Förslag till riksdagen1985/86:17 (Framställning / redogörelse 1985/86:17)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1985/86:17

Riksdagens revisorers förslag angående statens utgifter
för bidragsförskott, m.m.

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning angående statens utgifter
för bidragsförskott.

Revisorernas granskning har visat att det nuvarande regelsystemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott ger onödigt höga och alltmer ökande utgifter
för staten. Revisorerna har vidare funnit att regelsystemet inte överensstämmer
med de mål som finns formulerade för 1978 års beslut om en
underhållsreform. Dessutom föreligger bristande samordning främst mellan
föräldrabalken och bidragsförskottslagen på väsentliga punkter. Slutligen
medför systemet en tungrodd administration. Mot denna bakgrund föreslås
att frågan om ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar utreds och att därvid även föräldrabalkens
förbehållsregler m.m. ses över

att i avvaktan på resultatet av det föreslagna utredningsarbetet vissa kortsiktiga
åtgärder, som sänker utgifterna och eliminerar eller minskar några
av de konstaterade bristerna i nuvarande system, övervägs.

Som ett första led i granskningen upprättades rapporten (1983/84:9) Statens
utgifter för bidragsförskott, allmänna delen. Rapporten var avsedd att
utgöra underlag för uppläggningen av det fortsatta utredningsarbetet.

Den därefter genomförda granskningen har redovisats i fyra rapporter,
nämligen

- rapport (1984/85:5) Statens utgifter för bidragsförskott - 1979 års underhållsreform,
bakgrund och utveckling,

- rapport (1984/85:6) Statens utgifter för bidragsförskott - ekonomiska konsekvenser
av 1979 års underhållsreform,

- rapport (1984/85:7) Statens utgifter för bidragsförskott - handläggningen
av bidragsförskottsärenden och

- rapport (1985/86:1) Internationell jämförelse av regelsystem för underhåll
till barn.

I bilaga 1 till denna skrivelse sammanfattas gällande regler för underhållsbidrag
och bidragsförskott. En sammanfattning av rapporterna redovisas i
bilaga 2. Rapporterna 1984/85:5-7 har remissbehandlats. En sammanfattning
av avgivna remissyttranden redovisas i bilaga 3. I bilaga 4 redovisas i
korthet uppläggningen av en i granskningsärendet genomförd enkätundersökning
till försäkringskassorna.

Förs.

1985/86:17

1 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 17

1 Genomförd granskning

Förs. 1985/86:17

Bidragsförskott infördes ursprungligen år 1937 i form av förskott på ett fastställt
underhållsbidrag.

Riksdagens revisorer har flera gånger tidigare granskat bidragsförskottsverksamheten.
I berättelsen för verksamhetsåret 1939/40 framhöll revisorerna
bl.a. att det var önskvärt att tillskapa regler för kravhanteringen. I revisorernas
verksamhetsberättelse avlämnad år 1962 uttalade revisorerna att det
var önskvärt med statistik som kunde belysa verksamheten bättre samt att
det var angeläget att söka en administrativt enklare utformning.

År 1964 förändrades bidragsförskottssystemet på ett genomgripande sätt
genom att rätten till bidragsförskott i princip gjordes oberoende av dels om
underhållsbidrag fastställts eller ej, dels storleken av fastställt bidrag upp till
en viss nivå. Därigenom blev barnen till separerade föräldrar garanterade
ett regelbundet ekonomiskt minimistöd.

År 1978 (prop. 1978/79:12, LU 1978/79:9, SoU 1978/79:2y, rskr.
1978/79:99) beslutade riksdagen om en genomgripande reform av reglerna
om underhållsskyldigheten mot barn.

Budgetåret 1979/80 uppgick statens utgifter för bidragsförskott till 759
milj.kr. netto. Budgetåret 1984/85 var statens nettoutgift för bidragsförskottssystemet
ca 1,5 miljarder kronor. Därtill kommer administrationskostnaderna.

Bakgrunden till revisorernas beslut år 1983 att granska statens utgifter för
bidragsförskott var en förstudie som visade att statsutgifterna för bidragsförskott
ökat betydligt under senare år, att redovisningen till riksdagen av statens
utgifter och fordringar var ofullständig och att utfallet av kravverksamheten
borde förbättras.

Under det inledande granskningsarbetet framkom flera förhållanden som
motiverade en utökad granskningsinsats. Dessa var bl.a.

- oklarheter angående orsakerna till de konstaterade utgiftsökningarna,

- ett från olika håll manifesterat behov av en utvärdering av den underhållsreform
som riksdagen fattat beslut om år 1978,

- osäkerhet i då befintliga bedömningar beträffande utgifterna för administrationen
av underhålls- och bidragsförskottsärenden och

- önskemål att få närmare kännedom om hur andra länder med likartade
förhållanden löst motsvarande problem.

Det fortsatta granskningsarbetet finns dokumenterat i fyra granskningsrapporter,
som i korthet visar följande.

I granskningsrapporten 1984/85:6 redovisas statens utgifter för bidragsförskott
budgetåren 1979/80-1983/84 och en analys av de ekonomiska konsekvenserna
av den år 1978 beslutade underhållsreformen.

För budgetåret 1983/84 utbetalades för 257 000 barn 1 980 milj. kr. i bidragsförskott.
Detta är en ökning med 743 milj.kr. eller 60% jämfört med
budgetåret 1979/80, medan de belopp som utgjorde förskotterade underhållsbidrag
och som således skall återbetalas av de underhållsskyldiga endast
steg med 177 milj. kr., eller 26% för samma period. Statens nettoutgift för
bidragsförskotten uppgick 1983/84 till 1 322 milj. kr. mot 759 milj. kr. fyra
år tidigare - en ökning med 563 milj. kr. eller 74%. Detta innebär att den

andel staten får bära av utbetalda bidragsförskott under perioden ökade från Förs. 1985/86:17
61 till 67%.

Det genomsnittliga underhållsbidraget har i stort sett legat på en oförändrad
nivå sedan år 1981, samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt
med basbeloppsförändringarna. Detta har fått till följd att det s.k. utfyllnadsbidraget
kommit att utgöra en allt större andel av de utbetalda bidragsförskotten.
Totalt kostade utfyllnadsbidragen staten ca 1,1 miljarder kronor
budgetåret 1983/84.

Granskningen har bringat klarhet i de bakomliggande faktorerna till statens
ökande åtaganden för bidragsförskotten. Därvid har framkommit att
1979 års lagändringar om att underhållsskyldigheten inte längre skall vara
ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga i kombination
med de utfärdade tillämpningsreglerna är den största orsaken till statens
alltmer ökade utgifter för bidragsförskotten under senare år. Även införandet
av regeln om en i förhållande till basbeloppsförändringen begränsad
uppräkning av underhållsbidragen till barn har medfört ökade utgifter
för staten.

Vidare har framkommit att tunga utgiftsposter i systemet är de efter år
1964 vid olika tidpunkter genomförda höjningarna av bidragsförskottsnivån
samt automatiken i bidragsförskottssystemet genom dess anknytning till basbeloppsförändringarna.

I granskningsrapporten 1984185:5 redovisas en analys av målen för och
bakgrunden till underhållsreformen samt en utvärdering av huruvida målen
uppfyllts.

Ett huvudsyfte med reformen var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga
som har svag ekonomi. De beslutade åtgärderna skulle enligt
propositionen knappast komma att försämra de underhållsberättigade barnens
situation i en utsträckning som inte kunde anses godtagbar eftersom
de alltid var garanterade en minsta underhållsstandard genom de allmänna
barnbidragen och rätten till bidragsförskott. Ett annat mål var att få till stånd
en mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna. Granskningen
har visat att det är mycket tveksamt om dessa syften har uppnåtts.

I granskningsrapporten konstateras att den statistik och det övriga beslutsunderlag
som redovisats i förarbetena till reformen är mycket bristfälligt.

Beslutsunderlag saknades på viktiga punkter bl.a. vad beträffar antalet underhållsskyldiga
som skulle beröras av reformen, innebörden av begreppet
”svag ekonomi”, adekvat statistik över underhållsskyldigas och vårdnadshavares
förhållanden samt en beräkning av hur statens utgifter skulle påverkas
av reformen. Vidare konstateras att trots att reformens målsättning rörde
underhållskyldiga med svag ekonomi riktade sig reformen till stor del mot
samtliga underhållsskyldiga.

Under granskningen har ytterligare material rörande underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden i mitten av 1970-talet tagits
fram. Huvudresultatet är att de underhållsskyldigas ekonomiska situation
överlag var något bättre än vårdnadshavarnas och att den i huvudsak generellt
verkande underhållsreformen med lindring för alla underhållsskyldiga
därför inte var motiverad. På 1980-talet tycks dock det ekonomiska försprånget
för de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet ha

krympt. Nu tillgänglig statistik över underhållsskyldigas och vårdnadshav- Förs. 1985/86:17
ares ekonomiska förhållanden är dock mera osäker än den som förelåg i mitten
av 1970-talet. För att få fram lämpligt beslutsunderlag inför en eventuell
omprövning av det gällande systemet föreslås i rapporten följande åtgärder.

Bättre statistikmaterial bör tas fram utvisande underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden och levnadsstandard jämfört med
andra föräldrars. Vidare bör olika målgrupper för statliga stödåtgärder på
detta område identifieras. Slutligen bör innebörden i enhetlighetsmålet prövas.

I granskningsrapporten 1984185:7 redovisas juridiska och administrativa
konsekvenser av bidragsförskottssystemets utformning samt handläggningskostnaderna
för verksamheten. Inom ramen för granskningen i denna del
har en enkät om bidragsförskottsverksamheten genomförts. Enkäten har
rört dels vilka personalresurser försäkringskassorna under budgetåret
1983/84 tagit i anspråk för bidragsförskottsverksamheten och dels tillämpningen
av regelsystemet i vissa hänseenden under år 1984.

Granskningen visar att bidragsförskottssystemet har stora brister av såväl
principiell som praktisk natur. Systemet är också mycket kostsamt att administrera.
I rapporten redovisas den bristande samordningen mellan rätten till
bidragsförskott enligt bidragsförskottslagen och rätten till underhållsbidrag
enligt föräldrabalken. Således kan bidragsförskott utgå till barn som på
grund av att de är självförsörjande inte har rätt till underhållsbidrag. Vidare
kan bidragsförskott med utfyllnadsbidrag utgå även om vårdnadshavaren
har tillräckliga inkomster att försörja barnet. Den bristande samordningen
mellan de båda lagkomplexen manifesteras också i att skyldigheten att betala
underhållsbidraget till försäkringskassan när bidragsförskott utgått kan
vara mindre omfattande än skyldigheten att betala direkt till barnet.

