Förslag till riksdagen1986/87:8 (Framställning / redogörelse 1986/87:8)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1986/87:8

Riksdagens revisorers förslag om den
regionala projektverksamheten

Riksdagens revisorer anmäler sin granskning av frågor angående den regionala
projektverksamheten. Revisorerna har inriktat sin granskning på hur
utvärderingar av projektverksamheten genomförs och utnyttjas. Revisorernas
granskning har visat att utvärderingen av de regionala projektmedlens
användning har påtagliga svagheter. Goda möjligheter borde dock
finnas att utveckla utvärderingsverksamheten. Detta kan väntas öka effektiviteten
både på kort och lång sikt. Vidare har revisorerna funnit att det
projektregister som innehåller information om projekten behöver förbättras.

Revisorerna föreslår

att en expertgrupp tillsätts med uppgift att utarbeta riktlinjer för utvärdering
av den regionala projektverksamheten.

En sammanfattning av granskningsrapporten och remissutfallet är som
bilaga fogad till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

Sedan budgetåret 1979/80 bedrivs ett regionalt utvecklingsarbete med hjälp
av statliga budgetmedel, ställda direkt till länsstyrelsernas förfogande. De
anvisade beloppen kallades till att börja med åtgärdsmedel. Numera benämns
de projektmedel. Med dessa medel kan länsstyrelserna finansiera
vidareutvecklingen av olika förslag som väcks i samband med det regionalpolitiska
utvecklingsarbetet i länen. Projektverksamheten har formen av
utredningar, försöksprojekt, information, utbildning, företagarservice och
konsultarbete samt stöd till produktutveckling och marknadsföring m.m.

År 1983 uppmärksammade revisorerna det redan vid den tiden stora
antalet startade projekt och mångfalden i utformningen av dem. Inte minst
vid länsresorna hade revisorerna fått ta del av innehållet i projektplaner
och pågående projekt. Efter en år 1983 företagen första förstudie beslöt
revisorerna att invänta resultatet av en rad pågående utredningar som helt
eller delvis berörde projektverksamheten. Därefter gjordes en ny förstudie.
I utredningarna redovisades ett utförligt material med bl.a. synpunkter
på projektverksamheten. Revisorerna ansåg emellertid att särskilt
utvärderingsaspekten borde beaktas mer än vad den gjorts i utredningarna.
Revisorerna beslöt därför att granskningen skulle föras vidare.

Förs.

1986/87:8

1 Riksdagen 1986187. 2 sami. Nr 8

Revisorernas granskning har haft till syfte att slå fast hur resultatanalyser
av den regionala projektverksamheten genomförs och utnyttjas.
Intresset har särskilt inriktats på de mera uttömmande bedömningar som
benämns utvärderingar. Faktaunderlaget har erhållits från olika utredningar,
genom bearbetning av utdrag ur det centrala projektregistret och genom
en enkät om projektmedlen vid åtta länsstyrelser.

Granskningsrapporten 1985/86:6, Den regionala projektverksamheten,
togs fram under våren 1986. I rapporten redovisas att projektmedlens
totala årliga belopp har ökat från 35 milj. kr. budgetåret 1979/80 till 80 milj.
kr. budgetåret 1985/86. Tilldelningen av projektmedel per län budgetåret
1985/86 varierade mellan 5,5 och 1,5 milj. kr.

I granskningsrapporten visas det breda användningsområdet för projektmedlen.
Enligt de regionalpolitiska besluten skall med projektmedlens
hjälp inomregionala obalanser motverkas genom insatser i mindre utvecklade
länsdelar. Medlen skall också kunna användas vid lokalt koncentrerade
sysselsättningskriser som uppkommit genom strukturomvandling
inom industrin. De skall leda till en ökad samverkan mellan länsstyrelsen,
länets kommuner och andra aktörer vilkas verksamhet har betydelse för
den regionala utvecklingen. Projektmedlen skall i stort sett betraktas som
en fri resurs för det regionala utvecklingsarbetet. Enligt statsmakterna bör
de dock i betydande utsträckning inriktas på näringslivet. De får emellertid
inte användas till direkta investerings- och driftstöd, inte heller till att
inrätta fasta tjänster på länsstyrelserna.

I böljan av år 1986 fanns ca 1 760 projekt införda i det centrala projektregistret
vid Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC). Därutöver hade
projektmedel betalats ut för ytterligare ca 500 projekt. Vid många projekt
tillskjuter intressenterna medel för täckande av stora delar av projektets
totalkostnad. Enligt en undersökning omfattande tolv län märks följande
delfinansiärer — nämnda i ordning efter storleken av deras bidrag till
projektfinansieringen: primärkommuner, företag, utvecklingsfonderna,
centrala myndigheter, landsting, högskolor och organisationer.

De vanligaste projektområdena budgetåret 1984/85 var industriell utveckling
(39 %), jord, skog och glesbygd (12 %), utbildning, teknikspridning
(11 %), kommun- och regionprojekt (9 %) samt turism (8 %).

Granskningen har i korthet visat att utvärderingen av projektverksamheten
inte är särskilt utvecklad. Alla faktaunderlag visar klart att utvärderingen
av de regionala projektmedlens användning har påtagliga svagheter.

Bland dessa kan nämnas att utvärderingsverksamheten bedrivs på olika
ambitionsnivåer i olika län. Sålunda varierar erfarenhetsredovisningen
utmed hela skalan från uteslutande en ren projektbeskrivning till en redogörelse
för projektens effekter i form av en utvärdering. I regel har inte
länsstyrelserna fastställt riktlinjer för utvärderingsverksamheten.

