Förslag till riksdagen1988/89:6 (Framställning / redogörelse 1988/89:6)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1988/89:6

Riksdagens revisorers förslag om personalresurserna pörs
vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas 1988/89:6

myndighetsuppgifter

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av frågor kring
personalresurserna vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas myndighetsuppgifter.
Revisorerna har i granskningen särskilt belyst skogsvårdsorganisationens
försämrade ekonomi, nedgången i fråga om skogsvårdsstyrelsernas
uppdragsverksamhet, sambandet mellan myndighetsutövning
och uppdragsverksamhet samt den personalminskning som genomförts för
att möta den negativa resultatutvecklingen.

Revisorerna föreslår

att skogsvårdsstyrelserna, för att motverka negativa konsekvenser av
fluktuationerna i uppdragen från statliga myndigheter, skall vara garanterade
en basorganisation, och att omfattningen och finansieringen av en sådan
organisation utreds.

En sammanfattning av granskningsrapporten (1987/88:8, dnr 1986:46) och
remissutfallet är som bilaga fogad till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

Vid en av de föredragningar som verkschefer håller inför riksdagens
revisorer i plenum redogjorde generaldirektören i skogsstyrelsen för skogsvårdsorganisationens
verksamhet. Bl.a. visades på de ekonomiska svårigheter
som organisationen brottades med. Dessa var väsentligen en följd av att
uppdragsverksamheten i vad avser skogliga beredskapsarbeten minskat
kraftigt i omfattning. Budgetåret 1984/1985 uppkom en samlad förlust i
skogsvårdsorganisationen om 31,7 milj. kr. Underskottet fördelade sig till
ungefär lika stora delar på allmän verksamhet och på den affärsmässigt
bedrivna frö- och plantverksamheten. Skogsstyrelsen hade därför satt in ett
åtgärdsprogram för budgetåren 1986/87-1988/89, som tog sikte på både
utveckling och besparing. Besparingarna innebar i huvudsak neddragning av
personal. Den enligt generaldirektören mest debatterade besparingsåtgärden
var sammanslagningar av skogsvårdsstyrelsernas kanslier i Malmöhus
och Kristianstads resp. Stockholms och Uppsala län.

Med anledning av lämnad information och viss kritik som riktats mot
organisationsförändringen i Skåne gjordes en förstudie hos revisorerna. I
förstudien bedömde revisorerna att det fanns skäl att närmare granska
effekterna av den personalminskning som genomförts för att möta den
negativa resultatutvecklingen i den allmänna verksamheten (myndighets 1

Riksdagen 1988189.2sami. Nr 6
Rättelse: S. 3 rad 23 utgår felmonterat

uppgifter och uppdrag). Frö- och plantverksamheten lämnades utanför Förs. 1988/89:6
granskningen.

Som ett led i granskningsarbetet har genomförts en enkät till länsarbetsnämnderna
i samtliga län för att få deras bedömningar av den möjliga nivån
på skogsvårdsstyrelsernas beredskapsinsatser under kommande budgetår.

Vidare har revisorerna deltagit med några frågor i en av Sifo anordnad
enkätundersökning som riktat sig till ca 900 enskilda skogsägare i hela landet.

De av revisorerna ställda frågorna har syftat till att belysa i vilken
utsträckning skogsägarna använder skogsvårdsstyrelsernas uppdragstjänster,
vilken konkurrens som finns för olika tjänster samt omfattningen av
kontakter med skogsvårdsstyrelserna.

De iakttagelser som gjorts under granskningen och som legat till grund för
revisorernas förslag är i korthet följande:

att de ekonomiska förutsättningarna för skogsvårdsorganisationens verksamhet
tenderar att ytterligare försämras

att volymen på uppdragsverksamheten till övervägande del är beroende av
statsmakternas beslut om anslag till andra myndigheter eller verksamheter
att skogsvårdsorganisationens system med fördelning av samkostnader på
olika verksamhetsgrenar innebär att - om uppdragsintäkterna minskar -minskar också det ekonomiska utrymmet för myndighetsutövning

att skogsvårdsstyrelserna bl.a. för att upprätthålla en oförändrad nivå på
myndighetsutövningen söker kompensera sig för bortfall av beredskapsinsatser
genom ökad annan uppdragsverksamhet i konkurrens med andra
att skogsvårdsstyrelserna bör vara garanterade en basorganisation med
hänsyn till fluktuationerna i uppdragen från statliga myndigheter.

Remissyttranden över granskningsrapporten har inkommit från sammanlagt
18 myndigheter och organisationer.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Inledning

Genom riksdagsbeslut våren 1981 (prop. 1980/81:136, Joll 25, rskr. 295)
ombildades skogsvårdsstyrelserna den 1 juli 1981 - från att tidigare ha haft en
speciell förvaltningsrättslig ställning som statsunderstödda offentliga organ -till helstatliga regionala myndigheter i en samlad skogsvårdsorganisation
med skogsstyrelsen som chefsmyndighet.

Riksdagen godkände i samband därmed de riktlinjer för skogsvårdsstyrelsernas
organisation och arbetsuppgifter som regeringen förordat i propositionen.
Sålunda skulle i varje län finnas en skogsvårdsstyrelse under ledning av
en av regering och landsting utsedd styrelse samt med en länsjägmästare som
chefstjänsteman för personalen hos skogsvårdsstyrelsen. Den interna organisationen
hos skogsvårdsstyrelsen i olika enheter för särskilda uppgifter skulle
i viss utsträckning, enligt regeringens eller skogsstyrelsens bestämmande,
kunna anpassas med hänsyn till förhållandena i det enskilda länet.

Uppgiften för skogsvårdsorganisationen (skogsstyrelsen, länsvisa skogs- 2

vårdsstyrelser jämte lokala skogsvårdsdistrikt) är att omsätta samhällets Förs. 1988/89:6
skogspolitik i praktiskt handlande. För detta ändamål har statsmakterna
anvisat organisationen olika styrmedel inom verksamhetsområdena myndighetsutövning
och uppdragsverksamhet. Skogsvårdsorganisationen har även
ålagts att producera frö och plantor.

I myndighetsutövningen, den primära uppgiften, ingår bl.a. lagtillsyn,
rådgivning, förmedling av statligt stöd till skogsbruket och översiktlig
skogsinventering. Uppdragsverksamheten omfattar dels tjänster till enskilda
skogsägare såsom planläggning och projektering av bidragsföretag, upprättande
av skogsbruksplaner, stämpling av skog m.m., dels beredskapsarbeten
som utförs på uppdrag av arbetsmarknadsmyndigheterna och dels tjänster till
andra myndigheter, t.ex. skötsel av naturvårdsområden.

Intäkter från olika uppdrag utgör en helt dominerande del eller ca 80 % av
skogsvårdsorganisationens ekonomiska resurser. Den under många år
ojämförligt största uppdragsverksamheten har varit skogliga beredskapsarbeten
på uppdrag av arbetsmarknadsverket. Genom direkta anslag över
statsbudgeten finansieras således endast omkring 20 % av skogsvårdsorganisationens
verksamhet.

Skogsvårdsstyrelsernas allmänna verksamhet redovisas i kostnads-/intäktsstermer
över ett 1 000-kronorsanslag. Varje verksamhetsgren skall med
tillämpning av en självkostnadsprincip bära såväl särkostnader som sin del av
samkostnader för chefspersonal, administration, lokaler m.m.

Under senare år har uppdragsverksamheten utsatts för betydande neddragningar,
huvudsakligen i vad avser skogliga beredskapsarbeten. Neddragningarna
har medfört kraftiga underskott i organisationens rörelseresultat.

Ett av skogsstyrelsen beslutat åtgärdsprogram i syfte att uppnå balans i
ekonomin har bl.a. innefattat sammanslagningar fr.o.m. den 1 januari 1987
av skogsvårdsstyrelsernas kanslier i Stockholms och Uppsala resp. Kristianstads
och Malmöhus län.

Revisorernas nu genomförda granskning har motiverats främst av den
negativa resultatutvecklingen inom skogsvårdsorganisationen.

Även kanslisammanslagningarna har behandlats i revisorernas rapport.

Remissinstanserna har beträffande rapportens beskrivning av sättet att
genomföra dessa anfört divergerande åsikter. I rapporten konstateras att det
för närvarande finns 22 regionala kansliorganisationer med 24 lekmannastyrelser,
en för varje län.

Revisorerna uppehåller sig i sina överväganden enbart vid problem som
rör uppdragsverksamheten och myndighetsutövningen och som föranlett ett
förslag i rapporten om anpassning av skogsvårdsorganisationen till förändrade
verksamhetsbetingelser.

