Förslag till riksdagen1987/88:22 (Framställning / redogörelse 1987/88:22)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1987/88:22

Riksdagens revisorers granskning av
kostnaderna för högskoleutbildningar

Förs.

1987/88:22

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av kostnaderna för
utbildningen på olika utbildningslinjer inom den statliga högskolan. Drygt
ett 60-tal olika utbildningar vid 24 högskoleenheter har berörts. Revisorerna
noterar i skrivelsen att de nuvarande formerna för anslag till högskoleutbildningen
och återredovisningen till beslutande centrala organ av genomförd
utbildning inte ger en fullgod bild av de egentliga kostnaderna för
utbildningen. Därför förordar revisorerna att redovisningen av utbildningskostnaderna
görs mer entydig och i huvudsak sker i form av enhetskostnader
per utbildningsplats. Vid en sådan redovisning skall kostnaderna avse
den faktiska resursförbrukningen och antalet utbildningsplatser det antal
studerande som faktiskt deltagit i utbildningen.

Vidare förordar revisorerna att planerna på översynen av formerna för
planering och finansiering av den grundläggande högskoleutbildningen
skyndsamt genomförs. I anslutning härtill bör de ekonomiadministrativa
rutinerna ses över.

Dessutom bör intresset för ekonomisk uppföljning av verksamheten
inom högskolan stimuleras.

1 Revisorernas granskning

Revisorerna beslutade våren 1986 att genomföra en studie av kostnaderna i
den grundläggande högskoleutbildningen. Utredningens syfte var att genom
en fördjupad analys av ett begränsat antal allmänna utbildningslinjer
inom den statliga högskolan beskriva och i viss utsträckning också förklara
sådana faktorer som leder till att kostnadsskillnader uppstår.

Den fördjupade kostnadsanalysen har avsett budgetåret 1985/86 och
omfattar följande utbildningslinjer:

— datatekniklinjen

— kemistlinjen

— sociala linjen

— ekonomlinjen

— förskollärarlinjen

— kulturvetarlinjen.

Drygt 60 olika utbildningar i landet ingick i undersökningen och 24
högskoleenheter berördes. 1

1 Riksdagen 1987188. 2 sami. Nr 22

Underlag till revisorernas studie samlades in via enkäter. Förs. 1987/88: 22

Granskningen har redovisats i rapporten (1986/87:3) En jämförande
studie av kostnaderna för några högskoleutbildningar. Över rapporten har
yttranden i sedvanlig ordning inhämtats. Sammanfattningar av rapporten
och av de över rapporten inhämtade yttrandena är i bilaga 1 fogade till
denna skrivelse.

Syftet med den genomförda studien har varit att belysa sådana faktorer
som leder till att kostnadsskillnader i högskoleutbildningen uppstår. Att
det alltid kommer att finnas skillnader mellan utbildningar med olika inriktning
är en självklarhet. I rapporten visas också att det för likartade utbildningar,
anordnade på olika orter, går att finna ett antal förklaringar till
varför kostnadsbilden varierar.

Rapportens syfte har inte varit att bedöma om de kostnader högskoleenheterna
redovisat för de sex undersökta linjerna är rimliga. 1 detta avseende
har det gjorda urvalet varit alltför begränsat med tanke på de decentraliserade
befogenheter den enskilda högskoleenheten nu har.

I rapporten visas att det finns ett antal faktorer i högskolesystemet som
påverkar utbildningskostnaden. Det är vanligt att flera faktorer uppträder
samtidigt. Att entydigt utläsa effekterna kan därför vara svårt.

De orsaker till olikheter i kostnadsbilden som redovisas, och även exemplifieras,
i rapporten är

— högskoleenhetens struktur och verksamhetens omfattning

— kostnader för gemensamma funktioner

— rutiner för att fördela kostnader

— utbildningens innehåll och uppläggning

— balansen mellan olika kostnadsslag (löner, driftkostnader m. m.)

— undervisningstätheten

— sättet att beräkna och redovisa kostnader.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Syfte och målsättning med granskningen

Skillnader i kostnadsstrukturen mellan helt olika utbildningar, där utbildningsmålen
sinsemellan varierar och där innehåll och organisation bestäms
av utbildningsmålen, är naturliga och kommer alltid att finnas. Vid granskningen
har emellertid kommit fram att likartade utbildningar, anordnade på
olika orter, uppvisar ganska stora variationer i kostnadsprofilen; se
sammanställningen av totalkostnader och per capita-kostnader i bilaga 2.

Genom en fördjupad studie har det varit möjligt att finna ett antal förklaringar
till varför dessa variationer uppstår.

Det vidare målet för granskningen har varit möjligheterna att på sikt
skapa en mer enhetlig bild av kostnadsstrukturen inom högskolan och att
anvisa möjligheter att ge de kostnadsuppgifter om olika utbildningsprogram
som högskoleenheterna årligen skall redovisa en mer entydig innebörd.

Revisorernas studie har visserligen omfattat ett begränsat antal utbild- 2

ningslinjer, men det är revisorernas bedömning att de slutsatser som kan Förs. 1987/88: 22

dras av det undersökta materialet är tillämpliga på hela den grundläggande

utbildningen.

Enligt vad revisorerna erfarit pågår på flera håll inom högskolevärlden
utvecklingsarbeten, vars syften till stora delar överensstämmer med de
förändringar revisorerna funnit önskvärda. Det är lovvärt att det tas lokala
initiativ med målsättning att förbättra den ekonomiadministrativa hanteringen.
När det gäller metoder för att redovisa vad enskilda utbildningsprogram
kostar finns det emellertid anledning att efterlysa mer generella
tillämpningar.

Revisorerna har vidare erfarit att man inom regeringskansliet överväger
vissa förändringar som rör den grundläggande högskoleutbildningens planering
och finansiering. Bl. a. har det antytts att en övergång till treåriga
budgetramar vore önskvärd också för grundutbildningen. Sedan några år
tillämpas detta för forskning och forskarutbildning. Enligt revisorernas
bedömning kommer en förändring mot ett längre tidsperspektiv och med
en fortsatt utvidgning av det lokala ansvaret att medföra ökade krav på
uppföljning också i ekonomiska avseenden.

Den aviserade översynen av högskolans framtida styr- och anslagssystem
har ännu inte slutförts inom regeringskansliet. Av årets budgetproposition
(prop. 1987/88:100, bil. 10, s. 206) framgår att en proposition som
behandlar dessa frågeställningar förbereds. Såvitt revisorerna kunnat bedöma
skulle vissa förändringar i högskolans anslags- och styrsystem kunna
underlätta den ekonomiska uppföljningen. Många lärosäten har i sina
yttranden över rapporten knutit stora förhoppningar till de aviserade förändringarna.

2.2 Nuvarande anslagssystem och det decentraliserade
ansvaret

Nuvarande anslagssystem i högskolan bygger på principen om målstyrning.
Basen i den grundläggande utbildningen utgörs av de allmänna utbildningslinjerna,
dvs. sammanhängande utbildningsprogram, vanligtvis med
en utbildningstid om 3-4 år. För dessa utbildningar fattar statsmakterna
årligen beslut om lokalisering, dimensionering och anslagstilldelning.

Beslut om lokalisering fattas entydigt av riksdagen. Beslut om dimensionering
anges i allmänhet i form av riktvärden. Den enskilda högskoleenheten
kan därför i sina lokala beslut, inom ramen för dessa riktvärden, själv
påverka dimensioneringen. Medel till den grundläggande högskoleutbildningen
anvisas i huvudsak över sex reservationsanslag i den statliga budgeten.
Föreskrifter för hur medlen i detalj skall användas saknas. Det är den
lokala högskolestyrelsen som ansvarar för att medlen, mot bakgrund av de
givna utbildningsprogrammen, fördelas och används på ett rationellt sätt
inom enheten.

Det finns också stora möjligheter att lokalt påverka utbildningens innehåll
och organisation. Detta kan exempelvis ta sig uttryck i form av
varianter och grenar inom utbildningen som utgår från de lokala förutsättningarna.
3

11 Riksdagen 1987188. 2 sami. Nr 22

I regeringens årliga regleringsbrev föreskrivs vidare att högskolestyrei- Förs. 1987/88: 22
sen är skyldig att från anslagen till grundläggande utbildning (och i förekommande
fall från anslagen till forskning och forskarutbildning) avsätta
resurser för s. k. gemensamma funktioner. Vid så gott som samtliga högskoleenheter
finns åtminstone tre grupper i vilka de gemensamma funktionerna
grovt kan delas in, nämligen

- kostnader för central administration

- kostnader för bibliotek

- kostnader för gemensam service.

Av det ovan redovisade framgår att det ansvar som lagts på de lokala
högskolestyrelserna i hög grad bidrar till att skillnader i kostnadsbilden
uppstår. Några egentliga direktiv för vad en utbildning får kosta finns inte.

De lokala bedömningarna och den lokala organisationen av utbildningarna
kommer alltså att spela en avgörande betydelse för utbildningskostnaderna.

