varit sådan att rotelinnehavaren
i än högre grad än eljest tvingats prioritera målen efter angelägenhetsgrad.
De olika rotelinnehavare som haft roteln under det att målet varit anhängigt
i kammarrätten får därför i förevarande fall antas ha gjort den
bedömningen att det under de aktuella åren alltid funnits andra mål på
roteln som haft prioritet före det nu aktuella målet.
I eget yttrande till JO anförde kammarrätten bl. a. följande.
I fråga om vad som förekommit vid handläggningen av målet anser sig
kammarrätten kunna hänvisa till vad som upptagits i avdelningspromemorian.
Med beaktande av att kammarrättens yttrande i den remitterade
promemorian angetts skola avse anledningen till dröjsmålet med handläggningen
av det aktuella målet får kammarrätten anföra följande.
För kammarrätten finns — i enlighet med vad som anges i kammarrättsinstruktionen
— fastställda föreskrifter angående turordning för måls avgörande.
Huvudregeln i dessa föreskrifter i den utformning de nu har och
hade vid det aktuella målets handläggning är att mål skall avgöras i den
ordning de kommit in till kammarrätten. Förtur skall emellertid ges mål
som kräver skyndsamt avgörande. I föreskrifterna anges vissa målgrupper
som normalt inrymmer mål av beskaffenhet att böra avgöras snabbt och
därför är att betrakta som förtursmål. Vissa grupper av förtursmål, som
kan kräva särskild skyndsam handläggning, har angetts som brådskande
förtursmål, vilket innebär att målen skall föranleda vissa omedelbara
åtgärder när de kommer in och i övrigt handläggas med särskild förtur.
Byggnadsmål av det aktuella slaget har inte hänförts till målgrupp som
enligt föreskrifterna utgör förtursmål.
I de nämnda föreskrifterna anges att det inte är möjligt att uppställa
absoluta regler om förtur och att ett bedömande med hänsyn till de
särskilda omständigheterna i varje mål måste göras. Vidare anges att det
bland mål som inte betecknats som förtursmål kan finnas mål som har
förturskaraktär. Den exemplifiering i det avseendet som finns i föreskrifterna
upptar inte byggnadsmål. Det förtjänar påpekas att antalet mål som
enligt föreskrifterna är att hänföra till förtursmål i kammarrätten är förhållandevis
stort och omfattar runt en tredjedel av totala antalet inkommande
mål bl. a. som följd av att det stora antalet s. k. studiestödsmål som
kammarrätten handlägger utgör förtursmål.
I kammarrätten har antalet inneliggande, inte avgjorda mål under lång
tid varit stort. Arbetsläget har varit sådant att mål som inte utgjort förturs
-
mål och inte bedömts ha förturskaraktär ofta inte har kunnat avgöras
förrän lång tid efter det att skriftväxlingen avslutats.
Som framgår av det föregående och vad som anförts i avdelningspromemorian
var det aktuella målet inte att hänföra till någon av de i föreskrifterna
om turordningen särskilt angivna grupperna av förtursmål. Det kan
visserligen mot bakgrunden av målets beskaffenhet ifrågasättas om det
ändå bort tillerkännas viss förturskaraktär. Med hänsyn till arbetsbelastningen
i kammarrätten och på den avdelning och rotel som målet tillhörde
har emellertid en prioritering i förhållande till andra mål av angelägen art
varit nödvändig. Den avvägning som gjorts och som lett till att det aktuella
målet inte avgjorts förrän drygt ett år efter det att skriftväxlingen avslutats
får mot bakgrunden av arbetsläget enligt kammarrättens mening accepteras.
Detta gäller i all synnerhet som en avvägning av liknande slag ständigt
måste göras i ett läge med stora målbalanser.
Avslutningsvis vill kammarrätten framhålla att arbetsläget i kammarrätten
under den senaste tiden förbättrats genom att målbalansen totalt har
nedbringats kraftigt. Särskild uppmärksamhet har från arbetsledningens
sida riktats mot avarbetningen av äldre mål. Det förbättrade arbetsläget
har lett till att föreskrifterna om turordning för måls avgörande är under
omarbetning som ett led i en pågående översyn av kammarrättens arbetsordning.
Kammarrätten räknar med att dröjsmål i handläggning av det
slag som tas upp i den remitterade promemorian skall kunna undvikas i
framtiden.
2.3 Ny remiss till kammarrätten
Den 21 juni 1988 upprättades inom ombudsmannaexpeditionen en promemoria
med följande innehåll.
1 sitt yttrande till JO har kammarrätten redogjort för de föreskrifter angående
turordning för måls avgörande, som finns fastställda för kammarrätten.
I redogörelsen har anförts bl.a., att det i föreskrifterna anges, att det
bland mål, som inte betecknats som förtursmål, kan finnas mål, som har
förturskaraktär, och att den exemplifiering som i det avseendet finns i
föreskrifterna inte upptar byggnadsmål. Efter hänvändelse till kammarrätten
(avdelningsdirektören S. Holmqvist) har hit översänts en kopia av de
ifrågavarande föreskrifterna. Av dessa kan inte utläsas annat än att ovannämnda
exemplifiering upptar byggnadsmål. Kammarrätten bör anmodas
att yttra sig över vad sålunda framkommit.
Besvären i det här aktuella målet rörde inte enbart byggnadslov utan
innefattade också en fråga om dispens, som det ankommer på regeringen
att avgöra. Ett sådant s. k. blandat besvärsmål skall kammarrätten enligt
bestämmelse i 9 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar i
allmänhet med eget utlåtande överlämna till regeringens prövning, och så
har också skett här. Det kan ifrågasättas, om inte den omständigheten, att
det yttersta ansvaret för besvärens handläggning i denna typ av mål åvilar
annan instans än kammarrätten, borde föranleda att kammarrättens behandling
av dem koncentreras och påskyndas särskilt. Kammarrätten bör
anmodas att även yttra sig över detta.
Genom remiss begärdes att kammarrätten skulle yttra sig över innehållet
i promemorian av den 21 juni 1988.
2.4 Kammarrättens svar på den nya remissen
I svaret, som var dagtecknat den 18 juli 1988, vitsordade kammarrätten,
att den i kammarrättens gällande föreskrifter angående turordning för
måls avgörande gjorda exemplifieringen i fråga om mål, som utan att vara
förtursmål likväl kunde ha förturskaraktär, upptog byggnadsmål. Som
förklaring till den felaktiga uppgiften i det tidigare yttrandet angav kammarrätten,
att det vid utarbetandet av ett utkast till nya föreskrifter bedömts,
att gruppen byggnadsmål inte behövde anges i motsvarande exemplifiering,
och att detta förhållande kommit till uttryck i yttrandet i
stället för vad som anges i de gällande föreskrifterna. Kammarrätten
anförde också, att frågan om ett mål, som inte utgjorde förtursmål, borde
behandlas med frångående av huvudregeln om handläggning i den tur
målen kommit in fick avgöras från fall till fall och med beaktande av
målets karaktär; detta gällde även om byggnadsmål som målgrupp upptagits
som exempel på sådana mål, som utan att vara förtursmål likväl kunde
ha förturskaraktär.
Beträffande den i den remitterade promemorian upptagna frågan, om
inte den omständigheten, att det yttersta ansvaret för besvärens handläggning
i s. k. blandade besvärsmål åvilade annan instans än kammarrätten,
borde föranleda att kammarrättens behandling av dem koncentrerades och
påskyndades särskilt, anförde kammarrätten följande.
I detta hänseende vill kammarrätten till en början framhålla att blandade
besvärsmål av det aktuella slaget hittills framför allt har utgjorts av byggnadsmål
vari förutom fråga om byggnadslov också förekommit dispensfråga.
Mål av detta slag har inte varit ovanliga i kammarrätten. Att märka är
dock att plan- och bygglagen (1987:10) innefattar ett system som inte
längre ger den möjlighet till dispenser från plan och planbestämmelser som
tidigare lagstiftning gav utrymme för vid prövning av ansökan om byggnadslov
och att blandade besvärsmål av den tidigare typen därför inte
längre uppkommer annat än övergångsvis. Den utformning som 13 kap.
4 § PBL fått ger emellertid vid handen att blandade besvärsmål, om än av
annan karaktär än de hittills förekommande, också i fortsättningen kan
uppkomma inom ramen för byggnadslagstiftningen. Någon möjlighet att
förutse antalet sådana mål finns för närvarande inte.
Härutöver vill kammarrätten anföra följande.
Det förhållandet att i blandade besvärsmål annan instans än kammarrätten,
dvs. regeringen, har det yttersta ansvaret för handläggningen av
besvären bör i och för sig alltid beaktas vid en bedömning i förturshänseende.
Avgörande därvidlag bör emellertid vara om det enskilda målet
också i andra hänseenden är av sådan beskaffenhet att målet bör ha
förturskaraktär. Blandade besvärsmål bör därför enligt kammarrättens
uppfattning inte som en särskild målgrupp hänföras till förtursmål och
därigenom generellt sett anges som mål som bör föranleda omedelbara
åtgärder och i övrigt handläggas med förtur. Däremot bör vid den särskilda
bedömning i fråga om turordningen för måls avgörande som förutsätts
ske fortlöpande, förutom andra särskilda omständigheter, i förekommande
fall också vägas in att fråga är om blandat besvärsmål som av kammarrätten
med eget utlåtande skall överlämnas till regeringen för prövning. En
sådan bedömning bör i stor utsträckning leda till att behandlingen av
blandade besvärsmål påskyndas. Kammarrätten anser det sålunda inte
påkallat att vidta några andra särskilda åtgärder för att påskynda behand
-
lingen av de blandade besvärsmålen än att understryka vikten av att
bedömningen i förturshänseende sker på det angivna sättet.
Kammarrätten har hittills inte funnit anledning att koncentrera behandlingen
av blandade mål genom speciallottning eller på annat sätt. Det
förhållandet att PBL nyligen trätt i kraft och att den vidare utvecklingen i
fråga om de blandade besvärsmålen därför är svårbedömbar gör att någon
ändring i det hänseendet i varje fall för närvarande inte ansetts påkallad.
2.5 Remiss till expeditionschefen
Härefter remitterades ärendet till expeditionschefen i bostadsdepartementet
med hemställan om synpunkter på den i ärendet uppkomna frågan om
turordning hos kammarrätten för handläggning av s. k. blandade besvärsmål.
2.6 Expeditionschefens svar
Expeditionschefen framhöll inledningsvis, att den nya plan- och bygglagen
(1987:10, PBL), såsom framgick av kammarrättens yttrande, inte längre
innefattade den möjlighet till dispens från planer och planbestämmelser
som fanns enligt den äldre lagstiftningen, men att även tillämpningen av
PBL dock kunde ge upphov till s. k. blandade besvärsmål. Expeditionschefen
anförde härefter följande.
Enligt den gamla lagstiftningen kunde mål om byggnadsföretag prövas
genom två skilda beslut (här bortses från sådana frågor som reglerades i
29 § första stycket 1 byggnadsstadgan); ett beslut om dispens och ett beslut
om byggnadslov. I motsvarande mål enligt 13 kap. 4 § andra stycket PBL
gör länsstyrelsen en prövning enligt såväl 2 kap. som 3 kap. PBL. Prövningen
resulterar i endast ett beslut; beslutet om bygglov. Frågan huruvida
detta beslut skall överklagas till kammarrätten eller till regeringen bestäms
genom den klagandes besvär. Om den klagande vill få endast 2 kap.-frågan
prövad, skall överklagandet ske hos regeringen. 1 övriga fall — klaganden
vill få prövat båda frågorna eller endast 3 kap.-frågan - skall han besvära
sig till kammarrätten. En renodlad 3 kap.-fråga prövas av kammarrätten,
medan ett överklagande avseende båda frågorna utgör ett s. k. blandat
besvärsmål.
Av vad som nu har sagts följer att man redan när ett överklagande
kommer in till myndigheten måste ägna särskild uppmärksamhet åt frågan
om myndighetens behörighet. Enligt kammarrättens föreskrifter angående
turordning för måls avgörande m. m. (målgruppskod 26 i avsnitt 3) kan ett
byggnadsmål som kommit in till domstolen vara ett brådskande förtursmål,
nämligen om överklagandet rätteligen skulle skett hos regeringen. Om
domstolen vid sin prövning av denna fråga finnér att målet är ett blandat
mål, bör det vara möjligt att i det sammanhanget också bestämma om den
fortsatta handläggningen av målet.
Det är givet att det ligger ett särskilt intresse i att frågor som skall
överklagas till kammarrätt men slutligt prövas av regeringen handläggs
med skyndsamhet hos båda myndigheterna. Tiden fram till laga kraft bör
generellt sett inte vara väsentligt längre i blandade mål än i andra mål. Det
förhållandet att kammarrätten med eget yttrande skall överlämna målet
till regeringen liknar ju i många avseenden den situationen att regeringen
begärt kammarrättens yttrande genom remiss. Det finns därför i och för
sig skäl som talar för att blandade besvärsmål generellt tas med förtur. För
byggnadsmålen tillkommer att en tidsutdräkt i handläggningen kan få
kännbara återverkningar inte bara för parterna utan också för de entreprenörer
m. fl. som är engagerade i byggnadsföretaget. För att man skall få en
så skyndsam handläggning som möjligt av de blandade besvärsmål som
avser bygglov är det enligt min mening lämpligt att målen i fortsättningen i
vart fall hanteras på det sätt som följer av avsnitt 4 i kammarrättens
gällande föreskrifter om turordning.
Det av expeditionschefen omnämnda avsnittet 4 i kammarrättens gällande
föreskrifter om turordning innefattar bl. a. följande.
4 Mål som har förturskaraktär även om förtursmarkering inte skall ske
4.1 Att vissa mål försetts med förtursmarkering innebär inte att alla andra
mål saknar förtur. Bland mål som ej förtursmarkerats kan finnas mål som
bör avgöras inte bara före andra ej förtursmarkerade mål utan också före
mål som förtursmarkerats.
4.2 Det åligger rotelinnehavaren att, oavsett om förtursmarkering skett
eller inte, pröva vilka mål på roteln som framstår som mest angelägna att
avgöra och se till att de kommer under handläggning i den turordning som
bestäms av detta.
4.3 I det följande anges exempel på mål som inte har föreskrivits skola
förtursmarkeras men som har förturskaraktär:
20 byggnadsmål
2.7 Kammarrättens tredje yttrande
Kammarrätten inkom, efter att ha beretts tillfälle till detta, med yttrande
över vad expeditionschefen anfört.
Kammarrätten anförde här följande.
1 expeditionschefens yttrande anges när ett så kallat blandat besvärsmål
vid tillämpning av PBL uppkommer i kammarrätten. I den delen är
yttrandet begränsat till att avse bygglovsfrågor i vilka länsstyrelsen gjort en
prövning enligt såväl 2 kap. som 3 kap. PBL, dvs., såväl en lämplighetssom
egenskapsprövning. En sådan prövning har länsstyrelsen att göra när
fråga är om bygglov utanför detaljplanelagt område och då lokaliseringsfrågan
inte är avgjord genom tidigare förhandsbesked. Ett överklagande
med avseende på såväl lämplighetsfrågan som egenskapskraven utgör ett
så kallat blandat besvärsmål. Som kammarrätten framhållit i sitt yttrande
1988-07-18 är det då fråga om blandade besvärsmål av annan karaktär än
de som förekom enligt den gamla lagstiftningen och som innefattar prövning
av såväl beslut om dispens som beslut om byggnadslov.
Av särskilt intresse i expeditionschefens yttrande är att där anförs att
frågan huruvida ett blandat mål uppkommer i kammarrätten är att avgöra
med utgångspunkt i klagandens besvär. Kammarrätten ansluter sig till
denna uppfattning, som i och för sig inte kommer till klart uttryck i
propositionen med förslag till PBL (jfr prop. 1985/86:1 s. 818 och Didon
m. fl. Plan och bygglagen s. 629-630). Kammarrätten har sålunda i ett par
avgöranden under senare tid — när klaganden i besvären endast velat få
lämplighetsfrågan prövad — utan eget yttrande skyndsamt överlämnat
målet till regeringen. Endast när det i besvären också påkallas en egenskapsprövning
kan således ett blandat mål anses uppkomma i kammarrät
-
ten. Erfarenheterna hittills ger visst belägg för att sådana besvär över
länsstyrelsebeslut som avser såväl lämplighet som egenskaper och alltså
medför prövning enligt såväl 2 kap. som 3 kap. PBL blir få. Antalet
blandade mål av den här behandlade typen kan därför antas bli begränsat.
Det nämnda synsättet kom till uttryck i kammarrättens yttrande 1988-07-18. Kammarrätten behandlade där blandade mål men däremot inte
sådana mål där besvären kan anses avse endast lämplighetsfrågan. Som
framhålls i expeditionschefens yttrande gäller att man — med det angivna
synsättet — redan när ett överklagande kommer in till kammarrätten
måste ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om ett blandat mål föreligger
eller om fråga är om ett överklagande som rätteligen skulle skett hos
regeringen. Vid prövningen i den delen gäller — som också påpekas i
expeditionschefens yttrande — vad som angivits i kammarrättens nu
gällande föreskrifter angående turordning för måls avgörande av innebörd
att mål vari kan ifrågasättas om kammarrätten är rätt instans, utgör
förtursmål som skall behandlas skyndsamt (jfr avsnitt 3 under 26 i föreskrifterna).
Så har, som framgår av det föregående, i kammarrätten hittills
förekommande fall behandlats. Det kan tilläggas att kammarrätten avser
att också i de nya föreskrifter angående förtur som är under utarbetande
införa en motsvarande reglering som den nämnda. I anslutning därtill
kommer kammarrätten också att särskilt understryka vikten av att detta
iakttas i mål av den här aktuella typen.
Om det vid den prövning av överklagandets innebörd, som alltså bör ske
skyndsamt, konstateras att fråga är om ett blandat besvärsmål, framstår
det också som klart att ställning bör tas till målets fortsatta handläggning.
Att målet är ett blandat mål bör då, som framhålls i kammarrättens
yttrande 1988-07-18, beaktas vid en bedömning i förturshänseende. Kammarrätten
ansluter sig alltså till expeditionschefens synpunkter därvidlag.
Detta bör komma till uttryck i förtursreglerna genom att blandade besvärsmål
generellt anges som sådana mål som bör uppmärksammas särskilt i
förturshänseende (jfr avsnitt 4 i gällande förtursregler). Kammarrätten
avser också att låta detta komma till uttryck i de nya förtursregler som nu
är under utarbetande.
Avslutningsvis vill kammarrätten framhålla att tidsutdräkten i det i
detta ärende aktuella målet är mycket beklaglig. Särskilda åtgärder har
vidtagits för att undvika onödig tidsutdräkt i blandade mål som finns i
kammarrätten. Som framgår av det föregående avser kammarrätten också
att genom utformning av förtursregleringen se till att blandade mål får den
behandling i förturshänseende som deras särskilda karaktär påkallar.
3 Bedömning
JO Ragnemalm anförde följande i beslut den 28 november 1988.
Det ifrågavarande besvärsmålet (kammarrättens mål nr 4433-1984)
kom in till kammarrätten den 16 augusti 1984 och blev föremål för beslut
först den 17 december 1987. Handläggningstiden uppgick alltså till tre år
och fyra månader, vilket måste betecknas som oacceptabelt. Eftersom den
slutliga utgången i målet blev, att byggnadsnämndens beslut om dispens
och byggnadslov skulle stå fast, måste den utdragna behandlingen hos
kammarrätten anses ha medfört påtagliga olägenheter för de klagande.
Enligt de föreskrifter som alltsedan 1982 gäller beträffande turordningen
för måls avgörande i kammarrätten var målet hänförligt till sådan grupp
av mål som, utan att ha betecknats som förtursmål, likväl hade förturska
-
raktär. Att kammarrätten oaktat detta ansett, att huvudregeln om att mål
skall handläggas i den tur de kommit in till kammarrätten skulle tillämpas,
finnér jag närmast häpnadsväckande. Jag finner det vidare anmärkningsvärt,
att kammarrätten i sitt första yttrande hit förbisåg, att byggnadsmål i
de gällande föreskrifterna om turordning angetts som exempel på mål med
förturskaraktär.
Jag anser det helt uppenbart, att byggnadsmålens förturskaraktär är
särskilt framträdande, när det — såsom i detta fall — är fråga om ett
blandat besvärsmål, som kammarrätten har att med eget yttrande överlämna
till regeringens prövning. Den tveksamhet som härvidlag kommer
till uttryck i kammarrättens yttranden till JO finner jag svårförståelig.
Kammarrätten synes emellertid nu dela denna min uppfattning, och jag
finner det tillfredsställande, att man har vidtagit särskilda åtgärder för att
undvika onödig tidsutdräkt i de blandade mål som för närvarande är
under handläggning, och att man har för avsikt att i de nya regler angående
förtur som är under utarbetande generellt ange blandade besvärsmål som
sådana mål som bör uppmärksammas särskilt i förturshänseende.
Fel av länsrätt att avvisa ansökan om körkortsingripande på den
grunden att allmänna ombudet i ansökan framställt yrkande
om varning
(Dnr 902-1989)
I en den 6 april 1989 inom ombudsmannaexpeditionen upprättad promemoria
anfördes följande.
I ett ärende här med dnr 271-1989, vilket avslutades den 8 februari 1989,
företeddes handlingarna i ett körkortsmål hos länsrätten i Norrbottens län
med målnummer K 10 —89 E. I målet hade länsrätten den 3 februari 1989
meddelat ett till vederbörande allmänna ombud i körkortsfrågor ställt
beslut med följande lydelse.
Angående visst körkortsingripande mot Roger Ramsell, 450126 — 8439
I en som ansökan om körkortsingripande rubricerad handling yrkar
Ni att rätten meddelar Ramsell varning. Ert yrkande har sålunda
begränsats till att gälla varning. Dylikt yrkande kan inte prövas.
Ert yrkande avvisas.
Länsrätten bör genom remiss anmodas att närmare redogöra för vilka
överväganden som legat till grund för det ifrågavarande avvisningsbeslutet.
Efter remiss inkom lagmannen i länsrätten Tomas Attorps med yttrande
över innehållet i promemorian. Till yttrandet var fogat ett särskilt yttrande
av rådmannen Lars Höijertz, som meddelat det ifrågavarande avvisningsbeslutet.
I det av Tomas Attorps avgivna yttrandet anfördes detta:
Mål om återkallelse av körkort anhängiggörs genom ansökan av allmänt
ombud. Enligt 36 § körkortsförordningen skall allmänna ombudets ansökan
innehålla ett yrkande om att körkortsingripande skall ske. I ansökningen
skall de omständigheter anges som åberopas till stöd för yrkandet och
den eller de bestämmelser som är tillämpliga. Har ansökningen föregåtts
av ett föreläggande om varning enligt 47 a § körkortslagen som inte godkänts
av körkortshavaren eller anser ombudet att varning är en tillräcklig
åtgärd, skall detta upplysningsvis anges i ansökningen.
Allmänna ombudet har i skrivelse till länsrätten ansökt om körkortsingripande
mot Ramsell. Allmänna ombudet har i ansökan yrkat att länsrätten
meddelar en varning på de skäl som anförts i allmänna ombudets
varningsföreläggande. Den omständigheten att allmänna ombudet ”yrkar”
att länsrätten meddelar varning kan inte anses ha medfört att ansökan
utformats på ett sådant sätt att den inte kunnat prövas i sak. Yrkandet om
varning har inte inneburit någon begränsning av länsrättens befogenhet att
återkalla körkortet — om nu återkallelse av körkortet bedömdes som den
riktiga åtgärden. Länsrätten borde sålunda — enligt min uppfattning — ha
prövat ansökan i sak.
JO Ragnemalm yttrade i beslut den 26 april 1989.
Jag kan till alla delar instämma i vad Tomas Attorps anfört i sitt
yttrande, och jag vill i sammanhanget peka på rättsfallet RÅ 1982 2:13,
där regeringsrätten uttalat, att länsrätten vid valet mellan återkallelse och
varning skall vara obunden av det sätt på vilket allmänna ombudet utformat
sin ansökan. Jag måste alltså konstatera, att det var fel av Lars
Höijertz att avvisa allmänna ombudets ansökan om körkortsingripande,
och han kan givetvis inte undgå kritik för detta sitt förfaringssätt.
Central statsförvaltning
Riksgäldskontoret har tillåtit premieobligationsaffär trots
misstankar om att beställningar kunde vara förfalskade. Vid
kontroll, som företagits kort efter leverans, har förfalskning
av namnteckning på beställning uppdagats, men polisanmälan
härom gjordes först ett år senare
(Dnr 1274-1988)
I Dagens Nyheter fanns den 26 maj 1988 införd en artikel med rubriken
”Trots larm om falska fullmakter — Riksgälden tillät artar”.
I artikeln uppgavs bl. a. att riksgäldskontoret i juni 1986 hade låtit en av
sina återförsäljare av premieobligationer, fondkommissionärsfirman Jacobson
& Ponsbach (JAPO), leverera 151 000 obligationer till förvaltningsbolaget
Stammen, företrätt av dess två ägare, trots att man visste om
att de beställningar förvaltningsbolaget hade ingett, 1 510 beställningar,
envar gällande 100 obligationer, kunde misstänkas vara förfalskade. När
riksgäldskontoret kort efter leveransen hade kontrollerat några av beställningarna
hade man enligt artikeln funnit en av sina anställda bland
namnen, men det oaktat hade riksgäldskontoret inte gjort någon polisanmälan
om detta klara förfalskningsfall förrän ett år senare.
JO Ragnemalm inledde på eget initiativ undersökning i saken med
anledning av dessa tidningsuppgifter. Riksgäldskontoret yttrade sig två
gånger efter remiss. Vidare införskaffades bl.a förundersökningsprotokoll
och Sollentuna tingsrätts dom den 23 november 1988. Tingsrätten dömde
de båda ägarna till förvaltningsbolaget Stammen för grovt bokföringsbrott,
brukande av falsk urkund och grovt skattebedrägeri till fängelse två år.
I sitt första remissvar anförde riksgäldskontoret bl. a. följande av särskilt
intresse i detta ärende:
Om vi vid denna tidpunkt skulle ha ingripit och försökt stoppa affären
skulle återförsäljaren (dvs. JAPO, JO:s anmärkning) ha hamnat i en mycket
besvärlig situation. För att infria sitt åtagande enligt ovannämnda
leveransförbindelser att leverera obligationerna till de nya köparna skulle
han ha fått köpa motsvarande obligationer på marknaden till gällande
börskurs. Då kursen på dessa obligationer gick upp kraftigt efter emissionen
skulle det ha medfört en betydande förlust för denne.
På grundval av vad som framkom vid vårt sammanträffande ansåg vi
oss inte kunna bevisa att några oegentligheter hade begåtts, vilket kunde
ligga till grund för ett beslut om att stoppa premieaffären. Ett sådant beslut
skulle ha fått ovan angivna negativa konsekvenser för återförsäljaren. Vid
den sålunda gjorda bedömningen vägde vi även in följande, nämligen att
obligationerna redan levererats till återförsäljaren, att denne redan erlagt
likvid för dem till riksgäldskontoret och att denne enligt egen uppgift för
kundens räkning redan sålt dem till nya köpare.
För att ändå söka bringa klarhet i ärendet begärde vi sedermera in
köpanmälningarna från återförsäljaren. Vid genomgången av dessa kunde
vi omgående konstatera ett fall där namnteckningen var förfalskad. Vi
gjorde därför polisanmälan i saken den 26 maj 1987.
I sitt andra remissvar tilläde riksgäldskontoret bl. a., att en polisanmälan
ändock skedde även om den dröjde väl länge, vilket riksgäldskontoret
beklagade.
JO Ragnemalm anförde i sitt beslut i ärendet den 22 februari 1989 i
bedömningsdelen följande:
Då mötet mellan riksgäldskontoret och JAPO ägde rum den 6 juni 1986
var likvid för premieobligationerna redan inbetald; obligationerna var
levererade till JAPO och till på köpet — ehuru ovisst i vilken utsträckning
— sålda vidare till nya köpare i terminshandel men ännu inte av JAPO
levererade till dessa. Affären var alltså avslutad för riksgäldskontorets
vidkommande, om man betraktar den från ekonomisk synpunkt. Däremot
kunde myndigheten behöva ingripa av etiska skäl. Namnteckningar kunde
vara köpta, vilket enligt myndighetens version hade uppgetts av JAPO vid
mötet. Att namnteckningar var köpta stred mot de föreskrifter som myndigheten
hade meddelat för försäljningen men utgjorde inte något brott.
Mera allvarligt hade det varit om det förekom förfalskade namnteckningar
bland de beställningar som JAPO tagit emot av Stammen. Riksgäldskontoret
gör gällande, att det inte nämndes något härom vid mötet. Även om det
inte uttryckligen sades något om detta då, borde myndigheten ändå ha
förstått, att det kunde förhålla sig så. Det hade då funnits ett starkt intresse
för myndigheten att — om det var möjligt — försöka hindra slutförandet
av obligationsköp, som kunde misstänkas vara byggda på förfalskade
teckningsanmälningar/fullmakter.
När JAPO tog emot beställningarna av obligationer och likvid för dem
från Stammen den 5 maj 1986 och i nära anslutning härtill utfärdade
leveransförbindelser, iklädde sig JAPO ett obligationsrättsligt ansvar att
fullfölja sin del av överenskommelsen, när JAPO fått obligationerna levererade
till sig från riksgäldskontoret, vilket skedde den 28 maj. Något
sakrättsligt skydd för sitt förvärv synes Stammen dock inte ha fått redan
vid avtalets ingående den 5 maj, eftersom JAPO då inte hade obligationerna
i sin besittning; detsamma torde gälla de tredje män, till vilka obligationerna
därefter vidaresåldes (se 53 och 54 §§ kommissionslagen).
Den omständigheten att fem personer förnekat underskriften på ingivna
teckningsanmälningar/fullmakter behövde inte nödvändigtvis innebära att
handlingarna var förfalskade, än mindre att också alla de övriga 1505
handlingarna var förfalskade. Med hänsyn härtill och till de negativa
konsekvenser som en leveransvägran skulle ha fått för JAPO — som
tydligen forst en tid efter mottagandet av beställningarna börjat misstänka
att dessa kunde vara förfalskade — vill jag inte kritisera riksgäldskontoret
för att man inte försökte stoppa affären.
JAPO står inte under JO:s tillsyn. Det är alltså inte min uppgift att
betygsätta JAPO:s sätt att sköta sitt kommissionärsuppdrag i detta fall.
Riksgäldskontoret har dragit den enda möjliga lärdomen av det inträffade,
nämligen att förhållandet mellan riksgäldskontoret och återförsäljarna
måste regleras mer ingående än förut. Detta har skett genom att formella
återförsäljningsavtal har slutits. Jag utgår från att myndigheten har gjort
och kommer att fortsättningsvis göra vad som kan göras för att hindra ett
upprepande.
Riksgäldskontoret har inte någon i författning stadgad skyldighet att till
polis eller åklagare anmäla uppkommen misstanke om brott begånget i
samband med dess verksamhet. Men det ligger i sakens natur — och får
betraktas som en självklarhet — att myndigheten skall göra en anmälan
när det kan misstänkas att brott begåtts i samband med dess verksamhet
med upptagande av obligationslån. Myndigheten har också, mycket riktigt,
verkat för att en anställd gjorde polisanmälan om att hans namnteckning
förfalskats i den aktuella premieaffaren. Denna anmälan gjordes
emellertid först den 26 maj 1987 och således nära ett år efter det att
förhållandet upptäcktes. Den tiden är alltför lång särskilt mot bakgrund av
att riksgäldskontoret hade anledning att misstänka, att det anmälda fallet
utgjorde, så att säga, toppen på ett isberg. Myndigheten borde ha sett till
att denna anmälan gjordes så snart som möjligt eller själv anmält saken
lika skyndsamt. Riksgäldsdirektören står enligt JO-instruktionen inte under
JO:s tillsyn. I detta fall låg emellertid avgörandet i fråga om polisanmälan
uppenbarligen på lägre nivå. Myndigheten som sådan kan därför
inte undgå kritik av mig härför.
Till sist får jag, med anledning av vad riksgäldskontoret uppgett om
mötet den 6 juni 1986, uttrycka min förvåning över att vad som därvid
avhandlades inte finns dokumenterat.
Länsförvaltning
Kritik mot länsstyrelse för utformningen av en i länets författningssamling
intagen kungörelse avseende lokal trafikföreskrift
om transport av farligt gods
(Dnr 108-1988)
JO Ragnemalm anförde i beslut den 5 september 1988 följande.
1 Bakgrund
Till JO inkom i januari 1988 en kopia av en i Malmöhus läns författningssamling
intagen kungörelse, vars huvud upptar författningssamlingens
namn och ordet ”Länsstyrelsen”. Därunder anges löpnummer m. m. och
den dag då kungörelsen utkom från trycket — den 23 december 1987.
Sedan upptar kungörelsen följande:
Kungörelse
om transport av farligt gods i Malmö
utfärdad den 15 december 1987
Länsstyrelsen har den 15 december 1987 meddelat lokal föreskrift, som
innebär att fordon lastade med farligt gods inte får föras i Malmö annat än
på de i beslutet angivna vägarna. De tillåtna vägarna överensstämmer i
stort sett med de s. k. gröna vägarna.
Beslutet träder i kraft den 24 december 1987.
På handlingen hade med maskinskrift noterats synpunkter på detta tillkännagivande.
Anteckningarna var ej undertecknade.
JO ansåg skäl föreligga att föranstalta om utredning i saken.
2 Utredning
2.1 Remiss till länsstyrelsen
Genom remiss inhämtades länsstyrelsens yttrande. Länsstyrelsen hade
därvid att beakta följande, i en inom ombudsmannacxpeditionen upprättad
promemoria angivna förhållanden, nämligen
att innehållet i det ifrågavarande beslutet om lokal trafikföreskrift tydligen
inte fullständigt återges i kungörelsen (jfr Myndigheternas föreskrifter,
handbok i författningsskrivning, utgiven av statsrådsberedningen 1986, s.
22),
att i kungörelsens rubrik myndighetens namn och ordet ”föreskrifter" inte
ingår (se 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725; omtryckt
1984:212, 18 b § ändrad 1985:819) och nämnda bok s. 11),
att i kungörelsens ingress uppgift inte lämnas om det bemyndigande på
vilket länsstyrelsens beslutanderätt grundar sig (se anförda 18 b § och
nämnda bok s. 116),
att kungörelsen inte synes ha utgetts inom den tid innan föreskriften
trädde i kraft som anses godtagbar (se 22 § anförda förordning och nämnda
boks. 127 f).
2.2 Länsstyrelsens svar
I sitt remissvar redovisade länsstyrelsen inledningsvis bakgrunden till den
aktuella kungörelsen sålunda:
Den aktuella lokala trafikföreskriften avsåg ett förbud, med vissa undantag,
att inom ett område av Malmö föra fordon lastade med farligt gods.
Kopia av det kungjorda beslutet den 15 december 1987 om lokal trafikföreskrift
bifogas. Den lokala trafikföreskriften har kungjorts i länets författningssamling
på grund av att vägmärkesförordningen (1978:1001) saknar
förbudsmärke för farliga godstransporter samt med hänsyn till att vägtrafikkungörelsen
(VTK) (1972:603) i 152 § fjärde stycket för sådana fall
föreskriver denna kungörelseform och därvid hänvisar till lag (1976:633)
om kungörande av lagar och författningar. En kungörelse med samma
innehåll togs samtidigt in i åtta ortstidningar enligt bestämmelser i andra
stycket 152 § VTK. Den helt övervägande delen av länsstyrelsens lokala
trafikföreskrifter tillkännages med vägmärken (jfr bl. a. 6 § VMF) och
bekantgörs därför inte genom kungörelse. Länets 20 kommuner meddelar
fler lokala av den typ som enligt VTK skall kungöras och införas i länets
författningssamling.
Kungörelseförfarandet, som länsstyrelsen är ålagd även i ett flertal andra
ärendetyper, är dyrbart och utgör en stor post i länsstyrelsens budget.
Länsstyrelsen bemödar sig därför om att göra kungörelser så kortfattade
och ändå så begripliga som möjligt utan att äventyra rättssäkerheten.
Länsstyrelsen strävar i all sin verksamhet att bedriva den så enkelt, snabbt
och ekonomiskt som möjligt och att undvika onödig byråkrati. Med detta
mål för ögonen utformades den kritiserade kungörelsen så att den skulle
fånga intresset hos den mot vilken förbudet riktar sig och på ett effektivt
och förståeligt sätt informerar om tillkomsten av aktuell lokal trafikföreskrift
och innebörden av denna.
Måhända har länsstyrelsen drivit sina strävanden för långt och inte till
punkt och pricka följt bestämmelser och rekommendationer om utformningen
av författningskungörelser.
Länsstyrelsens svar på de fyra preciserade frågorna innefattade följande:
1. Länsstyrelsens beslut, inklusive bilagan, upptog fyra maskinskrivna A4-sidor. Länsstyrelsen ansåg det inte nödvändigt att ta in hela beslutet med
den aktuella lokala trafikföreskriften i författningssamlingen. Detta ansågs
dessutom alltför dyrbart. Föreskriften riktade sig i första hand till den
krets av personer, som transporterar farligt gods. Länsstyrelsen ansåg det
därför tillräckligt att vid tillkännagivandet av föreskriften hänvisa till
beslutet med den lokala trafikföreskriften och som information ange vilka
vägar, som fick trafikeras, de s. k. gröna vägarna. Denna benämning är väl
känd bland chaufförer, administratörer och andra berörda. Det ”gröna
vägnätet” är den beteckning, som i stor utsträckning används i landet för
att ange vilka vägar, som rekommenderas (i Malmös fall tillåts) för färd
med tunga fordon dvs. de fordon som vanligen används för farliga godstransporter.
Bestämmelser som avser det ”gröna vägnätet” i tätorterna är
sedan många år införda i den länets författningssamling (med tillhörande
kartor), som utfärdas årligen enligt föreskrift i 157 § VTK. Kartan tillhandahålls
dessutom i Malmö bl. a. i hamnarna.
2. I den åberopade handboken Myndigheternas föreskrifter etc rekommenderas
att rubriken till en ny författning bör vara kort. Ordet länsstyrelsen
finns med i författningssamlingens huvud och återkommer som första
ord i kungörelsens text. Om 18 b § författningssamlingsförordningen troget
skulle ha följts blev rubrikens lydelse följande: Länsstyrelsens föreskrift
om lokala trafikföreskrifter för transport av farligt gods. Önskemålet
från länsstyrelsens sida var att komprimera rubriken så att orden ”transport
av farligt gods” framträdde tydligt och fångade uppmärksamheten
hos den som är berörd av beslutet. Länsstyrelsen tillstår att önskemålet
dessvärre inte är förenligt med 18 b §.
3. I enlighet med ovan relaterade strävanden har länsstyrelsen i kungörelsen
utelämnat uppgiften om bemyndigandet. Detta borde ha skett.
4. Kungörelsen utfärdades den 15 december 1987 och utkom från trycket
den 23 december. Detta överensstämmer inte med bestämmelsen i 22 §
författningssamlingsförordningen att författning om möjligt skall utges så
att den är författningssamlingens abonnenter till handa i god tid innan den
träder i kraft. Anledningen till att länsstyrelsen beslöt, att föreskriften
skulle träda i kraft dagen efter det att kungörelsen kom ut av trycket, var
ett starkt önskemål från kommunens sida att så snart som möjligt få ett
förbud mot transport av farligt gods till skydd för sjukhusområdena i
centrala Malmö. Ett önskemål som ansågs mycket beaktansvärt.
Avslutningsvis beklagade länsstyrelsen, att kungörelsen sålunda var behäftad
med vissa brister. Länsstyrelsen hade därför beslutat att omgående
göra en översyn av rutinerna kring utgivandet av länets författningssamling.
3 Den rättsliga regleringen
Enligt 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
skall enligt huvudregeln författningar, som har beslutats av myndigheter
under regeringen, kungöras enligt denna lag; med författningar avses förutom
lagar och förordningar andra rättsregler, som i 8 kap. regeringsformen
betecknas som föreskrifter. Från den i lagen föreskrivna och i det
följande nämnda ordningen för kungörande stadgas i 2 § vissa undantag,
som emellertid saknar tillämplighet i det aktuella fallet. (Ett av undantagen
gäller en stor del av de lokala trafikföreskrifterna; jfr 152 § fjärde
stycket vägtrafikkungörelsen, 1972:603, och vägmärkesförordningen,
1978:1001.) För kungörande av författningar skall enligt 3 § finnas bl. a.
en författningssamling för varje län. Författning, som beslutas av länsstyrelse
eller av annan regional eller lokal statlig myndighet som är underordnad
regeringen, skall enligt 9 § i allmänhet kungöras i författningssamlingen
för det län inom vilket myndigheten har sitt säte. Länets författningssamling
utges genom länsstyrelsens försorg.
Ytterligare bestämmelser i ämnet har meddelats i författningssamlingsförordningen
(1976:725). Enligt denna förordning gäller bl. a. följande.
Länets författningssamling skall ha samma format som Svensk författningssamling
(SFS) och likartad typografisk utformning (16 §). Rubriken
till författning, som beslutats av myndighet under regeringen, skall innehålla
myndighetens namn och ordet ”föreskrifter”. 1 ingressen till författningen
skall uppgift lämnas om det bemyndigande på vilket myndighetens
beslutanderätt grundar sig (18 b §). För varje författning anges på bladets
första sida dagen då den har utkommit från trycket. Författning tilldelas
ett löpnummer, som består av årtal och ett nummer som är löpande för
kalenderår och åtskiljes från årtalet genom kolon. Författning kan dessutom
ges en sakbeteckning som visar dess ämnestillhörighet (20 §). Författning
som kungöres i författningssamling skall om möjligt utges så att den
är författningssamlingens abonnenter till handa i god tid innan den träder i
kraft (22 §).
4 Bedömning
4.1 Allmänt
Länsstyrelsen framför i remissvaret vissa synpunkter på hur dess verksamhet
i allmänhet och kungörelseförfarandet i synnerhet bör tillgå. Särskilt
framhäves kostnadsaspekten, vilken föranlett länsstyrelsen att göra kungörelserna
så kortfattade som möjligt; den kritiserade kungörelsen hade mot
denna bakgrund utformats så att den skulle fånga intresset hos adressaterna
och på ett effektivt och förståeligt sätt informera om tillkomsten av den
aktuella lokala trafikföreskriften och innebörden av denna.
Härtill vill jag säga följande. I och för sig vällovliga strävanden att
åstadkomma en ekonomisk och ”obyråkratisk” förvaltning får inte innebära,
att man förlorar blicken för ändamålet med stadgade formkrav.
Länsstyrelsen tycks — som jag närmare utvecklar nedan — i sitt remissvar
bortse från de grundläggande element som uppbär kungörandeförfarandet.
Den föreskrivna ordningen för kungörande av normbeslut avser inte endast
att tillgodose ett mera allmänt informationsbehov eller att göra medborgarna
uppmärksamma på att viss reglering genomförts; om så vore
fallet, kunde möjligen en kort notis om beslutets huvudsakliga innehåll
vara nog, varvid den av beslutet mera intresserade eller direkt berörde fick
hänvisas till annan källa för att få del av beslutets fullständiga innehåll.
Kungörandet i författningssamling har en speciell rättslig betydelse, som
ställer betydligt högre krav på precision och fullständighet. Som föredragande
statsrådet anförde i propositionen om kungörande av lagar och
andra författningar är en författning i princip inte bindande förrän den har
kungjorts, varför allvarlig underlåtenhet att följa gällande kungörandeföreskrifter
torde medföra, att den inte blir gällande; mindre allvarliga
brister torde i allt fall få konsekvenser beträffande möjligheterna att ådöma
straff för överträdelse av föreskrift i författningen. (Prop. 1975/76:112
s. 59 f., 61; ang. principen om att ”författningar inte blir gällande förrän de
bringats till allmän kännedom inom landet genom publicering i härför
stadgad ordning”, se även SOU 1984:14 s. 115.) Det är alltså ytterst
rättssäkerhetsskäl som ligger bakom kraven på kungörande i särskild ordning;
medborgarna skall inte riskera att drabbas av straff, vitesförelägganden
eller andra betungande påföljder, förrän de på fastställt sätt fått
kännedom om reglerna. Den andra sidan av saken är, att de tillämpande
organen har att hålla sig till de regler som kungjorts på föreskrivet sätt.
Mot denna bakgrund är det givet, att bestämmelserna om kungörande av
författningar måste strikt iakttagas; åtminstone då det gäller de centrala
momenten saknas utrymme för att av kostnadshänsyn eller för undvikande
av ”onödig byråkrati” tumma på dessa regler.
Jag behandlar fortsättningsvis de för länsstyrelsen särskilt påpekade
omständigheterna beträffande den aktuella kungörelsen i fyra avsnitt avseende
de lokala trafikföreskrifternas innehåll (4.2), kungörelsens rubrik
(4.3), uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt
grundar sig (4.4) samt tidpunkten för föreskrifternas ikraftträdande
(4.5). Bedömningen avslutas med några slutord (4.6).
4.2 Innehållet
Vad gäller den centrala frågan om innehållet i de lokala trafikföreskrifterna
kan konstateras att normbeslutet inte återgavs fullständigt i kungörelsen.
Förutom uppgift om det för länsstyrelsen gällande bemyndigandet (se
4.4) saknas här dels en bestämning av vad som avses med ”farligt gods”,
dels en exakt beskrivning av det geografiska område inom vilket transportförbudet
skulle gälla.
Av länsstyrelsens remissvar framgår att det inte är fråga om något
oavsiktligt eller tillfälligt misstag. Frågan har tvärtom övervägts i det
aktuella ärendet. Dessutom ger yttrandet vid handen, att beslut av typ
föreskrift även i andra fall kan ha beskurits vid kungörandet i länets
författningssamling.
Det rör sig här om en principiellt betydelsefull och därför särskilt anmärkningsvärd
brist i ärendets handläggning. Bristen är av den karaktär,
att det kan ifrågasättas om det över huvud är möjligt att på basis av de i
kungörelsen lämnade uppgifterna beivra överträdelser av de beslutade
föreskrifterna. Det är högst förvånande, att länsstyrelsen hyser den uppfattningen,
att dess föreskrifter kan kungöras i beskuret och omskrivet
skick. Fråga är ju här om en författningspublicering av i princip samma
slag som den som — likaså enligt reglerna i 1976 års kungörandelag — sker
i SFS med avseende på författningar utfärdade av regeringen. De i förevarande
lagstiftning berörda författningssamlingarna utgör den grundläggande
och rättsligt relevanta — den principiellt, om än inte alltid i praktiken,
viktigaste — upplysningskällan för den allmänhet till vilken föreskrifterna
riktar sig.
Det kan här tilläggas, att statsrådsberedningens handbok i författningsskrivning
(s. 22) — till vilken hänvisats i remissen till länsstyrelsen —
lämnar myndigheterna klart besked i frågan:
Att myndigheternas föreskrifter i princip alltid skall kungöras i en författningssamling
innebär emellertid också att en myndighet får se till att dess
föreskrifter i sin helhet tas in i författningssamlingen. Det räcker inte att i
författningssamlingen bara informera om att föreskrifterna finns. Den
intresserade skall kunna gå till författningssamlingen för att få reda på
innehållet i de föreskrifter som myndigheten har beslutat.
De förklaringar länsstyrelsen lämnat till sättet att utforma kungörelsen
påfordrar vissa ytterligare kommentarer. Länsstyrelsen hänvisar här till
kostnaderna för kungörandet av beslutet; man gör också gällande, att
kretsen av direkt berörda personer var begränsad, och att adressaterna
hade särskilda förutsättningar att förstå kungörelsen så som den utformats.
Vad länsstyrelsen sålunda anfört saknar emellertid, som tidigare antytts,
betydelse enligt författningskungörandelagen. Däremot spelar kostnadsaspekten
och andra hänsyn, som kan föranleda beskärning och bearbetning
vid kungörande av myndigheternas beslut, en roll vid tillämpningen
av en annan lag, nämligen lagen (1977:654) om kungörande i mål och
ärenden hos myndighet m. m. Detta kommer till uttryck i den i anslutning
till sistnämnda lag utfärdade kungörandeförordningen (1977:827), vars 1 §
föreskriver, att där avsedd kungörelse bör vara kortfattad och enkelt och
klart skriven. 1977 års lag reglerar i lag eller annan författning föreskrivet
kungörande av beslut eller annan åtgärd i bl. a. ortstidning, och den avser
uttryckligen (1 § andra stycket) inte kungörande av författning, varom det
aktuella ärendet ju handlar.
Förklaringen till att länsstyrelsen här kommit att beakta moment, som
inte är relevanta enligt den tillämpliga lagstiftningen, är måhända att söka
i det förhållandet, att enligt 11 § i 1976 års författningskungörandelag vissa
i 1977 års kungörandelag meddelade bestämmelser om införande i ortstidning
skall ha motsvarande tillämpning på föreskrivet kungörande av författning
i sådan tidning. Bestämmelserna aktualiseras här genom att det i
152 § vägtrafikkungörelsen stadgas, att föreskrifter som inte skall utmärkas
genom vägmärken införs i ortstidning. Det vill synas som om länsstyrelsen
råkat i den villfarelsen, att det vid kungörande av författningar i
författningssamling, vilket alltså regleras i 1976 års lag, finns utrymme för
sådana avvägningar mellan olika hänsyn till lämplighet, ändamålsenlighet
och kostnader som får ske vid kungörande av andra slags beslut i tidningar
enligt 1977 års lag. Om länsstyrelsen på detta sätt blandat samman regler
med olika tillämpningsområden, måste det betraktas som synnerligen
allvarligt.
4.3 Rubriken
Enligt 18 b § författningssamlingsförordningen skall i ett fall som det
aktuella rubriken till författningen innehålla myndighetens namn och ordet
”föreskrifter”. Länsstyrelsen medger, att denna bestämmelse inte korrekt
iakttagits, men anför lämplighetsskäl för det i strid med bestämmelsen
praktiserade förfarandet. Härtill vill jag säga, att länsstyrelsen naturligtvis
har att följa de i förordningen stadgade direktiven, vilka får förutsättas
bygga på rationella skäl, även innefattande lämplighetshänsyn. (Ang. den
senaste ändringen av 18 b §, se regeringens förordningsmotiv 1985:5.) Det
tillkommer inte länsstyrelsen att utifrån andra värderingar i sin tillämpning
göra avvikelser från regleringen. Jag noterar också, att länsstyrelsen
även i förevarande hänseende gör bedömningar (”fångade uppmärksamheten”
etc), som snarare är på sin plats vid kungörande enligt 1977 års lag;
jfr vad jag anfört ovan med avseende på författningens innehåll.
1 sammanhanget kan tillfogas att länsstyrelsen på en annan punkt avvikit
från den i statsrådsberedningens handbok (s. 11) rekommenderade
ordningen. I enlighet därmed bör efter rubriken sättas ”semikolon och på
ny råd anges den dag myndigheten beslutade föreskrifterna. Ordet beslutade
bör användas, inte utfärdade eller meddelade”. Jag ser för min del inte
något skäl för att rekommendationen inte skulle följas.
4.4 Bemyndigandet
En ytterligare punkt rörande kungörelsens utformning avser avsaknaden
— i en ingress — av uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens
beslutanderätt grundar sig. Inte heller i detta avseende har länsstyrelsen
följt gällande föreskrifter, och dess bevekelsegrunder synes också här härröra
från missuppfattning om ändamålet med kungörande i författningssamling.
Det kan tilläggas, att kungörelsen också avviker från handbokens rekommendationer
om hur en ingress bör utformas. ”1 regel bör ingressen utgöra
en separat mening skild från författningstexten”, heter det sålunda (s.
116), och i anslutning härtill ges följande exempel: ”X-verket föreskriver
följande med stöd av 10 § y-förordningen (1985:000)”.
4.5 Tiden
I ärendet har också uppmärksammats det förhållandet, att kungörelsen
utgavs mycket kort tid — en dag — innan föreskrifterna trädde i kraft.
Enligt 22 § författningssamlingsförordningen skall en författning av aktuellt
slag ”om möjligt” utges så att den är samlingens abonnenter till handa
”i god tid” innan den träder i kraft. Länsstyrelsen gör inte gällande, att det
i bestämmelsens mening inte varit ”möjligt” att disponera över aktuella
tidpunkter så att normen uppfylldes. I stället hänvisas till att starka önskemål
från kommunalt håll drev fram denna handläggning. Yttrandet innehåller
inte sådana detaljerade uppgifter, att jag med full säkerhet kan
bedöma de skäl som legat bakom länsstyrelsens ställningstagande i berört
hänseende. Jag anser det dock inte nödvändigt att genom ytterligare utredningsåtgärder
skaffa underlag för en mera definitiv bedömning utan nöjer
mig med att konstatera, att mycket tyder på att länsstyrelsen inte heller på
denna punkt kan anses ha uppfyllt föreskrifterna för kungörande av författningar.
Det är självklart, att de regler som avses skola tillgodose allmänhetens
möjligheter att rätta sig efter beslutade föreskrifter är av central
betydelse. (Hithörande frågor behandlas i statsrådsberedningens handbok
s. 127 fT.)
4.6 Slutord
Länsstyrelsen har i sitt remissvar medgivit och beklagat, att den aktuella
kungörelsen var behäftad med vissa brister. Med anledning härav har
länsstyrelsen beslutat att omgående göra en översyn av rutinerna kring
utgivandet av länets författningssamling.
Jag anser den annonserade översynen ytterst befogad. Som framgår av
vad jag ovan anfört är emellertid bristerna av allvarligare och mera djupgående
slag än vad som enligt remissvaret tycks föresväva länsstyrelsen.
Klara avsteg från gällande författningsreglering har framkommit, och länsstyrelsens
grundläggande inställning till den ytterst i rättssäkerhetens intresse
tillkomna regleringen — som man av olika lämplighetsskäl tycks
anse sig kunna tumma på — synes betänklig. Om länsstyrelsen, som dess
argumentation ger intryck av, vid utfärdandet av sina författningar stött
sig på en i detta sammanhang icke tillämplig lag (1977 års lag om kungörande
i mål och ärenden hos myndighet), är detta naturligtvis allvarligt.
Jag förutsätter, att länsstyrelsen vid sin översyn beaktar inte bara de
brister man enligt remissvaret numera är medveten om utan också den
kritik jag framfört i detta ärende.
Fråga om lämpligheten av att länsstyrelse i fullföljdshänvisning
intagit upplysningar angående förvaltningslagens regler om
omprövning (självrättelse) av beslut. Informationen har i aktuellt
fall ansetts missvisande
(Dnr 900-1988)
Vid JO:s inspektion av länsstyrelsen i Kronobergs län i februari 1988
antecknades i protokollet bl. a. följande.
2.1.7 Det iakttogs att i vissa ärenden den fullfoljdshänvisning som, genom
hänvisning till formulär av viss beteckning, t. ex. 1 b och 10 a, knutits till
det meddelade beslutet hade följande lydelse i den del som här närmast är
av intresse. (Här återgiven med komponenter från både 1 b och 10 a.)
”Om Ni är missnöjd med beslutet kan Ni överklaga det genom skrivelse
till regeringen, bostadsdepartementet/kammarrätten i Jönköping. Ni skall
dock skicka in skrivelsen till länsstyrelsen i Kronobergs län, 35186 Växjö,
eftersom länsstyrelsen kan komma att ompröva beslutet.”
Formuläret innehåller tydligen en motivering till den genom nya förvaltningslagen
(1986:223) införda ordningen att skrivelser med överklaganden
skall ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (23 §). Vid
samtal med företrädare för juridiska enheten framkom bl. a. att formuläret
avviker från de exempel på fullfoljdshänvisning som länsstyrelsernas organisationsnämnd
(LON) lämnat enligt ett särtryck ”Att handlägga ärenden”
ur Språk- och skrivregler (1986). Det konstaterades att dessa exempel, som
liksom länsstyrelsens aktuella formulär genom sin utformning underströk
den nämnda nyordningen, också innehöll motivering för denna — dock
med annan inriktning än länsstyrelsens. LON:s exempel anger i detta
hänseende sålunda: ”Den ordningen har kommit till främst för att snabba
upp handläggningen. Länsstyrelsen kan nämligen då, samtidigt med Ert
överklagande, sända sina handlingar till regeringen/kammarrätten, eftersom
regeringen/kammarrätten kommer att behöva ha tillgång till dem.”
JO Ragnemalm lät till protokollet anteckna följande. I förarbetena till
förvaltningslagen (1986:223) anges flera skäl till nyordningen. Förutom de
nya reglerna om omprövning hos beslutsinstansen nämns också ”andra
fördelar. Överinstansen slipper arbetet med att rekvirera handlingar från
beslutsmyndigheten. Det blir lättare att spåra otydliga klagomål och avgö
-
ra vilka ärenden de hör till. Handlingarna kommer snabbare till överinstansen.
Beslutsmyndigheten kan också lättare och snabbare avgöra om
beslutet har vunnit laga kraft och kan verkställas eller inte.” (Prop.
1985/86:80 s. 43 och 73.) - Det är förståeligt, att länsstyrelsen av olika
skäl inte velat ta LON:s exempel till mönster. Om det över huvud kan
anses befogat att i fullföljdshänvisningen gå in på lagstiftarens skäl för
nyordningen — något som kan ifrågasättas — är det av vikt att informationen
blir helt korrekt. Det kan ifrågasättas, om inte länsstyrelsens modell
dels alltför snävt och därmed oriktigt anger bakgrunden till den ordning
som skall iakttas, dels är ägnad att föranleda missförstånd under ogynnsamma
omständigheter; en part skulle t. ex. kunna få uppfattningen, att
ingivningsstället får bero av huruvida han önskar omprövning eller inte.
Det kan också ifrågasättas, om inte länsstyrelsens formulär i det berörda
hänseendet innebär ett tillskott av risker för misstag i handläggningen.
Formuläruppsättningen synes nämligen ha differentierats med hänsyn till
om-omprövningsskyldighet överhuvudtaget kan komma att föreligga.
Denna beror ju enligt 27 § förvaltningslagen på ett flertal olika omständigheter,
bl. a. på om länsstyrelsen varit första instans i saken. Det iakttogs,
att länsstyrelsen vid meddelande av beslut som besvärsinstans lämnat
fullföljdshänvisning enligt formulär 10 a, dvs. med det berörda tillägget
om att länsstyrelsen kan ompröva beslutet (t. ex. i beslut 1987-03-19, dnr
11.44-1436-86).
Efter remiss inhämtades länsstyrelsens yttrande över vad som anförts i
protokollet. Remissvaret innefattade bl. a. följande.
När länsstyrelsen skulle utarbeta nya fullföljdshänvisningar var målet att
de skulle vara kortfattade och lättlästa samtidigt som de skulle vara så
informativa som möjligt.
Vid en gemensam överläggning med planeringsavdelningens samtliga
enhetschefer uttrycktes farhågor för att det förhållandet att överklagandet
skulle ställas till en myndighet men ges in till en annan skulle framstå som
obegripligt och ologiskt för dem som ville överklaga länsstyrelsens beslut.
För att ge en ”naturlig” förklaring och för att även informera om omprövningsmöjligheten
valdes den nu påtalade formuleringen. Samma formulering
användes även av allmänna enheten.
Ganska omgående upptäcktes att den sålunda utformade fullföljdshänvisningen
var helt felaktig när länsstyrelsen meddelade beslut som överinstans,
vilket företrädesvis förekommer i de ärendegrupper som handläggs
på juridiska enheten. När länsstyrelsen meddelade sådana beslut, ströks
till att börja med de inte tillämpliga formuleringarna i fullföljdshänvisningen.
Så var fallet även i det i inspektionsrapporten, omnämnda ärendet
11.44-1436-86, vilket framgår av beslutskopian i akten.
Inom juridiska enheten differentierades sedan fullföljdshänvisningarna
ytterligare genom att särskilda hänvisningar för beslut i besvärsärenden
togs fram.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 10 oktober 1988 bl. a. följande.
I de vid inspektionen iakttagna formulären till fullföljdshänvisningar
angavs att den skrivelse varigenom länsstyrelsens beslut överklagades hos
regeringen resp. kammarrätten skulle skickas in till länsstyrelsen, ”eftersom
länsstyrelsen kan komma att ompröva beslutet”. Länsstyrelsen har i
yttrandet anfört, att det här citerade tillägget valts för att ge en förklaring
till den genom den nya förvaltningslagen (1986:223) tillskapade ordningen
6 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
för ingivande av överklaganden och även för att informera om omprövningsmöjligheten.
Formuleringen var i sitt sammanhang missvisande av det skäl som
berörts i protokollet. Jag vill här också hänvisa till vad jag uttalat i
protokoll över en i mars 1988 företagen inspektion av länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län (avseende följande passus i formulär till fullföljdshänvisning:
”Länsstyrelsen bedömer först om länsstyrelsen själv
skall ändra beslutet. 1 annat fall överlämnar länsstyrelsen ärendet till
— för provning.”):
Bestämmelserna i 21 § förvaltningslagen om underrättelse om beslut ålägger
i nu aktuellt hänseende inte myndigheten annat än att ge part underrättelse
om hur han kan överklaga beslut, som gått honom emot; sådan
underrättelse skall även innefatta uppgift om avvikande meningar, som
antecknats i samband med beslutet. Myndigheten är alltså enligt stadgandet
inte skyldig att informera om innebörden och konsekvenserna av
omprövningsreglerna. Inte heller kan ett sådant åliggande anses framgå av
den allmänna servicebestämmelsen i 4 §, som knappast syftar till att utfylla
bestämmelser, vilka — som 21 § — direkt och uttryckligt reglerar myndighetens
skyldigheter i en viss handläggningssituation. Därmed är naturligtvis
inte sagt, att det saknas utrymme för myndigheten att lämna ytterligare
upplysningar i lämplig omfattning. Ett grundläggande krav är självfallet
därvid, att informationen är korrekt, men den måste också vara i någon
rimlig mening behövlig och utformad så, att den inte är ägnad att vilseleda
den i juridikens irrgångar inte alltid så bevandrade enskilde. 1 och för sig
aktningsvärda strävanden att erbjuda medborgarna god service kan få
motsatt effekt, om inte viss återhållsamhet iakttages. Jag gör inte gällande,
att länsstyrelsen i berört avseende handlat felaktigt, men jag vill peka på
några risker med det praktiserade förfarandet och skissera ett enligt min
mening bättre alternativ.
Uttrycket "länsstyrelsen bedömer först om länsstyrelsen själv skall ändra
beslutet” är naturligtvis i och för sig korrekt, om ”skall” läses som
”(enligt 27 § förvaltningslagen) måste”. Det kan emellertid också komma
att uppfattas så, att länsstyrelsen först mera allmänt avser att bedöma, om
det kan föreligga skäl för omprövning. Den fulla innebörden av informationen
framkommer i vart fall först då man skaffar sig kännedom om
innehållet i 27 § förvaltningslagen med alla de begränsningar som gäller för
länsstyrelsens skyldighet att företa omprövning. Enligt min mening riskerar
man med den använda formuleringen, att den enskilde bibringas en
helt felaktig bild av frekvensen av sådana situationer där en omprövning
verkligen blir aktuell; han kan rimligen inte inse, att detta kräver, att
beslutet är uppenbart oriktigt etc. Det kan vidare ifrågasättas, om inte
upplysningen lider av den bristen eller ensidigheten att, när nu ändringsmöjligheten
uppmärksammas, man inte också berör den mera omfattande
befogenheten att ompröva beslut — låt vara att det just i en litispendenssituation,
varom här är fråga, inte torde vara någon större skillnad mellan
vad myndigheten kan göra och vad den enligt 27 § skall göra. (Helt
annorlunda förhåller det sig i en s.a.s. normal omprövningssituation, där
besvär inte anförts; se Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 5
uppl. 1987, s. 85 — 91.) Likaså förbigås det fallet att länsstyrelsen ändrar
beslutet på annat sätt än klaganden begärt (se 28 §).
Jag har hur som helst svårt för att finna något verkligt behov av information
om omprövningsförfarandet i en besvärshänvisning. Det kan visserligen
hävdas, att klaganden kan bli förbryllad, om hans överklagande inte
leder till någon prövning i den högre instans till vilken han ställt sina
besvär. Mot detta kan emellertid invändas att denna förvåning — om den
till äventyrs skulle inställa sig — torde vara tämligen uthärdlig med tanke
på att förutsättning för att situationen skall uppkomma är, att beslutsmyndigheten,
länsstyrelsen, ändrat sitt beslut exakt som klaganden begärt. Vill
man undvika att sätta myror i huvudet på klaganden — och det bör man
naturligtvis — finns ju möjligheten att i förekommande fall i stället lämna
en förklaring i länsstyrelsens beslut om ändring efter omprövning. En sådan
ordning torde tillgodose länsstyrelsens strävan att lämna god service och
samtidigt både underlätta länsstyrelsens arbete och utesluta risken för att
informationen missförstås. Det bör understrykas, att ändring efter omprövning
enligt 27 § inte torde bli alltför ofta förekommande; förhoppningsvis
inträffar det t. ex. mera sällan, att länsstyrelsens beslut är ”uppenbart
oriktigt” — åtminstone av annan anledning än att nya omständigheter
tillkommit.
Sammanfattningsvis vill jag sålunda inte rikta någon kritik mot länsstyrelsen
för dess utformning av besvärshänvisningarna i berört avseende.
Jag har emellertid velat peka på vissa risker med det praktiserade förfarandet
och anvisat ett enligt min mening lämpligare alternativ.
Kritik mot länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) för utformningen
av formulär till fullföljdshänvisning m. m.
(Dnr 901-1988)
Vid JO:s inspektion av länsstyrelsen i Kronobergs län i februari 1988
gjordes vissa iakttagelser rörande utformningen av fullföljdshänvisningar.
I samband därmed nämndes i inspektionsprotokollet att länsstyrelsen i det
aktuella sammanhanget haft tillgång till ett särtryck ”Att handlägga ärenden”
ur Språk- och skrivregler (1986), utgivna av länsstyrelsernas organisationsnämnd
(LON). I det i protokollet därnäst följande avsnittet antecknades
följande.
2.1.8 I samband med den i föregående punkt berörda granskningen iakttogs
att de i LON:s nämnda publikation iakttagna exemplen på fullföljdshänvisning
innehöll bl. a. också följande. ”Länsstyrelsen måste ha fått Ert
brev inom tre veckor från den dag Ni fick beslutet i Er hand, annars kan
Ert överklagande inte tas upp.”
Denna, tydligen till konkretion syftande, formulering skiljer sig till
ordalydelsen från utformningen av besvärstidsregeln i 23 § förvaltningslagen
(”...från den dag då /klaganden/ fick del av beslutet.”) Är formuleringen
godtagbar med tanke på situationer där part har ombud (jfr 9 § förvaltningslagen
och 11 § delgivningslagen, 1970:428) eller, vid delgivning, denna
skett på annat sätt än ”genom att den som sökes för delgivning själv har
mottagit handlingen i huvudskrift eller styrkt avskrift eller styrkt kopia
oavsett på vilket sätt den kommit honom till handa.” (19 § delgivningslagen)?
Efter
remiss avgav LON följande yttrande.
Utöver den fråga som JO ställer rörande fullföljdshänvisningen har JO
ifrågasatt det befogade i att informera allmänheten om viss nyordning.
Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) vill därför inledningvis anföra
följande.
Språkvården är en viktig del i arbetet med att förbättra myndigheternas
service till allmänheten. Det är också viktigt för rättssäkerheten att medborgarna
förstår vad myndigheterna skriver. Informationsdelegationen
har i sitt betänkande (SOU 1984:68) beträffande den skriftliga samhällsinformationen
sagt att den skall vara begriplig, dvs. ”de texter som är
avsedda för allmänheten måste befrias från svårbegripligt juridiskt specialistspråk
och från byråkratjargong. Blanketter och formulär bör testas
innan de mångfaldigas. Tonläget måste vara vardagligt och mänskligt utan
att därför bli barnsligt och nedlåtande.”
Språkvårdsutredningen, som tillsattes i oktober 1983, delade delegationens
uppfattning och föreslog sedermera i sin rapport (se nedan) att en
särskild regel om språket skulle tas in i förvaltningslagen. Härom anförde
föredragande statsråd i propositionen 1985/86:80 om ny förvaltningslag
bl. a. följande.
”De svårigheter som enskilda f. n. ställs inför i sina kontakter med
myndigheterna beror ofta på att den språkliga utformningen av myndigheternas
skrivelser och beslut är mindre god. ... Av lagtexten bör det därför
också framgå att myndigheterna skall uttrycka sig så lättbegripligt som
möjligt. Mitt förslag på denna punkt ligger i linje med vad språkvårdsutredningen
har föreslagit i sin rapport (Ds C 1985:3) Klarspråk - en grund
för god offentlig service. De nu nämnda föreskrifterna bör ges en framträdande
plats i lagen, lämpligen först bland de regler som enbart gäller
handläggningen av ärenden.”
Föreskrifterna finns i 7 § förvaltningslagen (1986:223).
Mot denna bakgrund har LON ansett det inte bara lämpligt utan också
önskvärt att förklara för den enskilde medborgaren varför han skall adressera
skrivelsen i sitt överklagande till en viss myndighet men skicka eller
lämna in skrivelsen till en helt annan myndighet. Skälet som LON anger i
fullföljdshänvisningen för den nya ordningen är ett av de viktigaste. Det
framgår av texten att det finns flera skäl. Ordvalet i informationen har
dock enligt vad LON erfarit av några jurister uppfattats som alltför vardagligt.
LON är förvånad över JO:s principiella inställning till att allmänheten
ges information av denna typ.
Vad sedan gäller JO:s direkta fråga om viss formulering i LON:s exempel
på fullföljdshänvisning är godtagbar med tanke på vissa situationer
som kan uppstå vill LON anföra följande.
LON har i allt sitt språkarbete anlitat kvalificerade experter. Så har även
skett i detta fall.
Den text som JO nu ifrågasätter lyder: ”från den dag Ni fick beslutet i Er
hand”. Denna formulering kan ses som en modernisering av ”... beslutet
kommit Er tillhanda”. Detta sätt att uttrycka sig ansluter närmast till
delgivningslagens 19 §. Enligt LON:s mening ligger det i sakens natur att
ombud eller biträde som anlitas av klagande, omfattas av den angivna
formuleringen. 23 § förvaltningslagen innehåller heller inget om ombud
eller biträde. Den frågan regleras — som också framgår av remissen — i 9 §
förvaltningslagen.
JO hänvisar i stället till lagtexten som har följande lydelse: ”från den
dag klaganden fick del av beslutet”. Enligt LONs bedömning torde de båda
formuleringarna vid den praktiska tillämpningen av lagstiftningen vara
likvärdiga. Det finns naturligtvis alternativa sätt att uttrycka samma sak
på ett lättbegripligt sätt. Exempelvis kan väl ”... från den dag Ni fick
besked om beslutet...” anses uppfylla kravet på att vara en stilistiskt enkel
och begriplig formulering. LON anser inte att det finns särskilda skäl att i
detta fall rekommendera länsstyrelserna att använda citat ur lagstiftningen
i sina skrivelser till medborgarna. Rent semantiskt kan för övrigt uttrycket
”få del av beslutet” ses som antonym till ”få hela beslutet”.
LON vill slutligen nämna att LON i samverkan med länsstyrelserna har
lagt ner mycket arbete på språkvården. Ett exemplar av LON:s senast
utgivna Språk- och skrivregler överlämnas för kännedom. Den första
utgåvan av Språk- och skrivregler, som utarbetades i samverkan med bl. a.
Svenska språknämnden och dåvarande regeringsrådet Bertil Wennergren,
kom ut redan 1976 och trycktes samtidigt i särskilda upplagor för lantmäteriverket
och statens naturvårdsverk.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 10 oktober 1988 följande.
Ärendet gäller i första hand, huruvida det aktuella exemplet på fullföljdshänvisning
på en central punkt uppfyller de krav på informationens
riktighet som självklart måste ställas. I anslutning härtill uppkommer
frågor om behovet att vid meddelandet av upplysningar av ifrågavarande
slag avvika från de formuleringar som lagstiftaren har valt i författningstext.
Den remitterade frågan gäller beskrivningen av utgångspunkten för beräkningen
av besvärstiden (”överklagandetiden” enligt 24 § förvaltningslagen,
1986:223). Denna utgångspunkt är enligt 23 § förvaltningslagen
normalt ”den dag då klaganden fick del av beslutet”. Med detta uttryck
avses vid delgivning den dag då denna skedde och annars, i överensstämmelse
med stadgad praxis, den dag då klaganden skriftligen fick del av
beslutet genom myndighetens försorg (se prop. 1971:30 s. 417 f. och t. ex.
Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 1987, s.
301 f. resp. 304). Med delgivning skall förstås förfarande enligt delgivningslagen
(1970:428; se bl. a. anförda prop. s. 417).
Den ifrågasatta formuleringen i LON:s exempel, ”den dag Ni fick beslutet
i Er hand”, är givetvis inte missvisande beträffande ett stort antal i
praktiken förekommande fall. Det framgår bl. a. av den allmänna bestämmelsen
i 19 § första meningen delgivningslagen: ”Delgivning har skett
genom att den som sökes för delgivning själv har mottagit handlingen i
huvudskrift eller styrkt avskrift eller styrkt kopia oavsett på vilket sätt den
kommit honom till handa.” (LON har karaktäriserat sin formulering som
en modernisering av det sålunda i 19 § förekommande uttrycket ”kommit
till handa”. Vad jag här och i det följande säger om LON:s formulering har
tillämpning också på den sist citerade.)
Det är emellertid uppenbart, att LON:s uttryckssätt är missvisande i
flera situationer, av vilka en del inte torde vara ovanliga.
Enligt 9 § förvaltningslagen får den som för talan i ett ärende anlita
ombud. Har den med vilken delgivning skall ske ombud i ärendet, bör
handling, som ombudet är behörigt att mottaga, överbringas till ombudet;
om annat ej följer av fullmakt, är ombudet i allmänhet behörigt att mottaga
delgivning av bl. a. beslut (11 § delgivningslagen). Behörigt ombud är
med andra ord den person som i sådant fall skall sökas för delgivning av
bl. a. beslut. Har en handling innefattande beslut kommit ombudet till
handa, har alltså delgivning i enlighet med 19 § delgivningslagen ägt rum
med den vars talan ombudet för. Just genom att LON:s formulering
framstår som så konkret och entydig, innebär den onekligen risk för att
den huvudman som får ögonen på en sålunda avfattad fullföljdshänvisning
missförstår uppgiften om besvärstidens beräkning och agerar utifrån
förutsättningen, att tiden räknas från den senare tidpunkt då han själv fick
beslutet i sin hand. — På liknande sätt kan missförstånd uppkomma även i
fall när ombud underrättas om beslut på annat sätt än genom delgivning —
genom vanligt brev; jfr 21 § tredje stycket förvaltningslagen.
I 19 — 20 §§ delgivningslagen anges efter den ovan redovisade allmänna
regeln ett antal fall, som kännetecknas av att delgivning skall anses ha skett
viss dag, utan att det behöver ha klarlagts, att den som sökes för delgivning
själv har mottagit handlingen. Dessa fall avser bland annat s. k. surrogatdelgivning
och kungörelsedeigivning. Uppenbarligen kan den kategoriska,
konkreta bestämningen ”1 Er hand” förorsaka, att beslutens adressater i
åsyftade situationer kommer att dra felaktiga slutsatser om besvärstidens
beräkning. En mera allmänt hållen formulering, såsom lagens egen, manar
— i motsats till LON:s — adressaten till försiktighet vid hans på upplysningen
baserade handlande.
Det borde vara självklart, att alla risker för missuppfattning av innehållet
i handlingar sådana som de aktuella bör undanröjas. Fullföljdshänvisningar
bör utformas så att de med god marginal avlägsnar sig från vad som
är att bedöma som ”felaktig underrättelse om hur man överklagar” (24 §
förvaltningslagen, 7 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291). Visserligen lider
enligt nämnda lagrum adressaten inte någon rättsförlust om fullföljdshänvisningen
bedöms som felaktig, men det kan inte uteslutas, att andra
intressenters ställning påverkas negativt av att beräkningar, som baserats
på att de vanliga reglerna haft förutsebar effekt i sammanhanget, inte
håller streck. 1 alla händelser bör man naturligtvis förhindra, att försenade
överklaganden skall — med en närmast rutinmässig tillämpning av undantagsbestämmelser
— behöva tas upp till prövning som en konsekvens
enbart av bristfälliga formulär för fullföljdshänvisningar.
På grund av det ovan anförda bedömer jag LON:s aktuella formulering
som inte bara olämplig utan även felaktig. I motsats till LON anser jag, att
lagens ordalydelse i ett sammanhang som detta inte skall undanhållas
underrättelsernas mottagare. Detta hindrar naturligtvis inte, att kompletterande
upplysningar kan lämnas för att förklara vad som i olika situationer
avses med uttrycket ”få del av”.
Jag skall också något beröra de mera allmänna frågor om språkets
begriplighet som LON har aktualiserat i ärendet. — Numera finns, i 7 §
förvaltningslagen, en föreskrift av allmän räckvidd: ”Myndigheten skall
sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt.” Föreskriften måste tillämpas
med urskilning. När myndighetens uppgift är att meddela upplysningar av
typ fullföljdshänvisning, som har bestämd rättslig betydelse, är det ett
oeftergivligt krav att informationen blir helt korrekt. Då det gäller en
modern författningstext, sker detta lämpligen genom att berörd text återges
ordagrant. Om texten någon gång måste anses som mera svårtillgänglig
än innehållet i sig motiverar, kan vissa omskrivningar dock framstå som
påkallade. Sådana åtgärder ställer emellertid stora krav på utförandet, för
att inte förvanskningar av innehållet skall bli följden. För ambitionen att
underlätta förståelsen av myndigheternas skrivelser måste sålunda sättas
bestämda gränser.
Med hänsyn till att LON enligt sitt yttrande tydligen föreställer sig, att
formuleringen ”... från den dag Ni fick besked om beslutet...” skulle utgöra
ett godtagbart alternativt, lättbegripligt, sätt att uttrycka ”samma sak”
som lagtexten, vill jag här inskjuta, att jag vid en i år företagen inspektion
av en byggnadsnämnd stött på denna formulering i besvärshänvisningar.
Jag har därefter i ett beslut (1988-09-07, dnr 952-1988) bedömt saken
enligt följande.
Att använda orden ”fick besked om beslutet” i stället för ”fick del av
beslutet” innebar en klar förvanskning. Uttrycket ”få del av” har i ifrågavarande
rättsliga sammanhang en i praxis etablerad, bestämd innebörd;
det avser följden av ett skriftligt, kvalificerat förfarande för underrättelse
till aktuell person. Ordet ”besked” har här en annan och mera obestämd
innebörd; det lämnar utrymme för varjehanda tolkningar och ger ingen
vägledning beträffande det sätt på vilket adressaten skall ha fått kännedom
om den aktuella handlingen. Enligt nämnda praxis förhåller det sig så, att
enbart faktisk kännedom om ett beslut i regel inte bringar klagotiden att
löpa (se t. ex. Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 1987, s. 304).
Att på denna punkt frångå lagens ordalydelse — vilken för övrigt i förevarande
fall inte kan betecknas som särskilt svårförståelig — vid underrättelser
av nu aktuellt slag får anses som direkt felaktigt.
LON:s utgångspunkt i formuleringsfrågan innebär tydligen, att lagtext på
det hela taget inte duger för informationsändamål: ”LÖN anser inte att
det finns särskilda skäl att i detta fall rekommendera länsstyrelserna att
använda citat ur lagstiftningen i sina skrivelser till medborgarna.” Denna
inställning är av bl. a. följande skäl något förvånande.
Som nämnts har i den nya förvaltningslagen intagits en bestämmelse om
strävan efter lättbegriplighet. Minst av allt i den lagen bör man ha anledning
att vänta sig att möta några onödiga hinder för begripligheten. I det
av LON återgivna partiet ur berörda del av lagmotiven heter det — i den
av LON uteslutna meningen: ”Ålderdomliga, stela och svårbegripliga
formuleringar försvårar läsningen.” Det kan knappast göras gällande, att
uttrycket ”få del av ett beslut” utgör en sådan svårbegriplig formulering. I
vart fall torde uttrycket uppfylla kravet att vara — med hänsyn till de olika
faktorer som inverkar på lagens utformning — ”så lättbegripligt som
möjligt”, för att åter anknyta till propositionen (1985/86:80 s. 24). Att
lagstiftaren ansett uttrycket tjänligt i normalt, nutida skriftspråk framgår
av att det även använts i andra delar av förvaltningslagen — i rubriken till
16 och 17 §§ (”Parters rätt att få del av uppgifter”) och i de i 16 § intagna
bestämmelserna om aktinsyn (”rätt att ta del av det som har tillförts
ärendet” resp. rätten ”att ta del av uppgifter”).
Den i LON:s yttrande och propositionen omnämnda rapporten Klarspråk
synes också ge uttryck för en annan värdering av det moderna
författningsspråkets användbarhet än den av LON företrädda. I ett avsnitt
om språkexperternas verksamhet heter det sålunda: ”Ett starkt motiv
bakom statsrådsberedningens kraftfulla satsning på språkvård har varit att
påverka hela den statliga förvaltningens skrivvanor. Särskilt moderniseringen
av författningsspråket har haft detta syfte. Ett klarare lagspråk gör
det lättare för myndigheterna att skriva begripliga texter till medborgarna;
författningscitat — direkta eller indirekta — är ju viktiga inslag i myndigheternas
texter” (s. 51 f.).
LON har i sitt yttrande inledningsvis, med anknytning till en angränsande
del av det aktuella inspektionsprotokollet, mera allmänt uppehållit sig
vid utformningen av information till medborgarna. Detta avsnitt i yttrandet
utmynnar i att. LON säger sig vara ”förvånad” över vad som anges som
JO:s principiella inställning till information av aktuell typ. LON:s reaktion
är härvidlag helt opåkallad. Någon generell inställning av påstådd innebörd
förmedlas inte alls i protokollet. Vad som där tagits upp är angivna
myndigheters utformning av information i vissa bestämda situationer. Att
jag därvid också kommit in på behovet av information förklaras likaledes
av den typ av situation som förelegat och tagits upp till bedömande.
Jag vill i sammanhanget nämna, att frågan om omfattningen av den
information som lämpligen bör lämnas i samband med fullföljdshänvisningar
ur en speciell aspekt — rörande upplysningar om förvaltningslagens
omprövningsregler — varit föremål för min bedömning i samband med en
annan inspektion (av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län). Resultatet
framgår av det beslut i ärende med dnr 900-1988 (länsstyrelsen i
Kronobergs län) som jag samtidigt nu meddelar och tillställer LON ett
exemplar av.
168
Försvaret
Handläggningen av ärenden om skyldighet för värnpliktig att
utge ersättning för förlorad materiel i vissa fall m. m.
Vid JO Ragnemalms inspektion av Västerbottens regemente, I 20/Fo 61,
den 6 december 1988 aktualiserades särskilt frågor om de värnpliktigas
skyldighet i vissa fall att ersätta förkommen materiel samt om disciplinärt
förfarande i anledning av en sådan förlust. Från regementets sida framhölls
vid ett inledande samtal att dessa frågor var föremål för intensiv
diskussion bland de värnpliktiga. Diskussionen skedde mot bakgrund av
innehållet i en broschyr, som Sveriges Centrala Värnpliktsråd, SCVR,
givit ut och som i denna del upptar följande.
Om Du blir av med eller skadar någon av dina militära persedlar, när är du
då tvungen att betala?
Följande regler gäller
— Anmälan görs på blanketten ”Förlustförteckninganmälan”. Får du en
blankett som heter AFSE ska du absolut inte använda den. AFSEsystemet
gick i graven maj -87.
— För att du ska kunna tvingas betala skall ”synnerliga skäl” föreligga.
Synnerliga skäl innebär i princip att du med flit förstört materiel eller
varit GROVT VÅRDSLÖS. DET ÄR VÄLDIGT SÄLLAN ”SYNNERLIGA
SKÄL” FÖRELIGGER.
— Acceptera aldrig att du blir tvingad till ”frivillig ersättning”.
Diskussionen vid regementet gällde såväl systemet med ”frivillig ersättning”
i sig som den omständigheten, att erläggande av en sådan ersättning
hitintills medfört, att något disciplinförfarande inte inletts i saken.
I samband med en genomgång med regementsledningen i anledning av
vad som framkommit vid granskningen av beslut och andra handlingar
berördes bl. a. ånyo frågorna om de värnpliktigas ersättningsskyldighet
m.m. Från personalansvarigt håll uppgavs därvid bl. a. följande. Den
värnpliktige föreläggs en blankett angående frivillig ersättning i de fall det
anses föreligga synnerliga skäl för att han skall anses ersättningsskyldig.
Frivillig betalning skall inte tas emot, om sådana skäl inte bedöms vara för
handen. Kopplingen mellan ersättningsärendet och frågan, huruvida ett
disciplinförfarande skall inledas i anledning av förlusten, är svårhanterlig.
I princip skall dock inte ett sådant förfarande underlåtas av det skälet, att
den värnpliktige utger ersättning för den förkomna materielen.
Inspektionen avslutades med att JO sammanträffade med ett trettiotal
representanter för de värnpliktiga. Inspektionsprotokollet upptar i den
delen följande.
6. Diskussionen gav vid handen, att det var tämligen vanligt, att
en värnpliktig som förlorat viss materiel fann för gott att erbjuda sig att
betala denna, samt att ersättningen togs emot utan att omständigheterna
kring förlusten dessförinnan utretts. En starkt bidragande orsak till benä
-
genheten att utge sådan ”frivillig” ersättning syntes vara, att den värnpliktige,
enligt den ordning som tillämpas vid regementet, därigenom undgår
att bli föremål för ett disciplinärt förfarande i anledning av förlusten.
Flertalet av de värnpliktiga var dock starkt kritiska till denna ordning, som
enligt deras mening lämnar möjlighet att ”köpa sig fri” från disciplinpåföljd.
De pekade i detta sammanhang särskilt på att ersättningsskyldighet
endast får åläggas en värnpliktig, om det föreligger synnerliga skäl för det,
medan en disciplinpåföljd normalt skall åläggas honom, så snart han gjort
sig skyldig till en disciplinförseelse, som inte är ringa. Den tillämpade
ordningen var enligt deras mening inte förenlig med dessa grundläggande
principer. Även den av SCVR utgivna broschyren berördes på denna
punkt.
1 anledning av vad som härvidlag förekommit lät JO Ragnemalm till
protokollet anteckna följande.
Enligt 8 § LDK skall en krigsman, som uppsåtligen eller av oaktsamhet
åsidosätter vad han på grund av reglementen, instruktioner eller förmäns
order eller i övrigt skall iaktta i tjänsten, åläggas disciplinpåföljd för
disciplinförseelse. I ringa fall skall dock inte åläggas någon påföljd.
Om materiel, som försvarsmakten har utlämnat till en krigsman för
personligt bruk, går förlorad eller skadas, får krigsmannen enligt 56 § LDK
åläggas ersättningsskyldighet enligt skadeståndslagen (SkadestL).
I 4 kap. 1 § SkadestL föreskrivs att arbetstagare är ansvarig för skada,
som han vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, endast i den mån
synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens
ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter.
Med arbetstagare likställs enligt 6 kap. 4 § SkadestL bl. a. värnpliktig.
Förhållandet mellan förutsättningarna för att vid en materielförlust
inleda ett disciplinförfarande mot den värnpliktige och kriterierna för att
han i anledning av förlusten skall anses ersättningsskyldig kan mot bakgrund
av de redovisade bestämmelserna förenklat beskrivas enligt följande.
Ett disciplinärt förfarande skall normalt inledas i anledning av en förlust
— om denna misstänks ha förorsakats av att den värnpliktige uppsåtligen
eller av oaktsamhet åsidosatt vad han skall iaktta i tjänsten. Sedan omständigheterna
kring förlusten klarlagts, har den i ärendet beslutande att ta
ställning till om ärendet skall avskrivas eller om den värnpliktige skall
åläggas disciplinpåföljd.
Inleds ett disciplinärende mot en värnpliktig, och kan det förfarande
som ärendet avser föranleda ersättningsskyldighet för honom, skall enligt
58 § LDK frågan om åläggande av ersättningsskyldighet prövas i disciplinärendet,
såvida inte särskilda skäl talar mot det.
För att ersättningsskyldighet skall anses föreligga fordras, som framgått
ovan, att det föreligger ”synnerliga skäl”. Avfattningen av bestämmelsen
markerar, att ersättningsskyldighet endast skall förekomma i speciella
situationer, där särskilt starka skäl talar för att ersättning bör utkrävas av
den felande (jfr t. ex. NJA 1985 s. 75).
Som framgår av det sagda synes den tillämpade ordningen med s. k.
frivillig ersättning för förlorad materiel inte utan vidare vara förenlig med
bestämmelserna på området.
Regeringens proposition (1985/86:9) om lag om disciplinförseelser av
krigsmän m. m. upptog över huvud inte någon möjlighet för de militära
myndigheterna att besluta om skadeståndsskyldighet för de värnpliktiga.
En sådan ordning, som tidigare gällde, ansågs inte längre erforderlig, då
skadeståndsskyldigheten enligt förslaget skulle bedömas enligt bestämmelserna
i SkadestL (prop. s.86 f.). Bestämmelser härom tillkom, sedan lagutskottet
uttalat sig i frågan. Utskottet anförde bl. a. följande (JuU
1985/86:24, bilaga 2 s. 83-84).
Utskottet vill vidare framhålla att vissa nackdelar kan uppkomma om
ersättningsmålen helt slopas. Antalet fall då ersättningsskyldighet åläggs är
i och för sig mycket begränsat men det förekommer i inte ringa utsträckning
att betalning erläggs frivilligt av de värnpliktiga. Enligt vad som
upplysts av FCF var budgetåret 1983/84 det sammanlagda beloppet som
utdömdes i ersättningsmål 75000 kr. medan 1,5 milj. kr. betalades frivilligt.
Om möjligheten för förbandschefer m.fl. att besluta om ersättningsansvar
slopas kan det som MAK och även FCF framhållit befaras att
benägenheten att betala frivilligt avtar. Som motionären påpekat är vidare
ersättningsbeloppen vid förlust av personlig utrustning i allmänhet så låga
— i genomsnitt 100 kr. enligt FCF — att domstolsprövning i flertalet fall
inte torde komma i fråga. Sammantaget finns det alltså risk för att ett
slopande av ersättningsmålen i fråga om de värnpliktigas ansvar för personlig
utrustning leder till att försvarets kostnader för materielförluster
kommer att öka.
Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för att ersättningsmålen
bör behållas i fråga om materiel som utlämnas för personligt bruk.
Utskottet förordar således att bestämmelser om handläggning av ersättningsärenden
tas in i den nya lagen.
Justitieutskottet anslöt sig till vad lagutskottet uttalat på den punkten (JuU
1985/86:24 s. 62). — Riksdagen antog förslag till LDK i enlighet med vad
justitieutskottet hemställt (rskr 1985/86 :213). Det här återgivna uttalandet
av lagutskottet ger vid handen, att ordningen med s. k. frivillig ersättning
tillämpas vid förbanden i inte obetydlig omfattning, och att lagstiftaren
varit införstådd härmed. Som ovan berörts saknar emellertid detta
system författningsstöd. Det framstår — särskilt om den av de värnpliktiga
här framförda uppfattningen, att ersättningen mottas utan närmare prövning
om skyldighet att utge sådan föreligger, ger en rättvisande bild av dess
tillämpning — närmast som en förtäckt form för försäljning av materiel.
Att det förlorade ofta utgörs av s. k. begärlig egendom är ägnat att förstärka
grunden för ett sådant synsätt.
Saken har emellertid också en annan, allvarligare sida, som de värnpliktiga
särskilt fast sig vid. Det gäller frågan om förhållandet mellan frivillig
ersättning och disciplinförfarande.
Det tycks allmänt förhålla sig så, att en värnpliktig undgår ett disciplinärt
förfarande, om han utger ersättning för det förkomna. En sådan
ordning är, som tidigare berörts, inte förenlig med gällande bestämmelser.
Enligt dessa är ju en disciplinpåföljd närmast den normala reaktionen vid
en av den värnpliktige förorsakad förlust, medan ersättningsskyldighet
endast skall förekomma i särskilda, kvalificerade fall.
De värnpliktiga har uppgett, att det är en allmän uppfattning, att man
kan ”köpa sig fri” från disciplinpåföljd genom att betala, och att det råder
ett utbrett missnöje med den ordningen. Jag har stor förståelse för den
uppfattning de värnpliktiga givit uttryck för. Det finns anledning att se
allvarligt på denna fråga, som ytterst gäller tilltron till myndighetens vilja
och förmåga att garantera, att alla behandlas lika vid tillämpningen av
bestämmelserna i LDK.
Sammanfattningsvis kan jag alltså konstatera, att systemet med s. k.
frivillig ersättning för förlorad materiel är ägnat att inge betänkligheter i
flera avseenden. Uttryckligt författningsstöd saknas. Risk föreligger att de
värnpliktiga förleds att - mer eller mindre - frivilligt utge ersättning i
situationer, där skyldighet till det inte föreligger. Ett disciplinärt förfarande,
som normalt skulle bli följden vid en förlust, kan komma att underlåtas
till följd av att ersättning erläggs frivilligt.
De påtalade olägenheterna synes ytterst ha sin grund i oklarheter i
regelsystemet och i bristande överensstämmelse mellan lagtext och lagmotiv.
Då normgivningsåtgärder kan befinnas påkallade, kommer jag att
tillställa försvarsdepartementet en kopia av detta protokoll för kännedom.
1 den av försvarsstabens rättsavdelning utgivna ”Handbok om militära
disciplin- och ersättningsärenden inom försvarsmakten”, RÄTTS H, förekommer
uttalanden beträffande här aktuella ersättningsfrågor. Uttalandena
överensstämmer med den ordning som för närvarande tillämpas (se
t. ex. s. 113). Jag kommer därför att tillställa också överbefälhavaren ett
exemplar av protokollet för kännedom.
Värnpliktiga under grundutbildning har på mark tillhörig en
militär befattningshavare övats i bl. a. trädfällning. Arrangemanget
har befunnits olämpligt
(Dnr 151 1-1988)
Tidningen Kvällsposten innehöll den 22 juni 1988 en artikel med rubriken
”Värnpliktiga användes som gratis arbetskraft”. I artikeln gjordes gällande
att en kompanichef vid Sydkustens örlogsbas i Karlskrona hade utnyttjat
värnpliktiga för bl. a. skogsavverkning på sin privata mark. Med anledning
av artikeln beslöt JO Ragnemalm inhämta yttrande i saken från örlogsbasen.
Yttrandet och det därtill fogade utredningsmaterialet gav bl. a. vid handen,
att det förelegat svårigheter att inom örlogsbasen genomföra ett
utbildningsmoment avseende trädfällning med motorsåg. Man hade inte
på det egna området tillgång till skog, som var lämplig för ändamålet. För
att detta till trots kunna genomföra sådana övningar vände sig två för
momentet utbildningsansvariga befäl till den i sammanhanget aktuella
kompanichefen med en förfrågan, om övningarna kunde få genomföras på
dennes marker. Efter diskussion om bl. a. lämpligheten av ett sådant
arrangemang lämnade kompanichefen sitt tillstånd. Bataljonschefen sanktionerade
åtgärderna, som endast avsåg ett mindre antal träd.
Andra övningar, som genomförts på kompanichefens mark, hade avsett
borrning i sten, i något fall också sprängning, samt gjutning av en betongplatta
för en byggnad. Byggnadsmaterialet uppgavs ha tillhandahållits av
kompanichefen. Samtliga övningar ingick som moment i. utbildningen av
fältarbetsplutonen.
Chefen för örlogsbasen, CÖrlB S, pekade i yttrandet bl. a. på att det
inträffade hade en direkt koppling till bristen på lämpliga utbildningsbetingelser
för aktuell verksamhet inom ordinarie övningsområden, att berörd
ledningspersonal haft som sin målsättning att genomföra utbildningen
på bästa sätt trots de ogynnsamma förutsättningarna, att utbildningsmålen
i allt väsentligt kunnat uppfyllas samt att den angivna verksamheten
inte hade genomförts i personligt vinningssyfte. Yttrandet avslutades:
CÖrlB S kommer att som utbildningsansvarig chef pröva alla möjligheter
att finna lösningar på det konstaterade problemet med övningsterräng.
Kan den frågan inte lösas tvingas CÖrlB S att till CM anmäla att aktuell
fältarbetsutbildning inte kan genomföras vid förbandet.
1 beslut den 24 januari 1989 gjorde JO Ragnemalm följande bedömning.
Genomförandet av de värnpliktigas utbildning skall självfallet inte vara
beroende av enskildas beredvillighet att tillhandahålla materiel eller annat.
Det ankommer på de utbildningsansvariga att inom ramen för tilldelade
resurser i görligaste mån skapa förutsättningar för en ändamålsenlig
utbildning. 1 den mån enskilds egendom därvid behöver tas i anspråk,
skall detta ske genom särskilda avtal, som träffas mellan därtill behöriga
parter. Arrangemang av det i detta ärende aktuella slaget är direkt olämpliga.
Det räcker här att peka på de oklarheter som kan uppkomma i fråga om
ansvar för en inträffad skada på den utnyttjade egendomen.
Som framgår av vad jag nu anfört är jag kritisk till att övningarna
genomförts på kompanichefens mark. Det förhållandet att den tillämpade
ordningen är ägnad att hos såväl de värnpliktiga som allmänheten väcka
frågor om eventuell personlig vinning förstärker den uppfattningen. — 1
sammanhanget kan jag inte underlåta att sätta ett särskilt frågetecken för
bedömningen, att det också var nödvändigt att förlägga övningen med
cementarbete till den privata marken, låt vara att det förfärdigade byggnadsverket
senare måst rivas, om motsvarande övning i stället förlagts till
örlogsbasens område.
Den nu behandlade frågan är av visst principiellt intresse inom försvaret.
Jag kommer därför att tillställa överbefälhavaren en kopia av detta
beslut för kännedom.
Nämnden för vapenfriutbildning, NVU, har hos polismyndighet
begärt hämtning av värnpliktig till viss förrättning
oaktat hans inställelse inte då längre påfordrades
(Dnr 2129-1988)
1 ett brev till JO berättade Jan Karlsson, sorn är kriminalinspektör vid
Stockholms polisdistrikt, bl. a. följande.
Nämnden för vapenfriutbildning, NVU, hade den 26 september 1988
hos Stockholms polisdistrikt begärt, att en värnpliktig skulle hämtas till
socialstyrelsen före den 1 oktober genom polismyndighetens försorg. När
Jan Karlsson tillsammans med en kollega den 28 september skulle hämta
vederbörande, uppgav denne att han redan i början av september besökt
socialstyrelsen i den aktuella angelägenheten. Polismännen kontrollerade
då hos polisens ledningscentral, att handräckningsbegäran alltjämt var
aktuell. Personen i fråga inställdes därefter i enlighet med denna. På den
uppgivna inställelseadressen fanns det ingen som kände till ärendet. De
gjorde då egna efterforskningar i saken. Av en tjänsteman på socialstyrelsen
fick de reda på att personen i fråga besökt henne den 7 september och
därvid bl. a. undertecknat ett s. k. vägransprotokoll, samt att hans inställelse
därefter inte längre var aktuell. Polismännen kontaktade NVU, där man
efter kontroll kunde upplysa om att nyssnämnda handling inkommit till
nämnden och att begäran om handräckning rätteligen inte borde ha skett.
— Den värnpliktige återfördes till sin bostad efter närmare en och en halv
timme.
I yttrande till JO anförde NVU, att den värnpliktige enligt utkvitterad
inkallelseorder var kallad till socialstyrelsen den 5 september 1988, samt
att nämnden fått anmälan om att han uteblivit. Med anledning därav
diariefördes ett ärende angående efterspaning på grund av utebliven inställelse.
Efterspaningssedel utfärdades av NVU den 20 september. Vägransprotokollet
inkom till nämnden den 14 september. Ett ärende angående
totalvägran diariefördes då i ett annat diarium än det i vilket efterspaningsärendet
registrerats. De två ärendena kom därför att handläggas helt
oberoende av varandra.
NVU beklagade de olägenheter som uppkommit för den värnpliktige
och upplyste, att handläggningsrutinerna angående de aktuella ärendetyperna
setts över till följd av det inträffade. Dessa ärenden kommer fortsättningsvis
att registreras i samma diarium, varför en återupprepning av
det inträffade inte skall kunna ske.
I beslut den 31 januari 1989 gjorde JO Ragnemalm följande bedömning.
Det är givetvis inte godtagbart, att någon utan grund blir föremål för en
handräckningsåtgärd. Mot bakgrund av att här är fråga om en åtgärd, som
medfört ett oberättigat frihetsberövande, ser jag med betydande allvar på
det inträffade. Jag noterar därför med tillfredsställelse, att NVU nu har
vidtagit åtgärder i syfte att förhindra ett återupprepande. Jag förutsätter,
att nämnden också för berörda tjänstemän inskärper vikten av att frågor
om handräckning handläggs på ett korrekt sätt.
Värnpliktig har hemförlovats på grund av utebliven inställelse
oaktat han inte varit tjänstgöringsskyldig. I beslutet har angivits
att saken skulle anmälas till bl. a. åklagarmyndighet utan att
förutsättningar för det förelegat. Kritik mot vissa handläggningsrutiner
(Dnr
1258-1988)
Stig-Olof Johansson uttalade i ett brev till JO missnöje med de militära
myndigheternas handläggning av två vämpliktsärenden. Det ena avsåg en
begäran från honom om ändrad uttagning, det andra en ansökan om
anstånd med fullgörande av repetitionstjänstgöring.
Efter utredning avgjorde JO Ragnemalm ärendet genom beslut den 8
november 1988. Han gjorde därvid följande bedömning.
Utredningen här har inte givit vid handen, att det skulle ha förekommit
något fel vid handläggningen av Stig-Olof Johanssons ärenden hos de
militära myndigheterna utom på en punkt. Det gäller innehållet i ett beslut
av den aktuella utbildningsredovisande myndigheten, P 4/Fo 35, den 4
maj 1988. Genom beslutet hemförlovades Stig-Olof Johansson på grund
av att han inte inställt sig till repetitionsövning med böljan den 2 maj
1988. Beslutet upptog vidare bl. a. följande. ”Du har inte anmält och/eller
styrkt att Du haft laga förfall att utebli. Din frånvaro kommer därför att
anmälas till värnpliktsverket och till åklagarmyndighet.”
Stig-Olof Johansson frikallades från värnpliktens fullgörande genom
beslut av västra vämpliktskontoret den 2 maj 1988, dvs. samma dag som
den aktuella tjänstgöringen skulle påbörjas. Någon skyldighet för honom
att inställa sig till denna förelåg alltså inte.
Med hemförlovning förstås enligt 2 § KK (1969:380) om värnpliktigas
tjänstgöring m.m. (TjK) att tjänstgöring som en värnpliktig fullgör avbryts.
Eftersom Stig-Olof Johansson inte var tjänstgöringsskyldig skulle
något beslut om hemförlovning inte ha fattats. Någon tjänstgöring av
karaktär att kunna avbrytas med ett sådant beslut förelåg ju inte.
Enligt 38 § TjK skall värnpliktig som uteblir från tjänstgöring, frånsett
vissa undantagssituationer, normalt hemförlovas, om frånvarotiden överstiger
eller beräknas överstiga en tiondel av inkallelsetiden. Värnpliktsverket
har med stöd av olika författningar meddelat föreskrifter för personalredovisning
beträffande värnpliktiga. Enligt dessa skall sådan fråga om
hemförlovning prövas utan dröjsmål av den utbildningsredovisande myndigheten,
dvs. i detta fall förbandet. I det nu aktuella fallet innebär det, att
fråga om hemförlovning i och för sig skulle ha aktualiserats två dagar efter
inryckningsdagen, dvs. den 4 maj, vilket också skedde.
Enligt värnpliktsverkets föreskrifter ankommer det vidare i ett fall som
detta på förbandet att senast andra dagen efter inryckningsdagen lämna
västra vämpliktskontoret uppgifter om vilka värnpliktiga som inte inställt
sig till beordrad tjänstgöring. I remissyttrandet har värnpliktsverket i
denna del uppgivit, att vämpliktskontoret utifrån förbandets uppgifter
upprättar ”anmälan om utebliven inställelse” i vaije enskilt fall. Sedan
vämpliktskontoret utrett orsakerna till frånvaron, antecknas utredningsresultatet
på anmälningsformuläret. Ett exemplar av formuläret sänds däref
-
ter till förbandet. I normalfallet innebär detta, att frågan om hemförlovning
aktualiseras innan förbandet fått del av vämpliktskontorets utredningsresultat.
— Anmälan beträffande Stig-Olof Johansson upprättades
hos västra värnpliktskontoret den 5 maj 1988.
Förbandets åtgärd att besluta om hemförlovning av Stig-Olof Johansson
den 4 maj var alltså felaktig. Vid beslutstillfället ägde förbandet visserligen
inte kännedom om orsakerna till Stig-Olof Johanssons utevaro, men sådan
information fanns tillgänglig hos västra värnpliktskontoret, och förbandet
hade vid en kontakt med kontoret kunnat få klarhet på den punkten.
Grunden för ett beslut om hemförlovning hade då fallit bort. Den tillämpade
ordningen, enligt vilken utbildningsredovisande myndighet fattar
beslut om hemförlovning och i samband därmed uttalar sig i frågan om
vederbörande visat laga förfall för sin utevaro, utan att kontroll skett med
värnpliktskontoret i saken, är mot denna bakgrund inte tillfredsställande.
Jag förutsätter, att värnpliktsverket nu ser över rutinerna för personalredovisning
i denna del och vidtar de ändringar som kan befinnas nödvändiga.
Stig-Olof Johansson har särskilt reagerat mot uppgiften i beslutet den 4
maj om att frånvaron skulle komma att anmälas till åklagarmyndighet.
Det är en åtgärd, som den värnpliktige kan uppleva som ingripande, och
jag har stor förståelse för hans reaktion på den punkten. Värnpliktsverket
har visserligen i remissyttrandet klargjort, att förbandets anmälan till
västra värnpliktskontoret inte föranledde någon vidare åtgärd, sedan orsakerna
till frånvaron klarlagts. Vad som förekommit på den punkten ger
mig emellertid anledning att avslutningsvis rent allmänt peka på det självklara
förhållandet, att ett beslut i ett individuellt ärende skall ha en till alla
delar relevant utformning. Hemförlovningsbeslutet är avfattat i enlighet
med en standardformulering. En ordning, enligt vilken sådana formuleringar
används för beslut i ofta återkommande situationer, får givetvis inte
tillämpas slentrianmässigt, utan att beslutsfattaren förvissat sig om beslutstextens
tillämplighet i det enskilda fallet. Värnpliktsverket anför i
remissyttrandet, att verket konstaterat, att det ovan citerade stycket i
beslutet ”i detta enskilda ärende inte är relevant” samt att man avser att
överarbeta formuleringen av beslutstexten. Oavsett vilken formulering
som därvid väljs, måste dock alltid standardformuleringens relevans prövas
i det enskilda fallet. Jag utgår från att verket på lämpligt sätt erinrar
berörda beslutsfattare om detta.
Värnpliktig på väg till militärtjänstgöring skadades vid
trafikolycka så att han inte kunde delta i den fortsatta utbildningen,
varför fråga uppkom om att hemförlova honom. Ett
flertal fel och brister har befunnits vidlåda handläggningen av
hemförlovningsärendet. Tillika fråga om förutsättningar
förelåg att hemförlova honom mot hans vilja
(Dnr 1582-1988)
Bakgrund
Värnpliktige Mikael Silkeberg skadades svårt vid en trafikolycka, som
inträffade när han den 31 januari 1988 var på väg från hemmet till Muskö
örlogsbas, där han fullgjorde sin militära grundutbildning. Då han på
grund av skadorna inte kunde delta i den fortsatta utbildningen, aktualiserades
hos de militära myndigheterna fråga om att hemförlova honom samt
om att undanta honom från tjänstgöringsskyldighet erforderlig tid.
Marinstaben anförde i beslut beträffande Mikael Silkeberg den 11 april
följande.
Chefen för ÖrlBO har föreslagit att Du skall undantas jml 4 § värnpliktslagen
med hemförlovningsdag 1988-04-06.
Av i ärendet tillgängliga handlingar framgår att tjänstgöringen ej kan
antas ha förorsakat skadan.
Frånvarotiden beräknas överstiga en tiondel av inkallelsetiden.
Du bedöms efter tiden för ett undantagande kunna fortsätta grundutbildningen
enligt nuvarande uttagning.
Du har möjlighet att inge ansökan om att få fortsätta tjänstgöringen.
Ansökan skall inges inom åtta dagar.
Den 20 april meddelade marinstaben ytterligare beslut i saken:
Enligt C ÖrlBO förslag undantas Du jml § 4 värnpliktslagen med hemförlovningsdag
1988-04-06.
Av nu fullgjord tjänstgöringstid får 155 dagar tillgodoräknas.
I beslut den 29 april hävde marinstaben beslutet den 20 april.
Marinstaben underrättade den 27 maj Mikael Silkeberg om att fråga om
undantagande och hemförlovning ånyo aktualiserats:
Chefen för ÖrlBO har föreslagit att Du skall undantas jml 4 § värnpliktslagen
med hemförlovningsdag 1988-05-24.
Av i ärendet tillgängliga handlingar framgår att tjänstgöringen ej kan
antas ha förorsakat skadan.
Frånvarotiden beräknas överstiga en tiondel av inkallelsetiden.
Du bedöms efter tiden för ett undantagande kunna fortsätta grundutbildningen
enligt nuvarande uttagning.
Du har möjlighet att inge ansökan om att få fortsätta tjänstgöringen.
Ansökan skall inges inom åtta dagar.
Den 4 juli beslutade staben:
Med anledning av att Du varit frånvarande mer än en tiondel av inkallelsetiden
hemförlovas Du fr. o. m. 1988-06-22.
Du har rätt att få beslutet omprövat av C VPV.
Ansökan inges till MS/vpldetalj. Senast åttonde dagen efter beslutsdagen.
Sedan Mikael Silkeberg gjort invändning mot hemförlovningsbeslutet,
prövades frågan av värnpliktsverket den 26 juli. Verkets beslut upptog i
huvudsaken följande.
Marinstabens värnpliktsdetalj har 1988-07-04 föreslagit att Silkeberg skall
undantas t.o. m. 1989-03-31 jämlikt 4 § värnpliktslagen (1941:967).
Silkeberg har gjort invändning häremot.
Det kan ej anses att värnpliktstjänstgöringen åsamkat Silkeberg skadan.
Värnpliktsverket bedömer att Silkeberg efter tiden för ett undantagande
kan fortsätta grundutbildningen i nuvarande uttagning för att senare
krigsplaceras i avsedd befattning.
Särskilda skäl att Silkeberg ändå skulle kvarstanna i tjänst anses ej
föreligga. Silkeberg hemförlovas snarast genom Marinstabens försorg
(1969:380 §38).
I beslut nästkommande dag, den 27 juli, anförde marinstaben följande.
Enligt Värnpliktsverkets beslut 1988-07-26 undantages Du från tjänstgöringsskyldighet
t. o. m. 1989-03-31.
Av nu fullgjord tjänstgöringstid får 266 dagar tillgodoräknas.
Hemförlovningsdag 1988-07-26.
Slutligen anförde värnpliktsnämnden den 10 augusti i underrättelse om
beslut till Mikael Silkeberg:
Värnpliktsnämnden har i dag beslutat i Ert ärende enligt följande
Silkeberg har genom ombud överklagat Marinstabens beslut 1988-07-27
att undantaga honom från tjänstgöringsskyldighet.
Ombudet har underhand upplysts om att i akten föreliggande hemförlovningsbeslut
inte kan prövas av värnpliktsnämnden.
Av handlingarna i ärendet framgår i huvudsak, att Silkeberg 1988-03-31
skadades vid en trafikolycka under färd till Musköbasen, där han sedan
1987-11-02 fullgjorde sin militära grundutbildning, att han härefter
sjukskrevs t. o. m. 1988-05-30 och att sjukskrivningen för närvarande förlängts
t.o. m. 1988-08-15.
Enligt 4 § värnpliktslagen (1941:967) skall den som på grund av övergående
sjukdom, försenad kroppsutveckling eller annan dylik anledning
tillfälligt är oduglig till krigstjänst undantagas från tjänstgöringsskyldighet
under erforderlig tid.
Om sjukdomen eller skadan kan antagas ha orsakats av tjänstgöringen
fordras för undantagande och därmed följande hemförlovning härutöver
den värnpliktiges medgivande (37 § 1 st. kungörelsen (1969:380) om värnpliktigas
tjänstgöring m. m. och Handbok i personalredovisning (PRH) del
1, RE 4.4 sid 5).
Värnpliktsnämnden finnér utrett att förutsättningarna i 4 § värnpliktslagen
föreligger och att tjänstgöringen inte kan antagas ha orsakat förhållandet.
Överklagandet avslås.
Dock skall beslutet i enlighet med Silkebergs tilläggsyrkande ändras till
att gälla först fr. o. m. beslutsdagen 1988-07-27.
2 Anmälan
Mikael Silkeberg framförde i brev till JO klagomål mot de olika myndigheternas
befattning med hans sak. Han var framför allt starkt missnöjd med
att man inte funnit antagligt, att militärtjänstgöringen varit orsak till hans
skador. Han menade, att den bedömningen medfört, att han försatts i en
omöjlig ekonomisk situation — detta på grund av att såväl försäkringskassan
som försäkringsbolaget förklarat sig vara av den uppfattningen, att de
militära myndigheterna hade ansvaret för hans uppehälle och de övriga
förmåner som tillkom honom, bl. a. näringsbidrag, hyresbidrag och matersättning.
I sin JO-anmälan gjorde han vidare gällande, att de militära
myndigheternas handläggning av ärendet på flera punkter varit bristfällig
eller felaktig. Sålunda ifrågasatte han bl. a. det förhållandet, att beslut
fattats om hemförlovning fr. o. m. dag före beslutstillfället, samt vidare
den tillämpade ordningen med tidsfrister om åtta dagar för t. ex. kommunicering
med beslutsfattande myndighet.
3 Utredning
3.1 Utredningsåtgärder
Efter remiss inkom värnpliktsverket med yttrande över vad Mikael Silkeberg
anfört i sin JO-anmälan. Verket yttrade sig därefter över innehållet i
en kompletterande skrift från honom. Mikael Silkeberg kommenterade
vad verket sålunda anfört.
3.2 Utredningens resultat
Värnpliktsverket redogjorde i huvudyttrandet för regelsystemet på det
aktuella området och för vissa av de handläggningsåtgärder som vidtagits
av de militära myndigheterna i saken. Beträffande frågan om sambandet i
här aktuellt hänseende mellan Mikael Silkebergs skador och hans militärtjänstgöring
konstaterade verket, att bestämmelserna inte gav någon närmare
ledning för bedömningen, samt fortsatte:
Grundutbildningen avser att få den värnpliktige krigsanvändbar, dvs. han
skall kunna krigsplaceras i avsedd befattning efter grundutbildningen.
Begreppet tjänstgöring får därför inte ges alltför vidsträckt innebörd,
utan skall jämlikt nuvarande tillämpning begränsas till att omfatta själva
tjänsteutövningen dvs: deltagande i beordrad utbildning, beordrad övning
eller annan beordrad verksamhet, som har direkt samband med eller direkt
föranleds av utbildning eller övning.
Värnpliktsverket drog slutsatsen, att skadorna inte orsakats av tjänstgöringen
i den mening som avsågs i bestämmelserna angående hemförlovning.
Mikael Silkeberg ifrågasatte även bl. a. det förhållandet, att såväl marinstabens
som chefens för värnpliktsverket beslut upptagit överskriften
”Värnpliktsverket”. Enligt hans uppfattning var detta ägnat att skapa
förvirring om beslutsfattarens identitet. — Värnpliktsverket uppgav på
den punkten, att verkets blankett för beslut användes av samtliga utbild
-
ningsredovisande myndigheter. Verket vidgick, att förhållandet kunde
ifrågasättas, och aviserade, att frågan skulle komma att tas upp till särskild
prövning.
4 Rättslig reglering
Enligt 4 § första stycket värnpliktslagen (VL) skall den som på grund av
bl. a. övergående sjukdom eller annan dylik anledning tillfälligt är oduglig
till krigstjänst undantagas från tjänstgöringsskyldighet under erforderlig
tid. Ärende om undantagande av värnpliktig, som är i tjänst, handläggs
enligt 19 § VL av värnpliktsverket eller myndighet som verket bestämmer.
1 den av värnpliktsverket utgivna Handbok i personalredovisning, PRH1,
finns närmare föreskrifter i ämnet. Där anges bl. a. att chef för utbildningsredovisande
myndighet beslutar om undantagande av värnpliktig, som är i
tjänst. Innan undantagande beslutas skall yttrande från granskningsnämnd
inhämtas; vidare skall läkare vid militär myndighet eller förband i läkarintyg-ändringsintyg
förklara, att den värnpliktige bedöms förhindrad tjänstgöra
under så lång tid, att fråga om hemförlovning uppkommer (PRH1 RE
4.4). Av 22 § VL följer att beslut om undantagande får överklagas hos
värnpliktsnämnden.
De grundläggande bestämmelserna om hemförlovning återfinns i kungörelsen
om värnpliktigas tjänstgöring m.m., TjK. Med hemförlovning förstås
avbrytande av tjänstgöring, som värnpliktig fullgör (1 §). I 38 § anges
att värnpliktig skall hemförlovas, om han är frånvarande från tjänstgöring
av annan anledning än som avses i 27 § 3 mom. D. första stycket VL och
frånvarotiden överstiger eller beräknas överstiga en tiondel av inkallelsetiden,
såvida inte värnpliktsverket bestämmer annat. Nyssnämnda stadgande
i VL avser den situationen, att värnpliktig inte deltagit i tjänstgöring till
följd av sjukdom eller skada, vartill tjänstgöringen kan antagas ha varit
orsak. Om så är fallet, får enligt 37 § TjK den värnpliktige endast hemförlovas
efter egen begäran. Närmare bestämmelser om tillämpningen av TjK
meddelas, med vissa här inte aktuella undantag, av värnpliktsverket
(70 §). Enligt föreskrift i PRH 1 beslutar utbildningsredovisande myndighet
utan dröjsmål om hemförlovning, om beslutet grundar sig på frånvaro
(RT 3.10.2).
En värnpliktig, som hemförlovas på grund av frånvaro, har under vissa
förhållanden rätt att få beslutet omprövat av chefen för värnpliktsverket.
Det sker genom att den värnpliktige skriftligen ansöker om att få kvarstanna
i tjänst. Ansökan därom skall, om den värnpliktige inte delgivits vid
den utbildningsredovisande myndigheten, ha inkommit till denna senast
åttonde dagen efter beslutsdagen (PRH1, RT 3.10.3).
Vid flottan fullgörs utbildningsredovisande myndighets uppgifter i tilllämpliga
delar av Flottans värnpliktsdetalj i marinstaben (PRH1, bilaga
RG 3).
Bestämmelser om statlig ersättning i anledning av personskada finns i
lagen om statligt personskadeskydd (1977:265). Ämnet regleras närmare i
förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd
(1977:284). Lagen är tillämplig bl. a. på den som fullgör tjänstgöring eller
genomgår utbildning enligt VL (1 §). Personskadeskyddet handhas av riksförsäkringsverket
och de allmänna försäkringskassorna (3 §). Personskadeskyddet
inträder, när den första färdén påbörjas till den aktuella verksamheten
och gäller till dess den sista färden från verksamheten avslutas (4 §).
Personskadeskyddet omfattar skada, som den värnpliktige ådragit sig under
skyddstiden (6 §). Sjukvårdsersättning utgår endast i den mån staten ej
tillhandahåller motsvarande förmån på annat sätt. Sjukpenning och livränta
utgår ej under skyddstiden (11 §). Regementschef eller motsvarande
chef är skyldig att omedelbart till försäkringskassan anmäla skada, som
omfattas av statligt personskadeskydd (förordningen 17 §). Försäkringskassan
skall sända en kopia av skadeanmälan till trygghetsnämnden, vars
verksamhet regleras i förordningen med instruktion för statens trygghetsnämnd
(1988:65).
5 Bedömning
I beslut den 16 februari 1989 gjorde JO Ragnemalm följande bedömning.
Marinstabens som ”beslut” rubricerade skrivelse den 11 april innefattar
inte något beslut om vare sig hemförlovning eller undantagande. Den
innehåller däremot upplysningar till Mikael Silkeberg om att sådana åtgärder
ifrågasatts beträffande honom. Detta till trots avslutas skrivelsen med
viss information om möjligheten att ansöka om att få fortsätta tjänstgöringen.
Eftersom en sådan begäran om omprövning förutsätter, att det
finns ett beslut att ompröva, var det inte relevant att här peka på den
möjligheten. Informationen på den punkten är för övrigt ofullständig. Dels
saknas upplysning om att omprövning endast kan avse beslut om hemförlovning,
dels anges inte från vilken tidpunkt åttadagarsfristen skall räknas.
