Förslag till riksdagen (Framställning / redogörelse 1989/90:8)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen

Riksdagens revisorers förslag angående
ar betsskadeförsäkringen

Förs.

1989/90:8

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av arbetsskadeförsäkringen.

Sammanfattningsvis finner revisorerna att arbetsskadeförsäkringen inte
fungerar väl. Beträffande tillämpningen ifrågasätter revisorerna om det över
huvud taget är möjligt att tillämpa arbetsskadeförsäkringslagen på ett från
rättvisesynpunkt acceptabelt sätt. Vidare uttrycker revisorerna allvarliga
farhågor för att försäkringen är ett betydande rehabiliteringshinder. Försäkringen
utgör inte den grund för en tillfredsställande arbetsskadestatistik som
behövs för det förebyggande arbetarskyddet. Även i övrigt synes försäkringens
betydelse för det förebyggande arbetarskyddet vara begränsad. Slutligen
konstaterar revisorerna att arbetsskadeförsäkringen till stor del finansieras
över statsbudgeten, vilket aldrig har varit avsikten.

Mot bakgrunden av bl.a. de tillämpnings- och rehabiliteringsproblem som
är förknippade med arbetsskadeförsäkringen anser revisorerna att statsmakterna
nu på allvar måste börja diskutera huruvida det är möjligt att upprätthålla
en lagfäst princip om att skador orsakade av faktorer i arbetslivet skall
kompenseras högre än skador och sjukdomar som uppstått i annat sammanhang.

1 Revisorernas granskning

Granskningen av arbetsskadeförsäkringen har inriktats mot sex områden,
nämligen arbetsskadornas omfattning, arbetsskadeförsäkringens kostnader,
arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning, den ekonomiska kompensationen
till försäkrade, arbetsskadeförsäkringens förebyggande betydelse och
arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt.

Som ett led i granskningen av arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning
har försäkringsrättsrådet Lars-Göran Hessmark på revisorernas uppdrag genomfört
en praxisstudie omfattande ett urval avslagsärenden i försäkringsrätterna
och försäkringsöverdomstolen.

Hessmarks praxisstudie har kompletterats med en genomgång av samtliga
ärenden som under november månad 1988 avslagits av försäkringskassorna
och som inte överklagats.

Ekon. dr Paula Liukkonen, Personalekonomiska institutet vid Stockholms
universitet, har för revisorernas räkning utarbetat en rapport främst avseende
frågor om rehabilitering och förebyggande arbetarskydd.

Forskningschefen vid det till Arbetsmarknadsförsäkringar (AMF) knutna
Institutet för Personsäkerhet & Olycksfallsforskning (IPSO), Tore Larsson, 1

1 Riksdagen 1989190. 2 sami Nr 8

har på uppdrag av revisorerna redovisat sin syn på hur Trygghetsförsäkringen
vid Arbetsskada (TFA) kan utnyttjas i det skadeförebyggande arbetet.

Förutom ett omfattande litteraturstudium och ett stort antal intervjuer har
granskningen härutöver bl.a. innefattat enkäter till yrkesinspektionsdistrikten
rörande arbetsskadeförsäkringens samband med det förebyggande arbetarskyddet
samt till försäkringskassornas centrala rehabiliteringsgrupper,
landets rehabiliteringskliniker och Svenska företagsläkarföreningen rörande
arbetsskadeförsäkringens samband med rehabiliteringsproblematiken.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten
(1988/89:5) Arbetsskadeförsäkringen. Över rapporten har yttranden inhämtats
från försäkringsöverdomstolen (FÖD), riksförsäkringsverket (RFV),
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarskyddsstyrelsen (ASS), institutet
för arbetsmiljöforskning, statistiska centralbyrån (SCB), Försäkringskasseförbundet
(FKF), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen
SACO, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen
(SAF) och Svenska företagsläkarföreningen.

LO har bifogat yttranden från Svenska byggnadsarbetareförbundet,
Svenska fabriksarbetareförbundet, Försäkringsanställdas förbund, Handelsanställdas
förbund, Svenska metallindustriarbetareförbundet och Statsanställdas
förbund.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från samtliga 26 försäkringskassor.

AMF-trygghetsförsäkring har getts tillfälle att yttra sig men avstått.

Sammanfattningar av rapport och remissyttranden återfinns i bilaga till
denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

I granskningsrapporten redovisas uppfattningen att arbetsskadeförsäkringslagen
inte kan tillämpas på ett rättvist sätt. Denna slutsats grundas främst på
övertygelsen att den medicinska kunskapen - på vilken rättstillämpningen i
så hög grad måste förlita sig - inte räcker till för att rätt dra gränsen mellan
arbetsbetingade resp. icke arbetsbetingade skador.

Uppfattningen att arbetsskadeförsäkringslagen inte går att tillämpa rättvist
delas helt av Svenska företagsläkarföreningen. Men också flertalet remissinstanser
synes vara överens om att försäkringen rymmer allvarliga tilllämpningsproblem.

Det stora problemet är enligt FKF ”de stora svårigheter som finns beträffande
tolkningen och värderingen av det medicinska inslaget i försäkringen”.
Den medicinska expertisen, ”på vilken rättstillämpningen i hög grad måste
förlita sig”, säger förbundet med revisorernas egna ord, har ofta delade meningar
om vad som är arbetsbetingat resp. inte arbetsbetingat. Dessutom är
forskningsrapporterna på området inte sällan motsägelsefulla, hävdar förbundet.

Förs. 1989/90:8

Kritiska mot i rapporten redovisade synpunkter på arbetsskadeförsäk- Förs. 1989/90:8
ringslagens tillämpning är FÖD samt LO och TCO.

FÖD tycks av sitt remissyttrande att döma alls icke vilja vidkännas några
tillämpningsproblem. Huvudinvändningen mot rapporten i denna del är att
slutsatserna baseras på ett för smalt underlag. En studie över en längre period
skulle ”med all sannolikhet” visa att redovisade skillnader inte förekommer,
anser FÖD.

LO säger sig tidigare ha kritiserat tillämpningen men anser att situationen
numera är betydligt bättre.

TCO säger sig inte dela uppfattningen i rapporten om den medicinska
kunskapens otillräcklighet och därmed inte heller åsikten att lagen inte går
att tillämpa rättvist. Men den höga beviljningsfrekvensen i vissa kassor och
den höga ändringsfrekvensen i domstolarna bör föranleda vissa åtgärder
inom den nuvarande försäkringens ram, anser TCO. Sålunda bör under
medverkan av läkare, ergonomer, skyddsingenjörer och jurister utarbetas
vissa gemensamma bedömningsgrunder. Dessutom bör riksförsäkringsverket
skärpa sin tillsyn över att kassorna följer praxisutvecklingen.

Revisorerna vill för sin del uttala följande rörande arbetsskadeförsäkringslagens
tillämpning.

Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring trädde i kraft den 1 juli 1977
och ersatte då 1954 års lag om yrkesskadeförsäkring. Arbetsskadeförsäkringslagen
är i motsats till äldre lagstiftning en ramlag. Det betyder att lagstiftaren
i hög grad överlåtit på de tillämpande organen, främst försäkringsöverdomstolen,
att utforma praxis. Förhoppningen vid lagens tillkomst var
att praxis så småningom skulle stabiliseras. Nu har lagen varit i kraft i drygt
tolv år. Enligt revisorernas mening visar tillgänglig statistik och revisorernas
egna undersökningar att praxis alls inte har stabiliserats på det sätt som förutsågs,
i vart fall inte i någon mera generell mening. Stora variationer i beviljningsfrekvens
mellan kassorna och en drygt 50-procentig ändringsfrekvens
i högre instans är faktorer som talar ett tydligt språk härvidlag. Dessutom
antyder de urvalsundersökningar som revisorerna själva genomfört
bristande enhetlighet i tillämpningen.

Revisorerna finner att ingen remissinstans ifrågasatt tillämpningens starka
beroende av den medicinska vetenskapen. Samtidigt kan konstateras att ett
forum som representerar landets arbetsmiljömedicinska expertis, nämligen
Svenska företagsläkarföreningen, helt delar den i rapporten framförda uppfattningen
att det är omöjligt att tillämpa lagen på ett rättvist sätt. Samma
synsätt har för övrigt redovisats i skrivelser från enskilda medicinska experter.
Om alltså den medicinska expertisen själv inte anser sig utifrån en given
symptombild kunna dra rimligt säkra slutsatser om skadans orsaker torde
heller inga andra klara en sådan uppgift.

Revisorerna är för sin del övertygade om att bakom många arbetsskador
finns en kombination av fysiska och psykosociala faktorer, såväl i som utanför
arbetsmiljön. Dessa olika faktorer är invävda i varandra på ett så komplext
sätt att vetenskapen på sitt nuvarande stadium är långt ifrån kapabel
att reda ut orsakssambanden.

Nu kan det alltid hävdas att lagstiftaren redan vid lagens tillkomst förutsåg
den medicinska vetenskapens tillkortakommanden och därför införde en för 3

den försäkrade generös bevisregel. Men icke desto mindre gäller det för
rättstillämpningen att dra en gräns. Och eftersom de som har att fatta beslut
i arbetsskadeärenden måste anlita och förlita sig på läkare med starkt varierande
uppfattningar blir gränsdragningen med nödvändighet godtycklig. Resultatet
blir de brister i enhetlighet i arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning
som revisorernas undersökning så starkt indikerar.

Det kan i sammanhanget synas besvärande att FÖD inte säger sig dela
revisorernas syn på tillämpningssvårigheterna. Revisorerna anser dock att
domstolen i sitt yttrande inte på någon punkt har presenterat uppgifter av
sådan substans att de omkullkastar revisorernas resonemang. Vidare står det
klart att endast ett mycket begränsat antal ärenden förs vidare till högsta instans
och att därför FÖD:s yttrande kan avse endast en liten del av tillämpningen.
Slutligen har presidenten i FÖD i andra sammanhang inför revisorerna
redovisat en rad problem när det gäller att tillämpa arbetsskadeförsäkringslagen.
Inte minst sistnämnda förhållande stärker revisorerna i uppfattningen
att de i rapporten redovisade bedömningarna är korrekta.

