frsrdg 1971:19 (Framställning / redogörelse 1971:19)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

RIKSDAGENS

OMBUDSMÄN

7.7.1971

Dnr 1970:
2274	2321	2356	2426
2299	2323	2378	2462
2303	2327	2396	2573
2319	2328	2414	2766 och
2320	2355	2425	2935
Dnr 1971:

836

Till Riksdagen

År 1970 anordnades allmän folk- och bostadsräkning i enlighet med
lagen 20.3.1970 om allmän folk- och bostadsräkning. Denna omfattade
lämnande dels av fastighetsuppgifter, dels av bostads- och hushållsuppgifter.
Den senare delen av räkningen kom att väcka stort uppseende
och utgjorde ett allmänt samtalsämne under hösten 1970. Ett betydande
antal anmälningar inkom också till riksdagens ombudsmän, vilka slutbehandlats
i bifogade beslut. Av detta framgår att de spörsmål, som
aktualiserades, var i huvudsak tre: räkningens grundlagsenlighet och laglighet,
uppgiftsskyldighetens omfattning och sekretessfrågorna i samband
med räkningen. Spörsmål tillhörande de två senare ämnesområdena
skall upptagas här.

Uppgiftsskyldighetens omfattning

Lagen om allmän folk- och bostadsräkning (FoB-lagen) innehåller
icke närmare bestämmelser om vilka uppgifter den uppgiftsskyldige
har att lämna. I lagen anges endast att vederbörande är skyldig att avge
fastighetsuppgift eller hushålls- och bostadsuppgift. Vare sig i själva
lagen eller under förarbetena till denna har angivits vad en fastighetsrespektive
en bostads- och hushållsuppgift skall omfatta.

Av Kungl, kungörelsen 20.3.1970 om folk- och bostadsräkningen
1970 m. m. framgår emellertid att det är synnerligen ingående uppgifter
som envar har att lämna om sig. I skyldigheten att lämna bostadsoch
hushållsuppgift har exempelvis lagts skyldighet för envar att redovisa
sina arbetsförhållanden och hela sin utbildningsbakgrund med uppgift
om genomgångna skolor m. m. Uppgifter av detta slag kan icke sägas
gälla den tillfrågades bostads- och hushållsförhållanden. Det är därför
enligt min mening icke en tillfredsställande lagstiftningsteknik att,
om man önskar ålägga den enskilde en så vittgående uppgiftsskyldighet,
tala allenast om plikt att lämna hushålls- och bostadsuppgift.

När propositionen med förslag till FoB-lagen behandlades av 1970
års riksdag, synes, såvitt framgår av de tryckta handlingarna, frågan
om uppgiftsskyldighetens omfattning icke ha blivit föremål för särskild
uppmärksamhet. I vart fall har detta spörsmål ej berörts i ut -

1 Riksdagen 1971. 2 sami.

skottsbetänkandet, sorn var blankt tillstyrkande, ej heller i riksdagens
kamrar.

I bifogade beslut i saken har jag uttalat sympati för den meningen att
den enskilde bör tillerkännas en viss sfär, inom vilken han kan känna
sig obevakad såväl av andra enskilda som av myndigheterna och skyddad
för granskning och insyn. Olika meningar kan göra sig gällande om
var gränserna för en sådan privat sfär skall dragas.

Å ena sidan är uppenbart att det allmänna har behov av en mängd
uppgifter om de enskilda för att kunna på mest ändamålsenliga sätt
utforma erforderliga samhälleliga anordningar och åtgärder. Å andra
sidan står den enskildes önskan om skydd för sitt privatliv. Det gäller
att här åstadkomma en avvägning mellan olika intressen, som kan
godtagas av så många som möjligt.

Den svenska lagstiftaren står härvidlag ej fri utan är bunden av en
mellanfolklig förpliktelse. I art. 8 Europarådets konvention 4.11.1950
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna, vilken överenskommelse biträtts av Sverige, heter det såvitt
nu är fråga:

1. Envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och
sin korrespondens.

2. Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet
med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle
är nödvändigt med hänsyn till bl. a. landets ekonomiska välstånd,
förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av
sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.

I lagstiftning i ämnet är Sverige sålunda skyldig att hålla sig inom
den ram denna bestämmelse uppdrar. Formuleringarna i artikeln är
dock så allmänt hållna att stadgandet ger lagstiftaren ganska fria händer
och på samma gång föga vägledning för hur gränsdragningen kring privatlivets
skyddade sfär skall göras. I samband med en folkräkning torde
som grund för intrång i privatlivet av de i art. 8 angivna undantagsskälen
kunna åberopas främst hänsynen till landets ekonomiska välstånd,
möjligen också hälsovårdsintresset. Flertalet av de frågor, som
ställdes vid 1970 års folk- och bostadsräkning, får anses vara motiverade
av hänsyn till landets ekonomiska välstånd. Även spörsmålen i frågeformuläret
avseende utbildningsnivån torde kunna motiveras på detta
sätt. Att märka är dock att konventionen fordrar att undantagen skall
vara stadgade i lag, något som icke skett.

FoB-lagen är av permanent karaktär och avsedd att ligga till grund
även för kommande folk- och bostadsräkningar. Det finns därför av
skäl som framgår av det föregående anledning överväga huruvida icke
lagen borde förtydligas vad gäller uppgiftsskyldighetens omfattning.
Då lagen antagits i sitt nuvarande skick av riksdagen så sent som i fjol,
synes det korrekta tillvägagångssättet vara att riksdagen nu först tager

ställning till om lagen skall kompletteras i angivet avseende eller ej, innan
vidare åtgärder i sådan riktning inledes.

Därest riksdagen skulle finna en lagändring önskvärd står olika tekniska
lösningar till buds. Man kan tänka sig att lagstiftaren positivt uppräknar
de områden, inom vilka frågorna vid en räkning måste hållas.
Det kan erinras om att blanketten för 1970 års bostads- och hushållsräkning
innehöll sex avdelningar, avseende bostadslägenhet, fastighet,
hyra, boende, förvärvsarbete och utbildning. Man kan också
tänka sig att man i ett nytt stadgande söker avgränsa det personliga
område, beträffande vilket frågor ej får ställas.

Sekretessfrågan

Vad gäller sekretessfrågorna kan konstateras att i betydande kretsar
av allmänheten en stark rädsla råder för att lämnade uppgifter kan
komma att missbrukas på ett eller annat sätt. Två olika frågor föreligger
härvidlag. Dels förefinnes risker för obehörig insyn under insamlingsstadiet,
dels kan under den fortsatta bearbetningen och arkiveringen
missbruk av materialet tänkas förekomma.

Sedan länge har uppgiftsinsamlandet vid mantalsskrivning och folkräkningar
primärt legat på fastighetsägaren. Det är en för det allmänna
billig - fastighetsägaren uppbär icke någon ersättning för insamlingsarbetet
- och tillika effektiv metod. Det överväldigande flertalet människor
har anknytning till viss fastighet. Uppgifterna har hittills i allmänhet
lämnats öppet, så att fastighetsägaren eller den han anlitar att vara
sig behjälplig kunnat - om de haft lust och tid - studera uppgifterna.
För många är det likgiltigt, om så sker. Andra uppfattar ett sådant
studium som obehörig insyn i deras privata förhållanden. Ju mer detaljerade
och närgångna de efterfrågade uppgifterna blir, ju fler personer
kommer rimligtvis att höra till den senare kategorien, som är störd av
exempelvis fastighetsägarens möjligheter till insyn.

Det måste anses vara ett befogat önskemål från allmänhetens sida,
att man berövar fastighetsägaren eller hans representant och i vissa fall
bostadsföreståndaren möjligheterna till insyn i hyresgästernas och andra
inneboendes privatliv. Enklast torde detta ske genom en föreskrift om
att uppgift vid folk- och bostadsräkning skall avlämnas i slutet kuvert.

