I enlighet med föreskrift i 5 § bestämmelser om revision av riksdagsförvaltningen (RFS 1968: 8) får riksdagens revisorer härmed avge berättelseöver verkställd granskning av riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltningunder år 1969 (Framställning / redogörelse 1970:RB)

RIKSDAGENS REVISORER

Till riksdagen

I enlighet med föreskrift i 5 § bestämmelser om revision av riksdagsförvaltningen
(RFS 1968: 8) får riksdagens revisorer härmed avge berättelse
över verkställd granskning av riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning
under år 1969.

Liksom föregående år har granskningen för revisorernas räkning utförts
av auktoriserade revisorn Bruno Svensson i Bohlins Revisionsbyrå AB. Denne
och hans medhjälpare har därvid haft att följa dels nyssnämnda bestämmelser
om revision av riksdagsförvaltningen, dels vissa riktlinjer rörande
revisionens konkreta inriktning om vilka överenskommelse har träffats vid
överläggningar mellan vederbörande representanter för Bohlins revisionsbyrå
och revisorernas kansli.

Såsom framgår av den till revisorerna överlämnade och här närslutna
granskningsrapporten har granskningen, som har omfattat riksbanken och
dess industriföretag, inte föranlett någon anmärkning. I sammanhanget bör
erinras om att en påbörjad detalj genomgång av den interna kontrollen i samband
med riksbankens utlåningsverksamhet ännu inte har hunnit slutföras.
Revisorerna torde få anledning att senare återkomma till denna fråga.

Med hänsyn till räckvidden av de kreditreglerande åtgärder som riksbanken
har vidtagit i anslutning till fullmäktiges beslut sommaren 1969 om en
direkt begränsning av affärsbankernas upplåningsmöjligheter i riksbanken
har revisorerna funnit det vara av intresse att förberedande undersöka frågan
om den rättsliga grunden för nämnda åtgärder. Uppdrag att utföra en
sådan undersökning har lämnats ställföreträdande justitieombudsmannen
Bertil Wennergren, som i en den 12 februari 1970 dagtecknad skrivelse redovisat
resultatet av verkställd utredning.

Av skrivelsen framgår att utredningsmannen inte kunnat finna att riksbanken
har överskridit sina befogenheter genom att betinga sig s. k. straffränta
vid affärsbanks upplåning i riksbanken utöver fastställd limit. Han
har dock lämnat öppet i vad mån den enligt hans mening mycket höga straffränta
som har tagits ut skulle stå sig eller jämkas vid en domstolsprövning
eller vid en eventuell, av riksbanken själv gjord billighetsprövning i efterhand.
Inte heller har han ansett det ingå i sitt uppdrag att diskutera frågan,
om exempelvis av rättssäkerhetsskäl någon form av bindning — genom lagstiftning,
riksdagsdirektiv eller i annan ordning — kan vara önskvärd be -

1 2 samt.

träffande riksbankens tillämpning av upplåningsbegränsning som kreditpolitiskt
instrument.

Revisorerna, som har noterat de slutsatser till vilka utredningsmannen har
kommit, vill för egen del framhålla följande.

Med hänsyn till de uppgifter som har fastställts för revisorerna genom
särskilda riksdagens beslut och föreskrifter har revisorerna lika litet som utredningsmannen
funnit anledning att gå in på frågan, huruvida riksbankens
handhavande av det kreditpolitiska instrument som står till dess förfogande
i form av upplåningsbegränsning bör närmare regleras i något avseende.
Denna fråga torde få bedömas i ett större sammanhang och då lämpligen i
anslutning till den på bankoutskottet ankommande granskningen av penning-
och valutapolitiken. Revisorerna har därför ansett skäl tala för att den
till revisorerna överlämnade skrivelsen med däri redovisade utredning bifogas
denna skrivelse för att på så sätt göras tillgänglig vid den ifrågavarande
granskningen.

Under åberopande av den i ärendet avgivna granskningsrapporten får revisorerna
tillstyrka att ansvarsfrihet för riksbankens förvaltning under år
1969 beviljas fullmäktige.

Stockholm den 26 februari 1970.

BERTIL von FRIESEN STURE PALM GUNNAR LARSSON

NILS ODHE

ERIK JANSSON GUNNAR ENGKVIST NANCY ERIKSSON

KARIN WETTERSTRÖM BIRGER LUNDSTRÖM GILLIS AUGUSTSSON

I Per Dahlberg

BOHLINS REVISIONSBYRÅ AB

Bilaga 1

Till Riksdagens revisorer

Granskningsrapport för riksbanken 1969

Riksdagens revisorer har utsett mig att såsom utomstående sakkunnig på
externrevisionens område biträda vid granskningen av riksdagsförvaltningen
i enlighet med bankoutskottets av riksdagen godkända utlåtande nr 63 år
1967. Jag får härmed avgiva följande rapport över min granskning av riksbankens
förvaltning under år 1969.

I överensstämmelse med bankoutskottets ovannämnda utlåtande, har i
likhet med föregående år speciell uppmärksamhet ägnats åt frågan, huruvida
riksbankens organisation av och kontroll över bokföringen och medelsförvaltningen
är tillfredsställande. Behjälplig i mitt arbete har varit medarbetare
från Bohlins Revisionsbyrå Aktiebolag.

