Förslag till riksdagen

Framställning / redogörelse 1985/86:23

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

1985/86:23

Riksdagens revisorers förslag angående
rutiner vid ansökan

Förs.

1985/86: 23

medborgarskap

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av rutinerna vid
ansökan om svenskt medborgarskap. Revisorerna har vid granskningen
kartlagt och analyserat dels de lokala polismyndigheternas utredningsverksamhet
i dessa ärenden, dels beslutsprocessen vid statens invandrarverk
(SIV).

Revisorernas granskning har visat att vissa ändringar i det nuvarande
systemet för utredning och beslut i medborgarskapsärenden skulle öka
möjligheterna att påskynda handläggningsprocessen vid såväl de lokala
polismyndigheterna som på SIV.

Revisorerna föreslår

att ansöknings- och utredningsrutinerna ses över i syfte att uppnå en
större koncentration till frågor med avgörande betydelse för ärendenas
fortsatta handläggning. Utredningsförfarandet bör förenklas i de fall det
redan från början framgår av bl. a. utdrag från polisens egna register samt
från kronofogdemyndigheten och försäkringskassan att sökanden är utan
anmärkning,

att rikspolisstyrelsen och SIV skall utreda formerna för att ge SIV
terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister,

att SIV framöver skall få uppgift från rikspolisstyrelsen i de fall en
utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet,

att sekretesslagstiftningen justeras så att socialnämnds uppgiftsskyldighet
i ärenden om svenskt medborgarskap anpassas till rådande praxis på
området.

En sammanfattning av granskningsrapporten (1985/86:2 Rutiner vid ansökan
om svenskt medborgarskap) och remissutfallet är som bilaga fogad
till denna skrivelse. Rapporten har godkänts av revisorerna i plenum den
28 november 1985.

1 Genomförd granskning

Mot bakgrunden av den kritik som riktats mot de långa handläggningstiderna
vid ansökan om svenskt medborgarskap beslöt riksdagens revisorer
i januari 1985 att utreda möjligheterna att handlägga medborgarskapsärenden
på ett enklare och snabbare sätt genom bl. a. en ökad personalflexibili -

1 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 23

tet, ett enklare utredningsförfarande och genom utnyttjandet av alternativa Förs. 1985/86: 23
och snabbare informationskällor.

Handläggningsordningen för de institutioner som på olika sätt medverkar
vid handläggningen av medborgarskapsärenden har kartlagts utifrån
anvisningar, arbetsordningar och annan dokumentation över förekommande
moment i utrednings- och beslutsprocessen. Denna process bygger på
ett omfattande informationsunderlag. Förutom de lokala polismyndigheterna
som gör grundutredningarna och SIV som beslutar i dessa ärenden
medverkar även rikspolisstyrelsen, kronofogdemyndigheterna, de lokala
skattemyndigheterna, pastorsämbetena, försäkringskassorna och de sociala
myndigheterna. Uppgifter inhämtas också från arbetsgivare och läroanstalter.

Till underlag för revisorernas granskning av rutinerna vid ansökan om
svenskt medborgarskap har också företagits en enkätundersökning omfattande
landets samtliga lokala polismyndigheter. Denna enkätundersökning
har följts upp genom telefonintervjuer och studiebesök vid vissa polisdistrikt
med ett stort antal medborgarskapsärenden. Det har även företagits
en intervjuundersökning på SIV:s medborgarskapsbyrå med personal representerande
de olika handläggarnivåerna. Ett femtontal invandrarföreningar
har tillskrivits och ombetts lämna synpunkter på handläggningen av
medborgarskapsärenden.

Enkäten till de lokala polismyndigheterna omfattade landets samtliga
118 polisdistrikt. I enkäten ingick frågor för att belysa tillgängliga personalresurser
och arbetsbelastning i vad gäller ärenden om svenskt medborgarskap.
Särskilt intresse ägnades ärendebalansen, handläggningstiderna totalt
och tidsåtgången för att utreda ärendena.

Intervjuundersökningen på medborgarskapsbyrån omfattade de tre sektionscheferna,
tre handläggande byråassistenter samt fyra handläggande
tjänstemän från byråns sekretariat. Intervjuerna syftade till att kartlägga
den handläggande personalens uppfattning om det beslutsunderlag som tas
fram vid polisens grundutredning, sin egen beslutssituation samt möjligheterna
att minska handläggningstiderna vid SIV.

Enkäten till de lokala polismyndigheterna visar att medborgarskapsärenden
utgör ett problem, bl. a. i form av långa handläggningstider, endast vid
ett fåtal distrikt men att dessa distrikt svarar för en stor andel av den totala
ärendemängden. Av undersökningen framgår även att den tid som genomsnittligt
läggs ned på grundutredningarna vid olika polisdistrikt pendlar
mellan 30 minuter och 10-12 timmar.