I ett decentraliserat system av det slag som ovan beskrivits blir det
nödvändigt att till de anslagsbeviljande instanserna återrapportera hur de
tilldelade medlen använts. Inom högskolan finns sedan några år en rutin
vid vilken kostnader för de olika utbildningsprogrammen redovisas.

Eftersom utbildningar är av olika längd och dimensionerade för ett
varierande antal elever har en praxis utvecklats, där vissa enhetskostnader
utgör komponenterna. För att göra jämförelser möjliga redovisas ofta
kostnaden per utbildningsplats. Sådana redovisningar gör högskoleenheterna
vaije höst. De samlas in och dokumenteras av UHÄ.

Den studie av sex allmänna utbildningslinjer revisorerna låtit göra visar
att det finns en rad faktorer som lokalt påverkar kostnadsbilden. I upprättad
rapport har dessa faktorer förts samman till tre grupper.

a) Kostnadsskillnader som har att göra med olikheter i utbildningens
innehåll och organisation.

b) Kostnadsskillnader som har att göra med olikheter i den organisatoriska
miljön.

c) Kostnadsskillnader som har att göra med sättet att beräkna, fördela och
redovisa kostnader.

Den genomförda undersökningen har också visat att intresset för ekonomisk
uppföljning vid många lärosäten är svagt. Tyngdpunkten ligger i
allmänhet i budgeteringsprocessen, och när verksamhetsåret är till ända
anpassas det ekonomiska utfallet i stor utsträckning till den fastställda
budgeten. Att detta inte ger helt korrekta uppgifter vid exempelvis kostnadsjämförelser
är uppenbart.

Förutom de vid budgetårets början anvisade anslagen för grundläggande
utbildning tillskjuts under pågående verksamhetsår ytterligare medel. Detta
kan exempelvis avse kompensation för merkostnader som uppstått till
följd av tecknade löneavtal. Den lokala hanteringen av dessa täckningsmedel
uppvisar betydande variationer. De utgör därmed ytterligare en osäkerhetsfaktor
i den ekonomiska uppföljningen.

Merparten av de remissinstanser som yttrat sig menar att rapporten
innehåller en korrekt beskrivning av kostnadsstrukturen i den grundläggande
högskoleutbildningen och att de orsaker till kostnadsskillnader som 4

analyseras och diskuteras på ett klargörande sätt pekar på de svårigheter Förs. 1987/88: 22
som är förknippade med olika former av kostnadsberäkningar.

2.3 Behovet av att redovisa kostnader i den grundläggande
högskoleutbildningen

I det anslags- och styrsystem som sedan ett tiotal år tillämpas för högskolan
är inbyggt ett relativt stort mått av decentralisering. Utbildningens
dimensionering kan i viss utsträckning påverkas genom lokala beslut, och
vad gäller dispositionen av anvisade medel är det den lokala högskolestyrelsen
som, inom de ramar riksdagen angivit, självständigt fattar besluten.

I ett sådant system är det, enligt revisorernas bedömning, nödvändigt att
information också återförs till den medelsbeviljande instansen. Detta gäller
inte enbart den verksamhet som kommit till stånd utan också, med rimlig
ambitionsnivå, en beskrivning av kostnaderna för verksamhetens genomförande.

Det är också revisorernas uppfattning att en uppföljning i kostnadstermer
är nödvändig för den lokala nivån i högskolesystemet. Inom den
grundläggande högskoleutbildningen pågår ständigt förändringar. Detta
kan gälla de olika utbildningsprogrammens dimensionering, utbildningens
innehåll och struktur, prioriteringar i olika riktningar m. m. Sådana förändringar
reser i allmänhet också ekonomiska anspråk, oftast inom ramen för
en given resursmängd. En god insikt i högskoleutbildningens ekonomiska
struktur är därför en väsentlig förutsättning för de beslut som den lokala
högskolestyrelsen har att fatta.

Remissorganen är också eniga om att det behövs en kostnadsuppföljning
av den grundläggande utbildningen i högskolan. Flera menar att såväl den
lokala som den centrala nivån behöver en klarare bild av kostnadsstruktur
och kostnadsutveckling. Några högskoleenheter har, i likhet med vad
granskningsrapporten antytt, pekat på att annan uppföljning utöver den
rent ekonomiska är nog så viktig för att kunna utvärdera genomförd
utbildning. Hit hör bl. a. studieresultat, utbildningens kvalitet och måluppfyllelse.

Även om det i remissyttrandena finns en samlad uppslutning kring det i
rapporten redovisade behovet av ekonomisk uppföljning så framkommer i
yttrandena ett antal faktorer som enligt revisorernas mening måste beaktas
i det fortsatta arbetet.

Icke minst gäller detta avvägningen mellan administrativa insatser och
kraven på precision i beräkningarna. Många högskoleenheter kan i och för
sig instämma i önskemålet om bättre ekonomiska uppföljningar, till gagn
såväl för den centrala som lokala nivån, men anför att detta i så fall skulle
kräva en utbyggnad av de administrativa funktionerna i en omfattning som
den egentliga verksamheten, dvs. utbildning och forskning, knappast skulle
tillåta. Det betonas också att arbetsinsatserna måste upplevas som ett
stöd för verksamheten och inte som en belastning.

I sina remissvar har UHÄ och de större universiteten berört kostnadsfrågorna
och den organisatoriska strukturen. I det lokala perspektivet 5

koncentreras intresset snarare till finansieringen av en institutions samlade Förs. 1987/88: 22
verksamhet än till institutionernas insatser i vissa utbildningslinjer. Det
överensstämmer inte med de centrala kraven där utbildningslinjen eller en
grupp, mot bakgrund av det gällande anslagssystemet, sätts i fokus. Revisorerna
delar de synpunkter som några högskolor fört fram att en översyn
av högskolans anslagssystem skulle kunna göra den ekonomiska uppföljningen
mer meningsfull på alla nivåer.

2.4 Metoder för att redovisa utbildningskostnader

För att ange kostnaden för en utbildning används vanligtvis någon form av
enhetskostnad. Eftersom utbildningslinjerna är olika långa och dimensionerade
för ett varierande antal studenter är det numera praxis att relatera
kostnaden till en utbildningsplats. För att kunna ta hänsyn till utbildningens
längd används termen ”årsstudieplats”, där en årsstudieplats svarar
mot en individs helårsstudier, dvs. 40 veckor.

Beroende på hur antalet studerande beräknas och vilka ekonomiska
uppgifter som används kan åtminstone tre olika per capita-kostnader definieras.

Kostnad per tillhandahållen årsstudieplats beskriver en planeringssituation
där utgångspunkten är det möjliga antal studerande som kan delta i
utbildningen och de ekonomiska resurser som i budgetprocessen sätts av
för utbildningen i fråga. Det är utifrån dessa värden högskolan i många fall
planerar sin undervisning, exempelvis vad gäller lärare, lokaler m. m.

Kostnad per utnyttjad årsstudieplats är den relation som vanligen används
för uppföljning i efterhand. Hänsyn har då tagits till det faktiska
studerandeantalet, som kan avvika från det planerade, t. ex. genom att alla
utbildningsplatser inte fyllts, att det förekommit studieavbrott, eller att
man gjort överintag. Vad gäller de ekonomiska beräkningarna bör i denna
relation användas de faktiskt förbrukade medlen. Om antalet utnyttjade
platser understiger antalet tillhandahållna, vilket är det vanligast förekommande,
kommer kostnaden per utnyttjad plats att bli högre än kostnaden
per tillhandahållen årsstudieplats.

Kostnad per helårsprestation är ett mått som tar fasta på uppnådda
studieresultat. En i sammanhanget relevant beskrivning av studieresultaten
fås genom att använda termen helårsprestation, en term som anger
antalet avklarade poäng per läsår. Det är mindre vanligt att samtliga
studerande klarar de uppsatta studiemålen på föreskriven tid. Det normala
är därför att kostnaden per helårsprestation blir högre än kostnaden för en
utnyttjad årsstudieplats. I sammanhållna och undervisningstäta utbildningar
där genomströmningen är hög kommer å andra sidan kostnaderna per
utnyttjad plats och per prestation att ligga nära varandra.

Av granskningsrapporten framgår att revisorerna för kostnadsuppföljning
i allmänhet förespråkat en användning av termen kostnad per utnyttjad
årsstudieplats. Återrapporteringen kommer då att innehålla uppgifter
om det antal studerande som faktiskt deltagit i utbildningen ställt i relation
till de medel som förbrukats under ett läsår. 6

Granskningen har visat att även om lärosätena årligen i sina verksam- Förs. 1987/88: 22
hetsberättelser och till UHÄ redovisar denna enhetskostnad så är innehållet
i beräkningarna inte entydigt. Detta gäller i synnerhet kostnadssidan. I
många fall används de budgeterade värdena i stället för det faktiska utfallet,
och än vanligare är att bokslutets siffror friseras eller anpassas till det
budgeterade. Ibland sker detta medvetet men oftast är det ett uttryck för
de svårigheter enheterna har att inom nuvarande anslagssystem göra rättvisande
kostnadsfördelningar.

