Förslag till riksdagen1985/86:7 (Framställning / redogörelse 1985/86:7)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1985/86:7

Riksdagens revisorers förslag om F„rs

överstyrelsens för ekonomiskt försvar 1985/86:7

handläggning av beredskapslån m. m.

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av överstyrelsens för
ekonomiskt försvar (ÖEF) handläggning av beredskapslån m. m. Revisorerna
har i granskningen kartlagt och utvärderat beklädnadsbyråns handläggningsrutiner,
gått igenom aktuella utbetalnings- och kontrollrutiner hos
ÖEF samt studerat utfall m.m. av beredskapslån hos ett antal berörda
företag.

Revisorerna föreslår

att en s.k. kontrollstation läggs in i ÖEF:s fleråriga beredskapslåneavtal,
vid vilken avtalsvillkoren kan diskuteras, omförhandlas och kompletteras
mot bakgrunden av den utveckling som varit under den första delen
av avtalsperioden,

att kontrollen av hur avtalsvillkoren följs utökas, vilket bl. a. fordrar en
utökning av myndighetens personalram med en person samt en omfördelning
från konsultmedel till lönemedel,

att ersättningen för beredskapstjänster ändras i normalfallet från beredskapslån
till kontant betalning.

En sammanfattning av granskningsrapporten och remissutfallet är som
bilaga fogad till denna skrivelse. Rapporten har godkänts av revisorerna i
plenum den 21 mars 1985.

1 Genomförd granskning

Mot bakgrunden av en del kritik som år 1981 riktades mot överstyrelsens
för ekonomiskt försvar (ÖEF) beredskapsåtgärder på textil- och konfektionsområdet
beslöt riksdagens revisorer i februari 1982 att granska handläggningen
av beredskapslån m. m. vid ÖEF:s beklädnadsbyrå.

De ovan nämnda beredskapslånen används av beklädnadsbyrån till att
ersätta företag för att de åtar sig beredskapstjänster med syfte att säkerställa
en tillräcklig produktion av för Sverige viktiga varor vid en kris när
import försvåras eller omöjliggörs. Exempel på sådana tjänster är att hålla
en större produktionskapacitet än vad fredsverksamheten motiverar, att
utöka lagerhållningen av råmaterial, att hålla och underhålla en för stor
maskinpark, att utöka reservdelslagret, att utbilda personal, men också att
genomföra administrativa åtgärder som syftar till att stärka företagets
möjligheter att bibehålla eller utöka produktionen av sådana viktiga varor

1 Riksdagen 1985/86. 2 sami. nr 7

redan i fredstid. Vilka prestationer som skall utföras och vilken ersättning Förs. 1985/86: 7
företagen skall ha fastställs i ett avtal.

Beredskapslånen infördes år 1982. Tidigare fanns ett flertal olika lånetyper.
Lånen löper under flera år och är vanligtvis ränte- och amorteringsfria.
Utbetalningen av lånen sker också under flera år men är vanligtvis
koncentrerad till låneperiodens tidigare del. Under förutsättning att företagen
uppfyller sina åtaganden i beredskapsavtalen skrivs låneskulden ned
under avtalsperioden, så att den är helt nedskriven vid den slutliga förfallodagen.
Lånen kan kompletteras med kreditgarantier.

Underlaget till revisorernas granskningsrapport har erhållits vid genomgång
av beklädnadsbyråns handläggningsrutiner, vid studier av aktuella
handlingar och av ingångna avtal samt vid besök hos företag som erhållit
beredskapslån. På revisorernas uppdrag genomförde en revisionsbyrå en
genomgång av aktuella utbetalnings- och kontrollrutiner hos ÖEF.

Vid granskningen av handläggningsrutinerna och vid besöken hos företagen
konstaterades, att såväl från företagen som från dem som fördelar
lånen var det allmänna omdömet om beredskapslånesystemet positivt samt
att det jämfört med tidigare system var en utveckling i rätt riktning. I
granskningsrapporten föreslogs ändock ett antal justeringar och kompletteringar.
Vissa förslag av mindre omfattning överlämnades under hand till
ÖEF. Huvudparten av dessa samt flera av de förslag av mer principiell
karaktär som togs upp i revisorernas rapport biträds av ÖEF. En del av
dem är redan åtgärdade och arbete pågår med att genomföra förändringar i
enlighet med flera av de övriga förslagen.

Revisionsbyrån bedömde ÖEF:s interna kontroll på här aktuellt område
som godtagbar. Vidare visade byrån på en del åtgärder som kan vidtas för
att ytterligare förbättra den interna kontrollen. En del av dem har redan
åtgärdats av beklädnadsbyrån.

Beträffande förslagen om införande av en kontrollstation i avtalen, utökad
kontroll av hur avtalen följs samt förändrat ersättningssystem för
beredskapstjänster, har ÖEF och de övriga remissmyndigheterna funnit
anledning att lämna mer fylliga kommentarer. I de flesta fall biträder de
förslagen men har synpunkter på delar eller helheten.