Intervjuerna med handläggare på SIV:s medborgarskapsbyrå har liksom
enkäten till de lokala polismyndigheterna gett underlag för vissa nya förslag
till rationalisering av verksamheten. Tidigare vidtagna åtgärder för
administrativ utveckling och delegering på medborgarskapsbyrån har medverkat
till att ärendebalansen har kunnat minskas från 10600 till 6400
ärenden, dvs. 40%, under de två sistförflutna budgetåren. Handläggarna
på medborgarskapsbyrån har utifrån erfarenheterna av dessa rationaliseringsåtgärder
bl. a. pekat på nödvändigheten av att delegeringen och personaldimensioneringen
på olika handläggningsnivåer nu anpassas efter den
aktuella arbetssituationen på byrån. 2

I granskningsrapporten har föreslagits åtgärder som leder till enklare och Förs. 1985/86: 23
snabbare handläggningsrutiner. Exempel på sådana åtgärder är ett förenklat
utredningsförfarande när det av inhämtade registerutdrag från bl. a.
polisens och kronofogdemyndighetens register framgår att sökanden är
utan anmärkning samt begränsningar i det obligatoriska beslutsunderlagets
omfattning. Vidare har i rapporten föreslagits att SIV skall få terminalåtkomst
till polisens person- och belastningsregister och en omläggning av
rutinerna för att delge SIV vissa spaningsuppgifter om sökande som är
misstänkta för grov brottslighet. Om dessa förslag genomförs tillgodoses
även krav på ökad säkerhet vid ärendeprövningen. De i granskningsrapporten
föreslagna åtgärderna frigör resurser som kan utnyttjas för att
minska handläggningstiderna och för att göra fördjupade utredningar i
mera tveksamma och komplicerade ärenden.

Det stora antalet institutioner som medverkar i utredningsprocessen
liksom de stora skillnaderna mellan olika polisdistrikt i fråga om nedlagd
utredningstid pekar enligt granskningsrapporten på behovet av ökad information
från SIV om kraven på grundutredningarna i medborgarskapsärenden.
Samtidigt understryks värdet av att SIV hålls kontinuerligt underrättat
om utredningsläget vid de lokala polismyndigheterna så att verket
tillsammans med rikspolisstyrelsen kan vidta åtgärder när handläggningstiderna
blir för långa.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

Den granskning av SIV som riksdagens revisorer nu genomfört är den
tredje i ordningen sedan verket inrättades den 1 juli 1969. Vid samtliga
tillfällen har den främsta anledningen till revisorernas beslut att granska
SIV varit de långa handläggningstiderna och ärendebalansens omfattning.

Den nu genomförda granskningen har begränsats till rutinerna vid ansökan
om svenskt medborgarskap genom naturalisation. SIV har i olika
sammanhang anfört att verket har som mål att handläggningstiden för
naturalisationsärenden inte skall överstiga tre månader. Den genomsnittliga
handläggningstiden vid SIV för dessa ärenden har under senare år
visserligen minskat något men den överskrider alltjämt väsentligt den av
SIV angivna ideala handläggningstiden. Under våren 1986 uppgick handläggningstiden
till ca 7-8 månader. Till handläggningstiden på SIV kommer
den tid som åtgår för polismyndigheternas förberedande utredning. I
några polisdistrikt med ett stort antal medborgarskapsärenden har utredningstiden
periodvis uppgått till mer än sex månader.

Granskningen av handläggningen av medborgarskapsärenden har lett
fram till ett antal förslag som nu remissbehandlats.

Revisorerna vill inledningsvis ge uttryck för den bestämda uppfattningen
att handläggningstiderna för medborgarskapsärenden i flertalet fall fortfarande
framstår som oacceptabelt långa. Den minskning av handläggningstiderna
som SIV lyckats uppnå under senare tid är glädjande men är dock 3

alltjämt otillräcklig då handläggningstiden fortfarande inte kan anses stå i Förs. 1985/86: 23
en rimlig relation till den arbetinsats som faktiskt erfordras för att utreda
och besluta i ärendet.

De rådande handläggningstiderna gör att statsmakternas tidigare beslut
om förkortade kvalificeringstider vid förvärv av svenskt medborgarskap i
hög grad blir utan verkan. De innebär också att handläggningsförfarandet
ytterligare kompliceras och fördyras bl. a. genom att vissa moment i utredningen
måste göras om därför att uppgifterna under handläggningstiden
blivit inaktuella.

Granskningen har visat att en omständighet som bidrager till de långa
handläggningstiderna är att medborgarskapsärendena får en förhållandevis
låg prioritet när arbetsläget är pressat. Revisorerna anser att en sådan
avvägning hos myndigheterna i och för sig torde kunna vara rimlig vid
tillfälliga arbetstoppar. I de fall en sådan arbetssituation blivit mer eller
mindre permanent måste resursfrågorna dock ånyo övervägas. Det är ett
självklart krav att myndigheterna skall kunna avdela de resurser som
erfordras för att utföra ålagda uppgifter. Det förhållandet att de långa
handläggningstiderna under en följd av år varit föremål för olika påpekanden
och utredningar utan att detta har haft annat än en begränsad effekt på
handläggningstidens längd synes nu påkalla särskild uppmärksamhet.

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid
grundutredning i medborgarskapsärenden

Invandrarverkets beslut i ett medborgarskapsärende baseras på polisens
grundutredning i ärendet jämte vissa uppgifter om den sökande som redan
finns lagrade i SIV:s centralregister. Polisens utredning bygger i huvudsak
på sökandens egna uppgifter i ansökningsformuläret jämte personbevis
och registerutdrag från vissa myndigheter samt ett standardiserat förhör
med den sökande. Granskningen har visat att avgränsningen mellan olika
moment i utredningsförfarandet inte alltid är ändamålsenlig. Som exempel
kan nämnas att såväl sådana uppgifter som sökanden lämnar i ansökningsformuläret
som sådana uppgifter som polismyndigheten skall inhämta vid
förhöret redan finns lagrade hos SIV i verkets centralregister eller på annat
sätt. De nya uppgifter som för närvarande inhämtas vid det personliga
förhöret torde i normalfallat kunna ersättas av uppgifter som sökanden
själv lämnar i ansökningsformuläret och, i de fall en uppgift måste bestyrkas,
genom intyg t. ex. i fråga om anställningsförhållanden m. m.