Lagreglerna medför också dubbelarbete mellan försäkringskassorna å ena
sidan och domstolar, advokater och socialnämnder å den andra. Försäkringskassorna
måste nämligen vid ansökan om bidragsförskott bl. a. kontrollera
att det fastställda underhållsbidraget inte är för lågt eftersom ett för lågt
underhållsbidrag medför att staten får betala ut ett för högt utfyllnadsbidrag.

För att förhindra detta kan försäkringskassan i uppenbara fall vägra utfyllnadsbidrag.

Genom riksdagens beslut år 1978 förkortades preskriptionstiden för fordran
på underhållsbidrag från tio till tre år. Till följd därav preskriberades
budgetåret 1979/80 ca 300 milj. kr. Därefter preskriberas årligen ca 140 milj.
kr. I granskningsrapporten konstateras att i vart fall när staten är fordringsägare
kan motiven för en så kort preskriptionstid inte anses relevanta,bl.a.
därför att den underhållsskyldige har möjlighet att få kraveftergift.

Endast 12% av förskotterade underhållsbidrag erläggs av de underhållsskyldiga
i rätt tid, dvs. senast på förfallodagen. Staten kan beräknas förlora
omkring 50 milj. kr. årligen på sena betalningar beräknat efter en ränta om
13%.

Granskningen har visat att försäkringskassornas administration av bidragsförskottssystemet
är kostsam. Lönekostnaden inkl. sociala avgifter
uppgick budgetåret 1983/84 enligt bidragsförskottsenkäten till 117 milj. kr.1

1 Exkl. utlandsavdelningen vid Stockholms läns allmänna försäkringskassa

Produktiviteten hos kassorna, mätt i antal bidragsberättigade barn per hel- Förs. 1985/86:17
årsarbetare, har minskat med nästan 30% mellan budgetåren 1980/81 och
1983/84. En produktivitetsförbättring skulle kunna uppnås vid en centralisering
av de beslut som i dag fattas på lokalkontoren. Av rapporten framgår
att besparingen vid én sådan centralisering kan uppskattas till 10 milj. kr.
årligen, även med bibehållande av en omfattande service på lokalkontoren.

I rapporten konstateras att bristerna i det nuvarande systemet är så väsentliga
att ett åtgärdande av dem inom ramen för systemet med all sannolikhet
skulle göra detta ännu krångligare och svårare att tillämpa. Huvudförslaget
i rapporten är därför att man bör överväga om inte ett helt nytt system
för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar
vore en bättre lösning. I rapporten presenteras också vissa förslag till kortsiktiga
lösningar inom ramen för det nuvarande systemet.

I granskningsrapporten 1985/86:1 görs en internationell jämförelse av regelsystem
för underhåll till barn. Främst jämförs regelsystemen i Danmark,

Finland och Norge med det svenska.

I alla de jämförda länderna skall underhållsbidrag betalas av föräldrar
som inte bor tillsammans med sina barn. Metoden att beräkna underhållsbidrag
varierar. I Danmark och Norge läggs tyngdpunkten på ett normalbidrag
(ett av staten fastställt belopp, som i princip inte underskrids), i andra
länder utgör underhållsbidraget en viss procent av den underhållsskyldiges
inkomst. Det svenska systemet däremot innebär en individualiserad beräkningsmetod,
där grundsynen är att barnets behov skall täckas av föräldrarna
gemensamt efter förmåga.

Behovsprövning av bidragsförskottet sker i vissa av de jämförda länderna
gentemot barnets inkomster, däremot inte gentemot vårdnadshavarens inkomster,
något som enligt rekommendationer från Europarådet bör kunna
ske. För att i någon mån differentiera det statliga stödet efter behoven har
man i Finland två olika bidragsförskottsnivåer; en högre för ensamboende
vårdnadshavare och en lägre för vårdnadshavare som är gifta eller sammanboende.

Kraveftergift kan beviljas i samtliga jämförda länder. Den svenska eftergiftsregeln
tycks dock vara mer liberal gentemot de underhållsskyldiga än de
andra ländernas.

Den svenska preskriptionstiden, 3 år, är mycket kort jämfört med förhållandena
i de jämförda länderna. I Norge och Finland är preskriptionstiden
10 år och i Danmark 20 år.

Enligt rapporten tycks de svenska reglerna för statligt stöd till barn som
inte lever tillsammans med båda sina föräldrar vara mer generösa än de som
gäller i övriga jämförda nordiska länder.

2 Revisorernas överväganden

I det följande beskrivs varför det nuvarande regelsystemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott ger onödigt höga och alltmer ökande utgifter för
staten. Revisorerna har funnit att regelsystemet inte överensstämmer med
de mål som finns formulerade för 1978 års beslut om en underhållsreform. 5

Vidare föreligger bristande samordning främst mellan föräldrabalken och Förs. 1985/86:17
bidragsförskottslagen på väsentliga punkter. Slutligen medför systemet en
tungrodd administration.

Enligt revisorernas bedömning är bristerna i systemet så väsentliga att ett
åtgärdande av dem inom ramen för nuvarande system skulle göra detta ännu
krångligare och svårare att tillämpa. Revisorernas huvudförslag är därför
att man bör utreda ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar. I avvaktan på resultatet av en sådan
utredning bör enligt revisorernas mening vissa kortsiktiga åtgärder övervägas.

2.1 Nuvarande system

2.1.1 Betydande utgifter och kostnader

Totalt uppgick utbetalningarna av bidragsförskott till 1 980 milj.kr. budgetåret
1983/84, varav förskotterade underhållsbidrag utgjorde 845 milj. kr. och
utfyllnadsbidragen - som i sin helhet bekostas av staten - 1 135 milj. kr. En
jämförelse med budgetåret 1979/80 visar att utbetalningarna av bidragsförskott
då uppgick till 1 237 milj. kr., varav förskotterade underhållsbidrag
utgjorde 668 milj. kr. och utfyllnadsbidragen 569 milj.kr.

Det har i granskningsärendet konstaterats att 1978 års beslut om en underhållsreform
medfört betydande utgiftsökningar för staten, nämligen med
74% under perioden 1979/80-1983/84. Bl.a. innebar förkortningen från tio
till tre år av preskriptionstiden för underhållsbidrag att 300 milj.kr. av utestående
fordringar på underhållsbidrag preskriberades i januari 1980 till
följd av de nya bestämmelserna. Fr.o.m budgetåret 1980/81 preskriberas årligen
ca 140 milj. kr. av statens utestående fordringar på underhållsbidrag,
vilka uppgår till ca 900 milj. kr. Ca 75% av statens utgifter för förskotterade
underhållsbidrag återbetalas av de underhållsskyldiga. Statens räntekostnader
för förskott som inte återbetalats i rätt tid uppgår lågt räknat till 50 milj.
kr. om året. Vidare innebär den begränsade uppräkningen av underhållsbidrag
i förhållande till basbeloppsförändringen en merutgift om ca 20-50 milj.
kr./år för utfyllnadsbidragen beroende på storleken av basbeloppsförändringen.
Likaså medför regeln att endast en viss andel av de underhållsskyldigas
överskott1 skall tas i anspråk för underhållsbidrag, den s.k. reduceringsregeln,
dryga utgifter för staten. Beräkningar som gjorts visar att en höjning
av det genomsnittliga uttaget inom bidragsförskottssystemet från nuvarande
65% av överskottet till 75 eller 85% rent teoretiskt skulle kunna minska statens
utgifter för bidragsförskotten med 116 resp. 233 milj. kr./år.

Även de vid olika tidpunkter genomförda höjningarna av bidragsförskottsnivån
har i stor utsträckning bidragit till att öka utgifterna för bidragsförskotten.
Så t.ex. skulle ett uttag om 40% av basbeloppet i stället för nu
gällande uttag om 41% ha minskat statens utbetalningar av utfyllnadsbidrag
med ca 50 milj.kr. budgetåret 1983/84.

1 Överskottet är det belopp som kan tas i anspråk för underhåll till barn efter det att
den underhållsskyldige fått förbehålla vissa belopp av sin inkomst för sin egen och sin
familjs försörjning.

Likaså medför automatiken i bidragsförskottssystemet till följd av basbe- Förs. 1985/86:17
loppsförändringar stora utgiftsökningar för staten. För budgetåret 1983/84
uppgick dessa till 130 milj.kr., varav 27 milj. kr. avsåg förskotterade underhållsbidrag
och 103 milj. kr. utfyllnadsbidrag.

Administrationskostnaderna för bidragsförskottssystemet uppgår till ca
150 milj. kr. per år.

Den främsta orsaken till statens ökade utgifter för bidragsförskotten under
senare år är en lagändring rörande skyldigheten att betala underhållsbidrag
till barn som innebar att underhållsskyldigheten inte längre skulle vara
ovillkorlig utan bero av föräldrarnas ekonomiska förhållanden. De nya principerna
för föräldrarnas underhållsskyldighet, som kom att gälla fr.o.m. den
1 juli år 1979, har fått sin största betydelse när det gäller att bestämma underhållsbidrag.
Den underhållsskyldige får vid underhållsbidragets fastställande
förbehålla vissa belopp av sin inkomst - ett förbehållsbelopp - för sin
egen och sin familjs försörjning medan återstoden - överskottet - i princip
får tas i anspråk för underhållsbidrag.

Konsekvenserna av denna lagändring tillsammans med de därav följande
tillämpningsreglerna, främst reduceringsregeln, har påverkat statens utgifter
för bidragsförskotten i så motto att förskotterade underhållsbidrag utgör
en allt mindre andel av de totala utbetalningarna av bidragsförskotten samtidigt
som utfyllnadsbidragen svarar för en allt större andel. Förklaringen till
detta är den - relativt sett - sjunkande nivån på det genomsnittliga underhållsbidraget
till barn inom bidragsförskottssystemet. För år 1984 har även
för första gången kunnat konstateras en sänkning i kronor räknat. Med tanke
på att en sänkning av det genomsnittliga underhållsbidraget inom bidragsförskottssystemet
med tio kronor medför en ökning av statsutgifterna
med i runda tal 30 milj. kr./år torde en sådan fortsatt utveckling på sikt öka
de statliga utgifterna för bidragsförskotten i betydande omfattning.

Den konstaterade sjunkande nivån på det genomsnittliga underhållsbidraget
till barn inom bidragsförskottssystemet torde i stor utsträckning gå att
härleda till den stora ökningen av antalet underhållsbidrag som fastställts till
0 kr. till följd av att den underhållsskyldige ansetts sakna förmåga att utge
bidrag. Antalet 0-avtal har mer än fördubblats sedan reformen infördes och
svarar idag för ca en femtedel av alla underhållsbidrag inom bidragsförskottssystemet.
Räknat på 1986 års bidragsförskottsnivå uppgår statens utgifter
för 0-avtalen till drygt 500 milj. kr./år.