Vid granskningen har även uppmärksammats att bristerna i utvärderingen
beror på en rad olika svårigheter, bland vilka följande kan nämnas.
Antalet projekt är stort och de har skilda inriktningar. Projekten administreras
av en komplex organisation med många aktörer. Länsstyrelserna
har otilhäckliga resurser för utvärderingen av projektverksamheten. Metoder
för utvärdering saknas. I vissa fall saknas också klar målformulering
för projekten.

Förs. 1986/87:8

Sorn en konsekvens av den bristande utvärderingen blir även de upp- Förs. 1986/87:8
gifter som länsstyrelserna lämnar till det centrala projektregistret vid UMDAC
otillfredsställande. Sättet att redovisa erfarenhet skiljer sig mellan
olika projekt men också mellan olika län avseende samma slags projekt.

Ofta erhålls ingen upplysning om huruvida de uppsatta målen har nåtts.

Projektregistrets förteckning över sökord upptar ca 500 ord. Någon princip
för klassificering av projekt på sökord finns inte. Detta medför att det är
svårt att ta ut information ur registret. Alla projekt för vilka regionala
projektmedel har beviljats är vidare inte registrerade. De nämnda bristerna
i registret är en anledning till att länsstyrelserna i mycket begränsad utsträckning
utnyttjar registret.

Trots svårigheter borde det enligt granskningsrapporten finnas goda
möjligheter att utveckla utvärderingsverksamheten. Även bristerna i registret
bör undanröjas, så att detta kan bli ett verkligt hjälpmedel för bl.a.
länsstyrelserna i deras arbete med styrning av projektverksamheten.

I granskningsrapporten har anförts att utgångspunkten för arbetet med
att utveckla utvärderingsverksamheten bör vara att alla projekt skall ha
någon form av erfarenhetsredovisning. Större och principiellt intressanta
projekt bör dock alltid utvärderas. För att detta skall säkerställas kan det
diskuteras om inte länsstyrelserna bör avsätta en del av de till en aktör
utdelade projektmedlen för utvärdering. Det kan även övervägas om inte
uppdraget att utvärdera en del större och principiellt intressanta projekt
borde läggas ut till forskare eller forskningsorgan.

I rapporten har föreslagits att en expertgrupp tillsätts, med uppgift att
utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Ett reformerat register bör enligt granskningsrapporten ge en så aktuell
information som möjligt om projekten. Med hjälp av registret skall besked
kunna erhållas om vilka projekt som pågår och vilka som är avslutade.

Uppgifter om hur mycket som har satsats på olika branscher skall kunna
tas fram. Registret bör ha en sådan kvalitet att det kan användas som
urvalsram för fördjupade undersökningar. Information om projektverksamhetens
utfall, i första hand sammanfattande utvärderingsresultat, bör
kunna hämtas ur registret. En länsstyrelse skall av registret kunna få
upplysning om andra länsstyrelsers erfarenheter av sådana projekt som
den är intresserad av.

I rapporten har föreslagits att en översyn görs av rapporteringsrutiner
och klassificeringsnormer för det centrala projektregistret vid Umeå högskoleregions
datorcentral (UMDAC).

Rapporten har remissbehandlats. Remissinstanserna är över lag positiva
till rapportens förslag.

tl Riksdagen 1986187. 2 sami. Nr 8

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

Den regionala projektverksamheten har successivt utökats sedan starten
budgetåret 1979/80. Med medlen för denna verksamhet kan länsstyrelserna
helt eller delvis finansiera vidareutvecklingen av de olika förslag som
kommer fram i det regionalpolitiska utvecklingsarbetet i länen. Det kan
t.ex. gälla konkreta projekt som senare genomförs med hjälp av regionalpolitisk!
stöd, projekt som till slutresultatet ger en förbättrad samordning
mellan olika statliga insatser eller olika former av lokala utvecklingsprojekt
som tar till vara lokala och regionala förutsättningar och initiativ.

I statsmakternas senaste regionalpolitiska beslut (prop. 1984/85:115, AU
13, rskr. 354) anförs att den regionalpolitiska projektverksamheten ”är ett
viktigt regionalpolitisk! medel. För länen utanför stödområdet är projektmedlen
det dominerande regionalpolitiska medlet.” Vidare framhålls att
projektmedlens andel av det s.k. länsanslaget bör höjas.

Betydelsen av den regionala projektverksamheten påpekas i remissyttrandena
från flera länsstyrelser utan att denna fråga har behandlats speciellt
ingående i granskningsrapporten. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför
att länsstyrelserna anser att projektverksamheten är en utomordentligt
viktig del av deras arbete. Tillkomsten av regionala projektmedel har i hög
grad vitaliserat arbetet med utveckling i länen. Genom medlen kan direkta
insatser göras på olika områden. En annan och mera effektiv och intressant
möjlighet är att länsstyrelsen kan mera konkret initiera och medverka
i projekt tillsammans med andra intressenter som landsting, kommuner,
andra länsorgan och även enskilda företag. På detta sätt får projektmedlen
effekter som är större än vad en direkt medelsanvisning skulle ge. En följd
av projektverksamheten har enligt länsstyrelsen också blivit att intresset
för och samverkan i arbetet med länets utveckling har ökat på regional
nivå.

Riksdagens revisorer konstaterar i detta sammanhang att den betydelse
som läggs vid projektverksamheten understryker kraven på att verksamheten
också styrs på ett tillfredsställande sätt. En framgångsrik projektverksamhet
påverkar enligt revisorerna på ett gynnsamt sätt samverkan mellan
olika intressenter i det totala regionala utvecklingsarbetet.