Om riksdagen skulle finna en komplettering av FoB-lagen önskvärd,
synes det här berörda problemet böra upptagas samtidigt. Den nu avhandlade
sekretessfrågan torde nämligen få anses vara av den vikt att
en regel om uppgiftens avlämnande i slutet kuvert bör inflyta i FoBlagen.

Fastighetsägarens kontakt med insamlade uppgifter kan minskas även
på annat sätt. Denne kunde exempelvis åläggas att i förväg till vederbörande
kommunala instans inge förteckning över uppgiftslämnarna i
hans fastighet. Dessa skulle därefter erhålla envar ett numrerat kuvert,

i vilket uppgifterna kunde insändas med posten direkt till det kommunala
insamlingsstället. Fastighetsägarens uppgift vid insamlandet skulle
därefter kunna begränsas till att avse medverkan vid insamlandet av
uppgift från dem, som försummat insända sitt kuvert.

Mera radikala omläggningar av insamlingsmetoderna kan också ifrågakomma.
Som framgår av mitt bifogade beslut i anledning av klagomålen
i denna sak, har statistiska centralbyrån sagt sig skola överväga
andra insamlingsvägar än de nuvarande, önskar riksdagen slå in på
helt nya vägar vid uppgiftsinsamlandet, torde resultatet av dessa centralbyråns
överväganden böra avvaktas.

Vad slutligen gäller sekretessen under den fortsatta bearbetningen
av inkomna uppgifter är hithörande spörsmål föremål för utredning av
dataarkiveringskommittén och offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.
Något initiativ från riksdagens sida torde därför icke vara
behövligt i denna del.

Under hänvisning till det anförda får jag med åberopande av 2 §
instruktionen för riksdagens ombudsmän hemställa

att riksdagen ville till övervägande upptaga frågan om vidtagande
av sådana ändringar i lagen 20.3.1970 om allmän folk- och
bostadsräkning att i lagen tydligt angives omfattningen av den
uppgiftsskyldighet som lagen ålägger de enskilda, ävensom frågan
om vidtagande av åtgärder för att stärka sekretessen under
insamlingsskedet för lämnade uppgifter.

GUSTAF PETRÉN

/Ulla Ljunggren-Thedéen

Bilaga

Beslut

i anledning av klagomål av fanjunkaren Holger Sundell, Hjalmar Sjöström,
fil. mag. Torsten Göran, ingenjören John Wilthorn, Ola Gröndalen,
Göran Westlund, fil. mag. Anders Lybeck, Erling Kaiser, Jack
Grafström, Hans Neuman, Marc Chesneau, Margareta Jonsson, direktören
Jan F. Jonsson, fil. stud. Rolf G:son Hertzman, byrådirektören
E. Vaughan, Cai-Inge Holm, Per Bengtsson, Johan Dickner, med. kand.
Einar Berg, Leif Runerman, Gert Anserius, Ingvar Svensson och kaptenen
Lennart Haking mot Statistiska Centralbyrån (SCB) rörande den
under 1970 företagna folk- och bostadsräkningen.

Hösten 1970 företogs i Sverige allmän folk- och bostadsräkning,
Till grund härför låg lagen 20.3.1970 om allmän folk- och bostadsräkning
(FoB-lagen) och kungörelsen 20.3.1970 om folk- och bostadsräkningen
1970 m. m. (FoB-kungörelsen). Lagen och kungörelsen trädde
i kraft 7.4.1970. Redan 9.5.1969 beslöt Kungl. Maj:t att en av SCB
framlagd reviderad plan för folk- och bostadsräkningen skulle få läggas
till grund för det fortsatta planerings- och förberedelsearbetet. Blanketten
för räkningen fastställdes av SCB 24.2.1970, dvs. före lagens
utfärdande och ikraftträdande. Blanketten bestod av dels en bostadsoch
hushållsuppgift, dels en fastighetsuppgift, vilken senare icke omfattas
av klagomålen. Till bostads- och hushållsuppgiften hörde en anvisningssida
innehållande av SCB utfärdade anvisningar till den ifrågavarande
uppgiftens besvarande.

Klagoskrivelserna, som inkom hit under tiden 5.10.1970-29.3.1971,
upptager huvudsakligen följande spörsmål:

Är folk- och bostadsräkningen grundlagsenlig och laglig? (Sundell,
Göran, Wilthorn, Gröndalen, Grafström, Neuman, Chesneau, Vaughan,
Anserius och Svensson.)

Står räkningen i överensstämmelse med konventionen angående skydd
för de mänskliga rättigheterna? (Grafström, Holm, Bengtsson och
Dickner.)

Har SCB tolkat FoB-lagen på rätt sätt? (Grafström och Anserius.)

Föreligger uppgiftsskyldighet? (Sjöström, Göran, Westlund, Lybeck,
Grafström, Neuman, Chesneau, Margareta Jonsson, Jan F. Jonsson och
Berg.)

Är frågorna i formuläret relevanta med hänsyn till det uppgivna ändamålet
med räkningen? (Gröndalen, Chesneau, Hertzman och Runerman.
)

Är sekretesskyddet för de lagrade uppgifterna effektivt eller finns
risk för missbruk av uppgifterna? Utgör databanker en fara för den per -

1* Riksdagen 1971. 2 sami.

Sonliga integriteten? (Sundell, Wilthorn, Gröndalen, Westlund, Lybeck,
Kaiser, Vaughan, Runerman, Anserius och Haking.)

Varför innehåller inte blanketten en erinran om bestämmelserna i
3 § och 4 § st. 3 FoB-kungörelsen i enlighet med vad som föreskrivs i
23 § FoB-kungörelsen? (Göran och Kaiser.)

I anledning av dittills inkomna klagomål beslöt JO 23.10.1970 inhämta
yttrande av SCB varvid JO fann det för prövningen av klagomålen
önskvärt att få del av SCB:s synpunkter på följande frågor:

Beträffande vissa av bostads- och hushållsuppgifterna kan enskilds
intresse av sekretesskydd vara framträdande, t. ex. i fråga om uppgiften
som ger vid handen att vederbörande har ett utomäktenskapligt barn.
Med hänsyn därtill hade det varit önskvärt, att den enskilde haft möjlighet
att insända uppgifterna om sig direkt till kommunen. Har det
förekommit övervägande därom?

Vilka åtgärder har vidtagits för att för fastighetsägare och bostadsföreståndare
klargöra, att de har tystnadsplikt med avseende på bostads-
och hushållsuppgifter, varmed de tagit befattning?

Med hänsyn till vissa i klagomålen till JO uttryckta farhågor och
mot bakgrunden av vad i Kungl. Maj:ts propositioner 1968: 1 Bil. 9 s.
32, 1969: 1 Bil. 9 s. 30-31 och 1970: 27 s. 5 uttalas om syftet med räkningen
hemställde JO om upplysning hur SCB avser att förfara med
uppgifterna. I vilken utsträckning kommer materialet att framdeles vara
tillgängligt för myndigheter och enskilda?

SCB avgav yttrande vari i huvudsak följande anfördes.

Beträffande lagligheten av räkningen samt uppgiftsskyldigheten hänvisade
SCB till FoB-lagen och FoB-kungörelsen. I sistnämnda avseende
åberopade SCB 3-6 §§ FoB-lagen och 11-21 §§ samt 23 § FoB-kungörelsen.
Samtliga till räkningen ställda frågor hade sitt stöd i lagen och
kungörelsen. Utformningen av frågorna - som ålåg SCB - hade skett
så att felaktigheter, förorsakade av missförstånd, såvitt möjligt skulle
undvikas. Härvidlag hade SCB:s tidigare erfarenheter samt även erfarenheter
från tre provundersökningar, som ingick i planeringsarbetet,
varit vägledande. Härom uttalade SCB vidare:

För att statistiken skall få en för den avsedda användningen godtagbar
kvalitet är det nödvändigt att den kan baseras på ett i allt väsentligt
fullständigt primärmaterial. Detta torde inte vara möjligt att uppnå
utan uppgiftsskyldighet. Det är därför angeläget att uppgiftsskyldigheten
fullgörs i enlighet med bestämmelserna i gällande författningar.