Jag har tagit del av riksbankens förvaltningsberättelse, bankofullmäktiges,
direktionens och industristyrelsens protokoll.

Den under föregående år påbörjade genomgången av den interna kontrollen
har fortsatt. Därvid har speciell uppmärksamhet ägnats åt sedeltryckeriet
samt pappersbruket i Tumba, såväl beträffande redovisningen som beträffande
säkerhetsföreskrifterna i samband med framställningen av sedlar
och sedelpapper.

En detaljerad genomgång av den interna kontrollen i samband med riksbankens
utlåningsverksamhet har påbörjats och kommer att slutföras under
första delen av 1970. Genomgången avser i första hand de lånerutiner, som
blir föremål för datamässig behandling.

Jag har tagit del av revisionsavdelningens granskningsrapporter till fullmäktige
rörande bokslutet 1969 och de under 1969 förrättade inventeringarna
vid huvudkontoret och avdelningskontoren samt i övrigt sökt bilda mig en
uppfattning om de av internrevisionen vidtagna granskningsåtgärderna.

Jag har tagit del av riksbankens bokslut per 31 december 1969 och genomgått
principerna för dess upprättande.

Den av mig och mina medarbetare hittills verkställda granskningen av
riksbankens organisation och förvaltning har icke givit någon anledning till
anmärkning. Vissa iakttagelser av mera begränsad räckvidd kommer att
framföras till cheferna för de berörda organisationsenheterna.

Stockholm den 6 februari 1970

Bruno Svensson

Auktoriserad revisor

Bilaga 2

Till riksdagens revisorer

Vid sammanträde den 15 januari 1970 beslöt riksdagens revisorer att
förberedande undersöka frågan om den rättsliga grunden för de kreditreglerande
åtgärder som riksbanken vidtagit i anslutning till beslutet sommaren
1969 om en direkt begränsning av affärsbankernas upplåningsmöjligheter
i riksbanken. Överenskommelse träffades härefter med mig om att
jag för revisorernas räkning skulle göra en rättsutredning till underlag för
revisorernas bedömning. I anledning härav får jag anföra följande.

Bankofullmäktiges beslut 10.7.1969 jämte följdbeslut

Vid sammanträde 10.7.1969 bemyndigade fullmäktige riksbankschefen
att vidta åtgärder för en direkt begränsning av bankernas upplåning i riksbanken.
Riksbankschefen fastställde härefter limiter för upplåningen i riksbanken
för fem banker. Bankerna underrättades om att limiterna skulle utgöra
den högsta gräns, till vilken upplåning i vanlig automatisk ordning
fick förekomma, och att, om extra stöd behövdes, det i så fall kunde erhållas
på okonventionella och speciella villkor. Åtgärderna anmäldes för
och lämnades utan erinran av fullmäktige vid sammanträde 24.7.1969.

Vid sammanträde 20.11.1969 meddelade riksbankschefen att upplåningslimiterna
varierats såväl uppåt som nedåt under den tid de varit i tillämpning.
Då Skandinaviska Banken 19.11.1969 anmält ett upplåningsbehov som
med c:a 100 mkr överskred dess limit, hade riksbankschefen meddelat banken
att riksbanken såg allvarligt på situationen och ämnade ta ut ett belopp
om en procent för dag för den upplåning som översteg limiten. Riksbankschefen
erinrade i sitt meddelande till fullmäktige om att han i förväg klargjort
för bankerna att överskridande av limiterna skulle följas av okonventionella
och kännbara åtgärder från riksbankens sida. Han hade också låtit
förstå att erlagda belopp eventuellt skulle kunna restitueras senare. För
fullmäktige framhöll riksbankschefen att det var möjligt att åtgärderna
borde varieras i framtiden och kompletteras med andra påföljder än enbart
av straffräntekaraktär. Han framhöll att de åtgärder som dittills vidtagits
mot bankerna var identiska och att ingen diskriminering mellan bankerna
förekommit.

Allmänt om riksbankens rättsliga ställning

Riksbanken utgör ett riksdagens verk och står enligt 72 § regeringsformen
under riksdagens garanti. Den förvaltas av därtill förordnade fullmäktige
efter samfällt stiftad lag, f. n. lag (1934:437) för Sveriges riksbank.
Fullmäktige kan enligt 111 § regeringsformen i och för sin befattning inte
mottaga befallningar ”utan av riksdagen allena och enligt dess instruktioner”.
I den mån riksdagen meddelar ”befallningar” i fråga om penning- och
valutapolitiken sker det numera i regel i form av uttalanden i samband

med granskningen av bankofullmäktiges förvaltningsberättelse. Angående
direktivproblematiken och riksbanksledningens oavhängighet, se vidare
Svenska Bankföreningens skrift nr 83 ”Riksbankens ställning och uppgifter”,
särskilt s. 12.

Beträffande riksbankens verksamhet sägs i 72 § regeringsformen att riksbanken
allena äger rätt att utgiva sedlar som för mynt i riket må erkännas.
I 2 § riksbankslagen förklaras att riksbanken som, enligt vad därom är
särskilt stadgat, är ensam berättigad att utgiva banksedlar, driver bankrörelse
enligt lagen och att riksbanken inte får deltaga i eller driva annan
rörelse än den som enligt lagen är riksbanken uttryckligen medgiven. Lagens
bestämmelser om riksbankens bankrörelse finns i 12—25 §§. Av särskilt
intresse i förevarande sammanhang är föreskrifterna i 17 § om den i
bankrörelsen ingående utlåningsrörelsen. Enligt dessa får riksbanken driva
utlåningsrörelse bl. a. medelst beviljande på högst tolv månader av kredit
i checkräkning mot pant av svenska statens, allmänna hypoteksbankens eller
konungariket Sveriges stadshypotekskassas obligationer eller mot annan
säkerhet, i sistnämnda fall dock endast intill ett belopp av 15 mkr.