Granskningen har också visat att man alltjämt samlar in uppgifter som
behövs för att styrka att sökanden uppfyller vissa tidigare gällande villkor
för att erhålla svenskt medborgarskap. I granskningsrapporten har därför
föreslagits att rikspolisstyrelsen och SIV tillsammans med de lokala polismyndigheterna
skall se över de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredningen
i medborgarskapsärenden så att ansöknings- och utredningsförfarandet
samt de i sammanhanget utnyttjade blanketterna anpassas till det
faktiska behovet av aktuell och meningsfull information. Remissorganen
har ställt sig positiva till en sådan översyn.

Revisorerna finner att erfarenheterna från granskningen ger anledning 4

till att man nu ser över de lokalt tillämpade rutinerna vid ansökan om Förs. 1985/86: 23
svenskt medborgarskap enligt vad som föreslagits i revisorernas rapport.

Frågor som berör förhållanden som inte har saklig betydelse för ärendenas
fortsatta handläggning bör således utmönstras om uppgifterna inte behövs
som underlag för annan myndighets åtgärder, t. ex. pastorsämbetenas anteckningar
i folkbokföringen. Uppgifter som redan finns lagrade i olika
centrala register m. m. bör i första hand hämtas från dessa. Detta gäller i
synnerhet de uppgifter som finns samlade i SIV:s egna register och arkiv.

Polisen bör i normalfallet inte heller ha till uppgift att genom personliga
förhör med sökanden inhämta information som lika gärna kan lämnas i
ansökningsformuläret eller i intyg m. m. som fogas till detta. Polisens
resurser bör i stället koncentreras på de fall där ett fördjupat informationsbehov
bedöms föreligga.

Det är ofta en tidsödande och arbetskrävande process att ta fram upplysningar
från socialnämnderna om de sökande. Revisorerna anser att de
erforderliga arbetsinsatserna nu inte längre står i rimlig proportion till
informationsvärdet av dessa upplysningar med hänsyn till att försörjningsvillkoret
upphävts vid prövningen av medborgarskapsärenden. Revisorerna
föreslår därför att uppgifter från socialnämnderna skall inhämtas endast
i de särskilda fall ett fördjupat informationsbehov föreligger. Förslaget att
begränsa inhämtandet av upplysningar från socialnämnden på detta sätt
har fått stöd av remissinstanserna och synes enligt revisorernas mening
kunna genomföras utan att avvakta resultatet av den föreslagna översynen
i övrigt.

I rapporten har föreslagits att de personliga förhören med de sökande
hos polisen skall slopas i de fall det av inlämnade handlingar och registerutdrag
klart framgår att sökanden är utan anmärkning. Förslaget har ifrågasatts
av SIV eftersom verket befarar att viss önskad information då skulle
falla bort. SIV har pekat på att det inträffat att det först vid ett förhör visat
sig att en sökande saknat stadigvarande hemvist i riket. Enligt revisorernas
mening är invandrarverkets farhågor överdrivna eftersom det beslutsunderlag
som framkommer vid förhören antingen redan nu finns registrerat
vid SIV eller endast bygger på sökandens egna overifierade uppgifter och
därför lika gärna kan lämnas i ansökningsformuläret eller också kan inhämtas
genom intyg från arbetsgivaren eller motsvarande. Genom det senare
intyget skulle polisen dessutom inte i samma utsträckning behöva företa
den kontrollringning som nu görs i flertalet fall. Övriga uppgifter som i dag
inhämtas vid polisens förhör avser främst sådana sökande som enligt
förslaget också i fortsättningen skall kallas till ett personligt förhör hos
polisen. Vad gäller den personliga kontakten med sökanden anser revisorerna
att den lika väl kan äga rum i samband med att ansökningshandlingarna
lämnas in till polismyndigheten. Då bör man också i ökad utsträckning
ta till vara möjligheten att gå igenom ansökningshandlingarna för att
se till att de är kompletta och korrekt ifyllda. Detta skulle enligt vad som
framkommit vid granskningen i inte oväsentlig utsträckning spara både tid
och arbete vid den fortsatta utredningen i ärendet såväl vid de lokala
polismyndigheterna som vid SIV. Med anledning av SIV:s tveksamhet
avstår revisorerna emellertid från att lägga fram något förslag i denna del.

Revisorerna har härvid utgått från att frågan kommer att prövas vid den Förs. 1985/86: 23
översyn av rutinerna på området som revisorerna förutsätter snarast skall
komma till stånd.

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av
medborgarskapsärenden

SIV genomför sedan år 1979 en översyn av sitt informationsregister för
utlänningsärenden, det s. k. SU-systemet. Systemet är enligt SIV av vital
betydelse för handläggningen av tillstånds- och medborgarskapsärenden.