En annan faktor som revisorerna uppmärksammat och som får konsekvenser
för de kostnader som redovisats har att göra med hanteringen av
de s. k. täckningsanslagen.

Anslagen till grundläggande utbildning är reservationsanslag, men merparten
av utgifterna under anslagen går till lönekostnader av olika slag. För
att kompensera högskolan för avtalsmässiga löneökningar och för att därigenom
undvika anslagsöverskridanden har ett system införts där högskoleenheterna
får täckning för de merkostnader som uppstått. Det nuvarande
systemet med täckningsanslag försvårar möjligheterna till en god kostnadsuppföljning.
En orsak är den sena tidpunkten vid vilken de anvisas.

Det är inte ovanligt att högskoleenheterna får kännedom om täckningsanslagen
först i anslutning till budgetårsskiftet. Av detta följer att dessa
medel i större utsträckning än reguljära anslagsmedel i bokslutsarbetet kan
användas som en fri resurs och där det kan vara andra behov än de som
följer av verksamhetens faktiska genomförande som styr fördelningen.

Förekomsten av täckningsanslag och sättet att hantera dem är alltså en
beräkningsteknisk faktor som får effekt på utbildningskostnadens storlek.

I den genomförda granskningen återfinns utbildningskostnader där hänsyn
inte tagits till täckningsanslagen.

Enligt revisorernas uppfattning skall självfallet alla resurser som under
ett verksamhetsår anvisats till en utbildning också ingå i den ekonomiska
uppföljningen. För högskoleområdet är det nödvändigt att ett system som
förenklar hanteringen av täckningsanslagen utformas.

I rapporten har också relationsmåttet kostnad per tillhandahållen årsstudieplats
samlats in och redovisats. Denna enhetskostnad bör utgå från
budgeterade resurser och planerat antal studerande. Enligt revisorernas
uppfattning blir den därmed ett instrument i första hand för den lokala
nivån. Den kalkylerade kostnaden kommer där att vara ett viktigt underlag
i det interna planerings- och budgeteringsarbetet.

Vidare har i rapporten redovisats en tredje enhetskostnad, nämligen
kostnad per helårsprestation. Eftersom denna kostnad är den enda som
innefattar relationen mellan kostnader och studieresultat bör den, enligt
revisorernas mening, utgöra ett viktigt komplement till de rena kostnadsredovisningarna.
För i första hand utbildningsansvariga ute i högskoleorganisationen
bör kännedomen om den vara av stort värde.

I sitt yttrande över rapporten har UHÄ redovisat sin syn på kostnads variablerna.
Ämbetets inställning, som delas av flera universitet och högskolor,
innebär att kostnadsmåttet i form av enhetskostnad per utnyttjad
årsstudieplats är väsentligt men att det är otillräckligt och måste kompletteras
med andra mått för att ge en realistisk kostnadsbild. Bl. a. finns det, 7

t2 Riksdagen 1987188. 2 sami. Nr 22

enligt UHÄ, skäl att komplettera redovisningarna med mer grupprelatera- Förs. 1987/88: 22
de mått. Som tidigare nämnts framhåller också flera högskoleenheter nödvändigheten
av att en ekonomisk uppföljning i sin tur kompletteras med
andra icke-ekonomiska variabler och indikationer för resultatvärdering.

Flera högskoleenheter har i sina remissvar pekat på svårigheterna att
åstadkomma korrekta ekonomiska beräkningar. I allt väsenligt delar de de
synpunkter som härvidlag analyserats i rapporten. Det är framför allt två
företeelser som kommenteras. Den ena har att göra med samkostnaderna,
dvs. kostnaderna för vissa gemensamma funktioner. En rik flora på hur
dessa beräknas och fördelas återfinns i remissyttrandena. Den andra kommentaren
gäller det särskilda anslaget till lokala och individuella linjer och
enstaka kurser. Även här är de lokala rutinerna sinsemellan så olika att det
i sista hand påverkar de redovisade utbildningskostnaderna. Hos flera
högskoleenheter finns en förhoppning om att den översyn av högskolans
anslags- och styrsystem som regeringen aviserat skall förbättra förutsättningarna
för en mer korrekt kostnadsuppföljning.

Revisorerna anser det nödvändigt att enhetliga kostnadsbegrepp tillämpas
och förordar att det i granskningsrapporten angivna begreppet kostnad
per utnyttjad årsstudieplats används.

Självfallet är också den per-capita-kostnad i vilken helårsprestation ingår
av betydelse i detta sammanhang.

2.5 Ökat intresse för ekonomisk uppföljning

En av de slutsatser som dras i rapporten är att intresset ute bland högskolorna
för ekonomisk uppföljning generellt sett är svagt. Intresset kring de
ekonomiska frågorna är i allmänhet koncentrerat till budgeteringsprocessen.
Flera högskoleenheter menar att det är där de avgörande besluten om
utbildningens dimensionering och finansiering fattas. Detta har lett till att
budgeterade värden också får styra utfallet vid verksamhetsårets slut.

Revisorernas uppfattning är att intresset för ekonomisk uppföljning måste
stimuleras. Det finns flera skäl till detta. Avvikelserna från en ursprungligen
planerad verksamhet kan bli så omfattande att förändringarna fordrar
kommentarer. För ansvariga ledamöter i nämnder och styrelser borde
också utfallet från ett visst verksamhetsår vara ett viktigt underlag för den
fortsatta planeringen.

Merparten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan instämmer i
bedömningen att intresset för uppföljning och utvärdering av högskolans
verksamhet måste ökas. Inte minst gäller detta det ekonomiska utfallet för
olika utbildningsprogram. Från flera högskoleenheter redovisas också pågående
arbeten som syftar till att förbättra den ekonomiska uppföljningen.

Ett problem i detta sammanhang, som anförs från några remissorgan, är att

skapa ändamålsenliga rutiner för uppföljning som samtidigt tillgodoser

såväl de lokala som de centrala kraven. I dag tycks uppföljningen i alltför

stor utsträckning styras av och vara till för de centrala intressena. Från

några håll pekas också på att de besparingar av högskolans administrativa

funktioner som regelbundet genomförs minskar möjligheterna att avsätta

tillräckliga resurser för att bl. a. utveckla de ekonomiadministrativa syste- 8

men.

2.6 Förslag till åtgärder Förs. 1987/88:22

Revisorerna förordar att redovisningen på central nivå av utbildningskostnaderna
vid de statliga högskolorna görs mer entydig och i huvudsak sker i
form av enhetskostnader per utbildningsplats. Vid en sådan redovisning
skall kostnaderna avse den faktiska resursförbrukningen, och antalet utbildningsplatser
det antal studerande som faktiskt deltagit i utbildningen.

Vidare förordar revisorerna att den planerade översynen av formerna
för planering och finansiering av den grundläggande högskoleutbildningen
skyndsamt genomförs. Samma tidsperspektiv bör gälla för utbildning och
forskning. I anslutning härtill bör de ekonomiadministrativa rutinerna ses
över.

Dessutom bör intresset för ekonomisk uppföljning av verksamheten
inom högskolan på lämpligt sätt stimuleras.

3 Hemställan

Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna förordat angående

1. redovisningen på central nivå av utbildningskostnaderna vid de
statliga högskolorna,

2. översynen av formerna för planering och finansiering av den
grundläggande högskoleutbildningen samt av de ekonomiadministrativa
rutinerna på högskoleområdet,

3. förstärkning av intresset för ekonomisk uppföljning av verksamheten
inom högskolan.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m). Börje Stensson (fp). Kjell Nilsson (s),
Wivi-Anne Radesjö (s), Bertil Jonasson (c), Birgitta Rydle (m). Torsten
Karlsson (s), Hans Lindblad (fp), Olle Aulin (m), Rune Jonsson (s), Olle
Grahn (fp) och Sören Lekberg (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart och avdelningsdirektören Hans Norman
(föredragande).

Stockholm den 18 maj 1988

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Bo Willart

Sammanfattning av rapport 1986/87: 3, En
jämförande studie av kostnaderna för några
högskoleutbildningar, och de remissyttranden som
har avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund

Riksdagens revisorer beslutade våren 1986 att genomföra en studie av
kostnaderna i den grundläggande högskoleutbildningen. Utredningens syfte
var att genom en fördjupad analys av ett begränsat antal allmänna
utbildningslinjer inom den statliga högskolan beskriva, och i viss utsträckning
också förklara, sådana faktorer som leder till att kostnadsskillnader
uppstår.

Den fördjupade kostnadsanalysen kom att avse budgetåret 1985/86 och i
den ingick följande allmänna utbildningslinjer:

— datatekniklinjen

— kemistlinjen

— sociala linjen

— ekonomlinjen

— förskollärarlinjen

— kulturvetarlinjen.

Studien kom därmed att omfatta drygt 60 olika utbildningar vid sammanlagt
24 högskoleenheter.