”Beslutet” den 11 april är vidare försett med uppgift om möjlighet att
anföra besvär hos värnpliktsnämnden. Eftersom handlingen inte upptar
något beslut om undantagande, var det fel att meddela sådan besvärshänvisning.
Genom beslutet den 20 april undantas Mikael Silkeberg från tjänstgöringsskyldighet
samt hemförlovas. Beslutet är försett med besvärshänvisning,
som anvisar värnpliktsnämnden som överprövningsinstans. Denna
hänvisning är korrekt såvitt avser beslutet om undantagande. Hemförlovningsbeslutet
kan emellertid inte överklagas hos värnpliktsnämnden. På
den punkten är den värnpliktige hänvisad till att ansöka hos chefen för
värnpliktsverket om att få kvarstanna i tjänst. Någon upplysning härom
finns inte i beslutet, vilket borde varit fallet. Som beslutet är avfattat ger
det felaktigt sken av att frågan om såväl undantagande som hemförlovning
kan föras till värnpliktsnämnden.
Beslut om undantagande förutsätter, att läkarintyg av visst slag samt
yttrande från granskningsnämnd föreligger i ärendet. Såvitt framgår av
utredningen var så inte fallet beträffande Mikael Silkeberg vid tiden för
beslutet den 20 april. Nödvändiga förutsättningar för beslutet saknades
därför. — Jag noterar, att marinstaben hävde beslutet senare samma
månad.
Marinstabens underrättelse den 27 maj är rubricerad ”kommunice -
ring”. Den avslutas med samma information som upptogs i ”beslutet” den
11 april angående möjligheten att ansöka om att få fortsätta tjänstgöringen.
De synpunkter som jag redovisat i anledning därav gör sig gällande
också i detta fall.
Beslutet den 4 juli innebär, att Mikael Silkeberg hemförlovas. Det behandlar
inte frågan om undantagande men är trots det forsett med fullföljdshänvisning,
enligt vilken överklagande kan ske hos vämpliktsnämnden.
Då beslut om hemförlovning inte kan överklagas i sådan ordning, var
det fel att meddela denna hänvisning.
Värnpliktsverkets beslut den 26 juli 1988 är inte entydigt formulerat.
Avfattningen kan nämligen ge intrycket, att verket tagit ställning till frågan
om undantagande, vilket rätteligen inte kan ske i den ordningen. Verket
har på den punkten också i det kompletterande remissyttrandet förklarat,
att beslutet endast innebär, att chefen för värnpliktsverket omprövat frågan
om hemförlovning.
Marinstabens beslut den 27 juli innebar bl. a., att Mikael Silkeberg
undantogs från tjänstgöringsskyldighet. Också det beslutet är otydligt.
Fråga om undantagande skall enligt föreskrifterna i PRH1 prövas av
marinstaben. Beslutets avfattning ger dock vid handen, att chefen för
värnpliktsverket skulle ha tagit ställning till den frågan. Så har emellertid
inte skett. Däremot har denne i beslutet den 26 juli omprövat marinstabens
beslut den 4 juli om hemförlovning. Detta omnämner marinstaben
emellertid inte i beslutet den 27 juli. En uppgift på den punkten skulle
kunna vara motiverad för att förklara avsaknaden av information angående
rätten till omprövning. Vidare anges i beslutet att detta inte får
överklagas. Det är emellertid fel, eftersom talan mot beslut om undantagande
får föras hos vämpliktsnämnden. Mikael Silkeberg förde oaktat
avfattningen av beslutet saken vidare till vämpliktsnämnden, som i beslut
den 10 augusti avslog överklagandet utom på en punkt: beslutet om
undantagande skulle gälla först från dagen för marinstabens beslut i saken,
dvs. den 27 juli. Beslutet i den delen står i överensstämmelse med vad JO
Uhlin tidigare anfört i ett beslut (JO 1980/81 s. 174). Däri konstateras
bl. a. att det mot bakgrund av innehållet i gällande författningar måste vara
oriktigt att tillägga beslut om avbrytande av värnpliktstjänstgöring retroaktiv
verkan. Den bedömningen har aktualitet också i dag. — Samtliga
marinstabens beslut om hemförlovning har haft retroaktiv verkan, vilket
alltså är oförenligt med det nyss anförda.
Mikael Silkeberg har även ifrågasatt lämpligheten av att den värnpliktige
i olika sammanhang endast får åtta dagar till sitt förfogande för att avge
svar efter kommunicering i ett ärende och för att — i förekommande fall —
framställa begäran om omprövning av beslut i detta. Värnpliktsverket har
uppgivit, att åtta dagar är vedertagen praxis i sådana fall, samt därvid
hänvisat till 35 § VL. Den bestämmelsen anger bl.a., att värnpliktig är
skyldig att inom åtta dagar efter anmodan lämna vissa upplysningar av
betydelse för hans tjänstgöring. Jag har för egen del inte funnit tillräcklig
anledning att ifrågasätta den tillämpade ordningen på denna punkt. Jag
vill i detta sammanhang för övrigt erinra om möjligheten att vid tidsbrist
ansöka om anstånd för den tillämnade åtgärden.
Mikael Silkebergs klagomål avser framför allt myndigheternas bedömning,
att det inte ansetts antagligt, att tjänstgöringen varit orsak till skadorna.
Han menar, att ett sådant orsakssamband var för handen, och att
hemförlovning därför inte skulle ha skett mot hans vilja. Önskemålet att få
kvarstanna i tjänst synes framför allt ha ekonomiska bevekelsegrunder.
Som framgår av vad som redovisats ovan under 4. är en värnpliktig, som
skadas under militärtjänstgöring, tillförsäkrad ersättning av staten enligt
bl. a. lagen om personskadeskydd. Den koppling som Mikael Silkeberg gör
mellan å ena sidan frågorna om undantagande och hemförlovning och å
andra sidan hans möjligheter att få ekonomisk ersättning i anledning av
skadorna är således inte korrekt. Det förhåller sig däremot så, att ersättningsfrågorna
behandlas utifrån skilda regelsystem, beroende på om han
fullgör värnpliktstjänstgöring eller blivit hemförlovad.
Mot bakgrund av det nu anförda har jag inte funnit anledning att
ifrågasätta vad som slutligt bestämts om att Mikael Silkeberg skulle hemförlovas
samt undantagas från tjänstgöringsskyldighet under viss tid.
Mikael Silkeberg har i en särskild skrift till JO uppgivit, att han tillställt
marinstaben en skriftlig begäran om ersättning för sina ombudskostnader i
denna sak. Föredraganden i ärendet har per telefon varit i kontakt med
marinstabens värnpliktsdetalj, som upplyst, att Mikael Silkeberg i december
tillskrivits i anledning av det framställda ersättningsanspråket. Sedan
jag även tagit del av en kopia av marinstabens skrivelse, har jag inte funnit
anledning att gå vidare på den punkten.
6 Slutord
Marinstabens handläggning av ärendet angående undantagande och hemförlovning
av Mikael Silkeberg har präglats av ett flertal fel och brister.
Besluten har nära nog regelmässigt varit oklart formulerade, vilket varit
ägnat att hos den värnpliktige inge tvekan om dessas innebörd. Detta
förhållande, i förening med irrelevanta eller felaktigt utelämnade fullföljdshänvisningar,
äventyrar på ett allvarligt sätt den värnpliktiges berättigade
krav på rättssäkerhet.
Vidare har jag pekat på att avfattningen av värnpliktsverkets beslut den
26 juli är oklar och i viss mån vilseledande. Jag förutsätter, att värnpliktsverket
nu ser över eventuella beslutsmallar, som kan förekomma i de
här aktuella angelägenheterna, och att verket i övrigt vidtar sådana åtgärder
- bl. a. av utbildningskaraktär - att en korrekt ärendehandläggning
garanteras. I detta sammanhang noterar jag med tillfredsställelse vad
värnpliktsverket anfört om sin avsikt att ta upp frågor om användningen
av verkets beslutsblankett till prövning.
Militär befattningshavare har inte delgivits vitsord i enlighet
med gällande bestämmelser. Behandlingen av erinran mot vitsordet
har till följd därav kraftigt försenats. Kritik mot delgivningsförfarandet
(Dnr
45-1988)
Sixten Svensson, kapten och tjänstgörande vid Sydkustens örlogsbas,
framställde i februari 1987 erinran mot sitt vitsord för tiden den 1 oktober
1985 — den 30 september 1986. I en anmälan hos JO klagade han över
ärendets behandling hos chefen för marinen (CM). Han ansåg, att handläggningen
tagit alltför lång tid; ärendet var den 1 juli 1988 ännu inte
avgjort.
Efter remiss inkom CM och chefen för Sydkustens örlogsbas (CÖrlBS)
med yttranden i saken, vilka kommenterades av Sixten Svensson.
I beslut den 13 september 1988 gjorde JO Ragnemalm följande bedömning.
Utredningen har inte givit annat vid handen än att Sixten Svenssons
erinran mot vitsordet handlagts hos CM i överensstämmelse med gällande
bestämmelser på området. Däremot har det som förekommit här givit mig
anledning att beröra frågan om de militära myndigheternas skyldighet att
delge vitsord med den bedömde samt formerna för detta.
Enligt förordningen om försvarsmaktens personal (FSS 1983:50) skall
vitsord tilldelas viss militär personal. Vitsord skall omfatta en värdering
av vederbörandes sätt att fullgöra uppgifterna i den befattning som han
innehar och en bedömning av hans lämplighet för mera kvalificerade
uppgifter. Föreskrifter för verkställigheten av denna förordning meddelas
av överbefälhavaren.
I överbefälhavarens kungörelse om vitsord inom försvarsmakten (FFS
1983:59) finns närmare bestämmelser i ämnet. Vitsord avges, såvitt nu är i
fråga, vid slutet av vitsordsår, som löper från och med den 1 oktober till
och med den 30 september. Försvarsgrenschef bestämmer vilka chefer
som skall avge vitsord. Den bedömde skall delges vitsord av siste vitsordssättande
chef vid verksamhetsställe eller av chef enligt försvarsgrenschefens
bestämmande. Delgivning skall ske snarast efter det att samtliga
chefer avgivit vitsord, inom bl. a. marinen dock senast den 20 december.
Sådan delgivning skall om möjligt ske vid personligt sammanträffande,
eljest genom försändning av kopia av vitsord. Erinran mot vitsord skall
framställas inom tre veckor från delgivningen.
Frågor angående vitsord behandlas även i ”Chefens för marinen anvisningar
angående vitsord och tjänstgöringsomdöme för personal ur marinens
personalkårer” (Persplan 147:61622). Däri anges vilka chefer som
har att avge vitsord i det enskilda fallet. Enligt punkt 7.1 ”Avgivande av
vitsord” gäller vidare bl. a. följande:
Siste vitsordssättande chefs vid verksamhetsställe preliminära vitsord
skall hållas tillgängligt för den bedömde. Tillfälle skall därefter beredas
företrädare för vederbörlig lokal arbetstagarorganisation att till chefen
framföra synpunkter, som kan ha betydelse för vitsordssättningen. Sådana
synpunkter kan avse såväl allmänna förhållanden som enskilda personer.
Preliminära vitsord får, enligt siste vitsordssättande chefs vid verksamhetsställe
bestämmande, hållas tillgängliga av underställd chef. — Sedan
åtgärder enligt ovan vidtagits, avger siste vitsordssättande chef vid verksamhetsställe
slutligt vitsord. Företrädare för vederbörlig lokal arbetstagarorganisation
får till vitsord foga särskilt yttrande.
Det nu citerade avsnittet innebär en upprepning av en motsvarande bestämmelse
i överbefälhavarens kungörelse.
Delgivning av vitsord behandlas i punkt 7.3:
Vitsord delges den bedömde av siste vitsordsavgivande chef vid verksam
hetsställe
eller av chef enligt dennes bestämmande. Delgivning
sker dessutom senast 20 december genom tilldelning av kopia på vitsordet
genom personalkårchefs försorg.
Enligt punkt 7.4 ”Handläggningsgång i stort” skall delgivning av slutligt
vitsord ske senast den 30 september genom siste vitsordssättande chefs
försorg.
Regelsystemet kan alltså sammanfattas så att den bedömde skall delges
det slutliga vitsordet dels senast den 30 september av siste vitsordssättande
chef eller annan chef enligt dennes bestämmande, dels senast den 20
december genom personalkårchefs försorg.
I anledning av en uppgift från Sixten Svensson om att han först i
februari 1987 fått kännedom om samtliga chefers vitsord har CM efter
remiss besvarat följande frågor:
1. Har Sixten Svensson genom örlogsbasens försorg delgivits det slutliga
vitsordet, innefattande samtliga vitsordssättande chefers vitsord? — När
och hur skedde det i så fall?
2. Om sådan delgivning inte skett, vad är orsaken?
3. Har personalkårchefen översänt kopia av vitsordet till Sixten Svensson
i enlighet med CM:s anvisningar? — När har det i så fall skett?
CM har lämnat följande svar:
”1. Sixten Svensson har ej ''aktivt’ delgivits det slutgiltiga vitsordet,
innefattande samtliga vitsordssättande chefers vitsord.
2. Praxis, på flertalet av marinens myndigheter, är att vitsordet hålls
tillgängligt för den bedömde under tid som regleras i tjänstemeddelande.
Så har skett även i detta fall.
3. Personalkårchefen har översänt kopia av vitsordet till Sixten Svensson
i enlighet med CM anvisningar, dock har av olika skäl tiden 20
december ej kunnat innehållas. Utsändandet av de ca 1500 vitsordskopiorna
påböijades januari -87.”
Sixten Svensson har förklarat, att han inte har någon kännedom om den
praxis som CM sålunda hänvisar till.
Mot bakgrund av det som nu upptagits kan jag konstatera följande. Siste
vitsordssättande chef har över huvud inte ombesörjt, att Sixten Svensson
delgivits det slutliga vitsordet i enlighet med gällande bestämmelser, dvs.
vid personligt sammanträffande eller genom försändning av kopia av
vitsord. Den tillämpade ordningen att hålla vitsordet tillgängligt för den
bedömde syns närmast överensstämma med vad som gäller beträffande
preliminärt vitsord. Uppgiften om att personalkårchefen påböijat utsänd
-
ning av vitsordskopiorna i januari 1987 är väl förenlig med vad Sixten
Svensson uppgivit om att han erhållit del av det slutliga vitsordet i februari,
dvs. närmare två månader efter den i bestämmelserna angivna sista
dagen, eller den 20 december.
Sixten Svenssons erinran mot vitsordet har av CM remitterats till de
chefer som avgivit vitsordet samt, sedan dessa avgivit yttrande och Sixten
Svensson haft tillfälle att bemöta vad de anfört, till flottans centrala
antagningsnämnd. CM har anfört, att denna nämnd sammanträder en
gång årligen, och att Sixten Svenssons ärende skulle behandlas vid nämndens
sammanträde i april 1988.
Det är givet, att ett vitsord som det nu aktuella snabbt förlorar i aktualitet.
Om den bedömdes möjlighet att framställa erinran mot ett vitsord som
han upplever som orättvist skall få reell betydelse, är det därför angeläget,
att hans erinran behandlas så snabbt som möjligt. Det innebär, att en
behandling av ärendet i flottans centrala antagningsnämnd om möjligt bör
ske vid det nämndens sammanträde som äger rum närmast efter vitsordsårets
utgång.
Om Sixten Svensson delgivits vitsordet i föreskriven ordning, är det
sannolikt, att hans erinran kunnat behandlas vid flottans centrala antagningsnämnds
sammanträde år 1987. CM hade då kunnat slutbehandla
ärendet cirka ett år tidigare än som nu blivit fallet. Mot denna bakgrund
finner jag anledning att se med visst allvar på de brister som vidlåder
myndigheternas agerande i fråga om delgivningen av det aktuella vitsordet.
Det förhållandet, att den inom örlogsbasen tillämpade ordningen,
enligt vad CM uppgivit, överensstämmer med praxis hos flertalet av
marinens myndigheter, förstärker denna uppfattning. Jag förutsätter, att
CM vidtar åtgärder i syfte att förebygga uppkomsten av sådana negativa
konsekvenser för den bedömde som detta ärende påvisat.
Jag tillställer överbefälhavaren en kopia av detta beslut för kännedom.
Taxering och uppbörd
Myndighetsåtgärder vid husrannsakan och hämtning till förhör
samt uttalanden i revisionspromemorior. Uttalanden om bl. a.
— förutsättningar för husrannsakan;
— sakkunnig taxeringsrevisors medverkan vid husrannsakan;
—
fotografering som en ersättning för förvarstagande enligt
betalningssäkringslagen;
— kritik mot en bolagsrevisor intagen i revisionspromemoria
rörande bolaget;
— revision av ett bolag har inletts i samband med husrannsakan
avseende andra bolag
(Dnr 28-1984, 171-1984 och 1728-1984)
ChefsJO Eklundh meddelade den 2 december 1988 ett beslut, som här
återges med vissa smärre justeringar.
1 Bakgrund
Hasse Haglund och Göte Jonasson har tillsammans ägt ett aktiebolag.
Bolaget har haft flera namn. Som revisor i bolaget har bl. a. auktoriserade
revisorn Bertil Boberg hos Hagström & Sillén AB fungerat.
Hasse Haglund har också varit ägare i en koncern bestående av åtminstone
tre aktiebolag, vilka bytt namn vid olika tillfällen. Under olika tidsperioder
har Bertil Boberg varit revisor också i dessa bolag.
Samtliga dessa foretag — liksom några ytterligare — har varit föremål
för granskningsåtgärder från skattemyndigheternas sida; främst av revisionsenheten
vid länsstyrelsen i Värmlands län. Även polis och åklagare
har varit inblandade och det har företagits en samordnad aktion mot flera
personer och bolag med bl. a. husrannsakan i Haglunds och Jonassons hem
och på Hagström & Sillén AB:s kontor i Karlstad.
2 Anmälningarna
2.1 Göte Jonassons anmälan
Denna anmälan avser en husrannsakan i Jonassons bostad som företogs på
morgonen den 29 november 1983.
Vid denna deltog två personer från kriminalpolisen i Karlstad och två
personer från länsstyrelsens revisionsenhet av vilka den ene var länsrevisorn
Lars Glennert. Enligt Jonasson genomsökte de två tjänstemännen
från länsstyrelsen mycket noggrant hans bostad. En av polismännen förde
beslagsprotokoll och de övriga tre som deltog i husrannsakan letade efter
handlingar i lådor och bland Jonassons privata papper. Bl. a. satt Glennert
i Jonassons skrivbordsstol och genomsökte hans skrivbordslådor. Vidare
granskade Glennert de handlingar som lämnades fram av de övriga. Sedan
husrannsakan pågått ungefär en halvtimme kom Jonassons juridiska ombud,
advokaten Svante Linderberg, till platsen, tillkallad av Jonasson. På
frågor av ombudet framkom att det var fråga om misstänkt skattebedrägeri
avseende ett bolag vid namn Rentex Leasing AB där Jonasson var delägare
och att endast handlingar som avsåg detta bolag skulle tas i beslag. Det
visade sig emellertid att en stor del av de handlingar som tagits om hand
inte hade med Rentex Leasing AB att göra utan bl. a. avsåg ett bolag vid
namn Ilanda Försäljnings AB, fortsättningsvis IFAB, som ägdes av Jonasson.
Sedan detta påpekats lämnade en av polismännen tillbaka de handlingar
som inte gällde Rentex Leasing AB. Sedan husrannsakan avslutats
visade Glennert emellertid upp ett revisionsförordnande som avsåg IFAB
och begärde att ändå få IFAB-handlingama. Eftersom Jonasson inte ville
ha någon representant för länsstyrelsens revisionsenhet sittande i huset
tillät han att Glennert tog med sig handlingarna. Jonasson medtogs därefter
till polishuset för förhör. Han fick därvid besked om att polisen skulle
återvända och ta hand om samtliga de handlingar som från början hade
tagits om hand.
Jonasson avslutar med att ställa följande frågor.
1. Vid en husrannsakan som företas på grund av misstanke om skattebrott
brukar samarbete äga rum mellan polisen och länsstyrelsens revisionspersonal.
Äger då länsstyrelsens representanter utföra den faktiska
eftersökningen i bostaden, dvs. handgripligen gå igenom lådor, pärmar,
bokhyllor m.m. eller skall detta ombesörjas av de tjänstgörande polismännen?
2.
Äger man vid husrannsakan och beslag som enligt beslut avser ett
specifikt bolag även medtaga andra handlingar som inte avser detta bolag?
3. Är det riktigt att en representant för länsstyrelsen lämnar fram ett
revisionsbeslut och ber att få ta med sig handlingar rörande de bolag
beslutet avser i en situation där han är med vid en husrannsakan som
teknisk hjälpreda åt polisen? Får den skattskyldige därvidlag skäligt rådrum
eller är det i en sådan situation möjligt att ge adekvata och välövervägda
svar?
4. Revisioner har pågått i olika omgångar i mina och min kompanjons
bolag. Vi har hela tiden ställt upp och låtit den som begärt att få se
handlingar ta del av dessa. Är det då riktigt att fatta beslut om hämtning
till förhör med allt vad detta innebär av psykisk påfrestning? Samtidigt
företogs motsvarande åtgärder hos kollegan Hasse Haglund samt husrannsakan
och beslag hos samtliga driftställen och hos den auktoriserade revisor
som vi anlitat.
2.2 Hasse Haglunds anmälan
Också denna anmälan gäller en husrannsakan. Den ägde rum den 29
november 1983 hos Haglund och genomfördes av kriminalinspektören
Folke Åslev och länsrevisorn Arne Nilsson. Orsaken till husrannsakan var
misstanke om skattebrott avseende ett bolag vid namn Prisab Försäljnings
AB, fortsättningsvis kallat Prisab, ägt av Haglund. Ingen anmärkning
riktas mot Åslevs uppträdande. Nilsson uppträdde däremot enligt Haglund
inte som särskild sakkunnig utan som polisman. Utan att ha Åslevs
tillåtelse fotograferade han hela inredningen i Haglunds bostad. Han letade
vidare igenom Haglunds och dennes hustrus garderob. Han letade
också igenom Haglunds hustrus underkläder. Haglund var inte närvarande
vid hela husrannsakan eftersom han blev hämtad till polisstationen för
förhör som pågick hela dagen. I december 1983 fick Haglund veta att
Nilsson vid tillfallet för husrannsakan i sin besittning hade ett beslut om
revision hos Haglund daterat den 7 oktober 1983. När Haglund efter
husrannsakan försökt få tag på olika handlingar som togs i beslag den 29
november 1983 har det visat sig att en del av dessa fanns hos revisionsenheten
vid länsstyrelsen.
Haglund avslutar sin anmälan med att ställa följande frågor.
1. Jag har inte vid något tillfälle försökt undandra mig att lämna upplysningar
till skattemyndigheten under den tid som tvist om mervärdeskattedeklarationerna
pågått. Trots detta väljer åklagaren att vidta husrannsakan
och utan föregående kallelse hämta mig till förhör samt lägga beslag på ett
flertal handlingar. Min fråga är nu om det är riktigt att åklagaren får vidta
sådana åtgärder tvångsvis utan att jag först får tillfälle att frivilligt överlämna
handlingarna eller frivilligt inställa mig till förhör? Jag har ju i
tidigare skede i förhållande till skattemyndigheterna inte på något sätt
undandragit mig att lämna uppgifter. Åklagaren kan därför inte heller ha
fog för någon misstanke om att jag skulle försöka undansticka handlingar
eller obstruera utredningen.
2. Är det riktigt att länsrevisorn Arne Nilsson i sin egenskap av sakkunnig
till polisen äger på eget bevåg ta fotografier av mitt hem utan att dessa
fotografier avses komma till användning i polisutredningen? Om Arne
Nilsson förfarit felaktigt är det min bestämda önskan att den filmrulle som
användes vid tillfället förstörs.
3. Är det riktigt att Arne Nilsson, som tekniskt sakkunnig, får utan
polisens särskilda tillstånd vidta egna undersökningsåtgärder och leta i
min hustrus tillhörigheter?
4. Har polisen rätt att från det material som beslagtagits vid husrannsakan
till revisor vid länsstyrelsen lämna ut material av betydelse för utredningen
rörande brott?
5. Är det i överensstämmelse med lagen att länsrevisorn Arne Nilsson
till mig överlämnar beslut om revision först två månader efter det att
beslutet fattats?
2.3 Hagström & Sillén AB:s anmälan
Hagström & Sillén AB (Hagströms) är ett auktoriserat revisionsbolag med
kontor på ett flertal platser i landet. Auktoriserade revisorn Bertil Boberg
tjänstgör vid Hagströms kontor i Karlstad.
Ulf Gometz har för Hagströms räkning framfört att Hagströms och
Boberg utsatts för osaklig och felaktig kritik i revisionspromemorior som
upprättats vid dåvarande skatteavdelningen. Vidare har skattechefen där
gett in en anmälan mot Boberg enligt 22 § förordningen (1973:221) om
auktorisation och godkännande av revisorer (revisorsförordningen) till
kommerskollegium. Den anmälningen uppfyller inte de krav på saklighet
och opartiskhet som bör uppställas.
Sorn en bakgrund uppges i anmälan detta. Boberg var tidigare revisor i
Prisab. Hasse Haglund ägde till den 31 augusti 1982 aktierna i det bolaget.
Prisab försattes på egen begäran i konkurs den 25 mars 1983. Under 1983
företogs taxeringsrevision beträffande Prisab och Haglund av länsrevisorerna
Lennart Sennmark och Lars Glennert vid länsstyrelsen i Värmlands
län. Resultatet redovisades i en revisionspromemoria den 5 oktober 1983.
Boberg var tidigare också revisor i Tärningen, i vilket bolag Haglund
också hade intressen. Under 1983 företogs partiell taxeringsrevision av
detta bolag av länsrevisorema Ragnar Kaiding och Lars Glennert och
resultatet redovisades i en revisionspromemoria den 12 oktober 1983.
Till anmälan har fogats kopior av revisionspromemoriorna.
2.3.1 Ekonomiska mellanhavanden mellan Hagström och Prisab
I revisionspromemorian redogörs för de ekonomiska mellanhavandena
mellan Prisab och Hagströms. Bl. a. omnämns att betalningsvillkoren ändrats
i mars 1983. Sennmark och Glennert anför därvid att de finner det
mycket märkligt att revisionsbyrån, med full insyn i bolagets ställning,
kräver och mottar betalning på sätt som skett. De tillägger vidare att de
anser att återvinning kan ske med stöd av 30 § konkurslagen.
Enligt Hagströms har Sennmark och Glennert genom det sätt på vilket
de utformat revisionspromemorian gjort uttalanden av moraliserande innebörd
om Hagströms, innebärande att Hagströms i ond tro medverkat i
en otillbörlig rättshandling. Frågan om återvinning saknade relevans för
skattefrågan och skulle oberoende av länsrevisorernas påpekande bli föremål
för närmare utredning av konkursförvaltaren. Det saknades således
skäl att över huvud taget beröra frågan om återvinning i promemorian.
Om Sennmark och Glennert ändå ansåg det befogat att avhandla saken i
promemorian, borde de ha undvikit att moralisera och i stället inskränkt
sig till att rent allmänt påpeka att det borde utredas huruvida transaktionen
var återvinningsbar. Hagströms bestrider bestämt att någon otillbörlighet
förelåg beträffande den aktuella rättshandlingen. Att så inte var
fallet torde inte minst resultatet av uppgörelsen med konkursförvaltaren
utvisa.
2.3.2 Påståenden om Bobergs agerande i Prisab
I en bilaga till revisionspromemorian rörande Prisab omnämns Bertil
Boberg och hans agerande på flera ställen enligt följande.
— Boberg anges som den av de två revisorerna som i praktiken utfört
revisionen och som deltagit vid bankkontakter och MBL-förhandlingar i
anledning av vissa företagsöverlåtelser (s. 2).
— Boberg har påpekat att likvidationsbalansräkning borde upprättas
samt att han till följd av ändrat bokslut avgett en omskriven revisionsberättelse
vari han avstyrker fastställandet av resultat- och balansräkningen
(s. 3).
— Boberg har gjort bedömningar av vissa tillgångsposter enligt tre note -
ringar, samt på nytt avstyrkt fastställande av resultat- och balansräkningen
(s. 4).
— Boberg har bedömt reversfordringar (s. 5).
— Boberg har också varit revisor i Tärningen (s. 8).
Eftersom inga anmärkningar mot Boberg har framställts vid dessa noteringar
kommer det enligt Hagströms uppfattning som en fullständig överraskning
när revisorerna säger följande i sammanfattningen på s. 12:
Avslutningsvis vill vi framhålla att det förefaller oss synnerligen anmärkningsvärt
att en auktoriserad revisor gör en så långtgående konsultinsats i
klientföretagen och frågan om dess överlåtelser att denne i praktiken blir
medansvarig i väsentliga beslut och därmed inte längre bibehåller sin
oberoende ställning. Än betänkligare blir förhållandet när klientföretagens
överlåtelser visar sig genomförda på osunda villkor innefattande överträdelser
av bl. a. aktiebolagslagen
Det sist anförda innefattar en mycket allvarlig kritik mot Boberg som
auktoriserad revisor. Hagströms framhåller vidare att skrivsättet har en
starkt moraliserande innebörd och närmast för tanken till en straffrättslig
bedömning. Det anförda saknar vidare relevans för skattefrågan och borde
— oavsett om det fanns fog för synpunkterna eller ej — inte ha tagits med i
revisionspromemorian.
Denna kritik mot Boberg har inte föregåtts av att man har berett honom
tillfälle att försvara sig mot anklagelserna. Det har inte ens förelegat någon
garanti för att han skulle komma att underrättas om kritiken. En revisionspromemoria
är visserligen en hemlig handling, men den kan ändå få
viss spridning, då den skattskyldige torde disponera över dess sekretess.
Det förelåg enligt Hagströms bedömning risk för att den allvarliga kritiken
kan komma ut till en vidare krets och där stå oemotsagd.
2.3.3 Redovisning av moms i Tärningen
Den 12 oktober 1983 skrev länsrevisorerna Kaiding och Glennert en
promemoria angående partiell skatterevision av Tärningen i Karlstad AB,
tidigare benämnt Rentex Leasing AB, ett bolag som ägdes till lika delar av
Haglund och Jonasson, och vars revisor var Boberg. Revisionen utfördes
på begäran av länsstyrelsen i Malmöhus län och inskränkte sig till att avse
en större försäljning av fordon till ett Malmöföretag.
1 ett avsnitt 10 med rubriken ”Kommentar till revisorns utredning”
anförs bl. a. att en utredning om hur vissa mervärdeskattetransaktioner
skulle bokföras och som utförts av revisorn är felaktig i flera avseenden,
att vad som föreslås i utredningen ter sig oförklarligt samt att det framstår
som egendomligt att revisorn biträtt bolagsägarnas felaktiga uppfattning
att de oredovisade affärshändelserna skulle ta ut varandra i mervärdeskattehänseende.
I denna del har Hagströms anfört bl. a. detta. Vid ett sammanträde, där
bl. a. Glennert och Boberg deltog, frågade Kaiding om Hagströms kunde
åta sig att utreda den ifrågavarande transaktionen ytterligare samt lämna
ett förslag till hur transaktionen och mervärdeskatten skulle bokföras i
Tärningen för att in- och utgående mervärdeskatt skulle uppgå till lika
stora belopp. På uttrycklig fråga från Boberg bekräftade Kaiding att utredningen
skulle utmynna i ett nollresultat för Tärningen beträffande den
aktuella transaktionen. En utredning genomfördes därefter med den begärda
inriktningen av Bobergs medarbetare Mats Gustafsson. Där sades i
ingressen att ”undertecknad (har) av länsrevisor Ragnar Kaiding fått i
uppdrag att utreda ifrågavarande transaktioner ur mervärdeskattepliktig
synvinkel samt lämna sådant förslag till lösning av bokföringsproblematiken
att mervärdeskatten avseende inköp och försäljning av nämnda bilar
ur Rentex Leasing AB:s synvinkel blir plus minus noll”. Promemorian är
daterad ”1983-09-20”, och det togs inte ställning till om förfarandet var
korrekt eller inte.
För att ytterligare visa att Kaiding lämnade de nämnda direktiven har
Hagströms sänt med ett intyg av den 16 januari 1984, enligt vilket Haglund,
Jonasson och Gustafsson intygar att en av Boberg lämnad redogörelse
för vad som förekom vid sammanträffandet, och som innehåller ungefär
vad som återgetts ovan, är korrekt.
Hagströms anför avslutningsvis att Kaiding och Glennert, trots att de
sålunda var medvetna om bakgrunden till utredningen och dess inriktning,
i promemorian har anfört kritik mot Boberg för ett agerande som stod i
överensstämmelse med de av Kaiding lämnade direktiven.
2.3.4 Anmälan till kommerskollegium
Skattechefen Olof Östlund gjorde den 30 mars 1984 en anmälan till kommerskollegium
enligt 22 § revisorsförordningen. Till stöd för sin anmälan
bifogade och åberopade han en promemoria upprättad av Sennmark och
Glennert den 30 mars 1984.
Enligt Hagströms innehåller denna promemoria flera osakligheter och
felaktigheter, och man kommenterar närmare två avsnitt:
Under p. 2 i promemorian anförs att Boberg aktivt medverkat till att i
revisionspromemorian beskrivna företagsöverlåtelser kunnat genomföras.
Som stöd härför åberopas två fakturor som anges avse debitering för denna
medverkan. De åsyftade företagsöverlåtelserna torde avse de tre företag
som omnämns på sid. 1 i underbilagan till bilaga 1, nämligen Prisab,
Babab och Uddby. En genomläsning av de båda fakturorna visar att de
utställts på Rentex Leasing AB och avser detta bolags förvärv av dotterbolag
i Jönköping. Fakturorna har således inget att göra med överlåtelser av
aktier eller tillgångar i Prisab, Babab eller Uddby. Den närmare bakgrunden
till fakturorna framgår av Bobergs remissvar till Kommerskollegium,
bilaga 6.
Sennmark och Glennert har på denna punkt gjort sig skyldiga till ren
osaklighet.
Under p. 7 i promemorian påstås att Boberg biträtt Haglund vid ”en del
av” de företagsköp och försäljningar som genomförts, ”vilket utvisas av att
han bevittnat köpekontrakten”. Till styrkande härav har bifogats sista
sidan av två avtal, där Boberg bevittnat avtalsparternas namnteckningar.
Den omständigheten att en person bevittnat parternas namnteckning på
ett avtal, medför inte nödvändigtvis att han också biträtt ena parten vid
den rättshandling som avtalet reglerar. Anmärkningen mot Boberg att han
biträtt vid ”en del av” de företagsköp och försäljningar som genomförts är
så obestämd att det inte klart framgår vad som läggs Boberg till last. De
båda avtalen avsåg varken Prisab, Babab eller Uddby, se Bobergs remissvar
till Kommerskollegium, bilaga 6. Boberg biträdde inte heller Haglund
på klandervärt sätt vid någon av de båda aktuella rättshandlingarna.
Sennmark och Glennert har även på denna punkt gjort sig skyldiga till
osaklighet.
2.3.5 Hagströms avslutande kommentarer
Hagströms ger i slutet av sin anmälan följande kommentar.
De berörda befattningshavarna vid länsstyrelsens skatteavdelning har
drivit saken mot Boberg med stor kraft och energi. Hagströms har svårt att
frigöra sig från misstanken att personliga aversioner mot Boberg har fått
påverka handläggningen i sådan mån att saklighet och opartiskhet fått
vika. Det är angeläget att JO med kraft reagerar när en enskilds rätt träds
för när på det sätt som skett i Bobergs fall.
3 Utredning
Ärendena utreddes. Svar och skrivelser kom in från skattechefen och
personal vid länsstyrelsen i Värmlands län, länsåklagarmyndigheten i
Värmlands län, berörda polismän vid polismyndigheten i Karlstad, Haglund,
Jonasson, Jonassons ombud och offentliga försvarare, advokaten
Svante Linderberg, och Hagströms.
Kommerskollegium avgjorde tillsynsärendet den 24 oktober 1985. Slutsatsen
blev att kollegiet efter genomgång av ärendet inte i något avseende
fann skäl till kritik mot Boberg för att denne skulle ha avvikit från god
revisorssed. I ett avseende fann dock kollegiet att Boberg lämpligen bort
förfara på annat sätt än han gjort. Det gällde en fråga om datering av
revisionsberättelse.
4 Bedömning
4.1 Inledning
Jag har valt att behandla samtliga de anmälningar som har refererats i det
föregående i ett och samma beslut, eftersom de alla avser samma kontrollaktion
från myndigheternas sida. Jag har vid min genomgång begränsat
mig till de viktigaste av de många olika frågor som aktualiseras i de tre
ärendena.
Det kan finnas anledning att inledningsvis erinra om att länsåklagarmyndigheten
i Värmlands län ersatts av regionåklagarmyndigheten i Karlstad
och att länsstyrelsernas skatteavdelningar sedan den 1 januari 1987
bildar självständiga länsskattemyndigheter. Den följande framställningen
utgår emellertid från den organisation som gällde vid tiden för de aktuella
händelserna.
7 Riksdagen 1989/90. 2 sami Nr I
4.2 Förutsättningarna för tvångsåtgärderna den 29 november 1983
Både Jonasson och Haglund har ifrågasatt det riktiga i förundersökningsledarens
beslut om husrannsakan hemma hos dem och om hämtning av dem
till förhör utan föregående kallelse. De har därvid framhållit att de i
tidigare skeden av de aktuella skatteutredningarna utan invändningar
svarat på frågor och tillhandahållit handlingar.
Reglerna om husrannsakan finns i 28 kap. rättegångsbalken (RB), där
förutsättningarna för husrannsakan för eftersökande av föremål — reell
husrannsakan — anges i 1 § och förutsättningarna för husrannsakan för
eftersökande av personer — personell husrannsakan — läggs fast i 2 §.
Det är här fråga om reell husrannsakan. Av 1 § första stycket framgår att
en grundläggande förutsättning för sådan husrannsakan är att det förekommer
anledning att det har förövats ett brott som kan följas av fängelse.
Husrannsakan kan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe och avse
eftersökande av föremål som är underkastade beslag eller i övrigt till
utrönande av omständigheter som kan ha betydelse för utredning om
brottet.
I andra stycket anges ytterligare förutsättningar för att husrannsakan
skall få äga rum. Hos annan än den som skäligen kan misstänkas för
brottet får husrannsakan företas bara om brottet har förövats hos honom,
om den misstänkte gripits där eller om det annars förekommer synnerlig
anledning att föremål som är underkastat beslag skall anträffas eller annan
utredning vinnas om brottet. Om inte något av de i lagregeln uppräknade
specialfallen föreligger krävs således för att husrannsakan skall kunna
företas hos någon att denne skäligen kan misstänkas för det brott som
föranlett åtgärden.
Reglerna om hämtning till förhör utan föregående kallelse finns i 23 kap.
7 § andra stycket RB som har följande lydelse:
Utan föregående kallelse må den som uppehåller sig inom en våglängd
av femtio kilometer från den plats, där förhör skall hållas,
hämtas till förhöret, om undersökningen avser brott, varå fängelse
kan följa, och det skäligen kan befaras, att han ej skulle hörsamma
kallelse eller i anledning av kallelse skulle genom undanröjande av
bevis eller på annat sätt försvåra utredningen.
Utöver den grundläggande förutsättningen för en tvångsåtgärd att den
måste ha stöd i lag vill jag erinra om att myndigheterna också har att
beakta de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna. Den första av
dessa kan kortfattat sägas innebära att tvångsåtgärden inte skall företas om
den inte framstår som nödvändig med hänsyn till syftet med åtgärden. I
proportionalitetsprincipen ligger att myndigheten inte skall använda större
tvång än som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och omständigheterna
i övrigt.
Frågan om någon kan anses som skäligen misstänkt för ett visst brott är
en bedömningsfråga där det finns visst utrymme för olika försvarbara
ståndpunkter. Detsamma gäller uppenbarligen frågan om det skäligen kan
befaras att en viss person skall försvåra utredningen genom vissa typer av
åtgärder. Av länsåklagarmyndighetens yttrande hit framgår att beslutet om
husrannsakan och hämtning till förhör hade föregåtts av överväganden
och diskussioner på grundval av det föreliggande utredningsmaterialet
samt att man därvid hade kommit fram till att Haglund som företrädare
för Prisab Försäljnings AB och Rentex Leasing AB och Jonasson som
företrädare för sistnämnda aktiebolag var skäligen misstänkta för grovt
skattebedrägeri samt att det skäligen kunde befaras att de skulle försvåra
utredningen om de kallades till förhör.
Utredningen hos JO ger inte stöd för ett konstaterande att besluten om
husrannsakan och hämtning till förhör utan föregående kallelse varit olagliga
eller i övrigt oriktiga. Jag ställer mig emellertid frågande till uttalandet
i länsåklagarmyndighetens yttrande, att det i fråga om de två företag som
nämndes i beslutet förelåg skälig misstanke mot Haglund och Jonasson,
men att misstankarna även i fråga om de övriga företagen var tillräckligt
starka för att motivera ett beslut om husrannsakan. Som jag redan nämnt
får — om inte något av de i 28 kap. 1 § andra stycket RB nämnda
specialfallen föreligger — husrannsakan inte företas hos någon om inte
nivån ”skälig misstanke” uppnåtts. Vidare framgår direkt av lydelsen av
beslutet om husrannsakan att detta var grundat enbart på misstankarna
om de brott som kunde hänföras till Prisab och Rentex Leasing AB och
således bara avsåg utredning om dessa brott. En annan sak är att det någon
gång kan bli aktuellt att i samband med en husrannsakan också ta i beslag
påträffade handlingar och andra föremål av betydelse för utredningen av
något annat brott än det som föranlett beslutet om husrannsakan.
Jag vill avslutningsvis tillägga att länsåklagarmyndighetens bedömning
att det var fråga om nivån ”skälig misstanke” lämpligen hade kunnat
komma till direkt uttryck i beslutet om husrannsakan.
4.3 Länsrevisorn Glennerts deltagande i husrannsakan hos Jonasson
Utredningen här ger inte stöd för uppgiften att de två närvarande länsstyrelsetjänstemännen
genomsökt Jonassons bostad. Det framgår däremot att
länsrevisorn Glennert suttit vid skrivbordet i kontorsrummet på andra
våningen och gått igenom handlingarna på bordet samt själv öppnat och
gått igenom skrivbordslådorna, medan den ansvarige polismannen satt på
andra sidan av skrivbordet och förde beslagsprotokollet.
De yttranden som avgetts av de berörda myndigheterna ger vid handen
att dessa har klart för sig att en länsrevisor som i egenskap av sakkunnig
deltar i en husrannsakan inte får utföra polisiära uppgifter såsom eftersökning
av handlingar och andra föremål.
Det går uppenbarligen inte att dra en alldeles klar skiljelinje mellan
sådana eftersökningsåtgärder som endast får företas av polismän och den
genomgång av påträffat material som är den sakkunniges uppgift. Det kan
t. ex. framstå som onödigt formalistiskt att kräva att en polisman går
igenom samtliga papper i en pärm med bokföringshandlingar innan han
lämnar över den till revisorn för granskning. Eftersom det här är fråga om
en begränsning av den enskildes grundlagsskyddade rättigheter måste å
andra sidan gälla att var och en av de deltagande myndighetsföreträdarna
bemödar sig om att inte gå över gränsen för vad som gäller för hans uppgift
i sammanhanget. Detta innebär att varje funktionär som tar del i en
husrannsakan måste ha sin egen roll klar för sig och uppträda i överensstämmelse
med denna. Den omständigheten att vissa kontrollåtgärder
måste genomföras på ett sätt som av de deltagande myndighetsföreträdarna
kan uppfattas som omständligt och onödigt tidskrävande är inte något
godtagbart skäl för att frångå gällande befogenhetsfordelning. Jag delar
således inte skattechefens bedömning när han i sitt yttrande hit ifrågasätter
om en strikt genomförd rollfördelning verkligen ligger i den kontrollerades
intresse.
Enligt min mening var Glennert mer aktiv vid husrannsakan hos Jonasson
än vad hans roll i sammanhanget medgav. Jag tänker då främst på det
förhållandet att det var han som öppnade och gick igenom skrivbordslådorna.
Detta är en åtgärd som endast bör företas av polispersonal, bl. a. av
det skälet att en skrivbordslåda kan tänkas innehålla för den aktuella
brottsutredningen helt ovidkommande material, t. ex. privatbrev och personliga
föremål. Jag kan således inte ansluta mig till länsåklagaren Ljungwald
inställning i frågan sådan den redovisats i hans yttrande hit.
Det finns anledning att i detta sammanhang också något gå in på frågan
om förfarandet vid utväljandet av handlingar för beslag.
Av utredningen framgår att revisorerna pekade ut de handlingar som de
ansåg vara intressanta och att dessa sedan togs om hand av polismännen.
Sedan advokaten Svante Linderberg kommit till platsen och ifrågasatt
omfattningen av det hopsamlade materialet gick kriminalinspektören
Mats Jonsson igenom handlingarna och sorterade bort dem som inte gällde
Rentex Leasing AB.
Detta händelseförlopp leder närmast till den slutsatsen att Jonsson inte i
sin egenskap av ansvarig polisman gjort någon egen bedömning i frågan
om vad som skulle tas i beslag utan de facto helt överlämnat detta till
revisorerna. Enligt min mening står ett sådant handlande inte i överensstämmelse
med den uppgiftsfördelning mellan polismän och anlitade sakkunniga
som bör gälla. Att de bedömningar som det här var fråga om inte
krävde särskild sakkunskap framgår också av att Jonsson sedan själv
sorterade bort de handlingar som enligt hans mening inte borde tas i
beslag.
4.4 Delgivningen av revisionsbeslutet i samband med husrannsakan hos Jonasson
Enligt
uppgifter som lämnats av Jonasson, Linderberg och Jonsson avsåg
flera av de handlingar som sorterades bort från de forst omhändertagna
handlingarna det av Jonasson ägda bolaget IFAB. Av utredningen framgår
vidare att Glennert sedan husrannsakan avslutats lämnade över ett beslut om
revision av IFAB till Jonasson och begärde räkenskapsmaterial beträffande
detta bolag, ett material som Jonasson också överlämnade till Glennert.
Glennert har forsin del uppgett att inga av de handlingar som han tog med sig
med stöd av revisionsbeslutet fanns med bland de handlingar som först hade
samlats ihop och sedan sorterats bort under husrannsakan. Jonasson och
Linderberg har däremot uppfattat situationen så att Glennert åberopade
revisionsbeslutet för att få tillgång till handlingar som Jonsson undantagit
från beslag genom att sortera bort dem från de handlingar som inledningsvis
hade valts ut. Enligt min mening saknar det betydelse huruvida det förhåller
sig på det ena eller det andra sättet. Den intressanta frågan är i stället om man
över huvud taget kan godta Glennerts åtgärd att åberopa ett revisionsbeslut
i samband med en husrannsakan där han deltog som sakkunnig åt polisen.
De regler som här är av intresse finns i 56 och 58 §§ taxeringslagen. Några
regler om när och hur den skattskyldige skall underrättas om ett revisionsbeslut
finns inte. Däremot föreskrivs i 56 § 3 mom. andra stycket att den som
meddelar ett beslut om taxeringsrevision har rätt att när det behövs bestämma
tid och plats för revisionen. Av 56 § 2 mom. första stycket framgår
vidare att den som har att verkställa taxeringsrevisionen har rätt att genast ta
del av handlingar som skall granskas.
Den granskade personens skyldigheter i samband med revision anges
härutöver i 56 § 2 mom. andra stycket. Det föreskrevs där i lagrummets
lydelse före den 1 januari 1988 att den hos vilken revisionen skerär skyldigatt
tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för
verkställandet av revisionen, att lämna tillträde till de lokaler som används
1 verksamheten samt att lämna det biträde som behövs för granskning av
handlingar och varulager samt maskiner och andra inventarier avsedda för
stadigvarande bruk samt för kassainventering. Om någon hos vilken revision
enligt meddelat beslut skall äga rum inte fullgör sina förpliktelser enligt 56 §
2 mom. kan den som har beslutat om revisionen förelägga honom vite med
stöd av 58 §.
Ytterligare möjligheter för den granskande myndigheten att komma åt
handlingar och andra bevismedel öppnas genom reglerna i bevissäkringslagen.
Sammanfattningsviskankonstaterasatttaxeringslagenintegör det möjligt
för den som skall verkställa revisionen att omedelbart tvinga sig in hos den
som är föremål för denna. Tillträde till utrymmen och förvar för eftersökning
av handlingar och andra bevismedel med stöd av bevissäkringslagen kräver
beslut av granskningsledaren eller länsrätten. Besluten verkställs av kronofogdemyndigheten
eller granskningsledaren. Beslut om eftersökning i privata
utrymmen eller förvar får fattas endast av länsrätten och verkställas bara
av kronofogdemyndigheten.
Genom att åberopa revisionsförordnandet beträffande IFAB i samband
med husrannsakan hos Jonasson har Glennert således fått del av räkenskapshandlingar
för IFAB i en ordning som inte hade varit möjlig enligt vare sig
taxeringslagen eller bevissäkringslagen. Ett förfarande av detta slag kan inte
anses godtagbart, och saken hade inte blivit mycket bättre om Glennert hade
visat upp revisionsförordnandet redan vid husrannsakans inledning. Enligt
min mening borde han i stället ha framställt den på revisionsbeslutet grundande
begäran att få ta del av IFAB-handlingarna vid något annat tillfälle, så
att revisionen klart hade framstått som åtskild från husrannsakan.
197
4.5 Länsrevisorn Arne Nilssons deltagande i husrannsakan hos Haglund
Haglund har i sin anmälan hävdat att Nilsson tagit aktiv del i eftersökningama
hemma hos honom, en uppgift som har tillbakavisats av såväl
kriminalinspektören Folke Åslev som Nilsson själv. 1 detta läge lämnar jag
frågan.
4.6 Fotograferingen hos Haglund
Om det är fara för att lös egendom som kan bli föremål för betalningssäkring
undanskaffas, får egendomen enligt 16 § betalningssäkringslagen i
avvaktan på rättens beslut tas i förvar av granskningsledaren.
Av utredningen framgår att det vid den sammankomst med myndighetsföreträdama
som ägde rum dagen före husrannsakningarna beslutades att
några förvarstaganden enligt betalningssäkringslagen inte skulle äga rum.
Enligt vad Nilsson uppgett i sitt yttrande hit beslutades i stället att ”vissa
tillgångar” skulle fotograferas, varvid fotografierna skulle tjäna som ”en
mildare form av förvarstagande”. Vem som fattade beslutet framgår inte.
Klart är att åtgärden att fotografera föremål i Haglunds bostad inte är
tillåten. JO Nilsson har behandlat frågan i sitt beslut den 5 oktober 1984
”JO om MODERNA EFTERFORSKNINGSMETODER I SKATTEOCH
KRONOFOGDEMYNDIGHETERNAS VERKSAMHET - en undersökning
av laglighet och lämplighet” där han säger följande (s. 41).
Ingen kan givetvis hindra en tjänsteman som i egenskap av sakkunnig
deltar i en husrannsakan att lägga det han/hon ser och hör på platsen på
minnet oavsett om det är av betydelse för sakkunniguppdraget eller inte.
Saknar det betydelse för sakkunniguppdraget blir dessa iakttagelser att
betrakta som s. k. överskottsinformation. Att en tjänsteman, i samband
med en tvångsmedelsanvändning som han deltar i på villkor som bestäms
av företrädare för en annan myndighet, på eget initiativ utnyttjar tillfället
för att inom den hemfridsskyddade sfären genom fotografering skaffa sig
dokumentation direkt avsedd för annat än det hans uppdrag gällt går
emellertid över gränsen för vad som kan anses tillåtet. Det blir fråga om ett
befogenhetsöverskridande eller ett utnyttjande av tvångsmedlet husrannsakan
i andra syften än det avsedda.
Jag kan ansluta mig till denna bedömning. Med hänsyn till att betalningssäkringslagen
direkt åberopats i sammanhanget finner jag det särskilt
anmärkningsvärt att ingen av skatteförvaltningens företrädare tycks ha
närmare övervägt frågan om denna lag verkligen gav myndigheten rätt att
fotografera föremål i ett privat hem.
Haglund har i sina skrivelser hit begärt att filmrullen skall förstöras eller
lämnas ut till honom. Denna fråga har inte berörts i länsstyrelsens svar,
och jag vet således inte var filmen finns. Om Haglunds yrkande kvarstår
bör han i första hand vända sig direkt till länsskattemyndigheten i Värmlands
län i denna fråga.
4.7 Tidpunkten för delgivningen av ett beslut om revision hos Haglund
Haglund har uppgett att länsrevisorn Arne Nilsson först i början av december
1983 till honom överlämnade ett beslut om revision hos honom, trots
att det var daterat redan den 7 oktober samma år. Länsstyrelsen har å sin sida
framhållit att Haglund redan i mitten av oktober fick ett muntligt besked om
beslutet. Det förefaller också som om revisionen hade påbörjats redan före
husrannsakan den 29 november 1983.
Som nämnts i det föregående och som också påpekats av skattechefen finns
det inte några lagregler om när och hur ett beslut om revision skall delges den
som är föremål för revisionen. Starka lämplighetsskäl talar emellertid för att
beslutet bör delges den granskade i skriftlig form senast när revisorerna hos
denna begär att få del av handlingar eller att få andra upplysningar.
4.8 Revisionspromemorian beträffande Prisab
Med anledning av kritik som länsstyrelsens revisorer i en revisionspromemoria
den 5 oktober 1983 beträffande Prisab framfört mot Hagströms och
mot den vid detta företag anställde auktoriserade revisorn Bertil Boberg
har Hagströms anfört klagomål mot såväl åtgärden att ta in kritiken i
revisionspromemorian som mot den form som den fått.
Den kritik från revisorernas sida som det är fråga om avser först och
främst Hagströms åtgärd att kort tid före Prisabs konkurs ta emot betalning
av företaget; i promemorian gör revisorerna gällande att betalningen
skulle kunna återvinnas med stöd av 30 § i den då gällande konkurslagen;
ett lagrum som avsåg återvinning vid otillbörliga rättshandlingar. Hagströms
vänder sig vidare mot starkt kritiska uttalanden i promemorian om
Bobergs agerande som företagsrevisor i Prisab.
Enligt Hagströms borde denna kritik över huvud taget inte ha tagits in i
revisionspromemorian eftersom den saknade relevans för skattefrågorna. I
vaije fall borde revisorerna i återvinningsfrågan ha begränsat sig till att
rent allmänt påpeka att det borde utredas om den aktuella transaktionen
var återvinningsbar. I fråga om promemorians kritik mot Boberg har
Hagströms tillagt att denna inte föregåtts av att Boberg fått tillfälle att
försvara sig mot anklagelserna.
Såvitt gäller frågan om innehållet i revisionspromemorian har länsstyrelsen
i sina yttranden hit anfört att revisionen kom att få en helt annan
inriktning än vad som är vanligt i de traditionella taxerings- och skatterevisionema.
Som skäl härför åberopas att revisionen inleddes som ett
biträde åt kronofogdemyndigheten lämnat med stöd av 54 § länsstyrelseinstruktionen.
Först sedan man under arbetets gång fann att det kunde bli
aktuellt med ändringar i beskattningen fattades ett beslut om revision.
Av 56 § 1 mom. första stycket taxeringslagen framgår att syftet med en
taxeringsrevision är att kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldighet
har fullgjorts på ett riktigt och fullständigt sätt eller att i övrigt ge
beskattningsmyndighetema upplysningar till ledning vid beslut om taxering
eller eftertaxering.
I 54 § i den då gällande länsstyrelseinstruktionen föreskrevs att länsstyrelsen
i den utsträckning det kunde ske skulle lämna den kronofogdemyndighet
som begärde det biträde med revisionskunnig personal.
Det är här således fråga om två helt skilda företeelser. Vid revision är det
skattemyndigheterna som agerar på eget ansvar och enligt lagregler direkt
riktade till dem. Den personal som enligt 54 § länsstyrelseinstruktionen
ställdes till kronofogdemyndighetens förfogande hade däremot endast rollen
av biträde i denna myndighets verksamhet.
Den aktuella promemorian har rubriken ”PM angående taxeringsrevision
m.m.” och anges härröra från länsrevisorerna L. Sennmark och L.
Glennart vid skatteavdelningens revisionsenhet. Den har vidare försetts
med en påteckning att innehållet är hemligt enligt 9 kap. 1 och 2 §§
sekretesslagen. Promemorians innehåll bör därför bedömas med utgångspunkt
i vad som enligt taxeringslagen är syftet med en taxeringsrevision.
Man kan då såvitt gäller uttalandena om Hagströms i återvinningsfrågan
konstatera att dessa saknar relevans för de skattefrågor som aktualiserades
vid revisionen; det var här i stället fråga om ett ämne som det ankom på
konkursförvaltaren att behandla.
Än mer främmande ter sig kritiken mot Boberg i sammanhanget. Denna
kommer helt överraskande för den som läst hela promemorian och saknar
varje samband med frågorna om beskattningen av Prisab. Kritiken mot
Boberg är anmärkningsvärd också så till vida att den, samtidigt som den
framstår som mycket allvarlig, saknar varje konkretion.
Enligt min mening borde varken återvinningsfrågan eller kritiken mot
Boberg ha tagits in i revisionspromemorian. De eventuella iakttagelser om
bolagsrevisionen som kunde ha gjorts under taxeringsrevisionen skulle i
stället ha samlats i en särskild handling, t. ex. en särskild promemoria av
det slag som länsstyrelsen senare åberopade i sin underrättelse till kommerskollegium.
Jag saknar mot bakgrund av denna bedömning anledning att gå in på
frågan om Boberg borde ha underrättats om kritiken mot honom innan
den inflöt i revisionspromemorian.
4.9 Revisionspromemorian beträffande Tärningen i Karlstad AB
Hagströms anmälan i denna del gäller kritik som länsrevisorerna Lennart
Glennert och Ragnar Kaiding riktat mot den hos Hagströms anställde
Mats Gustafsson i en ”PM angående partiell skatterevision” daterad den
12 oktober 1983 i det av Haglund och Jonasson ägda företaget Tärningen i
Karlstad AB, tidigare Rentex Leasing AB. Bakgrunden till kritiken är
följande.
Vid en sammankomst i augusti 1983 mellan Haglund och Jonasson, å
den ena, och Glennert och Kaiding, å den andra sidan, varvid också
Boberg och Gustafsson var närvarande, diskuterades hur en större affärstransaktion
skulle momsredovisas. Haglund, Jonasson, Boberg och Gustafsson
har samtliga hävdat att Kaiding vid detta tillfälle uppdrog åt
Hagströms att utreda transaktionen ytterligare samt lämna ett förslag till
hur denna och mervärdeskatten skulle bokföras i Tärningen för att transaktionen
i mervärdeskattehänseende skulle ge ett nollresultat. Glennert
och Kaiding har å sin sida bestämt hävdat att något sådant uppdrag inte
getts.
I en handling daterad den 20 september 1983 lade Gustafsson fram ett
förslag av nu angiven innebörd. Under rubriken ”Bakgrund” sägs i denna
handling bl. a. att ”undertecknad av länsrevisor Ragnar Kaiding fått i
uppdrag att utreda ifrågavarande transaktioner ur mervärdeskattepliktig
synvinkel samt lämna sådant förslag till lösning av bokforingsproblematiken
att mervärdeskatten avseende inköp och försäljning av nämnda bilar
ur Rentex Leasing AB:s synvinkel blir plus minus noll”.
1 den aktuella revisionspromemorian underkänns Gustafssons förslag
till redovisning, som bl. a. beskrivs genom följande meningar hämtade från
olika avsnitt i promemorian:
— ”Tärningen har gett företagsrevisorn i uppdrag att utreda hur Nyckelnaffaren
och därmed sammanhängande inköp bort ha redovisats och
vilka ändringar i momsdeklarationerna som skulle göras.” — ”Revisorns
förslag att Tärningen skulle tillgodoforas avdrag för ingående moms i
denna del, ter sig oförklarligt.” — ”Egendomligt är också att revisorn har
biträtt bolagsägamas felaktiga uppfattning, att de oredovisade affärshändelserna
skulle ’ta ut varandra’ i momshänseende.”
Glennert och Kaidings kommentarer i frågan återfinns i bilaga 9. (Ej
medtagen här.) Skattechefen har i båda sina yttranden uttalat sig till stöd
för dessas version av händelseförloppet vid sammankomsten i augusti
1983 utan att dock ha varit närvarande vid tillfället.
Jag får konstatera att uppgift här står mot uppgift och att omständigheterna
inte är sådana att jag med tillräcklig grad av säkerhet kan säga att den
ena versionen väger tyngre än den andra. Det framstår emellertid som
anmärkningsvärt att revisorerna inte redan i revisionspromemorian tog
upp och bemötte den enligt dem felaktiga bakgrundsbeskrivningen i Gustafssons
förslag.
4.10 Anmälan till kommerskollegium
Den 30 mars 1984 gjorde länsstyrelsens skattechef Olof Östlund en anmälan
enligt 22 § revisorsforordningen till kommerskollegium avseende Boberg.
Till denna fogade han en samma dag daterad PM upprättad av
länsrevisorerna Sennmark och Glennert. Hagströms har gjort gällande att
innehållet i denna PM är osakligt och felaktigt och att den därför inte
borde ha lagts till grund för någon anmälan.
Anklagelserna i promemorian samt den kritik som Sennmark och Glennert
riktat mot Boberg i revisionspromemorian avseende Prisab har behandlats
av kommerskollegium som meddelade beslut i ärendet den 24
oktober 1985. Utan att gå in på de enskilda anklagelsepunkterna konstaterade
kollegiet att det inte i något hänseende funnit anledning till kritik mot
Boberg för att denne skulle ha avvikit från god revisorssed. Däremot fann
kollegiet att Boberg lämpligen borde ha förfarit på annat sätt än han gjort
såvitt avsåg dateringen av en revisionsberättelse.
Det kan således konstateras att kollegiet vid sin prövning inte kunnat
finna någon grund för den allvarliga kritik som från länsstyrelsens sida
framförts mot Boberg.
Frågan blir då om situationen när anmälan gjordes trots detta var sådan
att det då kunde framstå som befogat att vidta denna åtgärd på det sätt
som gjordes.
Enligt 22 § andra stycket förordningen (1973:221) om auktorisation och
godkännande av revisorer skall en länsstyrelse eller skattechef som i samband
med sin ämbetsutövning uppmärksammar någon anmärkningsvärd
omständighet i fråga om en revisors eller ett revisionsbolags verksamhet
underrätta kommerskollegium om detta.1
Av bestämmelsens avfattning kan dras den slutsatsen att det inte åligger
anmälaren att själv göra några mera omfattande utredningsinsatser; detta är
i stället en uppgift för kollegiet. Det bör å andra sidan kunna krävas att det
finns någon substans i iakttagelserna. Lösa påståenden och allmänt hållna
beskyllningar räcker uppenbarligen inte för att motivera en underrättelse.
Det finns anledning att här erinra om den skada och det obehag som redan en
anmälan till kommerskollegium kan tänkas vålla den som utsätts för den.
Även om skattechefen i viss utsträckning är tvungen att förlita sig på de
bedömningar som har gjorts av honom underställd personal får han anses
vara skyldig att bilda sig en egen uppfattning om det berättigade i att avge en
underrättelse av här aktuellt slag. Östlund kände i detta fall tydligen till att
Boberg, sedan han den 12 januari 1984 underrättats om kritiken mot honom,
avvisat denna på varje punkt. Jag kan inte dela den uppfattning som Östlund
gett uttryck för i sitt första yttrande hit att denna attityd från Bobergs sida
snarast gjordeenunderrättelsetillkommerskollegiummeraangelägen. Tvärtom
innebar Bobergs bestridande av anklagelserna att Östlund fick särskild
anledning att undersöka det berättigade i dessa.
Vid en närmare genomgång av promemorian tillsammans med upphovsmännen
borde det inte ha varit särskilt svårt för Östlund att på åtskilliga
punkter finna att kritiken mot Boberg var dåligt underbyggd. Jag tänker här
bl. a. på påståendena om representation gentemot Boberg (p. 5 i promemorian)
och om att Boberg biträtt Haglund vid företagsförsäljningar, vilket
skulle framgå av att han bevittnat namnteckningarna på köpekontrakten. I
fråga om det första av dessa påståenden har man såvitt framgår av utredningen
inte kunnat prestera någon bevisning, och vad gäller det andra dras i
promemorian en slutsats som åberopade omständigheter uppenbart inte
berättigar till.
Jag vill inte utesluta möjligheten av att det efter en genomgång av de olika
anklagelsepunkterna i promemorian hade kvarstått iakttagelser i något eller
några hänseenden som kunde anses göra en underrättelse till kommerskollegium
berättigad. Tydligt är emellertid att promemorian — och därmed
underrättelsen - i så fall skulle ha fått en helt annan utformning. Den borde
t. ex. på varje punkt ha angett vilka omständigheter man stödde sig på, i vilka
hänseenden man bara hyste allmänna misstankar och var man ansåg sig stå
på fastare grund. Tonläget i promemorian hadedärmed också blivit betydligt
måttfullare och mera nyanserat.
'' Ifrågavarande lagrum har inte ändrats i samband med att länsstyrelsernas skatteavdelningar
bröts ut ur länsstyrelserna och bildade fristående myndigheter. Under
hand har inhämtats från finansdepartementet att sådan följdändring kommer att
beslutas inom kort, så att underrättelseskyldigheten i framtiden kommer att åligga
länsskattemyndigheten. — Numera ändrad genom SFS 1988:1343.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det i fråga om underrättelsen till
kommerskollegium finns anledning att rikta allvarlig kritik mot såväl Sennmark
och Glennert som mot Östlund; mot Sennmark och Glennert för att de
inte utformat promemorian med den omsorg som kunde krävas och mot
Östlund för att han okritiskt lagt promemorian i oförändrat skick till grund
för underrättelsen.
5 Slutord
Jag har vid min genomgång av dessa tre ärenden funnit anledning att
framföra kritik i följande hänseenden
— mot Glennert för hans sätt att eftersöka handlingar hos Jonasson vid
husrannsakan hos denne den 29 november 1983 (avsnitt 4.3)
— mot Glennert för hans åtgärd att delge Jonasson ett revisionsbeslut i
samband med husrannsakan och med stöd av detta ta med sig handlingar
från platsen (avsnitt 4.4)
— mot Nilsson för hans åtgärd att fotografera föremål i Haglunds hem
vid husrannsakan där den 29 november 1983 (avsnitt 4.6)
— mot Sennmarks och Glennerts åtgärd att ta in kritik mot Hagströms
och Boberg i revisionspromemorian beträffande Prisab (avsnitt 4.8)
— mot Sennmark och Glennert för deras sätt att utforma den promemoria
som lades till grund för Östlunds underrättelse till kommerskollegium
beträffande Boberg samt mot Östlund för dennes åtgärd att lägga promemorian
i oförändrat skick till grund för denna underrättelse (avsnitt 4.10).
Jag har därjämte gjort vissa andra uttalanden angående myndigheternas
åtgärder i olika hänseenden.
De åtgärder som jag har funnit anledning att kritisera har alla det
gemensamt att de kan ses som resultatet av ett överdrivet nit från myndigheternas
sida, vilket lett till att hänsynen till enskildas rättssäkerhet har
fått vika för vad man betraktat som den egna verksamhetens berättigade
intresse. Jag har därmed anledning att erinra om att rättssäkerhetsintressena
aldrig får underordnas effektivitetshänsynen. Ett handlande från myndigheternas
sida som innebär att den enskildes rättssäkerhet sätts åt sidan
kan inte godtas hur smidigt och praktiskt handlandet än kan tyckas ur
myndighetens synpunkt. Man kan också uttrycka saken så, att ett förfarande
från en myndighets sida som inte beaktar rättssäkerhetsaspektema
aldrig kan sägas vara effektivt med den innebörd som effektivitetsbegreppet
har i fråga om offentlig verksamhet.
Fråga om det var korrekt att förbjuda en skattskyldig att vid
personlig inställelse inför taxeringsnämnd använda egen bandspelare
(Dnr
2576-1987)
1 sin anmälan till JO uppgav Eric Hammerin i korthet detta. I sin självdeklaration
1987 redovisade han förutom tjänsteinkomster även på särskild
bilaga ett underskott av en av honom bedriven rörelse som inriktade sig på
”bild- & ljudproduktion”. Taxeringsnämnden beslöt att vägra honom
avdrag för underskottet med den motiveringen att verksamheten inte
uppfyllde kommunalskattelagens rörelsekriterier. Detta föranledde Hammerin
att begära förklaringar av vad rörelsekriterierna — varaktighet,
självständighet och vinstsyfte — innebar i praktiken. Han begärde och fick
tillfälle att personligen inställa sig för taxeringsnämnden den 30 oktober
1987. Till sammanträdet hade han tagit med sig en bandspelare, eftersom
han var mycket intresserad av att dokumentera vad som sades. Ordföranden
förbjöd dock användandet av bandspelaren, och Hammerin undrade
om det finns något lagrum som förbjuder att man på band spelar in vad
som förekommer vid ett sammanträde dit man har tillträde.
Ärendet sändes till länsskattemyndigheten i Kristianstads län för yttrande
efter hörande av taxeringsnämnden beträffande förbudet att använda
bandspelare.
I svaren åberopades regeln i 61 § 2 mom. taxeringslagen som säger att
sammanträde med taxeringsnämnd skall hållas inom stängda dörrar; i
svaren hävdades att denna regel innebär att privat bandinspelning från ett
sammanträde inte kan tillåtas. Taxeringsnämndens ordförande framhöll
också att han hade att fatta beslut utan betänketid.
1 beslut den 23 december 1988 gjorde chefsJO Eklundh följande bedömning.
Enligt 61 § 4 mom. taxeringslagen är den skattskyldige berättigad att
företräda inför taxeringsnämnden för att meddela upplysningar till ledning
vid taxering som berör honom. Om det kan ske utan hinder för förrättningens
fortgång bör nämnden enligt samma lagrum på stället meddela
den skattskyldige begärd upplysning rörande hans taxering. 1 den skattskyldiges
rätt att lämna upplysningar respektive att få sådana av nämnden
ligger emellertid inte någon rätt för honom att argumentera med nämnden
eller att plädera för sin ståndpunkt i olika beskattningsfrågor. Inte heller
skall några diskussioner inom nämnden äga rum i den skattskyldiges
närvaro. Nämndens ställningstaganden med anledning av de uppgifter den
skattskyldige lämnar skall i stället redovisas i den underrättelse som sänds
ut till honom efter sammanträdet.
161 § 2 mom. första stycket taxeringslagen föreskrivs att taxeringsnämndens
sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Denna regel är
undantagslös, och den gäller således också när den skattskyldige inställer
sig personligen eller genom ställföreträdare eller ombud. Några uttryckliga
bestämmelser om möjligheterna att göra en bandupptagning av vad som
204 förekommer vid ett sammanträde finns inte.
Taxeringslagens regel att taxeringsnämndens sammanträden skall hållas
inom stängda dörrar kan sägas ha två syften. Det ena är att upprätthålla
skattesekretessen, och det andra är att säkerställa att nämnden ostört kan
diskutera sig fram till sina beslut.
Det är mot denna bakgrund som man skall pröva frågan om tillåtligheten
av att den skattskyldige gör en bandinspelning av vad som sägs när han
företräder inför taxeringsnämnden.
Som jag redan har nämnt skall några diskussioner i nämnden i de olika
beskattningsfrågor som kan vara aktuella beträffande en viss skattskyldig
inte äga rum i dennes närvaro. Det enda som skall förekomma är ett rent
uppgiftslämnande från den skattskyldiges sida och eventuellt också en
redovisning av resultatet av nämndens dittillsvarande bedömningar i taxeringsfrågorna.
Intresset av att ge nämnden tillfälle till ostörda överläggningar
gör sig således inte gällande i detta sammanhang, utan regeln om
stängda dörrar fungerar här enbart som ett skydd för skattesekretessen.
Eftersom denna sekretess gäller i den skattskyldiges intresse och därmed
disponeras av denne, kan jag inte se något hinder mot att han gör en
bandupptagning av ett sådant uppgiftslämnande som avses med reglerna i
61 § 4 mom. taxeringslagen.
Jag vill emellertid tillägga att det inte kan uteslutas att situationen någon
gång är sådan att ordföranden måste förbjuda en bandinspelning för att
kunna fullgöra sin skyldighet att upprätthålla ordningen vid sammanträdet.
Min slutsats blir att Hammerin i och för sig haft rätt att göra en
bandinspelning vid sin inställelse inför taxeringsnämnden. Å andra sidan
har taxeringslagen inte gett honom rätt att få till stånd den diskussion med
nämnden om rörelsebegreppets innebörd som han uppenbarligen eftersträvade
och som var vad han avsåg att spela in med hjälp av sin bandspelare.
Med hänsyn till att ordföranden hade att snabbt fatta beslut i en oreglerad
fråga där vägledande uttalanden saknades och till de särskilda omständigheter
som förelåg i beslutssituationen anser jag inte att det finns
skäl att rikta någon kritik mot honom för hans handlande.
Riksskatteverket tillställdes en kopia av beslutet.
Socialtjänst
Omsorgen om de äldre som har psykiska funktionsnedsättningar
(Dnr
837-1987)
Bakgrund
Den 26 mars 1987 förekom i Aftonbladet en artikel med rubriken Pensionärer
inlåsta i sina bostäder. Enligt artikeln skulle åldersdementa människor
i Sundsvalls kommun ha blivit inlåsta i sina lägenheter på nättema.
Detta skulle bero på att kommunen saknade resurser att vårda de äldre
dygnet runt. I stället lade hemsamaritema en låskåpa över dörrlåset så att
de äldre inte kunde ta sig ut. Dessa förhållanden skulle enligt artikeln ha
blivit kända sedan det kommit fram att en 80-årig åldersdement kvinna
låsts in i sitt hem av en hemsamarit, då hemsamariten gick hem för dagen.
Hemsamariten hade låst dörren med sjutillhållarlås. Detta hade skett för
att en anhörig till kvinnan begärt det. Kvinnan hade nämligen vid några
tillfallen begett sig från lägenheten, gått vilse och skadat sig. Inlåsningen
hade skett i all välmening.
Enligt artikeln skulle hemsamariter i Sundsvalls kommun ha uppgett att
de gamla i servicehuset Gnistan låstes in med en speciell metod. När
hemsamariten gått skulle hon ha vikt ner låskåpan på dörrens insida över
själva låsvredet. För fysiskt friska människor var det inget problem att
vika upp kåpan och öppna dörren. Men för åldersdementa var det svårt att
få upp kåpan. I praktiken skulle således de äldre ha blivit inlåsta över
natten.
Utredning
JO beslöt att inhämta utredning och yttrande från socialnämnden i
Sundsvalls kommun.
I sitt remissvar anför socialnämnden bl.a.
I det första fallet är det fråga om en 80- årig kvinna som bor i egen lägenhet
centralt i Sundsvall. Hennes vårdbiträde berättar att hon är ”glömsk” men
hon kan öppna sin dörr när någon ringer på. Hon hittar i sin lägenhet och
klarar delvis sin dagliga livsföring. Hon kokar kaffe själv men glömmer
ofta spisplattan. En ”timer” har därför inmonterats som automatiskt
stänger av spisplattoma efter viss tid vilket förhindrar brandrisk. Kvinnan
har insatser från kommunens hemtjänst tre gånger per dag samt en gång
kvällstid av kommunens kvällspatrull. Hon har också insatser av landstingets
nattpatrull en gång per natt. I böljan av januari 1987 beslutade
kvinnans brorsdotter tillsammans med vårdbiträdet att dörren till kvinnans
lägenhet skulle låsas när vårdbiträdet lämnade lägenheten. Anledningen
till beslutet var den stränga kylan under januari och att kvinnan
tidigare lämnat sin lägenhet utan att hitta hem igen. Brorsdottern har i en
artikel i en ortstidning bekräftat att hon varit delaktig i beslutet att kvinnan
skulle låsas in — — —. Inlåsningen gick till så att en dublettnyckel
lades på en bänk invid dörren varvid man talade om för kvinnan var
nyckeln fanns om någon ringde på dörren. Vårdbiträdet låste därefter
dörren utifrån med sjutillhållarlåset när hon lämnade lägenheten. Sjutillhållarlåset
fanns inmonterat sedan tidigare. Inlåsningen pågick i cirka tre
veckor. Vårdpersonalen bekräftar att man låst in kvinnan men menar att
man gjort detta av ren omtanke om kvinnan för att förhindra att hon skulle
gå ut och frysa ihjäl i den stränga kylan som rådde i januari, och att hon
trots allt hade det bättre i sin egen bostad än om hon skulle tvingas in på en
institution.
När det inträffade kom till socialkontorets kännedom upphörde inlåsningen
och händelsen diskuterades vid en gemensam vårdplanering tillsammans
med landstingets primärvård den 22 januari 1987. Vårdplaneringen
ledde till att kvinnan fick plats på en långvårdsavdelning där hon nu
vistas.
Beträffande ”servicehuset Gnistan” som också omnämns i artikeln är
detta inget servicehus utan ett särskilt gruppboende för åldersdementa
som drivs gemensamt av landstinget Västernorrland och Sundsvalls kommun.
Verksamheten är inrymd i vanliga lägenheter i ett flerbostadshus i
Bergsåker som ligger några kilometer väster om Sundsvall. 1 det särskilda
boendet i Bergsåker bor åtta pensionärer med s. k. åldersdement beteende.
De boende har eget kontrakt och egna möbler och tillgång till personal
dygnet runt. På dagen finns personal i aktiv tjänst och på natten finns en
av personalen i jour i en intilliggande lägenhet. Om någon av hyresgästerna
går ut nattetid finns en ringledning inmonterad i lägenhetsdörrarna som
påkallar jourpersonalens uppmärksamhet. Alla lägenhetsdörrar i huset är
redan från början försedda med skyddskåpor över låsvreden för att förhindra
att obehöriga tar sig in i lägenheterna. Skyddskåporna är således
inte ditmonterade i efterhand för att förhindra de äldre att ta sig ut. De
flesta i det särskilda boendet klarar heller inte att ta sig ut även om
skyddskåpan bortmonteras. Alternativet skulle således vara helt olåsta
dörrar.
Sundsvalls kommun driver i samverkan med landstingets primärvård
två särskilda boenden för åldersdementa. I vardera boendet bor åtta äldre.
Därutöver finns tre dagvårdsenheter där äldre personer med åldersdement
beteende kan få vara under dagtid. Dagvårdsverksamheten har två syften,
dels att funktionsträna personer med ett åldersdement beteende, dels
fungera som avlastning för de anhöriga som vårdar dem.
Tidigare svarade den psykiatriska vårdorganisationen för vården av
åldersdementa. Lagen om sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV) tilllämpades
varför förvirrade äldre ofta togs in med tvång på mentalsjukhus.
År 1980 disponerades drygt en fjärdedel av platserna vid mentalsjukhusen
(cirka 6000) av patienter med demenssymptom.
I socialstyrelsens ”Riktlinjer för 80-talets psykiatriska vård” (SoS anser
1980:2) betonas att ”i framtiden bör samtliga patienter med demensdiagnos
som är i behov av långvarig institutionsvård tas om hand inom
somatisk långtidsvård — så långt det är möjligt vid lokala sjukhem där
lokaler och arbetsformer måste anpassas för denna speciella vårduppgift”.
Man slår fast att de som insjuknar i dessa sjukdomar skall få sin långtidsvård
tillgodosedd utanför den psykiatriska vårdorganisationen men att
psykiatrisk kompetens måste finnas tillgänglig för konsultation och viss
handledning. Socialstyrelsen anser också att ”omhändertagande av ålders208
dementa patienter inom somatisk långtidssjukvård med stöd av en föränd
-
rad tvångslagstiftning förutsätter förstärkta resurser med utbildad personal
i tillräcklig omfattning för att klara de speciella problem som denna
vård innebär. Vidare krävs lämpligt utformade lokaler.” Man förutsätter
således att det behövs en lagändring beträffande tvångslagstiftningen för
att den nya vårdinriktningen skall kunna genomföras.
Socialstyrelsens policy när det gäller vården av åldersdementa har ytterligare
betonats i senare centrala rapporter t. ex. ”Psykiatri i samverkan”
(Spri-rapport 176/1984) som är ett program som tagits fram gemensamt av
Landstingsförbundet, Socialstyrelsen, Spri och Svenska kommunförbundet.
1 socialberedningens betänkande ”Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten”
(SOU 1984:64) behandlas behovet av en ändrad tvångslagstiftning. I
en ”tredje tvångslag” föreslås åtgärder som skulle kunna tillämpas endast
på åldersdementa och utvecklingsstörda. Man föreslår att möjligheten att
tillämpa lagen skall vara knuten till vissa institutioner t. ex. sjukhus eller
sjukhem inom den offentliga hälso- och sjukvården eller grupphem eller
motsvarande inom den offentliga omsorgsverksamheten. Vidare föreslås
att efter särskilt tillstånd av socialstyrelsen skall lagen kunna tillämpas på
vissa hem inom socialtjänsten där verksamheten bedrivs i samverkan med
sjukvårdshuvudmannen.
Som motiv för en särskild tvångslag anger socialberedningen att ”om
man inte inför ett särskilt lagstöd finns det risk för att man tvingas välja
mellan att låta de åldersdementa vårdas bland akut sjuka med stöd av
akutlagens bestämmelser och att frånhända sig möjligheten att ge dem det
nödvändiga skydd som behövs i vissa situationer. Det Jinns då också risk
för att åtgärder vidtas utan lagstöd”.
Sedan socialstyrelsen kom ut med sitt policyprogram 1980 har en kraftig
minskning skett av patienter med demensdiagnos inom psykiatrin. Antalet
äldre har ökat och därmed också antalet åldersdementa. Många vårdas i
sina hem med stöd från kommunens hemtjänst och landstingets hemsjukvård.
Andra finns i kommunens servicehus och ålderdomshem vilket ofta
inte är någon lämplig boendeform och där de dessutom löper risken att gå
ut och därmed utgöra en fara för sig själva.
Sedan socialberedningens betänkande kom ut 1984 har inget redovisats
beträffande behovet av ändrad lagstiftning. Lagstiftningen har således inte
ändrats för att klara de nya förutsättningarna. Oklarhet råder t. ex. om en
skyddskåpa över dörrlåset får finnas kvar, som den enskilde själv monterat
i sin lägenhet en gång som skydd mot inbrott.
Föreslagen lagstiftning på detta område har ej tagits upp till beslut.
Socialstyrelsen har ej tagit ställning till hur personal i praktiskt omsorgsarbete
skall klara de svåra problem som aktualiseras i det ärende som JO
begär yttrande över. Dagligen måste socialtjänsten och hemsjukvården ta
ställning i frågor om hur omsorgen av senildementa i eget boende skall
lösas. Både arbetsledare och vårdpersonal söker på alla sätt finna lösningar
på frågor, där hänsyn till och den personliga omsorgen om den enskilde är
avgörande. 1 dessa ställningstaganden söks också samråd med anhöriga.
I de aktuella fall som omfattas av JO:s begäran om yttrande vill socialnämnden
slutligen anföra
att låsning med sju-tillhållarlås för att förhindra enskilda att kunna gå ut
ej får förekomma,
att hemtjänstassistenter och vårdbiträden informerats om detta i direkt
anslutning till den händelse som omfattas av JO:s begäran,
att stänga en dörr med vanligt patentlås, vilket är ett vanligt förhållningssätt,
också måste vara tillämpligt för senildementa,
att förekomsten av s. k. skyddskåpor på insidan av dörrar, och vilka som
210
regel monterats in av hyresgäster långt före tiden för inträdd senil demens,
är ett skydd för den enskilde att undgå bli hotad eller störd av andra genom
inbrott eller liknande, och att det är ett bra hjälpmedel för den hemmaboende,
och
att såväl personaltillgång som teknisk lägenhetslösning vid det särskilda
gruppboendet i Bergsåker är förenligt med intentionerna i socialtjänst- och
hälso- och sjukvårdslag och ger förutsättningar för ett värdigt boende med
god omsorg för en grupp människor som annars skulle vara hänvisade till
institutionsboende.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 26 september 1988
följande.
Målen för äldreomsorgen har lagts fast i socialtjänstlagen. De innebär en
rätt till självbestämmande för de äldre och en rätt för dem att behålla sin
integritet och identitet. Äldreomsorgen skall utformas så att de äldre ges
förutsättningar att känna trygghet. De äldre skall inte behöva vidkännas
begränsningar i sina möjligheter att kunna utforma sitt eget liv, att välja
bostad och att aktivt kunna ta del i samhällslivet.
Socialtjänstlagen kom i många avseenden att utgöra inledningen till en
omfattande omstrukturering av äldreomsorgen. Genom det arbete som nu
pågår i kommunerna söker man skapa förutsättningar för de förändringar
av äldreomsorgen som socialtjänstlagen förutsätter. Arbetet har i hög grad
kommit att inriktas på en utbyggnad av stödet i det egna boendet. Hemtjänstens
insatser ges därmed en allt större vikt. Genom den utbyggnad av
hemtjänsten, som på senare år har skett, har de äldres möjligheter att få
stanna kvar i den egna bostaden väsentligen ökat. Det har bl. a. kommit att
innebära att bland dem som idag får social hemtjänst finns ett större inslag
av människor med psykiska sjukdomar eller åldersdemens. Ett förverkligande
av målen för äldreomsorgen förutsätter ett fortsatt utvecklingsarbete
i kommunerna. Det finns i detta sammanhang särskild anledning att
omnämnda det arbete med att förstärka hemtjänsten som bedrivs i
Sundsvalls kommun.
En god vård i det egna boendet förutsätter emellertid även en fortsatt
utbyggnad av primärvården. Det framhålls i regeringens proposition
1987/88:176 Äldreomsorg inför 90-talet att för de människor som har
stora hjälpbehov skall primärvårdens insatser kunna ges med kort varsel
under olika tider på dygnet, vilket kräver en väl fungerande jour- och
beredskapsorgan isat ion.
Särskilt bör uppmärksammas de äldres behov av insatser för att förbättra
och upprätthålla fysisk och psykisk förmåga. Sådana insatser kan få stor
betydelse för dem som har en åldersdemens. För att de äldres behov skall
kunna tillgodoses krävs också en samverkan mellan hälso- och sjukvården
och socialtjänsten.
Insatserna inom äldreomsorgen skall med bibehållen valfrihet för de
äldre utformas så att olika behov av vård och omsorg skall kunna tillgodoses.
Det innebär inte bara en fortsatt utbyggnad av hemtjänsten utan även
en utveckling av särskilda boendeformer, såsom servicebostäder, ålder
-
domshem och olika former av gruppboenden. Det framhålls särskilt i
propositionen att de särskilda boendeformerna bör utformas så att även
äldre människor med psykiska funktionsnedsättningar såsom åldersdemens
kan få en god omvårdnad. Detta ställer krav bl. a. på att service, vård
och tillsyn allt efter behov skall kunna lämnas dygnet runt. Målsättningen
är att psykiatrisk slutenvård för patienter med åldersdemens bör fortsätta
att minska i takt med att bättre alternativ kan erbjudas av socialtjänsten
eller sjukvården. Intagningen av patienter med åldersdemens på sjukhus
inom den psykiatriska vården har också minskat. Personer med åldersdement
beteende har kommit att bli allt fler bland dem som vårdas i särskilda
boendeformer. Det anförs i propositionen bl. a. (s. 87).
Inom socialtjänsten bör hög prioritet ges utveckling av nya boende- och
vårdformer samt dagverksamheter för människor med åldersdement beteende.
Takten i denna utveckling avgörs delvis av hur psykiatrins personal
förmår stödja personalen inom socialtjänsten och primärvården. Det är
min bedömning att heldygnsvården av personer med åldersdement beteende
vid psykiatriska kliniker bör kunna fortsätta att ersättas med annan
vård. Avgörande för hur snabbt denna förändring kan komma att ske är
utbyggnaden av de resurser som på lokal nivå i stället skall ge den nödvändiga
vården. Jag vill betona att minskningen av vårdresurserna inom
psykiatrin måste föregås av en utbyggnad av goda alternativ. Det är därför
angeläget att den planering av insatserna för äldre som jag avser föreslå i
det följande sker i samverkan med företrädare för den psykiatriska vården.
De förändringar som nu sker främst vad gäller omsorgerna om de åldersdementa
ställer socialtjänsten inför särskilda krav. Det blir i hög grad en
uppgift för socialtjänsten att med bibehållen valfrihet för de äldre kunna
erbjuda ett boende som tillgodoser de åldersdementas behov av trygghet.
För många av dem som uppvisar ett åldersdement beteende behövs en hög
grad av omhändertagande, bl. a. till skydd för de äldre som annars kan
komma att bege sig från sin bostad och på så sätt komma till skada. Det är
uppenbart att hemtjänstpersonalen därvid kan komma att ställas inför
praktiska svårigheter som i stunden kan vara svåra att bemästra.
Det ärende som nu föreligger till bedömande gäller i första hand en 80-årig kvinna med åldersdemens. Det har funnits en risk för att hon genom
att bege sig från sin bostad skulle komma till skada. I den uppkomna
situationen har hemtjänstpersonalen i samråd med en anhörig beslutat sig
för att låsa dörren till lägenheten för att på så vis förhindra att kvinnan
begav sig därifrån.
JO har i ett tidigare ärende haft en motsvarande fråga uppe till bedömning
(JO:s ämbetsberättelse 1983/84:150). I det beslutet uttalade JO bl. a.
följande.
Jag vill med anledning av de gjorda uttalandena erinra om de fri- och
rättigheter som enligt grundlagen är tillförsäkrad envar. Så är varje medborgare
enligt regeringsformen skyddad mot frihetsberövanden och andra
frihetsinskränkningar. Det skyddet kan endast inskränkas med stöd av
författning. Att låta ”praktiska skäl” ersätta det författningsstöd som en
frihetsinskränkning förutsätter får givetvis inte förekomma.
Som socialnämnden framhållit i sitt remissvar var det fel att på sätt nu
skedde låsa in kvinnan. Med beaktande av de åtgärder som redan vidtagits
i kommunen med anledning av det inträffade är några ytterligare åtgärder
av mig inte påkallade.
Socialnämnden har i sitt remissvar aktualiserat frågan om sådana tekniska
anordningar får förekomma som i praktiken utgör ett hinder för
åldersdementa människor att lämna sina bostäder. Nämnden åsyftar därvid
de låskåpor som finns på dörrarna för att förhindra inbrott.
Bedömningen av den frågan blir beroende av förhållandena i det enskilda
fallet. Enligt min mening måste med inlåsning förstås vidtagande av
sådan särskild åtgärd som syftar till att den äldre på grund av sitt handikapp
inte själv skall kunna öppna dörren. Det kan således enligt min
mening i princip inte anses tillåtet att använda skyddskåpan på ett sådant
sätt att den äldre därigenom betas varje möjlighet att öppna dörren och
lämna sin bostad.
Det har i olika sammanhang väckts fråga om inte omsorgerna om de
äldre ibland nödvändiggör sådana åtgärder som hindrar dem från att
lämna sina bostäder och att en lagstiftning som möjliggör sådana frihetsinskränkningar
skulle införas (jfr SOU 1984:64 Psykiatrin. Tvånget och
Rättssäkerheten).
Enligt min mening skulle en sådan lagstiftning komma att stå i uppenbar
strid med målen för socialtjänsten. Insatserna inom äldreomsorgen skall
utformas så att ett ökande behov av vård och omsorg för de äldre skall
kunna tillgodoses med en bibehållen integritet och självbestämmanderätt
för dem. En tvångslagstiftning skulle innebära en risk för att det utvecklingsarbete
som pågår i kommunerna allvarligt begränsas.
Frågan om omsorgerna om de åldersdementa måste således finna sin
lösning i det arbete som nu pågår i kommunerna. I det enskilda fallet, där
på grund av demens eller av andra skäl tillsynskravet ökar, måste kommunerna
kunna erbjuda ett boende som tillgodoser en högre grad av omsorg.
En tvångslagstiftning får inte ersätta en ökad valfrihet inom äldreomsorgen.
Jag besökte under tiden 9—11 mars 1988 Sundsvalls kommun för att
informera mig om äldreomsorgen i kommunen. De samtal som jag hade
med förtroendemän och tjänstemän inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten
och de studiebesök som jag gjorde visade på de omfattande
resurser som har tagits och kommer att tas i anspråk för att nå en äldreomsorg
som, med bibehållen valfrihet för de äldre, är anpassad till skiftande
behov av vård och omsorg. Det är min bestämda uppfattning att kommunen
i det arbetet kan finna de former för omsorgerna om de åldersdementa
som utesluter behovet av sådana särskilda åtgärder som begränsar de
äldres rörelsefrihet.
Skyddsombud har stängt biståndsberättigads hem som arbetsplatsforhemtjänstpersonal.
Fråga om socialtjänstlagen vid
konflikt skall ges företräde framför arbetsmiljölagen
(Dnr 1197-1988)
I anmälan till JO anfördes bl. a. följande.
I tidningen Expressen skrevs om en 92-årig kvinna G. A. i Halmstad som
hade erhållit bistånd enligt socialtjänstlagen. Den 23 mars 1988 hade
Kommunalanställdas förbunds skyddsombud beslutat att stänga kvinnans
hem som arbetsplats för kommunens hemtjänstpersonal. Till stöd för detta
hade arbetsmiljölagen åberopats. Grunden hade angivits vara psykosociala
förhållanden uppkomna genom trakasserier mot hemtjänstpersonalen
främst från en anhörigs — en dotter — sida. Socialförvaltningen hade
accepterat att arbetsplatsen stängdes, varför yrkesinspektionen inte underrättades.
Förvaltningen hade erbjudit kvinnan vård på institution, vilket
erbjudande avvisats både av kvinnan själv och av dottern. Vården hade
således kommit att överflyttas på dottern. Något formellt beslut att biståndet
till kvinnan skulle upphöra hade inte meddelats förrän den 3 maj 1988.
Genom detta dröjsmål hade förvaltningen avsevärt försvårat ett överklagande
och betagit kvinnan möjligheten att snabbt få en ändring till stånd.
Anmälaren bad JO granska om socialförvaltningen i Halmstads kommun
förfarit korrekt i fråga om meddelandet av beslut och i fråga om
konflikten mellan socialtjänstlagen och arbetsmiljölagen.
Efter remiss anförde socialnämnden i Halmstads kommun i huvudsak
följande.
Som känt är avbröt kommunalarbetareförbundets huvudskyddsombud,
med stöd av bl. a. 6 kap 7 § arbetsmiljölagen, 23 mars 1988 arbetet hos
G.A. för hemtjänstpersonalen. Anledningen härtill var att G.A:s dotter,
I.A. framförde synpunkter på vårdbiträdena och dessas arbetssätt, på
sådant sätt och med sådan aggressiv intensitet, att vårdbiträdena med
hänvisning till hälsoskäl vägrade att arbeta hos G.A.
Den sålunda uppkomna situationen var naturligtvis mycket svårhanterlig
för socialbyrån. Här fanns alltså å ena sidan en åldrig människa, som
hade behov av bistånd för sin livsföring och å andra sidan en — genom den
hjälpbehövandes dotters aktioner — miljöfarlig arbetsplats, en arbetsplats
där vårdbiträdena successivt förbrukades. Socialbyrån måste — ehuru
med beklagande — dela huvudskyddsombudets mening om arbetsplatsen.
Därför vände sig socialbyrån inte till yrkesinspektionen.
Socialbyrån hade hela tiden den inriktningen att G.A:s begäran om
bistånd i form av hemtjänst skulle såvitt möjligt kunna bifallas. Därför
pågick hela tiden efter avstängningsbeslutet arbete för att söka uppleta
sådana vårdbiträden, som var utrustade med en såpass robust läggning, att
de kunde utöva hemtjänst hos G.A. utan att därvid själva bli insufficienta.
I avvaktan härpå — under det att samtidigt ansträngningar gjordes att
skaffa personal till hemtjänst hos G.A. — erbjöds G.A. reducerad hemtjänst
(skyddsarbete) alternativt boende på servicehus. Båda dessa erbjudanden
avvisades av G.A., varvid hennes dotter, I.A. förklarade sig fortsättningsvis
skola stå för hemtjänsten hos modern.
Socialbyrån fortsatte träget och intensivt sitt arbete med att söka finna
de resurser som skulle möjliggöra hemtjänst i erforderlig omfattning hos
G.A. Den 3 maj framstod det dock som omöjligt att skaffa hemtjänst i
213
214
erforderlig omfattning i detta fall. Därför beviljades bistånd i form av
boende på servicehus.
Socialnämnden kan för sin del inte finna fog för det påståendet av
anmälaren att ”vården helt överflyttas på dottern”. Att så inte varit fallet
torde framgå av vad som anförts. Socialnämnden hade erbjudit G.A.
bistånd i form av boende på servicehus, när socialnämnden saknade
hemtjänstpersonal som kunde arbeta hemma hos henne.
Anmälaren påstår att socialförvaltningen genom sitt dröjsmål med att
fatta ett formellt beslut i saken förorsakat menligheter för G.A. Socialnämnden
delar ej den uppfattningen. Även om det formella beslutet med
fullföljdshänvisning hade fattats tidigare än vad som här skett och om
länsrätten hade bifallit besvären och förordnat om hemtjänst, torde socialnämnden,
om dess personal motsatte sig att arbeta hos G.A., ställts inför
en omöjlig uppgift. Om länsrätten hade bifallit besvären torde socialbyråns
handlingssätt ha blivit enahanda med vad som nu varit fallet, nämligen
att, samtidigt som bistånd i form av serviceboende erbjöds, oförtrutet
fortsätta med att söka uppleta personal som kunde placeras för hemtjänst
hos G.A.
Anmälaren tycks genom analogislutledning från annat lagområde komma
fram till att i konkurrens med arbetsmiljölagen har socialtjänstlagen
företräde. Socialnämnden vill i och för sig ej bestrida riktigheten härav.
Socialnämnden vill ej heller bestrida att svårigheter att rekrytera hemtjänstpersonal
inte utgör tillräckliga skäl för att nedsätta omfattningen av
de hemtjänstinsatser, som kan anses nödvändiga. I detta fall har socialbyrån
dock ej väjt undan för svårigheter, utan under den kritiserat långa
handläggningstiden, under stora svårigheter arbetat för att skaffa fram
hemtjänstpersonal. Men detta lyckades också och i mitten av maj kunde
man konstatera att ansträngningarna hade givit resultat. Efter det att full
täckning för ansökan successivt kunde tillhandahållas, kunde beslutet
fattas 27 maj om att bifalla ansökan i sin helhet. Tilläggas kan att
huvudskyddsombudet 17 maj hade på försök hävt sitt tidigare beslut
varefter hemtjänsten kunde återupptagas hos G.A.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 22 mars 1989 i
bedömningsdelen följande:
Socialtjänsten skall främja människomas ekonomiska och sociala trygghet.
Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen
får det stöd och den hjälp som de behöver. Den enskilde har rätt till
bistånd av socialnämnden för sin försöijning och sin livsföring i övrigt, om
hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Vilka insatser som behövs
för att avhjälpa behovet får bedömas i varje enskilt fall. Den enskilde har
inte någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss bestämd insats. När socialnämnden
bedömer behovet av insatser i ett enskilt fall sätter de tillgängliga
resurserna självfallet vissa ramar för bedömningen. Nämnden får å andra
sidan inte avsäga sig sitt yttersta ansvar för den enskilde med hänvisning
till bristande resurser.
Arbetsmiljölagen vilar på tanken att arbetsgivare och arbetstagare skall
samverka för en god arbetsmiljö. Lagen ålägger dock arbetsgivaren en
skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att anställda
utsätts för fysisk eller psykisk ohälsa. I lagens förarbeten (prop.
1976/77:149) sägs bl. a. att det kan uppstå konflikter mellan å ena sidan
arbetsmiljölagens krav på en tillfredsställande arbetsmiljö och å andra
sidan socialtjänstens skyldigheter att tillgodose olika vårdbehov. Enligt
propositionen bör i dessa fall en ”lösning kunna åstadkommas efter en
rimlig avvägning av tyngden hos olika intressen”.
Jag har i ett tidigare ärende ( s. 253 f.) prövat om det råder en konflikt
mellan å ena sidan arbetsmiljölagen och å andra sidan lagen om vård av
missbrukare i vissa fall (LVM) och om en bedömning i en sådan konfliktsituation
i något fall kan leda till att arbetsmiljölagen ges företräde.
I beslutet konstaterade jag att arbetsmiljölagen reglerar förhållandet
mellan arbetsgivare och arbetstagare under det att LVM reglerar samhällets
ansvar för att den som bereds vård med stöd av LVM också får den
vård som han behöver. Jag fann således att det redan av lagarnas konstruktion
följer att arbetsmiljöskäl inte kan påverka det behandlingsansvar för
den som har tagits in på ett LVM-hem som följer av vårdlagen.
Jag anser att samma principiella utgångspunkt skall gälla i fråga om
förhållandet mellan arbetsmiljölagen och socialtjänstlagen. En viktig skillnad
är emellertid att socialtjänstlagen inte preciserar vilka åtgärder som
skall vidtas i ett visst fall. Detta innebär att om arbetsmiljöskäl hindrar en
viss insats kan socialnämnden välja en insats i annan form som tillgodoser
den enskildes behov och ändå uppfylla sitt yttersta ansvar för den enskilde.
Enligt min mening får dock arbetsmiljöskäl inte föranleda att den enskilde
ställs helt utan det bistånd han behöver.
I förevarande ärende har socialnämnden som arbetsgivare accepterat
arbetstagarsidans bedömning av arbetsplatsen. Jag har inte grund att ifrågasätta
detta.
Under de rådande förhållandena har socialnämnden strävat att åstadkomma
en annan lösning, som kunde tillgodose behovet. Att den erbjudna
lösningen, vård på institution, inte accepterats av den enskilde innebar att
nämndens möjligheter ytterligare begränsades. Socialtjänsten bygger ju på
frivillighet.
Mot denna bakgrund finner jag inte att socialnämnden har begått något
formellt fel i den hittills diskuterade frågan.
Det har dröjt omkring en och en halv månad innan socialnämnden
meddelat beslut angående förändringen av biståndet till G.A. Enligt min
uppfattning är detta en för lång tid. Jag har emellertid förståelse för att
nämnden i första hand koncentrerade sig på att lösa den uppkomna
situationen rent praktiskt.
216
Framställning om ekonomiskt bistånd skall efter utredning
och dokumentering vidarebefordras till behörig beslutsfattare
och hos denne föranleda beslut. Sökandes klagomål, ställt
direkt till socialnämnden, över bristfällig handläggning vid
socialförvaltningen ger upphov till ett ärende hos nämnden
(Dnr2127-1987)
I en anmälan till JO framförde Å.N..klagomål mot socialförvaltningen i
Stockholms kommun i visst avseende.
Vid genomgången av Å.N:s socialakt uppmärksammades följande.
NärÅ.N. vid flera tillfallen under år 1985 hos socialförvaltningen begärt
ekonomiskt bistånd för reglering av en barntillsynsskuld, har hans ansökan
i olika omgångar undanhållits från beslut, som det synes i avvaktan på att
han skulle fullfölja en påbörjad behandling för alkoholproblem. 1 vad mån
han själv gått med på att dra tillbaka sina ansökningar om socialbidrag
framstår som något oklart. Olika uppgifter har härvidlag i efterhand framkommit
från nämnden och Å.N.
I en skrivelse till sociala distriktsnämnden i socialdistrikt 8 framförde
Å.N. hösten 1986 olika klagomål mot förvaltningens handläggning i olika
avseenden. Å.N. tog i skrivelsen bl. a. upp sin trassliga ekonomi. Han
nämnde här den barntillsynsskuld, som socialbyrån skulle ha lovat att
hjälpa honom med. Han påtalade att någon utredning i denna fråga inte
hade förts fram till nämnden för beslut, trots att han flera gånger hemställt
om bistånd hos handläggare inom förvaltningen. Han hade vid upprepade
tillfallen vidhållit sin begäran, men ingenting hade hänt. Eftersom han inte
hade fått något avslagsbeslut hade han inte kunnat klaga i ärendet.
Enligt tjänstemannaanteckningar i journalblad har man hos förvaltningen
i mitten av november 1986 fått kopia av Å.N:s skrivelse till distriktsnämnden.
Det är antecknat att socialvårdschefen sagt, att skrivelsen i fråga
ej skulle betraktas som ett ärende. Vidare sägs i anteckningarna att man
kommer att svara på frågor inför nämnden. Fortsatta anteckningar i journalbladet
visar att man från tjänstemannahåll svarat på frågor hos distriktsnämnden
den 27 november 1986. Det sägs här vidare att ”Arne
Antelius anser att skrivelsen bör behandlas som en besvärsskrivelse. Ordföranden
avgör att den muntliga informationen är tillräcklig.”
Sociala distriktsnämnden nr 8 har efter remiss anfört bl. a. följande.
Å.N. skrev in sig på Kydingeholms behandlingshem den 15 februari 1985.
En handlingsplan upprättades och undertecknades i början av mars detta
år av Å.N. och handläggande socialsekreterare samt hennes praktikant. I
denna nämns inte någon planering för ekonomiskt bistånd av socialnämnden
för skuldsanering. Vid praktikantens besök på Kydingeholm den 22
mars 1985 gjorde däremot Å.N. en hemställan om ekonomiskt bistånd till
barnomsorgsskulden. Enligt senare daterade uppgifter (PM av den 27
november 1986) gjordes en överenskommelse med Å.N. om att avvakta
med hemställan om socialbidrag till dess han kunde visa framsteg i sin
rehabilitering. Emellertid gjorde Å.N. en förnyad framställan i april, då
han erhållit skärpta krav på betalning av skulden. Handläggaren formulerade
en utredning, daterad den 13 maj 1985, avsedd att föreläggas sociala
distriktsnämnden. Ansvarig inspektör ville dock inte ställa sig bakom ett
sådant förslag till nämnden, då rehabiliteringen inte hade löpt friktionsfritt
och pågått endast kort tid. Hon ville inte heller i detta läge presentera
nämnden ett förslag till avslagsbeslut. Hon föreslog i stället att Å.N. skulle
avvakta med sin ansökan till ett gynnsammare tillfälle, då hans behandling
kunde visas ha gett resultat. Det skulle då finnas anledning att beakta hela
hans skuldsituation vid ett ställningstagande till behovet av hjälp med
skuldsanering. Under tiden skulle Å.N. fortsätta att avbetala sina skulder
med det s. k. normöverskott på 1.600 kr per månad som han hade. Inspektören
uppfattade, att Å.N. accepterade detta.
Den 18 juni 1985 noterades, att Å.N. och den vikarierande handläggaren
av hans ekonomiska frågor var överens om att utredningen angående
barntillsynsskulden skulle vara vilande tills vidare.
När en ny handläggare den 15 oktober 1985 övertog ansvaret för handläggningen
av Å.N:s ekonomiska situation dröjde det till mitten av december
detta år innan hon uppmärksammades på barnomsorgsskulden, då
Å.N. i förbigående nämnde att han blivit lovad att få den betald av
socialnämnden, när han slutfört sin behandlingsplan. Olika svårigheter
uppstod sedan om dels fullföljandet av behandlingsplanen, dels i fråga om
Å.N:s reella ekonomiska situation. Det visade sig svårt att få in tillräckliga
och tillförlitligt styrkta uppgifter av Å.N. i det senare hänseendet. Detta
var i stort situationen, när sociala distriktsnämnden i november 1986
erhöll Å.N:s skrivelse.
I början av november 1986 erhöll enskilda ledamöter Å.N:s skrivelse till
sociala distriktsnämnden till sina hemadresser. Vid sammanträde den 6
november begärde nämnden en muntlig redovisning av socialbyrån vid
nästkommande sammanträde. Nämndens ordförande skrev ett brev till
Å.N. och bekräftade att hon mottagit skrivelsen och att man skulle diskutera
den i nämnden. En muntlig redovisning gavs från socialförvaltningen
i nämnden den 27 november 1986. Ledamoten Arne Antelius förordade,
att skrivelsen borde tas upp som ett besvärsärende och bli föremål för
formell handläggning i nämnden. Övriga ledamöter förklarade sig nöjda
med den redovisning som givits dem, och ordföranden Maj Ågrup avgjorde
därefter att den muntliga informationen varit tillräcklig. Distriktsnämndens
ordförande har därefter haft samtal med Å.N. per telefon vid
flera tillfallen.
Av en promemoria, upprättad av en av handläggarna, socialsekreterare
Birgitta Örning, och bilagd nämndens remiss, framgår bl. a. följande rörande
biståndsansökningarna 1985.
När Å.N. i februari 1985 hemställde om ekonomiskt bistånd till sin barnomsorgsskuld
på drygt 8000 kronor, hade han nyss inlett en behandling på
Kydingeholms behandlingshem. Man kom överens om att han skulle vänta
något med sin hemställan om socialbidrag och först söka visa, att han nu
menade allvar med sin rehabilitering. Han återkom dock i april med
samma hemställan. Han hade då blivit kontaktad per telefon av socialförvaltningens
kravavdelning som meddelat att skulden skulle lämnas vidare
till tingsrätten, om den inte blev reglerad.
Birgitta Örning gjorde då tillsammans med praktikanten Gunilla Seflin
en utredning till distriktsnämnden i vilken yrkades bifall till Å.N:s framställning
om ekonomiskt bistånd. Utredningen blev färdig den 13 maj
1985 och överlämnades då till en sektionschef för förslag till beslut och
underskrift. Sektionschefen ville dock inte skriva under och föra fram ett
sådant förslag i förevarande läge, med hänsyn till att Å.N. vistats för kort
tid på behandlingshemmet.
217
218
Birgitta Örnings uppfattning var att Å.N. hade rätt att få sin framställning
om ekonomiskt bistånd prövad av nämnden. Sektionschefen kunde
yrka avslag på densamma, om hon för sin del var tveksam. Någon framställning
till nämnden gjordes dock inte vid detta tillfälle. När Birgitta
Örning, i samband med en längre tids tjänstledighet, överlämnade Å.N:s
ärende till en kollega, den 15 oktober 1985, hade fortfarande inte utredningen
i fråga överlämnats till distriktsnämnden för beslut.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 6 april 1989 i
bedömningsdelen följande.
Om någon för sin försörjning eller livsföring i övrigt begär hjälp i någon
form hos socialtjänsten, uppkommer alltid ett biståndsärende, om framställningen
förutsätter en individuell behovsprövning. Detta är fallet, även
om det från början skulle stå klart att bistånd inte kan utgå med stöd av 6 §
socialtjänstlagen (1980:620). Principen är då den, att socialtjänstens företrädare
har att snarast utreda och dokumentera det anhängiggjorda ärendet
och se till, att beslut fattas. I det fall en person med missbruksproblem
ansöker om ekonomiskt bistånd får från socialtjänstens sida inte några
krav beträffande t. ex. viss genomgången behandling föranleda, att hans
biståndsansökan undanhålles från beslut i saken. Den sökande skall för att
så skall få ske helt frivilligt besluta att dra tillbaka sin ansökan. En sak för
sig är att man vid själva biståndsprövningen, inom vissa gränser, kan ställa
krav på den sökande för att han skall erhålla just den sökta formen av
bistånd. Något om förutsättningar och gränser härvidlag anges t. ex. i
regeringsrättens dom i målet RÅ 1983 2:70 samt i anslutning härtill i
socialstyrelsens meddelandeblad nr 9 1984.
I vad mån Å.N., som ett led i en mellan honom och socialförvaltningen
planerad rehabiliteringsprocess, accepterat att avvakta med att föra fram
sin ansökan om ekonomiskt bistånd för reglering av barnomsorgsskulden
framstår som oklart. Olika uppgifter ges här i nämndens remissyttrande
och Å.N:s senare, under hösten 1986, till distriktsnämnden ställda skrivelse.
Om man från socialtjänstens sida, mot Å.N:s vilja, underlåtit att föra
fram hans begäran om ekonomiskt bistånd till behörig beslutsfattare, är
detta självfallet oacceptabelt.
Det hot om lagföring som synes ha hängt över Å.N. med anledning av
barnomsorgsskulden till kommunen utgjorde ett starkt skäl för honom att
snarast möjligt söka klara av sin skuld. Hans behov av medel härför synes
inte ha kunnat tillgodoses utom genom hjälp från socialtjänsten. Det borde
då ha varit ett naturligt led i stödet till Å.N. att på något sätt söka hjälpa
honom med hans trassliga ekonomi och därvid undanröja det akuta problemet
med ifrågavarande skuld. Något utrymme för att skjuta denna
fråga på framtiden, med hänvisning till vissa behandlingskrav i missbruksfrågan,
är svårt att finna.
Det kan i sammanhanget från principiella utgångspunkter diskuteras,
om en barnomsorgsskuld skall behöva regleras genom socialbidrag. Denna
fråga behandlas i regeringens proposition 1979/80:1 med förslag till socialtjänstlag,
del A s. 198. Där sägs, att vid betalningssvårigheter av aktuellt
slag bör huvudmannen kunna reglera avgifterna på sådant sätt, att den
enskilde inte skall behöva söka socialbidrag till kostnaden.
Med utgångspunkt i den aktuella situationen framstår socialtjänstens
hantering av Å.N:s framställan om ekonomiskt bistånd i februari och april
1985 som otillfredsställande. Att, som socialförvaltningen gjort, via sin
kravenhet hota med rättsliga åtgärder för indrivning av bamomsorgsskulden
och samtidigt hos en annan enhet inom förvaltningen skjuta upp
behandlingen av Å.N:s begäran om ekonomiskt bistånd för reglering av
denna skuld, med hänvisning till behandlingsskäl, framstår som ett märkligt
agerande. Det synes angeläget att förvaltningens tjänstemän på olika
nivåer skaffar sig bättre kunskap om kraven i förvaltningslagen (1986:223)
och socialtjänstlagen i fråga om rättsenlig ärendehandläggning. En bättre
samordning mellan olika enheter inom förvaltningen förefaller också angelägen.
Likaså förefaller det motiverat att på ansvarig chefsnivå aktualisera
principerna för en samordnad hantering av ärenden av ifrågavarande slag.
Den skrivelse som Å.N. hösten 1986 tillställde distriktsnämnden skulle
självfallet ha betraktats som ett ärende och behandlats därefter. Detta
borde ha varit uppenbart för berörda företrädare för socialtjänsten. Förvaltningens
och nämndens handläggning av ärendet måste även i denna
del kritiseras.
Fråga om samråd med vårdnadshavare vid upprättande av
behandlingsplan för familjehems- och institutionsplacerad
16-åring samt fråga om bistånd till underårig utan vårdnadshavarens
samtycke
(Dnr 1568-1987)
K.L. är enligt uppgift född 1972. Hon är adoptivbarn till C.L. Hösten 1984
placerades hon med stöd av 6 § socialtjänstlagen (SoL) på Hagens ungdomshem.
Under sommaren 1985 vistades hon — som ett led i placeringen
på ungdomshemmet — på en gård i Värmland.
Hösten 1985 uttryckte K.L. att hon ville flytta till ett familjehem. På
våren 1986 fann kommundelsnämnden Askim en lämplig familj, makarna
S. K.L. började bo där på permissioner som ett led i vården på Hagens
ungdomshem.
Nämnden utarbetade under sommaren 1986 en arbetsplan som gick ut
på att K.L. placerades i familjehemmet och att arbetet fortsatte med att
motivera mor och dotter att med hjälp av utomstående reda upp sina
inbördes relationer.
C.L. motsatte sig den uppgjorda planen. Ordföranden i nämnden beslutade
därför den 4 augusti 1986 om ett omedelbart omhändertagande enligt
lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutet fastställdes
av länsrätt och kammarrätt. Den 4 september 1986 förordnade
regeringsrätten att kammarrättens beslut inte skulle gälla.
Nämnden beslutade den 27 augusti 1986 att ansöka om vård med stöd
av LVU. Vid muntlig förhandling i länsrätten den 15 september lämnade
220
C.L. muntligt samtycke till att K.L. var placerad med stöd av 6 § SoL hos
makarna S. till dess att dom i vårdfrågan meddelats.
Den 13 oktober 1986 bestämde länsrätten i dom att K.L. skulle beredas
vård med stöd av 1 § andra stycket 1 p. LVU. Efter överklagande undanröjde
kammarrätten den 12 februari 1987 länsrättens dom med motiveringen
att förutsättningarna för tvångsvård inte var uppfyllda.
C.L. samtyckte i det uppkomna läget till att K.L. bodde kvar i familjehemmet
till höstterminens början. Syfte var att relationsstörningarna mellan
henne och K.L. skulle bearbetas. Under hösten 1987 förekom relationsbearbetning
med personal från Adolfsbergshemmet. K.L., som hela
tiden motsatte sig att flytta tillbaka till C.L., vägrade emellertid i oktober
1987 att gå till dessa samtal.
Den 9 oktober 1987 upprättades en arbetsplan eftersom K.L. avbrutit
familjesamtalen. Målsättningen var att K.L. frivilligt skulle flytta hem till
sin mor.
K.L. vägrade emellertid att återvända hem. Nämnden beslutade därför
den 26 januari 1988 att ge K.L. stöd och hjälp till ett eget boende.
Advokat Ulf Lundman har som ombud för C.L. anfört klagomål angående
handläggningen av ärendet enligt sammanfattningsvis följande.
1) Under den tid K.L. vistades på Hagens ungdomshem med stöd av 6 §
SoL undanhölls modern uppgifter om K.L:s alla förehavanden, t. ex. rörande
vilken tandläkare som K.L. anlitade, vilken utrustning hon skulle ha
för fritidsaktiviteter, hennes uppehållsplats under helger samt val av skola
för henne.
2) K.L. placerades i juni 1986 i familjehem i strid mot behandlingsplanen
och utan samtycke från modern. För att legitimera denna placering
omhändertogs K.L. i augusti 1986 med stöd av 6 § LVU av kommundelsnämnden
Askim.
3) Sedan kammarrätten i februari 1987 upphävt beslutet om vård enligt
LVU har kommundelsnämnden - utan moderns samtycke - beviljat
K.L. kontinuerligt ekonomiskt bistånd till eget boende. Länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län har gett kommundelsnämnden sitt stöd i detta.
Ulf Lundman anser alltså att myndigheten utan domstolsbeslut under
flera år vidtagit åtgärder utan samtycke från K.L:s vårdnadshavare. Därigenom
har vårdnadshavarens intressen skadats.
JO inhämtade yttrande från socialstyrelsen och kommundelsnämnden
Askim.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 20 januari 1989 i
bedömningsdelen följande.
Socialnämnden har enligt 12 § SoL ansvar bl. a. för att barn och ungdom
får växa upp under trygga och goda förhållanden och — om hänsyn till den
unges bästa motiverar det — vård och fostran utanför det egna hemmet.
Socialnämndens insatser skall utformas och genomföras tillsammans med
den enskilde. För underåriga är vårdnadshavaren/na — oftast föräldrarna
— de som har den juridiska bestämmanderätten och som t. ex. bestämmer
var barnet skall vistas. Vårdnadshavarens rätt kan fråntas denne endast
genom beslut av allmän domstol eller tillfälligt inskränkas av socialnämn
-
den i de fall barn beretts vård utom hemmet med stöd av lagen med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Denna bestämmanderätt
är dock inte lika stark under hela barnets uppväxtperiod. Allt efter barnets
stigande ålder och ökande mognad skall större hänsyn tas till barnets egen
uppfattning.
Vistelsen på Hagens ungdomshem ägde rum med stöd av 6 § SoL. Den
hade alltså kommit till stånd med vårdnadshavarens samtycke vilket bl. a.
innebar att den i princip skulle upphöra när vårdnadshavaren begärde det.
Ulf Lundman har klagat på att C.L. inte fick något inflytande i planeringen
av K.L:s vistelse i hemmet.
Socialstyrelsen anser i sitt yttrande att kommundelsnämnden mer aktivt
borde ha arbetat för att förmå modern att ta del i planeringen för K.L.
Genom fortlöpande information till modern hade hon kunnat följa planeringen.
Den situation som uppkom sommaren 1986 hade då kanske kunnat
undvikas. Enligt socialstyrelsens uppfattning borde skolplaceringen av
K.L. självklart ha diskuterats med modern och skett i samråd med henne.
Jag delar den uppfattning som socialstyrelsen gett uttryck för samt har
följande att tillägga.
Det är enligt min uppfattning viktigt att en skriftlig plan upprättas för
behandlingen under placeringstiden. Planen bör i möjligaste mån upprättas
i samråd med samtliga parter dvs. den unge, föräldrarna och familjehemmet
eller institutionen. Behandlingsplanen bör fortlöpande följas upp.
Det bör kontrolleras om uppsatta mål uppnåtts. Ändras förhållandena
måste planen kanske ändras eller en ny plan upprättas.
I detta fall har tydligen ingen särskild behandlingsplan upprättats för
K.L:s vistelse på ungdomshemmet utan planen i nämndens utredning från
år 1984 låg till grund för arbetet med K.L.
Det kan enligt min uppfattning ifrågasättas om inte en ny behandlingsplan
borde ha gjorts upp när K.L. kom till ungdomshemmet. Ett samråd
med modern om planeringen i ett sådant sammanhang hade möjligen varit
ägnad att undvika att modern kände sig förbigången i detta hänseende.