I anledning av frågan huruvida räkningen står i överensstämmelse
med Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna ville SCB nämna följande.
1970 är ett internationellt folk- och bostadsräkningsår med ett särskilt
program utarbetat inom Förenta Nationerna genom dess statistiska kommission.
För Europas del är detta program diskuterat och kompletterat

av Europeiska statistikerkonferensen inom FN:s ekonomiska kommission
för Europa. Det svenska programmet torde inte kunna betraktas
som omfattande i jämförelse med många andra länders.

Angående frågornas relevans för det uppgivna ändamålet uttalade
SCB följande. I utlandet född person skall enligt bostads- och hushållsuppgiften
uppge år för senaste inflyttningen till Sverige. Uppgiften är
betingad av planeringen av det framtida samhället. Underlag erfordras
som ger vägledning när det gäller att komma till rätta med olika anpassningsproblem
för invandrade personer. En viktig faktor är då uppgiften
hur länge en sådan person vistats i Sverige. Uppgift om förvärvsarbetande
eller ej förvärvsarbetande behövs för bedömning av arbetskraftstillgången,
totalt och regionalt, liksom utvecklingen härav. Uppgift
om deltidsarbete eller heltidsarbete är angelägen därför att deltidsarbete
alltmer blivit ett realistiskt alternativ i diskussionen om förvärvsarbete
eller ej. Uppdelningen av frågorna på under mätveckan arbetade
timmar och antal timmar tillfällig frånvaro är insamlingsmässigt
betingad och utgör en konkretisering för att få tillräckligt tillförlitliga
svar. - Namn och huvudsaklig verksamhet på det företag där den förvärvsarbetande
arbetar skall sedan bilda underlag för beskrivning av
näringslivets struktur i olika delar av landet. Uppgiften om arbetsplatsens
belägenhet hänför sig till trafikplaneringen, där målsättningen
bl. a. är att effektivt och billigt ordna resor från bostad till arbete, den
s. k. pendlingen. Serviceinrättningar kan också planeras med ledning
av statistik över dag- och nattbefolkningen. - Insamlingen av uppgifterna
avseende utbildning är betingad av behovet att ha tillgång till utbildningsnivån
inom olika områden för planering av utbildningsväsendet.
Bland de främsta konsumenterna av utbildningsstatistik för
nämnda ändamål kan nämnas utbildningsdepartementet, skolöverstyrelsen
och universitetskanslersämbetet. Även för planering av vuxenutbildningen
och för att utarbeta långsiktiga arbetskraftsprognoser utgör
uppgifter om utbildning ett viktigt underlag.

Spörsmålet om det sekretesskydd som föreskrivits är tillräckligt effektivt
besvarade SCB sålunda. De lämnade uppgifterna åtnjuter det
skydd mot obehörigt utlämnande, som tillförsäkrats dem i 16 § sekretesslagen.
Därjämte regleras skyddet mot obehörigt yppande av uppgifter,
avlämnade till 1970 års folk- och bostadsräkning, i FoB-lagen. Härutöver
kan hänvisas till rättsfallen RÅ 1965 ref. 25 och RÅ 1969 ref.

11. (Av dessa avser det sistnämnda utbekommande av handling med
uppgifter lämnade för statistiskt ändamål. SCB vägrade i båda fallen
att utlämna handlingarna och regeringsrätten gjorde ej ändring i detta
beslut.) - SCB uttalar förståelse för klagandenas oro för databankernas
intrång på den personliga integriteten. Uppgifter lämnade för statistik
är dock sekretesskyddade oavsett hur de finns lagrade. Från statistisk
synpunkt finns inte intresse för den enskilde individen annat än som en

del av en större population. SCB känner inte till något fall av missbruk
av sekretesskyddat material, som förvaras inom verket. Att slå vakt
kring sekretess och integritet i samband med statistikproduktionen är
angeläget också från kvalitetssynpunkt.

SCB erinrar om att i propositionen 1908: 109 med förslag till ändrad
lydelse av 2 § 4:o dåvarande tryckfrihetsförordning följande uttalande
återfinns (s. 14):

I själva verket är en tillfredsställande lösning av frågan om hemlighållande
av statistiska primäruppgifter en oundgängligen nödvändig förutsättning
för den officiella statistikens tidsenliga utveckling. Det torde
nämligen numera vara allmänt erkänt, att den officiella statistiken har
till uppgift att lämna material för en djupare insikt i alla delar av samhällets
byggnad, så långt én sådan insikt Kan erhållas på statistisk väg.

Men detta ändamål kan vinnas endast genom infordrande av de mest
olikartade upplysningar av ofta mycket intim art, som, då de i regel
av vederbörande själva skola angivas, aldrig kunna väntas bliva så fullständiga,
som önskligt är, eller ens fullt sanningsenliga, därest de ej äro
skyddade mot offentliggörande.

Om uppgifterna åter erhålla ett sådant skydd, blir följden dels att sådana
uppgifter, som redan nii infordras, bliva fullständigare och pålitligare,
dels också att man kan erhålla uppgifter om nya frågor, som det
vore obilligt att kräva besvärade, så'' länge svaren måste hållas tillgängliga
för alla. ''y.U'' r

Problematiken databanker-sekretess-personlig integritet bearbetas nu
av två statliga utredningar, nämligen offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
samt kreditupplysningskommittén.

Till de frågor som framförts från JO vid remiss till SCB, varav den

V vc " <■

först upptagna också framställts av flera klagande, anförde SCB:

A''r''i V".

Bostads- och hushållsuppgiften består bl. a. av en inbladad anvisningssida.
Denna har vid blankettkonstruktionen ansetts utgöra en
del av blanketten och på denna finns upptagna bestämmelserna i SFS
1970: 75 3 § samt 4 § tredje stycket. Under utredningsarbetet diskuterades
bl. a. om anvisningssidan med hjälp av perforering kunde yara
förenad med blanketten. En så konstruerad blankett användes vid "den
år 1968 utförda provundersökningen. Erfarenheterna från provet blev
dock sådana att detta arrangemang ansågs mindre lämpligt, varför anvisningarna
i stället vid tryckningen maskinellt inbladades.

Förfarandet vid blankettinsamlingen var vid FoB 70 detsamma sorn
vid folk- och bostadsräkningarna 1960 och 1965. Det byggde då på
de rutiner för avlämnande av mantalsuppgift som tidigare hade funnits
under flera år men som upphörde från år 1967. Under utredningsarbetet
inför FoB 70 har övervägts om inte hushållen skulle kunna insända
uppgifterna direkt till kommunens granskningsorgan, dvs. principiellt
utan utnyttjande av fastighetsägaren såsom mellanhand. Det hittills
tillämpade insamlingsförfarandet motiveras emellertid av flera skäl.

Det viktigaste skälet till att blanketterna också vid FoB 70 har insamlats
via fastighetsägaren är att detta förfaringssätt ger möjlighet
att erhålla en god »täckning», dvs. att blanketter erhålls från samtliga

hushåll (bostadslägenheter) och att de upptar samtliga som bor på fastigheten.
Enligt 35 § folkbokföringsförordningen (SFS 1967: 198) är fastighetsägare
som upplåter bostad åt annan ålagd anmälningsskyldighet
till pastorsämbetet. I samband med att fastighetsägaren mottar bostadsoch
hushållsuppgifterna från de enskilda bostadsinnehavarna tillser han
att varje på fastigheten boende upptagits på någon bostads- och hushållsuppgift,
eller - om denna lämnats i slutet kuvert - antecknats på
kuvertet.

