Förslag1982/83:12 (Framställning / redogörelse 1982/83:12)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag
1982/83:12

Förs. 1982/83:12

Riksdagens revisorers förslag i anslutning till granskning av domänverket 1982-12-09

Till riksdagen
1 Inledning

Riksdagens revisorer har granskat de faktorer sorn ligger bakom intäktsoch
kostnadsutvecklingen vid domänverket. Resultatet av granskningen
har redovisats i en rapport (1981/82:4) Intäkts- och kostnadsutvecklingen
vid domänverket, vilken i mars 1982 sändes ut på remiss. Granskningen
utgör ett led i en allmän genomgång av de statliga affärsverkens intäktsoch
kostnadsutveckling. Tidigare har postverket, televerket, statens järnvägar
och luftfartsverket granskats (se förslag 1980/81:4, TU 3, rskr 45).

Domänverket utgör i dag en del av Domänkoncernen, som förutom
affärsverket består av ett antal till verket hörande aktiebolag. Denna
organisatoriska struktur har påverkat uppläggningen av granskningen. Revisorerna
kan nämligen inte utan riksdagens särskilda tillstånd granska
statsverksamhet som bedrivs i aktiebolagsform. Då revisorerna i detta
ärende inte haft direkt anledning att inhämta sådant medgivande har
granskningen begränsats till affärsverkets verksamhet. Någon total bild av
den rörelse som Domänkoncernen bedriver har sålunda inte kunnat fås. De
erfarenheter som vunnits vid den nu genomförda granskningen ger revisorerna
anledning att närmare överväga den principiella frågan om revisorernas
möjligheter att granska statsförvaltning som bedrivs i form av stiftelser
och aktiebolag.

På grundval av rapporten och de över rapporten inhämtade remissyttrandena
föreslår revisorerna

att domänverkets avverkningsnivåer, produktionskapaciteten hos skogsindustrin
och det regionala sysselsättningsbehovet anpassas till varandra
genom planeringsöverläggningar mellan de olika intressenterna,
att domänverket i fortsättningen bygger upp ett större virkesförråd än vad
verket nu har, föryngrar dåligt beskogade arealer samt tillämpar även
en 20-årig planeringshorisont vid sidan av övriga planeringsperspektiv
samt

att användningen av skogsarealer ovanför gränsen för svårföryngrad skog
i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län utreds.

Sammanfattningar av rapporten och remissyttrandena redovisas i bilaga
till denna skrivelse.

1 Riksdagen 1982183. 2 sami. Nr 12

Förs. 1982/83:12

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

Inriktningen av granskningen av domänverket har, liksom för den tidigare
granskningen av kommunikationsverken, varit att belysa intäkts- och
kostnadsposternas sakliga innebörd. Granskningen berör verkets strategi
och har begränsats till ett fåtal spörsmål som ansetts vara betydelsefulla.
Ett långsiktigt betraktelsesätt har anlagts både bakåt och framåt i tiden.
Granskningen har vidare koncentrerats på verkets huvuduppgift, skogsbruket.

Granskningen kan enligt revisorernas mening sammanfattas i två huvudpunkter.
Den ena inbegriper virkesförrådens uppbyggnad samt virkesuttagens
storlek och förläggning i tiden. Den andra handlar om anpassning av
domänverkets virkesproduktion med hänsyn till andra samhällsfunktioner
än skogsbruket. I det senare fallet står på ena sidan domänverket som vill
driva ett rationellt och effektivt skogsbruk. På den andra sidan finns
intressenter som slår vakt om naturvård och andra användningar av skogsmark
än virkesproduktion eller om sysselsättning och industrins behov av
skogsråvara. Det rör sig här ofta om intressekonflikter, särskilt med naturvårdens
representanter i fråga om markanvändning. Eftersom dessa konflikter
till övervägande del förekommer i Norrland kommer även revisorernas
rekommendationer inom denna ämnessfär att handla om skärningspunkten
mellan skogsbruks- och naturvårdsintressen i denna landsdel.

Vissa inslag i domänverkets skogsbrukspolitik under den i granskningen
betraktade perioden, i huvudsak 1970-talet, kan diskuteras. Därmed åsyftas
bl. a. avvägningarna mellan vad som i verkets avverkningspolitik kan
anses vara gynnsamt för domänverket eller för samhället, på kort eller på
lång sikt. Revisorerna finner emellertid inte skäl i att gå ifrån det uttalande
som gjordes i rapporten om att domänverkets handlande under den
nämnda perioden måste bedömas som positivt.

Revisorerna har vid sina överväganden inte funnit det angeläget att
föreslå ändringar i beskrivningen av målen för domänverkets verksamhet.
Planverket har i sitt remissyttrande dock ansett att det bör finnas angivet i
målen att markens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och att
skogsmarken har mångsidig användning för många intressenter.

Enligt revisorernas mening är dock de olika delmålen - och därmed
även huvudmålet för verksamheten — tillfredsställande angivna i bl. a.
verksinstruktionen, verkets flerårsplaner, skogsvårdslagen med följdförfattningar
och i skilda principbeslut av riksdagen.

Förs. 1982/83:12

2.2 Virkestillväxt, virkesbestånd och avverkningar i de av domänverket
förvaltade skogarna

Den granskning av domänverket som redovisas i granskningsrapporten
omfattar 1970-talet. Ett väsentligt avsnitt av granskningen handlar om
verkets avverkningspolitik. Därvid jämförs storleken på domänverkets
gjorda virkesuttag med hur mycket som skulle ha avverkats enligt verkets
av regeringen formellt godkända femårsplaner. Det kan konstateras att
verket, sett över hela 10-årsperioden, avverkat något mindre än vad som
hade planerats.

Det slås vidare fast i rapporten att skogsmarkens produktionskapacitet
inte utnyttjas helt i dag. Om några decennier bör domänverket dock ha nått
målet om optimalt utnyttjande av markens produktionsförmåga på de
flesta av verket förvaltade skogsarealerna. Vidare påtalas den ojämna
åldersfördelning på domänverkets skogsbestånd som i framtiden kommer
att resultera i en s. k. virkessvacka. Enligt Domänkoncernens flerårsplan
1980-1984 kommer svackan att vara särskilt accentuerad i norra Sverige
och där nå sitt bottenläge några decennier in på 2000-talet. Domänverket
uppger dock i sitt remissvar att virkessvackan redan är inledd inom vissa
områden.

Detta oaktat har skogsstyrelsen i sitt remissyttrande hävdat att domänverket
under de närmast föregående decennierna avverkade avsevärt mer
än vad som varit förenligt med ett normalt långsiktigt skogsbruk och att
verket därigenom överskred de ransoneringsbestämmelser som då gällde
för skogsbruket i övrigt.

Skogsstyrelsen erinrar om att den årliga genomsnittliga slutavverkningen
vid domänverket uppgick till 46800 hektar under perioden 1970/71 —
1979/80 enligt riksskogstaxeringens stubbinventering. Styrelsen håller före
att den på lång sikt möjliga slutavverkningsytan utgör 28 500 hektar. Perioden
under 1970-talet med för stor slutavverkningsareal måste därför följas
av en period i framtiden med slutavverkning av betydligt mindre areal än
den genomsnittligt möjliga. Detta innebär också enligt skogsstyrelsen, att
den period med sänkta virkesförråd som förevarit måste följas av en period
i framtiden med förrådsuppbyggnad. Under denna period måste den årliga
avverkningen vara betydligt lägre än den årliga tillväxten.

Skogsstyrelsen räknar därvid med att domänverket bör höja sitt uttag av
gallringsvirke från 1970-talets ca 10% till minst 25%. Man borde kunna
vänta sig en medelproduktion av 2,6 skogskubikmeter per hektar och år
(m3sk/ha/år), vilket kan jämföras med nuvarande tillväxt 2,1 m3sk/ha/år.
För detta behövs, menar styrelsen, ett genomsnittligt virkesförråd av 95
m3sk/ha mot nuvarande 67 m3sk/ha. Det är särskilt i södra Sverige som
virkesförråden har sänkts på ett ganska drastiskt sätt under 1960- och 1970-talen.