Kommundelsnämnden har i augusti 1986 tvångsomhändertagit K.L.
sedan modern vägrat fortsatt frivillig vård för dottern. Jag kan inte finna
något formellt felaktigt i ett sådant beslut. Frågan om det varit i sak
berättigat att omhänderta K.L. med tvång i denna situation har bedömts
av länsrätt, kammarrätt och regeringsrätten. Jag finnér därför inte anledning
att uttala mig i den delen.
Vad därefter gäller frågan om bistånd till underårig utan vårdnadshavarens
samtycke har socialstyrelsen uttalat följande i sitt yttrande.
Klart är att en socialnämnd mot en vårdnadshavares vilja inte kan bevilja
ett barn under 18 år bistånd i form av familjehemsplacering (se RÅ
19832:18). Socialnämnden hade alltså inte rätt att med stöd av socialtjänstlagen
familjehemsplacera K. hos familjen S. mot C:s vilja. Problem
uppstod då K. sommaren 1986 inte ville lämna familjen S. och C. inte
accepterade att K. vistades i denna familj. Enda möjligheten att kunna ha
K. familjehemsplacerad i detta läge var med stöd av LVU. Nämnden fann
också att förutsättningar förelåg för ett omedelbart omhändertagande.
Nämnden ansökte också sedermera om vård enligt LVU.
Sedan kammarrätten i februari 1987 konstaterat att LVU inte var
222
tillämplig, kunde nämnden inte längre låta K. vara familjehemsplacerad.
K. var nu fyllda 15 år. Lagstiftaren har inte uttalat sig om hur den
situationen skall lösas, där vårdnadshavaren motsätter sig att bistånd ges
till barnet i form av familjehemsplacering men där barnet är så gammalt
att det inte går att flytta det mot dess vilja.
Socialstyrelsen anser att socialnämnden, med hänsyn till sitt yttersta
ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och hjälp som de
behöver och sitt särskilda ansvar för barn och ungdom i sådana situationer
där den unge t. ex. pga starka motsättningar till sina föräldrar inte kan/vill
flytta hem, måste ha möjligheter att ge den unge någon form av bistånd
oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Skulle nämnden inte ha möjlighet
att ge någon form av bistånd till ett sådant barn, bara av den
anledningen att vårdnadshavaren motsätter sig detta, skulle nämnden
sakna möjlighet att ge den unge det skydd han behöver i de fall LVU inte
är tillämplig. Det kan aldrig ha varit lagstiftarens mening att socialtjänstlagen
och föräldrabalken skulle kollidera på ett sådant sätt att unga inte
skulle kunna garanteras ett tillräckligt gott skydd. Nämnden kan inte
lämna den unge utan hjälp.
Det är ostridigt att det under flera år förelegat kraftiga och djupgående
relationsstörningar mellan modern och dottern. Nämndens ambition och
planering synes ha varit att få till stånd konfliktlösande samtal med K. och
C. för att möjliggöra att C. skulle kunna återvända till K. Något resultat av
dessa försök till samtal har det dock inte blivit. Moderns bristande förtroende
för en del tjänstemän har gjort att hon inte önskat fortsätta samtalen
och K. vägrar sedan hösten 1987 att delta i några fler samtal då hon anser
att de inte leder till något.
Jag vill för egen del framhålla följande.
Frågan om var ett barn skall vistas är en angelägenhet som enligt
föräldrabalken i första hand ligger inom vårdnadshavarens bestämmanderätt.
Regeringsrätten har — som tidigare nämnts — i en dom 1983 prövat
frågan om en socialnämnd utan vårdnadshavarens samtycke kunde bevilja
en ungdom, som fyllt 15 men inte 18 år, bistånd i form av placering i
familjehem. Regeringsrätten fann att socialnämnden inte utan lagstöd i
strid mot föräldrabalkens grundläggande bestämmelser om vårdnaden om
barn kunde bevilja barn under 18 år bistånd i form av vistelse i familjehem,
när vårdnadshavaren motsätter sig sådant bistånd. I sådant fall kan
placering i familjehem lagligen åstadkommas endast med tillämpning av
LVU.
Som socialstyrelsen framhållit i sitt yttrande hit ger förarbetena till
socialtjänstlagen inte någon direkt vägledning för den situationen att vårdnadshavaren
motsätter sig att bistånd ges i form av familjeplacering men
barnet vägrar att bo hos vårdnadshavaren och har uppnått en sådan ålder
att det inte kan flyttas mot sin vilja. Föreligger det inte förutsättningar för
tvångsvård av barnet kan barnet i ett sådant läge försättas i en mycket
pressad situation. Det ligger i socialtjänstens ansvar att ge det stöd den
enskilde behöver. Finns det inga andra möjligheter måste därför en socialnämnd
kunna ingripa med ekonomisk hjälp även till unga vilkas försörjning
åvilar vårdnadshavaren. Det är dock viktigt att understryka att sådan
hjälp aldrig kan utgå slentrianmässigt till ungdomar som lämnar föräldrahemmet
innan de kan försörja sig själva. Enligt föräldrabalken har vårdnadshavaren
såväl försörjningsansvar som bestämmanderätten, så länge
barnet är omyndigt. Socialtjänstens första uppgift vid konflikter mellan
barn och vårdnadshavare måste därför vara att i samarbete med vårdnadshavaren
försöka förmå barnet att flytta tillbaka till vårdnadshavaren eller
att söka förmå vårdnadshavaren att gå med på att barnet i vart fall under
en övergångstid får bo i ett annat hem. Att utan vårdnadshavarens medgivande
bistå barnet ekonomiskt måste alltid vara en lösning som inte får
tillgripas förrän i sista hand när inga andra möjligheter står till buds. Jag
vill i sammanhanget också peka på att enligt min bedömning får en
vårdnadshavare anses ha besvärsrätt mot ett beslut att ge en omyndig
ekonomiskt bistånd.
Med det anförda ansluter jag mig till socialstyrelsens bedömning att det
inte kan läggas kommundelsnämnden till last som fel eller försummelse att
ge K.L. ekonomiskt bistånd för att hon skall kunna klara sig. Vid denna
bedömning tar jag hänsyn till inte bara den i detta fall uppenbarligen
mycket svårbemästrade situationen utan också att frågan om omhändertagande
av flickan enligt lagen om vård av unga varit föremål för domstols
prövning.
Socialnämnds uppgifter i hittebarnsfall
(Dnr 907-1988)
Bakgrund
Tidningen Aftonbladet innehöll den 25 mars 1988 en artikel rörande ett
nyfött barn, som hittats övergivet i Enköping den 28 december 1987.
I artikeln uppgavs att det inte var fastställt vem som var mor till barnet.
Vidare innehöll artikeln uppgifter om att socialförvaltningen i Enköpings
kommun ansåg att den kvinna, som troligen är barnets mor, skulle få välja
om hon ville ”registrera sig” som mor eller inte.
Uppgifterna i artikeln gav anledning till frågan vilka skyldigheter socialnämnden
har när det gäller att fastställa vem som är mor till ett barn.
Utredning
JO beslöt att inhämta yttrande i saken från socialnämnden i Enköpings
kommun.
Den 24 maj 1988 beslöt socialnämnden att till JO överlämna socialchefen
Bengt Sernlands skrivelse den 2 maj 1988 till nämnden såsom nämndens
eget yttrande.
Ifrågavarande skrivelse innehöll följande.
Flickebarnet påträffades vid 21.15-tiden den 28 december 1987 i trapphuset,
Västerleden 56 i Enköping. Polisen började omedelbart efterforska
barnets moder. Socialförvaltningen påbörjade följande dag arbetet med
efterforskning av modern. Till handläggare utsågs 1: e socialsekreterare
Lisa Johansson. Pga. ärendets omfattning och personalsituation i samband
224
med jul-, nyårs- och trettondagshelgerna arbetade även undertecknad med
ärendet.
Arbetet med efterforskningen av modern innebar att ett flertal tänkbara
mödrar kontrollerades. Slutligen träffade undertecknad och l:e socialsekreterare
Lisa Johansson en kvinna som skulle kunna vara tänkbar moder.
Vi träffade henne vid två skilda tillfällen. Däremellan kontaktade vi henne
per telefon. Kvinnan förnekade all kännedom om barnet och dess öde.
Undertecknad fann vid genomgång av de upplysningar jag inhämtat och
de samtal som genomförts med kvinnan att hon måste vara barnets moder.
Jag ringde upp henne måndagen den 18 januari 1988 och informerade
henne då om min slutsats. Efter betänketid bad hon att få träffa mig på
kvällen samma dag. Vi träffades och samtalade med varandra. Jag redogjorde
i detalj för hur jag kommit fram till att hon var barnets mor.
Kvinnan erkände att hon var modern och berättade ingående vad som
hänt. Hon beskrev händelseförloppet allt från dagen då graviditeten inträffade
till dess barnet påträffades den 28 december 1987. Samtidigt förklarade
hon en rädsla för att få sin identitet röjd för såväl sina anhöriga som
massmedia. Jag kan förstå hennes rädsla då vid tillfället hela den svenska
massmediavärlden jagade nyheterna om barnet och dess moder. Fortfarande
i april månad 1988 får undertecknad begäran från olika tidningar
och TV om att de önskar intervjua modern.
Vid samtalet den 18 januari förklarade hon vidare att hon inte önskade
ta hand om sitt barn. Inte heller ville hon se det. Hon önskade att barnet
placerades i familjehem, men med möjlighet för henne att senare få träffa
barnet.
Efter denna tidpunkt har undertecknad vid ett flertal tillfällen erbjudit
modern hjälp med att ordna upp frågan om moderskapets registrering i
kyrkobokföringen. Jag har hos pastorsämbetet i kvinnans hemförsamling
fått vederbörande kyrkoherdes instruktion om hur registreringen skall gå
till. Kvinnan blir kyrkobokförd som barnets mor, även nu i efterhand,
genom att beställa ett personbevis för förlossning. Kyrkobokföringsmyndigheten
har då lovat godkänna henne som det aktuella barnets mor.
Kvinnan ifråga avböjer bestämt att låta sig registreras. ”Jag blir ju offentlig
då för mina släktingar och massmedia, eftersom de kan få uppgifter ur
kyrkobokföringen”, säger hon.
Undertecknad har inte funnit stöd i någon lagstiftning, vilken skulle
göra socialnämnden skyldig att försöka utreda vem som är mor till barnet
och se till att moderskapet fastställs. Däremot finns skyldighet att fastställa
faderskapet reglerat i föräldrabalken FB 2 kap 1 §. Problemet när det gäller
faderskapets fastställande är att socialnämnden skall inhämta upplysningar
från modern (FB 2 kap 4 §). Någon officiell moder finns inte.
I ett läge som dagens borde det finnas möjlighet för socialnämnden att
föra barnets talan. När vi trots allt vet vem som är barnets mor borde, i
likhet med vad som gäller för fastställande av faderskap, det finnas en
skrivning i föräldrabalken som gör det möjligt för socialnämnden att agera
i frågan. Dessutom borde FB 3 kap 6 — 7 §§ avse även frågan om moderskap,
dvs. möjlighet för socialnämnden att väcka talan i rätten.
I det aktuella ärendet avstår en svensk kvinna från möjligheten att låta
registrera sig som mor. Hon gör det av rädsla då uppgiften om vem som är
barnets mor inte är sekretesskyddad i kyrkobokföringen. Kvinnan anser
sig inte orka med den uppståndelse som skulle uppstå om anhöriga och den
svenska pressen skulle få tillgång till hennes identitet. Jag förstår hennes
farhågor. Socialnämnden i Enköping kan för närvarande inte göra annat
än att ha kontakt med den ”inofficiella modern” och barnets gode man.
Frågan om särskilt förordnad förmyndare kommer att aktualiseras hos
rätten. Fastställandet av faderskapet kvarstår, men är naturligtvis beroende
av hur det går med fastställandet av moderskapet.
I yttrandet foreslog socialnämnden att JO skulle medverka till att föräldrabalken
kompletteras med bestämmelser om fastställande av moderskap.
Föredraganden i ärendet inhämtade uppgifter vid telefonsamtal med
Sernland, som uppgav i huvudsak följande.
När barnet hittats beslöt socialnämndens ordförande att det skulle omhändertas
omedelbart med stöd av lagen (1980:621) om vård av unga
(LVU). Beslutet underställdes länsrättens prövning. På socialförvaltningens
initiativ hade god man förordnats för barnet. Den gode mannen
lämnade sitt samtycke till en frivillig familjehemsplacering enligt socialtjänstlagen
(SoL). Barnet placerades därför i familjehem den 1 februari
1988. Sernland har därefter informerat nämndens ledamöter om ärendet
under hand utan att avslöja kvinnans identitet. Nämnden har inte —
förutom att nämnden beslutat om yttrandet till JO och yttrat sig till
Enköpings tingsrätt i förmynderskaps- och vårdnadsfrågorna — behandlat
fallet vid något sammanträde. Nämndens ledamöter vet inte heller i dag
vem kvinnan är. Den 2 februari 1989 förordnade Enköpings tingsrätt
Sernland som förmyndare tillika vårdnadshavare för barnet. Socialförvaltningen
har även en faderskapsutredning öppen. Kvinnan har trätt fram för
en familjerättssekreterare och lämnat blodprov. Blodprovsanalysen visar
med 99-procentig säkerhet att kvinnan är barnets mor men utesluter den
man, som begärt utredningen, som tänkbar far. Sernland anser att en
adoptionsutredning bör komma till stånd och att faderskapsutredningen
bör läggas ned.
JO tog härefter del av Enköpings tingsrätts akt Ä 76/88:02. Av denna
framgick att tingsrätten förordnat Sernland till förmyndare och vårdnadshavare
enligt 6 kap. 9 § andra stycket FB.
JO lånade in och gick igenom socialförvaltningens handlingar i saken.
Av dessa framgick att nämnden den 21 mars 1988 beslutat om bistånd
enligt 6 § SoL i form av placering i familjehem.
JO tog härefter del av polismyndighetens i Enköping förundersökningsprotokoll
samt åklagarmyndighetens i Enköpings åklagardistrikt beslut
den 24 mars 1988 om åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7§ första
stycket 2 rättegångsbalken.
Vid nytt samtal med Sernland uppgav denne att Akademiska sjukhuset i
Uppsala anmälde barnets födelse till pastorsämbetet, som gjort anteckning
om barnet men inte dess mor i folkbokföringen.
Rättsregler av betydelse för bedömningen av ärendet
Reglerna om vårdnad av barn finns i 6 kap. FB. Enligt 3 § står barnet från
födelsen under vårdnad av båda föräldrarna om dessa är gifta med varandra
och i annat fall av modern ensam. 1 7 § andra stycket stadgas att för det
fall att den ene föräldern är ensam vårdnadshavare skall rätten överflytta
vårdnaden till den andre föräldern eller om det är lämpligare till en eller
två särskilt förordnade förmyndare. Fråga om ändring av vårdnad enligt
detta stadgande prövas på talan av socialnämnd.
8 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
226
Reglerna om godmanskap finns i 18 kap. FB. Enligt 1 § skall rätten
förordna en god man att i förmyndarens ställe vårda den omyndiges
angelägenheter om förmyndaren på grund av sjukdom eller annan orsak är
ur stånd att utöva förmynderskap.
Socialtjänstlagen ålägger socialnämnden ett särskilt ansvar för barns och
ungdoms uppväxtförhållanden (12 §). 25-32 §§ innehåller regler sorp direkt
har till syfte att skydda underåriga.
Det åligger socialnämnden att utan dröjsmål inleda utredning av vad
som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom
och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (50 §). Vad som har
kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande
skall tillvaratas på ett betryggande sätt (51 §). Även av 15 § förvaltningslagen
följer en sådan dokumentationsskyldighet.
Socialtjänstlagens regler om delegation innebär viktiga inskränkningar i
socialnämndens befogenheter att till tjänstemän delegera frågor enligt
foräldrabalken. Delegation är inte tillåten när det gäller befattningen med
vårdnads- och förmynderskapsfrågor.
Enligt 30 § folkbokföringslagen skall barns födelse anmälas till pastorsämbetet
i födelsehemorten. Föds barnet på sjukhus eller enskilt vårdhem,
gör vårdinrättningen anmälan. Biträder barnmorska vid födelsen i annat
fall, gör barnmorskan anmälan. 1 andra fall skall barnets vårdnadshavare
göra anmälan inom en månad från födelsen. Sker det inte, kan pastorsämbetet
förelägga vårdnadshavaren att inom viss tid fullgöra sin skyldighet.
Om sådant föreläggande inte efterkommes, kan pastorsämbetet anlita
biträde av länsskattemyndigheten, som kan bestämma lämpligt vite för
fortsatt försummelse.
Enligt vad som framgår av utredningen i ärendet har ifrågavarande
födsel ägt rum under sådana förhållanden, att anmälningsskyldigheten
åvilat vårdnadshavaren ensam.
7 kap. 15 § sekretesslagen anger att sekretess gäller i verksamhet, som
avser bl. a. folkbokföring, för uppgift om enskilds personliga förhållanden,
om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom
närstående lider men om uppgiften röjs.
Bestämmelsen ger skydd åt såväl ömtåliga uppgifter som uppgifter av
harmlös natur. Normalt åtnjuter uppgifter om namn, adress, personnummer,
civilstånd, släktskap m. m. inte någon sekretess. Föreligger särskild
anledning, t. ex. risk för att vederbörande utsätts för våld eller förföljelse,
kan emellertid även sådana uppgifter skyddas enligt nämnda bestämmelse.
Om hinder mot att lämna ut uppgifter av ifrågavarande slag kan föreligga,
kan en markering, s. k. spärrmarkering, införas i folkbokföringssystemet.
Spärrmarkering för med sig att en sekretessprövning alltid sker innan en
efterfrågad uppgift lämnas. Riksskatteverket har meddelat allmänna råd
om sådan spärrmarkering (1988-11-15, dnr K 18-2370-88).
Inom socialtjänstens verksamhet gäller sekretess enligt bestämmelserna
i 7 kap. 4 —6 §§ sekretesslagen. Bestämmelserna innebär att uppgifter om
personliga förhållanden inte kan lämnas ut, om det inte står klart att
uppgifterna kan röjas utan men för den enskilde. Även 1 kap. 5 § sekretesslagen
har stor betydelse inom socialtjänsten. Socialtjänsten kan alltså utan
hinder av sekretess lämna ut uppgifter om enskilds personliga förhållanden,
om detta är nödvändigt för att socialtjänsten skall kunna fullgöra sin
verksamhet.
Vidare gäller 14 kap. 5 § sekretesslagen inom socialtjänstens verksamhet.
Sekretess hindrar således inte partsinsyn.
Däremot saknas bestämmelser om s. k. förtroendesekretess. En socialtjänsteman
kan alltså inte i något fall utfästa en strängare sekretess än den
som följer av sekretesslagens bestämmelser.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 22 juni 1989
följande.
Hittebarnsfall är lyckligtvis ovanliga i Sverige. Det ligger i sakens natur
att sådana ärenden ställer de sociala myndigheterna inför särskilda svårigheter.
De bestämmelser vår lagstiftning innehåller om vårdnad och förmynderskap
är knappast anpassade till dessa fall. När jag i det följande
anlägger synpunkter på socialnämndens och socialförvaltningens handläggning
sker det således med full förståelse för den ovanliga situation som
socialtjänsten ställts inför.
En naturlig utgångspunkt för resonemanget är den vikt vår rättsordning
tillmäter barnens behov och rättigheter. 1 linje härmed ligger det krav
lagstiftningen uppställer på att ett barns börd fastställs. Reglerna om
fastställande av faderskap, om bördstalan och om insemination är uttryck
för denna inställning. Däremot finns det — som framhålls i socialnämndens
yttrande till JO — inte några särskilda regler för det fall att också
barnets mor är okänd. Det får emellertid anses ligga i socialnämndens
allmänna skyldighet när det gäller att ingripa till ett barns skydd att söka
utröna vem som framfött barnet. Så har också skett i detta fall, vilket lett
till att barnets mor kunnat återfinnas. Kvinnans erkännande av moderskapet
inför socialchefen har till yttermera visso kunnat bestyrkas genom
blodprov. 1 den situation som inträtt genom att modern blivit känd för en
företrädare för socialförvaltningen kan hon inte längre betraktas som
okänd. Därmed är föräldrabalkens regler om vårdnad och förmynderskap
tillämpliga. Eftersom barnet från födseln står under moderns vårdnad och
förmynderskap måste de vidare åtgärder som är påkallade ske med utgångspunkt
härifrån.
Barnets mor ville inte offentligen framträda som sådan och sade sig inte
heller vara med på att anmäla barnet till pastorsämbetet för folkbokföring.
Förhållandena var alltså sådana att överväganden av den fortsatta handläggningen
av fallet var påkallade. Med hänsyn till att flertalet åtgärder
enligt föräldrabalken kräver socialnämndens medverkan hade ärendet i
det läget bort föreläggas nämnden, som haft att fatta formella beslut
beträffande de olika problem som förelåg; begäran om god man för barnet
eller fullföljandet av proceduren enligt lagen om vård av unga, begäran om
ändrat förmynderskap, registrering av barnet hos pastorsämbetet och
eventuell fastställelsetalan vid domstol enligt 13 kap. rättegångsbalken om
moderskapet. Ärendet förelädes emellertid inte nämnden till alla delar.
227
Socialchefen har uppenbarligen ansett att han i förtroende fått vetskap
om vem som var barnets mor och att han därför var förhindrad att föra
dessa uppgifter vidare till nämnden. Detta synsätt är inte förenligt med
sekretesslagen. Socialchefen har talat med kvinnan i sin egenskap av
tjänsteman vid socialförvaltningen. Som sådan är han skyldig att iaktta
dokumentationsskyldigheten enligt bl. a. socialtjänstlagen och att delge det
ansvariga organet, dvs. socialnämnden vad han erfarit. Av förvaltningens
handlingar framgår att Sernland upprättat en promemoria om barnets
moder med uppgifter om hennes identitet. Han har emellertid inte vidarebefordrat
dessa uppgifter till nämnden. Sernland har inte haft befogenhet
att lova kvinnan någon anonymitet i förhållande till socialnämnden. Däremot
har han naturligtvis bort upplysa kvinnan om den stränga sekretess
som enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller såväl för honom själv som för
socialnämndens ledamöter.
En inte oviktig fråga i sammanhanget är barnets registrering enligt
folkbokföringslagen. Det är ett allmänt omfattat synsätt i vårt land att ett
barn i princip har rätt att få kännedom om sitt ursprung. För barnets skull
är det således mycket angeläget att moderns namn antecknas i folkbokföringsakten.
Moderns behov av skydd kan tillgodoses genom den sekretessregel
som finns för folkbokföringsuppgifter. Det hade givetvis varit av vikt
att hon upplysts härom. Om likväl hennes medverkan inte gått att få hade
det ankommit på nämnden att mot bakgrund av sitt allmänna ansvar för
barn pröva om anmälan likväl skulle göras. I ett fall som det förevarande
kan reglerna om social tjänstsekretess enligt min mening inte anses lägga
hinder i vägen. Frågan måste bedömas ha ett sådant intresse för socialtjänstens
verksamhet att 1 kap. 5 § sekretesslagen kan tillämpas. Det är
sedan folkbokföringsmyndigheternas uppgift att avgöra om en sådan anmälan
kan läggas till grund för en anteckning om barnets börd.
Begäran om förordnande av särskild förmyndare för barnet har lagenligt
beslutats av nämnden. Framställningen har inte gjorts förrän drygt ett år
efter det att barnet fötts. Jag betraktar det som positivt att så lång tid fått
förflyta. Modern har därigenom fått tillräckligt rådrum att tänka igenom
sin situation.
Med det synsätt jag redovisat i det föregående är modern vårdnadshavare
och förmyndare för barnet så länge dessa uppgifter inte formellt fråntagits
henne och överflyttats till annan person. Så har inte skett genom
tingsrättens beslut, som i detta hänseende grundar sig på socialnämndens
inställning, nämligen att förmyndare och vårdnadshavare för barnet saknades.
Som jag ser det har barnet därför för närvarande formellt två
förmyndare och vårdnadshavare. Det är givetvis från praktisk synpunkt
viktigt att modern — om hon fortfarande önskar det — entledigas från
dessa uppgifter. Om så inte sker blir konsekvensen enligt min mening att
moderns samtycke krävs för adoption av barnet. Tolkningen av vad tingsrättens
beslut i förmynderskapsärendet innebär i fråga om modem kvarstår
som förmyndare ankommer dock i första hand på domstol.
Som i det föregående i korthet berörts anser jag inte att det finns något
hinder mot att talan om fastställande av moderskap förs jämlikt reglerna
om fastställelsetalan i 13 kap. rättegångsbalken (jfr NJA 1949:144). En
sådan talan kan t. ex. bli aktuell när en viss kvinna kan antas vara mor till
barnet men förnekar detta. Behörig att föra talan är i så fall den särskilt
förordnade förmyndare tillika vårdnadshavare, som i den situationen bör
ha tillsatts. Med den inställning jag har i förevarande fall anser jag dock
inte att en sådan talan varit nödvändig här.
Eftersom möjligheten att föra fastställelsetalan får anses föreligga anser
jag det inte påkallat att en särskild regel om moderskapstalan införs i
föräldrabalken. Jag översänder dock en kopia av detta beslut till justitiedepartementet
för kännedom.
Vårdnadsutredning och förslag till yttrande som avser endast
den ene av två föräldrars lämplighet som vårdnadshavare skall
kommuniceras med den andre föräldern innan socialnämnden
avger yttrande
(Dnr 1989-1988)
I en anmälan till JO anförde jur. kand. M.J., Landskrona, kritik mot
socialförvaltningens i Svalövs kommun handläggning av en vårdnadsutredning.
M.J. anförde att hon varit ombud för B. i en tvist med dennes
hustru rörande bl. a. vårdnaden om parets son, och att hon förvägrats att ta
del av ett utlåtande rörande hustruns lämplighet som vårdnadshavare som
socialnämnden på begäran av tingsrätten upprättat.
Efter remiss avgav socialnämnden yttrande. Yttrandet bemöttes av M.J.
Därutöver var hustruns socialakt samt de handlingar tingsrätten remitterat
till socialnämnden och dennas utredning och yttrande till tingsrätten
tillgängliga för JO.
Socialnämnden anförde: M.J. gjorde vid ett flertal tillfallen under våren
1988 telefonförfrågningar om att få ta del av utredningen. Någon formell
begäran gjorde hon dock inte. Efter diskussioner med avdelningschefen,
socialchefen i Svalövs kommun och hustruns advokat beslöts att hon inte
skulle få ta del av utredningen. Socialnämndens motivering var att man
inte ansåg sig skyldig att kommunicera med mannen eller hans ombud,
eftersom dessa inte hade ställning av part i ärendet. Även värnet om den
enskildes integritet påverkade bedömningen. Det begärda utlåtandet berörde
endast kvinnans lämplighet som vårdnadshavare och någon egentlig
utredning med ställningstagande i förhållande till båda parterna förelåg
inte. M.J. hänvisades till tingsrätten för att där få tillgång till erforderliga
handlingar.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 februari 1989 i
bedömningsdelen följande.
I 17 § förvaltningslagen stadgas att ett ärende som avser myndighetsutövning
mot enskild inte får avgöras utan att den som är sökande,
klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts
ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att
230
yttra sig över den. Av 54 § forsta stycket socialtjänstlagen foijer att denna
regel skall tillämpas i ärende hos socialnämnd som avser myndighetsutövning
mot någon enskild. I tredje stycket samma paragraf stadgas att regeln
skall gälla också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en
annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot
enskild hos denna.
Av den rättsliga regleringen foijer att en vårdnadsutredning inte får
avslutas med yttrande utan att den som är part i ärendet fått tillfälle att
bemöta uppgifter som tillförts utredningen genom någon annan än honom
själv. I förevarande fall har hustrun men inte B. eller hans ombud beretts
tillfälle till sådant bemötande. Detta aktualiserar i första hand frågan om
vem som är att betrakta som part i samband med en vårdnadsutredning.
I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 del A s. 405 f.)
uttalas följande i frågan. ”Av förvaltningslagens förarbeten framgår att
begreppet ”part” skall ges en förhållandevis snäv innebörd. Det räcker
således inte med att saken på ett eller annat sätt angår en person utan
därutöver krävs att vederbörande har förvärvat ställning som part. Som
part i förvaltningslagens mening blir därför i första hand att beteckna den
som faktiskt uppträder i ärendet som saklegitimerad sökande, klagande
eller förklarande.” — Med detta tämligen snäva synsätt kan givetvis sägas
att B. inte formellt varit att betrakta som part i vårdnadsutredningen, som
ju enbart skulle avse hustruns lämplighet som vårdnadshavare. Som ovan
framgått finns emellertid en specialregel om kommunikation av yttrande
från socialnämnd till annan myndighet. I specialmotiveringen till denna
regel (a. prop. s. 566) anges kretsen av kommunikationsberättigade på så
sätt att nämnden är skyldig att bereda ”den som berörs av en utredning”
tillfälle att yttra sig. 1 Norström-Thunved: Nya sociallagarna med kommentarer
(3:e uppl. s. 101) beskrivs kommunikationsskyldigheten på följande
sätt: . . . ”nämnden är skyldig att bereda den som berörs av en
utredning, därför att han är part i t. ex. ett vårdnadsärende vid allmän
domstol, tillfälle att yttra sig över utredningen och nämndens förslag till
yttrande, innan nämnden beslutar om sitt yttrande.
Jag delar den sist angivna uppfattningen. Den som är part i ett vårdnadsärende
vid allmän domstol berörs så nära även av sådana vårdnadsutredningar
som endast avser motparten, att han bör äga rätt att få del av
och yttra sig över utredningen, innan nämnden beslutar om sitt yttrande.
Därtill kommer att, såsom anförts redan i beslut av JO 1970 (JO:s ämbetsberättelse
1970 s. 235), endast genom sådan kommunikation garantier kan
skapas för en objektiv utredning. B. borde alltså själv eller via sitt ombud
ha tillställts utredningen och nämndens förslag till yttrande redan innan
detta avgavs. Socialnämndens underlåtenhet att föranstalta om sådan
kommunikation framstår som särskilt anmärkningsvärd mot bakgrund av
att i utredningen intagits en mängd för B. ofördelaktiga uppgifter som,
även om utredningen formellt endast avsett hustruns förhållanden, ändock
måste påverka bedömningen av hans lämplighet som vårdnadshavare. Till
belysning härav kan nämnas att utredaren under rubriken ”Sammanfattning
och förslag” har antecknat att hustrun tillsammans med sonen flytt
till Sverige ”från sin mans och sitt lands förtryck”.
Underlåtenhet av en myndighet att behandla någon som part, trots att
det i ärendet framgår att personen bör tillerkännas sådan ställning, är ett
grovt förfarandefel. (Jfr Hellners-Malmqvist: Nya förvaltningslagen med
kommentarer, s. 176.) Socialnämnden har emellertid inte i ärendet utövat
någon egen myndighet mot enskild, utan dess befattning med vårdnadsfrågan
har inskränkt sig till avgivande av utredning och yttrande. Av handlingarna
framgåratt M.J. senast vid sammanträde inför tingsrätten den 17
augusti 1988 erhöll del av innehållet i utredningen och utlåtandet. Av
protokollet från sammanträdet framgår att båda parter sedan dessa handlingar
föredragits begärde att omedelbar huvudförhandling skulle hållas.
M.J. gjorde alltså då den bedömningen, att hon inte i anledning av utredningen
och utlåtandet behövde inhämta fler upplysningar från sin huvudman.
Socialnämndens underlåtenhet att fullgöra sin kommuniceringsskyldighet
torde därför inte ha lett till någon rättsförlust för B. Jag kan därför
låta mig nöja med den allvarliga kritik som ligger i det sagda.
Handläggningen av ett adoptionsärende avseende ett barn
med utländsk härkomst
(Dnr 787, 849, 869,966-1988)
Barnet M. föddes i april eller juni 1984 i Xanthi i Grekland. Under
sommaren samma år kom makarna H.Ö., född 1936, och B.Ö., född 1939,
överens med M:s föräldrar om att makarna Ö. skulle få adoptera M.
Makarna Ö. kom till Gävle i juli 1984 med M. Eftersom de inte hade
medgivande enligt socialtjänstlagen (SoL) att få ta emot barnet för stadigvarande
vård och fostran gjorde socialnämnden i Gävle en utredning.
Den 5 november 1984 beslutade socialnämnden att omedelbart omhänderta
M. enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
Han placerades i ett svenskt familjehem.
Den 8 november 1984 beslutade socialnämnden att inte lämna medgivande
enligt 25 § SoL för makarna Ö. att adoptera M. Vid prövning den 10
januari 1985 fastställdes detta beslut. Beslutet överklagades men fastställdes
av både länsrätt och kammarrätt.
Den 12 november 1984 förordnades god man för M. Omhändertagandet
enligt LVU upphävdes av länsrätten den 14 november sedan gode mannen
medgett att M. fick vård i familjehem. Bistånd i form av familjehemsplacering
beslutades den 22 november 1984.
I juli 1985 kom M:s biologiske fader till Sverige och begärde att pojken
skulle lämnas till honom. Nämnden beslutade med anledning av detta den
7 augusti 1985 om ett omedelbart omhändertagande enligt LVU. Länsrätten
beslutade den 23 augusti 1985 att omhändertagandet skulle upphöra.
Den 26 augusti 1985 beslutade nämnden om familjehemsplacering enligt
6 § SoL efter medgivande från gode mannen.
Kammarrätten fastställde den 13 september 1985 länsrättens beslut om
upphävande av tvångsomhändertagandet.
Den 16 september 1985 beslutade nämnden om tillfälligt flyttningsförbud
för M. enligt 28 § andra stycket SoL. Beslutet fastställdes av länsrätten
den 26 september 1985.
Den 10 oktober samma år beslutade nämnden om flyttningsförbud för
barnet.
Sedan M:s biologiska föräldrar den 13 november 1985 lämnat skriftligt
medgivande till att en svensk familj adopterade M. beslutade grekisk
domstol den 20 januari 1986 att godkänna den svenska familjen (familjehemsföräldrarna).
I juni 1986 ansökte familjehemsföräldrama om att få adoptera M.
Tingsrätten beslutade lämna tillstånd till adoption den 13 mars 1987.
Flyttningsförbudet upphävdes den 8 april samma år.
Ärendet avslutades hos socialförvaltningen i Gävle den 3 april 1987.
Den 6 april 1988 uppsökte Ö. länsstyrelsens lokaler i Gävle och sköt
socialkonsulenten Elvi Nilsson till döds samt skadade flera andra tjänstemän
allvarligt. I dom den 15 juli 1988 av Gävle tingsrätt dömdes Ö. för
bl. a. mord samt överlämnades till sluten psykiatrisk vård. Domen har
vunnit laga kraft.
Klagomål i ärendet har kommit in från Louise Lettholm, psykolog,
Agneta Cloarec, ordförande i riksförbundet för familjens rättigheter
(RFFR), Gail Watt, ordförande i Immigranternas riksförbund (IRF), Rina
Matthiessen, bachelor of Arts, och Dimitri Papastavrou, psy koterapeut.
Klagomålen går huvudsakligen ut på att socialförvaltningen i Gävle inte
gjort en förutsättningslös bedömning av makarna Ö:s ”omsorgskapacitef ’
och att svenska myndigheter handlat fel vid handläggningen av ärendet M.
eftersom resultatet blivit att ett barn berövats sin muslimska uppfostran,
sitt turkiska språk och umgänget med sin biologiska familj.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 20 februari 1989 i bedömningsdelen
följande.
Ärendet har tidigare varit föremål för JO:s prövning. I ett beslut den 12
september 1986 uttalade JO Sverne följande.
Såsom socialstyrelsen framhållit i sitt yttrande har det ålegat nämnden att
ta ansvar för M. och jag saknar anledning att rikta kritik mot nämnden för
dess sätt att praktiskt ordna omsorgen för M. i Sverige.
Den formella handläggningen av ärendet har dock, som socialstyrelsen
framhållit, vissa brister. Jag vill här fästa uppmärksamhet på följande
punkter.
Nämnden får anses ha haft fog för sitt beslut den 5 november 1984 att
omedelbart omhändertaga M. Sedan den gode mannen medgett att M.
bereddes den föreslagna familjevården förelåg inte längre förutsättningar
för ett omhändertagande enligt LVU. Vid den tiden fick nämligen den
gode mannen, i föräldrarnas ställe, anses företräda barnet. På grund härav
och som även länsrätten i sitt beslut den 14 november 1984 anförde
saknades — efter den gode mannens medgivande — grund för ett omhändertagande
enligt LVU.
När M:s far i juli 1985 kom till Sverige och begärde att barnet skulle
lämnas till honom förelåg inte längre förutsättningar för vård enligt 6 §
SoL. Sedan länsrätten i sitt beslut den 23 augusti 1985 förordnat att
omhändertagandet skulle upphöra hade nämnden att verka för att M.
överlämnades till sina föräldrar i Grekland för såvitt inte nämnden fann
att förutsättningar för ett flyttningsförbud enligt 28 § SoL förelåg. Ett
sådant beslut fattades dock först den 16 september 1985.
Beslutet den 26 augusti 1985 om familjehemsplacering enligt 6§ SoL
fattades efter ett medgivande från den gode mannen. Nämnden hade vid
denna tid fått kontakt med M:s föräldrar och kände till att föräldrarna
motsatte sig familjehemsplaceringen. Vid sådant förhållande kunde —
trots att ingen av föräldrarna då befann sig i Sverige — den gode mannens
medgivande inte ligga till grund för en placering enligt 6 § SoL.
Det skulle vidare anmärkas att beslutet den 26 augusti 1985 har en sådan
skriftlig utformning att det av handlingen inte framgår huruvida det är ett
beslut eller ett förslag till beslut. Jag vill därför påpeka vikten av att beslut
ges en klar och tydlig utformning.
Vad sedan gäller frågan om nämnden förfarit olämpligt när M. omhändertogs
hos familjen O. den 5 november 1984 visar utredningen att förutom
två socialtjänstemän var en sjuksköterska och två civilklädda poliser
— en manlig och en kvinnlig — närvarande. Med hänsyn till vad nämnden
i denna del anfört om att mannen, H.Ö., uttalat sig hotfullt när det tidigare
varit tal om omhändertagande och vad som i övrigt framkommit i ärendet
vill jag inte rikta kritik mot nämnden i denna del. Jag vill dock framhålla
det angelägna i att verkställigheten av ett omhändertagandebeslut sker
under sådana former att de inblandade lider minsta möjliga obehag.
Med hänsyn till att M:s föräldrar numera medgett att familjehemsföräldrarna
adopterar M. och att även grekisk domstol gett sitt tillstånd till
adoptionen anser jag mig kunna avsluta ärendena här med nu gjorda
uttalanden.
I fråga om handläggningen av ärendet fram till JO-beslutet ansluter jag mig
till vad JO Sverne anfört och vill bara göra följande tillägg.
Jag delar socialstyrelsens uppfattning att det inte kan riktas någon kritik
mot socialförvaltningens i Gävle utredning enligt 25 § SoL.
I fråga om flyttningsförbud gäller enligt 28 § SoL att om det finns en risk
som inte är ringa att barnets kroppsliga eller själsliga hälsa skadas av en
flyttning kan socialnämnden förbjuda föräldrarna att ta barnet från familjehemmet.
Sådant förbud kan meddelas både när barnet placerats efter
frivillig överenskommelse och med stöd av LVU. Flyttningsförbudet kan
meddelas för viss tid eller tills vidare.
Ett flyttningsförbud är att se som en temporär åtgärd för att ge tid att
förbereda en återförening mellan barnet och de biologiska föräldrarna.
Förbudet bör alltså inte kvarstå längre än vad som är nödvändigt.
I detta fall har nämndens flyttningsförbud gällt från den 16 september
1985 till den 8 april 1987 i avvaktan på adoption.
Jag delar socialstyrelsens uppfattning att flyttningsförbudet torde ha
kunnat upphöra så snart ett medgivande till adoption förelåg från de
biologiska föräldrarna. Detta borde i vart fall — som socialstyrelsen anför
- ha kunnat ske i juni 1986 när den grekiska domstolens godkännande,
som byggde på föräldrarnas samtycke, förelåg.
Jag ansluter mig i övrigt till vad socialstyrelsen anfört i fråga om val av
familjehem/adoptivhem, Greklandsresan samt hjälp och stöd till makarna
Ö.
I fråga om val av familjehem/adoptivhem för invandrarbarn vill jag göra
följande tillägg.
Utgångspunkten vid alla placeringar av barn i familjehem och adoptivhem
är att barnet skall få behålla kontakten med sitt ursprung. När det är
fråga om barn av utländsk härkomst är detta oftast av alldeles särskild
betydelse för barnets möjligheter att kunna utvecklas på ett gynnsamt sätt.
Detta ställer speciella krav vid valet av familjehem eller adoptivhem. Valet
måste ske så att barnet har tillgång till sitt ursprung.
I första hand bör man sträva efter att placera i ett hem med samma
kulturella, etniska och språkliga bakgrund som barnet. Om det inte går att
finna ett hem inom den språkliga och kulturella krets som barnet tillhör
måste man försöka finna ett hem som tillåter barnet att vara den det är.
I övrigt föranleder klagomålen inte någon ytterligare åtgärd från min
sida.
Polisregisterutdrag beträffande sambo får inhämtas i en
vårdnadsutredning
(Dnr 1379-1987 och 1443-1987)
Bakgrund
H.A. och P.A. har tillsammans dottern C., född 1980. Örebro tingsrätt
beslöt den 26 augusti 1986 dels att H.A. för tiden intill dess lagakraftägande
dom förelåg skulle ha vårdnaden om C., dels att hos socialnämnden i
Örebro kommun begära yttrande i frågan om vem av föräldrarna som var
bäst lämpad att handha vårdnaden om C. Tingsrätten begärde även nämndens
uttalande i frågan om P.A:s umgänge med C. om nämnden skulle
förorda att H.A. fick vårdnaden om henne.
Vårdnadsutredningen påbörjades den 1 oktober 1986. 1 utredningen
hördes I.N. Utredarna uppfattade relationen mellan H.A. och l.N. som att
de var sammanboende. Under utredningen begärde socialtjänsten polisregisterutdrag
beträffande I.N.
Anmälningarna
I anmälningar till JO ansåg både H.A. och I.N. att vårdnadsutredarna
dragit felaktiga slutsatser av de uppgifter de fått och till följd av detta
oriktigt antecknat I.N. som sammanboende med H.A.
I.N. anförde även klagomål över att socialförvaltningen inhämtat polisregisterutdrag
beträffande honom.
Utredning
Med anledning av anmälningarna inhämtade JO utredning och yttrande
från socialnämnden i Örebro kommun.
1 yttrandet över H.A:s anmälan tillbakavisade nämnden de uppgifter
som H.A. lämnat.
I yttrandet över I.N:s anmälan anförde nämnden i huvudsak följande.
När vi arbetar med vårdnads- och umgängesrättsutredningar prövar vi
alltid möjligheterna att vid samtal med föräldrarna lösa tvisten och hitta
en för alla godtagbar lösning. Om inte detta går gäller det för oss tjänstemän
att komma med ett förslag på hur vårdnaden och umgänget ska
utformas för barnets bästa. Det gäller att söka efter det bästa av tillgängliga
alternativ för att trygga barnets uppväxt och utveckling. Vi ska bilda oss en
uppfattning om barnets hela miljö och utifrån detta göra en bedömning
och komma med förslag. Om en eller båda föräldrarna då har flyttat
samman med en ny partner och planerar framtiden tillsammans med
denne är det av vikt att få en bild även av den personen.
Enligt vår uppfattning har H.A. och I.N. bott tillsammans under hösten
1986 till i varje fall början av april 1987. Vid I.N:s besök på familjerätten
den 1 april 1987 informerade vi honom om att vi avsåg att begära ett
polisregisterutdrag på honom. Han kom inte med någon erinran mot detta
förrän senare.
Sommaren 1986 var ärendet aktuellt genom ett s. k. snabbyttrande till
tingsrätten. I.N. skickade den 14 augusti in ett brev till familjerätten där
han redogjorde för iakttagelser i ärendet och skrev att han haft så gott som
daglig kontakt med modern och flickan under tiden 1 juni —14 augusti. 1
brevet framgår också att han då hade egen lägenhet.
I november samma år gjorde vi ett hembesök hos H.A. i syfte att träffa
C. Under vårt besök kom I.N. hem från sitt arbete. Vi har i journalanteckningarna
från detta besök skrivit att H.A. och I.N. var sambo. De visade
oss I.N:s arbetsrum som de nyss inrett och i lägenheten fanns tavlor
målade av honom. De berättade också om sina planer för framtiden att
köpa ett hus på landet, vilket skulle bli en bra uppväxtmiljö för C. I.N.
nämnde att han trots sammanboende med H.A. hade sin lägenhet kvar.
I.N. framförde önskemål, som H.A. instämde i, att i utredningen berätta
om iakttagelser om C. i samband med hennes besök hos fadern. Vi kom
överens att senare i utredningen ge I.N. en tid för ett besök ensam på
familjerättens kontor.
Den 1 april 1987 besökte I.N. i enlighet med detta undertecknade. Vi
talade då med honom om att sambo ej brukar vara referent i vårdnadsutredning
men att hans iakttagelser ändå var av betydelse och skulle återges.
Då kritik redan tidigare riktats mot vår handläggning fördes omedelbart
efter besöket omfattande anteckningar. Dessa översändes efter utskrift den
6 eller 7 april till I.N. Han ombads där läsa igenom anteckningarna, göra
eventuella korrigeringar och återsända dem.
Den 6 april begärdes polisregisterutdrag.
Den 7 april inkom ett rekommenderat brev från I.N. som han medsänt i
anmälan till JO. I.N. säger där ”med anledning av att jag anser mig inte ha
något att göra med H.A:s och P.A:s skilsmässa vill jag vara varken referent
eller vittne framöver”.
Polisregisterutdraget visar att I.N. förekommer under ett flertal avsnitt.
En tjänsteman skrev den 22 april ett brev till I.N. där det framfördes att vi
givetvis respekterade hans önskan att vare sig vara vittne eller referent i
vårdnadsutredningen men att han ändå skulle komma att ingå i egenskap
av sambo med H.A. Brevet översändes under samma adress som H.A.
Efter omkring en vecka återkom det med stämpel adressat okänd. Efter
nya brev till honom översända via H.A. som c/o ringde I.N. till tjänstemannen
den 18 maj. Han informerades om att uppgifterna i polisregisterutdraget
var av betydelse för vårdnadsutredningen och att vi skulle tala
med H.A. om dem. I.N. uppgav då att han och H.A. aldrig varit ett par
utan bara goda vänner. Han uppgav att han har lägenhet i såväl Örebro
som i Göteborg samt att han i fortsättningen kunde nås under postbox
adress i Örebro. Vid samtalet refererade tjänstemannen till de uppgifter
I.N. lämnat vid besöket den 1 april om sitt samboförhållande med H.A.
och deras framtida planer. För att vara säker på att ärendet blev korrekt
handlagt föreslog tjänstemannen att kontakt skulle tas med expertis för att
höra om en separation mellan paret sedan registerutdrag inhämtats skulle
kunna innebära att uppgifterna blev sekretessbelagda.
Samma dag inkom ett nytt rekommenderat brev från I.N., vilket också
har bifogats av honom till JO anmälan. Det innehåller liknande uppgifter
som brev från 7 april.
Den 21 maj ringde tjänstemannen till Gunnar Fahlberg på socialstyrelsen.
Efter att kort ha refererat ärendet för honom lämnade han sina
synpunkter som i journalanteckningarna har sammanfattats på följande
sätt ”det är vår (familjerättens) uppgift att bedöma vårdnadsfrågan för
barnet och inhämta erforderliga uppgifter för detta. En sådan uppgift kan
vara från polisregisterutdrag. Eftersom föräldrarna båda är parter har de
rätt att ta del av utdraget. Detta oavsett om kvinnan och den man som
polisregisterutdraget avser har flyttat isär nu (Undantaget 14 kap 5§
sekretesslagen om synnerliga skäl bör knappast gälla detta).
Därefter har ovanstående i korthet meddelats I.N. per brev och han har
också ringt upp tjänstemannen.
JO tog även del av socialförvaltningens handlingar i vårdnadsärendet.
Därefter begärde JO yttrande från socialstyrelsen och rikspolisstyrelsen
angående åtgärden att inhämta polisregisterutdrag beträffande I.N.
Socialstyrelsen anförde i huvudsak följande i sitt yttrande. ■
I föräldrabalken 6:8 utsägs att rätten skall tillse att frågor om vårdnad och
umgänge blir tillbörligt utredda. Socialnämnden som utreder dessa frågor
kan begära polisregisterutdrag jämlikt 21 § polisregisterkungörelsen. Av
denna § framgår att utdrag av rikspolisstyrelsens polisregister meddelas av
polisstyrelse på framställning av myndighet i följande fall socialstyrelsen
eller barnavårdsnämnd i ärende om adoption eller vårdnad om
barn.
I beslut av den 11 februari 1985 (Dnr 2638: 1982) framhöll JO att om
nämnden på grund av vad som tidigare är bekant för nämnden eller vad
som framkommer vid utredningen i ärendet finner, att uppgifter som
förekommer i polisregister kan vara till gagn för utredning i vårdnads- och
umgängesrättsärende, bör sådana upplysningar inhämtas.
I socialstyrelsens Allmänna råd 1985:2 Vårdnad och umgänge (sid 114)
sägs om detta att om utredarna anser att det finns skäl bör polisregisterutdrag
begäras på den ena eller båda föräldrarna.
Redovisningen av vad som framkommit skall inte vara detaljerad men
innehålla uppgifter om brottsrubriceringar och straffets omfattning och
art.
I föreliggande fall inhämtades polisregisterutdrag på annan än förälder,
men utredarna hade, dels genom IN:s uppgifter, dels genom egna iakttagelser
fått uppfattningen att modem och IN sambodde, i vart fall av och till,
och även tänkte sig en gemensam framtid. Därmed skulle IN i hög grad
vara en del av C:s kommande liv om modern blev hennes vårdnadshavare.
Utredare och socialnämnd skall i vårdnadstvisten lägga ett förslag till
barnets bästa. Uppgifter beträffande en styvfar torde vara väsentliga i
sammanhanget.
Socialstyrelsen anser att det var helt riktigt av utredarna att med hänsyn
till rådande situation i april 1987 begära polisregisterutdrag på IN. De
uppgifter som därvid framkom visade sig ha betydelse för bedömningen av
vårdnadsfrågan. Att dessa uppgifter redovisades i utredningen och kommunicerades
med parterna HA och PA på sätt som skedde var därför också
riktigt.
Rikspolisstyrelsen svarade för sin del att åtgärden att lämna ut polisregisterutdraget
i fråga stod i överensstämmelse med gällande författningar.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 31 mars 1989
följande.
Angående H.A:s och I.N:s klagomål att utredarna dragit felaktiga slutsatser
om deras relation är följande att säga.
Utredarna drog slutsatsen att H.A. och I.N. var sammanboende på
grundval av de uppgifter som dessa lämnat till utredarna och av de iakttagelser
som utredarna gjort vid besök i H.A:s hem. Jag har förståelse för att
de uppfattat förhållandet mellan H.A. och I.N. som ett samboförhållande.
Jag finnér inte anledning till kritik mot utredarna för att de kommit till
denna slutsats. Jag vill emellertid framhålla att det av utredningen bör
framgå om det bland de hörda föreligger skilda meningar i en så väsentlig
fråga.
I ärende om vårdnad om barn kan socialnämnden enligt 21 § polisregisterkungörelsen
inhämta utdrag ur rikspolisstyrelsens polisregister. Denna
befogenhet har som framgår av socialstyrelsens yttrande i klagoärendena
berörts i styrelsens allmänna råd 1985:2, Vårdnad och umgänge. I det av
socialstyrelsen omnämnda JO-avgörandet (dnr 2638-1982) anförde JO att
ett rutinmässigt inhämtande av uppgifter från polisregistret beträffande
föräldrarna eller någon av dem inte kunde vara påkallat eller ens lämpligt i
detta slag av ärenden. JO uttalade att sådana uppgifter endast borde
inhämtas om det framkommit något som anger att sådana uppgifter skulle
vara till gagn för utredningen.
I fråga om I.N. har nämnden inhämtat polisregisterutdrag beträffande
en person som inte var part i vårdnadsmålet. Tillämpliga författningar och
myndighetsanvisningar hindrar i och för sig inte att utdrag beträffande en
sådan person inhämtas av socialnämnden eller utlämnas av polisen.
När det i en vårdnadsutredning framkommer att den ena parten är
sammanboende med annan person, måste självfallet utredarna ta hänsyn
till detta när man bedömer ifrågavarande parts lämplighet som vårdnadshavare.
Med den restriktivitet som följer av ovannämnda JO-uttalande,
måste med tanke på att utredningen görs för att utröna vad som är bäst för
barnet möjligheten att rekvirera uppgifter från polisregistret få utnyttjas
även beträffande partens sammanboende.
Jag har inte funnit anledning till kritik mot vårdnadsutredarna för att de
bedömt H.A:s och l.N:s relation som ett samboförhållande. Det finns
därför inte heller grund för mig att kritisera åtgärden att begära polisregisterutdrag
beträffande l.N.
Att uppgiften att l.N. förekommer i polisregistret lämnats till H.A. och
C:s far strider mot den återgivna bakgrunden inte mot sekretesslagens
bestämmelser.
Register inom socialtjänsten
(Dnr 944-1987)
I anmälan till JO anfördes bl. a. följande.
En tjänsteman har under fyra år fört minnesanteckningar på narkotikamissbrukare
i Stockholm. Uppgifterna har förvarats på hans tjänsterum
som är förlagt till Sabbatsbergs sjukhus. Han är i dag omplacerad och alla
hans minnesanteckningar är beslagtagna av Stockholms socialförvaltnings
behandlingsbyrå. Enligt anmälaren bör JO omedelbart beslagta minnesanteckningarna
innan dessa förstörs. JO bör efter denna åtgärd utreda vem
som har brutit mot sekretesslagen, tjänstemannen eller Stockholms socialförvaltning.
Klagomålen remitterades till socialnämnden i Stockholm. Av ett till
remissvaret fogat tjänsteutlåtande framgår bl. a. följande.
Under sommaren 1982 riktade bl. a. dåvarande socialministern kritik mot
socialtjänsten i Stockholm och menade att socialarbetarna förhöll sig
alltför passiva då det gällde att aktualisera ärenden enligt lagen om vård av
missbrukare i vissa fall (LVM). Kritiken baserades bl. a. på att endast ett
fåtal ansökningar gjorts om vård enligt LVM för narkotikamissbrukare i
Stockholm, samtidigt som akutmottagningen på Sabbatsbergs sjukhus redovisade
ca 350 överdosfall per år och Södersjukhuset och S:t Görans
sjukhus vardera redovisade i genomsnitt ett överdosfall per vecka. Det
ansågs att det kom till stånd för få omhändertaganden enligt LVM i
förhållande till antalet dödsfall och överdosfall.
På grund härav avdelade socialförvaltningens behandlingsbyrå personal
till ett projekt med en särskild LVM-grupp, sedermera kallad faltgruppen.
Dess verksamhet började i oktober 1982 och bedrevs såsom ett särskilt
projekt. Arbetet skulle vara inriktat på uppsökande verksamhet bland hårt
utslagna missbrukare, särskilt sådana som kunde vara aktuella för tvångsvård
enligt LVM.
I en promemoria 1983-09-02 föreslogs LVM-gruppen arbeta på följande
sätt.
LVM-gruppen skall bedriva uppsökande verksamhet bland de missbrukare
som kommer in överdoserade på akutmottagningarna vid innerstads
-
sjukhusen och vidare bland de missbrukare som huvudsakligen vistas på
gator och torg i city. Syftet med detta uppsökande arbete är att medverka
till att åtgärder enligt socialtjänstlagen erbjuds eller då behovet är påkallat
initiera en utredning jämlikt LVM.
LVM-gruppen skall vidare vid behov bistå behandlingsbyrån och socialdistrikten
med hjälp att initiera LVM-ärenden.
LVM-gruppen skall dessutom utgöra en förbindelselänk mellan LVMinstitutionen
och den öppna vården.
1 övrigt skall LVM-gruppen i sitt arbete samverka med de samhällsorgan
som är betydelsefulla då det gäller ärenden enligt LVM såsom polisen,
avgiftningskliniker etc.
Beträffande organisationen anfördes i promemorian att projektet borde bli
en separat del inom behandlingsbyrån och vara direkt underställt byråledningen.
LVM-gruppen — sedermera faltgruppen — utgjordes från början av
Christer Jenselius och ytterligare en socialarbetare. Från våren 1984 och
till projektets nedläggning vid årsskiftet 1986/87 bedrevs dock arbetet av
Jenselius ensam.
Såvitt framkommit har några skriftliga instruktioner inte gällt för verksamheten.
I vart fall fram till årsskiftet 1985/86 synes inte heller några
muntliga instruktioner i egentlig mening ha givits. Man måste utgå från att
arbetsuppgifterna och arbetssättet varit det som redovisats i promemorian
1983-09-02 samt i bifogade skrivelse 1984-01-19 (bil. 2; bilagorna utelämnade
i detta beslut) av behandlingsbyråns tidigare chef Torvald Staf till
Jenselius och bifogade av Staf upprättade uppdragsplan 1985-07-23 (bil.
3). I vart fall synes Jenselius ha uppfattat dessa handlingar som någon form
av riktlinjer för arbetet.
Beträffande arbetsuppgifter och arbetssätt m. m. har Jenselius på anmodan
av bitr. socialdirektören Annhelen Marcus själv lämnat bifogade
redogörelse (bil. 4, den där omnämnda projektsbeskrivningen och uppdragsplanen
utgör bil. 1 och 3 till denna promemoria).
Det förhållandet att socialnämndernas LVM-uppgifter upphörde den 1
januari 1984 och övergick på länsstyrelsen synes inte i praktiken ha inneburit
några ändringar i fråga om faltgruppens/Jenselius verksamhet. Enligt
vad Staf uppgivit kan han inte minnas att denna ändring av socialnämndernas
uppgifter ledde till några överväganden huruvida fältgruppens/Jenselius
uppgifter och verksamhet borde omprövas.
Organisatoriska förhållanden
I organisatoriskt hänseende utgjorde fältgruppen/Jenselius en särskild enhet
inom socialförvaltningens behandlingsbyrå. Behandlingsbyråns chef
när faltgruppens arbete började och fram till årsskiftet 1985/86 var som
nämnts l:e sekreterare Torvald Staf. Han efterträddes fr. o. m. maj 1986
av Erik Finne.
Behandlingsbyrån ingår i den centrala delen av socialförvaltningen.
Byrån svarar bl. a. för rådgivning, vård och behandling i öppna och frivilliga
former åt människor med missbruksproblem samt har kontakt med och
samverkan med sjukvårdens resurser inom samma område. Den utgör i
dessa hänseenden en gemensam resurs för de olika socialdistrikten.
Socialtjänsten i Stockholm är decentraliserad. Individuellt inriktade
uppgifter i fråga om missbrukare ankommer på de sociala distriktsnämnderna.
Dessa biträds i första hand av de lokala distriktsförvaltningarna.
240
Den centrala förvaltningen och distriktsförvaltningarna utgör dock en
enda organisation: Stockholms socialförvaltning. Behandlingsbyråns
verksamhet - bortsett från dess befattning med de s. k. LVM-hemmen —
kan i stor utsträckning sägas innebära att den som centralt specialorgan
biträder distriktsnämnderna och distriktsförvaltningarna. Detta gällde i
princip även huvuddelen av Jenselius arbete.
Anteckningarnas beskaffenhet; deras utformning, innehåll och systematik
Anteckningarna har förts på de arbetskort som används inom socialförvaltningen.
Dessa består av ett ”huvud” och därefter ett utrymme för
anteckningar. Bladen är i detta fall insatta i pärmar i alfabetisk ordning
efter begynnelsebokstaven i klienternas efternamn. De är ordnade i olika
pärmar för män, kvinnor samt avlidna klienter. Anteckningarna avser ca
900 personer.
I ”huvudet” har upptagits klientens namn, adress, personnummer och
ansvarig socialarbetare vid resp. socialdistrikt jämte telefonnummer. 1
”huvudet” har vidare angivits datum och plats för första kontakten med
klienten.
I anteckningsdelen har först angivits den omständighet som första gången
föranlett att personen aktualiserats hos fältgruppen. I övervägande
antalet fall utgörs dessa anteckningar av uppgift om intagning på angiven
akutmottagning, när och hur detta skett, anledningen - merendels överdos
av narkotika — slag av narkotika samt när personen avvikit från
akutmottagningen. Härefter har fortlöpande antecknats varierande uppgifter,
med angivande av datum i vänstra marginalen. Anteckningarna avser
t. ex. förnyade intagningar på akutmottagning för överdos, hembesök och
vad klienten därvid anfört, kontakter med behandlingsansvarig socialassistent
inom resp. distriktsförvaltning, vad som därvid sagts om klientens
förhållanden, huruvida han/hon tidigare varit känd för missbruk på distriktet,
uppgifter om tidigare vårdåtgärder, av Jenselius föreslagen åtgärd
m.m. Vidare förekommer i betydande antal anteckningar om klientens
levnadsförhållanden och levnadssätt — såsom hemsituation, arbete och
umgänge i missbrukarkretsar.
I en del fall finns uppgifter om brottslighet. När det gäller kvinnor har
anteckningar gjorts om prostitution m. m. Vidare finns anteckningar om
klientens grad av nedgångenhet. Ett flertal anteckningar anger Jenselius
och andra personers omdömen och värderingar.
1 en del fall förekommer endast en anteckning, som då oftast avser
uppgift om överdos.
Sammanfattningsvis kan sägas att anteckningarna närmast är av journaltyp
— med betydande inslag dock av allehanda uppgifter om mer eller
mindre missbruksrelaterad personalia, av sådan art som måhända brukar
föras som tillfälligt stöd för minnet. De synes närmast ha brukats som en
kombination av register journal och arbetsdokument.
Anteckningarna har förts fortlöpande sedan hösten 1982 och ett stycke
in på 1987.
1 de fall vetskap erhållits om att en klient avlidit har arbetskortet
överförts till en särskild pärm för avlidna. Denna innehåller även en
förteckning över huruvida avlidna klienter — tydligen vid obduktion el dyl
— befunnits AIDS-smittade.
Förvaring
Anteckningarna/registren har förvarats i ett låst skåp i fältgruppens/Jenselius
arbetslokal vid Sabbatsbergs sjukhus. Endast Jenselius har haft tillgång
till anteckningarna. Efter det att Jenselius i slutet av mars 1987 avstängdes
från sina arbetsuppgifter har anteckningarna förvarats i ett låst plåtskåp
hos socialförvaltningens juridiska sektion.
I utredningen lämnas vidare en redogörelse över samtal med de socialtjänstemän
som haft del i och ansvar för fältgruppens verksamhet.
Av redogörelsen framgår att fältgruppen regelmässigt från sjukvårdspersonal
erhållit uppgifter om vilka personer som uppsökt akutmottagningarna
vid Sabbatsbergs sjukhus, Södersjukhuset och S:t Eriks sjukhus på
grund av överdosering av narkotika.
I ett till socialnämndens remissvar fogat beslut den 19 oktober 1987 av
socialstyrelsen anförs i huvudsak följande.
Socialstyrelsen har på begäran tagit upp frågan hur socialförvaltningen
lämpligen bör förfara med vissa handlingar som upprättats av en tjänsteman
(J.) vid förvaltningen. Handlingarna består för det första av ett större
antal ”arbetskort” avseende olika personer med alkohol- och narkotikaproblem
som J. gjort iakttagelser om under sitt uppsökande arbete på
fältet. Dessa ”arbetskort” innehåller uppgifter av ytterst känslig natur som
J. fått kännedom om genom egna iakttagelser och genom kontakter med
bl. a. sjukhus och polis. Arbetskorten är ordnade som ett register. Vidare
finns vissa sammanställningar utan angivande av andra uppgifter än namn
och personnummer. Slutligen finns också viss statistik.
Arbetskorten är allmänna handlingar. De kan därför inte förstöras eller
utgallras i annan ordning än vad som gäller för andra allmänna handlingar
inom socialtjänsten.
Det sätt på vilket arbetskorten har sparats innebär att ett personregister
som utgör en sammanställning av uppgifter har bildats. Ett sådant får
enligt 59 § socialtjänstlagen — med vissa undantag — inte innehålla uppgifter
om ömtåliga personliga förhållanden. Det är uppenbart att arbetskorten
innehåller sådana uppgifter.
Enligt socialstyrelsens uppfattning bör man därför förfara på följande
sätt med arbetskorten.
Om personakt finns upplagd läggs arbetskortet (-korten) beträffande den
personen in där. Det finns knappast anledning att ha kvar uppgiften i
”huvudet” på arbetskortet och föra det till ett separat register. Det är inte
lämpligt att ha flera register som ”ingång” till personakterna: särskilt om
det på centralt håll inte heller annars finns någon ”ingång” till de personakter
som förvaras ute på distrikten.
I vissa fall torde de i arbetskorten omnämnda personerna inte vara
aktuella vid något distrikt. Uppgifterna kan emellertid ge distriktsnämnden
anledning att ta kontakt med vederbörande för erbjudande om stöd
och hjälp från nämndens sida. Accepterar personen den hjälpen läggs en
personakt upp på vanligt sätt. Arbetskortet kan då tillföras den personakten.
Kan arbetskortet (-korten) inte överföras till någon personakt får man
göra ett särskilt ärende av arbetskortet. Detta diarieföres i vanlig ordning.
I ärendet görs en anteckning om att uppgifterna på arbetskortet inte
föranlett några vidare åtgärder från nämndens sida. Därefter arkiveras
akten i kronologisk ordning tillsammans med övriga ärenden hos distriktsnämnden
som inte kan hänföras till någon personakt. Man förfar alltså på
samma sätt som med en anmälan som inte leder till några insatser från
nämndens sida. Om inte personen i fråga tillhör något visst distrikt kan
ärendet lämpligen registreras och arkiveras hos något innerstadsdistrikt.
Den förteckning som finns över namn och personnummer innehåller
ingenting utöver vad som går att få fram ur arbetskorten. Den kan därför
betraktas som en sådan minnesanteckning som enligt tryckfrihetsförordningen
2 kapitlet 9 § inte är att anse som allmän handling. Det är då
möjligt att låta förstöra den.
Ur den statistik som finns går det inte att få fram några uppgifter om
enskildas personliga förhållanden. Statistikuppgifterna kan då också bevaras
utan att enskilda kan uppleva det som menligt för dem.
I socialförvaltningens tjänsteutlåtande uttalas bl. a. följande.
Förvaltningen delar socialstyrelsens uppfattning att arbetskorten utgör
allmänna handlingar och att dessa hanterats på ett sådant sätt att ett
personregister i strid med socialtjänstlagens bestämmelser blivit upplagt.
Förvaltningen anförde vidare.
Fråga har nu uppkommit hur man fortsättningsvis ska hantera detta
register. Registret harju i huvudsak tillkommit genom att C.J. fått del av
sjukhusens sekretessbelagda material utan något samtycke från berörd
person. C.J. har inte heller uppgivit för de berörda personerna att han fört
dessa anteckningar. Sekretess råder mellan myndigheter. Den omständigheten
att myndigheter samverkar påverkar inte sekretessen. Utbyte av
uppgifter om enskilds personliga förhållanden kräver därför den enskildes
samtycke. Om inte ett sådant samtycke föreligger får sekretessen brytas
endast med stöd av bestämmelser i lag. Socialtjänstens insatser bygger på
frivillighetens grund. Verksamheten ska bedrivas med respekt för den
enskildes självbestämmanderätt och integritet. Åtgärder (utom LVU,
LVM) rörande en enskild får i princip inte ske utan dennes samtycke. Den
enskilde skall dessutom hållas underrättad om de anteckningar som förs.
För förtroendet för socialtjänsten är det av största betydelse att utrymme
inte lämnas för den uppfattningen att socialförvaltningen inhämtar uppgifter
från andra myndigheter, som dessa i sin tur inte har laglig rätt att
lämna ut. De narkomaner som finns upptagna i registret torde vara kända
för socialförvaltningen. Enligt förvaltningens uppfattning skulle en användning
av registret därför inte i någon nämnvärd grad hindra smittspridningen
och hjälpa AIDS-smittade missbrukare.
Socialförvaltningen delar således ej socialstyrelsens uppfattning vad beträffar
hanteringen av registret utan anser att registret bör förstöras om
inte JO är av annan uppfattning.
I sitt remissvar åberopade socialnämnden förvaltningens tjänsteutlåtande
och hemställde att JO uttalar om förvaltningen kan använda registret på
det sätt socialstyrelsen föreslagit.
I en hos JO upprättad PM antecknades bl. a. att fråga uppkommit om på
vilken grund sjukvårdspersonal lämnat ut de normalt sett sekretessbelagda
uppgifterna till socialförvaltningens personal.
Ärendet remitterades i denna del till hälso- och sjukvårdsnämnden vid
Stockholms läns landsting. I ett av sjukvårdsdirektören avgett remissvar
överlämnades yttranden från södra respektive västra sjukvårdsområdet.
Av yttrandet från södra sjukvårdsområdet framgår bl. a. följande.
Fältgruppen besökte Södersjukhusets akutmottagning ungefär en gång i
veckan under åren 1982—1986 och fick därvid del av besökslistan på
akutmedicin. Fältgruppen fick på detta sätt kännedom om vilka personer
som införts till akutmottagningen på grund av narkotikaöverdosering.
Den dåvarande klinikchefen gav tillstånd till samarbetet inom ramen för
en individuell vårdplanering eftersom socialtjänstens medverkan i dessa
fall var angelägen och fältgruppens uppsökande verksamhet ansågs mycket
värdefull. Akutmottagningen har strävat efter att hålla varje patient informerad
om de olika stegen i behandlingen.
Av yttrandet framgår vidare att den nuvarande klinikledningen tar
avstånd från det sätt på vilket socialtjänsten fått information och att
information inte lämnats under åtminstone de två senaste åren.
Västra sjukvårdsområdet hänvisar i sitt yttrande i huvudsak till ett
uttalande från dåvarande chefen för medicinska kliniken vid Sabbatsbergs
sjukhus.
I uttalandet sägs bl. a.
Uppgifterna lämnades till faltgruppen via avdelningsföreståndaren vid
akutmottagningen. Genom att lämna uppgifterna till faltgruppen kunde
patienterna få vård genom ”ett mjukare förfarande” än vad som skedde
vid en anmälan enligt bestämmelserna i LVM. Uppgifterna lämnades med
hänsyn till patientens bästa; det rörde sig ofta om personer som på grund
av sitt missbruk inte kunde ta hand om sig själva.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 5 oktober 1988 i
bedömningsdelen följande.
Klagomålen gäller i första hand frågan om det inom socialförvaltningen
upprättats ett personregister i strid med socialtjänstlagens (SoL) regler.
Utredningen i ärendet har dessutom gett vid handen att normalt sett
hemliga uppgifter lämnats från sjukvårdspersonal till den s. k. fältgruppen.
Jag behandlar först frågan om registerföringen. I 59 § SoL stadgas, så vitt
nu är av intresse, att i sådana personregister hos socialnämnden som utgör
sammanställningar av uppgifter inte får tas in uppgifter om ömtåliga
personliga förhållanden. Till register av detta slag hänförs, förutom databaserade
personregister, alla former av manuella register. I förarbetena till
SoL (prop. 1979/80:1 del A s. 568) nämns därvid kortregister över utbetalningar,
bevakningsregister och servicekort. Bland de integritetshemliga
uppgifterna som inte får tas in i registerna nämns i propositionen sjukdom,
arbetsoförmåga, missbruk och kriminalitet.
Utredningen här visar att fältgruppen samlat uppgifter angående enskildas
personliga förhållanden på ett sådant sätt att det uppkommit ett
personregister. Det råder ingen tvekan om att många av uppgifterna rört
sådana ömtåliga förhållanden som avses i 59 § SoL och att registret således
förts i strid med SoL:s bestämmelser.
Under utredningen har det hävdats att registeruppgifterna har karaktär
av minnesanteckningar. Med minnesanteckning förstås i detta sammanhang
en promemoria och uppteckning eller upptagning som har kommit
till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock ej till den del
den har tillfört ärendet sakuppgift, jfr 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen
(TF). Registret innehåller i allt väsentligt sakuppgifter som får antas ha
varit nya för faltgruppen. Registerhandlingarna kan således inte anses vara
minnesanteckningar, utan skall enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 p. TF ses
som allmänna handlingar. Dessa omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 §
sekretesslagen (SekrL).
244
Socialnämnden har i sitt remissvar hemställt om JO:s ställningstagande
till frågan om förvaltningen kan använda uppgifterna i registret på det sätt
som socialstyrelsen uttalat i sitt beslut den 19 oktober 1987. JO har enligt
regeringsformen att öva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra
författningar i offentlig verksamhet. Det är emellertid inte JO:s uppgift att
inträda i den beslutanderätt som tillkommer en myndighet vilket socialnämndens
begäran i realiteten innebär. Som svar på den av nämnden
upptagna frågan anser jag mig därför bara böra erinra om den tillsynsfunktion
som socialstyrelsen har enligt 67 § socialtjänstlagen. Jag vill i detta
sammanhang dock framhålla att allmänna handlingar inte får förstöras
med mindre regler om gallring ger stöd för en sådan åtgärd. Beträffande
gallring i personakter finns bestämmelser i 60 § SoL.
Det bör inte råda någon tvekan om att register av det slag som visat sig
ha blivit upplagt inom fältgruppen står i strid med socialtjänstlagens
bestämmelser. Förbudet mot registerföringen är dock inte sanktionerat
med straff. Jag utgår från att socialnämnden även fortsättningsvis förhindrar
att registret som sådant kommer till användning.
När det sedan gäller uppgiftslämnandet mellan sjukvården och fältgruppen
vill jag säga följande.
Sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskildas
hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
lider men (7 kap. 1 § SekrL). Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas ut
till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag — 14 kap. 1 §
SekrL eller om den enskilde eftergivit sekretessen — 14 kap. 4 § Sekrl.
Såvitt här framkommit har de enskilda patienterna inte gett sitt samtycke
till att uppgifterna utlämnades till socialtjänsten. Fråga uppkommer
då om någon uppgiftsskyldighet förelegat. I 30 § lagen om vård av missbrukare
(LVM) finns en skyldighet för myndigheter som i sin verksamhet
regelbundet kommer i kontakt med missbrukare att till länsstyrelsen anmäla
om de får kännedom om någon som kan antas vara i behov av vård
enligt LVM. Läkares anmälningsskyldighet begränsas dock till de vårdbehövande
som inte kan ges tillfredsställande vård eller behandling genom
läkarens försorg eller i övrigt inom sjukvården. LVM trädde i kraft den 1
januari 1982. Enligt övergångsbestämmelserna skulle socialnämnden fram
till den 1 januari 1984 fullgöra de uppgifter som enligt lagen ankom på
länsstyrelsen och underrättelser enligt bl. a. 30 § LVM skulle under samma
tid lämnas till socialnämnden. Fältgruppen bedrev sin verksamhet under
tiden hösten 1982 till början av 1987. Fram till den 1 januari 1984 hade
således läkare skyldighet att i vissa fall till socialnämnd anmäla förhållanden
rörande personer med missbruksproblem. Jag finner inte anledning att
nu närmare söka utreda om det var förenligt med de begränsningar som
finns beträffande läkares anmälningsskyldighet att underrätta faltgruppen
— dvs. ytterst socialnämnden — om alla patienter som tagits emot på
grund av överdoser.
I tiden efter den 1 januari 1984 har läkarna således inte haft någon
anmälningsskyldighet till socialnämnden beträffande missbrukarna och
sekretess har därför rått mellan hälso- och sjukvården och socialnämnden i
detta avseende. Vad nu sagts gäller vuxna missbrukare. Beträffande underåriga
föreligger enligt 71 § SoL en skyldighet för bl. a. vårdpersonal att till
socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får reda på något som
innebär att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.
Som jag tidigare sagt ger utredningen här inte stöd för antagandet att alla
de vuxna patienter som omfattats av uppgiftslämnandet givit samtycke till
att socialtjänsten underrättats om deras besök på de ifrågavarande akutmottagningarna.
Ett sådant samtycke hade erfordrats för att uppgifterna
skulle ha lämnats även inom ramen för vad som kallats individuell vårdplanering.
Jag vill i det här sammanhanget särskilt framhålla att regeln i 14
kap. 3 § SekrL att sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet om det
är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför
det intresse som sekretessen skall skydda inte äger tillämpning inom varken
hälso- och sjukvården eller socialtjänsten.
Det bör också framhållas, att det utrymme som enligt 1 kap. 5 § SekrL
ibland kan finnas att trots sekretess lämna ut uppgifter synes sakna aktualitet
här.
Vad som kommit fram i ärendet visar således att uppgifter har lämnats
från hälso- och sjukvården till fältgruppen i strid mot bestämmelserna i
sekretesslagen. Utlämnandet synes ha skett efter ett generellt godkännande
av ledningen för respektive akutmottagning. Dessa generella beslut fattades
för mer än fem år sedan och ingen av de ifrågavarande läkarna är kvar i
sina befattningar. Jag har därför beslutat att inte gå vidare i saken utan
nöjer mig med den kritik som ligger i det sagda.
Huvudmannen för ett hem för vård eller boende får inte
avhålla dess föreståndare från att lämna länsstyrelse begärda
upplysningar eller synpunkter i ett tillsynsärende
(Dnr 70-1989)
1 Anmälan
1 en anmälan till JO anförde Sven Wahlman, socialkonsulent vid länsstyrelsen
i Södermanlands län, att omsorgskontoret i Stockholms läns landsting,
sydvästra omsorgsområdet, förbjudit rektorn för Sillebo skolhem att i
ett ärende rörande tillsyn av verksamheten vid skolhemmet yttra sig direkt
till länsstyrelsen. Sven Wahlman förklarade att länsstyrelsen önskade svar
på följande frågor: Vilken principiell rätt har länsstyrelsen att begära
skriftlig redogörelse i ett tillsynsärende från rektor för en vårdinstitution
och vilken skyldighet har denne att personligen lämna begärd redogörelse?
Kan huvudmannen, såsom i berörda fall, förbjuda rektor att svara direkt
till länsstyrelsen?
2 Utredning
2.1 Utredningsåtgärder
Sydvästra omsorgsstyrelsen vid Stockholms läns landsting avgav yttrande.
Länsstyrelsen bereddes tillfälle att bemöta vad som anfördes i yttrandet.
2.2 Utredningens resultat
Sillebo skolhem, numera Nya Lövsta skolhem, är beläget i Vagnhärad,
Södermanlands län. Huvudman för verksamheten är Stockholms läns
landsting, sydvästra omsorgsområdet.
På Stora Tallholmen i Trosa skärgård drevs under sommaren 1988
lägerverksamhet för ungdomar som kommunerna inom Stockholms läns
landsting behövde placera akut. Verksamheten finansierades via de s. k.
§ 12-hemmens jourplatser. Viss personal på Tallholmen, bl. a. föreståndaren,
var under anställningstiden där tjänstledig från ordinarie tjänster vid
Sillebo. 1 slutet av sommaren inlemmades verksamheten under Sillebo
skolhem med dess föreståndare som ansvarig. I maj och juli 1988 mottog
länsstyrelsen anmälningar beträffande två elever vid Sillebo skolhem. I
fråga om båda eleverna avsågs med anmälningarna vården vid skolhemmet,
beträffande den ene dessutom förhållanden under hans vistelse på
Tallholmen. Anmälningarna föranledde länsstyrelsen att granska handläggningen
av dessa elevers ärenden. Under utredningen kontaktade länsstyrelsen
företrädare för Sillebo skolhem och inhämtade journalanteckningar
från såväl ansvarig socialnämnd som skolhemmet. Därefter upprättades
en promemoria vid länsstyrelsen. Under rubriken ”sammanfattande
bedömning" antecknades däri iakttagelser och synpunkter på journalföringen
vid Sillebo skolhem, frågor om det formella ansvaret för en av
eleverna då han var inskriven vid skolhemmet, omsorgen om elevens bästa
vid skolhemmet samt frågor om vilket ansvar för och insyn i verksamheten
vid Tallholmen som föreståndaren vid Sillebo kunde ha haft. Även frågor
om säkerheten vid Tallholmen diskuterades. Denna promemoria översändes
för yttrande dels till omsorgsnämnden, dels till skolans rektor. Enligt
muntlig överenskommelse mellan rektor och länsstyrelsen skulle berörd
personal vid skolan få tillfälle att via rektor ge sin syn på handläggningen
av ärendena.
I skrivelse till länsstyrelsen meddelade omsorgskontoret därefter bl. a.
följande: Den delegation och handläggningsrutin som gäller för Sillebo
skolhem/Nya Lövsta innebär att förvaltningen i sydvästra omsorgsområdet,
och inte rektor, yttrar sig till länsstyrelsen i remisser av det slag som
infordrats. Rektors och personalens yttrande kommer att utgöra underlag
till sektorns yttrande.
Länsstyrelsen anförde därutöver att tf. rektorn vid telefonsamtal upplyst
att han förbjudits att delge länsstyrelsen kopia av sitt yttrande till landstinget.
Vid JO-expeditionen upprättades en promemoria av bl. a. följande innehåll.
I 68 § 2 st socialtjänstlagen stadgas att hem för vård eller boende står under
länsstyrelsens tillsyn. Med denna tillsynsskyldighet följer rätt för länsstyrelsen
att företa inspektion eller verkställa utredning, jfr prop 1979/80:1
del A sid. 463. Närmare bestämmelser om hem för vård eller boende finns
i socialtjänstförordningen (1981:750). Enligt dennas 10 § skall det vid
varje hem finnas en person som förestår verksamheten. Föreståndaren
beslutar, om inte huvudmannen bestämt annorlunda, om inskrivning och
246 utskrivning vid hemmet (18 och 22 §§ socialtjänstförordningen). Enligt
25 § samma förordning beslutar föreståndaren självständigt om t. ex.
tvångsmedel och permissioner, med skyldighet att i efterhand underrätta
huvudmannen. I sakens natur ligger även att föreståndaren bestämmer om
den närmare vården av de intagna. Av det anförda följer att föreståndaren
intar en i förhållande till huvudmannen självständig ställning och handlar
under eget ansvar. Länsstyrelsens tillsyn kan inriktas direkt mot förhållandena
vid ett särskilt hem för vård eller boende. Länsstyrelsen har därvid
rätt att företa inspektion och verkställa annan utredning. Något som
hindrar att länsstyrelsen därvid inhämtar upplysningar och synpunkter
direkt från föreståndaren antingen muntligt i samband med inspektion
eller på annat sätt torde inte finnas. Den omständigheten att hemmen
enligt lag står under länsstyrelsens tillsyn får också anses medföra att
föreståndaren har skyldighet att lämna begärd information till länsstyrelsen.
Sydvästra omsorgsstyrelsen anförde i sitt yttrande till JO att den i princip
inte hade något att erinra mot vad som framfördes i promemorian och
tilläde att föreståndaren även i övrigt bör underlätta och biträda länsstyrelserna
med uppgifter och upplysningar som de behöver för sin tillsyn, något
som enligt styrelsen även följer av 6 § förvaltningslagen (1986:223). Styrelsen
anförde vidare följande om handläggningen av de aktuella ärendena:
Som underlag för styrelsens yttrande till länsstyrelsen har sydvästra omsorgskontoret
inhämtat redogörelse från skolhemmets rektor över i länsstyrelsens
promemoria angivna brister. När styrelsens yttrande avgavs
bifogades inte rektorns underlag bl. a. på grund av att det var behäftat med
flera felaktigheter. Ytterligare ett skäl till att yttrandet inte bifogades var
att den aktuella lägerverksamheten vid Tallholmen inte var underställd
rektor utan var direkt underställd avdelningschefen under den aktuella
projektperioden. Vikarierande rektor vid Nya Lövsta skolhem har inte
förbjudits att delge innehållet i sin redogörelse men har meddelats att han
inte skall avge yttrande vilket han som vikarierande rektor inte kände till.
Sedan socialkonsulenten begärt det har vikarierande rektorns och personalens
redogörelser översänts till honom varvid omsorgskontorets noteringar
om felaktigheter däri bifogades.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 21 juni 1989
följande.
Av de skäl som framgått ovan har länsstyrelse rätt att företa utredning
beträffande förhållandena vid ett hem för vård eller boende och — som en
spegling härav — har personalen där skyldighet att lämna länsstyrelsen
begärda upplysningar. I det ärende som nu är ifråga har länsstyrelsen
under sin utredning erhållit upplysningar av detta slag från företrädare för
skolhemmet. Sedan dessa upplysningar sammanställts med andra i en
promemoria, har länsstyrelsen översänt denna till bl. a. skolhemmet för
yttrande. Meningen var därvid att såväl personalen som rektor skulle ge
sin syn på handläggningen av de aktuella ärendena. Omsorgskontoret har
emellertid, under hänvisning till ”delegation och handläggningsrutin”,
avhållit rektor från att avge begärt yttrande. Av sydvästra omsorgsstyrel
-
248
sens svar till JO framgår att man gör en åtskillnad mellan å ena sidan
upplysningar och synpunkter och å andra sidan yttrande och att det endast
är det senare som rektor avhållits från att avge.
Bedömningen av vilken sorts upplysningar som länsstyrelsen i ett tillsynsärende
bör inhämta måste ankomma på länsstyrelsen själv. Det tillkommer
inte huvudmannen för ett hem för vård eller boende att avhålla
föreståndaren där från att lämna upplysningar till länsstyrelsen. Den omständigheten
att vad länsstyrelsen begärt må rubriceras yttrande eller
innefatta synpunkter på handläggningen av ett ärende förändrar inte denna
bedömning. Inte ens med den skillnad mellan begreppen upplysning
och yttrande som sydvästra omsorgsstyrelsen synes ha tillämpat kan därför
dess åtgärd att avhålla föreståndaren från att yttra sig till länsstyrelsen
godtagas.
Huruvida en redogörelse skall lämnas skriftligen eller muntligen och om
föreståndaren personligen skall avge redogörelsen får avgöras med hänsyn
till omständigheterna i det särskilda fallet.
Även sedan socialnämnd begärt handräckning av polis för att
genomföra åtgärd enligt lagen med särskilda bestämmelser
om vård av unga (LVU), kvarstår hos nämnden det övergripande
ansvaret för att åtgärden genomförs
(Dnr 776-1988)
I en anmälan till JO anförde Christer Blomkvist och Ronny Holmlund att
socialförvaltningen i Nynäshamns kommun inte vidtagit några åtgärder
för att hjälpa 16-årige B.W. då han avvikit från det familjehem i Ödeshög,
där han enligt beslut av socialnämnden skulle vistas, och begett sig till en
kamrat i Nynäshamn.
Socialnämnden i Nynäshamns kommun inkom med utredning och
yttrande. Utredningen visade bl. a. följande. I juni 1986 placerades B.W.
för utredning på Hökarängens korttidshem. Socialförvaltningen hade då
sedan hösten 1985 haft olika kontakter med hans familj på grund av bråk i
familjen och att fadern haft problem med B.W. Den omedelbara anledningen
till placeringen var att B.W. rymt hemifrån efter bråk i familjen och
vägrade att återvända hem. Placeringen skedde med B.W:s och faderns
medgivande. Under utredningen fördes regelbundna familjesamtal med
B.W. och hans båda biologiska föräldrar. Samtalen ledde fram till att B.W.
inte skulle flytta hem till någon av sina föräldrar, eftersom varken han
själv eller föräldrarna ville det. Hökarängens bedömning blev att han
skulle placeras i ett kvalificerat fosterhem med två stabila vuxna. Han
placerades därför enligt 6§ socialtjänstlagen (1980:620) i ett s.k. SOFhem
i Blixthult, Ödeshög. Till en början vantrivdes han där, men tycktes
efter ett par månader anpassa sig. I februari 1988 avvek han dock därifrån,
och gjorde sig under en vecka skyldig till en rad brott tillsammans med
andra ungdomar. Senare samma månad avvek han på nytt, varvid beslut
om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU fattades. Det omedelbara
omhändertagandet fastställdes av länsrätten i Stockholms län den 3
mars 1988. Den 7 mars beslöt socialnämnden att ansöka om vård för B.W.
med stöd av 1 § andra stycket andra punkten LVU. Den 8 mars meddelade
familjehemmet per telefon till socialförvaltningen att B.W. åter avvikit
och troligen begett sig till Stockholm. Socialförvaltningen lämnade samma
dag begäran om handräckning till polisen i Nynäshamn. Vid kontroll
med polisen påföljande dag visade det sig att B.W. fortfarande var efterlyst.
Den 10 mars infann han sig på Vanstaskolan i Ösmo. Samma dag
hade studierektorn vid skolan telefonkontakt med l:e socialsekreteraren
Eva Nilsson rörande B.W. Vid samtalet informerade Eva Nilsson studierektorn
om de beslut som gällde B.W. och anmodade henne att ringa
polisen, eftersom B.W. var efterlyst. Någon ytterligare åtgärd synes inte ha
vidtagits av Eva Nilsson. Den 11 mars återkom B.W. till Vanstaskolan.
Han ringde själv till Eva Nilsson. Hon uppmanade honom då att återvända
till Blixthult, vilket han sade att han vägrade. Eva Nilsson sade också
att hon inte hade möjlighet att träfra honom. Flera personer bland skolpersonalen
sökte övertala B.W. att återvända till Blixthult, och han erbjöds
skjuts dit. Han ville dock inte följa med. Samma dag hade Eva Nilsson
ytterligare telefonsamtal med skolpersonal, liksom, enligt anmälan, avdelningschefen
Stellan Folkesson. Påföljande dag reste familjehemmet till
fjällen för att stanna en vecka. Under den följande veckan hade Eva
Nilsson flera telefonsamtal med B.W. liksom med flera personer som
ringde och vädjade för honom. Enligt utredningen grundade sig deras
vädjan på B.W:s uppenbara behov av hjälp samt på hans beskrivning av
familjehemmet, framför allt mannen där, som han sade sig vara rädd för.
Under veckan den 14 — 20 mars gjorde sig B.W. skyldig till flera brott, bl. a.
två rånförsök med kniv. Han greps den 21 mars och återfördes till Blixthult.
Den 7 april avslog länsrätten ansökan om vård enligt LVU.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 7 mars 1989 i
bedömningsdelen följande.
Vid tiden för händelserna den 10 och 11 mars 1988 var B.W. omhändertagen
enligt LVU med placering i hemmet för vård och boende i Blixthult,
Ödeshög, men hade avvikit därifrån.
I 18 § LVU stadgas att polismyndigheten på begäran av socialnämnden
skall lämna biträde för att genomföra beslut om vård eller omhändertagande
med stöd av LVU. Sådan handräckningsbegäran hade i fråga om B.W.
lämnats den 8 mars. B.W. greps av polis den 21 mars och fördes tillbaka
till hemmet i Blixthult.
Av utredningen, som undertecknats av Stellan Folkesson och Eva Nilsson,
framgår att deras vägran att träffa B.W. grundat sig dels på att
socialförvaltningen den 10 mars hade planeringsdag, dels på att B.W:s
avsikt med besöket skulle vara att framföra sin vägran att stanna i hemmet
i Blixthult, vilket de inte fann meningsfullt att diskutera med hänsyn till
det pågående LVU-förfarandet. Därutöver har de uppgivit att det var svårt
att träffa B.W., som ju var efterlyst, utan att informera polisen om var han
fanns. De bedömde det också som svårt att i dåvarande situation övertala
B.W. att återvända till hemmet i Blixthult.
JO har tidigare utförligt behandlat frågan om tillämpningen av handräckningsreglerna
vid omhändertagande av barn. 1 beslut (JO:s ämbetsberättelse
1981 —82 s. 172 f.), som får anses ha tillämpning även för LVU,
anförde JO inledningsvis att anlitande av polismyndighet för en åtgärds
genomförande endast bör komma i fråga då det finns grundad anledning
att anta, att de särskilda tvångsbefogenheter som handräckningsinstitutet
innefattar är påkallade för åtgärdens genomförande. Anlitande av polis
bör alltså komma i fråga endast som en nödfallsåtgärd. När det är fråga om
barn eller unga som har avvikit från ett hem eller en institution där de
enligt nämndens bestämmande skall vistas är polismyndighetens medverkan
oftare än annars påkallad. JO fortsatte: ”Det står emellertid klart att
inte heller i dessa fall får handräckning påkallas som en rutinåtgärd.
Nämnden eller den som i nämndens ställe får besluta om handräckning
skall noggrant pröva om det finns behov av handräckning eller om den
unge kan omhändertas och återföras på annat sätt. Det ankommer således
i första hand på nämnden att ta ansvaret för att de åtgärder som har
beslutats med stöd av barnavårdslagen också kommer till stånd. Nämnden
kan inte på polisen överföra de uppgifter för vilka nämnden själv bär
ansvaret. Kan det antas att barnet eller den unge kan återföras till hemmet
utan att de särskilda tvångsbefogenheter som handräckningsförfarandet
innefattar behövs, åvilar ansvaret för återförandet nämnden.” JO påpekade
vidare vikten av att nämnden eller den ansvarige tjänstemannen med
sin sakkunskap medverkar till att den underårige får det stöd och den hjälp
som han kan behöva vid handräckningens genomförande och fortsatte:
”Nämnden eller tjänstemannen kan således inte genom en begäran om
handräckning befria sig från ansvaret för barnets eller den unges vård.
Nämndens övergripande ansvar kvarstår hela tiden. Det förtjänar i sammanhanget
att nämnas att nämndens ansvar för handräckningens genomförande
vid barnavårdslagens införande ansågs så uppenbart att särskild
lagstiftning i den frågan inte ansågs påkallad.” JO anförde även att ett
beslut om handräckning kan tas upp till omprövning vid socialförvaltningen.
Av det anförda följer att, trots att socialnämnden hos polisen begärt
handräckning för återförande av B.W. till hemmet i Blixthult, huvudansvaret
för åtgärden låg kvar hos nämnden. Det har därför, i ett läge där
B.W. själv valt att kontakta socialförvaltningen, funnits all anledning att
omsorgsfullt söka utreda, om förutsättningar fanns att återföra honom till
hemmet utan att polishandräckningen anlitades. Redan på denna grund är
det således uppenbart, att handläggande tjänsteman bort träffa honom då
han begärde det.
Till det sagda kommer att B.W., enligt vad som måste ha framgått för
Eva Nilsson, inte hade ordnat för sig med bostad och uppehälle, och att
familjehemsföräldrarna den 12 mars skulle resa bort på en vecka. Därtill
kommer att B.W. vid tidigare avvikanden begått flera brott. Dessa omständigheter
ger ett mycket starkt stöd för bedömningen, att Eva Nilsson
borde ha tagit emot honom.
Mot bakgrund av vad ovan sagts om socialnämndens huvudansvar för
att B.W. återfördes till familjehemsföräldrarna kan det inte godtas att
handläggaren nekat att träffa honom därför att hon skulle finna det svårt
att göra det utan att informera polisen om var han fanns. Av utredningen
framgår inte att B.W. ställt något sådant villkor för att besöka socialförvaltningen.
Det har därför inte funnits skäl för överväganden av denna
karaktär.
Även med det synsätt socialförvaltningen synes ha haft, nämligen att
polisen sedan efterlysning utfärdats hade hela ansvaret för eftersökning
och återförande av B.W., borde handläggaren fortlöpande ha informerat
polisen om sina kontakter med honom. Av utredningen kan i detta avseende
utläsas endast, att Eva Nilsson vid ett telefonsamtal med Vanstaskolans
studierektor den 10 mars uppmanat henne att ringa polisen. Några egna
kontakter för att lämna polisen upplysningar om B.W:s vistelseort har hon
inte uppgett sig ha haft.
Sammanfattningsvis gör jag den bedömningen, att socialförvaltningen
dels borde ha tagit emot B.W. för samtal, dels borde ha försökt att, i det
läge som uppstått då B.W. självmant kontaktat förvaltningen, utan anlitande
av polishandräckning arrangera hans återtransport till familjehemmet.
När nu detta inte ens försöktes borde man på ett mer aktivt sätt än
som synes ha skett hållit polisen informerad om B.W. Stellan Folkesson
och Eva Nilsson kan inte undgå kritik för att de underlåtit dessa åtgärder.
Förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation har
åsidosatts i ärende angående omedelbart omhändertagande
enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU) och i ärende angående överflyttning av vårdnad
(Dnr 1604-1988)
B.S. och P.S. har tillsammans barnen Glenn, född 1986, och Bobbie, född
1988. 1 juni 1987 ansökte föräldrarna gemensamt om äktenskapsskillnad.
Den 16 september 1987 beslutade tingsrätten att B.S. skulle ha vårdnaden
interimistiskt om Glenn. Bobbie föddes under betänketiden för äktenskapsskillnad.
Föräldrarna hade gemensam vårdnad om honom.
Den 1 juni 1988 beslutade vice ordföranden vid sociala distriktsnämnden
7 i Stockholms kommun att Glenn och Bobbie skulle omedelbart
omhändertas med stöd av 6 § LVU. Sedan beslutet underställts länsrättens
prövning beslutade länsrätten den 14 juni 1988 att inte fastställa det
underställda beslutet. Som skäl för beslutet angavs att B.S. samtyckt till att
barnen placerades i ”jourfosterhem”.
Den 13 juli 1988 beslutade distriktsnämnden att ansöka om vård enligt
LVU för barnen.
Sedan P.S. hos tingsrätten ansökt om att vårdnaden om barnen skulle
överflyttas till honom beslutade tingsrätten den 18 augusti 1988 att denne
interimistiskt skulle få vårdnaden om barnen. Distriktsnämnden drog
därvid tillbaka sin ansökan om vård enligt LVU.
P.S. har i en skrift som kom in till JO den 19 juli 1988 anfört klagomål
mot bland annat den ifrågavarande sociala distriktsnämnden enligt följande.
1 Han fick — trots att han var vårdnadshavare för Bobbie — inte förrän
efter en vecka reda på att barnen omhändertagits den 1 juni och placerats
på sjukhus.
2 Han borde av distriktsnämnden ha tillfrågats om han i egenskap av
vårdnadshavare ville ta hand om Bobbie själv i stället för att barnet
omhändertogs. Nämnden borde också ha undersökt om det inte var
lämpligt att han även tog hand om Glenn.
3 Handläggande socialsekreterare borde ha informerat P.S. i egenskap av
vårdnadshavare att barnen flyttades från sjukhuset den 11 juni 1988.
4 Handläggande socialsekreterare har underlåtit att informera honom om
att Bobbie skulle placeras i en annan familj än jourfamiljen under en
vecka i slutet av juli 1988.
Yttrande har inhämtats från den ifrågavarande sociala distriktsnämnden.
P.S. har beretts tillfälle att yttra sig över remissvaret.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 26 juni 1989 i bedömningsdelen
följande.
P.S:s klagomål går huvudsakligen ut på att han i egenskap av vårdnadshavare
för barnet Bobbie borde ha informerats tidigare och mera om de
åtgärder som vidtogs beträffande Bobbie från och med att denne omhändertogs
den 1 juni 1988.
Enligt 14 § förvaltningslagen (FL) har en sökande, klagande eller annan
part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning
mot någon enskild. Till myndighetsutövning räknas beslut
enligt LVU.
P.S. har i egenskap av vårdnadshavare för Bobbie varit part i ärendet
rörande omhändertagande av Bobbie för samhällsvård. Distriktsnämnden
har därför varit skyldig att så snart som möjligt informera honom om
åtgärder som vidtagits t. ex. att ett omedelbart omhändertagande enligt
LVU skett, var barnet placerats och vilken planering i fråga om Bobbie
som nämnden haft under vårdtiden.
Även beträffande Glenn kan kritik riktas mot distriktsnämndens handläggning.
Enligt 6 kap. 7 § föräldrabalken är huvudregeln att om vårdnadshavaren
brister i omsorgen om barnet i den omfattning som anges i
stadgandets första stycke skall enligt huvudregeln vårdnaden överflyttas
till den andre. Fråga om sådan ändring av vårdnaden prövas bl. a. på talan
av socialnämnden. Det åligger således socialnämnden att i ett fall som det
nu aktuella undersöka den andre förälderns förhållanden. Denne blir då
att anse som part i ärendet även såvitt gäller barn som inte står under hans
vårdnad och har följaktligen rätt till information.
Förordnande av länsrätt om omedelbar verkställighet i mål
enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU) innebär i realiteten att ett redan verkställt omedelbart
omhändertagande fastställs
(Dnr 1902-1988)
I ett ärende uppkom frågan om vård enligt LVU skall anses ha inletts i den
bemärkelse som avses i 3 § LVU genom att den unge vid tidpunkten för
länsrättens beslut om vård redan är omhändertagen av socialnämnden
eller om vården skall anses bli påbörjad först i samband med socialnämndens
första placeringsbeslut efter länsrättens dom.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 27 april 1989 i
bedömningsdelen följande.
Jag kan med hänsyn till vad som förevarit i andra JO-ärenden konstatera
att länsrättens förordnande om omedelbar verkställighet i ett LVU-mål
i realiteten innebär att ett redan verkställt omhändertagande fortsätter.
Kravet i 3 § LVU får därmed anses uppfyllt. Annorlunda förhåller det sig
om länsrätten inte förordnat om omedelbar verkställighet av vårddomen. 1
så fall upphör omhändertagandebeslutet och ett nytt sådant får endast
fattas om nya skäl för omhändertagande tillkommit efter domen.
Arbetsmiljölagen och lagen om vård av missbrukare i vissa
fall (LVM) — skenbar eller verklig lagkonflikt
(Dnr 2640-1987, 491-1988)
Sammanfattning
Beslutet avser två missbrukare som bereddes vård med stöd av lagen om
vård av missbrukare i vissa fall (LVM) på sådant hem som avses i lagen
(LVM-hem). Missbrukarna, som var intagna på LVM-hemmet Serafen
resp. LVM-hemmet Salberga, hade uppträtt våldsamt och hotfullt mot
personalen på hemmet. I det ena fallet hade missbrukaren skrivits ut
slutligt från vården på hemmet, medan i det andra fallet missbrukaren på
försök beretts vård utanför hemmet. I båda fallen hade den som förestått
vården vid hemmet med åsidosättande av klara och uttryckliga regler i
LVM lagt arbetsmiljöskäl till grund för sin bedömning.
Fråga har därmed uppkommit om det råder en konflikt mellan å ena
sidan arbetsmiljölagen och å andra sidan LVM och om en bedömning i en
sådan konfliktsituation i något fall kan leda till att arbetsmiljölagen ges
företräde.
I beslutet erinras inledningsvis om att arbetsmiljölagen reglerar förhållandet
mellan arbetsgivare och arbetstagare, medan LVM reglerar samhällets
ansvar för att den som bereds vård med stöd av LVM också får den
vård som han behöver. Redan av lagarnas konstruktion följer således att
253
arbetsmiljöskäl inte kan påverka det behandlingsansvar för den som har
tagits in på ett LVM-hem som foijer av vårdlagen.
Det framhålls i beslutet att LVM uttömmande anger de omständigheter
som får läggas till grund för ett beslut om utskrivning från ett LVM-hem
eller ett beslut om vård på försök utanför hemmet. Arbetsmiljöskäl kan
inte till någon del påverka den bedömningen.
1 beslutet riktas allvarlig kritik mot föreståndarna vid hemmen för att de
utan att ta hänsyn till att de båda missbrukarna var i oundgängligt behov
av fortsatt vård i strid med LVM avslutat vården vid hemmet. Med
beaktande främst av de uppenbara svårigheter som föreståndarna har stått
inför vid beslutstillfallena har emellertid några ytterligare åtgärder inte
ansetts påkallade.
En kopia av JO:s beslut har för kännedom översänts till socialdepartementet.
I Utskrivning från LVM-hemmet Serafen av en intagen missbrukare
Anmälan
B.L. blev den 8 augusti 1987 inskriven vid LVM-hemmet Serafen sedan
han omhändertagits av polis enligt 8 § lagen om vård av missbrukare i
vissa fall (LVM). Länsrätten beslutade den 20 augusti samma år om vård
enligt LVM. Den 9 oktober beslutade LVM-styrelsen att förlänga vården
längst till den 20 december 1987. Den 2 november beslutade tf. föreståndaren
Hans Degerman att B.L. skulle skrivas ut från hemmet.
B.L. har i en skrift, som kom in till JO den 9 november 1987, anfört
klagomål mot — såvitt det får förstås — föreståndaren för Serafen. Han
hävdar att han skrivits ut från hemmet utan att samråd skett med socialnämnden
och att han vid utskrivningen saknade bostad.
Utredning
Yttrande har inhämtats från Stockholms socialnämnd. I yttrandet anförs
bl. a. följande.
Av bilaga till LVM-styrelsens vid Serafen protokoll från sammanträdet
den 9 oktober framgår att klienten dömts till LVM-vård vid tre tidigare
tillfällen sedan 1984, att han regelbundet berusar sig med alla sorters
alkoholhaltiga drycker och vätskor, regelbundet därtill injicerar amfetamin
samt intar narkotikaklassade tabletter. Till följd av detta svårartade
missbruk har han bl. a. ådragit sig leverskador och epilepsi. Som skäl till
den begärda förlängningen av vårdtiden åberopas klientens rymningsbenägenhet,
att någon social planering för vidare vård inte kommit till stånd
samt att risken för återfall i ett gravt missbruk bedöms som överhängande.
Av LVM-hemmets dagjournal framgår att klienten avvikit från hemmet
sammanlagt fem gånger under vårdtiden och att man vid flera tillfällen
tvingats släppa ut honom på kortare permissioner pga. hans svårhanterlighet.
Han uppträdde ofta hotfullt och provocerande mot personalen och
hotade vid flera tillfällen med att utföra självdestruktiva handlingar som
att svälja knivar och skära sig med rakblad om han inte blev utsläppt. Det
fanns anledning att se allvarligt på dessa hot eftersom han såväl under
vårdtiden som dessförinnan genomfört liknande handlingar.
Efter att ha orsakat minst ett pär allvarliga uppträden i veckan under
vistelsen på Serafen och därmed åsamkat både personal och andra klienter
stora olägenheter, kulminerade klientens utagerande beteende vid månadsskiftet
oktober-november. Sedan han pga. sitt uppträdande tillfälligtvis
placerats i isoleringsrum med hjälp av polis, lyckades han rycka loss
en innerdörr och kasta ut denna genom det s. k. pansarglaset. Dessförinnan
hade han hotat med att dricka sin egen urin, slå sönder hela avdelningen,
hotat märka en personal samt kastat en tung askkopp av glas mot en annan
personals huvud.
Då polismännen ännu ej hunnit lämna hemmet greps han av dessa och
fördes till häktet. Han återfördes till Serafen under påföljande dags eftermiddag
och placerades först i intagningsrummet på bottenvåningen. Därifrån
vägrade han att flytta på sig självmant. Han hotade med att ”rensa
hela stället” om han bars upp av polisen. Trots upprepade och ihärdiga
försök under 2 — 3 timmars tid från personalens sida att förmå honom att
självmant följa med upp på avdelningen vägrade han att följa denna
uppmaning. Han bedömdes vara helt nykter, klar och samlad under hela
denna tid. Det fanns ingenting som tydde på berusning, förvirring eller
psykosliknande tillstånd och därmed fanns ej anledning att påkalla en
psykiatrisk undersökning, vilket annars kunnat vara ett alternativ.
Det var i det här låsta läget som föreståndaren försökte få kontakt med
klientens handläggare i Södertälje. De handlingsalternativ som förelåg för
föreståndaren då han uttömt sina och hemmets resurser att tala klienten
till rätta var följande.
1 låta klienten sitta kvar ensam i intagningsrummet,
2 med hjälp av polisen bära upp honom på avdelningen,
3 skriva ut honom.
Föreståndaren beslöt, efter samråd med och med stöd av sin överordnade
på behandlingsbyrån, byråchef Erik Finne, att skriva ut klienten sedan
han förkastat de två första alternativen på följande grunder:
a han bedömde att klienten var i stånd till att göra vad som helst för att
komma ut från rummet, kasta sig mot fönstret, köra huvudet i väggen
etc. med påföljande risk för hans liv och hälsa,
b han bedömde att klienten, om han bars upp på avdelningen, skulle göra
allvar av sina hot mot personalen med påföljande risk för deras liv och
hälsa.
Socialförvaltningen har i olika sammanhang framfört de stora problem
som är förknippade med tvångsvård av narkomaner som till följd av sitt
destruktiva beteende hotar personalens liv och hälsa och/eller åstadkommer
omfattande skadegörelse inom LVM-hem. Den sanktion som står till
buds idag är att isolera en klient i 24 timmar. Denna sanktion vidtogs i ett
tidigare skede som framgår av redogörelsen. Socialförvaltningen har i
remissvar till socialberedningens betänkande (SOU 1987:22) framhållit
vikten av en aktiv medverkan från sjukvård och kriminalvård för att
komma tillrätta med dessa problem. Föreståndarens dilemma i dessa
nödsituationer är att han måste välja mellan att försöka uppfylla de intentioner
som föreskrivs enligt LVM inklusive samrådsskyldighet och hänsyn
till riskerna för personalens liv och hälsa samt därvid göra en bedömning
enligt arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagen ställer höga krav på att arbetstagare
skall ha en säker arbetsmiljö. Det fanns således anledning att betrakta
den uppkomna situationen som en klar risk för att personal skulle komma
till skada och då fanns bara en möjlighet, nämligen att skriva ut klienten.
Sammanfattning
Socialförvaltningen anser att gällande lagstiftning på området beträffande
samrådsskyldigheten självfallet måste respekteras vid alla utskrivningar
från LVM-hemmen. Denna skyldighet innebär en skyldighet för föreståndaren
att ta initiativ till ett reellt samrådsförfarande med öppenvården,
vars synpunkter skall vägas in vid bedömningen innan ett definitivt beslut
fattas. I det här aktuella fallet kan förvaltningen emellertid konstatera att
ett dylikt samrådsförfarande inte var möjligt att genomföra, med hänsyn
till den fara för liv och hälsa som uppenbarligen var överhängande om
klienten inte hade skrivits ut.
II Försöksutskrivning av en vid LVM-hemmet Salberga intagen
missbrukare
Anmälan
Kurt Nilsson, som är socialkonsulent vid länsstyrelsen i Stockholms län,
har för JO:s åtgärd översänt en vid länsstyrelsen upprättad skrift, vari
anförs bl. a. följande.
Polismyndigheten i Stockholms polisdistrikt beslöt den 4 februari 1988 att
med stöd av 8 § lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) omedelbart
omhänderta P., född 1951.
Länsrätten förordnade den 9 februari 1988 att omhändertagandet skulle
bestå. Länsrätten i Stockholms län beslöt den 18 februari 1988 att bifalla
länsstyrelsens ansökan om vård.
Dagen efter förhandlingen, således den 19 februari 1988, ringde föreståndare
Davidsson från Salberga behandlingshem till länsstyrelsen.
Davidsson uppgav att P. f. n.. satt i häkte, sedan han omhändertagits av
polis då han på Salberga hotat personalen med kniv. Davidsson uppgav att
han under rådande omständigheter vägrade ta tillbaka P. Denna Davidssons
uppfattning delades även av bitr. föreståndaren Timo Laksonen.
Davidsson uppgav att han hade för avsikt att skriva ut P. slutligt.
Jag anförde att det vore oövertänkt att skriva ut P., framför allt av det
skälet att denne är starkt vårdbehövande till följd av missbruket, vilket
entydigt framgår av två läkarintyg. Davidsson uppmanades kontakta andra
institutioner, främst Frösö behandlingshem och Serafens behandlingshem
för att efterhöra om P. kunde överflyttas. Davidsson rekommenderades
även att kontakta socialnämnden, i det här fallet byrån för bostadslösa
män, som har vårdansvaret för P. Davidsson ansåg att länsstyrelsen kunde
göra detta, vilket också skedde.
Chefen för byrån för bostadslösa män, förste socialinspektör Kjell-Ove
Johansson, kontaktades av mig. Johansson informerades om läget och
uppmanades kontakta nya behandlingsbyrån för att lösa frågan om P:s
fortsatta vård. Johansson upplystes om, att ifall P. nu skrevs ut, skulle han
formellt endast ha erhållit ett dygns vård vid Salberga.
Under ett informellt samtal med avdelningsdirektören Fred Westerlund
vid socialstyrelsen den 22 februari 1988 ansåg denne, att det vore fel att
skriva ut P. Westerlund anförde att en föreståndare på ett LVM-hem inte
kan skriva ut en klient av samma skäl som han skriver in honom. Vad
föreståndaren skall göra — enligt Westerlund — är att tillfälligt timanställa
extra personal, som kan bevaka klienten till dess frågan om hans placering
löses. Westerlund ansåg vidare att det var fel att P. satts i häkte.
Vid samtal den 22 februari 1988 med socialinspektör Kerstin Jonsson
vid byrån för bostadslösa män uppgav hon att det senaste budet från
Salberga var att man hade för avsikt att ge P. försökspermission jämlikt
15 § LVM ut till gatan. Jonsson uppmanades att försöka förhindra detta
med tanke på P:s trängande vårdbehov.
Skyddskonsulenten Barbro Sterner uppgav vid telefonsamtal den 24
februari 1988 att P. alltjämt var placerad i häkte, men att han sannolikt
skulle komma att skrivas ut till gatan. Sterner ansåg att det var oansvarigt
av institutionsledningen att släppa P. på detta sätt, enär risken är stor att
P. omedelbart skulle återfalla till missbruket och till följd därav avlida.
Sterner ansåg att ärendet skulle JO-anmälas.
Den 25 februari 1988 meddelade Stemer länsstyrelsen att P. blivit
formellt utskriven från Salberga den 24 februari 1988. Enligt Stemer hade
föreståndaren Davidsson, åberopande arbetsmiljölagstiftningen, fått stöd
för sitt utskrivningsbeslut av chefen vid nya behandlingsbyrån Erik Finne.
Utredning
JO beslöt att genom remiss till socialnämnden i Stockholms kommun
begära utredning och yttrande i ärendet.
Socialnämnden har som svar på remissen hänvisat till ett vid socialförvaltningen
upprättat tjänsteutlåtande.
I tjänsteutlåtandet redovisas vissa bestämmelser i LVM och i arbetsmiljölagen.
Såvitt avser arbetsmiljölagen erinras särskilt om den skyldighet
som åvilar en arbetsgivare att vidta alla åtgärder som behövs för att
förebygga att anställda utsätts för fysisk eller psykisk ohälsa. En hänvisning
görs till lagens förarbeten (prop 1976/77:149) där det bl. a. sägs, att
det kan uppstå konflikter mellan å ena sidan arbetsmiljölagens krav på en
tillfredsställande arbetsmiljö och å andra sidan socialtjänstens skyldigheter
att tillgodose olika vårdbehov. Det erinras om att enligt propositionen
bör i dessa fall en ”lösning kunna åstadkommas efter en rimlig avvägning
av tyngden hos olika intressen”.
I tjänsteutlåtandet anförs vidare.
SOCIALFÖRVALTNINGENS SYNPUNKTER
LVM-vårdens utveckling
LVM — lagen om vård av missbrukare i vissa fall — trädde i kraft 1
januari 1982. Det var först genom denna lag det blev möjligt att omhänderta
narkotikamissbrukare oberoende av samtycke. Under åren 1982 —
1986 gjordes sammanlagt i landet drygt 200 ingripanden mot narkotikamissbrukare
enligt LVM. Ca 60%av dessa vistades vid hem med särskilt
noggrann tillsyn (§ 18).
Tvångsvård av narkotikamissbrukare har således en kort historia och
erfarenheterna är relativt begränsade.
De hittills gjorda erfarenheterna av LVM-vården av narkotikamissbrukare
är nedslående. Olika utvärderingar som gjorts pekar mot att vården
som regel inte leder till några stora förändringar.
Under senare år har antalet LVM-omhändertagna narkomaner ökat
kraftigt. Det har också visat sig vara stora svårigheter med att omhänderta
våldsamma och rymningsbenägna missbrukare på Serafen. Av dessa skäl
har ytterligare två LVM-institutioner inrättats — Rålambshov för kvinnliga
missbrukare samt Salberga behandlingshem.
9 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
Salberga behandlingshem
Salberga behandlingshem öppnades i oktober 1987. Institutionen har 10
platser och hög personaltäthet. Personalen består av 2 föreståndare, 1
biträdande föreståndare, 21 behandlingsassistentersamt 2 övriga.
Olika säkerhetsanordningar har inrättats för att minimera antalet rymningar
och risker för våld. Det finns t. ex. särskilt isoleringsrum med
möjlighet till inlåsning under 24 timmar.
Institutionen har ett vård- och behandlingsprogram som innehåller bedömning
av den intagnes vårdbehov psykiskt och socialt, motivationsinsatser
samt aktiv sysselsättning. Personalen har tillgång till kvalificerad
handledning.
Föreståndarens synpunkter på anmälan
Vid behandlingshemmet har det vid flera tillfällen förekommit hot och
våld. Som regel klarar personalen av dessa situationer. De förmår oftast
lugna den intagne och därmed undanröja hot. I denna specifika situation
bedömdes dock hotet som mycket allvarligt. P. hade vid flera tillfallen
varit våldsam och hotat personalen. Polisanmälan gjordes vid två sådana
tillfallen, varav den ena föranledde häktning.
1988-02-15 hotade P. en personal med en bordskniv och försökte också
öppna ytterdörren med den. Efter övertalning lämnade P. ifrån sig bordskniven.
1988-02-17 tog P. tag i en skrivmaskin inne på expeditionen och
försökte kasta den mot fönstret. Därefter slog P. sönder en stol och hotade
personalen med ett avslaget stolsben. P. blev då övermannad och placerades
i isoleringscell för att därefter föras till häktet.
Föreståndaren uppger också att då P. besöktes i häktet, framhöll P. själv
att han även fortsättningsvis skulle reagera likadant om han blev inlåst på
ett LVM-hem.
Föreståndaren ansåg att han inte kunde garantera personalens säkerhet
om P. åter skulle till behandlingshemmet. Flera ur personalgruppen sade
sig vara rädda för P. Dessutom spreds genom P:s uppträdande en sådan
oro att det inte var möjligt att bedriva någon vård med övriga intagna.
Föreståndaren kontaktade en annan LVM-institution för att diskutera
eventuell överflyttning. Där bedömdes dock att de inte heller hade resurser
för en så våldsam intagen. Beslut fattades då att P. skulle försökspermitteras
enl. LVM § 15. Han har dock inte slutligt skrivits ut från institutionen.
Bedömning av det aktuella ärendet
Verksamheten vid socialtjänstens institutioner regleras av flera olika lagstiftningar.
De lagar som i detta fall är tillämpliga är arbetsmiljölagen och
socialtjänstlagen/LVM. Enligt arbetsmiljölagen är arbetsgivaren skyldig att
tillse att arbetsmiljön är riskfri och säker. Socialtjänstlagen reglerar kommunens
yttersta ansvar att tillhandahålla vård och behandlingsresurser för
behövande.
Socialförvaltningen anser att institutionsföreståndaren Lars Davidsson
och behandlingsbyråns chef handlat formellt felaktigt enligt socialtjänstlagen
vid beslut om försökspermission med utgångspunkt i lagen angivet
sistahandsansvar för socialtjänsten att bereda vård och behandling oberoende
av samtycke. Enligt arbetsmiljölagen har de dock handlat formellt
sett riktigt med utgångspunkt i lagens krav på arbetsgivaren att på alla sätt
skydda anställd personal från fysisk och psykisk skada. Det finns således
en tydlig motsättning mellan dessa bägge lagstiftningar.
Följdverkningen av att handla formellt sett korrekt enligt socialtjänstlagen
innebär i detta enskilda fall betydande faktiska fysiska och psykiska
risker för personalen. Det kan också få till konsekvens att det överhuvudtaget
blir omöjligt att genomföra vidare vård och behandling vid den
aktuella institutionen.
Följdverkningen av att handla formellt sett korrekt enligt arbetsmiljölagen
innebär framför allt att vården i detta fall inte kunnat fullföljas enligt
LVM och socialtjänstlagen.
Det är beklagligt att förvaltningen i detta enskilda fall inte lyckats
bereda den LVM-intagne den vård och behandling han hade behov av.
Han fick istället en försökspermission eftersom föreståndaren bedömde att
personalens liv och hälsa var i fara. Det var enligt socialförvaltningens
uppfattning inte möjligt för föreståndaren att hantera den akuta situationen
på ett annat sätt.
Salberga är särskilt inrättat för att ta emot våldsamma och rymningsbenägna
personer. Det är troligt att Salberga även i fortsättningen kommer
att vårda klienter med starka våldstendenser. Det är därför angeläget att
det skapas rutiner och vårdformer för att lösa situationer av denna typ.
Enligt förvaltningens mening ska detta ske i första hand genom att inom
institutionen utveckla personalens beredskap och kunskaper samt genom
att närmare samarbeta med andra myndigheter. Behandlingshemmet har
hittills vidtagit följande åtgärder:
• diskussioner har inletts med polisen för att ytterligare utveckla samarbetet.
• personalen kommer under den närmaste tiden utbildas i bemötande i
konfliktsituationer.
I andra hand bör det ske genom en strängare övervakning och utökad
kontroll.