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

I granskningsrapporten redovisas resultatet av en enkät, riktad till de centrala
rehabiliteringsgrupperna vid landets försäkringskassor, till ett antal rehabiliteringskliniker
samt till Svenska företagsläkarföreningen. Närmast entydigt
framgår att arbetsskadeförsäkringen anses vara ett rehabiliteringshinder,
främst på grund av de ekonomiska förmåner som är knutna till försäkringen
men också till följd av de långa handläggningstiderna.

Mot bakgrunden av övertygelsen om att alla krafter måste inriktas på att
återföra så många sjukskrivna människor som möjligt till en meningsfull sysselsättning
uttalas i rapporten att resultatet av revisorernas enkät måste inge
bekymmer. Att ett försäkringssystem, som är tänkt att hjälpa den enskilde,
är så konstruerat att det i själva verket bidrar till passivisering kan varken
den enskilde eller samhället se som något eftersträvansvärt, sägs det i rapporten.

Att arbetsskadeförsäkringen har rehabiliteringshindrande effekter och att
detta är ett allvarligt problem är uppfattningar som flertalet remissinstanser
synes dela. Enligt RFV får revisorernas enkät stöd av en tidigare undersökning
som RFV har genomfört. RFV anser att denna rehabiliteringshindrande
inverkan är helt oacceptabel och ”ytterligare ett självständigt skäl för
en omprövning av arbetsskadeförsäkringen”. Och ASS anser att man inte
kan ha en arbetsskadeförsäkring som verkar starkt rehabiliteringshindrande.

Två remissinstanser anmäler avvikande uppfattning. TCO uttalar bl.a. att
revisorernas utredning på denna punkt endast bygger på tyckande. I själva
verket är det de obefintliga rehabiliteringsresurserna, inte arbetsskadeförsäkringen,
som fjärmar de skadade från arbetslivet. Liknande synpunkter
framförs av LO.

Revisorerna för sin del förnekar inte att den i rapporten redovisade synen
på arbetsskadeförsäkringen bygger på tyckande. Men inte på vilket ”tyckande”
som helst utan på den närmast samstämmiga uppfattningen från en
stor del av landets samlade såväl medicinska som övriga expertis på rehabiliteringsfrågor.
En sådan yrkesmässig opinion kan enligt revisorernas mening

Förs. 1989/90:8

inte avfärdas som allmänt ”tyckande” utan måste tas på stort allvar.

Indirekt kan emellertid både TCO och LO sägas dela revisorernas uppfattning,
åtminstone vad gäller de långa handläggningstidernas skadliga inverkan
på rehabiliteringsmöjligheterna. Båda organisationerna framför
nämligen likartade förslag om att arbetsgivarna genom företagshälsovården
i fortsättningen skall genomföra de arbetsskadeutredningar som skall vara
underlag för försäkringskassornas beslut, detta bl.a. för att handläggningstiderna
skall förkortas.

Revisorerna saknar underlag för att ha någon uppfattning om detta förslag.
Klart är att om arbetsskadeförsäkringen skall behållas i sin nuvarande
form måste alla möjligheter att förkorta handläggningstiderna i systemet
prövas. Men en reformerad handläggningsordning får inte innebära att den
beslutande myndigheten fråntas den reella möjligheten att bedöma ärendena
och bara har att fatta rena formaliebeslut. Vidare kan det inte uteslutas
att vissa arbetsgivare beträffande många arbetsskadefall skulle se det som
mest önskvärt att den försäkrade får sin arbetsskada godkänd. Detta skulle
ju helt eller delvis befria arbetsgivaren från fortsatt ansvar för den försäkrade.
Skulle en ordning innebärande att arbetsgivaren genomför arbetsskadeutredningarna
få sådana konsekvenser vore inget vunnet. Ett rehabiliteringshinder
skulle då bara ersättas av ett annat.

I rapporten redovisas att upprepade korttidssjukskrivningar ofta kan vara
inledningen på en arbetsskadekarriär. Redan på detta stadium borde orsaken
till frånvaron klaras ut och vid behov rehabiliteringsåtgärder sättas in.
Felet i dag är bara att ingen, möjligen bortsett från företaget, har något
grepp om sjukskrivningsförhållandena. Försäkringskassorna saknar personalresurser
och därtill nödvändigt datastöd. I rapporten diskuteras möjligheten
att utnyttja de nya lokala ADB-system som för närvarande är under uppbyggnad
vid försäkringskassorna så att de ger tidiga ”larmsignaler” om försäkrade
som genom återkommande korttidssjukskrivningar kan visa sig vara
i inledningen av en arbetsskadekarriär.

I rapporten diskuteras också möjligheten att utnyttja försäkringskassornas
lokala ADB-register för mer systematiska och generella rehabiliteringsinsatser.
Med hjälp av företagsrelaterade sjukskrivningsuppgifter borde försäkringskassan
kunna bilda sig en uppfattning om ”miljöhälsan” vid företag
inom kassaområdet och i förekommande fall ta kontakt med företag för diskussion
av lämpliga insatser.

De i rapporten diskuterade möjligheterna att utnyttja försäkringskassornas
lokala ADB-register får stöd i remissbehandlingen. FKF säger sig vara
positivt till det signalsystem som skisserats i revisorernas rapport. De lokala
registren skulle enligt förbundet kunna bli kraftfulla system för rehabilitering
och förebyggande verksamhet. Även TCO stödjer tanken på att kassornas
lokala register byggs ut så att sjukskrivningsmönstret på arbetsplatserna
blir en impuls i det förebyggande och rehabiliterande arbetet.

Revisorerna konstaterar för sin del att utvecklingen av ett nytt lokalbaserat
ADB-system vid försäkringskassorna har föranletts bl.a. av den ökade
betoningen på kassornas ansvar för rehabiliteringsfrågorna. De möjligheter
att utnyttja de lokala registren på det sätt och för de syften som diskuteras i

Förs. 1989/90:8

rapporten ligger således väl i linje med intentionerna bakom ADB-reformen
på socialförsäkringsområdet och bör därför beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet.

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande
arbetarskyddet

2.3.1 Statistikfrågor

Arbetsskadeförsäkringens betydelse för det förebyggande arbetarskyddet,
främst då via arbetarskyddsverkets informationssystem om arbetsskador
(ISA), har framhållits i olika sammanhang, inte minst i riksdagen. Bl.a. har
hävdats att en avveckling av försäkringen skulle få allvarliga konsekvenser
för benägenheten att anmäla arbetsskador. Därmed skulle arbetsskadestatistiken
försämras, vilket i sin tur allvarligt skulle påverka förutsättningarna för
det förebyggande arbetarskyddet.

Mot denna bakgrund har revisorernas granskning innefattat en analys av
hur väl arbetsskadeförsäkringen fyller sin funktion i nu behandlade avseenden.

I rapporten konstateras att arbetsskadeförsäkringen inte utgör den grund
för en tillfredsställande arbetsskadestatistik som man har anledning att förvänta
sig. Problemen är framför allt dels ett inte oväsentligt bortfall, vars
närmare omfattning och karaktär ingen känner till, dels en kraftig eftersläpning,
som främst sammanhänger med en komplicerad systemuppbyggnad i
kombination med en inte förutsedd ökning av antalet arbetsskadeanmälningar.

I rapporten uttrycks skepsis vad gäller möjligheterna att komma till rätta
med problemen inom ramen för nuvarande statistiksystem. Samtidigt aktualiseras
möjligheten att tillgodose ASS behov av statistik genom RFV:s och
försäkringskassornas kommande ADB-system.

Underrapporteringen ser flertalet remissinstanser som ett allvarligt problem.
ASS anser att en bortfallsundersökning genast bör genomföras. Arbetsmiljöinstitutet
menar att orättvisorna i arbetsskadeförsäkringen sammanhänger
med underrapporteringen. Bortfallet är mest markant i fråga om
sjukdomar eftersom kunskapen om dessa är liten på arbetsplatserna. Här
finns stora skillnader i anmälningsbenägenhet mellan geografiska områden,
yrkesgrupper, fackliga organisationer, arbetsgivare osv. SCB, som anser att
ISA måste förbättras och tänker ta upp överläggningar om saken med ASS,
anser att särskilt underrapporteringen är besvärande. Den beror inte bara
på underlåtenhet utan också på oklarhet om vad som skall anmälas. FKF
tycker att underrapporteringen är en allvarlig brist, inte bara för det förebyggande
arbetet utan också från rättssäkerhetssynpunkt. Ett problem i sammanhanget
är att praxisutvecklingen hela tiden ändrar arbetsskadebegreppet.
TCO instämmer i kritiken av arbetsskadestatistiken. Den mycket kraftiga
underrapporteringen beror på att arbetsgivarna inte sköter sig. Här
krävs ökade informationsinsatser från arbetarskyddsstyrelsens och riksförsäkringsverkets
sida.

RFV å den andra sidan ser inte underrapporteringen som något allvarligt

Förs. 1989/90:8

statistiskt problem. Arbetsskadebegreppets successiva förändring omöjlig- Förs. 1989/90:8
gör nämligen även utan bortfall tidsjämförelser rörande arbetsmiljön.

Beträffande eftersläpningen säger ASS själv att hög aktualitet har högsta
prioritet. TCO anför att ett mera grovmaskigt system borde räcka om kravet
på aktualitet rörande arbetsställe och skadefrekvens därmed uppfylls.

Svenska företagsläkarföreningen beklagar eftersläpningen eftersom den gör
statistiken mindre användbar.

Beträffande möjligheten att tillgodose ASS statistikbehov genom RFV:s
och försäkringskassornas nya ADB-system säger RFV självt att åtskilligt av
den information som nu fås från ISA fr.o.m. budgetåret 1991/92 kan erhållas
från kassornas lokala register. Dessa kommer bl.a. att medge uttag av arbetsställerelaterade
sjukskrivningsuppgifter. Kassornas registeruppgifter
kommer att ge ett betydligt bredare och aktuellare underlag för det förebyggande
arbetarskyddet än arbetsskadeanmälningarna, främst i fråga om sjukdomarna.
Där finns t.ex. omedelbart alla sjukfall som ersätts, inte bara anmälda
arbetsskador. Registren möjliggör analyser av hur olika diagnoser fördelar
sig på arbetsplatser och av hur sjukligheten ser ut på olika arbetsplatser.

