Förslag till riksdagen

Framställning / redogörelse 1988/89:16

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen

Riksdagens revisorers förslag angående statistiken
över socialavgifterna

Förs.
1988/89:16

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av statistiken över
socialavgifterna. Granskningen avser vad som i statsbudgeten benämns
lagstadgade socialavgifter, dvs. alla skatter som beräknas med viss procent av
utbetald lön och som erläggs av arbetsgivare och egna företagare.

Revisorerna har sökt klarlägga vilken ekonomisk information i form av
statistik som finns om socialavgifterna samt i vad mån denna tillgodoser de
övergripande informationsbehoven. Redovisningen av socialavgifterna i
statsbudgeten har härvid blivit en huvudfråga.

Av granskningen framgår bl.a. att det inte finns någon samlad redovisning
eller statistik ur vilken man kan utläsa ekonomiska fakta om alla socialavgifterna.
Med nu tillämpat redovisningssystem är vidare uppgiften om avgiftsinkomsterna
i statsbudgeten ofullständig. Omkring två tredjedelar av avgiftsinkomsterna,
ca 96 miljarder kronor, föll sålunda budgetåret 1986/87 utanför
statsbudgeten såsom den redovisades för riksdagen.

Revisorerna föreslår därför att åtgärder vidtas för att såväl redovisningen
av socialavgifterna i statsbudgeten och därtill anslutande redovisning som
den övergripande statistiken skall bli mera rättvisande. En översyn bör
sålunda göras av redovisningen och statistiken på området.

1 Genomförd granskning

Granskningen1 har inriktats på vilka bestämmelser som reglerar produktionen
av information på det aktuella avgiftsområdet, definitionsfrågor, vilken
redovisning och statistik som finns på området samt uppgifternas användbarhet
och kvalitet. Hela granskningen är av översiktlig karaktär.

Som nämnts har vid granskningen konstaterats ofullständigheter i redovisningen
av avgiftsinkomsterna till riksdagen. Vissa avgiftsslag redovisas
sålunda inte i sammanställningen över statsbudgetens utfall. För vissa
ändamålsbestämda avgifter saknas uppgifter om motsvarande utgifter, vilket
medför att det är svårt eller omöjligt att avläsa om avgiftsinkomsterna
används för avsedda ändamål och huruvida avgiftsnivån är rimlig. Vidare kan
rent allmänt noteras att olika definitioner för socialavgifter används i olika
sammanhang. Det saknas också en översiktlig, fullständig och lättillgänglig
statistik som belyser socialavgiftsområdet.

Granskningen utmynnade i förslag till konkreta åtgärder syftande till

1 Granskning har skett på förslag av revisorernas kansli. 1

1 Riksdagen 1988189.2 sami. Nr 16

förbättring av den ekonomiska informationen om socialavgifterna dels i Förs. 1988/89:16
riksredovisningen, dels i socialförsäkringsstatistiken.

I anslutning till granskningen har rapporten (1987/88:7) Statistiken över
socialavgifterna upprättats. Sammanfattning av rapporten och av de över
rapporten inhämtade yttrandena är såsom bilaga fogad till denna skrivelse.

De myndigheter och organisationer som hörts över rapporten är positiva
till den kartläggning av redovisningen och statistiken som ingått i granskningen.
De tillstyrker med få undantag de förslag till åtgärder för en förbättrad
information om socialavgifterna som rapporten utmynnar i.

I dagarna har riksrevisionsverket utkommit med sin publikation Statsbudgetens
utfall budgetåret 1987/88. Av denna framgår att verket i vissa delar
tillgodosett de krav på förbättrad statistik som revisorerna ställt i rapporten. I
dessa delar har vi ej haft anledning att föra frågorna vidare.

2 Revisorernas överväganden

Eftersom det är riksdagen som fattar de grundläggande besluten om
socialavgifternas storlek och om hur de skall användas samt om de regler som
styr fördelningen av de med avgifterna finansierade förmånerna, bör
riksdagen kunna ställa krav på erforderlig information om avgifterna i form
av redovisning och statistik, allt enligt god redovisningssed.

Revisorerna tar först upp frågor som rör statsbudgeten och därefter mer
allmänna frågor om statistikbehovet och statistikens utformning.

2.1 Statsbudgeten

2.1.1 Allmänt

Statsbudgeten och riksredovisningen baseras i huvudsak på de olika myndigheternas
bokslut som upprättas enligt reglerna i den för myndigheterna
gällande bokföringsförordningen (1979:1212) jämte anvisningar. För upprättandet
av statsbudgeten och för budgetredovisningen1 följer man en utbildad
praxis. Fasta regler för vad som skall ingå i redovisningen finns inte fastlagda i
något regelverk. Såsom närmare redovisas i det följande föreligger vissa
brister och oklarheter vid redovisningen av socialavgifterna.

Vad revisorerna i denna del anfört i sin rapport mot bakgrund av resultatet
av granskningen instämmer remissinstanserna i allt väsentligt i, och de
vitsordar att det allmänt behövs en bättre redovisning av socialavgifterna.

Allmänna pensionsfonden föreslår att ett uppdrag lämnas åt riksrevisionsverket
och/eller riksförsäkringsverket att inkomma med förslag till en samlad
redovisning av socialförsäkringsavgifterna. Landsorganisationen (LO) framhåller
att det torde vara ett allmänt intresse att de avgifter som tillkommit
genom ianspråktagande av löneutrymme ges en ordentlig redovisning.

‘RRV:s publikation Statsbudgetens utfall

2

2.1.2 Socialavgifterna och statsbudgeten

Förs. 1988/89:16

Inkomsterna av socialavgifterna har stor betydelse för finansieringen av den
statliga verksamheten. För t.ex. budgetåret 1986/87 uppbars i form av
lagstadgade socialavgifter 155 miljarder kronor, vilket belopp är ungefär lika
stort som summan av inkomsterna av de statliga skatterna på inkomst,
realisationsvinst och rörelse samt av mervärdeskatten samma budgetår. Av
nämnda 155 miljarder kronor redovisas dock endast 59 miljarder kronor i det
förslag till statsbudget som förelädes riksdagen för nämnda budgetår (prop.
1985/86:100). Återstoden av avgiftsinkomsterna, 96 miljarder kronor, avseende
en del av socialförsäkringarna låg utanför budgeten. Beloppen har dock
återgetts i vissa redovisningar i budgetpropositionen och i riksrevisionsverkets
(RRV) publikation Statsbudgetens utfall under rubrikerna Inkomster
(brutto) och Nettoinkomst samt med viss specificering i en bilaga 2 (Övriga
socialavgifter).

Socialavgifternas andel av statsbudgetens inkomster utgjorde nämnda
budgetår 18 %. Skulle alla inkomster av socialavgifterna ha inräknats i
statsbudgeten blev deras andel 37 %.

Socialavgifternas betydelse för finansieringen av den totala offentliga
sektorn är också av intresse. Men även där är det förenat med svårigheter att
finna entydiga uppgifter. Enligt den avgränsning av socialförsäkringsbegreppet
som tillämpas av statistiska centralbyrån (SCB) i nationalräkenskaperna
och av konjunkturinstitutet var andelen 20 % och enligt statsbudgetens mera
vidsträckta definition av begreppet 24 %.

Nu tillämpad redovisning av socialavgiftsinkomsterna i statsbudgeten till
riksdagen är således ofullständig och oenhetlig, vilket gör att den lätt kan
feltolkas. Socialavgifternas betydelse för finansieringen av statens verksamhet
kan därigenom lätt underskattas.

Den senaste budgetutredningen (SOU 1973:43) diskuterade frågan om
statsbudgetens avgränsning och redovisningen av socialförsäkringssystemet.
Följande kan citeras ur utredningens betänkande (s. 215):

Huvudprincipen vid avgränsningen av den statliga budgeten bör vara att
samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas i
budgeten. Härigenom möjliggörs en samlad överblick och ett samlat
ställningstagande till hela den statliga sektorn. Undantag från denna princip
kommer dock alltid att finnas.

Det är väsentligt att information under alla omständigheter ges i budgetpropositionen
om samtliga statens insatser och verksamheter, även om beslut
om resurstilldelningen inte tas i budgeten.

Om socialförsäkringssystemet anförde utredningen bl.a. följande (s. 216).

Allmänt sett torde det vara av intresse att redovisningen av socialförsäkringsavgifterna
sker samlat över den statliga budgeten. Avgifterna är av betydelse
från inkomstfördelningssynpunkt och har även ett stabiliseringspolitiskt
intresse. Att stora delar av systemet f.n. ligger utanför den statliga budgeten
försvårar överblicken över det.

Vi föreslår att en redovisning av hela socialförsäkringssystemet i informativt
syfte sker i en särskild bilaga till budgetpropositionen.

Det bör observeras att detta förslag självfallet inte innebär någon

förändring av AP-fondens och de övriga försäkringarnas förvaltning eller Förs. 1988/89:16
status. Det är alltså inte fråga om att t.ex. AP-fondens medelsplaceringar och
pensionsutbetalningar skall påverkas eller föras upp på den statliga budgeten.

I proposition 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för modernisering av det
statliga budgetsystemet delade föredragande departementschefen utredningens
uppfattning att det är angeläget att i någon form redovisa socialförsäkringssystemets
omfattning och innehåll. En översiktlig redovisning borde
ske i anslutning till budgetförslaget. Riksdagen (FiU 1977/78:1, rskr.

1977/78:19) godkände de riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet
som förordats i propositionen.

Av remissinstanserna har riksförsäkringsverket (RFV), allmänna pensionsfonden
(AP-fonden), kammarkollegiet (KK) och RRV yttrat sig över
rapporten i denna del.

RFV förordar att hela socialförsäkringssektorn redovisas men att detta
görs separat i bilaga till statsbudgeten.

AP-fonden tillstyrker för sin del att de socialförsäkringsförmåner som
finansieras med avgifter i förening med budgetanslag integreras med
budgetredovisningen men konstaterar att det kommer att kvarstå ett behov
av att utanför statsbudgeten lämna en redovisning av socialförsäkringssystemet
i dess helhet. Fonden avstyrker ett alternativ som skulle innebära att
ATP-systemet redovisningsmässigt integrerades med statsbudgeten.

KK avstyrker ett redovisningsalternativ som skulle innebära att fonder
finansierade med socialavgifter förvaltade av kollegiet skulle redovisas i
statsbudgeten. Kollegiet uppger sig ha inlett överläggningar med RRV om
fondredovisningen med syfte att bl.a. reda ut hur riksdagen, regeringen och
andra intressenter skall få bättre information om de av kollegiet förvaltade
fonderna.

RRV berör i sitt yttrande definitionen för statlig verksamhet och framhåller
att den avgränsning som SCB tillämpar för nationalräkenskaperna oftast
används. Den vid revisorernas granskning använda avgränsningen med
innebörden att med statlig verksamhet avses sådan om vars finansiering och
inriktning riksdagen och regeringen fattar beslut är dock en av flera möjliga,
anser RRV.

Revisorerna noterar att behovet av en bättre redovisning till riksdagen av
socialförsäkringssektorn redan tidigare har konstaterats av riksdagen och
regeringen på underlag från budgetutredningens arbete. Någon förbättring
har dock inte kommit till stånd.

Remissinstanserna tillstyrker också genomgående att en bättre redovisning
till riksdagen av sektorn i fråga skall komma till stånd. Redovisningen
bör lämnas i en särskild bilaga till budgetpropositionen.

Det är sålunda angeläget att det sedan länge konstaterade behovet av en
samlad redovisning av socialförsäkringssektorn till riksdagen nu tillgodoses.

Det finns också behov av en översikt som möjliggör en samlad överblick och
ett samlat ställningstagande till den statliga verksamhet som nu finansieras
såväl över statsbudgeten som med socialavgifter redovisade utanför statsbudgeten.
Detta skulle t.ex. kunna tillgodoses genom att de socialavgiftsinkoms -

4

ter som nu nettoredovisas bruttoredovisas och genom att utbetalningarna till
fonderna redovisas på statsbudgetens utgiftssida.