2 Revisorernas överväganden

En av anledningarna till att revisorerna beslöt att granska handläggningen
av beredskapslån m.m. vid ÖEF:s beklädnadsbyrå var den kritik som
riktats mot ÖEF:s utbetalnings- och kontrollrutiner på området. Revisorerna
har kunnat konstatera att ÖEF har lagt ned ett omfattande arbete på
att förbättra dessa rutiner och att de numera har en godtagbar nivå. Arbete
på att förbättra dem ytterligare pågår dessutom. Revisorerna har vidare
kunnat konstatera att det nya systemet med beredskapslån upplevs som
klart bättre än tidigare lånesystem, att arbete fortlöpande pågår för att
ytterligare förbättra systemet samt att ÖEF redan åtgärdat eller förklarat
sig beredd att åtgärda flertalet av de förslag till justeringar som framförts i
granskningsrapporten. I fortsättningen kommer därför inte ytterligare att

ordas om dessa frågor, eller om förslag som biträtts av ÖEF och där inga Förs. 1985/86: 7
invändningar rests av övriga remissmyndigheter. Revisorerna förutsätter
att ÖEF fortsätter att utveckla systemet och därvid tar hänsyn till förslag
som man förklarat sig biträda men som ännu inte åtgärdats.

Revisorerna behandlar i det följande förslagen om kontrollstation, om
utökad kontroll samt om ändrad ersättningsform till företagen.

2.1 Kontrollstation

Beredskapslåneavtalen skrivs vanligtvis på fem år eller mera. Under perioden
skall företaget vidta åtgärder i enlighet med vad som angivits i avtalet
och upprätthålla avtalad beredskapseffekt. Målet med ÖEF:s åtgärder är
att hos företaget skapa en önskvärd långsiktig beredskapseffekt utan ytterligare
lån från ÖEF.

Långsiktigheten i avtalen är till fördel för både företagen och ÖEF. I och
med att företagen har överblick över beredskapskraven på lång sikt samt
de resurser man erhåller skapas stabilitet i planeringen och förutsättningar
för att genomföra fleråriga projekt.

För ÖEF förenklas planeringen bl. a. genom att ÖEF kan arbeta med en
delbransch i sänder för att, när avtalen är skrivna, kunna engagera sig på
ett annat område, i förhoppningen att den ”klara” delbranschen sköter sig
själv ett tag. Erfarenheterna har dock visat att en ”klar” delbransch inte
kan lämnas helt. Löpande under avtalsperioden kommer problem som
t. ex. konkurser, ändrade marknadsförutsättningar m. m. som måste bearbetas.

Den långa avtalsperioden kan också medföra problem. Avtalen skrivs
naturligtvis med den kunskap om framtiden som gäller vid avtalstillfället.

Problemet är dock att företagen vanligtvis inte kan överblicka så lång tid
som en fem- eller kanske tioårig avtalsperiod. Vissa företag kan t. o. m. ha
svårigheter att planera för så lång tid som ett år framåt. Förutsättningarna
som gällde vid avtalstidpunkten kan alltså snabbt ändras. Förändringar
kan ske i marknadsförutsättningar, företagets inriktning, maskinparkens
sammansättning, ändrade ägarförhållanden m.m., vilka var för sig eller
tillsammans innebär att avtalsvillkoren inte längre är aktuella eller tillämpliga.
I sådana fall kan det vara lämpligt att vid en omförhandling anpassa
vissa avtalsvillkor till de förändrade förutsättningarna. Det kan naturligtvis
också vara lämpligt att nya villkor, som man vid den första avtalstidpunkten
inte kunde förutse, skrivs in i avtalen. För att en omförhandling skall
bli meningsfull krävs att det finns pengar att fördela som motsvarar nya
åtaganden eller förändrade villkor.

ÖEF har anmält att det kan vara funktionellt att bygga in en kontrollstation
i avtalen efter prövning från fall till fall om sådant behov föreligger.

ÖEF förutsätter härvid att lånebeloppets storlek inte omförhandlas.

Revisorerna anser att ÖEF i beredskapsavtalen bör lägga fast åtminstone
en kontrollstation, vid vilken avtalsvillkoren kan diskuteras, omförhandlas
och kompletteras mot bakgrunden av den utveckling som förevarit.
I några få fall kanske sådana överläggningar inte behöver genomföras,
men därom vet man knappast något när avtalen skrivs. Tid för kon- 3

trollstationsförhandlingar bör alltså anges i alla avtal. I avtalet skall också Förs. 1985/86: 7

anges den andel av den totala kontraktssumman som då finns att förhandla
om. Revisorerna anser inte att man vid kontrollstationen skall skjuta till
nya medel, utan endast precisera åtgärder inom ramen för de medel som i
avtalet reserverats till denna senare tidpunkt.

2.2 Utökad kontroll av hur avtalen följs

Av revisorernas granskningsrapport framgår att kontrollen av om företagen
följer avtalsvillkoren är sporadisk. Företagen rapporterar till beklädnadsbyrån,
vilken vanligtvis godtar dessa rapporter. Besöken på företagen
är sällsynta. I rapporten föreslås därför att beklädnadsbyrån skall utöka
kontrollen genom att ansvarig handläggare besöker företagen åtminstone
någon gång under avtalsperioden. En lämplig tidpunkt kan vara före kontrollstationsförhandlingarna.

En sådan ordning med besök på företagen ställer naturligtvis ökade krav
på handläggarna vad gäller såväl kompetens som tid. I rapporten föreslås
därför att antalet handläggare vid beklädnadsbyrån utökas med en och att
en del av konsultmedlen tas i anspråk därför, att handläggarna ges en till
uppgiften anpassad utbildning i revision samt att man vid behov i avtalen
skriver in sådana krav på företagets redovisning att den ovannämnda
kontrollen kan utföras med rimlig arbetsinsats.