RFV erbjuder sig att överlämna kassornas ADB-information till ASS som
då slipper ett omfattande och tidsödande kodnings- och registreringsarbete.

Dessutom skulle kvaliteten bli bättre, hävdar RFV.

När det slutligen gäller kopplingen mellan arbetsskadeförsäkring och arbetsskadestatistik
kan noteras att ASS inte anser att det finns något beroendeförhållande.
Och arbetsmiljöinstitutet säger rent ut att informationssystemet
inte bör vara kopplat till försäkringen eftersom ändringar i försäkringen
och praxisutvecklingen påverkar statistiken. Samma uppfattning har SCB
även om man hyser vissa farhågor beträffande anmälningsbenägenheten vid
en frikoppling.

Revisorerna noterar med tillfredsställelse ASS klart uttalade vilja att ta itu
med de påtalade problemen. Som styrelsen framhåller behövs ett heltäckande,
arbetsställerelaterat informationssystem med hög aktualitet och kvalitet.

Revisorerna kan inte ha någon definitiv uppfattning om huruvida detta
behov bör tillgodoses genom förbättringar inom det nuvarande systemets
ram eller på annat sätt. Men det måste anses synnerligen önskvärt att alla
möjligheter till rationell samordning mellan arbetarskyddsstyrelsens arbetsskadestatistik
och försäkringskassornas kommande lokala register tas till
vara. Målet som alla berörda parter bör sträva mot måste vara en lösning
som tillgodoser de statistiska kraven till lägsta möjliga sammanlagda kostnad.

RFV:s skepsis rörande möjligheterna att åstadkomma arbetsskadestatistik
som möjliggör jämförelser över tiden anser revisorerna vara välgrundad.

Eftersom arbetsskadebegreppet successivt utvidgas kommer statistiken att
hela tiden mäta olika saker, alldeles bortsett från bortfallets storlek och karaktär.
Därmed kommer det inte att vara möjligt att med statistiken som
grund bedöma om arbetsmiljön förbättras eller försämras. Problemet förefaller
i det närmaste olösligt. Eventuellt kan behovet av statistik som belyser
arbetsmiljöns utveckling över tiden i någon mån tillgodoses genom den typ 7

av utbyggda arbetskraftsundersökningar som SCB genomfört på prov och
som finns redovisad i rapporten. Denna arbetsskadestatistik baseras på intervjuade
sjukskrivnas egen uppfattning om anledningen till sjukfrånvaron
och kan i den meningen sägas mäta samma sak vid varje mätning. Ytterligare
en fördel kan möjligen vara att denna statistik ger ett något bättre mått på
arbetsskadornas antal. Snabbhet och låga kostnader är ytterligare fördelar.

Arbetsskadestatistiken i övrigt bör enligt revisorernas mening i fortsättningen
endast tjäna syftet att utgöra statistisk grund för det förebyggande
arbetarskyddet och för rehabiliteringsverksamheten.

Revisorerna vill slutligen starkt understryka vad ASS, arbetsmiljöinstitutet
och SCB säger angående sambandet mellan arbetsskadeförsäkring och
arbetsskadestatistik, nämligen att något beroendeförhållande inte finns eller
bör finnas. Detta är värt att notera med tanke på att socialförsäkringsutskottet
vid upprepade tillfällen har försvarat arbetsskadeförsäkringen med hänvisning
till dess betydelse för ISA.

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön

I avsnittet 2.3.1 har arbetsskadeförsäkringens samband med det förebyggande
arbetarskyddet via det statistiska informationssystemet ISA diskuterats.

När det gäller den mera övergripande frågan i vad mån arbetsskadeförsäkringen
kan anses ha bidragit till en förbättring av arbetsmiljön sägs i rapporten
att försäkringens betydelse härvidlag torde ha varit starkt begränsad. Till
stöd för denna slutsats redovisas vissa undersökningar, bl.a. en som visar att
arbetsskadeanmälningarna i mycket liten omfattning har initierat åtgärder
på arbetsplatsen. I en annan studie - från Kopparbergs län - uppgav flertalet
intervjuade arbetsgivarrepresentanter och skyddsombud att arbetsskadeanmälan
antingen helt saknat (42 %), haft mycket liten (15 %) eller liten (16
%) betydelse för möjligheten att förebygga den typ av skada som inträffat.
Och enligt en enkät till landets yrkesinspektionsdistrikt ansåg flertalet - 12
av 19 - att arbetsskadeförsäkringen endast ”i någon mån” har bidragit till att
arbetsmiljön har förbättrats.

ASS delar inte den i rapporten dragna slutsatsen. Styrelsen anser tvärtom
att arbetsskadeanmälningarna har haft stort värde. Det finns många företag
som arbetar aktivt med sina anmälningar både inom företagshälsovården
och skyddskommittéerna. Också LO anmäler en avvikande uppfattning och
menar att granskningen alltför mycket har koncentrerats på informationssystemet.
Enligt LO är det anmälningarna och inte minst arbetsskadeutredningarna
som är betydelsefulla i sammanhanget. Dessa har bidragit till förbättringar
men försäkringen har också medverkat till att forskning om t.ex. asbest,
reabränsle och belastningsskador kommit igång. Dock menar LO att
det krävs en starkare koppling mellan arbetsskador och arbetsgivarens utredningsskyldighet.
Därför anser, som tidigare nämnts, LO och TCO att arbetsgivaren
genom företagshälsovården skall få ansvaret att utreda arbetsskador.

Revisorerna konstaterar att den uppfattning om försäkringens ringa betydelse
för det förebyggande arbetet som redovisas i rapporten baseras på ett,

Förs. 1989/90:8

låt vara begränsat, antal undersökningar vars kvalitet ingen har ifrågasatt. Förs. 1989/90:8

Det kan naturligtvis inte uteslutas att förhållandena kan vara bättre på andra
håll än i de undersökta företagen. Men ingen av de remissinstanser som kritiserar
rapportens slutsats har presenterat några substantiella fakta till stöd för
sin mera positiva syn. Revisorerna tillåter sig därför att vidhålla uppfattningen
att arbetsskadeförsäkringen generellt sett har haft en begränsad betydelse
för det förebyggande arbetarskyddet, att försäkringen med andra ord
endast i några få fall bidragit till att arbetsmiljön har förbättrats.

I rapporten diskuteras möjligheten att stimulera till arbetsmiljöförbättringar
genom införandet av obligatoriska arbetsmiljöbokslut. Denna idé har
inte mött någon kritik under remissbehandlingen och förtjänar enligt revisorerna
att övervägas närmare.

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom
arbetsskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

Mot bakgrunden av en jämförelse av arbetsskadeförsäkringen med andra
trygghetssystem hävdas i granskningsrapporten att de senare systemen tillfredsställande
kompenserar flertalet grupper. Till stöd för denna slutsats ligger
följande här något förenklat beskrivna förhållanden.

Under de 90 dagar då arbetsskadeförsäkringen är samordnad med sjukförsäkringen
kompenseras alla undersökta kategorier till 100 %, oavsett anledningen
till sjukfrånvaron. För sjukskrivningstid efter samordningstidens utgång
kompenseras försäkrade med godkänd arbetsskada till 100 %, eljest till
93-94 %.

Vid bestående arbetsoförmåga, då sjukförmåner ersätts av pension och
eventuellt livränta, kompenseras försäkrade med godkänd arbetsskada även
fortsättningsvis till 100 %. Av övriga försäkrade har statligt anställda och privatanställda
arbetare den ekonomiskt mest gynnsamma situationen. De
kompenseras till ca 92-94 %. Sämst ställda är privatanställda tjänstemän där
de lagstadgade pensionerna jämte ITP förmår kompensera inkomstbortfallet
till ca 80%.

Enligt RFV visar revisorernas granskning att arbetsskadeförsäkringen har
ringa betydelse när det gäller att kompensera för inkomstbortfall för de
flesta grupper. Verket menar att socialförsäkringen bör ersätta inkomstbortfall
oberoende av sjukfrånvaroorsak. Därvid bör i första hand en höjning av
sjukförsäkringens kompensationsnivå från 90 till 100 % diskuteras. En sådan
reform skulle kosta ca 542 milj. kr. i 1987 års prisläge. Men ca 900 årsarbetare
vid kassorna skulle kunna omfördelas till andra uppgifter. Om livräntedelen
inom arbetsskadeförsäkringen behålls bör såväl skadlighetsrekvisitet
som bevisregeln ändras, menar RFV. Men det bör också övervägas om inte
livräntedelen kan föras över till avtalsområdet.

Också FKF förordar en samordning mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen,
exempelvis så att den vanliga sjukpenningen höjs till
100%. Synpunkter av samma eller liknande innebörd framförs av SACO,

SAF och företagsläkarföreningen. SAF vill därutöver ha en s.k. arbetsgivarperiod
för kortare sjukfall och hävdar att mellan 6 000 och 7 000 anställda vid
försäkringskassorna därmed skulle kunna ägna sig åt t.ex. rehabilitering.

1* Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 8

TCO säger sig sakna en diskussion i rapporten om sättet att se på olika
socialförsäkringsförmåner. Riksdagen har hittills ansett att arbetsskadade
skall kompenseras utöver den vanliga sjukförsäkringen. Enligt TCO finns
det inte skäl att frångå den principen. Också LO avvisar en samordning.
AMS anser det viktigt att människor som drabbas av arbetsskada hålls ekonomiskt
skadeslösa.

Revisorerna är för sin del benägna att hålla med TCO om att rapporten
borde ha innefattat en diskussion av principen att arbetsoförmåga till följd
av arbetsskada skall kompenseras högre än annan nedsättning av arbetsförmågan.
Denna princip kan kanske fortfarande försvaras just som teoretisk
princip. Men efter att bl.a. ha konstaterat vilka allvarliga praktiska problem
i form av tillämpningssvårigheter och effekter på rehabiliteringsverksamheten
som arbetsskadeförsäkringen rymmer anser revisorerna att det nu är
nödvändigt att statsmakterna till allvarlig prövning tar upp frågan om det
över huvud taget är möjligt att med rimliga krav på rättvisa och god hushållning
med mänskliga resurser upprätthålla principen om högre kompensation
för arbetsskador.