I granskningsrapporten har konstaterats att utvärderingen av projektverksamheten
inte är särskilt utvecklad. Utvärderingsverksamheten bedrivs
på olika ambitionsnivåer i olika län. De uppgifter som länsstyrelserna
lämnar till det centrala projektregistret har vissa brister. Det gäller särskilt
erfarenhetsredovisningarna. Remissinstanserna delar uppfattningen att
brister finns i resultatanalyserna.

Bristerna i utvärderingen beror enligt granskningsrapporten på ett antal
svårigheter. Bl. a. är antalet projekt stort och projekten har de mest skilda
inriktningar. Projekten administreras av en komplex organisation med
många aktörer. Vidare har länsstyrelserna otillräckliga resurser för utvärderingen
av projektverksamheten. Metoder för utvärdering saknas. Trots
svårigheter borde det enligt rapporten finnas goda möjligheter att utveckla

Förs. 1986/87:8

utvärderingsverksamheten. Remissinstanserna understryker de svårighe- Förs. 1986/87:8
ter som har redovisats i granskningsrapporten. Några pekar särskilt på de
metodproblem som föreligger i utvärderingen av projektverksamheten.

Statens industriverk (SIND) menar att intresset i rapporten i alltför hög
grad inriktas på kvantitativa mått, i synnerhet antal arbetstillfällen. Det är
SIND:s uppfattning att projektverksamhetens effekter är av olika slag där
kvalitativa effekter av typ bättre samverkan och förbättrat informationsunderlag
sannolikt överväger de direkta kvantitativa effekterna.

Revisorerna anser att utvärderingen av den regionala projektverksamheten
nu har påtagliga svagheter. Revisorernas uppfattning är att resultatanalyser
- utvärderingar och uppföljningar - skall ingå tillsammans med bl. a.
verksamhetsplanering och projektadministration i ett fungerande ekonomiadministrativt
styrsystem och anser därför att länsstyrelsernas resultatanalyser
måste avsevärt förbättras. Statsmakternas krav på fungerande
system för styrning av statlig verksamhet har alltmer skärpts.

2.2 Riktlinjer för utvärdering

Den genomförda granskningen har enligt revisorernas mening klart visat
att utvärderingsverksamheten behöver stödjas och utvecklas. I granskningsrapporten
har föreslagits att en expertgrupp tillsätts med uppgift att
utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Rapportens förslag om en expertgrupp har mottagits positivt av samtliga
remissinstanser. SIND tillstyrker förslaget och anför att expertgruppens
uppgift bör vara att hitta lämpliga metoder och mallar för utvärdering av
projektverksamheten. Länsstyrelsen i Uppsala län instämmer helt i de
förslag till åtgärder som lämnas i rapporten. Metodutveckling inom området
är enligt länsstyrelsen nödvändig. Synpunkten att utvärdering endast
bör ske av större och principiellt viktiga projekt, medan för övriga en
redovisning av erfarenheter bör vara tillräcklig, framförs av länsstyrelsen i
Kronobergs län. Länsstyrelsen tillstyrker att riktlinjer utarbetas för informationsinnehållet
i erfarenhetsredovisningarna. Eventuellt bör också vissa
allmänna kriterier ställas upp för att ett projekt skall anses lämpligt för
utvärdering. Länsstyrelsen anser dock att detta inte får medföra att länsstyrelsernas
frihet att anpassa projekten efter länens specifika förhållanden
begränsas. Utvecklingsfonden i Västerbottens län har inget att erinra mot
förslagen och anser att verksamheten måste styras utifrån väl definierade
och konkreta mål.

Revisorerna föreslår att en expertgrupp tillsätts med uppgift att utarbeta
riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten. Utgångspunkten
för expertgruppens arbete bör vara att alla projekt skall ha någon
form av erfarenhetsredovisning. Större och principiellt intressanta projekt
bör enligt revisorernas mening alltid utvärderas. För att detta skall säkerställas
kan det diskuteras om inte länsstyrelserna bör avsätta en del av de
till en aktör utdelade projektmedlen för utvärdering. Revisorerna anser att
det även kan övervägas om inte uppdraget att utvärdera en del större och
principiellt intressanta projekt borde läggas ut till forskare eller forskningsorgan.
5

Länsstyrelsen i Kronobergs län anför att eftersom klara samband finns
mellan förslaget om en expertgrupp rörande riktlinjer för utvärdering och
förslaget om en översyn av projektregistret bör samma grupp kunna fullgöra
båda uppdragen.

Revisorerna är dock av den uppfattningen att en speciell grupp med
inriktning på metodproblem behövs för att utarbeta riktlinjer för utvärderingsverksamheten.

2.3 Förbättrat projektregister

I granskningsrapporten har föreslagits att en översyn görs av rapporteringsrutiner
och klassificeringsnormer för det centrala projektregistret vid
Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC).

Under granskningens gång har upplysning erhållits om att industridepartementet
startat en arbetsgrupp med syfte att förbättra projektregistret.

Förslaget i rapporten har fått ett i stort sett positivt mottagande av
remissinstanserna, av vilka flera även yttrar sig om den arbetsgrupp som
har startats. SIND delar den principiella synpunkten att en förutsättning
för att det centrala projektregistret vid UMDAC skall kunna tjäna som
erfarenhets- och informationsbank är att registret hålls aktuellt och att
resultatredovisningen för projekten förbättras. Verket påpekar dock att
den begärda översynen redan ombesörjs genom industridepartementets
försorg. Länsstyrelsen i Norrbottens län finner det angeläget att formerna
för rapportering och klassificering förbättras och nämner att man ingår i
den aktuella arbetsgruppen. Även UMDAC påpekar att den tillsatta arbetsgruppen
arbetar med att systematisera klassificeringen och sänka
trösklarna för länsstyrelsernas användning av registret.