Det grundläggande syftet med besöken på företagen bör naturligtvis vara
att kontrollera att avtalsvillkoren följs och att samhället tillförsäkras den
beredskapseffekt som man avtalat om. En rad positiva bieffekter kan
därutöver erhållas som t. ex. ömsesidig information och kunskapsuppbyggnad
om branschens och företagens problem, tillfälle för parterna att
på plats lösa enklare praktiska problem samt möjlighet för beklädnadsbyrån
att nå konkurshotade företag innan det är för sent.

Remissmyndigheterna har, som redovisas i bilaga, flera synpunkter på
förslaget om utökad kontroll. Näringslivsorganisationerna ställer sig avvisande
till utökad kontroll, medan ÖEF m.fl. finnér det angeläget. Statens
industriverk (SIND) pekar på problemet som kan uppstå när en av två
avtalsslutande parter kontrollerar den andre.

Enligt revisorernas mening är det naturligt att ÖEF som köpare av
beredskapstjänster också har praktiska möjligheter att kontrollera att samhället
erhåller dessa tjänster. Att besöken utförs av de handläggare vid
ÖEF som är ansvariga för avtalen och löpande följer branschen och företagen
finner revisorerna också riktigt, liksom att handläggarna vid mer
komplicerade situationer skall kunna ta hjälp av revisionsbyråer och andra
konsulter. Enligt vad revisorerna erfarit tycks det vara mindre vanligt att
företagen medvetet manipulerar avtalsvillkoren, utan avvikelser tycks oftare
uppstå genom oaktsamhet, bristande uppmärksamhet eller för företagen
ändrade förutsättningar. Revisorerna anser mot denna bakgrund att
den modell och ambitionsnivå för kontrollen som skisserats i granskningsrapporten
är lämplig. En förutsättning för att genomföra denna förändring i
ÖEF:s organisation är att regeringen utökar myndighetens personalram 4

med en handläggare och godkänner att motsvarande konsultmedel över- Förs. 1985/86:7
förs till lönemedel, vilket revisorerna tillstyrker.

2.3 Ändrad ersättningsform för beredskapstjänster

Successivt har ÖEF ändrat synen på sina insatser inom industrin från rent
stödtänkande till att man köper för svensk beredskap viktiga tjänster.

Införandet av beredskapslånesystemet, genom vilket tjänsterna betalas, är
ett steg i denna riktning. Konstruktionen med beredskapslånen är dock,
enligt granskningsrapporten, något svåröverskådlig och medför ett omfattande
administrativt arbete. Därför har i rapporten föreslagits en övergång
till kontant betalning för avtalade och erhållna tjänster.

ÖEF har i sitt remissvar konstaterat att möjlighet till kontant ersättning
redan finns inom ÖEF:s verksamhetsområde. Som en följd av beredskapslagringsutredningens
förslag (Ds Fö 1985:1) kan sådana avtal komma att
utökas i antal. ÖEF hävdar vidare att det inte finns något generellt optimalt
ersättningssystem, varför åtgärderna måste anpassas till rådande omständigheter.
Systemet med beredskapslån och beredskapsgarantier anser man
ger önskvärd långsiktighet och flexibilitet och att detta system därför är ett
värdefullt komplement till ett system med kontant betalning. ÖEF befarar
vidare att företagens incitament att upprätthålla avtalade beredskapsåtaganden
under längre tid kan minska vid ett system med renodlad kontantersättning.
Övriga remissmyndigheter, utom försvarets rationaliseringsinstitut
(FRI), tillstyrker en övergång till kontant ersättning. FRI anser att
skillnaden mellan de två ersättningssystemen inte är särskilt stor, varför
institutet inte finner anledning att nu frångå systemet med beredskapslån.

Riksrevisionsverket (RRV) pekar bl. a. på de ökade möjligheter till formellt
upphandlingsförfarande som ett system med kontantbetalning ger,
vilket kan medföra bättre beslutsunderlag och minskad risk för att något av
företagen erhåller konkurrensfördelar. RRV betonar vikten av att betalning
sker mot fullgjord prestation.

I princip skiljer sig inte ÖEF:s beredskapslåneavtal om köp av tjänst
som är av betydelse för rikets beredskap från andra avtal om köp av
tjänster som upprättas mellan staten och företag eller mellan företag. Det
är därför naturligt om ersättningen från ÖEF till företaget också får en för
vanliga affarer sedvanlig form, dvs. att man betalar när den beställda varan
är levererad och att man betalar kontant. I beredskapslånesystemet betalas
ofta en stor del av den överenskomna summan långt innan tjänsten är
producerad eller levererad. Garantier för att man sedan får den skapas
genom konstruktionen med lån som skrivs ned i takt med att tjänsten
levereras. Revisorerna anser att en årlig kontant ersättning under avtalsperioden
är mer i överensstämmelse med vad som är sedvanligt vid köp av
tjänster. Eftersom kontant betalning även ger en bättre överblick över
statens kostnader för dessa beredskapsåtgärder, är enklare att överblicka
för företagen samt enklare att administrera hos ÖEF, anser revisorerna att
denna betalningsform bör införas även vid beklädnadsbyråns beredskapsavtal.
I de fall företaget inte har pengar till inledande investeringar m. m.
som skall göras enligt avtalet, bör kontantbetalning kunna kompletteras 5

med lån mot säkerhet av ÖEF utfärdade kreditgarantier. Sådana kreditga- Förs. 1985/86: 7
rantier bör dock beviljas restriktivt. Lånen bör amorteras med de följande
betalningarna. Beredskapslånesystemet bör finnas kvar och utnyttjas vid
särskilt komplicerade situationer.