Fastighetsägarens åligganden i samband med insamlingen blir därför
- om flyttningsanmälan ej gjorts - i princip en garanti för rätt folkbokföring.

Tidigare fanns, som nämnts, en årlig obligatorisk mantalsuppgift som
skulle lämnas varje höst. När denna slopades 1967 förutsatte departementchefen
i Kungl. Maj:ts proposition 1967: 88, s. 51 f., att folk- och
bostadsräkning som hittills skall utföras vart femte år och att det material
som då inkommer skulle användas för att kontrollera folkbokföringens
riktighet. I enlighet härmed används årets folk- och bostadsräkning
vid mantalsskrivningen för kontroll av folkbokföringen (SFS 1970:
75, 26 §). Det kan här inskjutas att folkräkningen 1970, liksom var fallet
vid tidigare räkningar, avser den mantalsskrivna befolkningen.

Ett ytterligare skäl för insamling via fastighetsägaren är att folkoch
bostadsräkningen även avser obebodda bostadslägenheter. På fastighetsuppgiften
skall fastighetsägaren uppta varje lägenhet vare sig lägenheten
är bebodd eller inte.

Att bostadsföreståndare och fastighetsägare har tystnadsplikt har i
åtskilliga sammanhang klargjorts i den pressinformation som påbörjades
vid början av år 1970. Till ett antal mycket stora fastighetsägare har
gällande lag och kungörelse utsänts. I radio- och TV-intervjuer har tystnadsplikten
framhållits. Via »TV-spot» och »radiotrailer», som ingick
i den centrala informationsverksamheten, har också framhållits att till
fastighetsägaren lämnade uppgifter är skyddade enligt sekretesslagen.
Lagen och kungörelsen har för övrigt också utsänts till svensk dagspress,
radio och TV.

De kommunala granskningsorganen är folk- och bostadsräkningens
kontaktytor gentemot allmänheten. Granskningsorganen har bl. a. till
uppgift att distribuera blanketterna inom kommunen. I instruktionen
för dessa granskningsorgan har framhållits: »Ingen är undantagen från
tystnadsplikten. Den gäller fastighetsägare och kommunal granskningspersonal
liksom SCB:s personal.» Motsvarande har även framhållits i
bl. a. två cirkulärskrivelser till granskningsorganen omedelbart före
räkningsveckan och likaså för regionledarna i samband med utbildningskursen
för dessa i slutet av augusti.

Till granskningsorganens uppgifter hörde att ge handledning och information
åt allmänheten. I bl. a. instruktionen har framhållits att kommunerna
i lämplig utsträckning bör komplettera den centrala informationen
med lokal annonsering. I cirkulärskrivelser har framhållits att
i den lokala annonseringen bör anges bl. a. vem som är granskningsledare.

Målet för en folk- och bostadsräkning är främst att försöka tillfredsställa
de nationella behoven av statistiska data avseende befolkning
och bostäder, vilka inte tillgodoses på annat sätt, dvs. genom andra
särskilda undersökningar eller löpande statistik, och för vilka mätför -

farandet vid en folk- och bostadsräkning är lämpligt. Insamlade uppgifter
skall tillgodose ett allmänt samhälleligt behov och ge underlag för
bl. a. information, analys, planering och beslut av administrativ, ekonomisk
och social karaktär. Ar 1970 är, som tidigare framhållits, ett
internationellt räkningsår med bl. a. ett särskilt program utarbetat inom
Förenta Nationerna.

När blanketterna har inkommit till kommunernas granskningsorgan
förbereds de för kontrolläsningen mot folkbokföringens uppgifter hos
pastorsämbetena - i Stockholm och Göteborg hos lokal skattemyndighet
- genom att de sorteras i kameral ordning. I samband med och
efter kontrolläsningen sker framskrivning av personbeståndet till mantalsskrivningsdagen
den 1 november. Därefter vidtar granskningen och
kompletteringen av lämnade resp. saknade uppgifter så att den kodifiering
som skall utföras hos SCB möjliggörs.

Efter en bedömning av relevanta faktorer, bl. a. sekretessfrågan, kan
SCB i undantagsfall ge tillstånd till kommunen att inom det lokala
granskningsorganet för planeringsändamål utföra enklare statistisk tabellering
av sådan beskaffenhet att enskild individs identitet inte avslöjas.

När blanketterna våren 1971 inkommer till SCB, granskas, kompletteras
och kodsättes de. Uppgifterna på blanketten överförs sedan direkt
på magnetband - dock icke namn och adress - hos SCB:s datamaskincentral.
Samköming sker med andra magnetband som upprättats med
hjälp av hos länsdatakontoren befintliga person- och skatteband, som
innehåller offentliga uppgifter, för att främst erhålla uppgift om nationalitet,
födelseland och inkomst. Från framställda magnetband utarbetas
statistiktabellema. Ytterligare samkörningar för statistikframställning
kan även bli aktuella vid lämplig tidpunkt, t. ex. med magnetband
från tidigare räkningar för utarbetande av statistik avseende näringsgrens-
och yrkesväxling. SCB kan även komma att använda materialet
för kompletterande statistiska bearbetningar av sedvanlig typ på uppdrag
av statliga och kommunala organ och enskilda beställare. Det
gäller sålunda statistiska tabeller i vilka enskilda individers förhållanden
inte avslöjas. När blankettmaterialet inte längre erfordras för arbetet
inom byrån för folk- och bostadsräkning kommer det att omhändertas
av SCB:s arkiv, där det även fortsättningsvis kommer att åtnjuta sekretesskydd
jämlikt 16 § sekretesslagen. Även magnetbanden med samtliga
individualuppgifter kommer enligt gällande arkivbestämmelser att
bevaras. Dessutom kommer troligen vissa band med specialbearbetningar
att bevaras, i likhet med vad fallet varit vid de närmast
föregående räkningarna.

SCB framhöll slutligen:

Insamlingsförfarandet byggde på erfarenheter från motsvarande räkningar
1960 och 1965. Detta fungerade då tillfredsställande, och något
missbruk av enskilda uppgifter förekom inte såvitt SCB har sig bekant.
Informationsverksamheten vid årets räkning byggde bl. a. på tidigare
erfarenheter och resultaten från en effektstudie som företogs i samband
med informationsverksamheten vid folk- och bostadsräkningen
1965. I samband med höstens räkning var informationsverksamheten av
betydligt större omfattning än tidigare. De reaktioner som på vissa

håll förekommit vid årets räkning tyder emellertid på att SCB till
nästa räkningstillfälle har anledning att överväga dels att skapa resurser
för mer direktinformation främst till uppgiftslämnare, dels att, trots
de svårigheter som detta från flera synpunkter skulle innebära, använda
andra vägar för insamling av uppgifterna.

Påminnelser inkom från Sjöström, Göran, Wilthorn, Gröndalen,
Westlund, Kaiser, Grafström, Neuman, Chesneau, Margareta Jonsson,
Jan F. Jonsson, Hertzman, Runerman och Svensson.

Den år 1970 företagna allmänna folk- och bostadsräkningen grundar
sig på FoB-lagen (lagen 20.3.1970 om allmän folk- och bostadsräkning).
Enligt 1 § FoB-lagen skall vid sådan räkning fastighetsuppgifter samt
bostads- och hushållsuppgifter lämnas i enlighet med lagen. Då klagomålen
allenast avser folkräkningen i vad gäller lämnande av bostads- och
hushållsuppgifter, kan jag begränsa framställningen i det följande till
denna del av räkningen.

Rörande omfattningen av de uppgifter som skall lämnas med avseende
å bostad och hushåll innehåller lagen icke några föreskrifter. Det talas
visserligen i 9 § lagen om »upplysningar rörande förhållanden som omfattas
av uppgiftsskyldighet», men det sägs icke i lagen något om hur
denna uppgiftsskyldighet är avgränsad.