Skulle en sådan prövning leda till slutsatsen att principen inte är möjlig att
upprätthålla blir nästa fråga vilken väg som skall väljas vid en avveckling.
Ett alternativ är därvid att bibehålla sjukpenningens nuvarande kompensationsnivå
om 90 %, ett annat att gå upp till den nuvarande arbetsskadesjukpenningens
nivå om 100%. Revisorerna som avstår från att ta ställning i
denna fråga konstaterar bara att en höjning innebär en inte oväsentlig kostnadsökning.
En viktig aspekt i sammanhanget är effekten på rehabiliteringsbenägenheten
av en höjning av sjukpenningen.

Det måste slutligen betonas - vilket också remissinstanserna påpekat - att
en avveckling av arbetsskadesjukpenningen, hur den än genomförs, förutsätter
att vissa ytterligare frågor löses, t.ex. livräntefrågan, frågan om särskilda
kostnadsersättningar, olikheter i den personkrets som omfattas av
vanlig sjukpenning resp. arbetsskadesjukpenning, internationella överenskommelser
och skadeståndsrättsliga frågor.

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

Arbetsskadeförsäkringen skall enligt riksdagens ursprungliga beslut i sin helhet
finansieras med en arbetsgivaravgift, den s.k. arbetsskadeavgiften som
för närvarande utgör 0,9 %. Av influtna avgifter skall 5 % avsättas till täckande
av försäkringens administration. Återstoden skall gå till arbetsskadefonden
vars tillgångar skall bestrida övriga kostnader för försäkringen.

Sedan år 1987 är arbetsskadefondens behållning negativ. För att klara sina
förpliktelser får fonden räntefritt disponera medel ur statsbudgeten. År 1988
beräknas staten ha subventionerat såväl försäkringens administrationskostnader
som dess kostnader för ersättningar med ca 50%. Enligt ett av sex
alternativ som redovisats av RFV i 1990/91 års anslagsframställning väntas
de årliga inkomsterna och utgifterna för försäkringen samt statens ”utlåning”
till arbetsskadefonden uppgå till följande belopp, (milj. kr.):

Förs. 1989/90:8

År Inkomster Utgifter Statens årliga ”utlåning”

1990	4200	11900	7700
1991	4500	14400	9900
1992	4900	16600	11700
1993	5200	19200	14000
1994	5 600	21800	16200
1995	6000	24800	18800

Ackumulerat innebär detta att staten år 1995 beräknas ha subventionerat
försäkringen med ca 90 miljarder kronor. Till detta skall läggas statens bidrag
till försäkringens administration.

I rapporten sägs att nu beskrivna subventionering aldrig har förutsatts.
Vare sig arbetsskadeförsäkringen avskaffas eller ej borde arbetsskadeavgiften
- eller motsvarande avgift - anpassas så att kostnaderna för arbetsskador
täcks. Vid en fortsatt finansiering över statsbudgeten borde arbetsskadefonden
avvecklas och arbetsskadeförsäkringen öppet redovisas över budgeten.

I rapporten diskuteras möjligheten av att differentiera avgiften så att god
arbetsmiljö premieras medan dålig miljö blir kostsam. Med företagsbaserade
sjukskrivningsdata vid försäkringskassornas lokala ADB-register finns
ett instrument att differentiera avgiften på basis av resp. företags sjukfrånvaro.

RFV liksom FKF instämmer i uppfattningen att kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen
- om den behålls - bör belasta arbetsgivaren och att det
bör övervägas om inte avgiften kan differentieras. Och TCO anser det
”mycket otillfredsställande” att hälften av kostnaderna måste subventioneras
via statsbudgeten. Organisationen är också öppen för en diskussion om
avgiftsdifferentiering. Tanken på att koppla avgiften till företagets sjukfrånvaro
bedöms som intressant och bör närmare utredas. SACO anser likaså att
kostnaderna för dålig miljö skall drabba arbetsgivaren och att ekonomiska
drivkrafter bör skapas för att arbetsgivaren skall medverka till rehabilitering
och satsa på god arbetsmiljö.

Revisorerna konstaterar att ingen av de remissinstanser som yttrat sig rörande
finansieringsfrågorna har haft några invändningar. Enligt revisorerna
finns inte heller annat skäl att frångå vad som har förordats i rapporten. Sammanfattningsvis
anser revisorerna alltså att kostnaderna för arbetsskador
skall täckas genom arbetsgivaravgifter. Om så inte sker bör arbetsskadefonden
avvecklas och arbetsskadeförsäkringens kostnader öppet redovisas över
statsbudgeten. Det bör dessutom övervägas om inte arbetsgivaravgifterna
kan differentieras på basis av företagens sjukfrånvaro med hjälp av försäkringskassornas
nya lokala ADB-register.

2.6 Ärendets fortsatta handläggning

Förs. 1989/90:8

rehabiliteringsberedningens betänkande och förslag från arbetsmiljökommissionen.
och skyndsamt handläggs inom regeringskansliet.

Revisorerna instämmer i TCO:s förslag om en samordnad och skyndsam
handläggning inom regeringskansliet av nu behandlade frågor.

3 Sammanfattning

Revisorerna har granskat arbetsskadeförsäkringen. På grundval av en rapport
i ärendet och över rapporten inhämtade remissyttranden föreslår revisorerna
sammanfattningsvis
att statsmakterna - mot bakgrunden av bl.a. de tillämpnings- och rehabiliteringsproblem
som är förknippade med arbetsskadeförsäkringen - nu till
allvarlig prövning tar upp principen om att arbetsbetingad nedsättning av arbetsförmågan
skall kompenseras högre än annan arbetsförmågenedsättning,
att försäkringskassornas kommande lokala ADB-register utnyttjas, bl.a.
för att ge tidiga larmsignaler om försäkrades rehabiliteringsbehov och för att
ge försäkringskassorna möjlighet att bedöma miljöhälsan vid företag inom
kassaområdet,

att alla möjligheter till rationell samordning mellan arbetarskyddsstyrelsens
arbetsskadestatistik och försäkringskassornas kommande lokala ADBregister
tas till vara,
att kostnaderna för arbetsskador helt skall täckas genom arbetsgivaravgifter
och att, om så inte sker, arbetsskadefonden avvecklas och kostnaderna
för arbetsskadeförsäkringen öppet redovisas över statsbudgeten,
att det bör övervägas om inte arbetsgivaravgifterna kan differentieras på
basis av företagens sjukfrånvaro med hjälp av försäkringskassornas nya lokala
ADB-register,
att möjligheten att införa obligatoriska arbetsmiljöbokslut övervägs samt
att revisorernas ovan redovisade överväganden och förslag samordnas
med andra närliggande förslag, bl.a. från rehabiliteringsberedningen och arbetsmiljökommissionen,
och skyndsamt handläggs inom regeringskansliet.

4 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört angående arbetsskadeförsäkringen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Birgitta
Hambraeus (c), Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Per Stenmarck
(m), Maja Bäckström (s), Margit Gennser (m), Ulla Johansson (s),
Inga-Britt Johansson (s)och Arne Andersson i Gamleby (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh samt revisionsdirektörerna Gunnar Järnebeck och Ingrid Laxhed
(föredragande).

Förs. 1989/90:8

Stockholm den 24 januari 1990 Förs. 1989/90:8

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Gunnar Järnebeck

Sammanfattning av rapport 1988/89:5 om
arbetsskadeförsäkringen och över rapporten
avlämnade remissyttranden

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Antalet arbetsskadeanmälningar har ökat med ca 25 % årligen under de senaste
fem åren och uppgick år 1988 till ca 257 000. Antalet ärenden som fortfarande
är aktuella efter den s.k. samordningstiden om 90 dagar och som
därmed blir föremål för prövning i försäkringskassan har under samma period
mer än fördubblats. År 1988 tillkom 118000 sådana ärenden.

Presidenten i försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg har i en föredragning
för riksdagens revisorer redovisat sin syn på tillämpningen av arbetsskadeförsäkringslagen.

Mot bl.a. nämnda bakgrund beslöt revisorerna att granska arbetsskadeförsäkringen
med inriktning mot följande områden:

- Arbetsskadornas omfattning

- Arbetsskadeförsäkringens kostnader

- Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

- Den ekonomiska kompensationen till försäkrade

- Arbetsskadeförsäkringens förebyggande betydelse

- Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

1.2 Revisorernas överväganden och förslag

1.2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

Andelen bifallna arbetsskadeanmälningar har ökat starkt under 1980-talet.
Beviljningsfrekvensen i försäkringskassorna är för närvarande i genomsnitt
ca 90 %. Men av tillgänglig statistik framgår också att beviljningsfrekvensen
varierar relativt starkt mellan olika försäkringskassor. Vidare framgår att
ändringsfrekvensen i försäkringsrätter och försäkringsöverdomstolen fortfarande
är hög samt att man inte alltid får ett väntat samband mellan beviljningsfrekvens
och ändringsfrekvens.

Presidenten i försäkringsöverdomstolen pekade i sin föredragning inför
riksdagens revisorer på en rad problem sammanhängande med arbetsskadeförsäkringslagens
tillämpning, bl.a. de bedömningssvårigheter som följer av
att de förvärvsarbetande är försäkrade ”i befintligt skick” och sambandsbedömningar
som rymmer överväganden av skälighetstyp.

Som ett led i granskningen har gjorts ett försök att tränga något djupare
in i tillämpningsproblematiken. Med hjälp av juridisk expertis har en
praxisstudie genomförts omfattande sammanlagt ca 1400 avslagsärenden i
berörda beslutsinstanser.

Förs. 1989/90:8

Bilaga

Sammanfattningsvis kan praxisstudien sägas stärka de misstankar om olik- Förs. 1989/90:8
heter i tillämpning som statistiken väcker. Bl.a. finns skillnader, instansrelaterade
och könsrelaterade differenser, som knappast låter sig förklaras med
”naturliga” olikheter i ärendenas karaktär.

När arbetsskadeförsäkringslagen infördes hyste man förhoppningar om
att den förbättrade medicinska kunskapen så småningom skulle stabilisera
praxis i arbetsskademål. När nu över tio år förflutit förefaller det enligt rapporten
vara dags att konstatera att den medicinska kunskapen inte räcker till
för att dra en rättvis gräns mellan arbetsbetingade och icke arbetsbetingade
skador.