I några remissvar har ifrågasatts om inte ett kontantbetalningssystem
kan medföra en försvagning av garantierna för att företagen håller avtalen
under hela avtalsperioden. Enligt revisorernas bedömning torde behovet
av säkerhet vara mindre då man betalar i efterhand. I de fall ÖEF finansierat
större investeringar i inledningen av ett projekt är det naturligt att
ÖEF återförsäkrar sig om att företaget inte bryter avtalet när dessa väl är
gjorda. För närvarande erhålls sådana garantier genom att ÖEF tar säkerheter
i byggnader och produktion. Ett alternativ kan vara att man för in
skadeståndsklausuler i avtalen. Flera av de företag med vilka ÖEF träffar
avtal har under en längre tid levt med krympande marknader, avsättningsprobiem,
dålig ekonomi, stor lånebörda och osäkerhet i största allmänhet,
vilket kan innebära att de lätt hamnar i en situation där de inte klarar av att
uppfylla alla sina åtaganden. Problemet i dessa fall är vanligtvis inte hur
man skall dra nytta av sina säkerheter, utan vilka åtgärder som behöver
vidtas för att bibehålla den beredskapseffekt som avtalet syftade till att
säkra.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning
av beredskapslån

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om

a. kontrollstation i ÖEF:s beredskapslåneavtal,

b. utökad kontroll av hur avtalen följs,

c. ändrad ersättningsform för beredskapstjänster.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Allan Akerlind (m), John Johnsson (s), Börje Stensson (fp).

Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s), Bertil Jonasson (c), Yngve Nyquist
(s), Wiggo Komstedt (m), Stig Gustafsson (s). Anita Johansson (s).

Birgitta Rydle (m) och Olle Grahn (fp).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Douglas
Dérans (föredragande).

Stockholm den 7 november 1985

På riksdagens revisorers vägnar

Allan Åkerlind

Douglas Dérans

RIKSDAGENS REVISORER

Förs. 1985/86:7

Bil.

Dnr 1981:29

Sammanfattning av rapport 1984/85: 3 om
överstyrelsens för ekonomiskt försvar
handläggning av beredskapslån m. m. och de
remissyttranden som avgivits över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Riksdagens revisorer beslöt i februari 1982 att granska handläggningen
m.m. av beredskapslån vid överstyrelsens för ekonomiskt försvar (ÖEF)
beklädnadsby å. Granskningen genomfördes så,

— att beklädnadsbyråns handläggningsrutiner kartlades och utvärderades,

— att en genomgång gjordes av de aktuella redovisnings- och kontrollrutinerna
hos ÖEF samt

— att revisioner genomfördes hos ett antal företag som fått lån.
Granskningen genomfördes under medverkan av auktoriserade revisorer.

1.2 Lån m. m. för beredskapsåtgärder

Ekonomiskt försvar är ett samlingsbegrepp för åtgärder som krävs för att
samhället skall kunna bibehålla en tillfredsställande försörjningsförmåga i
kriser och krig. ÖEF har bl. a. till uppgift att samordna dessa åtgärder.
Beklädnadsbyrån är en enhet i ÖEF, som ansvarar för beklädnadsvaror,
teknisk textil, sjukvårdstextil, skor m.m. En hög beredskap på området
kan erhållas genom att varor lagras eller genom att ersättningsmateriel
utvecklas. Byrån försöker dock i första hand genom ekonomiska åtgärder
utveckla och bibehålla den berörda industrins alltför begränsade produktionskapacitet.

1.3 Beredskapslån och beredskapsgarantier

De ekonomiska instrument som ÖEF disponerar för beredskapsbevarande
och beredskapshöjande åtgärder är sedan den 1 juli 1982 beredskapslån
och beredskapsgarantier. Tidigare fanns andra lånetyper.

Beredskapslån kan ha en löptid på mellan ett och femton år. Utbetalningar
kan göras under de första fem åren beroende på vad som överenskommits
i avtalet. Vanligtvis är lånen ränte- och amorteringsfria. Under
förutsättning att företagen uppfyller sina beredskapsåtaganden skrivs låneskulden
ned under avtalsperioden så att den är helt nedskriven vid den
slutliga förfallodagen. ÖEF kan också gå i borgen, s. k. beredskapsgaranti,
för lån som företagen får på annat håll.

Vid årsskiftet 1984-1985 hade beklädnadsbyrån slutit 55 beredskapslåne- Förs. 1985/86: 7
avtal om sammanlagt ca 384 milj. kr. Bil.

1.4 Beklädnadsbyråns handläggning av låneärenden

Beklädnadsbyrån försöker numera bearbeta och skriva avtal med företag
inom en hel delbransch i ett sammanhang. Härigenom kan man få en
samlad bedömning av hur medlen skall fördelas under kommande femårsperiod.

Arbetet inleds med att beredskapsbehovet inom den aktuella delbranschen
analyseras, varefter en teknisk och ekonomisk analys görs innan
man går ut med erbjudande om att teckna avtal. När ansökningarna kommit
in från företagen görs en fördjupad analys av varje företag och upprättas
en turordning enligt vilken byrån skall försöka förhandla fram beredskapsavtal.
I första hand vill man ha avtal med företag som förväntas ha en
sådan livslängd att beredskapseffekten som eftersträvas kommer att finnas
kvar även efter avtalstidens utgång.