2.2 Uppdragsverksamheten och skogsvårdsorganisationens
ekonomi

En påtaglig försämring av de ekonomiska förutsättningarna för skogsvårdsorganisationens
verksamhet inträffade budgetåret 1984/85. Som ett led i en

ändrad arbetsmarknadspolitik hade statsmakterna beslutat om en kraftig 3

neddragning av medlen till beredskapsarbeten. Detta fick till följd att
omslutningen i skogsvårdsstyrelsernas beredskapsverksamhet via AMS
nämnda budgetår minskade med ca 100 milj. kr. Samtidigt visade uppdragsverksamheten
i övrigt en vikande tendens med bortfall av intäkter. Organisationen
kunde naturligt nog inte tillräckligt snabbt - från ett budgetår till ett
annat - anpassa bl.a. personalkostnaderna till den lägre verksamhetsvolymen.
Budgetåret 1984/85 uppkom därför ett underskott i rörelseresultatet för
den allmänna verksamheten om ca 15 milj. kr.

Den genomförda granskningen har visat att skogsvårdsstyrelserna, trots
personalminskning med ca 300 personer och andra åtgärder, fortfarande är
långt ifrån att uppnå ett nollresultat i den allmänna verksamheten med
beaktande av den kostnad som följer av statens avkastningskrav. Budgetåret
1986/87 var underskottet i rörelseresultatet 7,5 milj.kr.

Skogsstyrelsen har i sitt remissvar vitsordat att rapportens redovisning av
resultatutvecklingen är korrekt, men anser att denna inte ger en rättvisande
bild av organisationens ekonomi. Den s.k. förlusten uppstår först när
avkastningskrav på statskapitalet medräknas. Härtill vill revisorerna göra
den reflexionen att skogsvårdsorganisationen inte medgivits något undantag
från avkastningskravet.

När det gäller utvecklingen i fråga om skogsvårdsstyrelsernas uppdragsverksamhet
konstaterar revisorerna att uppdragen i fråga om skogliga
beredskapsarbeten har fortsatt att minska i omfattning. De svarade budgetåret
1986/87 för 41 % av skogsvårdsorganisationens totala omsättning mot
56 % 1983/84. Enligt vad revisorerna erfarit via enkäten till länsarbetsnämnderna
planeras ytterligare neddragningar av beredskapsverksamheten budgetåret
1988/89. I ett par län hotar verksamheten t.o.m. att helt upphöra.
Flera nämnder anger 20-procentiga minskningar. Av enkätsvaren har också
framgått att man i en situation med starkt minskade medelsramar föredrar att
lägga ut arbeten till kommunerna i stället för till skogsvårdsstyrelserna.
Genom att kommunerna själva delvis finansierar beredskapsarbetena får
länsarbetsnämnden ut fler dagsverken för medlen. Några remissinstanser har
uttryckt åsikten att man vid bedömningen av sysselsättningseffekter måste ta
hänsyn till de totala samhällsekonomiska kostnaderna för beredskapsinsatserna.
Revisorerna delar detta synsätt.

Enligt revisorernas bedömning visar enkätsvaren från länsarbetsnämnderna
att de ekonomiska förutsättningarna för skogsvårdsorganisationens
verksamhet tenderar att ytterligare försämras.

Granskningen har fäst revisorernas uppmärksamhet på att skogsvårdsorganisationen
i vad gäller uppdragsintäkter till övervägande del är beroende
av statliga anslag till andra myndigheter eller verksamheter. Omfattningen
av såväl beredskapsinsatserna som övriga uppdrag åt myndigheter styrs av
statsmakternas beslut om medelstilldelning. Också vissa uppdrag åt skogsägare,
nämligen planläggning och projektering av statsbidragsgrundande
åtgärder, kan sägas vara indirekt anslagsberoende, eftersom dessa uppdrag
bestäms av statsmakternas beslut om anslag för stöd till skogsbruket.
Rambeloppen för statsbidrag till olika åtgärder inom skogsbruket har av
riksdag och regering reducerats från 406,5 milj. kr. budgetåret 1983/84 till

230,5 milj. kr. 1986/87.

Förs. 1988/89:6

Vid remissbehandlingen av rapporten har skogsvårdsstyrelsen i Norrbot- Förs. 1988/89:6
tens län lyft fram den negativa verkan på skogsvårdsorganisationens villkor
som plötsliga förändringar i den skogliga stödpolitiken ger. De politiska
besluten bör enligt ST-Skog vara fastlagda under minst treårsperioder.

SACO/SR-Skogsvård anför att planeringshorisonten i fråga om skogliga
beredskapsarbeten är närmast obefintlig på grund av ryckighet i medelstilldelningen.

Enligt revisorernas mening är det viktigt, som också skogsstyrelsen
betonat i remissyttrandet, att kraftiga neddragningar i medelstilldelning görs
med rimlig framförhållning. Revisorerna har stor förståelse för att det är
svårt att anpassa en personalintensiv verksamhet, som skogsvårdsorganisationens,
till plötsliga förändringar i verksamhetsvillkoren.

Revisorerna vill peka på att skogsvårdsstyrelserna själva kan påverka
uppdragsnivån enbart i fråga om huvuddelen av uppdragen åt skogsägare,
motsvarande, enligt skogsstyrelsens uppskattning, hittills ca 15 % av styrelsernas
totala verksamhetsvolym i tjänstgöringsdagar.

Skogsvårdsorganisationens svåra planeringssituation understryker, anser
revisorerna, nödvändigheten av att den förbättrade budgetprocess med
treåriga budgetramar som aviserats i 1988 års kompletteringsproposition
(prop. 1987/88:150 bil. 1, FiU 30) kommer till genomförande.

2.3 Sambandet mellan myndighetsutövning och
uppdragsverksamhet

En väsentlig iakttagelse under revisorernas granskning är att nedgången i
uppdragsverksamheten, vilken skogsvårdsstyrelserna i huvudsak inte kan
råda över, får inverkan på omfattningen av myndighetsutövningen. Detta
hänger samman med det kalkyl- och redovisningssystem som skogsvårdsstyrelserna
tillämpar och som innebär att varje verksamhetsgren skall bära sina
kostnader och därmed också de samkostnader som den ”förbrukar”.

Sålunda har beredskapsverksamheten i många år bidragit till att täcka
samkostnader för löner till länsjägmästare, annan chefspersonal, ekonomiadministration
m.m. När bidraget minskar måste en större del av samkostnaderna
finansieras via myndighetsanslaget. I revisorernas rapport har framhållits
att särskilt ”små” skogsvårdsstyrelser med litet verksamhetsunderlag
har svårt att ytterligare krympa sin administration. En viss minsta administrativ
basorganisation krävs oavsett fältverksamhetens omfattning.

En förändrad, lägre volym på uppdragsverksamheten leder alltså till att
det ekonomiska utrymmet minskar för att bekosta sådan fältpersonal som
arbetar med myndighetsutövning. Granskningen har också gjort klart att
antalet utförda tjänstgöringsdagar i vad avser tillsynsuppgifter enligt skogsvårdslagen
m.m. sedan budgetåret 1983/84 har blivit mindre. Rådgivningsinsatsen
har kunnat upprätthållas till följd av att extra medel temporärt
beviljats för t.ex. projekt ökad avverkning.

Samtliga sex hörda skogsvårdsstyrelser har i remissvaren strukit under att
revisorerna här uppmärksammat ett förhållande som det finns all anledning
att påtala. Så t.ex. anför skogsvårdsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län
att utredningen förtjänstfullt belyst hur starkt minskade uppdrag från bl.a. 5

1* Riksdagen 1988189. 2 sami. Nr 6

andra myndigheter försämrar skogsvårdsstyrelsernas möjligheter att bedriva Förs. 1988/89:6
sin myndighetsverksamhet på den nivå som statsmakterna avser. Enligt
skogsvårdsstyrelsen i Västmanlands län är ett klarläggande av sambandet
mellan uppdragsverksamhet och myndighetsutövning helt nödvändigt för att
organisationen och resurserna skall kunna anpassas på rätt sätt till huvuduppgiften
att föra ut skogspolitiken i praktisk tillämpning.

I remissyttrandet från statens naturvårdsverk framförs den uppfattningen
att det rent principiellt är av stor vikt att överväganden om myndighetsutövningens
lämpliga omfattning och inriktning så långt möjligt görs fristående
från frågan om vilka resurser som kan tillskapas genom olika typer av extern
finansiering.

Revisorerna anser för sin del det klarlagt att utvecklingen har lett till att
omfattning och kvalitet på myndighetsutövningen blivit beroende av variationer
i uppdragsverksamheten.