Det bör särskilt framhållas att rapporten inte syftade till att bedöma om
de redovisade utbildningskostnaderna är rimliga. Även om det material
som legat till grund för rapporten är omfattande så är det endast en mycket
begränsad del av högskolesektorn som studerats. De diskussioner som förs
i rapporten bör, tillsammans med de redovisade exemplen, ändå kunna
tjäna som utgångspunkt för en förbättrad kostnadsuppföljning inom högskolan
och en ökad insikt om de mekanismer som påverkar kostnadsstrukturen.

1.2 Utredningens uppläggning

Underlag till rapporten har via enkät samlats in under hösten 1986. Tidsmässigt
har enkäten därmed anpassats till det reguljära uppföljningsarbete
som görs ute vid högskoleenheterna i anslutning till arbetet med bokslut
och verksamhetsberättelse.

De uppgifter som legat till grund för rapporten har i några fall varit mer
detaljerade än vad exempelvis vissa större högskoleenheter normalt arbetar
med. Trots att ett omfattande arbete lagts ner på att besvara enkäten är
uppgifterna på några punkter av varierande kvalitet. I rapporten gör revisorerna
den bedömningen att det material som förelegat väl tjänat undersökningens
syfte, nämligen att beskriva och förklara varför kostnadsskillnader
inom den grundläggande högskoleutbildningen uppstår.

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

1.3 Högskolans nuvarande anslags- och styrsystem

Högskolans anslagssystem bygger i stor utsträckning på principen om
målstyrning. För den grundläggande utbildningen fattar statsmakterna årligen,
vad gäller allmänna utbildningslinjer och vissa påbyggnadslinjer, beslut
om lokalisering, dimensionering och anslagstilldelning. Eftersom flera
parametrar är av övergripande karaktär överlåts till högskoleenheterna att
inom givna ramar omsätta statsmakternas mål till lokala handlingsprogram.

Beslut om lokalisering av allmänna utbildningslinjer fattas entydigt av
riksdagen.

Beslut om dimensionering av linjer anges i form av riktvärden som anger
hur många studerande som årligen beräknas kunna påbörja utbildningen.
För vissa linjer anges antalet nybörjare specifikt för linjen. För andra linjer
gäller att talen i stället omfattar en grupp linjer.

I och med att statsmakterna formellt också fastställer utbildningens
längd, är det totala antalet studerande, sett till samtliga årskurser, givet. I
princip är det denna studerandepopulation som ligger till grund för medelstilldelningen.

För den grundläggande utbildningen anvisar riksdagen årligen medel
över i huvudsak sex reservationsanslag i statsbudgeten. Fem anslag följer
den fasta indelningen i yrkesutbildningssektorer, det sjätte anslaget avser
lokala och individuella utbildningslinjer och enstaka kurser.

En viktig ingrediens i det lokala ansvaret är att besluta om hur de
anvisade medlen skall användas för att de av statsmakterna uppställda
målen bäst skall kunna uppnås. Anslagen till grundläggande utbildning är
ramanslag, vilket innebär att föreskrifter om hur mycket som får användas
till löner, driftkostnader m. m. inte förekommer. Det är i sista hand högskolestyrelsen
som formellt tar ansvar för resursavvägningarna.

Detta decentraliserade ansvar öppnar möjligheterna för högskoleenheterna
att ganska fritt avgöra hur tilldelade anslag skall användas. Styrsystemet
i sig självt leder alltså till att olika högskoleenheter kan göra skilda
bedömningar av hur resurskrävande en utbildning får vara.

Från anslagen till grundläggande utbildning, och i förekommande fall
även från anslagen till forskning och forskarutbildning, är högskolestyrelserna
skyldiga att sätta av resurser för s.k. gemensamma funktioner.
Dessa funktioner kan sammanföras till tre huvudgrupper, som förekommer
vid så gott som samtliga enheter, nämligen:

— central administration

— bibliotek

— gemensam service.

Beroende på högskoleenhetens förutsättningar, organisatoriska struktur
och egna bedömningar kommer dessa avsättningar att variera markant. I
rapporten visas hur avsättningarna varierar för de i undersökningen ingående
enheterna. Kostnaderna för gemensamma funktioner tenderar att bli
lägre vid de större enheterna, där de kan fördelas på en bred och omfattande
verksamhet. Eftersom de gemensamma kostnaderna avsätts från utbildningsanslagen
skall de också i sista hand belasta de olika utbildningspro -

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

grammen. Kostnaden för exempelvis en utbildningslinje kommer därför i
stor utsträckning att påverkas av de ”overheadkostnader” enheten har
och också av hur de fördelas på olika utbildnings- och forskningsaktiviteter.

1.4 Olika typer av enhetskostnader

Att redovisa utbildningskostnader som en enda totalkostnad för exempelvis
en linje är ur analyssynpunkt mindre meningsfullt eftersom utbildningarna
sinsemellan är av olika längd och dimensionerade för ett varierande
antal studerande. 1 rapporten redovisas därför genomgående olika former
av enhetskostnader. Den minsta enhet till vilken kostnaden hänförs är
antingen utbildningsplats eller studieresultat.

För att kunna jämföra utbildningar av olika längd används som mått på
antalet utbildningsplatser termen årsstudieplats, där en årsstudieplats svarar
mot en individs helårsstudier, dvs. 40 veckor eller 40 poäng. På motsvarande
sätt har för studieresultaten begreppet helårsprestation använts.
Härmed avses antalet avklarade poäng under ett läsår, och en helårsprestation
motsvarar således 40 poäng.

De enhetskostnader som redovisas för de i studien ingående utbildningarna
är följande:

— kostnad per tillhandahållen årsstudieplats, som beskriver kostnaden
utifrån tilldelade medel och antalet planerade utbildningsplatser,

— kostnad per utnyttjad årsstudieplats, som beskriver kostnaden utifrån
faktiskt förbrukade medel och det antal studerande som deltagit i utbildningen,

— kostnad per helårsprestation, där kostnader uttryckt som förbrukade
medel ställs i relation till de studieresultat de studerande sammantaget
uppnått under ett år.

1.5 Faktorer som bidrar till att kostnadsskillnader uppstår

Av det material revisorerna analyserat och bearbetat framgår att det finns
ett antal faktorer som påverkar utbildningskostnaden. Som framgår av
rapporten är det också vanligt att flera av dessa faktorer opererar samtidigt
och att entydigt utläsa effekterna kan därför vara svårt.

I det följande sammanfattas de olikheter i kostnadsbilden som diskuteras
i rapporten.

1.5.1 Högskoleenhetens struktur

Enhetens struktur och verksamhetens omfattning påverkar kostnadsbilden
av två skäl. Det ena har att göra med möjligheterna att faktiskt redovisa
kostnader och andra kvantitativa uppgifter. Ju mer komplex verksamheten
blir desto svårare blir det att entydigt göra uppföljningar och beräkningar. I
allt större utsträckning får schabloner och konstruerade fördelningsrutiner
tillgripas.

En särskild grupp utgör härvid de högskoleenheter som förutom grund -

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

läggande utbildning också har fasta resurser för forskning och forskarutbildning,
och i synnerhet då de enheter som har mer än en fakultet.

Vid dessa enheter är det vid institutionerna som den primära verksamheten,
och därmed också merparten av resursförbrukningen, äger rum. Det
blir i många fall svårt att göra en korrekt uppdelning av kostnaderna på
utbildning resp. forskning. Bilden kan ytterligare kompliceras av att också
externa medel medverkar i institutionens finansiering. Oftast får det bli
bedömningar, schablonberäkningar m. m. som läggs till grund för den
ekonomiska redovisningen. Ibland kan även rent taktiska överväganden,
exempelvis för att undvika anslagsöverskridanden, få inverka på fördelningen
av kostnader.

För det andra tycks också enhetens struktur direkt påverka kostnadsbilden.
Vid enheter med en koncentrerad utbildningsprofil, som exempelvis
”fackhögskolorna”, finns en viss rationalitet i verksamheten som kan vara
kostnadsdämpande. Så blir t. ex. biblioteks- och litteraturförsörjning,
verkstäder, laboratorier och annan service inriktade mot begränsade verksamhetsområden.
Där finns också möjligheter att samordna lärarresurser,
insatser av teknisk-administrativ personal osv..

Det finns också bland de mindre högskolorna sådana som har sin utbildningsprofil
koncentrerad till ett område. Många av dem har fortfarande sin
kärna i lärarutbildningen. En sådan koncentration innebär att ett anslag får
bära merparten av alla overheadkostnader. Jämfört med andra enheter
kommer i detta fall utbildningens totalkostnad att bli hög.

Redan det faktum att högskoleenheterna ser olika ut och att utbildningsutbudet
är sammansatt på ett visst sätt leder till att kostnadsskillnader
uppstår.

1.5.2 Kostnader för gemensamma funktioner

I rapporten visas att det finns stora variationer mellan enheterna då det
gäller att definiera och dimensionera enhetens kostnader för gemensamma
funktioner.