2.2 Den övriga redovisningen av socialavgifterna

2.2.1 Fullständighet och allsidighet i redovisningen

Vid granskningen har konstaterats att viss del av avgiftsinkomsterna (drygt
700 milj. kr. av arbetarskyddsavgifterna budgetåret 1986/87) ej redovisats i
RRV:s publikation Statsbudgetens utfall 1986/87, bilaga 2. Ställningen för
fonderna/kontona för företagshälsovården, AP-fonden och allmänna sjukförsäkringsfonden
fanns ej heller redovisade.

I sina remissyttranden anför RFVoch RRV att de beträffande redovisningen
av arbetarskyddsavgifterna och medlen för företagshälsovården kommer
att genomföra förbättringar i 1987/88 års bokslut resp. i nästkommande
inkomstberäkning.

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) framhåller vikten av att samtliga
avgiftsinkomster redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt i det beslutsunderlag
som föreläggs riksdagen.

AP-fondens styrelser avvisar förslaget i rapporten att fondens ställning
skall redovisas i bilaga till statsbudgeten och i budgetutfallet. Som motiv
anförs att ATP-systemets väsentliga transaktioner, med undantag för in- och
utbetalning av ATP-avgifterna, sker utanför statsbudgeten.

Vad beträffar bristerna i redovisningen av inkomsterna av arbetarskyddsavgifterna
och av kontot för sjukförsäkringsfonden,som påvisats vid granskningen,
har dessa nu åtgärdats genom utförligare uppgifter i RRV:s
redovisning av statsbudgetens utfall för budgetåret 1987/88, som nyligen
publicerats. Revisorerna förutsätter att även ställningen för kontot för
företagshälsovård kommer att redovisas i bilaga 2 till Statsbudgetens utfall. I
fråga om redovisningen av AP-fondens behållning/skuld i nämnda bilaga
finnér revisorerna inte något skäl tala för att annan ordning tillämpas för
AP-fonden än den som gäller för andra fonder under särskild förvaltning som
nu redovisas i bilagan.

Förutom att det är angeläget med mera fullständig information om
avgiftsinkomster och fond-/kontobehållningar för vissa socialavgifter, behövs
i översiktlig form uppgifter om ränteinkomster och andra inkomster,
utgifter, skulder m.m., för alla socialavgifter.

Det är t.ex. inte möjligt att ur riksrevisionsverkets redovisning av
budgetutfallet avläsa hur avgiftsinkomsterna och andra inkomster förhåller
sig till utgifterna för alla de ändamålsbestämda socialavgifterna. Sådan
information är nödvändig för bedömning av de olika försäkringsformernas
ekonomi och t.ex. för beslut om ändring av avgiftsuttagen.

Behovet av en mera utförlig redovisning i budgetutfallet gäller också de
kostnader av socialavgiftskaraktär som debiteras de statliga myndigheterna
under beteckningen lönekostnadspålägg (LKP). LKP ger t.ex. vid nuvarande
avgiftsuttag (39%) ett årligt överskott till statsbudgeten av storleksordningen
800 milj. kr., vilket redovisas på statsbudgetens inkomstsida på
kontot 5211 Statliga pensionsavgifter, netto. Ett LKP om 37% skulle ge ett

mera rättvisande uttryck för de kostnader avgiften är avsedd att täcka, vilket Förs. 1988/89:16
lätt skulle kunna beräknas vid en mera utförlig redovisning.

Införandet av en mera utförlig ekonomisk redovisning för de ändamålsbestämda
socialavgifterna, vilket förordats i rapporten, är alla remissinstanser
positiva till. Av vad som särskilt anförs i yttrandena kan nämnas följande.

RRV anser att det saknas enhetliga regler för redovisning av tillgångar och
skulder och ränteberäkning för socialförsäkringsfonderna. RRV:s roll i
denna fråga bör klaras ut, anser verket.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) framhåller att det föreligger misstämning
mellan RRV:s redovisning av avgiftsinkomsterna för vuxenutbildningen
och regeringens inkomstberäkningar i budgetpropositionerna, vilka senare
styr dispositionen av medlen och anslagstilldelningen. Nämnden instämmer i
att det behövs en samlad och kontinuerlig avstämning av inkomsterna från
vuxenutbildningsavgifterna mot de utgifter de är avsedda att bestrida.

Som exempel på att det behövs en tydligare och mera fullständig
redovisning anger arbetarskyddsstyrelsen (ASS) stora differenser mellan
uppgifterna i statsbudgetens redovisning och myndighetens anslag avseende
styrelsens inkomster från arbetarskyddsavgiften.

Statens löne- och pensionsverk (SPV) anför att bl.a. följande förändringar
på socialavgiftsområdet bör eftersträvas, nämligen

- rätt procenttal för LKP-uttaget,

- att SJ:s pensionskostnader - liksom vad gäller för andra affärsverk -

hanteras vid sidan av LKP-systemet så att statistiken blir mindre

missvisande.

LO framhåller att genom en förbättrad information om socialavgifternas
användning framstår sambandet mellan avgifterna och de socialpolitiska
åtgärder som de finansierar klarare.

SAF anser att det är av stor betydelse att det för de ändamålsbestämda
avgifterna finns sammanställningar som visar avgiftsinkomsternas täckningsgrad
för de avsedda ändamålen.

AP-fondens styrelser anför bl.a. att det för flertalet socialförsäkringar inte
föreligger något samband mellan avgifter och totala utgifter, än mindre något
försäkringsmässigt samband mellan avgiftsbetalning och förmåner. Avgifterna
är därmed för flertalet av socialförsäkringarna en del av skattesystemet
utan krav på fondbildning. Såsom tidigare nämnts föreslår fonden att
uppdrag lämnas åt RRV och/eller RFV att se över redovisningen av
socialavgifterna.

Revisorerna vill framhålla att det för bedömning av de olika socialförsäkringsformernas
ekonomi är viktigt att redovisningen av dem är fullständig.

Det innebär t.ex. att inte bara avgiftsinkomsterna utan även ränteinkomster
och andra viktigare inkomster bör tas med i redovisningen liksom utgifter och
konto-/fondbehållningar, så attén fullständig bild erhålls av försäkringarnas
ekonomi. Vad CSN anför om problemen med redovisningen av inkomsterna
från vuxenutbildningsavgiften i anslagssystemet för vuxenutbildningen samt
vad SPV framfört angående behov av förändringar till uppnående av en mera
rättvisande redovisning av kostnaderna på socialavgiftsområdet bestyrker
behovet av bättre redovisning.

2.2.2 Redovisning av jämförelsetal

Förs. 1988/89:16

I budgetredovisningen för budgetåret 1986/87 lämnades inte som jämförelse
några uppgifter om det ekonomiska utfallet för olika socialförsäkringsområden
för närmast föregående redovisningsperiod. Att lämna sådana uppgifter
får i redovisningssammanhang anses tillhöra god redovisningssed.

De remissinstanser som yttrat sig över förslaget i vår rapport om införande
av redovisning av jämförelsetal har tillstyrkt förslaget eller lämnat detta utan
erinran.

RR V betonar att verkets uppgift vid redovisningen av statsbudgetens utfall
främst är att ställa utfallet mot den av riksdagen antagna statsbudgeten. De
tidsserier som verket därutöver publicerar planerar verket att göra mera
omfattande och utförliga, allteftersom det blir möjligt att direkt använda
redovisningen för sådana ändamål. Löpande diskussioner pågår främst med
riksförsäkringsverket i denna fråga, uppger verket.

RRV har i den nyligen utkomna redovisningen av statsbudgetens utfall för
budgetåret 1987/88 angett jämförelsetal för överskott och ackumulerade
saldon för sjukförsäkringsfonden, kontot för arbetsmarknadsavgiften, arbetsskadeförsäkringsfonden,
lönegarantifonden och delpensionsfonden.

Med hänsyn till vad RRV anfört räknar revisorerna med att framdeles
jämförelsetal kommer att ingå i RRV:s redovisning avseende även andra
socialavgifter, främst för de konton arbetarskyddsavgifterna förs till samt för
AP-fonden.

2.2.3 Redovisningen av allmänna sjukförsäkringsfonden

Den allmänna sjukförsäkringsfonden skulle enligt de från fondens inrättande
gällande bestämmelserna utgöra en reserv för att utnyttjas vid tillfälliga
påfrestningar på försäkringens finanser. I enlighet med riksdagens beslut
(prop. 1981/82:144, SfU 15, rskr. 341) har sjukförsäkringsfonden sedan år
1982 inte tillförts överskott av avgifter och inte heller anlitats för täckande av
de underskott som försäkringen haft under senare år. Fondens medel, 4 913
milj .kr., har varit placerade på ett räntelöst konto i riksgäldskontoret och är
så fortfarande. Överskottet av avgiftsmedlen åren 1982-1984,3 941 milj. kr.,
tillfördes statsbudgeten som allmän förstärkning. De underskott sjukförsäkringen
haft under senare år har bestritts med allmänna budgetmedel, dvs.
med medel utöver de 15 % som enligt principerna för försäkringens
finansiering skall tillskjutas från statsbudgeten.

Några beslut att täcka de senare årens underskott genom utnyttjande av
fonden eller återföring av de överskottsmedel som tidigare tillförts statsbudgeten
har inte tagits.

RFVoch LO har yttrat sigom redovisningen av sjukförsäkringsfonden. De
instämmer i revisorernas förslag om en omprövning av redovisningen av
fonden samt fondens roll och syfte. RFV anser att det är lämpligt att närmare
beräkna de ackumulerade över- resp. underskott som uppkommit dels
eftersom inkomsttiteln sjukförsäkring under flera år visat underskott, dels
med anledning av sjukpenningreformens ökade kostnader och intresset av
att studera metoder för att täcka underskott. LO delar revisorernas
uppfattning att sjukförsäkringsfonden antingen bör användas för reglering av 7

försäkringens intäkter och utgifter eller helt avskaffas. Med en förbättrad Förs. 1988/89:16
ekonomisk redovisning och statistik för sjukförsäkringen är det egalt vilken
form man väljer.

Revisorerna finner för sin del det angeläget att redovisningen av den
allmänna sjukförsäkringsfonden omprövas, antingen genom att försäkringens
över- resp. underskott i förhållande till statsbudgeten regleras eller
genom att beslut fattas om att slutreglering skall ske och fonden avvecklas.

2.2.4 Enhetliga definitioner för avgift, socialavgift m.m.

Möjligheterna att få en klar bild av de ekonomiska förhållandena på
socialförsäkringsområdet försvåras av att den nomenklatur som tillämpas är
oenhetlig. I SCB:s system för upprättande av nationalräkenskaperna används
t.ex. en annan mera snäv beteckning för socialavgifter än i statsbudgeten.
I nationalräkenskaperna betecknades år 1987 följande av statsbudgetens
lagstadgade socialavgifter som löneberoende indirekta skatter, nämligen
arbetsmarknadsavgiften (till 50 %), barnomsorgsavgiften, vuxenutbildningsavgiften,
arbetarskyddsavgiften, avgifterna till arbetarskyddsstyrelsen
och yrkesinspektionen samt den allmänna löneavgiften. Den sistnämnda
definitionen tillämpas också av konjunkturinstitutet i dess ekonomiska
redovisningar och prognoser.

Vissa socialförsäkringsförmåner anges tillhöra allmän försäkring i och med
att de regleras enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, vilket gäller
sjukförsäkringen och folkpensioneringen i dess olika former. Riksförsäkringsverket
definierar begreppet socialförsäkring som de förmåner som
utbetalas av verket och de allmänna försäkringskassorna. Verket inkluderar i
socialförsäkring därmed bl.a. allmänna barnbidrag, bidragsförskott m.m.,
medan andra inkomstslag som i statsbudgeten betecknas som lagstadgade
socialavgifter inte räknas dit.