SU-systemets användbarhet är inte begränsad till enbart SIV:s eget informationssystem
utan utnyttjas av medborgarskapsbyrån även vid rekvisition
av de ytterligare uppgifter om sökanden som skall inhämtas från
rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning, polisens person- och belastningsregister
och från pastorsämbetena. Formerna för hur SIV ställer samman
beslutsunderlaget i medborgarskapsärendena har i några avseenden ifrågasatts
vid granskningen. Förslaget att SIV i första hand skall utnyttja den
information om de sökande som redan finns hos verket i stället för att på
nytt samla in den i samband med grundutredningen och revisorernas
inställning till detta förslag har redovisats i föregående avsnitt. I granskningsrapporten
har också föreslagits att det nu tillämpade rekvisitionsförfarandet
bör ses över ytterligare. Det kan nämligen befaras att de rationaliseringseffekter
som uppnåtts vid SIV i vissa fall motverkas av det merarbete
den nuvarande ordningen innebär för de organ som skall lämna de
begärda uppgifterna. Detta synes vara fallet i fråga om det andra personbevis
som pastorsämbetena för närvarande måste utfärda och det förnyade
utdrag ur polisens person- och belastningsregister som nu inhämtas därför
att tidigare lämnade uppgifter blivit inaktuella medan ärendet vilat i avvaktan
på handläggning.

Riksskatteverket anser det vara angeläget att nuvarande ordning med ett
andra personbevis ersätts av ett mera rationellt förfarande. Vid remissbehandlingen
har framkommit att det ännu inte är möjligt att ersätta detta
andra personbevis genom en samköming av länsstyrelsens personregister
mot SIV:s ADB-register enligt vad som föreslagits i granskningsrapporten.

Riksskatteverket har i stället föreslagit att i de fall det första personbeviset
blivit för gammalt skulle detta återgå till pastorsämbetena med en förfrågan
om uppgifterna alltjämt är aktuella. Genom detta förfarande skulle den
erforderliga uppdateringen av personbevisets uppgifter kunna göras på ett
betydligt enklare och mera arbetsbesparande sätt än nu. Revisorerna finner
riksskatteverkets förslag intressant och anser det väl värt att pröva i
avvaktan på att handläggningstiden vid SIV bringas ned till en sådan nivå
att uppgifterna i det tidigare utfärdade personbeviset inte längre behöver
uppdateras.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker ett i granskningsrapporten framlagt förslag
att SIV skall få terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister.
SIV har däremot avvisat förslaget med en allmän hänvisning till såväl
sekretess- och kostnadsskäl som rent praktiska skäl. SIV har i sitt remissyttrande
inte preciserat dessa skäl vilket försvårat revisorernas bedömning 6

av verkets invändningar mot förslaget. Revisorerna kan dock konstatera Förs. 1985/86:23
att rikspolisstyrelsen och SIV i sekretessfrågan har helt skilda uppfattningar.
Rikspolisstyrelsen anser nämligen att just sekretesskäl talar för att
personalen vid SIV:s medborgarskapsbyrå skall få terminalåtkomst till
registret. Styrelsen framhåller att kretsen som på detta sätt skulle ges
tillgång till uppgifterna är förhållandevis begränsad och att personalen
dessutom torde vara väl förtrogen med att handskas med uppgifterna. Det
finns, enligt rikspolisstyrelsen, därför ingen anledning att befara att förslaget
skulle medföra några ökade risker för missbruk av uppgifterna. Det
torde snarare förhålla sig så, menar styrelsen, att ett färre antal personer
får möjlighet att rekvirera utdrag enligt den föreslagna ordningen än vad
som för närvarande är fallet.

SIV har i sitt remissvar inte redovisat några kalkyler till grund för sin
inställning i kostnadsfrågan. På begäran av riksdagens revisorers kansli har
emellertid medborgarskapsbyrån därefter tagit fram en överslagsmässigt
framräknad kalkyl över årskostnaderna. Den har under hand tillställts
revisorernas kansli. I denna kalkyl har dock ej alla engångskostnader
periodiserats. Man har utgått från att byrån skulle förses med inte mindre
än femton terminaler. Medborgarskapsbyrån har utifrån dessa utgångspunkter
beräknat årskostnaderna för terminalåtkomsten till ca 165000 kr.

Enligt revisorernas mening är de av medborgarskapsbyrån angivna förutsättningarna
för kalkylen inte realistiska i vad gäller antalet erforderliga
terminaler. Med nuvarande ärendebelastning på byrån skulle enligt dessa
förutsättningar varje terminal genomsnittligt komma att utnyttjas för mindre
än sex slagningar per arbetsdag. Enligt vad revisorerna erfarit har varje
sådan terminal en kapacitet på ca 250 slagningar per dag inräknat tidsåtgång
även för utskrift av registerutdragen. Kostnaderna för en terminaluppbyggnad
torde enligt revisorerna därför kunna begränsas väsentligt i
förhållande till vad som angetts i medborgarskapsbyråns kalkyl.

Revisorerna finner att vid sidan av de sekretesskäl som enligt rikspolisstyrelsen
talar för att SIV får terminalåtkomst till polisens person- och
belastningsregister föreligger även praktiska skäl för en sådan anslutning.

Det nuvarande ADB-baserade rekvisitionsförfarandet liksom sorteringsarbetet
när de beställda registerutdragen levererats till SIV är förhållandevis
komplicerat och arbetskrävande. Genom att beställningen av dessa registerutdrag
är samordnad med rekvisitionen av nya personbevis och kontrollbesked
från rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning har utdraget i allmänhet
blivit mer än en månad gammalt innan det jämte de andra beställda
handlingarna överlämnas till handläggarna. På rikspolisstyrelsen innebär
det nu tillämpade förfarandet, förutom arbetet med att expediera beställningarna
som uppgår till nära 18000 per år, att förfrågningsunderlaget för
varje sökande måste registreras på nytt och föras över manuellt via terminal
till magnetband som sedan utnyttjas för sökningen i person- och belastningsregistret.