Den intensifierade uppsökande narkomanvården förväntas nå kontakt
med fler våldsbenägna och omotiverade narkotikamissbrukare vilka kan
antas vara i behov av LVM-vård. Detta ställer växande krav på kontroll
och övervakning inom vården. Samtidigt måste konstateras att en hög
övervaknings- och kontrollnivå inte kan förenas med socialtjänstlagens
krav på att LVM-vården skall ha ett reellt behandlingsinnehåll.
Inom socialförvaltningen övervägs att införa en ökad differentiering
inom LVM-vården för narkotikamissbrukare. Om en särskild avdelning
med starka inslag av kontroll och övervakning inrättas inom Salberga, bör
resterande verksamheter inom institutionen kunna bedrivas med en högre
behandlingskvalité.
JO har lånat in handlingarna i ärendet från LVM- hemmet Salberga. Av
dessa framgår bl. a.
Polismyndigheten i Stockholms polisdistrikt omhändertog P. med stöd
av 8 § LVM den 4 februari 1988. Länsrätten i Stockholms län fastställde
beslutet den 9 februari 1988.1 beslutsskälen anfördes bl.a.
P. är en biandmissbrukare av alkohol, amfetamin, sedativa, hypnotika
och heroin allt efter tillgång och omständigheter. Han har missbrukat
sedan mer än 20 år tillbaka. Han är svårt medtagen av sitt avancerade
missbruk, klart självdestruktiv, aggressiv och psykotisk. P. har uttalat att
han skall ta livet av sig. Vidare saknar P. motivation för att förbättra sin
situation hälsomässigt och socialt.
Länsstyrelsen i Stockholms län ansökte om vård enligt LVM för P. Av ett i
259
målet ingivet läkarintyg framgick bl. a., att P. hade en leverförstoring och
dåliga lungor, att han var avmagrad och nergången samt att risk för psykos
förelåg.
Länsrätten beslutade om vård den 18 februari 1988.1 domen konstaterade
länsrätten att P. till följd av fortgående missbruk främst av narkotika
var i trängande behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk och att
han till följd av missbruket utsatte sin fysiska och psykiska hälsa för
allvarlig fara.
Av daganteckningar från Salberga framgår att P. skrevs in på hemmet
den 10 februari 1988. Den 17 februari omhändertogs han av polis sedan
han uppträtt hotfullt på hemmet. Han återfördes till hemmet den 24
februari. Samma dag beslöt föreståndaren med stöd av 15 § LVM i dess
lydelse före den 1 januari 1989 i samråd med byrån för bostadslösa män att
P. i väntan på att möjlig vård och behandling kunde ges honom skulle få
vistas utanför LVM-hemmet.
Den rättsliga regleringen
De två lagar, som är aktuella i förevarande ärende, är arbetsmiljölagen
(1977:1160) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
(LVM). LVM erhöll en ny lydelse den 1 januari 1989. De bestämmelser,
som är tillämpliga i det nu föreliggande ärendet, har i huvudsak oförändrade
förts över till den nya lagen. Hänvisning sker därför till bestämmelserna
i den lagen.
Arbetsmiljölagen reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare
och dess syfte är att åstadkomma en god och säker arbetsmiljö för alla
anställda. Av 1 kap. 1 § framgår att lagen i princip gäller varje verksamhet i
vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. I lagen anges de
krav som kan ställas på arbetsmiljön. I 2 kap. 1 § sägs t. ex. att arbetsförhållandena
skall anpassas till människans förutsättningar i fysiskt och
psykiskt hänseende. Av 2 § i samma kapitel framgår att arbetet skall
planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö.
I 6 kap. finns bestämmelser om bl. a. skyddsombud på en arbetsplats.
Enligt 6 kap. 7 § kan ett skyddsombud i avvaktan på yrkesinspektionens
ställningstagande bestämma att arbetet på en arbetsplats skall avbytas om
arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för arbetstagarens liv och
hälsa och rättelse inte kan nås genom en hänvändelse till arbetsgivaren.
Av 7 kap. följer att yrkesinspektionen under arbetarskyddsstyrelsen har
tillsyn över att lagen följs. Enligt 7 § i det kapitlet får yrkesinspektionen
meddela de förbud och förelägganden som behövs för att lagen skall
efterlevas. För att säkerställa ett sådant förbud kan yrkesinspektionen
meddela beslut om bl. a. avstängning av en arbetsplats.
LVM är till innehåll och syfte skild från arbetsmiljölagen. LVM reglerar
samhällets ansvar för att den som bereds tvångsvård enligt lagen får den
vård som han behöver.
Förutsättningarna för vård enligt lagen knyter an bl. a. till den allvarliga
fara för sin hälsa som missbrukaren utsätter sig för vid ett fortsatt missbruk
eller till risken för att missbrukaren kan komma att allvarligt skada
260 sig själv eller någon närstående till följd av missbruket (4 §).
Länsrätten beslutar om vård enligt lagen. Vården skall ges på landstingskommunal
eller kommunala hem, som enligt upprättad plan är särskilt
avsedda för att lämna vård enligt lagen — LVM-hem (22 §). För vårdtagare
som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn skall finnas hem som är
anpassade för sådan tillsyn (23 §). Den som bereds vård på ett sådant hem
får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av
rörelsefriheten, som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras.
Hans rörelsefrihet får också inskränkas när det behövs av hänsyn till andra
intagnas eller personalens säkerhet (34 §).
Det ankommer på socialnämnden att föranstalta om verkställighet av
rättens beslut om vård. Den uppgift som därvid tillkommer nämnden är
att göra ansökan till den som förestår vården vid det LVM-hem där
intagning kan ske. Sedan missbrukaren har tagits in på ett LVM-hem,
övergår ansvaret för det administrativa genomförandet av vården liksom
för beslut om behandlingens innehåll på institutionen. Den som förestår
vården vid hemmet får således ansvar för beräkning av vårdtiden och för
den fortlöpande kontrollen av att förutsättningar för vård alltjämt föreligger
(12 § och 22 § andra stycket).
Visar det sig under vårdtiden att vården bör fortsätta vid ett annat LVMhem
än det där missbrukaren först skrevs in, får missbrukaren flyttas över
till det andra hemmet, om det hemmet samtycker till överflyttningen. Skäl
för överflyttning kan föreligga t. ex. om en missbrukares förhållanden
nödvändiggör vård i ett hem för särskild tillsyn (25 § andra stycket).
När missbrukaren har tagits in på ett LVM-hem övergår som förut har
nämnts behandlingsansvaret på hemmet. Socialnämnden har dock fortfarande
det övergripande ansvaret. Av 22 § socialtjänstlagen framgår också
att nämnden skall följa vården av den som genom nämndens försorg har
tagits emot i ett annat hem än det egna. Mot denna skyldighet för nämnden
svarar enligt 26 § LVM en skyldighet för den som förestår vården vid
LVM-hemmet att fortlöpande informera nämnden om hur det går med
vården av missbrukaren. Föreståndaren skall dessutom samråda med
nämnden i alla viktiga frågor innan beslut fattas. En absolut samrådsskyldighet
föreligger inför ett beslut om utskrivning. Härigenom ges socialnämnden
en möjlighet att aktivt verka för att den enskilde efter vårdtidens
utgång får bostad och arbete.
Utskrivning från ett LVM-hem skall ske så snart ändamålet med vården
har uppnåtts. En utskrivning förutsätter således att det finns realistiska
möjligheter att gå över till en fortsatt vård i frivilliga former. Det är den
som förestår vården vid LVM-hemmet, i regel föreståndaren, som beslutar
om utskrivning (25 § första stycket).
För att underlätta en övergång till vård i frivilliga former bör den
intagne så snart det kan ske med hänsyn till den planerade vården ges
tillfälle att vistas utanför LVM-hemmet för vård i andra former. Om ett
försök till vård utanför LVM-hemmet utfaller väl kan den intagne tillåtas
att tillbringa återstoden av vårdtiden utanför LVM-hemmet. Föreligger å
andra sidan inte längre förutsättningar för sådan vård utanför hemmet,
kan missbrukaren hämtas tillbaka till hemmet. Den som förestår vården
vid LVM-hemmet beslutar i frågor som har sagts nu (27 §).
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 3 februari 1989
följande.
LVM har tillkommit i syfte att möjliggöra tvångsvård av missbrukare
som till följd av missbruket bl. a. utsätter sin hälsa för allvarlig fara eller
som kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.
Om vården uteblir i de situationer som lagen anger kan detta leda till
förödande konsekvenser för missbrukaren eller hans anhöriga.
LVM förutsätter att vården skall kunna ges den utformningen att ingripande
kan ske mot missbrukare som uppträder våldsamt mot andra intagna
vid hemmet eller mot personalen där.
Lagen anger noga de förutsättningar under vilka vården vid LVMhemmet
skall bedrivas. Det är den som förestår vården vid hemmet som
har att tillse att dessa bestämmelser iakttas.
Syftet med tvångsvården är att motivera missbrukaren att frivilligt
medverka till fortsatt behandling och stöd för att komma ifrån sitt missbruk
(3 §). Det ligger i sakens natur att vid utskrivning före vårdtidens
utgång det endast är nu anförda omständigheter som får läggas till grund
för beslutet. Det skall med andra ord finnas förutsättning för fortsatt vård i
frivilliga former.
De uttalanden i propositionen till arbetsmiljölagen, till vilket socialnämnden
hänvisar under II, kan inte påverka bedömningen i situationer
där behandlingsansvaret på sätt är fallet enligt LVM är uttömmande bestämt
i den lag som reglerar vården.
Den som vill göra gällande att arbetsmiljölagen tillför LVM ytterligare
en utskrivningsgrund gör således enligt min mening en uppenbar felbedömning.
Omständigheter som är hänförliga till den enskilde vårdtagaren
kan inte leda till andra åtgärder såvitt avser honom än dem som vårdlagen
anger. Den konflikt som påstås föreligga mellan arbetsmiljölagen och LVM
är således skenbar.
Om ett annat synsätt godtogs skulle det innebära ett allvarligt hot mot
syftet med bestämmelserna i LVM. Överfört på andra vårdområden skulle
ett sådant synsätt innebära t. ex. att den som på grund av psykisk sjukdom
är farlig för annans säkerhet och därför bereds vård med stöd av lagen om
beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV) skrivs ut från
vården under hänvisning till att hans farlighet utgör en arbetsmiljörisk.
Ställs personalen vid ett LVM-hem i den situationen att den på grund av
vårdtagarens uppträdande inte längre anser sig kunna ge vårdtagaren den
vård som han enligt lagen skall ha, får detta inte leda till att den intagne
skrivs ut. Med det ansvar som institutionen har följer i ett sådant fall en
skyldighet för den som förestår vården vid hemmet att tillföra de extra
resurser som utgör en förutsättning för den fortsatta vården av den intagne.
Vilka särskilda insatser som behövs får bedömas med utgångspunkt
från förhållandena i det enskilda fallet. Det finns anledning att i det
sammanhanget erinra om att om en intagen vid ett LVM-hem behöver
sjukvård under en tvångsvårdperiod, skall han få det behovet tillgodosett
på sjukhus om inte institutionens egna resurser räcker till. Det görs inget
undantag för det fallet att sjukdomstillståndet är så allvarligt att det kräver
vård enligt LSPV. Det finns således inget hinder mot att vid behov meddela
beslut om vård enligt LSPV under pågående LVM-vård.
Av vad jag har sagt nu får givetvis inte dräs den slutsatsen att arbetsmiljölagen
inte kan få tillämpning på ett LVM-hem. Från arbetsmiljösynpunkt
oacceptabla förhållanden på hemmet kan t. ex. i extremfallet leda
till att hemmet avstängs som arbetsplats. Bortsett från att en sådan åtgärd
skulle utvisa att huvudmannen allvarligt brustit i sina skyldigheter att
tillföra hemmet behövliga resurser, får en sådan åtgärd inte leda till att
vårdtagaren avstängs från den vård, som han har ansetts vara i oundgängligt
behov av. Det får i sådant fall åligga den som förestår vården vid
hemmet att tillse att missbrukaren kan tas emot vid en annan institution.
Jag övergår härefter till en bedömning av de enskilda ärendena.
I Utredningen i ärendet utvisar att B.L. hade ett uttalat behov av
fortsatt vård på LVM-hemmet. Vid tiden för utskrivning hade inget kommit
fram som gav anledning till antagande att den fortsatta vården kunde
ges i frivilliga former. Föreståndaren hade inte ens haft en sådan kontakt
med den ansvariga socialnämnden att förutsättningarna för en fortsatt
vård i frivilliga former hade kunnat prövas.
Föreståndaren har — förutom att han inte iakttagit den samrådsskyldighet
som föreskrivs i LVM — i uppenbar strid med bestämmelserna i LVM
skrivit ut B.L. från fortsatt vård vid hemmet. Utskrivning har, som jag
framhållit tidigare, inte kunnat ske med stöd av arbetsmiljölagen.
Genom det oriktiga beslutet har B.L. utsatts för de allvarliga risker, som
vården vid LVM-hemmet avsett att förebygga.
Det finns anledning att rikta allvarlig kritik mot dåvarande tf. föreståndaren
vid LVM-hemmet Serafen Hans Degerman för vad som har förekommit.
II P. var efter rättens beslut om vård intagen på LVM-hemmet Salberga.
Vad som kommit fram i ärendet visade att P. var i utomordentligt stort
behov av vård på hemmet. Föreståndaren har det oaktat och utan stöd i
LVM beslutat att P. skulle beredas vård utanför LVM-hemmet. Åtgärden
framstår som särskilt allvarlig mot den bakgrunden att utredningen klart
utvisade att P. till följd av den uteblivna vården vid ett fortsatt missbruk
kunde komma till allvarlig skada. Det borde för föreståndaren ha stått
klart att han saknade lagligt stöd för sin åtgärd.
Det finns således anledning att rikta allvarlig kritik mot dåvarande
föreståndaren vid LVM-hemmet Salberga Lars Davidsson för att han, i
enlighet med vad som har sagts nu, på klart oriktiga grunder berett P. vård
utanför LVM-hemmet.
Det är givetvis ägnat att inge oro när på sätt nu varit fallet den som har
varit ansvarig för vården vid ett LVM-hem sätter sig över de bestämmelser
i lagen som han är satt att tillämpa.
Jag har med hänsyn till de risker, som de båda missbrukarna har utsatts
för genom de oriktiga besluten, haft anledning överväga om jag skulle
vidta ytterligare åtgärder i de båda ärenden, som nu har prövats av mig.
Vid min bedömning av den frågan har jag emellertid beaktat att föreståndarna
sökt samråd och fått stöd för sina beslut hos överordnade inom
socialförvaltningen. Jag har också fast avseende vid att föreståndarna
genom de intagnas uppträdande försatts i situationer, som för dem måste
ha varit synnerligen svårbemästrade. Mot den nu angivna bakgrunden har
jag inte funnit skäl att gå vidare i saken.
Ärendena har aktualiserat en annan fråga, nämligen den om LVMvården
som den är reglerad i dag ger vårdpersonalen tillräckliga möjligheter
att möta det allvarliga hot från de intagna som personalen allt oftare
ställs inför. Det kan i den delen konstateras att LVM är påfallande vag när
det gäller beskrivningen av de åtgärder som personalen får vidta för att
möta våld eller hot om våld. Ärendena visar på behovet av att till ny
bedömning ta upp frågan om de tvångsbefogenheter som tillkommer personalen
vid hemmen är tillräckliga för att vårdbehoven hos en kategori allt
mer våldsbenägna missbrukare skall kunna tillgodoses. Jag har fått veta att
det inom regeringskansliet pågår en översyn av LVM vad gäller möjligheten
att tillgripa tvångsåtgärder. Jag överlämnar därför en kopia av detta
beslut till socialdepartementet för kännedom.
Om sekretess och om postöppning vid ett LVM-hem
(Dnr 437-1988)
Anmälarna, som under år 1988 bereddes vård enligt lagen om vård av
missbrukare i vissa fall (LVM) på LVM-hemmet Salberga i Sala, har om
förhållandena på hemmet uppgett bl. a.
Patienterna vid LVM-hemmet har vid tre olika tillfällen kommit över
personalens rapportbok. I rapportboken har funnits uppgifter om vilka
patienter som har varit HIV-positiva.
Personalen vid hemmet öppnar patienternas post i deras frånvaro. Detta
har gällt även brev som har kommit från myndigheter. Patienterna kräver
att få vara med när posten öppnas så att de kan vara säkra på att personalen
inte läser deras post. De anser att det vid LVM-hemmet tillämpade
förfarandet är kränkande för patienterna och de ifrågasätter om personalen
har lagligt stöd för sitt handlande.
Anmälningarna har remitterats till socialnämnden i Stockholms kommun
för utredning och yttrande. Nämnden har som svar hänvisat till ett
vid socialförvaltningen upprättat tjänsteutlåtande, varav framgår bl. a.
följande.
Socialförvaltningens synpunkter
Journaler förs för varje klient enligt de föreskrifter som finns. Journalerna
förvaras i låsta skåp som i sin tur finns på en låst kansliexpedition.
Utöver detta för personalen en s. k. rapportbok. Där skrivs fortlöpande
om den dagliga verksamheten. Anteckningarna är ett sätt för personalen
att informera varandra om de dagliga händelserna. Uppgifterna i rapportboken
är av allmänt känt innehåll. Inga personliga uppgifter om klienterna
264 skall föras in där. Boken förvaras i ett låst personalrum.
Föreståndaren uppger följande beträffande det fall som avses i anmälan
om bristande sekretess.
Personalrummet där rapportboken förvaras inlåst hade vid ett tillfälle
av misstag lämnats olåst. Den klient som undertecknat anmälan hade då
stulit boken och läst den tillsammans med andra klienter.
Det stämmer att det funnits en anteckning i rapportboken om HIVsmitta
vilket framhålles som ytterst beklagligt. Efter det misstaget har all
personal återigen fått information om hur anteckningarna i rapportboken
skall föras.
Biträdande föreståndaren har som särskild uppgift att tillse att dokumentationen
vid hemmet sker enligt bestämmelserna. All personal har fått
utbildning om sekretesslagen.
Det är förvaltningens uppfattning att syftet med dagboksanteckningarna
är att underlätta för personalen att följa vården och att fatta nödvändiga
beslut. Att föra dagliga anteckningar kan därför anses vara värdefullt för
genomförandet av vården. 1 detta fall skulle dock en genomgång av anteckningarna
vid t. ex. gemensamma samlingar med klienterna vara ett sätt att
öka tilltron till rättssäkerheten.
Föreståndaren har som rutin att öppna all inkommande post. En strävan
är att göra det i närvaro av den det berör. Undantag görs vid misstanke om
att försändelsen innehåller narkotika. Då kontrolleras först brevet av föreståndaren
innan det överlämnas. Förekomst av narkotika beslagtas.
Brevets innehåll läses inte. Det är inte ovanligt att insmugglingsförsök
förekommer. Det är av största vikt att stoppa och förebygga dessa.
Det är förvaltningens uppfattning att öppenhet och samarbete bör råda
inom hemmet så långt det är möjligt.
Målsättningen med vården är att komma tillrätta med de intagnas
missbruksproblem. En nödvändig förutsättning är att vården bedrivs under
helt drogfria förhållanden. Vård enligt LVM ger vårdgivaren än större
ansvar i detta avseende.
Vården skall också ske på ett sätt att den inte kränker den enskildes
integritet eller sätter rättssäkerheten ur spel. I det praktiska genomförandet
kan ibland en ur vårdsynpunkt väl motiverad inskränkning i den
enskildes rätt upplevas som kränkande.
Förvaltningen anser att det sätt på vilket dessa frågor handläggs vid
LVM-hemmet Salberga är tillfredsställande. Förvaltningen vill också
framhålla att hemmet är nyöppnat med en svår uppgift att vårda de
tyngsta missbrukarna. Vårdinnehållets utveckling följs kontinuerligt av
förvaltningen.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 22 mars 1989 i bedömningsdelen
bl. a. följande.
Sekretess
För uppgifter om vården och behandlingen av dem som har tagits in vid ett
LVM-hem råder sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen.
Utredningen visar att i den rapportbok rörande den dagliga verksamheten
som har förts vid hemmet har tagits in uppgifter, som omfattats av
sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen. Det hade vid sådant förhållande
ålegat den som var ansvarig för vården vid hemmet att tillse att rapportboken
förvarades på ett sådant sätt att obehöriga inte fick tillgång till den.
Till följd av försumlighet vid förvaringen av rapportboken har patienter
vid LVM-hemmet kunnat ta del av sekretesskyddade uppgifter rörande
övriga intagna vid hemmet. Det finns med hänsyn till arten av de uppgifter,
som på så vis har kommit till obehörigas kännedom, anledning att
rikta allvarlig kritik mot föreståndaren, som ytterst varit ansvarig för de
vid hemmet tillämpade rutinerna, för vad som har förekommit.
Mot den nu rådande ordningen, beskriven i remissyttrandet, finns inget
att erinra. Som särskilt värdefullt framstår det i remissvaret anvisade
förfarandet att tillsammans med de intagna gå igenom de i rapportboken
redovisade uppgifterna.
Postöppning
Den 1 januari 1989 trädde en ny lag om vård av missbrukare i kraft, lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Då de bestämmelser,
som det är fråga om nu, i huvudsak oförändrade har överförts till den
nya lagen, redovisas bestämmelserna i den lagen.
LVM-hemmet Salberga är ett sådant hem för särskild tillsyn som anges i
23 § LVM. Av 35 § LVM följer att försändelser till den som med stöd av
lagen bereds vård i ett sådant hem får kontrolleras, om det behövs med
hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den intagnes särskilda förhållanden.
Som framgår av bestämmelsen har rätten att kontrollera den intagnes
försändelser begränsats till att avse enbart sådana försändelser som kommer
till honom medan han vistas på institutionen, inte sådana som han
själv sänder iväg. Kontrollen syftar främst till att hålla berusningsmedel
utanför institutionen. Granskningen bör därför inriktas på och begränsas
till att avse de försändelser, som kan misstänkas innehålla berusningsmedel
eller något annat som den intagne enligt bestämmelserna i lagen inte
får inneha. Brevgranskning får således inte ske med mindre det i vaije
enskilt fall finns grundad anledning misstänka att försändelsen innehåller
något som enligt vad förut har sagts är otillåtet. Från myndigheter eller
svenska advokater ankommande försändelser bör endast i undantagsfall
granskas, t. ex. om det finns anledning misstänka obehörig användning av
kuvert. Som framgår av det anförda lämnar lagstiftningen inte utrymme
för en generell granskning av samtliga till de intagna ankommande försändelser.
För att syftet med bestämmelserna skall uppnås, dvs. främst att hålla
berusningsmedel utanför institutionen, är det inte nödvändigt att försändelserna
läses. Detta bör således inte ske. Som framgår av förarbetena
(prop. 1981/82:8 s. 97) bör försändelserna alltid öppnas i närvaro av den
intagne. Det är enligt min mening lämpligt att ett vittne är närvarande.
Anteckning om beslutad granskning skall enligt 14 § andra stycket socialtjänstförordningen
göras i den intagnes journal.
Såsom framgår av det nu anförda är de vid LVM-hemmet tillämpade
rutinerna att öppna all inkommande post inte förenlig med bestämmelserna
i 35 § LVM och förarbetena till dessa bestämmelser. Även såtillvida
står de tillämpade rutinerna i strid med lagens förarbeten att försändelserna
öppnas i den intagnes frånvaro. Det finns således anledning att även i
dessa hänseenden rikta kritik mot LVM-hemmet. Jag utgår från att rutinerna
ses över och att en anpassning sker till vad jag har sagt nu.
Förekommande delegationsförbud utgör inte hinder mot att
uppdrag ges åt tjänsteman att företa prövning enligt 27 §
förvaltningslagen (FL)
(Dnr 2928-1987)
I lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) i dess lydelse före den 1
januari 1989 föreskrevs i 16 § att vårdtiden för en missbrukare fick förlängas
med högst två månader, om det fanns synnerliga skäl för en sådan
förlängning. Beslut om förlängning meddelades av hemmets styrelse. Rätten
att besluta fick inte delegeras.
Av 27 § FL följer att en myndighet, som finner att ett beslut som den har
meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter
eller av någon annan anledning, skall ändra beslutet, om det
kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon
enskild part. Denna skyldighet gäller även om beslutet överklagas, om inte
klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition).
Vid inspektion av Frösö behandlingshem den 21—22 oktober 1987
uppmärksammades att styrelsen för behandlingshemmet uppdragit åt anstaltsdirektören
att besluta ”när omprövning jämlikt 27 § FL skall ske av
styrelsen fattade beslut jämlikt 16 § LVM”.
Anstaltsdirektören uppgav vid inspektionen att avsikten med delegationen
var att direktören skulle pröva om förutsättningar för omprövning
enligt 27 § FL förelåg. Om sådana förutsättningar var för handen skulle
därefter styrelsen göra omprövningen. Då rätten att företa själva omprövningen
inte hade delegerats ansåg han och styrelsen att delegationsförbudet
enligt 16 § LVM inte medförde hinder för delegation.
JO anmärkte vid inspektionen att det inom socialtjänsten i flera hänseenden
råder förbud mot delegation. Reglerna är så utformade att det kan
uppkomma tvekan om i vad mån det är möjligt att uppdra åt tjänstemän
att göra den inledande prövning som 27 § FL förutsätter.
JO beslöt att inhämta yttrande från socialstyrelsen.
Socialstyrelsen anförde bl.a.
Styrelsen för anstalten och anstaltsdirektören är av den uppfattningen att
omprövningsinstitutet består av två led. Det första ledet innefattar ett
ställningstagande till om förutsättningar för omprövning föreligger medan
det andra ledet innefattar själva omprövningen.
Av 27 § FvL framgår att en myndighet är skyldig att ompröva ett beslut,
som meddelats i första instans, om myndigheten finner beslutet uppenbart
oriktigt under förutsättning att beslutet kan ändras snabbt, enkelt och utan
att det blir till nackdel för enskild. Ändring av ett beslut prövas av myndigheten
i samma ordning som det ursprungliga beslutet. Syftet med bestämmelsen
är att det skall bli möjligt att på ett enklare sätt korrigera uppenbart
oriktiga beslut samtidigt som förfarandet vid överklagning förenklas. Be
-
slut får därför inte fördröjas med hänvisning till att ytterligare prövning
har gjorts. För att undvika fördröjningar kan det därför bli nödvändigt för
partssammansatta organ som anstaltsstyrelsen att sammanträda oftare och
även utsätta extra sammanträden vid behov.
Frågan om bedömningen av om ett ärende överhuvudtaget bör tas upp
till omprövning behandlas av förvaltningsrättsutredningen i SOU 1981:46
Ändringar i förvaltningslagen. På sidan 144 sägs att ett ”ställningstagande
som innebär att ärendet ej bör tas upp till omprövning innebär endast en
bedömning av en handläggningsfråga och ej av själva saken. Det finns
därför inte något hinder mot att denna fråga prövas i en enklare ordning än
huvudbeslutet. Men det torde förutsätta en behörighet grundad på gällande
författning, instruktion, särskilt beslut e.d.”
Samma fråga behandlas också i regeringens proposition 1986/87:39 om
följdlagstiftning till den nya förvaltningslagen sidan 68:
”Den nya förvaltningslagens ordning för överklagande (23-25 §§) innebär
att nya uppgifter har lagts på den myndighet vars beslut överklagas.
Vissa av dessa är av expeditionell natur, såsom att ta emot skrivelsen med
överklagandet. Andra uppgifter innefattar däremot ett beslutsfattande”.
Bl. a. skall myndigheten ”också pröva om det finns skäl att myndigheten
själv rättar det överklagade beslutet (jfr 27 §)”. Ett sådant beslut är ett
beslut under handläggningen av ärendet. Sådana handläggningsbeslut är
det ändamålsenligt att delegera till anstaltsdirektör eller annan kvalificerad
tjänsteman. Den som fattar beslutet måste dock vara behörig härtill
enligt instruktion, särskilt delegationsbeslut eller liknande.
Styrelsen för Frösö behandlingshem hade tidigare endast delegerat vårduppgifter
på anstaltsdirektören. I avsaknad av delegationsbestämmelser
ålåg det därför styrelsen att svara också för beslut under handläggningen av
ärendena. Den 25 augusti 1987 delegerade emellertid styrelsen till anstaltsdirektören
att ta ställning till ”när omprövning jämlikt 27 § FvL skall ske
av styrelsen fattade beslut jämlikt 16 § LVM”. Detta delegationsbeslut är
delegation av beslutanderätten under handläggningsstadiet och inte delegation
att fatta ett nytt beslut enligt 16 § LVM med stöd av 27 § FvL.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 28 februari 1989 i
bedömningsdelen följande.
Jag anser lika med socialstyrelsen att prövning av fråga om förutsättningar
enligt 27 § FL för ändring av överklagat beslut föreligger är att anse
som ett beslut under handläggning. Avgörande av sådan fråga innefattar
inget ställningstagande i den sak överklagandet avser. Förekommande
förbud mot delegation rörande den saken utgör därför inget hinder mot att
uppdrag ges åt tjänsteman att företa en sådan prövning.
Det finns således inget att erinra mot det av styrelsen för Frösö behandlingshem
fattade beslutet.
Hälso- och sjukvård
Journalister har ej rätt att närvara vid vårdplaneringsmöte
med patient
(Dnr 2568-1988)
I anmälan till JO åberopade S. innehållet i en artikel i Göteborgs Posten
den 23 november 1988.1 artikeln anges bl. a. att massmedierna utestängts
från ett vårdplaneringsmöte med stöd av sekretess, oaktat patienten M.
”krävde” deras närvaro.
JO Norell Söderblom beslöt inhämta yttrande i saken vad avsåg uppgiften
i artikeln om att medierna stängts ute med hänvisning till sekretess.
Yttrande avgavs av förvaltningschefen Lars Melander vid primärvården
i Kungsbacka. Lars Melander uppgav bl. a. att frågan egentligen gäller
patientens rätt till ”biträde” vid vårdplanering och att någon sådan rätt
inte framgår av 2 a § hälso- och sjukvårdslagen.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 20 mars 1989 i
bedömningsdelen följande.
Jag kan inledningsvis konstatera att det från sjukvårdens sida inte åberopats
sekretess som stöd för att utestänga representanterna för massmedierna
från mötet. På den punkten krävs således inte något uttalande från
min sida.
Remissvaret föranleder däremot följande uttalanden.
En patient har självfallet rätt till biträde när han söker inom hälso- och
sjukvården. Att patient vid sådana besök biträds av annan person är också
ett vanligt förekommande inslag i vården. Det kan exempelvis gälla äldre
patienter där anhöriga eller personal från hem- eller färdtjänsten biträder
patienten med praktiska angelägenheter. Medföljande kan många gånger
också utgöra ett moraliskt stöd för patienten.
Jag utgår emellertid från att Lars Melander inte avsett biträde i denna
form utan mer tänkt på patients rätt att medföra en annan person som på
ett mer aktivt sätt tar del av vårdplaneringsarbetet m. m. Bestämmelser
härom finns i förvaltningslagen (1986:223). I 9 § sägs att den som för talan
i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Denna bestämmelse gäller även
inom sjukvården.
I detta fall synes det emellertid inte ha rört sig om ett sådant förhållande
som avses med 9 §, utan omständigheterna tyder mer på att massmedieföreträdarna
fanns på plats för att för egen del bevaka ett ur publicistisk
synvinkel intressant fall. Den omständigheten att M. själv ville ha med
massmedierna på mötet — av allt att döma i påtryckningssyfte — kan
knappast ändra på detta förhållande. Någon närvarorätt för massmedierna
kan därför inte sägas ha förelegat med stöd av förvaltningslagens bestämmelser.
Massmedieföreträdares rätt att närvara vid hälso- och sjukvårdens verk -
270
samhet får i stället bedömas utifrån de allmänna regler som gäller för
tillträde till sjukvårdens lokaler. Enligt allmänna ordningsstadgan utgör
sjukvårdslokaler inte allmän plats. Detta innebär bl. a. att allmänheten
inte har fritt tillträde till lokalerna. Det ankommer i stället på fastighetsägaren
eller den som eljest har förfoganderätten över lokalen att själv
bestämma vilka tillträdesvillkor som skall gälla. Detta innebär rätt för
behöriga sjukvårdsorgan både att generellt bestämma om tillträde, som
exempelvis besökstider, och att be en person att avlägsna sig från lokalen.
Journalister och andra företrädare för massmedierna intar här inte någon
särställning utan likställs med allmänheten. Det har således förelegat rätt
för sjukvårdspersonalen i detta fall att neka företrädare för massmedierna
att närvara vid vårdplaneringsmötet med M.
Behandlande läkares resp. smittskyddsläkares ansvar enligt
smittskyddslagen för en HIV-positiv person
(Dnr 1832-1988)
I april 1988 flyttade en HIV-positiv kvinna från Hudiksvall till Ludvika.
Kvinnan var på grund av mångårigt injektionsmissbruk väl känd för
socialtjänsten i Hudiksvall.
Ansvaret som behandlande läkare överfördes till distriktsläkaren Gunilla
Lundborg i Ludvika. Eftersom hon inte ansåg sig lämpad för detta
ansvar remitterade hon den 6 juni 1988 kvinnan till infektionskliniken i
Falun med begäran om att en lämplig läkare skulle överta ansvaret som
behandlande läkare. Vid ett telefonsamtal med avdelningsläkaren vid
infektionskliniken på Falu lasarett, Peter Högberg, fick Gunilla Lundborg
uppfattningen att denne åtog sig att vara behandlande läkare.
Peter Högberg uppfattade inte att ansvaret som behandlande läkare
överlämnats till honom.
I början av augusti 1988 kontaktade Gunilla Lundborg inför sin semester
Peter Högberg. Från denna tidpunkt ansåg sig Peter Högberg vara
tillförordnad behandlande läkare för kvinnan. Han handlade med resultat
att den ifrågavarande kvinnan inlades frivilligt på infektionsklinik.
Eftersom kvinnan frivilligt lagt in sig på infektionskliniken ansåg tillförordnade
smittskyddsläkaren Ivan Vig inte att han behövde vidta några
tvingande åtgärder. Vid utskrivningen blev patienten anmanad att följa
givna föreskrifter.
Vårdbasen i Hudiksvall genom Chris Barrett säger sig i sina klagomål till
JO ”ha tröttnat på den inaktivitet och ineffektivitet som råder i kampen
mot HIV-smitta bland missbrukare”. Chris Barrett begär JO:s prövning
angående följande frågor.
1. Vilka klara entydiga regler har den behandlande läkaren att rätta sig
efter vad gäller anmälan till smittskyddsläkaren i händelse av misstanke
om att patienten inte iakttar meddelade föreskrifter. Och vad innebär
detta i så fall för behandlande läkaren Gunilla Lundborg i förhållande till
smittskyddsläkare, i detta fall Ivan Vig i ifrågavarande fall?
2. Vad har en smittskyddsläkare, i detta fall Ivan Vig, för legal rätt att
inte iaktta/vidta åtgärder mot en patient som uppenbarligen, och vid flera
tillfällen, brutit mot gällande föreskrifter.
3. Föreligger det någon tvingande rätt för en smittskyddsläkare, i detta
fall Ivan Vig, att företa särskilda åtgärder i händelse av att en patient inte
följer meddelade föreskrifter?
4. Trots att indikationen HIV-smitta inte finns med i rekvisiten för
intagning enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), hänvisar
smittskyddsläkare ofta till denna lag vad gäller smittade missbrukare.
Orsakerna till detta kan vara fler, men det vi vill veta är: Har smittskyddsläkaren,
i detta fall Ivan Vig, rätt att underlåta att vidta åtgärder av
smittskyddskaraktär med hänvisning till en lag som inte har med smittskydd
att göra?
Yttrande har inhämtats från sjukvårdsdirektören i Kopparbergs läns
landsting som hört överläkaren vid Falu lasarett Gunnar Lindbom. Denne
har i sin tur inhämtat yttrande från Gunilla Lundborg, Peter Högberg,
Ivan Vig samt smittskyddsläkaren Jöran Aldén.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 26 april 1989
följande.
Enligt 12 § smittskyddslagen (1968:231) är den som har anledning anta
att han lider av venerisk sjukdom skyldig att söka läkare och underkasta
sig den undersökning och behandling som behövs. Han skall följa de
föreskrifter som läkaren meddelar om sjukdomens vidare behandling och
om åtgärder för att hindra spridning av smitta.
Enligt 6 § smittskyddskungörelsen (1968:234) hänförs infektion av HIV
till veneriska sjukdomar.
Om någon åsidosätter vad som åligger honom enligt 12 § första meningen
skall han enligt 13 § samma lag av smittskyddsläkaren anmanas att söka
läkare och underkasta sig undersökning och behandling samt förete intyg
om att detta skett. Om så erfordras skall han anmanas att följa de föreskrifter
som läkare kan ha meddelat honom. Föreligger det grundad anledning
befara att han skall sprida smitta skall han anmanas att låta inta sig på
sjukhus. Anmaningen skall ske skriftligen och innehålla en erinran om
påföljden för underlåtenhet att följa anmaningen.
Underlåter någon att följa en anmaning enligt 13 § kan länsstyrelsen
enligt 14 § besluta att han skall inställas hos läkare för undersökning eller
behandling eller, om det finns grundad anledning befara att han skall
sprida smitta, länsrätten besluta att han skall intas på sjukhus.
I fråga om behandlande läkares skyldighet att göra anmälan till smittskyddsläkaren
föreskrivs i 9 § smittskyddskungörelsen (1968:234) att om
läkaren har anledning misstänka att patienten underlåter att följa de
föreskrifter som läkaren meddelat om patientens behandling, skall han
anmäla detta skriftligen till smittskyddsläkaren. I anmälan skall läkaren
ange vilka föreskrifter patienten fått och vilka föreskrifter som patienten
brutit mot eller kan misstänkas ha brutit mot. Han skall vidare ange på
vilka grunder han misstänker att patienten brutit mot föreskrifterna. An
-
malan skall också göras om den smittade avbryter den behandling han får
hos läkaren.
I detta fall har den ifrågavarande kvinnan på grund av ett missförstånd
varit utan behandlande läkare i nära två månader. Av utredningen framgår
att kvinnan åtminstone vid ett tillfälle under denna tid uppenbarligen
underlåtit att följa vad som ålåg henne i egenskap av HIV-positiv. Vid
detta tillfälle — den 1 juli 1988 — gjorde Peter Högberg omedelbart en
muntlig anmälan till tjänstgörande smittskyddsläkare. Denne ansåg inte
att det fanns någon anledning till ett akut ingripande utan föregående
skriftlig anmälan från behandlande läkare om att patienten inte följt givna
föreskrifter.
Det är givetvis högst otillfredsställande att en HIVsmittad person lämnas
utan kontroll av behandlande läkare under så lång tid som det här varit
fråga om. Ansvaret för tillsynen enligt smittskyddslagen ligger på behandlande
läkare. Som sådan fungerade inledningsvis Gunilla Lundborg. Hon
vände sig emellertid den 6 juni 1988 till infektionskliniken för att överföra
ansvaret för HIV-patienten till annan läkare. I remissen, ställd till Dr
Einar Forsling/Jöran Aldén vid infektionskliniken anges bl. a. ”Jag vill
därför att Ni åtar Er vara behandlande läkare”. Förfarandet är inte ovanligt
och det åligger självfallet mottagande läkare att behandla remissen och
underrätta remitterande läkare om sitt ställningstagande. Övertas behandlingsansvaret,
bekräftas detta genom översändande av ett intyg på övertagen
behandling (blankett SoSB 40040 1981-09). Vill mottagande läkare
av något skäl inte överta ansvaret som behandlande läkare, skall remitterande
läkare underrättas även härom.
I detta fall har mottagande läkare — Peter Högberg — sagt sig inte ha
observerat att saken gällde övertagande av ansvaret som behandlande
läkare enligt smittskyddslagens bestämmelser. Genom att inte noggrant
sätta sig in i vad saken gällde har Peter Högberg förfarit felaktigt. Men inte
heller Gunilla Lundborg kan gå fri från ansvar. När hon inte fick någon
bekräftelse på att ansvaret som behandlande läkare övertagits, skulle hon
självfallet kontrollerat saken. Jag vill därför inskärpa vikten av att ett
övertagande av behandlingsansvaret sköts på ett sådant sätt att det inte
uppkommer något tvivel om vem som är behandlande läkare.
Hade det funnits en behandlande läkare för kvinnan under den ifrågavarande
tiden hade smittskyddsläkaren kunnat kopplas in på tidigt stadium
om det stod klart att kvinnan åsidosatte sin skyldighet enligt smittskyddslagen.
Detta hade i sin tur varit ägnat att förhindra spridning av HIV.
Sedan Peter Högberg övertagit ansvaret för kvinnan har hon frivilligt
lagt in sig på infektionsklinik. Vid diskussion angående fallet med tf.
smittskyddsläkaren Ivan Vig överenskoms att tvångsåtgärder i detta läge
inte var nödvändiga.
Enligt min uppfattning har kvinnan — genom inläggning på infektionsklinik
— fullgjort de skyldigheter som åligger en HIV-smittad. Någon
anledning att anmäla kvinnan till smittskyddsläkaren i detta läge har
därför inte förelegat. Därmed har inte heller funnits någon anledning för
smittskyddsläkaren att vidta åtgärder enligt 13 eller 14 § smittskyddslagen.
272 Jag vill slutligen med anledning av klagomålen rent allmänt anföra att
smittskyddsläkarens åligganden framgår av smittskyddslagen och smittskyddskungörelsen.
Åtgärd som föreskrivs där kan givetvis inte underlåtas
med hänvisning till att det finns en lag om vård av missbrukare i vissa fall
(LVM).
Långsam handläggning hos hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN) i ett behörighetsärende
(Dnr 592-1989)
Socialstyrelsen anmälde den 17 juli 1987 legitimerade läkaren N. till
HSAN med yrkande om disciplinär påföljd och inskränkning i förskrivningsrätten
av vissa narkotiska preparat. HSAN delgav N. anmälan den 3
augusti 1987 med hemställan om yttrande inom tre veckor efter delfåendet.
Efter meddelat anstånd yttrade sig N. den 22 oktober 1987. Efter
remiss inkom yttrande från socialstyrelsen den 23 november 1987. Påminnelser
över socialstyrelsens yttrande inkom från N. till HSAN den 22
februari 1988. Yttrande häröver från socialstyrelsen inkom sedan den 17
mars 1988. Härefter översändes akten den 11 augusti 1988 till en ledamot
av socialstyrelsens vetenskapliga råd för bedömning. Den 2 mars 1989
påmindes det vetenskapliga rådet som därefter inkom med yttrande till
HSAN den 6 mars 1989.
I anmälan som inkom till JO den 7 mars 1989 anför N. i huvudsak
följande. Mer än ett år har förflutit sedan han senast yttrade sig i ärendet.
Socialstyrelsen gör i sin anmälan till HSAN gällande att han misskött sig i
sin yrkesutövning på ett sådant sätt att han i praktiken skulle fråntas rätten
att utöva sitt yrke. Det föreligger därför ett stort intresse att saken snabbt
fastställs både från egen och allmän synvinkel.
Genom remiss den 9 mars 1989 begärde JO Norell Söderblom att HSAN
ofördröjligen skulle efter utredning yttra sig i ärendet. I yttrande den 17
mars 1989 anförde HSAN (kanslichefen Ingemar Nygren) i huvudsak
följande.
HSAN har en mycket kraftig arbetsbelastning med en genomsnittlig
handläggningstid som för närvarande uppgår till 17 månader. En stor del
av fördröjningen i det aktuella ärendet hänför sig till den tid det trots flera
efterfrågningar tagit det vetenskapliga rådet att avge sakkunnigutlåtande.
Vederbörande rotelinnehavare anförde för sin del bl. a. följande.
Sedan socialstyrelsen i yttrande den 17 mars 1988 vidhållit sin anmälan,
förklarade föredraganden i ärenden rörande allmän psykiatri samt alkohol-
och narkotika frågor den 15 april 1988 att vetenskapligt råd borde
höras. Olyckligtvis kom det sedan att dröja ända till den 11 augusti 1988
innan uppdrag gavs till det vetenskapliga rådet. Utlåtandet från det vetenskapliga
rådet inkom sedan den 6 mars 1989 efter ett par telefonpåminnelser
under hösten 1988 samt det skriftliga den 2 mars 1989.
N. har beretts tillfälle kommentera yttrandet men har inte begagnat sig
härav.
274
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 april 1989 i
bedömningsdelen följande.
Utredningen hos HSAN har tagit ungefär 18 månader räknat från det N.
efter anstånd första gången yttrade sig över socialstyrelsens anmälan.
Härav faller nära ett år på tiden för inhämtande av ett sakkunnigutlåtande.
Enligt HSAN kan den långa handläggningstiden delvis förklaras med att
det tagit så lång tid att få fram sakkunnigutlåtandet från det vetenskapliga
rådet.
För egen del får jag anföra följande.
Jag vill inledningsvis framhålla att jag saknar anledning ifrågasätta
beslutet att inhämta yttrande från en ledamot av socialstyrelsens vetenskapliga
råd. Det är också ofrånkomligt att detta innebär en förlängning av
handläggningstiden i HSAN. Dröjsmålet i detta ärende synes emellertid i
stor utsträckning ha sin grund i brister i HSAN:s egen handläggning av
ärendet. Sålunda framgår det av utredningen att den sakkunnige fick sitt
uppdrag först nära fyra månader efter det föredraganden hos HSAN anmält
behovet härav. Sedan uppdraget väl givits, har det tagit ytterligare
nära sju månader innan utlåtandet inkom till HSAN.
Det får självfallet inte förekomma att en myndighet dröjer nära fyra
månader innan beslut om en begärd utredningsåtgärd fattas. Men inte
heller handläggningen därefter är invändningsfri. Av utredningen framgår
inte annat än att den sakkunnige inkom med begärt utlåtande direkt efter
den skriftliga påminnelsen. Det finns därför anledning anta att en sådan
påstötning från HSAN:s sida fått till följd att utlåtandet avgetts tidigare än
som nu blev fallet. Förekommande telefonpåminnelser har uppenbarligen
inte haft tillräcklig effekt. Då anteckningar härom inte gjorts i handläggningsdiariet
går det heller inte att se vad som förekommit mellan HSAN
och det vetenskapliga rådet. Även på dessa punkter är handläggningen
bristfällig.
Sammantaget finner jag sålunda att den handläggning HSAN här redovisat
vara behäftad med allvarliga brister. Även om arbetsläget är mycket
ansträngt till följd av stor ärendetillströmning och ett besvärligt personalläge,
kan brister av här redovisat slag inte godtas. En rotelinnehavares
sjukdom eller annan ledighet får givetvis inte leda till att ärendena på
roteln ligger obevakade. Det måste närmast ankomma på kanslichefen att
tillse att myndigheten har fungerande rutiner.
Jag har vidare funnit anledning beröra HSAN:s remissvar ur en mer
principiell synvinkel. Den genomsnittliga handläggningstiden har uppgivits
till för närvarande 17 månader. Av yttrandet hit tycker jag mig
kunna dra den slutsatsen att HSAN anser att handläggningstiden i detta
ärende i beaktande därav inte kan sägas vara så lång. Ett sådant synsätt
kan jag emellertid inte godta. En genomsnittlig handläggningstid blir naturligtvis
lång i ett läge med stora balanser. Detta innebär emellertid inte
att en skyndsam behandling är lika angelägen i alla ärenden. Ett ärende
som anhängiggjorts i HSAN av ett tillsynsorgan och som rör påståenden
om så allvarliga brister i en läkares yrkesutövning att förutom disciplinär
påföljd även inskränkningar i läkarens förskrivningsrätt aktualiseras, bör
givetvis alltid behandlas skyndsamt. Från rättssäkerhetssynpunkt är det
särskilt viktigt att frågor sorn rör läkares behörighet prövas utan dröjsmål.
Utifrån denna synpunkt är HSAN:s handläggning av ärendet inte godtagbar.
Jag förutsätter att HSAN nu avgör ärendet utan ytterligare dröjsmål
och att jag underrättas om när ett beslut kan förväntas.
Jag vill avslutningsvis tillägga att den uppgivna genomsnittliga handläggningstiden
på 17 månader självfallet inger stor oro. Arbetssituationen
vid HSAN är emellertid för närvarande föremål för statsmakternas uppmärksamhet
och det kan förväntas att åtgärder kommer att vidtas för att
förbättra arbetsläget. Jag finnér därför inte skäl föreligga att här ta upp
ärendebalansen till prövning. Jag överlämnar dock en kopia av detta
beslut för kännedom till socialdepartementet.
Medgivande till obduktion samt information i samband därmed
(Dnr
1408-1987)
H. har i anmälan till JO anfört i huvudsak följande. Hans svärmor, född
1902, avled 1987 på Vasa sjukhus i Göteborg, där hon vårdats i över fyra
månader. Den kliniska diagnosen var fastställd till ”upprepade hjärninfarkter,
bilateralt”. Någon dag efter dödsfallet fick de anhöriga en förfrågan
från sjukhuset, om man via en obduktion fick utreda om den avlidna
även haft en hjärntumör. De anhöriga motsatte sig inte detta. Av
obduktionsprotokollet framgår att den avlidna hade blivit föremål för en
fullständig obduktion. Detta var enligt H. helt i strid mot vad de anhöriga
trodde sig ha lämnat medgivande till. Hade de fått reda på att det var fråga
om en fullständig obduktion, hade de motsatt sig obduktion. De anser
nämligen längre gående åtgärder vara oetiska. H. ifrågasatte den omfattande
obduktionsverksamheten i Göteborg; ungefär varannan patient som
avlider på Sahlgrenska sjukhuset skall enligt uppgift underkastas en s. k.
fullständig obduktion.
Anmälan remitterades till socialstyrelsen för yttrande. Styrelsen har
därvid inhämtat yttrande från sjukvårdsförvaltningen i Göteborg samt
expertutlåtande från ledamoten av socialstyrelsens vetenskapliga råd i
ämnet patologi, professorn Jan Pontén.
Den i anmälan angivna bakgrunden bekräftas i allt väsentligt av utredningen
i övrigt. Här bör dock noteras att den avlidnas läkare och överläkaren
på den avdelningen fann ”indikation” föreligga för obduktion. Hon
kontaktade därför den avlidnas dotter — H:s hustru — för att inhämta
samtycke till obduktion. Enligt läkaren utverkades detta utan vidare diskussion
och några önskemål om begränsning framfördes inte.
Professorn Jan Pontén har i sitt yttrande uttalat, att obduktionen framför
allt företogs för att fastställa orsaken till dödsfallet samt först i andra
hand för att ”viktig upplysning angående sjukdomens beskaffenhet” förväntades.
Vidare framförde Jan Pontén bl. a. att det enligt hans mening
hade varit felaktigt att för att fastställa dödsorsaken enbart nöja sig med
hjärnundersökning då man misstänkte hjärntumör och då patienten tidigare
hade behandlats för cancer i andra organ. Sammanfattningsvis angav
Jan Pontén att obduktionen från ansvariga klinikers och obducenters sida
har handlagts i enlighet med gällande lag och praxis.
Socialstyrelsen har i sitt yttrande anfort bl. a. att Jan Ponténs utlåtande
ger stöd åt att fullständig obduktion (sålunda inte enbart av hjärnan) var
erforderlig. Enligt socialstyrelsen var således åtgärden att företa en fullständig
obduktion helt i enlighet med gällande lagstiftning. Vid en
sammanvägning av vad som framkommit i ärendet fann styrelsen att
gällande lagstiftning iakttagits vid den ifrågavarande obduktionen (inför
vilken man inhämtat medgivande trots att endast underrättelse var erforderlig).
Bestämmelser om obduktion, som inte innefattar rättsmedicinsk undersökning,
finns i obduktionslagen (1975:191). De bestämmelser som är
aktuella här finns i 2 - 4 §§ och har följande lydelse.
2§
Obduktion får företagas om den avlidne under sin livstid skriftligen
har medgivit detta.
3§
Saknas medgivande som avses i 2 §, får obduktion företagas om det
behövs för att orsaken till dödsfallet skall kunna fastställas eller
viktig upplysning angående sjukdoms beskaffenhet erhållas. Är
dödsorsaken känd får dock obduktion icke äga rum, om den avlidne
eller nära anhörig till honom har uttalat sig emot det eller åtgärder
eljest kan antagas stå i strid med den avlidnes eller nära anhörigs
uppfattning.
4§
1 fall som avses i 3 § skall, där det kan ske och icke särskilda skäl
talar emot, nära anhörig till den avlidne underrättas om obduktionen
innan denna äger rum.
Är dödsorsaken känd får obduktion icke påbörjas förrän skälig tid
förflutit efter underrättelsen.
Till ledning för tillämpningen av obduktionslagen har socialstyrelsen utfärdat
anvisningar (MF 1975:123). Beträffande tolkningen av frågan om
dödsorsaken är okänd sägs följande i anvisningarna.
När det gäller att bedöma om dödsorsaken är känd eller inte bör
observeras att för utfärdande av dödsbevis fordras att åtminstone
sannolik dödsorsak kan anges (jämför socialstyrelsens cirkulär med
råd och anvisningar angående dödsbevis (MF 1971:24) och begravningskungörelsen
(MF 1963:127). I de fall detta inte är möjligt är
dödsorsaken att anse som okänd och principen är att obduktion då
skall göras. Detsamma gäller då sannolikheten för en viss dödsorsak
blir mindre på grund av att det föreligger särskilda omständigheter.
Om t. ex. i ett visst fall den kliniska bilden väl talar för en viss
diagnos som dödsorsak men sannolikheten härav kan ifrågasättas på
grund av förekomsten eller avsaknaden av vissa symtom, är obduktion
motiverad. Överhuvudtaget är det från sjukvårdens synpunkt
angeläget att obduktion görs så snart en s. k. sannolikhetsdiagnos
ifrågasätts. Detta intresse sammanfaller oftast med de anhörigas
intresse av att få veta den verkliga dödsorsaken. Huvudprincipen är
dock att obduktion skall göras endast i de fall det är sakligt motiverat.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 17 januari 1989 i
bedömningsdelen följande.
Utredningen i ärendet ger inte klart vid handen vad som förekommit vid
telefonsamtalet om obduktion kort tid efter dödsfallet mellan sjukhusläkaren
och den avlidnas dotter. Det är ej ens klarlagt om telefonsamtalet
avsåg inhämtande av samtycke eller underrättelse enligt obduktionslagen.
Den anhöriga har dock lämnat samtycke till obduktion utan att — såvitt
har framkommit — vara närmare orienterad om vad detta innebar.
Socialstyrelsen har instämt i det vetenskapliga rådets bedömning att
obduktion i detta fall erfordrades för att fastställa orsaken till dödsfallet.
Frågan om dödsorsaken skall anses vara känd eller okänd är främst en
medicinsk bedömning. Vad som framkommit vid utredningen ger mig ej
anledning anta att ovan angivna bedömning skulle vara felaktig. Således
erfordrades i detta fall inte samtycke till obduktion från nära anhörig.
Det är givetvis viktigt att frågan om behovet av obduktion prövas noga
av den ansvarige läkaren. Av etiska skäl är det också angeläget att de
anhöriga får noggrann information om varför obduktion anses påkallad. I
de fall lagen kräver samtycke från de anhöriga måste självfallet informationen
vara så tydlig att den möjliggör ett ställningstagande. Det kan i dessa
fall inte begäras att de anhöriga omedelbart ger besked. Ett visst rådrum
för överväganden och överläggningar mellan berörda anhöriga måste naturligtvis
lämnas, särskilt med hänsyn till den känslomässigt pressade
situation som brukar råda vid dödsfall.
I förevarande fall tyder de efterlevandes reaktion på att den för vården
av den avlidna ansvariga läkaren inte tillräckligt tydligt har klargjort
varför obduktion erfordrades. Utöver detta konstaterande föranleder
ärendet inte någon ytterligare åtgärd från min sida.
Socialförsäkring
Kritik mot försäkringskassa och kronofogdemyndighet för
förlängning av tid för utmätning i pension och försenad återbetalning
av det felaktigt avdragna beloppet
(Dnr 74-1988)
H.O. uppbär förtidspension. Den 27 april 1987 inkom ett beslut från
kronofogdemyndigheten i Handen om utmätning i H.O:s pension på 1 357
kronor per månad under sex månader sammanlagt. Utmätning i pensionen
verkställdes av Stockholms läns allmänna försäkringskassa fr. o. m.
maj 1987.
Den 14 juli 1987 erhöll försäkringskassan ett nytt utmätningsbeslut från
kronofogdemyndigheten där det meddelades att det tidigare beslutet inte
skulle tillämpas under augusti 1987. Kassan verkställde beslutet.
När handläggaren skulle inrapportera till kassans datasystem att utmätning
därefter skulle börja verkställas igen fr. o. m. september 1987 angavs
att detta skulle ske i fyra månader ytterligare i stället för rätteligen tre
månader. Genom denna felrapportering har utmätningen i H.O:s pension
förlängts med en månad. När felet upptäcktes hade kassan redan inbetalt
pengarna till kronofogdemyndigheten.
Yttrande har inhämtats från Stockholms läns allmänna försäkringskassa
och kronofogdemyndigheten i Handen.
Försäkringskassan har i sitt remissvar anfört bl.a.
Vi konstaterar att 0:s ärende har blivit felaktigt handlagt och det är högst
beklagligt. Det inträffade får tillskrivas personalens stressade arbetssituation
och den mänskliga faktorn. När det upptäcktes att kassan gjort ett
felaktigt avdrag på 0:s pension bedömdes att det inte skulle gå fortare för
O. att få tillbaka sina pengar om kassan gjorde utbetalningen och krävde
tillbaka pengarna från kronofogdemyndigheten än om kronofogdemyndigheten
själv gjorde den. Normalt tar det cirka en vecka även för försäkringskassan
att verkställa en utbetalning. Nu i efterhand kan vi tyvärr konstatera
att den bedömningen var fel.
Kronofogdemyndigheten har i en av kronoassistenten Janis Anderson
uppsatt promemoria rörande händelseförloppet antecknat bl. a. följande.
I mitten på december 1987 kontaktade O. mig genom besök på myndigheten
angående utmätning i hennes lön. O. påpekade att utmätning i lönen
redan pågått under perioden maj t.o.m. november med undantag av augusti
månad. Enligt 0:s pensionsavi från försäkringskassan hade utmätningen
fortsatt även i december. Undertecknad kontrollerade då med
lönesektionen om detta stämde, samt när i så fall en återbetalning skulle
ske. Enligt lönesektionen var detta riktigt och pengarna hade inkommit till
myndigheten 87-12-17. Återbetalningen skulle enligt uppgift ta 5 — 10 dagar.
Detta framfördes till O.
Under ”mellandagarna” kontaktade O. mig åter. Hon sade att hon ej
mottagit någon utbetalning. Jag lugnade henne med att då skulle de säkert
komma snart, eftersom det regelmässigt tar 5 —10 dagar efter det att KFM
mottagit pengarna till gäldenären har dessa i sin hand. O. uttryckte sitt
missnöje över att ännu ej fått sina pengar, men lät sig nöjas med att hon
skulle få sina pengar ”vilken dag som helst”.
Fredagen den 9/1 kom åter O. upp till myndigheten. O. var då mycket
upprörd över att hon ej erhållit någon utbetalning.
Efter kontroll med bokföringen kunde följande besked lämnas:
88-01-10 betalas pengarna ut till postgirot, och utbetalningskort kommer
vara gäldenären tillhanda den 18/1-88, enligt bokföringen fanns det ej
någon möjlighet att lösa utbetalningen på annat sätt.
I remissvaret har myndigheten sammanfattningsvis anfört att återbetalningen
dröjt till den 13 januari 1988 (rätteligen 18), vilket berott på
mellankommande helgdagar och arbetsanhopning i samband med arbetet
med överskjutande skatten samt även, som det upplysts, den mänskliga
faktorn. Uppenbart är dock att H.O. fått vänta för länge på sina pengar,
vilket myndigheten beklagar.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 28 juli 1988 i
bedömningsdelen följande.
Det är självfallet ett absolut krav att myndigheterna omedelbart vidtar
rättelse när fel begåtts vid ärendebehandlingen och felet är sådant att det
kan rättas till av myndigheten själv. Naturligtvis är detta särskilt viktigt
när en enskild lidit ekonomisk skada av det begångna felet. H.O. har fått
vänta otillbörligt länge på återbetalning av det penningbelopp som felaktigt
utmätts från hennes pension. Ansvaret härför åvilar i första hand
kronofogdemyndigheten. Men inte heller försäkringskassan kan undgå
kritik för sin förhastade bedömning att återbetalning kunde ske lika snabbt
genom kronofogdemyndighetens försorg. Såvitt jag kan förstå kan det
knappast föreligga något hinder för kassan att i en situation som denna
betala tillbaka pengarna manuellt, vilket förefaller ha varit det snabbaste
sättet.
Utöver det anförda föranleder ärendet inte något uttalande från min
sida.
Brister i handläggningen av ett yrkesskadeärende hos riksförsäkringsverket
(RFV)
(Dnr 2401-1987)
I sin anmälan anför B.Z. klagomål mot RFV:s yrkesskadebyrå dels för att
det tagit drygt fyra år från det skadeanmälan inkom till verket och till det
verket fattade beslut i ett livränteärende, dels för att verket ytterligare
förhalade ärendet i samband med att B.Z. överklagade verkets beslut. Det
dröjde ungefär sex månader innan verket översände besvärsskrivelsen och
handlingarna i ärendet till försäkringsrätten för Mellansverige.
Efter remiss har RFV avgett yttrande. Verket har anfört bl. a. följande.
Det dröjsmål i hanteringen, som här ankommer på RFV, dvs. tiden mellan
skadeanmälan och journalrekvisitionen samt tiden mellan det att beskedet
erhölls från den först tillfrågade läkaren och till det att kontakt togs med
den skadade för nya uppgifter, berodde till stor del på den svåra arbetssituationen.
Två omfattande omorganisationer genomfördes under åren 1983 —
1984.
Under 1980-talet har personalstyrkan i stort sett halverats medan ärendetillströmningen,
efter en nedgång i början av perioden, återigen ökat
fr. o. m. 1985. Kombinationen av personalminskning och ökande ärendetillströmning
har skapat balanser.
Denna svåra arbetssituation får vi leva med eftersom skadehanteringen
på sikt skall upphöra. Denna hantering har nämligen enligt ny lagstiftning
överförts till försäkringskassorna. Möjligheterna till nyrekrytering är givetvis
mycket små i en sådan situation.
Beslutet 1987-03-11 överklagades 1987-04-27, men nådde handläggaren
först 1987-07-10.
Med gällande rutiner skall detta inte hända. Dock kan det inträffa att ett
ärende kommer på avvägar med tanke på den stora mängd ärenden, som
är i omlopp. Så torde här ha skett.
När handläggaren erhöll ärendet företogs omedelbart en omprövning av
beslutet.
B.Z. har sedan yttrat sig.
Yrkesskadeakten har lånats in och granskats. Därvid har särskilt följande
noterats.
Från det skadeanmälan inkom till dess någon utredningsåtgärd vidtogs
gick det sex månader. Ett den 7 januari 1986 vid Danderyds sjukhus
utfärdat läkarutlåtande inkom till RFV först i december 1986. Av handlingar
i akten framgår dock att verket i december 1985 mottagit två
räkningar avseende läkarbesök vid Danderyds sjukhus i oktober och december
1985. Ersättning för dessa läkarbesök utbetalades till B.Z. i slutet
av januari 1986. Enligt tjänsteanteckningar i akten den 13 januari 1986 har
B.Z. ringt till verket och varit upprörd över att hans livränteärende var
fördröjt. Samma dag antecknades, efter ett samtal med Danderyds sjukhus,
att ett läkarutlåtande varit klart att sända till verket sedan den 7
januari 1986.
B.Z. överklagade RFV:s beslut av den 11 mars 1987 med en skrivelse
som instämplades hos verket den 27 april 1987. Till försäkringsrätten för
Mellansverige inkom B.Z:s besvärsskrivelse och verkets yttrande den 16
oktober 1987. Bland verkets handlingar finns för tiden däremellan en
tjänsteanteckning den 10 juli 1987 över ett telefonsamtal med SPV
(Statens löne- och pensionsverk) samt ett beslut den 2 oktober 1987
rörande rättelse av beslutet den 11 mars såvitt gällde olycksfallsdagen och
därmed justering av den årliga arbetsförtjänsten som utgångspunkt för
livränteberäkningen.
Försäkringsrätten för Mellansverige avgjorde B.Z:s mål den 15 februari
1988. Försäkringsrätten ändrade RFV:s beslut på så sätt att B.Z. ansågs
berättigad till livränta för en längre tidsperiod än som följde av verkets
beslut.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 februari 1989 i
bedömningsdelen följande.
Vad först gäller handläggningstiden vid RFV:s yrkesskadebyrå måste
konstateras att drygt fyra år är en oacceptabelt lång tid. Beträffande
orsaken till fördröjningen har jag särskilt lagt märke till dels att skadeanmälan
legat obehandlad i sex månader, dels att verket inte synes ha
bevakat att läkarutlåtandet över undersökningen av B.Z. vid Danderyds
sjukhus kom in till verket inom rimlig tid. Det senare är särskilt anmärkningsvärt
eftersom verket fick kännedom om att undersökningen ägt rum
både genom räkningar avseende läkarbesöken och genom telefon med B.Z.
Det inträffade ger mig anledning understryka vikten av att ärendena
handläggs på så sätt att erforderliga utredningsåtgärder vidtas när ärendena
kommer in och fortlöpande därefter. Det måste självfallet också
finnas sådana rutiner att ärendena bevakas regelbundet för det fall komplettering
av utredningsmaterialet infordras från annat håll.
För de brister i angivet hänseende som jag kunnat konstatera kan verket
inte undgå kritik.
När det sedan gäller RFV:s dröjsmål med överlämnandet av B.Z:s
besvärsskrivelse till försäkringsrätten för Mellansverige vill jag anföra
följande.
Skrivelsen med överklagandet har funnits på verket ungefär sex månader
innan den lämnades över till försäkringsrätten. Verket utgår i sitt
yttrande till JO ifrån att ”ärendet kommit på avvägar” under ungefär två
och en halv månad av denna tid. Tiden därefter, drygt tre månader, synes
främst ha åtgått till att göra en omprövning av beslutet.
Det är givetvis inte godtagbart att dröja så länge som sex månader med
att överlämna anförda besvär till besvärsmyndigheten. Även om uttryckliga
bestämmelser saknas på området ligger det i sakens natur att överlämnandet
skall ske utan dröjsmål. Jag har heller ingen större förståelse för
förklaringen att akten kommit på avvägar och att överklagandet följaktligen
inte nådde handläggaren förrän efter två och en halv månad. Med
tillfredsställande rutiner skall sådana olyckshändelser inte inträffa.
De brister i ärendehandläggningen som kunnat konstateras i detta ärende
låter sig inte förklaras med pågående omorganisation av verket. Jag
förutsätter att en översyn av rutinerna sker i samband med omorganisationer
så att liknande brister i ärendehanteringen kan undvikas i framtiden.
Handläggning av ärende rörande avregistrering från försäkringskassas
register över inskrivna försäkrade samt innehållande
av föräldrapenning och allmänt barnbidrag
(Dnr 2702-1988)
1 Anmälan
1 sin anmälan anför C. H. att hon önskar en granskning av försäkringskassans
agerande vad gäller hennes föräldrapenning och barnbidrag för dot
-
tern Hanna. C.H. uppger att hon, hennes man och Hanna den 26 mars
1987 reste till Palma de Mallorca för att ha semester och segla sin båt till
Sverige. Försäkringskassan stoppade utbetalningen av föräldrapenning
och barnbidrag fr. o. m. april 1987. C.H. vill veta hur försäkringskassans
beslut att stoppa utbetalningarna kommit till och varför hon inte tillfrågats
om de faktiska förhållandena innan beslut togs.
2 Utredning
2.1 Utredningsåtgärder
Med anledning av anmälan remitterades ärendet till försäkringskassan för
yttrande. Kassans handlingar avseende avregistrering, föräldrapenning
och allmänt barnbidrag har lånats in och granskats. C.H. och P.H. har vid
besök på JO-ämbetet redogjort för sin syn på vad som inträffat. Ärendet
har därefter remitterats till försäkringskassan för förnyat yttrande. C.H.
har också lämnat skriftliga synpunkter.
2.2 Utredningens resultat
C.H. arbetade inom Kvinnojouren i Västerås och sammanbodde sedan
årsskiftet 1985/86 med P.H. som arbetade för Mansjouren i Västerås. Den
2 december 1986 födde C.H. deras gemensamma barn Hanna. Under 1986
började makarna H. planera det sabbatsår de avsåg att ta ut under barnledigheten.
De hade från början tänkt hyra ut sin bostad, en lägenhet i ett
tvåfamiljshus som de ägde tillsammans med annan. Eftersom de inte
längre kom överens med delägaren i huset beslöt de emellertid i stället att
sälja huset och skaffa en ny bostad när de återkom från sitt sabbatsår.
Banken fick i uppdrag att sköta försäljningen och en flyttfirma skulle
packa och ta hand om makarna H:s bohag för magasinering. Den 26 mars
1987 lämnade makarna H. Västerås och åkte till Spanien. De hade lämnat
adress och telefonnummer till banken och ordnat med eftersändning av
posten. Makarna H. lämnade Västerås enligt sina tidigare planer och deras
avsikt var att vara tillbaka i Sverige senast i januari 1988, när barnledigheten
gick ut.
Den 2 april 1987 innehöll Vestmanlands läns tidning artiklar om Mansjouren,
som uppgavs vara i gungning. I artiklarna — som handlade om
polisanmälan, obetalda räkningar och vräkningshot — sades bl. a. att
Mansjourens chef hade lämnat landet tillsammans med sin hustru och fyra
månader gamla dotter. Samma dag hade försäkringskassan kontakt med
pastorsämbetet i Badelunda församling angående C.H:s föräldrapenningärende.
Kassan hade tidigare sänt en skriftlig förfrågan om P.H. var biologisk
far till Hanna. Den 2 april fick kassan enligt notering i akten vid
telefonsamtal uppgift om att det inte var klart med faderskapet. Vidare
noterade kassan angående P.H. ”nu finns han visst inte i landet”. Den 3
april spärrades utbetalningen av föräldrapenningen till C.H. Beslutet härom
finns inte noterat i föräldrapenningakten eller i de handlingar som rör
utredningen om eventuell avregistrering. Något meddelande om beslutet
sändes inte heller till C.H.
Ärenden rörande barnbidrag resp. föräldrapenning handläggs hos olika
enheter inom försäkringskassan. Av barnbidragsakten framgår beslutet att
innehålla föräldrapenningen i följande notering daterad den 3 april 1987
”Tfn S-grupp LK. Bor i Spanien, fp-fall skall spärras till df hör av sig.”
Därefter finns en notering om att även barnbidraget spärras fr. o. m. april
1987. Den 10 april 1987 sändes meddelande om det provisoriska beslutet
om barnbidraget till C.H. till hennes Västeråsadress.
Den 21 april 1987 ringde en tjänsteman från C.H:s bank till försäkringskassan
för att efterhöra varför det inte längre kom in pengar på hennes
konto. Av banktjänstemannen fick kassan veta att C.H. hade ett hus i
Sverige som var under försäljning och att banken skötte vissa betalningar
för huset. Makarna bodde på en båt vid spanska kusten. Av banktjänstemannen
fick kassan vidare veta att de uppgifter han fått inte talade för att
makarna H. skulle bosätta sig i Spanien utan endast vistas där under C.H:s
föräldraledighet. Kassan fick också adressen till den båtklubb i Spanien dit
makarna fick sin post.
Den 28 april 1987 skrev försäkringskassan ett brev till C.H. angående
hennes inskrivning i försäkringskassan. Brevet, som skickades till den
adress banken lämnat, hade följande lydelse.
Din inskrivning i försäkringskassan
Du är inskriven i försäkringskassan så länge du är bosatt i Sverige. Om du
stadigvarande bosätter dig utomlands upphör din inskrivning i försäkringskassan
vid avresan från Sverige.
Enligt uppgift från Nordbanken har du anmält utvandring till Spanien.
För att kunna avgöra om du även under utlandsvistelsen skall vara inskriven
i försäkringskassan ber vi att du snarast svarar på följande frågor.
Frågor
1. Vilken dag lämnade du Sverige?
2. Har du för avsikt att stadigvarande bosätta dig utomlands?
3. Om så inte är fallet när beräknar du att återvänta till Sverige?
Brevet innehöll inte någon upplysning till C.H. om att föräldrapenningen
inte längre betalades till hennes konto i banken.
Den 18 maj 1987 fick försäkringskassan C.H:s svar på kassans brev
daterat den 28 april. C.H. påpekade att hon inte anmält utvandring till
Spanien; hon var på semester. På kassans frågor svarade hon enligt följande:
”1. Jag har inte lämnat Sverige, 2. Nej, 3. Så fort jag kan.” I sitt
svarsbrev skrev C.H. vidare: ”Min adress är fortfarande G g. och
jag vet inte vem som sprider rykten om mig och min man. Om ni vill ha
information om mig, fråga mig.”
Den 19 maj 1987 kontaktade försäkringskassan C.H:s bank angående
vilken dag makarna H. rest utomlands. Enligt banktjänstemannen hade de
rest någon gång runt månadsskiftet mars/april och avsåg att vistas utomlands
under den tid C.H. skulle uppbära föräldrapenning. Samma dag kom
beslutet den 10 april 1987 angående innehållande av barnbidrag i retur till
försäkringskassan, som sände det till båtklubbsadressen i Spanien.
Den 25 maj 1987 fick försäkringskassan brev från C.H. angående hennes
284 föräldrapenning. Av brevet framgick att hon genom brev från banken fått
veta att föräldrapenningen inte betalades till hennes konto på grund av att
de ”flytt” från Sverige. C.H. ansåg detta vara ett horribelt påstående. Hon
uppgav vidare att hon inte visste vad sorn skrivits i Vestmanlands läns
tidning och fortsatte: ”Det senaste året har varit psykiskt så fruktansvärt
pressande, en komplicerad fotledsfraktur under pågående graviditet och
under denna tid startade mina arbetskamrater en grotesk förtalskampanj
som bl. a. leder till att jag mister mitt arbete. Hela mitt liv har ställts på
huvudet och jag behöver lugn och ro att tänka över framtiden. Jag hade
inte en tanke på att anmäla adressförändring, min adress var ju (och är till
köparens inflyttning) G g. 7. Vi reste hit eftersom vi köpt båt som
råkade befinna sig här, och för att få den i seglingsdugligt skick och ta den
till Sverige. Båten är dessutom registrerad med hemmahamn Västerås. Jag
hoppas detta brev är tillräckligt för att jag åter skall få ut min föräldrapenning.
”
Den 23 juni 1987 skrev försäkringskassan på nytt till C.H. (till båtklubben
i Spanien) angående hennes bosättning i Sverige. Brevet hade följande
lydelse:
Din bosättning i Sverige
Du har uppburit föräldrapenning för tiden 1 februari —28 mars 1987 och
på försäkran för föräldrapenning begärt ersättning under 360 dagar.
Eftersom försäkringskassan fått kännedom om att du sedan en tid vistades
utomlands har kassan avvaktat med ytterligare utbetalning av föräldrapenning
då vi måste veta om du fortfarande ska anses bosatt i Sverige.
Nordbanken kontaktade oss den 21 april och ifrågasatte varför inga
pengar tillfördes ditt konto. De kunde bekräfta att du vistades utomlands
och att ditt hus på G —-gatan var under försäljning.
Vi ber dig nu lämna så klara svar på bifogade frågor att vi har möjlighet
att bedöma din bosättning.
(Frågorna utelämnas här.)
Den 29 juli 1987 kom beslutet angående indragning av barnbidrag, som
sänts till båtklubben i Spanien, i retur till försäkringskassan.
Den 14 augusti 1987 ringde P.H. till försäkringskassan och frågade
varför kassan inte betalade ut föräldrapenningen. Han uppgav att de inte
fått försäkringskassans brev daterat den 23 juni 1987. Kassan sände kopia
av brevet samt brevet den 10 april 1987 enligt överenskommelse med P.H.
dels till banken dels till en ny adress i Spanien.
Den 11 september 1987 fick försäkringskassan svar från C.H. där hon
uppgav att hon reste från Västerås den 26 mars 1987 med avsikt att
återvända vid årsskiftet 1987/88. Hon uppgav vidare att hon magasinerat
sitt bohag hos en flyttfirma och att hon inte förvärvsarbetade under sin
föräldraledighet.
Den 18 september 1987 beslutade försäkringskassan att C.H. tills vidare
skulle vara inskriven i svensk försäkringskassa och den innehållna föräldrapenningen
betalades ut till "hennes konto i banken.
Den 24 september 1987 noterade försäkringskassans bidragssektion beslutet
den 18 september men beslutade att barnbidraget skulle innehållas
till C.H. hörde av sig till dem.
Den 27 november 1987 besökte makarna H. försäkringskassans expedi -
tion och meddelade att de skulle återkomma till Sverige i mitten av januari
1988 för stadigvarande bosättning.
Den 9 december 1987 beslutade försäkringskassan att barnbidraget skulle
betalas ut även i fortsättningen eftersom barnet ansågs bosatt i Sverige.
Den 11 mars 1988 erhöll försäkringskassan brev från C.H. där hon
uppgav att hon och hennes familj var tillbaka i Sverige. Hon uppgav
vidare: ”Pga de ganska extrema saker som drabbat oss i vår frånvaro
genom lögner, förtal mm har vi inget arbete och ingen fast bostad. Våra
närmaste planer är att reda ut den härva som skapats runt vår familj och
när detta är avklarat segla hem vår båt till Västerås. Vår framtid i Sverige
beror nu helt på sociala myndigheters attityd.”
Försäkringskassan påbörjade en ny utredning om familjen H:s inskrivning
i svensk försäkringskassa som ledde till att kassan den 28 juli 1988
beslutade avregistrera dem fr. o. m. den 31 maj 1988. Nytt beslut härom
fattades den 24 augusti 1988. Omprövning begärdes inte av sistnämnda
beslut. På grund härav beslöts den 14 oktober 1988 att barnbidraget skulle
dras in från och med februari 1988.
3 Den rättsliga regleringen
Reglerna för inskrivning i svensk försäkringskassa och för föräldrapenningförmåner
finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Rätten
till barnbidrag regleras i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag.
1 1 kap. 3 § första stycket AFL stadgas:
Försäkrade enligt denna lag är dels svenska medborgare, dels personer som
utan att vara svenska medborgare är bosatta i riket. En försäkrad som
lämnar Sverige skall fortfarande anses bosatt i riket, om utlandsvistelsen
är avsedd att vara längst ett år.
1 kap. 5 § sista stycket AFL har följande lydelse:
Så snart allmän försäkringskassa erhållit kännedom om att försäkrad ej
längre skall vara inskriven hos kassan, skall kassan avföra honom från sitt
register över inskrivna försäkrade med verkan från den tidpunkt, då sådant
förhållande inträtt att inskrivningen skall upphöra.
4 kap. 1 § första och andra styckena AFL lyder:
En försäkrad förälder som är inskriven hos allmän försäkringskassa har
rätt till föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning (föräldrapenningförmåner)
enligt detta kapitel.
Föräldrapenningförmåner utges för vård av barn endast om barnet är
bosatt här i riket.
I 20 kap. 2 a § tredje stycket AFL stadgas:
Finns det sannolika skäl att dra in eller minska en ersättning, kan försäkringskassan
besluta att ersättningen skall hållas inne eller utges med lägre
belopp till dess slutligt beslut fattas.
II § första stycket lagen om allmänna barnbidrag föreskrivs:
286
För barn, som är svensk medborgare och bosatt i riket, skall av allmänna
medel såsom bidrag till barnets uppehälle och uppfostran utgå allmänt
barnbidrag med 5 820 kronor om året i enlighet med vad nedan närmare
stadgas.
Tredje stycket första punkten samma paragraf har följande lydelse:
Ett barn som lämnar Sverige skall fortfarande anses vara bosatt här, om
utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år.
Enligt 11 § sista stycket lagen om allmänna barnbidrag gäller bestämmelsen
i 20 kap. 2 a § AFL om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas
även i ärenden enligt denna lag.
Riksförsäkringsverket har i kungörelse (RFFS 1985:16) meddelat föreskrifter
om inskrivning och avregistrering enligt lagen (1962:381) om
allmän försäkring. De nu aktuella paragraferna i kungörelsen, 1 och 8-10 §§, har följande lydelse:
1 §. Så snart en allmän försäkringskassa får kännedom om sådana förhållanden
som kan påverka en persons tillhörighet till den allmänna försäkringen,
skall försäkringskassan pröva om det föreligger förutsättningar
för att personen skall vara inskriven hos försäkringskassan.
8 §. När en försäkrad lämnar Sverige för en tid som kan antas komma att
överstiga ett år, skall han före avresan göra anmälan om detta till den
försäkringskassa han är inskriven hos enligt 1 kap. 4§ lagen (1962:381)
om allmän försäkring. Sådan anmälan bör göras skriftligen.
Har en utlandsvistelse inte från början kunnat förutses överstiga ett år,
skall anmälan enligt första stycket göras så snart det kan beräknas att
vistelsen kommer att överstiga den tiden.
9 §. Om en utlandsvistelse är avsedd att vara mer än ett år, skall den
försäkrade avregistreras från försäkringskassan med verkan från och med
dagen efter avresan. Vid flyttning till ett nordiskt land gäller dock bestämmelsen
i 11 §.
10 §. Har en försäkrad från början avsett att vistas i utlandet längst ett år,
men förhållandena ändras så att vistelsen förlängs, skall försäkringskassan
avregistrera honom med verkan från och med den tidpunkt det kan beräknas
att vistelsen kommer att överstiga den tiden. Avregistrering skall dock
inte ske i det fall den försäkrade avsett att vistas i utlandet längst ett år,
men hemresan inte kan företas inom den tiden på grund av omständigheter
som den försäkrade inte kan råda över.
Riksförsäkringsverket rekommenderar i allmänna råd 1986:1 Försäkring,
inskrivning och avregistrering enligt lagen om allmän försäkring (AFL)
angående avregistrering följande (s. 28).
Fr.o. m. den 1 juli 1982 gäller enligt AFL en ny ettårsregel. Enligt denna
regel skall en försäkrad som lämnar Sverige fortfarande anses vara bosatt i
landet, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år. Det innebär att
en försäkrad som avser att stanna i utlandet längre än ett år inte kan anses
bosatt här, utan skall avregistreras från försäkringskassan redan vid avresan.
Vid bedömningen av om utlandsvistelsen överstiger ett år rekommenderar
RFV att hänsyn inte tas till avbrott i utlandsvistelsen för semester,
besök under längre helger, kortvariga affärsresor och liknande i Sverige.
Om utlandsvistelsen inte är tidsbegränsad rekommenderar RFV att
försäkringskassan avregistrerar den försäkrade, om han är osäker om
utlandsvistelsens längd, men det finns omständigheter som talar för att
vistelsen kan komma att överstiga ett år.
Det är RFV:s rekommendation att försäkringskassan noga utreder frågan
om vistelsetidens längd. Om den försäkrade skall stå kvar som inskriven
under utlandsvistelsen, bör kassan bevaka tidpunkten för hans återkomst
för att då kunna ta upp frågan om hans rätt att vara inskriven till ny
prövning.
4 Bedömning
JO Gunnel Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 12 juni
1989 följande:
Av de i det föregående redovisade reglerna framgår att rätten till föräldrapenning
och barnbidrag är knuten till bosättningen i Sverige. Kan en
utlandsvistelse förväntas vara längre tid än ett år anses bosättningen i
Sverige ha upphört. Lagen förutsätter i första hand att den försäkrade själv
skall anmäla utlandsvistelse överstigande ett år, till kassan. Även utan en
sådan anmälan kan kassan efter utredning avregistrera en person på den
grund att han inte längre skall anses bosatt här. Det ligger i sakens natur
och framgår också av riksförsäkringsverkets rekommendation att försäkringskassan
noga skall utreda frågan om vistelsetidens längd.
I förevarande fall förekom ingen annan utredning än tidningsuppgifter
om påstådd kriminalitet från mannens i familjen sida och beskedet från
pastorsämbetet att ”nu finns han visst inte i landet”. På dessa uppgifter
kom försäkringskassan uppenbarligen till slutsatsen att makarna lämnat
landet för obestämd tid och i vart fall för längre tid än ett år.
Utan att ens försöka inhämta upplysningar från makarna fattades provisoriska
beslut, först om innehållande av föräldrapenningen och sedan om
innehållande av barnbidraget. Detta är så mycket mera anmärkningsvärt
som man från försäkringskassans sida var väl medveten om att C.H. var
havandeskapsledig och följaktligen fritt kunde disponera sin tid. De uppgifter
kassan fick från banken den 21 april 1987 tydde inte heller på att
makarna H. avsåg att bosätta sig utomlands. Redan i slutet av maj erhöll
kassan brev från C.H. vari hon som skäl till utlandsvistelsen uppgav att en
båt skulle seglas hem till Sverige. Hon förklarade att hon fortfarande var
bosatt i Sverige. Även om något exakt tid för hemkomst inte angavs i
brevet framgår det dock klart att vistelsen i Spanien inte avsågs bli varaktig.
I vart fall i det läget hade det med hänsyn till det bristfälliga underlaget
för de provisoriska besluten enligt min mening legat närmast till hands att
i avvaktan på ytterligare utredning upphäva besluten. Så skedde dock inte
förrän i september 1987 och då endast så vitt gällde föräldrapenningen.
Barnbidraget handhades av en annan sektion inom kassan. Först i december
1987 beslöt försäkringskassan att barnbidraget skulle betalas ut, eftersom
barnet först då, vad gällde rätten till barnbidrag, ansågs bosatt i
Sverige.
Den bristande överensstämmelsen ifråga om de olika bidragen, för vilka
identiska regler i aktuellt hänseende gäller, har inte kunnat förklaras annat
än med bristande samordning mellan de olika sektionerna inom försäkringskassan.
Jag har således kunnat konstatera att försäkringskassan i detta fall fattat
beslut om indragning av försäkringsförmåner på i hög grad bristande
beslutsunderlag. Besluten har vållat makarna H. stora olägenheter.
Även om felen sedermera rättats till kan kassan inte undgå allvarlig
kritik för sitt handlande.
De beslut som fattats i ärendet efter år 1987 föranleder inget uttalande
från min sida.
Avslutningsvis vill jag något beröra frågan om kassans dokumentation i
ärendet.
Enligt 15 § förvaltningslagen skall uppgifter som en myndighet får på
annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i
ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild.
Ärenden som rör föräldrapenning och inskrivning/avregistrering handläggs
av sjukförsäkringssektionen vid försäkringskassans lokalkontor medan
barnbidrag handläggs av kontorets pensions- och bidragssektion.
Handlingar som avser föräldrapenning samlas i en särskild akt s. k. FPkort.
Handlingar som rör bosättningsförhållanden och eventuell avregistrering
har i detta fall förvarats för sig. I detta ärende varierar försäkringskassans
dokumentation i form av anteckningar av vidtagna åtgärder i de
olika akterna.
Utredningen om bosättningsförhållandena synes innehålla anteckningar
om de åtgärder som vidtagits. Datumangivelser hos sjukförsäkringssektionen
angående kontakter med bidragssektionen stämmer dock inte överens
med motsvarande anteckningar hos bidragssektionen.
FP-kortet och tillhörande handlingar ger inte tillräcklig information om
vilka åtgärder som vidtagits i föräldrapenningärendet. Det framgår inte att
försäkringskassan påbörjat en utredning om bosättningsförhållandena och
inte heller att kassan beslutat innehålla föräldrapenningen. Detta är åtgärder
som oundgängligen måste dokumenteras i handlingarna. Vidare saknas
meddelande till C.H. om att föräldrapenningen innehållits.
Försäkringskassan kan således inte heller undgå kritik för att vad som
förevarit i föräldrapenningärendet inte blivit vederbörligen antecknat i
akten.
10 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
Miljö- och hälsoskydd
Kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter
överklagande partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess
underlåtenhet att jämlikt 24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen
överlämna besvärsskrivelsen och övriga handlingar till
besvärsmyndigheten
(Dnr 65-1989)
Vid JO:s inspektion av skogsvårdsstyrelsen i Västerbottens län den 6
december 1988 antecknades i protokollet bl. a. följande.
5.5 I ett ärende (dnr LA 21/3-88) avslog skogsvårdsstyrelsen en ansökan
om dispens från skyldigheten att slutavverka skog på en del (15 hektar) av
en fastighet. Sökanden fullföljde talan mot beslutet men begränsade då sin
dispensansökan till ett område om endast 13 hektar. Skogsvårdsstyrelsen
omprövade sitt beslut och meddelade dispens från slutavverkningsskyldigheten
på 7 hektar av fastigheten. Akten hade därefter inte översänts till
skogsstyrelsen för prövning (jfr 28 § förvaltningslagen).
Sedan JO beslutat inhämta skogsvårdsstyrelsens yttrande angående handläggningen
av detta ärende, svarade styrelsen bl. a. följande.
I besvärsskrivelse 1988-11-09 framhåller sökanden nya skäl — felaktig
skogsbruksplan — som inte var med i den ursprungliga ansökan. Han
sänder därvid med en uppdaterad åldersklassfördelning av sin skogsbruksplan
över fastigheten. Med anledning av detta beslöt skogsvårdsstyrelsen
att pröva ärendet utifrån de nya förutsättningarna. Fältkontroll
genomfördes och 1988-11-22 tog skogsvårdsstyrelsen ett nytt beslut. I
detta medgavs att 7 ha kunde avverkas inom ramen för skogsvårdsstyrelsens
föreskrifter. Motivet till det nya beslutet var de uppgifter som kom
fram genom markägarens besvär och skogsvårdsstyrelsens faltkontroll.
Eftersom sökanden vid sitt besök på skogsvårdsstyrelsen anmält att han
önskade ett snabbt besked beslöt skogsvårdsstyrelsen att tillmötesgå honom
så snabbt som möjligt. Till beslutet fogades besvärshänvisning. Om
besväret vidarebefordrats till skogsstyrelsen — vilket föreskrivs i förvaltningslagen
— hade han fått vänta längre tid på besked. Rättsmässigt har
han inte förlorat något på skogsvårdsstyrelsens handläggning. Om sökande
inte godtagit skogsvårdsstyrelsens beslut, hade han varit tvungen att besvära
sig ytterligare en gång. Snabbhet skall ju prioriteras enligt förvaltningslagen.
Markägaren har inte heller hört av sig vilket vittnar om att han var
tillfredsställd med beslutet och den snabba handläggningen.
Skogsvårdsstyrelsen medger att man ginat i handläggningen, men att
detta i första hand har gjorts för att tillmötesgå sökande. Styrelsen är
numera medveten om att besväret borde skickats till skogsstyrelsen för
överprövning med skogsvårdsstyrelsens förslag till beslut.
JO Ragnemalm uttalade i beslut den 13 mars 1989 följande.
1 22 — 25 §§ förvaltningslagen (1986:223) ges föreskrifter om överklagande
av beslut. Av dessa framgår bl. a. att överklagande kräver skriftlig form,
och att skrivelsen skall ges in till den myndighet som har meddelat beslutet
(beslutsmyndigheten). Denna myndighet har att pröva, om skrivelsen med
överklagandet har kommit in i rätt tid. Har den stipulerade treveckorsfristen
överskridits, skall skrivelsen avvisas, medan den i annat fall jämte
övriga handlingar i ärendet skall överlämnas till den myndighet som skall
pröva överklagandet (besvärsmyndigheten).
Regler om skyldighet för beslutsmyndigheten att i vissa fall ompröva sitt
beslut och om konsekvenserna för det fall samma beslut överklagas hos
högre organ återfinns i 27 — 28 §§. Om en myndighet finner, att ett beslut,
som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund
av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten
ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till
nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller — med vissa undantag,
som här inte är aktuella — även om beslutet överklagas. Om myndigheten
i sådant fall själv ändrar beslutet så som klaganden begär, förfaller överklagandet.
Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär,
skall överklagandet däremot anses omfatta det nya beslutet.
Utredningen ger vid handen, att skogsvårdsstyrelsen genom beslut den 3
november 1988 avslagit en ansökan om dispens från skyldighet att företa
skogsavverkning. Sökanden överklagade beslutet i en skrivelse den 9 november
1988 och anförde då också vissa nya skäl. Efter genomförd fältkontroll
meddelade skogsvårdsstyrelsen den 22 november 1988 nytt beslut,
vari sökandens/klagandens önskemål delvis tillmötesgicks. Till detta
beslut fogades besvärshänvisning. Besvärsskrivelsen och övriga handlingar
vidarebefordrades inte till besvärsmyndigheten, skogsstyrelsen.
Av den ovan lämnade redogörelsen för tillämpliga regler framgår att
överklagandet förfaller endast om myndigheten själv ändrar beslutet exakt
så som klaganden begär. Då klaganden här vid omprövningen endast vann
partiellt bifall till sitt yrkande, ålåg det skogsvårdsstyrelsen (beslutsmyndigheten)
att — efter att ha konstaterat, att besvären inkommit i rätt tid —
utan dröjsmål överlämna handlingarna till skogsstyrelsen (besvärsmyndigheten).
Eftersom besvären i denna situation automatiskt omfattar det nya,
efter omprövning meddelade beslutet, skulle detta beslut inte ha försetts
med besvärshänvisning.
Skogsvårdsstyrelsen har i sitt remissvar förklarat sig numera vara medveten
om att ”besväret borde ha skickats till skogsstyrelsen för överprövning
med skogsvårdsstyrelsens förslag till beslut”. Detta uttalande i förening
med vad i anslutning därtill anföres om bl. a. det valda tillvägagångssättets
fördelar ur skyndsamhetssynpunkt visar emellertid, att skogsvårdsstyrelsen
inte tillgodogjort sig förvaltningslagens aktuella bestämmelser.
Som framgått förhåller det sig alls inte så, att klaganden vid missnöje med
skogsvårdsstyrelsens andra beslut hade ”varit tvungen att besvära sig
ytterligare en gång”, och handläggningen av besvärsärendet har ingalunda
påskyndats genom skogsvårdsstyrelsens agerande. Genom att man underlåtit
att vidarebefordra besvärsskrivelsen — som alltså enligt lag avser
skogsvårdsstyrelsens efter omprövning fattade beslut — och övriga handlingar
i ärendet till skogsstyrelsen, är det anhängiga besvärsärendet i själva
verket fortfarande inte avgjort. Intet i utredningsmaterialet tyder på att
besvären återkallats; det i remissvaret påpekade förhållandet, att klaganden
”inte ... hört av sig”, innefattar självfallet ingen återkallelse av överklagandet.
Att klaganden — som inte kan förutsättas vara närmare förtrogen
med besvärsbestämmelserna — inte reagerat, ursäktar på intet sätt den
felaktiga handläggningen.
Såvitt framgår av utredningen är situationen alltså nu sammanfattningsvis
den, att markägaren överklagat skogsvårdsstyrelsens beslut — vilket
efter omprövning reviderats utan att klaganden vunnit fullt bifall till sitt
yrkande — men genom skogsvårdsstyrelsens underlåtenhet att vidarebefordra
handlingarna till skogsstyrelsen förvägrats att få sina besvär prövade.
Jag ser allvarligt på denna försumlighet, som — om den inte uppmärksammats
vid JO:s inspektion — förmodligen lett till att besvären över
huvud inte blivit föremål för behandling av besvärsmyndigheten. Att en
myndighet ännu mer än två år efter nya förvaltningslagens ikraftträdande
saknar förtrogenhet med dess grundläggande bestämmelser om besvärsförfarandet
finner jag ytterst anmärkningsvärt.
Det åligger nu skogsvårdsstyrelsen att omedelbart enligt 25 § förvaltningslagen
överlämna handlingarna i ärendet till skogsstyrelsen. Med den
ovan framförda kritiken avslutar jag ärendet här men emotser besked om
de åtgärder skogsvårdsstyrelsen, sedan den erinrats om sina författningsenliga
skyldigheter, vidtagit inte bara i det aktuella besvärsärendet utan
också för att förhindra, att liknande misstag upprepas. Om skogsvårdsstyrelsen
inte lämnar tillfredsställande besked, kan saken på JO:s initiativ tas
upp på nytt.
Anm. Skogsvårdsstyrelsen redovisade i en den 28 mars 1989 till JO inkommen
skrivelse de åtgärder man vidtagit i anledning av beslutet; besvärshandlingarna
hade sålunda nu vidarebefordrats till skogsstyrelsen, och
genomgång med handläggande tjänstemän hade skett för att dylika misstag
i fortsättningen skulle undvikas. Från skogsstyrelsen, som för kännedom
tillställts JO:s beslut, inkom ett den 20 mars 1989 daterat cirkulär till
skogsvårdsstyrelserna, där innebörden av förvaltningslagens aktuella bestämmelser
närmare belystes i anslutning till JO:s beslut.
Länsstyrelse har vid handläggningen av ansökningar om bidrag
enligt en nytillkommen förordning ändrat sin egen praxis
avseende förordningens tillämpning, med följd att lika fall
kommit att behandlas olika. JO har betonat myndighets möjlighet
att under vissa omständigheter återkalla beslut och
återkräva bidrag i de fall då besluten grundats på oriktiga
uppgifter från sökanden
(Dnr 1573-1988)
Ingemar Norén hemställde i en anmälan, att JO skulle granska länsstyrelsens
i Norrbottens län handläggning av vissa ansökningar om ersättning 293
294
för merkostnader och förluster med anledning av Tjernobylolyckan. Enligt
Norén hade länsstyrelsen skärpt sina bedömningsgrunder vid prövning av
ansökningar från bärplockare, vilket fått till följd, att lika fall kommit att
behandlats olika. Norén hörde själv till dem som fått avslag på ansökan.
Av företagen utredning framgick att det var länsstyrelsens uppgift enligt
förordning (1987:64) att på ansökan från enskild pröva frågor om ersättning
av statsmedel för merkostnader och förluster på grund av radioaktivt
nedfall i Sverige med anledning av reaktorhaveriet i Tjernobyl. Länsstyrelsen
hade utarbetat en ansökningsblankett. Ett av de alternativ som blanketten
avsåg innebar, att sökanden uppgav, att han för sitt uppehälle var
beroende av bär- och/eller svampplockning för försäljning, samt att han
med hjälp av vissa av annan person styrkta uppgifter om inkomst och
försäljning specificerade de förluster för vilka han sökte ersättning.
I sitt yttrande till JO anförde länsstyrelsen bl.a., att man vid en sammankomst
inom myndigheten våren 1987 bl. a. konstaterat, att författningen
om ersättning kunde bli svårtolkad i tillämpningen, men att besluten
i oklara fall borde gå i gynnande riktning, samt att länsstyrelsen skulle
behandla ansökningarna skyndsamt. En viss vägledning för tillämpningen
ansåg sig länsstyrelsen kunna uttolka ur det förhållandet, att riksdagen
anslagit ett betydande belopp för ändamålet.
Rörande sin handläggning av ersättningsärenden dels under våren 1987,
dels under hösten och vintern 1987 — 1988 anförde länsstyrelsen vidare:
Under våren och försommaren 1987 tog länsstyrelsen emot mellan 450 —
500 stycken ansökningar om ersättning. Det helt övervägande antalet av
dessa ansökningar avsåg bär, företrädesvis hjortron och lingon. Länsstyrelsen
fattade beslut i dessa ärenden före semesterperioden 1987. Vid
den tiden då länsstyrelsen beslutade om ersättning hade strömmen av
ansökningar till länsstyrelsen i stort sett upphört. Länsstyrelsen hade således
vid den tidpunkten anledning att tro att endast några enstaka ansökningar
skulle tillkomma ytterligare och att det därför också var möjligt att
ha en samlad överblick över de anspråk på ersättning som kunde förväntas.
Länsstyrelsen betraktade i det läget arbetet med Tjernobylärendena
som i stort sett avslutat.
Under eftersommaren — förmodligen i augusti — presenterade tidningen
Norrländska Socialdemokraten, vilken har spridning över hela länet, en
artikel om Tjernobylärendena och en förteckning över de personer som
fått ersättning samt ersättningsbeloppens storlek. Denna artikel medförde
att ansökningar återigen började strömma in till länsstyrelsen fast denna
gång i en vida större omfattning än tidigare. Under hösten 1987 kom det in
cirka 3 700 ansökningar. Länsstyrelsen beslöt i det läget att inte betala ut
någon ytterligare ersättning förrän länsstyrelsen hunnit ta hand om alla
ansökningar och få en överblick av läget.
Det stod i detta läge klart för länsstyrelsen att den tidigare grundinställningen
vid bedömningen av ersättningsärendena svårligen skulle kunna
bibehållas. Vid sammanträde i december 1987 med länsstyrelsens
styrelse lämnades information om arbetsläget. Styrelsen diskuterade ingående
problemställningen. Diskussionen lades till grund för det fortsatta
arbetet med ärendena.
Arbetet med beredningen av de nya ansökningarna inriktades på att
först skilja ut de ärenden där det uppenbart saknades förutsättningar för
att betala ut ersättning från de ärenden där en ersättning kunde övervägas.
Efter nyårshelgen 1988 påbörjade länsstyrelsen expedieringen av de förstnämnda
avslagsbesluten. När det arbetet var färdigt återstod cirka 800
ansökningar där en ersättning kunde övervägas. Vid en överläggning inom
länsstyrelsen i slutet av februari 1988 beslutades beträffande dessa återstående
ärenden att inga pengar skulle betalas ut till dem som sökt ersättning
avseende bär eller svamp. Länsstyrelsen grundade sitt ställningstagande på
dels att samtliga bäruppköpare i länet gjorde uppköp under 1986 och att
ingen bärplockare därför saknat möjlighet att sälja plockade bär, samt dels
att Norrbottens län utom vissa områden i söder undgått radioaktivt nedfall
från Tjernobyl.
Länsstyrelsen hade kritiserats för bristande noggrannhet vid prövningen
av de tidiga ansökningarna, vilken fått till följd att många personer fått
ersättning, fastän de inte plockat bär under hösten 1986 och inte heller var
kända för att vara bärplockare. Efter att ha konstaterat att kritiken i många
fall var berättigad anförde länsstyrelsen beträffande bevekelsegrunderna
för sin mer restriktiva bedömning i de ärenden som avgjordes efter november
1987:
Länsstyrelsen stod således inför situationen att behöva välja mellan två
alternativa vägar. Det ena alternativet skulle innebära att länsstyrelsen
behandlade de nya ansökningarna enligt samma bedömningsgrund som
tidigare vilket skulle medföra att alla sökande behandlades lika oavsett att
detta — med numera vunna kunskaper om situationen — ledde till felaktiga
beslut. Det andra alternativet skulle innebära att de båda grupperna av
sökande behandlades olika men besluten skulle bli riktiga. Båda alternativen
innebar nackdelar.
När händelserna kring Tjernobylärendena betraktas i efterhand kan
länsstyrelsen konstatera att länsstyrelsen hade en alltför generös tillämpning
av bestämmelserna i den första beslutsomgången. Länsstyrelsen gjorde
därefter den bedömningen att i ärenden av denna typ — som är enbart
gynnande — måste länsstyrelsen kunna ändra tillämpningen när det klart
framstår att den tidigare tillämpningen varit olämplig eller felaktig.
Frågan uppstår om länsstyrelsen redan från början borde insett att den
generösa grundsynen skulle medföra de konsekvenser som skedde och
således kunnat undvika att många människor i likhet med Norén känner
sig orättvist behandlade. Frågan är svår att besvara. Om man bortser från
den säkerhet i bedömningen som alltid följer i spåren av efterklokheten
kan det mot bakgrund av Tjernobylolyckans följder och förordningens
utformning knappast läggas länsstyrelsen till last att länsstyrelsen inledningsvis
valde en mer generös inriktning.
I beslut den 14 december 1988 anförde JO Ragnemalm:
I länsstyrelsens yttrande ligger att man vidgått riktigheten av Noréns
huvudsakliga klagomål, nämligen att prövningen av likartade ansökningar
varit inkonsekvent. Att skeendet åtföljts av en pressdebatt, där man ifrågasatt
myndighetsutövningen som sådan, kan knappast ha varit positivt för
länsstyrelsens anseende hos allmänheten.
Vid min bedömning av länsstyrelsens handläggning vill jag till en början
rent allmänt säga, att de förklaringar som länsstyrelsen lämnat inte kan
lämnas obeaktade. Jag har således viss förståelse för de svårigheter som
mött, när länsstyrelsen haft att ta itu med en ny och hastigt påkommen
uppgift. Länsstyrelsen har uppenbarligen också vinnlagt sig om att snabbt
lägga upp rutiner och riktlinjer för hanteringen av ersättningsfrågorna och
att få fram beslut utan dröjsmål.
Beträffande den sakliga bedömningen har länsstyrelsen anfört bl.a., att
man i det första skedet varit alltför ”generös”, medan den restriktivare
bedömningen i det senare skedet lett till materiellt riktiga avgöranden. Till
bilden hör att länsstyrelsen uttryckt osäkerhet om hur man rätteligen
borde tolka och tillämpa ersättningsförordningen. Jag anser mig inte ha
grund för att hävda, att den uppfattning som länsstyrelsen redovisat i sitt
yttrande skulle vara felaktig, utan accepterar denna som en utgångspunkt
för det fortsatta resonemanget.
Man kan då teoretiskt urskilja två olika typer bland länsstyrelsens ”generösa”
beslut i det första skedet. Den ena är, att länsstyrelsens egen
bedömningsgrund och rättstillämpning varit oriktig eller i vart fall mindre
lämplig. Den andra är, att ansökningen grundat sig på oriktiga uppgifter
från sökanden och i förekommande fall även på en osann utsaga från
intygsgivaren.
I det senare fallet är det — beroende på omständigheterna i det enskilda
ärendet — möjligt, att länsstyrelsen kunnat återkalla beslutet och återkräva
ersättningsbeloppet. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är visserligen,
att ett gynnande beslut vid avsaknad av uttryckliga föreskrifter härom
inte får omprövas och återkallas, sedan det expedierats eller på motsvarande
sätt offentliggjorts; beslutet vinner s. k. negativ rättskraft. Undantag
göres emellertid enligt fast rättspraxis för sådana situationer, där den
enskilde genom att lämna felaktiga uppgifter eller genom att förtiga relevanta
fakta vilselett myndigheten, så att ett oriktigt gynnande beslut meddelats.
(Se härom t. ex. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 5
u. 1987, s. 87 f.) Vid sidan av återkallelsemöjligheten kan under speciella
omständigheter även utkrävande av straffrättsligt ansvar för lämnande av
oriktig uppgift komma i fråga.
Jag har inget underlag för att kunna bedöma, om länsstyrelsen i något
enskilt fall haft så konkreta och underbyggda misstankar, att det — objektivt
sett — funnits anledning att ompröva beslutet eller aktualisera ett
straffrättsligt förfarande. Inte heller har jag funnit det motiverat att fördröja
detta ärende genom att föranstalta om särskild utredning på den punkten.
Jag har emellertid helt allmänt velat peka på de möjligheter som står
till buds, då det gäller att komma till rätta med situationer, där den
enskilde på detta sätt kommit i åtnjutande av förmåner, som han inte varit
berättigad till. Det kan nämligen inte uteslutas, att en reaktion från länsstyrelsens
sida inom ramen för vad jag ovan skisserat skulle ha kunnat i
viss mån motverka den misstro mot länsstyrelsens handläggning som
tydligen yppats i pressen och hos allmänheten.
Utbildnings- och kultursektorn
Skolkonflikten i Drevdagen. Länsskolnämnd och i viss mån
kommunal skolstyrelse har ansetts icke uppfylla sina skyldigheter
vad gäller ansvaret för att skolpliktiga barn får lagstadgad
utbildning
(Dnr 800-1988. 1019-1988 och 133-1989)
1 två anmälningar (från Inga-Lis Eriksson resp. Folke Mosshäll) begärdes i
april 1988 JO:s granskning av berörda myndigheters handläggning av samt
bristande vilja och förmåga att lösa skolkonflikten i Drevdagen. Klagomålen
riktades mot skolstyrelsen i Älvdalens kommun, länsskolnämnden i
Kopparbergs län samt — i den ena anmälan — skolöverstyrelsen.
Efter remiss avgav skolstyrelsen och länsskolnämnden yttranden, i vilka
de väsentligen redogjorde för sina olika åtgärder under den långvariga
konflikten med föräldrarna till de skolpliktiga barnen.
1 JO Ragnemalms beslut den 12 september 1988 antecknades följande
rörande ärendets bakgrund.
Låg- och mellanstadieskolan i Drevdagen, Älvdalens kommun, lades
ned inför höstterminen 1983, och de skolpliktiga barnen i byn hänvisades
till skolor i Idre. Föräldrarna till flertalet av de berörda barnen vägrade att
sända sina barn till Idre och inledde, en skolstrejk. Undervisning i privat
regi har med stöd av föräldrarna bedrivits i skolan i Drevdagen utan
ekonomiskt stöd från kommunen. Målsmännen har för vissa perioder sökt
och erhållit skolstyrelsens tillåtelse att jämlikt 10 kap. 4§ skollagen låta
barnen fullgöra skolplikten inom ramen för den på målsmännens initiativ
anordnade undervisningen. Sådan sanktion gällde senast under läsåret
1986/87 genom beslut av skolstyrelsen den 3 september 1986.
Inför läsåret 1987/88 försökte målsmännen genom nya propåer hos
skolmyndigheterna och hos kommunfullmäktige få till stånd ett beslut att
skolan i Drevdagen ånyo skulle öppnas. Härvid hänvisades bl. a. till den
omständigheten att antalet grundskolepliktiga barn i byn ökat kraftigt. I
skrivelse till länsskolnämnden den 4 september 1987 meddelade målsmännen,
att de inte vidare ämnade ansöka om tillåtelse att bedriva enskild
undervisning med stöd av 10 kap. 4 § skollagen.
Skolstyrelsen i Älvdalen fastslog i beslut den 1 september 1987, med
hänvisning till beslut av kommunfullmäktige den 14 april 1986, att skolan
i Drevdagen är nedlagd.
Målsmännen vägrade alltjämt att sända barnen till Idre, och undervisningen
i privat regi fortsatte, ehuru mera sporadiskt än tidigare.
Skolstyrelsen konstaterade i beslut den 10 november 1987, att bestämmelserna
i 3 kap. 1 och 15 §§ skollagen då ej efterlevdes. Skolstyrelsen
beslöt med stöd av 3 kap. 1,13 och 15 §§ skollagen dels att ålägga målsmännen
att tillse att barnen skulle infinna sig till undervisning vid Strandskolan
resp. Bergsskolan i Idre fr.o. m. den 23 november, dels att i den
297
händelse målsmännen ej fullföljde åläggandet uppdra åt ordföranden att
med stöd av 3 kap. 16 § skollagen överlämna ärendet till länsskolnämnden
förhandläggning.
Målsmännen efterkom ej skolstyrelsens åläggande, varför skolstyrelsen
genom skrivelse den 27 november överlämnade ärendet till länsskolnämnden.
Denna uppdrog genom beslut den 15 december 1987 åt länsskolinspektören
att genom kontakter med skolstyrelsen och med föräldrarna till
barnen i Drevdagen närmare utreda förutsättningarna för en långsiktig
lösning av skolgången för barnen. Länsskolnämnden beslöt den 23 mars
1988 att ånyo erinra berörda elevers vårdnadshavare om deras skyldighet
enligt 3 kap. 15 § skollagen att tillse, att barnen infinner sig i av skolstyrelsen
anvisad skola. Nämnden utnyttjade inte sin möjlighet jämlikt 3 kap.
16 § skollagen att förena åläggandet med ett vitesföreläggande. Vidare
uttalade länsskolnämnden, att den enligt skolförordningen hade möjlighet
att mot den kommunala skolstyrelsens uppfattning förordna om att en
skolenhet skulle anordnas i Drevdagen, men att nämnden inte ville fatta
ett sådant beslut, bl. a. beroende på det förhållandet att synbarligen hela
skolstyrelsen vid framställningen om resurser för läsåret 1988/89 slutit upp
kring nuvarande skolorganisation. Slutligen framhöll länsskolnämnden,
att skolstyrelsen enligt 10 kap. 4§ skollagen skall medge ett skolpliktigt
barn att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen, om det
framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står
barnet till buds. I sådant fall skall behov av insyn i verksamheten kunna
tillgodoses. Det ankom därför enligt länsskolnämndens beslut på skolstyrelsen
att skaffa sig en uppfattning om den utbildning som barnen i
Drevdagen fick genom frivilliga insatser från vårdnadshavarna.
Mot länsskolnämndens beslut anförde skolinspektören Sven Nilsson
avvikandemening.
I bedömningsdelen anförde JO Ragnemalm:
Skolkonflikten i Drevdagen har aktualiserats hos JO vid tre tillfällen
tidigare, varvid granskning begärts av i vissa fall skolstyrelsens och i andra
fall länsskolnämndens agerande. Beslut har fattats av JO Holstad den 16
mars 1984 (dnr 2536-1983), den 14 november 1984 (dnr 2629-1984) samt
den 24 februari och den 21 mars 1986 (dnr 372-1986). Med hänsyn härtill
och till den omständigheten att förhållanden, som ligger mer än två år
tillbaka i tiden, normalt ej tas upp till utredning av JO (20 § instruktionen
för riksdagens ombudsmän) begränsar jag mig i förevarande ärende väsentligen
till att granska skolstyrelsens och länsskolnämndens handläggning
av ärendet inför och under läsåret 1987/88. Det bör härvid observeras,
att en delvis förändrad situation inträdde, i och med att målsmännen
genom skrivelser till skolstyrelsen den 4 augusti och till länsskolnämnden
den 4 september 1987 klargjorde, att de inte längre önskade driva enskild
undervisning.
Barn som är skolpliktiga enligt föreskrifterna i 3 kap. skollagen har en
mot skolplikten svarande rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet
(3 kap. 1 § andra stycket skollagen). Det primära ansvaret för att tillse
att grundskolepliktigt barn fullgör sin skolplikt och sålunda får del av den
utbildning det har rätt till delas mellan vederbörande skolstyrelse (3 kap.
13 § skollagen) och bamets vårdnadshavare (3 kap. 15 § skollagen). Ett
ansvar åvilar också länsskolnämnden i egenskap av den myndighet som
inom länet har tillsyn över det offentliga skolväsendet (2 kap. 2 § skollagen;
2, 3 och 17§§ förordningen, 1988:815, med instruktion för den
statliga skoladministrationen — före 1988-07-01 28 § motsvarande äldre
förordning, 1981:1371). För det fall att grundskoleelev ej fullgör sin skolgång
och detta huvudsakligen beror på att vårdnadshavare ej gjort vad på
honom ankommer enligt 3 kap. 15 § skollagen, får länsskolnämnden jämlikt
3 kap. 16 § tillgripa vitesföreläggande för att förmå vårdnadshavaren
att iaktta sina skyldigheter.
Skolplikt kan fullgöras i fristående skola i stället för inom det offentliga
skolväsendet, under förutsättning att den fristående skolan uppfyller vissa
i 9 kap. 1 § skollagen angivna villkor och länsskolnämnden godkänt skolan
för ändamålet. (Beslut om godkännande fattades före lagändring 1988-07-01 av kommunal skolstyrelse.) Vederbörande lokala skolstyrelse kan —
med stöd av 10 kap. 4 och 5 §§ skollagen — befria grundskolepliktigt barn
från skolgång inom det offentliga skolväsendet, om barnet fullgör skolplikten
på annat sätt än som anges i skollagen och detta framstår som ett
fullgott alternativ till utbildning i grundskolan. En förutsättning för sådan
befrielse är att skolstyrelsen har insyn i verksamheten.
Varje kommun beslutar enligt 2 kap. 1 § grundskoleförordningen
(1988:655) själv om vilka skolenheter som skall finnas inom grundskolan i
kommunen. Dock får länsskolnämnden, om särskilda skäl föreligger, utan
hinder av ett sådant kommunalt beslut förordna att en skolenhet skall
anordnas eller dras in från och med nästkommande läsår. (Detsamma
gällde före 1988-07-01 i kraft av föreskrifter i 2 kap. 22 § skolförordningen,
1971:235.) Av minst lika stor betydelse för grundskolans organisation som
kommunens beslut om skolenheter är fördelningen av statsbidrag i form
av basresurser. Antalet basresurser för varje skolenhet i en kommun fastställs
årligen genom beslut av länsskolnämnden med ledning av en av
skolstyrelsen utarbetad plan över beräknat antal grundskoleelever (13 §
förordningen, 1978:345, om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan).
Den rättsliga reglering som ovan redovisats i sammandrag har väsentligen
tillkommit i barnens intresse, för att garantera att de får utbildning
antingen inom det offentliga skolväsendet eller — under skolmyndigheternas
insyn och kontroll — i annan form. Ansvaret för att de skolpliktiga
barnen verkligen får del av föreskriven utbildning åvilar såväl skolstyrelse
och länsskolnämnd som barnens vårdnadshavare. Av dessa står enbart
myndigheterna under min tillsyn.
Av utredningen framgår klart att de grundskolepliktiga barn i Drevdagen
vilkas målsmän deltar i skolstrejken under läsåret 1987/88 ej deltagit
i utbildning i grundskolan eller i godkänd fristående skola och ej heller
av skolstyrelsen medgivits att fullgöra skolplikten på annat sätt jämlikt 10
kap. 4 § skollagen. Skolstyrelsen och länsskolnämnden har sålunda i den
svåra situation som den djupgående konflikten med målsmännen medfört
ej förmått uppfylla sina lagenliga förpliktelser mot barnen, nämligen att
tillse att barnen får del av den utbildning som de har rätt till och är
förpliktade att följa. Den omständigheten att konflikten pågått i fem år
utan att de ansvariga myndigheterna lyckats uppnå en varaktig lösning
talar sitt tydliga språk. Särskilt anmärkningsvärt finnér jag länsskolnämndens
ställningstagande den 23 mars 1988, där man trots vetskap om att
barnen ej fick del av lagstadgad utbildning avvisade såväl möjligheten att
med stöd av 2 kap. 22 § andra stycket skolförordningen föranstalta om ett
återinrättande av skolenheten i Drevdagen som möjligheten att genom
vitesföreläggande jämlikt 3 kap. 16 § skollagen söka förmå målsmännen
att sända barnen till skolan i Idre — detta utan att anvisa någon annan väg,
som kan bringa konflikten ur världen och leda till en varaktig lösning, som
tillgodoser barnens rätt till utbildning.
Jag finner sålunda anledning att på rättsliga grunder rikta allvarlig kritik
mot såväl skolstyrelsen som — i synnerhet — länsskolnämnden. Jag
förväntar mig att dessa myndigheter snarast vidtar sådana åtgärder, att de
grundskolepliktiga barnen i Drevdagen får den utbildning som skollagen
föreskriver. Det faller utanför ramen för min rättsliga granskning att uttala
mig om val av konkret lösning för att skollagens krav skall uppfyllas. Jag
ser mig dock föranlåten att konstatera, att det skäl som skolstyrelsen 1983
åberopade för flyttning av basresursen från Drevdagens skola och därmed
stängning av skolan, nämligen elevantalets nedgång (från tio till sju),
knappast kan åberopas som argument mot att ånyo öppna skolan i dag, då
elevantalet såvitt framgår av utredningen skulle uppgå till 14 eller 15.
Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet. Jag emotser dock senast den
1 januari 1989 besked om vilka åtgärder skolstyrelsen och länsskolnämnden
— sedan de erinrats om sina författningsenliga skyldigheter — vidtagit
med avseende på Drevdagen-barnens framtida skolgång. Om myndigheterna
inte ger tillfredsställande besked, kan saken på JO:s initiativ tas upp
på nytt.
Sedan skolstyrelsen och länsskolnämnden i skrivelser till JO redovisat de
åtgärder som de vidtagit efter att ha delgivits beslutet av den 12 september
1988, beslöt JO Ragnemalm att inom ramen för ett initiativärende återuppta
granskningen av dessa myndigheters agerande. I delbeslut den 30
januari 1989 antecknades följande rörande bakgrunden till initiativet.
1 beslut den 12 september 1988 (dnr 800 och 1019-1988) begärde jag, att
skolstyrelsen i Älvdalens kommun och länsskolnämnden i Kopparbergs
län — sedan dessa myndigheter erinrats om sina författningsenliga skyldigheter
— senast den 1 januari 1989 skulle ge mig besked om vilka åtgärder
de vidtagit med avseende på Drevdagenbarnens framtida skolgång. Bakgrund
till denna begäran utgjorde en i beslutet uttalad förväntan, att de
berörda myndigheterna snarast skulle vidtaga sådana åtgärder, att de
grundskolepliktiga barnen i Drevdagen får den utbildning som skollagen
föreskriver. I beslutet uttalade jag även, att saken kunde komma att tas
upp på nytt på JO:s initiativ, om inte myndigheterna kom att ge tillfredsställande
besked.