I skrivelse den 8 november 1982 till revisorerna bekräftar domänverket

Förs. 1982/83:12

att det är riktigt att virkesuttaget under 1960- och 1970-talen varit högre än
tillväxten, att virkesförrådet därigenom sänkts och att virkesuttaget inte
fortsättningsvis kan behållas på 1970-talets nivå. Verket framhåller emellertid
att uthålligt skogsbruk inte är liktydigt med en över tiden oförändrad
avverkningsnivå, framför allt inte när utgångsläget kännetecknas av en
mycket sned åldersfördelning.

Domänverket betonar vidare att variationerna i avverkning från period
till period varit del i en långsiktig, planerad strategi, vid vilken föresatsen
har varit att ta längre siktande hänsyn än vad som representeras av en
strävan mot jämn åldersfördelning eller mot absolut jämn avverkning.
Verket menar att om dessa mål hade betonats starkare under 1950- och
1960-talen hade konsekvenserna då blivit ännu kraftigare i form av minskat
arbetskraftsbehov i såväl skog som industri.

Domänverket erinrar därtill om att tillväxt och virkesuttag kommer att
beskriva olika förlopp vid en ojämn åldersfördelning på skogsbestånden.
Domänverket är nu i en fas med ökande tillväxt i skogen. Särskilt markant
är det i södra Sverige. I norra Sverige kommer ökningen långsammare.
Samtidigt minskar avverkningen. Virkesförrådet kommer då att stiga.

Som tidigare nämnts har skogsstyrelsen uttalat att domänverket under
närmast föregående decennier avverkade avsevärt större arealer än vad
som var förenligt med ett normalt långsiktigt skogsbruk. Förhållandet
verifieras av de från officiella dokument utgående kvantifierade sammanställningar
som skogsstyrelsen har redovisat i sitt remissvar. Inte heller
domänverket har något att invända mot skogsstyrelsens beskrivning men
förklarar å andra sidan valet av strategi för virkesuttag med att hänvisa till
industrins efterfrågan på virke och sysselsättningens främjande.

Revisorerna har i likhet med länsstyrelsen i Västerbottens län och
Skogsarbetareförbundet bedömt domänverkets avverkningspolitik vara
positiv, bl. a. för skogsindustrin och sysselsättningen i berörda regioner.
Men revisorerna delar samtidigt skogsstyrelsens uppfattning att virkesförrådet
i statens skogar måste öka. Domänverket är när allt kommer omkring
nödsakat att minska virkesuttaget under en följd av år. Verket har för
övrigt — som framgår av den nämnda skrivelsen till revisorerna — böljat
minska uttaget.

Virkesförrådens tillväxt, storlek och avtappning har med samhällsekonomin
och samhällsintresset att skaffa. Ett sedan ett antal år aktuellt och
viktigt exempel på detta är den psykologiska eller reella pressen på
skogsbruket att förse skogsindustrin med virkesråvara i tillräcklig utsträckning.
Numera överstiger nämligen skogsindustrins produktionskapacitet
vad den svenska skogen kan ge i årlig virkesavkastning på lång sikt.
Industrin vill helst slippa att importera mycket dyr virkesråvara eller
producera med alltför outnyttjad kapacitet under de tider då avsättningsmöjligheterna
för industrins produkter är tillräckligt stora i förhållande till
produktionskapaciteten. Om vissa skogsägare, framför allt inom stor -

Förs. 1982/83:12

skogsbruket, på lång sikt skall kunna få ett tillräckligt stort virkesförråd
och inte ha en alltför ojämn fördelning på beståndens ålderssammansättning,
bör de hålla igen med de årliga avverkningarna.

Revisorerna menar att det vore fel om domänverket avverkade avsevärt
mer än som är lämpligt för den långsiktiga uppbyggnaden av virkesförrådet
med motiveringen att tillfredsställa skogsindustrins efterfrågan. 1 det mycket
långa tidsperspektivet bör nämligen skogsindustrin kunna anpassa sin
kapacitet efter tillgången på den inhemska råvaran. På kortare sikt bör de
skogsägare, som av olika skäl har hållit inne med sina avverkningar och nu
har alltför många oavverkade skogsbestånd, vilka från skogsvårds- och
skogshushållningssynpunkt borde ha avverkats, kunna avverka mera och
därmed förse skogsindustrin med ökade mängder virke.

Domänverket bör sålunda enligt revisorernas mening bygga upp ett
avsevärt större virkesförråd än vad verket nu förvaltar. Vad som kan
diskuteras är takten i förrådsuppbyggnaden. Den av skogsstyrelsen angivna
skillnaden mellan den på lång sikt möjliga slutavverkningsytan och
den genomsnittliga slutavverkningsytan under 1970-talet kan illustrera svårigheten
i att nå en god kompromiss mellan kortsiktiga och långsiktiga mål
för virkesuttagen. Under alla omständigheter bör domänverket inför vaije
avverkningsprogram i de kortare tidsperspektiven ta stor hänsyn till den
långsiktiga virkesuppbyggnaden. Hänsynstagande till kortsiktiga faktorer
och intressen bör därför reduceras i görligaste mån.

Såvitt nu kan bedömas bör domänverket med väl avpassade åtgärder
såsom kostnadssänkande rationaliseringar och marknadsanpassat produkturval
kunna upprätthålla acceptabla rörelseresultat, även under en
period med genomsnittligt mindre avverkade och sålda årliga virkesmängder
än under 1970-talet. Domänverket framhåller i sin skrivelse till
revisorerna den 8 november 1982 att avverkningarna genom gallring kommer
att öka eftersom arealen av gallringsskog på grund av domänverksskogarnas
åldersfördelning undan för undan kommer att öka.

Revisorerna vill i likhet med skogsstyrelsen erinra om att domänverket i
början av 1950-talet slutav verkade en stor del av de glesa och lågproducerande
bestånden och ersatte dem med väl anlagda nya bestånd, en starkt
positiv åtgärd som nu ger synliga resultat. Revisorerna anser att markens
virkesproducerande förmåga bör utnyttjas bättre även på kvarvarande
alltför glesa och i övrigt dåligt beskogade arealer som är lämpade för
produktivt skogsbruk med bestånd som till acceptabla kostnader utnyttjar
markens virkesproducerande förmåga på bästa sätt genom att domänverket
föryngrar dem.

Revisorerna anser att en successiv, ömsesidig anpassning bör komma till
stånd av domänverkets avverkningsnivå, produktionskapaciteten hos berörda
enheter inom skogsindustrin samt den regionala sysselsättningspolitiken.
Därför bör återkommande planeringsöverläggningar genomföras
mellan domänverket, representanter för skogsindustrin, arbetsmarknadstl
Riksdagen 1982/83. 2 sami. Nr 12

Förs. 1982/83:12

myndigheterna samt de länsstyrelser och kommuner inom vars områden
domänverket har ett omfattande skogsbruk. Även andra skogsägare än
staten skall kunna delta i dessa överläggningar.

Förutom den officiella femårsplanen och planen för ”nästa verksamhetsår”
tillämpar verket en rullande tvåårsplanering. I och med att man
föryngrar skogsarealerna planeras i verkligheten för en period som ofta är
mer än sekellång. I rapporten läggs också stor vikt vid att man inom
domänverket på en och samma gång bör planera med olika långa tidsperspektiv.
Det föreslås därför att ett nytt, 20-årigt planeringsperspektiv skall
införas. Detta skulle planeringstidsmässigt sett ligga mellan det sekellånga
perspektivet — nödvändigt med hänsyn till de långa växtomloppstiderna —
och de kortare femåriga och tvååriga planeringshorisonterna. Förslaget
togs väl emot av de remissmyndigheter som yttrade sig i frågan. Domänverket
ansåg det vara intressant.

Ett av de motiv som i rapporten anförs för införande av en 20-årsplan är
att domänverkets avverkningsnivå, skogsindustrins kapacitet och sysselsättningspolitiken
i berörda regioner bör som nyss påpekats anpassas
successivt till varandra. I 20-årsplanen skulle dessutom domänverket kunna
sammanjämka sina intressen på lång och kort sikt.