En samlad bedömning av den föreslagna terminaluppbyggnadens effekter
vid rikspolisstyrelsen och SIV ger enligt revisorerna vid handen att
uppgifterna från person- och belastningsregistret kan inhämtas både enklare
och snabbare om SIV får terminalåtkomst till detta register. De arbets -

moment som skulle tillkomma för handläggarna på SIV:s medborgarskaps- Förs. 1985/86: 23
byrå kompenseras mer än väl av den arbetsinbesparing som skulle uppnås
för byråns personal i övrigt och på rikspolisstyrelsen. Revisorerna anser
att rikspolisstyrelsen och SIV därför nu skall utreda formerna för att ge
SIV terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister.

2.4 Övriga frågor

Rapportering av vissa spaningsuppgifter

Vid granskningen har framkommit att polisen i fråga om utlänningar som är
misstänkta för grov brottslighet har vissa spaningsuppgifter som faller
utanför kontrollrutinerna vid ansökan om svenskt medborgarskap genom
att de inte rapporteras till SIV. Både rikspolisstyrelsen och SIV har tillstyrkt
att SIV i förekommande fall får tillgång till dessa uppgifter. Rikspolisstyrelsen
vill dock ytterligare utreda i vilka former SIV skall få del av
denna information. Revisorerna är oroade över den påtalade ofullständigheten
i SIV:s beslutsunderlag även om antalet fall där tillgång till sådan
information skulle ha ändrat utgången i SIV:s beslut sannolikt varit litet.

Revisorerna anser det således vara angeläget att SIV får kännedom om att
en utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet. Arbetet med att
lösa frågan om i vilka former dessa uppgifter skall delges SIV bör bedrivas
med förtur.

Information till de lokala polismyndigheterna

I rapporten har förordats en intensifiering av informationen till polismyndigheterna
om kraven på grundutredningarna i medborgarskapsärenden.

Förslaget får stöd av rikspolisstyrelsen och SIV. SIV har aviserat vissa
förbättringar i informationsansvaret och har också inlett arbetet med att ta
fram underlag för en översyn av anvisningarna till de lokala polismyndigheterna.
Revisorerna kan med tillfredsställelse notera att berörda myndigheter
redan börjat vidta åtgärder för att förbättra anvisningarna och övrig
information rörande grundutredningen i medborgarskapsärenden till de
lokala polismyndigheterna. Mot den bakgrunden föreligger det inte skäl till
något ytterligare uttalande från revisorernas sida i denna fråga.

Sekretesslagstiftningen

Enligt sekretesslagstiftningen skall en socialnämnd på begäran av invandrarverket
eller polisen lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden
om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.

Uppgifter får inte lämnas ut av enskilda tjänstemän utan bara av den
kommunala nämnden. Vid granskningen har emellertid framkommit att
dessa uppgifter nästan undantagslöst lämnas ut efter beslut på tjänstemannanivå.
Då detta förfarande synes ändamålsenligt genom att handläggningen
förenklas och påskyndas samtidigt som den sökande inte heller torde ha 8

något men av att de begärda uppgifterna lämnas ut på det sätt som nu sker Förs. 1985/86: 23
har i granskningsrapporten föreslagits att sekretesslagstiftningen anpassas
till rådande praxis på området. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget.

Revisorerna anser att sekretesslagstiftningen angående socialnämnds uppgiftsskyldighet
i ärenden om svenskt medborgarskap skall anpassas till
rådande praxis.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om

a) ansöknings- och utredningsrutinerna,

b) terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister,

c) rapportering av vissa spaningsuppgifter,

d) sekretesslagstiftningen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m), Börje Stensson (fp), Kjell Nilsson (s),
Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Rydle (m), Torsten Karlsson (s), Hans
Lindblad (fp), Olle Aulin (m), Bengt Silfverstrand (s), Rune Jonsson (s),
Olle Grahn (fp) och Maja Bäckström (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Göran Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Lars-G.
Dahlbom (föredragande).

Stockholm den 30 maj 1986

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Lars-G. Dahlbom

Sammanfattning av rapport 1985/86:2 angående
rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap och
över rapporten avgivna remissyttranden
1 Rapporten

Handläggningstiderna vid ansökan om svenskt medborgarskap har under
en längre tid varit långa. Handläggningstiden på statens invandrarverk
(SIV), som beslutar i dessa ärenden, kan idag beräknas uppgå till 3—4
månader när det gäller ansökningar som behandlas med förtur. I övriga fall
är den ca 10 månader. Till dessa handläggningstider kommer den tid som
åtgår för polisens grundutredningar. I flertalet polisdistrikt utgör dessa
utredningar inga problem utan de kan slutföras inom 1 —2 månader. I vissa
storstadsdistrikt kan handläggningstiderna dock uppgå till mer än 6 månader,
vilket innebär att de totala handläggningstiderna i dessa fall kan uppgå
till mer än ett år.

Genom olika rationaliseringsåtgärder har SIV lyckats öka antalet avgjorda
ärenden på medborgarskapsbyrån i inte oväsentlig grad, men på grund
av bl. a. ökad ärendetillströmning har dessa åtgärder ännu inte haft avsedd
effekt på ärendebalanser och handläggningstider.

Syftet med revisorernas granskning har varit att undersöka möjligheterna
att ytterligare förenkla och påskynda handläggningsprocessen på såväl
SIV som vid de lokala polismyndigheterna.