I remissyttrandena uttalar sig de statistikproducerande myndigheterna för
mer enhetliga begrepp på socialförsäkringsområdet. Konjunkturinstitutet,

SCB och RRV förordar att de definitioner som används i nationalräkenskaperna
skall användas, eftersom de bygger på allmänt vedertaget språkbruk
och internationella rekommendationer. RFV förordar att begreppet socialavgift
skall användas om avgifter med ett uttalat socialt ändamål med en
försäkringskonstruktion och med nära och långsiktig stabil knytning mellan
avgift och förmån. I övrigt skall den lag som avser försäkringsformen i fråga
vara styrande för benämningen. Socialförsäkringsbegreppet skall liksom
hittills ha en vidare syftning.

Revisorerna anser att den bristande samstämmigheten vid avgränsningen
av socialavgifts- och socialförsäkringsbegreppen m.m. motiverar en översyn.

2.3 Framställning och publicering av statistik över
socialavgifterna

Av granskningen har framgått att den statistikinformation som för närvarande
lämnas om socialförsäkringarna är mycket splittrad och svårtillgänglig vad
gäller vissa avgiftsområden. Det finns inte någon sammanställning från
vilken man kan utläsa ekonomiska fakta om alla socialavgifter. Årsseriedata

saknas t.ex. för barnomsorgsavgifter, vuxenutbildningsavgifter, arbetsmark- Förs. 1988/89:16

nadsavgifter, lönegarantiavgifter, sjömanspensionsavgifter, avgifterna till

arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen samt de statliga lönekostnads påläggen.

Det finns alltså behov av en statistisk publikation med översiktlig

information om viktigare inkomster, utgifter, behållning m.m. för alla

socialavgifter.

Remissorganen instämmer utan undantag i att den statistiska informationen
om socialavgifterna behöver förbättras. Flera remissorgan framhåller
särskilt behovet av årsseriedata.

Budgetårstal bör enligt konjunkturinstitutet publiceras med sådan uppdelning
att de kan sammansättas för jämförelse med kalenderårsuppgifter. RFV
vill framhålla att det skall vara data per budgetår som redovisas.

Ett par remissorgan framhåller att arbetsgivar- och egenavgifternas
betydelse som arbetskraftskostnad, bl.a. i olika inkomstlägen, är en viktig
fråga att belysa med offentlig statistik.

Småföretagens Riksorganisation vill särskilt framhålla som viktigt att
statistiken är färsk.

Riksrevisionsverket anför att verket planerar att publicera mer omfattande
och utförliga tidsserier samt att verket har löpande diskussioner med främst
RFV i denna fråga.

SCB nämner att verket fortlöpande ser över sina publikationer i syfte att
anpassa innehåll och tabeller till användarnas önskemål och att förslag från
den nu genomförda granskningen kommer att avspeglas i SCB:s redovisning.

I flera remissyttranden, även RFV:s, tillstyrks att socialförsäkringsstatistiken
byggs ut och förbättras genom komplettering av RFV:s publikation
Socialförsäkringsstatistik-Fakta.

Revisorerna finnér det angeläget att ekonomiska fakta om alla former av
socialförsäkringar samlas i en årligen utkommande publikation. Det bör i
första hand prövas om detta t.ex. kan uppnås genom en komplettering av
RFV:s skrift Socialförsäkringsstatistik-Fakta.

3 Sammanfattning

Mot bakgrund av vad som kommit fram vid granskningen bör åtgärder vidtas
för att redovisningen och statistiken över socialavgifterna skall bli mera
rättvisande, överskådlig och lättillgänglig. Det gäller såväl redovisningen i
och i anslutning till statsbudgeten som publiceringen av statistik på området.

En översyn av redovisningen och statistiken på området bör göras.

Revisorerna anser för sin del att den föreslagna översynen beträffande
redovisningen av socialavgifterna i budgetpropositionen och/eller i RRV:s
publikation Statsbudgetens utfall bör resultera i
att hela socialförsäkringssektorn skall omfattas av redovisningen,
att för alla socialförsäkringsavgifter anges avgiftsinkomster och eventuell
fondbehållning eller skuld,
att för de ändamålsbestämda socialavgifterna anges alla viktigare inkomster
och utgifter liksom tillgångar och skulder,

1 * Riksdagen 1988/89.2 sami. Nr 16

att utfallet för tidigare redovisningsperioder, främst den närmast föregåen- Förs. 1988/89:16
de, redovisas för samtliga socialavgifter,
att redovisningen för den allmänna sjukförsäkringsfonden omprövas och
att enhetliga, med allmänt språkbruk förenliga och i nationalräkenskaperna
tillämpade definitioner införs för begreppen avgift, socialavgift, socialförsäkring
och allmän försäkring i statsbudgeten/riksredovisningen och vid de
statliga myndigheterna.

Vidare förordar revisorerna beträffande den statistiska informationen om
socialavgifterna att den förbättras, då främst genom
att statistiken kompletteras, bl.a. med årsseriedata för barnomsorgsavgiften,
vuxenutbildningsavgiften, arbetsmarknadsavgiften, lönegarantiavgiften,
sjömanspensionsavgiften, avgifterna till arbetarskyddsstyrelsen och
yrkesinspektionen samt de statliga lönekostnadspåläggen,
att statistiken avseende samtliga socialförsäkringsavgifter samlas till en
publikation, t.ex. genom komplettering av riksförsäkringsverkets årliga
skrift Socialförsäkringsstatistik-Fakta.

4 Hemställan

Revisorerna hemställer

1.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna förordat beträffande den ekonomiska redovisningen av
socialavgifterna och

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna förordat beträffande en förbättrad och samlad statistik
över socialavgifterna.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Arne Gadd (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Kjell
Nilsson (s), Stig Gustafsson (s), Torsten Karlsson (s), Rune Jonsson (s), Per
Stenmarck (m), Maja Bäckström (s), Margit Gennser (m), Lennart Brunander
(c) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och revisionsdirektören Karl-Olov Hedler
(föredragande).

Stockholm den 8 december 1988
På riksdagens revisorers vägnar

Arne Gadd

Karl-Olov Hedler

10

Särskilt yttrande

Förs. 1988/89:16

Undertecknad har som ledamot i budgetutredningen (SOU 1973:43) och
statistikutredningen (SOU 1983:74) tagit ställning i de frågor som här
aktualiserats och hänvisar till ställningstagandena i dessa utredningar.

Arne Gadd

Sammanfattning av rapport 1987/88:7 om statistiken Förs. 1988/89:16

över socialavgifterna och av de remissyttranden som Bilasa

avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Granskningens syfte och inriktning

Syftet med granskningen har varit att kartlägga vilken information som finns
om socialavgifterna dels i form av redovisningsdata, dels i form av statistik.
Avsikten har främst varit att klarlägga hur de övergripande informationsbehoven
tillgodoses. Därvid har också översiktligt granskats hur systemen för
redovisning och statistikframställning fungerar samt om och hur de kan
förbättras.

Granskningen avser vad som i statsbudgeten benämns lagstadgade socialavgifter.
Enligt riksrevisionsverkets inkomstliggare redovisas under denna
inkomstgrupp alla skatter som beräknas som procent av utbetald lön och som
erläggs av arbetsgivare och egna företagare. De avgifter som enligt denna
definition omfattas av granskningen är folkpensionsavgiften, sjukförsäkringsavgiften,
barnomsorgsavgiften, arbetsmarknadsavgiften, arbetsskadeavgiften,
lönegarantiavgiften, arbetarskyddsavgiften, delpensionsavgiften,
tilläggspensionsavgiften samt sjömanspensionsavgiften och den allmänna
löneavgiften. Socialavgifterna för anställda enligt statliga bestämmelser, de
s.k. lönekostnadspåläggen, omfattas också av granskningen.

1.2 Granskningens genomförande

Vid granskningen har befintlig redovisning och statistik över inkomsterna av
socialavgifterna inventerats och analyserats. De myndigheter som producerar
redovisning och statistik på området har intervjuats, och de bestämmelser
som reglerar redovisningen och statistikproduktionen har kartlagts.

1.3 Gällande ordning för redovisning och statistik

1.3.1 Bestämmelser

Grundläggande bestämmelser om socialförsäkringsavgifterna finns i lag
(1962:381) om allmän försäkring och i lag (1981:691) om socialavgifter. Där
regleras avgiftsfinansieringen av den allmänna försäkringen och vissa andra
ändamål genom arbetsgivaravgifter och egenavgifter. I sistnämnda lag finns
bestämmelser om fördelningen av influtna avgifter.

Bestämmelser om uppbörd av socialavgifter finns för arbetsgivaravgifter i
lag (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare. Riksförsäkringsverket
har enligt förordning (1984:1127) bemyndigande att fördela
arbetsgivaravgifter mellan olika avgiftsändamål. Uppbörden av företagares
egenavgifter regleras främst i uppbördslagen (1953:272) och i uppbördsförordningen
(1967:626). Bestämmelserna om lönekostnadspålägg finns främst
i förordning (1984:674) om uppbörd av vissa arbetsgivaravgifter från staten, i
kungörelsen (1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg

samt i riksrevisionsverkets cirkulär den 7 november 1986 om tillämpning av Förs. 1988/89:16
nämnda kungörelse. Allmänna pensionsfondens redovisning regleras främst Bilaga
i lag (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.

Redovisning och viss statistik avseende socialavgifterna framställs primärt
av skatteförvaltningen, innefattande riksskatteverket (RSV) och länsskattemyndigheterna
(LSKM) samt av riksrevisionsverket (RRV), riksförsäkringsverket
(RFV) och de allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna). I övrigt
framställs viss statistik på området av statistiska centralbyrån (SCB) och
konjunkturinstitutet (Kl).

Skatteförvaltningen administrerar efter omläggningen till samordnad uppbörd
av preliminära skatter och arbetsgivaravgifter år 1985 kontrollen av
deklarationerna samt debitering och uppbörd av socialavgifterna.

Uppgifter om inbetalda skatter och socialavgifter sammanställs varje
månad av riksskatteverket (RSV) på underlag av länsvis registrerade
uppgifter dels för RRV, dels för RFV.

Den redovisning och statistik om socialavgifterna som ges i vissa statistiska
sammanställningar om taxering och uppbörd i RSV:s verksamhetsberättelse,
i RSV:s debiteringssammandrag för hela landet etc. får anses ingå i en allmän
informationsskyldighet som följer med RSV:s myndighetsuppgifter på
området.

Riksförsäkringsverket är enligt verkets instruktion central förvaltningsmyndighet
för den allmänna försäkringen och vissa andra sociala trygghetsanordningar.
Verket skall därvid bl.a förvalta vissa socialförsäkringsfonder
med hjälp av ett särskilt organ, fondfullmäktige, allt i enlighet med verkets
instruktion och särskilt reglemente.

Enligt 2 kap. 6 § lagen om socialavgifter skall influtna arbetsgivaravgifter
fördelas mellan olika avgiftsändamål. RFV skall som nämnts ovan enligt
särskilt bemyndigande verkställa denna fördelning. Syftet med avgiftsinkomsterna
är att de skall tjäna som bidrag, helt eller delvis, till vissa utgifter
enligt vad som bl.a. anges i socialavgiftslagen. Influtna avgifter förs av RFV
antingen till särskilda fonder eller till statsbudgeten, allt i enlighet med vad
som anges i lagen om socialavgifter, se följande sammanställning, tabell 1.