Revisorerna anser att domänverket bör föra in även detta tidsperspektiv
i sin strategiska planering. Prognosvärden och andra uppgifter som hänför
sig till denna planeringshorisont kan lämpligen offentliggöras i publikationen
Domänkoncernens flerårsplan jämsides med uppgifterna om femårsplaneringen.
20-årsplanen skulle kunna ses över och eventuellt revideras
vart femte år i samband med uppläggningen av femårsplanen. Utarbetandet
av 20-årsplanen bör — såsom föreslås i rapporten - föregås av
sådana planeringsöverläggningar som revisorerna ovan förordat.

2.3 Domänverket och naturvårdsintressena

I övre Norrland, särskilt i inlandet upp mot fjällregionen där staten är
den dominerande skogsägaren och domänverket alltså förvaltar stora områden,
har också naturvården, rennäringen och friluftslivet stora intressen.
Därvid uppstår lätt intressemotsättningar. Dessa har under de senare åren
skärpts, inte minst mellan naturvårdens och skogsbrukets företrädare.

Det finns sannolikt flera skäl till detta. Ett är att domänverket planerar
att föryngra skog på arealer som hittills inte har varit lämpade för virkesproduktion.
Verket vill åstadkomma bättre skogsodlingsresultat, bl. a. genom
att införa nya, effektivare föryngringsmetoder och använda plantor av
främmande trädslag. Det relativt nya och successivt ökade statliga, ekonomiska
stödet till skogsbruket kan ha bidragit till verkets ökade intresse för
skogsodling i dessa transportekonomiskt dåligt belägna områden. Revisorerna
erinrar om att det i propositionen 1978/79:110, vilken låg till grund

Förs. 1982/83:12

för riksdagens beslut om den nya förordningen (1979: 792) om statligt stöd
till skogsbruket, fördes fram regionalpolitiska skäl för stödåtgärderna.

Domänverkets s.k. skogsodlingsgräns, som fastställdes år 1952 och
tillämpades till år 1980, var en kombinerad biologisk och ekonomisk gräns.
Sistnämnda år ändrades dess sträckning samtidigt som den förklarades
vara en ren biologisk gräns. Domänverket slopade emellertid sedermera
begreppet i november 1982.

Om skogsodlingsgränsens dragning i Västerbottens län och domänverkets
intressemotsättningar i förhållande till naturvårdsintressena anfördes
det i rapporten att problemen bör lösas med hänsynstagande till såväl
naturvårdens som skogsbrukets intressen. Det bör således så småningom
slås fast vilka områden bland de fjäll nära skogarna som i framtiden skall
vara naturskyddade och därför inte omfattas av produktivt skogsbruk.
Enligt rapporten bör de olika områdena i vederbörlig ordning klassificeras i
den fysiska riksplaneringen.

Skogsstyrelsen erinrar i sitt remissvar om att skogsvårdslagen ställer
krav på utnyttjande av hela skogsmarksarealen inom de gränser som är
biologiskt möjliga. Styrelsen framhåller också att lagen utgår från en samhällsekonomisk
lönsamhetsbedömning, grundad på alla övergripande samhällsmål,
varibland också ingår den regionala utvecklingen.

Naturvårdsverket påminner för sin del om att sedan skogsodlingsgränsen
renodlades och blev en biologisk gräns, kom de ekonomiska möjligheterna
att utnyttja aktuella områden att avgöras från fall till fall. Verket
säger sig uppfatta det som en självklarhet att domänverket som förvaltare
av statens skogar inte bör driva ett förlustbringande skogsbruk över sådana
arealer där naturvården kan redovisa bevarandevärden av klart riksintresse.

Planverket avstyrker bestämt rapportens förslag att mark som används
eller planeras för skogsbruk klassificeras som produktiv skogsmark i den
fysiska riksplaneringen. Verket stryker under att det inte är möjligt eller
lämpligt att en gång för alla lösa frågan om omfattningen av t. ex. renbetesland,
naturskyddade skogar och rekreationsområden och att efter en sådan
genomgång låta skogsbruket utan inskränkning fritt bestämma produktionsform
och produktionsinriktning på arealer som inte utpekats som
berörda av dessa intressen.

Revisorerna vill erinra om att s. k. obrutna fjällområden i Kopparbergs,
Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län har lagts ut i den fysiska
riksplaneringen genom ett regeringsbeslut i april 1982. Vidare pågår inventeringar,
överläggningar och diskussioner om användningen av vissa
arealer i Norrlands inland, inte minst av dem som ligger i närheten av
fjällen. Naturvårdsverket utför sålunda i samråd med skogsstyrelsen en
inventering av urskogar i hela landet. Den berör stora arealer i de områden
i övre Norrland som domänverket förvaltar. Inventeringen beräknas vara
klar under år 1983.

Förs. 1982/83:12

Kungl. Vetenskapsakademien hemställde, med stöd av en skrivelse från
akademiens miljövårdskommitté, i juli 1982 hos regeringen om åtgärder till
skydd för fjällnära skogar. Akademien begärde att planerade avverkningar
och vägdragningar i de områden som ligger ovanför domänverkets tidigare
skogsodlingsgräns (1952 års gräns) skulle inställas eller uppskjutas tills
resultatet förelåg av pågående inventeringar av skyddsskogar i norra Sverige
och den genomgång av avverkningsplanerna som gjordes av naturvårdsverket
tillsammans med domänverket. Domänverket gick i augusti 1982 i
svaromål i en skrivelse i vilken verket avvisade akademiens förslag. Vetenskapsakademien
vidhöll sina yrkanden i en ny skrivelse i oktober 1982.

Aktivt skogsbruk bör enligt skogsvårdslagen bedrivas på mark som är
lämplig för virkesproduktion. Lagen är tvingande. Arealer som i väsentlig
utsträckning används till annat än skogsbruk klassificeras dock inte som
skogsmark. Om vissa marker av naturvårdsskäl skall skyddas från aktivt
skogsbruk kan de enligt naturvårdslagen förklaras vara naturreservat. Å
andra sidan är inte domänverket, enligt under hand inhämtade uppgifter,
intresserat av att bedriva skogsbruk på sådan mark, som enligt skogsvårdslagen
inte skall anses vara skogsmark, dvs. mark som har en låg årlig
virkestillväxt. De områden som naturvårdsverket och domänverket har
olika åsikter om består alltså av skogsmark i skogsvårdslagens bemärkelse.

Domänverket uppger att det förvaltar ca 630000 hektar mark ovanför
den gamla skogsodlingsgränsen. Endast ca 80000 hektar av denna mark
har enligt verket biologiska förutsättningar för skogsbruk. Domänverket
säger sig bedriva vissa försök i dessa gränsområden för skogsodlingen med
bl. a. förbättrade föryngringsmetoder och introduktion av främmande
trädslag vilket kan medföra att ytterligare arealer för skogsbruk tas upp. Å
andra sidan finns en viss risk för att dessa försök resulterar i att virkesproduktion
inte anses vara ändamålsenlig ens på alla delar av de nämnda ca
80000 hektaren skogsmark.

Flera av de områden som naturvårdsverket värnar om ligger i de övre
delarna av Norrlands inland upp mot fjällvärlden. Några av dessa arealer
kommer sålunda att vara naturskyddade i den meningen att de inte är
lämpade för skogsbruk enligt skogsvårdslagen. Men andra arealer måste
uttryckligen på ett eller annat sätt undantas från virkesproduktion om de
skall bevaras, exempelvis som urskogsområden.

Enligt revisorernas mening bör klarhet skapas om var man inom dessa
regioner får lov att avverka skog och i övrigt utöva skogsvård. Det har
talats om olika sätt att avgränsa mark till resp. skogsbruk och olika former
av naturskyddat område. En möjlighet vore att införa begreppet skogsmark
i den fysiska riksplaneringen, en annan att dra en ny, på lämpligt sätt
definierad skogsodlingsgräns. Beteckningen ”produktiv skogsmark” bör
dock inte föras in som en formell kategori i den fysiska riksplaneringen.
För det första är en sådan klassificering onödig genom skogsvårdslagens

Förs. 1982/83:12

entydiga definition på skogsmark. För det andra används produktiv skogsmark
ofta till så mycket anant än enbart virkesproduktion.

Enligt revisorernas mening kan erforderlig klarhet inte vinnas utan att
särskilda undersökningar görs som skapar tillförlitlig grund för beslut om
användningen av de arealer i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län som från Bottenvikskusten räknat ligger ovanför den
gräns för svårföryngrad skog som anges i den fysiska riksplaneringen
(Statens planverk rapport 44 del 1, 1978).