Enligt länsstyrelsens i Västerbottens län mening är en översyn en absolut
nödvändighet om registret skall kunna användas på något annat sätt och
med annat syfte än att få fram en totalredovisning av vaije läns projektverksamhet.
Länsstyrelsen ställer sig dock tveksam till registrets styrande
funktion utan vill hellre se registret som ett uppslagsverk där länsstyrelserna
kan hitta intressanta projekt och kontaktmän. Övriga remissinstanser är
positiva till förslaget i rapporten.

Utvecklingsfonden i Västerbottens län framhåller särskilt att det inte
bara för anslagsgivande myndigheter utan också för de länsorgan som
arbetar med projekten är angeläget med ett fungerande informationssystem
varigenom tidigare och pågående aktiviteter kan överblickas. Den
avslutade verksamheten skall enligt fonden kunna utvärderas och den
pågående styras.

En arbetsgrupp med deltagare från regeringskansliet (industridepartementet),
UMDAC och fyra länsstyrelser genomför nu en översyn av projektregistret.
Enligt uppgifter som revisorerna har inhämtat från regeringskansliet
har arbetsgruppen till syfte att lösa de problem som påpekats vid
granskningen. Revisorerna utgår därför från att uppställda krav kommer
att bli tillgodosedda.

Förs. 1986/87:8

3 Hemställan

Förs. 1986/87:8

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande den regionala projektverksamheten
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om att en expertgrupp tillsätts med uppgift att utarbeta
riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s), Boije Stensson (fp),
Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s), Bertil Jonasson (c), Stig Gustafsson
(s), Birgitta Rydle (m), Anita Johansson (s), Torsten Karlsson (s),
Hans Lindblad (fp) och Olle Aulin (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Leif Rindlöw
(föredragande).

Stockholm den II december 1986

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Leif Rindlöw

Sammanfattning av rapport 1985/86:6 om den
regionala projektverksamheten och de
remissyttranden som avgetts över den
1 Rapporten

1.1 Allmänt

Sedan budgetåret 1979/80 bedrivs ett regionalt utvecklingsarbete med hjälp
av särskilda statliga budgetmedel, ställda direkt till länsstyrelsernas förfogande.
Med dessa s.k. regionala projektmedel kan länsstyrelserna finansiera
vidareutvecklingen av olika förslag som väcks i samband med det
regionalpolitiska utvecklingsarbetet i länen. Medlen kan användas för utredningar,
försöksprojekt, information, utbildning, företagsservice och
konsultarbete samt stöd till produktutveckling och marknadsföring m. m.

Riksdagens revisorers granskning har inriktats på hur resultatanalyser
av projektverksamheten genomförs och utnyttjas. Här avses huvudsakligen
de mera uttömmande bedömningar som benämns utvärderingar till
skillnad från uppföljning. Det har således inte varit fråga om att granska
utfallet av enskilda projekt eller projektgrupper.

Projektmedlens totala årliga belopp har ökat från 35 milj. kr. budgetåret
1979/80 till 80 milj. kr. budgetåret 1985/86. Tilldelningen av projektmedel
per län budgetåret 1985/86 varierade mellan 5,5 och 1,5 milj. kr.

De regler, som i början av år 1986 gäller för projektverksamheten,
utformades i väsentliga delar genom 1979 års regionalpolitiska beslut.
Genom 1982 och 1985 års regionalpolitiska beslut har inriktningen av
projektverksamheten ytterligare preciserats. Regler för projektmedlens
användning ges även i regleringsbrevet för budgetåret 1985/86, avseende
anslag till Regional utveckling.

Enligt de regionalpolitiska besluten skall med projektmedlens hjälp
inomregionala obalanser motverkas genom insatser i mindre utvecklade
länsdelar. Medlen skall också kunna användas vid lokalt koncentrerade
sysselsättningskriser som uppkommit genom strukturomvandling inom industrin.
De skall leda till en ökad samverkan mellan länsstyrelsen, länets
kommuner och andra aktörer vilkas verksamhet har betydelse för den
regionala utvecklingen.

Projektmedlen skall i stort sett betraktas som en fri resurs för det
regionala utvecklingsarbetet. Enligt statsmakterna bör de dock i betydande
utsträckning inriktas på näringslivet. De får emellertid inte användas till
direkta investerings- och driftstöd, inte heller till att inrätta fasta tjänster
på länsstyrelserna.

Om projektarbetet i form av utredningar, förstudier, försöksprojekt osv.
leder till att en fortsatt verksamhet på längre sikt etableras, skall denna
finansieras på annat sätt, t.ex. med lokaliseringsbidrag eiler lokaliseringslån.

Om länsstyrelse ställer projektmedel till annans förfogande skall riktlinjer
för medlens användning lämnas. Om medel ställs till förfogande för
enskilt företag, får ersättning uppgå till högst hälften av den beräknade
totalkostnaden.

Förs. 1986/87:8

Bilaga

Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC) handhar på uppdrag av
industridepartementet ett register över de projekt som helt eller delvis
finansieras genom projektmedlen. Registret förs löpande. Uppgifter om
projekten inrapporteras via datamedium till UMDAC.

I januari 1986 fanns ca 1 760 projekt införda i UMDAC-registret. Därutöver
har projektmedel betalats ut för ytterligare ca 500 projekt. Vid många
projekt tillskjuter intressenterna medel för täckande av stora delar av
projektets totalkostnad. Enligt en undersökning omfattande tolv län märks
följande delfinansiärer — nämnda i ordning efter storleken av deras bidrag
till projektfinansieringen: primärkommuner, företag, utvecklingsfonderna,
centrala myndigheter, landsting, högskolor och organisationer.