Av granskningen har bl.a. framkommit att en underhållsskyldig med hemmamake
och två hemmavarande barn i enlighet med gällande förbehållsregler
måste ha inkomster på mer än 160 000 kr./år för att över huvud taget
anses ha förmåga att betala underhållsbidrag till ett barn. Revisorerna ställer
sig tveksamma till förbehållsregler som ger sådana resultat.

Av de remissinstanser som valt att kommentera föräldrabalkens förbehållsregler
är det endast socialstyrelsen som anser att förbehållsbeloppen i
vissa fall är för låga.

Så t.ex. menar riksförsäkringsverket att många hushåll måste klara sin
försörjning på en lägre standard än den som beräkningen av underhållsbidrag
utgår ifrån.

En annan synpunkt som också förts fram av remissinstanserna i samband

med diskusssionen av föräldrabalkens förbehållsregler, är behovet av en Förs. 1985/86:17
översyn av de olika förbehålls- och existensminimireglerna. Denna översyn
menar riksförsäkringsverket bör även innefatta en kritisk granskning av de
belopp som bör anses utgöra skäliga levnadskostnader för olika typer av hushåll.
Försäkringskasseförbundet anser vidare att möjligheten att fastställa
ett iägre förbehållsbelopp för makar och sammanboende bör utredas.

Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen och av yttrandena
när det gäller storleken på gällande förbehåll vid underhållsbidragens fastställande
anser revisorerna att i en samlad översyn av statens stöd till barn
som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör ingå att se över såväl
föräldrabalkens förbehållsregler som normbeloppen för skälig bostadskostnad
enligt de allmänna rådén1. Vid denna översyn bör separerade och sammanlevande
föräldrars försörjningsförmåga jämföras.

Enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag skall underhållsbidrag
till barn ändras den 1 februari varje år om basbeloppet med minst
5% över- eller understiger det basbelopp som låg till grund för senaste ändring.
Underhållsbidraget räknas upp med ett procenttal som utgör 7/10 av
den procentuella basbeloppsförändringen. Bidragsförskottsbeloppen, som
utgör 41% av basbeloppet, räknas upp den 1 februari varje år och följer således
hela basbeloppsförändringen.

Revisorerna har konstaterat att den årliga indexuppräkningen av bidragsförskotten
medför stora utgiftsökningar. För budgetåret 1983/84 har dessa
beräknats till 103 milj. kr. för utfyllnadsbidragen och till 27 milj. kr. för underhållsbidragen.

Orsakerna till de stora utgiftsökningarna till följd av basbeloppsförändringar
är dels den begränsade uppräkningen av underhållsbidragen, dels den
stora ökningen av antalet underhållsbidrag som fastställs till 0 kr. Effekten
på statsutgifterna till följd av 7/10-regeln blir självfallet att utfyllnadsbidraget
kommer att utgöra en allt större andel av det totala bidragsförskottet,
vars nivå stiger i takt med basbeloppsförändringarna. I en yttersta förlängning
av en sådan regel kommer naturligtvis underhållsbidraget så småningom
att utgöra endast en obetydlig andel av det totala bidragsförskottet. När
det gäller underhållsbidrag som är fastställda till 0 kr. utgör hela bidragsförskottet
utfyllnadsbidrag och varje höjning av detta till följd av basbeloppsförändringar
bekostas således i sin helhet av staten.

Riksförsäkringsverkets inställning i denna fråga är att indexregleringen
inom underhållsbidrags- och bidragsförskottssystemet bör diskuteras förutsättningslöst.
Vidare, menar verket, bör frågan diskuteras huruvida indexuppräkningarna
bör ske med utgångspunkt i prisutvecklingen, löneutvecklingen
eller med hjälp av något annat mått. Socialstyrelsen anser att det finns
skäl att utreda om indexregleringen av bidragsförskottet generellt borde begränsas.
En jämförelse kunde därvid göras med vad sammanlevande föräldrar
disponerar till försörjningen av barnen och hur dessa belopp förändras.

Revisorerna anser att i en samlad översyn av statens stöd till barn som
inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör det även ingå att se över

1 Allmänna råd från socialstyrelsen 1982:1 och riksförsäkringsverket 1982:2

reglerna för indexuppräkningen för såväl underhållsbidrag som bidragsför- Förs. 1985/86:17
skott.

2.1.2 Bakgrunden till 1978 års reformbeslut

Ett huvudsyfte med 1978 års beslut om en underhållsreform var att mildra
underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi. Ett annat mål
var att få till stånd en mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågor na.

Revisorerna har funnit att de regler i underhållsreformen som syftade till
att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi vilade
på ett ofullständigt beslutsunderlag. Det saknades bl.a. kostnadsberäkningar
inför reformen. Vidare brister det i överensstämmelsen mellan målsättningen
för reformen, nämligen att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga
med svag ekonomi, och reformens faktiska utformning med lindring
för alla underhållsskyldiga. Begreppet ”svag ekonomi” har inte heller definierats
i beslutsunderlaget inför reformen. Slutligen visade beslutsunderlaget
som förelåg år 1978 att de underhållsskyldigas ekonomiska situation överlag
var något bättre än vårdnadshavarnas. Reformen och regelsystemet, vilka
medfört ökande statliga utgifter, är därför svåra att motivera.

Beträffande en utvärdering av underhållsreformen visar revisorernas
granskning att det är mycket tveksamt huruvida huvudsyftet med underhållsreformen
- en mildrad underhållsbörda för underhållsskyldiga med svag
ekonomi - uppnåtts. Beträffande enhetlighetsmålet kan konstateras att reformen
har gett större förutsättningar för en mer enhetlig tillämpning av
lagstiftningen om underhållsbidrag än tidigare, men att möjligheterna att på
vissa punkter göra skönsmässiga bedömningar ändå förefaller vara så stora
att man ej säkert kan uttala sig om huruvida syftet med reformen är uppnått
på denna punkt.

Remissinstanserna instämmer i stort sett i ovanstående kritiska synpunkter
som framförts i rapporten 1984/85:5. Flera remissinstanser har särskilt
betonat att det framför allt är de underhållsskyldiga med god ekonomi som
gynnats av reformen. Revisorerna vill framhålla att det är viktigt att reformer,
såsom den år 1978 beslutade underhållsreformen, baseras på tillräckligt
informationsunderlag samt att relevanta kostnadsberäkningar presenteras
innan riksdagen fattar ett reformbeslut.

2.1.3 Grundläggande brister i bidragsförskottssystemet

I rapporten 1984/85:7 konstateras att bidragsförskottssystemet har grundläggande
brister. Dessa är att hänföra till bristande samordning mellan bidragsförskottslagen
och föräldrabalken resp. den lagstiftning som reglerar
betalningsskyldighet för fordringar i allmänhet. Härtill kommer att administrationskostnaderna
för bidragsförskottsverksamheten stigit snabbt de senaste
åren och att administrationen av verksamheten synes vara uppbyggd
på ett sådant sätt att onödigt höga handläggningskostnader uppstår.

Ett barn har enligt föräldrabalken endast rätt till underhållsbidrag om
barnet behöver det, dvs. en behovsprövning görs. Vid den bedömningen tas

hänsyn till barnets inkomster och tillgångar. Barnets behov fördelas mellan Förs. 1985/86:17
föräldrarna i relation till deras inbördes försörjningsförmåga. Detta innebär
att barnets behov av underhållsbidrag från den underhållsskyldige vägs mot
barnets egen och vårdnadshavarens försörjningsförmåga. Rätt till bidragsförskott
däremot föreligger i princip så snart barnet inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar.

Flertalet remissinstanser, bl.a. riksförsäkringsverket och socialstyrelsen,
har förordat att bidragsförskott endast skall utgå efter behovsprövning, i första
hand mot både barnets och vårdnadshavarens inkomster. Vissa remissinstanser
har dock varnat för de administrativa problem som skulle uppstå
vid en behovsprövning.

Revisorerna vill framhålla att den fördelning av underhåilsbördan mellan
barnet och dess föräldrar som gjorts i föräldrabalken får anses väl avvägd.

Det grundläggande problemet är alltså att bidragsförskott med utfyllnadsbidrag
kan utgå trots att behov av motsvarande belopp i underhållsbidrag
inte föreligger. Detta är inte en tillfredsställande ordning. Revisorerna ställer
sig därför positiva till att behovsprövning införs. Denna kan utformas på
olika sätt beroende på om den sker inom ramen för det nuvarande bidragsförskottssystemet
eller i ett nytt system för statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar. Vi återkommer härtill i avsnitt
2.3.3.

Den avtalsfrihet som råder beträffande underhållsbidrag nödvändiggör,
enligt revisorernas uppfattning, den nuvarande omfattande kontrollen av
underhållsbidragen på försäkringskassornas lokalkontor. Bidragsförskottets
konstruktion medför nämligen, såsom bl.a. riksförsäkringsverket anför, stora
risker för att underhållsbidrag fastställs till för låga belopp. Socialstyrelsen
föreslår bl.a. att mål om underhållsbidrag görs indispositiva. Förslaget
innebär att den hävdvunna avtalsfriheten tas bort och att alla underhållsbidrag
fastställs av allmän domstol. Såvitt revisorerna kan bedöma skulle detta
i mycket betydande grad öka det allmännas arbete med fastställande av underhållsbidrag.
En sådan lösning kan inte förordas. I stället får andra vägar
sökas för att eliminera nackdelen med avtalsfriheten inom bidragsförskottssystemet,
nämligen risken att en omotiverat stor del av kostnaden för barnet
får bäras av staten.

Försäkringskassorna har, enligt rapporten 1984/85:7, ingen eller endast en
vag uppfattning om omfattningen av missbruket av bidragsförskottssystemet.
Detta är, anser revisorerna, bekymmersamt eftersom bidragsförskottssystemets
konstruktion och förutsättningarna för rätten till bidragsförskott
är sådana att systemet lätt kan missbrukas.

För underhållsskyldiga i bidragsförskottssystemet kan skyldigheten att betala
underhållsbidrag till försäkringskassan vara mindre omfattande än
motsvarande skyldighet att betala direkt till barnet. Detta sammanhänger
med dels reglerna om prövning av den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och dels reglerna om kraveftergift i bidragsförskottssystemet. Motsvarande
regler saknas i föräldrabalken. Härtill kommer att försäkringskassans inbetalningsservice
(inbetalningsavier m.m.) är avgiftsfri för den underhållsskyldige
och att eventuell skuld inte är belagd med ränta. Till skillnad från
såväl riksförsäkringsverket som socialstyrelsen anser revisorerna att det 1

finns risk att underhållsskyldiga söker sig in i bidragsförskottssystemet ge- Förs. 1985/86:17
nom att fingera betalningsförsummelse för att få del av systemets fördelar.