I rapporten hävdas vidare att den höga ändringsfrekvensen i försäkringsrätter
och försäkringsöverdomstol gör tillämpningen orättvis också i en annan
mening. Den som orkar överklaga har nämligen statistiskt sett en god
chans (ca 50 %) att lyckas. Förhållandena är sådana att försäkringskassan
egentligen borde uppmana alla försäkrade som fått avslag att överklaga, sägs
det i rapporten.

Den fortgående liberaliseringen kan sägas vara orättvis i sig själv. Den
som exempelvis anmälde en arbetsskada för fem år sedan och då fick avslag
torde ha haft betydligt större utsikter om skadan inträffat i dag.

I rapporten dras slutsatsen att det inte går att tillämpa arbetsskadeförsäkringslagen
på ett rättvist sätt. Vissa förbättringar skulle möjligen kunna uppnås
genom anordnandet av s.k. consensuskonferenser eller genom att öka
utbildningsinsatserna för kassornas personal och nämnder. Alternativet vore
att helt enkelt slopa prövningssystemet, antingen så att alla arbetsskadeanmälningar
godkänns automatiskt eller så att arbetsskadeförsäkringen helt
enkelt avskaffas.

1.2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

I rehabiliteringsberedningens betänkande Tidig och samordnad rehabilitering
(SOU 1988:41) berördes endast marginellt arbetsskadeförsäkringens
samband med rehabiliteringsfrågorna. Detta samband skulle därför närmare
undersökas. Granskningen har sålunda sökt belysa om försäkringen kan anses
försvåra eller underlätta önskvärd rehabilitering alternativt om försäkringen
kan betraktas som neutral från rehabiliteringssynpunkt.

På grundval av bl.a. resultatet av en enkät riktad till landets rehabiliteringskliniker,
till försäkringskassornas centrala rehabiliteringsgrupper och
till Svenska företagsläkarföreningen dras i rapporten slutsatsen att arbetsskadeförsäkringen
- med sin marginellt högre ersättningsnivå jämte de allt
längre handläggningstiderna i systemet - torde verka starkt rehabiliteringshindrande.
Att ett försäkringssystem som är tänkt att hjälpa den enskilde är
så konstruerat att det i själva verket bidrar till passivisering kan varken den
enskilde eller samhället se som något eftersträvansvärt, sägs det i rapporten.

I rapporten redovisas exempel på hur arbetsskadekarriärer kan utvecklas.

Av dessa framgår att återkommande korttidssjukskrivningar kan vara inledningen
till sådana karriärer. Redan på ett tidigt stadium borde därför orsaken
till sjukfrånvaron klaras ut och vid behov rehabiliteringsinsatser sättas
in. Enligt rapporten borde försäkringskassornas kommande lokala ADB-register
(FAS 90) kunna utnyttjas för att tidigt spåra försäkrade som är på väg

att utveckla arbetsskador.

Men de lokala registren borde kunna utnyttjas också för mer systematiska
och generella rehabiliteringsinsatser. Med hjälp av företags- eller arbetsställerelaterade
sjukfrånvarouppgifter skulle försäkringskassan t.ex. kunna
bilda sig en uppfattning om ”miljöhälsan” vid företagen inom kassaområdet
och ta kontakt med problemföretag för att diskutera lämpliga åtgärder.

1.2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet

Arbetsskadeförsäkringens betydelse för det förebyggande arbetarskyddet
har framhållits i olika sammanhang, bl.a. av riksdagen. Granskningen i
denna del har dels omfattat en analys av informationssystemet om arbetsskador
(ISA), dels också sökt besvara frågan huruvida arbetsskadeförsäkringen
mera direkt kan anses ha bidragit till att arbetsmiljön förbättrats.

1.2.3.1 Statistikfrågor

I granskningsrapporten hävdas att arbetsskadeförsäkringen inte har varit
den grund för en tillfredsställande arbetsskadestatistik som man förväntat
sig. Ett problem med informationssystemet om arbetsskador (ISA) är ett
omfattande bortfall. Undersökningar i ämnet tyder på en underrapportering
vars närmare storlek är okänd men sannolikt minst 25 %. Bortfallet är också
okänt till sin karaktär. Att arbetsskadestatistiken med hänsyn till bortfallets
storlek är så bristfällig att den inte medger jämförelser över tid och mellan
grupper är anmärkningsvärt. Enligt rapporten borde arbetarskyddsstyrelsen
och riksförsäkringsverket genom lämpliga informationsinsatser kunna verka
för att anmälningsbestämmelserna efterlevs bättre än i dag. Men att en arbetsskada
anmäls är inte bara en fråga om arbetsskadestatistikens kvalitet. I
än högre grad är det en fråga om att den förvärvsarbetande genom arbetsskadeförsäkringen
får sina lagenliga rättigheter tillgodosedda.

ISA har en mångfacetterad och komplicerad struktur som ställer stora
tids- och kompetensmässiga krav vid kodning, uttag och analys av data. Särskilt
kodningsarbetet gör systemet sårbart då det kräver lång inskolning.
Detta i kombination med den stora ökningen av antalet arbetsskadeanmälningar
under senare år har försatt ISA i en besvärlig situation och skapat
betydande produktionsförseningar. Eftersläpningen i statistiken anser bl.a.
flertalet yrkesinspektionsdistrikt vara en allvarlig eller mycket allvarlig brist.
Samma inställning har institutet för arbetsmiljöforskning som efterlyser
grova men snabba larmsignaler från ISA, något man inte kan få i dag.

I ett läge då ISA brottas med allvarliga problem borde enligt rapporten
allvarligt kunna övervägas om inte arbetarskyddsverkets behov av statistik
för den operativa verksamheten bättre kunde tillgodoses inom ramen för
försäkringskassornas och riksförsäkringsverkets kommande ADB-system
(FAS 90). En samordning mellan detta system och yrkesinspektionens arbetsställeregister
(SARA) borde kunna innebära avsevärda fördelar. Bl.a.
skulle man kunna göra uttag av inte bara företagsbaserade utan också arbetsställerelaterade
sjukskrivningsuppgifter.

Förs. 1989/90:8

1.2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön

Förs. 1989/90:8

Granskningens huvudintryck är att arbetsskadeförsäkringen inte har haft
särskilt stor betydelse när det gällt att åstadkomma mera direkta arbetsmiljöförbättringar.
I rapporten redovisas två studier som båda klart pekar i
denna riktning. I den ena studien - från Kopparbergs län - uppgav flertalet
intervjuade arbetsgivarrepresentanter och skyddsombud att arbetsskadeanmälan
antingen helt saknat (42 %), haft mycket liten (15 %) eller liten
(16 %) betydelse för möjligheten att förebygga den typ av skada som inträffat.
Det konstaterades också att företagshälsovården och yrkesinspektionens
insatser inte i någon avgörande mån verkade ha haft samband med existensen
av en arbetsskadeförsäkring. I den andra studien, omfattande 28 arbetsskadefall
i Blekinge län, fann utredaren att i 23 av fallen ingen förändring
vidtogs på arbetsplatsen med anledning av att en arbetsskada godkänts.

I rapporten förs ett resonemang som innebär att dålig arbetsmiljö - om
den blir känd - utgör en publicitetsmässig belastning för ett företag medan
ett företag med omvittnat god arbetsmiljö ökar i anseende. Detta förhållande
borde kunna utnyttjas i kampen för en bättre arbetsmiljö. Det borde
sålunda kunna övervägas om regler kunde införas som ålägger företagen att
i sina årsredovisningar offentliggöra arbetsmiljöbokslut eller andra data om
sin arbetsmiljö.

I rapporten diskuteras också möjligheten att stimulera till arbetsmiljöförbättringar
med hjälp av differentierade arbetsgivaravgifter (se avsnitt 1.2.5).

1.2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäkringen
och andra trygghetssystem

Arbetsskadeförsäkringen är ju i första hand till för att förvärvsarbetande,
som skadats i eller i anslutning till sitt arbete, inte skall drabbas ekonomiskt
av sin skada. Mot bakgrunden av att andra trygghetssystem efter hand tillkommit
och utvecklats har, som ett led i granskningen, undersökts i vilken
mån den som har drabbats av arbetsskada verkligen kompenseras högre än
den som har drabbats av annan skada eller sjukdom.

Beträffande kompensation för inkomstförlust gäller för de undersökta kategorierna
- privatanställda arbetare, privatanställda tjänstemän och statsanställda
tjänstemän - i korthet följande.

Under de första 90 dagarna, den s.k. samordningstiden, kompenseras alla
grupper till 100%, oavsett anledningen till sjukfrånvaron. Efter samordningstidens
slut kompenseras försäkrade med godkänd arbetsskada till
100 %, övriga till 93-94 %.

Vid bestående arbetsoförmåga, dvs. när pension eller livränta utgår, har
försäkrade med godkänd arbetsskada fortfarande 100% kompensation. Av
övriga kompenseras statligt anställda och privatanställda arbetare till 92-94 % medan kompensationsgraden för privatanställda tjänstemän uppgår till
ca 80 %.

På grund av brister i samordningen mellan arbetsskadeförsäkringen och
ingångna avtal utgår i en viss situation en ej avsedd överkompensation under
tid då den försäkrade får ersättning från såväl försäkringskassan som från
arbetsgivaren.

På grundval av ovannämnda förhållanden dras i rapporten slutsatsen att
kompensationsnivån inom andra trygghetssystem än arbetsskadeförsäkringen
för flertalet ligger på en tillfredsställande nivå.

1.2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

Arbetsskadeförsäkringen skall enligt riksdagens ursprungliga beslut i sin helhet
finansieras med en arbetsgivaravgift, den s.k. arbetsskadeavgiften, som
för närvarande uppgår till 0,9 %. Av influtna avgifter skall en tjugondel avsättas
till täckande av försäkringens administration. Återstoden skall gå till
en fond, arbetsskadefonden, som skall bestrida övriga kostnader för försäkringen,
dvs. sjukpenning, vårdersättning och livränta.

Sedan ett antal år överstiger arbetsskadefondens årliga kostnader fondintäkterna.
Och därför har staten sedan år 1987 tvingats bidra till försäkringens
finansiering. För år 1988 beräknas omkring 50 % av arbetsskadeförsäkringens
kostnader - såväl för ersättningar som för administration - ha subventionerats
via lån över statsbudgeten. Skulden till staten beräknas vid slutet av
år 1989 uppgå till ca 9 miljarder kronor.