En genomgående tendens de senaste åren har varit att ökat utrymme har
getts åt projekt med inriktning mot teknikutveckling och teknikspridning.
Projekt i vilka högskola och näringsliv samverkar har fått ökad betydelse.

Projektens tidsåtgång varierar ganska mycket. Ca 1/3 av projekten slutförs
inom kortare tid än ett år. Nästan alla är avslutade efter tre år.

Faktaunderlaget för revisorernas granskningsrapport har erhållits på tre
vägar. För det första har vissa uppgifter om utvärdering av projektverksamheten
erhållits från ett antal utredningar som redovisats under åren
1984 och 1985, även om dessa utredningars huvudsyfte inte har varit att
granska hur projektverksamheten redovisas. För det andra har kansliet
gått igenom några utdrag ur det projektregister som finns vid UMDAC,
med särskild inriktning på hur man i registret redovisar de erfarenheter
som gjorts av projekten. För det tredje har kansliet utfört en enkät om
projektmedlen. Enkäten sändes ut till åtta länsstyrelser. Syftet var att få
upplysningar om hur de regionala projekten utvärderades. De slutsatser
som kan dras av faktamaterialet från var och en av de tre källorna överensstämmer
väl sinsemellan.

1.2 Utvärderingen

Utvärderingen av projektverksamheten är inte särskilt utvecklad. Alla
faktaunderlag visar klart att utvärderingen av de regionala projektmedlens
användning har påtagliga svagheter.

Utvärderingsverksamheten bedrivs på olika ambitionsnivåer i olika län.
Sålunda varierar erfarenhetsredovisningen utmed hela skalan från en ren
projektbeskrivning till en redogörelse för projektens effekter i form av en
utvärdering. Man sysslar i flera län ibland med samma slags projekt, men
samordning och erfarenhetsutbyte mellan länen förekommer sällan.

Uppgiften att utvärdera ett projekt ligger ofta på mottagarna av projektmedel.
Länsstyrelsen har emellertid alltid det yttersta ansvaret för att en
utvärdering genomförs.

Det bör uppmärksammas att innebörden av begreppet ”utvärdering”
växlar mellan de utredare som skrivit om projektmedlen. Ibland används
sålunda ordet ”utvärdering” när ”uppföljning” avses. I bl. a. budgethand -

Förs. 1986/87:8

Bilaga

boken definieras emellertid dessa båda resultatanalytiska begrepp. ”Uppföljning”
är en löpande kontroll av en verksamhet mot planer och budgetar.
”Utvärdering” är en mera uttömmande bedömning av en verksamhets
effekter.

I regel har inte länsstyrelserna fastställt riktlinjer för utvärderingsverksamheten.
Metoder för utvärdering av de regionala projekten saknas.

De nämnda bristerna vid utvärderingarna beror på ett antal svårigheter.

Projekten har ofta oklara syften. De administreras av en komplex organisation
med många aktörer. Överblicken över projekten kompliceras av
att en rad delprojekt ofta ingår tillsammans i ett ramprojekt.

Projekten kan omfatta de mest skilda verksamheter, ämnesområden pch
samhällssektorer. Projektens planering, utförande och utvärdering måste
därför variera mycket från projekt till projekt.

Det finns — oavsett ämne och samhällssektor — olika typer av projekt.
Utvärderingarna måste bli av olika slag beroende på projekttyp.

Projekten kan delas in enligt följande. A. Projekt som enligt intentioner
eller planer skall utmynna i fortsatt verksamhet sedan det projektmedelsfinansierade
arbetet avslutats. B. Projekt som innebär tillfällig verksamhet.
C. Projekt som innebär endast utredning.

För projekt av typ A spelar tidsaspekten en stor roll för utvärderingen.
Skall en avrapportering göras när den initierande projektfasen avslutats,
eller skall bedömningen knytas till den tidpunkt när den åsyftade verksamheten
funnit sina former och löper vidare av egen kraft?

Man ställs inför en rad metodproblem när de regionala projekten skall
utvärderas. En del projekt kan utvärderas genom att kvantitetsuppgifter
anges. Utfallet av andra projekt måste redovisas utan ”hårddata”. Vilka
kriterier skall man uppställa för ett ”lyckat” projekt? Hur mäter man den
förändring i sysselsättning, produktion, försäljning etc. som uppkommit
t.ex. genom ett utbildningsprojekt? Normer för utvärdering kan bli komplicerade.

Trots de förut angivna svårigheterna borde det finnas goda möjligheter
att utveckla utvärderingsverksamheten. En bättre utvärdering av projektverksamheten
kan väntas öka effektiviteten både på kort och lång sikt. I
det korta perspektivet innebär en utvärdering ett kontrollmoment som
medför ett ökat tryck att starta och genomföra projekt vilka väntas ge
påtagliga resultat. På längre sikt kan utvärderingarna väntas ge återföring
av erfarenheter som underlättar styrning av projektverksamheten mot de
områden som ger avkastning.

En ytterligare anledning till att förbättra utvärderingarna är att projektverksamheten
är föga reglerad.

Utvärderingsverksamheten behöver, som visats, stödjas och utvecklas.
Därför behöver en särskild expertgrupp tillsättas med uppgift att utarbeta
metoder och principer för en förbättrad resultatanalys av den regionala
projektverksamheten. Flera av de länsstyrelser som deltog i enkäten uttryckte
önskemål om ett sådant stöd.

Utgångspunkten för expertgruppens arbete bör vara att alla projekt skall
ha någon form av erfarenhetsredovisning. Större och principiellt intressanta
projekt bör dock alltid utvärderas. För att detta skall säkerställas kan

Förs. 1986/87:8

Bilaga

det diskuteras om inte länsstyrelserna bör avsätta en del av de till en aktör
utdelade projektmedlen för utvärdering. Det kan även övervägas om inte
uppdraget att utvärdera en del större och principiellt intressanta projekt
borde läggas ut till forskare eller forskningsorgan. I princip bör nämligen
inte ett verkställande organ utvärdera sin egen verksamhet.