Revisorerna noterar att försäkringskassorna, som arbetar praktiskt med bidragsförskottssystemet
och som yttrat sig i denna fråga, delar revisorernas
uppfattning.

I rapporten 1984/85:7 framförs bl.a. förslag om att betalningsförmågeprövningen
skall tas bort och att eftergiftsmöjligheten i princip skall begränsas
till fall där underhållsbidraget jämkats nedåt.

Vad gäller betalningsförmågeprövningen och eftergiftsinstitutet ställer sig
Stockholms läns allmänna försäkringskassa uttryckligen positiv till förslagen
medan de två andra försäkringskassorna, som yttrat sig, har en tveksam
resp. negativ inställning.

Riksförsäkringsverket vill behålla den sociala grundsynen på kravverksamheten
men anser att det borde i högre grad ankomma på de underhållsskyldiga
att styrka betalningsförmågan i stället för att låta förmågeprövningen
ex officio åvila försäkringskassorna. Verket föreslår därför att i ärenden,
där underhållsbidraget fastställts enligt nu gällande regler, skall försäkringskassan
presumera att rätt bidrag fastställts. Innebörden av förslaget är att
det skall ligga på den underhållsskyldige att i tillämpliga fall visa att han saknar
förmåga att betala underhållsbidraget. Verket anför att förslaget kan genomföras
utan lagändring men anser att det kan vara lämpligt att den förändrade
handläggningen sker med det stöd som en ändrad författningstext
erbjuder.

Familjelagssakkunniga slutligen anser förslagen i rapporten helt oacceptabla
och menar att de träffar livsnerven i det nuvarande systemet och riskerar
att föra återkraven tillbaka till de förhållanden som rådde tidigare då
stora skulder lagrades för en del underhållsskyldiga.

Revisorernas grundinställning är att en skuld för underhållsbidrag i största
möjliga utsträckning bör likställas med andra skulder. Med denna utgångspunkt
bör betalningsskyldigheten inte vara olika beroende på om underhållsbidraget
skall betalas till försäkringskassan eller till barnet. Riksförsäkringsverkets
förslag om ändrade rutiner vid prövningen av den underhållsskyldiges
betalningsförmåga är alltså ett steg i rätt riktning. Revisorerna
återkommer härtill under avsnittet 2.3.6.

Vad gäller eftergiftsreglerna är att märka att de nu gällande reglerna för
underhållsbidragets fastställande bl.a. är avsedda att garantera att den underhållsskyldige
har förmåga att betala underhållsbidraget. Den av familjelagssakkunniga
befarade situationen bör alltså med hänsyn till gällande reglers
utformning inte kunna uppstå. Detta gäller särskilt som preskriptionstiden,
även efter den förlängning till fem år som nedan föreslås, är kort och
preskriptionsavbrott inte tillåts till skillnad från vad som gällde före år 1979.

Revisorerna anser att även eftergiftsreglerna bör bli föremål för prövning i
den föreslagna utredningen.

Det är, som socialstyrelsen påpekat i sitt remissvar, tänkbart att en inskränkning
i möjligheten att få eftergift skulle komma att medföra en ökad
belastning på den kommunala ekonomin i form av fler socialbidragsfall. Revisorerna
anser att det är uppenbart att en avvägning här måste ske mellan
intresset att få till stånd en effektiv kravhantering och intresset att rent all -

mänt undvika s.k. rundgång. Revisorerna vill dock här erinra om att den Förs. 1985/86:17
underhållsskyldige under alla omständigheter har rätt till förbehållsbelopp
för levnadskostnader enligt utsökningsbalkens regler. Dessa spörsmål bör
övervägas av den föreslagna utredningen.

Administrationskostnaderna för bidragsförskottsverksamheten vid försäkringskassorna
har i nominella belopp fördubblats mellan budgetåren 1980/81
och 1983/84. Sistnämnda budgetår uppgick lönekostnaden på försäkringskassorna
enligt uppgift från riksförsäkringsverket till 104,6 milj. kr. och enligt
bidragsförskottsenkäten till 117 milj. kr. Kostnader för kontorsutrymmen,
skrivmateriel m.m. tillkommer om en fullständig kostnadsberäkning
skall göras. Kostnaden härför har i annat sammanhang uppskattats till 40%
av den direkta lönekostnaden.

Man kan också mäta utvecklingen med hjälp av produktivitetsmåttet antal
bidragsförskottsberättigade barn per helårsarbetare. Mellan budgetåren
1980/81 och 1983/84 har produktiviteten mätt på detta sätt sjunkit med nära
30%.

Revisorerna vill framhålla att produktivitetsberäkningen gjorts på grundval
av uppgifter från riksförsäkringsverket och inte på grundval av uppgifter
hämtade ur bidragsförskottsenkäten, som vissa remissinstanser felaktigt
uppfattat. Det är enligt revisorernas mening, och såsom även vissa försäkringskassor
ansett, en svaghet i varje produktivitetsanalys att kvalitén i det
utförda arbetet inte beaktas. Att härav dra slutsatsen att mätningar av produktiviteten
och jämförelser över tiden är ointressanta eller värdelösa vore
emellertid att gå alltför långt. I föreliggande fall, där inga väsentliga regelförändringar
inträffat under jämförelseperioden, bortsett från att gemensam
vårdnad blev huvudprincip från den 1 juli 1983, bör en relevant jämförelse
kunna göras.

Det är i och för sig möjligt att en del av produktivitetsminskningen, såsom
vissa försäkringskassor påpekat, har sin grund i att arbetsmängden ökat utan
att antalet barn ökat i motsvarande grad och i att kvalitén på det utförda arbetet
stigit. Detta undandrar sig revisorernas bedömning. Revisorerna anser
därför att det är angeläget att riksförsäkringsverket, som i sitt remissvar
över huvud taget inte kommenterat produktivitetsminskningen, åläggs att
närmare undersöka orsakerna till denna. Detta bör kunna ske i anslutning
till den föreslagna utredningen.

Enligt bidragsförskottsenkäten avsatte lokalkontoren budgetåret 1983/84
betydligt mer personal (genomsnittligt 40%) för bidragsförskottsverksamheten
än vad riksförsäkringsverket vid medelstilldelningen förutsatt. Riksförsäkringsverket
har en personaldimensioneringsnorm för bidragsförskottsverksamheten
på lokalkontoren. De lokalkontor som enligt normen bör sysselsätta
minst två helårsarbetare med bidragsförskottsärenden (8% av samtliga
lokalkontor) har en markant högre produktivitet och däremot svarande
lägre ärendekostnad än övriga kontor som har ett mindre antal ärenden.

Det framstår enligt rapporten som sannolikt att en årlig besparing på 25%

(10 milj. kr.) på lokalkontorens lönekostnader vore möjlig att uppnå om
handläggningen av bidragsförskottsärendena centraliserades till centralkontoren,
även med bibehållande av en omfattande service på lokalkontoren.

Riksförsäkringsverket har i sitt remissvar uttalat den principiella uppfatt- 1

ningen att decentralisering bör drivas så långt det är praktiskt möjligt. Ver- Förs. 1985/86:17
ket kan därför inte ställa sig bakom ett centraliseringsförslag trots att detta
kan medföra kostnadsbesparingar. Verket framhåller även att administrationen
av olika stödformer inte kan ses isolerade från varandra utan att en
helhetssyn måste anläggas. Därvid måste beaktas att servicen till allmänheten
förutsätter att det finns ett väl fungerande nät av lokalkontor. Också
försäkringskasseförbundet är negativt till en centralisering av bidragsförskottsverksamheten.
Bland de försäkringskassor som yttrat sig är meningarna
delade. Flera kassor framför dock att varje försäkringskassa bör ges frihet
att efter de lokala förhållandena organisera bidragsförskottsverksamheten.

Revisorerna är bekymrade över den kraftiga prioriteringen av bidragsförskottsärendena
på lokalkontoren som, såsom framgår av riksförsäkringsverkets
remissvar, måste antas ske på bekostnad av annan verksamhet. Revisorerna
anser också att den bristande kostnadsuppföljningen, som visat sig i
diskrepansen mellan personalanslag och faktiskt sysselsatt personal, och de
stora ekonomiska besparingar som synes kunna göras vid en mer koncentrerad
organisation av bidragsförskottsverksamheten utgör skäl för att på nytt
pröva organisationsfrågorna. Dessa kan lösas på olika sätt beroende på om
det nuvarande bidragsförskottssystemet i huvudsak behålls eller om ett nytt
system införs. Revisorerna anser att organisationsfrågorna bör ägnas särskild
uppmärksamhet i den föreslagna utredningen.

I rapporten 1984/85:7 dras slutsatsen att det inte är möjligt att eliminera
bristerna i det nuvarande systemet utan att göra detta ännu krångligare och
svårare att tillämpa. Därför föreslås i rapporten att ett hett nytt system för
statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör
införas.

Flertalet remissinstanser är mycket kritiska till det nuvarande bidragsförskottssystemet
och har också mottagit förslaget om ett nytt system positivt.

Flera remissinstanser har haft synpunkter på det kommande utredningsarbetet.
Revisorernas överväganden i denna del redovisas i avsnittet 2.2.

Hela problemkomplexet om bidragsförskottslagens samordning med föräldrabalken,
där vi här endast berört de mest grundläggande frågorna, måste
bli föremål för noggranna överväganden i den föreslagna utredningen.

2.2 Förslag till utredning av ett nytt system

2.2.1 Allmänt om målsättningen

Enligt revisorernas mening bör en reform på detta område ha barnen som
utgångspunkt. Därvid anser revisorerna att man bör sträva mot att alla barn
- oavsett föräldrarnas samlevnadsform - i möjligaste mån likställs, såväl vad
gäller föräldrarnas ekonomiska ansvar som statens bidrag till barnens försörjning.

Barnfamiljer där föräldrarna endast har gemensamma barn kallas här för
kärnfamiljer, andra familjer med två vuxna för blandfamiljer och familjer
med en vuxen för enförälderfamiljer. I betänkandet Ensamföräldrarna och
deras barn (SOU 1983:51) uppskattas antalet kärnfamiljer till 780 000, anta -

let biandfamiljer till 120 000 och antalet enförälderfamiljer till 200 000 (år Förs. 1985/86:17
1980).