1 rapporten uttalas att kostnaderna för dålig arbetsmiljö i sin helhet bör
bestridas av arbetsgivarna. Om den ovan beskrivna finansieringsformen med
statliga subventioner skall användas även fortsättningsvis bör förhållandena
synliggöras bättre genom att arbetsskadefonden avvecklas och arbetsskadeförsäkringen
öppet redovisas över statsbudgeten.

I rapporten uttalas vidare att om man vill stimulera till en förbättrad arbetsmiljö
borde kostnadstäckningen för arbetsskador inte ta sig uttryck i en
proportionell avgift. I stället borde övervägas om inte arbetsskadeavgiften -eller motsvarande avgift - kunde differentieras så att god arbetsmiljö premieras
medan dålig miljö blir kostsam.

Frågan är då efter vilka principer en sådan differentiering skulle kunna
åstadkommas. Det närmast till hands liggande är enligt rapporten att antalet
arbetsskador vid ett företag bestämmer avgiftens storlek. Men denna princip
skulle av flera skäl som utvecklas i rapporten kunna vålla problem. Som alternativ
diskuteras möjligheten att med företagsbaserade sjukskrivningsdata
vid försäkringskassornas nya lokala ADB-register som instrument differentiera
arbetsskadeavgiften på basis av resp. företags sjukfrånvaro. Lösningen
bygger på det rimliga antagandet att sjukfrånvaron vid ett företag samkorrelerar
med arbetsmiljön.

1.3 Sammanfattning

Granskningen av arbetsskadeförsäkringen utmynnar i den sammanfattande
slutsatsen att försäkringen från förvaltningsrevisionella utgångspunkter inte
fungerar väl i sin nuvarande utformning. I sammanfattning pekas i rapporten
på bl.a. följande förhållanden.

- Arbetsskadeförsäkringslagen har visat sig inte gå att tillämpa på ett rättvist
sätt.

- Arbetsskadeförsäkringens marginellt högre ersättningsnivå jämte handläggningstiderna
i systemet torde verka rehabiliteringshindrande.

- Arbetsskadeförsäkringens betydelse för det förebyggande arbetarskyddet
synes vara starkt begränsad.

Förs. 1989/90:8

- Arbetsskadeförsäkringen utgör inte den grund för en tillfredsställande Förs. 1989/90:8
arbetsskadestatistik som man har anledning att förvänta sig.

- Kompensationsnivån inom andra trygghetssystem ligger för flertalet på
en tillfredsställande nivå.

I rapporten konstateras också att arbetsskadeförsäkringen i strid mot det ursprungliga
riksdagsbeslutet till stor och växande del finansieras över statsbudgeten.
I första hand föreslås att kostnaderna för dålig arbetsmiljö helt
skall bäras av arbetsgivarna. Om nuvarande finansieringsform med både arbetsgivaravgifter
och statsbidrag skall användas även fortsättningsvis borde
förhållandena synliggöras bättre genom att arbetsskadefonden avvecklas
och försäkringen öppet redovisas över statsbudgeten.

I rapporten diskuteras härutöver en rad frågor med anknytning till arbetsskadeförsäkringen,
bl. a.

- hur man kan åstadkomma ökad enhetlighet i lagtillämpningen om den
nuvarande lagen behålls,

- hur behovet av arbetsskadestatistik kan tillgodoses på annat sätt än i dag,

- hur informationssystem kan användas för tidiga rehabiliteringsåtgärder
samt

- hur man med hjälp av differentierade arbetsgivaravgifter och arbetsmiljöbokslut
kan stimulera till arbetsmiljöförbättringar.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten har inhämtats från försäkringsöverdomstolen
(FÖD), riksförsäkringsverket (RFV), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarskyddsstyrelsen
(ASS), institutet för arbetsmiljöforskning, statistiska
centralbyrån (SCB), Försäkringskasseförbundet (FKF), Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO, Landsorganisationen
i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Svenska
företagsläkarföreningen.

LO har bifogat yttranden från Svenska byggnadsarbetareförbundet,

Svenska fabriksarbetare förbundet, Försäkringsanställdas förbund, Flandelsanställdas
förbund, Svenska metallindustriarbetareförbundet och Statsanställdas
förbund.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från samtliga 26 försäkringskassor.

AMF-trygghetsförsäkring har getts tillfälle att yttra sig men avstått.

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

FÖD anser att den statistik och det ärendeurval som ligger till grund för redovisade
bedömningar är för begränsat i fråga om såväl undersökt tid som
beslutande organ. Materialet tillåter därför inte mer generella slutsatser. Beträffande
domstolarnas ändringsfrekvens omöjliggör de naturliga variationerna
mer bestämda slutsatser med ledning av uppgifter för bara ett år.

Att bifallsfrekvensen vid försäkringskassorna är så hög som ca 90 % är inte
konstigt enligt FÖD utan speglar helt enkelt det förhållandet att en mängd 19

sjukskrivningar sker på grund av påfrestningar i arbetslivet.

Att bifallsfrekvensen varierar mycket mellan kassorna är heller inte konstigt.
Stora variationer mellan beslutsfattarna inom förvaltningen är nämligen
regel snarare än undantag. Inte heller domstolarnas ändringsfrekvens är anmärkningsvärt
hög om man jämför med likvärdiga förvaltningsdomstolar.

FÖD kan vidare inte verifiera rapportens beskrivning av instans- och
könsrelaterade skillnader. Det smala underlaget medger inte sådana slutsatser.
En studie över en längre period skulle ”med all sannolikhet” visa att sådana
skillnader inte förekommer. ”Under alla förhållanden framstår det för
domstolen som helt främmande” att utgången i ett mål skulle vara beroende
av sådana omständigheter, säger FÖD.

Påståendet i rapporten att försäkringen är orättvis i den meningen att vissa
får bifall som skulle ha avslag och tvärtom tillbakavisas av FÖD. ”1 vart fall
sker detta inte i större utsträckning än vad som eljest förekommer inom förvaltningen.
”

Påståendet att försäkringen är orättvis också i så måtto att den som orkar
överklaga har en god chans att få rätt tillbakavisas med motiveringen att försäkringsdomstolarnas
ändringsfrekvens ”numera inte är anmärkningsvärt
högre än vad som gäller för andra förvaltningsdomstolar”.

AMS däremot anser att lagstiftningen och tillämpningen är i behov av omprövning
därför att den nuvarande utformningen av lagen medför osäkerhet
i bedömningen av enskilda ärenden.

Svenska företagsläkarföreningen delar helt uppfattningen att arbetsskadeförsäkringslagen
inte går att tillämpa rättvist. Och ASS med yrkesinspektionen
framhåller att man inte kan ha en arbetsskadeförsäkring som inte går att
tillämpa på ett rättvist sätt.

Inte heller arbetsmiljöinstitutet anser att tillämpningen fungerar tillfredsställande.
Ett av huvudskälen till orättvisorna är att man vid många skadetyper
inte har lyckats att entydigt definiera skadlig inverkan. De mekanismer
som egentligen förorsakar arbetsskador är helt enkelt inte tillräckligt väl
kända för att medge entydiga definitioner av vad som är skadligt.

FKF konstaterar att under den tid som lagen har varit i kraft har skillnaden
i avslagsfrekvens mellan kassorna minskat successivt. På sätt och vis har
rättssäkerheten ökat genom att nu i princip nio av tio ärenden godkänns. Det
generella skadebegreppet innebär dock vissa problem när det gäller att tolka
vad som skall klassas som arbetsskada. Problemet med tillämpningen är enligt
förbundet de stora svårigheter som finns beträffande tolkningen och värderingen
av det medicinska inslaget i försäkringen. Meningarna är ofta delade
om vad som är arbetsbetingade och icke arbetsbetingade skador. Och
forskningsrapporterna om arbetsskador är inte sällan motsägelsefulla.

FKF avvisar dock bestämt tanken på att undgå tillämpningsproblemen genom
att automatiskt godkänna alla inkomna arbetsskadeanmälningar. En sådan
åtgärd skulle snarast öka orättvisorna, menar förbundet.

TCO anser att flertalet arbetsskador ”genom en etablerad praxis byggd på
vetenskaplig forskning i dag kan avgöras på ett för den enskilde både rättvist
och förutsebart sätt”. Den höga beviljningsfrekvensen i vissa kassor och den

Förs. 1989/90:8

stora ändringsfrekvensen i domstolarna bör enligt TCO föranleda vissa åt- Förs. 1989/90:8
gärder inom nuvarande lags ram. Gemensamma bedömningsregler bör utarbetas
genom samarbete mellan läkare, ergonomer, skyddsingenjörer och jurister.
Dessutom bör RFV tillse att kassorna följer praxisutvecklingen.

SACO anser att den kanske allvarligaste slutsatsen i rapporten är att lagen
inte kan tillämpas rättvist. Ett ekonomiskt skyddsnät med ett så brett tilllämpningsområde
som arbetsskadeförsäkringen bör inte få vara beroende av
slumpmässiga faktorer som bostadsort eller den enskildes förmåga att argumentera
för sin sak.

Psykiska eller psykosociala skador har hittills i stort sett varit dolda men
kan enligt SACO förväntas öka. Därmed tillkommer sannolikt en stor grupp
ärenden som är mycket komplicerade att utreda på grund av svårigheten att
konstatera orsakssammanhangen. Om försäkringen skall tillämpas på alla
som blir sjuka på grund av arbetsrelaterade problem kommer detta enligt
SACO helt klart att leda till ytterligare belastning på ett redan överbelastat
system.

LO säger sig tidigare ha kritiserat tillämpningen, den långsamma praxisutvecklingen
och framför allt de stora skillnaderna i godkännandefrekvens. Nu
har det emellertid blivit betydligt bättre. Den höga beviljningsfrekvensen visar
att de skadade och lagstiftaren har ungefär samma syn på vad som är
ersättningsbart. Enligt LO berodde de alltför stora skillnaderna mellan kassorna
under tidigare år på ”den närmast ofattbara likgiltighet” som RFV visade
inför uppgiften att föra ut praxis till kassorna.