Vid utredningen bör man gå ut från tidigare beslut om avgränsning av
nationalparker, naturreservat och obrutna fjällområden. En rimlig avvägning
mellan naturvårds- och skogsbruksintressen bör åstadkommas. Därvid
skall man kunna föreslå att nya arealer avsätts till naturreservat eller
andra typer av naturskyddade områden. Man kan då särskilt beakta de
synpunkter och förslag som kommit fram vid naturvårdsverkets urskogsinventering
samt överläggningar mellan naturvårdsverket och domänverket
om vissa arealer i Västerbottens och Norrbottens län.

Vidare bör anges de områden som har ett allmänt bevarandeintresse
därför att de utgör unika eller sällsynta naturmiljöer eller att de har stort
intresse för den naturvetenskapliga forskningen.

Vid utredningen kan också bedömas vad ett eventuellt införande av
främmande trädslag i vissa av dessa områden, t. ex. de som ligger i anslutning
till fjällregionen, kan ha för följder för bl. a. den traditionella landskapsbilden.

Hänsyn bör tas även till sysselsättningsaspekterna samt rennäringens
och friluftslivets intressen. Utredningen bör vidare bedrivas skyndsamt.

I väntan på de beslut som resultatet av en sådan utrednings arbete kan
föranleda bör domänverket vara restriktivt med att utföra vissa mark- och
landskapspåverkande skogsarbeten såsom slutavverkning och markberedning
på arealer ovanför domänverkets skogsodlingsgräns från år 1952.
Detsamma bör gälla de områden ovanför gränsen för svårföryngrad skog
som har uppmärksammats vid naturvårdsverkets skogsinventering samt
naturvårdsverkets och domänverkets genomgång av domänverkets avverkningsplaner.

Andra skogsägare än staten bör genom skogsstyrelsens försorg rekommenderas
att vara restriktiva med att utföra liknande skogsarbeten.

3 Sammanfattning

Enligt revisorernas mening bör

1. domänverkets avverkningsnivå, produktionskapaciteten hos skogsindustrin
och det regionala sysselsättningsbehovet anpassas till varandra
genom överläggningar mellan företrädare för domänverket, skogsindustrin
och arbetsmarknadsmyndigheterna samt länsstyrelserna och kom -

Förs. 1982/83:12

munerna i de län där domänverket bedriver skogsbruk, ävensom andra
skogsägare än staten i de aktuella regionerna. I vad avser domänverkets
skogsekonomiska planering bör verket

— bygga upp ett avsevärt större virkesförråd än vad verket nu har,
varvid hänsynstagande till kortsiktiga faktorer och intressen i görligaste
mån bör reduceras,

— så fort som möjligt föryngra alltför glesa och i övrigt dåligt beskogade
arealer som är lämpade för produktivt skogsbruk med bestånd som
till acceptabla kostnader utnyttjar markens virkesproducerande förmåga
på bästa sätt samt

— planera sin verksamhet utifrån olika långa tidsperspektiv, och därvid
tillämpa även en 20-årig planeringshorisont.

2. utredning skyndsamt göras och beslut fattas angående användningen av
de skogsarealer i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens
län som ligger ovanför gränsen för svårföryngrad skog i den fysiska
riksplaneringen och i avvaktan på resultatet härav, domänverket och
övriga skogsägare iaktta restriktivitet vid utförande av skogsarbeten på
berörda arealer.

4 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna i denna skrivelse föreslagit.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Sture Palm (s), Allan Åkerlind (m), Bertil Jonasson (c), Hagar
Normark (s), Ralf Lindström (s), Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s),
Kjell Nilsson (s), Joakim Ollén (m), Stig Josefson (c), Wivi-Anne Radesjö
(s) och Arne Gadd (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och revisionsdirektören Folke Marsh
(föredragande).

På riksdagens revisorers vägnar
STURE PALM

Folke Marsh

Förs. 1982/83:12

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER

1982-11-25 Dnr 1980:49

Sammanfattning av rapport 1981/82:4 om intäkts- och kostnadsutvecklingen
vid domänverket (Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling,
del II) och de remissyttranden som avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och synpunkter

Domänverket utgör i dag en del av den s.k. Domänkoncemen, som
förutom affärsverket består av ett antal till verket hörande aktiebolag.
Denna organisatoriska struktur har påverkat uppläggningen av granskningen,
då revisorerna inte utan riksdagens särskilda tillstånd har rätt att
granska statsverksamhet som bedrivs i aktiebolagsform. Revisorernas
granskning har sålunda måst begränsas till affärsverkets verksamhet. Någon
total bild av den rörelse som Domänkoncernen bedriver har sålunda
inte kunnat ges. Det senare förhållandet har i sin tur gett anledning till att
den från granskningen av domänverkets verksamhet artskilda frågan om
revisorernas behov av rätt att granska även statliga aktiebolag behandlats i
denna rapport.

Granskningen har omfattat en undersökning av domänverkets intäkter
och kostnader samt analyser av intäkts- och kostnadsposternas utveckling.
Domänverkets huvudsakliga verksamhet avser skogsbruk. Granskningen
har därför koncentrerats till frågor om verkets skogskapital, virkestillväxt,
virkesuttag samt de begränsningar i ett rationellt skogsbruk som hänsynen
till miljö- och naturvård ger. Vidare tas frågan upp om domänverkets
ansvar som brukare av de mindre avkastningsrika skogarna i övre Norrland.

Vid granskningen, som i princip omfattar åren 1970-1980, har vi utgått
från de av riksdag och regering beslutade riktlinjerna för domänverkets
verksamhet som de framgår av verkets instruktion och antagna verksamhetsplaner
samt, när det gäller skogsbruket, av lagar och förordningar på
skogsområdet.

Granskningen har inte gett anledning till anmärkningar mot domänverkets
verksamhet. Den har inte heller gett vid handen att det f. n. behövs
någon ytterligare precisering av målen för verksamheten.

I samband med granskningen har vi emellertid aktualiserat vissa frågor
angående domänverkets planering för virkestillväxt, virkesuttag och

Förs. 1982/83:12

skogsvård. Exempel på sådana frågor är: När skall ett skogsbestånd slutavverkas?
Hur skall virkesuttagens omfattning fördelas på olika år? Skall
bestånd med låg relativ tillväxt avverkas i första hand? Vilken hänsyn skall
domänverket ta till intressen som representeras av exempelvis skogsindustrin,
den regionala sysselsättningen och naturvården? De problem som
ligger bakom sådana frågor griper ömsesidigt in i varandra. I anslutning till
dessa frågor framförs i rapporten vissa synpunkter på främst domänverkets
verksamhet som närmast bör ses som inlägg i en diskussion för
bedömning av verkets framtida handlande, nämligen

1. införande av även ett 20-årigt tidsperspektiv utöver nu tillämpade planeringshorisonter
för skogsbruket,

2. tillämpning av en strategi för avverkningarna som tar hänsyn till såväl
ett sekellångt mål som en något mera närliggande nedgång i skogstillgången
(”virkessvackan”),

3. en planering av verksamheten som tar hänsyn till

— verkets ansvar som förvaltare av mindre produktiva skogsmarker,
främst i Norrland,

— industrins efterfrågan på virke och

— personalresurserna vid en väntad virkessvacka,

4. att det i domänverkets verksamhet bör läggas vikt vid att uppnå

— bättre mekaniserade gallringsmetoder,

— begränsning av personalkostnaderna i skogsbruket,

— diversifiering av produktionen och

— ersättningar för minskade rörelseintäkter i anslutning till intrång i
rörelsen av miljöskäl.