Ett enkelt sätt att tillgodose såväl barnens ekonomiska trygghet som olika
rättviseaspekter vore införandet av ett så stort allmänt barnstöd att det täcker
minimikostnaden för barnet. Därigenom skulle samhället garantera en
minimistandard för alla barn. Standard utöver denna schabloniserade miniminivå,
skulle då bli en fråga helt mellan föräldrarna. Med en sådan ansats
skulle behovet av ett statligt engagemang vad gäller underhållsbidrag och
bidragsförskott praktiskt taget bortfalla. Vi kan därför i princip hålla med
familjelagssakkunniga som i sitt remissyttrande pekar på att man bör utreda
de grundläggande principerna för samhällsstöd till barn och att man därvid
bör undersöka om inte bidragsförskottet kan avskaffas och ersättas med
t.ex. barnbidrag. I ett sådant system, menar familjelagssakkunniga, skulle
riksdagen ha lättare att kontrollera anslagna medel. Även TCO framför att
underhållsbidrag och bidragsförskott inte kan ses isolerade från andra typer
av familjepolitiskt stöd och att ett starkare generellt stöd till barnfamiljerna
bland annat skulle minska trycket på bidragsförskottssystemet. TCO förespråkar
en generell lösning.

Revisorerna delar uppfattningen att ett väsentligt utökat allmänt barnstöd
hade kunnat lösa många av de diskuterade problemen. Revisorerna anser
dock att en sådan lösning nu är orealistisk med hänsyn till bl.a. de mycket
stora krav den skulle ställa på statsbudgeten.

Revisorerna anser att beträffande separerade föräldrar som själva kan försörja
sina barn har utfyllnadsbidraget kunnat utnyttjas på ett sätt som inneburit
en relativ orättvisa mot kärnfamiljerna. I den förstnämnda gruppen
finns det vårdnadshavare med tillräckliga inkomster - med hänsyn tagen till
underhållsbidraget - för att försörja sina barn samt barn med tillräckliga inkomster
för att försörja sig själva. Även i dessa fall utgår i det nuvarande
systemet utfyllnadsbidrag upp till bidragsförskottsnivån. Även i sådana fall
där vårdnadshavaren visserligen inte själv kan försörja barnen men tillsammans
med en ny make/sambo har en sådan familjesituation att barnen skulle
kunna försörjas utgår idag utfyllnadsbidrag som en direkt följd av underhållsbidragets
storlek. Trots att styvföräldern enligt föräldrabalken kan ha
en viss underhållsskyldighet mot makens barn, erhålls utfyllnadsbidrag. Vi
anser att det nuvarande bidragsförskottssystemet på dessa punkter omotiverat
gör en ekonomisk åtskillnad mellan barn till separerade föräldrar och
barn i kärnfamilj.

Beträffande separerade föräldrar som i sin nya familjesituation inte själva
kan försörja sina barn finns det uppenbarligen ett behov av ekonomiskt stöd.

Vi ifrågasätter dock om stödformerna för denna grupp bör vara andra än de
som gäller för kärnfamiljer med försörjningssvårigheter.

Den grundsyn på föräldrarnas ansvar som föräldrabalken ger uttryck för
anser vi inte böra ifrågasättas i detta sammanhang. Föräldrabalkens rättsuppfattning
medför att varje separation mellan två föräldrar nödvändiggör
en individuell prövning av vad resp. förälder kan bidra med till barnens försörjning.

Revisorernas granskning har påvisat några grundläggande problem som
måste lösas i ett framtida system för statens stöd till barn, som inte lever till- ^

måste lösas i ett framtida system för statens stöd till barn, som inte lever till- Förs. 1985/86:17
sammans med båda sina föräldrar. Vi har också konstaterat betydande administrativa
problem vad gäller statens engagemang på detta område.

Mot denna bakgrund har revisorerna nedan skisserat vissa möjligheter att
angripa dessa problem i den föreslagna utredningen. Tre huvudpunkter berörs,
nämligen storleken av underhållsbidragen, betalningen av underhållsbidragen
samt frågan om hur samhället kan tillgodose de barn vars föräldrar
inte själva kan försörja dem.

2.2.2 Utredningsfrågor

Ett av huvudproblemen i det nuvarande systemet är att det genomsnittliga
underhållsbidraget är så lågt att det för närvarande inte täcker mer än en
mindre del av barnens försörjning samtidigt som statens kostnader för utfyllnadsbidragen
alltmera ökar. Granskningen har gett vid handen att det regelsystem,
som resulterar i ett lågt genomsnittligt underhållsbidrag, till vissa delar
inte kan motiveras.

Vårt förslag till utredning av ett nytt system inbegriper därför - med bibehållande
av grundprinciperna enligt föräldrabalken - en översyn av förbehållsreglerna
i föräldrabalken jämte därtill hörande anvisningar. Utredningen
bör även inbegripa en prövning av huruvida fördelarna med det nuvarande
umgängesavdraget är större än nackdelarna. Självfallet bör de konstaterade
problemen med bristande samordning mellan den nuvarande bidragsförskottslagstiftningen
och föräldrabalken övervägas.

Med en inriktning mot jämställdhet mellan den underhållsskyldiges hemmavarande
resp. underhållsbidragsberättigade barn bör man utreda fördelningen
av den underhållsskyldiges ekonomiska resurser. Frågan är om resurserna
såsom nu i första hand bör förbehållas hemmavarande barn eller om
det bör delas lika mellan samtliga barn.

Det andra huvudproblemet är att underhållsbidrag inte alltid betalas av
de underhållsskyldiga. Som tidigare har redovisats var det bara en liten del
- 12% - av de förskotterade underhållsbidragen som betalades i rätt tid. Ca
40% av betalningarna gjordes först efter tvångsåtgärder, främst införsel.

Revisorerna anser mot denna bakgrund att ett system i vilket man kan
garantera alla berörda barn deras underhållsbidrag uppenbarligen fyller ett
stort behov. Vi förordar därför ett system med förskott på det fastställda
underhållsbidraget upp till en viss nivå. Ett sådant förskott kan kallas underhållsförskott.
När underhållsbidrag inte är fastställt eller är fastställt till 0
kr. och förskott således inte är aktuellt, bör särskilda åtgärder övervägas för
de vårdnadshavare som inte själva kan försörja sina barn (se nedan).

I ett system med enbart förskott på underhållsbidrag skulle statens utgifter
för de nuvarande utfyllnadsbidragen på drygt 1 miljard kronor bortfalla. I
ett sådant system måste man emellertid räkna med att underhållsbidragen
höjs. Statens utgifter för förskotterade underhållsbidrag kommer då att öka
och besparingarna att bli mindre än de angivna. I ett sådant förskottssystem
skulle de flesta av de grundläggande principiella brister som har konstaterats
i det nuvarande bidragsförskottssystemet elimineras eller minska.

Med hänsyn till den låga graden av frivillig betalning från de underhålls -

skyldigas sida inom det nuvarande bidragsförskottssystemet bör man i en ut- Förs. 1985/86:17
redning om ett nytt system överväga att räntebelägga de underhållsskyldigas
skulder. För att minska statens kostnader bör utredningen också inbegripa
frågan om en begränsning av eftergiftsmöjligheterna och ett förbud mot riktade
betalningar.

Det tredje huvudproblemet är att vissa separerade föräldrar - liksom vissa
föräldrar i kärnfamiljer - inte har möjlighet att försörja sina barn. Enligt den
statistik som ensamförälderkommittén tagit fram är det framför allt barn till
ensamboende vårdnadshavare som är en ekonomiskt sett utsatt grupp. De
ensamboende vårdnadshavarna består till övervägande del av kvinnor, vilka
genomsnittligt har sämre inkomster än män.

Revisorerna anser därför att den föreslagna utredningen bör ta upp frågan
om ett selektivt stödsystem för de barn vars föräldrar inte själva kan försörja
dem. Det bör utredas om samma stödsystem kan utnyttjas oberoende av vilken
familjetyp som är berörd, dvs. kärnfamilj, biandfamilj eller enförälderfamilj.
Exempel på existerande offentliga selektiva stödsystem är bostadsbidragssystemet
och den kommunala socialtjänsten. Vi anser att utredningen
förutsättningslöst bör pröva existerande stödformer för de föräldrar som
inte själva kan försörja sina barn. Borttagandet av utfyllnadsbidraget ger
förutsättningar för finansieringen av ett ökat selektivt stöd till barn.

I rapportsammanfattningarna i bilaga 2 pekas på vissa väsentliga utredningsbehov
beträffande det nuvarande bidragsförskottssystemet, t.ex. frågan
om behovsprövning av utfyllnadsbidraget mot vårdnadshavarnas inkomster.
En annan sådan utredningsfråga gäller den årliga indexuppräkningen
av såväl underhållsbidrag som bidragsförskott. Mot bakgrunden av
att revisorerna konstaterat att indexuppräkningen av bidragsförskotten
medför stora utgiftsökningar, bör man utreda huruvida indexuppräkningarna
bör ske med utgångspunkt i prisutvecklingen, löneutvecklingen eller med
hjälp av något annat mått. Vidare bör ytterligare prövning göras av om statens
fordringar på underhållsbidrag, liksom flertalet av statens fordringar,
bör handläggas som allmänt mål vid kronofogdemyndigheterna. Vad gäller
dessa frågor måste utredningsbehovet bedömas med hänsyn till den inriktning
den föreslagna utredningen om ett nytt system får. I utredningsarbetet
bör även beaktas hur olika lösningar påverkar administrationskostnaderna
och riskerna för missbruk.

2.3 Förslag till kortsiktiga åtgärder

I granskningsärendet har framkommit att små förändringar i bidragsförskottsnivån,
med avseende på såväl förskotterade underhållsbidrag som utfyllnadsbidrag,
påverkar statens utgifter för bidragsförskotten i stor omfattning.
Mot denna bakgrund finner revisorerna skäl att föreslå vissa omedelbara
förändringar inom det nuvarande bidragsförskottssystemet i syfte att
nedbringa utgifterna för bidragsförskotten. Vad revisorerna då i första hand
vill föreslå i avvaktan på ett nytt system är en översyn av de allmänna råden
i fråga om reduceringsregeln samt en prövning av förutsättningarna för en

sänkning av nuvarande bidragsförskottsnivå. Vidare bör vissa andra för- Förs. 1985/86:17
ändringar göras i regelsystemet i syfte att minska bristerna i det nuvarande
bidragsförskottssystemet.

2.3.1 Reduceringsregeln

Regeln att endast en viss andel av den underhållsskyldiges överskott skall tas
i anspråk för underhåll är - enligt revisorernas förmenande - en regel som
saknar direkt stöd i lag och delvis även i grunderna för lagstiftningen. Resultatet
av en undersökning som gjorts vid Stockhoms läns allmänna försäkringskassa
i september år 1984 tyder på att denna regel tillämpas generellt
och vid överskott som ligger såväl över som under bidragsförskottsnivån.

Denna praxis torde vara en direkt följd av riktlinjernas utformning i de allmänna
råden från socialstyrelsen och riksförsäkringsverket. Enligt dessa rekommenderar
socialstyrelsen att den sammanlagda underhållsbördan i regel
begränsas till 60% av överskottet när det gäller ett barn, 70% när det gäller
två barn och 80% när det gäller tre eller flera barn, varvid såväl hemmavarande
som bidragsberättigade barn räknas.