13

Tabell 1 Lagstadgade socialavgifter år 1987

Avgiftsslag	Finansierings- grad	Destination
Sjukförsäkringsavgiften	bidrag (85 %)	allmänna sjukförsäkringsfonden, konto RGK
Folkpensionsavgiften	bidrag	till statsbudgeten
Tilläggspensionsavgiften	täckning	allmänna pensionsfonden
Delpensionsavgiften	täckning	delpensionsfonden
Barnomsorgsavgiften	bidrag	till statsbudgeten
Arbetsskadeavgiften	täckning (96 %)	arbetsskadefonden
	bidrag (4 %)	till förvaltningskostn.
Arbetsmarknadsavgiften	bidrag (65 %)	arbetsmarknadsfonden, konto RGK
Arbetarskyddsavgiften	bidrag (8,7 %)	arbetarskyddsstyrelsen och yr-kesinsp. (statsbudgeten)
	bidrag	företagshälsovård,
	(54,3 %)	konto RGK
	bidrag (37 %)	arbetsmiljöfonden (1986:837)
Vuxenutbildnings-	täckning	studiestöd till statsbudgeten
avgiften	bidrag	vuxenutbildningen
Lönegarantiavgiften	täckning	lönegarantifonden
Sjömanspensionsavgiften	täckning	Handelsflottans pensionsfond
Allmän löneavgift		till statsbudgeten

Anm: RGK = riksgäldskontoret

De avgiftsinkomster som skall överföras till särskilda fonder/konton är,
såsom framgår av sammanställningen, sjukförsäkringsavgiften, tilläggspensionsavgiften,
delpensionsavgiften, arbetsskadeavgiften, arbetsmarknadsavgiften,
arbetarskyddsavgiften, lönegarantiavgiften och sjömanspensionsavgiften.
Fonderna för alla de nämnda avgifterna förvaltas eller administreras
av RFV utom AP-fonden, arbetsmiljöfonden, lönegarantifonden och handelsflottans
pensionsfond, vilka förvaltas av AP-fondens styrelse, arbetsmiljöfondens
styrelse resp. kammarkollegiet. RFV förvaltar också en mindre,
kvarvarande del av folkpensionsfonden. RFV:s förvaltning av arbetsskadefonden
och delpensionsfonden styrs av reglemente (1961:265) angående
förvaltning av RFV:s fonder.

Överskott på sjukförsäkringsfonden och medel för företagshälsovård står
på räntelösa konton i riksgäldskontoret. Arbetsmarknadsfondens medel på
kontot skall vara räntebärande. Kontot var år 1987 tomt.

Inkomsterna av folkpensionsavgiften, barnomsorgsavgiften och vuxenutbildningsavgiften
förs direkt till statsbudgeten och redovisas utan direkt
anknytning till de utgiftsändamål de ursprungligen var avsedda att täcka eller
utgöra bidrag till. Inkomsterna av den allmänna löneavgiften förs också
direkt till statsbudgeten.

Riksrevisionsverkets befattning med redovisning och statistik över socialavgifterna
regleras främst i RRV:s instruktion. Enligt denna åligger det
verket att handha den löpande riksredovisningen och för varje budgetår
redovisa utfallet av statsbudgeten, att göra beräkningar över statsbudgetens
inkomster och prognoser över utfallet av statsbudgeten samt att utarbeta
statistik över statens finanser.

Nämnda redovisning, beräkningar och prognoser avseende statsverkets
inkomster och utgifter för löpande och nästkommande budgetår skall årligen

Förs. 1988/89:16

Bilaga

14

avlämnas till regeringen för att tjäna som underlag för beräkningarna för
budget- och kompletteringspropositionerna.

Systemet för statsbudgeten/riksredovisningen har till vissa delar tillkommit
genom beslut av riksdagen på underlag av förslag från olika budgetutredningar.
Därutöver gäller i stor utsträckning praxis samt principer som i sin
helhet aldrig blivit fastlagda i lag eller förordning.

Bestämmelserna i RRV:s instruktion utgör underlag för följande rapporter/prognoser
med uppgifter om socialavgifter.

• Budgetprognos (6 per år),

• Inkomstberäkning (hösten och våren),

• Realekonomisk fördelning (prel. och definitiv),

• Statsbudgetens utfall (per månad),

• Statsbudgetens utfall (budgetredovisningen),

• Utfallet av statsbudgeten (finansstatistik),

• Statens finanser (översikt per budgetår),

• RRV:s taxeringsstatistiska undersökning (egenavgifter)

I det följande används begreppet riksredovisning som ett sammanfattande
begrepp för riksbokföringen. Statsbudgeten avser den plan för inkomster och
utgifter som riksdagen fattar beslut om. Med budgetredovisningen avses den
sammanställning av statens inkomster och utgifter (resultaträkning) som
RRV publicerar i Statsbudgetens utfall.

Statistiska centralbyråns (SCB) ansvar för den statliga statistikproduktionen
på socialförsäkringsområdet omfattar uppgifter om socialavgifterna och
socialförsäkringssektorn i nationalräkenskaperna (SNR) samt viss avgiftsoch
skattestatistik. Denna statistik ingår till största delen i SCB:s delprogram
”finansdepartementet” eller ”arbetsmarknadsdepartementet”. Den statistik
som åsyftas är följande.

• Allmän månadsstatistik,

• UBD-statistik,

• Statistisk årsbok,

• Nationalräkenskaperna,

• Inkomst- och förmögenhetsfördelningen,

• Yrkesfiskarnas och jordbrukarnas inkomster och utgifter.

I nationalräkenskaperna tillämpas internationella definitioner,1 vilket medför
att socialavgifterna avgränsas på ett annat sätt än i riksredovisningen. En
del av de statsinkomster som i riksredovisningen betecknas som lagstadgade
socialavgifter redovisas sålunda i nationalräkenskaperna som indirekta
skatter.

Konjunkturinstitutets (Kl) statistiska uppgifter på avgiftsområdet publiceras
främst i skriften Konjunkturläget, som kommer ut i regel fyra gånger per
år och i Analysunderlag, tre gånger per år.

A P-fondens redovisning och statistiska information styrs främst av lag med
reglemente för allmänna pensionsfonden samt bokföringslagen. Enligt
reglementet skall varje fondstyrelse före den 1 februari varje år lämna
förvaltningsberättelse med resultaträkning samt balansräkning. Fondstyrel -

Förs. 1988/89:16

Bilaga

1 FN:s A System of National Accounts

15

sernas räkenskapsår är kalenderår. En sammanställning av fondstyrelsernas
verksamhetsberättelser skall överlämnas till regeringen före den 1 april året
efter räkenskapsåret.

Allmänna pensionsfonden avger under löpande år statistiksammanställningar
om rörelsen och kapitalplaceringar.

1.3.2 Definitioner

Begreppen socialavgift, socialförsäkring och socialförsäkringssektorn ges
olika vidsträckt innebörd i olika sammanhang.

Statsbudgetens definition av socialavgifter skiljer sig sålunda från SCB:s
och KI:s begrepp ”socialförsäkringsavgift” som baseras på nationalräkenskapernas
(SNR:s) definition. Enligt denna räknas endast försäkringar
syftande till att ge skydd vid inkomstbortfall som socialförsäkring. Barnomsorgsavgift,
vuxenutbildningsavgift, arbetarskyddsavgift, avgift till arbetarskyddsstyrelsen
och yrkesinspektionen, allmänna löneavgiften samt del av
arbetsmarknadsavgiften hänförs till löneberoende indirekta skatter.

RFV:s definition av socialförsäkring i verkets anslagsframställning och
Socialförsäkringsstatistik-Fakta avviker från SNR:s, så till vida att även
allmänt barnbidrag och bidragsförskott m.m. räknas in, medan barnomsorgsavgift,
vuxenutbildningsavgift, lönegarantiavgift, sjöfolkpensionsavgift,
allmänna löneavgiften samt avgifter till arbetarskyddsstyrelsen och
yrkesinspektionen inte ingår.

Med allmän försäkring avses enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring
sjukförsäkring, folkpensionering och försäkring för tilläggspension. SCB och
Kl hänför till socialförsäkringssektorn endast sjukförsäkringen, tilläggspensionsförsäkringen
och arbetslöshetsförsäkringen. I SOS-publikationen Allmän
försäkring m.m. redovisar RFV, utöver uppgifter om vad som enligt
lagen räknas till allmän försäkring, statistik om delpension samt allmänt
barnbidrag och bidragsförskott.

Den bristande samstämmigheten vid avgränsningen av socialavgifts- och
socialförsäkringsbegreppen m.m. motiverar en översyn. Denna bör syfta till
större enhetlighet, t.ex. samstämmighet mellan definitionerna i statsbudgeten
och i nationalräkenskaperna, vilka senare bygger på allmänt språkbruk
och internationella rekommendationer.

1.4 Kartläggning av redovisning och statistik

1.4.1 Socialavgifternas redovisning i statsbudgeten

Inkomsterna av lagstadgade socialavgifter uppgick enligt statsbudgetens
bruttoredovisning för budgetåret 1986/87 till ca 155 miljarder kronor. Detta
belopp motsvarar en fjärdedel av statsbudgetens bruttoinkomster. Som följd
av att inkomsterna av vissa socialavgifter nettoredovisas angavs inkomsterna
av lagstadgade socialavgifter till ca 59 miljarder kronor i den budget (FiU
1985/86:41, rskr. 372) som riksdagen beslutade för samma period. Återstoden,
ca 96 miljarder kronor, är summan av utgifterna på inkomsttitlarna
Sjukförsäkringsavgift och Övriga socialavgifter i den bruttoredovisning som
ingår i statsbudgetens utfall. Den största i statsbudgeten redovisade inkomst -

Förs.

Bilaga

posten var Sjukförsäkringsavgift, netto, ca 39 miljarder kronor. Av övriga Förs. 1988/89:16
socialavgifter, netto ca 56 miljarder kronor var bruttoinkomsten av ATP- Bilaga
avgiften, ca 43 miljarder kronor, den största posten.

I tabell 2 redovisas översiktligt vissa fakta avseende socialavgifterna
kalenderåret 1987 och budgetåret 1986/87, såsom avgiftspåslagets storlek
(%) på lönesumman, den i Statsbudgetens utfall redovisade bruttoinkomsten,
medlens destination, i förekommande fall fondförvaltare samt befintlig
fonds storlek.

Tabell 2 Redovisningen av lagstadgade socialavgifter

	Avgift % 1987	Inkomst milj. kr. 1986/87	Destination	Fond milj. kr. 87-06-30
Folkpensionsavgift	9,45	40 192	statsbudgeten	(60)''
Sjukförsäkringsavgift	9,30	39 404	statsbudgeten	(4 913)
Barnomsorgsavgift	2,20	9 362	statsbudgeten
Vuxenutbildningsavgift	0,27	1 086	statsbudgeten
Allmän löneavgift	2,00	8 508	statsbudgeten
Arbetsmarknadsavgift	2,006	7 195	arbetsmarknadsfonden (65 %)	(-1 786)3
			konto RGK
		592	statsbudgeten
Arbetsskadeavgift	0,60	2 181	arbetsskadefonden4	212
Lönegarantiavgift	0,20	818	lönegarantifonden	802
Arbetarskyddsavgift	0,35	530	arbetsmiljöfonden (37 %)	693
		717	företagshälsovård (54,3 %)5	188
		126	arbetarskyddsstyrelsen och
			yrkesinspektionen (8,7 %)7
Sjöfolkspensionsavgift	(1,20)6	19	Handelsflottans pensionsfond	93
Delpensionsavgift	0,50	2 128	delpensionsfonden	3 289
ATP-avgift	10,20	42 914	allm. pensionsfonden	282 124
		41	statsbudgeten
TOTALT	37,076	155 813		290 588

1 Återstod av folkpensioneringsfonden för att gardera RFV:s sjukhus, ej med i budgetredovisningen.

2 Avsättning till allmänna sjukförsäkringsfonden har upphört fr.o.m. budgetåret 1982/83, nu räntelöst
konto i RGK.

3 Skuld till statsbudgeten. Arbetslöshetskassornas fonder ca 2 100 milj. kr. är ej statliga.

4 Enligt lag (1986:270) skulle en tjugofemtedel av avgiftsintäkterna ha förts till statsbudgeten budgetåret
1986/87 såsom ersättning för förvaltningskostnader.