LO delar inte antydningarna i rapporten att försäkringen är könsojämlik.

LO tillstår dock att skador som kvinnor råkar ut för tidigare har bedömts
som mindre allvarliga. Förklaringen ligger i att det varit svårt att få läkare
att acceptera skadlig inverkan i till synes lätta och rena arbeten eller rörliga
och omväxlande arbeten. Först på senare tid har de medicinska experterna
upptäckt och accepterat skadlig inverkan i sådana arbeten. LO anser att det
är tack vare arbetsskadeförsäkringen som sådana skador numera klassas som
arbetsskada och att därför försäkringen, tvärtemot vad som hävdas i rapporten,
är ett medel för att åstadkomma ökad jämställdhet.

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

Flertalet remissinstanser delar revisorernas uppfattning att handläggningstiderna
inom arbetsskadeförsäkringen är ett direkt hinder för rehabilitering.

Så gör t.ex. RFV som hänvisar till en tidigare enkät som verket sänt ut till
försäkringskassorna. Den samstämmiga uppfattningen enligt denna var att
den långa handläggningstiden hämmar den försäkrades vilja till rehabilitering.
I väntan på beslut i arbetsskadefrågan går den försäkrade inte gärna
tillbaka till arbetet för t.ex. arbetsträning. Dessutom uppfattar han den ekonomiska
situationen efter eventuell rehabilitering och arbetsbyte som osäker
innan arbetsskadan bedömts. En återgång till arbetet bedöms också minska
möjligheten att få skadan godkänd. RFV finner sammanfattningsvis att den
av revisorerna beskrivna inverkan på rehabiliteringsverksamheten helt oacceptabel
och ”ytterligare ett självständigt skäl för en omprövning av arbetsskadeförsäkringen”.

AMS pekar på vikten av tidig och samordnad rehabilitering och på de rehabiliteringshinder
som finns inbyggda i arbetsskadeförsäkringslagen. Enligt
AMS bidrar dagens förhållanden till långa sjukskrivningar och utgör därigenom
direkta hinder för en framgångsrik rehabilitering. Men dessutom måste
rehabiliteringsresurserna, både de medicinska och yrkesinriktade, öka, menar
AMS.

ASS säger rent ut att man inte kan ha en arbetsskadeförsäkring där handläggningstiderna
torde verka starkt rehabiliteringshindrande. Och arbetsmiljöinstitutet
anser att de långa utredningarna utan tvivel har en kraftigt
hindrande effekt. Enligt institutet är dock anmälningarnas potentiella betydelse
som utgångspunkt för forskning och prevention så stor att man inte bör
avstå från anmälningssystemet. För att rehabiliteringshindret skall undvikas
måste anmälningsförfarandet förenklas och arbetsskadeutredningen göras
snabbare.

Enligt FKF är det mycket allvarligt om försäkringen, som revisorernas enkät
närmast entydigt visar, hindrar rehabilitering. Något måste göras för att
motverka sådana hinder. Kassornas samarbete med företag och andra aktörer
måste fortsätta och utvecklas.

TCO anser att revisorernas utredning endast bygger på tyckande. I själva
verket är det de obefintliga rehabiliteringsresurserna, inte arbetsskadeförsäkringen,
som är hindret. TCO anser vidare att revisorerna inte har beaktat
den viktiga rehabiliteringsresurs som en väl genomförd arbetsplatsutredning
innebär. En sådan utredning bör bidra till att relevanta åtgärder sätts in tidigare
än som nu sker. TCO värnar om arbetsskadeförsäkringen och menar att
den ger skadade en grundtrygghet som möjliggör olika rehabiliteringsförsök,
om sådana ”mot förmodan” skulle erbjudas. I dag görs knappast några
försök att rehabilitera under de första 90 dagarna. TCO anser vidare att livräntan
är en viktig förmån som kan användas som draghjälp till utbildningar
och nya och högre betalda arbeten. Samordningen mellan sjukvårdens insatser
och insatserna på arbetsplatsen är troligen av avgörande betydelse för att
sjukskrivningstiden skall förkortas.

LO anser, i likhet med TCO, att det absolut största hindret för rehabilitering
är bristen på rehabiliteringsresurser och rehabiliteringsmetodik. LO anser
det vara naturligt att en arbetsskadad inte gärna går tillbaka till samma
arbete och blir ännu mera skadad. I stället avvaktar han arbetsskadebeslutet
som blir en inträdesbiljett till en rehabilitering till något som inte skadar.
Försäkringen är därför rehabiliteringsbefrämjande, inte hämmande, menar
LO.

LO anför vidare att uppfattningen att ersättningen skulle vara ett hinder
beror på bristande kunskap bland rehabiliteringspersonal och missvisande
information till de skadade. Arbetsskadeförsäkringens förmåner är en garanti
utan motstycke i den allmänna försäkringen. Det är, enligt LO, försäkringskassornas
fel att man inte har informerat om att förmånerna inte äventyras
av att rehabiliteringsförsök påbörjas.

SACO påminner om den nyligen beslutade arbetslivsfonden vars tillgångar,
10,7 miljarder kronor, skall användas för rehabiliteringsinsatser och
miljöförbättrande åtgärder. Vidare menar SACO att om kassornas personal

Förs. 1989/90:8

frigörs från arbetet med arbetsskadeförsäkringen kan resultatet bli en kvali- Förs. 1989/90:8
tetshöjning inom andra angelägna områden.

SAF:s förslag om en höjning av sjukpenningen till 100 % och en arbetsgivarperiod
för korta sjukfall skulle, menar föreningen, frigöra resurser motsvarande
mellan 6 000 och 7 000 anställda som i stället skulle kunna användas
för rehabilitering.

Övervägandena i rapporten om att utnyttja försäkringskassornas nya lokala
ADB-system för att få tidiga larmsignaler om försäkrades rehabiliteringsbehov
och för att få information om miljösituationen vid olika företag
får stöd av remissinstanserna. FKF anser att de lokala registren skulle kunna
bli kraftfulla system för rehabilitering och förebyggande verksamhet. Och
TCO ansluter sig till tanken på att kassornas lokala register byggs ut så att
sjukskrivningsmönstret på arbetsplatserna blir en impuls i det rehabiliterande
och förebyggande arbetet.

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande
arbetarskyddet

2.3.1 Statistikfrågor

Beträffande underrapporteringen inom ISA delar flera remissinstanser uppfattningen
att detta är en allvarlig brist. SCB anser att detta är den allvarligaste
bristen med ISA och tänker bl.a. av detta skäl ta upp överläggningar
med ASS.

Enligt TCO är skälet till det stora mörkertalet att arbetsgivarna underlåter
att anmäla arbetsskador. Andra instanser, bl.a. arbetsmiljöinstitutet, menar
dock att underrapporteringen också beror på oklarhet om vad som skall anmälas.

ASS anser att en bortfallsundersökning genast bör genomföras.

RFV delar inte uppfattningen om underrapporteringens betydelse. Förändringen
av arbetsskadebegreppets innebörd genom den fortlöpande och
snabba praxisförändringen gör att statistiken ändå inte ger ett användbart
mått på utvecklingen av antalet arbetsskador över tiden.

Eftersläpningen inom ISA beklagas bl.a. av Svenska företagsläkarföreningen
som anser att detta gör statistiken mindre användbar. ASS säger själv
att hög aktualitet inom systemet har högsta prioritet.

Aven om de kritiska synpunkterna på ISA dominerar bland remissvaren
förekommer vissa positiva omdömen. Arbetsmiljöinstitutet t.ex. framhåller
att forskningen kräver ett fungerande larmsystem om riskgrupper och riskarbetsplatser.
Trots sina brister har ISA fyllt denna funktion. ISA har varit
en viktig vägledare för forskningen. Men samtidigt säger institutet att vetenskapliga
projekt endast i få fall har kunnat utnyttja ISA-uppgifter om sjukdomar
på grund av bl.a. mörkertal och praxisförändringar. Institutet uppger
sig inte känna till att några nya arbetssjukdomar har upptäckts via ISA, vilket
var en förhoppning när systemet infördes.

Beträffande sambandet mellan arbetsskadeförsäkringen och ISA hävdar
ASS, arbetsmiljöinstitutet och SCB att statistik över inträffade arbetsskador
inte förutsätter existensen av en försäkring. Institutet och SCB anser t.o.m.

att sambandet är till nackdel eftersom administrativa beslut och praxisutvecklingen
inom försäkringen påverkar anmälningsbenägenheten olika för
olika sjukdomar.

Tanken på att tillgodose ASS behov av arbetsskadestatistik med hjälp av
försäkringskassornas nya lokala ADB-register får stöd av RFV. Åtskilligt av
den information som nu erhålls från ISA kommer i framtiden att kunna fås
från kassornas lokala register. Dessa beräknas vara införda överallt under
budgetåret 1991/92. Registren kommer att medge uttag av arbetsställerelaterade
sjukskrivningsuppgifter. De registrerade uppgifterna kommer enligt
RFV att ge ett betydligt bredare och aktuellare underlag för det förebyggande
arbetarskyddet än arbetsskadeanmälningarna, främst i fråga om sjukdomarna.
Där finns t.ex. omedelbart alla sjukfall som ersätts, inte bara anmälda
arbetsskador. Registren möjliggör analyser av hur olika diagnoser fördelar
sig på arbetsplatser och av hur sjukligheten ser ut på olika arbetsplatser.
RFV erbjuder sig att överlämna kassornas ADB-information till ASS
som då slipper ett omfattande och tidsödande kodnings- och registreringsarbete.
Dessutom skulle kvaliteten bli bättre, hävdar RFV.

ASS avvisar inte tanken på en närmare samordning mellan ISA och kassornas
ADB-system. Bl.a. anser ASS att ISA i framtiden bör kompletteras
med information om total sjukfrånvaro på arbetsställenivå och att vissa administrativa
data på sikt bör registreras av försäkringskassorna och överföras
on-line till yrkesinspektionen. Men ASS kan inte tänka sig att kassorna helt
övertar ansvaret för arbetsskadestatistiken. I sammanhanget tillbakavisas
påståendet i rapporten om att kassorna skulle kunna koda en arbetsskadeanmälan
på ca 5 minuter. Vidare säger ASS att kassorna arbetar på individnivå,
att dom inte har något ansvar för det förebyggande arbetet på gruppnivå och
att dom saknar kännedom om arbetsmiljö som inte berör kassornas verksamhet.
Av bl.a. dessa skäl skulle en kassaproducerad arbetsskadestatistik
inte få en tillfredsställande kvalitet, menar ASS.