I granskningsrapporten har föreslagits att en expertgrupp tillsätts med
uppgift att utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

1.3 Projektregistret

De uppgifter som länsstyrelserna lämnar till projektregistret vid UMDAC
har vissa brister. Det gäller särskilt erfarenhetsredovisningarna, vilket
återspeglar vad som har beskrivits i föregående avsnitt. Redovisningarna
kan variera från ett återgivande av projektets innehåll till en regelrätt
utvärdering. Sättet att redovisa ”erfarenhet” varierar mellan olika projekttyper
men också mellan olika län avseende samma slags projekt. Ofta
erhålls ingen upplysning om huruvida de uppsatta målen nåtts. Kvaliteten
på erfarenhetsredovisningarna borde emellertid kunna höjas sedan utvärderingarna
har förbättrats. I många fall saknas projektdata i registret.

Projektregistrets förteckning över sökord upptar ca 500 ord. Någon
princip för klassificering av projekt på sökord finns dock inte. Detta
medför att det är svårt att ta ut information ur registret.

Bristerna i registret är en anledning till att länsstyrelserna i mycket
begränsad utsträckning utnyttjar registret för styrning av projektverksamheten.

De påtalade bristerna i projektregistret vid UMDAC bör undanröjas, så
att detta kan bli ett verkligt hjälpmedel för bl. a. länsstyrelserna i deras
arbete med styrning av projektverksamheten. Därför behövs regler för
rapporteringen av projektdata till registret samt ett system för klassifikation
av projekten.

Ett reformerat register bör ge en så aktuell information som möjligt om
projekten. Med hjälp av registret skall besked kunna erhållas om vilka
projekt som pågår och vilka som är avslutade. Uppgifter om hur mycket
som satsats på olika branscher skall kunna tas fram. Registret bör ha en
sådan kvalitet att det kan användas som urvalsram för fördjupade undersökningar.
Information om projektverksamhetens utfall, i första hand sammanfattande
utvärderingsresultat, bör kunna hämtas ur registret. En länsstyrelse
skall av registret kunna få upplysning om andra länsstyrelsers
erfarenheter av sådana projekt som den är intresserad av.

I granskningsrapporten har föreslagits att en översyn görs av rapporteringsrutiner
och klassificeringsnormer för det centrala projektregistret vid
Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC).

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten har avgetts av sju myndigheter och organ. Dessa
är statens industriverk (SIND), Umeå högskoleregions datorcentral (UM -

Förs. 1986/87:8

Bilaga

DAC), länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs, Västerbottens och Norrbottens
län samt utvecklingsfonden i Västerbottens län.

2.1 Allmänt

Rapporten har fått ett klart positivt mottagande av remissinstanserna.
Revisorernas förslag har i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran i
remissvaren. Umeå universitets datorcentral (UMDAC) har begränsat sitt
yttrande till det egna ansvarsområdet.

Flera länsstyrelser påpekar betydelsen av den regionala projektverksamheten
utan att denna fråga har behandlats speciellt ingående i granskningsrapporten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anför att länsstyrelserna anser att projektverksamheten
är en utomordentligt viktig del av deras arbete. Tillkomsten
av regionala projektmedel har i hög grad vitaliserat arbetet med
utveckling i länen. Enligt länsstyrelsen kan genom medlen direkta insatser
göras på olika områden. Länsstyrelsen understryker också att en annan
och mera effektiv och intressant möjlighet är att länsstyrelsen mera konkret
kan initiera och medverka i projekt tillsammans med andra intressenter
som landsting, kommuner, andra länsorgan och även enskilda företag.
På detta sätt får projektmedlen effekter som är större än vad en direkt
medelsanvisning skulle ge. Vidare anser sig länsstyrelsen böra påpeka att
en följd av projektverksamheten också har blivit att intresset för och
samverkan i arbetet med länets utveckling har ökat på regional nivå.

Även länsstyrelsen i Västerbottens län pekar på att projektmedlen fyller
en viktig funktion som komplement till övrig regionalpolitisk verksamhet
som i huvudsak är inriktad mot investeringsverksamhet. Med det regionalpolitiska
verktyget projektmedel kan länsstyrelserna mycket mer aktivt än
tidigare arbeta med och stödja projekt- och affärsidéer i den inledande
fasen i utvecklingsprocessen. Just denna inriktning av verksamheten mot
förstudier och produktutveckling, som föreskrivs i de regionalpolitiska
besluten medför enligt länsstyrelsen ofta ett högre risktagande än i det
konventionella regionalpolitiska stödet.

I revisorernas granskningsrapport konstateras att utvärderingen av projektverksamheten
inte tycks vara särskilt utvecklad. Utvärderingsverksamheten
bedrivs på olika ambitionsnivåer i olika län och har brister.
Revisorerna har funnit att de uppgifter som länsstyrelserna lämnar till det
centrala projektregistret också har brister.

Remissinstanserna instämmer i att brister finns i utvärderingarna. Länsstyrelsen
i Uppsala län anför att riksdagens revisorer konstaterar att
utvärderingen av projektverksamheten inte är särskilt utvecklad och att
samordning och erfarenhetsutbyte mellan länen endast sker i begränsad
omfattning. Länsstyrelsen instämmer i dessa revisorernas påpekanden.
Vidare framhåller man bl. a. att den systematiska utvärderingen av enskilda
projekt fortfarande ges för litet utrymme.