Denna regel medför också betydande åtaganden för staten. Så t.ex. skulle
en höjning av det genomsnittliga uttaget inom bidragsförskottssystemet från
nuvarande 65% av överskottet till 75 resp. 85% rent teoretiskt kunna minska
statens utgifter för bidragsförskotten med 116 resp. 233 milj. kr./år. I beräkningarna
har då hänsyn tagits till att reduceringsregeln inte kommer till användning
i de fall underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. eller till belopp
överstigande bidragsförskottsnivån. En förändring av reduceringen torde i
praktiken få full effekt på statsutgifterna först efter tre till fem år.

Regeln att endast låta en viss andel av överskottet tas i anspråk för underhåll
har nära samband med frågan om förbehållsbeloppen, vilket också flera
remissinstanser påpekat. Så t.ex. anser Stockholms läns allmänna försäkringskassa
det vanskligt att diskutera det reducerade överskottet utan att
samtidigt diskutera förbehållsbeloppen och speciellt de särskilda förbehållsbeloppen.
Exempel på särskilda förbehåll är arbetsresor med egen bil m.m.

Ett flertal kassor menar dock att ett större ianspråktagande av överskottet
för underhållsbidrag bör kunna göras. Försäkringskasseförbundet anser
bl.a. att överskottet i sin helhet bör tas i anspråk för barnets behov av underhållsbidrag.

Socialstyrelsen menar att regeln tillkom i syfte att vara en spärr mot alltför
höga uttag och inte är att betrakta som en generell regel. Härvid pekar
dock revisorernas undersökningsresultat i annan riktning, dvs. att praxis blivit
att denna regel tillämpas generellt och vid överskott som ligger såväl över
som under bidragsförskottsnivån. Socialstyrelsen framhåller i denna fråga
nödvändigheten av att bibehålla en gräns för vad som kan tas ut av överskottet.
I annat fall, menar styrelsen, skulle situationen till stor del bli densamma
som före ändringen i lagstiftningen år 1979.

Till detta vill revisorerna endast tillägga att situationen inte kan bli som
före år 1979. Reglerna om förbehållsbelopp som tillkom genom reformen
förhindrar detta.

Riksförsäkringsverket anser att andra metoder än en generell höjning av

2 Riksdagen 1985186. 2 samt. Nr 17

uttagsprocenten kan diskuteras. Dessa frågor bör dock enligt verkets mening Förs. 1985/86:17
noggrant övervägas innan några ändringar genomförs. Verket menar bl.a.
att en metod som tar den underhållsskyldiges hela överskott i anspråk skulle
innebära ett ökat antal jämkningar och ett väsentligt merarbete för försäkringskassorna,
övriga inblandade myndigheter och berörda enskilda.

Revisorerna är väl medvetna om att förbehållsreglerna och reduceringen
av överskottet har nära samband med varandra. Revisorerna är dock av den
uppfattningen att det är angeläget med en översyn av de allmänna råden i
fråga om reduceringsregeln i syfte att få denna utformad i enlighet med grunderna
för lagstiftningen för 1978 års beslut om en underhållsreform.

2.3.2 Bidragsförskottsnivån

När underhållsreformen genomfördes år 1979 var såväl bidragsförskottsnivån
som förbehållsbeloppet för hemmavarande barn 40% av basbeloppet. I
samband med att beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet ändrades
år 1981 höjdes bidragsförskottsnivån till 41% av basbeloppet fr.o.m den 1
juli 1981. Den för år 1986 gällande bidragsförskottsnivån om 41% av basbeloppet
motsvarar 796 kr./mån. och skall i princip motsvara den underhållsskyldiges
andel av barnets försörjning. Om vi gör ett antagande om att vårdnadshavaren
kan bidra med lika mycket blir det sammanlagda beloppet till
barnets försörjning ca 1 600 kr./mån., tillsammans med det allmänna barnbidraget
nära 2 000 kr./mån. Det måste antas att få sammanlevande föräldrar
har möjlighet att avsätta ett så stort belopp till försörjningen av varje barn.

Revisorerna ifrågasätter därför bidragsförskottets storlek.

Vidare finns det anledning ifrågasätta varför bidragsförskottet skall utgöra
41% av basbeloppet när förbehållsbeloppet för hemmavarande barn är
40% av basbeloppet. Revisorerna vill i detta sammanhang påminna om att
beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet har ändrats ytterligare en
gång sedan år 1981. De nu gällande reglerna för beräkning av basbeloppet
är desamma som gällde före år 1981, varför det tidigare motivet för höjningen
från 40 till 41% bortfallit.

Socialstyrelsen anser att det finns skäl att göra en förutsättningslös utredning
om nivån på bidragsförskottet. Det kan också finnas skäl att differentiera
bidragsförskottets belopp med hänsyn till barnets ålder. Umeå kommun
menar att storleken på bidragsförskotten kan ifrågasättas om man jämför
med den ekonomiska standard som sammanlevande föräldrar kan ha för
sina barn. Aven andra remissinstanser har haft liknande synpunkter.

En sänkning av bidragsförskottsnivån skulle minska antalet barn inom bidragsförskottssystemet
och få en direkt besparingseffekt på statens utgifter
för bidragsförskotten. Räknat på 1986 års basbelopp skulle en sänkning av
nivån från 41 till 40% av basbeloppet minska utgifterna för staten med nära
60 milj.kr./år. Det månatliga bidragsförskottet skulle minska med 19 kr. -från nuvarande 796 kr. till 777 kr. I syfte att mildra effekten av en sådan
åtgärd för vårdnadshavaren borde en sänkning av nivån enligt revisorernas
mening lämpligen kunna genomföras i samband med en höjning av det allmänna
barnbidraget.

En sänkning av bidragsförskottsnivån från 41 till 40% innebär att anpass- 18

ningen till barnpensionens regler försvagas. Revisorerna anser dock att an- Förs. 1985/86:17
passningen av bidragsförskottsnivån till föräldrabalkens förbehållsregler bör
komina i första rummet. En förändring av det bidragsförskott som utgår i
förhållande till båda föräldrarna eller när barnet är berättigat till barnpension,
finner därför revisorerna inte anledning att föreslå i detta sammanhang.

2.3.3 Behovsprövning

I avsnitt 2.1.3 har revisorerna anfört att en av de grundläggande bristerna i
bidragsförskottssystemet är att bidragsförskott kan utgå trots att barnet saknar
behov av underhållsbidrag.

Riksförsäkringsverket föreslår1 att en behovsprövning av rätten till bidragsförskott
mot barnets inkomster införs. Riksförsäkringsverket räknar
med att 8 000 barn skall beröras av den föreslagna regeländringen. Besparingen
uppskattas av verket bli 35 milj.kr. årligen. Arton nya tjänster kommer
enligt riksförsäkringsverket att behövas för att klara av det administrativa
merarbetet. Verket anser att förändringarna kan införas i januari 1987.

Revisorernas grundinställning till behovsprövning inom bidragsförskottssystemet
är som tidigare framgått positiv. Revisorerna känner dock en viss
tveksamhet till att på detta sätt ytterligare komplicera regelsystemet i avvaktan
på resultatet av den utredning som föreslås. Eftersom riksförsäkringsverket
förklarat att den av verket förordade behovsprövningen kan införas redan
i januari 1987 och då den härav föranledda besparingen är ansenlig är
revisorerna dock beredda att i princip ställa sig bakom förslaget.

Revisorerna vill emellertid inte i detta sammanhang ta ställning till hur
behovsprövningen bör utformas. Revisorerna ifrågasätter dock mot bakgrund
av andra förenklingar som här föreslås huruvida en ytterligare utökning
av antalet tjänster för bidragsförskottsverksamheten på försäkringskassorna
är nödvändig.

2.3.4 Delgivning av beslut om bidragsförskott

Under tiden fram till dess att den underhållsskyldige delgetts beslutet att
barnet beviljats bidragsförskott kan inga exekutiva indrivningsåtgärder vidtagas
beroende på att skyldigheten att betala underhållsbidraget till försäkringskassan
inträder först då delgivning av beslutet skett. I avvaktan på delgivning
växer därför den underhållsskyldiges skuld till försäkringskassan.

I rapporten 1984/85:7 föreslås att övergången av betalningsskyldigheten
regleras på motsvarande sätt som i 29 § skuldebrevslagen. Detta skulle innebära
att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet gentemot försäkringskassan
inträder när underhållsbidraget förfaller till betalning och motsvarande
bidragsförskott har utbetalats. Delgivning av beslutet om bidragsförskott
skulle alltså inte krävas. Om emellertid den underhållsskyldige skulle
betala till barnet kommer betalningen att räknas honom till godo om han

1 Framställan 1985-12-19 till regeringen ang vissa ändringar i lagen om allmän försäkring
och till denna angränsande områden.

inte kände till eller hade anledning att förmoda att betalningen skulle ha Förs. 1985/86:17
skett till försäkringskassan. I sistnämnda fall kan försäkringskassan redan
med gällande lagstiftning återkräva vad vårdnadshavaren fått för mycket.

Flertalet remissinstanser stöder det i rapporten framställda förslaget.

Riksskatteverket anför att en ändring välkomnas då delgivningskravet medför
betydande olägenheter i kronofogdemyndigheternas verksamhet. Riksförsäkringsverket
tycks inte dela riksskatteverkets uppfattning. Av verkets
yttrande kan möjligen utläsas att man vill helt ta bort kravet på delgivning.

Detta skulle lämna frågorna om betalningsskyldighetens övergång och om
en i god tro gjord betalning oreglerade. Det är, anser revisorerna, möjligt
att skuldebrevslagens regler om överlåtelse av fordran i 29 § skuldebrevslagen
då skulle tillämpas analogt. Revisorerna anser dock att en uttrycklig
reglering i bidragsförskottslagen är att föredra och förordar därför den i rapporten
föreslagna lösningen.

2.3.5 Utbetalningsdagen

Bidragsförskott utbetalas den 20:e i månaden före den månad förskottet avser.
Utbetalningen är samordnad med utbetalningen av barnbidrag, vilket
sparar portokostnader för staten. Den förskottsvisa utbetalningen av bidragsförskott
orsakar vissa problem om rätten till bidragsförskott upphör eller
förändras under perioden den 20:e till den sista i varje månad.

Det finns, anser revisorerna, ingen principiell anledning till att bidragsförskottet
skall utbetalas innan motsvarande underhållsbidrag förfallit till betalning.
Vidare är det angeläget att hålla statens portokostnader nere genom
att utbetalning av bidragsförskott och barnbidrag sker samtidigt. Revisorerna
förordar därför, i likhet med riksförsäkringsverket, att utbetalningen av
bidragsförskott i stället görs den månad förskottet avser.