Sakkunniga för utredning om reglering av riksbankens sedelutgivningsrätt
på längre sikt anförde i sitt betänkande ”Om riksbankens sedelutgivningsrätt”
(SOU 1955:43) bl. a. (s. 60) att, om guldinlösningsskyldigheten
tas bort, det blir särskilt angeläget att i grundlagen ett annat mål för penningpolitiken
läggs fast. Detta mål borde vara penningvärdets bevarande.
De sakkunniga föreslog därför det tillägget till 72 § regeringsformen att
”riksbanken är anbefallt bevarandet av penningvärdet såsom en angelägenhet
av synnerlig vikt vid utövandet av bankens verksamhet”. Som en allmän
synpunkt uttalade de sakkunniga också bl. a. (s. 64) att man på en modern
centralbank även borde ställa kravet att den skulle genom sin politik
försöka sörja för att kriser och depressioner förebyggs eller mildras och
medverka till alt sysselsättningen hålls på en jämn och hög nivå. Något
lagstadgande härom ville de sakkunniga dock ej förorda. Remissinstansernas
yttranden redovisas i korthet i författningsutredningens betänkande
”Sveriges statsskick. Del 2, motiv” (SOU 1963: 17 s. 425). Under hänvisning
(s. 431) till att frågan, huruvida ett särskilt lagstadgande erfordras om angelägenheten
av penningvärdets bevarande, lämpligen borde lösas i samband
med tillkomsten av en ny riksbankslag upptog författningsutredningen
inte något om denna fråga i sitt grundlagsstadgande om riksbanken
i 8 kap. 8 § förslaget till regeringsform.

Beträffande riksbankens ställning förtjänar också att nämnas att en av
ledamöterna i nyssnämnda sakkunnigkommitté — landshövdingen Mats
Lemne — i särskilt yttrande (s. 113) pläderade för ett mera självständigt
ansvar för riksbanken i fråga om penning- och valutapolitiken. Det borde
enligt Lemne finnas en överinstans som hade till huvuduppgift inte främst
att — såsom bankoutskottet nu gör — granska om av riksdagen givna direktiv
följts utan att bedöma penningvärdet och valutareserverna. Liknande
tankar har framförts i motioner vid 1956 års riksdag (1956: I: 538, II: 708,
BaU 1956: 30). En redogörelse för gällande dechargeförfarande lämnas i
bankoutskottets utlåtande 1969: 12 s. 19. Bankoutskottet uttalar där också
sammanfattningsvis om riksdagens befattning med valutapolitiken att den
naturliga formen för riksdagens deltagande måste vara att i efterhand ta
ställning till vidtagna åtgärder och därvid eventuellt göra uttalanden som
kan tjäna som riktlinjer för riksbankens framtida handlande, medan ansvaret
för de löpande åtgärderna på valutapolitikens område bör helt och

fullt åvila det exekutiva organ, bankofullmäktige, som utsetts bl. a. för detta
ändamål (s. 22). Motsvarande uttalanden om ansvarsfördelningen i fråga
om penningpolitiken har också gjorts. Bankoutskottet har sålunda förklarat
att det bör ankomma på bankofullmäktige att bedöma tidpunkten för
och innebörden av de beslut i räntepolitiskt avseende som med hänsyn till
konjunkturutvecklingen kan visa sig motiverade. Genom sin granskning
av riksbankens styrelse och förvaltning har riksdagen varje år möjlighet att
i efterhand uttala sig om den förda diskontopolitiken (BaU 1967: 8 och
42, 1968: 52).

Riksbankens befattning med penning- och kreditpolitiken

En inventering av penningpolitikens medel och deras användning görs i
nyssnämnda betänkande ”Om riksbankens sedelutgivningsrätt”. Bland extraordinära
penningpolitiska medel nämns (s. 93) att riksbanken kan tänkas
få befogenhet att direkt reglera privatbankernas räntesatser (se numera
lag [1962: 258] om räntereglering och emissionskontroll, som är en beredskapslag)
samt att dirigera deras kreditgivning i viss riktning. Utredningen
kommenterar dock ej åtgärderna under hänvisning till att de synes mera
betingade av social- än penningpolitiska önskemål.

Under rubriken ”Frågan om bindning av vissa penningpolitiska medel”
behandlas också (s. 101) riksbankens utlåning. Utredningen menar att en
faktisk begränsning av riksbankens möjligheter att ge krediter till staten
och andra följer av riksbankens ställning som centralbank och dess därmed
förknippade ansvar för penningvärdet. Det ligger enligt utredningens
mening i sakens natur att riksbanken vid beviljandet av direkta krediter till
staten och andra bör söka bedöma de penningpolitiska konsekvenserna och
tillse att krediterna kan rymmas inom det uppställda programmet. Härav
följer enligt utredningen att en begränsning av beloppet av dylika krediter
kan bli nödvändig med hänsyn till det allmänna läget på penning- och kapitalmarknaden
och att krediterna i regel bör vara av kortfristig och temporär
natur. Utredningens uppfattning är vidare att övervägande skäl talar
mot en bindning av de penningpolitiska medlen genom föreskrifter om
bestämda relationer hos riksbanken mellan vissa slag av tillgångar och avistaförpliktelser.
Sådana täckningsföreskrifter ville utredningen ej rekommendera.