1 anledning av min begäran har myndigheterna inkommit med skrivelser,
i vilka de redovisar vidtagna åtgärder, länsskolnämnden den 23 december
och skolstyrelsen den 28 december 1988. Av myndigheternas
redovisning framgår att de skolpliktiga barnen i Drevdagen, som tillhör
låg- resp. mellanstadiet, (med ett undantag) alltjämt är utan sådan utbildning
som står under skolmyndigheternas kontroll. Länsskolnämndens —
av kammarrätten den 16 januari 1989 efter överklagande fastställda —
beslut att vid vite förelägga föräldrarna att sända barnen till den anvisade
skolan har varit verkningslöst. Vidare framgår att förhållandena förvärrats,
så till vida som den i vårdnadshavarnas regi drivna undervisningen i
Drevdagens skola upphört i mitten av oktober 1988. Myndigheterna synes
inte ha lyckats bringa skolkonflikten närmare en lösning. Jag tar därför på
eget initiativ upp ärendets handläggning efter mitt beslut 1988-09-12 till
granskning.
Efter att ha återgivit ett sammandrag av skolstyrelsens redovisning samt
huvuddelen av länsskolnämndens redovisning in extenso anförde JO Ragnemalm
i delbeslutet den 30 januari 1989:
Myndigheterna har inte lyckats uppnå en lösning av konflikten. Sålunda
står fortfarande ett betydande antal skolpliktiga barn de facto utanför
varje form av utbildning under ansvariga skolmyndigheters kontroll. Detta
förhållande innebär ett åsidosättande av den för skollagstiftningen grundläggande
principen om alla skolpliktiga barns rätt till utbildning inom det
offentliga skolväsendet eller till motsvarande utbildning som godkänts av
vederbörande skolmyndigheter (3 kap. 1 § andra stycket skollagen). Ett av
skollagstiftningens primära syften är just att garantera alla barn en god
grundutbildning. Författningsregleringen är tillkommen väsentligen i barnens
intresse. Mot bakgrund härav är sakernas nuvarande tillstånd, sådant
det framgår av skolstyrelsens och länsskolnämndens yttranden, oacceptabelt.
Skolstyrelsens handlingsutrymme har varit begränsat, då den inte lyckats
uppnå en lösning i samförstånd med målsmännen. Som en följd av
den interna kompetensfördelningen inom kommunen har skolstyrelsen
varit bunden av kommunfullmäktiges beslut om skolorganisationen. Fullmäktige
har i sådant beslut senast i april 1986 bekräftat, att skolorganisationen
i Älvdalen inte innefattar någon skolenhet i Drevdagen. Skolstyrelsen
har enligt skollagen och skolförordningen inga tvångsmedel till förfogande
för att förmå målsmännen att sända de skolpliktiga barnen till
anvisad skola. Då skolstyrelsen ansåg sig ha uttömt sina egna möjligheter,
framstår dess åtgärd 1988-10-04 att ånyo överlämna ärendet till den med
mera vidsträckta befogenheter utrustade länsskolnämnden som adekvat.
Jag noterar, att skolstyrelsen i sitt beslut uttryckligen uttalade, att den
förutsatte att länsskolnämnden skulle utnyttja alla de möjligheter som
gällande skolförordning och skollag erbjuder.
Länsskolnämnden har valt att med stöd av stadgandet i 3 kap. 16 §
skollagen tillgripa tvångsmedel (vitesföreläggande) för att förmå målsmännen
att sända barnen till anvisad skola i Idre. Jag konstaterar emellertid,
att besluten inte haft åsyftad verkan, och att föräldrarna i sina besvärsskrivelser
— vilka jag infordrat från kammarrätten — förklarat, att de ej
heller framdeles avsåg att följa föreläggandena, något som länsskolnämnden
enligt föräldrarna varit medveten om redan då besluten fattades.
Efter målsmännens överklagande har kammarrätten i Sundsvall i dom
den 16 januari 1989 fastställt länsskolnämndens beslut och bestämt tiden,
inom vilken de med vitesföreläggandena avsedda åtgärderna senast skall
vara vidtagna, till en vecka från det vederbörande vårdnadshavare fått del
av kammarrättens dom. I brev till länsskolnämnden, dagtecknat den 24
januari 1989, vilket i kopia kom in till JO den 27 januari, klargör målsmännen
sin bestämda avsikt att ej efterkomma föreläggandena och att
sålunda ej sända sina barn till skolgång i Idre. Jag har av berörda skolmyndigheter
i Idre i dag fått bekräftat, att barnen från Drevdagen inte infunnit
sig till skolgång. Utan att gå in på frågan huruvida besluten om vitesföreläggande
med hänsyn tagen till omständigheterna i ärendet är korrekta
konstaterar jag sålunda, att besluten inte heller efter kammarrättens fastställelse
haft åsyftad verkan.
Det föreligger uppenbarligen en påtaglig risk för att det av länsskolnämnden
valda handlingsalternativet över huvud inte, eller åtminstone
inte annat än på mycket lång sikt, leder till resultat. I värsta fall framtonar
ett scenario med segdragna processer rörande i tur och ordning de nu
aktuella vitesföreläggandena, beslut om vitenas utdömande, beslut om nya
förelägganden vid förhöjt vite, dessa vitens utdömande, beslut om exekutiva
åtgärder etc.
Jag uttalade i mitt beslut 1988-09-12, att jag förväntade mig, att myndigheterna
snarast skulle vidta sådana åtgärder, att de grundskolepliktiga
barnen i Drevdagen får den utbildning som skollagen föreskriver. Då detta
resultat ej uppnåtts och ej heller synes vara i sikte som resultat av myndigheternas
åtgärder, måste en rättslig granskning av länsskolnämndens
handläggning fokuseras på nämndens tolkning och tillämpning av stadgandet
i 2 kap. 1 § andra stycket grundskoleförordningen. Enligt detta stadgande
får länsskolnämnden, utan hinder av en kommuns beslut om skolenheter
för sin grundskola, om det finns särskilda skäl förordna, att en
skolenhet skall anordnas från och med nästkommande läsår. Kommunernas
rätt att själva besluta om sin skolorganisation är således behäftad med
en viss inskränkning. Det statliga tillsynsorganet kan, om särskilda skäl
bedöms föreligga, korrigera ett i och för sig i god demokratisk ordning
fattat kommunalt beslut. Denna befogenhet för länsskolnämnden sammanhänger
med nämndens åligganden att som tillsynsmyndighet bl. a. se
till att av riksdagen och regeringen fastställda mål och riktlinjer för skolväsendet
förverkligas inom givna ramar (2 § första punkten förordningen,
1988:815, med instruktion för den statliga skoladministrationen) och
sörja för en ändamålsenlig planering av skolväsendet (17 § andra punkten
nämnda förordning). Länsskolnämnden har således ett med länets kommuner
delat ansvar för att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning
inom ramen för ett på ändamålsenligt sätt planerat skolväsende (eller
motsvarande utbildning i annan form under skolmyndigheternas kontroll).
Om nämnden finnér, att detta krav ej kan tillgodoses inom den av en
kommun fastställda skolorganisationen, har nämnden enligt 2 kap. 1 §
andra stycket grundskoleförordningen rätt att förordna om ändringar av
denna organisation.
Vid bedömningen av länsskolnämndens tolkning och tillämpning av
stadgandet i 2 kap. 1 § andra stycket grundskoleförordningen är innebor
-
den av begreppet ”särskilda skäl” i detta stadgande av central betydelse.
Stadgandet överensstämmer innehållsmässigt med en bestämmelse som
ursprungligen infördes i 2 kap. 28 § 1962 års skolstadga genom författningsändring
som trädde i kraft 1963-08-01 (SFS 1963:464). Bestämmelsen
inflöt sedermera med vissa redaktionella förändringar i 2 kap. 22 §
1971 års skolstadga, senare betecknad skolförordning (1971:235), och har
slutligen överförts till grundskoleförordningen, som trädde i kraft den 1
juli 1988. Skolförfattningsutredningen föreslog i sitt betänkande ”Enklare
skolförfattningar, del 2”, att bestämmelsen skulle upphävas (SOU
1986:11, bilaga 1, s. 87), men regeringen följde inte detta förslag vid
antagandet av grundskoleförordningen. Bestämmelsen har således alltsedan
införandet 1963 återfunnits i författningar, varom regeringen beslutat.
En följd av detta förhållande är, att tryckta förarbeten, som kan ge ledning
vid stadgandets tolkning och tillämpning, är sparsamt förekommande.
Länsskolnämnden har i sitt beslut 1988-11-16 uttalat, att den anser den
av Älvdalens kommun fastlagda skolorganisationen vara den mest ändamålsenliga
med hänsyn till förhållandena i kommunen, och att man därför
beslutar att inte mot kommunens vilja inrätta en skola i Drevdagen. Vad
gäller den eventuella förekomsten av särskilda skäl enligt 2 kap. 1 § grundskoleförordningen
för ett beslut av nämnden att inrätta en skolenhet i
Drevdagen, åberopar länsskolnämnden i sitt yttrande till JO länsskolinspektören,
som vid sin föredragning sagt sig inte kunna finna särskilda skäl
föreligga, som skulle motivera att nämnden mot skolstyrelsens vilja
öppnar den nedlagda skolan i Drevdagen. Nämnden redovisar inte närmare
sin uppfattning om vad som utgör särskilda skäl enligt stadgandet eller
sina motiv för slutsatsen att ej anse de i detta ärende förekommande
omständigheterna utgöra särskilda skäl. Skolinspektören Nilsson anför
däremot, att det enligt hans uppfattning föreligger särskilda skäl, när
konflikten pågått så länge, utan att den kunnat lösas. Han hävdar vidare
som stöd för sin uppfattning, att länsskolnämnden i första hand har att slå
vakt om barnens rätt till undervisning, och att den demokratikonflikt som
pågår i vuxenvärlden måste komma i andra hand.
För egen del finner jag, att fem och ett halvt års misslyckande med att
inom ramen för den av kommunen fastställda skolorganisationen varaktigt
trygga att barnen de facto får sin lagenliga utbildning är tillräcklig
grund för att söka en lösning genom att företa förändringar i denna
organisation på sätt som stadgandet i 2 kap. 1 § grundskoleförordningen
medger. Då detta stadgande till sin natur är en undantagsregel, som
berättigar det statliga tillsynsorganet att i och för uppfyllande av sina
lagliga åligganden (2 och 17 §§ instruktionen för den statliga skoladministrationen)
modifiera beslut som normalt och primärt fattas av kommunen,
utgör inte den omständigheten att kommunens stöd saknas för en
övervägd åtgärd hinder mot stadgandets tillämpning. Att ett sådant förordnande
sker ”mot kommunens vilja” är i själva verket förutsatt av
normgivaren, i detta fall regeringen.
Jag finner det förvånansvärt, att länsskolnämnden utan att mera ingående
redovisa sina överväganden synes ha tolkat begreppet särskilda skäl så
restriktivt, att den därigenom avhänt sig möjligheten att trygga barnens
304
skolgång genom att ingripa med stöd av 2 kap. 1 § grundskoleförordningen.
Även länsskolnämndens konstaterande — utan diskussion kring alternativa
lösningar — att den av kommunen fastlagda skolorganisationen är
den mest ändamålsenliga är ägnat att väcka viss förvåning i beaktande av
de i detta ärende behandlade konsekvenserna av denna organisation.
Skolstyrelsens uttalande i beslutet den 4 oktober 1988, att styrelsen förutsatte,
att länsskolnämnden skulle utnyttja alla de möjligheter som gällande
skolförordning (varmed torde åsyftas jämväl grundskoleförordningen) och
skollag erbjuder, utgör ytterligare ett incitament för länsskolnämnden att
överväga de möjligheter till en lösning av konflikten som stadgandet i 2
kap. 1 § andra stycket grundskoleförordningen erbjuder.
Sammanfattningsvis är läget nu, närmare fem månader efter mitt beslut
1988-09-12,
att skollagens regler om fullgörande av skolplikt fortfarande inte iakttas,
att situationen ytterligare förvärrats, eftersom barnen nu inte heller
faktiskt — vid sidan av det i lagen anvisade systemet — tycks få någon
adekvat utbildning,
att länsskolnämnden utan framgång prövat åtgärden att meddela föräldrarna
vitesförelägganden, och att inget positivt resultat av denna åtgärd är
i sikte,
samt att länsskolnämnden inte givit någon tillfredsställande förklaring
till sin obenägenhet att pröva alternativa lösningar.
Jag kan mot denna bakgrund inte nöja mig med att konstatera länsskolnämndens
tillkortakommande i saken. Enligt 1 § lagen (1986:765) med
instruktion för riksdagens ombudsmän har JO tillsyn över att de som
utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i
övrigt fullgör sina åligganden. Länsskolnämnden kan enligt min mening
inte anses fullgöra sina åligganden, om man i den uppkomna situationen
passivt iakttar hur tiden går, utan att Drevdagen-barnen får lagenlig utbildning.
Alla möjligheter för tillsynsorganet att agera är, som framgått,
inte övervägda och seriöst prövade. Jag avslutar därför inte initiativärendet
utan avvaktar länsskolnämndens åtgärder med anledning av detta
delbeslut. Jag förutsätter då, att länsskolnämnden, med beaktande av vad
jag anfört, snarast intensifierar sitt arbete med att lösa konflikten och
håller mig underrättad om uppnådda resultat. Senast den 1 maj 1989 avser
jag att fatta slutligt beslut i ärendet. Tidpunkten har valts bl. a. med
beaktande av att länsskolnämnden under våren har att avgöra fördelningen
av statsbidrag i form av basresurser till de olika skolenheterna i kommunen.
Om länsskolnämnden inte före denna tidpunkt förmår redovisa en
lösning, som innebär att de skolpliktiga barnen i Drevdagen senast fr. o. m.
höstterminen 1989 får lagenlig utbildning, kommer jag att slutligt ta ställning
till frågan om ansvar för det inträffade och till de övriga åtgärder som
kan ifrågakomma.
Den tidsfrist för slutligt beslut i ärendet som utsatts i delbeslutet 1989-01-30 förlängdes den 17 april med en månad, sedan ledamoten av länsskolnämnden
Peter Hultqvist å nämndens vägnar framställt begäran härom.
I beslut den 25 maj 1989, som kom in till JO samma dag, redovisade
länsskolnämnden sina olika insatser för att uppnå en lösning, som kunde
accepteras av alla berörda parter, samt de resultat som uppnåtts. Efter att
ha noterat att vårdnadshavarna i skrivelse 1989-05-22 till regeringen anhållit
om statligt bidrag för bedrivande av undervisning ”på annat sätt”
enligt 10 kap. 4§ skollagen, anförde nämnden beträffande den lösning
man stannat för:
Länsskolnämnden har avvaktat regeringens beslut i ärendet.
Regeringen har denna dag med hänsyn till de mycket särpräglade omständigheter
som föreligger i fallet beslutat att medverka till en lösning av
konflikten genom att lämna begärt statligt bidrag under vart och ett av
läsåren 1989/90-1992/93 till kostnaderna för den undervisning som föräldrarna
åtager sig att svara för.
Vårdnadshavarna kommer enligt uppgift omgående att insända en framställning
till skolstyrelsen i Älvdalen om att barnen i Drevdagen måtte få
fullgöra sin skolplikt enligt 10 kap. 4 § ”på annat sätt”.
Med tanke på skolstyrelsens tidigare positiva ställningstagande till motsvarande
ansökningar från vårdnadshavarna i Drevdagen är det uppenbart
att denna framställning kommer att bifallas.
Därmed kommer skolbarnen i Drevdagen att få lagenlig undervisning
från och med läsåret 1989/90.
Länsskolnämndens beslut 1989-05-25 innefattade även ett upphävande av
tidigare beslut om vitesförelägganden i ärendet.
Skolstyrelsen i Älvdalen inkom den 5 juni 1989 på begäran med kopior
av dels vårdnadshavarnas framställning om tillstånd för barnen att få
fullgöra sin skolplikt ”på annat sätt” enligt 10 kap. 4§ skollagen, dels
skolstyrelsens beslut i anledning av denna framställning. I protokoll, fört
vid skolstyrelsens sammanträde den 1 juni 1989, hade under 55 § antecknats
följande:
Målsmännen i Drevdagen hade i skrivelse daterad 1989-05-25 anhållit om
att de skolpliktiga barnen på låg- och mellanstadiet i Drevdagen skulle
medges att under läsåret 1989/90 fullgöra skolplikten på annat sätt än som
anges i skollagen.
Sådant medgivande enligt skollagen 10 kap. 4 § kan lämnas av skolstyrelsen
om det framgår att undervisningen framstår som ett fullgott alternativ
till den utbildning, som annars står barnet till buds enligt lagens
föreskrifter. Behov av insyn i verksamheten skall kunna tillgodoses.
Medgivande kan lämnas för upp till ett år i sänder. Under dess giltighetstid
skall prövas hur verksamheten utfaller. Medgivandet skall återkallas
med omedelbar verkan, om nödvändig insyn i verksamheten inte ges
eller om det av annat skäl inte kan antas att förutsättning för godkännande
fortfarande föreligger.
Skolstyrelsen beslöt
att med stöd av skollagen 10 kap. 4 § medge att skolplikten för låg- och
mellanstadiebarnen i Drevdagen under läsåret 1989/90 får fullgöras på
annat sätt och
att anmoda målsmännen att utse en representant att vara kontaktperson
med skolstyrelsen för genomgång av de praktiska frågor som är förknippade
med ovanstående medgivande.
JO Ragnemalm avslutade ärendet genom beslut den 12 juni 1989 och
anförde därvid i bedömningsdelen:
Genom regeringens beslut 1989-05-25 om särskilt statligt bidrag, länsskolnämndens
beslut samma dag samt skolstyrelsens beslut 1989-06-01
har äntligen sådana förutsättningar skapats, att de skolpliktiga barnen på
låg- och mellanstadiet i Drevdagen kommer att fullgöra sin skolplikt i
ordnade och lagliga former. Från och med början av höstterminen 1989
upphör sålunda det tillstånd som inneburit, att tvingande föreskrifter i
skollagen och grundskoleförordningen åsidosatts i Drevdagen. Samtidigt
som jag med tillfredsställelse noterar, att den mångåriga konflikten härigenom
bringats ur världen, kvarstår min i beslutet den 12 september 1988
(dnr 800 och 1019-1988) och i delbeslutet den 30 januari 1989 uttalade
kritik mot ansvariga myndigheter för deras tidigare handläggning av ärendet.
I och med att en från rättslig synpunkt tillfredsställande lösning nu
uppnåtts, finner jag emellertid inte anledning att vidtaga några ytterligare
åtgärder.
Kritik mot rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd
”befriat” lektor från undervisningsskyldighet. Förundersökning
har inletts men nedlagts, då rektorns oaktsamhet
med hänsyn till omständigheterna inte bedömts som grov (20
kap. 1 § andra stycket brottsbalken). — Även kritik mot
skolstyrelse och skolförvaltning för passivitet
(Dnr 692-1988)
I beslut den 21 juni 1989 anförde JO Ragnemalm följande.
1 Anmälan
I en anmälan, som kom in till JO den 23 mars 1988, anförde lektor Sven
Bertil Madsen klagomål mot tf. rektor Lars-Åke Karlssons åtgärd att
genom beslut, som meddelades Madsen i brev av den 11 mars 1988, frånta
denne de med hans tjänst förenade undervisningsuppgifterna från och
med den 1 april 1988 tills vidare under vårterminen. Madsen bad JO att
undersöka, om tf. rektors förfaringssätt i ärendet överensstämmer med
gängse bruk och de normer en chef bör följa gentemot sina anställda.
1 en skrivelse, som inkom den 12 april, utvecklade klaganden ytterligare
sin uppfattning om bakgrunden till rektors åtgärd. Han anförde bl. a., att
han ansåg sig ha blivit utsatt för mobbning från skolledningens sida under
flera år. Klaganden hävdade också, att rektor Karlsson i ett brev till honom
av den 28 mars (bifogat skrivelsen till JO), vilket utgjorde svar på ett
klagandens brev till rektor, visat en fruktansvärd nonchalans gentemot en
av sina kollegor. Madsen syntes vara av den uppfattningen, att motsättningarna
mellan honom och skolledningen ytterst gick tillbaka på avgörande
åsiktsskillnader rörande de krav en gymnasielärare får och bör ställa på
sina elever, samt i frågan hur skolledningen bör hantera den situation som
uppkommer, när vissa elever anför klagomål mot en lärares undervisning.
2 Utredning före beslutet att inleda förundersökning
2.1 Utredningsåtgärder
Anmälan och klagandens skrivelse av den 8 april jämte bilagor remitterades
den 13 april 1988 till skolstyrelsen i Järfalla kommun, som anmodades
att avge yttrande efter hörande av tf. rektor Lars-Åke Karlsson.
Klaganden inkom den 20 april med ytterligare en skrivelse (2 bilagor)
”för att belysa min situation och för att bredda underlaget för JO att
bedöma denna och Karlssons behandling av mig”.
Skolstyrelsen i Järfälla inkom den 29 juni med yttrande. Till yttrandet
fogades rektor Karlssons yttrande till skolstyrelsen samt kopior av två
skrivelser (1972 resp. 1975) från dåvarande rektorn Sven Mogård och ett
brev (1983) från dåvarande rektorn Lars Bjällerstedt.
Efter att ha tagit del av skolstyrelsens yttrande inkom klaganden med
påminnelser, dels den 22 augusti, dels — genom sitt ombud, advokaten
Vivika Adlers — den 24 augusti. Dessa påminnelser innefattar tre respektive
sex bilagor.
Klaganden har den 8 december 1988 på eget initiativ ingivit två av
rektor Karlsson undertecknade dokument — dels ett brev till klaganden
rörande planeringen inför vårterminen 1989 m. m. (daterat 1988-12-05),
dels ett för klaganden utfärdat tjänstgöringsbetyg (daterat 1988-10-19).
2.2 Utredningens innehåll och resultat
Klaganden innehar ordinarie tjänst som lektor i tyska vid Jakobsbergsskolan.
Han var sjukskriven från början av vårterminen till den 31 mars
1988 med Yvonne Hellsten som vikarie. Rektor Lars-Åke Karlsson ombesörjde,
att Hellsten förordnades som extra ordinarie lärare och gav henne i
uppgift att svara för de med klagandens tjänst förenade undervisningsuppgifterna
under hela vårterminen, således även under tiden fr. o. m. den 1
april, då klaganden avsåg att återinträda i tjänst. Rektorn motiverade sin
åtgärd med att han enligt skolförordningen hade rätt och skyldighet att
besluta om tjänstgöringsfördelningen under året, och att en lärare kan
erhålla eo-förordnande, om rektor bedömer att det finns ett varaktigt
behov av vederbörande lärare. I brev till klaganden den 11 mars skrev
rektor Karlsson, att han bedömde att ytterligare lärarbyte under läsåret
skulle inverka menligt på elevernas studier, och att klaganden — oavsett
om han blev friskskriven — befriades från undervisning tills vidare under
vårterminen med bibehållna löneförmåner.
Av rektors yttrande till skolstyrelsen framgår att hans åtgärder föranletts
av klagomål mot lektor Madsens undervisning och mot det av elevers
rädsla och ångest präglade psykiska klimatet under dennes lektioner. Dessa
klagomål hade några vederhäftiga elever och elevgrupper samt vissa
föräldrar oberoende av varandra framfört vid samtal med rektor under
höstterminen 1987. Karlsson hade uppfattat dessa samtal som alarmerande.
En grupp elever hade sagt, att de som sista utväg var beredda att lämna
undervisningen. Rektor Karlsson menade, att problemet i grunden var ett
personalvårdsärende, men att han som rektor inte stillatigande kunde låta
clever komma till skada eller anse sig tvingade att lämna skolan med
ofullständig studiekurs till följd av rädsla för en lärare.
I sitt brev till klaganden den 11 mars anför rektor Karlsson, att han i
december 1987, efter klagomål från en elevgrupp, meddelat klaganden, att
han önskade ett samtal. Denna uppgift bestrides av lektor Madsen, som
hävdar att inget sådant meddelande kommit honom tillhanda. I yttrandet
till skolstyrelsen anför rektor, att hans avsikt var att efter Madsens eventuella
friskskrivning i april ta upp samtal med denne om elevernas klagomål.
Efter händelserna i mars förlängdes klagandens sjukskrivning. Han återinträdde
dock partiellt i tjänst den 19 april (tre veckotimmar), sedan en
grupp elever i årskurs tre begärt att få tillbaka honom som lärare. I den
situation som uppkommit i och med den fortsatta partiella sjukskrivningen
och Madsens anmälan till JO hemställde rektor Karlsson i sitt yttrande
till skolstyrelsen, att skolkontoret skulle uppta samtal med Madsen efter
friskskrivningen angående innehållet i dennes fortsatta tjänstgöring.
Skolstyrelsen anför i sitt yttrande bl. a. följande:
Skolstyrelsen vitsordar att handläggningen av ärendet inte överensstämmer
med gällande arbetsrättslig lagstiftning. Dock vill skolstyrelsen understryka
att en rektor som i sin ämbetsutövning även har att följa läroplanen
för gymnasieskolan (Lgy 70) inte i gällande arbetsrättslig lagstiftning kan
finna tillämpliga lagrum när en lärare konsekvent handlar i strid mot
läroplanens centrala mål och riktlinjer;
”Mål och riktlinjer
Den genom samhällets försorg bedrivna undervisningen av barn och
ungdom har till syfte att meddela eleverna kunskaper och öva deras
färdigheter samt i samarbete med hemmen främja deras utveckling till
harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar.
Så lyder skollagens första paragraf.
1 centrum för skolans verksamhet står den enskilde eleven. De som verkar
inom skolan skall visa aktning för elevernas människovärde och söka
skaffa sig kännedom om deras egenart och förutsättningar samt söka
främja deras personliga mognande till fria, självständiga och harmoniska
människor.
Skolan skall även ge eleverna möjlighet att påverka sina arbetsvillkor”.
(Lgy 70, sid 17, tredje upplagan 1983).
1 denna situation har skolstyrelsen valt att stödja sig på Lgy 70.
Rektors verksamhetsansvar, personalansvar och ansvar om elevernas
väl och ve kräver beslutsamhet, gott omdöme och mod att fatta svåra
konfliktfyllda beslut.
Skolförordningen och andra lagar kan ge stöd för vissa beslut men
verklighetens mångfacetterade situationer kan omöjligt förutses i lagoch/eller
förordningstexter utan lämnar den beslutande att utifrån vissa
övergripande mål, t. ex. att skapa en gymnasieskola för alla, fatta sitt
beslut.
Skolstyrelsen påpekar vidare, att konflikter mellan klaganden och skolledningen
förekommit vid åtskilliga tillfällen, sedan klaganden började sin
tjänstgöring vid Jakobsbergsskolan vårterminen 1972, och att dessa konflikter
bl. a. lett till att klaganden sett sig föranlåten att JO-anmäla tre av de
fyra rektorer som tjänstgjort vid skolan sedan dess. Enligt skolstyrelsens
uppfattning är klagandens väsentliga brist som lärare, att han inte förmår
leva upp till de krav som läroplanen ställer på personalen att behandla alla
elever på ett respektfullt sätt. Styrelsen vitsordar, att Madsen enligt skolledningens
bedömning gör ett gott arbete med vissa duktiga, intresserade
och psykiskt stabila elever. Man hävdar dock, att han gjort sig skyldig till
upprepade förtryckande handlingar som en följd av ett förhållningssätt
mot medelgoda och svaga elever, vilket påverkar deras undervisning negativt.
Avslutningsvis anför skolstyrelsen:
T.f. rektors beslut att ”befria” Madsen får ses som en första åtgärd för att
på sikt åstadkomma en tillfredsställande lösning som är formellt möjlig.
Det är definitivt otillfredsställande att en anställd kan utsätta ett antal
personer däribland elever för upprepade ångestskapande handlingar.
Skolstyrelsen har tidigare konstaterat att det är svårt att finna formellt
användbara lagrum i denna situation. Det lagrum som ligger närmast till
hands är rehabiliteringsförordningen, där det i sjunde paragrafen talas om
”Tjänstebefrielse”.
Kommande samtal får utvisa vilka fortsatta åtgärder som måste vidtas.
Skolstyrelsens förhoppning är att beslut av detta slag inte skall behöva
upprepas, men också i framtiden kan elevhänsyn, även i en frivillig skolform,
kräva extra ordinära personalåtgärder när den formellt korrekta
handlingen inte omedelbart står klar.
En reservant i skolstyrelsen konstaterar, att formellt fel begåtts vid avstängningen
av lektor Madsen från undervisning, att rektor saknade formell
behörighet att fatta beslut om avstängning, vilken behörighet i stället
tillkom länsskolnämnden, samt att vissa omständigheter i relationerna
mellan klaganden och rektor Karlsson, som formellt låg utanför själva
sakfrågan, borde behandlas i särskild ordning.
Klaganden hävdar, att rektors och skolstyrelsemajoritetens yttranden
innehåller påståenden som är infama och osanna. Han protesterar särskilt
mot skolstyrelsens påstående om hans upprepade förtryckande handlingar
som en följd av ett förhållningssätt mot medelgoda och svaga elever, vilket
påverkar deras undervisning på ett negativt sätt. Madsen anför, att han
tvärtom visat särskilt intresse för undervisning i tyska i grupper med
svagpresterande elever, att han med rektors tillstånd i flera år bedrivit
försöksundervisning med nivågruppering och särskild tillrättalagd undervisning
för de svagaste eleverna, och att han så gott som varje läsår tagit
hand om den svagare gruppen i tyska.
Klaganden bestrider bestämt, att han handlat i strid med läroplanens
centrala mål och riktlinjer och anför, att skolstyrelsen inte lagt fram några
bevis för anklagelserna mot honom i detta avseende.
Vidare hävdar klaganden, att rektor Karlsson gjort en överdrivet stor
affär av det förhållandet att två elever av ca 70 i årskurs ett klagat, vilket
han inte finnér särskilt onormalt. Han noterar, att Karlsson trots förfrågningar
inte kunnat precisera vari klagomålen bestod och ej heller uppgivit
vilka elever som klagat.
För att bestyrka den stora uppskattning han som lärare rönt från hela
klassavdelningar och enskilda elever har klaganden till sina påminnelser
fogat sju bilagor, bestående av brev och kort från elever sorn uttrycker sin
uppskattning av och tackar för hans undervisning.
I den skrivelse som klaganden ingivit genom ombud anföres avslutningsvis
följande:
Det är riktigt att Sven Bertil Madsen varit sjukskriven de tider som angives
i Bilaga 1 sid. 3. Han är också sjukskriven innevarande hösttermin. Anledningen
till hans sjukskrivning under 1988 har varit depression, vilken helt
beror på de trakasserier skolledningen utsatt honom för.
Det är fruktansvärt då elever mobbas och alla anser att det är skolans
plikt att komma till rätta med sådant. Lika nedbrytande är det för en
lärare, som utsättes för en sådan behandling från överordnade, att ej få
någon hjälp eller förståelse från rektor och skolstyrelse.
Då rektor Lars-Åke Karlsson tagit upp en hel del omständigheter beträffande
relationerna mellan honom och Sven Bertil Madsen, som inte har
med sakfrågan att göra, har Sven Bertil Madsen ansett sig tvungen att
lämna ovanstående svaromål.
Sven Bertil Madsen vidhåller att han — i likhet med vad Mikael Freimuth
uppgivit i sin reservation — finnér, att rektor Lars-Åke Karlsson
begått formella fel vid avstängningen av honom från undervisningen.
Rektor Karlsson har ej haft formell behörighet härtill.
Jag anhåller att JO utreder denna fråga.
Det av klaganden ingivna brevet från rektor Karlsson av den 5 december
1988 lyder som följer:
Vid genomgång av lärarenkäterna inför vt-89, har jag funnit att Du avser
att återgå i deltidstjänst vid Jakobsbergskolan till vårterminen.
Jag får därvid meddela Dig att jag avser icke att göra någon förändring i
nuvarande tjänstgöringsplan av denna anledning. Du erbjuds följaktligen
inte tjänst på reguljärt underlag.
Jag erbjuder Dig i stället att ta kontakt med skolchefen i kommunen för
att överenskomma om fortsatt verksamhet med utgångspunkt från Rehabiliteringsförordningen
SFS 1987:221.
Jag ha kontaktat skolchefen i ärendet. Han är således förberedd på att
Du kontaktar honom så att Ni kan bestämma tid för sammanträffande.
Efter vårt sammanträffande i april -88 bedömer jag det som mindre
meningsfullt att ta muntlig kontakt med Dig i ärendet.
Därför meddelar jag Dig härmed mitt beslut skriftligt med mottagningsbevis.
Rehab. förordningen bifogas.
Enligt det av rektor Karlsson den 19 oktober 1988 utfärdade tjänstgöringsbetyget
för Madsen tilldelas denne beträffande ”Sätt att fullgöra tjänsten”
vitsordet ”Gott”. (Betygsblanketten erbjuder alternativen ”Gott” och
”Mindre gott”.)
3 Förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken
På grundval av vad som framkommit i utredningen, och som antecknats i
en inom ombudsmannaexpeditionen upprättad PM av den 28 december
1988, beslöt jag den 11 januari 1989 att inleda förundersökning, då anledning
fanns att anta, att brott enligt 20 kap. 1 § första alternativt andra
stycket brottsbalken (BrB) begåtts. Jag uppdrog åt statsåklagaren Birgit
Thunved, regionåklagarmyndigheten i Stockholm, att utföra förundersökningen.
Under förundersökningen har förhör hållits med den misstänkte, LarsÅke
Karlsson, med målsäganden Sven-Bertil Madsen samt med fyra vittnen.
Dessa är skolstyrelseledamoten Mikael Freimuth, skolchefen SvenErik
Frögren, kontorschefen vid skolförvaltningen Rolf Englund samt
skolstyrelsens ordförande Birgitta Boström. Förundersökningsprotokoll
1989-06-12 har den 16 juni 1989 överlämnats till mig av statsåklagare
Birgit Thunved, varvid hon redogjort för dittills uppnådda resultat samt
för sin bedömning av frågan, huruvida skälig misstanke om brott förelåg.
4 Ytterligare utredning sorn tillförts ärendet efter beslutet att inleda förundersökning
Advokat
Vivika Adlers överlämnade 1989-01-26 kopior av två brev som
hon tillställt rektor Karlsson (den 12 april 1988 resp. den 18 januari 1989)
samt av Karlssons svar till henne.
Genom en tjänsteanteckning 1989-02-27 dokumenterades att klaganden
per telefon framfört upplysningen, att skolstyrelseledamoten Mikael Freimuth
hade vissa uppgifter som kunde vara av intresse i den pågående
förundersökningen. Det antecknades även, att statsåklagare Birgit
Thunved av föredraganden underrättats om vad klaganden anfört.
Klaganden inkom med ytterligare skrifter den 3, 6 och 14 mars, den 17
april, den 22 maj och den 5 juni 1989. Kopior av de båda förstnämnda
skrifterna överlämnades till statsåklagare Birgit Thunved, då de bedömdes
kunna vara av intresse i förundersökningen.
Från skolstyrelseledamoten Mikael Freimuth inkom den 17 mars en
skrivelse, som likaledes i kopia tillställdes statsåklagare Birgit Thunved.
Från advokat Vivika Adlers inkom den 17 april kopior av två skrifter,
dels protokoll 1989-04-13 från en överläggning hos länsskolnämnden i
Stockholms län rörande innehållet i klagandens fortsatta tjänstgöring,
sedan hans sjukskrivning upphört, dels advokat Adlers brev 1989-04-14
till länsskolinspektören och länsskolnämnden med synpunkter i anledning
av protokollets innehåll.
Den utredning som tillförts ärendet efter beslutet att inleda förundersökning
har i huvudsak haft anknytning till någotdera av följande ämnen,
nämligen skolstyrelsens och skolförvaltningens åtgärder i samband med
skolstyrelsens sammanträde 1989-02-23, länsskolnämndens agerande sedan
frågan om klagandens återinträde i tjänst aktualiserats där, samt
handläggningen av ett tillsättningsärende rörande en lektorstjänst i
Danderyd, till vilken bl. a. Sven-Bertil Madsen är sökande.
5 Rättslig reglering
I rektors åligganden ingår vissa uppgifter med avseende på fördelningen av
arbetsuppgifter mellan lärarna vid en gymnasieskolenhet. Sålunda stadgas
i 13 kap. 8§ andra punkten skolförordningen (1971:235) att rektor i
gymnasieskola i fråga om utbildningen särskilt skall ”tillse att lärare anställes
och fördela arbetet mellan dem”.
Gymnasieförordningen (1987:743) i dess före 1988-07-01 gällande lydelse
innefattade en bestämmelse, 2 kap. 29 §, av innebörd att rektor för
varje läsår skulle fastställa en plan över lärarnas tjänstgöring i olika klasser,
grupper och ämnen samt över deras viktigaste arbetsuppgifter.
1 fråga om ändring i förläggning av tjänstgöring för ordinarie lärare
(flyttning från en skolenhet till en annan) föreskrivs i 14 kap. 3 § skolförordningen
att beslut får fattas av skolstyrelsen under vissa angivna förutsättningar
och i övrigt av länsskolnämnden, om det föreligger särskilda
skäl till ändring med hänsyn till skolväsendets behov.
I fråga om disciplinansvar, avskedande och avstängning från arbete
gäller för lärare i gymnasieskolan bestämmelserna i 10, 11 och 13 kap.
lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA). Enligt 18 kap. 11 §
skolförordningen skall fråga om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan
eller avstängning jämlikt bestämmelserna i LOA, vad gäller bl. a.
lärare, prövas av vederbörande länsskolnämnd.
Den av skolstyrelsen åberopade 7 § rehabiliteringsförordningen
(1987:221) ger kommunal myndighet hos vilken finns arbetstagare med
statligt reglerade tjänster rätt att besluta, att sådan arbetstagare skall åtnjuta
tjänstebefrielse för rehabilitering, om detta tillstyrks av företagshälsovårdens
läkare eller av en läkare som myndigheten utser.
Enligt 11 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL)
är arbetsgivare skyldig att på eget initiativ förhandla med arbetstagarorganisation,
i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal, innan
han beslutar om viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållanden
för arbetstagare som tillhör organisationen. Denna bestämmelse om
s. k. primär förhandlingsskyldighet är inte omedelbart aktuell i förevarande
ärende, eftersom klaganden ej är ansluten till arbetstagarorganisation
av åsyftat slag.
Enligt 20 kap. 1 § första stycket BrB dömes för myndighetsmissbruk den
som i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annan
författning gäller för myndighetsutövningen, om gärningen för det allmänna
eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är
ringa. Brott föreligger endast om uppsåt kan styrkas.
Om gärning av enahanda slag begås av grov oaktsamhet, dömes gärningsmannen
enligt andra stycket för vårdslös myndighetsutövning.
6 Bedömning
Rektor Karlssons beslut att utan klagandens samtycke fr. o. m. den 1 april
tills vidare under vårterminen befria denne från all undervisningsskyldighet,
som enligt gällande plan över lärarnas tjänstgöring åvilade honom,
måste betraktas som en synnerligen drastisk förändring av klagandens
arbetsförhållanden. Beslutets innebörd är närmast att likna vid ett försät
-
tande av arbetstagare i disponibilitet, en åtgärd som enligt 7 kap. 7 § LOA
är tillåten endast beträffande arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen
och försvarsmakten, och där endast om åtgärden är nödvändig
med hänsyn till rikets bästa.
Klaganden har ställt frågan, om rektors förfaringssätt i ärendet överensstämmer
med gängse bruk och de normer en chef bör följa gentemot sina
anställda.
Rektor Karlsson synes hävda, att han hade laglig rätt att mot klagandens
vilja ”befria” denne från undervisning, och han hänvisar härvid till rektors
åligganden enligt skolförordningen och gymnasieförordningen med
avseende på beslut om fördelningen av lärarnas tjänstgöring i olika klasser.
Vidare åberopar Karlsson till stöd för sitt handlande sin skyldighet som
rektor att se till, att inte elever kommer till skada, samt de allvarliga
klagomål han mottagit från vissa elever. Han synes anse, att situationen
var så allvarlig, att beslutet om befrielse från ålagda arbetsuppgifter var
sakligt motiverat. Under förundersökningen har Lars-Åke Karlsson även
åberopat rektors generella verksamhetsansvar till stöd för sina åtgärder.
Skolstyrelsen å sin sida vitsordar, att rektors handläggning av ärendet
stod i strid med gällande arbetsrättslig lagstiftning. Trots detta synes
skolstyrelsens majoritet anse, att rektors handlande var försvarligt. Härvid
stöder man sig främst på rektors skyldighet att tillse att läroplanens intentioner
realiseras och på uppfattningen, att klaganden som lärare konsekvent
handlat i strid med läroplanens (Lgy 70) centrala mål och riktlinjer.
För egen del finnér jag det uppenbart, att rektor Karlsson genom sitt
beslut — såvitt framgår av utredningen fattat utan föregående diskussion
med arbetstagaren och utan formellt samråd med överordnad företrädare
för arbetsgivaren — överskridit sina lagliga befogenheter. Stadgandena i
13 kap. 8 § skolförordningen och 2 kap. 29 § gymnasieförordningen i då
gällande lydelse ålade rektor ett ansvar för att tjänstgöringsplan för lärarna
med fördelning dem emellan av undervisningstimmar i olika klasser fastställdes
för varje läsår. Av detta åliggande följer icke någon rätt för rektor
att ändra tjänstgöringsplanen för en enskild lärare under pågående läsår
och på sätt som skett frånta vederbörande alla med tjänsten förknippade
undervisningsuppgifter. Inte heller det av skolstyrelsen omnämnda stadgandet
i 7 § rehabiliteringsförordningen kan skäligen åberopas som författningsmässigt
stöd för rektors beslut. Såvitt framgår av utredningen föreligger
inget läkarutlåtande av innebörd att klaganden av medicinska skäl
skulle behöva genomgå rehabilitering och därför lämpligen borde komma i
åtnjutande av tjänstebefrielse. Det har även saknats sådant samtycke från
arbetstagaren som är en nödvändig förutsättning för åtgärder enligt rehabiliteringsförordningen.
Av såväl rektors som skolstyrelsens yttranden framgår att grunden för
rektors ingripande var uppfattningen, att klaganden genom sitt sätt att
behandla vissa elever handlade konsekvent och flagrant i strid med läroplanens
krav. Denna uppfattning tillbakavisas bestämt av klaganden, som
finner bevisningen för de grova anklagelser som riktas mot honom ytterst
bristfällig. Av rektors och skolstyrelsens argumentering framgår indirekt
men oomtvistligt att man anser klaganden ha åsidosatt vad som åligger
honom i hans anställning, och att hans fel härvidlag ej var ringa. Klaganden
skulle med andra ord ha gjort sig skyldig till tjänsteförseelse enligt 10
kap. 1 § LOA, och det borde ha legat nära till hands för rektor att i samråd
med skolchef och skolstyrelse initiera ett disciplinförfarande jämlikt 14
kap. LOA. Prövning av och beslut i eventuellt disciplinärende skulle enligt
18 kap. 11 § skolförordningen ha ankommit på länsskolnämnden. Reglerna
om handläggning av disciplinärenden är bl. a. avsedda att garantera, att
förekommande anklagelser mot arbetstagaren blir föremål för ingående
utredning och kritisk granskning, samt att den anklagades intresse av
rättssäkerhet tillgodoses.
Den utomordentligt summariska utredning som föregick rektor Karlssons
beslut, varunder klaganden inte ens hördes eller gavs tillfälle att
bemöta och kommentera de klagomål från elever som förekommit, avviker
mycket påtagligt från lagenlig utredningsstandard i disciplinärenden.
Det beslut som fattades var ändock väl så ingripande för den drabbade
arbetstagaren som de påföljder som kunnat bli aktuella (varning eller
löneavdrag), för den händelse hans påstådda tjänsteförseelser prövats i den
för disciplinärt förfarande stadgade ordningen. Således har rektor Karlsson
genom att fatta ett för klaganden mycket ingripande och klart negativt
beslut, vilket låg utanför hans lagliga befogenheter som rektor, och vilket
grundades på ett ensidigt och ofullständigt underlag, äventyrat klagandens
rättssäkerhet enligt gällande arbetsrättsliga reglering. Av denna orsak ser
jag synnerligen allvarligt på det inträffade.
En omständighet, som klart belyser det förhållandet att beslutsunderlaget
var ofullständigt, då rektor för att skydda eleverna från psykiska skador
avstängde klaganden från undervisning, är följande. Knappa tre veckor
efter den påtvingade befrielsen fick Madsen återinträda i tjänst i en av sina
klassavdelningar i årskurs tre på uttrycklig begäran av eleverna. En mera
ambitiös utredning av förhållandena hade sannolikt klargjort för rektor,
att det i vaije fall från denna klassavdelnings sida inte förelåg något
missnöje med klaganden som lärare. Av utredningen framgår för övrigt att
endast elever i årskurs ett fanns bland dem som klagade under höstterminen
1987, varför åtgärden att avstänga klaganden från all hans inplanerade
undervisning framstår som sakligt omotiverad, om elevernas missnöje
skulle utgöra grunden.
Jag instämmer helt och fullt i rektor Karlssons och skolstyrelsens uppfattning,
att en rektor har ett övergripande ansvar för att eleverna behandlas
väl och med iakttagande av skolförfattningarnas och läroplanernas
krav på lärarna och skolans övriga funktionärer. Med detta ansvar följer
krav på initiativ och ingripanden i många situationer. Min kritik gäller
inte det förhållandet att rektor ingrep, när han till följd av vissa elevers
klagomål och måhända även på grund av sin kännedom om tidigare
schismer vid skolan, i vilka lektor Madsen varit inblandad, ansåg sig
övertygad om att vissa av dennes elever blivit illa behandlade. Kritiken
avser istället, som framgår av det ovan sagda, det av rektor Karlsson valda
sättet att ingripa. Av utredningen framgår att de elevklagomål, på vilka
rektorn väsentligen grundade sitt agerande, framfördes under höstterminen
1987. Klaganden var sjukskriven från början av vårterminen fram
till den 31 mars. Om rektor ansåg förhållandena vara så utomordentligt
allvarliga, att han för att skydda eleverna från att ta skada måste skilja
Madsen från all dennes inplanerade undervisning, hade rektor rimligen
tidigt under vårterminen bort ta upp en diskussion med Madsen (som
sjukskrivningen till trots synes ha varit i stånd att delta i en sådan diskussion)
om de framförda klagomålen och om åtgärder för att undanröja
eventuella missförhållanden i klagandens klasser. På grundval av utfallet
av en sådan diskussion hade rektor sedan, om han fann skäl därtill, kunnat
gå vidare genom att exempelvis initiera ett disciplinärt förfarande enligt
LOA eller anmäla det inträffade till skolstyrelsen. Rektor hävdar i sitt brev
till Madsen den 11 mars, att han i december 1987 begärt ett samtal med
denne, som dock säger sig ej ha nåtts av denna kallelse. Även om en sådan
begäran avsänts, vilket rektor varken vidhåller eller dementerar i sitt
yttrande till skolstyrelsen men med bestämdhet vidhåller i förhör under
förundersökningen, ursäktar inte det uteblivna svaret rektors åtgärd att —
utan att etablera kontakt med lektor Madsen och ge honom tillfälle att
bemöta elevernas klagomål — ensidigt och på basis av dessa klagomål fatta
beslut med för läraren långtgående verkningar och informera Madsen först
när beslutet var ett faktum.
Det är utrett, att Lars-Åke Karlsson genom beslutet den 11 mars 1988 att
tills vidare under vårterminen befria Sven-Bertil Madsen från undervisning
— av Madsen uppfattat som en avstängning — i sin myndighetsutövning
överskridit sina lagenliga befogenheter. Den genomförda förundersökningen
har syftat till att klargöra, om rektor Karlsson på grund av
denna handling och sitt agerande därefter kunnat skäligen misstänkas för
myndighetsmissbruk alternativt vårdslös myndighetsutövning enligt 20
kap. 1 § BrB.
Jag har funnit övertygande visat, att rektor Karlsson genom sitt befogenhetsöverskridande
åsidosatt vad som till följd av lag och annan författning
gäller för hans myndighetsutövning, och att lektor Madsen härigenom
förorsakats förfång som ej är ringa. Det har ej framkommit omständigheter,
som ger stöd för misstanke att Karlsson skulle ha handlat uppsåtligt,
varför gärningen ej är att anse som myndighetsmissbruk i brottsbalkens
mening. Jag finnér däremot tveklöst klarlagt att Lars-Åke Karlsson förfarit
oaktsamt. Vid bedömningen av frågan om oaktsamheten är att betrakta
som grov har jag fäst avseende vid bl. a. följande omständigheter.
Karlsson har uppgivit, att syftet med åtgärden att befria lektor Madsen från
undervisning varatt få till stånd ett konstruktivt samtal med Madsen rörande
dennes sätt att förhålla sig till eleverna och sålunda få garantier för att
Madsen, när han återinträdde i tjänst, skulle behandla samtliga sina elever på
ett sätt som överensstämmer med läroplanens krav. Om denna avsikt hade
kunnat realiseras, hade befrielsen kunnat bli av mycket kort varaktighet;
eventuellt hade den aldrig behövt träda i kraft, eftersom nära tre veckor
återstod av Madsens sjukskrivning, när beslutet om befrielse fattades. När
Madsens sjukskrivning förlängdes, och samtalet mellan Karlsson och Madsen
den 15 april ej alls ledde till åsyftat resultat, kontaktade Karlsson, enligt
vad han uppgivit i förhör, skolstyrelsen och ansåg att ansvaret för ärendet
därmed övergått på skolstyrelsen. Skolchefen SvenErik Frögren har i förhör
bekräftat, att Karlsson kan ha fått intrycket att skolstyrelsen togöveransvaret
för ärendet, efter det att Karlsson den 25 april yttrat sig till skolstyrelsen i
anledning av JO-remissen.
Av förundersökningen framgår att Karlsson har begränsade kunskaper
om och erfarenheter av det tämligen komplicerade regelsystemet för gymnasieskolans
ledningsfunktioner. Skolstyrelsens ordförande och skolförvaltningens
chefstjänstemän har samstämmigt uppgivit, att Karlssons
styrka som skolledare ligger däri, att han förmår skapa ett gott samarbetsklimat
med eleverna och uppskattas av personalen för det stöd han ger
den. Hans svaga sida har sagts avse vad man kallar byråkratidelen,
tillämpningen av regler och föreskrifter i gällande lagar och förordningar.
Trots vetskapen om detta förhållande, som man sagt sig ha varit medveten
om redan då Karlsson förordnades på vikariatet som rektor, har uppenbarligen
varken skolstyrelsen eller skolförvaltningens tjänstemän ingripit med
råd och stöd åt Karlsson, då det blev uppenbart för dem att han fattat ett
formellt felaktigt och lagstridigt beslut. Det är genom förundersökningen
också klarlagt, att Karlsson före sitt beslut den 11 mars ej haft något
formellt samråd med företrädare för skolstyrelsen eller skolförvaltningen.
Han synes ej heller i annan form ha blivit avrådd från att befria Madsen
från undervisning utan dennes samtycke eller upplyst om att ett beslut av
denna innebörd saknade stöd i gällande författningar.
Till bilden hör också det förhållandet, att klaganden genom sitt agerande
synes ha bidragit till att förvärra effekterna av det olagliga beslutet om
befrielse från undervisningen.
Vid en samlad bedömning av ovan redovisade omständigheter finner
jag, att Karlssons oaktsamhet ej kan anses ha varit grov. Under sådana
förhållanden kvarstår inte heller misstanken, att Karlsson gjort sig skyldig
till vårdslös myndighetsutövning enligt 20 kap. 1 § andra stycket BrB. Jag
beslutar därför att lägga ned förundersökningen. Detta förhållande till
trots är jag, som framgått ovan, utomordentligt kritisk till rektor Karlssons
sätt att söka lösa ett svårt problem, som han ställts inför i sin roll som
skolledare.
Vad som framkommit under utredningen — särskilt under förundersökningen
— ger anledning att även uppmärksamma skolstyrelsens och skolförvaltningens
i Järfälla handläggning av ärendet, främst dessa organs
passivitet. Rektor Karlssons beslut den 11 mars 1988 blev känt för skolstyrelsen
och skolförvaltningen, om inte förr så genom JO:s remiss den 13
april. Såväl skolstyrelsens ordförande som förvaltningstjänstemännen har
i förhör omvittnat, att deras spontana reaktion varit, att Karlsson saknade
laglig befogenhet att fatta ett sådant beslut. Den bedömningen görs också i
skolstyrelsens remissyttrande till JO den 13 juni, i huvudsak utarbetat av
kontorschefen Rolf Englund. Detta till trots har varken skolstyrelsen,
skolchefen eller kontorschefen ingripit och försökt förmå Karlsson att
återta det olagliga beslutet. Man har låtit såväl vårterminen som höstterminen
1988 gå utan att aktivt försöka få till stånd en rättelse. Det synes
också ha förelegat en viss oklarhet, huruvida ansvaret för ärendet efter den
13 juni 1988 åvilade rektor eller skolstyrelsen.
Först i början av 1989 agerade skolförvaltningen ånyo, sedan lektor
Madsen begärt att få återinträda i sin tjänst och rektor Karlsson i brev
1988-12-05 förvägrat honom detta och hänvisat honom till att kontakta
skolchefen för att överenskomma om fortsatt verksamhet med utgångspunkt
från rehabiliteringsförordningen. Ärendet togs härefter upp i skolstyrelsen
den 23 februari 1989 — mer än åtta månader efter det att
skolstyrelsen i remissyttrande till JO konstaterat, att rektors handläggning
av ärendet inte överensstämde med den arbetsrättsliga lagstiftningen.
Jag finnér skolstyrelsens och skolförvaltningens underlåtenhet att ingripa
med råd och stöd åt rektor Karlsson och med åtgärder för att minimera
skadeverkningarna av den bristfälliga handläggningen på skolledningsnivå
mycket svårförklarlig. Skolstyrelsen och skolförvaltningen kan inte undgå
allvarlig kritik för sin passivitet.
Med dessa kritiska uttalanden avslutar jag ärendet.
Kritik har riktats mot universitets- och högskoleämbetet för
underlåtenhet att meddela beslut i ett besvärsärende. Underlåtenheten
har bedömts väsentligen bero på att myndigheten
inte skilt på sina befogenheter som besvärsinstans respektive
tillsynsmyndighet. — Även kritik mot långsam handläggning
av tillsynsärende
(Dnr 1456-1988)
Fyra anställda vid Kungl, tekniska högskolans (KTH) geodetiska institution,
Torbjörn Cederholm, Göran Galvenius, L.E. Engberg och Arne Håkansson,
anförde i en anmälan 1988-06-28 klagomål mot dels högskolans
styrelse och rektorsämbete, dels universitets- och högskoleämbetet (UHÄ).
Klagomålen var föranledda av dessa myndigheters handläggning av vissa
ärenden rörande förhållandena vid geodetiska institutionen.
Ärendet hos JO refereras här endast i den del som gällde UHÄ:s agerande.
1 denna del hemställde de klagande, att JO skulle undersöka, varför
UHÄ (efter mer än 2 1/4 år) icke tagit ställning till institutionsstyrelsens
besvär i frågan om högskolestyrelsens befogenhet att trots bestämmelserna
i 26 § andra stycket högskolelagen avsätta institutionsstyrelsen.
Sedan yttrande inhämtats från UHÄ och de klagande i påminnelser
kommenterat vad UHÄ anfört, avgjordes ärendet genom beslut den 7
mars 1989.1 bedömningsdelen anförde JO Ragnemalm bl. a. följande:
Klagomålen mot UHÄ avser väsentligen långsam ärendehandläggning
och underlåtenhet att fatta beslut.
1 utredningen dokumenterade fakta är, att Arne Håkansson den 11 mars
1986 å institutionsstyrelsens vägnar besvärade sig hos UHÄ över högskolestyrelsens
beslut 1986-02-19 att bl. a. upplösa institutionsstyrelsen, och att
UHÄ vid tiden för sitt yttrande till JO (1988-09-28) inte fattat beslut i
ärendet. Såvitt bekant har UHÄ ännu inte skilt sig från ärendet. Handläggningen
av ärendet är att bedöma mot bakgrund av bl. a. det allmänna
kravet på snabb handläggning av förvaltningsärenden i vilka någon enskild
är part, vilket numera är lagfäst i 7 § förvaltningslagen. Står det klart, att
besvären inte kan bli föremål för sakprövning, skall de givetvis omgående
avvisas.
Som JK anförde i sitt beslut 1987-05-08 (s. 12) ankommer det på UHÄ
att i det aktuella ärendet ta ställning till frågan, huruvida högskolestyrelsens
beslut är överklagbart, och om i så fall besvärsrätt föreligger för
institutionsstyrelsen. För det fall UHÄ:s bedömning utmynnar i ställningstagandet,
att det brister i någon av dessa sakprövningsförutsättningar,
skall ämbetet snabbt avvisa besvären.
Att döma av UHÄ:s remissvar till JO har ämbetet gjort den bedömningen,
att det angripna beslutet inte var överklagbart - och alltså över huvud
inte kunde överklagas — eller att i vart fall institutionsstyrelsen och
Håkansson saknade besvärsrätt. Trots detta har något formligt avvisningsbeslut
inte fattats, och besvärsmålet är således fortfarande — efter tre år —
anhängigt hos UHÄ. Detta finner jag helt oacceptabelt. Jag förutsätter, att
UHÄ, sedan man tagit del av detta beslut, omedelbart tar ställning till
frågan, huruvida besvären skall avvisas eller sakprövas.
En bidragande orsak till UHÄ:s orimligt utdragna behandling av besvärsärendet
torde vara, att man sammanblandat detta ärende med ett
tillsynsärende, som ämbetet igångsatt på basis av besvärsskrivelsen. Inom
ramen för sin tillsynsfunktion (som numera är författningsreglerad i 2 §
förordningen, 1988:670, med instruktion för universitets- och högskoleämbetet)
står det UHÄ fritt att ingripa antingen på eget initiativ eller efter
formlösa klagomål från någon utomstående. Att klagomålen anges avse
”besvär” hindrar naturligtvis inte, att UHÄ behandlar dem inom ramen
för ett sådant s. k. klagoärende; det får emellertid inte innebära, att man
låter det genom besvärsskrivelsen väckta besvärsmålet så att säga rinna ut i
sanden utan att avslutas genom ett formligt beslut. Sedan jag konstaterat
bristerna vad gäller handläggningen av besvärsärendet, övergår jag till
UHÄ:s handläggning av tillsynsärendet. Även i den delen — som alltså av
UHÄ inte klart separerats från besvärsärendet — synes ämbetets handläggning
diskutabel.
UHÄ har uppgivit — förutom svår arbetssituation på grund av underbemanning
— huvudsakligen två orsaker till den anmärkningsvärda tidsutdräkten.
Under tiden fram till april 1987 lät man ärendet vila i avvaktan
på ytterligare en skrivelse från Arne Håkansson och Göran Galvenius,
vilken de ställt i utsikt. Under tiden därefter har UHÄ avvaktat resultaten
av olika åtgärder som högskoleförvaltningen — med ämbetets vetskap —
vidtagit för att försöka komma till rätta med problemen kring geodetiska
institutionen. UHÄ anför i detta sammanhang, att det är ämbetets allmänna
uppfattning, att ”problem av detta slag bäst och helst skall lösas på lokal
nivå”.
Jag har i och för sig förståelse för ståndpunkten, att problem av det slag
som förekommit inom geodetiska institutionen samt mellan institutionen
och högskolans ledning helst bör lösas på lokal nivå. Därav följer emellertid
inte att UHÄ:s åliggande att utreda och avgöra det hos ämbetet anhängiga
klagoärendet så snabbt som möjligt bortfallit. Av betydelse för bedömningen
är den omständigheten, att de till UHÄ framförda klagomålen
avsåg högskolestyrelsens beslut 1986-02-19, vars laglighet ifrågasattes. I
likhet med de klagande anser jag, att de utredningar som genomförts och
övriga åtgärder som vidtagits vid KTH efter februari 1986 i syfte att
komma till rätta med problemen saknar egentlig relevans för ställningstagande
till de i klagoskrivelsen till UHÄ väckta frågorna. Även om omfånget
av ett tillsynsärende inte nödvändigtvis begränsas till de frågor som
aktualiseras av den enskilde klaganden, är det svårt att värja sig för
intrycket, att UHÄ lagt hela ärendet på is i en förhoppning, att de bakomliggande
konflikterna med tiden skulle biläggas, varefter ärendet skulle
kunna avskrivas som inaktuellt. Det är enligt min mening olämpligt att
hålla liv i dylika ärenden under mycket lång tid; avser man inte att ingripa
inom rimlig tid, är det bättre att avsluta ett sådant ärende, då ju däri
uppmärksammade förhållanden - om det anses påkallat - när som helst
kan bli föremål för ett nytt initiativ ex officio.
Sammanfattningsvis finner jag UHÄ:s handläggning i anledning av den
till ämbetet inkomna besvärsskrivelsen otillfredsställande i flera avseenden.
Det grundläggande felet är, att man inte skilt på sina befogenheter
som besvärsinstans och som tillsynsmyndighet. Följden har blivit, att
besvärsmålet — där UHÄ tycks vara av uppfattningen, att det brister i
sakprövningsförutsättningarna — ännu efter tre år inte avslutats genom ett
formligt beslut. Det med besvärsmålet sammanblandade tillsynsärendet,
baserat på de klagomål som framförs i besvärsskrivelsen, synes inte heller
ha handlagts med tillräcklig energi och är fortfarande oavslutat.
Jag avslutar ärendet här med dessa kritiska uttalanden. Jag emotser
emellertid besked om de åtgärder UHÄ vidtagit med anledning av mitt
beslut.
Klagomål mot kommunstyrelses och byggnadsnämnds handläggning
av ärende rörande bevarande av industribyggnad i
samband med ändring av detaljplan samt mot länsstyrelses
(länsantikvaries) handläggning av ärende avseende byggnadsminnesforklaring;
kritik mot allvarliga brister i länsstyrelsens
agerande
(Dnr 181-1988)
Bunny Ragnerstam begärde i tre skrivelser, som ingavs till JO i januari,
februari resp. april 1988, utredning av påstådda felaktigheter vid handläggningen
inom länsstyrelsen i Kristianstads län och inom Kristianstads
kommun av ärenden, som rörde frågan om bevarande alternativt rivning
av det s. k. gamla gjuteriet i kvarteret CJF Ljunggren. Kommunstyrelsen
och byggnadsnämnden hade enligt Bunny Ragnerstam på ett medvetet och
uppseendeväckande sätt hållit honom utanför handläggningen av ärende
om ny detaljplan för kvarteret i fråga trots hans bl. a. genom en petition till
kommunstyrelsen dokumenterade stora intresse för gjuteribyggnadens bevarande.
Klagomålen mot länsstyrelsen avsåg huvudsakligen länsantikva
-
riens långsamma handläggning av ärende rörande byggnadsminnesförklaring,
vilken medfört att länsstyrelsens beslut fattats först efter kommunfullmäktiges
beslut i detaljplaneärendet, då möjligheterna att med hjälp av
en ändring i högre instans av beslutet i byggnadsminnesärendet rädda
gjuteribyggnaden från rivning var avsevärt mindre än på ett tidigare stadium.
Utredningen i ärendet omfattade förutom ett flertal yttranden från
berörda myndigheter och från Ragnerstam även ett sammanträde på länsstyrelsen
mellan länsantikvarien Carl-Filip Mannerstråle och länsrådet
Lars Calleberg samt föredraganden vid JO-ämbetet. På grundval av uppgifter
i utredningen aktualiserades i ett initiativärende (dnr 2498-1988)
vissa frågor om riksantikvarieämbetets rutiner vid handläggningen av
ärenden angående byggnadsminnesförklaring, särskilt vad gäller samråd
och informella kontakter med berörda länsmyndigheter.
I beslut den 8 mars 1989 anfördeJO Ragnemalm i bedömningsdelen:
1 Kommunens agerande
Bunny Ragnerstam framträdde i sitt till kommunstyrelsen ställda brev av
den 22 december 1986 som talesman för ett betydande antal personer,
vilka undertecknat ett upprop till förmån för bevarande av det rivningshotade
gjuteriet. Kommunstyrelsen remitterade genom beslut av arbetsutskottet
den 21 januari 1987 uppropet till kulturnämnden. Bunny Ragnerstam
underrättades den 5 februari om denna åtgärd. Sedan kulturnämnden
avgivit yttrande den 17 september fattade kommunstyrelsen genom
sitt arbetsutskott beslut i ärendet den 28 oktober, vilket expedierades till
klaganden den 13 november. Klagandens missnöje riktar sig främst mot
underlåtenheten att föra upp honom på samrådslistan i planärendet samt
mot det förhållandet, att han inte fick del av kulturnämndens yttrande till
kommunstyrelsen, vilket innehöll för honom betydelsefull information om
länsantikvariens ställningstagande i byggnadsminnesärendet.
Samrådslistan i planärendet upprättades inom stadsarkitektkontoret
den 21 januari 1987. Enligt då gällande lagstiftning (14 § 1959 års byggnadsstadga;
stadgandet motsvarade 5 kap. 20 § plan- och bygglagen) hade
den som upprättade planförslag att samråda med bl. a. ”sammanslutningar
och enskilda personer som kunna hava ett väsentligt intresse av frågan”.
Med detta uttryck torde väsentligen ha avsetts sakägare i lagens mening,
dvs. huvudsakligen markägare. Dock förekom att även andra intressenter,
t. ex. handelskammare och köpmannaföreningar, eller — som i det aktuella
fallet — hyresgästföreningar omfattades av samråd med stöd av 14 §
byggnadsstadgan (jfrprop. 1959:168 s. 211, SOU 1974:21 s. 259, Bexelius
m.fl., Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl. s. 396 f.). Enligt min mening
kunde klaganden inte grunda någon rätt att omfattas av samråd på den
omständigheten, att det genom hans åtgärd att till kommunstyrelsen lämna
in uppropet och genom hans elika offentliga uttalanden var allmänt
känt, att han var starkt engagerad för byggnadens bevarande. Detta hans
engagemang medförde ej, att han var att betrakta som intressent i byggnadsstadgans
mening. Vidare må noteras att den som var ansvarig för
samrådet, vederbörande befattningshavare vid det byggnadsnämnden
underställda stadsarkitektkontoret, inte torde ha fått del av den av klaganden
inlämnade petitionen, eftersom denna ställts till kommunstyrelsen
och ej remitterats till byggnadsnämnden. Sammanfattningsvis finnér jag
ingen rättslig grund för anmärkning mot byggnadsnämndens och stadsarkitektkontorets
sätt att genomföra samrådsförfarande!.
Vad gäller kommunstyrelsens agerande finnér jag det med tanke på
petitionens syfte och innehåll egendomligt, att man valde att handlägga
ärendet helt vid sidan av det pågående planärendet. Man synes ha uppfattat
petitionen som enbart en begäran om att kommunen skulle verka för
att ekonomiska förutsättningar skulle skapas för ett bevarande av gjuteriet.
Styrelsens AU gav därför kulturnämnden i uppdrag att utreda möjligheterna
att erhålla statsbidrag för ändamålet. När kulturnämnden i sinom tid
konstaterade, att frågan om statsbidrag torde sakna aktualitet, då det stod
klart att byggnaden skulle komma att rivas, och att länsantikvarien ej
ansåg den kvalificerad för en byggnadsminnesförklaring, skilde sig styrelsens
AU från ärendet genom att hänvisa till kulturnämndens yttrande.
Enligt min uppfattning hade emellertid Bunny Ragnerstam och övriga som
stod bakom petitionen det mera långtgående syftet att direkt påverka
utgången i det pågående planärendet och att söka förhindra, att rivningslov
skulle komma att meddelas med avseende på gjuteriet. Kommunstyrelsen
har visserligen enligt kommunallagen en betydande frihet att välja
formen för beredning av hos styrelsen anhängiga ärenden. Mot bakgrund
av min ovan redovisade bedömning, att petitionen hade en mycket påtaglig
anknytning till det pågående planärendet, vilket med kommunstyrelsens
vetskap var föremål för byggnadsnämndens beredning i enlighet med
föreskrifter i byggnadslagstiftningen, finner jag dock, att det bort ligga nära
till hands för kommunstyrelsen att remittera petitionen jämväl till byggnadsnämnden
eller att översända den till byggnadsnämnden för det beaktande
i planärendet, vartill nämnden — och i förlängningen fullmäktige —
kunde finna anledning. Den omständigheten, att byggnadsnämnden var
det kommunala organ som hade att fatta ett eventuellt framtida beslut om
beviljande av rivningslov, utgör ytterligare skäl för att nämnden borde ha
delgivits petitionen, i vilken undertecknarna mycket bestämt tog ställning
i frågan om rivning. Sammanfattningsvis anser jag, att kommunstyrelsen
hanterade petitionsärendet anmärkningsvärt snävt, då man nöjde sig med
att begära viss utredning av kulturnämnden. Visserligen delgavs klaganden
kommunstyrelsens beslut den 21 januari 1987 om remiss till kulturnämnden,
och han hade sålunda möjlighet att själv ge in petitionen även till
byggnadsnämnden. Detta eliminerade dock inte kommunstyrelsens eget
ansvar för att det hos styrelsen anhängiggjorda ärendet handlades och
bereddes på ett med hänsyn till omständigheterna ändamålsenligt sätt.
Vad gäller klagomålen mot bristande kommunikation med klaganden
under ärendets beredning kan konstateras, att klaganden inte hade någon
på föreskrift i kommunallagen eller i annan författning grundad rätt att bli
kommunicerad med utredningsmaterial under ärendets beredning. Sålunda
kan ingen rättsligt grundad kritik riktas mot kommunstyrelsen eller
kulturnämnden för att klaganden ej delgavs kulturnämndens yttrande av
11 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
den 17 september 1987. Jag har dock viss förståelse för att klaganden kan
ha funnit agerandet inkonsekvent, då han delgavs beslutet att remittera
petitionen till kulturnämnden men inte nämndens svar i anledning av
remissen.
2 Länsstyrelsens/länsantikvariens agerande
Bedömningen av sakfrågan, huruvida gjuteribyggnaden uppfyllde kraven
enligt byggnadsminneslagen för en byggnadsminnesförklaring, faller utom
ramen för min granskning. Jag uppehåller mig sålunda i det följande
endast vid den formella sidan av länsstyrelsens handläggning.
I byggnadsminnesärendet hade Bunny Ragnerstam partsställning — till
skillnad från vad som gällde i planärendet hos kommunen. Klagandens
partsställning gav honom ingen författningsenlig rätt att personligen deltaga
i den syn på platsen, som företogs som ett moment i länsantikvariens
utredning. Myndighet äger med ledning av omständigheterna i det enskilda
fallet avgöra fråga om parts medverkan vid denna typ av förrättning
under ärendes beredning. Framkommer under sådan förrättning uppgift
av betydelse för utgången i ärendet, skall emellertid part före avgörandet
underrättas och beredas tillfälle att yttra sig däröver (17 § förvaltningslagen).
I egenskap av sökande part hade klaganden rätt att genom länsstyrelsens
försorg underrättas om innehållet i beslutet i ärendet (21 § förvaltningslagen).
Eftersom det var fråga om ett avslagsbeslut, vilket var överklagbart
enligt 14 § byggnadsminneslagen, skulle underrättelsen även innefatta fullföljdshänvisning.
Av utredningen framgår att beslut i byggnadsminnesärendet avfattades
och expedierades till klaganden den 28 januari 1988. Expeditionen innehöll
fullföljdshänvisning. Vidare är utrett att länsantikvariens beredning
av ärendet var avslutad redan i april 1987, att han då tog definitiv ställning
i sakfrågan, och att företrädare för kommunen informerades om detta
ställningstagande dels muntligen i samband med synen på platsen, dels
skriftligen inom ramen för samrådsförfarande! i planärendet. Under tiden
från april 1987 till januari 1988 företogs inga ytterligare utredningsåtgärder.
Byggnadsminnesärendet hos länsstyrelsen var sålunda moget för beslut
redan i april 1987. Beslutet var okomplicerat och föga omfångsrikt och
borde ha kunnat utformas och expedieras tämligen omgående; jfr 7 §
förvaltningslagen, enligt vilket stadgande handläggningen av ärende där
någon enskild är part skall bedrivas så snabbt som möjligt. Fördröjningen
om mer än nio månader med beslutets utformning och expediering måste
bedömas som helt oförsvarlig. Missförhållandet framstår som särskilt allvarligt,
eftersom klaganden härigenom betogs möjligheten att få till stånd
en överprövning av länsstyrelsens beslut, innan förutsättningarna att realisera
en eventuell byggnadsminnesförklaring blivit väsentligt förändrade
till följd av de kommunala besluten i plan- och rivningsärendena. Saken
hade betydelse även på det sättet, att kulturnämndens och kommunstyrelsens
ställningstagande i petitionsärendet enligt kulturnämndens yttrande
den 17 september 1987 baserades på bl. a. länsantikvariens ställningsta
-
gande i byggnadsminnesärendet. Det synes sålunda inte vara uteslutet, att
kulturnämndens bedömning i petititionsärendet hade utfallit annorlunda,
om vid tiden för nämndens ställningstagande den ståndpunkt som riksantikvarieämbetet
slutligen intog i frågan om byggnadsminnesförklaring varit
känd, och kammarrätten hade prövat besvär över länsstyrelsens beslut.
Av det ovan sagda framgår att jag finnér bristerna i länsstyrelsens
handläggning mycket allvarliga. Ansvaret faller främst på länsantikvarien.
I länsstyrelsens skriftliga yttrande gavs ingen godtagbar förklaring till att
beslutet i det färdigberedda ärendet fördröjdes så som skedde. Vid sammanträdet
på länsstyrelsen den 12 december 1988 uppgav länsantikvarien,
att ärendet av misstag blivit liggande och sedan glömts bort, till dess att det
genom Bunny Ragnerstams JO-anmälan i januari 1988 ånyo aktualiserats
och då snabbt förts till beslut. Klaganden har å sin sida framfört misstanken,
att förhalningen skulle ha varit medveten och resultatet av en tyst
överenskommelse mellan länsantikvarien och företrädare för kommunen i
syfte att undvika en prövning av byggnadsminnesärendet i högre instans,
innan vederbörande kommunala organ hunnit fatta beslut i plan- och
rivningsärendena. Med tanke på denna misstankes allvarliga natur har jag
övervägt att inom ramen för en förundersökning enligt rättegångsbalken
närmare utreda frågan om ansvar jml. 20 kap. 1 § brottsbalken. Länsantikvariens
underlåtenhet att föra det fardigberedda ärendet till beslut är
förvisso svårförklarlig. Jag har emellertid inte funnit någon omständighet,
som direkt talar emot, att orsaken skulle vara den som länsantikvarien
uppgivit. Vad som framkommit i utredningen här ger inte det stöd för
antagande om att brott förövats som enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken
utgör villkor för att förundersökning skall inledas. Därför stannar jag vid
den allvarliga kritik som ligger i mina ovanstående uttalanden. Jag förutsätter
vidare, att länsstyrelsen till förekommande av en upprepning ser
över sina rutiner, vad gäller bevakning av icke avgjorda ärenden.
Jag övergår slutligen till frågan om länsstyrelsens behandling av klagandens
den 3 februari 1988 framställda begäran om verkställighetsförbud.
Som länsstyrelsen anfört i sitt yttrande den 6 maj 1988, kan fråga om
inhibition enligt 29 § förvaltningslagen eller enligt 28 § förvaltningsprocesslagen
endast tas upp av organ, som har att pröva ett överklagande.
Följaktligen var länsstyrelsen rätt forum för en inhibitionsansökan i anledning
av överklagandet av byggnadsnämndens beslut om rivningslov, medan
frågan om verkställighetsförbud på grundval av överklagandet av
länsstyrelsens beslut i byggnadsminnesärendet skulle väckas hos och prövas
av kammarrätten. Länsstyrelsens handläggning av inhibitionsärendet
var sålunda formellt korrekt.
En annan fråga är, om länsstyrelsen vid sidan härav fullgjort sin serviceskyldighet.
I den mån det av klagandens ansökan om verkställighetsförbud
kunde anses klart framgå, att inhibition yrkades även på grundval av
överklagandet av beslutet i byggnadsminnesärendet, borde länsstyrelsen
ha upplyst klaganden om att han hade möjlighet att vända sig till kammarrätten
med en inhibitionsansökan (4§ tredje stycket förvaltningslagen).
Emellertid har jag ej funnit klagandens skrivelse till länsstyrelsen av den 3
februari 1988 vara så tydlig på den punkten, att underlåtenheten att ge
klaganden en särskild upplysning i frågan kan läggas länsstyrelsen till last
som försummelse.
Med dessa uttalanden och med erinran om den allvarliga kritik som
ovan riktats mot länsstyrelsen (länsantikvarien) avslutar jag ärendet.
Riksantikvarieämbetets rutiner vid handläggningen av ärenden
angående byggnadsminnesförklaring har befunnits behäftade
med brister vad gäller gränsdragningen mellan uttalanden
å ämbetets vägnar i formella samrådssituationer och
enskilda handläggares uttalanden vid informella samråd.
JO:s granskning inom ramen för ett initiativärende har föranlett
riksantikvarien att i en skrivelse till ämbetets tjänstemän
klargöra vad som bör iakttas vid samrådsförfarande
(Dnr 2498-1988)
I anledning a v vissa iakttagelser under utredningen av ett ärende (dnr 181-1988), föranlett av klagomål mot en länsantikvaries handläggning av en
ansökan om byggnadsminnesforklaring, dryftade JO Ragnemalm den 7
november 1988 vid ett sammanträde med vissa befattningshavare vid
riksantikvarieämbetet ett antal frågor med avseende främst på ämbetets
rutiner för samråd och andra kontakter med länsmyndigheter i byggnadsminnesärenden.
I protokoll från sammanträdet antecknades bl. a. följande:
Sedan
diskussionen avslutats anförde JO Ragnemalm sammanfattningsvis,
dels att han fann det värdefullt, att sakuppgifter i JO:s utredning
angående vad som sagts från riksantikvarieämbetets sida i olika kontakter
med länsmyndigheterna kunnat bekräftas, dels att intrycket av brister i
riksantikvarieämbetets rutiner vid handläggningen av den aktuella typen
av ärenden kvarstod. JO fann det särskilt otillfredsställande, att klart
urskiljbara gränser syntes saknas mellan ämbetets officiella ställningstaganden
och enskilda handläggares uttalanden vid informella samråd, vilka
motparten synbarligen ofta uppfattade som gjorda å ämbetets vägnar. Man
borde utarbeta rutiner för handläggningen som i görligaste mån förhindrade,
att en handläggare, utan att ställningstagandet dokumenterades skriftligen,
uttalade sig å ämbetets vägnar i en viss fråga, och att ämbetet senare
kom att inta en annan ståndpunkt i samma fråga. JO betonade härvid den
risk som alltid är förknippad med informella kontakter, vilka av motparten
kan uppfattas som formella och officiella ställningstaganden. Avslutningsvis
meddelade JO, att han övervägde att initiera ett tillsynsärende
rörande de brister i ämbetets handläggningsrutiner som han tyckt sig
kunna iakttaga.
Med anledning av vad som framkommit vid överläggningarna remitterades
protokollet den 15 november 1988 till riksantikvarieämbetet för yttrande.
Riksantikvarieämbetet ingav yttrande, av vilket framgick att riksanti324
kvarien låtit upprätta en intern skrivelse i syfte att för framtiden klargöra,
vad som borde iakttagas av ämbetets tjänstemän i olika typer av samrådsforfaranden.
Från riksantikvarieämbetets sida upplystes även, att ämbetets
arbetsordning inom kort skulle revideras med anledning av att myndigheten
fått ny instruktion, samt att handläggarutbildning i anslutning
härtill skulle äga rum inom myndigheten, varvid uppmärksamhet skulle
ägnas formerna för ett korrekt samrådsförfarande.
1 beslut den 8 mars 1989 anförde JO Ragnemalm i bedömningsdelen
följande:
Jag vidhåller min vid sammanträdet med riksantikvarieämbetets företrädare
redovisade uppfattning, att det funnits brister i ämbetets rutiner,
särskilt vad gäller oklarheter i gränsdragningen mellan uttalanden å ämbetets
vägnar i formella samrådssituationer och enskilda handläggares uttalanden
vid informella samråd. Det är därför med tillfredsställelse jag
noterar, att ämbetet snabbt vidtagit åtgärder för att avhjälpa bristerna. De
rutiner som anbefalls i riksantikvariens skrivelse till tjänstemännen synes
ändamålsenliga. I tydlighetens intresse vill jag betona — med anledning av
vad som sägs i skrivelsens sista stycke — att det är viktigt, att handläggaren
vid samtal med tjänsteman vid länsstyrelse eller annan myndighet klargör
för samtalspartnern, inte bara för sig själv, om det är fråga om samråd eller
om en oförbindande diskussion. Jag finnér det även värdefullt, att länsoch
landsantikvarierna erhållit riksantikvariens skrivelse för information.
Fråga om omfattningen av myndighets utredningsplikt enligt
7 § förvaltningslagen i ärende rörande antagning till frivillig
utbildning. Tillika fråga om behovet av samråd mellan myndigheter,
av vilka den ena ansvarar för innehållet i en behörighetsgivande
utbildning och den andra har att pröva de
studerandes behörighet för högre studier efter genomgången
utbildning
(Dnr 3008-1987)
Per-Ola Hallquist, Magnus Hallquist och Per-Erik Holst ansökte våren
1987 till den av socialstyrelsen godkända legitimationskursen för optiker.
Storstockholms intagningsnämnd för gymnasieskolan avslog deras ansökan
med motivering att den gymnasieutbildning de genomgått — tvåårig
LA-utbildning, specialkurs för optiker, vid Filbornaskolan i Helsingborg
— ej vore behörighetsgivande för legitimationskursen.
I en anmälan till JO anförde P.-O. Hallquist, M. Hallquist och P.-E.
Holst klagomål mot handläggningen av ansökningsärendet, vilken de ansåg
ha varit felaktig, onödigt tidsödande och nonchalant samt lett till ett
materiellt felaktigt beslut. De hävdade, att den gymnasieutbildning som de
genomgått fullt ut bedrivits i enlighet med gällande läroplan för tvåårig
specialkurs för optiker och sålunda borde ha bedömts som behörighetsgivande.
Under ärendets utredning hos JO infordrades bl. a. ett yttrande från
rektorn för Filbornaskolan, i vilket den LA-utbildning som de klagande
genomgått beskrevs mera ingående än i den utredning som förekommit
hos intagningsnämnden i ansökningsärendet. Efter att ha tagit del av
rektorns yttrande anförde skolöverstyrelsen, att man inte längre ville ifrågasätta,
att den lokalt arbetsmarknadsanpassade utbildningen vid Filbornaskolan
vid antagning till legitimationskursen kunde anses motsvara
reguljär grundutbildning. Därefter ändrade intagningsnämnden, som sade
sig sakna skäl att bedöma frågan annorlunda än skolöverstyrelsen, sitt
ställningstagande i behörighetsfrågan och beslöt godkänna optikerutbildningen
vid Filbornaskolan för behörighet till legitimationskursen från och
med intagningen inför höstterminen 1988.
I beslut den 23 augusti 1988 anförde JO Ragnemalm i bedömningsdelen:
Såvitt
framgår av utredningen synes övertygande skäl tala för den stånd-.
punkt i sakfrågan som skolöverstyrelsen och intagningsnämnden slutligen
intagit, dvs. att den LA-kurs som de klagande genomgått vid behörighetsprövning
kan anses motsvara den reguljära gymnasiala utbildningen för
optiker. Att myndigheterna först på ett sent stadium kommit fram till
detta ställningstagande har för de klagande inneburit den olägenheten, att
de kan påbörja legitimationskursen först ett år senare än som annars hade
varit möjligt.
Den i förevarande ärende centrala frågan är, om det kan läggas intagningsnämnden
till last att genom bristfällig och ofullständig utredning ha
förorsakat, att det ursprungliga beslutet blev materiellt felaktigt. Det är i
och för sig lätt att i efterhand konstatera, att om intagningsnämnden från
början hade tagit fram den utredning som förebragts i ärendet hos JO
(framför allt rektor Palms utlåtande om LA-kursens innehåll och uppbyggnad)
de klagande måhända hade bedömts som behöriga betydligt tidigare
än som nu blivit fallet. Det kan dock ifrågasättas, om intagningsnämndens
utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen sträckte sig så långt som till att
ex officio inhämta utlåtande från den skola som utfärdat betyget. Intagningsnämnden
hade inför sitt beslut tillgång till utredning, som man hade
rimliga skäl att bedöma som tillräcklig som underlag för beslut. Denna
utredning omfattade
a) intagningskansliets i Östergötland bedömning av behörighetsfrågan;
b) skolöverstyrelsens vägledande uttalande;
c) rektor Palms kortfattade intyg;
d) föredragandens hos SÖ utlåtande, att Palms intyg inte ändrade SÖ:s
bedömning.
Med tanke på intagningsnämndens tillgång till detta tämligen fylliga och
förhållandevis entydiga beslutsunderlag finnér jag knappast skäl att rikta
kritik mot myndigheten för att man inte på eget initiativ ytterligare kompletterade
utredningen, ehuru sådan komplettering givetvis hade varit
önskvärd.
Jag noterar med tillfredsställelse, att såväl intagningsnämnden som skolöverstyrelsen
snabbt och utan omsvep ändrat sin tidigare intagna ståndpunkt,
då kompletterande utredning visade, att starka sakskäl talade för de
klagandes uppfattning.
Slutligen noterar jag, att det inträffade visar på betydelsen av samråd
mellan berörda myndigheter i angelägenheter av här aktuellt slag. Då en
skola skall ge en utbildning som just syftar till att ge eleverna en viss
bestämd behörighet, och en annan myndighet senare skall pröva de studerandes
behörighet, t. ex. i samband med anställning eller antagning till
högre utbildning, är det av största vikt, att de berörda myndigheterna
genom samråd uppnår consensus beträffande kraven för att utbildningen
skall ge åsyftad behörighet. Om så ej sker, riskerar eleverna att drabbas av
konsekvenser som svårligen kan accepteras.
Fråga om nöjestillställning, till vilken ca 4000 personer inbjudits,
bort anses som sådan offentlig tillställning som kräver
tillstånd enligt 12 § andra stycket allmänna ordningsstadgan.
Tillika fråga om ansvariga myndigheter och tjänstemän
åsidosatt gällande säkerhetskrav genom att medge flera personer
tillträde till nöjeslokal än det antal för vilket lokalen
var godkänd
(Dnr 1391-1988)
1 en anmälan riktad mot berörda förvaltningar och befattningshavare
inom Skara kommun anförde Lars-Göran Malmquist klagomål mot arrangemangen
vid en av kommunerna i Skaraborgs län samt Sommarland i
Skara gemensamt anordnad drogfri avslutningsfest för eleverna i årskurs
nio vid länets skolor. Klagomålen avsåg huvudsakligen det förhållandet,
att ca 1 400 skolelever plus ett betydande antal vuxna skulle ha beretts
tillträde till diskotekdans på restaurang Malibu, ehuru lokalen var godkänd
för endast drygt 975 personer. Det ifrågasattes, om dispens från
gällande maximigräns kunde ges i den omfattning som förekommit, och
om kommunens tjänstemän åsidosatt festdeltagarnas säkerhet.
Yttrande inhämtades från kommunstyelsen, som bifogade utlåtanden
från brandchefen och från en studierektor vid centrala rektorsområdet.
Klaganden inkom med påminnelser i anledning av yttrandena från de
kommunala organen. Under utredningen aktualiserades frågan, huruvida
diskotekdansen på restaurang Malibu var att betrakta som offentlig tillställning,
och om polismyndighetens tillstånd sålunda bort inhämtas enligt
12 § andra stycket allmänna ordningsstadgan.
1 beslut den 14 april 1989 anförde JO Ragnemalm i bedömningsdelen:
Brandchefen i Skara gör i sitt utlåtande bedömningen, att diskotekdansen
på Malibu ej var att betrakta som offentlig tillställning. De arrangerande
skol- och fritidsförvaltningarna synes ha varit av samma uppfattning,
eftersom inget tillstånd jämlikt 12 § andra stycket allmänna ordningsstadgan
(1956:617) söktes hos vederbörande polismyndighet. Avgörande för
denna bedömning torde ha varit det förhållandet, att evenemanget inte var
öppet för allmänheten utan endast för en begränsad krets (eleverna i
årskurs nio i Skaraborgs län). Myndigheternas bedömning i detta avseende
kan dock diskuteras mot bakgrund av 9 § andra stycket allmänna ordningsstadgan.
Enligt detta stadgande skall som offentlig anses inte bara
sådan tillställning som anordnas för allmänheten utan även bl. a. tillställning,
till vilken tillträde är beroende av inbjudning, om tillställningen
”med avseende å omfattningen av den krets som äger tillträde eller de
villkor under vilka tillträde lämnas är att jämställa med tillställning till
vilken allmänheten har tillträde”.
Enligt utredningen omfattade den personkrets som på planeringsstadiet
avsågs få tillträde till festen drygt 3 800 elever plus några hundratal vuxna.
Anledning finns att överväga, om inte omfattningen av denna personkrets
var tillräcklig för att tillställningen skulle anses som offentlig enligt rekvisiten
i 9 § andra stycket allmänna ordningsstadgan. Visst stöd för en sådan
tolkning ger rättsfallet RÅ 1951 ref 49:1, i vilket uppkom fråga om tillämpning
av ett rekvisit i 4 § då gällande nöjesskatteförordning, vilket var
utformat i exakt överensstämmelse med det här diskuterade rekvisitet i
allmänna ordningsstadgan. Fråga var om en nöjestillställning, som var
öppen för medlemmarna i två politiska och fackliga organisationer med
1 800 resp. 7 350 medlemmar. Länsstyrelsen fann, att ifrågavarande nöjestillställning
med hänsyn till omfattningen av den krets som ägt tillträde
vore jämförbar med sådan tillställning, till vilken allmänheten ägde tillträde.
Regeringsrätten fann ej skäl att göra ändring i länsstyrelsens utslag.
(Se även Persson, Allmänna ordningsstadgan, 2 uppl., s. 97 f.)
Det kan konstateras, att om skol- och fritidsförvaltningarna, som tog
initiativet till avslutningsfesten på Sommarland, valt att söka polistillstånd
för anordnande av offentlig tillställning, hade de säkerhetsfrågor som
aktualiseras i detta ärende kommit att bli föremål för polismyndighetens
prövning i tillståndsärendet (eventuellt i samråd med brandförsvaret).
Med hänsyn till evenemangets art och omfattning kan det med visst fog
hävdas, att arrangörerna - som ej ansåg sig förpliktade att söka tillstånd
för offentlig tillställning - borde ha tagit initiativ till ett samråd med
brandförsvaret om säkerhetsfrågorna i samband med diskotekdansen. Å
andra sidan kan skol- och fritidsförvaltningarna anse sig ha haft skäl att
utgå från att deras samarbetspartner, Sommarland, svarade för att gällande
säkerhetsföreskrifter iakttogs och eventuellt erforderliga tillstånd söktes.
Av utredningen framgår att brandförsvaret i Skara på eget initiativ
samrått i säkerhetsfrågorna med företrädare för de kommunala arrangörerna
(Skövde kommun) och Sommarland under planeringsskedet fr. o. m.
den 18 april. Brandchefen har härvid bedömt, att arrangemangen på
Malibu, museet och musikcaféet erbjöd tillfredsställande säkerhet från
brandskyddssynpunkt för det förväntade antalet besökare, och att säkerheten
för publiken också var god, när festen ägde rum. Brandchefen har ej
givit någon dispens från gällande säkerhetsföreskrifter. Skäl saknas att
antaga, att brandchefens bedömning blivit en annan, om initiativet till
samråd i säkerhetsfrågorna tagits av de kommunala skol- och fritidsförvaltningarna.
Sammanfattningsvis har jag sålunda funnit, att skäl kan anföras för att
de kommunala arrangörerna borde ha ansökt om tillstånd att anordna
offentlig tillställning eller åtminstone sett till att brandförsvaret fick tillfälle
att ta ställning till frågorna om publikens säkerhet, men att deras
passivitet, på grund av brandchefens eget ingripande, ej fick till följd, att
säkerheten åsidosattes. Inom ramen för min huvudsakligen på rättsliga
frågor inriktade granskning saknas anledning att ta ställning till brandchefens
expertbedömningar av säkerhetsfrågorna.
Plan- och byggnadsväsendet
Fråga om byggnadsnämnds underrättelseskyldighet i lovärenden
(Dnr
132-1989)
I beslut den 18 januari 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Under min tillsynsverksamhet har jag uppmärksammat en brist i 8 kap.
27 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Stadgandet har följande lydelse.
Sökanden och den som har beretts tillfälle att yttra sig enligt 22 § och som
inte fått sina synpunkter tillgodosedda skall av byggnadsnämnden omedelbart
underrättas om innehållet i beslut varigenom ett ärende om lov
avgörs. Är det uppenbart att beslutet går honom emot, skall han även
underrättas om vad han har att iaktta vid överklagande av beslutet och om
skiljaktig mening som antecknats i protokoll eller annan handling. Underrättelse
får ske genom delgivning.
1 det fall som avses i 5 kap. 25 § tredje stycket första meningen får
underrättelse ske genom kungörelse i ortstidning. Sökanden skall dock
alltid underrättas enligt första stycket.
I specialmotivering till lagrummet har uttalats att paragrafen på ett uttömmande
sätt reglerar underrättelseskyldigheten i lovärenden (prop.
1985/86:1, s. 740). Det är således inte meningen, att förvaltningslagens
regler i hithörande hänseenden skall gälla vid sidan av bestämmelserna i
förevarande paragraf.
8 kap. 22 § första stycket PBL har följande lydelse.
Innan lov lämnas, skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda
kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende
som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap.
25 § första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen, om åtgärden
1. innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller
2. skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden
inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser.
Byggnadsnämnden är dock oförhindrad att i ett lovärende höra t. ex. ägare
av grannfastighet, även om det inte föreligger en sådan situation, som
enligt lagrummet medför skyldighet att göra detta. Vid handläggning av
ansökan om bygglov för en kompletteringsåtgärd inom område utom
detaljplan kan ju byggnadsnämnden finna, att det, för att få underlag för
prövning om åtgärden kan medföra olägenheter för omgivningen, är erforderligt
att höra ägare av grannfastighet (jfr Didon m. fl., Plan- och bygglagen,
1987, s. 494). Man kan också tänka sig, att det i ett ärende om lov
för åtgärd, som inte strider mot en gällande detaljplan, kan vara av intresse
för byggnadsnämnden att skaffa sig kännedom om grannarnas och kanske
också andra intressenters inställning till fråga, som inte reglerats i planen.
Det torde också kunna förekomma, att en granne, som fått reda på att ett
lovärende är under handläggning hos byggnadsnämnden, självmant framfor
sina synpunkter på detta.
Grannar och andra, som yttrat sig till byggnadsnämnden i enlighet med
det anförda och då kanske bestämt motsatt sig att den tilltänkta åtgärden
kommer till utförande, omfattas inte av ovannämnda bestämmelser i 8
kap. 27 § PBL om byggnadsnämndens underrättelseskyldighet. Eftersom
utformningen av paragrafen avses utesluta, att förvaltningslagen härvidlag
blir tillämplig, bortfaller den skyldighet att underrätta dem som eljest
skulle ha gällt (jfr RÅ 1977 ref. 43).
Vad jag nu pekat på utgör enligt min mening en brist i lagstiftningen.
Det synes befogat att företa en sådan ändring av 8 kap. 27 § första stycket
PBL, att skyldigheten att underrätta sakägare m. fl., som angetts i 22 §,
kommer att omfatta alla till denna krets hörande personer och organisationer,
som yttrat sig i lovärendet. Detta kan förslagsvis ske på följande sätt.
Sökanden skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet
i beslut varigenom ett ärende om lov avgörs. Sådan underrättelse skall
också sändas till sakägare och annan i 22 § första stycket omnämnd intressent,
som yttrat sig i ärendet. Är det uppenbart etc.
Jag har uteslutit ”och som inte fått sina synpunkter tillgodosedda”. Jag
anser nämligen, att sakägare och annan, som yttrat sig i ett lovärende,
genom byggnadsnämndens försorg bör få del av dess beslut i ärendet, även
om detta innebär, att han fått sina synpunkter tillgodosedda. 1 annat fall
kommer han att sväva i ovisshet om ärendets utgång och själv nödgas ta
kontakt med byggnadsnämnden för att få kännedom om nämndens ställningstagande.
Av ovan anförda skäl har jag efter samråd med chefsjustitieombudsmannen
Claes Eklundh beslutat att med särskild skrivelse överlämna ett
exemplar av detta beslut till regeringen för de åtgärder som må anses
påkallade.
Av 13 kap. 2 § andra stycket plan- och bygglagen (PBL)
framgår att beslut av bl. a. byggnadsnämnd inte får överklagas
till den del de avser frågor, som redan är avgjorda genom
bl. a. detaljplan eller områdesbestämmelser. Fråga, huruvida
byggnadsnämnden med hänsyn härtill i förekommande fall
bör underlåta att meddela fullföljdshänvisning, har besvarats
nekande
Vid en den 2 november 1988 på uppdrag av JO Ragnemalm verkställd
inspektion av byggnadsnämnden i Botkyrka kommun anfördes från kommunens
sida följande angående meddelande av fullföljdshänvisning.
Enligt 8 kap. 11 § sista stycket och 12 § sista stycket PBL får bygglov
lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från bl. a. detaljplan
eller områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med
planen respektive bestämmelserna. I 13 kap. 2 § andra stycket samma lag
anges att beslut enligt PBL av bl. a. kommunal nämnd inte får överklagas
till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom bl. a. detaljplan
eller områdesbestämmelser. Sistnämnda stadgande innebär alltså i och för
sig, att talan inte får föras mot byggnadsnämnds beslut att inte bevilja
bygglov på den grunden att den sökta åtgärden innebär en avvikelse från
detaljplan eller områdesbestämmelser. En sökande kan detta till trots
överklaga ett sådant beslut och därvid göra gällande, att fråga är om en
avvikelse, som är att anse som mindre, och att kommunen därför haft
möjlighet att bifalla ansökan. Det kan ifrågasättas, om det inte i beslut i
sådana ärenden, där fråga varit om ”gränsfall” i vad mån en avvikelse
skulle bedömas som mindre, vore befogat att meddela fullföljdshänvisning,
vilket nu inte sker. För närvarande antingen utelämnas sådan hänvisning
eller anges att talan mot beslutet inte får föras. JO:s synpunkter i
frågan vore värdefulla.
Den sålunda väckta frågan angående meddelande av fullföljdshänvisning
föranledde JO Ragnemalm att låta anteckna följande till protokollet.
Enligt 8 kap. 27 § PBL skall sökanden och den som har beretts tillfälle
att yttra sig enligt 22 § och som inte fått sina synpunkter tillgodosedda av
byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i beslut, varigenom
ett ärende om lov avgörs. Är det uppenbart att beslutet går honom
emot, skall han även underrättas om vad han har att iaktta vid överklagande
av beslutet. Den som fått avslag på en bygglovsansökan skall alltså alltid
erhålla fullföljdshänvisning, och detta gäller också om avslaget grundats på
att det tillämnade byggnadsföretaget strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser.
Han kan ju i sitt överklagande hävda, att företaget endast
innebär sådana mindre avvikelser från planen eller bestämmelserna som
avses i 8 kap. 11 § sista stycket och 12 § sista stycket PBL, och han kan
givetvis också göra gällande, att byggnadsnämndens bedömning att företaget
strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser är felaktig. Om
bygglov beviljas, skall ägare av grannfastighet och andra, som beretts
tillfälle att yttra sig enligt 8 kap. 22 § PBL, erhålla fullföljdshänvisning, om
de motsatt sig att byggnadsföretaget i något hänseende kommer till utförande,
och detta gäller också om byggnadsnämnden funnit, att företaget
överensstämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser eller endast
inneburit mindre avvikelser av det slag som tidigare nämnts. Vid överklagande
kan ju alltid göras gällande, att byggnadsnämnden gjort en felaktig
bedömning. Beslutet om bygglov kan ju också överklagas på den grunden,
att det strider mot PBL i något hänseende, som inte regleras i planen eller
bestämmelserna, och det kan också göras gällande, att beslutet på grund av
något formellt fel vid ärendehandläggningen inte tillkommit i laga ordning.
Sammanfattningsvis anser jag alltså, att byggnadsnämnden, när man
meddelar beslut som ovan sagts, alltid bör meddela fullföljdshänvisning.
Det får sedan ankomma på den myndighet som har att pröva överklagande
av beslutet att ta ställning till frågan, om prövningen i det aktuella fallet
begränsas med hänsyn till stadgandet i 13 kap. 2 § andra stycket PBL. Jag
finner det dock tillrådligt, att nämnden beträffande beslut, där bygglov
beviljats eller vägrats med hänvisning till detaljplan eller områdesbestäm
-
melser, i samband med fullföljdshänvisningen erinrar om den begränsning
i fullföljdsrätten som, såvitt här är i fråga, gäller enligt nyssnämnda bestämmelse.
Beslut att anta detaljplan har överklagats hos länsstyrelsen av
flera personer i gemensam skrivelse. Sedan länsstyrelsen avslagit
överklagandet, har endast den som först tecknat sitt
namn på skrivelsen erhållit underrättelse om beslutets innehåll
samt meddelats besvärshänvisning. Kritik har riktats
mot detta förfarande
(Dnr 14-1989)
1 Bakgrund
Den 27 juni 1988 antog kommunfullmäktige i Katrineholms kommun en
detaljplan för kvarteret Staren m.m. i Katrineholm. Olof Genbo, Anders
Muhr och Margareta Åqvist överklagade var för sig beslutet hos länsstyrelsen
i Södermanlands län. Vidare överklagades beslutet genom en gemensam
skrivelse från M. Hellman jämte ytterligare 27 personer. Genom
beslut den 17 oktober 1988 avslog länsstyrelsen överklagandena. Beslutet
jämte besvärshänvisning sändes i rekommenderat brev med mottagningsbevis
till Olof Genbo, Anders Muhr och Margareta Åqvist samt under M.
Hellmans adress till ”Hellman m. fl.”.
2 Anmälan
1 en anmälan till JO framförde Olof Genbo kritik mot länsstyrelsen för att
dess beslut inte delgivits samtliga klagande utan endast några få av dem.
Han anförde bl.a., att beslutet inte kunde vinna laga kraft mot klagande,
som inte blivit delgiven, eftersom överklagandetiden, tre veckor, skall
räknas från den dag då vederbörande fått del av beslutet.
3 Utredning
3.1 Utredningsåtgärder
Genom remiss infordrades yttrande från länsstyrelsen. Remissvaret kommenterades
av Olof Genbo.
3.2 Utredningens resultat
1 sitt yttrande upplyste länsstyrelsen, att det ifrågavarande beslutet överklagats
hos regeringen av bl. a. Olof Genbo, och anförde vidare bl. a.
följande.
334
Alla personer som skrivit egna skrivelser till länsstyrelsen får naturligtvis
det länsstyrelsens beslut, som föranletts av skrivelsen, sänt till sig. Om
däremot flera personer genom påskrivande av namnlista eller på annat sätt
undertecknat samma skrivelse har länsstyrelsen ofta ansett det vara tillräckligt
att skicka beslutet bara till den person vars namn står överst på
skrivelsen. Länsstyrelsen har då förutsatt att denna person informerar
övriga undertecknare om beslutet. Länsstyrelsen strävar efter att göra allt
så enkelt och resurssnålt som möjligt utan att tumma på rättssäkerheten
och hittills har länsstyrelsen ansett att det nämnda förfaringssättet är
acceptabelt. Länsstyrelsen känner inte till något fall där det lett till osäkerhet
om ett besluts lagakraftvinnande eller till annan olägenhet.
Den fråga Genbo väckt är för den skull ingalunda opåkallad eller ointressant.
Vikten av att få en otvetydig utgångspunkt för att beräkna överklagandetid
och därmed lagakraftvinnande är naturligtvis särskilt stor i ett
fall som det aktuella, där en så viktig rättsverkan som genomförandetid
räknas från lagakraftvinnandet. Förutom andra överklaganden har här ett
30-tal personer genom påtecknande av namnlistor överklagat kommunfullmäktiges
antagandebeslut och därvid som grund åberopat samma i
skrivelsens inledning angivna punkter. Länsstyrelsen har sänt sitt beslut
endast till den person som står först. Det hade naturligtvis varit fullt
möjligt att sända beslutet till alla med mottagningsbevis. Alternativt hade
kungörelsedelgivning kunnat ge en formellt oomtvistlig utgångspunkt för
lagakraftberäkning. Det är dock tveksamt om kungörelsedelgivning lett till
att de personer som skrivit på namnlistorna faktiskt fått bättre vetskap om
länsstyrelsens beslut.
4 Vissa rättsregler
I 5 kap. 34 § plan- och bygglagen (1987:10) fastslås såsom huvudregel att
ett beslut att anta detaljplan gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft.
Enligt 12 § plan- och byggförordningen (1987:383) skall länsstyrelsen, när
ett beslut att anta en detaljplan vunnit laga kraft, genast utfärda ett bevis
om detta, vilket skall sändas till kommunen, fastighetsbildningsmyndigheten
och fastighetsregistermyndigheten.
5 Bedömning
1 beslut den 15 mars 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
I ärendet har länsstyrelsen inte ifrågasatt sin skyldighet enligt 21 § förvaltningslagen
(1986:223) att underrätta klagandena om det ifrågavarande
beslutets innehåll samt meddela dem besvärshänvisning. Man har dock,
såvitt gäller de besvär som anförts av flera personer genom en gemensamt
undertecknad skrivelse, ansett det för fullgörande av denna skyldighet
vara tillfyllest, att endast den som först tecknat sitt namn på skrivelsen
erhöll underrättelse. Denna uppfattning kan jag inte dela. Det är ju bl. a.
för att länsstyrelsen skall kunna utföra sitt ovan omnämnda åliggande att
utfärda bevis om att beslut att anta detaljplan vunnit laga kraft, vilket ju i
regel är en förutsättning för att beslutet skall boija gälla, oundgängligen
nödvändigt, att man gentemot envar besvärsberättigad erhåller en klar och
otvetydig utgångspunkt för beräkning av honom tillkommande besvärstid,
och detta torde i regel inte vara möjligt med mindre underrättelse sker
genom delgivning. Jag anser således, att det var fel av länsstyrelsen att
underlåta att delge sitt beslut med M. Hellmans medparter.
Jag vill avslutningsvis säga, att jag kan ha förståelse för att ett delgivningsförfarande
kan vålla svårigheter, när det gäller namnlistor med svårtydda
namnteckningar utan adressangivelser. I sådana fall torde dock
svårigheterna kunna bemästras genom användning av kungörelsedelgivning.
1 förevarande fall har dock samtliga M. Hellmans medklagande
tydligt angett namn och adress, och de hade, såvitt jag kan förstå, utan
större omgång kunnat bli delgivna genom användande av någon form av
ordinär delgivning.
Fråga om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för
att ett vid sammanträde med byggnadsnämnd beviljat bygglov
skall tillåtas gå i verkställighet
(Dnr 1481-1988)
I en anmälan till JO framförde Håkan Andersson och Marianne Ekberg
klagomål mot byggnadsnämnden i Karlstads kommun angående handläggning
av ett ärende om bygglov. De anförde bl. a. följande. Länsstyrelsen
hade efter överklagande upphävt ett beslut av byggnadsnämnden att bevilja
bygglov för tre fyrfamiljshus. Den 25 april 1988 återupptogs dock
byggnationen utan förvarning. Håkan Andersson och Marianne Ekberg tog
då kontakt med Bengt Lagerkvist vid byggnadsnämnden och fick besked
om att nytt bygglov meddelats den 22 april 1988. Byggherren hade samma
dag telefonaviserats om beslutet och meddelats att ”det bara var att sätta
igång”. Håkan Andersson och Marianne Ekberg begärde att få en kopia av
beslutet om bygglov för att kunna överklaga. Deras framställning kunde
emellertid inte bifallas, då protokollet dels inte var utskrivet, dels inte var
justerat. Trots att aktuella handlingar sålunda saknades överklagades beslutet
den 26 april hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen tog då kontakt med
byggnadsnämnden och begärde in beslutet. Av detta framgick att vissa
handlingar skulle inkomma till byggnadsnämnden för granskning och godkännande,
innan bygglovet böijade gälla.
Efter remiss avgav byggnadsnämnden ett yttrande, vilket kommenterades
av Håkan Andersson och Marianne Ekberg.
1 beslut i ärendet den 27 september 1988 anförde JO Ragnemalm bl. a.
följande.
En rad olika förutsättningar måste vara uppfyllda, för att ett vid sammanträde
med byggnadsnämnd beviljat bygglov skall tillåtas gå i verkställighet,
dvs. få utnyttjas av beslutets adressat. Beslutet måste för det första
skriftligen ha dokumenterats i ett vid sammanträdet fört protokoll. Riktigheten
av protokollsanteckningen om beslutet måste för det andra ha vitsordats
genom justering. Beslutet måste för det tredje ha expedierats, dvs. i
skriftlig form ha tillhandahållits dem som berörs därav; enligt gällande
rättskraftsprinciper kan beslutet — trots sin för adressaten gynnande karaktär
— fram till denna tidpunkt ändras av beslutsmyndigheten (bygg
-
nadsnämnden), varför det först då uppnår den stabilitet som erfordras för
att det skall få verkställas. Innehåller bygglovsbeslutet, som i förevarande
fall, särskilda villkor för att arbetena skall få påbörjas, måste dessa för det
fjärde ha infriats. (Parentetiskt må nämnas att en i många sammanhang
gällande femte förutsättning för besluts verkställbarhet, nämligen att beslutet
också vunnit laga kraft, inte behöver iakttas beträffande bygglov.)
Klagandena har uppgett, att de fick kännedom om det den 22 april
fattade beslutet om bygglov genom den kontakt de tog med Lagerkvist
efter det att byggnadsarbetena återupptagits den 25 april 1988. De fick
också upplysning om att byggherren på eftermiddagen den 22 april telefonaviserats
om beslutet och i samband härmed fått besked om att ”det bara
var att sätta igång”. Då klagandena bad att få kopior av beslutet, fick de till
svar att detta var omöjligt, eftersom protokollet inte var utskrivet och
justerat.
Jag finner, att de sålunda lämnade uppgifterna, vilka inte närmare
kommenterats av byggnadsnämnden, vittnar om ett närmast häpnadsväckande
beteende från nämndens sida, eftersom det vid tidpunkten för
telefonaviseringen — varigenom byggherren gavs klarsignal att återuppta
arbetena — över huvud inte förelåg något skriftligen dokumenterat bygglovsbeslut.
Det brast sålunda redan i den grundläggande förutsättningen
för att beslutet skulle kunna tillåtas gå i verkställighet och följaktligen även
i samtliga de övriga, ovan angivna kraven härför. Även om byggnadsnämnden
varit i den villfarelsen, att en muntlig underrättelse om vad som
förevarit vid sammanträdet den 22 april, då man fattade beslut om bygglovet,
varit tillräcklig för att lovet i princip skulle få utnyttjas, framstår det
som ytterst märkligt, att man inte reagerade mot att byggnadsarbetena
återupptogs på morgonen den 25 april, eftersom det ju då i allt fall måste
ha varit uppenbart för nämnden, att de i beslutet stipulerade villkoren inte
kunnat vara uppfyllda; åtgärder för att stoppa byggnationen vidtogs, såvitt
framgår av utredningen, först efter påpekande från klagandena.
Felaktig tillämpning av plan- och bygglagen (PBL). Byggnadsnämnd
har meddelat bygglov För uppförande av affärsbyggnad
på parkmark
(Dnr2183-1988)
Vid en på uppdrag av JO Ragnemalm verkställd inspektion av byggnadsnämnden
i Täby kommun uppmärksammades att byggnadsnämnden den
10 november 1987 meddelat bygglov för byggnad på parkmark. Mot
bakgrund av innehållet i 8 kap. 11 § femte stycket PBL beslöt JO inhämta
yttrande från byggnadsnämnden angående den rättsliga grunden för byggnadsnämndens
ifrågavarande beslut.
Efter remiss yttrade byggnadsnämnden följande.
Bygglovet avsåg återuppbyggnad av butik efter brand. Bygglov för butiken
beviljades 1984-10-10 enligt byggnadslagen med dispens från gällande
stadsplan. Dispensen avsåg byggnad på parkmark. Av 14 kap 7 § 3 st PBL
följer att fastighetsägaren har en principiell rätt att ersätta en genom
olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad om
ansökan om bygglov inlämnas inom fem år från det att byggnaden förstördes.
En återuppbyggnad måste dock ske i överensstämmelse med den plan
som för tillfället gäller (5 kap 36 § 1 st PBL). I föreliggande fall innebär
dock byggnadsnämndens beslut om dispens 1984 ett ställningstagande om
ändrad markanvändning. Enligt övergångsbestämmelserna (17 kap 25 § 1
st PBL) skall i föreliggande fall äldre bestämmelser få tillämpas i fråga om
såväl förfarandet som ärendets prövning i sak.
I beslut den 5 januari 1989 anfördzJO Ragnemalm följande.
Byggnadsnämnden har åberopat 17 kap. 25 § första stycket PBL, som
har följande lydelse.
Beträffande ärenden enligt byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan
(1959:612) som byggnadsnämnden har avgjort före ikraftträdandet
skall äldre bestämmelser tillämpas i fråga om såväl förfarandet som ärendenas
prövning i sak.
Bestämmelsen tar sikte på sådana beslut av byggnadsnämnden som kan
överklagas och avser att reglera ordningen för anförande av besvär samt
överinstansernas besvärsprövning. Bestämmelsen kan alltså inte tillämpas
på ett fall som det förevarande. Byggnadsnämndens beslut harju meddelats
efter det att PBL trädde i kraft den 1 juli 1987, och nämnden har då
haft att avgöra ärendet med tillämpning av PBL:s bestämmelser. Jag kan
alltså inte finna annat än att byggnadsnämnden gjort en felbedömning, och
att bygglov inte borde ha meddelats med mindre än att en planändring
kommit till stånd.
Byggnadsnämnd har meddelat positivt förhandsbesked under
förutsättning att berörd granne inte hade något att erinra.
Förfarandet har befunnits inte stå i överensstämmelse med
plan- och bygglagens (PBL) bestämmelser om byggnadsnämnds
kommunikationsskyldighet i ärenden om lov och
förhandsbesked. Tillika fråga om underlåtenhet att meddela
fullföljdshänvisning
(Dnr 79-1989)
Vid en på uppdrag av JO Ragnemalm verkställd inspektion av byggnadsnämnden
i Botkyrka kommun iakttogs, att nämnden den 11 oktober 1988
meddelat positivt förhandsbesked ifråga om bygglov för tillbyggnad av
enbostadshus inom icke planlagt område under förutsättning att berörd
granne inte hade något att erinra.
Med anledning av iakttagelsen antecknades följande i inspektionsprotokollet.
I 8 kap. 22 § PBL har föreskrivits bl.a., att byggnadsnämnden, innan lov
meddelas, skall genom underrättelse bereda berörda sakägare m. fl. tillfälle
att yttra sig över ansökningen, om åtgärden skall utföras i ett område, som
inte omfattas av detaljplan, och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd
och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser. Av 34 § fjärde stycket
framgår att bestämmelsen skall tillämpas också i fråga om förhandsbesked.
Den sålunda föreskrivna kommunikationsskyldigheten skall alltså ha fullgjorts,
innan byggnadsnämnden får meddela beslut i ärendet, och det har
inte uppställts något krav på godkännande från de kommunikationsberättigades
sida, utan det är tillfyllest att de fått tillfälle att yttra sig. Om det är
fråga om kompletteringsåtgärd inom ett område utan detaljplan, föreligger
inte något direkt krav på att granne skall höras, men byggnadsnämnden
kan givetvis ändå finna, att omständigheterna i ett visst fall är sådana att
grannens inställning måste vara känd för att man skall kunna bedöma, om
den tilltänkta åtgärden kan medföra olägenheter för honom (se 3 kap. 2 §
PBL). Även i ett sådant läge måste gälla, att kommunicering med grannen
skall ha skett, innan byggnadsnämnden meddelar beslut i ärendet.
Med anledning av vad sålunda antecknats beslöt JO att inhämta yttrande
från byggnadsnämnden om skälet till att förhandsbeskedet meddelats
under förutsättning, att berörd granne inte hade något att erinra. Vidare
beslöt JO att nämnden skulle yttra sig om anledningen till att man inte
meddelat någon fullföljdshänvisning.
Efter remiss anförde byggnadsnämnden följande.
Av ansökningshandlingen framgår att den sökande haft kontakt med samtliga
grannar och att de är positiva till den föreslagna tillbyggnaden. Byggnadsnämnden
är medveten om att det är kommunens ansvar att höra
berörda före beslut, men har utgått från att den sökandes uppgifter är
riktiga. Nämndens beslut, att lov kan påräknas under förutsättning att
berörd granne inte har något att erinra, bör uppfattas som ett förtydligande
att det är under dessa förutsättningar som beslutet är fattat. Någon fullföljdshänvisning
har inte lämnats eftersom nämnden bedömde att beslutet
inte går emot den sökande.
1 beslut den 13 april 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Såsom framgår av redogörelsen i inspektionsprotokollet för gällande
bestämmelser i PBL om byggnadsnämndens kommunikationsskyldighet i
ett fall som det förevarande, där det tydligen inte rört sig om kompletteringsåtgärd,
skall denna skyldighet ha fullgjorts, innan beslut om positivt
förhandsbesked meddelas. Bestämmelserna är klara och entydiga, och de
lämnar inte utrymme för någon diskretionär prövning. Jag kan således inte
finna annat än att byggnadsnämndens åtgärd att lämna positivt förhandsbesked
under förutsättning att berörd granne inte hade något att erinra
inte står i överensstämmelse med vad som föreskrivits i PBL. Såsom
framhållits i inspektionsprotokollet gäller för övrigt att det inte har uppställts
något krav på godkännande, utan det är tillfyllest att de kommunikationsberättigade
erhåller tillfälle att yttra sig.
Det är alltid byggnadsnämnden, som har det yttersta ansvaret för att
föreskriven kommunikationsskyldighet blir fullgjord. Ingenting hindrar
visserligen i och för sig att sökanden, för att förkorta handläggningstiden,
själv ombesörjer detta bestyr. Detta förutsätter dock, att han frivilligt
åtagit sig detta, och byggnadsnämnden har ingen befogenhet att meddela
någon form av åläggande för sökanden att ombesörja kontakten med
sakägarna.
När kommunicering efter frivilligt åtagande skall ombesörjas av sökanden,
åligger det enligt min mening byggnadsnämnden att kontrollera, att
sakägarnas inställning blir vederbörligen dokumenterad genom namnunderskrifter.
Nämnden bör således inte godta, att sökanden utan något
bevis om detta uppger, att sakägarna är positiva till det tillämnade byggnadsföretaget.
Jag vill vidare anföra, att om det vid sökandens kontakter
med sakägarna framkommer att någon är negativt inställd, och ärendet
således framstår som tvistigt, det alltid är byggnadsnämndens sak att
bereda vederbörande tillfälle att yttra sig och att bestämma en tid, inom
vilken detta skall ske.
Jag vill slutligen tillfoga, att byggnadsnämndens åtgärd att förknippa sitt
nu ifrågavarande beslut med villkor att berörd granne inte hade något att
erinra borde ha föranlett, att beslutet försetts med fullföljdshänvisning.
Villkoret innebar nämligen enligt min mening en sådan begränsning av
förhandsbeskedets giltighet att det måste anses uppenbart, att beslutet
delvis gick sökanden emot.
Vid tveksamhet om en framställning till byggnadsnämnd
skall tolkas som en begäran om upplysningar eller som en
ansökan om förhandsbesked bör sökanden tillfrågas om han
vill ha ett formellt förhandsbesked, vilket, till skillnad mot
upplysningar, är avgiftsbelagt
(Dnr 295-1989)
1 Anmälan
1 en anmälan till JO den 3 februari 1989 klagade Stellan Rollenhagen över
att han ännu inte hade fått något definitivt svar från byggnadsnämnden i
Haninge kommun angående möjligheten att uppföra ett bostadshus på
fastigheten Dalarö 5:9, oaktat han sedan 1986 såväl skriftligen som muntligen
gjort ett flertal framställningar i saken.
2 Utredning
2.1 Utredningsåtgärder
Genom remiss infordrades yttrande från byggnadsnämnden. Som svar på
remissen åberopade byggnadsnämnden innehållet i en av stadsbyggnadskontoret
upprättad tjänsteskriveise. Remissvaret kommenterades av
Stellan Rollenhagen.
2.2 Utredningens resultat
340
I den av byggnadsnämnden åberopade tjänsteskrivelsen lämnade stadsbyggnadskontoret
följande redogörelse.
1986-10-23 har Stellan Rollenhagen begärt förhandsbesked angående nybyggnad
av enbostadshus.
1986-11-11 har stadsbyggnadskontoret skriftligen redogjort för plansituationen
och meddelat att bygglov inte kunde tillstyrkas i avvaktan på
pågående planläggning.
1987-01-16 har ärendet avförts med hänvisning till stadsbyggnadskontorets
skrivelse 1986-11-11.
1987-10-05 harny ansökan om förhandsbesked inkommit.
1987-10-23 har stadsbyggnadskontoret skriftligen meddelat sökanden
att förutsättningar för bygglov inte fanns då detaljplanen inte vunnit laga
kraft och alltså utbyggnad av reningsverk och ledningssystem inte kunnat
påbörjas. Rollenhagen har i skrivelsen uppmanats att meddela före en
angiven tid om han önskar att byggnadsnämnden skall behandla ärendet.