I anslutning till granskningen har också aktualiserats vissa frågor av
mera allmänt skogligt intresse, vilkas lösning har stor betydelse för domänverkets
fortsatta verksamhet, nämligen

— ett krav att svensk skoglig forskning successivt klarlägger och förklarar
de biotopiska förändringarna på den skogsmark som föryngras efter
kalhuggning,

— ett inriktande av forskningen om den fysiska miljön i landet på undersökning
av totaleffekten på miljön av alla de kemiska medel som i skilda
sammanhang tillförs jordbruks-, trädgårds- och skogsmark, särskilt miljöns
inverkan på människors hälsa samt

— införande i den fysiska riksplaneringen av ny klassificering av mark som
används eller är ämnad till skogsbruk, innebärande att denna anses som
produktiv skogsmark. (Vissa problem måste dock därvid vara lösta,
t. ex. omfattningen av renbetesland, naturskyddad skog och rekreationsområden.
)

Förs. 1982/83:12

1.2 Domänverkets produktion och ekonomi under åren 1970—1980

Domänverket har under åren 1970—1980 kunnat redovisa överskott i
rörelsen och har följaktligen vatje år inlevererat överskottsmedel till statsverket.
År 1972 nådde dock inte rörelseöverskottet upp till avkastningskravet.

Verkets virkesförsäljning i volym fast mått gick ned under åren 1973—
1975 från 7 550 till ca 5 760 tusental skogskubikmeter fast mått under bark
(tm3fub). Under senare delen av 1970-talet ökade emellertid den årligen
sålda volymen domänverksvirke. År 1980 uppgick den till ca 6670 tm3fub.
På grund av stigande virkespriser kunde domänverket dock kompensera
sig även under de år man sålde relativt måttliga mängder virke.

På kostnadssidan har utvecklingen under 1970-talet varit i stort sett
gynnsam. Mekanisering av arbetet vid de olika drivningsmomenten i samband
med slutavverkning fortsatte under denna tid, dock med en viss
avmattning under de senare åren, troligen på grund av att man närmat sig
en gräns bortom vilken det är svårt att genomföra lika drastiska mekaniseringar
av arbetsprocesserna som tidigare.

Revisorerna har bedömt domänverkets handlande positivt under den
betraktade perioden — som till större delen sammanfaller med 1970-talet.

1.3 Domänverkets skogar

Av landets skogar äger det allmänna (staten, kyrkan, kommunerna) ca
25 %, aktiebolag likaså ca 25 % och enskilda fysiska personer återstoden ca
50%. Domänverket förvaltar drygt 17% av skogarna i Sverige, dvs. merparten
av de allmänna skogarna. Domänverkets skogar är till övervägande
del belägna i övre Norrland. Denna omständighet har en oerhört stor
betydelse för domänverket. Medan verket sålunda i genomsnitt under
perioden 1974—1978 förvaltade ca 17% av landets skogsareal svarade
verket för endast 9—10% av landets samlade virkesförråd och för ca 10%
av virkestillväxten i Sverige. Orsaken till denna diskrepans är domänverksskogarnas
läge långt i norr och på relativt stor höjd över havet.

1.4 Domänverkets mål och åligganden avseende skogsbruket

I de delar av utredningen som handlar om virkestillväxt och virkesuttag
samt natur- och miljökrav har domänverkets planering och agerande granskats
mot bakgrunden av gällande, viktigare författningar och grundläggande,
vedertagna ekonomiska principer för ett rationellt skogsbruk.

Har domänverket följt den skogspolitik och verkspolitik i övrigt som är
fastställd av riksdagen? För verkets handlande under tiden fram t. o. m. år
1979 är svaret på frågan beroende av om verket följt de bakom 1948 års
skogsvårdslag liggande principiella uttalandena. För tiden fr. o. m. år 1980
gäller motsvarande, men då med 1979 års skogsvårdslag som riktmärke.

Förs. 1982/83:12

Såvitt vi har kunnat bedöma vid förevarande granskning av domänverkets
strategiska planering och handlande har verket agerat efter de riktlinjer
som beslutats av regering och riksdag. Det må uppmärksammas att
verket i många väsentligheter handlar enligt normer som är fastställda eller
godtagna utan invändningar av regeringen. Det gäller t. ex. det handlande
som har sin grund i verksinstruktionen och inte minst i de regelbundet
återkommande femårsplanerna. Trots att domänverket sålunda i flera avseenden
är bundet av statsmakternas beslut eller intentioner, t. ex. av de
femårsplaner som regeringen har gett sitt samtycke till eller av de på
många punkter detaljerade föreskrifterna från skogsstyrelsen, har verket
ett inte obetydligt handlingsutrymme i sin strategiska planering. Ett uttryck
härför är att det kan uppstå åsiktsutbyten mellan exempelvis skogsstyrelsen
och domänverket om vissa huvuddrag i avverkningspolitiken.
Någon ytterligare precisering av målen för domänverkets verksamhet har
vi emellertid inte ansett vara behövlig.

1.5 Virkestillväxt och virkesuttag

Under denna rubrik behandlas en rad frågor som avser domänverkets
virkesproduktion och avverkningspolitik. De är: Hur mycket skall avverkas
(under nästa år, under kommande femårsperiod etc.)? I vilken ordningsföljd
skall bestånden avverkas, t. ex. de med störst eller minst relativ
tillväxt? De diskussioner som förs i rapporten om avverkningstidpunkter
och avverkningskvantiteter sker helt inom skogsvårdslagens ram.

Vid bedömningen av sådana frågor är det för domänverkets vidkommande
en särskild omständighet som är väsentlig och samtidigt ett stort problem,
nämligen den extremt ojämna åldersfördelningen på domänverkets
skogar. Just nu har verket en stor brist på s. k. medelålders skog. År 1978
upptog den medelålders skogen endast 12% av verkets totala skogsareal.
Å andra sidan hade man 14% överårig skog, 29% i övrigt äldre skog samt
inte mindre än 45 % kalmark och ungskog. Domänverket anser sig därför
vara tvingat att ransonera den äldre skogen för att inte stor brist på
avverkningsbar skog skall uppstå vid den tid då den i dag medelålders
skogen normalt skall slutavverkas. Även om en rationell ransonering av
gammal skog genomförs kommer domänverket att efter två till tre decennier
av stagnation i de avverkade virkesmängderna få vidkännas en s. k.
virkessvacka (underskott på avverkningsbar skog) i böljan av 2000-talet,
kanske mest markant under 2020- och 2030-talen. Svackan kommer att
beröra verkets skogar i norra Sverige. I södra Sverige blir det under
samma tid i stort sett endast en stagnation i virkesproduktionen.

En inte minst i dagarna aktuell fråga är hur mycket skog domänverket
bör slutavverka under de närmaste åren, men även under två till tre
decennier framåt i tiden. Problemet berör många skogsägare men det är
särskilt tillspetsat för domänverkets del eftersom verkets flesta skogar

Förs. 1982/83:12

ligger i övre Norrland och därför hör .till de mest långsamväxande i landet
och eftersom man har en sned ålderssammansättning på skogsbestånden.
Vi har i vår granskning försökt analysera detta problem och därefter fört
fram vissa synpunkter i ämnet.

I rapporten analyseras domänverkets avverkningspolitik utifrån fyra
olika tidshorisonter för planeringen av avverkningarna. De synpunkter vi
för fram utgår dels från dessa fyra skilda tidsperspektiv, dels från ett par
hävdvunna regler om rätt tidpunkt för avverkning. De fyra tidsperspektiven
är ett sekellångt tidsperspektiv, ett ca 20-årigt tidsperspektiv, ett
femårigt tidsperspektiv (som ansluter sig till Domänkoncernens flerårsplan)
samt ett ettårigt tidsperspektiv (som ansluter sig till det kommande
verksamhetsårets budget). De båda senare planeringshorisonterna tillämpas
redan av domänverket. Det sekellånga tidsperspektivet existerar också
i den bemärkelsen att domänverket redan i dag vet vilka bestånd som
kommer att avverkas om ca 100 år, eftersom de flesta av dessa bestånd
redan är sådda eller planterade. Det nya här är att även ett ca 20-årigt
tidsperspektiv anläggs.

1.6 Natur och miljö

Naturen och miljön är vid skogsbruk utsatta för två sorters påverkan, för
det första användningen av kemiska preparat, t. ex. vid gödsling, lövslybekämpning
och insektsbekämpning, för det andra ingrepp i landskapet,
framför allt genom slutavverkning och markberedning.1

Domänverket vill förbättra sin hektaravkastning med ett antal åtgärder
som på längre sikt väntas ge ökade virkestillgångar inte minst för att
kompensera sig för de nämnda nackdelarna. Bland dessa åtgärder märks
det sedan ca 30 år tillbaka använda kalhyggesbruket vid slutavverkningarna,
dikningen och gödslingen av torvmarker, skogsgödslingen, röjning i
form av besprutning med kemiska preparat, markberedning medelst harvning
och hyggesplöjning samt plantering av den snabbväxande contortatallen
(Pinus Contorta). Flera av dessa åtgärder betraktas av många såsom
olämpliga för naturen och miljön, i vissa fall som hälsofarliga.