Själva kreditpolitikens medel behandlas av kreditmarknadsutredningen
i ”Banklikviditet och kreditprioritering” (SOU 1960: 16). Utredningen
framhåller under rubriken ”Diskontopolitik” bl. a. (s. 34) att bankernas
upplåning i centralbanken under senare årtionden ändrat form och omfattning
och att i Sverige sedan 1930-talet någon permanent upplåning inte
förekommit utan endast tillfälliga lån över månadssluten och andra tidpunkter
då påfrestningar på bankernas kassor är stor. Vidare påpekas att
upplåningen inte längre har formen av rediskontering av växlar utan sker
som lån med skatt kamm arväxlar och obligationer som säkerhet. Med diskontopolitik
får man därför enligt utredningen avse variationer i räntesatser
och villkor vid bankernas upplåning i centralbanken (se härom också
finansministerns yttrande om diskontots betydelse i prop. 1962: 143 s. 17
med förslag till ränteregleringslag). Inte bara räntevillkoren utan också
andra lånebestämmelser sägs kunna vara av lcreditpolitiskt intresse. Eu
banks tillgång till centralbankskredit kan — nämner utredningen — underkastas
direkta kvantitativa begränsningar. Alternativt kan vid upplå -

ning över en viss gräns mycket höga räntesatser tillämpas som sätter ett
maximum för en banks mera permanenta skuldsättning i centralbanken.
Även om mera explicita bestämmelser saknas förutsattes det också i allmänhet
att centralbanken kan vägra att ge kredit över längre perioder,
Utredningen upplyser (s. 36) att i vissa länder begränsningen av centralbankskrediterna
getts en mera precis karaktär och att särskilt i Frankrike
variationer i upplåningslimiterna utnyttjats som ett självständigt kreditpolitiskt
instrument. Utredningens förslag lades till grund för gällande heredskapslagar
av år 1962 om likviditets- och kassakvot samt om plaeeringskvot.
Om lagstiftning beträffande upplåningslimiter och vad därmed
sammanhänger var aldrig fråga.

Strax efter det att kreditmarknadsutredningen avgivit sitt betänkande
underrättade riksbanken bankerna om att riksbanken avsåg vidta de åtgärder
beträffande villkoren för deras upplåning i riksbanken vartill omständigheterna
kunde ge anledning (bankofullmäktiges protokoll 20.4.1960).
Vid bankofullmäktiges sammanträde 5.5.1960 antecknades att bankerna
debiterades tilläggsränta för en dag varje gång en överdragning skedde på
en checkräkning i riksbanken och att riksbankschefen hade bemyndigande
att skärpa villkoren för upplåningen, när så av penningpolitiska skäl
kunde anses påkallat. I fullmäktiges protokoll 22.8.1963 antecknades, att
fem banker avstängts från upplåning på grund av underlåtenhet att efterleva
riksbankens rekommendationer rörande likviditetskvoter. Enligt protokoll
20.2.1964 avsåg riksbankschefen att med stöd av det honom givna
bemyndigandet utfärda föreskrifter för affärsbankerna och postbanken om
skyldighet att erlägga straffränta för det fall att deras upplåning kom att
överskrida vissa högsta belopp. Straffräntan uppträder här på scenen för
första gången. Limiterna sattes i relation till varje banks redovisade egna
kapital (först hälften, senare en fjärdedel) och straffräntan ökades successivt
från 9 till 12 procent (den senare räntan motsvarande dubbla diskontot).
Upplåningsregleringen lindrades sommaren 1966 men riksbanken
förbehöll sig att antingen ånyo skärpa straffränteföreskrifterna eller att
tillgripa andra motsvarande åtgärder, om utvecklingen visade sig påkalla
detta.

Det skall vidare antecknas att Kungl. Maj :t 28.2.1969 förordnade om
likviditetskvot för bankaktiebolagen och att riksbanken 7.3.1969 fastställde
tillämpningsföreskrifter i anslutning därtill. Vidare förordnade Kungl.
Maj:t 18.7.1969 om kassakvot för bankaktiebolagen och riksbanken 24.7.
1969 om tillämpningsföreskrifter härtill.

I riksbankens förvaltningsberättelse för år 1969 framhålls (s. 7) att
förordnande om likviditets- och kassakvoter i förening med begränsningarna
av bankernas upplåning i riksbanken, kanske i synnerhet den senare
åtgärden, ledde till en nedpressning av bankernas utlåning till andra ändamål
än bostadsbyggande. Beträffande upplåningslimiterna sägs i förvaltningsberättelsen
att de justerades efterhand bl. a. med beaktande av de säsongmässiga
rörelserna i bankernas upplåningsbehov men också med hänsyn
till i vilken utsträckning bankerna visat återhållsamhet i sin utlåning
till andra ändamål än bostadsbyggandet. Som riktpunkt sattes att denna
utiåningsstock borde återställas till samma nivå som vid ingången av året.
Villkoren vid upplåning i riksbanken utöver de föreskrivna limiterna hade
fastställts vid varje tillfälle. Ett fall av överskridande hade inträffat i oktober
och i november överskred ytterligare två banker sina limiter under en
eller ett par dagar. I samtliga fall hade påföljderna blivit kännbara.