Han har också uppmanats att ta kontakt med kontoret under 1988 för att
få information om planläget m. m.
1987-11-11 och 1987-11-14 har Rollenhagen inkommit med kommentarer
till stadsbyggnadskontorets skrivelse. Breven innehåller inte någon
begäran att ärendet skall prövas av byggnadsnämnden.
1988-01-14 har ärendet avförts med hänvisning till stadsbyggnadskontorets
skrivelse 1987-10-23. Detta har meddelats sökanden i skrivelse från
stadsbyggnadskontorets kansliavdelning samma dag. I skrivelsen påpekas
att Rollenhagen kan inkomma med ny ansökan när förutsättningar för
bygglov föreligger.
1989-02-27 och 1989-03-06 har Rollenhagen inkommit med ny ansökan
om förhandsbesked. Han begär också att ärendet snarast skall behandlas
av byggnadsnämnden.
Stadsbyggnadskontoret har för avsikt att ta nya kontakter med berörda
förvaltningar och därefter ta upp ärendet till behandling vid nästa sammanträde
med byggnadsnämnden.
3 Bedömning
1 beslut den 13 april 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Det kan många gånger vara vanskligt att avgöra, om en framställning till
byggnadsnämnden skall tolkas som en begäran om upplysningar enligt 11
kap. 2 § första stycket plan- och bygglagen (PBL) eller som en begäran om
förhandsbesked enligt 8 kap. 34 § PBL. Det är därför i tveksamma fall
välbetänkt att sökanden tillfrågas, om han vill att saken skall behandlas av
byggnadsnämnden. Så har också skett här, och Stellan Rollenhagens svar
har enligt stadsbyggnadskontorets uppfattning inte innefattat någon begäran
om prövning av byggnadsnämnden. Det kan i sammanhanget påpekas,
att upplysningar är kostnadsfria, medan ett beslut om förhandsbesked är
avgiftsbelagt, och det kan därför ibland vara förmånligt för sökanden att
nöja sig med upplysningar om möjligheten att bebygga en viss fastighet och
avstå från att begära en formell prövning av byggnadsnämnden. Mot
bakgrund av det sagda anser jag mig inte kunna särskilt kritisera stadsbyggnadskontoret
för att man underlät att tillse att ärendet blev föremål
för beslut av byggnadsnämnden. Sedan Stellan Rollenhagen numera, efter
JO-anmälan, i skrivelser till stadsbyggnadskontoret klart och tydligt begärt,
att han önskar att ärendet skall behandlas av byggnadsnämnden, har
kontoret för övrigt omedelbart vidtagit åtgärder för att efterkomma denna
begäran.
■
Kommunikationsväsendet
Televerkets nummerupplysningstjänst har ansetts innefatta
en särskild form av service, skild från den som lämnas enligt
sekretesslagens och förvaltningslagens regler. Till följd härav
har anmärkning inte ansetts kunna riktas mot verkets beslut
om avgiftsuttag
(Dnr 573, 591, 617, 648, 770, 799, 854, 855-1989)
Sedan televerket beslutat, att nummerupplysningstjänsten — liksom tidigare
namnupplysningstjänsten — fr. o. m. den 1 april 1989 skulle vara
belagd med en särskild avgift, anfördes från olika håll klagomål häröver
hos JO.
1 anmälningarna ifrågasattes genomgående, huruvida den aktuella avgiftsbeläggningen
var förenlig med de i 15 kap. 4§ sekretesslagen
(1980:100) intagna föreskrifterna om myndigheternas skyldighet att lämna
uppgifter ur allmänna handlingar. I några anmälningar åberopades
också förvaltningslagens (1986:223) regler om myndigheternas serviceskyldighet.
En för flera anmälare gemensam synpunkt var vidare, att den
årligen distribuerade telefonkatalogen inte eller endast med svårighet kunde
utnyttjas av synskadade och andra grupper av handikappade personer.
Efter remiss avgav televerket yttrande i saken. Anmälarna bereddes
tillfälle att yttra sig över vad televerket anfört. Därvid inkom Synskadades
Riksförbund och Handikappförbundens Centralkommitté med yttranden.
I sitt yttrande anförde televerket bl. a. följande.
Televerket har sedan länge tillhandahållit såväl en nummerupplysningstjänst
som en namnupplysningstjänst. Nummerupplysningstjänsten, som
före den 1 april 1989 inte betingade någon särskild avgift utöver den
vanliga samtalsavgiften, innebär att verket per telefon lämnar upplysning
om telefon- eller telefaxnumret till en viss abonnent. Namnupplysningstjänsten,
som sedan den 1 september 1979 varit belagd med en särskild
avgift, innebär på motsvarande sätt att uppgift lämnas om vem som har ett
visst telefon- eller telefaxnummer.
Från och med den 1 april 1989 är de båda tjänsterna sammanslagna och
har ett gemensamt telefonnummer. Sammanslagningen innebär bl. a. att
även nummerupplysningen beläggs med en särskild avgift. Att mycket
starka skäl fanns för införandet av denna avgift framgår av bifogade PM
1988-11-01.
Nummerupplysningen är en personlig teletjänst som Televerket tillhandahåller
inom ramen för de uppgifter för verksamheten som verket
ålagts av statsmakterna (jfr prop. 1988/89:100 Bil. 8 s. 154, 159 och 1 §
förordningen (1988:348) med instruktion för televerket). Liksom för teletjänster
i övrigt skall affärsmässiga principer tillämpas, vilket innebär att
verkets kostnader skall täckas med intäkter från den som utnyttjar tjänsterna.
I princip skall varje tjänst bära sina egna kostnader (a. prop. s. 155).
Den rent praktiska innebörden av nummerupplysningstjänstens utformning
är att kunderna inom loppet av några tiotal sekunder kan få en
nummerupplysning när som helst på dygnet alla årets 365 dagar. Detta
möjliggörs med en personalstyrka på 3.500 stycken.
Televerkets rätt att fastställa villkor och avgifter inom olika verksamhetsområden
framgår av 4 § teleforordningen (1985:765).
Televerket kan inte finna att sekretesslagens bestämmelser utgör hinder
mot att uppgift i vissa fall lämnas ut mot avgift. Inte heller torde förvaltningslagen
eller serviceförordningen utgöra något hinder mot detta.
Televerket vill framhålla, att nummerupplysningstjänsten inte i första
hand skall ses som ett tillhandahållande av uppgifter ur allmän handling
med stöd av och för de ändamål som uppbärs av de offentligrättsliga
reglerna om myndigheternas upplysnings- och serviceskyldighet. Det är i
stället fråga om en teletjänst som Televerket tillhandahåller inom ramen
för sina av regering och riksdag fastställda uppgifter och som det åligger
Televerket att driva på ett affärsmässigt sätt.
Tillhandahållandet av nummerupplysningstjänsten innebär inte heller
någon begränsning av allmänhetens rätt att på annat sätt än genom utnyttjandet
av tjänsten få upplysningar om abonnenters telefonnummer. Sådana
upplysningar lämnas då i enlighet med 15 kap. 4 § sekretesslagen och
uppgiftslämnandet är föremål för de begränsningar som anges i lagrummet,
bl. a. att ett utlämnande kan ske med hänsyn till arbetets behöriga
gång.
De uppgifter som omfattas av namnupplysnings- och nummerupplysningstjänsterna
sprids för övrigt gratis av Televerket genom utsändande av
telefonkataloger till alla abonnenter.
I beslut den 20 juni 1989 anförde JO Ragnemalm följande.
Televerkets beslut om särskilt avgiftsuttag för nummerupplysning har i
anmälningarna ifrågasatts mot bakgrund av gällande föreskrifter om uppgiftslämnande
i sekretesslagen och förvaltningslagen. Då den grundläggande
frågan är, huruvida nummerupplysningstjänsten är en form av sådan, i
dessa lagar reglerad service eller en därifrån avvikande funktion, skall jag
beträffande några centrala moment lämna en kort karakteristik av de olika
rättsliga instituten. Jag finner det naturligt att inledningsvis också peka på
grundlagsstadgandena om tillgången till allmänna handlingar.
Tryckfrihetsförordningen (TF) tillerkänner envar rätt att ”genast eller så
snart det är möjligt” på stället — dvs. i myndighetens lokaler — ta del av
en allmän handling, som inte är föremål för sekretess. Önskas i stället
avskrift eller kopia av sådan handling, skall en begäran härom i princip
”skyndsamt” villfaras. I det förra fallet sker utlämnandet kostnadsfritt,
medan det i det senare är beroende av att fastställd avgift erlägges (2 kap.
12-13 §§).
Sekretesslagens bestämmelser om skyldighet för myndighet att på begäran
av enskild lämna ut uppgift ur allmän handling (15 kap. 4 § första
stycket) kräver inte en lika hög servicenivå som då fråga är om utlämnande
av allmän handling enligt 2 kap. TF. Uppgift ur sådan handling skall
lämnas ut i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om
sekretess ”eller av hänsyn till arbetets behöriga gång”. Myndighets åliggande
att lämna upplysningar per telefon torde t. ex. ”inte behöva uppfyllas
fullt ut lika snabbt som skyldigheten att lämna ut allmän handling” (Corell
m. fl., Sekretesslagen, 2 u. 1985, s. 401). Till skillnad från 2 kap. TF saknas
här bestämmelser om möjlighet att ta ut avgifter. Uttalanden i lagförarbetena
synes emellertid utgå från att rätten till muntlig — till skillnad från
skriftlig — upplysning är ”ovillkorlig” i den meningen, att den inte får
förbindas med krav på särskild avgift. 1 specialmotiveringen till det aktuella
stadgandet framhålles nämligen att ”bestämmelsen inte ger den enskilde
någon ovillkorlig rätt till skriftligt svar. Bestämmelsen utgör alltså inte
hinder mot föreskrifter som innebär att skriftlig uppgift i vissa fall lämnas
endast mot avgift. Som exempel på sådana föreskrifter kan nämnas reglerna
om bevis av olika slag enligt expeditionskungörelsen” (prop. 1979/80:2
Del As. 361).
Förvaltningslagens allmänna stadgande om myndighets skyldighet att
lämna enskild service i form av bl. a. upplysningar i frågor, som rör
myndighetens verksamhetsområde (4 §), innefattar klara reservationer beträffande
åliggandets omfattning: ”Hjälp skall lämnas i den utsträckning
som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp
och myndighetens verksamhet”. Att sådan allmän service normalt skall
lämnas kostnadsfritt är självklart och understryks också i lagens förarbeten,
som dock erinrar om att det kan finnas ”författningsstöd för att ta ut
en avgift i exempelvis myndighetens instruktion eller expeditionskungörelsen”
(prop. 1985/86:80 s. 60).
Televerkets nummerupplysningstjänst innefattar, sådan den beskrivits
av verket, något annat och mera än lämnande av uppgifter ur allmänna
handlingar enligt reglerna i 15 kap. 4 § sekretesslagen; att tjänsten sträcker
sig vida utöver vad som följer av förvaltningslagens serviceregler är uppenbart.
Av televerkets remissvar framgår sålunda att en betydande särskild
personalstyrka avdelats för ändamålet, att upplysningarna lämnas under
hela dygnet och att kunderna erhåller ett omedelbart svar. Enligt min
mening måste det med hänsyn härtill anses röra sig om en särskild funktion,
klart separerad från de allmänna serviceplikter som generellt åligger
myndigheterna enligt bestämmelserna i sekretesslagen och förvaltningslagen;
jag noterar i sammanhanget också, att televerket förklarat sig vid
sidan av nummerupplysningstjänsten lämna uppgifter om abonnents telefonnummer
enligt de beträffande servicegrad mindre långtgående bestämmelserna
i 15 kap. 4 § sekretesslagen.
Vad gäller de nu beslutade avgifterna är att beakta att televerket — till
skillnad från flertalet myndigheter — erhåller täckning för sina driftskostnader
genom avgiftsuttag och inte genom skattemedel, och att varje tjänst i
princip skall bära sina kostnader (se t. ex. prop. 1988/89:100 Bil. 8 s. 14,
17). Bemyndigande för verket att fastställa villkor och avgifter inom sina
olika verksamhetsområden — i den mån regeringen inte förbehållit sig
beslutanderätten — finns i 4§ teleförordningen (1985:765; senast ändrad
1988:1177). Jag kan inte finna, att televerket genom att med stöd av detta
bemyndigande avgiftsbelägga den särskilda nummerupplysningstjänsten
från rättslig synpunkt handlat felaktigt.
345
Anställningsfrågor
Yrkesinspektionen har i ärende om förhandsgranskning av
ansökningshandlingar för bygglov underlåtit att kontrollera
om arbetstagarna fått tillfälle att yttra sig över ansökningen
(Dnr 30-1989)
JO Ragnemalm inspekterade yrkesinspektionen i Umeå distrikt den 7
december 1988.1 protokoll beträffande inspektionen upptogs bl. a. följande.
2.4 24 — 6564. Sävar Wärdshus. Förhandsbedömning i samband med
byggnadslovsansökan/ventilation. Yrkesinspektionen avgav utlåtande i
ärendet den 18 mars 1987. — Enligt 55 § 4 mom i den då ännu gällande
byggnadsstadgan (1959:612) skulle — i ärende som gällde ansökan om
byggnadslov för byggföretag som avsåg arbetslokal eller personalrum för
verksamhet vari arbetstagare skulle användas till arbete för arbetsgivares
räkning — utlåtande företes från yrkesinspektionen om företagets lämplighet
från arbetarskyddssynpunkt. I sådant utlåtande skulle enligt 17 § arbetsmiljöförordningen
anges om skyddsombud, skyddskommitté eller organisation,
som företrädde arbetstagarna, hade fått tillfälle att yttra sig
över förslaget. Denna ordning har i princip oförändrad överförts till att
gälla enligt plan- och bygglagen (PBL). — Av utlåtandet den 18 mars 1987
framgår inte om bestämmelsen i 17 § arbetsmiljöförordningen beaktats.
I anledning av iakttagelsen beslöt JO att inhämta yttrande från yrkesinspektionen
angående ärendets handläggning.
Yrkesinspektionen anförde i yttrande följande.
Ärendet gällde en förhandsbedömning i samband med granskning av
ventilationshandlingar för ombyggnad av ny ventilationsanläggning. Yrkesinspektionen
avgav utlåtande i ärendet den 18 mars 1987. JO anmärker
att det inte framgår av utlåtandet om bestämmelsen i 17 § arbetsmiljöförordningen
iakttagits.
Den anmärkning som framförts är riktig. Yrkesinspektionen har i detta
fall inte kontrollerat om arbetstagarna beretts tillfälle att yttra sig. Strikt
formellt skall företrädare för arbetstagarna beredas tillfälle att yttra sig
även över anordningar till arbetslokal och personalrum i samband med
bygglovsprövning. Yrkesinspektionens erfarenhet är dock den att skyddsombud
och andra företrädare för arbetstagare har svårt att tolka och
värdera ventilationsritningar då de oftast är tekniskt komplicerade. Yttrande
i denna del inkommer ytterst sällan.
Upplysningsvis kan nämnas att byggnadsnämnden ofta beviljar bygglov
innan ventilationsritningar insänts. Yrkesinspektionen lämnar i sådana
fall separat utlåtande till den byggnadslovssökande när och om ventilationsritningar
inkommer. I samband med granskning av de ritningar som
ligger till grund för huvudprövning av bygglovet kontrollerar yrkesinspektionen
regelmässigt om företrädare för arbetstagarna beretts tillfälle att
yttra sig. Beträffande separat granskning av ventilationsanläggningar har
dock efter hand en praxis utvecklats vid detta och andra distrikt att
kontroll av att personalen beretts tillfälle att yttra sig endast utförs för
större arbetsställen och där det är känt att teknisk kompetens finns.
I föreliggande ärende rör det sig om ett så litet arbetsställe att skyddsombud
saknas. Yrkesinspektören har handlagt ärendet enligt gällande praxis.
I en inom ombudsmannaexpeditionen upprättad promemoria konstaterades
att den praxis som yrkesinspektionen redogjort för inte var förenlig
med bestämmelserna i 8 kap. 30 § PBL och 17 § arbetsmiljöförordningen.
Mot den bakgrunden, och då i yttrandet angivits att ordningen tillämpades
inom flera yrkesinspektionsdistrikt, beslöts att inhämta arbetarskyddsstyrelsens
synpunkter i frågan.
Arbetarskyddsstyrelsen anförde i yttrande följande (det i yttrandet omnämnda
tjänstemeddelandet är utelämnat).
När yrkesinspektionen avger yttrande i byggnadslovsärenden skall inspektionen
enligt 17 § arbetsmiljöförordningen ange om skyddsombud,
skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna har fått
tillfälle att yttra sig över ansökningen. 1 normalfallet bereder detta krav
inte några problem. Om det finns en skyddskommitté på det aktuella
arbetsstället är det naturligt att det i första hand är den som avger yttrandet.
Om skyddskommitté saknas brukar det i stället vara något av skyddsombuden
som yttrar sig.
Ibland kan situationen vara sådan att det inte finns vare sig skyddskommitté
eller skyddsombud. Detta kan t. ex. bero på att det ännu inte är klart
vilket företag som skall använda lokalerna eller på att företaget är så litet
att det inte har gått att finna något lämpligt skyddsombud. I sådana fall vet
man dock i allmänhet ändå vilken typ av verksamhet som skall bedrivas i
lokalerna. Yttrande kan då avges av den fackliga organisation som normalt
brukar företräda arbetstagarna i den aktuella branschen.
Lagstiftningen har emellertid även räknat med möjligheten av att det
vid tidpunkten för byggnadslovsprövningen kan vara okänt vilken verksamhet
som skall bedrivas i lokalerna. Det kan då vara faktiskt omöjligt att
få något yttrande från arbetstagarparten. För denna situation finns särskilda
regler i 17 § sista meningen samt 1 § andra stycket arbetsmiljöförordningen.
Den arbetsmetod som nämns i förarbetena till bestämmelserna om
förhandsgranskning (arbetsmiljöutredningens betänkande SOU 1972:86;
Bättre arbetsmiljö, sid 228) kan eventuellt användas i de fall då det
visserligen är klart vilket företag som skall arbeta i lokalerna men där
arbetstagarna inte är fackligt organiserade och det följaktligen inte finns
någon organisation som företräder dem. Utredningen säger här att yrkesinspektionen
kan inhämta arbetstagarpartens synpunkter vid genomgång
på arbetsstället av förslaget och anteckna detta i sitt granskningsutlåtande.
Det torde kunna förekomma även andra situationer där det är praktiskt
svårt eller omöjligt att uppfylla kraven på att arbetstagarparten fått tillfälle
att yttra sig. Ytterst blir det i dessa fall byggnadsnämnden som med hänsyn
till omständigheterna får avgöra om bygglov ändå kan beviljas.
Arbetarskyddsstyrelsen har berört hithörande frågor i ett tjänstemeddelande
nr 5/84 med titeln Yrkesinspektionens förhandsbedömning. Frågan
om arbetstagarpartens yttrande berörs där i punkterna 7.3 och 7.4. Ett ex
av tjänstemeddelandet bifogas.
1 det aktuella fallet synes det emellertid inte vara fråga om svårigheter av
det slag som nu berörts. I stället synes det handla om att yrkesinspektionen
bedömt ett yttrande från arbetstagarparten som mindre meningsfullt eftersom
yrkesinspektionen antagit att denna part inte skulle förstå de ritningar
som var aktuella. Något stöd för en sådan ståndpunkt finns enligt styrel
-
sens uppfattning inte. Det ankommer inte på yrkesinspektionen att bedöma
den tekniska kompetensen hos skyddskommittéer, skyddsombud och
andra fackliga förtroendemän och än mindre att anpassa föreskrivna
handläggningsåtgärder därefter. Naturligtvis kan kompetens att bedöma
komplicerade ventilationsritningar mycket väl finnas bland de angivna
personerna. Skulle så inte vara fallet har de möjlighet att om de så önskar
få stöd från regionalt eller centralt placerade experter inom sina organisationer.
Styrelsen känner inte till någon praxis av den innebörd som inspektionen
angivit i sitt yttrande annat än i samband med frivillig granskning på
arbetsgivarens initiativ. Även i sådana fall är dock verkets policy att
arbetstagarparten skall ges tillfälle att yttra sig. Styrelsen utgår från att
samtliga distrikt följer gällande bestämmelser i 17 § arbetsmiljöförordningen
då dessa är tillämpliga, såsom är fallet när det gäller byggnadslovsprövning.
Om närmare upplysningar skulle behövas i sistnämnda fråga torde de få
inhämtas genom förfrågan hos samtliga inspektionsdistrikt. Den utsatta
remisstiden har dock inte medgivit sådana åtgärder.
Detta ärende har avgjorts av generaldirektören Andersson i närvaro av
tillsynschefen Holm, byråchefen Lindh, föredragande, samt tf byråchefen
Ragnar Andersson.
I beslut den 10 maj 1989 anfördeJO Ragnemalm följande.
Jag kan i allt ansluta mig till den uppfattning arbetarskyddsstyrelsen
redovisat beträffande tillämpningen av de här aktuella bestämmelserna.
Den handläggningsordning som yrkesinspektionen i Umeå distrikt tilllämpar
på denna punkt är således inte godtagbar. Saken är nu uppmärksammad,
och jag förutsätter, att inspektionen fortsättningsvis kommer att
beakta vad som ovan anförts.
Tillsättning av långtidsvikariat har försenats på grund av
arbetsgivares dröjsmål att ställa sig till förfogande för MBLförhandiing
i saken. Handlingarna i ärendet har överlämnats
till besvärsmyndigheten först cirka fyra månader efter det att
tillsättningsbeslutet överklagats
(Dnr 1256-1988)
Ester Löthman är anställd vid högskolan i Luleå som högskoleadjunkt
inom institutionen Metodik och naturorienterande ämnen. Den 17 juni
1987 ledigförklarade högskolan ett långtidsvikariat som högskoleadjunkt i
pedagogik/psykologi inom lärarutbildningarna. Ester Löthman sökte vikariatet.
Bland övriga sökande fanns Leif Strandberg. Denne kom att i olika
omgångar förordnas på den aktuella tjänsten. Genom beslut av högskolan
den 16 november erhöll Leif Strandberg förordnande till vikariatstidens
slut den 30 juni 1988. Den 16 december överklagade Ester Löthman detta
beslut hos universitets- och högskoleämbetet, UHÄ, som avgjorde besvärsärendet
den 18 maj 1988. Därvid föreskrev UHÄ, att Ester Löthman skulle
förordnas på tjänsten.
Ester Löthman gjorde hos JO bl. a. gällande, att högskolan på olika sätt
medvetet fördröjt handläggningen av tjänstetillsättningsärende!. Hon ansåg,
att hon därigenom i praktiken förmenats rätten att inneha den tjänst
hon sökt och bort förordnas på.
Efter remiss avgav högskolan i Luleå yttrande, som Ester Löthman
kommenterade. Därvid åberopade hon även innehållet i två skrifter från
företrädare för Sveriges Lärarförbund till JO i ärendet.
Ester Löthman lämnade i sin anmälan en redogörelse för högskolans
handläggning av tjänstetillsättningsärende!. Högskolan invände inte mot
redogörelsen, av vilken framgick bl. a. följande.
Tjänstetillsättningsgruppen inom institutionen Pedagogik och samhälle
föreslog den 4 augusti Leif Strandberg till innehavare av vikariatet. I
anledning av förslaget begärdes och genomfördes facklig förhandling på
lokal nivå utan att enighet kunde nås. Central förhandling påfordrades den
21 augusti. Först efter flera påstötningar från fackets regionala ombudsman
bestämdes tid för sådan förhandling. Efter att ha flyttats fram på
arbetsgivarens begäran genomfördes förhandlingen den 2 november utan
att enighet kunde nås. Den 16 november förordnades Leif Strandberg på
tjänsten för återstoden av vikariatstiden.
Den 16 december överklagade Ester Löthman tillsättningsbeslutet av
den 16 november. I skrivelse till UHÄ den 5 februari 1988 anförde
högskolan bl. a. följande.
”Hur ska vi betrakta Esther Lötmans ansökan och överklagande? Ska vi
betrakta hennes ansökan som en sådan eller som en intresseanmälan för
andra arbetsuppgifter? Om den ska ses som en intresseanmälan har då
Ester Löthman då rätt att överklaga Högskolans beslut att anställa en
annan på det utlysta långtidsvikariatet?”
Till skrivelsen fogades inte några handlingar i ärendet.
Den 1 mars översändes handlingarna i ärendet till UHÄ. Från högskolans
sida gjordes därvid gällande, att ärendet gällde en fråga om arbetsfördelning,
då Ester Löthman redan innehade annan adjunktstjänst vid högskolan.
Något eget yttrande bifogades inte, utan högskolan bad att få
återkomma, om UHÄ skulle finna, att Ester Löthman hade rätt att överklaga.
1 skrivelse den 24 mars anförde UHÄ bl. a. följande.
”Det är UHÄs uppfattning att Löthman har rätt att överklaga beslutet.
Löthmans tjänst i lågstadiets metodik och tjänsten i pedagogik/psykologi
är inte kompatibla vare sig till tjänsternas ämnesinnehåll eller till de
fordringar som kan ställas på innehavarna. Det är fråga om två skilda
tjänster. I likhet med övriga sökande till tjänsten är det under sådana
förhållanden Löthman obetaget att överklaga.”
Sedan högskolan i mitten av april avgivit yttrande över besvären till UHÄ
och Ester Löthman den 2 maj kommenterat vad högskolan anfört, avgjorde
UHÄ ärendet den 18 maj. 1 beslutet föreskrev UHÄ, att Ester Löthman
skulle förordnas på tjänsten. Vikariatstiden löpte ut den 30 juni. — Ärendet
hos högskolan hade i allt väsentligt handlagts av dess personalchef Eva
Vikström-Dalhielm.
Högskolan beklagade i remissyttrandet till JO inledningsvis, att handläggningen
av ärendet dragit ut på tiden. Som en av orsakerna till detta
pekade högskolan på att akuta personalproblem förekommit vid högskolans
centrala förvaltning under 1987 och 1988. Bl. a. hade flera högre
tjänstemän sjukskrivits i olika omgångar till följd av den dåliga arbetsmiljön.
För att belysa problemen ingav och åberopade högskolan ett beslut av
arbetsdomstolen den 16 oktober 1987. Detta beslut innebar, att högskolans
förvaltningschef omedelbart skulle avstängas från sitt arbete vid förvaltningen.
Vidare kommenterade högskolan i sitt yttrande på två punkter Ester
Löthmans redogörelse för ärendets handläggning:
1. Orsaken till att de centrala förhandlingarna inte genomfördes tidigare
än vad som skedde står att finna i vad som ovan beskrivits vad avser
företagsläkarens sjukskrivning av personalchefen. Med tanke på detta bör
nog inte Eva Vikström-Dahlhielm lastas för denna tidsutdräkt. Ansvaret
för detta åvilar snarare den då tjänstgörande förvaltningschefen.
2. Beträffande Vikström-Dahlhielms kontakter med UHÄ februari 1988
bör noteras följande.
Under januari månad kontaktade Vikström-Dahlhielm UHÄs byrå för
förvaltnings- och personalärenden per telefon för att få ett direkt svar på
hur vi skulle betrakta Löthmans ansökan. Handläggande tjänsteman inom
byrån bad oss att till UHÄ inkomma med en skriftlig förfrågan. Detta
gjorde vi den 5 februari 1988. Under februari månads senare hälft ombads
vi att till UHÄ sända in samtliga handlingar i ärendet, vilket vi även gjorde
omgående.
Att UHÄs enhet för förvaltnings- och personalärenden dels bad oss att
skriftligen begära ett svar på vår fråga samt dels även bad oss skicka in
samtliga handlingar i ärendet visar enligt vårt förmenande på att våra
frågor var berättigade i syfte att handlägga ärendet på ett rätt och riktigt
sätt.
Sveriges Lärarförbunds företrädare bekräftade i de av Ester Löthman
åberopade skrifterna hennes uppgifter om att tidsutdräkten innan de fackliga
centrala förhandlingarna kom till stånd enbart berott på högskolans
agerande. De fackliga företrädarna framhöll som sin uppfattning i den
delen, att fördröjningen var helt oacceptabel och att förbundet därför
övervägt att vidta rättsliga åtgärder i anledning av förhandlingsvägran.
Enligt deras åsikt hade högskolans agerande i tillsättningsärendet över
huvud präglats av en önskan att fördröja det slutliga avgörandet i saken.
1 beslut den 24 november 1988 gjorde JO Ragnemalm följande bedömning.
Det är lätt att förstå Ester Löthmans missnöje med tjänstetillsättningsärendets
handläggning. När UHÄ avgjorde ärendet slutligt, hade det gått
närmare ett år sedan långtidsvikariatet ledigförklarades; dessutom hade
vikariatstiden i det närmaste löpt ut.
På två centrala punkter har högskolans befattning med tjänstetillsättningsärende!
varit direkt anmärkningsvärd.
För det första gäller det handläggningen av Sveriges Lärarförbunds
framställning om centrala förhandlingar enligt medbestämmandelagen,
MBL.
En arbetstagarorganisation har enligt MBL en vidsträckt rätt att påkalla,
att arbetsgivaren förhandlar med organisationen, innan han fattar beslut i
viss fråga, som rör medlem i organisationen. Uppnås inte enighet vid
sådan förhandling med lokal arbetstagarorganisation, är arbetsgivaren
skyldig att på begäran även förhandla med central arbetstagarorganisation.
Så skedde i detta fall.
Ester Löthman har oemotsagd hävdat, att det uteslutande berott på
högskolan, att det tog drygt två månader från framställningen om central
förhandling tills denna genomfördes. Hennes påstående på den punkten
vinner stöd i den utredning hon åberopat.
MBL innehåller bestämmelser om vad parterna, dvs. arbetsgivaren eller
hans organisation å ena sidan och arbetstagarorganisationen å andra sidan,
har att iaktta i anledning av en sådan framställning. Vidare kan mera
detaljerade regler föreligga på den punkten till följd av frivilliga överenskommelser
på lokal eller central nivå. Part som bryter mot bestämmelse i
MBL eller mot kollektivavtal kan bli skadeståndsskyldig. En tvist om
sådan skyldighet handläggs enligt lagen om rättegången i arbetstvister.
Som framgått av det nu sagda kan frågor, som gäller parternas inbördes
skyldigheter i anledning av en framställning om central förhandling, bli
föremål för prövning i de ordinarie instanserna. Vid sådant förhållande är
det normalt inte en uppgift för JO att granska vad som förekommit hos en
myndighet på den punkten. Vidare förhåller det sig så, att det i utredningen
här inte blivit klarlagt, vilka tidsfrister m. m. högskolan haft att iaktta i
anledning av förhandlingsframställningen. Det saknas därför nödvändiga
förutsättningar för att, med frångående av huvudregeln, pröva om högskolan
uppfyllt sina skyldigheter visavi Sveriges Lärarförbund i denna del.
Frågan har emellertid också en annan dimension. Tidsutdräkten innan
den centrala förhandlingen kom till stånd fick till följd, att den tid som
långtidsvikariatet ursprungligen avsåg blev förkortad. Det är givet, att
sökande till en sådan tidsbegränsad tjänst har rätt att förvänta sig, att den
tillsätts före vikariatstidens början eller i vart fall snarast möjligt därefter.
Högskolan har som skäl för dröjsmålet med genomförandet av den
centrala förhandlingen åberopat djupgående personalproblem, som bl. a.
fått till följd, att vissa i tjänstetillsättningsärende! inblandade tjänstemän
tidvis varit sjukskrivna. Enligt min mening kan emellertid denna förklaring
inte försvara tidsutdräkten fullt ut. En central förhandling av det
aktuella slaget är ju knappast av särskilt komplicerad natur. Det borde ha
varit möjligt för högskolan att betydligt snabbare verka för att den begärda
förhandlingen skulle komma till stånd. Om det ansetts nödvändigt, kunde
ju personalchefen ha ersatts av annan företrädare för högskolan, särskilt
med hänsyn till ärendets tämligen enkla beskaffenhet. Jag anser följaktligen,
att högskolan inte kan undgå kritik för långsam handläggning av
tjänstetillsättningsärende! i denna del.
Den andra punkten gäller högskolans befattning med Ester Löthmans
besvärsinlaga.
Enligt 23 § förvaltningslagen skall besvärsinlaga inges till den myndighet
som har meddelat beslutet inom tre veckor från den dag klaganden fick del
av detta. I 24 § stadgas att den myndighet som meddelat beslutet skall
pröva om besvärsinlagan kommit in till myndigheten i rätt tid. Om den
kommit in för sent, skall den — med vissa undantag — avvisas. Om
besvärsinlagan inte avvisas, skall den enligt 25 § tillsammans med övriga
handlingar i ärendet överlämnas till den myndighet som skall pröva överklagandet.
Det ankommer därefter på denna att bl. a. pröva, om den som
överklagar beslutet har besvärsrätt (jfr t. ex. Hellners/Malmqvist Nya förvaltningslagen,
1987, s. 292). Förvaltningslagen anger inte någon bestämd
frist inom vilken den beslutande myndigheten skall överlämna handlingarna
i ärendet till överinstansen. Det är dock självklart, att detta skall ske
utan onödigt dröjsmål (jfr a.a. s. 314).
Ester Löthmans besvärsskrift har inte företetts i JO-ärendet. Jag utgår
emellertid från att den var utformad på sådant sätt att det framgick att hon
avsåg att överklaga tillsättningsbeslutet den 16 november; i högskolans
ovan citerade skrivelse till UHÄ den 5 februari talas om Ester Löthmans
ansökan ”och överklagande”.
Som framgår av de ovan redovisade bestämmelserna i förvaltningslagen
skulle högskolans befattning med Ester Löthmans besvärsinlaga ha inskränkt
sig till en pfövning av om den inkommit i rätt tid. Därefter skulle
denna jämte handlingarna i ärendet utan dröjsmål ha överlämnats till
besvärsmyndigheten, dvs. UHÄ. Så skedde emellertid inte. Högskolan
inledde i stället en diskussion med UHÄ angående Ester Löthmans klagorätt.
Agerandet uppvisar en anmärkningsvärd brist på förtrogenhet med de
grundläggande förvaltningsrättsliga bestämmelserna i denna del. Som en
direkt följd av denna högskolans åtgärd inkom handlingarna till UHÄ
cirka fyra månader senare än som eljest skulle varit fallet. Detta är naturligtvis
helt oacceptabelt.
Sammanfattningsvis kan konstateras att Ester Löthman som en direkt
följd av högskolans agerande i det närmaste betagits möjligheten att få
tjänstgöra på vikariatet. På två punkter har högskolan agerat direkt felaktigt.
Det gäller dels dröjsmålet med att ställa sig till förfogande för central
förhandling i tillsättningsärendet, dels åtgärden att ifrågasätta Ester Löthmans
klagorätt beträffande tillsättningsbeslutet den 16 november i stället
för att — efter kontroll av att besvärstiden iakttagits — direkt överlämna
handlingarna till UHÄ. Även om utredningen inte givit belägg för att dessa
åtgärder medvetet vidtagits för att fördröja den slutliga handläggningen av
tillsättningsärendet, ser jag allvarligt på det som förevarit. Mot bakgrund
av att högskolan haft stora personalproblem, och då jag utgår ifrån att
erforderliga åtgärder nu vidtas för att förhindra en återupprepning av det
inträffade, låter jag dock saken bero med den allvarliga kritik som ligger i
vad jag ovan anfört.
12 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
. .1
''
Kyrkliga ärenden
Medlemskap i svenska kyrkan vid förvärv av svenskt medborgarskap.
Kritik av regelsystemet
(Dnr 657-1987)
1 Bakgrund
9 § religionsfrihetslagen (1951:680) har följande lydelse:
Den som förvärvar svenskt medborgarskap och ej tillhör svenska kyrkan
skall, utan särskild ansökan, anses upptagen i kyrkan, om han är evangelisk-luthersk
trosbekännare; dock skall vad nu sagts ej gälla, om han hos
pastor i den församling, där han är kyrkobokförd, anmält att han icke vill
inträda i kyrkan.
9 § medborgarskapskungörelsen (1969:235) har följande lydelse:
Är den som förvärvat svenskt medborgarskap evangelisk-luthersk trosbekännare,
skall meddelande härom lämnas till pastorsämbetet i den församling
här i landet där den som förvärvat medborgarskapet är kyrkobokförd.
1 riksskatteverkets handbok ”RSV Folkbokföring” utgåva 7409 kommenterades
de angivna bestämmelserna sålunda:
I underrättelse från statens invandrarverk eller länsstyrelse om förvärv av
svenskt medborgarskap anges om personen är evangelisk-luthersk trosbekännare.
Uppgiften grundas på vad personen uppgivit angående trosbekännelse
i sin ansökan eller anmälan om svenskt medborgarskap.
Någon viss tid är ej stadgad inom vilken den som förvärvat svenskt
medborgarskap kan anmäla att han inte vill inträda i kyrkan. Har anteckning
i kyrkobok redan skett om inträde i svenska kyrkan på grund av
förvärv av svenskt medborgarskap och personen sedermera upplyser, att
han ej velat inträda, torde denna anmälan böra uppfattas och behandlas
som en anmälan om utträde enligt 11 § religionsfrihetslagen.
Jakob Christensen och hans hustru Grethe Christensen inflyttade till Värnamo
vintern 1974. De var då danska medborgare och tillhörde den
danska folkkyrkan. Makarna uppsökte pastorsexpeditionen i Värnamo för
kyrkobokföring och tillfrågades då, om de ville bli registrerade som medlemmar
i svenska kyrkan. Frågan besvarades nekande. 1976 ansökte makarna
om svenskt medborgarskap. På ansökningsblanketten angav makarna
sig vara evangelisk-lutherska trosbekännare. Makarna erhöll svenskt
medborgarskap i juni 1977 och flyttade strax därefter till Vaggeryd med
annan kommunal skattesats och upptäckte därför inte, att de — sedan
statens invandrarverk underrättat pastorsämbetet i Värnamo i samband
med beviljandet av svenskt medborgarskap — hade påförts församlingsskatt.
Detta förhållande upptäckte makarna först i februari 1985. De skrev
då till domkapitlet i Växjö och framhöll, att personalen vid Värnamo
pastorsexpedition handlat egenmäktigt genom att inofficiellt ha frågat om
kyrkotillhörighet vid inflyttningen och därvid brustit i sin plikt att registrera
svaret. De kritiserade också personalen för att ha underlåtit att informera
makarna om att deras vid inflyttningen meddelade ståndpunkt att inte
vilja vara medlemmar i svenska kyrkan inte ”äger giltighet” i förhållande
till 9 § religionsfrihetslagen. Makarna yrkade, att domkapitlet skulle upphäva
deras medlemskap i svenska kyrkan för åren 1977— 1985. Domkapitlet,
som inhämtade yttranden från vederbörande kyrkobokföringsinspektör
och pastorsämbetet i Värnamo, anförde — efter att inledningsvis ha
redogjort för innehållet i 9 § religionsfrihetslagen — följande i sitt beslut
den 25 april 1985:
Ni har då Ni ansökte om svenskt medborgarskap, fyllt i ett av Statens
Invandrarverk fastställt formulär och då angivit Er vara evangelisk-lutherska
trosbekännare. I formuläret hänvisas till nämnda lagrum, vilket
återges in extenso.
Sedan Er ansökan om svenskt medborgarskap beviljats, har meddelande
härom med Er uppgift om trosbekännelse lämnats från Statens Invandrarverk
till pastorsämbetet i Värnamo, som därefter antecknat Er som medlemmar
i svenska kyrkan.
Den omständigheten att Ni vid anmälan av inflyttning till Sverige för
pastor i Värnamo förklarat att Ni inte önskade tillhöra svenska kyrkan
saknar betydelse i sammanhanget, eftersom frågan då gällde kyrkotillhörigheten
under Er vistelse i Sverige som danska medborgare.
Då pastorsämbetet, såvitt domkapitlet kan finna, förfarit helt i enlighet
med gällande bestämmelser, föranleder Er skrivelse ingen domkapitlets
åtgärd.
Makarna yrkade hos kammarrätten i Jönköping, att kammarrätten måtte
förklara, att de på grund av beslutet om svenskt medborgarskap icke blivit
medlemmar i svenska kyrkan. Till stöd för sin talan anförde makarna i
huvudsak följande:
Av det ansökningsformulär som användes vid ansökan om svenskt medborgarskap
framgick endast att det skulle angivas vilken trosbekännelse de
hade. De angav att deras trosbekännelse var evangelisk-luthersk. De hade
redan vid kyrkobokföringen hos pastorsämbetet uppgivit att de inte ville
vara medlemmar av svenska kyrkan. Först vid flyttning från Värnamo
kommun till Vaggeryds kommun har de kommit underfund med att beslutet
om svenskt medborgarskap inneburit att de också blivit att anse som
medlemmar av svenska kyrkan. Denna konsekvens hade de inte räknat
med. Av ansökningsformuläret framgick inte att så skulle bli fallet. Av de
nya formulär för ansökan om svenskt medborgarskap som de fått del av
framgår att det finns en hänvisning till 9 § religionfrihetslagen. Även om
en sådan blankett hade funnits tillgänglig när de ansökte om svenskt
medborgarskap hade de utgått ifrån att de inte skulle bli medlemmar av
svenska kyrkan, eftersom de hos pastorsämbetet tidigare anmält att de inte
ville inträda i svenska kyrkan.
Kammarrätten lämnade i dom den 30 januari 1986 besvären utan bifall
med följande motivering:
Som domkapitlet funnit har Jakob och Grethe Christensen rätteligen
antecknats som medlemmar i svenska kyrkan. Den omständigheten att i
det formulär som användes för ansökan om svenskt medborgarskap inte
fanns någon hänvisning till 9 § religionsfrihetslagen kan inte föranleda
annan bedömning.
Makarna fullföljde sin talan hos regeringsrätten, som emellertid i beslut
den 13 maj 1986 med hänvisning till att besvärstiden överskridits inte tog
upp besvären till prövning.
2 Anmälan
Jakob Christensen begärde i sin anmälan, att JO skulle granska, huruvida
ärendet blivit korrekt handlagt och bedömt av rättsvårdande myndigheter.
Makarna hoppades att genom JO:s försorg på nytt få tillfälle att rättsligt få
prövat det påtvingade medlemskapet i svenska kyrkan. Jakob Christensen
anförde bl. a. följande:
Vi anser att ett medlemskap i Svenska kyrkan måste vara frivilligt och
grunda sig på personlig övertygelse och egna initiativ. Verkligheten är dock
helt annorlunda.
Vilseledande frågor, ofullständiga formulär, brist på saklighet och ovilja
att informera är sådana beståndsdelar som Svenska kyrkan använder för
att praktisera ett kollektivistiskt system att rekrytera medlemmar. Det
framstår som skrämmande att nyblivna medborgare helt ovetande och
ofrivilligt upptas som medlemmar i statskyrkan. Svenska kyrkans agerande
i ärendet uttrycker maktmissbruk som är oförenligt med individens rätt
till självbestämmande.
3 Bedömning
Ärendet avgjordes den 24 april 1989. JO Ragnemalm gjorde följande
bedömning:
3.1 Omfattningen av JO:s prövning
I anledning av den i Jacob Christensens anmälan uttryckta förhoppningen,
att han genom JO:s försorg skall få det påtvingade medlemskapet i svenska
kyrkan omprövat, vill jag inledningsvis nämna, att JO saknar befogenhet
att ändra av myndigheterna meddelade beslut. Någon möjlighet att med
bistånd av JO få till stånd en förklaring, att makarna Christensen under
åren 1977 — 85 inte varit medlemmar i svenska kyrkan, föreligger inte. Jag
utgår emellertid från att makarna utnyttjat möjligheten att enligt bestämmelserna
i 11 § religionsfrihetslagen utträda ur svenska kyrkan.
JO:s uppgift är i första hand att uttala sig om huruvida åtgärd av
myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning
eller annars är felaktig eller olämplig (3.2). JO skall emellertid också verka
för att brister i lagstiftningen avhjälps och kan i detta syfte ta lämpliga
initiativ (3.3).
3.2 Myndigheternas handläggning
Av utredningen framgår, att man inom pastorsexpeditionen i Värnamo
har som praxis att, när nordiska medborgare anmäler sin inflyttning,
informera dem om att de, om de i sina hemländer tillhört ett evangeliskt
-
lutherskt kyrkosamfund, under vistelsen i Sverige har rätt att vara medlemmar
i svenska kyrkan. Informationen sker mot bakgrund av att det ofta
hänt, att den inflyttade tagit för givet, att man i och med kyrkobokföringen
i Sverige blivit medlem i svenska kyrkan. Först senare — kanske i samband
med dop, konfirmation, vigsel etc. — har man fått veta, att så inte
varit förhållandet. Man har då klandrat de kyrkliga myndigheterna för
utebliven eller bristfällig information.
När makarna Christensen i samband med inflyttningen från Danmark
1974 uppsökte pastorsexpeditionen i Värnamo, tillfrågades de sålunda,
om de ville bli medlemmar i svenska kyrkan. Makarna besvarade frågan
med nej och trodde då, att svaret skulle registreras i någon form. Någon
ansökan om svenskt medborgarskap var inte aktuell vid detta tillfälle.
Personalens förfrågan skedde enligt angiven praxis och i avsikt att få ett
svar på om makarna vid kyrkobokföringstillfället önskade bli registrerade
som medlemmar i svenska kyrkan. Jag anser inte att det kan läggas
personalen vid pastorsexpeditionen till last, att makarna Christensen kom
att missuppfatta situationen på så sätt att de trodde, att även ett nekande
svar skulle registreras.
Jag har vid min granskning av handlingarna i besvärsmålet inte heller
kunnat finna, att domkapitlet och domstolarna handlagt detta på ett sätt,
som föranleder något ingripande eller uttalande från min sida.
Även om några anmärkningar sålunda inte kunnat riktas mot myndigheterna
i förevarande sammanhang, illustrerar ärendet enligt min mening
brister i själva systemet. Det finns därför anledning att gå ett steg vidare
och ifrågasätta lämpligheten i vissa avseenden av det tillämpade regelverket.
3.3 Brister i regelsystemet
Makarna Christensens ovan berörda missuppfattning av den juridiska
betydelsen av det vid inflyttningen till Sverige 1974 på förfrågan lämnade
beskedet, att de ej önskade bli registrerade som medlemmar i svenska
kyrkan, kom att få konsekvenser, när makarna 1977 hos statens invandrarverk
ansökte om svenskt medborgarskap. Jakob Christensen har till sin
JO-anmälan bl. a. fogat en kopia av sin ansökan om svenskt medborgarskap.
1 ansökan har med kryssmarkering angivits att makarnas trosbekännelse
var evangelisk-luthersk. Av det ansökningsformulär som användes
1977 framgick inte att denna markering innebar, att de i samband med
beviljandet av det svenska medborgarskapet också blev medlemmar i
svenska kyrkan i och med invandrarverkets underrättelse till pastorsämbetet
enligt 9 § medborgarskapskungörelsen.
I senare versioner av ansökningsformuläret har dock i en not återgivits
innehållet i 9 § religionsfrihetslagen. Jag har från invandrarverket infordrat
den senaste versionen av formuläret, i vilket också intagits texten
”Statens invandrarverk underrättar pastorsämbetet om sökandens uppgift
om trosbekännelse samtidigt med underrättelse om medborgarskapsförvärvet”.
Det kan emellertid ifrågasättas, om dylika förtydliganden är tillräckliga.
Sorn framgått (1) har makarna Christensen sålunda i sina besvär hos
kammarrätten uppgivit, att de — även om en blankett med hänvisning till
9 § religionsfrihetslagen funnits tillgänglig, när de ansökte om svenskt
medborgarskap — skulle ha utgått från att de inte blev medlemmar i
svenska kyrkan, eftersom de tidigare anmält hos pastorsämbetet, att de
inte ville inträda i svenska kyrkan.
Jag har under hand från invandrarverkets medborgarskapsbyrå inhämtat,
att man där har mottagit på liknande sätt grundad kritik från personer,
som förvärvat svenskt medborgarskap. Vederbörande har visserligen i sina
ansökningar angivit, att de är evangelisk-lutherska trosbekännare, men de
har inte varit medvetna om att upptagningen i svenska kyrkan också
medför skyldighet att erlägga församlingsskatt. Det är inte ovanligt, att
utomeuropeiska invandrare sätter ett kryss i rutan för evangelisk-luthersk
trosbekännelse, trots att det är alldeles uppenbart, att de tillhör annan
religion. Det får i sådana fall ankomma på pastor i vederbörande församling
att utreda det rätta förhållandet och vidta åtgärder.
Vad som förekommit i ärendet ger mig anledning att ifrågasätta, om inte
lagstiftningen bör justeras, så att man kommer ifrån den automatik som
följer av 9 § religionsfrihetslagen och 9 § medborgarskapskungörelsen och
som visat sig kunna leda till att nyblivna svenska medborgare mot sin
verkliga önskan blir medlemmar i svenska kyrkan. I stället för att — som
nu — fordra en aktiv handling i form av en anmälan hos pastor av den som
vill bryta automatiken och således inte vill inträda i kyrkan, borde krav på
sådan anmälan uppställas för den som verkligen vill bli medlem. Formuläret
för sökande av svenskt medborgarskap kan utan svårighet korrigeras,
så att det även kommer att innefatta en ansökan om att bli medlem i
svenska kyrkan.
Det ter sig i sammanhanget naturligt att göra en jämförelse med de i 11 §
religionsfrihetslagen intagna reglerna om utträde ur svenska kyrkan:
Vill medlem i svenska kyrkan icke längre tillhöra kyrkan, gore anmälan om
utträde hos pastor i den församling, där han är kyrkobokförd. Anmälan
skall göras personligen eller ock enskilt i egenhändigt undertecknad, av två
personer bevittnad handling.
I riksskatteverkets handbok ”RSV Folkbokföring” har bestämmelsen
kommenterats sålunda:
För anmälan som sker ”personligen” får enligt motiven till religionsfrihetslagen
anses gälla, att anmälan skall göras av personen själv och således
inte genom ombud. 1 fråga om skriftlig anmälan framgår genom orden
”enskilt” och ”egenhändigt undertecknad” att anmälan inte kan ske genom
ombud.
Ett utträde ur svenska kyrkan fordrar således en på visst sätt kvalificerad
aktivitet från vederbörandes sida. Enligt min mening bör samma form av
visat självständigt ställningstagande gälla för den som i samband med
förvärv av svenskt medborgarskap önskar inträda som medlem i svenska
kyrkan. Medlemskapet bör alltså grundas på en skriftlig ansökan, för
vilken bör utarbetas ett klarläggande formulär. En sådan ordning skulle ge
sökanden en större insikt i och medvetenhet om vad ett medlemskap i
svenska kyrkan i realiteten innebär.
Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet.
Jag överlämnar en kopia av detta beslut för kännedom till justitiedepartementet,
statens invandrarverk och svenska kyrkans centralstyrelse.
360
Kan en präst befria sig från sin tystnadsplikt genom att lämna
sin prästtjänst i svenska kyrkan? Frågan besvarad nekande
(Dnr 1981-1987 och 2788-1988)
Bakgrund
Ma Oftedal, som fram till den 1 september 1986 innehade prästerlig tjänst
och som kyrkoskriven i Stockholm lydde under Stockholms domkapitel,
inkom den 2 augusti 1987 till domkapitlet med en begäran om entledigande
från prästämbetet. Hon hade samma dag i tidningen Expressen läst ett
utdrag ur sångaren och författaren Ulf Lundells bok ”Tårpilen”. Han
skildrade där enligt Ma Oftedals uppfattning sina kontakter med henne på
ett sådant sätt att hon ansåg, att hennes trovärdighet som präst och lydnad
mot prästs tystnadsplikt ifrågasatts. Ulf Lundell hade dock inte namngivit
den präst, om vilken han skrev.
Dåvarande biskopen i Stockholms stift Krister Stendahl hade den 15
augusti ett ingående samtal med Ma Oftedal och avgav därefter den 16
september följande yttrande till Stockholms domkapitel:
Min bedömning är att Oftedal inte brutit mot sin tystnadsplikt i den
grannlaga uppgiften att villfara vederbörandes upprepade vädjan att finna
den hjälp som begärts. Jag har övervägt huruvida ett brott mot tystnadsplikten
föreligger genom att Oftedal av egen vilja framträtt såsom den i
Lundells bok åsyftade prästen. Jag finner detta vara en omdömesfråga och
att det varit riktigast att icke ta ett sådant initiativ. Dock är det icke ett
brott mot tystnadsplikten i strikt mening.
Då detta ärende vunnit viss publicitet i pressen och i TV har Oftedal
uppgivits ha gjort uttalanden som kunde anses obetänksamma angående
innebörden i prästs tystnadsplikt. Jag finner att Oftedal inte varit av den
uppfattningen att hon genom att entledigas från prästämbetet skulle lösas
från tystnadsplikten avseende något som kommit henne tillkänna under
hennes tid som präst. De yttranden hon kan ha gjort i detta avseende är
grundade i hennes känsla att om tystnadsplikten innebär att en präst inte
kan bistå en person på det sätt hon gjort i det då aktuella fallet, då vill hon
inte vara bunden av prästs tystnadsplikt i framtiden. Då är hon beredd att
lämna prästämbetet. Hon äger full rätt till ett sådant ställningstagande.
Som ovan anförts bedömer jag att hon i det konkreta fallet icke brutit sin
tystnadsplikt.
Vad Oftedal synes ha yttrat i mera allmänna ordalag om hur nöd kanske
kan gå före rätt så att i extrema fall den prästerliga tystnadsplikten skulle
kunna åsidosättas finner jag obetänkt och oriktigt. Jag bifogar därför ett
förslag till skrivelse från domkapitlet till stiftets präster om Prästs tystnadsplikt.
Jag rekommenderar vidare att Oftedal, innan hennes begäran om entle -
digande behandlas av domkapitlet, beredes tillfälle att ta del av detta mitt
yttrande tillsammans med den föreslagna domkapitelsskrivelsen.
Med de erinringar som jag härmed framställt anser jag att enligt vad som
framkommit, hinder icke föreligger för Oftedals fortsatta gärning som
präst i Svenska kyrkan.
Domkapitlet biträdde i beslut biskopens yttrande. Ma Oftedal delgavs
domkapitlets beslut, biskopens yttrande och skrivelsen till prästerna i
stiftet. Hon återkallade därefter sin begäran om entledigande från prästämbetet,
och domkapitlet avskrev ärendet från handläggning.
Anmälningar och utredning
I anmälningar mot Ma Oftedal och domkapitlet togs bl. a. upp frågan,
huruvida en präst kan befria sig från sin tystnadsplikt genom att lämna sin
tjänst i svenska kyrkan.
Ma Oftedal och domkapitlet hänvisade i yttranden till domkapitlets
tidigare beslut.
Bedömning
Ärendet avgjordes den 19 april 1989. JO Ragnemalm gjorde följande
bedömning:
I båda anmälningarna tas upp frågan om en präst kan befria sig från
tystnadsplikten genom att lämna sin prästtjänst i svenska kyrkan. Lagen
(1979:926) om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan har följande
lydelse:
Den som är prästvigd i svenska kyrkan har tystnadsplikt i fråga om det
som han har erfarit under enskilt skriftermål eller under själavårdande
samtal i övrigt.
Lagen gäller för den som är prästvigd i svenska kyrkan, oavsett om han
eller hon innehar prästtjänst eller inte. Prästens tystnadsplikt är absolut.
Den kan inte villkoras, och det finns således inga situationer, där en präst
kan hävda, att tystnadsplikten inte längre gäller. En präst kan inte genom
att entledigas från prästämbetet lösas från tystnadsplikten beträffande
något, som kommit honom eller henne till del under bikt eller under
själavårdande samtal under tiden som präst. Som framgår av domkapitlets
skrivelse till prästerna i Stockholms stift används i 1986 års kyrkohandbok
ordet bikt i stället för enskilt skriftermål (jfr SKFS 1986:3).
Ma Oftedal har i sin skrivelse ingående redogjort för händelseförloppet,
då hon på grund av Ulf Lundells akuta sjukdomstillstånd och på hans
begäran hjälpte honom in på ett sjukhus. Jag har mot bakgrund av vad som
framkommit i utredningen svårt att föreställa mig, att Ma Oftedals samtal
med Ulf Lundell förts på ett sådant sätt och under sådana former, att
bestämmelsen om prästs tystnadsplikt kunnat appliceras på fallet. Ma
Oftedal har under alla förhållanden inte uppfattat situationen så. Det var
ju också av den anledningen hon valde att framträda som den i Ulf
Lundells bok åsyftade prästen. Jag finner inte anledning att driva utred
-
ningen vidare utan anser mig på föreliggande underlag kunna ansluta mig
till biskop Krister Stendahls på några punkter — som inte gäller brott mot
tystnadsplikt — framförda kritik mot Ma Oftedal liksom till hans bedömningar
i tystnadspliktsfrågan.
Det inträffade och Ma Oftedals uppfattning i frågan om prästs tystnadsplikt
har föranlett domkapitlet att till stiftets präster sända ut en
skrivelse angående prästs tystnadsplikt. I skrivelsen pekas på prästens
ovillkorliga tystnadsplikt och inskärpes vikten av att i sådana situationer,
där tvekan kan råda om var gränsen går mellan av tystnadsplikt värnade
samtal och samtal eller information av annat slag, prästen verkligen försäkrar
sig om att denna gränsdragning är helt klarlagd mellan prästen och
den han samtalar med. Om ett själavårdande samtal resulterar i att den
person som prästen talat med ber prästen att kontakta någon eller att
uträtta något, är det enligt domkapitlets skrivelse väsentligt, att största
möjliga anonymitet iakttas, och att parterna i sådant fall också är helt
överens om att uppdraget ligger utanför det med tystnadsplikt belagda
själavårdande samtalet. — Jag finnér inte anledning att uttala någon kritik
mot domkapitlet för dess agerande med anledning av det inträffade.
Innehållet i anmälningarna ger mig inte anledning till ytterligare uttalanden.
Jag avslutar därför ärendena.
Offentlighet och sekretess
Sociala ärenden
AIDS-listan i Mora. Sekretessen har åsidosatts i en samrådsgrupp
i Mora kommun
(Dnr 820-1989)
Bakgrund
Frågan om en kommunal beredskap med anledning av HIV/AIDS togs
tidigt upp i Mora kommun. Det kom att framstå som särskilt angeläget att
man i samarbete mellan myndigheter skulle kunna bedriva en allmänt
förebyggande verksamhet i syfte att förhindra fortsatt spridning av HIV/
AIDS. En annan viktig uppgift var att intensifiera den uppsökande verksamheten
bland dem som befann sig i riskgrupperna för att informera om
smittospridningen, medverka till provtagning samt söka motverka eller
förhindra fortsatt missbruk. Det framstod också som angeläget att skapa
förutsättningar för att de smittade och sjuka kunde få behövligt stöd och
vård.
För att motverka och förhindra smittspridning inom kommunen var det
viktigt att så snart som möjligt samordna insatserna mellan kommunens
olika förvaltningar, men även med andra samhällssektorer såsom sjukvård,
polis, företagshälsovård m. fl.
I detta syfte föreslog socialförvaltningen i Mora kommun i en skrivelse
till kommunstyrelsen att en kommunal AIDS-grupp skulle bildas med
företrädare från kommunstyrelsen, socialtjänsten, skolan, polisen, fritidsförvaltningen,
primärvården, ungdomsmottagningen och företagshälsovården.
Enligt förslaget skulle gruppen ha till uppgift att
— hålla sig underrättad om den nuvarande och förväntade epedemiologiska
situationen vad beträffar HIV/AIDS, framför allt inom landstingsområdet,
men även när det gäller utvecklingen i stort,
— upprätta snabba och effektiva kommunikationskanaler med smittskyddsläkaren
och landstinget i övrigt,
— hålla sig underrättad om vilka övriga åtgärder som behövs eller kan
komma att behövas i syfte att minska riskerna för smittspridning, samt
— utveckla interna och externa samarbetsförhållanden som gör detta möjligt.
Vid sammanträde med kommunstyrelsen den 19 januari 1988 beslöt
styrelsen tillstyrka att en kommunal AIDS-grupp bildades med sammansättning
och arbetsuppgifter enligt socialförvaltningens förslag samt att
utse kommunsekreteraren att i den gruppen representera kommunstyrel
-
Uppgifter i massmedia
Under augusti 1988 förekom i olika tidningar uppgifter om att det inom
Mora kommun hade upprättats vad som benämndes en ”AIDS-lista”.
Enligt artiklarna skulle socialförvaltningen i ett register med angivande av
namn och bostad ha sammanställt de personer inom kommunen, som
kunde antas vara AIDS-smittade eller befinna sig inom riskområdet för en
sådan smitta. Det ifrågasattes i artiklarna om sekretesslagens bestämmelser
hade åsidosatts vid insamlandet av uppgiftsunderlaget för listan och
om det var förenligt med sociallagarnas bestämmelser att upprätta ett
sådant register.
Utredning
Med anledning av de uppgifter som förekom i massmedia beslöt JO att
tjänstemän från JO-ämbetet skulle besöka socialförvaltningen i Mora för
att vid samtal med berörda förtroendemän och tjänstemän utreda vad som
förevarit.
Vid besök i Mora kommun den 6 september 1988 sammanträffade
tjänstemännen från JO med kommunsekreteraren Ove Axelsson, avdelningschefen
vid socialförvaltningen Anders Stikopers, distriktsläkaren Sören
Kerslow, tillika smittskyddsläkare i Mora, kriminalinspektören Herbert
Hulteke, socialnämndens ordförande Maj-Lis Burtus, tillika ledamot
av kommunstyrelsen, samt polismästaren i Mora polisdistrikt Olof Styrman.
Vid samtalen framkom bl. a. följande.
Vid sam rådsgruppens första sammanträde i maj månad 1988 fattades
det beslutet att en inventering skulle göras av kända missbrukare i Mora
kommun med omnejd. Herbert Hulteke och Anders Stikopers fick i uppgift
att redovisa hur många som ingick i gruppen. Någon närmare diskussion
om hur inventeringen skulle genomföras förekom inte vid samrådsgruppens
sammanträde.
Herbert Hulteke och Anders Stikopers upprättade härefter i bokstavsordning
en förteckning över hos polisen kända missbrukare. 1 förteckningen
lämnades även uppgift om personnummer. Vid upprättandet av namnlistan
skummade de igenom spaningsregistret för att de inte skulle glömma
någon. Herbert Hulteke hörde sig också för med arbetsgrupperna i Särna
och Älvdalen. Anders Stikopers bidrog med den kunskap han hade om
vederbörande alltjämt var bosatt i kommunen. Dessa uppgifter byggde på
den personliga kännedom som Anders Stikopers hade om förhållandena i
kommunen.
Förteckningen upprättades i endast ett exemplar. Den har aldrig lämnat
polisens lokaler. Herbert Hulteke vände sig till tf. polismästaren Anders
Leckne för att få dennes synpunkter på hur listan skulle kunna användas i
AIDS-gruppens arbete. I sitt svar hänvisade Anders Leckne till polisregisterlagen
och framhöll att uppgifterna i listan omfattades av sekretess och
att listan inte fick användas i gruppens arbete.
Vid AIDS-gruppens nästa sammanträde lämnades uppgift om antalet
missbrukare. Någon diskussion beträffande enskild person förekom inte.
Det rådde tveksamhet om hur listan skulle användas fortsättningsvis. Den
avsikten hade uttalats att polisen med förteckningen som utgångspunkt i
enskilda fall skulle kunna informera socialtjänsten. Missbrukaren skulle
sedan kunna erbjudas stöd och hjälp men framför allt förmås att låta
AIDS-testa sig. Det fanns dock ingen tanke på att listan som sådan skulle
överlämnas till socialförvaltningen.
Några namnuppgifter ur listan har inte lämnats ut. Det är därför endast
Herbert Hulteke och Anders Stikopers som känner till vilka namn som
finns på listan.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 april 1989
följande.
Det är angeläget att myndigheter samverkar för att genom information,
stöd och hjälp kartlägga och begränsa spridningen av HIV. De åtgärder
som i sådant syfte har vidtagits i Mora kommun är betydelsefulla. På
kommunstyrelsens initiativ har former för en bättre samverkan mellan
socialtjänst, sjukvård, polis och andra myndigheter prövats. Förutsättningarna
att begränsa smittspridning och att kunna bistå dem som befinner
sig inom riskgruppen för HIV/AIDS har på så sätt ökat väsentligt. Det
finns anledning att betona värdet av de inom kommunen vidtagna åtgärderna.
I det kartläggningsarbete som skett inom den av kommunstyrelsen tillsatta
arbetsgruppen har emellertid uppkommit vissa sekretessfrågor, som
föranleder uttalanden av mig.
Inledningsvis vill jag framhålla att sekretesslagens regler gäller såväl
mellan myndigheter och enskilda som mellan myndigheter inbördes. Den
omständigheten att flera myndigheter samverkar i samrådsgrupper eller på
annat sätt påverkar inte sekretessen.
Utbyte av uppgifter mellan olika myndigheter om enskildas personliga
förhållanden kräver därför som regel den enskildes samtycke. Föreligger
inte sådant samtycke får sekretessen endast brytas med stöd av bestämmelse
i lag.
Det är genom utredningen klarlagt att i det kartläggningsarbete som
utförts uppgifter utbytts mellan företrädare för polisen och socialtjänsten.
Fråga uppkommer om detta har haft stöd i lag.
Av utredningen framgår att den sammanställning som har gjorts i allt
väsentligt bygger på de uppgifter som förekommer i polisregistret. Dessa
uppgifter har i det samarbete som förekommit lämnats ut till socialtjänstens
företrädare.
Av 7 kap. 17 § sekretesslagen följer att sekretess gäller i verksamhet som
avser förande av eller uttag ur polisregister för uppgift som har tillförts
registret. Sekretessen enligt denna paragraf är absolut. Uppgifter kan endast
utlämnas enligt de föreskrifter som finns i registerlagen och förordning
som har stöd i denna.
Något stöd för det uppgiftslämnande som förekommit från polisen till
socialtjänsten återfinns inte i dessa författningar.
Fråga uppkommer då om polislagens allmänna bestämmelser om samverkan
mellan myndigheter kan lämna utrymme för ett sådant informationsbyte.
Enligt 3 § polislagen åligger det polisen att samverka med åklagarmyndigheter
och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten.
Särskilt åligger det därvid polisen att samverka med myndigheterna inom
socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda
någon åtgärd av dem.
Den generella uppgiftsskyldigheten gentemot socialtjänsten medför i
och för sig att uppgifter skall lämnas dit utan hinder av sekretess (jfr 14
kap. 1 § och 3 § första stycket sekretesslagen).
Som framgår av det anförda kan uppgift lämnas till socialtjänsten utan
samtycke från den som berörs. Samtidigt måste emellertid uppmärksammas
att insatser inom socialtjänsten i stor utsträckning bygger på den
enskildes eget samtycke. Det kan därför finnas skäl för polisen att inför ett
uppgiftslämmnande väga in den enskildes egen inställning i saken.
Bestämmelserna i 3 § polislagen har emellertid inte tillämpning på polisregister
för vilka särskilda regler gäller. Som nämts tidigare förutsätter ett
utlämnande stöd i polisregisterlagen. Polisens underrättelseskyldighet
gentemot socialtjänstens myndigheter medför således inte att en sådan
myndighet har rätt att ta del av registeruppgifter i vidare mån än vad
registerlagen medger.
Då stöd för utlämnande saknats har Herbert Hulteke förfarit oriktigt då
han till Anders Stikopers lämnat ut uppgifter ur registret.
Utredningen visar att Anders Stikopers vid listans upprättande bidragit
med uppgifter rörande namngivna personerna. Det måste antas att Anders
Stikopers erhållit dessa uppgifter i sin tjänst vid socialförvaltningen. Uppgifterna
har omfattats av sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen. Stöd för
ett utlämnande av uppgifterna till Herbert Hulteke har saknats.
I det informationsutbyte som förekommit vid listans upprättande har
således både Herbert Hulteke och Anders Stikopers enligt min mening
handlat felaktigt. Jag anser emellertid omständigheterna vara sådana att
det inte finns skäl för mig att uttala mig vidare i denna sak.
Den fråga som därefter återstår för bedömning är vilka åtgärder som
skall vidtas med listan. Bestämmande för den frågan blir om listan utgör
allmän handling eller är att anse som minnesanteckningar i AlDS-gruppens
arbete.
Med allmän handling avses enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen
(TF) en handling, som Förvaras hos en myndighet och är att anse som
inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 7 § i samma kapitel
anses en handling upprättad hos myndigheten när den har expedierats.
Handling som inte expedierats anses upprättad, i fall då handlingen inte
hänför sig till visst ärende, när den har Färdigställts. Därmed förstås bl. a.
att behörig befattningshavare hos myndigheten har beslutat om att omhänderta
handlingen för förvaring.
Den ifrågavarande listan har upprättats av Herbert Hulteke och Anders
Stikopers som är polisens respektive socialtjänstens företrädare i arbetsgruppen.
Listan bygger i allt väsentligt på de uppgifter som har funnits i
polisregistret. Dessa uppgifter har Herbert Hulteke haft tillgång till endast
i sin egenskap av polisman vid myndigheten. Handlingen har omhändertagits
för förvaring vid myndigheten.
Även om handlingen på grunder som har sagts tidigare således enligt TF
skall anses upprättad vid myndigheten är den inte att anse som allmän om
den utgörs av minnesanteckningar, såvida den inte tas om hand för arkivering.
Med minnesanteckningar avses enligt 2 kap. 9 § TF promemoria och
annan uppteckning som har tillkommit endast för ärendes beredning eller
föredragning.
Den förteckning som det nu är fråga om har utgjorts av en sammanställning
av uppgifter hämtade ur polisregister. Syftet med förteckningen har
primärt varit att få ett underlag för en numerär redovisning inför AIDSgruppen.
Förteckningen har enligt min mening närmast karaktär av minnesanteckningar.
Då förteckningen inte omhändertagits för arkivering är
den inte att anse som en allmän handling.
Det har vid samtalen med tjänstemännen kommit fram uppgifter som
tyder på att man inom arbetsgruppen överväger att lägga förteckningen till
grund för en information till socialtjänsten för att socialtjänsten skall
kunna bedriva en uppsökande verksamhet bland dem som finns upptagna
i förteckningen.
Jag vill i den delen erinra om att den namnlista som det är fråga om nu
har sammanställts med ledning av de i polisregistret förekommande uppgifterna.
Den kan därför i förevarande sammanhang sägas vara en del av
det registret. Det finnns därför under hänvisning till vad jag har sagt
tidigare om sekretess för uppgifter ur polisregister ingen möjlighet att
vidarebefordra uppgifterna till socialtjänsten.
Då listan enligt vad förut har sagts inte är att anse som allmän handling
och då uppgifter ur listan inte kan läggas till grund för en uppsökande
verksamhet från socialtjänsten anser jag att listan inte längre tjänar något
syfte och att den därför kan förstöras.
På sjukhus upprättad förteckning över patients medförda tillhörigheter,
persedelförteckning, har ansetts utgöra allmän
handling och därmed vara underkastad gallringsregler
(Dnr 1840-1986)
I remissvar till JO uppgavs från Karsuddens sjukhus att persedelförteckning
beträffande patienten N. makulerats. Med anledning därav upprättades
en promemoria på ombudsmannaexpeditionen med följande innehåll.
1 remissvaret hit uppges bl. a. att N:s persedelförteckning makulerats.
Uppgiften föranleder till följande frågor.
3 I vilken utsträckning makuleras persedelförteckningen och vilka grunder
tillämpas härvid?
Yttrande häröver bör inhämtas från sjukvårdsdirektionen i Mellersta
sjukvårdsdistriktet.
Yttrande i enlighet med innehållet i promemorian infordrades från direktionen
som åberopade ett av sjukvårdsforeståndaren Stig Flood upprättat
yttrande med följande innehåll.
3 Några bestämda regler för makulering föreligger ej. Detta är dock
under utarbetande, då det visat sig att det är nästan omöjligt att genom avoch
tillskrivningslistor utläsa vad patienten förvarar i förråd.
Därefter infordrades landstingets gallringsföreskrifter.
Slutligen inhämtades vissa telefonupplysningar från kontorschefen Göran
Andersson vid landstingets centralförvaltning. Denne uppgav bl. a.
följande.
De aktuella handlingarna kan inte återföras vare sig till de gallringsföreskrifter
som gällde 1986 eller de som gäller från 1987. Mycket talar för att
de skall hänföras till sådan grupp av handlingar som kan förstöras när de
blivit inaktuella. 1 detta fall skulle detta kunna sägas innebära att i och med
att patientens tillhörigheter fors över på nya förteckningar och patienten
kvitterat detta, har de gamla förteckningarna mist sin aktualitet och därför
bör kunna makuleras. Å andra sidan bör man med hänsyn till patienterna
på Karsudden spara handlingarna till dess patienten helt lämnar sjukhuset.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 6 juli 1988 i
bedömningsdelen bl. a. följande.
Uppgiften om de förstörda listorna ger mig vidare anledning att mera
allmänt kommentera förutsättningarna för myndigheter att ”makulera”
eller förstöra handlingar som förvaras hos myndigheterna.
En myndighet får inte förstöra sina handlingar efter eget fritt skön. För
handlingar som enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) är
att anse som allmänna handlingar gäller att de får gallras eller förstöras
endast under vissa förutsättningar. På det landstingskommunala området
gäller att landstingen själva får bestämma om gallringsregler m. m. i den
mån det inte föreligger någon särskild lagstiftning i fråga om en viss
handling. På sjukvårdsområdet finns bl. a. gallringsföreskrifter rörande
patientjournaler i patientjournallagen (1985:562). Vidare har Södermanlands
läns landsting 1980 godkänt och fastställt riksarkivets allmänna råd
om gallring i vissa medicinska arkiv att utgöra riktlinjer för den framtida
gallringen i de medicinska arkiven. Vid samma tillfälle godkände landstinget
ett förslag rörande gallring av bl. a. redovisningshandlingar. Den 26
januari 1987 fastställde slutligen landstinget en gallringsplan för medicinska
handlingar. Enligt denna gallringsplan gäller tre olika gallringsregler för
olika slag av handlingar. Beroende på handlingens förväntade framtidsvärde
gäller att handlingen kan rensas efter vårdperiodens slut, kan gallras tre
år efter senaste anteckningen eller skall sparas.
För att i detta ärende kunna avgöra om sjukhuset haft rätt att förstöra
handlingarna som skett här, måste det således först prövas om det rört sig
om allmänna handlingar och därefter bedömas vilka gallringsregler som
gällt för listorna.
Med allmän handling förstås enligt 2:3 TF en handling som inkommit
till en myndighet eller som där upprättats. En handling anses enligt huvudregeln
i TF (2:7, första stycket) upprättad när den expedierats. För vissa
typer av handlingar gäller i stället följande (2:7, andra stycket TF).
I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses
upprättad,
1 diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som
föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller
införing,
2 dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall
avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den
hänför sig till sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,
3 annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när
handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts,
dock ej protokoll hos riksdagens eller kyrkomötets utskott, riksdagens eller
kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet
i ärende som denna endast bereder till avgörande.
Av utredningen i ärendet framgår att huvudlistan färdigställs och undertecknas
av en tjänsteman i samband med att patienten läggs in på sjukhuset
för vård. Vid förändringar aktualiseras listan genom upprättande av
kompletterande av- och tillskrivningslistor. Det ligger därför närmast till
hands att hänföra listorna till sådan handling som avses under punkten 3.
Det är emellertid heller inte otänkbart att hänföra listorna till sådan
handling som avses under punkten 1. Under alla omständigheter anser jag
det vara helt klart att handlingarna i och med att de undertecknats av
vederbörande tjänsteman måste anses vara upprättade och därmed också
allmänna handlingar enligt 2:7 TF.
Nästa fråga blir därefter vilka regler som kan ha gällt i fråga om gallringen.
1 2 § patientjournallagen sägs att med patientjournal avses de anteckningar
som görs och de handlingar som upprättas eller inkommer i samband
med vården och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd
eller andra personliga förhållanden och om vårdåtgärder.
1 förarbetena till patientjournallagen (prop. 1984/85:198, s. 38) sägs
följande.
Numera har den uppfattningen vunnit insteg, att patientens situation
ibland måste ses i ett vidgat perspektiv. En journal kan därför behöva
innehålla inte endast strikt medicinska uppgifter utan också beskrivningar
av psykologiska och sociala aspekter av betydelse för vården.
En förteckning över den egendom som sjukhuset omhändertagit för patientens
räkning rör onekligen patientens personliga förhållanden. Enligt
min mening ligger det därför nära till hands att betrakta de aktuella
listorna som journalhandlingar i patientjournallagens mening. Det kan i
sammanhanget påpekas att journalhandlingar enligt patientjournallagens
bestämmelser inte har samma betydelse som journalbegreppet i 2:7 andra
stycket 1 TF.
I 8 § journallagen stadgas att en journalhandling skall bevaras i minst tre
år efter det att den sista uppgiften fördes in i handlingen. Vidare sägs att
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att
viss slags journalhandlingar skall bevaras i minst tio år. Slutligen anges att
det finns särskilda bestämmelser i fråga om arkivvård av patientjournaler i
det allmännas verksamhet. Härmed avses landstingskommunernas rätt att
själva bestämma om gallringsföreskrifter.
Det är inte utrett när de aktuella handlingarna upprättades. Med hänsyn
härtill och då N. inskrevs på Karsuddens sjukhus 1980 anser jag det inte
vara meningsfullt att driva utredningen vidare.
En privat donationsfond förvaltas av ett offentligt organ.
Sekretesslagen har inte ansetts tillämplig på fondens handlingar
(Dnr
2102-1988)
Föreningen Rödkullakollektivet, som är en ideell förening för kvinnor och
barn, begärde våren 1988 att få ekonomiskt bidrag från en donationsfond
som förvaltas av kommunstyrelsen i Örkelljunga kommun.
I ett brev från socialförvaltningen i Örkelljunga kommun klargjordes att
föreningen inte uppfyllde villkoren för ekonomiskt bidrag. Till brevet
fogades bl. a. en bidragsansökan, kopia av polisanmälan, läkarintyg och en
dom avseende en familj i Angered. I bidragsansökan begärdes särskilt att
den skulle behandlas konfidentiellt.
Föreningen Rödkullakollektivet anser i sina klagomål till JO att handläggande
socialtjänsteman ”brustit i aktning och ansvar emot den sökande,
när tjänstemannen skickat dessa ömtåliga uppgifter i retur till en helt
annan sökande”.
JO Norell Söderblom inhämtade yttrande från socialnämnden i Örkelljunga
kommun. I remissvaret anfördes i huvudsak följande.
De i remissakten redovisade handlingarna avser en ansökan om medel ur
Bröderna Nilssons i Porkenahult donationsfond, från en ensamstående
kvinna med barn. Samtidigt med kvinnan ansökte föreningen Rödkullakollektivet
medel ur samma fond. Dessa båda ansökningar bedömdes som
en gemensam ansökan, där man uppfattade det som om föreningen företrädde
och ansökte för kvinnan.
Bröderna Nilssons i Porkenahult donationsfond förvaltas av Örkelljunga
Kommunstyrelse. Ansökningarna har handlagts av Kommunstyrelsens
handläggare, som vid behandlingen av ärendet konstaterade att
kvinnan inte uppfyllde kravet på bosättning inom Skånes Fagerhults församling.
Tjänstemannen på socialkontoret har varit Kommunstyrelsen behjälplig
med expediering av ärendet genom att återsända ansökningshandlingarna
tillsammans med följebrev.
Då nämnda ansökan om medel ur donationsfond, som förvaltas av
Kommunstyrelsen, inte kan bedömas som socialtjänst och med andra ord
370 inte omfattas av lagstiftning om socialtjänst eller är verksamhet som
handhas eller prövas av socialnämnd, kan sekretesslagens kapitel 7, § 4 ej
vara tillämplig.
Rödkullakollektivet utger sig för att vara en förening som på ideell bas
hjälper kvinnor och barn som farit illa i sin hemmiljö, antingen psykiskt
eller fysiskt. Misstaget att sända de aktuella handlingarna till en förening
vars medlemmar i sin verksamhet kommer i kontakt med känslig information,
borde under normala förhållanden inte medföra men för kvinnan.
Men i stället för att omedelbart återsända handlingarna, så att misstaget
kunde rättas till, har föreningen översänt en kopia till en kvällstidning för
möjlig publicitet.
Socialnämnden vill till sist konstatera att det aktuella ärendet inte ryms
inom socialtjänsten eller socialnämndens kompetensområde och att de
aktuella handlingarna inte omfattas av sekretess.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 februari 1989 i
bedömningsdelen följande.
Offentlighetsprincipen och de inskränkningar av denna som gäller till
följd av sekretesslagen avser handlingar och uppgifter hos myndigheten.
En privat donationsfond kan inte anses som en myndighet. Att den förvaltas
av ett offentligt organ påverkar inte denna bedömning. Sekretesslagen
är således inte tillämplig för fondens handlingar och ansvar enligt denna
lag kan därför inte komma ifråga.
Då ett missförstånd uppenbarligen ligger till grund för att handlingar
tillhöriga fonden kommit att översändas till föreningen, finnér jag inte
heller i övrigt skäl till något uttalande på grund av föreningens anmälan.
Utlämnande av uppgifter ur allmänna handlingar till massmedierna
(Dnr
744-1988)
I anmälan mot Lunds lasarett anförde Per Carlsson i huvudsak följande.
Han är journalist och hade i den egenskapen vänt sig till Lunds lasarett för
att efterhöra en skadad persons tillstånd. Han hade därvid fått till svar att i
den mån uppgifter kunde lämnas ut till massmedierna så sker kommunicering
med upplysningar enligt gammal och beprövad rutin endast med
Tidningarnas Telegrambyrå (TT).
Efter remiss yttrade sig direktionen för Lunds sjukvårdsdistrikt den 23
juni 1988.
Direktionen svarade i huvudsak följande.
Det finns två skäl för den använda rutinen. För det första innebär sekretesslagens
regler (7 kap 1 §) ett hinder mot att uppgifter lämnas ut om
enskilda patienters hälsotillstånd till massmedia eller andra utomstående.
Uppgifter om enskilda patienter är i princip sekretessbelagda. Det är alltid
en grannlaga uppgift för sjukvårdspersonalen att avgöra om och när en
patientuppgift bör eller kan utlämnas. Någon skyldighet för sjukvårdspersonal
att lämna uppgift om enskild patient till massmedia föreligger normalt
icke.
Detta gäller i särskilt hög grad om patientens identitet är känd. För det
andra är det oftast omöjligt på grund av arbetsmässiga skäl att avdela
någon, som skall besvara den mängd förfrågningar som ofta förekommer
då någon patients tillstånd är intressant för massmedia. Sjukvården måste
således prioriteras framför massmediakontakter. 1 den mån sjukvårdspersonal
i det särskilda fallet bedömer att uppgift kan lämnas till massmedia
måste personalen också ha full rätt att bedöma till vem och i vilka former
sådan information kan lämnas. Neurokirurgiska kliniken har mot denna
bakgrund valt att kommunicera endast med TT i syfte att inte särbehandla
olika massmedia och i vetskapen att man via TT torde nå de flesta
massmedia. Denna rutin har tillämpats under en längre tid och hittills
visat sig fungera helt tillfredsställande. Massmedia får tillgång till de
uppgifter som kan lämnas ut utan att patientvården behöver bli lidande.
Per Carlsson fick del av utredningen men hörde inte av sig.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 27 september 1988 i
bedömningsdelen följande.
Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har varje svensk medborgare
rätt att ta del av allmänna handlingar. Inom hälso- och sjukvården är
patientjournaler allmänna handlingar.
I 7 kap. 1 — 3 §§ sekretesslagen (SekrL) ges bestämmelser om sekretess
för uppgifter inom hälso- och sjukvården. Dessa innebär att uppgift om
enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden som regel inte
utan den enskildes samtycke kan lämnas ut, om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
lider men.
Enligt 2 kap. 12 § TF skall allmän handling, som får lämnas ut, på
begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas
den, som önskar ta del av den, så att handlingen kan läsas, avlyssnas
eller uppfattas på annat sätt. 15 kap. 4 § SekrL föreskriver att myndighet
skall på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling, som förvaras
hos myndigheten, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse
om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
Nu redovisade bestämmelser innebär att en begäran att få ta del av en
patientjournal eller att få en uppgift ur den måste prövas av sjukvårdsmyndigheten
oavsett från vem denna begäran kommer. Avser begäran en
muntlig uppgift ur en patientjournal kan myndigheten vägra att lämna ut
den på två grunder — sekretess eller arbetssituationen. Lagen medger inte
myndigheten att vägra utlämnande av enbart det skälet att man lämnat
eller kommer att lämna uppgiften till någon annan.
Det är en annan sak när en myndighet av eget initiativ lämnar uppgifter
om sin verksamhet till t. ex. massmedierna. Då föreligger inte något hinder
mot att tillämpa en sådan rutin som är aktuell i förevarande ärende. Om
emellertid en journalist, som tagit del av den sålunda lämnade informationen,
vänder sig till sjukhuset i hopp om att få ytterligare muntliga uppgifter
i saken, kan en sådan framställning enligt vad jag tidigare angivit
endast avslås med hänvisning till sekretess eller arbetssituationen.
Utredningen visar inte om information till TT redan lämnats eller skulle
komma att lämnas om den aktuella patienten. Oavsett hur det förhåller sig
med detta, borde Per Carlssons begäran inte ha avslagits på den grunden
som åberopades, nämligen att man som rutin endast kommunicerar med
TT. Om man därmed avsåg att hinder mot utlämnande förelåg med
hänsyn till arbetets behöriga gång, begicks emellertid inte något formellt
fel.
Som framgår av det föregående innebär inte den omständigheten att en
myndighet av eget initiativ lämnat uppgifter till t. ex. TT att myndigheten
befrias från sin skyldighet att pröva framställningar om utfående av allmänna
handlingar eller muntliga uppgifter ur sådana i enlighet med tryckfrihetsförordningens
och sekretesslagens bestämmelser. Det föreligger
emellertid en viss skillnad i utlämnandeprövningen när det gäller en allmän
handling och när det gäller en uppgift ur en sådan handling. I förra
fallet är enbart tryckfrihetsförordningens regelsystem tillämpligt. Det
krävs följaktligen att en allmän och offentlig handling tillhandahålls genast
eller så snart det kan ske. När det gäller att lämna muntliga uppgifter ur en
sådan handling innehåller inte lagstiftningen samma krav på snabbhet.
Men det ligger självfallet i sakens natur att det inte bör ta längre tid att
lämna en muntlig uppgift än det skulle göra att lämna ut handlingen eller
den del av handlingen varifrån uppgiften hämtas.
Om man på grund av en jäktad arbetssituation inte omedelbart hinner
lämna en efterfrågad information per telefon måste det i de flesta fall vara
möjligt att ange någon tid när man kan ställa sig till förfogande för att
besvara frågorna.
I sjukvårdsärenden måste utlämnandefrågan alltid prövas utifrån sekretesslagens
regelsystem. Sekretessprövningen tillkommer i första hand den
befattningshavare som enligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för
vården av handlingen. Det föreligger alltså en frihet för vederbörande
myndighet — när det gäller sjukvården ofta klinikchefen — att bestämma
på vilken befattningshavare sekretessprövningen skall ligga. Har denna
prövning lett till att vissa uppgifter — t. ex. på grund av patientens medgivande
— kan utlämnas, gäller inte längre den inskränkning i meddelarfriheten
som eljest föreligger på sjukvårdsområdet. Härav följer att man i det
läget inte kan förbjuda personalen att meddela sig med massmedierna.
En begäran om utlämnande av allmänna handlingar har onödigt
fördröjts
(Dnr953-1988)
Bakgrund
H. begärde genom ombud den 6 maj 1987 att få del av de journaler
rörande hans son Lars-Ola, som förts vid barnpsykiatriska kliniken i
Boden.
Genom beslut den 4 november 1987 fastställde sjukhusdirektören Caj
Skoglund, Centrallasarettet i Boden, att H. inte ägde rätt att ta del av
journalhandlingarna. Som skäl för beslutet angavs att H. inte var vårdnadshavare
för sonen.
H. överklagade beslutet till kammarrätten i Sundsvall.
1 beslut den 16 mars 1988 anförde kammarrätten.
Enligt inhämtad uppgift har Nacka tingsrätt genom dom den 8 december
1987 överflyttat vårdnaden om Lars-Ola från H. till särskilt förordnad
förmyndare. Domen har emellertid överklagats och förordnandet har sålunda
ej vunnit laga kraft. Av det anförda följer att direktionen inte ägt
avslå H:s framställning på åberopad grund. Med hänsyn härtill skall direktionens
beslut upphävas och målet visas åter till direktionen.
Med anledning av kammarrättens beslut skrev Skoglund den 12 april 1988
följande brev till H:s ombud.
Genom beslut 1987-11-04 beslutade jag avslå Er framställning. Beslutet
har överklagats till kammarrätten i Sundsvall. Kammarrätten har upphävt
det överklagade beslutet och visat målet åter till direktionen för ny handläggning.
Besvär kommer inte att anföras över kammarrättens beslut.
Med anledning härav konstaterar jag att Ni som ombud för H. äger rätt
att ta del av journalhandlingen.
Det smidigaste förfarandet torde vara att Ni eller H. tar kontakt med
barnpsykiatriska kliniken. Därvid åligger det ansvarig överläkare att pröva
om några hinder föreligger för att lämna ut journalen (helt eller delvis)
enligt sekretesslagen 7: e kapitel, § 3.
Anmälan
I anmälan till JO den 3 maj 1988 uppgav H. att han inte erhållit del av
journalerna.
H:s anmälan remitterades till sjukhusdirektören Caj Skoglund för yttrande.
Skoglund anförde i svar bl.a.
Mitt ursprungliga beslut att inte lämna ut den aktuella journalhandlingen
baserades på den bedömningen att föräldrar som inte är vårdnadshavare
om sitt barn inte har rätt att ta del av en journalhandling. Däremot har
tidigare inte skett någon prövning enligt sekretesslagens 7 kapitel, § 3. —
Min bedömning av rättsläget är följande.
Om advokat Lars-Erik Juth, som ombud för H., kan visa att H. är
vårdnadshavare för Lars-Ola anser jag att H. i princip är berättigad att ta
del av journalhandlingarna.
Hinder kan dock, som angivits ovan, föreligga enligt sekretesslagens 7
kapitel § 3. Prövningen av detta görs i första hand av den som har ansvaret
för journalen; i andra hand av mig på delegation.
Sekretessfrågans fortsatta handläggning
Sedan H:s ombud, på sätt angavs i sjukhusdirektörens meddelande, på
nytt begärt att utfå journalen, meddelade klinikchefen vid barnpsykiatriska
kliniken, Centrallasarettet Boden, Olof Elthammar den 23 juni 1988
följande.
Lars-Olas journal bedömer jag inte skall lämnas ut till H. på grund av att
ett utlämnande av journal sannolikt skulle åsamka Lars-Ola skada. Denna
gång ger jag en väldigt tydlig besvärshänvisning. Besvär över denna bedömning
kan göras genom att ärendet överprövas efter överklagande av
direktionen vid centrallasarettet i Boden.
Sedan ärendet enligt lämnad hänvisning förts till direktionen, förklarade
tf. sjukhusdirektören Kjell Åström i beslut den 1 juli 1988 att han gjorde
samma bedömning som Ekhammar. Beslutet överklagades till kammarrätten
i Sundsvall. I dom den 7 september 1988 undanröjde kammarrätten
beslutet och visade målet åter till direktionen för Luleå —Bodens sjukvårdsförvaltningsdistrikt
för ny handläggning.
Direktionen har överklagat kammarrättens beslut.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 13 oktober 1988
följande.
Det åligger den myndighet, som har fått ett ärende visat åter till sig av en
högre instans för en ny prövning, att omgående och utan att det föreligger
en ny begäran från sökanden fatta beslut i ärendet.
H. hade redan i maj 1987 begärt att få ta del av den journal, som förts
beträffande hans son. Det fanns således ingen anledning för Skoglund att
på sätt angavs i brev den 12 april 1988 ställa det kravet att H. på nytt skulle
vända sig till myndigheten med sin begäran.
Anser en myndighet att en ansökan behöver kompletteras av sökanden,
skall en begäran om detta utan dröjsmål översändas till honom.
Eftersom Skoglund efter kammarrättens beslut den 16 mars 1988 ansåg
att H. skulle komplettera sin ansökan med handling utvisande att han var
vårdnadshavare för sin son, borde Skoglund genast ha begärt denna komplettering.
Av brevet den 12 april 1988 framgår vidare att Skoglund var av den
uppfattningen att H. i det uppkomna läget först skulle göra en framställan
hos klinikchefen och därefter, om denne skulle vägra lämna ut handlingen,
begära direktionens prövning. Den fortsatta bedömningen har också i
enlighet härmed gjorts av klinikchefen.
Det bör emellertid uppmärksammas att kammarrätten genom beslutet
den 16 mars 1988 visat ärendet åter till direktionen för dess prövning. Det
var således direktionen eller den som i dess ställe fick besluta, som skulle ta
ställning i saken.
Tilläggas bör att klinikchefen, som inte ägt företräda direktionen, bort
erinra sökanden om hans rätt att få frågan hänskjuten till direktionen.
Något överklagbart beslut på sätt anges i klinikchefens brev har således
inte förelegat.
Jag har tidigare (dnr 1919-1987, beslut 29.3.1988) riktat kritik mot
Skoglund för att han avslog H:s begäran på den grund att H. inte var
vårdnadshavare utan att kontrollera denna uppgift. Vid det beslutet utgick
jag från att direktionen skulle ägna större omsorg åt ärendets fortsatta
handläggning.
Sorn framgår av vad jag har sagt nu har emellertid direktionen även
fortsättningsvis på ett i hög grad anmärkningsvärt sätt brustit vid handläggningen
av H:s ansökan.
Det finns anledning för mig att särskilt understryka vikten av att den
som har att pröva ansökningar om utbekommande av allmänna handlingar
noga tar del av de regler, som gäller för handläggningen av sådana
ärenden. Det får givetvis inte förekomma att, på sätt nu blivit fallet,
handläggningen onödigt fördröjs till följd av okunnighet hos de ansvariga
befattningshavarna.
Dröjsmål med utlämnande av allmän handling (sjukjournal)
bl. a. till följd av ordinarie handläggares frånvaro
(Dnr 2006-1987)
1 tre brev den 30 augusti 1987 till JO berättade N. i huvudsak följande.
Den 24 juli 1987 hade hon i olika brev till Beckomberga sjukhus och
Norrtulls sjukhus, psykiatriska mottagningen, begärt kopior av samtliga
journalanteckningar rörande hennes person.
En överläkare vid Beckomberga sjukhus svarade den 29 juli 1987 följande.
Då Du har kontakt med öppna vården Norrtulls sjukhus föreslår jag att Du
i första hand vänder Dig dit och läser journalen med Din kontaktman eller
någon av läkarna där. Det är ofta viktigt att få vissa termer och ord
förklarade för att missförstånd ej skall uppstå. — Vill Du sedan även ha en
kopia, kan Du ta upp detta med Norrtullsmottagningen.
I brev den 31 juli 1987 till Beckomberga sjukhus avvisade N. detta ”onödiga
uppställande av villkor”. Trots att hon i brev den 27 augusti 1987
upprepat sin begäran hade hon ännu inte fått några journalkopior från
Beckomberga sjukhus.
Från Norrtulls sjukhus fick N. ett svar daterat den 28 juli 1987 med
följande innehåll.
Dr. Björklund har informerat mig, att Du vill ha kopior på journalanteckningar,
som har förts. Med anledning av Ditt önskemål anser vi, att det är
bra, att Du och jag träffas och pratar igenom Din önskan.
I flera brev avvisade N. erbjudandet samtidigt som hon upprepade sin
begäran. Hon hade inte heller från Norrtulls sjukhus fått några journalkopior.
JO beslöt att inhämta utredning och yttrande från sjukvårdsdirektören i
Stockholms läns landsting.
Som svar på remissen lät sjukvårdsdirektören översända yttranden från
ifrågavarande vårdinrättningar och från sektorschefen Kurt Wikström.
Denne anförde följande i sitt yttrande till sjukvårdsdirektören.
Praxis inom sektorn är att vi, när en patient ber att få ta del av sin journal i
första hand erbjuder patienten att läsa sin journal tillsammans med någon
personal, för att på så sätt kunna svara på eventuella frågor eller ge
förklaringar kring journaltextens innehåll. Om en patient ej önskar ta emot
erbjudandet skall patienten omgående erhålla fotokopia av sin journal, om
han så begärt. Härtill kommer bedömningen om ett utlämnande av journalen
kan anses medföra men för patienten eller risk för skada på tredje
person.
I detta fall fördröjdes bedömning och handläggning av ärendet på grund
av befattningshavares sjukdom respektive ledighet, vilket under flera veckor
omöjliggjorde samråd dem emellan. Handläggarna befann sig också i
ett dilemma: med hänsyn till kännedom om N:s tidigare sjukdomsperioder
undrade man över N:s psykiska tillstånd var sådant att ett journalutlämnande
kunde vara till men för henne. Erbjudandet om ett samtal får ses
i ljuset därav.
Vi är inom sektorn väl medvetna om lagtextens innebörd, men handläggningstiden
kan bli beroende av olika faktorer såsom frånvaro av den
personal, som känner patienten. Det är givetvis önskvärt att ärendet
handläggs av den personal, som har personlig kännedom om patienten.
Under sommartid är dessutom psykiatriska mottagningen pga. semestrar
hårt belastad.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 november 1988 i
bedömningsdelen följande:
Det har tagit omkring en månad innan N. fått kopior av de journalanteckningar
som gjorts rörande henne vid Beckomberga sjukhus och Norrtulls
sjukhus. De vid mentalvårdsbyrån förda journalanteckningarna har
tillställts henne något snabbare.
Jag anser från rent allmänna utgångspunkter att respektive vårdinrättning
dröjt för länge med att lämna ut de efterfrågade handlingarna. Av 2
kap. 12 § tryckfrihetsförordningen följer nämligen att en begäran att få del
av allmän handling, som får lämnas ut, skall handläggas med skyndsamhet.
Skyndsamhetskravet mildras emellertid av att myndigheten måste få
skäligt rådrum för att avgöra om en efterfrågad handling kan vara sekretessbelagd
enligt sekretesslagens regler. 7 kap. 3 § sekretesslagen anger att
sekretess också kan gälla i förhållande till den vård- eller behandlingsbehövande
själv i vissa situationer. I förevarande fall har tillämpning av
denna bestämmelse övervägts bl. a. vid Norrtulls sjukhus. Behovet av en
sådan prövning kan också föranleda avsteg från huvudregeln att en viss
tjänstemans bortovaro inte får fördröja myndighetens ställningstagande i
en utlämnandefråga.
Som svar på sin begäran att få kopior av journalanteckningar har N. av
Beckomberga sjukhus hänvisats till Norrtulls sjukhus. Utredningen visar
att originaljournalen funnits kvar vid Beckomberga sjukhus när framställningen
gjordes. Enligt min mening hade man där haft att självständigt ta
ställning till N:s begäran med beaktande av de bestämmelser som jag
redogjort för inledningsvis.
Norrtulls sjukhus har erbjudit N. ett samtal för att diskutera hennes
önskemål. Till viss del har detta, såvitt utredningen visar, sin grund i en
önskan att få bättre underlag för en sekretessbedömning enligt 7 kap. 3 §
sekretesslagen.
Rätten att ta del av allmänna handlingar innebär inte ovillkorligen att
den enskilde får läsa originalhandlingar utan närvaro av någon tjänsteman
som tilldelats ansvaret för handlingen. En sådan rent fysisk övervakning
av handlingar kan ibland bedömas nödvändig för att förhindra att handlingen
förstörs eller förkommer. Däremot får i allmänhet inte som villkor
för delfåendet av handlingen ställas att någon tjänsteman skall vara närvarande
för att aktivt delta vid genomläsningen av materialet. När det gäller
sådana handlingar som patientjournaler tillkommer emellertid den prövning
som bestämmelsen i 7 kap. 3 § sekretesslagen kan ge anledning till.
Enligt detta stadgande kan sekretess också gälla gentemot patienten själv,
dock endast under förutsättning att det med hänsyn till ändamålet med
vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till
honom. Det kan naturligtvis inträffa att utgången av en sådan prövning
bedöms vara beroende på om sjukvårdspersonal kan vara närvarande och
förklara innehållet i journalen.
Utredningen i detta ärende tyder på att praxis vid Norrtulls sjukhus
varit att alltid ha sjukvårdspersonal närvarande vid patienters läsning av
egna journaler i syfte att bistå patienten med förklaringar. Förfarandet ger
mig anledning understryka att 7 kap. 3 § sekretesslagen förutsätter prövning
i varje enskilt fall. Jag vill också erinra om innehållet i 5 § patientjournallagen,
som anger att de journalhandlingar som upprättas inom hälsooch
sjukvården skall vara skrivna på svenska språket, vara tydligt utformade
och så långt möjligt förståeliga för patienten. Åtminstone beträffande
journalanteckr.ingar som gjorts efter patientjournallagens ikraftträdande
den 1 januari 1986 bör behovet av förklarande samtal sedan den direkta
vårdsituationen upphört ha minskat.
I fråga om utlämnandet av journalanteckningarna från psykoterapiinstitutet
ger utredningen inte belägg för att det förekommit något som påkallar
ingripande av mig. Jag finnér — med hänsyn till att eventuella brister i
journalföringen där har sin grund i förhållanden som ligger mer än två år
tillbaka i tiden — inte anledning att närmare utreda denna fråga.
Ärende angående utlämnande av kopior av patientjournal
innefattar myndighetsutövning
(Dnr 1517-1988)
Bakgrund
Makarna J. begärde den 10 april 1988 att få ta del av den journal som förts
beträffande deras son vid S:t Sigfrids sjukhus. Direktionen för psykiatriska
sjukvårdsdistriktet i Kronobergs läns landsting inhämtade yttrande i frågan
om utlämnande av journalen från ansvarig läkare och från chefläkaren.
Direktionen beslutade därefter den 15 juni 1988 att avslå makarna J:s
framställan om utfående av kopia av journalen. Makarna J. överklagade
direktionens beslut till kammarrätten i Jönköping, som i dom den 15
september 1988 lämnade makarnas talan utan bifall.
Anmälan
I sin anmälan till JO kritiserade makarna J. direktionen för att de inte fick
del av läkarnas yttrande i fråga om utlämnande innan direktionen fattade
sitt beslut. Vidare klagade de över att direktionen uppgett att deras begäran
att få kopia av läkarnas yttrande inte skulle kunna behandlas av
direktionen förrän ca sju veckor efter makarnas begäran.
Utredning
Direktionen för psykiatriska sjukvårdsdistriktet i Kronobergs läns landsting
avgav efter remiss yttrande.
Direktionen anförde i sitt yttrande att den i augusti 1988 beslutat
delegera beslutanderätten i fråga om utlämnande av allmänna handlingar
till direktionens ordförande. Vidare anförde direktionen att den som sitt
yttrande till JO antagit ett yttrande från landstingsjuristen Rolf Peters. I
detta anfördes bl.a.
Genom brev 1988-04-10 begärde makarna J. att få ta del av sonens
journal, förd vid S:t Sigfrids sjukhus.
Ansvarig läkare O Drotved beslöt 1988-04-22 att inte utlämna journalen.
Efter begäran av makarna J. upptogs ärendet till avgörande av direktionen.
Som underlag för sitt ställningstagande i sekretessfrågan begärde
direktionen in yttrande från dels chefläkaren dels O Drotved.
Chefläkarens yttrande innehåller endast ett avstyrkande till utlämning
medan Drotveds yttrande, förutom avstyrkande, också innehåller uppgifter
om patienten som ansågs sekretessbelagda.
Trots påpekande för föräldrarna om möjligheten, har de inte inkommit
med något medgivande från sonen till utlämnande av uppgifter om honom.
Undertecknad, som konsulterades, rekommenderade direktionen att
avslå framställningen, vilket också blev direktionens beslut 1988-06-15.
Makarna J. anför nu i sin anmälan till JO, att yttrandena från chefiäkaren
och Drotved skulle ha kommunicerats med dem innan beslut fattades.
Chefläkarens yttrande, som inte innehåller annat än ett avstyrkande, har
efter beslutet översänts till makarna.
Kommunikationsskyldigheten, som den framgår av förvaltningslagens
17 §, gäller endast vid s. k. myndighetsutövning. Min uppfattning är att ett
besked om vägran att utlämna allmän handling inte är myndighetsutövning
i förvaltningslagens mening varav följer att någon skyldighet till
kommunicering inte föreligger. Även om så vore innehåller Drotveds
yttrande uppgifter om patienten, som vid direktionens prövning betraktades
som sekretessbelagda, varför de av det skälet inte kunde delges föräldrarna.
På grund av omständigheter som senare framkommit beslöt direktionen
1988-08-24 att upphäva sekretessen beträffande detta yttrande.
I en kompletterande JO-anmälan 1988-07-11 klagar makarna Jönsson
över att ett beslut betr deras begäran att få ta del av Drotveds yttrande inte
kunde ges förrän den 24 augusti 1988 då direktionen hade sitt ordinarie
sammanträde eller c:a sju veckor efter att deras begäran inkom.
Enligt tryckfrihetsförordningen 2 kap, 13 § skall begäran att få avskrift
eller kopia av allmän handling behandlas skyndsamt. Min uppfattning,
som tidigare delgetts direktionen, är att sju veckor är en oacceptabelt lång
tid i ett fall som detta. För att i framtiden undvika så långa väntetider har
direktionen nu beslutat delegera frågor om utlämnande av allmän handling
till sin ordförande.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 30 november 1988
följande.
Ett ärende rörande utbekommande av journalkopia är att anse som
myndighetsutövning. Förvaltningslagens bestämmelser blir därmed tilllämpliga.
(Se härom även JO:s ämbetsberättelse 1973 s. 343.)
Frågan i detta ärende är om det ålegat direktionen att kommunicera den
behandlande läkarens och chefläkarens yttrande med makarna J. innan
direktionen fattat beslut i saken.
Enligt förvaltningslagen har sökanden i princip rätt att ta del av allt det
som tillförts ett ärende. Minnesanteckningar, dvs. promemorior eller andra
uppteckningar som har tillkommit endast för ett ärendes föredragning
eller beredning är enligt tryckfrihetsförordningen inte allmänna handlingar
och inbegripes därför inte i det material som sökanden har rätt att få del
av. Om anteckningarna ifråga tillför ärendet nytt sakmaterial är de ej att
anse som minnesanteckningar.
Den läkare, som behandlade makarna J:s son, och chefläkaren är båda
anställda vid den myndighet som hade att fatta beslut om kopia av journalen
kunde lämnas ut. De yttranden som läkarna lämnade till direktionen
innehöll endast uppgifter ur journalen. Några nya sakuppgifter tillfördes
inte ärendet genom dessa anteckningar. Yttrandena är därför att betrakta
som handlingar, tillkomna endast för ärendets beredning. Följaktligen är
de inte allmänna handlingar. Någon skyldighet för myndigheten att kommunicera
yttrandena med sökandena har således inte förelegat.
Direktionen har vidgått att den haft alltför långa handläggningstider när
det gällt utfående av allmänna handlingar. Ändringar i beslutsordningen
har vidtagits för att få till stånd en förbättring i detta hänseende. Med
hänsyn härtill finnér jag inte anledning gå vidare i saken.
Användandet av automatisk databehandling inom socialtjänsten
(Dnr
1711-1988)
Vid ett besök på socialdistrikt 6 i Stockholms kommun den 14 juli 1988
begärde Carl Anlér av berörda handläggare att få ta del av alla offentliga
handlingar rörande dels den aktuella kösituationen för barnomsorgen i
Årsta-distriktet, dels handläggningen av intagningar till daghem och familjedaghem
hösten 1988.
380 Socialchefen Lars B. Strand beslutade avslå Carl Anlérs begäran att få
tillgång till uppgifter om intagningar av barn till barnomsorgen med hänvisning
till 7 kap. 4 § sekretesslagen. Beslutet överklagades till kammarrätten
som sände tillbaka ärendet för omprövning till sociala distriktsnämnden
6. Vid omprövningen beslöt nämnden vidhålla avslagsbeslutet. Kammarrätten
har därefter prövat frågan den 11 november 1988.
Carl Anlér anför i sina klagomål bl. a. följande.
När det gäller uppgifter om den aktuella kösituationen fick han först
beskedet att de enda uppgifter som är offentliga är de som finns utskrivna
på den s. k. offentlighetslistan som innehåller information om födelseår
och namn på vårdnadshavare för de barn som står i kön. Men denna
information är inte tillräcklig för att få begrepp om köordningen eftersom
köplatsen har att göra med barnets födelsedatum.
”Offentlighetslistan” är alltså helt ointressant. Carl Anlér begärde därför
att få tillgång även till uppgifterna om barnens namn och födelsedatum.
Socialchefen försökte då först hävda att dessa uppgifter över huvud taget
inte registrerades. Han erkände emellertid så småningom att uppgifterna
faktiskt registrerades och inte var sekretessbelagda. I stället invände han
att uppgifterna endast fanns i ADB-systemet och var lagrade tillsammans
med sekretessbelagda uppgifter. När Carl Anlér hänvisade till att myndigheten
ändå var skyldig att lämna ut de offentliga uppgifterna i form av en
utskrift på papper råkade socialchefen i affekt och hotade med att Carl
Anlér ”i så fall skulle få betala alla kostnader för de datorkörningar som
skulle bli nödvändiga”. När de diskuterade möjligheten av att Carl Anlér
själv skulle ta del av de offentliga uppgifterna via terminal hotade socialchefen
med att Carl Anlér ”i så fall skulle få betala för nyttjande av
terminalutrustningen”.
Carl Anlér anser att Lars B. Strand genom sitt handlande bröt mot 2 kap.
1 § och 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) och mot sekretesslagen.
Särskilt allvarligt anser Carl Anlér det vara att socialchefen hotade med
höga kostnader för att kunna ta del av de offentliga uppgifterna i ADBsystemet
med tanke på vad som stadgas i 15 kap. 9 och 12 §§ sekretesslagen.
Carl Anlér begär att JO prövar om Lars B. Strand brutit mot tryckfrihetsförordningen
och sekretesslagen genom sitt beskrivna handlande. Han
begär också att JO granskar de administrativa rutinerna för hantering av
barnomsorgsärenden i det ifrågavarande socialdistriktet särskilt i fråga om
utnyttjande av ADB eftersom dessa rutiner enligt hans förmenande inte är
utformade på ett sådant sätt att de kan tillgodose den enskildes lagstadgades
rätt till insyn.
Yttrande inhämtades från sociala distriktsnämnden 6 i Stockholm.
Carl Anlér har kommit in med ytterligare en skrift med anledning av
remissvaret.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 24 februari 1989 i
bedömningsdelen följande:
Enligt 2 kap. 1 § TF skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av
allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas
genom sekretesslagens bestämmelser.
Av 2 kap. 3 § TF framgår att information som lagrats genom automatisk
databehandling (ADB) likställs med handling. Av huvudsakligen tekniska
skäl föreligger dock vissa särbestämmelser i lagstiftningen beträffande
ADB-lagrade uppgifter. Myndigheten är inte skyldig att tillhandahålla
uppgifter i vidare utsträckning än vad myndigheten själv har tillgång till
dem. Vidare har sökanden endast rätt att få uppgifterna i form av utskrift
eller ta del av dem på bildskärm om detta är möjligt.
Allmän handling, som får lämnas ut, skall enligt 2 kap. 12 § TF på
begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas
den som önskar få ta del av den. Kan handling inte tillhandahållas
utan att sådan del av den som inte får lämnas ut röjs skall den i övriga
delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.
Kravet på tillgänglighet till information innebär i fråga om ADB-lagda
uppgifter att myndigheterna måste ställa dator till förfogande i den mån
det behövs för att offentlighetsprincipen skall tillgodoses även om detta
kräver särskild körning som är förenad med olägenheter och kostnader.
Offentlighetsprincipen medför vidare — som angetts ovan — att avgift
inte tas ut av den som tar del av upptagning genom utskrift eller läsning av
bildskärm på stället dvs. hos myndigheten även om detta innebär kostnader
för myndigheten. Endast om utskrift eller avskrift, upprättad av myndigheten,
skall tillställas sökande utgår avgift.
En myndighet är alltid skyldig att använda ett datorprogram som redan
finns utarbetat för framtagning av viss datalagrad information och som är
tillgängligt för myndigheten. Däremot är en myndighet i princip inte
skyldig att, om viss information inte kan tas fram med hjälp av redan
befintliga program, arbeta ut ett program för att allmänheten skall få
tillgång till information.
Myndigheter som använder ADB skall ordna databehandlingen med
beaktande av offentlighetsprincipen (15 kap. 9§ sekretesslagen). Detta
innebär bl. a. att myndigheterna skall överväga behovet av s. k. presentationsterminaler
dvs. terminaler som medger att enskilda personer kan ta
del av lagrad information utan risk för att informationen ändras eller
förstörs.
Enligt 15 kap. 10 § samma lag skall den enskilde under vissa förutsättningar
få tillfälle att själv använda en myndighets terminal för att ta del av
upptagning för ADB. En förutsättning är att användningen av terminalen
inte medför att den enskilde får del av uppgifter som omfattas av sekretess.
Enligt 15 kap. 11 § samma lag är myndigheterna skyldiga att för allmänheten
hålla tillgänglig beskrivning av de system, förteckningar och andra
anteckningar som är allmänna handlingar och som hos myndigheten förs
med hjälp av ADB. Beskrivningen skall ge upplysning om ADB-registrets
benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i ADB-registret som
myndigheten har tillgång till, hos vilka andra myndigheter ADB-registret
är tillgängligt för överföring i läsbar form, vilka terminaler eller andra
tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten,
vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tillämpa
på uppgifter i ADB-registret samt vem som hos myndigheten kan lämna
närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens
verksamhet.
Carl Anlér har — för att få insyn i hur intagningsreglerna vid socialdistrikt
6 i fråga om barnomsorgsplatser tillämpas — hos socialdistriktet den
14 juli 1988 begärt att få ta del av följande uppgifter avseende de barn som
erbjudits barnomsorgsplats i Årsta inför hösten 1988: datum då ansökan
om plats registrerats, datum då beslut om tilldelning av barnomsorgsplats
fattats, barnets födelsedatum samt vilka regler som tillämpas vid beslut
om tilldelning av barnomsorgsplats (grundregler eller avsteg).
Socialchefen Lars B. Strand har samma dag med hänvisning till 7 kap.
4 § sekretesslagen avslagit Carl Anlérs ”begäran att få ta del av namn och
födelsenummer på de barn som erhållit daghemsplats i Årsta vid årets
höstintagning”.
Sedan Carl Anlér överklagat beslutet har kammarrätten återsänt beslutet
för omprövning till sociala distriktsnämnden 6. Nämnden har den 29
september 1988 beslutat låta avslagsbeslutet den 14 juli 1988 stå fast och
skickat Carl Anlérs överklagande till kammarrätten. Kammarrätten har
avgjort frågan den 11 november 1988 och därvid inte funnit skäl till
ändring av distriktsnämndens beslut.
Jag gör följande bedömning.
Av distriktsnämndens remissvar framgår att skälet till Carl Anlérs begäran
avslogs var att ett utlämnande av de begärda uppgifterna skulle kunna
leda till att uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen
röjdes.
Beslutet har överklagats till kammarrätten som inte funnit anledning att
göra någon ändring i distriktsnämndens beslut. Jag finnér inte anledning
göra något uttalande i den delen.
När det gäller ADB-lagrade uppgifter som inte omfattas av sekretess
framgår av den ovan gjorda redogörelsen att dessa i princip kostnadsfritt
genast eller så snart som möjligt skall lämnas ut till sökanden antingen
genom utskrift eller genom att sökanden själv får möjlighet att ta fram
uppgifterna på myndighetens terminal. Endast i den mån information inte
kan tas fram med hjälp av befintliga datorprogram får sökandens begäran
avslås.
Carl Anlér har påstått att Lars B. Strand ”hotat” med kostnader för Carl
Anlér för att ta fram de begärda offentliga uppgifterna. Detta påstående
har inte bemötts av distriktsnämnden. Om Lars B. Strand gjort ett sådant
uttalande har det — med hänvisning till det tidigare sagda — varit felaktigt.
Endast om det varit fråga om att skicka Carl Anlér en avskrift eller
utskrift hade avgift för detta kunnat tas ut.
I sammanhanget vill jag påpeka att en grundläggande förutsättning för
att offentlighetsprincipen skall kunna upprätthållas är att information som
finns lagrad med hjälp av ADB är tillgänglig för den enskilde i samma
utsträckning som för myndigheten. Det är den information som myndigheten
har tillgång till som är av betydelse för kontrollen av myndigheterna,
för bedömningen av kritik mot myndigheterna och för att tillgodose behovet
av underlag för samhällsdebatten. 1 detta ligger att ett ADB-register bör
vara utformat så att alla uppgifter som inte är sekretessbelagda enkelt kan
tas fram och skrivas ut.
Distriktsnämnden anför i sitt remissvar att det ifrågavarande ADBsystemet
(ADBOM), som används inom barnomsorgsbyråns verksamhet
och är gemensamt för alla socialdistrikt i Stockholm, inte utgör något
hinder för insyn i placeringsförfarandet jämfört med tidigare helt manuella
system.
Det går på den föreliggande utredningen inte att bedöma om ADBOM
uppfyller offentlighetsprincipens krav på tillgänglighet för allmänheten.
Jag utgår från att i den mån så inte är fallet en översyn av systemet görs.
Övriga ärenden
Fråga om lämpligheten att i behandlingsjoumalen för intagen i
kriminalvårdsanstalt göra anteckning om resultat av tagna
HIV-prov m. m.
Se Kriminalvård, s. 105
I ett ärende rörande förordnande av taxeringsnämndsordförande
har handläggande tjänsteman tagit del av uppgifter i
självdeklarationer. Förfarandet har bedömts vara tillåtet enligt
sekretesslagen men olämpligt
(Dnr 251-1987)
Den 21 september 1988 meddelade chefsJO Eklundh följande beslut, som
här återges med smärre justeringar.
1 Anmälan
1 sin anmälan till JO uppgav Per Hellsvik som bakgrund sammanfattningsvis
detta. Han har haft uppdrag som taxeringsnämndsordfÖrande sedan
1979. Den 18 november 1986 skrev taxeringsdirektören Mikael Wokander
detta till honom.
Uppdrag som taxeringsnämndsordfÖrande
Uppdrag som ordförande i taxeringsnämnd anses inte förenligt med verksamhet
som skatterådgivare eller konsult.
Då det nu har kommit fram att Ni är aktiv delägare i företaget Juristkonsult
i Lund och som ombud företräder skattskyldiga så har Ni inte föreslagits
som ordförande till 1987 års taxering.
Med anledning av detta brev skrev Hellsvik den 24 november till dåvarande
länsstyrelsen i Malmöhus län och beskrev vad han arbetade med,
verksamheten i handelsbolaget Juristkonsult i Lund samt de fåtal ärenden
som gällt beskattningsfrågor i vilka han biträtt klienter. Han avslutade
brevet på följande sätt.
Jag finnér det således mycket upprörande, att jag i skrivelse av taxeringsdirektören
klassas som ”skatterådgivare eller konsult”. Det är också anmärkningsvärt,
att jag inte fått tillfälle att yttra mig i ärendet, innan taxeringsdirektören
beslutar sig för att inte föreslå mig för förnyat uppdrag som TO.
Jag yrkar således att få förordnande som TO i Malmöhus läns 15: e
särskilda taxeringsdistrikt (TN 833) vid 1987 års taxering.
Jag anhåller vidare att få del av de uppgifter, som legat till grund för
skattedirektörens inledningsvis nämnda skrivelse till mig.
13 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
Wokander svarade Hellsvik detta.
Uppdrag som taxeringsnämndsordförande
Sedan taxeringsenheten bildades och fick ansvaret för att förbereda den
årliga förteckningen över taxeringsfunktionärer har följande principer
tillämpats: i de regionala distrikten har personer som är aktiva som
revisorer, räkenskapsförare, advokater och juridiska konsulter inte ansetts
böra vara ordförande. Anledningen till vår restriktiva inställning mot
dessa grupper som taxeringsfunktionärer är givetvis risken för jävssituationer
men i kanske än större utsträckning att allmänheten kan komma
att tvivla på en ordförandes opartiskhet. Det finns givetvis också hela
tiden en risk för att en ordförande med egen konsultverksamhet kan
bedriva kundvärvning med hjälp av de uppgifter som kommer till hans
kännedom vid deklarationsgranskningen. Uppgifter ur deklarationerna
kan även med- eller omedvetet komma att användas i den egna verksamheten.
Sett ur allmänhetens synvinkel är blotta misstanken att något sådant kan
förekomma tillräckligt för att man skall ifrågasätta en ordförandes oväld.