Det finns i 6 § lagen en fullmaktsbestämmelse, enligt vilken uppgifterna
skall lämnas på sätt som bestämmes av Konungen. Regeln synes
närmast ha avseende på hur och var uppgifterna skall lämnas, men i
den kan till nöds också inläggas en fullmakt för Konungen att fastställa
uppgiftsskyldighetens omfattning. Av intresse i detta sammanhang är
också stadgandet i 1 § lagen om att uppgifterna skall lämnas på blanketter
enligt av SCB efter visst samråd med annan myndighet fastställt
formulär. Det får antagas vara lagstiftarens mening att, om icke förr,
uppgiftsskyldighetens omfattning skall bestämmas, då frågeformuläret
fastställes.

Kungl. Maj:t har samma dag som lagen promulgerats - 20.3.1970 -även utfärdat FoB-kungörelsen (kungörelse om folk- och bostadsräkningen
år 1970 m. m.). I ingressen till kungörelsen heter det blott att
Kungl. Maj:t funnit gott förordna som följer. Det framgår sålunda icke
om det konstitutionella stödet för kungörelsens föreskrifter utgöres av
fullmaktsregeln i 6 § FoB-lagen eller av Kungl. Maj:ts på 1 § regeringsformen
grundade befogenhet att styra riket eller eventuellt på båda
författningsrummen. Det kan tilläggas att vid 1960 och 1965 års folkräkningar
Kungl. Maj:t vid meddelande av bestämmelser om bl. a.
uppgiftsskyldighetens omfattning stödde sig på bemyndiganden givna
i med riksdagen antagna förordningar.

I vart fall återfinnes i 16-22 §§ FoB-kungörelsen utförliga bestämmelser
om vad bostads- och hushållsuppgiften skall innehålla. Härtill återkommer
jag i det följande.

FoB-lagen av 1970 är den första permanenta lagstiftningen i vårt
land i ämnet. Tidigare har frågan om anordnande av folkräkningar underställts
riksdagens prövning för varje särskilt fall. Av förarbetena till
lagen, i vilka det talas om »författningsbestämmelser på området som
är av den karaktär att de kräver riksdagens medverkan» (K. prop.
1970: 27 s. 9) - se härom Ole Westerberg: Skatter, pålagor och avgifter
s. 187-191 - framgår att själva uppgiftsskyldigheten är en fråga av
beskaffenhet att böra regleras genom av Konung och riksdag samfällt
stiftad lag, däremot icke frågan om uppgiftsskyldighetens omfattning utöver
vad som ligger i orden bostads- och hushållsuppgift. Lagrådet har
icke hörts över lagförslaget. Riksdagen, som icke ägnade det sedermera
så omstridda lagstiftningsämnet någon debatt, lämnade Kungl. Maj:ts
lagförslag utan erinran och får därmed antagas ha godtagit Kungl.
Maj:ts uppfattning i den nu behandlade konstitutionella frågan. Det kan
tilläggas, att föredragande departementschefen i sitt anförande till statsrådsprotokollet
30.1.1970, då beslut om propositions avlåtande fattades,
klart sade ifrån att han ämnade sedermera för Kungl. Maj:t anmäla
»förslag till vissa kompletterande föreskrifter främst rörande detaljinnehållet
i formulären till folk- och bostadsräkningen» (K. prop.
1970: 27 s. 29). Härav torde kunna utläsas att Kungl. Maj:t ansett det
ligga inom sin administrativa lagstiftningsmakt att - sedan en gång uppgiftsskyldigheten
lagfästs - närmare bestämma dennas omfattning.

Frågan om folkräkningens omfattning har i annat sammanhang varit
föremål för riksdagens behandling, nämligen i samband med riksstatens
uppgörande. Då det för folkräkningens genomförande erfordrats särskilda
medel, har i statsverkspropositionen till såväl 1969 som 1970 års
riksdagar folkräkningens omfattning diskuterats av föredragande statsrådet.
Dennes meningsyttringar har emellertid uteslutande tagit sikte
på de ekonomiska följderna av hur uppgiftsskyldigheten bestämdes.
Inhämtandet och bearbetningen av var uppgift som den enskilde avkräves
har nämligen varit förenade med särskilda kostnader och därför
måst beaktas vid budgetens uppgörande. Någon prövning av medborgarnas
skyldighet att medverka med uppgifternas lämnande har
däremot icke företagits i detta sammanhang och torde icke heller
statsrättsligt kunna ske i budgetsammanhang. Från vad som förekommit
rörande folkräkningen i samband med riksstatens uppgörande torde
sålunda, såvitt nu är i fråga, kunna bortses, då jag fortsättningsvis
berör frågan om uppgiftsskyldighetens omfattning.

Det ankommer icke på JO att ingå på prövning av riktigheten av
Kungl. Maj:ts eller riksdagens beslut. Det finns därför icke anledning
att här vidare beröra de statsrättsliga överväganden som ligger bakom

den ifrågavarande lagstiftningens tillkomst. Emellertid äger JO enligt
2 § tredje stycket instruktionen för riksdagens ombudsmän göra framställning
i fråga om ändring i gällande bestämmelser till bl. a. riksdagen.
Spörsmålet om behovet av ändrade regler på området tar jag upp
i en denna dag till riksdagen avgiven framställning.

Som framgår av det ovanligt stora antalet klagomål till JO i denna
sak har 1970 års folkräkning väckt betydande uppseende bland befolkningen.
Att så blev fallet kan vara ägnat att överraska med hänsyn
till att detta års folkräkning icke på något avgörande sätt avvek från
tidigare folkräkningar.

En anledning till oron är otvivelaktigt att söka i en växande osäkerhet
och misstro inom stora befolkningslager inför de faror för privatlivets
helgd, som den snabba utvecklingen av datatekniken reser. Vidare
kan det slås fast att i en tid, då omvärlden alltmer tränger sig på
den enskilde individen, denne känner ett ökande behov av att ha en
för den egna personen reserverad sfär, där han eller hon normalt sett icke
skall behöva tåla intrång av utomstående vare sig från enskilda eller
från det allmänna.

Enligt min mening finns det anledning att tillmötesgå denna de enskilda
människornas förståeliga önskan att någonstädes finna en zon,
där de kan känna sig vara i fred för en närgången och insynsfordrande
omgivning. Kungl. Maj:t har också haft blicken öppen för dessa behov.
Tillkomsten av och direktiven till de nu arbetande utredningarna integritetsskyddskommittén,
offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
och kreditupplysningsutredningen utgör bevis på att så är förhållandet.
Frågan om uppgiftsskyldighetens omfattning vid folkräkning faller
emellertid utanför dessa utredningars omedelbara uppdrag. Jag anser
mig därför böra i framställning till riksdagen rikta dennas uppmärksamhet
på behovet av att 1970 års FoB-lag kompletteras med mera detaljerade
föreskrifter bl. a. beträffande omfattningen av den uppgiftsskyldighet
som vid allmän folk- och bostadsräkning skall enligt lagen
åläggas den enskilde. Denna fråga måste emellertid ses i sammanhang
med sekretesspörsmålen till vilka jag återkommer.

Min granskning av vad som förekommit i samband med folk- och
bostadsräkningen gäller i första hand frågan huruvida SCB i något avseende
förfarit felaktigt.

Av intresse härvidlag är i första hand SCB:s befattning med formuläret
för räkningen. SCB:s styrelse fastställde vid sammanträde 24.2.
1970 ett då framlagt förslag till blankett för räkningen, »dock utan
att ha haft anledning att studera formuleringen etc. i detalj».

Till att börja med kan konstateras att SCB fattat sitt beslut, innan
ännu FoB-lagen och FoB-kungörelsen kommit till stånd. FoB-lagen
befann sig vid tidpunkten för beslutet ännu under behandling i riksdagen.
Propositionen med förslag till lagen är dagtecknad 30.1.1970.