Beredskapsavtalen skrivs med resp. företag efter förhandlingar. Beredskapsåtaganden
som därvid diskuteras kan vara utrustningskapacitet, organisatorisk
och personell kapacitet, produktionsvolym i kris, minsta produktion
i fredstid, utbildning av personalen, skyldighet att underhålla
maskinparken, lagringsåtaganden vad gäller vissa svårersättliga varor och
reservdelar m. m. 1 avtalen kan också regleras åtgärder inom t. ex. områdena
maskininvesteringar, administration, marknadsföring m. m. som syftar
till att höja eller trygga den långsiktiga försörjningsberedskapen.

Företagen erhåller som ersättning för dessa åtaganden beredskapslån
och i vissa fall beredskapsgarantier. I avtalet regleras hur stora dessa är,
för hur lång tid de gäller, vid vilka tidpunkter de skall betalas ut, hur de
skrivs ned m. m. Utbetalningarna fördelas ofta över flera år och nedskrivningarna
görs årligen under hela avtalsperioden. För utbetalning och
nedskrivning krävs av ÖEF godkänd rapport från företaget om hur villkoren
i avtalet är uppfyllda. Rapportskyldigheten anges i avtalet. Vanligtvis
är lånen ränte- och amorteringsfria.

Beredskapsgarantier används i vissa fall då företagen behöver låna utöver
sin egenfinansiering och beredskapslånet. ÖEF går därigenom i borgen
för företagets lån i bank. Inom skoindustrin tecknar beklädnadsbyrån
också s. k. tremånadersgarantier för att hjälpa företagen att låna upp rörelsekapital
under perioder med dålig avsättning för skor.

Beklädnadsbyrån följer rent allmänt upp vad som händer i de aktuella
delbranscherna. Mer konkret information om hur avtalsvillkoren följs erhålls
främst genom de rapporter som krävs in. Rapporterna påtecknas av
företagens revisorer. Ibland besöks företagen av byråns tekniker. Någon
egentlig revision ute på företagen förekommer vanligtvis inte.

Utöver fördelningen av lånemedel och uppföljning av avtalsvillkor har
beklädnadsbyrån ett omfattande arbete med vissa företag. Avvikelser från
avtalsvillkoren måste åtgärdas från byrån. Ibland måste avtalen ändras och

i allvarliga fall kan byrån bli tvungen att säga upp avtalen. Stora konkurser 8

kan bli så tidsödande att byrån tvingas skjuta på beredningen av lån för Förs. 1985/86: 7
andra delbranscher halvårsvis eller mera. Bil.

Handläggarna anser att det är mer stimulerande att arbeta med de nya
beredskapslånen än med tidigare låneformer. Det nya systemet är rättvisare
för företagen och medger en bättre styrning från byrån mot beredskapsmålen.
Personalen får en bättre insyn i vilken beredskap som åstadkoms
genom byråns åtgärder. Genom de mångåriga avtalen och genom att
en hel delbransch bearbetas i ett sammanhang erhålls en större stadga och
målinriktning i arbetet. Arbetssättet ställer dock större krav på byråns
personal än tidigare handläggningsformer.

1.5 Uppföljning av ett antal lånefall

Riksdagens revisorers kansli besökte tillsammans med en revisionsbyrå ett
antal företag som erhållit beredskapslån. Syftet med besöken var dels att
efterhöra företagens syn på ÖEF:s handläggning av låneärenden, dels att
utröna i vad mån företagen följer avtalen och om avsedda beredskapseffekter
erhållits.

Företagsledarna var genomgående positiva till de nya beredskapslånen.

De ansåg bl. a. att principen att få ersättning för en utförd beredskapsprestation
är sundare än det gamla systemet med bidrag. Några av dem ansåg
också att konstruktionen med beredskapslån var mer konkurrensneutral.

De krav på förändringar av olika delar av företagens verksamhet som
inarbetas i avtalen ansåg de medverka till ökad konkurrenskraft och långsiktig
överlevnadsförmåga. En del problem fanns bl. a. med att tolka
avtalsreglerna. Det var inte helt klart hur beredskapslånen skall redovisas
och deklareras.

Under en avtalsperiod kan förutsättningarna för företagens verksamhet
ändras, vilket medför att även grunderna för avtalen ändras. Detta medför
i flera fall behov av justeringar eller omförhandlingar av avtalen. De
besökta företagen har inte heller sådan framförhållning att de kan överblicka
hela avtalsperioden.

Vid granskningen om företagen följde avtalsvillkoren framkom en rad
mindre avvikelser. Många kunde rättas till redan vid besöken och andra
strax därefter. Några frågor kvarstår och utreds vidare av beklädnadsbyrån.
Revisionsbyrån föreslog en del åtgärder som bör beaktas vid bl. a.
rapportering och avtalsskrivning. Dessa finns i huvudsak med i rapportens
förslag till åtgärder. Det allmänna intrycket var att företagen i stort följde
avtalsvillkoren.

1.6 Granskning av beklädnadsbyråns utbetalnings- och
kontrollrutiner

Sorn tidigare omnämnts har riksdagens revisorer låtit en revisionsbyrå gå
igenom de aktuella redovisnings- och kontrollrutinerna hos ÖEF. Motivet
för detta var att dessa rutiner tidigare varit otillfredsställande och att man
nu ville kontrollera om de åtgärder som vidtagits av ÖEF på området fört
upp den interna kontrollen till en godtagbar nivå. 9

Revisionsbyrån bedömer den interna kontrollen på här aktuellt område Förs. 1985/86: 7
som godtagbar. Revisionsbyrån har vidare visat på en del åtgärder som kan Bil.
vidtas för att ytterligare förbättra den interna kontrollen. En del av dessa
har redan åtgärdats av beklädnadsbyrån.