Dispositionen för en rättslig utvärdering

Med kreditmarknadsutredningens synsätt utgör styrningen av bankernas
upplåning i riksbanken ett centralt moment i diskontopolitiken. Tydligt är
under alla förhållanden att man står inför ett fenomen som inte enbart
kan ses som vanlig bankutlåning utan som även och framför allt bör studeras
mot bakgrund av kreditpolitiska behov och syften. Riktas det rättsliga
sökljuset mot det aktuella kreditpolitiska instrumentet, framträder
följande bedömningspunkter

1. Riksbankens befogenhet att begränsa affärsbankernas upplåning

2. Riksbankens befogenhet att begagna upplåningsbegränsning som kreditpolitiskt
medel

3. Riksbankens befogenhet att använda avstängning som tvångsmedel

4. Riksbankens befogenhet att använda straffränta av viteskaraktär som
tvångsmedel

5. Riksbankens befogenhet att använda straffränta av vederlagskaraktär
som tvångsmedel

Punkterna behandlas i det följande i tur och ordning.

Riksbankens befogenhet att begränsa affärsbankernas upplåning

Riksbankslagen är så utformad att den anger vad för slags verksamhet
riksbanken får bedriva. Också beträffande en sådan enskild gren av verksamheten
som utlåningsrörelsen anges på vilka olika sätt den får handhas.
Det åläggs alltså inte riksbanken att låna ut pengar till affärsbankerna.
Någon rättslig skyldighet har riksbanken följaktligen inte att ge affärsbankerna
kredit. Det ligger därmed också inom ramen för riksbankens
kompetens att begränsa affärsbankernas upplåning i riksbanken genom
kreditlimiter eller på annat sätt, när sakligt godtagbara skäl påkallar det.
En annan sak är att det i en given situation kan vara oförenligt med riksbankens
allmänna penningpolitiska plikter och sociala ansvar att riksbanken
vägrar lån åt en affärsbank som råkat i likviditetskris.

Riksbankens befogenhet att begagna upplåningsbegränsning som kreditpolitiskt
medel

Redan ur riksbankens ställning som centralbank med exklusiv sedelutgivningsrätt
kan härledas en viss befogenhet att styra penning- och kreditpolitiken
inom ramen för landets allmänna ekonomiska politik. Härtill
kommer de bemyndiganden som explicit eller implicit lämnats riksbanken
av riksdagen. Riksbankens befogenhet att använda kreditlimitering gentemot
bankerna som ett kreditpolitiskt instrument till förmån för bl. a.
statens och bostadsbyggandets kreditbehov är fast etablerad genom långvarig,
av riksdagen godkänd praxis. Riksbanken får i enlighet härmed anses
ha en allmän fullmakt både att förordna om kreditlimitering och att utfärda
erforderliga tillämpningsföreskrifter. Annan bindning föreligger inte
än den som följer av det kreditpolitiska ändamålet och av riksbankens
skyldighet att foga sina åtgärder efter rättsordningens allmänna krav. Riksbankens
kompetens erinrar både om regeringens på den ekonomiska lagstiftningens
område och om ett centralt ämbetsverks, som fått till sig delegerat
att utfärda administrativa föreskrifter.

Riksbankens befogenhet att använda avstängning som tvångsmedel

I och med att riksbanken inte är skyldig att låna ut pengar till affärsbankerna,
måste riksbanken också anses äga avstänga en bank från upplåning,
när bärande sakskäl talar för det. Som sådana måste uppenbarligen
penningpolitiska skäl kunna betraktas. Intet synes därför kunna
erinras mot att hot om avstängning används som tvångsmedel för att förmå
en bank att efterleva fastställd upplåningslimit eller att avstängning beslutas
som påföljd vid överskridande av limiten. Som framgår av vad förut
sagts torde dock möjligheten att tillämpa avstängning som påföljd vara
begränsad och hot om avstängning därför utgöra ett tämligen ineffektivt
tvångsmedel.

Riksbankens befogenhet att använda straffränta av viteskaraktär som
tvångsmedel

Det bör till en början framhållas alt den s. k. straffräntan inte utgör påföljd
i straffrättslig mening. Den är inte knuten till någon kriminaliserad
gärning. Termen straffränta är egentligen missvisande men inte mer anmärkningsvärd
än ordet straffavgift när det används för att beteckna en
rent ekonomisk sanktion.

Det går att finna paralleller till riksbankens straffränta på andra områden
av offentlig ekonomisk verksamhet. Sålunda uttogs t. ex. under 1940-talets
elransonering särskilda överuttagningsavgifter av ”förbrukare av elektrisk
kraft, som uttager större myckenhet kraft än han enligt meddelad föreskrift
äger uttaga” (se lag [1941:925] om reglering av förbrukningen av
elektrisk kraft och gas och prop. 1941:347). En jämförelse med denna
överuttagningsavgift är emellertid av mycket begränsat värde därför att
den hörde till ett lagreglerat system, medan straffräntan ingår i ett oreglerat,
endast målstyrt system. Det torde över huvud taget inte vara fruktbart
att jämföra straffräntan med offentligrättsliga avgifter, framför allt inte
med sådana av beskattningsnatur. Den bör snarast ses som eu ekonomisk
prestation som ligger helt utanför tillämpningsområdet för normerna för
offentligrättsliga avgifter i gemen (härom se Westerberg, Skatter, avgifter
och pålagor). Jämförelser av rättsligt intresse kan däremot göras med den
”straffränta” som riksbanken kan uttaga enligt 8 § ränteregleringslagen
av bank som överskridit maximiränta.