Enligt vad revisorerna erfarit söker skogsvårdsstyrelserna, i enlighet med
åtgärdsprogrammet, kompensera bortfallet av skogliga beredskapsarbeten
genom att bl.a. öka uppdragen åt skogsägare.

Konkurrenssituationen på marknaden mellan skogsvårdsstyrelser, skogsägarföreningar,
skogsbolag m.fl. har belysts i enkätundersökningen till ca
900 enskilda skogsägare. Undersökningen visar entydigt att skogsägarna
köper främst tjänsterna utsyning/stämpling av skog, skogsbruksplanläggning
och skogsvärdering av skogsvårdsstyrelsen. Inom dessa områden har styrelsen
en särskild kompetens och uppfattas som en opartisk instans.

Andra tjänster i fråga om skogsvård upphandlas mycket sällan från
skogsvårdsstyrelsen. Enkätundersökningen visar också att självverksamheten
bland skogsägarna är hög när det gäller skogsvårdande åtgärder. I den av
riksdagen godkända propositionen 1980/81:136 framhölls att uppdragsverksamheten
bör ses som ett komplement till myndighetsutövningen och inte
som en primär uppgift. Med hänsyn till riksdagens ställningstagande är det
enligt revisorernas mening inte riktigt att skogsvårdsstyrelserna skall vara
tvungna att söka uppdrag för att kunna fullgöra sina myndighetsuppgifter.

2.4 En basorganisation för myndighetsutövningen

Skogsvårdsstyrelserna är i allt väsentligt organiserade enligt den plan som
lades fram i proposition 1980/81:136. Nuvarande organisation och finansieringssystem
bygger alltså på de förutsättningar som fanns vid förstatligandet
av skogsvårdsstyrelserna, bl. a. en under många år stabil beredskapsverksamhet.
Revisorerna vill erinra om att betydande förändringar därefter har
skett i omvärlden.

I revisorernas rapport har föreslagits att ytterligare anpassningar av
skogsvårdsorganisationen till ändrade villkor bör göras i en generell översyn
med utnyttjande av extern expertis. Därvid bör hänsyn tas till att verksamheten
skiftar i olika delar av landet och lämpliga lösningar utarbetas utifrån
regionala behov. Erfarenheterna - såväl negativa som positiva - från gjorda
sammanslagningar av länskanslier måste beaktas. I översynen bör även
prövas omfattningen av den basorganisation som skall finansieras via
myndighetsanslaget.

Förslaget om en via anslag garanterad basorganisation för myndighets- Förs. 1988/89:6

utövningen har fått ett positivt mottagande vid remissbehandlingen. Det har
tillstyrkts - bl.a. av statens naturvårdsverk, ett par länsstyrelser och
Skogsägarnas riksförbund - eller lämnats utan erinran av remissinstanserna.

Närmare kommentarer till förslaget har lämnats främst av myndigheter
inom skogsvårdsorganisationen. *

Skogsstyrelsen anser att de kostnadsmässiga konsekvenserna av en
basorganisation bör utredas närmare, men förutskickar att om denna görs
helt oberoende av volymen på uppdragsverksamheten krävs en avsevärd
höjning av myndighetsanslaget. Liknande synpunkter anförs av skogsvårdsstyreisen
i Kristianstads län.

Skogsvårdsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län framhåller att
uppdragsverksamhet som komplement till myndighetsutövning förbilligar
den totala verksamheten. Det gäller enligt styrelserna att vid finansieringen
av en basorganisation finna en aktuellare relation mellan de båda verksamhetsformerna
så att inte opåverkbara förändringar i omvärlden äventyrar
skogsvårdsstyrelsens hela ekonomi. Styrelserna ser en finansiell översyn som
särskilt angelägen i Stockholms och Uppsala län, där man - trots besparingsåtgärder
i form av sammanslagning av de båda länens kansliorganisationer -ännu inte uppnått ekonomisk balans i verksamheten och därtill aviserats om
att de skogliga beredskapsuppdragen skall upphöra.

Finansieringen av en garanterad basorganisation bör enligt skogsvårdsstyrelsen
i Norrbottens län övervägas med förtur. Resurserna bör bestämmas
utifrån realistiska skogspolitiska ambitioner och med hänsyn till länsvis
fluktuerande uppdragsvolymer. ST-Skog hävdar att skogsvårdsorganisationens
verksamhet måste inriktas på myndighetsuppgifter för skogsbruk och
miljöbruk samt på uppdrag där en hög grad av opartiskhet eftersträvas. En
växelverkan genom kombinerad myndighets- och uppdragsverksamhet -kostnadsberäknad i form av täckningsbidrag - borde vara framtidens utväg.

En av de små styrelserna, skogsvårdsstyrelsen i Västmanlands län, som
drabbats av starkt minskade beredskapsuppdrag, uppger att man har behov
av att delar av organisationen får en stabil finansiering.

Däremot har vid remissbehandlingen flertalet skogliga myndigheter och
fackliga organisationer ställt sig avvisande till en generell översyn av
skogsvårdsorganisationen med utnyttjande av extern expertis under hänvisning
till den tidsutdräkt en landsomfattande organisationsutredning skulle
innebära. De menar att regionala anpassningar av organisationen till
ändrade villkor bör göras internt i enlighet med de former för ökad mål- och
resultatorienterad styrning som håller på att utvecklas.

Bland de remissinstanser som tillstyrkt en generell organisationsöversyn
har skogsvårdsstyrelsen i Malmöhus län och de fyra hörda länsstyrelserna
uttalat sig för länsanknutna kansliorganisationer och att översynen också tar
hänsyn till frågan om en samordnad länsförvaltning.

Revisorerna anser, som framhållits i rapporten, att för myndighetsuppgifterna
på regional nivå måste finnas en garanterad basorganisation för att
motverka negativa konsekvenser av fluktuationerna i uppdragen från statliga
myndigheter. Detta gäller enligt revisorernas mening oberoende av framtida
ställningstaganden till frågor om samordnad länsförvaltning. Mot bakgrun -

den av de synpunkter sorn kommit fram under remissbehandlingen föreslår
revisorerna att omfattningen och finansieringen av basorganisationen utreds.
Uppdragsverksamheten bör liksom hittills bidra till att täcka skogsvårdsstyrelsernas
fasta kostnader men vissa basfunktioner bör, för det fall att
täckningsbidraget minskar, i motsvarande mån bekostas av myndighetsanslaget.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om en utredning angående basorganisation för
skogsvårdsstyrelsemas myndighetsuppgifter.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Arne Gadd (s), Alf Wennerfors (m), Stig Gustafsson (s), Birgitta
Hambraeus (c), Anita Johansson (s), Anders G Högmark (m), Torsten
Karlsson (s), Per Stenmarck (m), Sten-Ove Sundström (s), Maja Bäckström
(s), Ulla Orring (fp) och Bengt Kronblad (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Kristina Lindegren
(föredragande).

Stockholm den 27 oktober 1988
På riksdagens revisorers vägnar

Arne Gadd

Förs. 1988/89:6

Kristina Lindegren

Sammanfattning av rapport 1987/88:8 om
personalresurserna vid skogsstyrelsen och för
skogsvårdsstyrelsernas myndighetsuppgifter samt de
remissyttranden som avgetts över den

Granskningen har genomförts som en relativt bred analys av de förändrade
villkor under vilka skogsvårdsorganisationen har att verka och de ekonomiska
konsekvenser dessa medfört. Härigenom har i rapporten pekats på vissa
förhållanden som inte föranlett direkta förslag men vilka kommenterats i
remissyttrandena.

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Skogsvårdsorganisationen (skogsstyrelsen, länsvisa skogsvårdsstyrelser jämte
skogsvårdsdistrikt) har som uppgift att omsätta samhällets skogspolitik i
praktiskt handlande. För detta ändamål har statsmakterna anvisat organisationen
olika skogspolitiska medel inom myndighetsutövning och uppdragsverksamhet.
Skogsvårdsorganisationen har även ålagts att producera frö och
plantor.

I myndighetsuppgifterna ingår bl.a. lagtillsyn, rådgivning, förmedling av
statligt stöd till skogsbruket och översiktlig skogsinventering. Uppdragsverksamheten
omfattar dels tjänster till enskilda skogsägare såsom planläggning
och projektering av bidragsföretag, upprättande av skogsbruksplaner,
stämpling av skog m.m., dels beredskapsarbeten som utförs på uppdrag av
arbetsmarknadsmyndigheterna och dels tjänster till andra myndigheter, t.ex.
skötsel av naturvårdsområden.