1.7 Överväganden och förslag

Mot bakgrunden av de erfarenheter som kartläggningen av beklädnadsbyråns
handläggningsrutiner, revisionerna på företagen samt granskningen
av ÖEF:s utbetalnings- och kontrollrutiner har givit, har sammanfattningsvis
följande övergripande konstateranden gjorts i rapporten, nämligen
att den interna kontrollen nu har en godtagbar nivå och att den med
redan nu planerade och relativt begränsade åtgärder kan förbättras ytterligare
samt

att synen pä beredskapslånesystemet är positiv från såväl dem som
fördelar lånen som företagarna, att man åtminstone på kort sikt erhåller de
beredskapseffekter som eftersträvas samt att systemet innebär en utveckling
i rätt riktning.

De olika genomgångarna har också givit anledning att formulera vissa
förslag till justeringar och kompletteringar av det nuvarande systemet.

Sammanfattningsvis innebär de
att arbetet med att förbättra handläggningsrutinerna vid beklädnadsbyrån
bör fortsätta och att arbetsordningen bör ses över i här aktuella delar
att ÖEF bör utreda vilka särskilda krav på redovisning, rapportering och
information som bör gälla vid avtal med företag som ingår i en koncern
att beklädnadsbyrån kraftigt utökar sin kontroll av hur avtalen följs
genom besök på företagen
att resurser för den utökade uppföljningen skapas genom omprioritering
från konsultmedel till ytterligare handläggare
att ÖEF i avtalen tar in krav på separat eller särskilt anpassad redovisning
i bolagens löpande bokföring för att möjliggöra sådan uppföljning
att beklädnadsbyråns personal ges lämplig utbildning i revision
att en kontrollstation byggs in i avtalet och att en del av avtalssumman
avsätts till denna förhandling
att gamla avtal om möjligt samordnas med nya avtal så att man bara har
ett avtal per företag
att det i avtalen anges om företagen också har avropsavtal med försvarets
materielverk

att vissa svårtolkade uttryck i avtalen definieras ytterligare samt
att ÖEF utarbetar en praktiskt utformad handledning om beredskapslån
som överlämnas till avtalsslutande företag.

Slutligen har i rapporten föreslagits att formen för att betala företagen
för beredskapstjänster som de utför skall ändras sålunda,

att den nuvarande förordningen om beredskapslån och beredskapsgarantier
ersätts med en förordning om ersättning för beredskapstjänster som
medger kontant betalning för utförd tjänst i kombination med ett begränsat
utnyttjande av kreditgarantier.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten 1984/85:3 om överstyrelsens för ekonomiskt
försvar handläggning av beredskapslån m. m. har, efter remiss, lämnats av
sju myndigheter och organ. Dessa är överstyrelsen för ekonomiskt försvar
(ÖEF), försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), statens industriverk
(SIND), riksrevisionsverket (RRV), Beklädnadsarbetarnas förbund.
Svensk Industriförening och Sveriges Industriförbund. Skofabrikantföreningen
och Textilrådet/Konfektionsindustriföreningen, som beretts
tillfälle att yttra sig, har inte lämnat några synpunkter.

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten

Revisorernas rapport har fått ett övervägande positivt mottagande. Remissorganen
har främst haft synpunkter på förslagen om ändrad ersättningsform
till företagen samt om utökad kontroll. Det är också om dessa
förslag som några avvikande meningar kan noteras. ÖEF m. fl. noterar de
positiva konstaterandena om den interna kontrollen vid beklädnadsbyrån
och om beredskapslånesystemets funktion. Svensk Industriförening anmäler
i detta sammanhang att de också funnit att försörjningsberedskapsfrågorna
under senare år hanterats mer professionellt och i former som
företagen upplevt som rationella.

2.2 Justeringar och kompletteringar av beklädnadsbyråns
handläggningsrutiner

Ett antal förändringar och kompletteringar av avtalsvillkor, arbetsordning,
handläggningsrutiner m.m. har föreslagits i revisorernas granskningsrapport.
Dessutom har ytterligare sådana förslag presenterats i arbetspromemorior
som under hand överlämnats till ÖEF. Redan under revisionens
gång började ÖEF göra önskade justeringar av rutinerna. ÖEF anmäler i
sitt remissvar att förslagen biträds av ÖEF och att man redan vidtagit eller
påbörjat förändringar i enlighet därmed. Som exempel anger man omarbetad
arbetsordning, datoriserad reskontrabokföring av lånen, decentraliserad
diarieföring och andra nya administrativa rutiner, nya blanketter för
företagens rapportering till ÖEF samt omarbetad avtalsmall för beredskapslån.
Övriga remissmyndigheter och organisationer har inte heller
något att invända mot de föreslagna förändringarna av handläggningsrutinerna
utan bedömer i några fall att de leder till effektivisering av verksamheten.

Förs. 1985/86:7

Bil.