I Ert fall har Ni sedan den ljuli 1979 bedrivit en juristfirma tillsammans
med Er hustru. Omsättningen har efterhand stigit och i fjolårets deklaration
redovisades den med ett betydande belopp. Jag erinrar mig att vi
talades vid i telefon någon gång under hösten 1979 då Ni förklarade Er
villig att bli taxeringsnämndsordförande. Anledningen till att Ni ville ha
uppdrag då var, enligt vad Ni uppgav, att Ni lämnade Er tjänst vid
länsrätten och därigenom fick Ni möjlighet att ha extrauppdrag vid sidan
av tjänsten vid Lunds universitet. Ni nämnde vid vårt samtal ingenting
om att Ni skulle träda in i Er hustrus juristfirma.
Ni har under Er tid som taxeringsnämndsordförande företrätt skattskyldiga
som ombud och Ni är aktiv i en allmänjuridisk firma med betydande
omfattning. Vad Ni har anfört i Er skrivelse av den 24 november 1986
ändrar inte vårt förslag till förteckning.
Hellsvik uppgav vidare att han erfarit att Wokander till sig infordrat hans
självdeklaration, och att Wokander lagt deklarationsuppgifter till grund
för att inte föreslå att Hellsvik omförordnas som taxeringsnämndsordförande.
Han ville att JO skulle ta ställning till om Wokander agerat i
enlighet med sekretesslagens regler när han i ett personalärende använde
sig av deklarationsuppgifter som Hellsvik enligt lag varit tvungen att
lämna för taxeringsändamål. Hellsvik hänvisade till 1 kap. 4 § sekretesslagen
där det heter: ”Gäller förbud enligt denna lag mot att röja uppgift, får
uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken
sekretess gäller för uppgiften.”
2 Utredning
Ärendet sändes till länsskattemyndigheten i Malmöhus län för yttrande
efter hörande av taxeringsdirektören Wokander.
Länsskattechefen Gunnarsson översände Wokanders yttrande, och anförde
själv: ”Wokander har med sina synpunkter utförligt motiverat sitt
handlande varför jag för egen del inte finnér anledning till ytterligare
yttrande.”
Wokander anförde själv bl. a. detta.
Jag vill börja med att rätta en missuppfattning som Hellsvik uppenbarligen
har om uppdragen som taxeringsfunktionär. Han säger nämligen i sin
anmälan att han skulle vara ”anställd” och att det skulle vara fråga om ett
”personalärende”. Så är inte fallet utan det rör sig om uppdrag som är
begränsade till att gälla en taxeringsperiod i taget.
Så till en beskrivning av händelseförloppet. I slutet av oktober 1986 blev
jag kontaktad av ordföranden i en lokal taxeringsnämnd som hade fått ett
brev från Hellsvik i vilket han som ombud företrädde en skattskyldig.
Namnet Hellsvik kände jag igen som en av våra ordförande i de regionala
nämnderna. Firmanamnet ”Juristkonsult i Lund” som ordföranden i
den lokala nämnden också hade nämnt för mig, var det däremot forsta
gången jag hörde. Jag slog upp firman i telefonkatalogen och fann att Per
Hellsvik stod angiven som firmans innehavare. Därefter fortsatte
jag med att kontrollera de taxeringsuppgifter beträffande Hellsvik som
fanns i skattedatabasen. Där bekräftades det att Hellsvik hade taxerats för
inkomst av rörelse. Först i detta läge rekvirerade jag Hellsviks deklarationer
för de senaste åren för att kontrollera inriktningen och omsättningen
av rörelsen. Av deklarationerna framgick det att Hellsvik, tillsammans
med hustrun, ägde en konsultfirma som åtog sig allmänjuridiska och
skattejuridiska uppdrag. Omsättningen hade några år legat på en ganska
låg nivå men ökade kraftigt under 1984/85 (med tanke på sekretessen har
jag konsekvent låtit bli att nämna omsättningen i min korrespondens med
Hellsvik och jag gör det också här). Därefter meddelade jag Hellsvik att
han inte skulle bli föreslagen som ordförande till 1987 års taxering.
De riktlinjer som sedan många år tillämpats i Malmöhus län vid tillsättandet
av taxeringsfunktionärer har jag klarlagt för Hellsvik vid telefonsamtal
och i mitt brev till honom Till detta vill jag dessutom lägga
att det ur konkurrenssynpunkt skulle vara ytterst olämpligt att en skattekonsult
skulle kunna vara taxeringsnämndsordforande samtidigt på grund
av den goodwill som uppdraget obestridligen medför.
Hellsvik har i sin anmälan mot mig åberopat sekretesslagen 1 kap 4 §
vilken säger att uppgifter inte får utnyttjas utanför den verksamhet där
sekretessen gäller. Paragrafen kan emellertid inte läsas isolerad utan skall
jämföras med 1 kap 3 § vari begreppet verksamhet definieras. Det avsnitt i
denna paragraf som närmast är aktuell är regeln om sekretess inom en
myndighets olika verksamhetsgrenar. Av kommentaren till lagen — Corell
m. fl. - framgår det att det ställs stora krav på självständighet mellan olika
verksamheter inom en myndighet för att sekretessen skall vara tillämplig,
”enbart uppdelningen på organisatoriska enheter inom en myndighet är
alltså inte ett tillräckligt kriterium för att sekretess skall kunna upprätthållas
mellan olika verksamhetsgrenar”.
I den dåvarande skatteavdelningens verksamhet ingick bland många
arbetsuppgifter att granska vissa deklarationer och att upprätta förslag till
länsstyrelsens beslut beträffande taxeringsfunktionärer. Båda arbetsuppgifterna
utförs på taxeringsenheten som organisatoriskt är uppdelad i tre
sektioner. Vid sektionen i Lund granskas Hellsviks deklaration och vid
sektionen i Malmö, där jag är sektionschef, förbereds förslagen till beslut
om taxeringsfunktionärer. 1 mitt arbete med detta förslag har jag tagit del
av Hellsviks deklarationer vilket jag bedömer var nödvändigt för att kunna
utföra min arbetsuppgift på ett riktigt sätt.
Hellsvik kommenterade Wokanders skrivelse. I stark sammanfattning
sade han detta. Han ansåg sig vara arvodesanställd sedan 1979 som taxeringsnämndsordförande.
Det var fel att det skulle framgå av hans deklara
-
tionshandlingar eller annat att han påstått sig vara skattekonsult. Den
ende som hittills använt beteckningen om honom är Wokander. Han hade
inte tidigare känt till att det skulle vara oförenligt med hans uppdrag som
taxeringsnämndsordforande att driva rörelse som privatpraktiserande jurist
och hänvisade härvid till att vissa chefer vid taxeringsenheten i Malmö
hade uppdrag som taxeringsnämndsordforande. Slutligen argumenterade
Hellsvik ytterligare i sekretessfrågorna, och hävdade att brott mot sekretesslagen
skett på följande tre punkter:
A. Sekretessbelagd uppgift, som lämnats för taxeringen, har använts i
annan verksamhet, nämligen vid förordnande av taxeringsfunktionärer;
B. Sekretessbelagd uppgift har överförts från en avgränsad verksamhetsgren,
taxeringssektionen i Lund, till en annan, skatteavdelningen vid
länsstyrelsen;
C. Den sekretessbelagda uppgiften om omsättningsökningen i rörelsen
har lämnats i allmän och offentlig handling.
3 Bedömning
Ordförande i taxeringsnämnd förordnas enligt 6 § första stycket taxeringslagen
för ett taxeringsår av länsskattemyndigheten (fram till utgången av år
1986 av länsstyrelsen). Ordförandeskapet är ett uppdrag och förordnandet
ger inte upphov till något anställningsförhållande. Den som tidigare har
varit taxeringsnämndsordforande har därmed inte heller någon företrädesträtt
till förnyat förordnande. Däremot skall myndigheten självfallet
när den utser ordförande iaktta den grundlagsfästa princip om saklighet
och opartiskhet som gäller för all offentlig verksamhet.
Wokander har i sitt meddelande av den 18 november 1986 som skäl för
att inte föreslå Hellsvik till taxeringsnämndsordforande vid 1987 års taxering
åberopat att Hellsvik var aktiv delägare i företaget Juristkonsult i
Lund och att han som ombud företrädde skattskyldiga. I sitt svar den 13
januari 1987 på Hellsviks brev med anledning av meddelandet utvecklar
Wokander närmare de principer som tillämpats inom taxeringsenheten
vid arbetet med att förbereda den årliga förteckningen över taxeringsfunktionärer.
Dessa innebär enligt Wokander att personer som är aktiva som
revisorer, räkenskapsförare, advokater och juridiska konsulter inte bör
förordnas till ordförande. Som grund för denna ståndpunkt åberopas dels
risken för jävssituationer, dels och främst risken för att allmänheten skall
komma att tvivla på en ordförandes opartiskhet.
Jag kan inte finna att dessa principer i sig skulle stå i strid med kravet på
saklighet och opartiskhet. Det framgår inte heller av utredningen att de
skulle ha tillämpats på ett godtyckligt eller i övrigt otillbörligt sätt i fråga
om Hellsvik.
Det finns således inte någon anledning att rikta kritik mot Wokander för
att han inte föreslog Hellsvik till taxeringsnämndsordforande vid 1987 års
taxering.
Även om jag således godtar Wokanders ställningstagande i sak, kan han
inte undgå kritik för sitt sätt att handlägga frågan om förnyat förordnande
388 för Hellsvik. Sedan Wokander med utgångspunkt i allmänt tillgängliga
uppgifter fått klart för sig att Hellsvik var delägare i en juridisk konsultfirma,
borde han enligt min mening ha tagit upp saken direkt med Hellsvik i
stället för att på det sätt som skedde ta del av dennes deklarationer. Jag
återkommer till denna fråga i det följande.
Hellsvik har hävdat att Wokander genom sitt förfarande med deklarationerna
inte bara handlat olämpligt utan också gjort sig skyldig till brott
mot tystnadsplikt.
Av utredningen i denna del framgår att Wokander, som själv var verksam
vid den del av skatteavdelningens (numera länsskattemyndighetens)
taxeringsenhet som var förlagd till Malmö, fordrade in Hellsviks deklarationer
från enhetens sektion i Lund och att han lät sina iakttagelser av
dessas innehåll i fråga om Hellsviks rörelseinkomster ingå i underlaget för
sitt förslag i förordnandefrågan. Som svar på Hellsviks begäran att få en
närmare redogörelse för skälen till Wokanders ställningstagande redogjorde
denne sedan i brevet den 13 januari 1987 i allmänna ordalag för sina
slutsatser av deklarationernas innehåll.
Den straffbestämmelse som Hellsvik har åberopat finns i 20 kap. 3 §
brottsbalken och har följande lydelse:
Röjer någon uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller
annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats
med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar han olovligen
sådan hemlighet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med
straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket, dömes
till böter. I ringa fall skall dock ej dömas till ansvar.
De uppgifter om Hellsviks rörelseinkomster som Wokander tagit del av
omfattas av bestämmelserna i 9 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt denna
bestämmelse gäller sekretess i myndighets verksamhet, som avser bestämmande
av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av
underlag för bestämmande av skatt, för uppgifter om enskilds personliga
eller ekonomiska förhållanden. Av 1 kap. 4 § sekretesslagen framgår att ett
förbud enligt lagen att röja en viss uppgift också innebär förbud att i övrigt
utnyttja uppgiften utanför den verksamhet i vilken den omfattas av sekretess.
Enligt Hellsvik har Wokander gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt
bl. a. genom att lämna uppgifter om omsättningsökningen i Hellsviks
rörelse i en allmän och offentlig handling, nämligen i brevet av den 13
januari 1987. Här kan då först och främst konstateras att det självfallet står
en myndighet fritt att lämna en sekretessbelagd uppgift till den person i
vars intresse sekretessen gäller. Wokander kan således under inga omständigheter
ha gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt genom att sända
brevet till Hellsvik. Jag kan tillägga att uppgiften, oavsett vad som i övrigt
skall anses gälla om den, blivit offentlig hos JO genom att Hellsvik sänt in
en kopia av brevet hit.
Av utredningen framgår inte om något arkivexemplar av brevet finns
kvar hos länsskattemyndigheten. Jag utgår emellertid från att så är fallet.
Det har inte heller upplysts huruvida myndighetens exemplar lämnats ut
till någon utomstående eller om frågan om detta omfattas av skattesekretess
eller inte över huvud taget blivit föremål för rättslig bedömning.
Det skulle kunna hävdas att verksamheten att utse taxeringsnämndsordförande
avser taxering i vidsträckt bemärkelse och att en uppgift som
hämtats ur en deklaration därför behåller sitt sekretesskydd även sedan
den förts in i ett ärende om utseende av taxeringsnämndsordförande. Det
framstår emellertid som naturligast att betrakta verksamheten att utse
taxeringsnämndsordförande som skild från taxeringsverksamhet i den bemärkelse
som åsyftas i 9 kap. 1 § sekretesslagen. Detta innebär att av
skattesekretessen omfattade uppgifter som tas in i ett ärende om utseende
av taxeringsnämndsordförande inte har något sekretesskydd där. Jag utgår
i mitt fortsatta resonemang från denna uppfattning om rättsläget.
Jag kan då inledningsvis slå fast att den omständigheten att en uppgift
som i en viss verksamhet omfattas av sekretess också finns tillgänglig i en
verksamhet där den är offentlig inte i sig konstituerar ett sekretessbrott,
liksom inte heller åtgärden att lämna ut uppgiften i den sistnämnda verksamheten.
Att en och samma uppgift kan vara sekretessbelagd i en viss
verksamhet och offentlig i en annan är i själva verket en av lagstiftaren
medvetet vald konsekvens av den systematik som har använts i sekretesslagen
och som har sin grund i önskemålet att sekretessen inte skall vara
mer omfattande än vad som är nödvändigt. Att uppgiften om Hellsviks
rörelse finns intagen i en offentlig handling hos länsskattemyndigheten kan
således inte i sig grunda något ansvar för tystnadspliktsbrott. Jag saknar
därmed anledning att gå in på frågan om den allmänt hållna uppgift om
omsättningsökningen i Hellsviks rörelse som återfinns i Wokanders brev
är en sådan uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden som avses i 9
kap. 1 § sekretesslagen.
Avgörande för frågan om ansvar för brott mot tystnadsplikt i den i
ärendet aktuella situationen är i stället om de sekretesskyddade uppgifterna
i Hellsviks deklaration förts över från en verksamhet till en annan
alternativt använts utanför den ursprungliga verksamheten på ett sätt som
stått i strid med sekretesslagens regler.
En grundläggande princip i sekretesslagen är att sekretess inte gäller bara
gentemot enskilda utan också mellan myndigheter och mellan olika verksamhetsgrenar
inom samma myndighet (1 kap. 3 § sekretesslagen). Som en
förutsättning för sekretess inom en myndighet gäller emellertid att verksamhetsgrenarna
skall vara att betrakta som självständiga i förhållande till
varandra. Av bestämmelsens förarbeten (KU 1979/80:37 s. 13) framgår
att lagstiftaren med detta kriterium har åsyftat det slag av organisatorisk
självständighet som medför att en handling enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen
blir allmän när den överlämnas från ett organ till ett annat
inom ett verk eller liknande myndighetsorganisation. Enligt min mening
kan taxeringsenhetens olika sektioner inte anses inta en sådan självständig
ställning i förhållande till varandra. Det i princip fria uppgiftsflödet inom
beskattningsområdet har av lagstiftaren uppenbarligen förutsatts kunna
äga rum inom en skattemyndighet utan författningsstöd av det slag som i
fråga om förhållandet mellan skilda myndigheter ges i 50 § 1 mom. tax390
eringslagen. Det får betraktas som uteslutet att sektionsindelningen skulle
medföra att möjligheterna att vidarebefordra information inom taxeringsenheten
skulle vara mindre i fråga om de största länsskattemyndigheterna
än i fråga om den majoritet som inte haren sektionsindelad taxeringsenhet.
Att den sektion där Hellsviks deklarationer förvarades rent geografiskt
är skild från taxeringsenhetens huvuddel saknar härvid betydelse.
Själva överlämnandet av deklarationerna från en sektion till en annan
har således inte inneburit att uppgifterna i dem överförts från en verksamhetsgren
till en annan på sådant sätt att det kan bli fråga om brott mot
tystnadsplikt. Eftersom uppgiften att förbereda utseendet av taxeringsnämndsordförande
legat på den mottagande sektionen och således inte
varit organisatoriskt åtskild från den verksamhet som i övrigt bedrivits där
saknar det betydelse i sekretesshänseende att avsikten där varit att uppgiften
skulle användas i förordnandeverksamheten och inte för taxeringsändamål.
Genom bestämmelsen i 1 kap. 4 § sekretesslagen har lagstiftaren enligt
min uppfattning åstadkommit en fullständig parallellitet mellan förbudet
att röja en sekretessbelagd uppgift och förbudet att utnyttja den. Det är
med andra ord förbjudet att utnyttja en sekretessbelagd uppgift i en annan
verksamhet än den där sekretessen gäller bara om det i det särskilda fallet
är förbjudet att lämna ut den till denna verksamhet.
Som framgår av det föregående har jag inte kunnat finna att sekretesslagen
ställt upp något hinder mot att uppgifterna i Hellsviks deklarationer
lämnades ut från taxeringsenhetens sektion i Lund till den vid enhetens
huvuddel bedrivna verksamheten med att förbereda beslutet om utseende
av taxeringsnämndsordförande. Inte heller Wokanders utnyttjande av
uppgifterna i denna verksamhet kan därmed anses ha stått i strid med
sekretesslagens regler.
Den omständigheten att Wokanders åtgärder inte är lagstridiga innebär
emellertid, som jag redan sagt, inte att jag anser dem vara lämpliga. En
grundläggande förutsättning för det i princip fria uppgiftsflödet mellan och
inom skattemyndigheterna är att uppgifterna hos mottagaren behövs för
det ändamål för vilket de ursprungligen lämnats. Den skattskyldige skall
med andra ord inte behöva räkna med att de uppgifter som han har lämnat
i sin självdeklaration används för annat än taxering och skattekontroll.
Wokanders handlande står därför enligt min mening i strid med de principer
som bär upp reglerna om skattesekretessen.
De här beskrivna konsekvenserna av sekretesslagens regler om sekretess
inom myndigheterna är inte unika för skatteväsendet. Jag kan t. ex. peka
på den parallell som Hellsvik i JO-ärendet gjort med en socialförvaltning
som utnyttjar uppgifter ur en socialakt i ett personalärende. Enligt min
mening är frågan av så stort principiellt intresse att det finns anledning att
göra riksdagens konstitutionsutskott och justitiedepartementet uppmärksamma
på den.
Kritik mot byggnadsnämnd för avgiftsuttag för tillhandahållande
av allmän handling på stället m. m.
(Dnr 1400-1988)
Anmälan
I en anmälan till JO riktade Roland Lagesson klagomål i fyra punkter mot
byggnadsnämnden i Göteborgs kommun, nämligen rörande 1) fråga om
rätt för byggnadsnämnden att ta ut avgift från enskild i samband med
framställning att få ta del av allmänna handlingar såsom kartor, koordinatuppgifter
och beräkningshandlingar, oavsett om de ligger på datamedia
eller på arkivhandlingar, 2) debitering av avgift när arkivpersonalen utnyttjas
mer än 15 minuter, 3) myndighetens rätt att fråga vad begärda
handlingar skall användas till och 4) det förhållandet att Lagessons namn
förekommit i något eller några protokoll eller handlingar på stadsbyggnadskontoret.
Som bakgrund till sina klagomål anförde Lagesson bl. a. följande. Vid ett
besök hos byggnadsnämndens mätningsarkiv vägrades han att få ta del av
mätningstekniska uppgifter om koordinater för stompunkter och s. k. 1iggarpunkter.
Arkivpersonalen visade ett av byggnadsnämnden meddelat
beslut, enligt vilket kostnadsfri granskning av upprättade kartverk ej tillläts;
enligt tidigare prövning har kund ägt att kostnadsfritt få ta del av
kommunens primärkartverk. Han upplystes vid besöket också om att en
extra avgift utgick, om arkivpersonalen togs i anspråk mer än 15 minuter.
Vid ett senare besök vid arkivet erfor han, att hans namn figurerade ”i
något protokoll”, vilket han fann ”obegripligt”.
Utredning
Efter remiss avgav byggnadsnämnden i Göteborgs kommun yttrande, bestående
av ett av stadsbyggnadskontoret upprättat utlåtande.
Byggnadsnämnden uppehöll sig i sitt remissvar i stor utsträckning vid
frågor, som ligger helt eller delvis utanför det centrala temat i anmälan,
vilket avser tillämpningen av reglerna om utfående av allmänna handlingar.
Sålunda utvecklade nämnden tämligen ingående sin syn på den upphovsrättsliga
regleringens betydelse i sammanhanget liksom på frågan om
rätt att betinga sig ersättning för mätningsteknisk verksamhet och andra
liknande prestationer, som inte avser tillhandahållande av allmänna handlingar.
Vissa uttalanden tydde på att offentlighetsprincipen enligt nämndens
mening borde få stå tillbaka till förmån för andra överväganden.
Under rubriken ”Koordinater m.m.” redogjorde nämnden för stadens
stomnät — hur det upprättas, hur det används och kostnaderna för detta.
Vad gäller uttagande av avgifter anförde nämnden följande:
För den mätningstekniska verksamheten gäller en taxa vars grunder fastställts
av kommunfullmäktige 1973 med visst tillägg 1980. Nuvarande
mätningstaxa gäller fr. o. m. 1987-04-13. (Bilaga 2).
Ersättning kan utgå enligt överenskommelse, som sakersättning eller
som tidersättning. Ersättning för koordinater framgår av sid 7 i taxan
punkt 5.1 och .2 som sakersättning.
Om — som i detta ärende — arkivpersonalens tid tas i anspråk en längre
tid (mer än 15 min) anses detta som en mindre utredning som skall ersättas
enligt taxa för tidersättningar (se sid 2 § 4 och sid 8 punkt 2.1). Samma
förfaringssätt tillämpas inom den statliga lantmäteriverksamheten.
Enligt kontorets uppfattning kan avgift få tas ut på det sätt som sker,
eftersom dels kostnaden utgör beräknad andel i underhållskostnaden för
stomnätet, dels produkterna undantagslöst utnyttjas för vidareanvändning
i någon form. Stomnätet är en basfunktion för verksamheter som kommunen
har rätt att finansiera med avgifter. Avsikten med konsulters och
andra intressenters önskan att ta del av koordinater för stomnätspunkter
är att kunna utnyttja dessa uppgifter för produkter i den egna verksamheten.
Kontoret finnér det därför orimligt, om t. ex. konsulter med stöd av
offentlighetsprincipen kunde kringgå taxan och bereda sig tillgång till
stomnätet utan avgift.
Härtill kommer att det kommunala monopolet att vidta mätningstekniska
åtgärder numera har brutits genom den nya plan- och bygglagen. Även
mot den bakgrunden är det oacceptabelt om kommunen — samtidigt som
avgifter kan tas ut vid verksamhet i egen regi — på grund av offentlighetsprincipen
skulle tvingas låta konsulter arbeta med kommunens stomnät
utan att det kostar något för dem. — Detta skulle innebära konkurrens på
olika villkor!
1 ett avsnitt rubricerat ”Kartor” utförde nämnden ett liknande resonemang:
Ersättning
enligt taxa framgår för nybyggnadskartor av sid 4 punkt 1.1 och
för primärkarta/grundkarta av sid 7 punkt 4.1.
1 Göteborg investerar kommunen årligen ca 10 miljoner kronor i framställning
och ajourföring av kommunala kartor. Kartan som beskriver
mark och natur är en viktig förutsättning för utvecklingen i kommunen.
Byggnadsnämnden ansvarar för de kommunala kartverken. Dessa är naturligtvis
av stort intresse för kommunens förvaltningar men också för
statliga verk, konsulter, andra kommersiella företag och allmänheten.
Av samma skäl som nyss anförts beträffande koordinater och stomnät
måste kommunen ha rätt att få ersättning för utnyttjande för att på så sätt
täcka en del av stadsmätningsavdelningens kostnader.
Visserligen rör produktionen av kartor primärt de egna behoven. Men
det är orimligt att tolka lagbestämmelserna så, att staten och privata
intressenter skall kunna åka ”snålskjuts” på kommunens produktion under
åberopande av offentlighetsprincipen.
Denna princip skall främja det fria meningsutbytet och en allsidig upplysning,
dvs. ge en demokratisk insyn i det allmännas verksamhet. Kartor
behöver dessa statliga och privata intressen inte i detta syfte. I stället är det
i dessas affärs- eller annan verksamhet som de behövs.
Kommunen säljer kartor i sin affärsverksamhet som en ”biprodukt” till
det egna behovet. Det kan inte vara avsikten att kommunens skattebetalare
skall få stå för kostnaderna för de kartor som statliga myndigheter eller
privata företag behöver för sin verksamhet.
De frågor som här är aktuella har debatterats i olika sammanhang och de
kommunala kartprodukternas rättsliga ställning i förhållande till tryckfrihetsförordningen
och upphovsrättslagen har behandlats bl. a. i ett yttrande
av Justitiekanslern 1983-12-22 rörande Sandvikens kommuns kartor och i
en kammarrättsdom 1985-10-28 i samma fråga från Kristianstad. Någon
entydig klarhet i rättsläget har dock hittills inte skapats.
Byggnadsnämnden åberopade i detta avsnitt även en promemoria 1983 —
02 — 24 och ett yttrande 1987-10-13 av kommunförbundets juridiska avdelning,
vari bl. a. följande skall ha uttalats:
Dessutom synes avgiftsfrågan numera ha kommit i annat läge genom
regleringen i 11 kap 5 § plan- och bygglagen. Numera finns ett vidgat stöd
för byggnadsnämnd att ta ut avgifter också i andra fall än som avser lov
och förhandsbesked. Denna rätt avser bl. a. ''andra tids- eller kostnadskrävande
åtgärder’. Hur denna regel förhåller sig till avgiftsregeln i 2 kap
tryckfrihetsförordningen har ej klargjorts, men vi uppfattar bestämmelsen
som en utbyggnad som innebär en längre gående rätt att ta ut avgifter i här
aktuella fall.
Beträffande klagomålen i övrigt — vid sidan av avgiftsfrågan — anförde
nämnden följande:
Lagesson gör gällande att kontorets personal begärt att få veta vad uppgifterna
skulle användas till.
Det är väl bekant inom kontoret att det inte är tillåtet att efterforska
vilket syfte den har som begär att få ta del av en allmän handling i större
utsträckning än som behövs för att man skall kunna pröva om hinder
föreligger mot att handlingen lämnas ut.
I vissa fall kan dock en kund vara så osäker om vilka uppgifter han
behöver eller omfattningen av dessa, att en upplysning om syftet kan
medverka till att underlätta för arkivpersonalen att ta fram rätt material
eller att lämna rätt upplysning.
Så vitt kunnat utrönas har dock aldrig någon förvägrats upplysningar
eller att få ut handlingar mot avgift, om vederbörande ej velat uppge
avsikten med sin begäran.
Lagessons uppgift om att hans namn skulle återfinnas i något protokoll
på kontoret måste bygga på ett missförstånd. En genomgång av de protokoll
och anteckningar som förts under den aktuella tiden bekräftar inte
Lagessons påstående. Givetvis förekommer inte någon ”registrering” av
den besökande allmänheten. Emellertid är Lagesson känd till namnet av
en del av personalen, eftersom han tidigare varit anställd på kontorets
stadsmätningsavdelning där arkivet finns. Det är därför naturligtvis inte
uteslutet att hans namn kan ha nämnts i ett eller annat sammanhang.
Avslutningsvis gjorde nämnden ”i upphovsrättsfrågan” sammanfattningsvis
gällande
i första hand att kommunens här aktuella kartproduktion är att betrakta
som ”officiella kartor” i UrL’s mening;
i andra hand att det rör sig om verk som ”i samband med affärsverksamhet”
tillhandahålles allmänheten.
Bedömning
1 beslut den 23 februari 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2
kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Varje svensk medborgare har en
grundlagsfäst rätt att hos myndighet få ta del av allmän handling (2 §). En
handling är enligt 3 § allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt
6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Enligt 12 § skall en allmän handling som får lämnas ut — som alltså inte
omfattas av någon sekretessbestämmelse — på begäran genast eller så
snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som
önskar ta del därav. Vederbörande har enligt 13 § också rätt att alternativt
mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen. Dylika avgifter
för avskrifter eller kopior är för statliga myndigheter fastställda i en särskild
till expeditionskungörelsen fogad avgiftslista. Vad gäller kommunala
myndigheter saknas däremot motsvarande författningsbestämmelser. Frågan
om vad som då gäller behandlas nedan.
Klagomålen avser väsentligen fråga om avgiftsuttag vid tillhandahållande
av allmänna handlingar enligt reglerna i 2 kap. TF. Min bedömning
avser följaktligen denna fråga, som jag behandlar mera principiellt och
med bortseende från att anmälarens åberopade framställningar hos byggnadsnämnden
i något fall — vilket dock inte påstås eller närmare belyses
vare sig i anmälan eller remissvaret — i stället kan ha avsett uppgifter ur
allmän handling, varvid annan lagstiftning blir tillämplig (15 kap. 4§
sekretesslagen och 4 § förvaltningslagen). Övriga i anmälan aktualiserade
moment anser jag mig mot bakgrund av byggnadsnämndens remissvar
kunna lämna därhän.
Som ovan redovisats föreligger inte någon rätt att ta ut avgift, om
sökanden önskar ta del av en allmän handling på stället, dvs. i myndighetens
lokaler (2 kap. 12 § TF). Lagstiftningen är på denna punkt entydig och
lämnar inget utrymme för sådana överväganden som framkommer i
nämndens remissvar. Rätten att på stället kostnadsfritt få ta del av en
allmän och offentlig handling gäller oberoende av handlingens karaktär,
syftet med dess upprättande, de kostnader myndigheten kan ha åsamkats
för dess upprättande och framtagande och frågan om hur handlingen skall
betraktas ur upphovsrättssynpunkt. Jag finnér det ytterst anmärkningsvärt,
att byggnadsnämnden synes sakna närmare insikt i dessa grundlagsregler,
och att man med anförande av allehanda i sammanhanget irrelevanta
omständigheter söker få täckning för sina kostnader.
Att myndighet däremot har möjlighet att betinga sig ersättning för
avskrift eller kopia av allmän handling följer av 2 kap. 13 § TF. Som ovan
nämnts saknas inom det kommunala området särskild reglering motsvarande
den för statliga myndigheter gällande expeditionskungörelsen med
därtill fogad avgiftslista. I anslutning till vad som närmare utvecklats av
professor Alf Bohlin i monografin Allmänna handlingar (1988, s. 275 —
278) vill jag beskriva rättsläget i denna situation på följande sätt.
Varje kommun får själv fastställa de avgifter som man vill ta ut. Utgångspunkten
är emellertid, att det inte råder något avgiftsfinansieringstvång
inom svensk kommunalrätt, utan huvudregeln är, att kommuns
medelsbehov skall täckas med skatt (4 kap. 2 § kommunallagen). Följden
härav blir, att det i avsaknad av specialreglering ankommer på kommunfullmäktige
att avgöra, om en prestation skall finansieras genom avgifter.
Förekomsten av en av fullmäktige antagen taxa är därför förutsättning för
avgiftsuttag — alltså i aktuellt fall för att kopia av allmän handling över
huvud skall kosta beställaren något. Vid antagandet av taxa har fullmäktige
att beakta bl. a. de kommunala självkostnads- och likställighetsprinci
-
perna. Dessutom bör beaktas att vid fastställande av avgift för kopia av
allmän handling hänsyn inte får tagas till kostnad för handlingens framtagande
och återställande (Regeringsrättens årsbok 1985 2:9).
Av byggnadsnämndens remissvar framgår inte om någon sådan för
avgiftsuttag nödvändig taxa finns i kommunen. Den av nämnden åberopade
mätningstaxan synes inte inkludera avgifter för kopia av allmän handling
utan tar — som framgår av benämningen — sikte på avgifter för olika
prestationer, bl. a .framställande av olika typer av handlingar, vilka senare
kan bli att betrakta som upprättade och allmänna och därmed enligt TF:s
regler tillgängliga för envar. Av nämndens remissvar att döma förmår man
inte skilja mellan å ena sidan t. ex. sådana avgifter för olika prestationer,
som kan tas ut med stöd av 11 kap. 5 § första stycket plan- och bygglagen
(PBL) och på detta bemyndigande grundad kommunal taxa, och å andra
sidan avgifter för kopior av allmänna handlingar, vilka handlingar — som
nyss nämnts — kan ha framkommit som resultat av dylik i PBL avsedd
prestation. Ett exempel utgör nämndens försvar för sin åtgärd att med
hänvisning till mätningstaxan betinga sig s. k. tidersättning; detta kan vara
tillåtet då det gäller mätningsteknisk verksamhet och andra åtgärder i
samband med ärendehandläggning men, som framgått ovan, inte då fråga
är om framtagande av allmän handling.
Sammanfattningsvis konstaterar jag, att byggnadsnämnden inte tycks
vara medveten om vad grundlagsregleringen kräver beträffande utlämnande
av allmän handling. Då det gäller tillhandahållande på stället finns över
huvud inget utrymme för avgiftsuttag, och för kopia av handling får avgift
endast debiteras i enlighet med av fullmäktige fastställd taxa, tillkommen i
enlighet med de kommunalrättsliga principer som ovan berörts. Med
dessa besked och den allvarliga kritik som ligger häri avslutar jag ärendet.
Jag emotser dock ett snart besked om vilka åtgärder byggnadsnämnden
vidtagit, sedan den av mig erinrats om sina författningsenliga skyldigheter.
Om nämnden inte ger ett tillfredsställande besked, kan saken på JO:s eget
initiativ tas upp på nytt.
Anm.
Byggnadsnämnden redovisade därefter i en av stadsbyggnadskontoret den
21 mars 1989 upprättad skrivelse de åtgärder som vidtagits i anledning av
JO:s ovan återgivna beslut. Därav framgår att kontoret bl. a. informerat
berörd personal om beslutet och utfärdat en instruktion för den fortsatta
hanteringen av allmänna handlingar.
Fråga om skyldighet för myndighet att efter expeditionstidens
utgång per telefon lämna ut uppgift ur allmän handling
(Dnr2147-1988)
I en anmälan till JO framförde Morgan Olofsson klagomål mot att handelsregistret
vid länsstyrelsen i Stockholms län stänger för ingående samtal
kl. 15.00 i samband med expeditionstidens slut, och att det därefter inte är
möjligt att per telefon erhålla uppgifter ur detta för allmänheten öppna
register. Morgan Olofsson ifrågasatte detta systems förenlighet med tryckfrihetsförordningens
principer.
Enligt en i telefonkatalogen intagen annons har handelsregistret telefonoch
expeditionstid kl. 9—15, vilken uppgift bekräftats av länsstyrelsen vid
telefonsamtal med föredraganden hos JO.
JO Ragnemalm anförde i sitt beslut i ärendet den 21 november 1988
följande:
Jag vill först göra ett klarläggande. Olofsson har i sin hemställan misstagit
sig beträffande den i fallet tillämpliga regleringen. Det är här inte fråga
om det praktiserade systemets överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens
principer. Delvis olika regler gäller nämligen beträffande å ena
sidan framställning om utfående av allmän handling och å andra sidan
begäran om uppgift ur allmän handling. Det är i JO-anmälningar inte
ovanligt, att dessa båda situationer blandas samman, varför det kan vara
på sin plats att i korthet redovisa de två regelsystemen och skillnaderna
dem emellan.
Frågor om utlämnande av allmän handling regleras primärt i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen (TF). Omfattas sådan handling inte av någon
sekretessbestämmelse — är den med andra ord offentlig — skall den enligt
12 § genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas
den som önskar ta del därav; myndighet är enligt andra stycket dock
inte skyldig att tillhandahålla handling på stället — dvs. i myndighetens
lokaler — om betydande hinder möter. I stället för att ta del av en handling
hos myndigheten har sökanden enligt 13 § rätt att mot fastställd avgift få
avskrift eller kopia av handlingen, till den del den får lämnas ut; sådan
begäran skall behandlas skyndsamt. — JO har tidigare i olika sammanhang
uttalat, att TF:s stränga krav på snabb handläggning, då det gäller prövning
av framställning om utfående av allmän handling — tillhandahållandet
skall, som framgått, ske ”genast eller så snart det är möjligt” — får
anser innebära, att sådan framställning skall tillmötesgås även under annan
tid än expeditionstid, om inte ”betydande hinder” möter häremot. (Se
t. ex. JO 1966 s. 357 och 1983/84 s. 250; jfr Bohlin, Allmänna handlingar,
1988, s. 240 f.)
Då det — som i det aktuella fallet — gäller en begäran om uppgifter ur
allmän handling, gäller däremot inte de nämnda bestämmelserna i 2 kap.
TF utan de härvidlag något mindre långtgående reglerna i 15 kap. 4§
sekretesslagen (1980:100), i vilken föreskrivs att sådan uppgift skall lämnas
”i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess
eller av hänsyn till arbetets behöriga gång”. Att myndigheternas åligganden
enligt detta stadgande inte är helt identiska med deras skyldigheter
enligt 2 kap. TF markeras i andra stycket genom en hänvisning till 2 kap.
12 § TF beträffande där avsett fall. Som framhålles i kommentaren till
sekretesslagen torde t. ex. myndighets skyldighet att lämna upplysningar
per telefon ”inte behöva uppfyllas fullt ut lika snabbt som skyldigheten att
lämna ut allmänna handlingar” (Corell m. fl., Sekretesslagen, 2 u. 1985, s.
401).
Innehållet i 15 kap. 4§ sekretesslagen återges i 2§ förordningen
(1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, som också hänvisar
till 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223). 1 sistnämnda bestämmelser
åläggs varje myndighet att bl. a. lämna upplysningar i frågor, som rör
myndighetens verksamhetsområde, ”i den utsträckning som är lämplig
med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens
verksamhet”; frågor från enskilda skall besvaras ”så snart som möjligt”.
Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda;
är särskilda tider för detta bestämda, skall allmänheten underrättas om
dem på lämpligt sätt. Enligt lagens förarbeten innebär sistnämnda föreskrift,
att myndigheterna skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor
utsträckning som möjligt, men ”den utesluter inte att en myndighet, när
det är nödvändigt, exempelvis begränsar sin telefonservice till vissa timmar
på dagen” (prop. 1985/86:80 s. 61).
Appliceras de tillämpliga bestämmelserna om lämnande av uppgift ur
allmän handling på det aktuella fallet, kan jag inte finna, att länsstyrelsen
brustit i sina skyldigheter genom att begränsa telefontiden på sätt som
skett; genom annonseringen i telefonkatalogen har länsstyrelsen också
uppfyllt kravet på underrättelse till allmänheten. Av vad jag ovan anfört
framgår emellertid också, att länsstyrelsen, om Olofsson efter expeditionstidens
utgång uppsökt handelsregistrets lokaler och begärt att få ut en
allmän handling innefattande de önskade uppgifterna, knappast hade kunnat
förvägra honom detta. TF:s regler hade då blivit tillämpliga, och ett
avslag på en sådan framställning måste då kunna motiveras med att
”betydande hinder” möter för handlingens tillhandahållande på stället.
Det betyder, att journalister — och andra — har goda möjligheter att med
någon ansträngning skaffa sig angelägen information från en myndighet
inte bara under expeditionstid utan under hela dess arbetstid.
Fråga, huruvida offentlighetsprincipen innefattar rätt för enskild
medborgare att närvara vid postsorteringen hos en myndighet,
har besvarats nekande
(Dnr2196-1988)
I en anmälan till JO framförde Catharina Karlsson och Arne Skörup
klagomål mot Karlstads kommun för att de av kommunkansliets ledning
under hänvisning till ett tidigare JO-beslut från 1975 vägrats att närvara
vid den dagliga postsorteringen.
Efter utredning uttalade JO Ragnemalm i beslut den 23 mars 1989
följande.
I det i anmälan omnämnda JO-beslutet (ämbetsberättelsen 1975 s. 313)
konstateras att ”någon rätt ej kan härledas ur tryckfrihetsförordningen
eller annan författning för enskild medborgare att för insyns skull vara
närvarande vid postöppningen hos en myndighet och än mindre att aktivt
delta i densamma. Den som vill ta del av dagens post hos en myndighet har
att göra framställning härom och sedan avvakta till dess myndigheten
hunnit iordningställa handlingarna för utlämnande” (s. 319; kurs. här).
Förevarande ärende avser fråga om rätt för allmänheten att närvara vid
den dagliga postsorteringen hos en myndighet — alltså i det tidigare skede,
då den oöppnade posten fördelas på olika verksamhetsgrenar inom myndigheten
(eller på olika myndigheter inom kommunen). Varken tryckfrihetsförordningen
eller annan författning ålägger myndigheterna att underkasta
sig sådan övervakning från allmänhetens sida. Jag finnér alltså inget
fog för klagomålen, som uppenbarligen bygger på en missuppfattning av
innebörden av offentlighetsprincipen.
Kommunal nämnd har inte ansetts skyldig att inom ramen för
sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen göra bearbetningar
och sammanställningar av uppgifter i allmänna handlingar
för att kunna fullständigt besvara en enkät. Nämnden
har däremot kritiserats för underlåtenhet att besvara brev och
för ofullständig och inkonsekvent dokumentation av gjorda
inköp
(Dnr 350-1988)
Tony Roos anförde hos JO klagomål mot kulturnämnden i Svenljunga
kommun, som påstods med åsidosättande av sin serviceskyldighet enligt
förvaltningslagen ha underlåtit att på ett tillfredsställande sätt besvara en
enkät med frågor om kommunens konstinköp under tiden 1979-1985.
Trots upprepade påstötningar, bl. a. vid personligt besök på kommunens
kulturkansli och i brev till kommunstyrelsen, hade Tony Roos inte erhållit
de begärda uppgifterna. Han begärde JO:s bistånd med att få del av
begärda offentliga uppgifter.
Kulturnämnden inkom efter remiss med yttrande, i vilket anfördes att
besvarandet av den av konstnärernas allmänna fackförbund — genom
Tony Roos — insända enkäten prioriterats lågt av kulturkansliet i en
pressad arbetssituation. Yttrandet innehöll en del av de i enkäten begärda
uppgifterna om konstinköp. I ett kompletterande yttrande, som kulturkansliet
ingav efter underhandskontakt med ombudsmannaexpeditionen,
gavs ytterligare uppgifter om förvärv av konst, men det framhölls att
uppgifterna fortfarande var ofullständiga, eftersom vissa katalogkort saknade
förvärvsuppgifter och en genomgång av drätselkontorets fakturapärmar
skulle krävas för att spåra eventuella ej redovisade inköp. Kulturkans
-
400
liet uppgav sig ej ha tid att ta på sig det arbete som en sådan genomgång
skulle medföra.
JO Ragnemalm anförde i sitt beslut i ärendet den 10 november 1988 i
bedömningsdelen följande:
Klagandens rätt att jämlikt offentlighetsprincipen ta del av de uppgifter
som efterfrågades i enkäten var begränsad, eftersom offentlighetsprincipen
endast omfattar allmänna handlingar och begäran uppenbarligen avsåg
sammanställning och bearbetningar, som ej fanns dokumenterade i allmänna
handlingar, när framställningen gjordes. Med stöd av 2 kap. 12 §
tryckfrihetsförordningen (TF) hade klaganden rätt att vid besök hos vederbörande
kommunala myndighet ta del av kulturnämndens protokoll, kortregistret
över inköp, drätselkontorets fakturapärmar och eventuella andra
hos kommunen förvarade handlingar av intresse. Enligt 2 kap. 13 § hade
han även rätt att mot erläggande av fastställd avgift få avskrifter eller
kopior av dessa handlingar. (Från den inskränkning i dessa rättigheter som
följer av sekretessregler i sekretesslagen bortses i detta sammanhang, då
samtliga i ärendet aktuella handlingar torde vara offentliga.) Klaganden
hade däremot ingen rätt att på grundval av TF:s regler om allmänna
handlingar begära, att myndigheten skulle bearbeta och sammanställa
uppgifter som fanns dokumenterade på olika håll - i och för sig i allmänna
handlingar — och sålunda framställa nya handlingar för utlämnande.
I sin anmälan synes klaganden hävda, att myndigheten hade en skyldighet
enligt förvaltningslagen (1986:223) att framställa de sammanställningar
av uppgifter som efterfrågats i enkäten, därest sådana sammanställningar
inte redan fanns hos kommunen. Han torde härvid närmast avse myndighets
skyldighet enligt 4 § att lämna upplysningar i frågor som rör
myndighetens verksamhetsområde i den ytsträckning som är lämplig med
hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens
verksamhet. För egen del anser jag inte, att kulturnämndens serviceskyldighet
enligt detta stadgande i förvaltningslagen sträcker sig så långt, att
nämnden skulle vara förpliktad att göra mera tidskrävande sammanställningar
av uppgifter, som sträcker sig sju år tillbaka i tiden, i och för att
besvara en enkät av i detta ärende aktuellt slag. Härutöver bör noteras att
4§ förvaltningslagen trädde i kraft först 1987-01-01, och att den äldre
förvaltningslagen, som gällde i maj 1986 när enkäten tillställdes kulturnämnden,
ej innefattade någon generell regel om myndigheternas serviceskyldighet.
Oaktat kulturnämnden sålunda ej kan anses ha varit författningsenligt
förpliktad att besvara enkäten fullständigt, går myndigheten inte fri från
kritik.
Klagandens skrivelse till kommunstyrelsen 1987-08-21, vilken enligt
utredningen överlämnades till kulturkansliet för handläggning, besvarades
trots flera påminnelser — bl. a. i brev till kulturnämnden 1987-12-07 —
först i samband med att nämnden ingav yttrande till JO den 17 april 1988.
Det får inte ta nära åtta månader, innan en myndighet besvarar en
begäran av denna typ. Jag erinrar om stadgandet i 4 § andra stycket
förvaltningslagen: ”Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt.
” Man borde från kulturnämndens sida snabbt ha upplyst klaganden,
antingen att man ej avsåg att avge ytterligare svar på enkäten eftersom de
efterfrågade uppgiftssammanställningarna inte fanns tillgängliga, eller att
man avsåg att komplettera sitt tidigare svar, men att detta skulle komma
att dröja på grund av den höga arbetsbelastningen och ärendets låga
prioritet.
Av utredningen framgår att kulturnämndens dokumentation av gjorda
konstinköp varit ofullständig och inkonsekvent. Vissa förvärv har rapporterats
till nämnden vid dess sammanträden och sålunda noterats i nämndens
protokoll, andra åter har endast noterats på kort i ett kartotek, medan
en tredje grupp synes kunna dokumenteras endast genom efterforskningar
i drätselkontorets fakturapärmar. Frånvaron av ett enhetligt och konsekvent
system för registrering och dokumentation av konstinköp synes
ägnad att medföra svårigheter, bl. a. vad gäller budgetuppföljning samt
redovisning av konstinköpsanslagets användning. Kulturnämnden torde
därför ha skäl att se över rutinerna för redovisning och dokumentation av
konstförvärven.
Se även Särskilda utredningar s. 415
Särskilda utredningar
Remissyttrande över departementspromemorian
(Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk
(Dnr 1192-1988)
1 gemensamt yttrande den 10 oktober 1988 anförde de fyra ombudsmännen
följande:
Inledning
Först skall här göras en komplettering av den redogörelse angående av JO
väckta åtal för brott enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) som lämnades i
JO:s yttrande den 30 september 1983 över tjänsteansvarskommitténs slutbetänkande,
DsJu 1983:7. Sedan dess har åtal väckts för sådana brott i två
fall, båda avseende vårdslös myndighetsutövning och med fällande domar
som följd. De finns redovisade i JO 1986/87 s. 74 och 1987/88 s. 43. 1 ett
ärende, JO 1985/86 s. 19, beslutade JO att med stöd av 20 kap. 7 § första
stycket 1. rättegångsbalken underlåta att väcka åtal för myndighetsmissbruk.
Vidare har uttalanden angående möjligheterna att tillämpa 20 kap.
1 § BrB gjorts i åtskilliga fall, bl. a. i de beslut som redovisats i JO 1984/85
s. 116, 1985/86 s. 123, 1986/87 s. 242 samt 1987/88 s. 19, 50 och 64.
Principiella synpunkter
I yttrandet över tjänsteansvarskommitténs betänkande uttryckte de dåvarande
justitieombudsmännen på anförda skäl önskemål om en vidgning av
det straffbara området. Vi har, särskilt mot bakgrund av vissa rättsfall som
förekommit efter det att det förra yttrandet avgavs, inte någon anledning
att inta någon annan ståndpunkt.
En reform är angelägen framför allt av följande skäl. Det har i praxis
visat sig att klart straffvärda förfaranden i samband med myndighetsutövning
inte fallit inom det straffbara området. Detta synes ha lett till att
allmänheten fått ett i viss mån minskat förtroende för den offentliga
verksamheten. Frågan om straffansvarets omfattning har också i stor
utsträckning präglat debatten om denna verksamhet och därvid i inte så
ringa grad fokuserats kring JO:s oförmåga att med tillräcklig kraft ingripa
mot klandervärda förfaranden.
Det förekommer å andra sidan också domar, vari tjänstemän har fällts
till ansvar för gärningar som väl kan betraktas som straffvärda men som
inte utan betydande svårigheter kunnat förstås som hörande under det
aktuella lagrummet. Samtidigt synes det ha förekommit fallande domar
för myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning i fall där
straffvärdet hos den förseelse som tjänstemannen ansetts ha gjort sig
skyldig till kan tyckas ha varit mycket ringa.
404
Vidare har disciplinförfarandet inte visat sig fungera på det sätt som
synes ha förutsatts vid ämbetsansvarsreformen, nämligen att det i grund
och botten närmast var fråga om en processuell reform. Fel i offentlig
verksamhet avsågs bli beivrade i åtminstone samma omfattning som tidigare.
Emellertid har allmänna och enskilda intressen utanför det rent
arbetsrättsliga förhållandet mellan arbetsgivarmyndigheten och arbetstagaren
ofta tillmätts en mycket liten roll. De farhågor som JO uttalade i
detta hänseende inför reformen tycks således ha besannats. Den som
drabbats av t. ex. ett felaktigt myndighetsbeslut har i det disciplinära
förfarandet också kommit att stå helt utanför sanktionssystemet och inte
haft några formella möjligheter att göra sin stämma hörd.
Slutligen måste också framhållas det olyckliga i att ansvaret för förtroendevalda
ledamöter av bl. a. kommunala nämnder drastiskt minskades
genom ämbetsansvarsreformen. Sådana ledamöter har ju inte något som
helst disciplinärt ansvar.
Svårigheten att åstadkomma en enhetlig och rimlig tillämpning av 20
kap. 1 § BrB torde i huvudsak hänga samman med att denna bestämmelse
är ett blankettstraffbud av kvalificerad art. Tillämpning av straffbestämmelser
inrymmer alltid bedömningar av olika slag. Det kännetecknande
för ett blankettstraffbud är att man först måste ställa den aktuella gärningen
i relation till ett bakomliggande förhållande, som finns behandlat någon
annanstans än i straffbudet. I fråga om 20 kap. 1 § BrB rör det sig om en
ofantlig mängd regler av olika slag, uttryckliga eller sådana som ändå anses
gälla. Detta kräver att åklagare och domstolar besitter en mycket god
förmåga att sätta sig in i andra befattningshavares arbetsförhållanden och
att därvid placera in det aktuella förfarandet i en för det särskilda området
”normal arbetsmiljö”. Erfarenheten har enligt vår mening visat att det inte
är alldeles lätt att åstadkomma en tillfredsställande reglering av tjänstebrotten
genom att som grund för straffbestämmelserna lägga en aldrig så
förnämlig teoretisk konstruktion, som utgår från något slag av minsta
gemensamma nämnare för den offentliga verksamheten.
Promemorieförslaget innehåller emellertid onekligen förbättringar i förhållande
till de nuvarande reglerna, främst genom att vissa straffvärda
gärningar skulle komma att bli straffbara eller på ett tydligare sätt placeras
inom det straffbara området. Vidare innefattar förslaget i fråga om oaktsamhetsrekvisitet
uppenbarligen en faktisk utvidgning av straffansvaret.
Vi anser därför att huvudprinciperna bakom förslaget kan användas som
grund för en ny reglering. Vi vill emellertid föreslå vissa förändringar som
anges här nedan.
Brottsbenämningarna myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning
kommer inte längre att vara adekvata för att beskriva de straffbara
gärningarna. Redan enligt de nuvarande reglerna synes ordet myndighetsmissbruk
vara för starkt i många fall. Domar för sådana brott har ofta
avsett visserligen uppsåtliga men ändå förhållandevis ringa gärningar, där
det inte gärna kan sägas att det varit fråga om missbruk av en maktställning.
I uttrycket missbruk ligger språkligt sett ett starkt moment av otillbörlighet
i form av tillgodoseende av helt ovidkommande intressen.
Om nu felaktiga åtgärder, som inte i sig själva innefattar myndighets -
utövning, blir straffbara måste enligt vår mening också därför nya benämningar
användas. Att tala om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning
i fråga om t. ex. fel på ett beredningsstadium är inte alls
godtagbart.
Mot bakgrund av det anförda vill vi föreslå en återgång till de tidigare
brottsbenämningarna tjänstemissbruk och tjänstefel. I samband härmed
bör en annan indelning av det straffbara området göras. Termen tjänstemissbruk
bör reserveras för allvarligare gärningar, som verkligen innefattar
missbruk av ställning i allmän tjänst och som medför skadliga effekter.
Ett sådant särskilt stadgande skulle fylla en lucka mellan mutbrottet och
trolöshetsbrotten i 10 kap. BrB, som avser speciella fall av otillbörliga
förfaranden. Ansvarskretsen bör här göras tämligen vid.
En bestämmelse om tjänstefel, vilken som huvudstadgande bör placeras
först, skulle då komma att omfatta både uppsåtliga gärningar, som inte
faller inom missbrukskategorin, och sådana som begås av oaktsamhet som
inte är ringa. Det bör här framhållas att tjänstefelsbegreppet alltjämt är
fast rotat hos allmänheten. Det förekommer ofta att klagande hos JO,som
vill göra gällande att det begåtts allvarliga fel, påstår att det är fråga om
tjänstefel. Vi vill också betona att vårt önskemål om en återgång till den
tidigare brottsbenämningen självfallet inte betyder att vi anser att kriminaliseringen
bör vara lika omfattande som före 1976. Vår uppfattning är
endast att den gamla benämningen ger en mer adekvat bild av den nya
bestämmelsen.
Med vår här redovisade principiella syn på straffansvaret och indelningen
av det straffbara området skulle en lagtext kunna skisseras enligt följande.
Den som vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet,
som inte är ringa, genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad
som åligger honom döms för tjänstefel till böter eller fängelse i högst
ett år. 1 ringa fall skall inte dömas till ansvar.
Om en gärning som avses i första stycket innefattar missbruk av
ställning i allmän tjänst och gärningen för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller otillbörlig förmån döms för tjänstemissbruk
till böter eller fängelse i högst två är. Är brottet grovt döms till
fängelse i högst sex år.
Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal
församling skall ej för någon sin åtgärd i denna sin egenskap vara
underkastad ansvar enligt första eller andra stycket. Ansvar för tjänstefel
skall ej heller ådömas befattningshavare utan självständiga befogenheter.
Vad som sägs i första och andra styckena skall inte tillämpas om
gärningen annars är särskilt belagd med straff.
Närmare om utformningen av ansvarsbestämmelsen
Vi anser att uttrycket ”vid myndighetsutövning” är lämpligare för att
beskriva kretsen av ansvariga personer och den verksamhet som bör träffas
av bestämmelsen än den formulering som använts i promemorian. Det
är av stort värde inte minst från rättstillämpningssynpunkt att uppnå en
406
principiell överensstämmelse mellan främst området för det allmännas
skadeståndsansvar och det straffbara området. Att inte alla företeelser som
kan grunda skadeståndsansvar bör vara straffbelagda är uppenbart. Den
nödvändiga begränsningen av straffansvaret görs emellertid genom övriga
rekvisit i bestämmelsen. 1 fråga om förfaranden som enligt vår skiss utgör
tjänstemissbruk bör dock förutom skadestånd också straff undantagslöst
kunna komma i fråga. Straffansvaret torde i dessa fall till och med kunna
få en vidare tillämpning, eftersom t. ex. åstadkommande av en otillbörlig
förmån för någon enskild ofta torde ske på det allmännas bekostnad och
därför snarare ge upphov till en skadeståndstalan mot den enskilde.
Straffansvaret enligt en tjänstefelsbestämmelse bör lämpligen i första
hand omfatta dem som utövar myndighet eller i övrigt på eget ansvar, t. ex.
enligt bestämmelser i en arbetsordning, tar befattning med ett ärende eller
någon annan särskild uppgift som har samband med myndighetsutövning.
Däremot bör inte t. ex. kanslipersonal med osjälvständiga arbetsuppgifter
och expeditionspersonal normalt kunna drabbas av tjänstefelsansvar. Vi
har undantagit dessa kategorier genom en direkt föreskrift, som har utformats
med ledning av den särskilda regeln i 8 § JO-instruktionen om
begränsningar av tillsynen över befattningshavare utan självständiga befogenheter.
Härigenom kommer ansvarskretsen att omfatta i huvudsak samma
befattningshavare som anges i motiven till promemorieförslaget.
I stället för förfångsrekvisitet har i promemorieförslaget för straffansvar
uppställts den förutsättnigen att gärningen inte är att betrakta som ”mindre
allvarlig”. Inte heller vi anser att det längre skall krävas förfång eller
otillbörlig förmån för att en gärning skall vara straffbar som tjänstefel. En
annan sak är att effekten av en viss gärning liksom faran för en sådan effekt
alltid måste tillmätas stor betydelse vid bedömningen av gärningens allmänna
karaktär. Uttrycket ”mindre allvarlig” är tydligen avsett att markera
en straffbarhetsgräns som ligger mellan normalt allvarliga gärningar och
ringa sådana. En sådan gränsdragning kan vi inte godta. Det främsta skälet
för promemorieförslaget i detta hänseende tycks vara att, om det för
ansvar skulle vara tillräckligt att gärningen är mer än ringa, gränsen för
straffrättsliga och disciplinära åtgärder blev i stort densamma. 1 detta
synsätt ligger enligt vår mening ett av de främsta skälen för att ämbetsanvarsreformen
inte har blivit alldeles lyckad. Det går nämligen inte att
komma förbi att de olika ansvarssystemen till sin grundkaraktär är helt
artskilda. De straffrättsliga reglerna bygger i detta sammanhang på intresset
att den offentliga verksamheten utåt sett håller en tillfredsställande
kvalitet. De har främst en allmänpreventiv inriktning. Det disciplinära
ansvarssystemet bygger däremot på tanken att den enskilde tjänstemannen
som gör fel skall kunna drabbas av påföljd för ett avtalsbrott. Det är en
chimär att tro att en arbetsgivare vid bedömningen av ett sådant skall på
ett tillfredsställande sätt kunna bedöma detta dels i sin egenskap av representant
för en avtalspart, dels i en annan skepnad som utanförstående
beskyddare av allmänna intressen. Det måste också beaktas att en och
samma gärning kan vara straffvärd från straffrättsliga utgångspunkter men
tämligen likgiltig sedd som avtalsbrott och vice versa.
Vi anser att straffrihet skall föreligga om gärningen är att anse som ringa,
dels därför att det inte går att objektivt göra sådana fina distinktioner i
rena bedömningsfrågor som förutsätts i promemorian, dels därför att man
annars kan befara att endast riktigt allvarliga fel vid myndighetsutövning
kommer att befinnas vara brottsliga. Vi tänker här på hur rekvisitet grov
oaktsamhet i bestämmelsen om vårdslös myndighetsutövning har tolkats i
praxis. Utvecklingen här synes ha gått i en helt annan riktning än som var
fallet med samma rekvisit i den tidigare bestämmelsen om vårdslös deklaration.
I promemorian har angivits att den där föreslagna regeln omfattar fall då
någon underlåter att inleda handläggning av ett ärende, där det föreligger
en skyldighet att göra det. Det sägs vidare att det inte torde vara nödvändigt
att i lagtexten markera att också sådana underlåtenhetsfall omfattas av
straffansvaret. Vi är av motsatt uppfattning. Särskilt inom straffrätten
gäller sedan länge den principen att lagstiftning genom förarbeten inte bör
förekomma. Detta har sin främsta grund i att medborgarna skall kunna
förutse vilka konsekvenser olika handlingar kan få. De exempel som anges
i promemorian ryms uppenbarligen inte inom det föreslagna straffbudet
(och för övrigt heller inte i nu gällande bestämmelser). Ett exempel som
särskilt tydligt framhäver problemet har avseende på tjänstefria polismäns
skyldighet att självmant ingripa för att trygga den allmänna ordningen och
säkerheten inom det egna distriktet (5 kap. 8 § polisförordningen). En
polisman som inte ens är i tjänst kan omöjligen anses vara ”i myndighetsutövning”
eller ”handlägga ärende sorn har samband med myndighetsutövning”,
när han beslutar sig för att inte träda i tjänst t. ex. för att
avvärja ett allvarligt misshandelsbrott som han kommit att bevittna. Om
det inte framgår direkt av en lagtext utformad enligt promemorieförslaget
att den omfattar en sådan underlåtenhet, som kan vara väl så straffvärd
som en överdriven våldsanvändning i samband med ett ingripande, synes
det oss ytterst tveksamt om det någonsin kan vara befogat att väcka åtal i
sådana fall (jfr fangelsestraffkommitténs förslag till ändring av 1 kap. 1 §
BrB; SOU 1988:7). Det av oss använda begreppet ”vid myndighetsutövning”
torde innefatta också underlåtenhetsfallen. För att all tveksamhet
därvidlag skall vara undanröjd har vi emellertid särskilt angivit att straffansvar
kan bli aktuellt både vid handling och vid underlåtenhet att handla.
Vidare har i promemorian anförts att det torde föra för långt att utsträcka
regeln om ansvar för ”handläggare” till sådana förvaltningsuppgifter
som överlämnats till privata rättssubjekt. Något konkret skäl för denna
inställning har inte angivits. Vi menar att felaktigheter vid myndighetsutövning
bör falla in under det straffbara området oavsett den rättsliga
statusen i övrigt hos det organ som har att utöva myndighet.
Den av oss skisserade bestämmelsen om tjänstemissbruk är, som redan
angivits, avsedd att träffa de typiskt sett allvarligaste gärningarna vid
myndighetsutövning, nämligen de som innefattar ett missbruk av en ställning
i det allmännas tjänst och som medför en från allmänna utgångspunkter
skadlig effekt. Denna bör anges på samma sätt som i den nuvarande
regeln, nämligen att gärningen för det allmänna eller någon enskild medför
förfång eller otillbörlig förmån. Detta är ett uttryckssätt som har vunnit
viss stadga i tillämpningen och det kan enligt vår mening användas utan
408
någon förändring av innebörden i förhållande till vad som nu gäller. -Även befattningshavare med i hög grad osjälvständiga arbetsuppgifter kan
genom handling eller underlåtenhet, som dikteras av helt ovidkommande
hänsyn, göra sig skyldiga till uppenbart straffvärda gärningar vid myndighetsutövning
i visst fall. Vi har därför inte funnit skäl att här göra några
undantag beträffande de personer som skall kunna träffas av ansvar. — De
situationer som vi närmast haft i tankarna i detta sammanhang är då något
förhållande av jävskaraktär får påverka en befattningshavares handlande
vid visst fall av myndighetsutövning. Det behöver emellertid inte vara så
att det föreligger direkt uppsåt att åstadkomma förfång eller otillbörlig
förmån för att regeln skall vara tillämplig. De vanliga reglerna härom bör
gälla.
Straffskalan för tjänstemissbruk har vi bestämt i enlighet med vad som
gäller för mutbrott och i praktiken också för trolöshet mot huvudman.
Dessa straffbestämmelser avser, som redan nämnts, speciella fall av otillbörliga
förfaranden som också kan förekomma vid myndighetsutövning.
Ett tjänstemissbruk enligt den skisserade regeln torde kunna uppnå samma
straffvärde som något brott enligt de båda andra bestämmelserna. Genom
att de allvarligaste gärningarna särregleras anser vi inte att högre straff för
tjänstefel än fängelse i högst ett år skall kunna följa på detta brott. Härigenom
kommer också preskriptionstiden att sammanfalla med regeln i 20 §
JO-instruktionen, att ombudsman ej till utredning bör uppta förhållanden,
som ligger mer än två år tillbaka i tiden, om ej särskilda skäl föreligger.
Åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift
I yttrandet över tjänsteansvarskommitténs förslag 1983 anförde de dåvarande
justitieombudsmännen att en utvidgning av det straffbara området
borde förenas med ökat utrymme för att besluta om åtalsunderlåtelse.
Emellertid har det under senare år i 20 kap. rättegångsbalken gjorts utvidgningar
av de allmänna möjligheterna att meddela åtalsunderlåtelse. Detta i
förening med att det straffbara området för tjänstefel inte kommer att
omfatta ringa fall eller gärningar begångna av ringa oaktsamhet gör att vi
inte nu anser det vara nödvändigt med någon särskild bestämmelse i fråga
om tjänstebrotten.
Däremot vill vi framföra tanken på en särskild möjlighet för domstolarna
att meddela påföljdseftergift i vissa fall av tjänstebrottslighet. Det
förekommer t. ex. inte så sällan, särskilt i frågor om rättstillämpning, att
JO kommit till uppfattningen att ett visst förfarande är felaktigt men detta
bestrids av tjänstemannen, som däri ofta har stöd av sin myndighet.
Visserligen kan det mången gång anses att tjänstemannens oaktsamhet är
ringa då han följt en inom myndigheten utvecklad rutin. Ibland är dock
omständigheterna sådana att gärningen klart faller inom det straffbara
området och att det bedöms vara ett väsentligt allmänt intresse att den
uppkomna rättsfrågan prövas av domstol, samtidigt som det kan synas
oskäligt att den enskilde tjänstemannen drabbas av ett straff. Denne kan ju
inta en förhållandevis underordnad ställning inom den myndighet där
felet begåtts.
Tillämpningsområdet för påföljdseftergift har nyligen också vidgats något.
För de fall som vi här avser tycks emellertid den nya regeln i 29 kap.
6 § BrB inte passa så väl. Vi vill därför förorda en särskild regel om
påföljdseftergift i anslutning till tjänstefelsbestämmelsen. Denna regel bör
innehålla t. ex. att påföljd För tjänstefel kan efterges, om det med hänsyn
till befattningshavarens ställning och övriga omständigheter är uppenbart
oskäligt att döma till påföljd.
Remissyttrande över Domstolarna i framtiden — en idéskiss
(Ds 1989:2)
(Dnr 243-1989)
I gemensamt yttrande den 8 maj 1989 anförde de fyra ombudsmännen
följande.
1 Den principiella inriktningen
Eftersom promemorieförslaget är en idéskiss har vi valt att yttra oss på ett
allmänt principiellt plan utan att gå alltför mycket in på detaljer. Remissyttrandet
får alltså inte uppfattas som uttryck för en heltäckande granskning
av alla de frågor som berörs i promemorian.
Vi vill vidare framhålla att det enligt vår mening krävs ytterligare
utredningsarbete innan några definitiva ställningstaganden kan göras i
frågan om domstolsväsendets framtida utformning.
Vi har iakttagit att man i promemorian i hög grad har utgått från
förhållandena vid de allmänna domstolarna och utan närmare analys
förutsatt att den nuvarande tingsrättsorganisationen — med såväl extremt
stora som mycket små myndigheter — skall behållas intakt. De speciella
villkor som gäller för förvaltningsrättskipningen har knappast alls berörts.
Det allmänna syftet att ”renodla domarrollen” enligt skissen har bärkraft
egentligen bara på de allmänna domstolarnas område där det tar sig
uttryck i en strävan att flytta bort uppgifter av förvaltningskaraktär så att
domarnas verksamhet kan koncentreras på handläggningen och avgörandet
av brottmål och tvistemål. Vi har i princip inte något att erinra mot en
sådan utveckling. I fråga om förvaltningsrättskipningen, som alltid har
karaktär av förvaltning, är situationen däremot en helt annan. Vi vill i
detta hänseende hänvisa till bifogade PM av JO Ragnemalm.
I promemorieförslaget intar länsrätterna en nyckelställning. I den allmänna
debatten har dessa också varit centrum för diskussionen. En avveckling
av länsrättsorganisationen enligt förslaget bygger dels på att man
flyttar bort en del måltyper från länsrätterna — de flesta förs över till
tingsrätterna — dels på antagandet att det nya taxeringsförfarandet medför
en så kraftig minskning av antalet överklaganden att man kan låta skattemålen
fullföljas direkt från skattemyndigheterna till kammarrätt. Det förutsätts
därvid att man anordnar ett kvalificerat omprövningsförfarande
409
410
inom skattemyndigheten. Vi har emellertid funnit det svårt att göra en
bedömning av det realistiska häri på grundval av tillgängliga uppgifter.
En viktig synpunkt är vidare att som framgår av JO Ragnemalms PM
starka skäl kan åberopas till förmån för att behålla en länsrättsorganisation
även om en minskning av antalet skattemål i framtiden kommer att
reducera målunderlaget. En sådan domstolsinstans under kammarrätterna
kan också komma att i framtiden visa sig användbar för nya uppgifter,
bl. a. om man vill förändra förfarandet i riktning mot ett större inslag av
ett kontradiktoriskt tvåpartsförhållande.
En följd av en lösning efter den nu diskuterade linjen blir förmodligen
att man tvingas slå samman ett antal mindre tingsrätter. Detta kan dock i
sammanhanget inte betecknas som något avgörande hinder. Vi vill tvärtom
ifrågasätta om man inte ändå - bortsett från de frågor som promemorieskissen
tar upp — på sikt måste räkna med en reformering av tingsrättsorganisationen.
Den stora variationen i storlek mellan olika tingsrätter —
som saknar motsvarighet inom den statliga myndighetsorganisationen i
övrigt — kan knappast betecknas som rationell.
2 Specialdomstolarna
I princip finnér vi det vara en tilltalande tanke, att reducera antalet
specialdomstolar så långt detta är praktiskt möjligt. I promemorieförslaget
är det framför allt försäkringsrätterna som kommer i blickpunkten. Vi är
inte främmande för tanken på att sammanföra försäkringsrätterna med
kammarrätterna. En sådan integrering har fördelar bl. a. när det gäller att
skapa goda förutsättningar för rekrytering och praktisk utbildning av domare
på förvaltningsrättskipningens område. Å andra sidan kan den föreslagna
omorganisationen i förening med en betydande minskning av antalet
skattemål förväntas medföra en drastisk förändring av kammarrätternas
karaktär.
När det gäller försäkringsöverdomstolens ställning delar vi uppfattningen
att denna tills vidare bör behållas som en självständig instans.
3 Domarrollen
Vi har den uppfattningen att det finns anledning att överväga ytterligare
åtgärder för att förbättra domarnas arbetsvillkor. Vi tänker då närmast på
möjligheterna att effektivisera domararbetet genom att rationalisera arbetsformerna.
Man bör t. ex. i större utsträckning kunna avlasta de ordinarie
domarna genom att anlita yngre jurister i den praktiska domarutbildningen
för att utarbeta förslag till domar och beslut. I samband härmed
står frågan om man kan åstadkomma ytterligare förenklingar i själva
utformandet av domstolarnas avgöranden. En tredje fråga gäller förfarandet.
En del åtgärder har under senare tid vidtagits för att förenkla förfarandet
i de allmänna domstolarna. Eventuellt finns det möjligheter att gå
vidare i denna riktning.
Frågan om innehållet i notarieutbildningen är föremål för särskild re -
missbehandling, och vi går därför inte närmare in på den i detta sammanhang.
4 Juristfunktionen i den centrala statsförvaltningen
En iakttagelse som vi gjort i vår tillsynsverksamhet är, att juristfunktionen
hos centrala ämbetsverk kan behöva förstärkas. Detta är särskilt viktigt
om de skall kunna nyttjas som fullgoda slutinstanser i sådana förvaltningsmål
som inte går till domstol eller kan föras vidare till regeringen. En
annan viktig anledning till kvalificerad juristmedverkan är den delegation
av normgivningsmakt från regeringen till verken som regelmässigt förekommer.
JO Ragnemalms i remissyttrandet åberopade PM 1989-05-02 hade följande
lydelse.
Förvaltningsrättskipningens villkor
1 Den rättsliga regleringen
Den moderna välfärds- och regleringsstaten kännetecknas av att det allmänna
— representerat av staten, kommunerna och deras funktionärer —
1 ökad grad griper in i medborgarnas liv med olika stöd- och hjälpåtgärder
liksom med direktiv och pålagor. Som en följd av samhällsutvecklingen
har rättsordningen fått en allt mera markant inriktning mot det förvaltningsrättsliga
hållet. Detta präglar både normgivningen och tillämpningen.
Kvantitativt dominerar sålunda den förvaltningsrättsliga författningsregleringen,
även om man begränsar sig till mera renodlad sådan, numera
helt inom den svenska juridiken. Riksrevisionsverket (RRV) har i undersökningar
dokumenterat den successiva ökningen av det förvaltningsrättsliga
stoffet. År 1975 beräknades omkring 2/3 av den totala lagstiftningen
avse den offentliga förvaltningen. Två år senare uppskattade RRV, att
förvaltningslagstiftningen utgjorde 80 %av alla i SFS kungjorda författningar.
(Rapport 1977-11-30 med anledning av förvaltningsutredningens
uppdrag till RRV, dnr 1977:672.) Intet tyder på att denna tendens senare
skulle ha brutits.
2 Rättspraxis
Tillämpningen av de offentligrättsliga normerna har i sin tur avsatt en
rikhaltig och ständigt flödande judikatur, som till omfånget vida överstiger
avgörandena från de organ, främst de allmänna domstolarna, som praktiskt
handhar den traditionella juridiken. Av flera skäl spelar rättspraxis
inom det förvaltningsrättsliga området en proportionsvis större roll. Det
sammanhänger till en del med att den materiella regleringen i åtskilliga
hänseenden anförtror åt tillämparen att inom vida ramar göra lämplighetsoch
skälighetsöverväganden, som endast styrs av allmänna ändamålsbestämningar;
man har ofta tämligen stor frihet att utan detaljerade direktiv
agera för att tillgodose det intresse som ligger till grund för författningen.
Regleringen av förfarandet är vidare i stora stycken tämligen rudimentär,
och beträffande åtskilliga betydelsefulla frågor har man helt avstått från
författningsreglering och lämnat åt praxis att forma lämpliga principer.
Förtrogenhet med en både omfattande och svårgripbar praxis utgör alltså
förutsättning för ett adekvat handhavande av förvaltningsärenden. Ur
denna aspekt erbjuder avgörandet av sådana ärenden både i materiellt och
processuellt hänseende speciella svårigheter.
3 Relationen medborgare — myndighet
Medborgarna har sålunda i allt fler avseenden — gällande både personliga
och ekonomiska förhållanden — blivit beroende av beslut, som baseras på
förvaltningsrättslig normgivning. Ytterst schematiskt kan det utmärkande
för denna reglering — och det som i grunden skiljer den från civilrättsliga
föreskrifter — sägas vara, antingen att den präglas av en ensidig maktanvändning,
som saknar motsvarighet inom privat verksamhet (kontrollsektorn:
miljö- och hälsoskydd, byggnadskontroll etc.), eller att den innefattar
en bundenhet av författningsregler, som utesluter normal avtalsfrihet
(servicesektorn: undervisning och sjukvård etc.). I båda typfallen
befinner sig medborgarna i ett slags underläge i förhållande till det allmänna;
myndigheten kan i det förra fallet med anlitande av den offentliga
maktapparaten tvinga den enskilde att prestera något eller att underlåta
något, och i det senare fallet har myndigheten ofta monopol på den
nyttighet som den enskilde vill komma i åtnjutande av.
4 Den rättsliga kontrollen av förvaltningen
Frekvensen av förvaltningsrättsliga relationer mellan myndigheter och
medborgare och beslutens ingripande verkningar för den enskilde har
självfallet aktualiserat frågan om hur den nödvändiga kontrollen av förvaltningen
bör utformas. I detta sammanhang står den aspekt på kontrollfrågan
— rymmande många andra element — som avser möjligheterna att
få till stånd en kvalificerad överprövning av meddelade beslut i centrum.
Det synes motiverat att i korthet erinra om bakgrunden till det existerande
system som nu i viss mån ifrågasätts.
Den särskilt under 1950-talet intensiva debatten om domstolskontroll
över förvaltningen ledde till ett långvarigt och ingående utredningsarbete,
som under 1970-talet avsatte resultat i form av lagar, vilka innefattade ett
klart ställningstagande i en viktig principfråga: Ur rättssäkerhetssynpunkt
mera betydelsefulla avgöranden skulle kunna överklagas hos förvaltningsdomstol
och inte hos allmän domstol; man föredrog, om man så vill, en
svensk variant av det kontinentala systemet framför den anglosachsiska
412 modellen. Därtill kom att vissa ärendetyper av särskilt ingripande art
redan i forsta instans skulle handläggas av förvaltningsdomstol. Senare
förslag att frångå detta system har också avvisats, senast för endast några
år sedan (seJuU 1985/86:28).
En omständighet, som är av avgörande betydelse då det gäller att värdera
den i idéskissen framförda synen på möjligheterna att överföra mål från
förvaltningsdomstol till allmän domstol, bör särskilt framhållas. Den
svenska rättsordningen bygger — till skillnad från åtskilliga främmande
rättssystem — inte på tanken, att det föreligger en konstaterbar, materiell
artskillnad mellan rättskipning och förvaltning. Enligt regeringsformens
terminologi (se 1:8) är distinktionen av rent formell art; ombesörjes verksamheten
av domstol benämnes den rättskipning, handhas den av förvaltningsmyndighet
utgör den förvaltning. Inte heller dras i svensk rätt någon
principiell skiljelinje mellan laglighetsfrågor och lämplighetsfrågor; denna
ståndpunkt kom som bekant till klart uttryck redan vid regeringsrättens
inrättande 1909.
Det avgörande momentet då det gäller att avgöra, om ett ärende bör
tillföras domstolsområdet, är alltså inte, att ärendet innefattar ”rättsfrågor”,
utan att det inrymmer för den enskilde så betydelsefulla frågor att det
bör handläggas och avgöras av ett kvalificerat organ med iakttagande av
ett noga reglerat förfarande, utformat med tanke på den enskildes rätt.
Oavsett om ärendet präglas av laglighets- eller lämplighetsfrågor bör det
aliså, om avgörandet har ingripande verkningar för den enskilde, tillföras
domstol med tanke på sådant organs mera kvalificerade sammansättning
och den mera utvecklade processordning som gäller där.
Tanken framkommer tydligt i principerna för prövning av förvaltningsbesvär.
Oberoende av om besvären skall prövas av högre förvaltningsmyndighet
eller av förvaltningsdomstol, har prövningsorganet att underkasta
saken en allsidig bedömning, som omfattar inte bara det överklagade
beslutets laglighet utan också dess lämplighet. Finner man beslutet vara
olagligt eller olämpligt, är man inte hänvisad till att kassera det, utan man
kan också ändra dess innehåll, dvs. ersätta det med ett nytt beslut. Principen
är, att det överordnade organet — förvaltningsdomstol eller högre
förvaltningsmyndighet — övertar samtliga det lägre organets befogenheter;
präglas prövningen i forsta instans av lämplighetsbedömningar, kommer
den alltså att göra detsamma hos det besvärsprövande organet. Man har
alltså medvetet anammat en ordning enligt vilken förvaltningsdomstolar
— som alltså enligt vad som ovan påpekats i formell mening sysslar med
”rättskipning” — i betydande utsträckning sakligt sett ”förvaltar”. Det
ligger mot bakgrund av denna på rättssäkerhetsskäl baserade tanke ingenting
egendomligt i att domstol t. ex. har att pröva, om ”sanitär olägenhet” i
visst fall föreligger, eller om enskild når upp till en ”skälig levnadsnivå”.
Ett föreläggande enligt hälsoskyddslagen, som anknyter till det förra begreppet,
eller en vägran att utge socialbidrag, som innefattar en tolkning av
det senare begreppet, har alltså ansetts medföra sådana verkningar för den
enskilde, att en domstolsprövning är befogad. Det är uppenbart, att en
”rättskipning”, som innefattar ställningstaganden i dylika frågor, förutsätter
särskild sakkunskap och måste te sig ganska främmande för en allmän
domstol. En ”renodling av domarrollen” i den bemärkelsen, att typiska
förvaltningsfrågor skulle avskiljas från domstolsprövning, är å andra sidan
något för svensk rätt fullständigt främmande och ingenting eftersträvansvärt.
Det är därför vi har förvaltningsdomstolar.
414
5 Processuella särdrag m. m.
Utmärkande föF det typiska förvaltningsärendet i jämförelse med det
typiska rättegångsmålet är vidare det större ansvar för utredningen som
åvilar förvaltningsdomstol. Detta ansvar, som för förvaltningsdomstolarnas
vidkommande fastslås i 8 § förvaltningsprocesslagen, går t. o. m. längre
än vad som krävs av förvaltningsmyndigheterna. Då ett mål anhängiggöres
vid förvaltningsdomstol befinner det sig ofta i ett sådant skick, att en
uppstramning av processen är påkallad; detta sammanhänger i betydande
mån med att den enskilde i flertalet ärenden förutsätts kunna utföra sin
talan utan sakkunnig hjälp. Att låta kammarrätt som första instans ombesörja
denna ”hyfsning” av processen framstår som orimligt. Då möjligheterna
till fullföljd hos regeringsrätten är mycket begränsade, skulle man
normalt hamna i en situation, där ingen förvaltningsdomstol har att pröva
ett färdigutrett och på ett adekvat sätt presenterat mål. Länsrätterna behövs
alltså för att kammarrätterna utan omfattande arbete i initialskedet
skall kunna underkasta saken en seriös prövning.
Till det nyss sagda kan fogas att förvaltningsmyndighets möjligheter att
ompröva sina egna beslut på intet sätt — oavsett i vilken sammansättning
myndigheten har att företa en förnyad prövning — löser problemet med
oklara processer. Omprövningsinstitutet utgör självfallet inte heller ur
rättssäkerhetssynpunkt ett acceptabelt alternativ till ett formligt besvärsinstitut,
som medger överprövning i högre instans; det gäller både om
besvären prövas av högre förvaltningsmyndighet och — naturligtvis i än
högre grad — om avgörandet tillkommer förvaltningsdomstol. I idéskissen
(s. 24) fästes emellertid vid diskussionen om instansordningsfrågor stor
vikt vid ”de principer för omprövning av beslut som numera gäller enligt
förvaltningslagen”, något som förefaller ytterst egendomligt, då lagens
bestämmelser i detta ämne över huvud inte innehåller något nytt utan
endast fastslår vad som redan tidigare gällt. Den här reglerade, närmast
självklara skyldigheten för förvaltningsmyndighet (i första instans) att i
vissa helt klara situationer, där en omprövning inte drabbar någon enskild
utan endast har fördelar, ändra sitt beslut kan svårligen tillmätas någon
betydelse i sammanhanget; det bör tilläggas, att möjligheterna att företa
sådan materiell självrättelse enligt de i praxis utvecklade principerna sträcker
sig avsevärt längre.
Läget är alltså nu det, att vi parallellt med det allmänna domstolsväsendet
har en sedan ett tiotal år tillbaka fullt utbyggd och för förvaltningsmålens
speciella karaktär anpassad förvaltningsdomstolsorganisation. Denna
organisation har successivt tillförts nya arbetsuppgifter, främst genom att
till länsrätterna överförts nya målgrupper; senast gällde det smittskyddsmålen
och aktuella för överföring är målen om psykiatrisk vård. Ett
gammalt önskemål om ökad frekvens av tvåpartsprocess i förvaltningsmål
kan realiseras genom att prövningen i första instans förläggs till länsrätt
med möjlighet för båda parter att fullfölja talan i kammarrätt. Skär man
bort den nuvarande lägsta instansen i förvaltningsdomstolsorganisationen,
avhänder man sig möjligheten att för framtiden vid uppkommande behov
arrangera en domstolsprövning i denna form.
Ett väsentligt skäl för bibehållande av denna handlingsberedskap utgör
utvecklingen inom den rättskipning som ankommer på Europadomstolen,
särskilt dess efter hand tämligen extensiva tolkning av begreppet ”civila
rättigheter”, som framtvingat en ökad möjlighet inom den interna svenska
rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Den nödlösning som
tillskapandet av den provisoriska lagen om rättsprövning åv vissa förvaltningsbeslut
innebär kan inte anses utgöra slutsteget i försöken att bemästra
detta problem. 1 större utsträckning än tidigare föreligger anledning att
mera systematiskt överväga, om inte förvaltningsdomstol måste ingå i den
ordinära instansordningen för att konventionsåtagandena skall infrias.
Det kan inte anses rimligt att därvid som första instans nödgas välja
kammarrätt eller regeringsrätten.
6 Sammanfattning
Det ovan sagda kan kortfattat sammanfattas i följande sex punkter:
1. Den svenska juridiken innefattar numera till övervägande del förvaltningsrätt.
2. Hanteringen av den förvaltningsrättsliga materian innefattar speciella
problem i både materiellt och processuellt hänseende och kräver därmed
särskild sakkunskap.
3. Betydelsen för medborgarna av förvaltningsbesluten och därmed av
en effektiv kontroll av att dessa blir korrekta har successivt ökat.
4. Riksdagen har konsekvent fasthållit vid ståndpunkten, att förvaltningsdomstol
— inte allmän domstol — är det för handläggning av viktigare
förvaltningsärenden mest lämpade organet.
5. Riksdagens inställning är sakligt motiverad med hänsyn till förvaltningsärendenas
specifika art (se p. 2).
6. Länsrätterna behövs, inte minst för att upprätthålla en handlingsberedskap
inför framtida behov.
Konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster
m. m. Fråga om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen
(Dnr
1121-1988, 1793-1988, 1877-1988,2047-1988,2580-1988)
En särskild utredning genomfördes inom ombudsmannaexpeditionen i
anledning av fyra initiativärenden och ett klagoärende rörande vissa frågor
om offentlighetsprincipens tillämpning vid tillsättning av kommunala
chefstjänster. Utredningen inriktades huvudsakligen på frågor, som aktualiseras
då fristående konsultföretag inom ramen för avtal med kommunen
416
medverkar i förfarandet. I beslut 1989-04-06 redovisades utredningen och
JO Ragnemalms bedömning av de däri berörda rättsfrågorna. Beslutet
återges här i sin helhet.
1 Bakgrund
Traditionellt har kommuner och landsting inför tillsättning av chefstjänster
inom den kommunala förvaltningsorganisationen vanligen utannonserat
tjänsten ifråga till ansökan ledig med angivande av viss dag, då sökande
senast skall inge ansökningshandlingar till vederbörande kommunala organ.
Med denna ordning följer att ansökningshandlingarna och därmed
uppgifter om vilka personer som söker en ledig tjänst blir öppna för
allmänhetens och medias insyn på ett tidigt stadium under förfarandet.
Ansökningshandlingarna blir nämligen allmänna hos kommunen, så snart
de har kommit in dit (2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen, TF), och eftersom
de ytterst sällan torde innehålla uppgifter för vilka sekretess gäller,
blir de även offentliga vid samma tidpunkt.
På senare tid har det blivit tämligen vanligt, att kommuner och landsting
genom förändringar i ordningen för rekrytering till chefstjänsterna
sökt eliminera eller minska den på offentlighetsprincipen grundade allmänna
insynen i förfarandet, framför allt under dess inledande skede.
Huvudskälet till önskemålet att kunna behandla intresseanmälningar och
ansökningar konfidentiellt har uppgivits vara, att offentligheten i förfarandet
på ett avgörande sätt försämrar kommunernas möjligheter att rekrytera
de lämpligaste och mest kvalificerade personerna till topptjänsterna.
Många presumtiva sökande — särskilt sådana som kommer från den
privata sektorn — antas nämligen avstå från att söka på grund av risken för
att det, oavsett hur de ligger till i konkurrensen, skall bli allmänt känt, att
de söker annan tjänst. Den allmänna insynen i rekryterings- och tillsättningsförfarandet
anses sålunda utgöra ett handikapp för kommunerna i
deras konkurrens med arbetsgivare inom den enskilda sektorn om de mest
kvalificerade personerna för chefstjänster.
Den metod som vanligen använts för att undgå offentlighetsprincipens
tillämpning på rekryteringsförfarandet eller delar därav har varit att samarbeta
med ett i förhållande till kommunen fristående konsultföretag, som
fått i uppgift att sondera marknaden och svara för åtminstone den inledande
fasen i rekryteringen. De sökande har kunnat lovas konfidentiell behandling
av intresseanmälningar/ansökningar, så länge handlingarna befunnit
sig hos konsultföretaget och inte hos kommunen. I enstaka fall har
även andra metoder kommit till användning för att hindra att ansökningshandlingar
blir offentliga.
Den ovan skisserade utvecklingen har på sina håll kritiserats. Särskilt
har anförts att möjligheterna till en effektiv kontroll av den kommunala
verksamheten allvarligt försämras om offentligheten kringskäres, och att
tillsättningarna av chefstjänster tillhör kommunernas viktigaste ärenden, i
vilka allmänhetens och massmedias insyn är särskilt angelägen. Övergång
till ett mera slutet förfarande vid rekrytering av chefstjänstemän har an
-
setts medföra risker för att allmänhetens förtroende för den kommunala
verksamheten undergrävs.
2 De olika ärendena; initiativ och anmälan
På mitt initiativ har fyra ärenden tagits upp till utredning, vilka alla haft
det gemensamt att innehållet i en annons, i vilken en kommun eller ett
landsting sökt en chefstjänsteman, väckt frågor huruvida förfarandet varit
förenligt med TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet och med
gällande regler för tillsättning av kommunala tjänster. Härtill kommer att
ett liknande ärende tagits upp till utredning efter anmälan till JO från en
enskild person.
De här granskade ärendena är endast att se som exempel på varianter av
ett förfarande, som i en mängd olika skepnader synes tämligen utbrett.
Min prövning har med hänsyn härtill inte inriktats på att i detalj klarlägga
begångna fel i de uppmärksammade konkreta fallen utan mera syftat till
att genom en analys av systemet som sådant finna konstruktiva lösningar.
2.1 Västernorrlands läns landstingskommun (dnr. 1121-1988)
Genom remiss den 10 maj 1988 infordrades yttrande från förvaltningsutskottet
i Västernorrlands läns landstingskommun i anledning av innehållet
i en annons i Svenska Dagbladet den 5 maj 1988, i vilken landstinget i
samarbete med Kerstell Konsult AB sökte en landstingsdirektör.
2.2 Gävle kommun (dnr. 1793-1988)
I en anmälan, som kom in till JO den 22 augusti 1988, anförde Martin
Strandell klagomål mot Gävle kommun, därför att han förvägrats att få del
av uppgifter om vilka som sökte en utannonserad tjänst som kommundirektör.
Kommunens vägran hade motiverats med att uppgifterna om de
sökande ej fanns hos kommunen utan hos två konsulter i Göteborg, där
uppgifterna var dokumenterade i intresseanmälningar. Det framgick av
anmälan, att kommunen senare ändrat ståndpunkt i frågan om utlämnande
av uppgifterna.
Klaganden begärde, att JO skulle klarlägga vilka regler som skall gälla
för allmänhetens insyn, när kommuner och landsting tillämpar metoden
att rekrytera personal via privat konsult.
2.3 Laholms kommun (dnr. 1877-1988)
Genom remiss den 1 september 1988 infordrades yttrande från kommunstyrelsen
i Laholms kommun i anledning av en annons i Dagens Nyheter
den 14 augusti 1988, i vilken kommunen i samarbete med Konsultgruppen,
Svenska kommunförbundet, sökte en socialchef.
2.4 Skaraborgs läns landstingskommun (dnr. 2047-1988)
Genom remiss den 27 september 1988 infordrades yttrande från förvaltningsutskottet
i Skaraborgs läns landstingskommun i anledning av en
14 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 1
annons i Kommun-aktuellt den 22 september 1988, i vilken landstinget i
samarbete med AB Sprikonsult chefsrekrytering sökte en sjukhusdirektör
till kärnsjukhuset i Skövde.
2.5 Helsingborgs kommun (dnr. 2580-1988)
Genom remiss den 24 november 1988 infordrades yttrande från kommunstyrelsen
i Helsingborgs kommun i anledning av en annons i Svenska
Dagbladet den 20 november 1988, i vilken kommunens kulturnämnd
sökte en förvaltningschef och chef för den utåtriktade enheten vid Helsingborgs
museum. I annonsen uppgavs att all behandling av anställningsärendet
skulle ske konfidentiellt, samt att ansökningar/intresseanmälningar
skulle ställas till kulturnämndens ordförande och sändas till dennes bostadsadress.
3 Utredning
3.1 Västernorrlands läns landstingskommun
Förvaltningsutskottet i Västernorrlands läns landstingskommun inkom
den 30 maj 1988 med yttrande, i vilket anfördes följande:
Svårigheter att rekrytera högre chefer inom den offentliga verksamheten
har blivit allt tydligare på senare år. Inom vårt landsting har vi under
senare år rekryterat till ett flertal förvaltnings- och avdelningschefstjänster
och där sett att antalet kvalificerade sökande externt varit ytterst begränsat.
Det är numera mycket vanligt att konsultföretag anlitas av såväl primärkommuner
som landsting. Exempel på detta ges varje vecka genom annonser
i de stora dagstidningarna.
Vår annons om landstingsdirektör skall ses som en intresseanmälan.
Förvaltningsutskottets avsikt är att när konsulten gjort sitt förberedande
arbete skall samtliga handlingar överlämnas till Landstinget för sedvanligt
anställningsförfarande.
Då yttrandet bedömdes innehålla vissa oklarheter och lämna en del frågor
obesvarade, infordrades genom efterremiss den 3 juni kompletterande
yttrande från förvaltningsutskottet. 1 en remitterad promemoria begärdes
klargörande beskrivning av hur tillsättningsförfarandet var tänkt att tillgå,
innefattande svar på tre preciserade frågor.
1 ett andra yttrande, som kom in till JO den 9 augusti, anförde förvaltningsutskottets
ordförande i anledning av efterremissen:
Som komplettering till förvaltningsutskottets tidigare yttrande i rubricerade
ärende vill vi lämna följande svar på frågorna i brev den 3 juni 1988.
1) Genom annonsen efterlyser landstinget personer som kan vara intresserade
av tjänsten.
2a)-
2 b) Konsultens uppdrag är att genom intervjuer och referenstagning
bilda sig en uppfattning om de som hört av sig. När detta förberedande
arbete är avslutat sänder konsulten efter samtycke från de berörda en
418 förteckning till landstinget över kvarstående sökande tillsammans med de
handlingar som de önskar åberopa. Intresseanmälan har därigenom blivit
en ansökan till tjänsten, som på vedertaget sätt registreras i diariet.
Kvarvarande sökande måste i detta skede vara beredd på att handlingarna
är offentliga och utfästelsen om konfidentiell behandling har därmed
upphört.
Även personer, som inte anmält sig till konsulten, kan söka tjänsten. I
sådana fall har arbetsgivaren att bedöma om ansökningar som inkommit
efter ansökningstidens utgång den 24 maj skall tas upp till behandling.
Någon ansökan av detta slag har hittills inte mottagits.
3) Meritsammanställningar eller andra liknande bearbetningar ingår i
materialet från konsulten.
Anställningen av landstingsdirektör görs av förvaltningsutskottet i samråd
med de fackliga organisationerna, vilka också godkänt det förfaringssätt
som här redovisats.
3.2 Gävle kommun
Martin Strandells klagomål remitterades den 24 augusti 1988 till kommunstyrelsen
för yttrande.
Klaganden inkom den 26 september med en kompletterande skrivelse, i
vilken han bl. a. uppgav, att Gävle kommun på nytt utannonserat tjänsten
som kommundirektör med motivering att den första annonsen varit formellt
felaktig. Enligt den senare annonsen skulle ansökningshandlingar
ställas till kommunens personalkontor. Som bilagor till klagandens skrivelse
fogades vissa tidningsartiklar samt exempel på annonsering i kommunala
tillsättningsärenden i andra delar av landet.
Kommunstyrelsen inkom med yttrande den 31 oktober. Av protokoll
från kommunstyrelsens sammanträde 1988-10-18 framgick att styrelsen —
i enlighet med kommunalrådets reviderade förslag — beslutat ”att uppdra
åt kommunstyrelsens ordförande att avge yttrande och att i samråd med
chefen för organisationskontoret och kanslichefen inarbeta delar av kanslichefens
yttrande samt synpunkter som framkommit under kommunstyrelsens
diskussion i ärendet”.
1 det av kommunalrådet på styrelsens uppdrag avgivna yttrandet anfördes
följande:
Bakgrund
Rekryteringen är en följd av en utredning om förändrad organisation hos
kommunstyrelsen. Fr. o. m. 1989 organiseras ett nytt kommunledningskontor
med en kommundirektör som chef. För anställningen har förutsatts
visstidsförordnande.
Rekryteringsjorfarande
Befattningen är kvalificerad och särskilt stor vikt bedömdes därför behöva
läggas vid rekryteringen. Beslut fattades om att anlita extern konsult för
medverkan i arbetet. Beslutet innebar också att konsultens förberedande
arbete skulle genomföras med stöd av annonsering. Uppdraget innefattade
förutsättningen att de som anmälde intresse för befattningen skulle kunna
garanteras sekretess, så länge formell ansökan inte krävts från kommunens
sida.
Det ankom på konsult att vidarebearbeta intresseanmälningar enligt
420
uppgjord plan. Denna beredning omfattade då eventuella personliga
sammanträffanden och samtal samt komplettering av information till och
från intresserade.
Kommunen har inte särskilt reglerat allmänhetens tillgänglighet till
eventuella handlingar hos konsulten under dennes förberedande arbete.
Dock förutsattes att i kommunens slutliga rekryteringsarbete deltagande
personal fortlöpande skulle hållas informerade om arbetet och resultatet
därav.
Från kommunens sida har således avsikten med förfarandet varit att
bredda urvalet och trygga en professionell rekrytering där intresserade
skulle få möjlighet till mera ingående diskussioner kring förutsättningar
för arbetet och krav och förväntningar från kommunen innan formell
ansökan krävdes.
Efter kontakter med Sv kommunförbundets ledning har kommunen
arbetat under antagandet att en initial beredning genom konsult — även
där denna som i detta fall grundar sig på annonsering — ska kunna
genomföras utan att till konsult eventuellt lämnade skriftliga handlingar
från de intresserade blir allmän handling hos kommunen.
Mot detta har kanslichefen hävdat att förfarandet inte tillgodoser allmänhetens
rätt till insyn under beredningsförfarandet enligt tryckfrihetsförordningen
och dess offentlighetsgrundsats.
Kommunens antagande grundas på kännedom om det gängse arbetssättet
hos rekryteringskonsulter och på hänsyn till enskilda personer. Hos
rekryteringskonsulterna finns ofta uppgifter på personer som är lämpliga
för eller i vart fall intresserade av olika chefsposter. Enskilda personer
anmäler sitt intresse till konsultföretag och vill komma ifråga om det
kommer in någon lämplig chefspost som rekryteringsuppdrag. Konsultföretagen
söker också själva lämpliga kandidater till aktuella eller kommande
uppdrag. Uppgifter om dessa personer kan rimligen inte bli offentliga
för att de behandlas hos konsultföretaget i ett uppdrag om en kommunal
befattning. Andra gränser för när handlingar blir allmänna än när de
inkommer till kommunen blir praktiskt omöjliga att dra.
Förfaringssättet att anlita rekryteringskonsult är numera vanligt hos
såväl kommuner som landsting. Som illustration bifogas till yttrandet en
annons från en landstingskommun och en artikel i Landstingsförbundets
tidskrift Landstingsvärlden (bil. 1 och 2).
Kungörande
Kungörandet har i detta ärende således skett i två steg:
1. annons med möjlighet att till konsult anmäla intresse
2. annons med krav på sedvanlig ansökan till kommunen
Det första steget angav att intresseanmälan skulle göras till konsult till
senast den 11 juli. Med hänsyn till konsultens övriga uppdrag, semestrar
m. m. fixerades inte en slutlig ansökningsdag i den första annonsen. Den
interna tidplanen för arbetet angav bara att beredningen borde ha kommit
så långt att ansökningar skulle kunna föreligga hos kommunen i slutet av
augusti eller början av september. Som slutdatum för rekryteringsprocessen
räknades i detta skede med anställningsbeslut i kommunstyrelsen den
18 oktober.
Att i det första steget direkt till kommunen kräva ansökningshandlingar
bedömdes som svårgenomförbart med hänsyn till tidsfaktorn; det var
svårt att vid tidpunkten för annonsens införande säkert bestämma kraven
på datum för formell ansökan. Inga krav på skriftlig intresseanmälan
ställdes i annonsen från kommunens sida.
Utöver annonsering i dagspress som bedömdes ha god täckning hos
grupper med tänkbart intresse för befattningen skedde sedvanlig anmälan
till arbetsförmedling.
1 senare delen av augusti 1988 (dvs. innan beslut träffats om sista
ansökningsdag till kommunen) begärde företrädare för pressen hos kanslichefen
att få ta del av inkomna ansökningar. Några sådana fanns då inte
hos kommunen. Konsulten tillskrevs då genom kanslichefens försorg och
ombads översända ansökningar till kommunen. Konsulten klarlade i kontakt
med intresserade vilka som då ansåg att anmälan skulle kunna överlämnas
till kommunen som ansökan. Detta resulterade i att ett antal
ansökningar inkom och tillgängliggjordes.
Strax därefter bestämdes den formella ansökningstiden till den 15 september.
Tidpunkten fixerades mot bakgrund av tidigare tidplan, beredningsläget,
pressläggningstid för aktuell press och rimlig tid för ansökan
från annonstidpunkt för eventuellt tillkommande personer. I denna annons
angavs att vi fullföljde tidigare intresseanmälansförfarande och att
rekryteringsarbetetet sker i samarbete med extern konsult. Sedvanlig ansökan
infordrades då till kommunen.
A vslutande synpunkter
Kommunen ser det som väsentligt — om den ska kunna hävda sig på
arbetsmarknaden — att ibland kunna genomföra en del av det förberedande
rekryteringsarbetet på angivet sätt. Kommunen kan därvid inte se att
annonsering och anlitande av konsult — som i vårt fall — skulle vara fel i
jämförelse med eget informellt arbete. Vi har förstått att det skulle ha varit
en fördel om vi redan initialt kunnat precisera datum för sista ansökan.
Genom att så inte skett har uppenbarligen syftet med vårt förfarande
misstolkats.
Vi ser fram mot ett klargörande av de arbetsförutsättningar som gäller
med hänsyn till gällande lagstiftning för att kunna undanröja risk för
formellt felaktig hantering i fortsättningen.
Kommunstyrelseledamoten Per Fredö inkom den 1 november med kopior
av kanslichefen Erik Karlssons och hans eget yttrande till kommunstyrelsen
i ärendet samt med begäran att dessa båda yttranden skulle beaktas på
skäligt sätt i JO:s bedömning.
Kanslichefen Erik Karlsson anförde i sitt yttrande följande:
Jag ingår i den projektledningsgrupp, som tillsatts av kommunstyrelsen för
att biträda vid kommunledningsöversynen, bl. a. för viss medverkan vid
beredningen av rekryteringsärendet beträffande kommundirektör.
Frågan om hur rekryteringen skulle tillgå behandlades vid ett möte med
projektledningsgruppen i slutet av maj 1988. Projektledningsgruppen biträddes
av utomstående konsult. Vid detta möte upplyste konsulten att
rekryteringen skulle tillgå på så sätt att kommunen uppdrog åt konsulten
att bereda rekryteringsärendet, att denna beredning skulle vara undantagen
offentlighetsprincipen och att beredningen skulle avslutas med offentliggörande
av förslag på de personer, som var lämpliga till tjänsten. Jag
framhöll vid mötet att självfallet kunde jag inte biträda en sådan ordning,
eftersom denna innebar ett kringgående av offentlighetsprincipen, som
gäller enligt tryckfrihetsförordningen, en grundlag. Av denna anledning
avrådde jag från den föreslagna ordningen vid beredningen av rekryteringsärendet.
Konsulten anförde att det föreslagna sättet att för allmänheten under
beredningen hemlighålla namnen på de personer, som anmält intresse för
tjänsten, numera var accepterat i kommunerna och att ändamålet — att
422
finna den bäste sökanden — gagnade kommunen. Konsulten nämnde för
övrigt något om att kommunledningen fått klartecken till förfarandet från
Svenska Kommunförbundet. Jag vidhöll emellertid min uppfattning och
upprepade min avrådan beträffande föreslaget hemlighållande av namnen
under tiden för rekryteringsförfarandet.
Jag finner det alltså angeläget att betona att min avrådan endast var
betingad av det förhållandet att jag fann allmänhetens rätt till insyn under
beredningsförfarandet så självklar att jag inte kunde bortse från tryckfrihetsförordningen
och dess offentlighetsgrundsats. Som skäl för att undvika
insyn under beredningsförfarandet har åberopats att det är fråga om en
kvalificerad befattning och att särskilt stor vikt därför måste läggas vid
rekryteringen. Samma omständigheter - kvalificerad befattning och omsorg
om rekryteringen — ger naturligtvis å sin sida upphov till ett minst
lika stort insynsintresse under rekryteringen — det förberedande arbetet
och urvalet — och är dessutom en principiellt mycket viktig fråga just
därför att den har stöd i grundlagen — tryckfrihetsförordningen.
Det skall noteras att kommunen uppträder i två skepnader dels genom
den politiska styrgrupp, som leder kommunledningsöversynen bl. a. med
rätt att anlita konsult för beredning av anställningsärendet, dels genom
undertecknad med delegerad rätt att på kommunstyrelsens vägnar vägra
lämna ut handling eller lämna ut handling med förbehåll. När allmänheten
omkring mitten av augusti 1988 begärde att få ta del av ansökningshandlingarna
infordrade jag omgående skriftligen samtliga dessa handlingar i
original från konsulten att vara kommunstyrelsen tillhanda inom de allra
närmaste dagarna.
Konsulten efterföljde anmaningen på så sätt att handlingar översändes
endast från dem som till den 22 augusti 1988 förklarat sig som sökande till
tjänsten som kommundirektör.
Slutligen skall noteras att offentlighetsfrågan i projektledningsgruppen
behandlats som en ledningsfråga, när det i själva verket är fråga om
tillämpning av tryckfrihetsförordningen.
I oppositionsrådet Per Fredös yttrande anfördes följande:
Det förberedande arbetet har bl. a. skett genom den politiska styrgrupp
som finns i kommunledningsöversynen. I denna grupp har jag ingått.
Jag har därvid deltagit i beslutet att anlita konsult för beredning av
ledigförklarande och tillsättning av ny kommundirektör. Jag har personligen
bedömt att konsultens uppdrag bestod i att ge upplysningar om den
aktuella tjänsten och dess anknytning till kommunledningsöversynen samt
att i övrigt söka få lämpliga personer att anmäla intresse för tjänsten.
I detta rekryteringsarbete borde det rimligen ha stått klart för envar att
så snart en ansökan — om än ofullständig — fanns inlämnad till konsulten
så var den även att betrakta som en allmän handling.
Uppenbarligen har dock styrgruppen förutsatt att inkomna ansökningar
skulle behandlas konfidentiellt oavsett att det inte framgår vare sig av
annonstext eller av någon bevarad handling. Jag beklagar självfallet om
uppfattningarna är delade om uppdragets innehåll såvitt avser allmänhetens
tillgång till de handlingar som inkommit till konsulten. Att jag personligen
inte varit medveten om att sekretess skulle iakttas kan möjligen bero
på att jag fullt ut inte deltagit i styrgruppens överläggningar i ärendet och
att beredningsmaterial och föredragningar inte varit tillräckligt klara på
denna punkt.
Jag ser det emellertid som en klar brist att de synpunkter som kanslichefen
delgivit projektledningsgruppen om att en konfidentiell behandling
skulle strida mot offentlighetsprincipen icke förts fram till den samfällda
styrgruppen. Därmed har inte alla styrgruppens ledamöter fått ta del av
relevant sakunderlag i detta principiellt viktiga ärende. Fördetta händelseförlopp
finns ingen redovisning i organisationskontorets yttrande vilket
jag finner anmärkningsvärt.
I styrgruppen fördes vidare diskussion om att kommundirektörstjänsten
eventuellt skulle behöva annonseras ut i en andra omgång om sökandeunderlaget
bedömdes behöva breddas.
Nu blev det nödvändigt med ny annonsering — inte av detta skäl — utan
beroende på att publiciteten kring ”hemligstämpeln” ledde till en förnyad
annonsering som var formellt korrekt utformad och där ansökningar översändes
till kommunen på sedvanligt sätt. Denna del av händelseförloppet
finns inte heller återgivet i organisationskontorets yttrande.
Samtidigt infordrade kanslichefen samtliga till konsulten inkomna ansökningshandlingar.
Det kan emellertid inte uteslutas att dessa inte fullt ut
blivit översända till kommunen vilket i så fall kan förklaras med att
konsulten under hand utlovat vissa sökande sekretess.
När jag för egen del efter semestern fick motta en skrivelse från styrgruppens
ordförande märkt ”Strängt konfidentiellt”, vari namnen på intressanta
sökande redovisades, tog jag vid samråd mellan kommunledning och
oppositionsråd upp ärendet till diskussion. De synpunkter jag därvid
redovisade finns återgivna i Gefle Dagblad av den 17 augusti, (bilaga)
Jag vill slutligen framhålla att jag delar uppfattningen att rekrytering av
vissa kommunala chefstjänster kan behöva ske genom konsultmedverkan.
Ett problem i detta sammanhang är att rekrytering i det privata näringslivet
sker under viss sekretess och att en del sökande anser att publicitet
kring deras namn kan vara till skada för dem själva. Detta förhållande kan
dock inte legitimera att en myndighet bryter mot svensk grundlag och inte
respekterar tryckfrihetsförordningens regler om offentlighet. Jag hoppas
därför att JO:s utslag kan ge ett klarläggande av vilka regler som gäller så
att situationer som den uppkomna inte skall behöva uppstå på nytt i
framtiden.
Efter att ha tagit del av kommunstyrelsens yttrande samt Per Fredös
skrivelse med bilagda yttranden inkom klaganden den 23 november med
påminnelser, vari han betonade, att det klart framgick av kommunstyrelsens
yttrande att ett av kommunens syften med anlitandet av konsult varit
att hindra allmänhetens grundlagsfästa rätt till insyn.
3.3 Laholms kommun
Kommunstyrelsen i Laholm inkom den 14 november 1988 med yttrande,
vari anfördes följande:
JO har i remiss 1988-09-01 hemställt om kommunstyrelsens synpunkter på
om förfarandet att såsom i vårt fall låta ”intresseanmälningar” sändas till
en konsultgrupp, är förenligt med tryckfrihetsförordningens regler om
allmänna handlingars offentlighet.
I anledning härav önskar JO svar på följande frågor:
1 Anses tjänsten som socialchef vara ledigkungjord med sista ansökningsdag
den 2 september i och med att den utannonserats på detta sätt,
eller kommer ett sedvanligt ledigkungörande — med möjlighet för nya
sökande att anmäla sig — att ske efter det att konsultgruppen slutfört sitt
arbete med intresseanmälningarna?
2 Kommer de handlingar som inges till konsultgruppen att överlämnas 423
424
till kommunen (och sålunda bli allmänna och offentliga) när konsultgruppen
avslutat sitt rekryteringsarbete, eller avses konsultgruppens arbete
endast leda till att vissa personer anmodas att inge ansökningshandlingar
till kommunen?
3 Vid vilken tidpunkt kommer allmänheten att ha möjlighet att med
stöd av offentlighetsprincipen orientera sig om vilka personer som söker
tjänsten som socialchef?
SVAR på frågorna:
1 Efter konsultgruppens arbete har tjänsten kungjorts i laga ordning med
möjlighet för nya sökanden att anmäla sig.
2 Efter konsultgruppens arbete överlämnas samtliga ansökningar till
kommunen — utom de som återtagit sin ansökan.
3 Samtliga ansökningshandlingar offentliggörs när ansökningstiden gått
ut.
Rent allmänt kan tilläggas att anlitande av konsult i rekryteringsfrågor
av ”nyckelpersoner” från vår sida inte är ett sätt att kringgå offentlighetsprincipen,
utan snarare ett sätt att få rätt person på rätt plats.
3.4 Skaraborgs läns landstingskommun
Förvaltningsutskottet i Skaraborgs läns landstingskommun inkom den 16
december 1988 med yttrande, vari anfördes följande.
Tjänsten som sjukhusdirektör vid Kärnsjukhuset i Skövde tillhör landstingets
kansli, vilket är underställt förvaltningsutskottet.
Landstinget i Skaraborg har i likhet med flera andra offentliga arbetsgivare,
konstaterat att det är allt svårare att rekrytera personal till kvalificerade
chefstjänster. Mot den bakgrunden har landstinget inlett ett samarbete
med AB Sprikonsult i denna rekrytering, som kommer att genomföras i
två steg. I en första annonsering ges intresserade möjlighet att till AB
Sprikonsult lämna en intresseanmälan. Konsultföretaget skall stå till förfogande
för personer som önskar informera sig om tjänsten utan att inge en
regelrätt ansökan.
De handlingar som intresserade eventuellt lämnar till AB Sprikonsult
ägs av bolaget. När bolaget slutfört sitt arbete med intresseanmälningarna
ledigkungörs tjänsten som sjukhusdirektör enligt gällande kollektivavtal
AB 89 § 3 och övriga bestämmelser i lokalt medbestämmandeavtal. Någon
skyldighet att förklara tjänsten ledig i övrigt finns inte.
Härigenom kommer allmänheten att ha möjlighet att med stöd av offentlighetsprincipen
ta del av vilka personer som söker tjänsten i samband
med att ansökningarna kommer in till landstinget.
De fackliga huvudorganisationerna informerades om denna handläggning
den 7 september 1988.
Den interna handläggningen kommer avslutningsvis att omfatta upprättande
av meritsammanställning på grundval av inkomna ansökningshandlingar.
Denna meritsammanställning kommer att ligga till grund för förhandlingar
med de fackliga organisationerna och beslut.
3.5 Helsingborgs kommun
Kommunstyrelsen i Helsingborg inkom den 13 februari 1989 med yttrande,
till vilket fogats kopia av ett från kulturnämnden inhämtat yttrande.
Kommunstyrelsen anförde för egen del:
Riksdagens ombudsmän (JO) har i remiss 1988-11-24 hemställt om kommunstyrelsens
yttrande över förfaringssättet vid rekryteringen av förvaltningschef
och chef för den utåtriktade enheten vid muséet.
Kommunstyrelsen har i sin tur remitterat ärendet till kulturnämnden för
yttrande. Av det därvid avgivna yttrandet framgår att kulturnämnden
under ärendets handläggning uppmärksammat att det tillämpade förfaringssättet
ej varit förenligt med gällande lagstiftning vad gäller offentlighet
och sekretess. Kulturnämnden har härefter vidtagit rättelse i ärendet.
Kommunstyrelsen instämmer i kulturnämndens bedömning att handläggningen
vid rekryteringen av innehavare till tjänsten ej varit förenlig
med gällande lagstiftning. Då kulturnämnden vidtagit rättelse i berörda
hänseende har kommunstyrelsen inget ytterligare att anföra i ärendet.
Kulturnämnden anförde i sitt yttrande till kommunstyrelsen:
Frågan om annonsutformning samt fastställande av detaljer kring anställningsärendets
hantering delegerades till kulturnämndens dåvarande presidium.
Annonsutformningen gjordes i samverkan med de fackliga organisationerna.
I samband med MBL-förhandlingar kring anställningsärendet
framfördes som ett bestämt önskemål från den fackliga företrädare som
representerar den aktuella personalkategorin att rekrytering borde ske
konfidentiellt. Anledningen var att den krets som kunde tänkas söka är
liten och mycket känslig för om det blir känt hos den nuvarande arbetsgivaren
att de söker annat arbete.
Vid diskussion kring hur konfidentiell behandling skulle kunna ske
föreslogs det förfarande som senare fastställdes, nämligen att ansökan/intresseanmälan
skulle ställas direkt till ordförandens bostadsadress.
Presidiet tog intryck av de argument som framförts och sedan ordföranden
konstaterat att liknande förfarande hade använts vid några liknande
anställningsärenden på andra orter drog presidiet slutsatsen att förfarandet
var ''accepterat’. I efterhand kan konstateras att man borde ha gjort en
juridisk konsultation.
Sedan det uppstått offentlig debatt kring förfarandet konstaterades att
man gjort en felbedömning. Ordföranden har därför överlämnat de handlingar
som sänts till denne till kulturnämndens kansli för diarieföring.
4 Rättslig reglering
4.1 Kommunal tjänstetillsättning
Det kommunala tjänstetillsättningsförfarandet är författningsreglerat i väsentligt
lägre grad än det statliga. Varken 4 kap. lagen (1976:600) om
offentlig anställning (LOA) eller anställningsförordningen (1965:601) gäller
hos kommunerna i andra fall, än när fråga är om statligt reglerade
tjänster. Kommunallagen innehåller inga motsvarande regler med avseende
på tillsättning av tjänster, som icke är statligt reglerade. Dock är
kommunerna inte helt obundna av författningsreglering vid handläggningen
av sådana tillsättningsärenden. Det i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF)
uppställda kravet, att var och en som fullgör uppgifter inom den offentliga
förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt
iakttaga saklighet och opartiskhet, gäller även här. Vidare är kommunerna,
i denna verksamhet liksom i annan, helt allmänt bundna av kommunallagens
föreskrifter. Härutöver torde uppmärksammas att kommunala ar
-
425
betsgivare liksom statliga och privata omfattas av lagen (1976:580) om
medbestämmande i arbetslivet, vilken bl. a. innefattar föreskrifter om
kollektivavtal (23 — 31 §§) samt om medbestämmanderätt genom sådana
avtal (32 §). Som framgår av remissyttrandet från förvaltningsutskottet i
Skaraborgs läns landstingskommun regleras en del frågor om tillsättningsförfarandet
— t. ex. frågan om sättet för ledigkungörande — i vissa centrala
kollektivavtal på det kommunala området samt i viss utsträckning även
i lokala medbestämmandeavtal.
Enligt 1 kap. 5 § kommunallagen, ett stadgande av grundläggande betydelse
rörande utövandet av kommuns befogenheter, skall kommuns beslutanderätt
utövas av fullmäktige, medan förvaltning och verkställighet ankommer
på styrelsen och övriga nämnder. 1 den mån fullmäktige inrättat
partssammansatta organ jämlikt 3 a kap. 1 § kommunallagen får som
huvudregel till sådant organ ej överlämnas beslutanderätten i frågor om
myndighetsutövning mot någon enskild. Undantag från denna huvudregel
gäller dock bl. a. beträffande ärenden om anställning, ledighet och vikariat.
1 sådana ärenden får sålunda avgörandet — inte bara beredning och
verkställighet — överlämnas till partssammansatt organ.
Vad gäller möjligheterna att överlämna offentlig förvaltningsuppgift till
enskilt rättssubjekt — bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild
individ — krävs enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF lagstöd, om uppgiften
innefattar myndighetsutövning. Det är något oklart, huruvida detta stadgande
avser inte bara statliga utan även kommunala förvaltningsuppgifter,
men frågan är i sammanhanget av underordnad betydelse, då den princip
som kommer till uttryck i grundlagsbestämmelsen ändå anses gälla inom
kommunalrätten. (Se härom Ragnemalm i Förvaltningsrättslig tidskrift
1976 s. 108 f. och 299.) Anses tillsättningen av kommunal tjänst innefatta
myndighetsutövning — vilket är diskutabelt, då det gäller icke specialreglerad
tjänst — saknas alltså möjlighet att överföra uppgiften till organ
utanför den kommunala organisationen. 1 sammanhanget må tillfogas att i
litteraturen hävdats att väsentligare förvaltningsfunktioner inom den s. k.
oreglerade kommunalförvaltningen över huvud — oberoende av karaktären
av myndighetsutövning — inte kan överlämnas till enskilda rättssubjekt.
(Se Kaijser-Riberdahl, Kommunallagarna 11, 6 u. 1983, s. 99,119.)
4.2 Handlingsoffentlighet
En handling är enligt 2 kap. 3 § TF allmän, om den förvaras hos myndighet
och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos
myndighet. Handling av konventionell art anses enligt 6 § inkommen till
myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig
befattningshavare till handa; i fråga om upptagning - t. ex. datalagrad
information — gäller i stället att den anses inkommen till myndighet, när
annan gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att
den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Enligt 7 § gäller som
huvudregel att en handling anses upprättad, när den har expedierats; en
handling som ej har expedierats anses dock upprättad, när det ärende till
vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen
inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten
eller på annat sätt färdigställts.
Beträffande handling, som utväxlas mellan två organ med ett nära
inbördes förhållande, gäller en speciell regel i 8 §: ”Har organ som ingår i
eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation överlämnat
handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller
framställt handling för sådant överlämnande, skall handlingen ej anses
som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen
uppträda som självständiga i förhållande till varandra.”