Intäkter från olika uppdrag utgör ca 80 % av skogsvårdsorganisationens
ekonomiska resurser. Den under många år ojämförligt största uppdragsverksamheten
har varit skogliga beredskapsarbeten på uppdrag av arbetsmarknadsverket.
Beredskapsverksamheten svarade budgetåret 1983/84 för ungefär
två tredjedelar av uppdragsintäkterna.

Genom direkta anslag över statsbudgeten finansieras således endast
omkring 20 % av skogsvårdsorganisationens verksamhet.

Skogsvårdsstyrelsernas allmänna verksamhet (myndighetsuppgifter och
uppdrag) redovisas i kostnads-/intäktstermer över ett 1 000-kronorsanslag.
Med tillämpning av en självkostnadsprincip skall varje verksamhetsgren bära
såväl särkostnader som sin del av samkostnader för chefspersonal, administration,
lokaler m.m.

De ekonomiska förutsättningarna för skogsvårdsstyrelsernas verksamhet
har under senare år väsentligt försämrats. Som ett led i en ändrad
arbetsmarknadspolitik beslutade statsmakterna om en kraftig neddragning
av medlen till beredskapsarbeten för budgetåret 1984/85, vilket fick till följd
att omslutningen i skogsvårdsstyrelsernas beredskapsverksamhet via AMS
nämnda budgetår minskade med ca 100 milj. kr. Samtidigt visade uppdragsverksamheten
i övrigt en vikande tendens med bortfall av intäkter. Organisa -

Förs. 1988/89:6

Bilaga

tionen kunde inte tillräckligt snabbt - från ett budgetår till ett annat - anpassa
bl.a. personalkostnaderna till den lägre verksamhetsvolymen. Budgetåret
1984/85 uppkom, efter det att hänsyn tagits till statens avkastningskrav, ett
underskott i rörelseresultatet för den allmänna verksamheten om ca 15 milj.
kr.

Då därutöver statsmakterna drog ned det statliga stödet till skogsbruket
med närmare en tredjedel (inkl. medel till stödets administration) beslutade
skogsstyrelsen i april 1986, efter förhandlingar med de fackliga organisationerna,
om ett åtgärdsprogram för budgetåren 1986/87-1988/89 i syfte att
uppnå balans i ekonomin. Åtgärderna tog sikte på både utveckling och
besparing. Besparingarna innebar i huvudsak personalminskningar vid
skogsvårdsstyrelserna. Den mest långtgående besparingsåtgärden var sammanslagningar
fr.o. m. den 1 januari 1987 avskogsvårdsstyrelsernas kanslier i
Stockholms och Uppsala resp. Kristianstads och Malmöhus län.

Revisorernas granskning har gjorts mot bakgrunden av den negativa
resultatutvecklingen inom skogsvårdsorganisationen och viss kritik som
riktats mot den av skogsstyrelsen vidtagna organisationsförändringen i
Skåne. Undersökningen har inte omfattat den affärsmässigt bedrivna fröoch
plantverksamheten.

1.2 Uppdragsverksamheten och skogsvårdsorganisationens
ekonomi

Granskningen har visat beträffande de ekonomiska förutsättningarna att
skogsvårdsstyrelserna, trots personalminskningar och andra åtgärder, fortfarande
är långt ifrån att uppnå ett nollresultat i den allmänna verksamheten;
budgetåret 1986/87 var underskottet i rörelseresultatet 7,5 milj. kr. efter det
att hänsyn tagits till statens avkastningskrav. Uppdragen i fråga om skogliga
beredskapsarbeten har fortsatt att minska i omfattning och svarade budgetåret
1986/87 för 41 %. Motsvarande siffra 1983/84 var 56 %. Båda budgetåren
var skogsvårdsorganisationens totala omsättning ca 1,1 miljard kronor.
Även uppdragen åt övriga myndigheter och åt enskilda skogsägare har
successivt blivit färre. Under perioden 1983/84-1986/87 har skogsvårdsstyrelsernas
samlade verksamhetsvolym, dvs. för både myndighetsuppgifter och
uppdrag, minskat med ca 15 %.

Genom en enkät till samtliga länsarbetsnämnder har revisorerna inhämtat
att ytterligare neddragningar av beredskapsverksamheten i skogsvårdsstyrelsernas
regi planeras budgetåret 1988/89. I Uppsala och Västmanlands län
hotar verksamheten att helt upphöra. Sju nämnder anger minskningar i
förhållande till 1987/88 enligt följande: Kalmarlän (ca 10 %), Värmlands län
(ca 15 %), Södermanlands, Örebro, Kopparbergs och Norrbottens län
(ca 20 % vardera) samt Skaraborgs län (ca 45 %). Av enkätsvaren har också
framgått att man i en situation med starkt minskade medelsramar föredrar att
lägga ut arbeten till kommunerna i stället för till skogsvårdsstyrelserna.
Genom att kommunerna själva delvis finansierar beredskapsarbetena får
länsarbetsnämnden ut fler dagsverken för medlen.

Både skogsstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen har hos regeringen
föreslagit att skogsarbetare/arbetslösa som ständigt återkommande syssel -

Förs. 1988/89:6

Bilaga

sätts i beredskapsarbete skall kunna anställas direkt i skogsvårdsorganisationen.
Verksamheten i form av offentligt skyddat arbete, kallad offentlig
skogsvårdsservice, föreslås finansieras genom en omfördelning av beredskapsmedel.
Styrelsernas förslag ligger i linje med vad revisorerna tidigare
förordat i skrivelse till riksdagen (förslag 1986/87:6, TU 1986/87:8, rskr.
1986/87:90) angående bl.a. investeringsmedel till SMHI, nämligen att medel
så långt möjligt bör beviljas en myndighet i ordinarie budgetbehandling och
inte efter handläggning inom arbetsmarknadsverket. Riksdagen har under
våren 1988 (AU 1987/88:11) avslagit ett motionsyrkande om fastare sysselsättningsformer
för personer i skogliga beredskapsarbeten under åberopande
av att frågan för närvarande utreds inom regeringskansliet. Med
hänvisning till att utredning pågår avstår revisorerna från att föreslå någon
åtgärd på denna punkt.

Under granskningen har kunnat konstateras att en redovisning av fördelningen
av skogsvårdsorganisationens ekonomiska resurser på direkta statliga
anslag för myndighetsuppgifter och på uppdragsintäkter med ca 20 resp.
80 % inte ger en rättvisande bild av organisationens beroende av statliga
anslag. Omfattningen av såväl beredskapsinsatserna som övriga uppdrag åt
myndigheter styrs av statsmakternas beslut om medelstilldelning. Också
vissa uppdrag åt skogsägare, när det gäller planläggning och projektering av
statsbidragsgrundande åtgärder, kan sägas vara indirekt anslagsberoende,
eftersom dessa uppdrag bestäms av statsmakternas beslut om anslag för stöd
till skogsbruket. Rambeloppen för statsbidrag till olika åtgärder inom
skogsbruket har av riksdag och regering reducerats från 406,5 milj. kr.
budgetåret 1983/84 till 230,5 milj. kr. 1986/87.

Skogsvårdsstyrelserna kan alltså själva påverka uppdragsnivån enbart i
fråga om huvuddelen av uppdragen åt skogsägare, motsvarande, enligt
skogsstyrelsens uppskattning, ca 15 % av styrelsernas totala verksamhetsvolym
i tjänstgöringsdagar.

1.3 Sambandet mellan myndighetsutövning och
uppdragsverksamhet

Neddragningarna av uppdragsverksamheten får inverkan på omfattningen av
myndighetsutövningen enligt vad som redovisas i rapporten. Det kalkyl- och
redovisningssystem som skogsvårdsstyrelserna tillämpar innebär att varje
verksamhetsgren skall bära sina kostnader och därmed också de samkostnader
som den ”förbrukar”.

Beredskapsverksamheten t.ex. har i många år bidragit till att täcka
samkostnader för löner till länsjägmästare, annan chefspersonal, ekonomiadministration
m.m. När bidraget minskar måste en större del av samkostnaderna
finansieras via myndighetsanslaget. Särskilt ”små” skogsvårdsstyrelser
med litet verksamhetsunderlag har svårt att ytterligare krympa sin
administration. En viss minsta administrativ basorganisation krävs oavsett
fältverksamhetens omfattning.