3 Ej med i RRV:s redovisning. Behållningen på räntelöst konto i RGK.

6 Avgiften erläggs endast av arbetsgivare som sysselsätter sjömansskattepliktig personal.

7 Statsbudgeten

Av tabellen framgår bl.a. vilka avgiftsinkomster som helt eller till
huvudsaklig del förs direkt in i statsbudgeten och vilka inkomster som förs till
fonder/konton. Samtliga avgifter utom allmänna löneavgiften har ursprungligen
tillkommit för att helt eller till viss angiven del täcka utgifterna för särskilt
angivna ändamål.

För avgifter såsom folkpensionsavgiften, barnomsorgsavgiften och vuxenutbildningsavgiften,
som ursprungligen tillkommit för finansiering av vissa
ändamål, finns inga sammanställningar ur vilka man kan utläsa i vad mån
avgiftsinkomsterna täcker de avsedda ändamålen. Medlen går direkt in i
statsbudgeten, och närmast motsvarande utgifter redovisas på utgiftsanslag.

Redovisningen av socialavgifterna aktualiserar frågan om statsbudgetens
avgränsning samt brutto- eller nettoredovisning av avgiftsinkomsterna.
Budgetutredningen (SOU 1973:43) framhöll att det allmänt sett torde vara av

intresse att redovisningen av socialförsäkringsavgifterna sker samlat över Förs. 1988/89:16
den statliga budgeten, eftersom avgifterna är av betydelse från inkomstför- Bilaga
delningssynpunkt och även har ett stabiliseringspolitiskt intresse. Utredningen
föreslog att hela socialförsäkringssystemet i informativt syfte skulle
redovisas i en särskild bilaga till budgetpropositionen. Föredragande departementsrådet
(prop. 1976/77:130) delade utredningens uppfattning att det är
angeläget med att i någon form redovisa socialförsäkringssystemets omfattning
och innehåll. En översiktlig redovisning borde ske i anslutning till
budgetförslaget.

I frågan om brutto- och nettoredovisning anförde budgetutredningen att
de resurser som tillförs en verksamhet naturligen bör redovisas öppet, dvs.
brutto. Avsteg bör dock kunna göras för vissa avgiftsfinansierade verksamheter,
såsom uppdragsverksamhet och affärsdrivande verksamhet, från
fall till fall.

De ovan redovisade förhållandena motiverar en översyn av redovisningen
av socialavgifterna i statsbudgeten. Man bör därvid pröva hur socialförsäkringssektorn
skall redovisas, integrerad i statsbudgetens nettoredovisning
eller i bilaga, både till statsbudgetförslaget och i redovisningen av statsbudgetens
utfall. Därmed löses också frågan om netto- eller bruttoredovisning.

1.4.2 Myndigheternas avgiftsredovisning och statistik

Den bästa översiktliga redovisningen av olika socialförsäkringsformers
ekonomi ger riksförsäkringsverket i sin årliga publikation Socialförsäkringsstatistik-Fakta,
ur vilken följande tabell 3 hämtats.

Tabell 3 Socialförsäkringens ekonomi

Belopp i milj. kr. År 1986

	Sjuk- för- säkring	Folk-pension inkl. KBT	ATP	Del- pension	Arbets- skador	Barn- bidrag	Bi drags- förskott	Övriga förmå ner
Intäkter	49 277	52 255	74 880	2 186	2 457	8 284	2 468	4 411
Socialavgifter	37 668	38 006	40 193	2 036	2 073	-	-	1 890
Staten	11 604	9 727	-	-	150	8 284	1 707	2 457
Kommuner	-	4 522	-	-	-	-	-	-
Annan inbet.	5	-	1 9033	-	4	-	761	64
Räntor	-	-	32 784	150	230	-	-	-
Kostnader	49 548	52 255	48 793	764	3 062	8 284	2 468	4 411
Utbet. förmån.	46 755	51 906	48 418	764	3 062	8 284	2 468	4 411
Förvaltning	2 793	349	375	-	-	-	-	-
Överskottl
Underskott	-271	-	+26087 +1 422	-605	-	-	-
Fond 1986-12-31	(4 913)''	2	292 698	2 284	1 273	-	-	-

1 Behållning efter verksamhetsåret 1981. Några ytterligare fondavsättningar görs inte.

2 Fonden avvecklad i juni 1983.

3 Vinstskattemedel.

Källa: RFV:s Socialförsäkringsstatistik-Fakta 1987

18

Av denna tabell framgår t.ex. för kalenderåret 1986 att för sjukförsäkringen Förs. 1988/89:16

och arbetsskadeförsäkringen redovisas underskott beräknat som skillnad Bilaga

mellan summa intäkter och kostnader. Vid kalenderårets slut fanns dock
förfarande erforderliga medel för kostnadstäckning i fonderna.

För ATP har under året uppburna avgifter inte täckt kostnaderna för
utbetalda förmåner och förvaltning. Försäkringens finansiering har dock
klarats främst genom att en tredjedel av ränteavkastningen från de genom
tidigare avgifts- och ränteinkomster uppbyggda AP-fonderna tagits i anspråk.
Totalt har för AP-fonderna under år 1986 uppstått ett överskott om 26
miljarder kronor, som medfört att fondkapitalet stigit till ca 293 miljarder
kronor vid utgången av år 1986. För delpensionen blev det samma år ett
avgiftsöverskott motsvarande två gånger utbetalt belopp så att fondens
storlek vid årets slut hade trefaldigats.

En mera detaljerad bild av graden av avgiftstäckning för vissa socialförsäkringsgrenar
ger följande tabell 4 ur RFV:s anslagsframställning 1988/89.

Tabell 4 Influtna socialavgifter i procent av kostnader (inkl. administration)

Försäkrings- gren	1980	1981	1982	1983	1984	19852	1986	1987 (prog)
Sjukförsäkring	95	103	93	89	87	77	83	80
Folkpension	71	73	68	74	77	74	81	82
ATP	115	108	100	90	91	81	84	81
Arbetsskadeförsäkring1	106	103	110	102	106	100	71	56
Delpension	90	89	99	118	149	193	266	240

1 Omfattar inte statliga skador.

2 I samband med omläggning av avgiftsuppbörden skedde en förskjutning av
inbetalningen med en månad som innebar att influtna avgifter avser en period på ca
11 månader.

Källa: RFV:s anslagsframställning 1988/89, del 1, s 30, tab. 2.4.

I tabellen redovisas den faktiska andelen av försäkringens kostnader (inkl.
administration) som täcks av influtna socialavgifter för åren 1980-1987. Det
är endast för arbetsskadeförsäkring och delpensionsförsäkring som full
avgiftstäckning skall gälla. Det bör noteras att vid beräkningen av procenttalen
har hänsyn inte tagits till fondernas roll, dvs. främst den kostnadstäckning
som skall ske genom utnyttjande av ränteavkastning från fonderade medel
(t.ex. ATP) och/eller genom ianspråktagande av fondkapital vid tillfälliga
utgiftsökningar.

Såväl RFV:s anslagsframställning som Socialförsäkringsstatistik-Fakta
innehåller tidsserier över socialförsäkringens inkomster och utgifter, totalt
och per förmånsform, antalsuppgifter för försäkringsfall m.m.

Mera detaljerade uppgifter om de försäkringsformer som ingår i allmän
försäkring samt om allmänna barnbidrag och bidragsförskott ger RFV i
SOS-publikationen Allmän Försäkring m.m. Denna statistik kommer dock
ut förhållandevis sent, ca två år efter redovisningsåret.

Under löpande år utger RFV ett flertal statistiska rapporter och statistikinformationer,
sammanlagt ett tjugofemtal, med uppgifter från socialförsäkringsområdet.

Statistiska centralbyrån publicerar månatliga uppgifter från RRV om Förs. 1988/89:16

statsbudgetens inkomst av lagstadgade socialavgifter, totalt. Det sker i Bilaga

publikationen Allmän månadsstatistik (avdelning N), där månadsbeloppen,
netto, införs 4-5 månader efter aktuell uppbördsmånad. Vidare anges där
under rubriken Socialförsäkring (avdelning L) de allmänna försäkringskassornas
utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringen, arbetsskadeanmälningar
m.m. månadsvis. Där anges också allmänna pensionsfondens in- och
utbetalningar. Pensionsfondens ställning och placeringar månadsvis återges
också under rubriken Penning- och kreditväsen (K).

SCB framställer numera även löpande en statistik över avgifts- och
skatteuppbörden baserad på uppbördsdeklarationerna (UBD). I statistiken
redovisas per månad och kvartal belopp för avgiftsunderlag, arbetsgivaravgifter
och preliminär A-skatt m.m. dels för olika samhällssektorer, näringsgrenar
och myndighetsgrupper, dels totalt.

I SCB:s statistiska meddelande Nationalräkenskaper publiceras uppgifter
om socialavgifterna ca ett år efter det aktuella redovisningsåret. Där
redovisas vissa årsuppgifter om socialavgifter under rubrikerna Staten och
statliga institutioner, Socialförsäkringsinstitutioner, Den konsoliderade
offentliga sektorn, Hushållssektom inkl. dess ideella organisationer samt
Transfereringar från offentlig sektor till hushållen och dess ideella organisationer.

Konjunkturinstitutet sammanställer viss statistik över socialavgifter som
underlag för sina ekonomiska analyser och prognoser. I publikationen
Konjunkturläget redovisas i ett avsnitt om den offentliga sektorn bl.a.
inkomster och utgifter för socialförsäkringssektorn, kalenderårsvis. I en
tabellbilaga redovisas också för flera år tillbaka under rubriken Offentliga
inkomstöverföringar till hushåll bl.a. utbetalade socialförsäkringsförmåner
från staten och från socialförsäkringssektorn. Mer detaljerade uppgifter ger
Kl i publikationen Analysunderlag (3 gånger per år).

Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) avger årligen årsredogörelser dels
för första-tredje fondstyrelsernas verksamhet, dels för fjärde fondstyrelsen.

Vidare avges en översikt över alla delfondernas och löntagarfondstyrelsernas
verksamhet. I redovisningarna ingår resultat- och balansräkningar och
förvaltningsberättelser, information om kapitalplaceringar samt ekonomiska
översikter. AP-fonden (första-tredje fondstyrelsen) publicerar vidare kvartalsvis
statistiska uppgifter om varje fondstyrelses verksamhet.

Årsredogörelsen för första-tredje fondstyrelsen innehåller främst en
översikt av ATP-systemet och information om placeringspolitiken. Vidare
ingår förvaltningsberättelser för de tre fondstyrelserna med resultat- och
balansräkningar samt en översikt för perioden 1960 och framåt med uppgifter
ur balans- och resultaträkningarna totalt för de tre fonderna. Placeringarnas
fördelning efter placeringsobjekt och låntagargrupper redovisas också
liksom tillväxt i fondkapital och placeringskapacitet. Slutligen redovisas
värdepappersinnehavet vid räkenskapsårets utgång.

Liknande uppgifter redovisas i den av fjärde fondstyrelsen avgivna
årsredovisningen. I den för AP-fondens delfonder gemensamma översikten
ges en sammanfattande redogörelse för AP-fondens förvaltning, uppgifter
om AP-fondens utveckling, totala placeringar och värdepappersportföljer, 20

fondstyrelsernas - även löntagarfondstyrelsernas - förvaltningsberättelser i Förs. 1988/89:16

sammandrag med resultaträkningar, balansräkningar, placeringar m.m. Bilaga

I RFV:s skrift Socialförsäkringsstatistik-Fakta redovisas för AP-fonden
för den senaste 10-årsperioden inkomster av såväl avgifter som räntor årligen
liksom utgifter för utbetalda ATP-pensioner och förvaltning, AP-fondens
storlek m.m. Vidare redovisas antalet pensioner och utbetalade medel för
ålderspensioner, förtidspensioner/sjukbidrag, änkepensioner och barnpensioner
liksom medelårsbelopp för de nämnda pensionsformerna. I RFV:s
Allmän Försäkring publiceras liknande statistik men ett år senare.