Det får antas att riksbanken i sin verksamhet i princip är underkastad
civilrättsliga regler och att de rättshandlingar riksbanken företar i sin utlåningsrörelse
lyder under civilrättens allmänna regler om avtal och särskilda
regler om försträckning (se Strömberg, Om rättsförhållandet mellan
offentliga anstalter och deras nyttjare, s. 432 not 4). Det förtjänar anmärkas
att den omständigheten att riksbanken äger frihet att bestämma
över sina prestationer skiljer riksbanken från de flesta övriga offentliga
inrättningarna med affärs- och serviceuppgifter och på ett särskilt sätt
talar för en tillämpning av civilrättens regler. Samtidigt går det inte att
bortse från att riksbankens utlåningsrörelse egentligen inte är av affärsmässig
natur utan en form av offentlig maktutövning. Riksbanken fullgör
formellt funktionen av kreditrörelsedrivande bank men reellt funktionen
av penning- och kreditmarknadsreglerande offentligt organ. Utövningen av
den senare funktionen faller under den offentliga rättens regler och grundsatser.
Liksom de båda funktionerna går i och ur varandra, kommer emel -

lertid tillämpningen av civilrätten och den offentliga rätten att göra det. Vid
den fortsatta rättsliga analysen synes det mest ändamålsenligt att först göra
en bedömning enligt civilrätten och därefter undersöka i vad mån den
offentliga funktionen motiverar avsteg från den civilrättsliga ordningen och
i stället aktualiserar offentligrättsliga regler och grundsatser.

Betraktar man straffräntan med civilrättens ögon, faller det sig naturligt
att erinra om att bland sanktionerna mot kontraktsbrott förutom uppsägning
och hävning av själva kontraktet förekommer ekonomiska påföljder
såsom skadestånd och vite. Straffräntan synes mycket väl kunna klassificeras
som ett vite i penningar — en vitesränta (straff och vite är f. ö.
synonyma ord) — som har till syfte att utgöra ett påtryckningsmedel mot
en kontraktspart att uppfylla sina förpliktelser enligt kontraktet. Lagrådet
är inne på ett sådant betraktelsesätt i sitt utlåtande över förslaget till ränteregleringslag
(prop. 1962: 143 s. 32). Det har därför sitt intresse att se på
vad civil- och straffrätten bestämmer om avtalsviten.

Tidigare gällde att vite, som utfästs vid försträckning i penningar, var
rättsligen ogiltigt. Bestämmelsen härom upphävdes 1907. Sedan dess gäller
i princip avtalsfrihet över hela den civilrättsliga linjen i fråga om vite
(Almén—Eklund, Lagen om avtal s. 140, Rodhe, Obligationsrätt s. 584).
Också försträckningsavtal kan alltså förses med vitesklausuler, som förpliktar
låntagaren att t. ex. vid underlåtenhet att i avtalad tid återbetala
det lånade beloppet gälda ett — i procent av lånebeloppet eller på annat
sätt bestämt — vite. Avtalsfriheten är emellertid inte obegränsad. Av rättsskyddsskäl
har vissa yttersta gränser utstakats på civil- och straffrättslig
väg. Enligt 31 § avtalslagen gäller sålunda att, om någon begagnat sig av
annans trångmål, lättsinne eller beroende ställning i förhållande till honom
till att ta eller betinga sig förmåner, vilka står i uppenbart missförhållande
till det vederlag, som kan ha blivit erlagt eller utfäst, eller för vilka något
vederlag inte skall utgå, då skall den sålunda tillkomna rättshandlingen
inte gälla mot den förfördelade. Härtill kommer att gärningen kriminaliserats
i 9 kap. 5 § brottsbalken som ocker. Genom dessa civil- och straffrättsliga
regler har man velat bereda en svagare part skydd mot det missbruk
av ekonomisk övermakt som en fullständig avtalsfrihet skulle kunna
föra med sig. Skyddet har ytterligare förstärkts genom ännu en civilrättslig
bestämmelse nämligen den i 36 § avtalslagen om jämkning av oskäligt
vite. Själva vitesklausulen blir enligt detta lagrum inte ogiltig mot den förfördelade
parten men denne berättigas till jämkning av vitet till skäligt belopp.
Där sägs sålunda att vite i penningar eller annat, som någon utfäst
sig att gälda för den händelse han inte skulle fullgöra en honom åliggande
förpliktelse eller eljest skulle företaga eller underlåta en handling, får nedsättas
efter ty skäligt prövas, såframt utkrävande av vad utfäst blivit finnes
vara uppenbart obilligt. Vid prövningen härav skall hänsyn tas inte bara
till förlust, som den enligt utfästelsen berättigade kan ha lidit utan också
till det intresse han eljest kan ha haft i handlingens företagande eller underlåtande
ävensom till övriga föreliggande omständigheter. Härmed kan
jämföras föreskriften i 8 § tredje stycket ränteregleringslagen där det anges
att skyldighet att gälda ”straffränta” får efterges helt eller delvis, då särskilda
skäl föranleder därtill. Såsom framgår av förarbetena (prop. 1962:
143 s. 33 och 35) kan jämkning ske inte bara i administrativ ordning utan
också av allmän domstol i civilt mål, om domstolen finner påföljden uppenbart
obillig.