Såsom riksskatteverket framhållit uppstår då svårigheter vid indrivningen
av underhållsbidraget. Dessa kan, såsom också riksförsäkringsverket påpekat,
lösas genom att rätten till det varje månad förfallande underhållsbidraget
övergår till försäkringskassan på underhållsbidragets förfallodag i
stället för som nu först när motsvarande bidragsförskott betalats ut.

Revisorerna anser att det bör övervägas om det är möjligt att ändra utbetalningsdagen
på angivet sätt. De övergångssvårigheter som då uppstår torde
kunna lösas.

2.3.6 Prövningen av den underhållsskyldiges betalningsförmåga

Som framgått i avsnitt 2.1.3 är revisorerna positiva till de begränsningar i
försäkringskassornas skyldighet att pröva den underhållsskyldiges betalningsförmåga
som riksförsäkringsverket föreslagit. Revisorerna anser dock
att de nya rutinerna bör gälla samtliga underhållsskyldiga. Detta gäller i vart
fall efter det att - om det är fråga om ett underhållsbidrag som fastställts
enligt äldre regler-betalningsförmågan prövats en första gång. Någon ytterligare
prövning på initiativ av försäkringskassan torde, enligt revisorernas
uppfattning, inte vara erforderlig. Revisorerna anser att de nya regler som

blir en följd av förslaget och som främst är av administrativ karaktär bör Förs. 1985/86:17
kunna börja gälla så snart anvisningarna omarbetats.

2.3.7 Effektivare kravrutiner

Med de nuvarande handläggningsrutinerna tar det minst 2,5 månader från
det att den underhållsskyldige försitter förfallodagen för ett visst underhållsbidrag
till dess att ärendet överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning.
Den tidskrävande handläggningen beror på att den underhållsskyldige
erhåller ytterligare en påminnelse och en betalningsanmaning utöver
inbetalningsavin innan andra åtgärder vidtas. Aviseringarna är inte avgiftsbelagda.

Revisorerna föreslår att riksförsäkringsverket ändrar sina rutiner så att
betalningspåminnelse och betalningsanmaning sker samtidigt, varigenom
hela förfarandet tar en månad kortare tid. Det bör också göras fördelaktigare
för den underhållsskyldige att betala i rätt tid samtidigt som den underhållsskyldige
vid bristande betalning själv bör få bidra till en del av de kostnader
som orsakas härav. Revisorerna förordar därför att en påminnelseavgift
införs.

2.3.8 Preskriptionstiden

1 rapporten 1984/85:7 har diskuterats om preskriptionstiden avseende skuld
för obetalda underhållsbidrag bör förlängas. En förlängning av preskriptionstiden
kan beträffande förskotterade underhållsbidrag beräknas medföra
en ökad återbetalning om 4-17 milj.kr. per år. Ökningens storlek är
främst beroende på om tiden för införsel förlängs i motsvarande mån. Riksförsäkringsverket,
som anser att den nuvarande treåriga preskriptionstiden
kan otillbörligt utnyttjas, anser att preskriptionstiden skall förlängas till fem
år. Familjelagssakkunniga och socialstyrelsen är negativa till en förlängning.

Socialstyrelsen anför som skäl härför bl. a. en treårig preskriptionstid i 36 §
socialtjänstlagen. I nämnda lagrum anges dock en talefrist och inte en
preskriptionstid.

Revisorerna anser som ovan framgått att en skuld för underhållsbidrag i
princip bör likställas med andra skulder. Den korta preskriptionstiden i förening
med att preskriptionsavbrott inte tillåts verkar i motsatt riktning. Revisorerna
anser att preskriptionstiden bör förlängas till fem år.

2.3.9 Införsel

Införsel i lön är enligt rapporten den vanligaste exekutiva indrivningsåtgärden
vad gäller underhållsbidrag. Införsel kan ske för en skuld som är högst
3 år gammal. Bl.a. arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag är till skillnad
från t.ex. sjukpenning undantagna från införsel.

Riksförsäkringsverket, som förordar en femårig införseltid, har
föreslagit1 att samtliga de ersättningar - bl.a. de ovannämnda - som om -

1 Hemställan 1985-12-19 till regeringen ang vissa ändringar i lagen om allmän försäkring
och till denna angränsande författningar.

nämns i 11 kap. 2§ lagen (1962:381) om allmän försäkring bör få tas i an- Förs. 1985/86:17
språk för införsel. Enligt riksförsäkringsverket skulle detta medföra en årlig
utgiftsminskning för staten om 6,5 milj.kr.

För att en femårig preskriptionstid även skall medföra förbättrat indrivningsresultat
torde krävas motsvarande införseltid. Revisorerna ställer sig
därför positiva till den av riksförsäkringsverket föreslagna förlängningen av
införseltiden till fem år. Revisorerna förordar även att införsel tillåts i arbetslöshetsersättning
och andra löneliknande ersättningar.

2.3.10 Umgängesavdraget

Umgängesavdrag enligt föräldrabalken är ett avdrag som i vissa fall får göras
på underhållsbidraget när den underhållsskyldige har haft barnet hos sig.

Vårdnadshavaren drabbas av motsvarande avdrag på bidragsförskottet. Syftet
med umgängesavdraget är att underlätta den underhållsskyldiges umgänge
med barnet. Detta syfte kan inte uppfyllas vad gäller underhållsskyldiga
med svag ekonomi. Om nämligen underhållsbidraget är fastställt till 0
kr. kan inget avdrag göras.

Reglerna om umgängesavdrag i föräldrabalken och i bidragsförskottslagen
är inte i alla delar samordnade och administrationen av avdraget är
otymplig. År 1984 uppgick umgängesavdraget sammanlagt till 2,5 milj.kr.
medan administrationskostnaden var 1,4 milj.kr. Möjligheten att få umgängesavdrag
utnyttjades av 13 000 underhållsskyldiga (6,8%). Det genomsnittliga
avdraget var 194 kr. medan administrationskostnaden uppgick till
109 kr. per underhållsskyldig.

Remissinstansernas syn på umgängesavdraget varierar mycket. Genomgående
är dock att försäkringskassorna, där beslut om avdrag fattas, har en
mer negativ syn på avdragsrätten än de remissinstanser, som i likhet med
riksförsäkringsverket och socialstyrelsen, bedömer avdraget utifrån mer
principiella ståndpunkter.

Revisorerna vill här peka på att det vid granskningen visat sig att umgängesavdraget,
i stället för att underlätta umgänget med barnet, kan orsaka
ytterligare konflikter mellan föräldrarna och sålunda motverka sitt syfte. Å
andra sidan är revisorerna också medvetna om att rätten till avdrag kan ha
gjort det möjligt för vissa föräldrar att komma överens om ett avdrag som
annars hade uteblivit. Det är möjligt, anser revisorerna, att dessa problem
bäst löses genom att frågan om kostnaden för umgänge med barnet regleras
i underhållsavtalet i stället för i samband med varje umgängesperiod.

Revisorerna är inte beredda att ta ställning till om umgängesavdraget bör
vara kvar och vilken form avdraget i sådana fall bör ha. Detta bör bli en fråga
för den föreslagna utredningen. Vissa åtgärder bör dock enligt revisorernas
mening omedelbart vidtagas. Sålunda bör rätten till umgängesavdrag enligt
föräldrabalken samordnas med rätten till avdrag enligt bidragsförskottslagen.
Vidare bör administrationen av avdragen förenklas genom att, såsom
riksförsäkringsverket föreslår, den underhållsskyldiges centralkontor blir
behörigt att fatta beslut såväl om avdrag på underhållsbidraget som på bidragsförskottet.

2.4 Sammanfattning och slutsatser

Förs. 1985/86:17

Budgetåret 1984/85 var statens nettoutgift för bidragsförskottssystemet ca

1,5 miljarder kronor, exkl. administrationskostnaderna. Den ekonomiska
analysen har visat att de tunga utgiftsposterna i systemet hänför sig till regeländringarna
på grund av riksdagens beslut år 1978 om en underhållsreform.

Därtill kommer utgifter på grund av höjningen av bidragsförskottsnivån år
1981. Automatiken i bidragsförskottssystemet genom basbeloppsförändringar
m.m. har också betydelse för statens utgifter liksom administrationskostnaderna.

Det nuvarande systemet baseras på regler i föräldrabalken och bidragsförskottslagen
m.m. (se bilaga 1). Regelsystemet ändrades väsentligt genom
1978 års beslut om en underhållsreform, vilken i huvudsak trädde i kraft år
1979. Reformens huvudsyfte var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga
med svag ekonomi. Ett annat syfte var att få till stånd en mer
enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågor. Kostnadsberäkningar för
genomförandet av reformen saknades vid beslutet.

Revisorernas kritik mot det nuvarande systemet för underhållsbidrag och
bidragsförskott riktas mot de brister i lagstiftningen och i viss mån i tillämpningen
av lagarna, som medfört onödigt höga och alltmer ökande utgifter för
staten. Bristerna i lagstiftningen gäller i första hand den bristande överensstämmelsen
mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen. Den mest uppenbara
bristen är att ett barn kan ha rätt till fullt bidragsförskott (796 kr. i
månaden fr.o.m. februari 1986) trots att underhållsbidrag inte utgår, därför
att barnet saknar behov av underhållsbidrag, t.ex. på grund av eget förvärvsarbete.
Även i sådana fall då vårdnadshavaren själv har möjlighet att försörja
barnet, utgår bidragsförskott med utfyllnadsbidrag som en automatisk
följd av ett lågt eller obefintligt underhållsbidrag.

Vidare medför regeln att endast en viss andel av de underhållsskyldigas
överskott tas i anspråk för underhållsbidrag (reduceringsregeln) stora utgifter
för staten. Till följd av socialstyrelsens rekommendation är den nuvarande
tillämpningen av lagstiftningen mer generös mot de underhållsskyldiga
än vad grunderna för lagstiftningen anger.

Underhållsreformen medförde vissa förändringar vilka - trots den selektiva
målsättningen för reformen - mildrade bördan generellt för de underhållsskyldiga
samt medförde ökade utgifter för staten. Begränsningen av indexuppräkningen
av underhållsbidraget till 7/10 av den procentuella basbeloppshöjningen,
sänkningen av preskriptionstiden från tio till tre år samt införandet
av umgängesavdrag utgör exempel på generell ekonomisk lindring
för samtliga underhållsskyldiga.