1.4.3 Redovisningen av lönekostnadspålägget

Lönekostnadspålägget (LKP), den avgift som statliga myndigheter och organ
betalar i egenskap av arbetsgivare, utgår sedan några år tillbaka med i regel
39 % av avgiftsunderlaget (oreducerat). LKP skall tillsammans med de
personalsjukpenningar staten erhåller från försäkringskassorna täcka de
socialavgifter som staten enligt socialavgiftslagen såsom arbetsgivare skall
erlägga exkl. arbetsskadeavgift och sjömanspensionsavgift. Med inkomsterna
av LKP skall också bestridas statstjänstemännens s.k. kompletteringspensioner
(tjänstepensioner), vissa yrkesskadeersättningar och ersättningar från
statens grupplivförsäkring.

Redovisning av inkomsterna från LKP finns i budgetredovisningen under
kontot 5200 Statliga pensionsavgifter, netto. Som nettoinkomst/-utgift till
statsbudgeten redovisas skillnaden mellan bruttoinkomst av LKP och
utgifterna.

Nuvarande avgiftsstorlek (39 %) ger ett betydande årligt överskott, de
senaste åren årligen 800 milj. kr. Det innebär att LKP-uttaget är större än
som erfordras för att täcka utgifterna. Överskottet tillförs statsbudgeten som
allmän förstärkning. Beräknat på de två senaste budgetårens relationer
mellan inkomster och utgifter skulle ett LKP-uttag på 37 procentenheter
bättre än 39 ha motsvarat utgifterna.

I RRV:s finansstatistik, RFV:s redovisning och statistik och i SCB:s
statistik finns det inga sammanställningar som belyser utfallet för LKP.

Granskningen visar att det saknas en lättillgänglig information, t.ex. med
tidsserier, om utfallet av systemet med lönekostnadspålägg.

1.4.4 Sammanfattning av avgiftsredovisningen

Sammanfattningsvis kan bilden av den övergripande informationen om
avgifter/inkomster och den mer detaljerade informationen om inkomster och
utgifter för de olika avgiftsslagen beskrivas på följande sätt.

Löpande månatlig information om avgiftsinkomsterna tas fram av RSV i
form av månadsrapporter och månadsredovisningar, främst datalistor, som
sänds till RRV och RFV m.fl. ca en månad efter uppbörden. Uppgifterna
återges till viss del senare av SCB i publikationen Allmän månadsstatistik.

RRV redovisar något senare uppgifter om avgiftsinkomsterna i sin månadsredovisning
av statsbudgetens utfall, även den med mycket begränsad
spridning. Uppgifter om avgiftsinkomster per halvår redovisas av RRV i
rapporten Realekonomisk fördelning.

f

21

Årsuppgifter om inkomsterna av socialavgifterna publiceras av RRV per Förs. 1988/8916
budgetår i Statsbudgetens utfall i oktober/november efter det statliga Bilaga

budgetårets utgång. Preliminära uppgifter för det senast förflutna året har
dessförinnan redovisats i olika myndigheters anslagsframställningar, främst i
RFV:s. Utfalls- och prognosdata publiceras i RRV:s budgetprognoser, KI:s
konjunkturrapporter (Konjunkturläget och Analysunderlag) och i RRV:s
Inkomstberäkning.

Uppgifter om inkomst av egenavgifter ges dels i RRV:s Realekonomisk
fördelning, dels från taxeringen i RSV:s Debiteringssammandrag för hela
landet i december (taxeringsåret) och dels i KI:s Analysunderlag.

Mera lättillgängliga uppgifter med kommentarer om inkomsterna av
socialavgifterna och hur de används ger RRV i sin skrift Statens finanser, som
utkommer i januari-februari året efter budgetårets utgång. Tre-fyra månader
senare publicerar RRV något mer detaljerade redovisningsdata i sin
finansstatistik med titeln Utfallet av statsbudgeten.

Övergripande socialförsäkringsinformation publiceras också i RFV:s
skrift Socialförsäkringsstatistik-Fakta som utkommer i november efter det
senaste kalenderår redovisningen avser. I denna publikation ges också
översiktlig information med tidsserier och kommentarer beträffande sådana
socialavgifter och förmånsformer som RFV räknar till socialförsäkringssektorn.
Något år senare utkommer RFV:s publikation Allmän Försäkring
(SOS) med mera detaljerade statistiska uppgifter om sjuk- och föräldraförsäkring,
folkpensionering och tilläggspension jämte delpensionsförsäkring
m.m.

Uppgifter om det statliga lönekostnadspålägget och de statliga tjänstepensionerna
m.m. finns i RRV:s publikationer Statsbudgetens utfall och
Inkomstberäkning samt i bilaga till SPV:s anslagsframställning.

1.5 Uppgifternas användbarhet

Till utrönande av informationsvärdet av data i redovisningar och statistiken
över socialavgifterna prövas i rapporten i vad mån det är möjligt att ur
tillgängliga data få svar på ett antal frågor. Resultatet blev i korthet följande.

Vad gäller redovisningen av statsbudgetens utfall i stort noteras ofullständigheter
i fråga om redovisningen av avgiftsinkomsterna; särskilt avseende
arbetarskyddsavgiften och behållningen på några fonder/konton, nämligen
kontona för företagshälsovård, allmänna sjukförsäkringsfonden och allmänna
pensionsfonden. Hur redovisningen skall utformas beror delvis på
avgränsningen mellan statsbudgeten och socialförsäkringssektorn. Sådan
redovisning eller statistik som ger svar på de ställda frågorna saknas i många
fall.

Ser man till informationens tillgänglighet som en kvalitetsfaktor kan man
om RFV:s statistik över socialförsäkringssektorn konstatera följande.

Redovisningen i Socialförsäkringsstatistik-Fakta är vad avser redigeringen
överskådlig och bra men genom att den är begränsad till förmåner som
utbetalas av RFV och de allmänna försäkringskassorna ofullständig. Således
ingår med den tillämpade avgränsningen inte uppgifter om arbetslöshetsförsäkringen,
lönegarantiförmåner och sjöfolkspensioneringen, vilka försäk- 2

ringsformer enligt SCB:s/nationalräkenskapernas definition av socialförsäkring
skall räknas dit.

Publikationen Allmän Försäkring i SOS-serien saknar, förutom uppgifter Förs. 1988/89:16

om nämnda socialförsäkringsformer, även information om arbetsskadeför- Bilaga

säkringar. Denna publikation har under senare år kommit ut förhållandevis
sent, volymen för år 1984 först i december 1986. Årsböckerna för år 1985 och
senare år har ännu inte utkommit. Enligt uppgift från RFV kommer
redovisningen för åren 1985 och 1986 att sammanföras till en volym som
planeras bli utgiven under år 1988.

Vad som här nämnts om statistikens kvalitet är närmast några exempel på
problemområden. En del av problemen arbetar man intensivt med för att
lösa. Det är främst RRV och RSV som i arbetsgrupper tillsammans med SCB
och Kl m.fl. söker förbättra kvaliteten på grunddata i redovisningen av
uppbörden av arbetsgivaravgifterna. Därvid gäller det att finna den mest
lämpliga avvägningen mellan god precision i uppgifterna och hur snabbt
uppgifterna skall tas fram.

1.6 Överväganden

Vid granskningen har framgått att inkomsterna av de lagstadgade socialavgifterna
med endast ca en tredjedel redovisas som inkomst i den statsbudget
som riksdagen tar ställning till. Behållningen på olika socialförsäkringsfonder
redovisas inte heller samlat till riksdagen. Detta torde medföra att
socialavgifternas betydelse för finansieringen av den statliga verksamheten
av många underskattas. Med statlig verksamhet avses då verksamhet om vars
finansiering och inriktning riksdagen och regeringen fattar beslut.

Det förhållandet att utgifterna för många avgiftsfinansierade socialförmåner
inte redovisas mot inkomsterna m.m. medför, såsom nämnts i föregående
avsnitt, att det för en bredare krets är svårt att bedöma om avgiftsinkomsterna
använts på fastställt sätt och huruvida avgiftsnivåerna är rimliga.

Någon statistik som belyser arbetsgivaravgifternas betydelse som arbetskraftskostnad
på olika lönenivåer finns inte. För flertalet avgifter finns inga
direkta, fullständiga samband mellan inbetalda avgifter och utgående
förmåner, varför någon redovisning om sådana samband inte är aktuell.

Av övriga faktorer som påverkar redovisningens och statistikens ändamålsenlighet
kan nämnas dess kvalitet. Som kvalitetsfaktor räknas även
redovisningens och statistikens tillgänglighet, tidsmässigt och i publikationer.

Av granskningen har framgått vissa brister i kvaliteten på vissa primärdata,
nämligen i fråga om RSV:s månadsrapporter och månadsredovisning
avseende arbetsgivaravgifterna. Svårigheterna att i tid få uppgifterna framtagna
och publicerade gäller såväl den löpande inkomstredovisningen som
viss socialförsäkringsstatistik, främst RFV:s SOS-publikation Allmän Försäkring.
Närmast berörda myndigheter arbetar med att avhjälpa bristerna.

En mera allmän brist som klarlagts vid granskningen är att det för
närvarande inte finns någon sammanställning från vilken man kan utläsa
ekonomiska fakta om alla med socialavgifter finansierade förmåner. De
publikationer som närmast, om än ofullständigt, fyller ett sådant ändamål är
för närvarande RFV:s Socialförsäkringsstatistik-Fakta och RRV:s Statens
Finanser.

Det synes önskvärt att faktauppgifter som ger en fullständig överblick över
socialförsäkringens/socialavgiftsområdets alla element samlas i en årligen
utkommande publikation. Detta kan t.ex. uppnås genom att RFV:s Socialförsäkringsstatistik-Fakta
får ett vidgat innehåll och därmed eventuellt en
annan benämning. Ett alternativ är att bygga ut avsnittet om lagstadgade
socialavgifter i RRV:s publikation Statens Finanser.

1.7 Åtgärder

Mot bakgrund av vad som kommit fram vid granskningen bör åtgärder vidtas
för att såväl redovisningen i statsbudgeten som statistiken över de lagstadgade
socialavgifterna skall bli mera rättvisande. En allmän översyn av
redovisningen och statistiken på området bör således göras med sikte på
förbättringar vad gäller fullständighet, riktighet, jämförbarhet och ändamålsenlighet.
Vidare bör i förekommande fall klart anges vilka statistiska
publikationer som skall utgöra komplement till redovisningen av avgifterna.

Främst bör följande åtgärder vidtas beträffande

A. Riksredovisningen

1.Hela socialförsäkringssektorn redovisas för riksdagen, antingen integrerat
i statsbudgeten eller separat i bilaga till statsbudgeten.

2.För alla socialavgifter beslutade av riksdagen redovisas i statsbudgeten
inkomsterna och fondbehållningen, således även avgiftsinkomsterna till
företagshälsovården och ställningen för fonderna/kontona för företagshälsovården,
AP-fonden och den allmänna sjukförsäkringsfonden.

3.Alla viktigare inkomster och utgifter för de olika ändamålsbestämda
socialavgifterna liksom ställningen rörande totala tillgångar/skulder redovisas
i en översiktstabell i bilaga till statsbudgeten, t.ex. på samma sätt som
finansieringen av vissa försäkringsformer redovisas i RFV:s Socialförsäkringsstatistik-Fakta.

4.Uppgifter om utfallet för tidigare redovisningsperioder, främst den närmast
föregående, anges för de olika socialavgifterna, t.ex. i bilaga 2 till
Statsbudgetens utfall eller motsvarande redovisning.