2.3 Handledning om beredskapslån

Vid besöken hos företag med beredskapslån framkom att det rådde en
osäkerhet bl. a. om hur lånen skulle behandlas bokförings- och skattemässigt.
I granskningsrapporten föreslogs därför att ÖEF skulle utarbeta och
till berörda företag överlämna en handledning om beredskapslån där bl. a.

sådana frågor klargörs. ÖEF håller med om att det inte skall råda några 11

oklarheter för företagen i dessa frågor. Någon kompetens att utarbeta Förs. 1985/86:7

bokförings- och skatteanvisningar har man emellertid inte. ÖEF kommer Bil.

därför att begära hos bokföringsnämnden och riksskatteverket att de utfärdar
anvisningar. ÖEF överväger vidare att ge ut en upplysningsskrift om
beredskapslån och beredskapsgarantier.

2.4 Kontrollstation

Beredskapslåneavtalen gäller vanligtvis fem till tio år. Företagen har svårt
att förutse såväl delbranschens som företagets utveckling under så lång tid.

Osäkerheten är följaktligen stor om vilka behov av åtgärder som finns vid
avtalsperiodens senare del och vilka åtgärder som skall preciseras i avtalen
för denna tid. I rapporten föreslogs därför att användningen av en del av
lånesumman inte skall preciseras i avtalet vid avtalsperiodens början, utan
sparas till en senare tidpunkt när bättre överblick över marknad, företagets
utveckling, resultat av vidtagna åtgärder m. m. erhållits. Hur denna summa
skall användas preciseras i en senare förhandling, en s. k. kontrollstation.

ÖEF anser att ett av syftena med fleråriga beredskapslåneavtal är att
åtminstone en planeringsförutsättning skall vara given för berörda företag i
den osäkerhet som råder beträffande framtiden. Under förutsättningen att
avtalade villkor uppfylls, skall därför ersättningen för en viss beredskapstjänst
från början vara given.

ÖEF anser vidare att det kan vara funktionellt att bygga in en kontrollstation
redan då avtalet upprättas, under förutsättning att den inte ger
möjlighet att omförhandla lånebeloppets storlek, utan endast att senare
precisera vissa åtgärder inom avtalets ram. Behov av kontrollstation bör
dock enligt ÖEF prövas från fall till fall. Då det exempelvis gäller större
företag med god framförhållning anser ÖEF att det knappast föreligger
behov av en kontrollstation. ÖEF har i flera fall, där behov förelegat om
kontrollstation, avtalat om sådan senarelagd åtgärdsprecisering.

Beklädnadsarbetarnas förbund stödjer förslaget om att en kontrollstation
skall byggas in i avtalen.

2.5 Kontroll av avtalen

Vid granskningen har framkommit att beklädnadsbyrån förlitar sig till
företagens rapportering och att kontrollen ute på företagen av att de följer
avtalade villkor är sporadisk. En utökad kontroll föreslås, som i första
hand skulle utföras genom besök på företagen av beklädnadsbyråns egen
personal. Ett sådant system har flera fördelar men kräver också resurser. I
rapporten föreslogs därför en omfördelning av konsultmedel till en handläggartjänst
vid byrån, utbildning av byråns personal samt viss anpassning
av företagens bokföring.

ÖEF anser att en utökad kontroll av hur avtalen följs är angelägen och
att en viss omfördelning från konsultmedel till lönekostnader enligt revisorernas
modell kan vara lämplig. Man framhåller dock samtidigt att man
inte kan ha anställd personal för alla de kompetensområden där utredningsbehov
föreligger, varför tillgång till konsultmedel är nödvändig. Man 12

pekar också på att konsultmedel ger flexibilitet genom att man kan köpa Förs. 1985/86:7

tjänster när de behövs och för den tid som behövs, utan den långsiktiga Bil.

bindning som anställd personal medför.

ÖEF konstaterar dock att statsmakternas budgetmässiga styrning hittills
gått i motsatt riktning mot revisorernas förslag. De förvaltningsanslag ur
vilka personalens löner betalas har under senare år utsatts för stora besparingskrav,
medan anslagen för beklädnadsprogrammet, som belastas med
kostnader för konsulter, varit förhållandevis rikliga. ÖEF har vid flera
tillfällen påpekat denna obalans.

Slutligen anmäler ÖEF att man mot bakgrunden av förslagen i rapporten
kommer att försöka utöka kontrollen av avtalen samt, under förutsättning
att statsmakternas budgetmässiga styrning inte hindrar det, fortlöpande
söka finna den optimala fördelningen mellan lönekostnader för anställd
personal och konsultkostnader.

FRI har inga synpunkter på avvägningen mellan personal och konsulter,
men påpekar att en överföring av konsultmedel till egen personal bör
medföra en utökning av den personalram som i.proposition 1984/85:160
angetts för överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB).

SIND pekar i sitt remissvar på ett annat sätt att frigöra resurser, nämligen
genom att leja ut den personalkrävande panthanteringen. I detta sammanhang
tar SIND också upp två andra synpunkter på avtalsuppföljningar.
För det första anser SIND att man bör undvika att i beredskapslåneavtalen
skriva in mjuka villkor som t. ex. administrativa förändringar, marknadsföringsåtgärder
m.m., eftersom de är tidskrävande att följa upp och i
praktiken omöjliga att beivra om de inte följs. För det andra pekar SIND
på den konflikt som det innebär att den ena av två avtalspartner ingående
kontrollerar sin partner, och anser det många gånger motiverat att överlämna
kontrolluppgifter till utomstående revisorer trots de större kostnader
som det medför.

Beklädnadsarbetarnas förbund tillstyrker förslaget om utökad kontroll
genom besök på företagen och att detta genomförs genom omprioritering
av konsultmedel till medel för ytterligare handläggare.