En förändrad, lägre volym på uppdragsverksamheten, och därutöver
generella besparingar, leder alltså till att anslaget för myndighetsuppgifter
urholkas. Därmed minskar utrymmet för att bekosta sådan fältpersonal som

Förs. 1988/89:6

Bilaga

arbetar med myndighetsutövning. Antalet utförda tjänstgöringsdagar i vad
avser tillsynsuppgifter enligt skogsvårdslagen m.m. har också sedan budgetåret
1983/84 blivit mindre. Rådgivningsinsatsen har kunnat upprätthållas till
följd av att extra medel temporärt beviljats för t.ex. projekt ökad avverkning.
Enligt vad som framkommit i en Sifo-undersökning till skogsägare -som revisorerna deltagit i - tycks skogsvårdsstyrelsens kontaktintensitet med
skogsägarna för rådgivning och tillsyn anmärkningsvärt låg. Nära hälften av
de ca 900 enskilda skogsägare som tillfrågats har kontaktats mer sällan än
vartannat år (27 %) eller aldrig (20 %).

I rapporten påtalas att utvecklingen har lett till att omfattning och kvalitet
på myndighetsutövningen blivit beroende av variationer i uppdragsverksamheten.

Det stora bortfall av verksamhetsunderlag som neddragningen av de skogliga
beredskapsarbetena orsakat söker skogsvårdsstyrelserna, i enlighet med
åtgärdsprogrammet, kompensera genom att öka annan uppdragsverksamhet,
i första hand till enskilda skogsägare.

Möjligheten att expandera inom den allmänna uppdragsverksamheten
(dvs. uppdrag åt skogsägare) begränsas dock av konkurrensen på marknaden
med virkesuppköpare, skogsägarföreningar, skogssällskap m.fl.

Enligt förslag i den miljöpolitiska propositionen 1987/88:85 skall skogsvårdsstyrelsens
”förtur” till uppdrag att förvalta statliga naturvårdsobjekt tas
bort, varför styrelserna också i fråga om denna uppdragsform framdeles kan
få konkurrera med andra myndigheter, företag, organisationer m.fl.

Konkurrenssituationen på marknaden har belysts i Sifo-undersökningen.
Denna visar entydigt att skogsägarna köper främst tjänsterna utsyning/
stämpling av skog, skogsbruksplanläggning och skogsvärdering av skogsvårdsstyrelsen.
Inom dessa områden har styrelsen en särskild kompetens och
uppfattas som en opartisk instans. Andra tjänster i fråga om skogsvård
förekommer mycket sällan. Undersökningen visar också att självverksamheten
bland skogsägarna är hög när det gäller skogsvårdande åtgärder.

Om skogsvårdsstyrelsernas uppgifter framhölls i proposition 1980/81:136
att den allmänna uppdragsverksamheten bör ses som ett komplement till
myndighetsutövningen och inte som en primär uppgift. I den utredning (Ds
Jo 1980:1) vars förslag låg till grund för propositionen uttalades i denna fråga
bl.a. följande. Endast i den mån skogsägarna själva, deras organisationer
eller andra inte har möjlighet att utföra uppgifterna och dessa uppgifter är
angelägna från allmän skogspolitisk eller annan samhällelig synpunkt bör
skogsvårdsstyrelserna ställa resurser till förfogande.

Det kan enligt rapporten ifrågasättas, mot bakgrunden av nämnda
uttalande, i vilken utsträckning skogsvårdsstyrelserna i konkurrens med
andra skall sälja tjänster för att få underlag att kunna hålla en oförändrad
nivå på myndighetsutövningen.

Förs. 1988/89:6

Bilaga

1.4 Fördelningen av personalresurser mellan central och
regional nivå

Personalresurserna i skogsvårdsorganisationen omfattar för närvarande
sammanlagt ca 2 700 årsarbetskrafter. Av dessa finns ca 130 hos skogsstyrelsen,
uppemot 1 000 hos skogsvårdsstyrelsernas kanslier och resten i den
lokala fältorganisationen, distrikten. Därtill kommer anställda i beredskapsarbete
vilkas antal mätt i årsarbetskrafter sedan budgetåret 1983/84 (drygt
3 000) i det närmaste halverats.

De personalminskningar som genomförts i besparingssyfte har enbart
drabbat skogsvårdsstyrelserna. Sålunda har styrelsernas administrativa personal
(som belastar samkostnaderna) minskats från 510 årsarbetskrafter
budgetåret 1983/84 till 466 budgetåret 1987/88. Vidare har personalkategorin
skogsvårdsförmän (arbetsledare för beredskapslag) under samma period
reducerats med ca 200 årsarbetskrafter. - Däremot har personalstyrkan vid
centralorganet, skogsstyrelsen, genom åren varit tämligen oförändrad.

I revisorernas granskning har det inte varit möjligt att - utifrån den knappa
personalstatistik som funnits tillgänglig - dra några slutsatser om nuvarande
fördelning av administrativa och andra resurser inom skogsvårdsorganisationen
är väl avvägd. Detaljerade studier av aktiviteter med därtill knuten tidsoch
kostnadsredovisning skulle i så fall ha erfordrats.

Samkostnaderna inom skogsvårdsorganisationen utgör ca 17 % av den
totala omsättningen. Hittills utförda studier med statskontorets s.k. INKAmetod
(internadministrationens kostnadsandelar) visar att myndigheterna i
genomsnitt använder omkring 20 % av de totala resurserna till administration.
Med reservation för den fulla jämförbarheten mellan dessa två mått på
administrationskostnader förefaller det som om skogsvårdsorganisationens
kostnader inte ligger orimligt högt.

1.5 Erfarenheter av sammanslagningar av vissa
skogsvårdsstyrelsers kanslier

Riksdagen beslutade våren 1981 (prop. 1980/81:136, JoU 25, rskr. 295) att
skogsvårdsstyrelserna den 1 juli 1981 skulle ombildas till helstatliga regionala
myndigheter under skogsstyrelsen som chefsmyndighet. Samtidigt godkände
riksdagen de av regeringen förordade riktlinjerna för skogsvårdsstyrelsernas
organisation m.m. Sålunda skulle i varje län finnas en skogsvårdsstyrelse
under ledning av en av regering och landsting utsedd styrelse samt med en
länsjägmästare som chefstjänsteman för personalen hos skogsvårdsstyrelsen.
Den interna organisationen hos skogsvårdsstyrelsen i olika enheter för
särskilda uppgifter skulle i viss utsträckning, efter regeringens eller skogsstyrelsens
bestämmande, kunna anpassas till förhållandena i det enskilda länet.

Som en del av åtgärdsprogrammet i syfte att uppnå balans i ekonomin
beslutade styrelsen för skogsstyrelsen i april 1986, efter central MBLförhandling,
om sammanslagningar av skogsvårdsstyrelsernas kanslier i
Stockholms och Uppsala resp. Kristianstads och Malmöhus län. De för två
län gemensamma kanslierna lokaliserades till Uppsala resp. Kristianstad.

I rapporten har redovisats att verksledningens hos skogsstyrelsen informa -

Förs. 1988/89:6

Bilaga

tion om förestående förändringar meddelades landshövdingar och övriga
styrelseledamöter i berörda skogsvårdsstyrelser via deras länsjägmästare i
januari 1986. Samtidigt presenterades åtgärderna i en promemoria med
information till all personal.

Såväl skogsvårdsstyrelserna som länsstyrelserna i sammanslagningslänen
reagerade kraftigt mot organisationsförändringarna. Detta tog sig bl.a.
uttryck i uppvaktning hos jordbruksministern och i skrivelser till regeringen.

Därvid påtalades att skogsstyrelsens förslag utarbetats utan att vare sig
styrelse eller personal hos skogsvårdsstyrelserna getts information eller
möjlighet att själva lämna alternativa besparingsförslag. I skrivelserna
ifrågasattes allmänt om skogsstyrelsens åtgärder var förenliga med riksdagens
beslut att det skall finnas en skogsvårdsstyrelse i varje län. Vidare
framfördes uppfattningen att länsstyrelsen borde ha informerats i enlighet
med bestämmelserna i förordningen om regionalt utvecklingsarbete.

Regeringen (jordbruksdepartementet) beslutade i juni 1986 att inte vidta
någon åtgärd med anledning av skrivelserna, varefter organisationsförändringarna
trädde i kraft den 1 januari 1987.

Ingående redogörelser lämnas i rapporten för genomförandet av sammanslagningarna
i resp. region, utformningen av den nya organisationen,
indragningar av personal samt för den ekonomiska utvecklingen i berörda län
före och efter organisationsförändringen. Vidare behandlas arbetsformerna
inom lekmannastyrelserna med hänsyn till att två styrelser delar på en
gemensam kanslifunktion.

Enligt rapporten visar prognosen för budgetåret 1987/88 - det första hela
budgetåret efter kanslisammanläggningarna - på ett totalt sett bättre
ekonomiskt resultat i berörda län. Stockholm-Uppsala-regionen har ännu
inte uppnått ekonomisk balans bl.a. på grund av att man startade med dåliga
ekonomiska förutsättningar. De nya gemensamma kansliorganisationerna
har, efter initialsvårigheter, börjat fungera.