Vad gäller FoB-kungörelsen, vilken, som ovan angivits, innehåller detaljföreskrifterna
om uppgiftsskyldighetens omfattning, kan antecknas
att SCB med skrivelse 17.11.1969 till finansdepartementet ingivit förslag
till kungörelsen. Detta förslag har i så gott som alla enskildheter
följts av Kungl. Maj:t, då Kungl. Maj:t 20.3.1970 utfärdade FoBkungörelsen.

Även om SCB kan antagas ha under hand inhämtat att den blivande
FoB-kungörelsen kunde väntas komma att i sak överensstämma med
SCB:s eget förslag, måste det slås fast att SCB vid fastställande av blanketten
saknat det formella bemyndigandet till denna åtgärd. Förfaringssättet
att fastställa blanketten innan ännu de författningar, som därvid
skulle tillämpas, kommit till stånd, måste betecknas som oriktigt. Då
emellertid felaktigheten icke kan antagas i och för sig ha medfört
någon rättsförlust för enskild, kan jag låta bero vid den erinran som ligger
i det anförda.

Det finns emellertid även ett annat drag i SCB:s ifrågavarande beslut
24.2.1970 som påkallar JO:s uppmärksamhet. SCB fastställde nämligen
blanketten »utan att ha haft anledning att studera formuleringen
etc. i detalj». Genom denna skrivning har SCB:s styrelse självfallet icke
kunnat friskriva sig från det fulla ansvaret för blankettens innehåll. Då
styrelsen måste ha varit helt medveten härom, kan beslutets avfattning
i protokollet icke förstås annorledes än att styrelsen ansett sig kunna
godkänna förslaget till blankett efter en mera ytlig granskning i förlitan
på att detaljerna skulle komma att bli utformade både lagenligt och ändamålsenligt
av andra befattningshavare. Som följer av vad jag nyss
anförde kunde vid denna tidpunkt överhuvud intet sägas om laglighetsfrågan,
då de grundläggande författningarna ännu icke var utfärdade.

Jag vill vidare starkt ifrågasätta lämpligheten av att i myndighetsbeslut
införa uttalanden av denna art. Vid all myndighetsutövning, i vart
fall i högre instanser, tillgår sålunda att den beslutande måste bygga på
uppgifter och annat underlag som insamlats av underordnade. I mångå
fall måste den beslutande i sak överlåta detaljutformningen av beslut åt
sådan personal. Den beslutande bär dock alltid hela ansvaret för beslutet,
förutsatt att han icke blivit direkt vilseledd. Det måste anses vara
olämpligt och ägnat att bringa förvirring i ansvarsfördelningen, om
myndigheterna vid besluts fattande tager för vana att i själva beslutet
ange i vilka delar av detta de i beslutet deltagande själva satt sig väl in
och i vilka delar de blott förlitar sig på exempelvis föredragandens uppgifter
och utan egen prövning tager dennes förslag för gott. För en god
administration är utmärkande att den beslutfattande klart tar ansvaret
för sina avgöranden och icke bereder sig att vid förekommande kritik
skylla på underordnade, som medverkat vid beslutets tillkomst.

Blanketten för bostads- och hushållsuppgiften består av fyra A 4 sidor

och gäller alla boende i samma bostadslägenhet. Den innehåller sex
frågeavdelningar rörande bostadslägenhet, fastighet, hyra, boende, förvärvsarbetande
och utbildning. Blanketten följer nära uppställningen
i 16-20 §§ i den sedermera utfärdade FoB-kungörelsen. Om man antager
att SCB varit underkunnig om innehållet i den blivande kungörelsen,
uppkommer frågan huruvida SCB vid formulärets avfattande gått utöver
vad kungörelsen skulle komma att innehålla. En sådan fråga kan
i huvudsak besvaras nekande. lag vill dock peka på två punkter, där
det - enligt min mening - kan ifrågasättas om icke SCB överskridit de
gränser den själv uppdragit i sitt senare av Kungl. Maj:t godtagna förslag
till FoB-kungörelse.

Enligt kungörelsen skall för varje person anges sysselsättning under
mätveckan. Ä blanketten har beträffande den som angivit sig vara ej
förvärvsarbetande på blanketten tillagts en fråga om orsaken härtill.
För mången kan det vara en ytterst känslig fråga att ange varför han eller
hon ej är yrkesverksam. En fråga av detta slag hade icke bort ställas
utan klart författningsstöd.

Frågorna om utbildning har i kungörelsen angivits skola avse högsta
allmänna skolutbildning samt högsta yrkesinriktade skolmässiga utbildning,
varjämte skulle anges om utbildningen genomgåtts i utlandet. I
blanketten upptar frågorna om utbildning en hel A 4 sida. Dessa spörsmål
tillhör dem som väckt störst irritation bland allmänheten. För
många är det en allvarlig sak att behöva i detalj redovisa sin utbildningsmässiga
bakgrund. Även avbrutna gymnasiestudier har exempelvis efterfrågats.
Det finns kanske i och för sig icke starkare grund att påstå
att SCB gått utöver den allmänna ram kungörelsens generellt hållna
uttryck på denna punkt uppdrager. Formuläret innehåller dock en rad
frågor som icke bara gäller den »högsta utbildningen utan som avser
att kartlägga hela skolutbildningen och ali yrkesinriktad utbildning.
Formellt sett kan SCB härigenom anses ha gått något längre än FoBkungörelsen
sedermera skulle komma att tillåta. Tilläggas kan att SCB:s
kungörelseförslag i denna del innehöll exakt samma formulering som
den slutliga kungörelsen.

Härutöver kan anmärkas att SCB överst på formulärets framsida angivit
»Uppgiftsskyldighet föreligger enligt lag». Härom kan sägas, att det -som framgår av det föregående - är tveksamt om verkligen skyldighet
att svara på alla de i formuläret angivna frågorna kan anses föreligga
»enligt lag». Denna formella anmärkning kan jag emellertid här förbigå.
Slutintrycket är att SCB i huvudsak utformat formuläret i överensstämmelse
med vad överordnade instanser bestämt därom. Jag kan härvid
erinra om att FoB-lagen och FoB-kungörelsen synes ha tillkommit närmast
i efterhand. Den egentliga grunden för arbetet med folkräkningen
- inklusive det för räkningens omfattning och planering avgörande spörs -

målet om vad räkningen mera i detalj skulle avse - lades fast redan genom
Kungl. Maj:ts beslut 9.5.1969, då SCB:s reviderade plan för räkningen
godkändes.

Vad härefter gäller sekretesspörsmålen i samband med folk- och bostadsräkningen
kan inledningsvis erinras om de i FoB-lagen intagna bestämmelserna
härom. Enligt 4 § lagen skall bostads- och hushållsuppgift
lämnas för varje bostadslägenhet och för varje person som är bosatt
i landet. Fastighetsägarna ålägges i 6 § lagen att biträda vid insamlingen
av uppgifterna. Kommunerna har enligt 7 § likaså att biträda
vid insamlingen av uppgifterna och skall vidare svara för granskning och
rättelse av uppgifterna. Länsstyrelsen äger jämlikt 10 § lagen vid vite
förelägga uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet och utdöma försuttet
vite. Slutligen stadgas i 11 § lagen att den som tagit befattning
med uppgift som avses i lagen ej får obehörigen yppa dess innehåll. Obehörigt
yppande är kriminaliserat.