Rättslägesbeskrivningen ger vid handen att vite i och för sig kan stipu -

leras i samband med försträckning av pengar och göras rättsligen gällande
under förutsättning att vitesbeloppet håller sig inom rimliga gränser. Sättet
för vitets beräkning spelar ingen roll. Det gör ingen skillnad om vitet bestäms
till ett fixt belopp eller sätts i relation till huvudförpliktelsen genom
procent- eller annan kvotdelsangivelse. En ränta i ordets egentliga bemärkelse
blir det inte fråga om, även om vitet uttrycks i procent av ett lånebelopp.

Före 1969 uttog riksbanken inte högre ”straffränta” vid överskridande av
upplåningslimiterna än 12 procent. En ekonomisk påföljd av denna förhållandevis
modesta beskaffenhet kan knappast anses överskrida de gränser
för avtalsfriheten som 31 och 36 §§ avtalslagen utstakar. Var den yttersta
rimlighetsgräns går som enligt 36 § avtalslagen skall ge en kontraktspart
skydd mot överdrivet höga vitesbelopp kan inte anges i straffränteprocent
eller annat mått på ett generellt sätt, eftersom lagen förutsätter en individuell
bedömning, vid vilken bl. a. skall beaktas styrkan av den viteskrävandes,
i detta fall riksbankens, intresse av avtalets efterlevnad. Ytterst
ankommer det på allmän domstol att i mål om talan angående jämkning
av vitet bestämma rimlighetsgränsen. Här räcker det dock att konstatera
att den 12-procentiga straffräntan med största sannolikhet låg inom en
sådan gräns.

Riksbankens befogenhet att använda straffränta av vederlag skaraktär som
tvångsmedel

1969 infördes en ny teknik. Limiterna skärptes till högsta gränser, till vilka
upplåning i vanlig automatisk ordning fick förekomma. En bank, som råkade
i den situationen att den behövde låna mer än som rymdes inom limiten,
förutsattes ta kontakt med riksbanken för utverkande av extra upplåning
och för överenskommelse om villkoren för denna. Vid en sådan saklig
uppläggning förskjuts också det rättsliga perspektivet. Det vederlag som
riksbanken betingar sig vid beviljande av extra lån utanför limiten kan då
knappast rättsligen klassificeras som vite, även om den reella skillnaden
mellan ett i särskild ordning bestämt vederlag för extra upplåning och en
extradebitering för sådan upplåning är hårfin. Rättsligen torde vederlaget
bli att betrakta som en låntagarens direkta motprestation enligt ett extraordinärt
försträckningsavtal. Någon tillämpning av 36 § avtalslagen kan
därför inte komma i fråga. Riksbanken bär dock låtit förstå att jämkning
kan tänkas i efterhand. Häri kan ses en motsvarighet till jämkningsmöjligheten
enligt 8 § tredj e stycket ränteregleringslagen.

Även enligt den nya metodiken kan i och för sig en bedömning ske med
tillämpning av 31 § avtalslagen. Den frågan kan då ställas, om riksbanken
genom att av en bank betinga sig en ränta av en procent för dag för lån utöver
fastställd limit begagnat sig av ett bankens trångmål till att betinga sig
en förmån som står i uppenbart missförhållande till den favör som extralånet
kan anses utgöra. Svaret ger sig inte utan vidare. Såväl ordet ”förmån”
som begreppet ”uppenbart missförhållande” lämnar utrymme för
tolkningstvivel, som endast allmän domstol kan skingra. Ett privat subj ekt
som ställt ifrågavarande räntevillkor skulle otvivelaktigt ha ansetts ha bedrivit
ocker. Riksbanken utgör emellertid ett offentligt subj ekt med viktiga
allmänna intressen att bevaka, vilka så att säga lyfter upp rättshandlingen
på ett högre plan med andra värderingsnormer än dem som är att
tillämpa enskilda emellan. För offentliga organ måste vid myndighetsutöv -

ning mycket vara tillåtet som är förbjudet för enskilda organ. Beaktas särskilt
att riksbankens uppsåt inte var att skaffa sig en oskälig vinning på eu
banks bekostnad utan att för ett viktigt samhällsintresses skulle slå vakt
om upplåningslimiterna, skulle måhända redan vid en civilrättslig bedömning
riksbanken kunna anses ej ha överskridit avtalsfrihetens yttersta
gräns sådan den definieras i 31 § avtalslagen. Naturligare är emellertid att
se saken så att riksbanken här utövar en offentlig makt och myndighet,
som sätter 31 § avtalslagen ur spel, och att riksbankens åtgärder i stället
bedöms enligt offentligrättsliga regler, utformade med tanke på de speciella
relationer som uppkommer mellan det allmännas organ och enskilda
vid myndighetsutövning.