En av uppgifterna för svensk skoglig forskning bör vara att successivt
kartlägga och förklara biotopiska förändringar på den skogsmark som
föryngras efter kalhuggning, inte minst den mark som utsätts för maskinell
markberedning och slitage av skogsfordon. Även övriga biotopförändrande
åtgärder av de slag som domänverket förordar bör bli föremål för
forskningsinriktad utredning. Så är ofta fallet redan i dag. Svårigheten för
delar av denna forskning är att det av biologiska orsaker kan ta många år, i

1 Frågan om kemisk bekämpning av lövsly har dock blivit generellt löst genom
tillkomsten av lagen (1982:242) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,
som gäller fr. o. m. den 1 januari 1983.

Förs. 1982/83:12

vissa fall åtskilliga tiotals år, innan man kan notera konsekvenserna av
åtgärderna.

En annan uppgift för forskningen bör vara att undersöka de totala
effekterna på miljön av alla de kemiska medel som i skilda sammanhang
tillförs jordbruks-, trädgårds- och skogsmark. Därvid skall man försöka
mäta den sammanlagda effekt på bl. a. vegetation, sjöar, vattendrag och
kusthav som alla dessa preparat jämte andra faktorer i miljön har.

1.7 Domänverkets samhällsekonomiska ansvar

Domänverket äger en del skogsarealer på vilka ett olönsamt skogsbruk
bedrivs. Många av dessa är belägna inom verkets båda nordligaste regioner,
Luleå och Umeå. Ett för år 1980 redovisat rörelseöverskott vid var
och en av dessa regioner förändrar inte denna bild. Vid granskningen har vi
sagt oss att det inte har varit något fel att överskottet från lönsamma
arealer har fått uppväga underskottet från de olönsamma arealerna. Om
domänverket i framtiden skulle visa ett underskott i rörelsen, särskilt om
detta skulle inträffa under en följd av år, kommer emellertid statsmakterna
och verket att ställas inför frågan om hur man skall göra med underskottsarealerna.

I ett tänkt läge med ett från år till år bestående driftunderskott skulle det
finnas två möjligheter att agera. Den ena är att domänverket lägger ned den
skogliga driften på klart olönsamma arealer. Dessa klassas då inte längre
som produktiv skogsmark. Den andra möjligheten är att domänverket
fortsätter att ha dessa arealer ”i drift” men erhåller en driftersättning
motsvarande dessa arealers driftunderskott. Ställning till problemet behöver
man inte ta nu men det bör observeras.

Domänverket bör fortsätta med att diversifiera sin produktion och göra
verket mindre känsligt för variationer i lönsamheten vid de sex skogsregionerna.
En fortsatt diversifiering får därför ses som något positivt.

Mark som används eller är ämnad till skogsbruk bör - som domänverket
har hävdat — klassificeras som produktiv skogsmark i den fysiska
riksplaneringen. Vissa problem måste därvid vara lösta, t. ex. omfattningen
av renbetesland, naturskyddade skogar och rekreationsområden.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten (1981/82:4) Intäkts- och kostnadsutvecklingen
vid domänverket har lämnats av domänverket, skogsstyrelsen, statens
naturvårdsverk, statens planverk, Sveriges lantbruksuniversitet, länsstyrelserna
i Västerbottens och Norrbottens län, Sveriges skogsägareföreningars
riksförbund (SSR) och Svenska skogsarbetareförbundet.

Härutöver har domänverket på eget initiativ kompletterat sitt remissytt -

Förs. 1982/83:12

rande med en särskild skrivelse den 23 augusti 1982 till revisorerna. Skrivelsen
föranleddes av innehållet i SSR:s remissyttrande. På en anmodan
från revisorernas kansli avgav domänverket den 8 november 1982 ännu en
kompletterande skrivelse. Man ville från kansliets sida ha kommentarer av
domänverket till skogsstyrelsens yttrande.

1 rapportens kapitel 10 behandlas den från domänverkets verksamhet
artskilda frågan om revisorernas behov av rätt att granska även statliga
aktiebolag. Eftersom denna fråga inte berörs i revisorernas förevarande
förslag till riksdagen tas motsvarande avsnitt inte heller upp i denna redogörelse
för innehållet i remissyttrandena.

2.1 Allmänna synpunkter

Remissyttrandena ger tillsammans en allsidig belysning av de frågor som
tas upp i rapporten.

Domänverket anför.

Verket vill inledningsvis gärna göra den sammanfattande bedömningen,
att rapporten i allt väsentligt synes ge en väldokumenterad bild av några av
verkets mer centrala - och säregna — problem. Diskussionen belyser på
ett förtjänstfullt sätt en rad av de förutsättningar och bedömningar som
ligger till grund för verkets policy. De synpunkter som verket i det följande
anför får därför närmast anses ha karaktären av randanmärkningar.

Skogsstyrelsens yttrande är utförligt. Ett väsentligt avsnitt i yttrandet
kan sägas komplettera den i rapporten framlagda redogörelsen för domänverkets
uttag av virke samt i vissa avseenden fördjupa analysen av domänverkets
strategi i fråga om virkesuttaget.

Styrelsen formulerar granskningsproblemet på följande sätt.

En granskning av verksamhetens bedrivande under viss period måste
kunna relateras till de övergripande principer som varit bestämmande för
att balansera långsiktiga förvaltningsmål med kortsiktiga affärsmål. Har
verksamhetsresultaten erhållits under omständigheter som är förenliga
med de långsiktiga målen med samhällets skogsinnehav? Hur är dessa mål
formulerade och hur har de tolkats?

2.2 Virkestillväxt, virkesbestånd och avverkningar i de av domänverket
förvaltade skogarna

Domänverkets hittillsvarande avverkningspolitik på lång sikt sammanfattas
av skogsstyrelsen sålunda.

Domänverkets svårigheter att i vissa fall hålla avverkningarna inom
ramen för den nya skogsvårdslagens ransoneringsbestämmelser sammanhänger
ytterst med att domänverket under närmast föregående decennier
avverkade avsevärt större arealer än vad som var förenligt med ett normalt

Förs. 1982/83:12

långsiktigt skogsbruk och överskred därigenom de ransoneringsbestämmelser
som då gällde för skogsbruket i övrigt. Den nya skogsvårdslagen
kom därför att av domänverket upplevas som en skärpning medan övriga
större skogsägare måste ha upplevt de nya ransoneringsreglema som avsevärt
mindre restriktiva.

Skogsstyrelsen säger i fortsättningen.

När det gäller att bedöma domänverkets utnyttjande av sitt skogskapital
under 1970-talet bör man utgå från de grundprinciper som är fastlagda i
skogsvårdslagstiftningen. Överskottet från verksamheten bör bedömas utifrån
en uppfattning om hur stora avverkningarna har varit i förhållande till
vad som kan förväntas i ett längre perspektiv. Hur stort överskott har
uppkommit vid gallring respektive slutavverkning och hur kommer relationen
gallring och slutavverkning att förändras i tiden?

Styrelsen konstaterar att rapporten saknar kvantifieringar av detta slag
och redovisar därför en överslagsmässig beräkning av genomsnittlig omloppstid
och slutavverkningsyta samt en beräkning av hur stort virkesförråd
som genomsnittligt behövs för att domänverket skall uppnå den framtida
medelproduktion som bedömts vara möjlig.

Skogsstyrelsen sammanfattar sin överslagsberäkning på följande sätt.

Årlig slutavverkning

Den på lång sikt möjliga slutavverkningsytan utgör 28 500 hektar, vilket
kan jämföras med en genomsnittlig slutavverkning av 46800 hektar under
perioden 1970/71 — 1979/80 enligt riksskogstaxeringens stubbinventering.
Denna period med för stor slutavverkningsareal måste därför följas av en
period i framtiden med slutavverkning av betydligt mindre areal än den
genomsnittligt möjliga.