I rapporten används begreppet ”samkostnad” för enhetens kostnader
för central administration, bibliotek och övrig gemensam service. Kostnader
som direkt kan hänföras till den egentliga utbildningsverksamheten
benämns i rapporten ”särkostnader”. Bland särskostnaderna återfinns
direkta kostnader för undervisning (t. ex. löner och arvoden till lärare),
administration i anslutning till undervisningen samt kostnader för drift i
exempelvis laboratorier och datoranläggningar.

En utbildnings totala kostnad kommer därför att bestå av linjens särkostnader
samt en rimlig andel av enhetens samkostnader.

Definitionen av begreppet gemensamma funktioner, och därmed omfattningen
av samkostnaderna, har mycket att göra med enhetens organisatoriska
struktur och de interna ekonomiadministrativa rutinerna.

I rapporten diskuteras sålunda hur olika lokalmässiga förutsättningar
påverkar kostnaderna för gemensam service, hur kostnader för administration
kan delas upp mellan central förvaltning och institution samt de

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

variationer som finns enheterna emellan då det gäller att finansiera de
gemensamma funktionerna.

I en tabell i rapporten redovisas hur stora kostnader för gemensamma
funktioner de i undersökningen ingående högskoleenheterna har. I procent
av de disponerade högskoleanslagen varierar dessa kostnader från ca 15—
20 % för de större enheterna upp till 30 % och däröver för de mindre och
medelstora högskolorna.

Av rapportens material kan den slutsatsen dras att det generellt innebär
att utbildningar anordnade vid de större lärosätena skulle vara mindre
resurskrävande än motsvarande utbildningar vid mindre enheter. Så tycks
också ofta vara fallet, men som också visas i rapporten kan rutinerna i det
interna budgetarbetet åstadkomma betydande förskjutningar i kostnadsstrukturen.
Detta uppstår exempelvis i de fall en eller några utbildningar
får bära ett förhållandevis större ansvar för de gemensamma funktionerna.

1.5.3 Fördelningen mellan sär- resp. samkostnader

Utifrån den definition av sär- och samkostnader som tidigare gjorts i
rapporten visas genom en rad exempel från de analyserade utbildningslinjerna
nödvändigheten av att bilda sig en uppfattning om samspelet
mellan de olika kostnadskomponenterna.

Av det tabellmaterial som återfinns i rapporten framgår med all tydlighet
dels att de faktiska undervisningskostnaderna varierar mellan de i studien
ingående linjerna, dels att de i stor utsträckning lämnar skiftande bidrag till
samkostnaderna. I detta hänseende är måhända antalet undersökta utbildningslinjer
väl litet men det tjänar ändå som illustration till de vitt skilda
lokala bedömningar som existerar.

1.5.4 Utbildningens innehåll och struktur

En stor del av kostnadsskillnaderna går att härleda till olikheter i utbildningslinjens
innehåll och struktur. Detta gäller även för likartade utbildningar
som anordnas på skilda orter.

Det är inte ovanligt att en högskoleenhet, inom ramen för vad som gäller
för en viss utbildning, väljer att ge utbildningen en profil som gör att den
skiljer sig från motsvarande utbildningar på andra orter. Det kan dels vara
fråga om att ge hela utbildningsutbudet en egen profil, dels, som ofta är
fallet vid de större enheterna, kan det visa sig i form av en eller flera
varianter eller grenar på utbildningslinjen. I och med att sådana utbildnings
varian ter ges ett något annorlunda innehåll kan också kostnadsprofilen
komma att påverkas beroende på vilka utbildningsmoment som ingår.

En utbildningslinjes studieorganisatoriska uppläggning får också betydelse
för kostnadsbilden. Variationer kommer att uppträda därför att undervisning
anordnas med skilda gruppstorlekar, alltifrån föreläsningar med
många elever per lärarinsats ner till gruppövningar, laborationer m. m.
med ett fåtal elever. Speciella förhållanden råder vid de utbildningar som
har inslag av praktik.

Utbildningens lokala organisation kan också ha att göra med möjlighe -

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

terna till samläsning mellan elever från olika utbildningsprogram. Där
förutsättningarna så medger är det vanligt att samläsning förekommer, i
första hand mellan linjestuderande och enstaka kursstuderande men i vissa
fall också mellan studerande från flera utbildningslinjer.

1.5.5 Särkostnadernas fördelning på kostnadsslag

I den genomförda enkätundersökningen har berörda högskoleenheter anmodats
fördela de direkta utbildningskostnaderna, dvs. särkostnaderna, på
kostnadsslag.

1 rapporten har dessa kostnader förts samman till följande huvudgrupper: —

direkta kostnader för undervisning

— kostnader för administration

- kostnader för drift och övriga kostnader

- kostnader för praktik (i förekommande fall).

Genomgående är det de direkta undervisningskostnaderna, dvs. lön och
arvoden till undervisande och handledande personal, som utgör den dominerande
kostnaden.

Av naturliga skäl finns det dock skillnader mellan olika typer av utbildningslinjer.
S. k. ”torra” utbildningar får exempelvis en högre andel av
kostnaden koncentrerad till själva undervisningsinsatsen, medan de laborativa
utbildningarna, relativt sett, tar i anspråk en större andel av de
samlade resurserna för laborationer, experiment, datorkörningar osv.

Kostnaderna för direkt undervisning beskriver entydigt själva undervisningssituationen.
Utifrån denna går det att exempelvis analysera hur
undervisningstät en utbildning är.

Det är däremot svårare att dra generella slutsatser utifrån de kostnader
som redovisats för utbildningarnas administration. Förekommande variationer
kan till stor del föras tillbaka till den enskilda högskoleenhetens
organisatoriska struktur och de interna rutinerna för att fördela kostnader.

Även då det gäller redovisade driftkostnader uppvisas stora variationer.
Att det lokalt satsas olika mycket på olika utbildningar är en bidragande
faktor.

1.5.6 Undervisningstäthet

Eftersom de direkta undervisningskostnaderna är den tunga posten i en
utbildningslinje redovisas också i rapporten uppgifter om hur undervisningstäta
de undersökta utbildningarna är. Undervisningstäta utbildningar
och utbildningsmoment kommer naturligt att bli mer resurskrävande och
om betydande delar av utbildningen genomförs i små undervisningsgrupper
så kommer detta än mer att höja kostnaden.

Det ligger nära till hands att anta att en och samma utbildning, oavsett
till vilken ort den är lokaliserad, uppvisar en någorlunda entydig struktur
vad gäller mängden undervisning. För det begränsade urval revisorerna
studerat tycks så också vara fallet, men det finns även här anmärkningsvärda
variationer mellan enheterna.

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

För att på ett enkelt sätt illustrera undervisningstätheten har i rapporten
antalet undervisningstimmar, gruppstorlekar m. m. räknats om till det genomsnittliga
antal timmar per vecka som en studerande erhåller någon
form av lärarledd undervisning.

1.5.7 Sättet att redovisa kostnader

De faktorer som hittills belysts och som bidrar till att kostnadsskillnader
uppstår har alla utgått från förutsättningen att den ekonomiska redovisningen
gjorts utifrån samma utgångspunkter. Kostnadsskillnaderna skulle
därmed kunna härledas enbart till en rad bakomliggande faktorer.

Så är emellertid inte fallet. På flera punkter skiljer sig högskoleenheternas
sätt att beräkna kostnader. Sådana variationer i beräkningarna kan lika
mycket som olikheter i utbildningens struktur, organisation och innehåll
förklara skillnader i kostnadsbilden.

I rapporten ges ett antal exempel på skilda beräkningsmetoder. De kan
härledas till svårigheter att i en komplex miljö entydigt beskriva kostnadsstrukturen,
vara en följd av mindre välutvecklade ekonomiadministrativa
rutiner eller vittna om ett ljumt intresse för ekonomisk uppföljning.

Några iakttagelser diskuteras särskilt i rapporten. Hit hör det faktum att
budgeterade värden i många fall används för att beskriva eller styra det
ekonomiska utfallet, problematiken kring de täckningsanslag som utgår för
att kompensera löneförändringar samt den rigiditet i det nuvarande anslagssystemet
som leder till en rad taktiska överväganden.

1.6 Sammanställning av uppgifter för sex utbildningslinjer

Rapportens senare del innehåller en relativt ingående analys av de undersökta
linjerna, linje för linje.

Här återfinns inledningsvis uppgifter om dimensionering och studieresultat.
Ett avsnitt ägnas åt linjens kostnader. 1 detta redovisas totalkostnader
samt enhetskostnader uppdelade på såväl sär- och samkostnader som
kostnadsslag. Uppgifter om undervisningstäthet redovisas också för vaije
linje.

För varje linje görs också en verbal beskrivning där de olika utbildningarnas
lokala förutsättningar och eventuella särdrag belyses. Sammantaget
ligger alla dessa uppgifter till grund för de analyser och kommentarer som
avslutningsvis görs för varje utbildningslinje.