Vissa organisatoriska grundproblem kvarstår emellertid. Förtroendemannastyrelsernas
ansvars- och befogenhetsområden är oklara. En delad kanslifunktion
för styrelser i två skilda län har inte fullt accepterats. Vid intervjuer
under granskningen har framhållits att också en gemensam styrelse vore att
föredra framför nuvarande konstruktion med ett verkställande kansli under
två beslutande huvudmän.

Särskilt har i rapporten anmärkts att skogsstyrelsen inför sammanslagningarna
helt åsidosatte de regionala styrelserna som enligt instruktionen har rätt
att avgöra viktigare frågor om organisation och arbetsformer. Vidare har
kritiserats att skogsstyrelsen inte beaktade personalens rätt till medbestämmande
genom att personalen inte gavs möjlighet till reellt inflytande.
Därutöver borde länsstyrelsen ha informerats om planerade förändringar av
betydelse för länets utveckling.

Sammanfattningsvis har revisorerna i rapporten bedömt - mot bakgrund
av vad som framkommit under granskningen - att stark kritik kan riktas mot
skogsstyrelsens sätt att genomföra organisationsförändringarna på regional
nivå.

Förs. 1988/89:6

Bilaga

1.6 Rapportens förslag

1 rapporten konstateras att betydande förändringar har skett i omvärlden,
sedan skogsvårdsstyrelserna förstatligades år 1981.

Genom de organisationsförändringar som internt företagits av skogsstyrelsen
har innebörden av det beslut som riksdagen fattat om riktlinjerna för
skogsvårdsstyrelsernas organisation rubbats.

Mot bakgrunden av de iakttagelser som gjorts under granskningen föreslås
att ytterligare anpassningar av organisationen till ändrade villkor bör göras i
en generell översyn med utnyttjande av extern expertis. Därvid bör hänsyn
tas till att verksamheten skiftar i olika delar av landet och lämpliga lösningar
utarbetas utifrån regionala behov. Erfarenheterna - såväl negativa som
positiva - från gjorda sammanslagningar av länskanslier måste beaktas. 1
översynen bör även prövas omfattningen av den basorganisation som skall
finansieras via myndighetsanslaget.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten har efter remiss lämnats av 17 myndigheter och
organ. Dessa är skogsstyrelsen, statens naturvårdsverk, arbetsmarknadsstyrelsen,
skogsvårdsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kristianstads, Malmöhus,
Västmanlands och Norrbottens län, länsstyrelserna i Stockholms,
Uppsala, Kristianstads och Malmöhus län, SACO/SR-Skogsvård, Svenska
skogsarbetareförbundet, ST-Skog avd .116 och Sveriges skogsägareföreningars
riksförbund. Därutöver har yttrande inkommit från ST-Skogsförmän
avd. 117 sektion 12.

2.1 Allmänt

Flera remissinstanser uttalar sig i positiva ordalag om beskrivningarna i
rapporten av förhållandena inom skogsvårdsorganisationen (SVO). Exempelvis
anför skogsvårdsstyrelserna (SVS) i Stockholms och Uppsala län att
rapporten tar fram och på ett tydligt sätt beskriver SVO:s viktigaste problem
och ekonomiska utveckling. SVS i Västmanlands län betraktar analysen av de
faktorer som lett fram till SVO:s försämrade ekonomi som särskilt värdefull.
Enligt SVS i Norrbottens län redovisar rapporten på ett föredömligt sätt de
problem som påverkar SVO:s möjligheter att arbeta med de olika skogspolitiska
instrumenten. SACO/SR-Skogsvård anser att i revisorernas granskning
lyfts fram många viktiga fakta och Svenska skogsarbetareförbundet framhåller
att rapporten ger en god överblick och i många stycken innehåller
väsentliga konstateranden.

Skogsstyrelsen anmärker att i rapporten saknas redovisning av SVO:s
resultat i skogspolitiska termer, liksom av de positiva inslagen i den
ekonomiska utvecklingen. Dock bekräftar även skogsstyrelsen att rapporten
i stora drag är korrekt.

Remissinstansernas synpunkter på vissa delavsnitt i rapporten och deras
inställning till rapportens förslag redovisas i det följande.

Förs. 1988/89:6

Bilaga

2.2 Uppdragsverksamheten och skogsvårdsorganisationens
ekonomi

I fråga om resultatutvecklingen i SVO är enligt skogsstyrelsen de siffror som
presenteras i rapporten korrekta. Men styrelsen anser att de ekonomiska
resultaten borde ha värderats med utgångspunkt i gällande resultatmodell.
Den s.k. ”förlusten” uppstår först sedan avkastningskravet på ett statskapital
lagts på. Samma konstaterande om anledningen till det negativa resultatet
görs av SVS i Kristianstads och Malmöhus län.

Rapportens beskrivning av en minskande uppdragsverksamhet anser
skogsstyrelsen i stora drag vara korrekt. Att SVO har vissa svårigheter
framför sig har styrelsen uttalat i olika sammanhang.

SVS i Kristianstads län uppger att man på grund av svårigheter att anpassa
personalresurserna till minskade beredskapsuppdrag nödgats låta ”friställda”
arbetsledare/förmän utföra uppdrag som ej gett full kostnadstäckning.
För SVS i Malmöhus län är beredskapsuppdragen av vital betydelse.
Budgetåret 1987/88 svarade de för ca 85 % av den totala omsättningen.

Länsstyrelsen i Uppsala län ansluter sig till rapportens analys av orsakerna
till SVO:s försämrade ekonomi. En organisation som är beroende av
arbetsmarknadsmedel råkar lätt ut för omställningsproblem vid alltför stora
svängningar i beredskapsinsatserna, menar länsstyrelsen.

Enligt arbetsmarknadsstyrelsens uppfattning är det mycket svårt att från
arbetsmarknadssynpunkt - särskilt mot bakgrund av möjligheten till alternativa
beredskapsarbeten hos andra huvudmän inom de minskande medelsramarna
- bestämma någon miniminivå för SVO:s medverkan i beredskapsverksamheten.
Ändå anser AMS att försök därtill bör göras om man vill
tillförsäkra sig skoglig kompetens för uppgiften.

De fackliga organisationerna SACO/SR-Skogsvård, ST-Skog och Svenska
skogsarbetareförbundet kommenterar uppgiften i rapporten att länsarbetsnämnderna
föredrar att lägga ut arbeten till kommunerna, som delvis själva
finansierar beredskapsarbetena, i stället för till SVS. De hävdar att kostnaderna
totalt sett från samhällets synpunkt är ungefär lika stora oavsett
anordnare. Det måste därför vara viktigare att ta hänsyn till vilken
produktion man åstadkommer.

Angelägenheten av att beredskapsmedel omfördelas till en ny form av
offentligt skyddat arbete, offentlig skogsvårdsservice, i SVO:s regi framhålls
av arbetsmarknadsstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län och Skogsarbetareförbundet.
Förbundet tillägger att medan utredning i frågan pågår, avhänds
SVS personella och materiella resurser för sådan verksamhet.

Beträffande uppdragen åt skogsägare redovisas i en tabell i rapporten att
färre tjänstgöringsdagar använts under senare år för skogsbruksplanläggning
utanför ÖSI (översiktlig skogsinventering) med kommentaren i text att fler
skogsbruksplaner framställts i samband med OSI.

Redovisningen har föranlett anmärkningar från skogsstyrelsen, SVS i
Stockholms, Uppsala, Kristianstads och Malmöhus län samt SACO/SRSkogsvård.
De betonar att antalet skogsbruksplaner som upprättas i
samband med ÖSI har ökat i takt med ÖSI-utbyggnaden och att SVS
dominerar marknaden mycket klart.

Förs. 1988/89:6

Bilaga

Skogsägarnas riksförbund påpekar att den översiktliga skogsinventeringen,
ÖSI, kommer att ha genomförts för hela landet år 1993.

Några remissinstanser behandlar SVO:s möjligheter att planera sin
verksamhet. 5VS i Norrbottens län vill lyfta fram de negativa effekterna av
bristen på stabilitet och långsiktighet i fråga om det statliga stödet till
skogsbruket. De politiska ”kasten” har fått företagsekonomiska konsekvenser
och krävt resurser för att bl.a. revidera marknadsförda program. Enligt
ST-Skog bör de politiska besluten vara fastlagda under minst treårsperioder.
SACOISR-Skogsvård anför att planeringshorisonten beträffande skogliga
beredskapsarbeten är närmast obefintlig på grund av ryckighet i medelstilldelningen.
Skogsstyrelsen framhåller att kraftiga neddragningar naturligtvis
bör åstadkommas med rimlig framförhållning och enligt en i förväg
genomarbetad plan. Statens naturvårdsverk bedömer att införandet av
systemet med treåriga budgetramar på sikt kommer att förbättra SVO:s
möjligheter att planera för olika uppdrag.