Gallringsandel

I genomsnitt bör man räkna med att ca 25 % av totala virkesuttaget tas ut
i form av gallring. Enligt stubbinventeringen har gallringsandelen under
1970-talet utgjort ca 10%. Den period med liten gallringsandel som varit,
måste alltså följas av en period i framtiden med avsevärt större gallringsandel
än 25%.

Produktion och virkesförråd

Enligt beräkningarna i bilagan1 bör man på lång sikt kunna räkna med en
medelproduktion av 2,6 m3sk/ha/år, vilket kan jämföras med nuvarande
tillväxt 2,1 m3sk/ha/år. För detta behövs emellertid ett genomsnittligt
virkesförråd av 95 m3sk/ha mot nuvarande 67 m3sk/ha. Virkesförråden i
södra Sverige har under 1960- och 1970-talen sänkts på ett ganska drastiskt
sätt. Den period med sänkta virkesförråd som förevarit måste följas av en
period i framtiden med förrådsuppbyggnad. Under denna period måste den
årliga avverkningen vara betydligt lägre än den årliga tillväxten.

1 Den bilaga som är fogad till skogsstyrelsens remissyttrande.

Förs. 1982/83:12

Skogsstyrelsen belyser därefter genom en sammanställning av tillgänglig
driftstatistik hur domänverkets virkesförråd har förändrats under perioden
1963—1980. Av sammanställningen framgår att virkesförrådet har kunnat
bibehållas ”förvånansvärt intakt” i norra Sverige, trots att slutavverkningsarealen
varit dubbelt så stor som den s. k. normalytan. Styrelsen tror
att det sammanhänger med det stora restaureringsarbete som domänverket
genomförde under 1950-talet. Styrelsen fortsätter.

Enligt riktlinjerna i cirkulär 1950:1 slutavverkades en stor del av de
glesa och lågproducerande bestånden och ersattes med mycket väl anlagda
nya bestånd. Dessa bestånd har redan nu ett virkesförråd som är jämförligt
med de i och för sig låga medelförråden. De nya bestånden är påtagliga
bevis för att man relativt snabbt får god effekt av det slag av åtgärder som
ryms inom ramen för den stora satsning på avveckling av s. k. 5 § 3 skog,
som nu har påbörjats som ett led i den nya skogspolitiken.

Virkesförråden i norra Sverige är dock fortfarande avsevärt lägre än de
som behövs för att ge den framtidsproduktion som bör vara möjlig. I södra
Sverige (här av skogsstyrelsen definierat som domänverkets västra+
östra + södra distrikt) har det enligt styrelsen inträffat en drastisk nedgång
av virkesförrådet som nu inte utgör mer än drygt 70% av vad som på lång
sikt är behövligt. Skogsstyrelsen anser att domänverkets stora slutavverkningar
i södra Sverige har varit större än berättigat på grund av långsiktiga
hänsyn till skogsproduktionen.

Skogsstyrelsen avslutar sin utläggning i detta ämne med följande.

Ett argument som förts fram för bibehållande av en för hög avverkningsnivå
på statens skogar är virkesförsöijningsaspekten. Om domänverket
sänker sina avverkningar nu förvärras försöijningssituationen för skogsindustrin
ytterligare. Detta resonemang innebär emellertid att man skjuter
problemet med den för låga avverkningsnivån inom privatskogsbruket
ytterligare på framtiden. Enligt virkesförsöijningsutredningen behöver avverkningsnivån
där höjas från 30 milj. m3sk till 40 milj. m3sk. Om detta inte
kan åstadkommas nu blir det knappast möjligt att åstadkomma en ännu
större intensitetsökning vid den senare tidpunkt då domänverket ändå
måste sänka sin avverkningsnivå, därför att det inte längre finns någon
avverkningsmogen skog kvar.

Domänverket säger i sin skrivelse den 8 november 1982 till revisorerna
att det är riktigt - som skogsstyrelsen framhåller - att virkesuttaget under
1960- och 1970-talen varit högre än tillväxten, att virkesförrådet därigenom
sänkts och att virkesuttaget inte kan behållas på 1970-talets nivå. Uthålligt
skogsbruk är emellertid inte liktydigt med en över tiden oförändrad avverkningsnivå,
framför allt inte när utgångsläget kännetecknas av en mycket
sned åldersfördelning.

Domänverket erinrar om att skogsstyrelsen jämför nuvarande tillväxt
och virkesförråd i verkets skogar med ett ”normalskogstillstånd”. Beräkningen
får därför ses som ett medeltal under en lång tid. Vid jämförelse

Förs. 1982/83:12

med aktuellt tillstånd måste därför även den aktuella åldersfördelningen
beaktas. Verket fortsätter.

Tillväxten är störst i medelålders skogar. Där har verket f. n. en liten
andel. I ungskogen är den absoluta tillväxten låg men ökar efterhand. I
dessa åldrar har f. n. verket en stor andel av arealen.

Vid en ojämn åldersfördelning kommer tillväxt och virkesuttag att beskriva
olika förlopp. Domänverket är nu i en fas med ökande tillväxt i
skogen. Särskilt markant är det i södra Sverige. I norra Sverige kommer
ökningen långsammare. Samtidigt minskar avverkningen. Virkesförrådet
kommer då att stiga.

Domänverket sammanfattar detta resonemang med att påpeka att
virkesförråd och tillväxt varierar över tiden. Domänverket hävdar att
verkets prognos överensstämmer i stort med skogsstyrelsens beräkningar
om man ser till genomsnittet för den period som prognosen omfattar.

Domänverket tar därefter upp frågan om andelen gallring. Skogsstyrelsen
befarar nämligen att domänverkets lönsamhet skall försämras drastiskt
på grund av att andelen gallring kommer att öka.

Domänverket har en förklaring till de små gallringsandelama. Verket
anför.

Med en liten andel medelålders skog har verket under senaste decenniet
haft små arealer gallringsskog. Efter hand som ungskogen når gallringsbar
ålder kommer andelen gallring att starkt öka.

Samtidigt kommer emellertid slutavverkningarna att minska i takt med
att de nu medelålders skogarna blir slutavverkningsbara. Volymen slutavverkning
kommer dock ej att minska lika kraftigt som arealen slutavverkning
eftersom volymen per ha kommer att öka. Detta beror framför allt på
två saker. Ändrade skogsskötselprinciper i svenskt skogsbruk innebär att
genomhuggning av äldre skogar ej längre sker. Större del av produktionen
sparas således till slutavverkningstillfallet. Dessutom tillkommer i domänverkets
skogar upprepade gödslingar mot slutet av växttiden.

Domänverket avslutar sin skrivelse med följande överblick bakåt och
framåt i tiden.

Med nuvarande teknik och pris/kostnadsrelation ger slutavverkningarna
största överskottet. Klena gallringar har under 70-talet givit underskott
eller ett obetydligt överskott. Framför allt beroende på att endast stamdelen
av trädet använts. Stora delar av biomassan, i form av toppar, grenar
och klena träd har lämnats kvar. Nya möjligheter att använda denna del av
råvaran, kombinerat med nya avverkningsmetoder pekar redan nu på
betydligt bättre lönsamhet i gallringarna framöver. Vid den tidpunkt då
slutavverkningarna förutses få minst omfattning har också nuvarande
ungskog i södra Sverige nått ålder och dimension för äldre gallringar, där
ekonomiska utbytet, även med nuvarande teknik, är gott.

Förs. 1982/83:12

2.3 Domänverkets planering med användning av olika tidsperspektiv

Domänverket finnér argumenteringen i rapporten för en större uppmärksamhet
på det 20-åriga tidsperspektivet vara intressant.

Naturvårdsverket anser att frågan om införande av ett 20-årigt tidsperspektiv
utöver nu tillämpade planeringshorisonter på ett avsevärt bättre
sätt än f. n. skulle kunna visa på och förebygga naturvårdsproblem, t. ex.
de nu aktuella problemen inom fjällskogarna.

Planverket nämner den i rapporten föreslagna 20-årsplanen i ett särskilt
sammanhang, varvid verket synes förutsätta att domänverket kommer att
införa den 20-åriga planeringshorisonten. Planverket skriver nämligen följande.