Till underlag för granskningen av rutinerna vid ansökan om svenskt
medborgarskap har företagits en enkätundersökning omfattande landets
samtliga lokala polismyndigheter. Denna enkätundersökning har följts upp
genom telefonintervjuer och studiebesök vid vissa polisdistrikt med ett
stort antal medborgarskapsärenden. Det har också företagits en intervjuundersökning
på SIV:s medborgarskapsbyrå med personal representerande
de olika handläggarnivåerna. Ett femtontal invandrarföreningar har
tillskrivits och ombetts lämna synpunkter på handläggningen av medborgarskapsärenden.

I enkäten till de lokala polismyndigheterna ingick frågor för att belysa
tillgängliga personalresurser och arbetsbelastning i vad gäller ärenden om
svenskt medborgarskap. Särskilt intresse ägnades ärendebalansen, handläggningstiderna
totalt och tidsåtgången för att utreda ärendena. Polismyndigheterna
gavs i anslutning till enkäten också möjlighet att lämna egna
synpunkter och förslag.

En rad institutioner deltar på olika sätt i handläggningen av medborgarskapsärenden.
Förutom de lokala polismyndigheterna som gör grundutred -

Förs. 1985/86:23

Bilaga

ningen och SIV som beslutar i dessa ärenden medverkar även rikspolissty- Förs. 1985/86: 23
reisen, kronofogdemyndigheterna, de lokala skattemyndigheterna, pas- Bilaga

torsämbetena, försäkringskassorna och de sociala myndigheterna. Uppgifter
inhämtas också från arbetsgivare och läroanstalter.

Som en följd av att upplysningarna vid grundutredningarna i allmänhet
hämtas från myndigheter och andra organ på lokal nivå är antalet institutioner
som medverkar i utredningsarbetet stort, vilket leder till särskilda
krav på information om bl. a. syftet med olika moment i grundutredningarna.

De åtgärder som övervägts vid granskningen har omfattat dels utredningsarbetets
uppläggning, dels det obligatoriska beslutsunderlagets omfattning.
Den företagna granskningen har sammanfattningsvis resulterat i
följande förslag.

SIV och rikspolisstyrelsen bör tillsammans med de lokala polismyndigheterna
se över de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredningar i
medborgarskapsärenden. Man bör därvid närmare studera förutsättningarna
för att mera allmänt tillämpa dels ett i bl. a. Malmö polisdistrikt praktiserat
system med utredning direkt när ansökan lämnas in till polisen, dels
ett förslag som lämnats från Stockholms polisdistrikt angående en förenkling
av utredningsförfarandet i de fall det framgår av de registerutdrag som
inhämtats från bl. a. person- och belastningsregistret, kronofogdemyndigheterna
och försäkringskassorna att sökanden är utan anmärkning.

Det är ofta en tidsödande och arbetskrävande process att ta fram upplysningar
från socialnämnderna om de sökande. Det kan sättas i fråga om de
erforderliga arbetsinsatserna nu längre står i rimlig proportion till informationsvärdet
av dessa upplysningar sedan försörjningsvillkoret upphävts vid
prövningen av medborgarskapsärenden. Man bör därför överväga att begränsa
insamlingen av sådana upplysningar från socialnämnderna till de
särskilda fall där ett fördjupat informationsbehov anses föreligga.

SIV bör även i övrigt överväga behovet av de olika uppgifter som enligt
nu gällande anvisningar skall ligga till grund för verkets prövning av
medborgarskapsärenden. Frågor om förhållanden som saknar aktualitet
eller saklig betydelse för ärendets fortsatta handläggning bör utgå, såsom
uppgifter om myndig sökandes föräldrar, om trosbekännelse, om tidigare
levnadsförhållanden i hemlandet etc. Uppgifter om den sökande som redan
finns i SIV:s olika register skall i första hand hämtas från dessa och inte
samlas in på nytt via polisens grundutredningar. SIV bör därför se över
ansöknings- och utredningsrutinerna jämte de i sammanhanget utnyttjade
blanketterna.

SIV och rikspolisstyrelsen bör utreda möjligheterna att den handläggande
personalen på medborgarskapsbyrån förses med en egen dataterminal
till person- och belastningsregistret så att personalen direkt, utan ett utdraget
beställningsförfarande, kan göra de förnyade slagningar i registret som
erfordras.

Uppgifter om utländska medborgare som är föremål för spaningsinsatser
på grund av misstanke om grov brottslighet föreslås bli rapporterade till
säkerhetsavdelningen vid rikspolisstyrelsen som sedan i förekommande
fall delger SIV dem i samband med avdelningens rutinmässiga yttranden
till verket i medborgarskapsärenden.

Informationen till de lokala polismyndigheterna om kraven på grundutredningarna
i medborgarskapsärenden bör intensifieras. Man bör därvid
överväga också andra informationsvägar än personliga besök, t. ex. i form
av en handläggarpärm med successivt aktualiserade anvisningar m.m. för
den utredande personalen ute på polisdistrikten.

SIV bör få löpande information om utredningsläget vid de lokala polismyndigheterna,
t. ex. i form av kvartalsrapporter över ärendebalanser och
handläggningstider, för att vid behov kunna ta initiativ till åtgärder för att
hålla dessa balanser och handläggningstider på en rimlig nivå.

Sekretesslagstiftningen angående vem som skall ha behörighet att lämna
ut sådana uppgifter från socialnämnderna som skall ligga till grund för
SIV:s prövning av medborgarskapsärenden bör anpassas till rådande praxis
på området.

2 Remissyttrandena

Yttranden om rapporten (1985/86:2) Rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap
har lämnats av rikspolisstyrelsen, riksskatteverket, statens
invandrarverk och Svenska kommunförbundet.