5.Redovisningen av allmänna sjukförsäkringsfonden omprövas varvid antingen
försäkringens skulder till statsbudgeten regleras med fondmedlen
eller beslut fattas om att slutreglering skall ske och fonden avvecklas.

6.Enhetliga definitioner införs för begreppen avgift, socialavgift, socialförsäkring
och allmän försäkring i statsbudgeten, definitioner som bygger på
allmänt vedertagna begrepp inom området och som bör vara bindande för
statsmyndigheterna i övrigt.

B. Den statistiska informationen

1.Informationen om avgiftsområdena förbättras, bl.a. genom utbyggd
statistik och årsseriedata för barnomsorgsavgiften, vuxenutbildningsavgiften,
arbetsmarknadsavgiften, lönegarantiavgiften, sjömanspensionsavgif -

Förs. 1988/89:16

Bilaga

24

ten, avgifterna till arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen samt de Förs. 1988/89:16
statliga lönekostnadspåläggen. Bilaga

2. Den statistiska informationen avseende samtliga socialförsäkringsavgifter
samlas till en publikation t.ex. genom komplettering av RFV.s publikation
Socialförsäkringsstatistik-Fakta eller RRV-publikationen Statens Finanser.

2 Remissyttrandena

Granskningsrapporten Statistiken över socialavgifterna har sänts för yttrande
till följande myndigheter och organ, nämligen allmänna pensionsfonden
(AP-fonden), riksförsäkringsverket (RFV), riksskatteverket (RSV), konjunkturinstitutet
(Kl), centrala studiestödsnämnden (CSN), arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS), arbetarskyddsstyrelsen (ASS), kammarkollegiet
(KK), riksrevisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB), statens
löne- och pensionsverk (SPV), Småföretagens Riksorganisation (SHIO),
Tjänstemännens Centralorganisation TCO, Centralorganisationen SACO/
SR, Landsorganisationen i Sverige LO samt Svenska Arbetsgivareföreningen
SAF.

Centralorganisationen SACO/SR har avstått från att yttra sig över
rapporten.

2.1 Allmänna synpunkter

Remissorganen är positiva till den kartläggning av redovisningen och
statistiken över socialavgifterna som ingått i granskningen samt tillstyrker
flertalet av de förslag till åtgärder som rapporten utmynnar i.

Bland de synpunkter och kommentarer av mera allmän karaktär som
lämnats kan särskilt följande nämnas.

AP-fonden (AP-fondernas styrelser) instämmer i revisorernas kritik av
den nuvarande redovisningen av socialavgifterna samt föreslår att uppdrag
lämnas åt RRV och/eller RFV att inkomma med förslag till en samlad
redovisning av socialförsäkringssystemen.

RSV tillstyrker de i utredningen föreslagna åtgärderna till förbättring av
redovisningen och statistiken över socialavgifterna och anser det angeläget
att åtgärderna snarast genomförs.

Kl instämmer i allt väsentligt i de synpunkter och förslag som rapporten
innehåller och dess kriterier för bedömning av redovisningen och statistiken.

SHIO tillstyrker de åtgärder som föreslås i rapporten men framhåller att en
förbättrad statistikframställning inte får leda till större uppgiftskrav på
företagarna.

TCO har sedan flera år noterat de problem som påpekas i rapporten och
stöder dess principiella målsättning att förbättra informationen om socialavgifterna.

LO välkomnar revisorernas förslag till åtgärder för förbättring av informationen
om socialavgifterna, eftersom det torde vara av allmänt intresse att de
avgifter som tillkommit genom ianspråktagande av löneutrymmet i förhandlingar
mellan parterna på arbetsmarknaden ges en ordentlig redovisning.

SAF anför att rapporten tar upp en angelägen uppgift, och att det kan

konstateras att diskussioner har förts sedan 70-talet om behovet av en Förs. 1988/89:16

genomtänkt och överskådlig ekonomisk information om socialförsäkrings- Bilaga

systemet. Föreningen finner utredningen välgjord och pedagogisk och kan i
allt väsentligt ställa sig bakom de bedömningar och förslag som redovisas.

I det följande redovisas i sammanfattning först varje förslag till åtgärd
enligt rapporten, därefter remissyttrandena.

2.2 Synpunkter på socialavgifternas redovisning i
riksredovisningen

2.2.1 Redovisningen av socialförsäkringssektorn

Hela socialförsäkringssektorn redovisas för riksdagen, antingen integrerat i
statsbudgeten eller separat i bilaga till statsbudgeten.

De instanser som inte bara tillstyrkt utan särskilt uttalat sig i denna fråga
framhåller följande.

RFV delar uppfattningen att hela socialförsäkringssektorn bör redovisas
för riksdagen men förordar att detta görs separat i bilaga till statsbudgeten.

Därmed betonas socialförsäkringssektorns karaktär av försäkring av långsiktig
karaktär med nära knytning mellan avgifter och förmåner. Förändringen
kräver främst vissa ändringar i bilagor till budgetpropositionen.

AP-fonden avstyrker det alternativ som skulle innebära att ATP-systemet
redovisningsmässigt integreras med statsbudgeten. Som motiv anförs bl.a.
att ATP-systemet konstitutionellt och reellt ligger utanför statsförvaltningen.
Administrationen av pensionssystemet åvilar visserligen olika myndigheter,
men detta sker på uppdrag av pensionssystemet och mot ersättning.

De socialförsäkringsförmåner som finansieras med avgifter i förening med
budgetanslag bör enligt AP-fonden integreras med budgetredovisningen.

Ett behov kommer dock att kvarstå att utanför statsbudgeten lämna en
redovisning av socialförsäkringssystemet i dess helhet. Som exempel åberopas
en sammanställning av socialförsäkringssektorns inkomster och utgifter i
Reviderad nationalbudget, prop. 1987/88:150, bil. 1.1 s.651.

KK avstyrker ett redovisningsalternativ som skulle innebära att de fonder
finansierade med socialavgifter som kollegiet förvaltar redovisas i statsbudgeten.
Som motivering anförs bl.a. att en sådan ordning skulle innebära att
fondernas fristående karaktär ginge förlorad och att missförstånd lätt kunde
uppstå om hur deras medel finge användas. Kollegiet anför vidare att
överläggningar om fondredovisningen inletts med RRV, varvid en av de
centrala frågorna bör bli hur riksdagen, regeringen och andra intressenter
skall få bättre information om fonderna i form av exempelvis bokslut och
statistik.

RRV berör frågan om vad som skall menas med statlig verksamhet. Verket
anser att den i rapporten tillämpade avgränsningen av statlig verksamhet till
sådan om vars finansiering och inriktning riksdagen och regeringen fattar
beslut är en av flera möjliga. Den gängse är oftast den som tillämpas i

'' Anm.: Betydelsefulla, till socialförsäkring hänförliga poster ingår dock ej i denna
redovisning, t.ex. folkpension, delpension, arbetsskadeförsäkring m.fl., jfr s. 12 i
revisorernas rapport 1987/88:7.

26

nationalräkenskaperna, och RRV anser att avvikelser från denna senare Förs. 1988/89:16

klart skall framgå, då man redovisar med andra avgränsningar. Bilaga

2.2.2 Alla socialavgifter skall redovisas

För alla socialavgifter beslutade av riksdagen skall inkomsterna och fondbehållningen
redovisas i statsbudgeten, även för företagshälsovården, APfonden
och den allmänna sjukförsäkringsfonden.

RFV anför att för företagshälsovården har verkets redovisning varit otydlig
under de två år detta avgiftsändamål förekommit. Förbättringar kommer att
göras redan i 1987/88 års bokslut.

RRV avser att behandla frågan om en mera fullständig redovisning av
arbetarskyddsavgiftema i verkets nästkommande inkomstberäkning.

SAF vill särskilt framhålla att det är ett minimikrav att samtliga avgiftsinkomster
redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt i det formella
beslutsunderlag som föreläggs riksdagen.

AP-f onden avvisar förslaget att fondens ställning skall redovisas i bilaga till
statsbudgeten och budgetutfallet. Som motiv anförs att ATP-systemets
väsentliga transaktioner sker utanför budgeten. De enda transaktioner som
utgör undantag är in- och utbetalning av ATP-avgifterna, vilket är naturligt
eftersom dessa transaktioner på kort sikt påverkar statens lånebehov.

Det saldo om 40,8 milj. kr. för AP-fonden utgörande nettoinkomst för
statsbudgeten, vilket av RRV redovisas i bilaga 2 i budgetredovisningen
(Statsbudgetens utfall 1986/87, s. 59), är den enda transaktion inom
AP-systemet som direkt påverkar statsbudgeten. Något sådant saldo skall
dock i princip inte förekomma.

Förändringar i fondens kontobehållning skall inte påverka statsbudgeten.

Fondens ränteintäkter redovisas inte över statsbudgeten, och fondens
pensionsutbetalningar motsvaras inte av något anslag på socialhuvudtiteln.

Fondstyrelserna får därför på principiella grunder avvisa förslaget att
fondens behållning skall redovisas i statsbudgeten.

2.2.3 Utförligare redovisning av socialavgifterna i bilaga till statsbudgeten

Alla viktigare inkomster och utgifter för de olika ändamålsbestämda
socialavgifterna liksom ställningen rörande totala tillgångar/skulder redovisas
i en översiktstabell i bilaga till statsbudgeten.

I denna fråga, i vilken flertalet remissorgan yttrat sig, kan särskilt följande
synpunkter vara av intresse att notera.

AP-fonden anför bl.a. att det för flertalet socialförsäkringar inte föreligger
något samband mellan avgifter och totala utgifter, ännu mindre något
försäkringsmässigt samband mellan avgiftsbetalning och förmåner. Avgifterna
är därmed för flertalet av socialförsäkringarna en del av skattesystemet.

Krav på fondbildning av betydelse föreligger i regel heller inte. Sorn nämnts
inledningsvis föreslår AP-fonden, som instämmer i kritiken av den nuvarande
redovisningen av socialavgifterna, att uppdrag lämnas åt RRV och/eller
RFV att se över redovisningen av socialavgifterna.

RFV har icke något att invända mot att inkomster och utgifter brutto
liksom ställningen i fonder m.m. redovisas i t.ex. RRV:s publikation

Statsbudgetens utfall. Det är i princip RRV och departementen som får
ändra sina redovisningsmodeller. RRV har redan i dag tillgång till uppgifterna
genom att inkomster och utgifter bruttoredovisas på undertitlar till
statsbudgetens inkomsttitlar. I riksförsäkringsverkets årsbokslut redovisas
inkomster och utgifter brutto.

Kl tillstyrker förslaget att den statistiska redovisningen bör ge en
fullständig överblick över socialförsäkringens samtliga inkomster och utgifter,
inte bara avgiftsinkomsterna.

CSN konstaterar misstämning mellan RRV:s redovisning av avgiftsinkomsterna
för vuxenutbildningen och regeringens inkomstberäkningar i
budgetpropositionerna, vilka senare styr dispositionen av medlen och
anslagstilldelningen. Vidare har vuxenstudiebidrag för arbetslösa vissa år
skattefinansierats. Nämnden instämmer i att det behövs en samlad och
kontinuerlig avstämning av inkomsterna från vuxenutbildningsavgiftema
mot de utgifter de är avsedda att bestrida.

AMS delar uppfattningen att en utförligare redovisning av arbetsmarknadsavgiften
bör ges i budgetredovisningen i anslutning till statsbudgeten.
Kostnader för kontantstöd bör kunna ställas mot alternativet aktiva arbetsmarknadspolitiska
åtgärder.

ASS, som också instämmer i att det behövs en tydligare och mera
fullständig redovisning, anger som exempel redovisningen av styrelsens
inkomst från arbetsmiljöfonden samt att inkomsten från arbetsgivaravgifter
till styrelsen och yrkesinspektionen ej särredovisas i styrelsens anslag
(regleringsbrevet).