Domänverkets 5-årsplaner och 20-årsplaner bör således enligt planverkets
mening utarbetas efter samråd på regional och lokal nivå med berörda
kommuner och länsstyrelser. Därvid bör bl. a. klarläggas vilka allmänna
och enskilda intressen som berörs av viktigare åtgärder och vilka former
som är lämpliga för närmare samråd mellan domänverket och berörda
parter för att finna lämpliga avvägningar mellan olika intressen.

Skogsarbetareförbundet stryker under vikten av att planeringen, vad
gäller såväl det totala virkesuttaget som objektval, inriktas på att försöka
minska effekterna av den s.k. virkessvackan, utan att därför stora avvikelser
görs från det sekellånga målet. Förbundet anför vidare.

Det är ur både ekonomisk och sysselsättningsmässig synpunkt i vid
mening viktigt att inte några dramatiska nedskärningar görs av avverkningsvolymerna.
Den anpassning till virkesförråd och åldersfördelning,
som måste göras, bör göras på lång sikt och där 20-åriga planeringshorisonter
kan vara till stor hjälp.

2.4 Domänverkets samhällsekonomiska ansvar

Skogsstyrelsen instämmer inte i den i rapporten redovisade uppfattningen
att regering och riksdag inte har ålagt domänverket att av regionalpolitiska
skäl driva skogsbruk i företrädesvis Norrland. Styrelsen framhåller.

Skogsvårdslagen ställer krav på utnyttjande av hela skogsmarksarealen
inom de gränser som är biologiskt möjliga. Lagen kräver inom vissa
klimatiskt-tekniskt svåra områden en något större intensitet när det gäller
anläggning av ny skog än som svarar mot en generell företagsekonomisk
lönsamhetsbedömning. Man kan också uttrycka det så att lagen utgår från
en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning grundad på alla övergripande
samhällsmål varibland också ingår regional utveckling.

Skogsstyrelsen påminner om sin kritik mot domänverket för dess för
höga avverkningsnivå, speciellt i södra Sverige, samt fortsätter.

Förs. 1982/83:12

När det gäller verksamheten i norra Sverige är vi medvetna om att en
mera återhållsam avverkningspolitik under 1960-talet och 1970-talet skulle
ha medfört en ökad belastning på sysselsättningssituationen. En sänkning
av avverkningsnivån är emellertid nu oundviklig och ingår också i domänverkets
planer. Mot den bakgrunden ter det sig naturligt att man återför
skogskapital till norra Sverige genom en hög åtgärdsintensitet i skogsvårdsarbetet,
genom gödsling, plantering av contorta eller på annat sätt. I
tider av dålig lönsamhet bör det vara naturligt att låta överskott från södra
Sverige uppväga underskott i norra Sverige.

Skogsstyrelsen anser sammanfattningsvis att man bör ha ett mycket
långsiktigt perspektiv när det gäller att lägga fast intensitetsnivån inom
våra lågproducerande skogsmarker. Såvitt skogsstyrelsen vet delar domänverket
denna uppfattning. Om det långsiktigt visar sig vara för betungande
att uppehålla nuvarande intensitetsnivå genom ändrade lönsamhetsförutsättningar
eller för långtgående miljörestriktioner får man göra erforderligajusteringar
av skogsvårdslagen och/eller det statliga stödet. Skogsstyrelsen
vill i detta sammanhang betona vikten av att samhällets styrsignaler
till skogsbruket är entydiga och klara. Detta är speciellt viktigt när
det gäller att balansera virkesproduktion mot skogens övriga nyttoverkningar
anser styrelsen.

Länsstyrelsen i Västerbottens län erinrar om att det statliga stödet till
skogsbruket har ett klart regionalpolitisk! syfte, nämligen att stimulera till
ökad sysselsättning och skogsproduktion i områden där de företagsekonomiska
förutsättningarna är mindre gynnsamma. Detta är fallet med höglägesskogarna
i det inre av Lappmarken.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anför att staten som störste skogsägare
har ett särskilt ansvar i detta län. Baspunkter i fungerande samhällen är
nödvändiga för att ett rationellt skogsbruk skall kunna bedrivas på längre
sikt. Det är nödvändigt för länet att industriella verksamheter med skogen
som råvara utökas, särskilt i inlandet. Domänverket har ett 50-tal dotterbolag
men inget som i dag bedriver någon verksamhet i Norrbotten. Statens
ansvar för regionalpolitiken borde, enligt länsstyrelsens mening, innebära
att även domänverket engagerar sig mera för vidareförädling av skogsråvaror
i industriella former.

2.5 Domänverket och naturvården

Naturvårdsverket erinrar om verkets pågående landsomfattande urskogsinventering.
Det heter i fortsättningen av remissyttrandet.

Samtidigt med urskogsinventeringen påbörjade domänverket en översyn
av skogsodlingsgränsen i fjällområdet. Skogsodlingsgränsen var tidigare en
biologisk-ekonomisk gräns som drogs upp 1950. Avsikten var då att avskilja
skogsmark i höglägen som efter kalavverkning inte kunde återbeskogas
med rimliga ekonomiska insatser. I den pågående översynen skall skogs -

Förs. 1982/83:12

odlingsgränsen renodlas som en biologisk gräns. De ekonomiska möjligheterna
att utnyttja aktuella områden nedanför gränsen avgörs från fall till
fall.

Naturvårdsverket anser vidare att den intressekonflikt som inträffat till
följd av fjällurskogsinventeringen och skogsbruksplaneringen hittills är
speciellt uttalad i Västerbottens län. Verket menar att en avvägning mellan
naturvårds- och skogsbruksintressen vad gäller fjällurskogarna måste ske.
Den avvägning mellan skogsbruk och naturvård som naturvårdsverket
anser vara nödvändig måste få som följd att åtskilliga av urskogarna
undantas från skogsbruk. Verket menar att urvalet av områden som skall
skyddas bör grundas på den länsövergripande inventering som naturvårdsverket
driver och som inte kan redovisas förrän under år 1983.

Till sist hävdar verket följande.

Naturvårdsverket uppfattar det sammanfattningsvis som en självklarhet
att domänverket som förvaltare av statens skogar inte bör driva ett förlustbringande
skogsbruk över sådana arealer där naturvården kan redovisa
bevarandevärden av klart riksintresse.

Planverket föreslår en översyn av riktlinjerna för domänverkets verksamhet.
Vid denna översyn skall betonas att domänverket bör planera sin
verksamhet med utgångspunkt i att markens långsiktiga produktionsförmåga
skall bevaras och i att skogsmarken har mångsidig användning för
många intressenter. Planverket tycker att det bör skapas bättre förutsättningar
för en anpassning av domänverkets planering till övrig samhällsplanering
och till ett givande samarbete mellan domänverket samt kommuner
och länsstyrelser.

Planverket betonar att de kommunala fysiska översiktsplanerna utgör
ett viktigt samordningsinstrument för olika anspråk på användning av
mark. Mot bakgrunden av sin syn på skogsmarken som en resurs med
mångsidig användning avstyrker verket å andra sidan bestämt det i rapporten
framlagda förslaget om att mark som används eller är ämnad till
skogsbruk klassificeras som produktiv skogsmark i den fysiska riksplaneringen.

Det sägs vidare följande.

Planverket vill också understryka att det inte är möjligt eller lämpligt att,
som granskningsrapporten synes förutsätta, en gång för alla lösa frågan om
omfattningen av t. ex. renbetesland, naturskyddade skogar och rekreationsområden
och att efter en sådan genomgång låta skogsbruket utan
inskränkning fritt bestämma produktionsform och produktionsinriktning
på arealer som ej särskilt utpekas som berörda av dessa intressen.

Planverket menar avslutningsvis att den fortsatta fysiska riksplaneringen
och den kommunala översiktsplaneringen efter hand bör ge domänverket
ett allt bättre stöd i strävandena att i samverkan med samhällsplane -

Förs. 1982/83:12

rande organ och andra intressenter finna lämpliga former för anpassning av
verksamheten.

Sveriges lantbruksuniversitet anför att revisorernas granskning leder
fram till ett önskemål om en fördjupad forskning inriktad mot skogsskötselns
betydelse för förändringar av grundläggande egenskaper hos skogsekosystemet
i den nordliga barrskogsregionen.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982