Övergår man till en offentligrättslig infallsvinkel får man till utgångspunkt
ta att riksbanken har ett'' allmänt bemyndigande att med olika medel
verka för balans på penning- och kapitalmarknaden. En del av de kreditpolitiska
medlen är underkastade särskilda regleringar som binder riksbanken
i olika hänseenden. Övriga medel får riksbanken, om inga särskilda
inskränkningar fästats vid bemyndigandet, begagna efter fritt skön.
16 § regeringsformen och de grundsatser som brukar läsas in i detta för
den svenska rättsstaten fundamentala grundlagsstadgande är inte direkt
tillämpliga på riksbanken, eftersom de riktar sig till Konungen. Riksbanken
måste dock ändå anses skyldig att iaktta de allmänna rättsstatliga grundsatserna
i sin myndighetsutövande verksamhet, även till den del den sker
med tillämpning av fritt skön.

En första grundsats är att makt inte får missbrukas. Häri ligger bland
annat att en befogenhet inte får brukas till främmande ändamål. Det kan
inte med fog påstås att riksbanken brukat sina penning- och kreditpolitiska
befogenheter för främmande ändamål genom att betinga sig en myckel
kännbar motprestation vid upplåning utöver fastställd limit.

En andra grundsats är obj ektivitetsgrundsatsen. En åtgärd får inte grundas
på annat än objektivt godtagbara skäl och lika fall skall behandlas
lika. Riksbankens handlande synes väl förenligt också med denna grundsats.
Ur obj ektivitetsgrundsatsen brukar också härledas en behovsgrundsats,
som innebär att påtagligt behov skall kunna påvisas av den beslutade åtgärden.
Inte heller denna grundsats kan sägas vara åsidosatt, i det att behov, såvitt
kan bedömas, förelåg av verksamma garantier för limiternas efterlevnad.

En tredje behovsgrundsatsen närstående grundsats är proportionalitetsgrundsatsen,
som går ut på att en åtgärd med avseende på art, styrka,
räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till det resultat som
åsyftas (ej mera våld än nöden kräver). På denna punkt kan riksbankens
handlande föranleda diskussion. Var det nödvändigt att kräva en så hög
ränta som en procent för dag, motsvarande 360 procent i årlig ränta, för
att vinna det uppställda målet att få limiterna strikt efterlevda? Besvarandet
förutsätter uppskattningar och värderingar som inte kan göras på ett
meningsfullt sätt utan tillgång till en mängd olika fakta. Här kan inte uttalas
mera än att det på föreliggande material inte går att göra övertygande
sannolikt att tvångsexcess ägt rum.

Den frågan skulle också kunna ställas om riksbanken inte överskridit
sin kompetens genom att på egen hand introducera en radikalt ny metodik
för upplåningsbegränsningen, vilken innefattade mycket ingripande åtgärder
mot bankerna. Med den mycket vida fullmakt riksbanken har inom
penningpolitiken är det emellertid svårt att tala om kompetensöverskridan -

de. I ■\ ad mån riksbanken skall inhämta direktiv från riksdagen i en angelägenhet
som den diskuterade blir knappast en rättsfråga utan snarast en
lämplighetsfråga. Jag anser mig därför inte böra gå vidare in på denna
frågeställning.

Avslutningsvis kan erinras om vad Nils Herlitz anför i Förvaltningsrättsliga
plikter s. 575. Herlitz behandlar där den situation att en myndighet är
utrustad med vidsträckta och odefinierade befogenheter i saker som angår
enskilda. Den enskilde står här inför ett tvång i så måtto att han vet att
myndigheterna har en makt i sina händer som kanske kan drabba honom.
Det är säger Herlitz — statens allmänna tvångsmakt han står inför
utan att kunna bedöma när och hur den kan träffa honom. Denna företeelse
har i nutida förvaltningsrätt enligt Herlitz en utomordentlig räckvidd. Medborgarna
är i ständigt ökad grad beroende av myndighetsåtgärder vilkas
förutsättningar och innebörd inte preciserats av lagstiftningen. Det vill synas
som om Herlitz’ beskrivning stämmer ganska väl in på förhållandet
mellan riksbanken och affärsbankerna vad gäller penningpolitiken, enkannerligen
upplåningen i riksbanken.

Slutord

Min slutsats blir att den rättsliga grunden för riksbankens kreditreglerande
åtgärder i fråga om begränsningen av bankernas upplåning under
1969 är att finna dels i den avtalsfrihet som gäller enligt svensk civilrätt
samt dels och framför allt i den frihet riksbanken får anses ha att efter
eget bedömande och på eget ansvar med redovisningsskyldighet inför riksdagen
sköta penningpolitiken. Jag kan inte finna att riksbanken överskridit
sina befogenheter genom att betinga sig s. k. straffränta vid affärsbanks
upplåning i riksbanken utöver fastställd limit. I vad mån den onekligen
mycket höga straffränta som uttagits skulle stå sig eller jämkas vid en
domstolsprövning eller vid en eventuell billighetsprövning i efterhand, som
görs av riksbanken själv, lämnar jag öppet. Jag har heller inte ansett det
ingå i mitt uppdrag att diskutera frågan om, t. ex. av rättssäkerhetsskäl,
någon form av bindning — genom lagstiftning, riksdagsdirektiv eller i annan
ordning kan vara önskvärd beträffande riksbankens tillämpning av
upplåningsbegränsning som kreditpolitiskt instrument.

Stockholm den 12 februari 1970.

Bertil Wennergren