Även länsstyrelsen i Kronobergs län delar uppfattningen att utvärderingen
av den regionala projektverksamheten inte är särskilt väl utvecklad.
I granskningsrapporten anges att erfarenhetsutbyte mellan länen om pro -

Förs. 1986/87:8

Bilaga

jekt sällan förekommer. Länsstyrelsen anser dock att möjligheter till sådant
finns eftersom projekten i regel redovisas i de årliga länsrapporterna
och i flera fall i s.k. projektkataloger. Ofta förekommer även regionala
träffar och i flera fall personliga kontakter mellan länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anför att enligt riktlinjerna för projektverksamheten
skall projekten fortlöpande rapporteras till Umeå högskoleregions
datorcentral (UMDAC). Länsstyrelsen konstaterar att det är ett
stort antal länsstyrelser som av olika anledningar inte följer den riktlinjen.

Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län skulle mer systematiska utvärderingar
av projektresultaten med stor sannolikhet höja kvaliteten på den
regionala projektverksamheten i allmänhet. Utvecklingsfonden i Västerbottens
län instämmer i den analys som föranlett förslagen.

UMDAC anser att kritiken mot bristerna i det nuvarande registret är
berättigad både vad avser innehåll och stringens. Dessa svagheter försvårar
utvärderingen av projektarbetet. Bristerna kan delvis förklaras av att
registret till helt nyligen varit i sin uppbyggnadsfas, vilket också framhålls i
rapporten.

De nämnda bristerna i utvärderingen beror enligt granskningsrapporten
på ett antal svårigheter.

Remissinstanserna understryker detta. Länsstyrelsen i Västerbottens
län hade per den 1 juni 1986 fått in 96 st. diarieförda ärenden med anspråk
på projektmedel under budgetåret 1985/86. Projektverksamheten är den till
antalet största ärendegruppen per tjänst på den regionalekonomiska enheten.
I den prioriteringssituation som uppstår mellan att låta nya ärenden
ligga för att i stället satsa de knappa resurserna på att hålla UMDACts
projektregister å jour har länsstyrelsen valt att satsa på kundkontakter dvs.
de nya ärendena. Med hänsyn till bristerna i registret anser länsstyrelsen
att valet har varit logiskt och försvarbart.

En ytterligare svårighet som diskuteras av några remissinstanser är de
metodproblem som föreligger i utvärderingen av projektverksamheten.
SIND menar att intresset i rapporten i allt för hög grad inriktas på kvantitativa
mått, i synnerhet antal arbetstillfällen. Verket framhåller att projektverksamheten
är ett regionalpolitisk! medel och skall därigenom medverka
till att uppfylla de allmänna regionalpolitiska målen att skapa arbetstillfällen
och förbättra service och miljö. Det är SIND:s uppfattning att projektverksamhetens
effekter är av olika slag där kvalitativa effekter av typ
bättre samverkan och förbättrat informationsunderlag sannolikt överväger
de direkta kvantitativa effekterna.

Länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att utvärderingen av projekten
är förenad med ett flertal metodproblem. Enligt länsstyrelsens uppfattning
måste det vara svårt att hitta en allmängiltig metod för att bedöma om
projektet är lyckat.

Beträffande den i granskningspromemorian påtalade svårigheten att projekten
ofta har oklara syften menar länsstyrelsen i Uppsala län att de
förklaringar som anges i rapporten inte är fullständiga. När revisorerna
anser att utvärderingen försvåras av att projekten ofta har oklara syften vill
länsstyrelsen bestämt protestera. I de allra flesta fall har projektens syften
varit mycket klara men dokumentationen/registreringen har varit undermålig.

Förs. 1986/87:8

Bilaga

2.2 Riktlinjer för utvärdering

I granskningsrapporten föreslås att en expertgrupp tillsätts med uppgift att
utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Förslaget har mottagits positivt av samtliga remissinstanser. SIND tillstyrker
förslaget och anför att expertgruppens uppgift bör vara att hitta
lämpliga metoder och mallar för utvärdering av projektverksamheten.
SIND har erfarit att forskargruppen Beckman vid Lunds universitet har
analyserat bl. a. sådana frågor. Expertgruppen skulle förslagsvis kunna
bestå av Björn Beckman, någon från industridepartementet och någon
länsstyrelserepresentant. Expertgruppen bör enligt SIND på kort tid kunna
få fram en utvärderingsmall avseende en rad olika effekter såväl kvalitativa
som kvantitativa.

Länsstyrelsen i Uppsala län instämmer helt i de förslag till åtgärder som
lämnas av riksdagens revisorer. En expertgrupp med uppgift att utarbeta
riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten bör snarast
tillsättas. Metodutveckling inom området är nödvändig. I de flesta fall bör
utvärderingsansvaret kunna ligga på det organ eller den grupp som haft
projektansvaret. Undantagsvis — i mycket stora och principiellt viktiga
projekt av nationellt intresse - bör utvärderingen läggas på forskare eller
fristående experter.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att utvärdering endast bör ske av
större och principiellt viktiga projekt, medan för övriga en redovisning av
erfarenheter bör vara tillräcklig. Länsstyrelsen tillstyrker att riktlinjer
utarbetas för informationsinnehållet i erfarenhetsredovisningarna. Eventuellt
bör också vissa allmänna kriterier ställas upp för att ett projekt skall
anses lämpligt för utvärdering. Detta får dock inte medföra att länsstyrelsernas
frihet att anpassa projekten efter länens specifika förhållanden
begränsas.