1.7 Förslag

På grundval av vad som redovisats i rapporten föreslås avslutningsvis i
denna följande:

— högskoleenheterna måste förbättra sina ekonomiadministrativa rutiner i
syfte att göra den ekonomiska uppföljningen mer exakt och mer rättvisande,

— intresset för ekonomisk uppföljning vid ansvariga organ inom högskoleenheterna
måste stimuleras, för närvarande är det ekonomiska intresset

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

i alltför hög grad koncentrerat till budgetprocessen,

- det är nödvändigt att högskoleenheterna årligen beräknar och redovisar
kostnader för olika utbildningslinjer och att denna redovisning görs mer
entydig än vad som nu är fallet,

- den redovisning som förutsätts ske gentemot UHÄ, regering och riksdag
koncentreras till enhetskostnaden ”kostnad per utnyttjad årsstudieplats”,
där kostnaden svarar mot den faktiska resursförbrukningen under
året och där utbildningsplatserna svarar mot det antal studerande
som faktiskt deltagit i utbildningen,

- vid omfördelningar av medel eller förändringar i medelstilldelningen
måste renodlade kostnadsuppgifter behandlas med varsamhet; det är
först genom fördjupade analyser som det blir möjligt att göra meningsfulla
kostnadsjämförelser; jämförelser som också måste innefatta bedömningar
av utbildningens effektivitet och kvalitet.

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten (1986/87: 3). En jämförande studie av kostnaderna
för några högskoleutbildningar har efter remiss avgetts av universitetsoch
högskoleämbetet (UHÄ). UHÄ har bifogat yttranden från universitetet
i Stockholm, tekniska högskolan i Stockholm, universitetet i Uppsala,
högskolan i Falun/Borlänge, högskolan i Örebro, universitetet i Linköping,
högskolan i Jönköping, universitetet i Lund, högskolan i Växjö, högskolan
i Kalmar, universitetet i Göteborg, Chalmers tekniska högskola, högskolan
i Karlstad, högskolan i Skövde, universitetet i Umeå, högskolan i Luleå,
högskolan i Sundsvall/Härnösand samt högskolan i Östersund. Ett fåtal
lärosäten har bifogat yttranden från nämnder eller motsvarande organ
inom organisationen. Yttrande har också avgetts av Landsorganisationen i
Sverige (LO).

Personalorganisationerna Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
och Centralorganisationen SACO/SR har också getts tillfälle att avge yttranden.
TCO har avböjt att yttra sig.

2.1 Allmänna synpunkter

Så gott som samtliga remissinstanser uttrycker sin uppskattning över rapporten.
I synnerhet högskoleenheternas omdömen i stort är klart positiva.
Den allmänna bedömningen är att rapporten ger en korrekt bild av de
redovisade kostnadsrelationerna, att den innehåller en utmärkt genomlysning
av svårigheterna att göra kostnadsjämförelser och att den ger en
balanserad bild av en komplicerad struktur.

Flera högskoleenheter framhåller att det värdefulla med rapporten är att
den just pekar på de svårigheter som finns då det gäller att beräkna och
analysera kostnader för olika högskoleutbildningar.

Universitetet i Uppsala anser sålunda att rapporten ger en utomordentligt
klar bild av de svårigheter som är förknippade med en entydig kostnadsredovisning.
De svårigheter som redovisas har i allt väsentligt varit

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

kända vid universitet och högskolor men har tidigare knappast redovisats
samlat på ett så lättillgängligt sätt, påpekar universitetet.

Universitetet i Linköping framhåller inledningsvis att det initiativ som
tagits av revisorerna att låta utreda kostnaderna för ett antal utbildningar
och i samband därmed analysera kostnadsdifferenserna är mycket värdefullt.
Universitetet ser denna studie som ett första steg på vägen mot
säkrare och mer detaljerade kostnadsanalyser av utbildningslinjer.

Universitetet i Lund anför att rapporten ger en balanserad och klargörande
redovisning av den ofta mycket komplicerade strukturen inom högskolans
utbildningar vad gäller sätten att beräkna och fördela kostnader.
Universitetet menar vidare att rapporten fyller en viktig funktion som
överblickbar informationsskrift.

Högskolan i Växjö är mycket positiv till att revisorerna låtit ta fram
föreliggande rapport. Högskolan uttrycker en förhoppning om att berörda
myndigheter tar hänsyn till de resultat och förklaringar till kostnadsskillnader
utifrån vad som framkommit i rapporten.

Högskolan i Sundsvall!Härnösand anser att rapporten utgör en väl dokumenterad
sammanställning över högskolans ekonomiska planerings- och
uppföljningssystem. De föreslagna åtgärderna leder högskolan till viss
eftertanke, anser man.

De nyanseringar och kompletteringar som redovisas i yttrandena visar
på en stor samsyn. Rapporten tolkas som ett steg till ökad samverkan och
bättre förståelse mellan olika nivåer inom högskoleorganisationen. Den
har också upplevts som stimulans i strävandena att underlätta och främja
redovisnings- och uppföljningsarbetet.

2.2 Behovet av kostnadsuppföljningar inom den
grundläggande högskoleutbildningen

Remissopinionen är i princip enig om behovet av en bättre kostnadsuppföljning.
Både den lokala och den centrala nivån behöver en klarare bild av
faktiska kostnader och kostnadsutveckling.

När det gäller behovet av uppföljning anför LO följande:

Den högre utbildningen är idag föremål för en omfattande reformering.
De olika högskoleenheterna föreslås få en ökad självständighet i förhållande
till universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). Verksamheten skall
i framtiden styras med mål och inte med regler. För att en sådan
styrform skall fungera måste den emellertid kombineras med en god
uppföljning och utvärdering. Som riksdagens revisorer anmärker så
saknas idag adekvat kostnadsuppföljning. I den reformering av organisationen
av den högre utbildningen som nu pågår är det därför enligt LO:s
uppfattning mycket väsentligt att en väl genomtänkt uppföljnings- och
utvärderingsverksamhet läggs in. Uppföljningsverksamheten bör resultera
i att ett fåtal men strategiskt valda resultatvariabler över verksamheten
redovisas kontinuerligt. Uppgifter om kostnader och studieresultat
hör till dessa variabler.

Även UHÄ berör utvecklingen mot ökad målstyrning och ökad lokal
frihet och ämbetet menar att det är nödvändigt att fortsätta utrensningen

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

av centrala regler som på högskoleområdet begränsar den lokala handlingsfriheten.
Det behövs också, fortsätter ämbetet, en fortsatt utveckling
av metoder och rutiner för redovisning, uppföljning och värdering med
hänsyn till en ny syn på kontrollbehov och resultatkrav.

Universitetet i Lund är ett av de lärosäten som instämmer i att den
nuvarande diskussionen om ökad decentralisering och ökad målstyrning
måste kombineras med ett effektivt uppföljningssystem.

I rapporten nämns att det är önskvärt att rena kostnadsuppföljningar
också åtföljs av mer verksamhetsinriktade utvärderingar. Flera lärosäten
har i sina svar strukit under detta.

Högskolan i Karlstad sammanfattar detta sålunda:

Högskolan delar Riksdagens revisorers uppfattning att verksamhetens
uppföljning måste grunda sig på ett mer kvalificerat underlag än den
kvantifierbara kostnadsuppföljning som diskuteras i rapporten. Redovisningar
av den gångna verksamheten kan inte endast bestå av aggregerade
kvantitativa data utan måste nyanseras genom kvalitativa och differentierade
analyser, som kan översättas till framtida behov. Först då kan
uppföljningen ingå i underlaget för överväganden om framtida planering
och beslut. Det gäller dock att finna indikatorer som på ett tillfredsställande
sätt kan beskriva utbildningens och forskningens kvaliteter.

Högskolan i Luleå anser att de förslag till åtgärder som återfinns i
rapporten överbetonar de ekonomiska måtten och jämförelserna. Högskolan
anser att avvägningen vad gäller uppföljning i allmänhet bör vara en
annan. För att högskolan skall uppnå god måluppfyllelse bör bedömningar
av utbildningens kvalitet tillmätas den avgörande betydelsen.

Även om det sålunda finns en stor samstämmighet kring behovet av en
bättre kostnadsuppföljning så är flera remissinstanser tveksamma till hur
detta praktiskt skall kunna genomföras. Tveksamheten föranleds av det
förhållandet att en förbättrad uppföljning ställer ökade krav på administrativa
resurser. I den återhållsamhet som präglar dimensioneringen av högskolans
administration kan det vara svårt att omfördela resurser i den
omfattning revisorernas förslag kräver, anser man.

UHÄ, som tagit del av universitetens och högskolornas yttranden, anför
sammanfattningsvis att det knappast är förvånande att universiteten och
högskolorna i sina yttranden i och för sig kan instämma i rapportens
önskemål men pekar samtidigt på att detta i så fall kräver en kraftigt
utbyggd datahantering som man inte vill prioritera på den egentliga verksamhetens
bekostnad. Resurser för utbildning och forskning kommer alltid
att bedömas mer angeläget än en finslipning av ekonomiska rutiner, understryker
UHÄ.

KTH menar att ett förverkligande av det slag av redovisning som efterlyses
i rapporten kommer att innebära en tyngre administrativ hantering för
enskilda institutioner, och Chalmers tekniska högskola anser att kostnader
för att ytterligare förfina uppföljning och redovisning måste vägas mot
andra nödvändiga behov inom forskning och utbildning. Universitetet i
Umeå tvivlar på att ökade insatser för kostnadsuppföljningar leder till en
mer rättvisande redovisning.