S VS i Västmanlands län finner det viktigt att notera att SVS, som nämns i
rapporten, endast till en mindre del själv kan påverka uppdragsnivån.

2.3 Sambandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet De

synpunkter i rubricerad fråga som förts fram i rapporten har fått ett klart
stöd vid remissbehandlingen.

SVS i Stockholms och Uppsala län anför att utredningen förtjänstfullt
belyst hur starkt minskade uppdrag från bl.a. andra myndigheter försämrar
SVS möjligheter att bedriva sin myndighetsverksamhet på den nivå som
statsmakterna avser.

Enligt SVS i Kristianstads och Malmöhus län fäster revisorerna uppmärksamheten
på ett förhållande som det finns all anledning att påtala. Frågan har
diskuterats mycket inom organisationen. Skogsstyrelsens s.k. åtgärdspaket
får ses som ett led i kampen mot de negativa effekterna på myndighetsuppgifterna
av en vikande uppdragsverksamhet.

SVS i Västmanlands län uttalar att det av rapporten tydligt framgår hur
sättet att fördela samkostnader gör omfattningen av myndighetsinsatser
beroende av uppdragsvolymen. Detta är enligt SVS ett klarläggande som är
helt nödvändigt för att organisationen och resurserna skall kunna anpassas på
rätt sätt till huvuduppgiften att föra ut skogspolitiken i praktisk tillämpning.

Statens naturvårdsverk har den uppfattningen att det rent principiellt är av
stor vikt att överväganden om myndighetsutövningens lämpliga omfattning
och inriktning så långt möjligt görs fristående från frågan om vilka resurser
som kan tillskapas genom olika typer av extern finansiering.

Det måste enligt länsstyrelsen i Stockholms län anses helt otillfredsställande
att SVS för sin myndighetsutövning är beroende av vilka anslag andra
myndigheter eller verksamheter får.

Skogsstyrelsen förklarar att man i dag låter uppdragsverksamheten bära
sina fulla kostnader för att inte snedvrida konkurrenssituationen på marknaden.
I mycket begränsad utsträckning tillämpas fr.o.m. innevarande budget -

Förs. 1988/89:6

Bilaga

år en sådan fördelningsgrund av myndighetsanslaget att varje SVS får en
tilldelning för vissa basfunktioner.

I rapporten har, på grundval av enkätundersökningen till skogsägare,
noterats att SVS kontaktintensitet med skogsägarna för rådgivning och
tillsyn tycks anmärkningsvärt låg. Nära hälften av de ca 900 enskilda
skogsägare som tillfrågats hade kontaktats mer sällan än vartannat år (27 %)
eller aldrig (20 %).

Tolkningen av utfallet har bemötts av några remissinstanser. Skogsstyrelsen
uppfattar resultatet av undersökningen som en bekräftelse på att SVS når
ut bra med individuella rådgivningsinsatser. Enligt SACOISR-Skogsvård är
skogstillståndet på den enskilda fastigheten avgörande för hur intensiva
kontakterna blir. Synpunkter av samma innebörd anför SVS i Norrbottens
län. SVS i Kristianstads och Malmöhus län yttrar att till följd av begränsade
resurser måste SVS sätta in dessa hos skogsägare som är i behov av kontakt.

Skogsägarundersökningen är också intressant, menar skogsstyrelsen, då
den bekräftar att SVO är marknadsmässigt starka på skogsbruksplaner och
stämpling. ST-Skog sätter i fråga om inte stämpling och skogsbruksplanläggning
skulle vara ”monopolområden” för SVO. Att konkurrera med marknaden
om uppdrag ger SVO ett ”svårt handikapp”. Skogsägarnas riksförbund
pekar på den konflikt som finns när myndigheten inom sitt tillsynsområde
samtidigt uppträder som tjänstesäljare.

Statens naturvårdsverk kommenterar uppgiften i rapporten att SVS förtur
till uppdrag att förvalta statliga naturvårdsobjekt tas bort. Verket har att
bedriva en effektiv naturvårdsförvaltning och ser därför positivt på den nya
bestämmelsen om ett fritt val av mest lämpad förvaltare. Samtidigt har verket
förståelse för de problem med ökad konkurrens som SVS står inför.

2.4 Fördelningen av personalresurser mellan central och
regional nivå

Skogsstyrelsen konstaterar att granskningsresultatet - att SVO:s samkostnader
utgör ca 17 % av totala omsättningen mot en genomsnittlig administrationskostnad
för myndigheter om ca 20 % - styrker att SVO ligger på en låg
kostnadsnivå, särskilt som i samkostnader ingår viss operativ verksamhet. I
yttrandet instämmer SVS i Kristianstads län.

ST-Skog hävdar att procentberäkning inte skall tillämpas. Hos SVS behövs
betydande personalförstärkningar för uppgifter som rör det enskilda skogsbruket.

2.5 Erfarenheter av sammanslagningar av vissa
skogsvårdsstyrelsers kanslier

I rapporten noteras att inom SVO nu finns 22 regionala förvaltningsmyndigheter
(men 24 lekmannastyrelser). Detta görs på grundval av bl.a.
uppgiften i SVO:s årsredovisning för budgetåret 1986/87 (s. 34) om en SVS ”i
stort sett” i varje län och på 22 utpekade orter i landet.

Skogsstyrelsen påtalar i sitt remissyttrande att i rapporten felaktigt angetts
att antalet regionala förvaltningsmyndigheter, SVS, är 22. Det finns fortfa -

Förs. 1988/89:6

Bilaga

rande en SVS i varje län, dvs. sammanlagt 24. Någon förändring av den av
statsmakterna beslutade regionala organisationen har alltså enligt styrelsen
inte genomförts. SVS i Kristianstads och Malmöhus län är av samma
uppfattning.

Beträffande sättet att genomföra sammanslagningarna av länskanslier
finner skogsstyrelsen den i rapporten allvarligt formulerade kritiken anmärkningsvärd
och sakna grund. Styrelsen hänvisar till bestämmelsen i 24 §
instruktionen* som lyder:

24 § Om skogsstyrelsen inte beslutar annat, skall inom varje skogsvårdsstyrelse
finnas ett sekretariat, en skogsvårdsenhet, en planenhet, en ekonomiadministrativ
enhet och en personaladministrativ enhet samt inom skogsvårdsstyrelse
som bedriver frö- och plantproduktion en enhet för sådan
verksamhet. Varje enhet förestås av en enhetschef. En av enhetscheferna är
länsjägmästarens ställföreträdare.

Enligt skogsstyrelsen är dess beslutsrätt jämlikt denna paragraf överordnad
stadgandet i 25 § instruktionen att styrelsen för SVS avgör viktigare frågor
om organisation och arbetsformer.

Skogsstyrelsen anför vidare att medbestämmandelagens krav har följts och
att därutöver en dialog pågått med personalen under omställningstiden.
Sammanläggningarna av länskanslier är enligt styrelsen inte åtgärder som
påverkar länens utveckling, varför förordningen om regionalt utvecklingsarbete
ej är tillämplig. Skogsstyrelsen menar att - bortsett från en bristfällig
information inledningsvis till berörda landshövdingar och styrelser - sammanläggningarna
har genomförts på ett riktigt sätt.

SACOISR-Skogsvärd och ST-Skog vill som arbetstagarparter framhålla att
arbetsgivaren informerat och förhandlat enligt medbestämmandelagen. En
annan sak är att de fackliga avdelningarna motsatte sig sammanslagningarna.
ST-Skog tillägger att man dock uppnådde betydande förändringar i resp.
SVS organisation.

SVS i Kristianstads län yttrar att skogsstyrelsens bristande kontakt med
lekmannastyrelserna i berörda län är ett beklagligt faktum, men instämmer
med skogsstyrelsen i att åtgärderna har beslutats på ett formellt korrekt sätt.

Å andra sidan uttalar SVS i Malmöhus län att - även om vidtagna åtgärder
av regeringen anses beslutade på formella grunder - är den bristande
kontakten med berörda lekmannafunktioner och personalorganisationer
från skogsstyrelsens sida ”ett uttryck för en maktfullkomlighet som illa
rimmar med de ambitioner för demokratisk myndighetsutövning, som i
övrigt förefinns i dagens samhälle”. Länsjägmästaren, förordnad i såväl
Kristianstads som Malmöhus län, har här anmält skiljaktig mening.