2.1 Allmänt

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de förslag om en enklare och
snabbare handläggning av medborgarskapsärenden som lämnats i revisorernas
rapport.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslagen i allt väsentligt. Endast i fråga om
hur SIV i vissa fall skall få kännedom om att en utlänning som söker
svenskt medborgarskap är föremål för spaningsinsatser förordar rikspolisstyrelsen
en annan teknisk lösning än vad som föreslagits i rapporten.

Riksskatteverket och Svenska kommunförbundet har begränsat sina
yttranden till de egna ansvarsområdena.

Riksskatteverket tar i sitt remissvar således endast upp frågan om det
andra manuellt utvärdade personbevis som rekvireras av SIV i samband
med att ansökningen tas upp för handläggning. Verket, som helt delar vad
som anförs i rapporten om behovet av ett mera rationellt förfarande i detta
avseende, har utrett denna fråga vidare och lämnat förslag på ett antal
möjliga handläggningsvägar.

Svenska kommunförbundet tillstyrker förslaget att sekretesslagstiftningen
ändras så att beslut om att lämna ut sådana uppgifter från socialnämnderna
som skall ligga till grund för SIV:s prövning av medborgarskapsärenden
i fortsättningen skall kunna fattas på tjänstemannanivå. Övriga förslag
har kommunförbundet lämnat utan erinran.

SIV tillstyrker flertalet av de förslag som har framförts i granskningsrapporten.
Verket avvisar dock förslaget att utreda möjligheterna att förse
medborgarskapsbyrån med en dataterminal kopplad till polisens personoch
belastningsregister. SIV ställer sig också tveksamt till nyttan av fortlöpande
information om utredningsläget i medborgarskapsärenden vid de
lokala polismyndigheterna.

Förs. 1985/86:23

Bilaga

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid
grundutredning i medborgarskapsärenden

Förs. 1985/86:23

Bilaga

Invandrarverket ställer sig positivt till att tillsammans med rikspolisstyrelsen
och de lokala polismyndigheterna se över rutinerna vid grundutredningen
i medborgarskapsärenden. Verket finner därvid den i rapporten
redovisade s.k. malmömodellen intressant. Denna innebär att grundutredning
genomförs direkt när ansökningar lämnas in till polisen. Däremot
ifrågasätter SIV ett förslag om en förenkling av utredningsförfarandet
i de fall det framgår av registerutdragen från bl. a. person- och belastningsregistret,
försäkringskassan och kronofogdemyndigheten att sökanden är
utan anmärkning. Verket menar att det personliga förhör med sökanden,
som alltså föreslagits utgå i vissa fall, är nödvändigt för att visa att en
sökande har stadigvarande hemvist i riket.

Övriga remissorgan har tillstyrkt detta förslag utan reservation eller har
lämnat det utan erinran.

Förslaget att polismyndigheten skall inhämta upplysningar om den sökande
från socialnämnd endast i sådana fall ett fördjupat informationsbehov
anses föreligga biträds av både rikspolisstyrelsen och SIV. Övriga
remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran.

Remissorganen är också positiva till att se över informationsbehovet
även i övrigt. SIV anför att verket är medvetet om vikten av att fortlöpande
se över vilka uppgifter i en utredning som kan anses erforderliga för
prövningen av medborgarskapsärenden. SIV ställer sig också positivt till
att se över befintliga ansökningsblanketter i syfte att ytterligare förbättra
dessa, vilket samtidigt bör kunna leda till en förenkling för de sökande.

I rapporten har lämnats några konkreta exempel på uppgifter som torde
kunna utgå därför att de antingen redan finns i SIV:s centralregister eller
det kan ifrågasättas om de har saklig betydelse för ärendets prövning. SIV
har bemött ett par av dessa exempel. Uppgifter om sökandens föräldrar
kan, enligt SIV, i vissa fall behövas för att bedöma sökandens medborgarskap
och de kan också vara av betydelse för att klarlägga en sökandes
identitet. SIV erinrar om att uppgiftsskyldigheten beträffande trosbekännelse
grundas på bestämmelser i religionsfrihetslagen och medborgarskapskungörelsen.
Enligt riksskatteverket är denna uppgift nödvändig för
att pastorsämbetena skall kunna iaktta 9 § religionsfrihetslagen. Skulle
uppgiften inte inhämtas i detta sammanhang skulle det krävas en särskild
förfrågan från pastorsämbetet till den som blivit svensk medborgare. Uppgiften
bör därför finnas kvar på ansökningsformuläret.

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av
medborgarskapsärenden

Det i granskningsrapporten framförda förslaget att utreda möjligheterna att
ge SIV terminalåtkomst till polisens person- och belastningsregister får
stöd av rikspolisstyrelsen. Efter att ha framhållit att registret innehåller
mycket integritetskänsliga uppgifter och de ökade risker för obehörigt
intrång som varje anslutning av terminaler utanför polisväsendet kan inne -

bära anför styrelsen att kretsen som på detta sätt skulle ges tillgång till
uppgifterna är förhållandevis begränsad och att personalen dessutom torde
vara väl förtrogen med att handskas med uppgifterna. Det finns därför
ingen anledning att befara att terminalåtkomst hos SIV till detta register
behöver medföra några ökade risker för missbruk av uppgifterna. Det
torde snarare förhålla sig så att ett färre antal personer får möjlighet att
rekvirera utdrag enligt den föreslagna ordningen än vad som för närvarande
är fallet. Enligt rikspolisstyrelsen bör den aktualiserade terminalanslutningen
dock anstå till dess att det nya behörighetssystemet för datakommunikation
inom polisväsendet genomförts. Detta beräknas äga rum vid
årsskiftet 1986/87.