FoB-kungörelsen innehåller närmare föreskrifter om uppgiftslämnandet.
Där stadgas bl. a. följande. Den som skall upptas på annans bostads-
eller hushållsuppgift kan i stället lämna upplysningar om sig på
egen blankett och lämna denna i förseglat kuvert till den som har att
lämna uppgifter för bostadslägenheten (3 §). Bostads- och hushållsuppgift
för person, som ej själv äger fastigheten, lämnas till fastighetsägaren.
Person, som ej är bosatt i bostadslägenhet, lämnar dock uppgiften
centralt till viss myndighet (4 §). Bostads- och hushållsuppgift får alltid
avlämnas i förseglat kuvert, försett med anteckning om vem uppgiften
avser (4 §). Blanketten för bostads- och hushållsuppgift skall innehålla
erinran om de här återgivna reglerna i 3 och 4 § § (23 §). Uppgifterna
för varje fastighet samlas hos fastighetsägaren. Denne har att lämna
alla uppgifter från sin fastighet senast visst angivet datum till kommunens
centrala förvaltningslokaler, pastorsämbetet eller särskilt insamlingsställe,
i Stockholm och Göteborg dock till den lokala skattemyndigheten
(6 §). Hos kommun skall finnas viss särskilt utbildad granskningspersonal,
som där tar hand om det inkomna materialet (7-9 §§).

Sekretessfrågorna kring 1970 års folk- och bostadsräkning väckte
i den allmänna debatten stort uppseende. Många var kanske i och för
sig beredda att underkasta sig en vidsträckt uppgiftsskyldighet men
kände sig illa till mods vid tanken att materialet kunde komma i obehöriga
händer eller eljest på ett eller annat sätt brukas på ett för uppgiftslämnaren
generande sätt. Spörsmålen berör två olika skeden, dels
sekretessen vid själva insamlandet, dels sekretessen senare under bearbetningsstadiet.

Vad gäller sekretessen vid insamlandet har i bestämmelserna möjlighet
givits för envar att avge uppgifterna om sig i förseglat kuvert. Tanken
har varit att erinra varje uppgiftslämnare härom. I 23 § FoB-kungörelsen
föreskrivs därför att upplysningar om möjligheten att avlämna

uppgifter i förseglat kuvert skulle finnas i blanketten. Nu har dessa
upplysningar icke tryckts på själva frågeformuläret utan på det lösa anvisningsbladet.
Med vanlig författningstolkning torde närmast överensstämma
att anse blanketten omfatta endast frågeformuläret, som skall
undertecknas av den uppgiftsskyldige, däremot icke - såsom SCB nu
gör gällande - lösbladet med anvisningar. Anmärkas bör att, då SCB
i instruktionen för de lokala granskningsorganens arbete vid folk- och
bostadsräkningen beskriver blanketten, anvisningsbladet överhuvud icke
omnämnes. Även om skilda meningar skulle kunna göra sig gällande
i detta tolkningsspörsmål avseende ordet blankett, förefaller det mig
dock uppenbart att en så viktig regel som den, vilken anger rätten att
få lämna uppgiften i förseglat kuvert, bort tryckas på själva frågeformuläret.
Nu innehåller detta visserligen en hänvisning till de särskilda
anvisningarna men bara angående »var och när blanketten skall lämnas».
Jag anser därför att SCB härvidlag förfarit felaktigt, då den icke på
själva frågeformuläret återgivit reglerna om rätten att avlämna uppgift
i förseglat kuvert. Bestämmelserna härom har nu i stället fått en ganska
undanskymd plats på anvisningsbladets baksida.

Den egentliga oron för sekretessen på insamlingsstadiet torde knyta
sig till det faktum att fastighetsägaren har det primära ansvaret för insamlandet
av uppgifterna från fastighetens olika lägenheter. Detta förfaringssätt
har använts sedan gammalt och brukades vid den tidigare
årligen återkommande mantalsskrivningen. Metoden har då icke ifrågasatts.
Fastighetsägarens skyldighet att biträda vid insamlandet av uppgifterna,
vilken fastslås i FoB-lagen, har tydligen ansetts så självklar,
att den icke särskilt omnämnes i propositionen med förslag till FoBlag.
Dock har sekretessproblemet där observerats såtillvida, som under
departementsbehandlingen av lagförslaget däri intagna regler om straffansvar
vid obehörigt yppande utvidgades att gälla envar som tagit del
av uppgifterna vid insamlandet, även t. ex. fastighetsägaren.

Formellt sett är sålunda sekretessen skyddad av straffstadgandet i
11 § FoB-lagen. Tilläggas kan att, om bostadsföreståndaren eller fastighetsägaren
olovligen bryter förseglat kuvert med bostads- och hushållsuppgift,
han därigenom gör sig skyldig till intrång i förvar, som
är kriminaliserat i 4 kap. 9 § brottsbalken.

I sitt yttrande till JO har SCB antytt, att verket till nästa räkningstillfälle,
trots de svårigheter det skulle innebära, har anledning överväga
att använda andra vägar för insamling av uppgifterna än de hittills tilllämpade.
I klagomålen och i de klagandes påminnelser, förekommer olika
förslag till reformer beträffande insamlandet av uppgifter. Enligt
min mening bör sekretesskyddet vid insamlandet förstärkas. Med
nuvarande ordning är det exempelvis praktiskt ogenomförbart att kontrollera
att inte någon fastighetsägare bryter ett förseglat kuvert och
därefter inlägger uppgiften - efter att ha tagit del av den - i ett nytt.

Uppenbarligen är den uppgiftsskyldiges läge ofta utsatt, då fastighetsägaren
kan på ett eller annat sätt - exempelvis just enär han och den
uppgiftsskyldige bor i samma fastighet - utnyttja sina kunskaper om
den uppgiftsskyldiges förhållanden till olägenhet för denne. Obehörig
insyn i den uppgiftsskyldiges förhållanden från fastighetsägarens sida
kan lända den förre till större men än om annan enskild person obehörigen
skulle få del av motsvarande uppgifter. I min framställning till
riksdagen i ämnet kommer jag närmare in härpå och på möjliga lösningar
av frågan.

SCB har redogjort för de åtgärder verket vidtagit för att klargöra
för fastighetsägare och bostadsföreståndare att de har tystnadsplikt
med avseende på bostads- och hushållsuppgifter, med vilka de tagit
befattning. Vad SCB anfört därutinnan föranleder inte till något ytterligare
uttalande från min sida.

I åtskilliga av klagomålen beröres frågan om sekretesskyddets effektivitet
vad gäller de insamlade uppgifterna vid deras bearbetning och
under den fortsatta beväringen av dessa. Här kommer bl. a. SCB:s vanliga
rutiner in i bilden.

Till en början bör erinras om reglerna i 16 § lagen om inskränkningar
i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen). Enligt
denna paragraf kan för statistik lämnade uppgifter hemlighållas. Där
stadgas, såvitt nu är i fråga, följande:

För statlig eller kommunal statistik lämnade uppgifter och myndighets
bearbetningar därav må, såframt de avse enskilda personer, bolag eller
andra enskilda samfälligheter, vilka äro angivna med namn eller
annan identitetsbeteckning, icke utlämnas förrän tjugu år från uppgiftens
datum förflutit, därest ej den som däri avses samtycker till ett tidigare
utlämnande, eller ock, med hänsyn till uppgiftens eller bearbetningens
natur eller det ändamål för vilken den åstundas och omständigheterna
i övrigt, trygghet kan anses vara för handen, att utlämnandet
ej kommer att missbrukas till hans skada.

Vid utlämnande skall enligt paragrafen erforderliga förbehåll göras.
Tilläggas kan att, då bostads- och hushållsuppgifter skall utgöra ersättning
för tidigare mantalsskrivningsuppgifter, även sekretessreglerna i
13 § sekretesslagen om handlingar vilka rör folkbokföringen kan bli
att tillämpa. För tolkningen av detta stadgande kan jag hänvisa till
mina uttalanden i JO-ärendet 1971: 96.