Omfattas en allmän handling inte av någon sekretessbestämmelse — är
den med andra ord offentlig — skall den enligt 12 § på begäran genast eller
så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den, som
önskar taga del därav; myndighet är dock inte skyldig att tillhandahålla
handling på stället — dvs. i myndighetens lokaler — om betydande hinder
möter. I stället för att ta del av en handling hos myndigheten har sökanden
enligt 13 § rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen,
till den del den får lämnas ut.
Enligt den i 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) fastlagda huvudregeln
skall allmän handling, när den kommit in till eller upprättats hos myndighet,
utan dröjsmål registreras. Beträffande allmänna handlingar, för vilka
sekretess inte gäller, anvisas som ett alternativ till registrering att handlingarna
hålles så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling
har kommit in eller upprättats.
5 Bedömning
Jag tar först upp frågan, om ett konsultföretag kan garantera konfidentiell
behandling av dit inkomna eller där framställda handlingar, eller om
dylika handlingar under vissa förhållanden kan anses som förvarade —
och därmed allmänna och offentliga — hos kommunen (5.1). Mot bakgrund
av de här uppmärksammade fallen diskuteras så de former i vilka
samarbetet med konsultföretag bör bedrivas för att de rättsliga kraven
skall uppfyllas (5.2). Efter några erinringar i anledning av Laholms- och
Helsingborgsfallen (5.3) redovisar jag avslutningsvis några sammanfattande
synpunkter (5.4).
5.1 Offentlighetsprincipen och de hos konsultföretaget befintliga handlingarna
Av
redogörelsen för den rättsliga regleringen ovan (4.2) framgår att det
grundläggande elementet i offentlighetsprincipen är det s.k. förvaringskriteriet.
För att en handling skall betraktas som allmän och därmed — om
tillämplig sekretessbestämmelse saknas — offentlig, skall den förvaras hos
en myndighet; den skall dessutom ha uppfyllt de krav som lagen uppställer
för att den skall anses inkommen dit eller upprättad där. Om en handling
däremot befinner sig hos ett privaträttsligt subjekt, t. ex. ett konsultföretag,
kan allmänheten normalt inte på offentlighetsprincipen grunda något
anspråk på att få ta del av den, utan avgörandet ligger helt i företagets
hand.
En bärande tanke bakom den konsultmedverkan som etablerats i de
granskade fallen har uppenbarligen också varit, att de till konsultföretaget
insända handlingarna inte skulle omfattas av offentlighetsprincipen. De av
tjänsten intresserade har ansetts kunna utlovas konfidentiell behandling,
så länge handlingarna befunnit sig hos konsultföretaget och alltså ej vidarebefordrats
till kommunen. Att ett sådant löfte under alla förhållanden
kan infrias är emellertid inte helt givet. Under speciella förhållanden kan
nämligen handlingarna i rättslig mening tänkas vara att anse som ”förvarade”
hos kommunen, trots att de fysiskt befinner sig hos konsultföretaget.
Skulle en sådan situation föreligga - och handlingarna alltså i detta tidiga
skede bli att betrakta som allmänna och offentliga — vore det valda
systemet med konsultmedverkan uppenbarligen ur upphovsmännens synpunkt
tämligen förfelat.
Att en handling för att anses som förvarad hos en myndighet inte
nödvändigtvis behöver befinna sig i dess lokaler framgår i visst avseende
redan av den i 2 kap. TF intagna lagtexten. Enligt 6 § anses en handling
nämligen inkommen till myndighet inte bara då den anlänt till myndigheten
utan också då den ”kommit behörig befattningshavare till handa”;
mottar sådan befattningshavare en för myndigheten avsedd handling t. ex.
i sin bostad eller vid en förrättning, blir den alltså att anse som en allmän
handling hos myndigheten. Beträffande den speciella form av handling
som i lagen benämns ”upptagning”, t. ex. datalagrat material, har förvaringskriteriet
i 3 § getts en speciell definition, som innebär, att varken det
medium på vilket upptagningen är fixerat eller de tekniska hjälpmedel som
erfordras för att innehållet skall kunna uppfattas faktiskt måste finnas hos
förvaringsmyndigheten utan mycket väl kan vara fysiskt lokaliserade till
t. ex. en annan myndighet eller ett privat företag; det avgörande är, att
upptagningen är ”tillgänglig” för myndigheten för överföring i sådan form
att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas, och denna
tillgänglighet kan garanteras t. ex. genom ett avtal med den som innehar
erforderlig utrustning.
Enligt praxis kan emellertid handlingar även i andra fall anses förvarade
hos en myndighet, trots att de faktiskt befinner sig på annan plats än i dess
lokaler (se även prop. 1975/76:160 s. 122). Det har då vanligen rört sig om
situationer, där handlingen tidigare funnits hos myndigheten men temporärt
lämnats till annan — myndighet eller enskild — under sådana förhållanden,
att den snabbt kunnat återkrävas (se t. ex. JO 1981/82 s. 282).
1 rättsfallet RÅ 19842:49 har regeringsrätten emellertid gått åtskilligt
längre, då man där ansåg, att en handling — en kontrollantdagbok, som på
uppdrag av kommun förts av kontrollant vid Svenska Riksbyggen — som
aldrig faktiskt förvarats hos myndigheten (kommunstyrelsen) utan hela
tiden befunnit sig hos ett privatföretag (Riksbyggen), ändå i rättslig mening
fick anses vara förvarad och allmän hos myndigheten. Domstolen
kom till detta slut via en tolkning av det mellan kommunen och Riks
-
byggen ingångna avtalet; då detta reglerade den insyn som tillkom kommunen
i egenskap av uppdragsgivare, måste det ligga i sakens natur, att
samtliga de handlingar som enligt avtalet skulle upprättas vid kontrollarbetet
tillhörde kommunen. Trots att den aktuella dagboken vid den tidpunkt
då den begärdes utlämnad fanns hos Riksbyggen, hade den enligt
regeringsrätten karaktär av handling, som är tillgänglig för myndighet, och
den var till följd härav allmän handling enligt TF. Det ålåg därför kommunen
att infordra dagboken från Riksbyggen för prövning om och i vad mån
den kunde utlämnas till den person som efterfrågat handlingen. (Anmärkas
må att av regeringsrättens slutsats, att den hos det privata företaget
befintliga dagboken var att anse som allmän handling, följer att handlingen
ansetts inte bara förvarad hos myndigheten utan också upprättad där —
trots att den framställts hos och aldrig lämnat Riksbyggen.)
JO (Holstad) har i ett beslut 1986-10-30 med hänvisning till berörda
rättsfall applicerat samma tankegång på den situation som i förevarande
ärende står i centrum — alltså då konsultföretag medverkar vid kommunal
tjänstetillsättning (JO 1987/88 s. 190). Eftersom de till konsultföretaget
ingivna och där befintliga handlingarna var avsedda att prövas av kommunen
och hela tiden i princip var tillgängliga för vederbörande kommunala
myndighet, fann JO — låt vara med viss reservation — att de var att
betrakta som allmänna hos kommunen.
Regeringsrättsavgörandet har på ett enligt min mening övertygande sätt
kritiserats av professor Alf Bohlin, som vänt sig mot att man här skapat
”en ny typ av tillgänglighetsrekvisit, som ej har full täckning i grundlagstexten”.
(Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s. 77; se allmänt om
hithörande problem s. 74 — 81 och 115—117 med hänvisn.) Det må i
sammanhanget ytterligare tillfogas, att den ovan berörda omständigheten,
att lagstiftaren beträffande den speciella handlingstypen ”upptagning”
gjort frågan om handlingens ”förvaring” hos myndighet beroende av att
den på visst sätt är ”tillgänglig” för myndigheten, närmast synes tala mot
att tillgänglighetsrekvisitet — med möjligt undantag för handling, som
varit allmän hos en myndighet men helt temporärt lämnat denna — på
detta sätt introduceras även vad gäller konventionella handlingar. Jag vill
vidare tillägga, att det av regeringsrätten åberopade förhållandet, att den
aktuella dagboken ”tillhörde” kommunen, kan uppfattas som lanserandet
även av ett tillhörighetsrekvisit, som enligt min mening saknar varje stöd i
2 kap. TF; de där intagna reglerna tillmäter över huvud inte frågan om
äganderätten till handlingarna någon betydelse. Från praktisk synpunkt
innefattar hänsynstagande till både tillgänglighets- och tillhörighetsfaktorer
även tillförandet av en avsevärd komplikation vid tillämpningen av
offentlighetsprincipen; svaret på frågan om en viss handling är allmän eller
ej — som enligt grundlagsregiema (2 kap. 12 — 13 §§ TF) förutsätts kunna
lämnas tämligen omgående — göres då beroende av hur ett kanske oklart
utformat avtal mellan myndigheten och företaget skall tolkas.
Jag anser inte, att man av det nämnda rättsfallet — som dock avsåg en
speciell situation — kan dra den generella slutsatsen, att det konventionella,
på lagtexten direkt grundade förvaringskriteriet nu genombrutits till
förmån för resonemang av berörd typ. Min slutsats blir alltså, att de till
430
konsultföretaget ingivna handlingarna — oberoende av ägarförhållanden
och kommunens avtalsgrundade möjligheter att göra dem tillgängliga —
blir allmänna först då de vidarebefordras till vederbörande kommunala
myndighet; de är då att betrakta som inkomna och förvarade hos myndigheten.
I sammanhanget må tillfogas att detsamma gäller de meritsammanställningar
och eventuella meritvärderingar som fabriceras av konsultföretaget;
det synes helt klart, att företaget i de här aktuella fallen intagit en
så fristående ställning i förhållande till kommunen, att den ovan (4.2)
berörda specialbestämmelsen i 2 kap. 8 § TF inte aktualiseras. (Se härom
Bohlin, a. a. s. 199 f. med hänvisn. till bl. a. rättsfallet RÅ 1987:1.) — Det
återstår då att mot denna bakgrund diskutera, hur konsultmedverkan i
kommunala tjänstetillsättningsärenden bör vara arrangerad, för att det
inte skall anses vara fråga om ett otillåtet kringgående av offentlighetsprincipen.
5.2 Formerna för samarbete med konsultföretag vid rekrytering till tjänster
Inte i något av de här uppmärksammade fallen har det varit fråga om att
överlåta själva tjänstetillsättningen till ett privaträttsligt subjekt, utan
beslutanderätten har konsekvent förbehållits vederbörande kommunala
organ. Anledning saknas därför att ifrågasätta kommunernas agerande
mot bakgrund av den ovannämnda (4.1) princip som kräver lagstöd för
överlåtelse av förvaltningsuppgift, som innefattar myndighetsutövning,
till enskilt subjekt. Inte heller är det här fråga om att kommunen avhänder
sig sådana centrala funktioner inom den s. k. oreglerade kommunalförvaltningen
som — oavsett om det rör sig om myndighetsutövning eller ej — i
litteraturen (se 4.1) ansetts inte kunna komma ifråga för en överlåtelse till
rättssubjekt utanför den kommunala organisationen. Vad det här gäller är
att kommunen i samband med att man överväger att initiera ett tjänstetillsättningsärende
eller som ett led i beredningen av ett pågående ärende
koper vissa, begränsade tjänster på den privata marknaden.
Varken enligt kommunallagen, enligt annan författning eller enligt kommunalrättslig
praxis föreligger något hinder mot att kommun på detta sätt
anlitar enskilt rättssubjekt, t. ex. ett konsultföretag. Det måste anses helt
acceptabelt att, som skett i flera av de i detta ärende aktuella fallen,
kommunen överlåter åt en konsult att sondera marknaden och även aktivt
bedriva rekryteringsbefrämjande åtgärder och ta in s. k. intresseanmälningar,
så länge denna förberedande verksamhet hålls klart åtskild från
själva tjänstetillsättningsärendet. Även annonsering i konsultföretagets
namn är från rättslig synpunkt invändningsfri, om det klart framgår av
annonsen, att den inte innebär ett ledigkungörande utan endast ingår som
led i ett förberedande rekryteringsarbete inför en planerad tillsättning. För
undvikande av sammanblandning med själva tillsättningsförfarandet bör
inte ord som ”ansökan” eller ”ansökningshandlingar” användas i sådan
annonsering. Termen ”intresseanmälan” synes däremot godtagbar. Det är
vidare klart olämpligt, att konfidentiell behandling utlovas i sådana formuleringar
som kan skapa intrycket, att hela tillsättningsförfarandet genomförs
utan insyn enligt offentlighetsprincipen. Visserligen blir, som
ovan (5.1) framhållits, handlingar hos ett enskilt konsultföretag, som biträder
en kommun på angivet sätt, inte allmänna förrän de överlämnas till
kommunalt organ eller kommer behörig kommunal befattningshavare tillhanda,
men allt relevant material rörande de personer som önskar delta i
konkurrensen om tjänsten måste överlämnas till kommunen inför den
slutliga handläggningen av tillsättningsärendet, och handlingar, som framställts
av enskilda sökande eller av konsulten, blir då omedelbart allmänna
och offentliga. Det är synnerligen angeläget, att ingen oklarhet tillåts råda
om vid vilken tidpunkt kommunens handläggning av själva tillsättningsärendet
tar sin början, och handlingarna sålunda skall finnas tillgängliga
hos kommunen. När en kommun samarbetar med ett konsultföretag om
förberedande rekryteringsåtgärder, bör denna fråga uppmärksammas från
början, så att båda parter är införstådda med vad som gäller, och konsultföretaget
ej åt presumtiva sökande utlovar konfidentiell behandling i vidare
mån än den rättsliga regleringen tillåter.
Om tillsättningsprocessen inkluderar ett reguljärt ansökningsförfarande
— antingen därför att ett sådant är föreskrivet i gällande kollektivavtal,
eller därför att kommunen ändå väljer denna väg — är detta förfarande ett
moment i själva tillsättningsärendet, som skall handläggas av vederbörande
kommunala organ. Det reguljära ansökningsförfarandet — med ansökningar
till kommunen — skall sålunda hållas åtskilt från konsultföretagets
förberedande rekryteringsbefrämjande verksamhet. Intresseanmälningar
till konsultföretaget skall inte likställas med ansökningar till kommunen.
Vidare är det självklart, att ett reguljärt ansökningsförfarande skall kungöras
på sedvanligt sätt, även om det föregåtts av en rekryteringskampanj via
konsult, och att det skall vara öppet även för sökande som ej varit i kontakt
med konsulten.
De svagheter som synes ha vidlådit handläggningen av de fyra i utredningen
redovisade ärenden, i vilka samarbete förekommit med konsultföretag,
sammanhänger väsentligen med att man inte har hållit skiljelinjen
klar mellan de förberedande rekryteringsbefrämjande åtgärderna och
själva tillsättningsärendet, vilket i samtliga dessa fall inkluderat ett ansökningsförfarande.
Annonserna har i vissa fall (t. ex. Västernorrlands läns
landstingskommun) varit utformade så, att det framstått som oklart, om
det varit kommunen eller konsultföretaget som annonserat. Begreppen
ansökan och intresseanmälan har inte alltid hållits isär. I fallet från Västernorrlands
läns landstingskommun talas det i annonsen uttryckligen om
ansökan, medan förvaltningsutskottet i sina remissvar hävdar, att man vid
tidpunkten för annonseringen avsåg att få in intresseanmälningar. I några
fall (t. ex. Gävle kommun och Laholms kommun) har annonserna under
rekryteringsfasens inledande skede varit utformade på sådant sätt, att den
icke initierade svårligen kunnat avgöra, om de avsåg ett reguljärt ledigkungörande
av tjänst eller blott en information, som senare skulle följas
upp med ledigkungörande och ansökningsförfarande i sedvanlig form. 1
Gävle-fallet angavs i den första annonsen, som gav intryck av att ha satts
in av kommunen, en tidsfrist för intresseanmälningar till konsultföretaget
men däremot ingen sista ansökningsdag. Av utredningen framgår att ny
annonsering med angivande av ansökningsfrist gjordes på ett senare stadi
-
um. Det är dock oklart, om denna kompletterande annonsering var planerad
från början eller genomfördes som ett resultat av att formerna för
tillsättningsärendets handläggning blev föremål för såväl interna meningsskiljaktigheter
som offentlig debatt. Gävlefallet kom för övrigt att i hög
grad präglas av den särskilda omständigheten, att meningarna var delade
bland såväl politiker som tjänstemän i frågan, huruvida handlingar hos
konsultföretaget skulle vara att anse som allmänna i TF:s mening, fastän
de ej inkommit till kommunen eller kommit dess behöriga befattningshavare
tillhanda. En ytterligare svaghet som kunnat iakttas är, att konfidentiell
behandling stundom utlovats i annonserna i ordalag, som varit ägnade
att framkalla missförstånd hos läsaren om den rätt till insyn i tillsättningsförfarandet
som följer av grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet. Fallen
från Skaraborgs och Västernorrlands läns landstingskommuner erbjuder
tydliga exempel härvidlag.
5.3 Särskilda erinringar i anledning av Laholms- och Helsingborgsfallen
Yttrandet från kommunstyrelsen i Laholm ger vid handen, att styrelsen
svävar i villfarelse rörande den tidpunkt, när handlingar hos kommunen
blir allmänna. Enligt yttrandet har konsultgruppens arbete följts av ett
sedvanligt ledigkungörande med möjlighet för nya sökande att anmäla sig.
På frågan vid vilken tidpunkt allmänheten skulle ha möjlighet att med stöd
av offentlighetsprincipen orientera sig om sökande till tjänsten svarade
kommunstyrelsen: ”Samtliga ansökningshandlingar offentliggörs när ansökningstiden
gått ut”. Detta svar ger anledning att erinra om att ansökningshandlingarna
blir allmänna och offentliga hos kommunen redan när
de kommer in dit (2 kap. 6 § TF), och att kommunen sålunda ej äger avslå
en begäran om att få ta del av inkomna ansökningar under pågående
ansökningstid med hänvisning till att man avser att offentliggöra handlingarna
efter ansökningstidens utgång. Jag förutsätter, att kommunen orienterar
berörd personal om innehållet i lagstiftningen om allmänna handlingars
offentlighet till förekommande av en oriktig tillämpning.
Helsingborgsfallet skiljer sig från de övriga såtillvida som kommunen
inte samarbetat med konsultföretag. I detta fall har kommunens kulturnämnd
sökt få till stånd en konfidentiell behandling av ansökningshandlingarna
genom att föreskriva, att de skulle sändas till ordförandens bostadsadress
i stället för till kulturnämndens kansli, och genom att undvika
att diarieföra dem. Man har också i annonsen utlovat konfidentiell behandling,
ett löfte som saknade rättslig verkan, om någon hos kulturnämnden
begärde att jämlikt 2 kap. 12 eller 13 § TF få handlingarna utlämnade,
och som därför framstår som så mycket mer betänkligt. Då ordföranden är
att anse som ”behörig befattningshavare”, blir nämligen enligt 2 kap. 6 §
TF även handlingar, som kommer honom till handa i bostaden, att betrakta
som inkomna till myndigheten, dvs. kulturnämnden; enligt 15 kap. 1 §
sekretesslagen åligger det ordföranden att i en sådan situation utan dröjsmål
vidarebefordra handlingarna till nämndens kansli för registrering.
Det inträffade röjer djup okunnighet hos kulturnämndens presidium
rörande gällande lagstiftning om handlingsoffentlighet. Av nämndens och
kommunstyrelsens yttranden framgår att man sedermera blivit medveten
om att förfarandet var olagligt och vidtagit rättelse. Nämnden konstaterar
också, att man i efterhand insett, att man borde ha gjort en juridisk
konsultation, en slutsats som det är lätt att instämma i.
Kulturnämnden kan inte undgå allvarlig kritik för tillsättningsärendets
handläggning. Jag vill även erinra kommunen om önskvärdheten av att
berörda befattningshavare orienteras om huvudpunkterna i lagstiftningen
om handlingsoffentlighet, så att liknande händelser i framtiden undvikes.
5.4 Sammanfattande synpunkter
Sammanfattningsvis finner jag, att goda skäl kan anföras för synpunkten,
att kommuner bör ha möjlighet att samarbeta med konsultföretag vid
rekrytering till tjänster för att med hjälp av dessa företags särskilda personoch
marknadskännedom samt expertkunskaper kunna rekrytera lämpliga
och kvalificerade personer. Uppenbarligen strider inte ett sådant samarbete
mot gällande författningar eller kommunalrättslig praxis, under förutsättning
att det genomförs i sådana former, att konsultföretagets rekryteringsarbete
följs av ett sedvanligt tjänstetillsättningsärende — i förekommande
fall med ansökningsförfarande - vilket handläggs av kommunens
organ under den insyn som följer av föreskrifterna om handlingsoffentlighet.
Att handlingar, som befinner sig hos konsultföretaget, under den
förberedande rekryteringsfasen kan hållas konfidentiella — något som
torde kunna vara befrämjande för rekryteringen — påverkar inte denna
bedömning. En hantering enligt ovan angivna riktlinjer synes vara rättsligt
oantastlig och innebära en ändamålsenlig avvägning mellan intresset av
effektiva former för rekrytering till kommunala chefstjänster och de mycket
välgrundande kraven på allmän insyn i förfarandet vid tillsättning av
sådana tjänster.
JO:s tillsynskompetens
Frågor om JO:s tillsynskompetens har kommit upp i ett flertal ärenden
under verksamhetsåret 1988/89.
Utländska myndigheter står inte under JO:s tillsyn. I en anmälan framfördes
klagomål mot finska myndigheter. ChefsJO Eklundh anförde följande.
Som JO i Sverige har jag inte befogenhet att ingripa mot utländska myndigheter
eller deras företrädare. Mitt tillsynsområde omfattar bara svenska
myndigheter och tjänstemän vid dessa. Klagomål mot myndigheter i Finland
kan däremot anföras hos den finske justitieombudsmannen. Adressen
dit är Riksdagens justitieombudsman, 00102 Riksdagen, Helsingfors, Finland.
Riksdagen, dess ledamöter och organ, regeringen och enskilda statsråd står
inte under JO:s tillsyn. Klagomål med kritik mot riksdagens lagutskott för
att utskottet hos riksdagen hemställt om avslag på motioner innehållande
önskemål om lagstiftning avseende ideella föreningar har således avvisats.
Inte heller har upptagits till prövning klagomål mot ledamöter av riksdagens
konstitutionsutskott för deras ageranden i samband med utskottsförhör
(jfr även JO:s ämbetsberättelse 1988/89 s. 209).
I en anmälan framfördes synpunkter på lagrådets granskning av en
proposition om val av nämndemän. Anmälaren anförde bl. a. att lagrådet
inte diskuterat frågan om lagens ikraftträdande och därmed inte handlagt
ärendet på föreskrivet sätt. JO Ragnemalm svarade på följande sätt.
Lagrådet får anses utgöra en sådan statlig myndighet som står under JO:s
tillsyn. Med hänsyn till lagrådets ställning i det konstitutionella systemet,
dess sammansättning och dess speciella uppgift — att på begäran av
regeringen eller riksdagsutskott avge icke bindande yttranden över lagförslag
— ger emellertid de riktlinjer som gäller för JO:s tillsynsverksamhet
inget större utrymme för granskning av lagrådets verksamhet. Vad Ni
anfört i Er anmälan ligger klart utanför vad JO härvidlag har att befatta sig
med. Jag vidtar därför ingen åtgärd med anledning av Er anmälan utan
avskriver ärendet här.
Klagomål riktas ofta mot advokater, såväl privatpraktiserande som sådana
som är anställda vid allmänna advokatbyråer. Klagomål mot privatpraktiserande
advokater tas inte upp till prövning, då dessa inte står under JO:s
tillsyn. I sådana ärenden hänvisas regelmässigt till 8 kap. 6 § rättegångsbalken,
där det framgår att advokatsamfundets styrelse har tillsyn över advokatväsendet
och att justitiekanslem kan påkalla åtgärd mot advokat, som
åsidosätter sin plikt. Advokater vid allmänna advokatbyråer står i och för
sig under JO:s tillsyn. När en anmälan går ut på lämpligheten av de
åtgärder en sådan advokat vidtagit för sin klients räkning kan JO:s svar på
anmälan ofta se ut så här:
Andra advokater än sådana som är knutna till allmänna advokatbyråer
står över huvud taget inte under JO:s tillsyn. Vid tillsynen av advokater
vid allmän advokatbyrå måste hänsyn tas till verksamhetens särskilda
karaktär. Om framförda klagomål, som i detta fall, gäller lämpligheten av
åtgärder som advokaten vidtagit för en klients räkning, är utrymmet för en
kritisk granskning från JO:s sida mycket litet. Mot bakgrund av det anförda
finnér jag inte skäl att ta upp anmälan till utredning utan avskriver
ärendet från vidare handläggning.
Klagomål mot stiftelser, föreningar, förbund, politiska och fackliga organisationer
och deras funktionärer har inte prövats i sak med hänvisning till
att de inte omfattas av JO:s tillsyn. Som exempel kan nämnas klagomål
mot stiftelsen Svenska Kyrkans Mission, stiftelsen S:t Erikshälsan, stiftelsen
Teknikhöjden, stiftelsen Ronnebyhus, stiftelsen Lidingöhem, Hörselfrämjandet,
Taxi Trafikförening, styrelseledamot i vägförening. Svenska
Freds- och Skiljedomsföreningen, Hyresgästföreningen i Mellersta Norrland,
Kungliga Svenska Aeroklubben (KSAK), Sveriges Socialdemokratiska
Arbetareparti och Svenska Industritjänstemannaförbundet.
En ideell förening för kvinnor och barn begärde att få ekonomiskt bidrag
från en donationsfond som förvaltades av en kommunstyrelse. 1 ett brev
från socialförvaltningen i kommunen klargjordes att föreningen inte uppfyllde
villkoren för ekonomiskt bidrag. Till brevet fogades bl. a. en bidragsansökan,
kopia av polisanmälan, läkarintyg och en dom avseende annan
bidragssökande. I bidragsansökan begärdes särskilt att den skulle behandlas
konfidentiellt. Föreningen ansåg i sina klagomål att handläggande
tjänsteman ”brustit i aktning och ansvar emot den sökande när tjänstemannen
skickat dessa ömtåliga uppgifter i retur till en helt annan sökande”.
Sedan yttrande inhämtats från socialnämnden i kommunen anförde
JO Norell Söderblom följande:
Offentlighetsprincipen och de inskränkningar av denna som gäller till följd
av sekretesslagen avser handlingar och uppgifter hos myndigheter. En
privat donationsfond kan inte anses som en myndighet. Att den förvaltas
av ett offentligt organ påverkar inte denna bedömning. Sekretesslagen är
således inte tillämplig för fondens handlingar och ansvar enligt denna lag
kan därför inte komma ifråga.
Då ett missförstånd uppenbarligen ligger till grund för att handlingar
tillhöriga fonden, kommit att översändas till föreningen finner jag inte
heller i övrigt skäl till något uttalande på grund av föreningens anmälan.
Klagomål mot statliga och kommunala aktiebolag har inte heller upptagits
till prövning. Endast under en förutsättning kan ett aktiebolag stå under
JO:s prövning, nämligen om bolaget innehar ett uppdrag varmed följer
myndighetsutövning — tillsynen gäller då denna verksamhet. Klagomål
har avvisats mot Dafa Data AB, Göteborgs Stads Bostadsaktiebolag, Nynäshamns
Elverk AB och Helsingborgs Hamn AB. Klagomål mot privata
aktiebolag, banker, sparbanker, försäkringsbolag m. fl. har också avvisats,
t. ex. AB Svenska Bostäder, Åhléns-Varuhusen, ASEA Switchgear AB,
Eurocard AB, Vingresor AB, Svensk P-konsult AB, Justitia Inkasso AB,
Svensk Bolagsinkasso AB, Finans Inkasso AB, PK-banken, försäkringsbolaget
Folksam, Länsförsäkringsbolagen AB, Kommunernas Försäkrings
AB, Kommunernas Pensionsanstalt och Trafikskadenämnden. I ett beslut
gällande klagomål mot ett försäkringsbolag och försäkringsinspektionen
uttalade JO Ragnemalm följande:
JO:s tillsyn gäller i princip bara statliga och kommunala myndigheter. Ett
försäkringsbolag är inte någon myndighet och står alltså inte under JO:s
tillsyn. Jag kan därför inte gå in på någon prövning av om försäkringsbolaget
har handlagt K:s skaderegleringsärende på ett korrekt sätt. Jag får t. ex.
inte uttala mig om huruvida bolaget har betalat ut för låga ersättningsbelopp
till K., gjort utbetalningar i småposter i stället för på en gång och
överhuvudtaget dröjt för länge med att handlägga hans ersättningskrav,
något som han hade påtalat hos försäkringsinspektionen.
Försäkringsinspektionen står däremot under JO:s tillsyn i sin egenskap
av statlig myndighet. Även den tillsynen är emellertid begränsad, detta
som en följd av vad nyss sagts om att försäkringsbolagen är undandragna
JO:s granskning. Om JO inte får direkt kritisera ett försäkringsbolag för
dess handläggning av ett skadeärende, kan det heller inte vara riktigt, att
JO gör det indirekt genom att kritisera försäkringsinspektionen för att den
har godtagit bolagets handläggning. Vad JO kan göra i anledning av
anmälningar mot försäkringsinspektionen för underlåtenhet att ingripa
mot ett försäkringsbolags handläggning av ett skadeärende är därför i
huvudsak endast att granska, om klagoärendet hos inspektionen har handlagts
formellt riktigt. Vad jag mot denna bakgrund har att pröva i detta
ärende är endast K:s påstående, att han inte fått tillfälle att bemöta
försäkringsbolagets yttrande till inspektionen över hans anmälan
där.
I klagomål mot televerket angående verkets sponsring av skidsporten gjordes
gällande att televerkets finansiella insatser beträffande skidsporten
innebär, att penningmedel överlåts utan vederlag med sådana konsekvenser
att de som betalar för verkets tjänster blir lidande. JO Ragnemalm
svarade på följande sätt:
Huvuduppgiften för JO är tillsyn över att myndigheterna efterlever lagar
och andra författningar. Televerket är ett affärsdrivande verk, och dess
verksamhet innebär i bl. a. det aktuella avseendet inte författningstillämpning
i vanlig mening. — Televerket blir, i likhet med andra myndigheter,
föremål för revision i viss föreskriven ordning genom härför avsedda
organ. Genom revision övervakas att verksamheten bedrivs effektivt, författningsenligt
och också i övrigt ändamålsenligt. I sammanhanget kan
vidare nämnas att televerket lyder under regeringen och är redovisningsskyldig!
införden.
Det föreligger inte anledning att anta, att televerkets åtgärder företagits
utan avsikt att bereda verket fördelar. Mot den nyss nämnda bakgrunden
företar jag inte någon utredning i saken.
JO skall enligt 3§ lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän
vid tillsyn över kommunala myndigheter beakta de former, i
vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Beslutande kommunala församlingar
och ledamöter i dessa omfattas inte av ombudsmännens tillsyn.
Många klagomål har inte upptagits till prövning under hänvisning till
denna begränsning i JO:s tillsyn. I ett ärende gjordes bl. a. gällande att en
kommun tog ut för höga el- och vattenavgifter. JO Ragnemalm anförde
följande.
Anmälan avser såväl frågan om avgifternas storlek som vissa rutiner för
faktureringen av dessa.
JO:s tillsyn över kommunerna är i viss mån begränsad av hänsyn till den
437
kommunala självstyrelsen. Kommunfullmäktige är sålunda helt undantagna
från tillsynen. JO är också i princip förhindrad att ingripa i sådana fall,
där en kommun inte bedriver verksamhet i egen regi utan genom en
privaträttslig juridisk person, t. ex. ett aktiebolag.
Av utredningen i ärendet har framgått bl. a. att elverkets verksamhet
bedrivs i aktiebolagsform, att elverksbolaget sköter all kravverksamhet
och att nu ifrågavarande avgifter fastställs av kommunfullmäktige.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan beträffande gränserna för JO:s
tillsynsverksamhet saknas utrymme för mig att närmare kommentera de
frågor som särskilt behandlats i anmälan.
I ett ärende ifrågasattes om bostadsförmedlingen i en kommun har rätt att
i samband med anvisning av nyproducerat radhus med bostadsrätt föreskriva
skyldighet att sälja nuvarande bostad före den tidpunkt då avtal om
upplåtelse skall ingås med HSB. JO Ragnemalm svarade på följande sätt:
Bostadsförmedlingsverksamhet är att hänföra till den kommunala självstyrelsesektorn,
där utrymmet för ingripande från JO:s sida är begränsat.
Mot den bakgrunden har jag i det som framkommit i detta ärende inte
funnit skäl till antagande, att ett ingripande av JO skulle vara motiverat.
I ett annat ärende kritiserades en landstingskommun för underlåtenhet att
besvara brev. JO Ragnemalm uttalade följande:
Enligt den för riksdagens ombudsmän gällande instruktionen omfattar
JO:s tillsyn inte ledamöter av beslutande kommunala församlingar, såsom
landstinget; däremot står vid landstinget anställda tjänstemän under JO:s
tillsyn. I första hand har JO att tillse, att myndigheter och befattningshavare
vid dessa efterlever lagar och andra författningar. Tillsynen är primärt
inriktad på sådan verksamhet, där det allmännas företrädare agerar med
stöd av de speciella befogenheter som tillkommer en myndighet.
Utredningen i ärendet ger vid handen, att C:s klagomål har sin grund i
att han anser sig ha vissa ersättningsanspråk gentemot landstingskommunen,
delvis hänförliga till ett tidigare anställningsförhållande där, och att
han inte anser sig ha fått svar på vissa av honom till landstingskommunen
skriftligen ställda frågor i denna sak. Landstingskommunens tjänstemän
uppträder därför här inte i funktionen av myndighet utan som företrädare
för en med den enskilde jämställd part i en civilrättslig tvist. Det är inte
uteslutet, att landstingskommunen även kan komma att inta ställning som
part inför domstol i saken. Då det inte är JO:s uppgift att bistå part i en
sådan tvist, föranleder C:s anmälan inte något uttalande från min sida.
Bilaga 1
Personalorganisationen
Riksdagens ombudsmäns kansli
Kanslichefen Ulf Hagström
Byråchefen Torsten Johansson
Byråchefen Hans Sandberg
Byråchefen Anders Thunved
Byråchefen Dan Fernqvist (t. o. m. 30 april 1989)
Byråchefen Sven Börjeson
Byråchefen Hans Tocklin (tji.)
Tf. byråchefen Kristina Boutz
Tf. byråchefen Kjell Swanström (fr.o.m. 14april 1989, senedan)
Avdelningsdirektören Arne Schöldström
Avdelningsdirektören Lars Kinnander
Avdelningsdirektören Rolf Andersson
Byrådirektören Birgitta Hallström
Som föredragande med heltidstjänstgöring har vidare under 1988/89
tjänstgjort:
Kammarrättsassessorn Olof Hedberg, kammarrättsassessorn MarieLouise
Diurson (t. o. m. 31 maj 1989), kammarrättsassessorn Eva Linnander
(t.o. m. 31 januari 1989), kammarrättsassessorn Jörgen Buhre, kammarrättsassessorn
Albert Johnson, kammarrättsassessorn Carina Hedbom
Blomkvist (fr. o. m. 1 februari 1989), kammarrättsassessorn Eva Cernoch
(fr. o. m. 1 maj 1989), distriktsåklagaren Birgitta Lindgren, hovrättsassessorn
Krister Malmsten (fr. o. m. 1 oktober 1988), hovrättsfiskalen Marianne
Larsson (t. o. m. 6 november 1988), hovrättsassessorn Lennart Morard
(t.o.m. 15 januari 1989), hovrättsassessorn Charlotte Wedberg, avdelningsdirektören
vid Stockholms universitet Kjell Swanström (tf. byråchef
fr. o. m. 14 april 1989, se ovan), hovrättsassessorn Lars-Åke Olvall, kammarrättsassessorn
Gunnel Schön Aldenstig (fr. o. m. 1 mars 1989), byrådirektören
i socialstyrelsen Christer Sjöstedt, hovrättsassessorn Lars Jalvemyr
(t. o. m. 31 augusti 1988 och fr. o. m. 1 juni 1989), hovrättsassessorn
Barbro Röst Andréasson (t.o.m. 31 december 1988), kammarrättsassessorn
Ingrid Uggla (t.o.m. 9 oktober 1988), hovrättsassessorn Klas Widström,
försäkringsrättsassessom Monica Karlsson Dohnhammar, avdelningsdirektören
i riksförsäkringsverket Kajsa Wikström (fr. o. m. 19 september
1988) och hovrättsassessorn Lars Clevesköld (fr. o. m. 1 februari
1989).
439
Bilaga 2
Förteckning
över de ärenden, som har varit anhängiga hos regeringen under tiden den
1 juli 1988 —den 30 juni 1989 genom skrivelser från justitieombudsmännen
före den 1 juli 1988.
1) 1983 den 4 november (dnr 2752-1983) angående ändringar i uppbördslagen
(1953:272) om jämkning eller om förtida återbetalning av
preliminär skatt m. m.
Framställningen är under beredning i finansdepartementet.
2) 1986 den 26 augusti (dnr 1947-1986) om ett tillägg till 32 § uppbördslagen
(1953:272) av innebörd att respitränta inte skall tas ut när den
tillkommande skatten beror på förhållanden som den skattskyldige inte
kunnat påverka eller kontrollera.
Framställningen är under beredning i finansdepartementet.
3) 1988 den 25 februari (dnr 465-1988) om sådan ändring i 7 kap. 21 §
sekretesslagen (1980:100) att bestämmelsen även kommer att omfatta
uppgifter om andra än de som har dömts att undergå kriminalvård.
Framställningen har föranlett ändring i 7 kap. 21 § sekretesslagen (prop.
1988/89:67, KU 25, rskr. 208, SFS 1989:171).
4) 1988 den 20 april (dnr 2099-1987) angående bristen på elTektiva
korrektionsmedel då det gäller kommuns uttryckliga vägran att följa en lag
och en på denna grundad förordning.
Framställningen har överlämnats till kommunalansvarsutredningen
(1986:02).
5) 1988 den 30 juni (dnr 1382-1987) om normgivningsåtgärder med
anledning av att det enligt 12 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen erforderliga
lagstödet för sådan postbehandling, som innefattar öppnande av förtrolig
försändelse, saknas.
Framställningen är under beredning i kommunikationsdepartementet.
440
Bilaga 3
SAKREGISTER
till
justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1989/90
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelse 1967—1975/76 finns
fogat som bilaga 3 (s. 557) till ämbetsberättelsen 1975/76 och har även
tryckts separat. I ingressen till detta register har lämnats upplysningar om
register till tidigare ämbetsberättelser. Ett alfabetiskt sakregister till JO:s
ämbetsberättelser 1976/77—1988/89 finns fogat som bilaga 4 (s. 437) till
ämbetsberättelsen 1988/89.
Adoption
— handläggning av ärende ang. adoption av barn med utländsk härkomst
89/90:231
Allmän försäkring
— felaktig förlängning av tid för utmätning av pension och dröjsmål med
återbetalning 89/90:279
— dröjsmål i flera moment i handläggningen av ett ärende hos riksförsäkringsverket
89/90:280
— avregistrering från försäkringskassas register över inskrivna samt innehållande
av föräldrapenning och allmänt barnbidrag 89/90:282
Allmänna handlingar
Fråga om handling är allmän eller ej:
— på sjukhus upprättad förteckning, persedelförteckning, har ansetts utgöra
allmän handling 89/90:367
— handling som förvaras hos en privat donationsfond som förvaltas av ett
offentligt organ har inte ansetts vara allmän 89/90:370
— hos kommun då den befinner sig hos konsultföretag, som enligt avtal
samarbetar med kommunen 89/90:415
Fråga om utlämnande av allmän handling eller uppgifter
därur:
— avgiftsbeläggning av televerkets nummerupplysning 89/90:343
— utlämnande av uppgifter ur allmänna handlingar till massmedierna
89/90:371
— en begäran om utlämnande av allmän handling har onödigt fördröjts
89/90:373
— dröjsmål med utlämnande av sjukjournal till följd av ordinarie handläggares
frånvaro 89/90:376
— ärende angående utlämnande av kopior av patientjournal innefattar
myndighetsutövning 890/90:378
— kritik mot byggnadsnämnd för avgiftsuttag för tillhandahållande av
allmän handling på stället m. m. 89/90:392
— fråga om skyldighet att efter expeditionstidens utgång per telefon lämna
ut uppgift ur allmän handling 89/90:397
— fråga om offentlighetsprincipen innefattar rätt för enskild medborgare
att närvara vid postsorteringen hos en myndighet 89/90:398
— fråga om myndighet varit skyldig att sammanställa uppgifter ur allmänna
handlingar för att besvara enkät 89/90:399
Fråga om sekretess för allmän handling:
— fråga om lämpligheten att i behandlingsjournalen för intagen i kriminalvårdsanstalt
göra anteckning om resultat om tagna HIV-prov 89/90:105
— fråga om sekretess och postöppning vid ett LVM-hem 89/90:264
— sekretessen har åsidosatts i lokal samrådsgrupp 89/90:363
— inte olagligt men olämpligt att i ett ärende om förordnande av taxeringsnämndsordförande
ta del av dennes självdeklarationer 89/90:385
Övriga frågor
— användandet av automatisk databehandling inom socialtjänsten
89/90:380
Allmän ordningsstadga
— fråga om nöjestillställning, till vilken c:a 4000 personer inbjudits, bort
betraktas som till ståndspliktig offentlig tillställning; tillämpning av 9 §
andra stycket och 12 § andra stycket allmänna ordningsstadgan
89/90:327
Arbetsmiljölagen
— arbetsmiljölagen och socialtjänstlagen 89/90:213
— arbetsmiljölagen och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
89/90:253
Avgift
— televerkets nummerupplysningstjänst 89/90:343
— kritik mot byggnadsnämnd för avgiftsuttag för tillhandahållande av
allmän handling på stället m. m. 89/90:392
Avhysning
— bristande rutiner för samarbete mellan kronofogdemyndighet och flyttningsbyrå,
bristfällig dokumentation, oriktiga besked om lösenbelopps
storlek, kostnadsbeslut som felaktigt gynnat sökanden 89/90:127
— kommuns förfarande med byggnader och gods som efter avhysning
kvarlämnats på arrenderad fastighet 89/90:131
Avskrivning
— begreppet ”avskrivning” enligt uppbördslagen 89/90:137
Avstängning
— kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd ”befriat” lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skolförvaltning
för passivitet 89/90:306
Avvisning
— av utlänning på grund av avsaknad av arbetstillstånd 89/90:67
— direktavvisning av asylsökande 89/90:80
Bandspelare
— fråga om rätt att använda egen bandspelare vid personlig inställelse
inför taxeringsnämnd 89/90:204
Besvär
— kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagande
partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att jämlikt
24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärsskrivelsen
och övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
Betalningssäkring
— sakkunnig taxeringsrevisor har fotagraferat bohag vid en husrannsakan
som en ersättning för förvarstagande enligt reglerna om betalningssäkring
89/90:187
Brottmål
— dröjsmål med utfärdande av stämning 89/90:30
Bygglov
— fråga om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett vid
sammanträde med byggnadsnämnd beviljat bygglov skall tillåtas gå i
verkställighet 89/90:336
— förhandsgranskning av bygglovshandlingar 89/90:340
Byggnadsminnesförklaring
— fråga om eventuellt bevarande av industribyggnad, dels hos kommunstyrelse
och byggnadsnämnd i anslutning till handläggning av detaljplaneärende,
dels hos länsstyrelse (länsantikvarie) i ärende rörande byggnadsminnesförklaring
89/90:319
Byggnadsnämnd
— fråga om underrättelseskyldighet i lovärenden 89/90:331
— fråga om fullfÖljdshänvisning till beslut vari fråga varit om tillämpning
av bestämmelser i 13 kap. 2 § plan- och bygglagen (PBL) om fullföljdsförbud
89/90:332
— felaktig tillämpning av PBL; bygglov meddelat för uppförande av affärsbyggnad
på parkmark 89/90:337
— fråga om byggnadsnämnds förfarande vid fullgörande av kommunikationsskyldighet
gentemot granne i ärende om förhandsbesked
89/90:338
— handläggning av framställning där tveksamhet kan föreligga om den
avser upplysningar eller för handsbesked 89/90:340
444
Delgivning
— fråga om bristande delgivning av stämning och kallelse utgjort hinder
att påbörja huvudförhandling i brottmål 89/90:23
— av misstanke och av utredning enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken
89/90:23, 89/90:60
Detaljplan
— fråga om förfarande vid underrättelse till flera klagande om länsstyrelses
beslut att avslå överklagande av beslut att anta detaljplan 89/90:334
Disciplinansvar
— för polismästare med anledning av en av denne beslutad fingerad poliskontroll
89/90:41
Dokumentationsskyldighet
— fråga om myndighet varit skyldig att sammanställa uppgifter ur allmänna
handlingar för att besvara enkät 89/90:399
Domstol
— remissyttrande över Domstolarna i framtiden — en idéskiss (Ds
1989:2)89/90:409
Dröjsmål
— dröjsmål med utfärdande av stämning i brottmål 89/90:30
— dröjsmål med åtalsbeslut 89/90:44
— kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s. k. blandat
besvärsmål enligt 9§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
89/90:139
— långsam handläggning hos hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN) 89/90:273
— långsam handläggning av besvärsärende, vilket av besvärsprövande
myndighet (UHÄ) sammanblandats med ett av myndigheten i anledning
av besvären igångsatt tillsynsärende 89/90:317
— långsam handläggning av ärende om tillsättning av långtidsvikariat;
även fråga om dröjsmål med att överlämna handlingarna i ärendet till
besvärsmyndighet i anledning av att tillsättningsbeslutet överklagats
89/90:349
— en begäran om utlämnande av allmän handling har onödigt fördröjts
89/90:373
— dröjsmål med utlämnande av sjukjournal till följd av ordinarie handläggares
frånvaro 89/90:376
Ersättning
— länsstyrelses ändrade bedömningsgrunder vid tillämpning av förordning
om ersättning till enskilda, varav följt att lika fall kommit att
behandlas olika; tillika fråga om rätt för myndighet att återkalla beslut
om ersättning, vilket grundats på oriktiga uppgifter från den gynnade
89/90:293
Exekutiv försäljning
— innehållande av medel som enligt fördelningsprotokoll skulle tillfalla
gäldenären 89/90:126
Expeditionstid
— fråga om skyldighet för myndighet att efter expeditionstidens utgång
per telefon lämna ut uppgift ur allmän handling 89/90:397
Fullföljd av talan
— fråga om lämpligheten av att i fullföljdshänvisning intagits upplysningar
angående förvaltningslagens regler om omprövning (självrättelse) av
beslut 89/90:160
— felaktig utformning av formulär till fullföljdshänvisning (länsstyrelsernas
organisationsnämnd, LON) 89/90:163
— kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagande
partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att jämlikt
24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärsskrivelsen
och övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
— långsam handläggning av besvärsärende, vilket av besvärsprövande
myndighet (UHÄ) sammanblandats med ett av myndigheten i anledning
av besvären igångsatt tillsynsärende 89/90:317
Förundersökning
— delgivning av misstanke och av utredning enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken
89/90:23, 89/90:60
— dröjsmål med åtalsbeslut 89/90:44
— husrannsakan m. m. i en lokal som disponerades av en kurdisk förening
89/90:53
Förvaltningslagen (FL)
— fråga om lämpligheten av att i fullföljdshänvisning intagits upplysningar
angående förvaltningslagens regler om omprövning (självrättelse) av
beslut 89/90:160
— FL:s bestämmelser om kommunikation har åsidosatts i ärende angående
omedelbart omhändertagande enligt lagen med särskilda bestämmelser
om vård av unga (LVU) 89/90:251
— förekommande delegationsförbud utgör inte hinder mot att uppdrag ges
åt tjänsteman att företa prövning enligt 27 § FL 89/90:267
— kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagande
partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att jämlikt
24 § jämförd med 28 § FL överlämna besvärsskrivelsen och övriga
handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
— fråga om omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för gymnasieskolan)
utredningsplikt enligt 7 § FL 89/90:325
445
Förvaltningsprocess
— kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s. k. blandat
besvärsmål enligt 9 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
89/90:139
— fel av länsrätt att avvisa ansökan om körkortsingripande på den grunden
att allmänna ombudet i ansökan framställt yrkande om varning
89/90:146
God man
— fråga om lämpligheten att som god man för allmänna arvsfonden förordna
samma person som varit god man enligt föräldrabalken för den
avlidne 89/90:37
Grundlagsfrågor
— se Allmänna handlingar, Polismyndighet, Tjänstetillsättning, Vittnesförhör
Handräckning
—
enligt utsökningsbalken för utfående av flygbiljetter 89/90:136
— begäran om hämtning av värnpliktig till viss förrättning oaktat inställelsen
inte var påkallad 89/90:174
Husrannsakan
— i lokal som disponerats av en kurdisk förening; frågor om rättsenlighet
och om behörighet att fatta beslut 89/90:53
— legala förutsättningar för husrannsakan enligt RB 28 kap. 1 § 89/90:187
— taxeringsrevisors medverkan som sakkunnig 89/90:187
— sakkunnig taxeringsrevisor har fotograferat bohag vid en husrannsakan
som en ersättning för förvarstagande enligt reglerna om betalningssäkring
89/90:187
Huvudförhandling
— hinder för huvudförhandling i mål med flera tilltalade då den tilltalade
inte delgetts stämning och kallelse 89/90:23
Häktning
— kritik mot tingsrätt för att tilltalad i mål om olovlig vistelse häktats för
säkerställande av ett tidigare utvisningsbeslut 89/90:31
Hälso- och sjukvård
— journalister har ej rätt närvara vid vårdplaneringsmöte med patient
89/90:269
— behandlande läkares resp. smittskyddsläkares ansvar enligt smittskyddslagen
för en HIV-positiv patient 89/90:270
— medgivande till obduktion samt information i samband därmed
89/90:275
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN)
— långsam handläggning hos HSAN 89/90:273
Inhibition
— underlåtenhet av rådman att pröva inhibitionsyrkande 89/90:34
JO
— skyldighet att som lagman avge yttrande till JO 89/90:23
— JO:s tillsynskompetens 89/90:435
Jäv
— för god man för allmänna arvsfonden 89/90:37
— för åklagare 89/90:44
Kommunicering
— av skiftesmans kostnadsräkning • ärende hos rättshjälpsnämnd
89/90:39
— kommunicering av vårdnadsutredning och förslag till yttrande
89/90:229
— förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation har åsidosatts i
ärende angående omedelbart om händertagande enligt lagen med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) 89/90:251
— fråga om byggnadsnämnds förfarande vid fullgörande av kommunikationsskyldighet
gentemot granne i ärende om förhandsbesked
89/90:338
Konsultmedverkan
— konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster m. m.
Fråga om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen
89/90:415
Kontraktsvård
— tilltalad dömd till kontraktsvård trots att förutsättningarna för sådan
påföljd inte varit uppfyllda 89/90:21
Kriminalvård
Fritidsaktiviteter
— omfattningen av utevistelser för en långtidsdömd 89/90:95
Journalföring
— bristande anteckningar om utevistelser för en långtidsdömd 89/90:95
— anteckning om resultat av HIV-prov i behandlingsjournal 89/90:105
Kriminalvårdsstyrelsen
— felaktiga och missvisande formuleringar i ett beslut 89/90:112
Permission
— omfattningen av utevistelser för en långtidsdömd 89/90:112
447
Sjukvård inom anstalt
— underlåtenhet att informera intagen om resultat av tagna HIV-prov
89/90:111
Studier
— omfattningen av utevistelser för en långtidsdömd 89/90:95
Urinprovstagning
— intagen skall informeras om att det är fråga om provtagning 89/90:111
Kungörande
— av författningar: länsstyrelses kungörelse om lokal trafikföreskrift
89/90:153
Körkort
— fel av länsrätt att avvisa ansökan om körkortsingripande på den grunden
att allmänna ombudet i ansökan framställt yrkande om varning
89/90:146
Länsantikvarie
— fråga om eventuellt bevarande av industribyggnad, dels hos kommunstyrelse
och byggnadsnämnd i anslutning till handläggning av detaljplaneärende,
dels hos länsstyrelse (länsantikvarie) i ärende rörande byggnadsminnesförklaring
89/90:319
Länsskolnämnd
— skolkonflikten i Drevdagen. Skolmyndigheter som har ansetts icke uppfylla
sina lagenliga skyldigheter, vad gäller ansvaret för att skolpliktiga
barn får lagstadgad utbildning, har erinrats om skyldigheten att fullgöra
sina åligganden 89/90:297
Lärartjänst
— kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd ”befriat” lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skolförvaltning
för passivitet 89/90:306
Medborgarskap
— medlemskap i svenska kyrkan vid förvärv av svenskt medborgarskap.
Kritik av regelsystemet 89/90:355
Militära ärenden
— värnpliktigs ersättningsskyldighet vid förlust av militär materiel i vissa
fall 89/90:169
— värnpliktiga har övats i bl. a. trädfällning på mark tillhörig militär
befattningshavare 89/90:172
— begäran om hämtning av värnpliktig till viss förrättning oaktat inställelsen
inte var påkallad 89/90:174
— handläggning av ärende om hemförlovning av värnpliktig 89/90:175
— handläggning av ärende om hemförlovning; även fråga om förutsättningar
för hemförlovning mot den värnpliktiges vilja 89/90:177
— delgivning av vitsord 89/90:184
Motivering av beslut
— felaktiga och missvisande formuleringar i ett beslut av kriminalvårdsstyrelsen
89/90:112
Myndighetsutövning
— utlämnande av kopior av patientjournal innefattar myndighetsutövning
89/90:378
Obduktion
— medgivande till obduktion samt information i samband därmed
89/90:275
Offentlig tillställning
— fråga om nöjestillställning, till vilken c:a 4000 personer inbjudits, bort
betraktas som tillståndspliktig offentlig tillställning; tillämpning av 9 §
andra stycket och 12 § andra stycket allmänna ordningsstadgan
89/90:327
Omlottning av mål
— förfarandet vid omlottning av mål inom tingsrätt 89/90:30
Omprövning av beslut
— kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagande
partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att jämlikt
24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärsskrivelsen
och övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
Polisanmälan
— kodning av brott i anmälan 89/90:64
— gjord av riksgäldskontoret om förfalskning av beställning av premieobligationer
89/90: 149
Polismyndighet
— disciplinansvar för polismästare med anledning av en av denne beslutad
fingerad poliskontroll 89/90:41
— fråga om överlämnande av uppgift som ankommer på polisen till enskild
(Ebbe Carlsson-affären) 89/90:65
Postsortering, Postöppning
— postöppning vid ett LVM-hem 89/90:264
— fråga om rätt för enskild medborgare att närvara vid postsorteringen
hosén myndighet 89/90:398
449
15 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr I
Premieobligationer
— riksgäldskontorets agerande i premieobligationsafiar med förfalskade
beställningar 89/90:149
450
Prioritering
— i utsökningsmål 89/90:120
Religionsfrihetslagen
— medlemskap i svenska kyrkan vid förvärv av svenskt medborgarskap.
Kritik av regelsystemet 89/90:355
Rivning
— fråga om eventuellt bevarande av industribyggnad, dels hos kommunstyrelse
och byggnadsnämnd i anslutning till handläggning av detaljplaneärende,
dels hos länsstyrelse (länsantikvarie) i ärende rörande byggnadsminnesförklaring
89/90:319
Rättelse
— länsstyrelses ändrade bedömningsgrunder vid tillämpning av förordning
om ersättning till enskilda, varav följt att lika fall kommit att
behandlas olika; tillika fråga om rätt för myndighet att återkalla beslut
om ersättning, vilket grundats på oriktiga uppgifter från den gynnade
89/90:293
Rättshjälp
— i ärende om rättshjälp vid bodelning har endast den make som beviljats
rättshjälp ansetts vara part 89/90:39
Rättskraft
— länsstyrelses ändrade bedömningsgrunder vid tillämpning av förordning
om ersättning till enskilda, varav följt att lika fall kommit att
behandlas olika; tillika fråga om rätt för myndighet att återkalla beslut
om ersättning, vilket grundats på oriktiga uppgifter från den gynnade
89/90:293
Samrådsförfarande mellan myndigheter
— riksantikvarieämbetets rutiner vid samråd med länsmyndigheter i ärenden
rörande byggnadsminnesförklaring 89/90:324
— fråga om dels omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för gymnasieskolan)
utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen, dels behovet
av samråd mellan skolledning och intagningsnämnd vid utformningen
av behörighetsgivande utbildning 89/90:325
Service
— televerkets nummerupplysningstjänst lämnar särskild service, för vilken
avgift får uttagas 89/90:343
— fråga om myndighet varit skyldig att sammanställa uppgifter ur allmänna
handlingar för att besvara enkät 89/90:399
Skolorganisation
— skolkonflikten i Drevdagen. Skolmyndigheter som har ansetts icke uppfylla
sina lagenliga skyldigheter, vad gäller ansvaret för att skolpliktiga
barn får lagstadgad utbildning, har erinrats om skyldigheten att fullgöra
sina åligganden 89/90:297
Skolstyrelse
— kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd ”befriat” lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skolförvaltning
för passivitet 89/90:306
Socialtjänsten
Socialtjänstlagen
Handläggning av ärende:
— brister i handläggning av ärende om ekonomisk hjälp 89/90:216
— samråd vid upprättande av behandlingsplan samt fråga om bistånd till
underårig utan vårdnadshavares samtycke 89/90:219
— socialnämnds uppgifter i hittebamsfall 89/90:223
— kommunicering av vårdnadsutredning och förslag till yttrande
89/90:229
— handläggning av ärende ang. adoption av barn med utländsk härkomst
89/90:231
— polisregisterutdrag betr. sambo får inhämtas i en vårdnadsutredning
89/90:234
Omsorger om äldre människor
— omsorgen om de äldre som har psykiska funktionsnedsättningar
89/90:207
— skyddsombud har stängt biståndsberättigads hem som arbetsplats; fråga
om socialtjänstlagen vid konflikt skall ges företräde framför arbetsmiljölagen
89/90:213
Övrigt
— register inom socialtjänstlagen 89/90:238
— om rätt och skyldighet för föreståndare för ett hem för vård eller boende
att lämna länsstyrelse begärda upplysningar eller synpunkter i ett tillsynsärende
89/90:245
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
— även sedan socialnämnd begärt polishandräckning enligt LVU kvarstår
hos nämnden det övergripande ansvaret för att åtgärden genomförs
89/90:248
— underlåten kommunicering i ärende om omedelbart omhändertagande
enligt LVU 89/90:251
— förordnande av länsrätt om omedelbar verkställighet i mål enligt LVU
innebär i realiteten att ett redan verkställt omhändertagande fastställs
89/90:253
Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
— arbetsmiljölagen och LVM 89/90:253
— om sekretess och om postöppning vid ett LVM-hem 890/90:264
Stämning
— dröjsmål med utfärdande av stämning i brottmål 89/90:30
Taxeringsnämnd
— fråga om rätt att använda egen bandspelare vid personlig inställelse
inför taxeringsnämnd 89/90:204
Taxeringsrevision
— kritik mot en bolagsrevisor intagen i revisionspromemoria rörande
bolaget 89/90:187
— revision av ett bolag har inletts i samband med husrannsakan avseende
andra bolag 89/90:187
Tillsyn
— långsam handläggning av besvärsärende, vilket av besvärsprövande
myndighet (UHÄ) sammanblandats med ett av myndigheten i anledning
av besvären igångsatt tillsynsärende 89/90:317
Tjänstefel
— remissyttrande över departementspromemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk
89/90:403
Tjänstetillsättning
— långsam handläggning av ärende om tillsättning av långtidsvikariat;
även fråga om dröjsmål med att överlämna handlingarna i ärendet till
besvärsmyndighet i anledning av att tillsättningsbeslutet överklagats
89/90:349
— konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster m.m.
Fråga om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen
89/90:415
Tryckfrihetsförordningen
— vittnesförhör med journalist angående meddelares identitet m. m.
89/90:36
Tystnadsplikt
— kan en präst befria sig från sin tystnadsplikt genom att lämna sin
prästtjänst i svenska kyrkan? Frågan besvarad nekande 89/90:360
Uppbörd
— begreppet ”avskrivning” enligt uppbördslagen 89/90:137
452
Utbildning
— skolkonflikten i Drevdagen. Skolmyndigheter som har ansetts icke upp -
fylla sina lagenliga skyldigheter, vad gäller ansvaret för att skolpliktiga
barn får lagstadgad utbildning, har erinrats om skyldigheten att fullgöra
sina åligganden 89/90:297
— kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd ”befriat” lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skolförvaltning
för passivitet 89/90:306
— fråga om dels omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för gymnasieskolan)
utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen, dels behovet
av samråd mellan skolledning och intagningsnämnd vid utformningen
av behörighetsgivande utbildning 89/90:325
Utlänning
— avvisning på grund av avsaknad av arbetstillstånd 89/90:67
— direktavvisning av asylsökande 89/90:80
Utmätning
— kundfordringar ej utmätta 89/90:119
— handläggning av ett mål om utmätning rörande ett mindre belopp;
prioritering 89/90:120
— löfte om utmätningsfrihet 89/90:125
— felaktig förlängning av tid för utmätning av pension och dröjsmål med
utbetalning 89/90:279
Utredning
— fråga om dels omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för gymnasieskolan)
utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen, dels behovet
av samråd mellan skolledning och intagningsnämnd vid utformningen
av behörighetsgivande utbildning 89/90:325
Utsökning
— kronofogdemyndighets behörighet att handlägga utsökningsmål, som
överlämnats till myndigheten av annan kronofogdemyndighet
89/90:115
— initiativärende angående debiteringslängder och liknande omedelbart
verkställbara exekutionstitlar 89/90:118
— se även Avhysning, Exekutiv försäljning, Handräckning, Utmätning
Vittnesförhör
— under förundersökning med journalist angående meddelares identitet
m. m. 89/90:36
Yrkesinspektionen
— förhandsgranskning av bygglovshandlingar 89/90:347
Återkallelse
— fråga om rätt för myndighet att återkalla beslut om ersättning, vilket
grundats på oriktiga uppgifter från den gynnade 89/90:293
.
Bilaga 4
The Swedish Parliamentary Ombudsmen
Report för the period 1 July 1988 to 30 June 1989
Holders of office as Parliamentary Ombudsmen during the period covered
by the report havé been Mr Claes Eklundh, who is Chief Parliamentary
Ombudsman, Mr Anders Wigelius, Ms Gunnel Norell Söderblom and Mr
Hans Ragnemalm.
Mr Eklundh has supervised the courts of law, the public prosecutors, the
police and the prisons. Mr Wigelius has been in charge of matters concerning
taxation and the execution of judgments. Ms Norell Söderblom has
supervised the field of social welfare, public health and social insurance.
Mr Ragnemalm has been responsible for supervision of the administrative
courts, the armed forces, building and construction, education and all
matters concerning civil administration not supervised by other Ombudsmen.
During the year 3,054 new cases were registered with the Ombudsmen;
2,855 of them were complaints received and 163 were cases initiated by
the Ombudsmen themselves on the basis of information contained in
newspaper artides or observations made during inspections, or on other
grounds. The remaining cases relate to organizational matters.
It should be noted that the schedule shows cases completed during the
period, not all complaints lodged.
This summary describes some of the cases dealt with by the Ombudsmen.
Schedule of cases initiated by the Ombudsmen and finished during the
period July 1, 1988—June 30, 1989
Activity concerned | Result |
|
|
|
Closed without final criticism | Admonitions | Prosecutions Proposals | Total | |
Courts | 1 | 1 |
| 2 |
Public prosecutors . |
| 2 |
| 2 |
Police authorities . . |
|
|
|
|
Armed forces | 1 | 1 |
| 2 |
Prison administra- |
|
|
|
|
tion |
|
|
|
|
Social welfare | . 6 | 9 |
| 15 |
Medical care | . 2 | 5 |
| 7 |
Execution | 1 |
|
| 1 |
Taxation |
|
|
|
|
Miscellaneous | . 8 | 110 | 1 | 119 |
Total | 19 | 128 | 1 | 148 |
455
Schedule of complaint cases finished during the period July 1, 1988 —June 30, 1989
Activity concerned | Dismissed Referred | Nocriti-cism after | Admoni-tions or | Prosecu-tions or | Proposals | Total | |
Courts | 92 | 1 | 127 | 10 |
|
| 230 |
Public prosecutors | 31 | 3 | 64 | ? |
|
| 105 |
Police | 101 | 4 | 142 | 31 | 2 |
| 280 |
Armed forces | 8 | 1 | 2 | 5 |
|
| 16 |
Prison administration | 50 | 7 | 171 | 9 |
|
| 237 |
Social welfare | 75 | 23 | 250 | 62 |
|
| 410 |
Medical care | 48 | 9 | 102 | 19 |
|
| 178 |
Social insurance | 16 |
| 67 | 6 |
|
| 89 |
Labour märket etc | 24 |
| 24 | 1 |
|
| 49 |
Plänning | 47 | 1 | 18 | 13 |
|
| 79 |
Execution | 25 |
| 95 | 22 |
|
| 142 |
Local government | 34 |
| 27 | 6 |
|
| 67 |
Communication | 70 | 4 | 37 | 9 |
|
| 120 |
Taxation | 58 | 13 | 119 | 40 |
|
| 230 |
Education, culture, State |
|
|
|
|
|
|
|
Church | 45 | 1 | 27 | 38 |
|
| lil |
Agriculture, environmen- |
|
|
|
|
|
|
|
tal management, public |
|
|
|
|
|
|
|
health | 60 |
| 56 | 14 |
|
| 130 |
Civil service | 59 | 1 | 37 | 10 |
|
| 107 |
Publicity of official |
|
|
|
|
|
|
|
documents | 27 | 1 | 72 | 40 |
|
| 140 |
Miscellaneous | 76 |
| 80 | 13 |
|
| 169 |
Complaints outside juris- |
|
|
|
|
|
|
|
diction and complaints |
|
|
|
|
|
|
|
of obscure meaning | 70 | 1 |
|
|
|
| 71 |
Total | 1016 | 70 | 1517 | 355 | 2 |
| 2960 |
456
General courts of law
One of the cases reviewed by the Parliamentary Ombudsman, Mr Wigelius,
concerned a ruling of a district court in which the accused had been
sentenced to probation with a special programme of treatment — a treatment
contract. This form of sentence was introduced on January 1st 1988,
and it was intended to be invoked when it can be assumed that the
dependence of the accused on some addictive drng played a major röle in
causing the crime, and when the accused has expressed willingness to
undergo suitable treatment for his addiction, in accordance with a programme
prepared for him. If the treatment contract was of decisive importance
for the court’s finding that probation was an adequate penalty, in its
sentence it should havé stated the period of imprisonment which would
otherwise havé been imposed.
In the case in question, after the accused had expressed his willingness in
the main hearing to accept a treatment contract according to an as-yet
unspecified treatment programme, the court had obtained information
from the probation officer as to how such a programme could be arranged.
In his decision Mr Wigelius pointed out that at the main hearing no
treatment programme had been submitted to which the accused could
consent and that for this reason a basic precondition for a treatment
contract had not been fulfilled. He went on to point out that the district
court had based its finding on information which had been obtained after
the end of the main hearing. This is in violation of the stipulations of the
Code of Judicial Procedure and constituted a serious procedural error.
A Parliamentary Ombudsman cannot rescind, alter or proceed against
the decision of a court. However, once the Parliamentary Ombudsman
had ensured that the Prosecutor-General was aware of the decision in
question, the public prosecutor applied for nullification of the verdict (an
extra-ordinary recourse in law). The court of appeal set aside the decision
of the district court and ordered that it should hold a new hearing.
A case reviewed by the Chief Parliamentary Ombudsman, Mr Eklundh,
concerned the question of whether the City Court of Stockholm had acted
incorrectly in allowing a journalist to be heard about the identity of a
source. The background to the case was that the Chancellor of Justiee had
initiated a preliminary inquiry into a charge of revealing secret information
against Mr Hans Holmér, formerly Chief Police Commissioner. Information
had been published in a series of artides in Dagens Nyheter about
telephone tapping which had taken place during the investigation of the
murder of the Prime Minister, Olof Palme. Mr Holmér had admitted that
he had given the secret information to the journalist, but maintained that
this had taken place long before publication, and that any crime that may
havé been committed was now barred by the Statute of Limitations.
A fundamental principle in the Freedom of the Press Act is that a
journalist should preserve confidentiality conceming the identity of the
source of information. This obligation to preserve secrecy must be waived,
however, in the case of certain specific crimes if the court finds, during its
hearing, that it is necessary to ascertain whether someone accused of a
crime, or suspected of the crime on good grounds, was in fact the source of
the information in question.
The submission to the Parliamentary Ombudsman was made by the
editor with overall responsibility for the contents of Dagens Nyheter in
Swedish law, who also wondered whether Dagens Nyheter or the journalist
concemed sho.uld not havé had the right to comment on the request before
the City Court camé to its decision. In his adjudication, the Chief Parliamentary
Ombudsman, stated that in the preparatory work to the statute
nothing was said about the interpretation of the expression ”necessary”
and that there was therefore some scope for varying assessments of whether
the examination of the witness was permissible and that there was no
obligation to inform either Dagens Nyheter or the witness of the request.
The submission was therefore dismissed with no further action.
Administrative courts
1. Criticism of an Administrative Court ofAppeal for delay in dealing with a
”joint appeal action
Cases dealing with building permits are dealt with in the final instance by
an administrative court, but in certain cases — when the examination of
the case involves certain questions of appropriateness — the court is to
forward the case together with its own judgment to the govemment (a
procedure calied ”joint appeal action”). So that the Parliamentary Ombudsman
will be able remain informed of the practice of the govemment in
the application of legislation conceming building regulations, the decisions
reached by the govemment in appeals of this kind are scrutinised
continuously by the Parliamentary Ombudsman’s staff. The following was
one of the cases which attracted attention as a result of this scrutiny.
A decision of June 8th 1984 by a local building committee to grant a
landlord exemption and a permit to extend a block of flåts was appealed
against by a neighbour, and on July 27th 1984 the County Administrative
Board granted the appeal and set aside the previous ruling. After the
landlord had appealed against the decision of the County Administrative
Board to the Administrative Court of Appeal in Sundsvall, the Administrative
Court of Appeal decided on December 17th 1987 to forward the
case, together with its own judgment, för the scrutiny of the govemment.
In its judgment the Administrative Court of Appeal stated that its opinion
was that nothing existed to prevent a building permit, should the govemment
feel that the necessary permits could be granted. On March 17th
1988 the govemment reversed the judgment of the County Administrative
Board, thereby confirming the decision of the local building committee in
the landlord’s favour.
The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, decided to begin an
inquiry into the reasons for the Court of AppeaPs delay in dealing with the
case. In this connection a statement was requested from the Permanent
Under-Secretary of the Ministry of Housing and Physical Plänning, which
458 is the govemment agency primarily responsible for these questions. As the
Court of Appeal in its first response to the Parliamentary Ombudsman did
not seem willing to admit negligence in this case, in the end the inquiry
involved an exchange of correspondence with the court, which eventually
acknowledged that the delay in dealing with the case had been too long.
In his judgment the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, made
the following statement: ”The appeal action in question was received by
the Court of Appeal on August löth 1984 but judgment was not delivered
until December 17th 1987. The time taken to deal with the case was
therefore three years and four months, which must be regarded as unacceptable.
As the final outcome of the case was to confirm the decision of the
local building committee to grant exemption and a building permit, the
long delay in dealing with the case in the Court of Appeal must be
considered to havé occasioned the appellant considerable inconvenience.
”According to the regulations which havé been in force ever since 1982
conceming the order in which cases should be dealt with in the Administrative
Court of Appeal, this case belonged to a category which had
priority. It is to my mind almost amazing that in spite of this the Administrative
Court of Appeal considers that the principle which should be
applied is for cases to be dealt with in the order in which they are received.
1 also find it remarkable that in its first response to the Parliamentary
Ombudsman the Administrative Court of Appeal overlooked the fact that
cases regarding building permits havé been cited in the current regulations
on order of priority as examples of cases to which priority should be given.
”1 consider it self-evident that the priority which should be accorded
cases dealing with building permits is particularly obvious when — as in
this case — they are joint appeal actions, which the Administrative Court
of Appeal must forward together with its own judgment for the scrutiny of
the govemment. The uncertainty on this point which finds its expression
in the Administrative Court of Appeafs response to the Parliamentary
Ombudsman is one which 1 find difficult to understand. However, the
Administrative Court of Appeal now seems to share my viewpoint and I
note with satisfaction that certain measures havé been taken to avoid
unnecessary waste of time in the joint cases which are at the moment
under consideration. I also note with satisfaction that in the new rules
conceming priority in general which are now being drawn up, the Administrative
Court of Appeal intends to specify joint appeal actions as the
category of case which should be afforded special attention when establishing
priority.”
2. Criticism ofa County Administrative Court for its erroneous refusal to
consider an application conceming a judgment involving a driving licence.
Cases conceming the suspension of driving licences are to be tried by
county administrative courts after application by the public representative,
an official attached to the County Administrative Board. An application
of this kind is to contain a request that action regarding the driving
licence should be taken and information on the circumstances on which
the application is based. If the public representative considers that a
waming is an adequate measure, this information is to be included in the
application.
In a case submitted to the Parliamentary Ombudsman the documents
from a case involving a driving licence from the County Administrative
Court in the county of Norrbotten were presented which revealed that the
court had rejected an application by the public representative, on the
grounds that his application was explicitly limited to a request for a
waming and that such an application cannot be dealt with. In this connection
the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, decided to initiate a
review and requested a response from the County Administrative Court
regarding the grounds for the court’s rejection of the application.
The County Administrative Court admitted in a response written by its
chief judge, that the decision was an erroneous one and that the substance
of the application should havé been examined. The public representative’s
”motion” that the County Administrative Court should issue a waming
could not be regarded as meaning that the case had been worded in such a
way as to prevent its being heard. The application for a warning did not
imply any limitation of the authority of the County Administrative Court
to suspend the driving licence, should justification be found for such a
measure.
In his conclusion, the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm,
concurred in the views expressed by the chief judge of the County Administrative
Court and referred to a judgment of the Supreme Administrative
Court (18922:13), in which it was established that a County Administrative
Court, in choosing between suspending a driving licence and issuing a
warning, is not bound by the way in which the public representative has
formulated his application. The Parliamentary Ombudsman concluded
the report by expressing criticism of the judge in the County Administrative
Court who had delivered the erroneous decision not to hear the case.
The police force
Yet another of the cases reviewed during the period was linked to the
investigation into the murder of the Prime Minister, Olof Palme. A Chief
Inspector in the police force in Stockholm questioned an action by the
police which took place on March 14th 1986, i.e. two weeks after the
murder. Ten or so individuals of Kurdish origin had been taken from
premises in Döbelnsgatan in Stockholm to police headquarters. The normal
routines, involving for instance registration in the police force’s Computer
system, had not been followed. The individuals had been interrogated
briefly, photographed and then released. The Parliamentary Ombudsman^
inquiry revealed among other things that the direct reason for these
coercive measures was that a note had been found on the suspect at that
time detained on suspicion of complicity in the murder containing the
address in Döbelnsgatan. The premises were adjacent to the escape route
the murderer was assumed to havé taken. The Parliamentary Ombuds
-
man, Mr Wigelius, in his adjudication camé to the conclusion that there
were grounds neither for the decision to search the premises in question,
which were occupied by a Kurdish association — not to be confused with
the PKK, which has been labelled as a terrorist organisation in Sweden —
nor the decision to detain the individuals who happened to be in the
premises on that occasion and to photograph them. As the inquiry could
not determine who within the police force had made these decisions, Mr
Wigelius, the Parliamentary Ombudsman, did not raise the question of
making any individual officer personally answerable.
As Parliamentary Ombudsman, Mr Wigelius has in three decisions dealt
with complaints against the handling by the police authorities and the
National Immigration Board of expulsion of aliens from Sweden.
The first of these cases concemed a Kenyan citizen G, who had entered
Sweden as a tourist in September 1985. As a tourist G was allowed to stay
in Sweden for three months without a permit. During his stay G applied
for a residence and labour permit for one year. This took place in October
1985. A few days after his application the police authorities decided, after
making some inquiries at the film company where G worked with animated
cartoons, that G should be refused entry to Sweden. Mr Wigelius found
in his adjudication that the reasons given by the police authorities for
rejecting G were groundless. In conclusion he stated: ”It is, moreover, my
opinion, despite the Immigration Board’s concept of what is feasible here,
that the expulsion order was contrary to the law. Even though in this
context questions of evaluation are involved to a great extent, I consider
that it is possible to establish that the decision is not within the bounds
permitted by the provisions of the Aliens’ Act.
”What has taken place in this case may at first sight appear to be the
expression of bloody-mindedness and xenophobia. However, an explanation
of what occurred is more likely to be found primarily in the wording
of the provisions of the Aliens’ Act and the understaffing which has
characterised the work of the Immigration Board for a considerable period.
So that the volume of work at the Immigration Board should not reach
an even more unreasonable level, it has been a concem of the Board that as
many as possible of those aliens who do not havé the right to remain here
should be rejected by the police authorities. This is possible only within
three months of entry. After this time an expulsion order is needed, an
order which can only be issued by the Immigration Board. Moreover an
expulsion order can only be carried out after it has acquired legal force.
The work load of the Ministry of Labour also appears to havé been
extremely heavy at times.
”1 havé heard from the police authorities, when carrying out my inspections
for instance, the claim that they feel more or less strong pressure
from the Immigration Board to invoke the machinery of denying entry to a
greater extent thån they themselves consider really justifiable. It seems
therefore probable that what has taken place in this case is rather the result
of inadequacies in the system for dealing with questions conceming aliens
thån of the errors of any one official.”
The two other cases concerned A, a citizen of Syria from Lebanon and B
and C, a married couple from Hungary. They had applied for political
asylum on entering Sweden. When questioned, A stated that he had fought
in Beirut for different Christian groups and that he had for instance been
involved in combat with Syrian units. The application of B and C was
based on their statement that the husband had been persecuted by the
authorities in Hungary for several years because of his refusal to become a
member of the Communist Party and that his wife had been subject to
sexual harassment at her place of work as a result of her husband’s
problems with the authorities. The police authorities in Huddinge in the
first case, and in Malmö in the second, decided that A as well as B and C
should be refused entry to Sweden. In the decision in the case of A it was
noted that the reasons cited by A for not wanting to return to Syria need
not be taken into consideration. The decision to refuse entry has since
been revoked and A has been granted a permanent residence permit. In the
decision concerning B and C a similar note was made that no regard need
be paid to the reasons cited by the couple for not wanting to return to
Hungary. The married couple were also later granted permanent residence
permits. Both these cases were examined by the Parliamentary Ombudsman
against the background that the Aliens’ Act then in force stipulated
that, in cases were there were grounds for refusing entry but the alien
concerned claimed to risk political persecution in the country he was to be
sent to, or did not want to return to his native country because of the
political situation there, the police authorities were to forward the case to
the Immigration Board, unless the claim made was obviously untrue or no
consideration need be taken of the reasons adduced. If a police authority
decides to refuse entry, the decision is to be reported as soon as possible to
the Immigration Board which must then immediately decide whether it
should take över the case or not. The Parliamentary Ombudsman, Mr
Wigelius, made the following comments in his adjudication concerning the
decision to deny entry to A:
”To maintain, as the police authorities in Huddinge and the Swedish
Immigration Board havé, that no consideration need be paid to the reasons
cited by somebody coming from a part of the world which is at the
moment afflicted by extreme political instability and acts of war and who
has shown that he has previously taken part in the conflict there, is, in my
opinion, given the law in force and the contents of its preparatory work,
almost to be regarded as defiance of the law. The regulations established by
parliament, and which are based on international recommendations and
keen regard for the legal rights of the individual, havé in this case been set
aside completely. I regard this as being in conflict with the constitutional
principle of legality. In my opinion the decision to deny entry to A and not
to take över the case is in itself covered by the regulations in Chapter 20
Section 1 of the Criminal Code on Malfeasance. I do not find reason,
however, to attempt to exact any legal penalty for the officials who reached
these decisions in this particular case. This is because the routines that
exist and which are probably entailed by a number of practical considerations,
in my opinion, derive their support at a level at least as high as
management within the National Immigration Board. It is not for me to
judge to what extent they havé been given approval at an even higher level.
Whatever the case, in this situation it would be unreasonable to make
individual officials answerable for the suspension of the legal regulations.”
In his adjudication concerning the case of the married couple B and C
the Parliamentary Ombudsman, Mr Wigelius, found for the reasons given
that this decision to deny entry together with the National Immigration
Board’s decision not to take över the case also rån counter to the Aliens’
Act. The Parliamentary Standing Committee on the Constitution was
informed of the three decisions together with the Parliamentary Standing
Committee on Social Insurance and the Ministry of Labour.
Treatment of offenders
The Chief Parliamentary Ombudsman, Mr Eklundh, reviewed a case
concerning the extent of leave and other periods outside prison which a
prisoner was allowed when approaching the end of a fairly long sentence.
The prisoner had been sentenced for gross fraud, among other crimes, to
five years in prison. The background of the application made to the
Parliamentary Ombudsman was that during his prison sentence the prisoner
had continued his criminal activities and was suspected of having
defrauded a married couple of a million crowns. One of the facts revealed
by the inquiry was that during a period of 300 days the prisoner, T, had
been granted leave or allowed out of the prison for leisure activities for
slightly more thån 170 days. The Chief Parliamentary Ombudsman, Mr
Eklundh, began his report as follows, ”In assessing the question of whether
a prisoner is to be granted leave or some other opportunity to leave the
prison, one must not confine oneself to considering each separate occasion
in isolation. It is obvious that the authority must also make an overall
assessment of the total extent of the period spent outside prison, so that
this does not constitute too large a portion of the sentence. Seen in this
light, the extent of the periods spent by T outside prison was dearly
unjustifiable.”
Permission to spend time outside a prison can be granted in the form of
special or regular leave, for different leisure activities — known as § 14
activities — or in the form of parole.
Special leave may be granted if the prisoner has a special reason such as
visiting a dose relative who is gravely ill, appearing before a court, making
preparations before he is released or in order to deal with some other
matter which is of major importance för him. In T’s case the inquiry
revealed that he had erroneously been granted special leave for library
visits, bible studies, and to visit his family, Swedish Radio and Television,
and the annual meeting of the Swedish section of Amnesty International.
According to § 14 of the Correctional Treatment of Prisoners Act a
prisoner serving sentence in a prison is to be given the opportunity to
pursue suitable leisure activities and, if appropriate arrangements can be
made, allowed to attend the meetings of associations or similar activities
outside the prison which are apt to facilitate his rehabilitation into society.
A prisoner’s need of instruction or education does not fall within the scope
of the application of this paragraph. Reference to this paragraph when
granting T permission to leave the prison for courses within the adult
educational system and for periods of free study at the library in the
nearest town was therefore criticised by the Chief Parliamentary Ombudsman.
Mr Eklundh pointed out that parole could well havé been granted for
these activities outside the prison but that this would at the same time
havé involved arranging alternative forms of mandatory supervision, a
special contact person could, for instance, havé been designated at the
place in which the parole activities were to take place, through whom the
prisoner’s presence there could be checked. In the case of what are called
§ 14 activities it can be stipulated that members of the prison staff accompany
the prisoner. However, no other forms of supervision are prescribed.
After having established that there were no grounds for keeping T under
surveillance, the Chief Parliamentary Ombudsman made the following
remarks.
”The circumstance that there can be found no explicit rules about any
other form of surveillance cannot, however, be taken to mean that the
prison must accept the prisoner’s information about the reasons for the
leave without further ado. It is, in my opinion, natural to find out as much
as possible about the activity in question in consultation with the prisoner.
To what extent verification should take place will of course depend, for
instance, on the personality of the prisoner and the type of activity. The
least that can be demanded, however, of the prison is that before a § 14-leave it should check that the activity named is in fact to take place and
when it begins and ends.
”Even if there are no regulations on this matter, it is obvious that § 14
activities, as is the case with the rules that apply to short periods of special
leave, may not take longer thån is necessary for completion of the task
which involves leaving the prison. In this perspective, it is remarkable that
the periods of leave granted T for bible studies were all for whole days at a
time.”
In summing up, the Chief Parliamentary Ombudsman, Mr Eklundh,
stated: ”There is no reason to assume that those responsible at the prison
deliberately waived the regulations in this area. The generosity which
characterises the decisions to allow periods outside the prison are probably
based instead on a generally benevolent attitude coupled with a lack of
knowledge of the stipulations that applied. I share the opinion of the
National Prisons and Probation Administration that, apart from the serious
criticism I havé expressed above, there are no grounds for taking any
further measures in this case.
Working environment and medical care legislation
The Parliamentary Ombudsman, Ms Norell Söderblom, has reviewed
three cases which concern the relationship between the legislation safeguarding
employees, the working environment law and the obligation of
the community to provide care för those who need it. Two of the cases
concerned people in care for addiction pursuant to the Treatment of
Addicts Act. One of the cases dealt with an individual who was being
provided with a home- help by the local authority.
One of the stipulations of the Working Environment Act is that conditions
of work are to be suited to the physiological and psychological
potential of the work-force and that the work should be so planned and
arranged that it can be carried out in a säfe and healthy environment. In
addition the employer is required to take all measures needed to avoid
exposing the employees to risk of injury or accident. One employee,
delegated to prevent injury and accidents, the safety-officer, has the right to
decide that work is to be interrupted if it involves immediate and grave risk
for the life or health of the employees.
The Treatment of Addicts Act stipulates how individuals who are addicted
to alcohol or drugs are to be treated if they themselves do not agree
to receive treatment. It States that compulsory treatment must be ordered
by a court of law. The addict is to be admitted to a particular treatment
centre. Treatment may continue for six months, but is to be terminated
earlier if there are grounds for believing that the addict will submit to
treatment voluntarily. During the treatment period, if the addict is taking
part in a programme of treatment, he may be allowed to spend trial periods
outside the treatment centre. The decision to discharge the addict or to
release him för a trial period is taken by the supervisor of the treatment
centre. Before discharging a patient, the supervisor is to confer with the
relevant social welfare board.
In one of the cases involving the Treatment of Addicts Act, an addict
under compulsory care had made a number of ugly scenes in the treatment
centre. On one occasion he threatened to injure the staff and threw a heavy
object at the head of one of them. He had to spend the night in a police cell
and was placed in the centre’s admission room on the following day. He
then refused to leave it. He threatened to ”elean the place out” if he were
carried to his own ward. The supervisor consulted a superior and it was
judged that if the addict were allowed to stay in the room he might cause
himself injury, and if he were carried up to his ward he might cause injury
to the staff. He was discharged. In the other case concerning the Treatment
of Addicts Act, an addict undergoing compulsory treatment threatened
staff with a knife. He was taken into custody and the supervisor refused to
readmit him. The addict was then released for a trial period, after the
supervisor had consulted a superior.
Both these cases covered by the Treatment of Addicts Act involved
therefore the invocation of working environment aspects to justify the
decision to discharge the patients. The Parliamentary Ombudsman, Ms
Norell Söderblom, stated:
”Should treatment not be provided in situations where the law makes
this possible, this may havé disastrous consequences for the addict or for
his relatives. The law presupposes that action can be taken to deal with an
addict who acts violently at the treatment centre. A patient may only be
discharged before the expiry of the six months of the treatment programme 465
if continued voluntary treatment is to be expected. The stipulations of the
Working Environment Act do not introduce any further grounds för discharge.
Indeed such grounds would constitute a grave threat to the purpose
of the Treatment of Addicts Act. The fact that an addict behaves in such a
way that the staff cannot give him the treatment he should havé must not
lead to his being discharged. Instead it is the supervisor’s responsibility to
acquire the extra resources the treatment centre needs. The resources
needed must be assessed from case to case. What has been said here does
not prevent the application of the Working Environment Act in treatment
centres according to the Treatment of Addicts Act. It is even possible to
envisage them becoming so unacceptable as workplaces that they havé to
be closed. In such cases the addicts would havé to be transferred to other
treatment centres. In neither of the two cases reviewed were the conditions
for discharge according to the Treatment of Addicts Act fulfilled. In both
cases the addict was exposed to considerable risk as a result of being
discharged. The supervisors must therefore be criticised severely. Both of
them, however, had support for their decision to discharge from their
superiors, and were in difficult situations. I arn not, therefore, taking any
further action against them. The cases show, however, that treatment
centre staff may need new methods of confronting threats and violence
from addicts. I arn therefore submitting a copy of my findings to the
Ministry of Health and Social Affairs.”
In the case involving the provision of a local authority home-help, the
patient involved, a woman of 92, had a daughter who harassed the homehelps
in a very aggressive manner. The result was that the home-help staff
refused to work in the patient’s home and the safety officer interrupted the
work there. The social welfare office, which is responsible for the homehelp
service, considered that the safety officers assessment of the workplace
was correct, and began to look for staff who could be expected to
manage the work in the patient’s home. Meanwhile she was offered reduced
home-help services (precautionary care) or the possibility of living
in a service flat for pensioners. She rejected both offers. About a month
after the work had been interrupted, the social welfare office found it
impossible to find new staff and the patient was therefore offered assistance
in the form of a service flat. About three weeks later staff were,
however, found and after the safety officer had declared the work-place
reopened, the home-help service was resumed.
The Parliamentary Ombudsman, Ms Norell Söderblom, pointed out
that the individual had the right to assistance from the board of social
welfare for subsistence and other elements of his way of life, if these needs
could not be met in any other way, and continued: ”What must be
provided is something which must be assessed from case to case. The
individual does not havé any unconditional right to any predetermined
service. The resources available obviously set certain limits to the assessment.
The board of social welfare has, however, the ultimate responsibility
för providing the support and help an individual requires. The board of
social welfare cannot circumvent this responsibility by referring to lack of
resources. In the question of the treatment of addicts in accordance with the
Treatment of Addicts Act I camé to the conclusion that working environment
considerations may not influence society’s responsibility to provide
treatment. In my opinion the same principle obtains for the relationship
between the Working Environment Act and the social services. One important
difference,however, is that the Social Welfare Act does not define
the measures to be taken in particular cases. Should working environment
considerations prevent some action the board of social welfare can therefore
adopt some altemative measure to satisfy the needs of the individual.
Working environment considerations may not, however, lead to the individual
being denied the assistance he needs.”
Public access and confidentiality in the medical services
A newspaper artide revealed that some journalists had been excluded from
a meeting at which the treatment of a patient was to be planned, even
though the patient had demanded that the journalists should be allowed to
attend. The hospital administration replied to the Parliamentary Ombudsman
that a patient has no right to representation in plänning treatment.
The Parliamentary Ombudsman, Ms Norell Söderblom, said the following:
”A
patient obviously has the right to assistance when seeking medical
care. It is normal that a relative or someone else helps elderly patients. One
law in particular, the Administrative Procedures Act, means that a patient
has the right to a representative or assistance in, for instance, plänning
treatment. In the case of the journalists, however, they seem to havé
attended to cover a case which it would be interesting to write about. The
patient seems to havé wanted them there to influence the meeting. The
Administrative Procedures Act does not therefore give the journalists the
right to attend the meeting. As the hospital is not a public place, those in
charge of the premises havé the right to decide who may be admitted to
them. The position of journalists in this respect is no different from that of
the public in general. The hospital staff were therefore in their full right in
prohibiting the journalists from attending the meeting.”
The routine of one clinical department was to send information about its
patients to a central Swedish news agency, TT. The rest of the media, other
newspapers for instance, could only get information about patients from
TT. The reasons was mainly that the hospital wanted to säve itself work.
The adjudication of the Parliamentary Ombudsman, Ms Norell Söderblom,
stated that ”according to Freedom of the Press Act which is part of
the Constitution, every Swedish Citizen has the right to see public documents,
among them the medical journals of patients. One particular law,
the Official Secrets Act, stipulates that within the medical services information
about a patienfs condition is to be kept secret. Information of this
kind can only be revealed with the consent of the patient or if he cannot be
expected to suffer from the information being revealed. If a public document
of this kind is to be made available, it must take place immediately
upon request or at least as soon as possible. If someone requests information
from a public document in a public authority’s keeping, it is to be
468
made available by the authority unless prevented by the Official Secrets
Act or because this would interfere with the work of the authority in some
way.
”What has been said here means that a request to see a patient’s journal,
or for information from it, must always be attended to by the hospital
authorities, irrespective of the source of the request. If oral information is
requested, the authority can refuse to give it either for reasons of confidentiality
or because of its work-load. The fact that the information has
already been given, or will be given, to someone else is not a reason for a
refusal. If the staff havé no time to give the information when it is
requested, it should be possible to specify a later time when this can be
done. If consideration of the Official Secrets Act shows that information
can be released, the hospital authorities cannot then forbid its staff to give
the information to the mass media.”
The armed forces
1. The responsibility of national servicemen for mislaid equipment
During his inspection of the Västerbotten Regiment on December 6th
1988, the attention of the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm,
was drawn to questions conceming the responsibility of national servicemen
to replace mislaid equipment and disciplinary procedures in connection
with such losses. The central issue of contention concemed the system
adopted in the regiment of accepting ”voluntary compensation” from the
national serviceman and the circumstance that payment of such compensation
in the case in question meant that no disciplinary proceedings had
been taken against the national serviceman.
After having examined decisions and other documents and after having
consulted both the Regimenfs officers and the representatives of the
national servicemen, the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm,
added a comment touching on this question to the record of the inspection.
In it he gave an account of the legal regulations covering disciplinary
measures vis å vis liability for compensation and applied the system of
regulations to the procedure practised in the regiment. Among the points
made by the Parliamentary Ombudsman were the following.
”A disciplinary measure should normally be initiated as a result of the
loss of equipment — if this is suspected to havé been occasioned by the
national serviceman’s deliberate or negligent disregard of his obligations
on duty. When the circumstances surrounding the loss havé been established,
those responsible in the case havé to decide whether it should be
written off or disciplinary action taken against the national serviceman.
”If the question of disciplinary action is raised conceming a national
serviceman, and if the behaviour which the case concems also gives rise to
liability for compensation on his behalf, the question of whether he should
be made to pay compensation must be taken into consideration in adjudicating
in the case, unless there are special grounds against doing so.
”If any obligation to pay compensation is to be considered to exist, it is
required that particular reasons must prevail. The wording of the applicable
regulation emphasises that liability for compensation should only exist
in special situations in which particularly strong reasons motivate the
demand for compensation from the culprit.
”As can be seen from what is said here the system practised with what is
called voluntary compensation for löst equipment is not immediately
compatible with the regulations covering this area. The system appears
rather to be a covert way of selling equipment. The fact that the equipment
löst often consists of what can be described as desirable property tends to
strengthen the reasons for adopting this point of view.
”There is also another, more serious side to the issue, which the national
servicemen in particular havé observed and this concerns the question of
the relationship between voluntary compensation and disciplinary action.
”It seems in general to be so that a national serviceman can avoid
disciplinary measures if he pays compensation for what has been mislaid.
Such a system is, as has been mentioned earlier, incompatible with the
regulations in force. According to these, a disciplinary action is rather the
normal reaction to a loss occasioned by a national serviceman, whereas
liability for compensation is only to exist in particular, defined cases.
”The national servicemen havé said that it is a general belief that one
”can buy one’s way out” of disciplinary actions by paying, and that there is
widespread dissatisfaction with the system. I havé no difficulty in understanding
the belief that the national servicemen havé expressed. There is
good reason to regard this matter seriously, as ultimately it concerns belief
in the desire and ability of the authority to guarantee that in applying
regulations and disciplinary responsibility within the armed forces each
individual will be treated in the same way.
”In conclusion therefore, I can state that the system of ”voluntary
compensation” for löst equipment is dubious from several different viewpoints.
It has no express statutory basis. There is a risk that the national
servicemen will be induced to pay compensation — more or less voluntarily
— in situations where there exists no obligation to do so. A disciplinary
measure which would normally be the consequence of such a loss may be
omitted as a result of the voluntary payment of compensation.
As the irregularities described seem ultimately to havé arisen from
ambiguities in the regulations, the Parliamentary Ombudsman decided to
provide the Ministry of Defence with a copy of the record för its information.
2. Criticism ofpractical training held on private premises belonging to a
military officer
On June 22nd 1988 the newspaper Kvällsposten contained an article
headlined ”National servicemen used as free labour”. The article claimed
that a company commander at the South Coast naval base in Karlskrona
had used national servicemen to clear timber on his private property.
The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, decided to investigate
the matter. In his inquiry it transpired that the practical training on
the company commander’s property had also included drilling in rock, 469
470
blasting, and laying a concrete slab for a building; the building material
was said to havé been supplied by the company commander. The commanding
officer of the naval base pointed out in his reply to the Parliamentary
Ombudsman that what had happened was directly related to the
lack of suitable training conditions for these particular activities in the
regular training area, and that the activities described had not been carried
out for any personal profit.
Among the statements made in his adjudication the Parliamentary Ombudsman,
Mr Ragnemalm, included the following: ”Carrying out the
training of national servicemen must obviously not be dependent on the
willingness of individuals to provide equipment or other material. It falls
to those responsible för training to create within the framework of the
resources available the conditions required for purposeful training. When
utilisation of the property of individuals becomes necessary for this purpose,
this should be through a special contract, agreed between the parties
concerned. Arrangements of the kind found in the case under review are
directly unsuitable. It will suffice to point here to the ambiguities which
could arise in the event of responsibility for an injury occurring on the
property utilised.
”As can be seen from the above, I arn critical of the fact that the practical
training was carried out on the company commander’s property. That this
procedure was apt to give rise both among national servicemen and the
general public to questions about whether anyone profited from it,
strengthens my criticism.
As the principle underlying this case was of interest within the armed
forces, the Parliamentary Ombudsman decided to provide the Supreme
Commander with a copy of his report.
Education
1. The school conjlict in Drevdagen. The question of the responsibility of
local and national authorities for ensuring that children of school åge are
given the statutory education
The main responsibility for compulsory education (the comprehensive
school) rests upon the local authorities. The educational system is directed
in great detail by various ordinances and syllabuses, and is supervised
locally by government agencies, the County Boards of Education, and by a
national central authority answerable to the government, the National
Board of Education. The local authorities themselves decide which schools
the area will havé. The County Board of Education, however, has the right
to decide on the establishment of additional schools — över and above
those planned by the local authority — when there are special reasons for
doing so.
The costs of the educational system are borne by the local authorities,
who receive, however, government grants to cover important areas, primarily
teachers’ salaries. The government grants are allocated annually to
the different schools by decisions of the appropriate County Board of
Education.
The obligation of children of school åge to attend school is matched by
their right to receive schooling from the State school system. They can be
allowed by the school board of a local authority to receive this schooling
outside the State school system. Permission can only be granted if this
schooling can be seen to be an adequate altemative to that offered by the
compulsory school, and if the school board is allowed the possibility of
inspecting how it is carried out.
Both the local school board and a child’s legal guardians havé a legal
obligation to ensure that children of school åge complete their schooling. If
the legal guardian does not fulfil his obligations in this regard, the County
Board of Education may enforce him to do so on penalty of a fine.
As a result of decisions by the school board of the local authority of
Älvdalen and the County Board of Education of the county of Kopparberg,
the school in the mountain village of Drevdagen was closed in 1983. The
reason given was the declining number of pupils and the value of concentrating
available resources on the schools of the authority’s central town of
Idre. Children of school åge in Drevdagen were assigned places in the
schools in Idre. The parents and legal guardians of the children refused to
accept the decision to dose down the school and the children never
attended classes in the schools to which they had been assigned. There then
began a long dispute between the villagers and the school authorities. The
children were given schooling on a private basis in the school building in
Drevdagen — at times with the approval of the school authorities. From
the beginning of the autumn term of 1987 the children’s parents and legal
guardians toughened their attitude to the school authorities. They stopped
requesting approval of the private teaching and demanded instead that the
school in Drevdagen should be reopened. In support of their demand they
cited, for instance, the fact that the number of school-age children in the
village had increased again, and that a further increase was to be expected.
The school authorities insisted that the village school had been closed and
that the children should attend classes in the school to which they had been
assigned in Idre.
The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, after complaints
from two individuals, began to review the school board’s and the County
Board of Education’s treatment of the case, initially with regard to the
sequence of events before and during the school year of 1987/88.
In his first adjudication the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm,
criticised the school board and the County Board of Education for
their passivity and their inability to discharge their legal obligations towards
the children. Part of what the Parliamentary Ombudsman said was
as follows: ”The fact that the dispute has been göing on for five years
without the authorities responsible being able to come to a permanent
solution speaks for itself. I find the position taken on March 23rd 1988 by
the County Board of Education particularly remarkable. Despite the
knowledge that the children were not taking part in compulsory education,
it then rejected both the possibility of arranging for the reopening of the
school in Drevdagen and of attempting to induce the parents and guard
-
472
ians to send the children to school in Idre on penalty of a fine — this
without indicating any other recourse which could put an end to the
dispute and result in a permanent solution which would satisfy the right of
the children to schooling.
”1 therefore find that there is reason för severe criticism on judicial
grounds of both the school board and — in particular — the County Board
of Education. I expect that these authorities will take measures as soon as
possible so that the children of compulsory-school åge in Drevdagen will
receive the schooling which the Education Act prescribes. It does not lie
within the scope of my judicial inquiry for me to make any statement on
the choice of concrete solution to make sure that the stipulations of the
Education Act are fulfilled. I do, however, feel called upon to point out
that the reasons given by the school board in 1983 for reallocating the basic
grant for the school in Drevdagen, thereby closing it, which was the decline
in the number of pupils (from ten to seven), can hardly be used as an
argument for not opening the school again today, as the number of pupils,
as is shown by the inquiry, would be 14 or 15.
”These remarks conclude the report. I expect however, by January 1st
1989 at the latest, information regarding the measures taken by the school
board and the County Board of Education — now that they havé been
reminded of their statutory obligations — regarding the future schooling
of the children of Drevdagen. If the authorities cannot provide satisfactory
information, the case can be reopened on the initiative of the Parliamentary
Ombudsman.”
When the school authorities had accounted for the measures taken as a
result of the Parliamentary Ombudsman’s first judgment, the Parliamentary
Ombudsman, Mr Ragnemalm, undertook, on his own initiative,
further examination of their actions. This resulted in an interim adjudication,
in which the Parliamentary Ombudsman made the following observations,
among others: ”The authorities havé not managed to find a
solution to the dispute. Therefore, a considerable number of children of
school åge are de facto excluded from any forms of schooling under the
supervision of the school authorities responsible. This implies disregard of
a fundamental principle of the Education Act concerning the right of every
ehild of school åge to schooling within the State school system, or to
corresponding schooling which has been approved by the appropriate
school authorities (Chapter 3, section 1, paragraph 2, of the Education
Act). Indeed one of the primary aims of the Education Act is to guarantee
all children a good basic education. The statutory regulations havé come
into being primarily in the interest of children. Against this background
the present State of affairs, as revealed in the replies of the school board
and the County Board of Education, is unacceptable.
”The school board’s room for manoeuvre has been limited as it has not
succeeded in reaching a solution in agreement with the parents.
”As the school board considers that it has used every recourse open to it,
it would appear that the action taken in referring the case once again to the
County Board of Education and its more extensive powers is a satisfactory
one. I note that in its decision the school board stated explicitly that they
assume that the County Board of Education will take advantage of all the
possibilities afforded by current school regulations and the Education Act.
”The County Board of Education has chosen, on the basis of the enactments
in Chapter 3, section 16 of the Education Act to resort to coercive
measures (fines) to impel the parents to send their children to the school to
which they were assigned in Idre. I note, however, that the decision has not
had the intended effect, and that in their written appeal — which 1 havé
requisitioned from the Administrative Court of Appeal — the parents
declared that they did not intend to obey the injunctions in the future
either, which, according to the parents, the County Board of Education
was aware of when the decision was made.
”There is therefore a tangible risk that the course of action chosen by the
County Board of Education will produce no result at all, or at least only in
the very distant future. In the worst case, a scenario can be envisaged with
long drawn out litigation, dealing one by one with the current fines, the
decision to impose the fines, decisions on new, increased fines, the imposition
of these fines, new coercive measures, and so on.
”In my adjudication of September 12th 1988 I stated that I expected
that the authorities would take the measures which would result in the
children in Drevdagen of school åge recei ving the schooling prescribed by the
Education Act. As this has not been achieved, and does not even appear to be
in sight, as a result of the actions of the authorities, judicial review of the
County Board of Education’s handling of the case must focus on the board’s
interpretation and application of the enactments in the second paragraph of
section 1 of Chapter 2 of the Ordinance on the Compulsory Comprehensive
School. This provides that the County Board of Education, without being
bound by the decision of a local authority as to the number of its comprehensive
schools, may, should it find special reasons, direct that a school
should be opened from the beginning of the school year following. The right
of the local authorities to decide themselves on the organisation of their
school systems is therefore hedged with certain limitations. The State supervisory
agency can, if special grounds are considered to exist, correct the
decision of a local authority, even though it may havé been made in the most
democratic of ways. The County Board of Education’s power in this regard is
linked to its obligation, as a supervisory agency, to make sure, among other
things, that the aims and directives laid down by parliament and the government
för the educational system are achieved within its terms of references
and toensure the expedient plänning of the school system. In other words the
County Board of Education shares responsibility with the local authorities in
its county for ensuring that children of school åge are given the prescribed
schooling within the framework of a school system planned to fulfil its
purpose (or corresponding schooling in some other form supervised by the
school authorities). If the board consider that this demand cannot be met by
the system of schools laid down by a local authority, it has, in accordance with
the second paragraph of section 1 of Chapter 2 of the Ordinance on the
Compulsory Comprehensive School, the right to impose a changé in this
system.
474
”1, for my part, consider that five and half years of failure to find within
the school system established by a local authority a permanent guarantee
that the children will de facto receive their lawful schooling constitutes
sufficient grounds for seeking a solution by imposing an alteration of this
system in the way permitted by the prescriptions in the second paragraph
of section 1 of Chapter 2 of the Ordinance on the Compulsory Comprehensive
School. As this regulation is, by its very nature, an exceptional rule,
which empowers the State supervisory agency to modify, in order to
achieve its legal obligations, decisions which are normally made by the
local authority in the first instance, the fact that there is no support from
the local authority for a measure contemplated need not prevent application
of the regulation. That such a directive would be ”against the local
authority’s will” is implicit in the formulation of the regulation — in this
case decided on by the government.
”1 find it surprising that the County Board of Education, without giving
any further account of its deliberations, apparently entertains such a
limited interpretation of the concept of special reasons that it has deprived
itself of this possibility of ensuring schooling for the children by taking
action on the basis of Chapter 2 section 1 of the Ordinance on the
Compulsory Comprehensive School. The statement by the County Board
of Education — with no discussion of the altemative Solutions — that the
school system devised by the local authority is the most expedient one, is
also likely to give rise to some consternation, in view of the consequences,
which this case has dealt with.
”In conclusion the situation now, five months after my adjudication on
September 12th. 1988, is
that the regulations of the Education Act on compulsory school attendance
are still not being complied with,
that the situation has further deteriorated, as the children do not now in
fact seem to be receiving adequate schooling — in place of the system
prescribed by law,
that the County Board of Education has tried without success to invoke
the penalty of fines, and that there is no positive outcome of this measure
in sight,
and that the County Board of Education has not given any satisfactory
explanation of its unwillingness to try altemative Solutions.
”In such a context I cannot be content merely to point to the shortcomings
of the County Board of Education in the case. According to section 1
of the law (1986:765) with instructions for parliamenfs ombudsmen, the
Parliamentary Ombudsman is to oversee that those who serve the public
abide by the laws and other regulations and fulfil their obligations in other
respects. The County Board of Education cannot in my opinion be regarded
ed as fulfilling its obligations, if in the situation which has arisen it
passively allows time to elapse without the children of Drevdagen getting
their lawful schooling. As has been shown, not all the possibilities of action
open to the supervisory agency havé been explored and tested seriously. I
am not therefore closing this case, initiated in this office, but await the
measure taken by the County Board of Education as a result of this interim
adjudication. I expect the County Board of Education, therefore, with
regard to what is stated here, rather to intensify its efforts to solve the
dispute and to keep me informed of the results achieved. I intend to make
a final adjudication in the case on May 1st 1989 at the latest. In choosing
this date I havé taken into consideration, interalia, the fact that during the
spring the County Board of Education has to decide on the allocation of
govemment grants in the form of basic grants to the different schools in
the local authority. If the County Board of Education is not able to report
before this date a solution which means that the children of school åge in
Drevdagen receive lawful schooling from, at the latest, the autumn term of
1989,1 will also finally make a ruling on the question of responsibility for
what has happened and on the other measures which can be adopted.”
After an extension of the date of the Parliamentary Ombudsman’s final
adjudication in the case, a solution was proffered by the County Board of
Education on May 25th 1989. This was based on an agreement between
the parents, the school board, the County Board of Education and the
govemment. The County Board of Education presented its solution as
follows:
”The County Board of Education has been awaiting the decision of the
govemment in this case.
”The govemment has today decided, in view of the extremely unusual
circumstances which exist in this case, to contribute to a solution of the
dispute by giving the govemment grant requested for each school year
between 1989/90 and 1992/93 for the cost of the schooling which the
parents havé undertaken responsibility for.
”The parents are expected to send immediately to the school board of
Älvdalen an application that the children in Drevdagen be allowed to
complete their compulsory education ”in some other form” in accordance
with Chapter 10, section 4.
”In view of the positive standpoint taken previously by the school board
to similar applications from the parents in Drevdagen, it is obvious that
this application will be granted.
”Therefore the children of school åge in Drevdagen will be given lawful
schooling from the beginning of the 1989/90 school year.
”The special grant allowed by the govemment will correspond to the
cost of a teacher’s salary and certain additional costs.”
The school board granted the application of the parents for permission
for the children to complete their compulsory schooling in some other
form thån attendance at the ordinary comprehensive school. Thereupon
the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, concluded the case with
the following statement:
”The decision of the govemment on May 25th 1989 on a special State
grant, the decision of the same date by the County Board of Education and
the decision of the school board of June 1 1989, havé finally created the
conditions required för the children of school åge in Drevdagen to complete
their schooling up to the åge of 13 in an organised lawful way. From
476
the beginning of the autumn term of 1989, therefore, there will no longer
be a situation in which binding prescriptions in the Education Act and
Ordinance on the Compulsory Comprehensive School will be disregarded
in Drevdagen. At the same time as I note with satisfaction that the longstanding
dispute has been brought to an end in this way, my previous
criticism of the authorities responsible for their handling of the issue still
stånds. In that a solution has now been reached which is satisfactory from
a legal point of view, I do not consider there is reason to take any further
action.”
2. Criticism of the headmaster of an upper-secondary school who without
constitutional basis and the agreement of the employee ”relieved”a teacher
from the teaching his post entailed. Negligent exercise of public authority in
accordance with Chapter 20, section 1 of the criminal code?
The headmaster (K) of an upper secondary school informed a senior
teacher with a permanent post in the school (M) by letter that he had been
relieved from the teaching duties his post entailed during the spring term
until further notice. M received the letter three weeks before the date on
which he planned to retum to work after illness.
As the basis of his action K referred mainly to complaints from pupils
suggesting serious deficiencies in M’s way of dealing with and responding
to some of his pupils. K maintained that as headmaster he could not take
the responsibility of allowing M to resumé his teaching without having had
discussions with M in which he would receive guarantees that the pupils
would be treated as the syllabus expected.
M for his part maintained that there were no grounds for the accusations
against him, and that he was being persecuted by those running the school.
M, who was not a member of the teachers’ union, requested that the
Parliamentary Ombudsman should review K’s actions in the matter, and
in particular the question of whether they were compatible with the regulations
in the labour legislation in force.
The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, established, after an
initial inquiry, that there was reason to believe that a crime according to
Chapter 20, section 1 of the criminal code (malfeasance or the negligent
exercise of public authority) had been committed. The Parliamentary
Ombudsman decided therefore to start a preliminary investigation. This
inquiry was entrusted to a regional prosecutor, and not only were K and M
questioned, but so were four other witnesses (the chairman and another
member of the school board and two senior officials in the education
department).
After having examined the facts brought to light in the preliminary
investigation, the points made by the Parliamentary Ombudsman, Mr
Ragnemalm, in his adjudication can be summarised as follows:
”The complainant has raised the question of whether the procedure
followed by the headmaster is in accordance with accepted practice and
the norms that an employer should obey in his relationships with his
employees.
”K would appear to claim that he had a legal right to relieve the
complainant from his teaching against his will, and in this respect he refers
to the obligations of a headmaster according to the Education Act and the
Ordinance on the Upper Secondary School and what is said there on the
allocation of a teacher’s hours to different classes. In addition K supports
his action by citing his responsibility as headmaster to make sure that
pupils suffered nothing detrimental, and the serious complaints he had
received from some pupils. He appears to consider the situation so grave
that the decision to cancel the teaching assigned was justified by facts.
During the preliminary investigation K has also cited a headmaster’s
general responsibility for the running of his school to support his actions.
”The school board, for its part, acknowledges that headmaster’s actions
in this matter rån counter to the labour legislation in force. In spite of this,
the majority of the school board seem to consider that the headmaster’s
actions can be defended. The justification for this is mainly in his responsibility
as headmaster to ensure that the intentions of the syllabus are
achieved.
”1 for my part consider it evident that K through his decision exceeded
his legal powers.
”The extremely summary investigation which preceded K’s decision, in
which the complainant was not even questioned or given the opportunity
to answer and comment on the complaints which had been made by
pupils, deviated markedly from the lawful standard for an inquiry in a
disciplinary matter. The decision that was made was nevertheless as farreaching
for the employee affected as any of the penalties which could havé
come into question (a waming or a deduction from salary), if his alleged
professional misdemeanours had been examined by means of the procedures
enjoined for disciplinary issues. Therefore, in making a decision
which for the complainant was very far-reaching and obviously negative,
which was beyond the scope of his legal powers as a headmaster, and which
was based on one-sided and incomplete information, K has jeopardised
the complainanfs rights at law according to the labour legislation in force.
For this reason I take a very serious view of what has occurred.
”My criticism is not of the fact that the headmaster took action when he
was convinced that certain of M’s pupils had been treated badly. My
criticism is, instead, of the action K chose to take.
”It has been shown that K in his decision of March 11 th 1988 to relieve M
of teaching during the spring term until further notice — experienced by M
as a suspension — in his exercise of public authority exceeded his legal
powers. The preliminary inquiry was carried out to ascertain whether K
could, because of his deeds and his actions, then reasonably be suspected
of malfeasance or alternatively the negligent exercise of public authority
according to Chapter 20, section 1 of the criminal code.
”1 consider that it has been shown convincingly that K in exceeding his
authority has disregarded what his exercise of power entails as a result of
477
the laws and ordinances in force, and that through this M has been
occasioned not inconsiderable injury. No circumstances havé been revealed
which support the suspicion that K acted wilfully, and therefore the
crime cannot be regarded as malfeasance in the meaning of the criminal
code. I consider it on the other hand to havé been demonstrated without
doubt that K acted negligently.”
After accounting for a number of circumstances revealed during the
investigation which were significant in assessing whether K’s negligence
should be regarded as gross, the Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm,
made the following statement: ”On overall consideration I do not
find that K’s negligence is to be regarded as having been gross. In these
circumstances there can remain no suspicion that K is guilty of negligent
exercise of public authority, according to chapter 20, section 1 of the
criminal code. I havé therefore decided to terminate the preliminary
inquiry. In spite of this, however, I remain, as is shown by what has been
stated earlier, extremely critical of K’s method of solving a difficult problem,
with which he was confronted in his capacity as the headmaster of a
school.
”What has come to light during the investigation — particularly in the
preliminary investigation carried out by the prosecutor — also gives
grounds for paying attention to the way in which the school board and the
education department dealt with the case, mainly to the passivity shown
by these bodies.
”1 consider it extremely difficult to understand the failure of the school
board and the education department to intervene with advice and support
for K and with measures to reduce the detrimental effects of the inadequate
treatment of the case by the headmaster. The school board and the
education department cannot avoid severe criticism for their passivity.
The Church of Sweden
1. Automatic membership of the Church of Sweden on the acquisition of
Swedish citizenship?
Anyone who acquires Swedish citizenship and who does not belong to the
Church of Sweden shall, according to § 9 of the Freedom of Religion Act
(1951:680), without further application be considered a member of the
church, if he confesses the Lutheran faith. In order to avoid this consequence
of becoming a Swedish citizen he must notify the vicar of the
parish in which he is registered that he does not want to become a member
of the church. If, when applying for Swedish citizenship, an applicant
States that he confesses the Lutheran faith, the authority conferring citizenship
(as a rule the Swedish Immigration Board) must according to § 9 of the
Swedish Citizenship Act (1969:235) exofficio pass this information on to the
relevant parish office, and the new Swedish citizen will therefore automatically
become a member of the Church of Sweden, if he takes no action in the
matter.
A former citizen of Denmark, who, in connection with his application
för Swedish citizenship in 1976, ticked a box on the application form to
show that he was a Lutheran, did not discover before 1985 that when he
was granted Swedish citizenship in 1977 he also became a member of the
Church of Sweden. In a protest to the Parliamentary Ombudsman he
attacked the system which he regarded as ”an abuse of power which is
incompatible with the right of the individual to make his own decisions”.
The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, began his adjudication
by establishing that the application form in use in 1977 did not
contain the information that ticking the box for ”member of the Lutheran
faith” also meant that in being granted Swedish citizenship the applicant
would become as well a member of the Church of Sweden as a result of the
Immigration Board’s notification of the parish office in accordance with
§ 9 of the Swedish Citizenship Act. Some explanatory text had admittedly
been added to more recent application forms, but, according to the information
given to the Parliamentary Ombudsman by the Immigration Board
misunderstandings still arose on that point. There were even cases of nonEuropean
immigrants ticking the box for membership of the Lutheran
faith even though it was quite evident that they belonged to another
religion. The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, felt therefore
that it was not enough to attempt to clarify what ticking the box meant by
providing more information. He considered the regulations themselves to
be unsatisfactory and therefore he made the following observations:
”What has come to light in this inquiry gives me reason to wonder if the
legislation should not be modified to avoid the consequences that follow
automatically from § 9 of the Swedish Citizenship Act and which havé
turned out to havé the effect that new Swedish citizens become members
of the Church of Sweden against their own volition. Instead of — as now —
requiring anyone who wants to avoid this automatic effect, who does not
want to become a member of the church, to take the positive step of
notifying the vicar, such positive action should be required of those who
do in fact want to become members. The form used for application for
Swedish citizenship can be altered without difficulty to include an application
to become a member of the Church of Sweden as well.”
After having made a comparison with the regulations in § 11 of the
Freedom of Religion Act — which demands that an application to leave
the Church of Sweden either be made by a visit in person to the appropriate
vicar or in a signed application attested by two witnesses — the
Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, concluded the case as follows:
”Leaving
the Church of Sweden demands, therefore, a certain degree of
exertion on the part of the applicant. In my opinion a similar demonstration
of independent volition should be needed by those who desire, in
connection with the acquisition of Swedish citizenship, to become members
of the church. Membership should, in other words, be based on a
written application, and an explanatory application form should be devised
for this. A system of this kind would give applicants greater insight
and awareness of what membership of the Church of Sweden entails in
reality.”
The adjudication was forwarded to the Ministry of Justiee, the Swedish
Immigration Board and the goveming body of the Church of Sweden.
2. The clergy’s obligation to maintain professional secrecy
In a case which was undertaken by the Parliamentary Ombudsman as a
result of complaints about a woman clergyman in the Church of Sweden,
one of the questions which arose was the extent of the professional secrecy
of the clergy and whether by resigning office the clergyman could divest
herself of the obligation to preserve confidentiality about something which
camé to her knowledge while a clergyman. The background to the case was
that the clergyman was alleged to havé revealed to an outsider what had
happened while she was assisting, at his request, a well-known writer to
acquire hospital treatment after he had become acutely ill. These allegations,
in which the clergyman was not named, were made by this writer in a
book which was published in extracts in an evening paper, and afterwards she
had made certain statements in the press and on television concerning the
implications of the professional secrecy of the clergy.
The Parliamentary Ombudsman, Mr Ragnemalm, began by pointing
out that according to the law on this matter (1979:926) the professional
secrecy of the clergy of the Church of Sweden applies to anyone who has
been ordained in the Church of Sweden, irrespective of whether he or she
holds a living or not. The Parliamentary Ombudsman continued: ”The
professional secrecy of the clergy is absolute. It cannot be made the subject
of conditions, and therefore there can arise no situation in which a clergyman
can maintain that professional secrecy no longer applies. A clergyman
cannot, by resigning his post, divest himself of professional secrecy with
regard to anything which has come to his or her knowledge either during
confession or the exercise of his or her pastoral care.”
After having come to the conclusion that the conversation with the
writer did not take place in such a way or on such terms that the regulations
goveming the professional secrecy of the clergy could be applied to
this case, the Parliamentary Ombudsman quoted with approval a letter
which the diocese had sent to its clergy in connection with what had taken
place. In the letter, it was pointed out how important it was for the clergy to
make it clear in doubtful cases for those talking to them where the boundary
lay between conversations safeguarded by professional secrecy and other
types of conversation and information. If as a result of exercising pastoral
care, the clergyman was asked to make some contact or take some action, it
was of the greatest importance that anonymity should be respected as far as
possible, and that both parties were in complete agreement that the undertaking
was separate from the discussion covered by the professional secrecy
of the clergy.