RRV anför att enhetliga regler saknas för redovisning av tillgångar och
skulder och ränteberäkning för socialförsäkringsfonderna. RRV:s roll i
denna fråga bör klaras ut. Avsaknaden av preciserade krav på redovisningen
gör det nödvändigt för RRV att samla in information för fondredovisningen i
särskild ordning.

SPV biträder förslagen avseende riksredovisningen och anser att följande
mål bör eftersträvas:

- rätt procenttal för LKP,

- personalsjukpenningen återförs till myndigheterna,

- SJ:s pensionskostnader bör liksom för andra affärsverk hanteras vid sidan
av LKP-systemet, bl.a. för att statistiken inte skall bli missvisande,

- avgifterna för anställda med statlig pensionsrätt i icke statlig verksamhet
bör ses över för full kostnadstäckning,

- omprövning av förhållandet att sjukförsäkringsavgifterna även skall bära
kostnaderna för försäkringskassornas administration av barnbidrag,
bidragsförskott m.m.

LO framhåller att genom en förbättrad information om avgifternas
användning framstår också klarare sambandet mellan avgifterna och de
socialpolitiska åtgärder de finansierar.

SAF anser att det är av stor betydelse att det för de ändamålsbestämda
avgifterna finns sammanställningar som visar avgiftsinkomsternas täckningsgrad
för de avsedda ändamålen och som därmed ger information om
avgiftsuttagets relation till de faktiska kostnaderna.

Förs. 1988/89:16

Bilaga

28

2.2.4 Redovisning av jämförelsetal för föregående redovisningsperioder Förs. 1988/89:16

Uppgifter om utfallet för tidigare redovisningsperioder, främst den närmast Bilaga

föregående, anges för de olika socialavgifterna, t.ex. i bilaga till Statsbudgetens
utfall eller motsvarande redovisning.

De remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt eller lämnat
förslaget utan erinran.

2.2.5 Redovisningen av allmänna sjukförsäkringsfonden omprövas

Redovisningen av allmänna sjukförsäkringsfonden omprövas, varvid antingen
försäkringens skulder till statsbudgeten regleras med fondmedlen eller
beslut fattas om att slutreglering skall ske och fonden avvecklas.

RFV delar uppfattningen att det är önskvärt att sjukförsäkringsfondens
framtida roll och syfte klargörs. Efter statsmakternas beslut att ytterligare
avsättningar till fonden inte skulle göras har RFV inte sett anledning att
närmare beräkna de ackumulerade över-/underskott som uppkommit under
perioden. Det synes lämpligt att göra en sådan beräkning dels eftersom
inkomsttiteln sjukförsäkring under flera år visat underskott, dels med
anledning av sjukpenningreformens ökade kostnader och intresset att
studera metoder för att täcka underskott.

LO delar revisorernas uppfattning att sjukförsäkringsfonden antingen bör
användas som en fond för reglering av sjukförsäkringens intäkter och utgifter
eller helt avskaffas. Om den ekonomiska redovisningen och statistiken för
sjukförsäkringen förbättras är det egalt vilken form man väljer.

2.2.6 Enhetliga definitioner för avgift, socialavgift m.m.

Enhetliga definitioner införs för begreppen avgift, socialavgift, socialförsäkring
och allmän försäkring i statsbudgeten, definitioner som bygger på
allmänt vedertagna begrepp inom området och som bör vara bindande för
statsmyndigheterna i övrigt.

Såsom nämnts framhåller A P-fonden att avgifterna för flertalet av socialförsäkringarna
är en del av skattesystemet.

RFV delar uppfattningen att vissa begrepp bör användas mera entydigt.

Verket framhåller vidare att begreppet avgift troligen är det mest oklara av
de som nämns. Den definition som anges i förslaget till ny regeringsform
m.m. (prop. 1973:90) och som utvecklas i RRV:s föreskrifter 1975-11-20 bör
enligt verkets mening vara vägledande, vilket medför att vissa ”avgifter” i
budgeten är att anse som skatter.

Begreppet socialavgift bör enligt RFV användas om avgifter som uppbärs
enligt lagen om socialavgifter (obligatoriska på lön beräknade avgifter) med
ett uttalat socialt ändamål, varvid en försäkringskonstruktion med nära och
långsiktig stabil knytning mellan avgift och förmån bör gälla för samtliga
avgifter.

Allmän försäkring bör tillämpas för försäkringsformer som bygger på
lagen om allmän försäkring inkl. försäkringskassornas verksamhet.

Socialförsäkringsbegreppet är enligt RFV det något vidare begrepp som
täcker vissa andra förmåner, såsom allmänna barnbidrag, bidragsförskott, 29

delpensionsförsäkring, arbets- och yrkesskadeförsäkring m.m., ett begrepp Förs. 1988/89:16
sorn RFV anser ändamålsenligt. Bilaga

Kl vill understryka vikten av förslaget om enhetliga definitioner i
statsbudgeten. Institutet förordar att definitionerna i nationalräkenskaperna
skall tillämpas, definitioner som är allmänt vedertagna och bygger på
internationella rekommendationer.

Institutet nämner också att viss anpassning till nationalräkenskapsnomenklaturen
pågår inom ramen för RRV:s revidering av statens s.k. totala
verksamhet.

SCB förordar att nationalräkenskapernas definitioner används, eftersom
de bygger på allmänt språkbruk och internationella rekommendationer. SCB
vill också fästa uppmärksamheten på den nordiska SIAK-standarden för
lagstadgade socialavgifter och vidare på det arbete att koordinera den
nordiska statistiken över sociala avgifter som bedrivs av Nordiska socialstatistikkommittén.
I kommitténs arbete ges möjligheter att följa harmoniseringsarbetet
med statistiken inom EG genom Danmarks EG-medlemskap.

RRV framhåller, vad gäller införande av enhetliga definitioner och
begrepp, att en översyn bör samordnas bl.a. med den revidering av
nationalräkenskapssystemet som skall genomföras. Utkast beräknas föreligga
under år 1989.

2.3 Förbättring av den statistiska informationen

Den statistiska informationen om avgiftsområdena förbättras dels genom
utbyggd statistik och årsseriedata för barnomsorgsavgifter, vuxenutbildningsavgifter,
arbetsmarknadsavgifter, lönegarantiavgifter, sjömanspensionsavgifter,
avgifterna till arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen
samt de statliga lönekostnadspåläggen, dels genom att information avseende
samtliga socialförsäkringsavgifter samlas till en publikation, t.ex. genom
komplettering av riksförsäkringsverkets publikation Socialförsäkringsstatistik-Fakta
eller riksrevisionsverkets skrift Statens Finanser.

Alla remissinstanser, utan undantag, instämmer i att den statistiska informationen
om socialavgifterna behöver förbättras.

RFV nämner därvid särskilt behovet av årsseriedata om avgifterna men vill
framhålla att det bör vara data per budgetår som redovisas. Verket delar
också uppfattningen att statistisk information avseende socialförsäkringsavgifterna
bör samlas till en publikation, t.ex. genom komplettering av verkets
publikation Socialförsäkringsstatistik-Fakta.

Kl anför bl.a. att i den statistiska informationen måste budgetårsredovisningen
delas på halvår så att den kan jämföras med annan ekonomisk statistik
där kalenderår (halvår, kvartal) är gängse redovisningsperiod. Tidsserier av
en viss längd bör publiceras så att användaren lätt kan se om preliminära
utfall har ersatts av mer definitiva siffror. Det skulle underlätta institutets
arbete om uppgifter som nu hämtas från olika källor till institutets tre
beräkningsomgångar kunde sammanställas enligt önskade definitioner av en
och samma instans, utan att bearbetningstiden därmed förlängs.

RRV vill betona att verkets uppgift vid redovisningen av statsbudgetens
utfall för ett visst budgetår främst är att ställa utfallet mot den av riksdagen
antagna statsbudgeten. De tidsserier som RRV därutöver publicerar plane- ^

rar verket att göra mer omfattande och utförliga vartefter redovisningen blir Förs. 1988/89:16 •
möjlig att direkt använda för sådana ändamål. Löpande diskussioner pågår Bilaga
främst med riksförsäkringsverket i denna fråga.

SCB anför om statistiken att en fortlöpande översyn görs av verkets
publikationer i syfte att anpassa innehåll och tabeller efter uppgiftslämnarnas
önskemål. Förändringar enligt utredningens rekommendationer kommer
också att avspeglas i SCB:s redovisning.

SPV biträder förslagen om förbättring av den statistiska informationen om
socialförsäkringsavgifterna och anser att riksförsäkringsverket lämpligen bör
kunna svara för denna.

SHIO vill beträffande avgiftsstatistikens innehåll och användbarhet framhålla
följande. Statistiska uppgifter är ett viktigt underlag för en saklig
debatt, och det krävs också att statistiken är ”färsk”. Organisationen
förutsätter att bristerna när det gäller att publicera statistiken i tid, speciellt
RFV:s SOS-publikation Allmän Försäkring, snarast avhjälps. Organisationen
framhåller vidare att arbetsgivar- och egenavgifternas betydelse som
arbetskraftskostnad är en viktig fråga att belysa med offentlig statistik. Det är
av yttersta vikt att statistiken i bl.a. detta hänseende förbättras och samlas i
en publikation.

LO tillstyrker förslaget om förbättrad statistisk information om socialavgifterna,
bl.a. i form av årsseriedata om avgifterna samlade i en enhetlig
publikation, lämpligen genom en utvidgning av RFV:s skrift Socialförsäkringsstatistik-Fakta.

SAF välkomnar förslaget om en samlad publikation med enhetliga
definitioner och tidsserier, vilket skulle ge underlag för jämförelser av olika
slag. Tanken om redovisning av arbetsgivaravgifternas ekonomiska betydelse
i olika inkomstlägen är exempelvis också värd en vidareutveckling i
statistiken.

31

Innehållsförteckning

Förs. 1988/89:16

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning 1

2 Revisorernas överväganden 2

2.1 Statsbudgeten 2

2.1.1 Allmänt 2

2.1.2 Socialavgifterna och statsbudgeten 3

2.2 Den övriga redovisningen av socialavgifterna 5

2.2.1 Fullständighet och allsidighet i redovisningen 5

2.2.2 Redovisning av jämförelsetal 7

2.2.3 Redovisningen av allmänna sjukförsäkringsfonden ... 7

2.2.4 Enhetliga definitioner för avgift, socialavgift m.m. ... 8

2.3 Framställning och publicering av statistik över socialavgifterna
8

3 Sammanfattning 9

4 Hemställan 10

Särskilt yttrande 11

Bilaga

1 Rapporten 12

1.1 Granskningens syfte och inriktning 12

1.2 Granskningens genomförande 12

1.3Gällandeordningförredovisningochstatistik 12

1.3.1 Bestämmelser 12

1.3.2 Definitioner 16

1.4 Kartläggning av redovisning och statistik 16

1.4.1 Socialavgifternas redovisning i statsbudgeten 16

1.4.2 Myndigheternas avgiftsredovisning och statistik 18

1.4.3 Redovisningen av lönekostnadspålägget 21

1.4.4 Sammanfattning av avgiftsredovisningen 21

1.5 Uppgifternas användbarhet 22

1.6 Överväganden 23

1.7 Åtgärder 24

2 Remissyttrandena 25

2.1 Allmänna synpunkter 25

2.2 Synpunkter på socialavgifternas redovisning i riksredovisningen
26

2.2.1 Redovisningen av socialförsäkringssektorn 26

2.2.2 Alla socialavgifter skall redovisas 27

2.2.3 Utförligare redovisning av socialavgifterna i bilaga till
statsbudgeten 27

2.2.4 Redovisning av jämförelsetal för föregående redovisningsperioder
29

2.2.5 Redovisningen av allmänna sjukförsäkringsfonden

omprövas 29

2.2.6Enhetligadefinitionerföravgift, socialavgift m.m. ... 29

2.3 Förbättring av den statistiska informationen 30

32

gotab Stockholm 1988 16338