SVS i Stockholms och Uppsala län poängterar att SVS över huvud taget
inte gavs några möjligheter att påverka beslutet. Några alternativ med
bibehållande av separata SVS diskuterades aldrig. I huvudsak samma
minskning av personal borde ha kunnat åstadkommas genom rationaliseringar
inom de ursprungliga organisationerna.

Förs. 1988/89:6

Bilaga

* SFS 1981:531

ST-Skogsförman, avd. 117 sek. 12, finner vad som anförts i rapporten om
sammanslagningarna vara väl avvägt och i överensstämmelse med förhållandena.

Länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala och Malmöhus län erinrar om att de
tidigare riktat stark kritik, vilken vidhålls, mot sättet att genomföra
organisationsförändringarna på regional nivå. Den sistnämnda länsstyrelsen
upprepar att skogsstyrelsens beslut inte fattats i enlighet med föreskrifter i
förordningen om regionalt utvecklingsarbete, samtidigt som bristen på
samråd och skogsstyrelsens ovilja att diskutera besparingsalternativ skapat
irritation och spänningar.

En del erfarenheter av kanslisammanslagningarna har redovisats i remisssvaren.
För SVS i Stockholms och Uppsala län är den väsentligaste
erfarenheten att det vid en omorganisation redan från början måste finnas
möjlighet att uppnå ekonomisk balans, vilket inte blev fallet i StockholmUppsala.
De totala ekonomiska förutsättningarna måste närmare utredas i
förväg, alltså inte bara vilka kostnadsbesparingar som kan göras utan också
dessas konsekvenser på intäktssidan och för olika verksamheter.

SVS i Kristianstads län återkommer till vad man anfört under revisorernas
granskning, nämligen ”att också en gemensam styrelse vore att föredra
framför nuvarande konstruktion med ett verkställande kansli under två
beslutande huvudmän”.

Den genomförda kanslisammanslagningen har enligt länsstyrelsens i
Malmöhus län erfarenhet hittills inte inneburit förenklade eller effektiviserade
ekonomirutiner eller mätbara kostnadsbesparingar. SVS dagsverkskostnad
i vad avser beredskapsuppdrag inom naturvårdssektorn är oroande hög.

2.6 Rapportens förslag

Förslaget i rapporten om en via anslag garanterad basorganisation för
myndighetsutövningen har fått ett klart stöd vid remissbehandlingen. Det
har tillstyrkts - bl.a. av statens naturvårdsverk, länsstyrelserna i Stockholms
och Malmöhus län och Skogsägarnas riksförbund-eller lämnats utan erinran
av remissinstanserna.

Kommentarer till förslaget har lämnats främst av myndigheter inom SVO.
Sålunda anser skogsstyrelsen att de kostnadsmässiga konsekvenserna av en
basorganisation bör utredas närmare. Om denna görs helt oberoende av
volymen på uppdragsverksamheten krävs dock enligt styrelsen en avsevärd
höjning av myndighetsanslaget. Liknande synpunkter anförs av SVS i
Kristianstads län.

SVS i Stockholms och Uppsala län framhåller att uppdragsverksamhet som
komplement till myndighetsutövning förbilligar den totala verksamheten.
Det gäller enligt styrelserna att vid finansieringen av en basorganisation finna
en aktuellare relation mellan de båda verksamhetsformerna så att inte
opåverkbara förändringar i omvärlden äventyrar SVS hela ekonomi. Styrelserna
ser en finansiell översyn som särskilt angelägen i Stockholms och
Uppsala län, där man - trots besparingsåtgärder i form av sammanslagning av
de båda länens kansliorganisationer - ännu inte uppnått ekonomisk balans i

Förs. 1988/89:6

Bilaga

verksamheten och därtill aviserats om att de skogliga beredskapsuppdragen
skall upphöra.

Enligt SVS i Norrbottens län bör finansieringen av en garanterad basorganisation
övervägas med förtur. Resurserna bör bestämmas utifrån realistiska
skogspolitiska ambitioner och med hänsyn till länsvis fluktuerande uppdragsvolymer.
ST-Skog hävdar att SVO:s verksamhet måste inriktas på myndighetsuppgifter
för skogsbruk och miljöbruk samt på uppdrag där en hög grad
av opartiskhet eftersträvas. En växelverkan genom kombinerad myndighetsoch
uppdragsverksamhet - kostnadsberäknad i form av täckningsbidrag -borde vara framtidens utväg.

SVS i Västmanlands län säger sig vara en av de ”små” styrelserna och har
som sådan behov av att de delar av organisationen som nu behandlas som
samkostnad får en stabil finansiering oberoende av uppdragsverksamhetens
storlek.

Rapportens förslag, att basorganisationen skall tas fram i en generell översyn
med utnyttjande av extern expertis, har däremot fått ett blandat mottagande
av remissinstanserna. Så gott som samtliga myndigheter och fackliga
avdelningar inom SVO avstyrker förslaget, medan det tillstyrks av länsstyrelserna
och SVS i Malmöhus län.

Skogsstyrelsen hänvisar till att styrelsens egen interna organisation nu ses
över av anlitad expertis. Översynen innefattar också styrsystemet för hela
SVO i riktning mot bl.a. ökad målstyrning och ökat resultatansvar för den
enskilda SVS också i fråga om organisationsanpassning. En ytterligare
organisationskonsult skulle inte tillföra SVO något nämnvärt. Synpunkter av
samma innebörd framförs av SACOISR-Skogsvård och Skogsarbetareförbundet.

En landsomfattande organisationsutredning skulle enligt SVS i Västmanlands
och Norrbottens län bli alltför tidskrävande. SVS i Stockholms och
Uppsala län, liksom ST-Skog, anser att de regionala anpassningar som
behöver göras bör genomföras av SVO.

I sitt tillstyrkande av rapportens förslag om en generell översyn framhåller
SVS i Malmöhus län (med reservation av länsjägmästaren) angelägenheten
av att SVS ånyo får ett eget kansli. Vidare anförs att översynen också bör
omfatta ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan skogsstyrelsen och de
regionala SVS med hänsyn till utvecklingen inom den statliga sektorn mot
dels ökad decentralisering, dels samordning av verksamheter på länsnivå.

Även de fyra hörda länsstyrelserna - som är positiva till föreslagen
organisationsöversyn - uttalar sig för länsanknutna kansliorganisationer.
Enligt länsstyrelsen i Uppsala län bör man i första hand söka integration och
samarbete med andra länsmyndigheter. Länsstyrelsen i Stockholms län anser
att behovet av en egen SVS-organisation i länet kommer att accentueras om
en samordnad länsförvaltning genomförs, varför detta behov bör prövas vid
översynen av SVO. Länsstyrelsen i Kristianstads län vill att man i översynen
också beaktar de skäl som i olika sammanhang anförts för att inordna vissa av
SVS uppgifter i en samordnad länsförvaltning. Enligt länsstyrelsen i Malmöhus
län kan SVS myndighetsutövning, tillsammans med främst skötsel av
natur- och fornvårdsobjekt, ges störst effektivitet inom ramen för en

Förs. 1988/89:6

Bilaga

samordnad länsförvaltning. Länsstyrelsen understryker nödvändigheten av
att stor hänsyn tas till att verksamheten skiftar i olika delar av landet och att
lämpliga lösningar verkligen utarbetas utifrån regionala behov.

Förs. 1988/89:6

Bilaga

Innehållsförteckning

Förs. 1988/89:6

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning 1

2 Revisorernas överväganden 2

2.1 Inledning 2

2.2 Uppdragsverksamheten och skogsvårdsorganisationens ekonomi
3

2.3 Sambandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet
5

2.4 En basorganisation för myndighetsutövningen 6

3 Hemställan 8

Bilaga

1 Rapporten 9

1.1 Bakgrund och syfte 9

1.2 Uppdragsverksamheten och skogsvårdsorganisationens ekonomi
10

1.3 Sambandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet
11

1.4 Fördelningen av personalresurser mellan central och regional
nivå 13

1.5 Erfarenheter av sammanslagningar av vissa skogsvårdsstyrelsers
kanslier 13

1.6 Rapportens förslag 15

2 Remissyttrandena 15

2.1 Allmänt 15

2.2 Uppdragsverksamheten och skogsvårdsorganisationens ekonomi
16

2.3 Sambandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet
17

2.4 Fördelningen av personalresurser mellan central och regional
nivå 18

2.5 Erfarenheter av sammanslagningar av vissa skogsvårdsstyrelsers
kanslier 18

2.6 Rapportens förslag 20

gotab Stockholm 1988 15872