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

I flera yttranden framhålls att nuvarande anslagssystem och nu gällande
redovisningsregler kraftigt försvårar såväl en rättvisande som meningsfull
uppföljning av utbildningskostnaderna. Det är också många lärosäten som
med stor förväntan motser den sedan länge aviserade översynen av högskolans
anslags- och styrsystem.

Universitetet i Uppsala avslutar sålunda sitt yttrande på följande sätt:

Den rådande anslagsstrukturen för grundläggande utbildning med bl a
olika sektorsanslag har inte bidragit till att stimulera en debatt om
rimligheten i kostnaderna för olika utbildningar. Ett eventuellt reformerat
anslagssystem med mer sammanhållna anslag kommer sannolikt
att resultera i att dessa frågor lyfts fram på ett mer påtagligt sätt.

Universitetet i Lund menar att ett anslagssystem som är bättre anpassat
till verksamhetens förutsättningar inom högskolan underlättar en utveckling
i den riktning revisorerna skisserat.

Högskolan i Växjö uttrycker sin förhoppning om att den översyn av
anslagssystemet som aviserats görs på ett sådant sätt att både tilldelning
och styrning av resurser samt uppföljning och redovisning kan ske på ett
betydligt mer meningsfullt sätt.

Universitetet i Göteborg menar att en anslagsomläggning där antalet
anslag väsentligt minskades skulle minska det motstånd mot en kostnadsuppföljning
som i dag finns. Ett system med ett anslag för den grundläggande
utbildningen medför naturligt ett redovisningskrav med högre precision.

2.3 Behovet av förbättrade ekonomiadministrativa rutiner

1 rapporten framhålls att de ekonomiadministrativa rutinerna inom högskolan
måste förbättras om behovet av uppföljning skall kunna tillgodoses. De
högskoleenheter som i sina remissyttranden berört den ekonomiadministrativa
hanteringen delar i allmänhet denna uppfattning. Några enheter
har också redogjort för pågående utvecklingsarbeten.

Högskolan i Falun/Borlänge hör till de enheter som härvidlag instämmer
i rapportens förslag men, framhåller högskolan, det är viktigt att de ekonomiadministrativa
rutinernas uppbyggnad samtidigt tjänar såväl lokala som
centrala behov.

Högskolan i Växjö anser att det är nödvändigt att högskolan får tillgång
till riktiga datoriserade redovisningssystem där bl. a. utbildningskostnader
kan följas upp på ett mer adekvat sätt.

Å andra sidan framhåller universitetet i Lund att förväntningarna på att
man genom sofistikerade uppföljningstekniker skulle kunna utveckla tilllämpbara
informationssystem för högskolans olika verksamhetsområden
inte bör ställas för högt. Kreativa miljöer av det slag som forskning och
högre utbildning representerar kan inte utan betydande svårigheter inordnas
och analyseras i kvantitativa termer.

Inom universitetet i Linköping pågår försök med kompletterande föroch
eftersystem till det generella statliga redovisningssystemet. En bärande
tanke i detta utvecklingsarbete är ett ökat decentraliserat beslutsfattande
och en större rörelsefrihet inom den lokala organisationen. Härigenom

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

2.4 Olika typer av enhetskostnader

I rapporten redovisas och diskuteras innebörden i några kostnadsbegrepp.
Som utgångspunkt har använts den enskilda utbildningsplatsen eller redovisade
studieresultat. I rapporten föreslås att den uppföljning som är av
störst värde för riksdag, regering och det centrala ämbetsverket UHÄ är
den kostnadsrelation som utgår från förbrukade medel och faktiskt antal
närvarande studerande. I rapporten används termen ”kostnad per utnyttjad
årsstudieplats” för att beskriva detta. Andra typer av enhetskostnader
kan i skilda sammanhang vara nog så nödvändiga, men i rapporten bedöms
dessa vara av ett mera lokalt intresse.

Merparten av remissinstanserna har haft synpunkter på vilka enhetskostnader
som behövs från uppföljningssynpunkt. I flera yttranden tillstyrks
revisorernas förslag, medan andra anser att det först genom ett antal
olika kostnadsrelationer kan skapas en meningsfull bild av utbildningskostnaderna.

UHÄ:s syn på kostnadsvariablerna är att ett kostnadsmått i form av en
enda enhetskostnad är otillräckligt och måste kompletteras med andra.
Men mot bakgrund av de erfarenheter UHÄ har från arbetet med verksamhetsberättelser
för högskolan har man i och för sig inget att invända mot
förslagen i rapporten. Det finns, enligt UHÄ, emellertid skäl att avvakta
den av statsmakterna aviserade omläggningen av anslagssystemet innan
definitiv ställning tas till vilka kostnadsvariabler som är mest relevanta.

Universitetet i Stockholm menar att användandet av ett mått som avser
de kostnader som relateras till utbildningsplats har sin motivering av i vilka
situationer det skall användas. Däremot anser universitetet att den kostnadsrelation
som har sin utgångspunkt i studieresultaten är tveksam.

Universitetet i Linköping delar inte rapportens uppfattning att redovisning
enbart skall baseras på förhållandet mellan förbrukade resurser och
utnyttjade utbildningsplatser. Samtliga de relationstal som används i rapporten
är enligt universitetet av betydelse, och det är först genom längre
tidsserier som riktig information kan fås fram.

Universitetet i Göteborg anser att det finns skäl att koncentrera redovisningen
till kostnad per utnyttjad årsstudieplats. Samtidigt måste kostnad
per tillhandahållen utbildningsplats användas i budgetarbetet. En uppgift
härvidlag blir då att analysera varför tillhandahållna och utnyttjade årsstudieplatser
inte stämmer överens.

Universitetet i Umeå menar att den kurskostnad som kan beräknas

kan kostnadsmedvetandet öka och ett rationellare utnyttjande av resurserna
bli möjligt.

Även vid universitetet i Göteborg har ett projekt med syfte att förbättra
de ekonomiadministrativa rutinerna påbörjats.

Konkreta åtgärder för att förbättra uppföljningen har till viss del också
påbörjats vid högskolan i Sundsvall/Härnösand. Genom att införa för- och
eftersystem som komplement till det statliga redovisningssystemet får man
en snabbare uppföljning direkt vid de berörda resultatenheterna.

utifrån budget och planerat antal årsstudieplatser är nog så relevant som
försöken att beräkna faktiska kurskostnader.

2.5 Ett ökat intresse för ekonomisk uppföljning

Av revisorernas rapport framgår att intresset för ekonomisk uppföljning
vid många högskoleenheter är ljumt. Den undersökning revisorerna genomfört
visar att intresset för ekonomiska spörsmål snarare är knutet till
den inledande budgetprocessen och att budgeterade värden ofta används
för att styra eller beskriva utfallet vid ett budgetårs slut.

Några remissinstanser har berört detta och de delar i allmänhet revisorernas
uppfattning att intresset för uppföljning måste stimuleras och skärpas.

Universitetet i Göteborg instämmer i att intresset för ekonomisk uppföljning
bör stimuleras. Men, menar universitetet, en förutsättning för att
högskolan utåt skall redovisa kostnader för utbildningslinjer och andra
verksamheter är att regelsystemen inte är så utformade att de leder till
bestraffningar. Enligt universitetets mening finns det för närvarande inte
ens formella möjligheter att göra exakta kostnadsuppföljningar, bl. a. beroende
på de föreskrifter som gäller för reservationsanslag. Detta kan i viss
utsträckning förklara det bristande intresse som påtalats i rapporten.

Universitetet i Lund gör en liknande kommentar och framhåller att det är
en riktig iakttagelse att uppmärksamheten i det lokala arbetet bör förskjutas
från budgetprocessen till uppföljningsfrågorna. Ett system där beslutsfunktionerna
decentraliseras stimulerar en sådan utveckling.

Högskolan i Falun/Borlänge anser att den uppföljning som nu äger rum i
högskolan i alltför stor utsträckning varit ägnad att förse de centrala
myndigheterna med planeringsunderlag. Detta torde till stor del kunna
förklara det beskrivna låga intresset för ekonomisk uppföljning.

2.6 Övriga synpunkter på rapporten

Förutom en mer övergripande metodologisk diskussion om problemen
med att redovisa utbildningskostnader innehåller rapporten också ett detaljerat
material för de sex undersökta utbildningslinjerna. Det är naturligt
att flera högskoleenheter kommenterat och haft synpunkter på redovisat
siffermaterial. I många fall överensstämmer också de uppgifter som framkommit
i rapporten med de lokala uppfattningarna.

Universitetet i Stockholm framhåller bl. a. följande:

Såvitt kan bedömas ger rapporten en korrekt bild av kostnadsrelationerna
mellan högskolorna och mellan de utbildningar som studerats. Resultaten
i rapporten visar tydligt den anmärkningsvärt låga resurstilldelningen
till AES-sektorn vid Stockholms universitet, liksom den jämförelsevis
låga genomsnittliga årsstudieplatskostnaden för kulturvetarlinjen
vid universitetet.