Svensk Industriförening och Industriförbundet ställer sig dock avvisande
till ökade kontrollinsatser av den omfattning som föreslås i promemorian.
Industriförbundet förordar i stället åtgärder med syfte att höja
ÖEF:s produktivitet t. ex. genom vidareutbildning av befintlig personal.

Svensk Industriförening avstyrker en ökad utbildning i revision för berörd
personal, eftersom motivet för detta är utökad kontroll. I stället för den
utökade kontrollen förordar föreningen att medel satsas på administrativa
hjälpmedel för företagen som hjälper dem att följa upp sina åtaganden.

2.6 Förändrat ersättningssystem för beredskapstjänster

ÖEF konstaterar, med anledning av förslaget om en övergång från lån till
kontant betalning för företagens beredskapsåtaganden, att sådana möjligheter
redan finns inom ÖEF:s verksamhetsområde. Bl. a. finns ca 300
lagrings- och omsättningsavtal där företagen får kontantersättning för sina
tjänster. ÖEF påpekar vidare att antalet avtal med kontantersättning kan 13

komma att utökas som en följd av beredskapslagringsutredningens förslag Förs. 1985/86: 7
(BLU) (Ds Fö 1985:1). Bil.

Enligt ÖEF finns inte något generellt optimalt ersättningssystem, varför
åtgärderna måste anpassas till rådande omständigheter. Beredskapslånen
är därför ett värdefullt komplement till ett system med renodlad kontantersättning.
Ett generellt utnyttjande av denna senare ersättningsform anser
ÖEF vara mindre ändamålsenligt. ÖEF ifrågasätter också om företagens
ekonomiska incitament att upprätthålla avtalade beredskapsåtaganden under
längre tid kommer att minska vid ett system med renodlad kontantersättning.

Sammanfattningsvis är ÖEF:s inställning,
att kontantersättning för beredskapstjänst redan nu kan ges,
att ett utökat utnyttjande av detta kräver vissa anslagsmässiga och
regleringsbrevstekniska förändringar samt
att den nuvarande ordningen med beredskapslån och beredskapsgarantier
är funktionell för att säkra vissa typer av beredskap, bl. a. genom den
flexibilitet och långsiktighet som den medför.

FRI anser inte att skillnaden mellan beredskapslån och kontant betalning
är särskilt stor, varför man inte ser någon anledning att nu frångå
förfarandet med beredskapslån.

SIND konstaterar att det primära syftet med beredskapslån och garantier
är att kompensera företagen för utförda beredskapstjänster. Man anser
att en mer direkt kompensation för tjänsterna förefaller välmotiverad och
tillstyrker därför förslaget liksom att där också inkludera ersättning för
avtalade investeringar som företagen måste finansiera genom lån i bank.

SIND påpekar dock att ÖEF även i ett system med kontantersättning
kommer att vara tvingad att finansiera vissa ärenden med hög risknivå och
att andelen kreditförluster i den då kvarvarande portföljen kommer att bli
större än för närvarande. Man bedömer att den föreslagna förändringen
inte är negativ för företagen.

RRV, som särskilt granskat förslaget till förändrad ersättningsform,
konstaterar att denna kan medföra förenklingar av administrationen, vilket
bör kunna ge möjligheter till ökade insatser i förberedelsearbetet. Man
konstaterar härvid att ett ändrat system ger ökad möjlighet till ett formellt
upphandlingsförfarande av beredskapstjänsterna, vilket dels ger bättre
beslutsunderlag inför avtalsskrivandet, dels minskar riskerna för att något
företag får konkurrensfördelar.

RRV pekar även på risken med att en övergång till ett kontantbetalningssystem
kan medföra att statens rättsliga ställning gentemot berörda företag
försvagas. RRV anser därför att avtalen bör utformas så att staten vid en
konkurs inte blir ersättningsskyldig för annat än utförda tjänster, dvs. att
betalning sker mot fullgjord prestation. Kreditgarantier förordas framför
förskott.

En förändring från lån till kontant ersättning tillstyrks av Beklädnadsarbetarnas
förbund, som förutsätter att företagen kompenseras för merkostnader
som uppstår då företagen tvingas ta lån för att kunna finansiera
avtalade åtgärder, samt av Svensk Industriförening och av Industriförbun -

Innehållsförteckning Förs. 1985/86:7

sida

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning 1

2 Revisorernas överväganden 2

2.1 Kontrollstation 3

2.2 Utökad kontroll av hur avtalen följs 4

2.3 Ändrad ersättningsform för beredskapstjänster 5

3 Hemställan 6

Bilaga

1 Rapporten 7

1.1 Bakgrund och syfte 7

1.2 Lån m. m. för beredskapsåtgärder 7

1.3 Beredskapslån och beredskapsgarantier 7

1.4 Beklädnadsbyråns handläggning av låneärenden 8

1.5 Uppföljning av ett antal lånefall 9

1.6 Granskning av beklädnadsbyråns utbetalnings- och kontrollrutiner
9

1.7 Överväganden och förslag 10

2 Remissyttrandena II

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten 11

2.2 Justeringar och kompletteringar av beklädnadsbyråns handläggningsrutiner
11

2.3 Handledning om beredskapslån 11

2.4 Kontrollstation 12

2.5 Kontroll av avtalen 12

2.6 Förändrat ersättningssystem för beredskapstjänster 13

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985