I rapporten föreslås att utarbetandet av riktlinjer skall göras av en
expertgrupp utan att närmare redovisa gruppens sammansättning. Länsstyrelsen
anser att uppdraget bör lämnas till en arbetsgrupp bestående av
tjänstemän från industridepartementet och länsstyrelserna. Eftersom klara
samband finns med den översyn som föreslås av UMDAC:s projektregister,
bör samma grupp enligt länsstyrelsen kunna fullgöra båda uppdragen.
Enligt rapporten kan det övervägas om forskare skall stå för utvärderingen
av vissa större projekt. Kostnaderna för en sådan utvärdering får emellertid
inte belasta projektmedlen utan måste täckas på annat sätt. Länsstyrelsen
anser det synnerligen angeläget att projektmedlen används för åtgärder
att förbättra den regionala utvecklingen.

Länsstyrelsen i Västerbottens län är positiv till tanken att få en ökad
kunskap om utvärdering och utvärderingsmetodik. Enligt länsstyrelsens
mening förefaller det, med hänsyn till resurssituationen, dock inte praktiskt
genomförbart att utveckla utvärderingsmomentet i varje projekt i
någon större utsträckning. För länsstyrelsens del ter det sig därför mer
intressant att forskare eller forskningsorgan, exempelvis Centrum för regionalvetenskaplig
forskning vid Umeå universitet (CERUM), med något
eller några års mellanrum genomför en mera vetenskapligt betonad utvär -

Förs. 1986/87:8

Bilaga

dering av intressanta projekt och ämnesområden eller genomför jämförelser
mellan länen. Länsstyrelsen i Norrbottens län ser gärna att en expertgrupp
tillsätts med uppgift att utarbeta metodiska och effektiva rutiner för
utvärdering av projektverksamheten.

Utvecklingsfonden i Västerbottens län har inget att erinra mot förslagen
och anser det angeläget att ett informationssystem för den regionala projektverksamheten
utvecklas.

2.3 Förbättrat projektregister

I rapporten föreslås att en översyn görs av rapporteringsrutiner och klassifxcefingsnormer
för det centrala projektregistret vid Umeå högskoleregions
datorcentral (UMDAC).

Förslaget i rapporten har fått ett i stort sett positivt mottagande av
remissinstanserna. Flera remissinstanser yttrar sig även om den arbetsgrupp
som startats. SIND delar den principiella synpunkten att en förutsättning
för att det centrala projektregistret vid UMDAC skall kunna tjäna
som erfarenhets- och informationsbank är att registret hålls aktuellt och att
resultatredovisningen för projekten förbättras. Verket påpekar dock att
industridepartementet för närvarande genomför en översyn. Bl. a. avser
man förändra rapporteringsrutinerna till UMDAC-registret så att varje
länsstyrelse inte behöver bekosta inmatning och uppdatering utan endast
leverera underlaget till UMDAC som ombesörjer inmatning m. m. på industridepartementets
bekostnad. SIND finnér att riksdagens revisorers krav
redan ombesörjs genom industridepartementets försorg.

Länsstyrelsen i Norrbottens län finner det angeläget att formerna för
rapportering och klassificering förbättras. Länsstyrelsen ingår i en mindre
arbetsgrupp med bl.a. industridepartementet och UMDAC med syftet att
dels förbättra registreringsunderlaget för projektregistret, dels finna ett
bättre sökordssystern.

Även UMDAC nämner att den tillsatta arbetsgruppen arbetar fram en
systematisk klassificering. Gruppen arbetar också med att sänka trösklarna
för länsstyrelsernas användning av registret för att på detta sätt få ett
mer aktuellt och konsistent registerinnehåll och därmed även öka länsstyrelsernas
incitament att utnyttja registret i sitt arbete med projektverksamheten.

Enligt länsstyrelsens i Västerbottens län mening är en översyn en absolut
nödvändighet om registret skall kunna användas på något annat sätt och
med annat syfte än att få fram en totalredovisning av varje läns projektverksamhet.
Länsstyrelsen ställer sig dock tveksam till registrets styrande
funktion utan vill hellre se registret som ett uppslagsverk där länsstyrelserna
kan hitta intressanta projekt och kontaktmän.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att påtalade brister i UMDAC-registreringen
snarast bör undanröjas och länsstyrelsen i Kronobergs län anför
att eftersom klara samband finns mellan de två förslagen bör samma grupp
kunna fullgöra båda uppdragen.

Utvecklingsfonden i Västerbottens län anför, eftersom resultatet av
expertgruppens arbete säkerligen får konsekvenser för annan projektverk -

Förs. 1986/87:8

Bilaga

samhet, följande. Inte bara för anslagsgivande myndigheter utan också för
de länsorgan som arbetar med projekten är det därför angeläget med ett
fungerande informationssystem varigenom tidigare och pågående aktiviteter
kan överblickas. Den avslutande verksamheten skall kunna utvärderas
och den pågående styras. Genom informationssystemet bör vägledning
för annan projektverksamhet kunna erhållas. För att uppnå nämnda syften
måste, enligt utvecklingsfondens mening, den regionala projektverksamheten
styras utifrån en strategisk planering med väl definierade och konkreta
mål. Informationen bör omfatta uppgifter om ansvarig för målformulering,
för genomförande och för resultatredovisning.

Förs. 1986/87:8

Bilaga

Innehållsförteckning

Förs. 1986/87:8

Sida

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning 1

2 Revisorernas överväganden 4

2.1 Allmänt 4

2.2 Riktlinjer för utvärdering 5

2.3 Förbättrat projektregister 6

3 Hemställan 7

Bilaga

1 Rapporten 8

1.1 Allmänt 8

1.2 Utvärderingen 9

1.3 Projektregistret 11

2 Remissyttrandena 11

2.1 Allmänt 12

2.2 Riktlinjer för utvärdering 14

2.3 Förbättrat projektregister 15

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986