KTH anger i sina kommentarer till datatekniklinjen att förutsättningarna
på de orter där linjen finns är olika bl. a. beroende på när utbildningen
startade. Detta har påverkat redovisade kostnadsuppgifter.

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

Högskolan i Kalmar lämnar en kommentar till de låga kostnader högskolan
har för gemensamma funktioner och menar att detta är ett resultat av
en medveten strävan att föra ut så stor del av verksamheten som möjligt till
institutionsnivån.

Chalmers tekniska högskola (CTH) anser att när jämförelser görs mellan
olika enheters kostnader för gemensamma funktioner så måste också hänsyn
tas till den externt finansierade forskningsverksamheten. Vid CTH är
den omfattande.

Högskolan i Östersund menar att rapportens slutsatser beträffande sambandet
mellan högskolans struktur och storlek samt kostnader för gemensamma
funktioner besannar vad högskolan i skilda sammanhang fört fram
till UHÄ och statsmakterna.

Bland de övriga synpunkter på rapporten som lämnats kan följande
nämnas.

Några högskoleenheter vill gärna stryka under vad som i rapporten sägs
om täckningsbidrag för merkostnader som följer av träffade löneavtal.
Osäkerheten kring beräkningarna och den sena tidpunkten vid vilken de
utanordnas är en faktor som mycket påtagligt försvårar en kostnadsuppföljning.
En rationell lösning på detta problem efterlyses av flera.

Universitetet i Göteborg anser att det är olyckligt att rapporten enbart
kommit att avse högskolans reguljära driftkostnader. Kostnader för lokaler,
inredning och utrustning borde också ha ingått i undersökningen eftersom
driftkostnader och investeringskostnader inte är oberoende storheter.

UHÄ.s yttrande avslutas med ett avsnitt om hur det fortsatta uppföljningsarbetet
inom högskolan bör utformas. Enligt UHÄ:s mening är det
viktigt att fortsätta att utveckla det arbete som nu läggs ner på årliga
verksamhetsberättelser. Där ges årligen grunddata om bl. a. utbildningskostnader
och utbildningsresultat. Detta bedömer UHÄ vara till fyllest för
sådana djupare analyser som därefter kan göras på avgränsade verksamhetsområden.
Förslagen i den senaste budgetpropositionen förskjuter också
tyngdpunkten i UHÄ:s framtida roll mot uppföljning och utvärdering.
Huvuduppgiften där är att utveckla ett uppföljningssystem som innehållsmässigt
koncentreras till att varje högskoleenhet uppfyller sitt ”kontrakt”
med statsmakterna om utbildningsresultat av viss art, mängd och inte
minst kvalitet.

Förs. 1987/88:22

Bilaga 1

Totalkostnader och per capita-kostnader

I nedanstående tabell redovisas i kolumn 2 de totala utbildningskostnaderna
för resp. linje. I kolumn 3 redovisas hur denna kostnad fördelar sig på
sär- resp. samkostnader. 1 kolumn 4 redovisas tre typer av enhetskostnader.

1 2 3 4

Universitet/högskola Totalkostnad Fördelat i % på Per capita-kostn. (tkr)

för linjen ''

(tkr.) sär- sam- till- utnytt- helårs

kostnad kostnad handa- jad presta hållen

års- tion

årspl. pl.

Datatekniklinjen (160 p)

Tekniska högskolan	6020	82	18	33,4	35,0	43,9
Universitetet i Linköping	12244	59	41	31,0	38,0	39,0
Universitetet i Lund	7798	78	22	38,5	48,4	67,2
Chalmers tekn. högskola	8 700	86	14	22,3	27,2	31,2
Högskolan i Luleå	6615	69	31	31,5	29,0	39,3

Kemistlinjen 120 (160 p)

Universitetet i Stockholm	8082	72	28	35,5	42,5	49,9
Universitetet i Uppsala	5418	85	15	37,6	41,4	47,1
Universitetet i Linköping	2079	76	24	38,5	35,2	37,5
Universitetet i Lund	4405	78	22	42,0	44,5	48,0
Universitetet i Göteborg	4 805	73	27	38,2	41,2	57,0
Universitetet i Umeå	2985	76	24	41,4	57,0	68,0
Högskolan i Sundsvall/ Härnösand	2332	85	15	48,6	59,8	59,8

Sociala linjen (140 p)

Universitetet i Stockholm	8887	73	27	10,8	11,4	12,4
Högskolan i Örebro	10056	70	30	13,1	14,9	15,5
Universitetet i Lund	7 200	82	18	11,7	12,3	13,6
Universitetet i Göteborg	10119	81	19	12,7	14,6	14,5
Universitetet i Umeå	6275	77	23	13,5	16,6	17,8
Högskolan i Östersund	6493	55	45	14,9	17,0	18,0

Ekonomlinjen (80 p)

Högskolan i Eskilstuna/

Västerås	1779	74	26	14,8	16,0	18,2
Högskolan i Falun/Borlänge Högskolan i Gävle/	2190	53	47	18,3	18,6	21,7
Sandviken	570	1	i	9,5	10,2	13,1
Högskolan i Jönköping	2117	70	30	17,6	15,6	18,3
Högskolan i Kristianstad	1037	92	8	8,6	8,7	9,8
Högskolan i Borås	1401	68	32	11,7	11,3	13,6
Högskolan i Skövde	1468	41	59	14,4	21,6	26,7
Högskolan i Östersund	652	55	45	21,7	20,4	25,1

Ekonomlinjen (140 p)

Universitetet i Stockholm	10887	74	26	7,7	8,8	10,7
Universitetet i Uppsala	10457	81	19	9,1	10,2	11,2
Högskolan i Örebro	5 730	66	34	10,2	12,3	14.5
Universitetet i Linköping	4171	75	25	11,1	12,3	13,8
Universitetet i Lund	10654	81	19	9,4	11,0	12,3
Högskolan i Växjö	6946	63	37	12,3	11,0	13,2
Universitetet i Göteborg	10418	81	19	9,1	10,6	12,2
Högskolan i Karlstad	5039	70	30	12,1	13,7	16,0
Universitetet i Umeå	5538	78	22	11,5	13,2	15,3
Högskolan i Luleå	2700	73	27	10,0	11,2	12,8
Högskolan i Sundsvall/ Härnösand	3 370	85	15	12,4	17,5	16,5

Förs. 1987/88:22

Bilaga 2

1 Uppgift saknas.

1	2	3		4
U niversitet/högskola	Totalkostnad för linjen (tkr.)	Fördelat i % på Per capita-kostn. (tkr.) sär- sam- till- utnytt- helårs kostnad kostnad handa- jad presta-hållen års- tion årspl. pl.
Förskollärarlinjen (50/80/100 p) Högskolan för lärarutb.	33 206	i	i	20,3	27,7	27,7
Högskolan i Eskilstuna/ Västerås	5 754	73	27	24,0	26,1	26,1
Högskolan i Falun/Borlänge	5 385	82	18	22,4	30,0	31,0
Högskolan i Gävle/ Sandviken	6830	57	43	20,7	27,7	27,7
Högskolan i Örebro	6093	74	26	24,2	26,4	27,8
Universitetet i Linköping	8 670	76	24	23,3	26,2	27,5
Högskolan i Jönköping	5 883	73	27	19,6	20,4	21,2
Universitetet i Lund	9962	75	25	19,0	26,5	27,7
Högskolan i Halmstad	3319	63	37	23,7	25,3	25,3
Högskolan i Kalmar	8044	77	23	26,8	33,4	33,7
Högskolan i Kristianstad	10697	70	30	32,4	39.7	42,0
Högskolan i Växjö	5177	70	30	19,9	21,6	21,6
Universitetet i Göteborg	11335	81	19	20,3	22,2	23,2
Högskolan i Karlstad	6440	79	21	23,5	27,2	34,4
Universitetet i Umeå	6878	74	26	25,0	27,5	31,0
Högskolan i Luleå	6804	69	31	22,7	28,8	28,9
Högskolan i Sundsvall/ Härnösand	7054	85	15	23,5	28,0	30,7
Kulturvetarlinjen (120 p) Universitetet i Stockholm	3713	79	21	6,9	9,4	11,6
Universitetet i Uppsala	1800	70	30	10,0	13.0	14,8
Högskolan i Örebro	1787	44	56	19,9	23,2	36,5
Universitetet i Linköping	1706	76	24	12,6	15,8	20,9
Universitetet i Lund	2890	74	26	12,8	17,2	18,9
Högskolan i Växjö	1553	53	47	17,3	22,2	24,7
Universitetet i Göteborg	1082	80	20	12,0	16,2	18,7
Högskolan i Karlstad	1674	30	70	18,6	21,7	24,7
Universitetet i Umeå	3004	46	54	28,6	36,0	38,7

Förs. 1987/88:22

Bilaga 2

1 Uppgift saknas.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1988