Varje enskild avlämnad uppgift torde vara tillförsäkrad sekretess enligt
16 § sekretesslagen. SCB har också kunnat hänvisa till rättsfall
från regeringsrätten utvisande att statistiskt material av det slag som
uppgifterna utgör i princip icke utlämnas. Detta skydd torde tillkomma
även de magnetband, till vilka vid databehandling de nominativa
uppgifterna överförts. Magnetbanden är enligt praxis visserligen att anse
som allmän handling och underkastade de för dylika gällande offentlighetsreglerna,
men de är att hänföra till sådana för statlig statis -

tik lämnade uppgifter eller bearbetningar därav, som avses i 16 § sekretesslagen,
och därmed sekretesskyddade.

Det samlade materialet eller delar därav kommer i nästa skede att
via databehandling bearbetas, så att sammanställningar av olika slag
framkommer. I dessa är alla nominativa element borttagna. Den ovan
återgivna bestämmelsen i sekretesslagen (16 §) avser endast statistiskt
material, vari enskild är angiven med namn eller annan identitetsbeteckning,
och är sålunda icke tillämplig å bearbetning av materialet,
vari det nominativa elementet eliminerats. Detta material skall icke heller,
normalt sett, vara underkastat sekretess. Avsikten med folk- och
bostadsräkningen är att få fram ett underlag som kan brukas vid samhällsplanering
av något slag. Härav följer att bearbetningarna måste vara
offentliga och allmänt tillgängliga. Det kan härvidlag vara av intresse
att citera SCB:s instruktion för de lokala granskningsorganens arbete
vid folk- och bostadsräkningen 1970. I kap. 1 av instruktionen heter
det bl. a.:

Resultatredovisning

FoB:s resultat kommer till stor del att redovisas för regionala enheter:
församlingar, kommuner, kommunblock, tätorter m. fl. Den fullständiga
redovisningen av FoB:s resultat kommer att föreligga i form av råtabeller,
som blir tillgängliga för myndigheter, organisationer och andra
som vill utnyttja resultaten. Av samtliga råtabeller som framställs per
kommunblock, kommun eller församling, erhåller varje kommunblock
resp. kommun kostnadsfritt ett exemplar. De viktigaste sammanfattande
uppgifterna kommer att publiceras i serien Sveriges officiella statistik
(SOS). Preliminärstatistik kommer att framställas fortlöpande under bearbetningen
och redovisas i serien Statistiska meddelanden (SM).

Kommunprogrammet

I samband med räkningen ges kommunerna tillfälle att via statistiktjänsten
vid SCB göra beställningar utifrån ett särskilt specialprogram
för kommuner (»kommunprogrammet»). Genom kommunprogrammet
får kommunerna möjlighet att själva avgränsa de mindre områden för
vilka statistik önskas inom programmets ram.

Till vad används folk- och bostadsräkningsdata?

Målet för en FoB är att främst försöka tillfredsställa de nationella behoven
av statistiska data avseende befolkning och bostäder, vilka inte
tillgodoses på annat sätt, dvs. genom andra särskilda undersökningar
eller löpande statistik. På grund av karaktären hos de insamlade uppgifterna
blir ofta FoB den primära källan till det statistiska underlag som
erfordras för information, analys och beslut av administrativ, ekonomisk
och social karaktär. FoB ger en bas eller referenspunkt för den löpande
statistiken och en ram för urvalsundersökningar.

Några av FoB:s användningsområden exemplifieras nedan:
prognoser för befolkningsutvecklingen,

bedömning av bostadsbehov och planering av bostadsförsörjningen,
bedömning av bostadskostnader och bostadsstandard,

planering av hälso- och sjukvårdens utbyggnad,
åldringsvårdens planering, skolplanering,
planering av vägväsendets utbyggnad,

bedömning av läget och utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden,
bedömning av jordbruks- och landsbygdsfrågor,
beräkningar inom olika socialvårds- och socialförsäkringsgrenar,
allmän kommunalekonomisk planering.

Statliga och kommunala institutioner är konsumenter av FoB-data
men också enskilda organisationer och företag inom skilda verksamhetsområden,
liksom enskilda personer, har behov av FoB-data för olika ändamål,
t. ex. för produktions- och försäljningsplanering, för lokalisering
och dimensionering av varuhus, centrumbutiker och andra typer av företag.

Vid universitet och högskolor utgör FoB-data en viktig källa för samhällsvetenskaplig
forskning. Särskilt kan framhållas betydelsen härav
för forskningen i den moderna befolknings-, bebyggelse- och näringsgeografin.

Ett särskilt spörsmål är på vilket stadium sammanställningarna blir
att anse som allmän handling dvs.: När har de nått en sådan grad
av färdighet att de utgör sådan handling? I vart fall måste en sammanställning
vara att betrakta som allmän handling, när SCB avslutat arbetet
med den och är beredd att publicera den eller avlämna den till
utanförstående allmän eller enskild statistikavnämare.

Risken ur sekretessynpunkt för enskilda uppgiftslämnare torde framför
allt kunna uppkomma, då framtagandet av materialet avser en så
begränsad grupp att en initierad kan förstå vilka som avses, även om
namnen icke anges. I den citerade instruktionen för de lokala granskningsorganens
arbete nämns exempelvis att, liksom vid närmast föregående
räkningar, kommunerna kommer att erbjudas ett tabelluttag
enligt ett speciellt program för av dem själva avgränsade områden.
Härom torde blott vara att säga att uttag beträffande mindre områden
(s. k. nyckelkodområden) får göras med stor försiktighet. Bearbetningar
bör icke göras så att utomstående, även utan tillgång till individualuppgifter,
kan hänföra uppgifter i ett bearbetat material till de enskilda
individer, sorn utgjort bearbetningens primärmaterial. Någon absolut
säkerhet mot misstag föreligger dock icke på denna punkt med nuvarande
sekretessregler. Problemet torde emellertid ha uppmärksammats
av den arbetande offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
och där vara ynder behandling. ....

I detta sammanhang kan nämnas att SCB 10.2.1971 utfärdat ett
tjänstemeddelande (nr 71: 12) angående av styrelsen fastställda riktlinjer
avseende omfattningen av SCB:s avgiftsbelagda statistiktjänstverksamhet,
avsedda att gälla fr. o. m. 1.7.1971. Av meddelandet framgår
att nominella uttag - väsentligen sådana ur registret öyér totalbefolkningen
m. fl. register - inte längre skall ingå bland de uppdrag som SCB
generellt åtar sig.

Beträffande behandlingen ur sekrctessynpunkt av det material, som
förvaras hos SCB, har i ärendet inte åberopats något konkret fall av
missbruk. Klagandena har endast givit uttryck för farhågor om tänkbara
fall av missbruk. En klagande har påpekat att SCB säljer personliga
uppgifter. Fråga är därvidlag dock icke om material från folk- och
bostadsräkningen. För övrigt har SCB, som ovan nämnts, beslutat att
i fortsättningen begränsa denna del av sin statistiktjänstverksamhet.

Slutligen är att anteckna att offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
enligt uppgift avser att under hösten 1971 lägga fram ett
delbetänkande rörande bl. a. databehandling och integritetsskydd.

Spörsmålet om och hur materialet från folk- och bostadsräkningen
skall arkiveras efter bearbetningen har berörts i några klagomål. Risken
för att t. ex. i krig en ockupant kan utnyttja det har påpekats, liksom
behovet av skydd mot stöld av exempelvis bandat material. Dataarkiveringsutredningen
torde behandla hithörande spörsmål.

Under nu angivna förhållanden, då utredningar är i gång, finner jag
cj anledning att för egen del ytterligare ingå på de frågor rörande sekretess
vid databehandling och arkivering av folk- och bostadsräkningsmaterialet
som berörts i detta ärende.

Vad klagandena i övrigt anfört föranleder inte till något uttalande
från min sida.

Med de erinringar som intagits i det föregående är ärendet slutbehandlat
av mig.

GUSTAF PETRÉN

/ Ulla Ljunggren-Thedéen

ESSELTE TRYCK. STHLM 71 71*1 78