Också arbetsmiljöinstitutet tvivlar på att försäkringskassorna har tillräcklig
kunskap för att ta över den ADB-baserade arbetsskadestatistiken. En sådan
reform skulle sannolikt medföra kvalitetsförsämringar. En hel del av den
mer värdefulla IS A-statistiken, svårighetstal i förhållande till sjukskrivningsdagar,
skulle dock kunna tas fram ur ett reformerat dataregister, kopplat till
RFV:s sjukskrivningsstatistik.

Tanken på att komplettera ISA:s allvarlighetsmått med TFA:s konsekvensmått,
dvs. medicinsk invaliditet, tillstyrks av ASS men avvisas av arbetsmiljöinstitutet.

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön

Flera remissinstanser delar den i rapporten framförda uppfattningen att arbetsskadeförsäkringen
inte har haft särskilt stor betydelse när det gällt att
bidra till mera direkta arbetsmiljöförbättringar.

Så gör t.ex. TCO som dock anser att varken försäkringen eller dess tilllämpning
kan lastas för att dålig arbetsmiljö inte åtgärdas. TCO menar att
lagen har tillkommit primärt för att ge inkomsttrygghet och inte för att verka
skadeförebyggande.

Förs. 1989/90:8

ASS har en avvikande uppfattning. Enligt styrelsen har arbetsskadeanmälningarna
haft stor betydelse härvidlag.

LO anser att rapporten alltför mycket har uppehållit sig vid statistikfrågorna.
Enligt LO är det rapporteringen och inte minst arbetsskadeutredningarna
som är betydelsefulla för det förebyggande arbetet. Trots vissa brister
har arbetsskadeutredningarna bidragit till förbättringar. Men det krävs
en starkare koppling mellan arbetsskada och arbetsgivarens utredningsskyldighet.
Därför vill LO - liksom TCO - att arbetsgivaren i fortsättningen genom
företagshälsovården skall få ansvaret för att genomföra arbetsskadeutredningarna.

I flera remissvar aktualiseras tanken på ett närmare samarbete mellan försäkringskassan
och yrkesinspektionen. TCO föreslår för sin del att en samverkansgrupp
för arbetsskador och förebyggande arbete med företrädare för
dessa myndigheter bildas i varje län.

Den i rapporten framförda tanken på att införa obligatoriska arbetsmiljöbokslut
får stöd eller lämnas utan erinringar liksom möjligheten att stimulera
till arbetsmiljöförbättringar genom att differentiera arbetsgivaravgiften på
basis av resp. företags sjukfrånvaro.

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom
arbetskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

RFV anser att socialförsäkringen bör ersätta inkomstbortfall oberoende av
sjukfrånvaroorsak. I första hand bör diskuteras en höjning av kompensationsnivån
till 100 %. En sådan reform skulle innebära att arbetsskadesjukpenningen
kunde avskaffas och att ca 900 årsarbetare kunde omfördelas till
andra uppgifter. Arbetsskadeprövningen bör vid en sådan reform inte behållas
för prövning av rätt till ersättning för läkarvård, sjukvårdande behandling,
sjukhusvård, konvalescentvård, läkemedel och särskilda hjälpmedel.
Dessa ersättningar bör enligt RFV kunna avvecklas, däremot inte ersättning
för tandskador, som kan uppgå till höga belopp.

Vid en reform måste enligt RFV beaktas att arbetsskadeförsäkringen utger
sjukpenning även till grupper som inte är sjukpenningförsäkrade enligt
lagen om allmän försäkring. Dessutom finns internationella konventioner
att beakta i sammanhanget.

Om livräntedelen i arbetsskadeförsäkringslagen behålls bör enligt RFV
skadlighetsrekvisitet och bevisregeln revideras för att en rättvis och säker
tillämpning skall möjliggöras. Men det bör också övervägas om inte livräntedelen
inom försäkringen kan flyttas över till avtalsområdet.

Även FKF aktualiserar möjligheten att samordna sjuk- och arbetsskadeförsäkringen.
En sådan samordning bör bygga på en helhetssyn på människan
och ta sikte mer på behovet än på orsaken till behovet. Sjukpenningdelen
i arbetsskadeförsäkringen skulle kunna samordnas med sjukförsäkringen
exempelvis genom en 100-procentig kompensation. Liksom RFV framhåller
dock FKF att vissa komplicerade frågor måste lösas, t.ex. rörande livräntedelen,
särskilda ersättningar, olikheter i personkrets, internationella överenskommelser,
nya utredningskrav för AMF och skadeståndsrättsliga frågor.

Förs. 1989/90:8

FKF föreslår att en bred parlamentarisk utredning tillsätts med representanter
även för arbetsmarknadens parter och försäkringskassorna. Utredningen
bör få fria direktiv att lösa de problem som revisorerna pekar på.

SACO visar också intresse för tanken på en samordning av arbetsskadeoch
sjukförsäkringen. En utredning bör tillsättas för att pröva förutsättningarna.
Enligt SACO är arbetsskadeförsäkringen ett mycket dyrbart och administrativt
krävande instrument ”för att tillgodose det i många fall marginella
behovet av extra försäkringsskydd utöver det som ges enligt den allmänna
försäkringen”.

SAF hänvisar till sitt förslag om en höjning av sjukpenningen till 100 %
och om en arbetsgivarperiod för kortare sjukfall. Med en sådan reform
skulle enligt SAF 90 % av alla sjukfall klaras upp inom företagen och mellan
6 000-7 000 anställda i försäkringskassorna skulle kunna ägna sig åt t.ex. rehabilitering.

Även Svenska företagsläkarföreningen nämner i sitt yttrande möjligheten
att höja den vanliga sjukpenningen till 100 %.

AMS framhåller att systemet är en inkomstgaranti och en hörnsten i välfärdssamhället.
Det är viktigt att människor som drabbas av arbetsskada
hålls ekonomiskt skadeslösa.

ASS uttalar att en eventuell reform av försäkringen måste innebära att den
arbetsskadade garanteras ekonomisk trygghet.

TCO säger sig sakna en diskussion om sättet att se på olika socialförsäkringsförmåner.
Vanliga sjukdomar och arbetsskador kan inte jämställas.
Riksdagen har ansett att arbetsskadade skall kompenseras utöver den vanliga
sjukförsäkringen. TCO avstyrker en sänkning av arbetsskadeförsäkringens
kompensationsnivå.

LO hyser farhågor för att om alla skulle kompenseras till 100 % skulle
incitamentet att anmäla arbetsskada till stor del bortfalla. Och därmed skulle
många försäkrade gå miste om sjukvårdsförmåner enligt arbetsskadeförsäkringslagen.
Och fortfarande skulle det finnas kvar en grupp med intresse av
arbetsskadeförsäkringens livränta.

Om försäkringskassornas prövning upphörde skulle ansvaret för prövningar
överflyttas till TFA vilket skulle öka risken för att arbetsgivaren fick
ett för stort inflytande på bedömningen, menar LO.

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

Enligt RFV kan arbetsskadefondens underskott vid slutet av år 1989 beräknas
till drygt 9 miljarder kronor. RFV menar att kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen
bör debiteras arbetsgivarna genom avgifter. Denna uppfattning
delas av FKF, TCO och SACO. TCO anser det ”mycket otillfredsställande”
att hälften av kostnaderna måste subventioneras via statsbudgeten.

Tanken på en avgiftsdifferentiering får gehör. RFV är positivt till idén liksom
TCO som dessutom anser att den i rapporten diskuterade möjligheten
att koppla avgiften till företagets sjukfrånvaro är intressant och närmare bör
utredas.

Förs. 1989/90:8

2.6 Ärendets fortsatta handläggning

Förs. 1989/90:8

I sitt remissvar säger sig TCO vara positiv till en diskussion kring förändringar
i arbetsskadeförsäkringen under förutsättning att försäkringens
grundläggande principer ligger fast. TCO förutsätter att riksdagsrevisorernas
rapport med remissyttranden samordnas med närliggande ärenden, bl.a.
rehabiliteringsberedningens betänkande och förslag från arbetsmiljökommissionen,
och skyndsamt handläggs inom regeringskansliet.

FKF förordar som tidigare nämnts en bred parlamentarisk utredning med
representation även för arbetsmarknadens parter och försäkringskassorna.
Utredningen bör få fria direktiv att lösa de problem revisorerna pekar på,
anser FKF.

SACO förordar att en utredning tillsätts med uppgift att lösa frågan om en
samordning mellan sjukförsäkring och arbetsskadeförsäkring.

SAF föreslår att sjukpenningskommitténs betänkande SOU 1981:22 och
arbetsskadeutredningens betänkande SOU 1985:54 uppdateras och att därefter
ett nytt sjukersättningssystem snarast införs.

Förs. 1989/90:8

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag

1 Revisorernas granskning 1

2 Revisorernas överväganden 2

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning 2

2.2 Arbetsskadeförsäkringen frånrehabiliteringssynpunkt 4

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet 6

2.3.1 Statistikfrågor 6

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön
8

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäkringen
och andra trygghetssystem 9

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering 10

2.6 Ärendets fortsatta handläggning 11

3 Sammanfattning 12

4 Hemställan 12

Bilaga: Sammanfattning av rapport 1988/89:5 om arbetsskadeförsäkringen
och över rapporten avlämnade remissyttranden 14

1 Rapporten 14

1.1 Bakgrund och syfte 14

1.2 Revisorernas överväganden och förslag 14

1.2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning 14

1.2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt 15

1.2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet
16

1.2.3.1 Statistikfrågor 16

1.2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön
17

1.2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäkringen
och andra trygghetssystem 17

1.2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering 18

1.3 Sammanfattning 18

2 Remissyttrandena 19

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning 19

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt 21

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet 23

2.3.1 Statistikfrågor 23

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön
24

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäkringen
och andra trygghetssystem 25

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering 26

2.6 Ärendets fortsatta handläggning 27

■