SIV har emellertid i sitt yttrande avvisat förslaget att tillsammans med
rikspolisstyrelsen utreda möjligheterna att förse handläggarna på medborgarskapsbyrån
med en dataterminal kopplad till polisens person- och belastningsregister.
Såväl sekretess- och kostnadsskäl som rent praktiska
skäl skulle enligt verket tala mot ett sådant förfarande. SIV har i sitt
yttrande dock inte utvecklat dessa invändningar närmare. Av de kompletterande
uppgifter som revisorernas kansli inhämtat från medborgarskapsbyrån
vid SIV framgår att verket vid sin bedömning utgått från att vaije
handläggare (15 st.) skulle förses med en egen terminal och att ”någon
närmare analys av hur stora dessa kostnader initialt och för drift skulle bli
inte har gjorts”.

Vid revisorernas granskning har uppmärksammats att personbevis inhämtas
vid två olika tillfällen i handläggningsprocessen. De inhämtas dels i
samband med att ansökningen inlämnas till den lokala polismyndigheten,
dels när ansökningen tas upp för handläggning vid SIV. I rapporten har
ifrågasatts om inte den erforderliga uppdateringen av uppgifterna i personbeviset
skulle kunna samordnas med den avisering om ändrade folkbokföringsdata
som SIV får veckovis enligt överenskommelse med riksskatteverket.

Riksskatteverket anser det vara angeläget att nuvarande tillvägagångssätt
med ett andra personbevis för samma sökande kan ersättas med ett
mera rationellt förfarande. Beträffande den i rapporten föreslagna ordningen
anför både riksskatteverket och SIV att för medborgarskapsärendet
nödvändig information för närvarande inte kan erhållas genom de veckovisa
aviseringar från länsstyrelsens personregister som SIV nu får. Enligt
riksskatteverket skulle den bästa lösningen vara att handläggningstiderna
på SIV förkortades så att det inte skulle uppkomma något behov av ett nytt
personbevis. I avvaktan på detta föreslår riksskatteverket en ny ordning
för aktualisering av personbevisen som, enligt riksskatteverket, skulle
vara betydligt enklare och mera arbetsbesparande. Enligt detta förslag
skulle det vid ansökningstillfället utfärdade personbeviset återgå till pastorsämbetet
med en förfrågan om de på beviset antecknade uppgifterna
alltjämt är aktuella och riktiga. SIV har vid de nämnda överläggningarna
med riksskatteverket förklarat sig vilja överväga det här skisserade tillvägagångssättet.

Både rikspolisstyrelsen och SIV tillstyrker förslaget att SIV får kännedom
om att en utlänning som ansökt om svenskt medborgarskap är föremål

Förs. 1985/86:23

Bilaga

för spaningsinsatser på grund av misstanke om grov brottslighet. For- Förs. 1985/86: 23
merna för denna rapportering föreslår rikspolisstyrelsen får lösas gemen- Bilaga

samt av styrelsen och SIV i samband med den föreslagna översynen i
övrigt av ansöknings- och utredningsrutinerna.

2.4 Övriga frågor

SIV ställer sig klart positivt till förslaget om ökad information till polismyndigheterna
om kraven på grundutredningarna i medborgarskapsärenden.
Verket har också aviserat vissa förbättringar i detta avseende. SIV
har i sammanhanget framhållit att det ankommer på rikspolisstyrelsen att
utarbeta de anvisningar till polismyndigheterna, som kan anses erforderliga,
för att dessa på ett ändamålsenligt sätt skall kunna göra utredningar i
medborgarskapsärenden. Invandrarverket förordar en översyn av anvisningarna
till polismyndigheterna och förklarar sig därvid vara berett att i
samband med ett sådant arbete ta fram erforderligt underlag åt rikspolisstyrelsen.

Vad gäller förslaget om en fortlöpande information till SIV om utredningsläget
i medborgarskapsärendena hos polismyndigheterna har SIV
anfört att man i januari 1986 delat upp ansvaret för information till polisdistrikten
mellan vissa av handläggarna på medborgarskapsbyrån. Genom
ett ömsesidigt utbyte av information denna väg bör det, enligt SIV, vara
möjligt att på ett enkelt sätt muntligen få upplysningar om utredningsläget
hos respektive myndighet.

Invandrarverket och Svenska kommunförbundet tillstyrker förslaget att
sekretesslagstiftningen ändras så att de upplysningar om sökande som
hämtas från socialnämnderna kan lämnas ut efter beslut på tjänstemannanivå.
Den formellt korrekta ordningen, innebärande att dessa beslut fattas i
den kommunala nämnden, kan i praktiken svårligen fungera hävdar kommunförbundet
i sitt remissyttrande.

Innehållsförteckning

Förs. 1985/86:23

Sida

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning I

2 Revisorernas överväganden 3

2.1 Allmänt 3

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredning i
medborgarskapsärenden 4

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av medborgarskapsärenden
6

2.4 Övriga frågor 8

3 Hemställan 9

Bilaga

1 Rapporten 10

2 Remissyttrandena 12

2.1 Allmänt 12

2.2 Översyn av de lokalt tillämpade rutinerna vid grundutredning i
medborgarskapsärenden 13

2.3 Översyn av rutinerna vid SIV:s prövning av medborgarskapsärenden
13

2.4 Övriga frågor 15

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986