Grundorsaken till utgiftsökningen är att det nuvarande regelsystemet
medfört att det genomsnittliga underhållsbidraget inom bidragsförskottssystemet
i stort sett legat på en oförändrad nivå sedan år 1981, samtidigt som
bidragsförskottsnivån stigit i takt med basbeloppsförändringarna. Detta innebär
att de underhållsskyldiga i allt mindre grad bidrar till barnens försörjning
samtidigt som utfyllnadsbidragen, det statliga stödet, ökar.

Bidragsförskottet medför således höga utgifter för staten. Dessa måste vägas
mot systemets samlade för- och nackdelar. Såsom beskrivits förefaller 23

dock delar av det nuvarande regelsystemet och motsvarande kostnader inte Förs. 1985/86:17

motsvaras av faktiskt konstaterade och generella behov. Granskningen har

visat att barnen till vissa grupper av separerade föräldrar får ett - jämfört

med andra familjer i samma ekonomiska situation - svårmotiverat stöd av

staten. Vidare har granskningen visat att de underhållsskyldiga, vilkas un derhållsbörda

skulle lindras enligt 1978 års beslut om en underhållsreform,

överlag hade en något bättre ekonomisk situation än vårdnadshavarna.

Utöver de utgifter som ovan relaterats medför adminstrationen av systemet
alltmer ökande utgifter. Således har försäkringskassornas nominella lönekostnader
för bidragsförskottsverksamheten fördubblats mellan budgetåren
1980/81 och 1983/84. Samtidigt har produktiviteten mätt i antal bidragsberättigade
barn per helårsarbetare sjunkit med 30%.

Revisorerna har på grundval av bidragsförskottsenkäten konstaterat att
försäkringskassornas lokalkontor budgetåret 1983/84 avsatte betydligt mer
personal för bidragsförskottsverksamheten än vad riksförsäkringsverket vid
medelstilldelningen förutsatt. Vidare pekar resultatet av enkäten på att bidragsförskottsverksamheten
vid de små lokalkontoren kostade betydligt mer
per ärende än vid de stora kontoren. Det är mot denna bakgrund bedömningen
av fördelar och nackdelar med olika former av koncentration av verksamheten
måste göras.

Den komplicerade regeluppbyggnaden har fört med sig att berörda föräldrar
har svårt att kontrollera rimligheten av ett fastställt underhållsbidrag.

Detta är, anser revisorerna liksom flera remissinstanser, en ytterligare nackdel
med det nuvarande systemet.

Revisorernas granskning har vidare visat att det svenska systemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott är mer generöst mot den underhållsskyldige
än våra grannländers system. Detta gäller bl.a. möjligheten att fastställa
låga underhållsbidrag, de socialt präglade kraveftergiftsreglerna och den
korta preskriptionstiden på tre år.

I rapporten 1984/85:7 dras slutsatsen att det nuvarande bidragsförskottssystemet
- mot bakgrunden av de beskrivna bristerna - inte kan korrigeras
på ett lämpligt sätt utan bör övervägas i grunden. Denna slutsats biträds i
stort sett av remissinstanserna. Inför en sådan total omprövning av systemet
har i rapporten 1984/85:5 föreslagits att visst beslutsunderlag bör tas fram.

Förslaget, vilket till övervägande delen biträtts av remissinstanserna, gäller
följande åtgärder. Bättre statistikmaterial bör tas fram utvisande underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden och levnadsstandard
jämfört med andra föräldrars. Vidare bör olika målgrupper för
statliga stödåtgärder på detta område identifieras samt innebörden i enhetlighetsmålet
prövas.

Revisorerna förordar således att man i första hand utreder ett helt nytt
system för statens stöd till barn som inte lever med båda sina föräldrar. Denna
utredning bör även inbegripa en översyn av vissa delar av föräldrabalken.

I avvaktan på resultatet av det föreslagna utredningsarbetet bör vissa kortsiktiga
åtgärder, som eliminerar eller minskar några av de konstaterade bristerna
i nuvarande system, övervägas.

Beträffande utredningen om ett nytt system utgår revisorerna från tre 2

övergripande principer, nämligen

att en reform på detta område har barnen som utgångspunkt, Förs. 1985/86:17

att alla barn - oavsett föräldrarnas samlevnadsform - i möjligaste mån likställs
och

att föräldrabalkens grundsyn att underhållet beräknas med hänsyn till barnets
behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga bibehålls.

Beträffande utredningens inriktning föreslår revisorerna
att ett nytt stödsystem samordnas med föräldrabalken,
att stöd av den typ som det nuvarande utfyllnadsbidraget utgör inte bör
utgå till barn vars föräldrar kan försörja dem eller till barn som kan försörja
sig själva,

att stöd till barn vars föräldrar inte själva kan försörja dem i princip skall
vara oberoende av föräldrarnas samlevnadsform,

att föräldrabalkens regler om förbehållsbelopp m.m. jämte därtill hörande
anvisningar, fördelningen av underhållsskyldigas resurser mellan hemmavarande
och underhållsberättigade barn samt umgängesavdraget ses över,
att ett system med enbart förskott på det fastställda underhållsbidraget
upp till en viss nivå övervägs,

att ett selektivt ekonomiskt stöd till de barn vars föräldrar inte själva kan
försörja dem övervägs,

att skuld för underhållsbidrag i största möjliga utsträckning jämställs med
andra skulder,

att metoden för indexuppräkning av underhållsbidrag m.m. ses över,
att frågan prövas huruvida statens återkrav av förskotterade underhållsbidrag
skall handläggas som allmänt mål vid kronofogdemyndigheterna,
att samtidigt som olika lösningar för ett nytt system övervägs, administrationskostnaderna
och riskerna för missbruk beaktas och

att utredningen genomförs så att ett fullständigt beslutsunderlag med relevanta
kostnadsberäkningar kan presenteras för riksdagen.

Beträffande de kortsiktiga åtgärderna föreslår revisorerna
att socialstyrelsens rekommendation i de allmänna råden ses över i syfte
att utforma reduceringsregeln i enlighet med grunderna för lagstiftningen,
att en sänkning av bidragsförskottsnivån från 41% till 40% av basbeloppet
övervägs,

att behovsprövning mot barnets inkomster övervägs inom bidragsförskottssystemet,

att den underhållsskyldiges skyldighet att betala underhållsbidrag till försäkringskassan
räknas från och med tidpunkten för bidragsförskottsbeslutet,
att det bör åvila de underhållsskyldiga att i tillämpliga fall styrka sin bristande
förmåga att betala underhållsbidrag,

att utbetalning av bidragsförskott skall göras den månad förskottet avser,
att kravrutinerna ändras så att betalningspåminnelse och betalningsanmaning
sker samtidigt,

att påminnelseavgift införs,

att preskriptionstiden förlängs till fem år,

att införseltiden förlängs till fem år,

att införsel tillåts i arbetslöshetsersättning och vissa andra löneliknande ersättningar,

att rätten till umgängesavdrag enligt föräldrabalken samordnas med rät- Förs. 1985/86:17
ten till umgängesavdrag enligt bidragsförskottslagen,
att den underhållsskyldiges centralkontor blir behörigt att fatta beslut såväl
om umgängesavdrag på underhållsbidraget som på bidragsförskottet och
att de administrativa rutinerna ses över i samband med att regeländringar
övervägs.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad revisorerna anfört

1. beträffande en utredning om statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar och om föräldrabalkens förbehållsregler
m.m.

2. beträffande kortsiktiga åtgärder avseende reglerna för underhållsbidrag
och bidragsförskott.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna John Johnsson (s), Börje Stensson (fp), Kjell Nilsson (s), WiviAnne
Radesjö (s), Bertil Jonasson (c), Stig Gustafsson (s), Wiggo Komstedt
(m). Anita Johansson (s), Torsten Karlsson (s), Hans Lindblad (fp). Birgitta
Rydle (m) och Olle Aulin (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh samt t.f. byråchefen Karl-Olov Hedler, revisionsdirektören
Susanne Gåje, byrådirektören Susanne Lindstedt och hovrättsfiskalen Cecilia
Stawström, de fyra sistnämnda föredragande.

Stockholm den 13 mars 1986

På riksdagens revisorers vägnar

John Johnsson

Karl-Olov Hedler

Bilaga 1

Förs. 1985/86:17
Bil. 1

NUVARANDE REGLER FÖR
UNDERHÅLLSBIDRAG OCH
BIDRAGSFÖRSKOTT

1 Gällande lagar m. m.

Föräldrars underhållsskyldighet mot barn regleras i föräldrabalkens 7 kapitel
(balken omtryckt 1983:485). Ändring av underhållsbidrag till barn regleras
i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag (ändrad
senast 1981:1192).

Bestämmelser om bidragsförskott finns i lagen (1964: 143) om bidragsförskott
(omtryckt 1976:277, ändrad senast 1984: 1098). Bestämmelser om
förlängt bidragsförskott återfinns i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott
för studerande och bestämmelserom ett särskilt stöd motsvarande
bidragsförskott till ensamstående adoptivföräldrar i lagen (1984: 1096) om
särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Vidare finns föreskrifter i förordningen
(1984: 1102) om bidragsförskott, förlängt bidragsförskott för studerande
och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. I riksförsäkringsverkets kungörelse
(RFFS 1985:1) finns föreskrifter för verkställigheten av lagen om
bidragsförskott, lagen om förlängt bidragsförskott för studerande och lagen
om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn.

Reglerna om underhållsbidrag, bidragsförskott m. m. ändrades väsentligt
genom beslut av riksdagen i december 1978 (prop. 1978/79: 12, LU
1978/79:9, SoU 1978/79:2y, rskr. 1978/79:99). Huvuddelen av reformen
trädde i kraft den 1 juli 1979.1 samband med 1979 års reform fick socialstyrelsen
och riksförsäkringsverket i uppdrag att ge ut riktlinjer för socialförvaltningarnas
och försäkringskassornas tillämpning av de nya bestämmelserna.
Dessa riktlinjer skulle fortlöpande ses över. Socialstyrelsen och
riksförsäkringsverket har utarbetat den gemensamma publikationen Underhållsbidrag
och bidragsförskott — Allmänna råd från socialstyrelsen
1982:1 och riksförsäkringsverket 1982:2.

Sedan socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd gavs ut
år 1982 har det efter hand aktualiserats behov av justeringar på vissa
punkter. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de lagändringar inom
bidragsförskottsområdet som trädde i kraft vid årsskiftet 1984- 1985 har
socialstyrelsen efter samråd med riksförsäkringsverket givit ut Information
till handläggare av underhållsärenden, kompletteringar och förtydliganden
till Allmänna råd,1 samt Ändringar och tillägg till Allmänna råd från
Socialstyrelsen 1982: 1 och Riksförsäkringsverket 1982: 2 om underhållsbidrag
och bidragsförskott.2

'' Socialstyrelsens meddelandeblad 3/83.
2 Socialstyrelsens meddelandeblad 3/85.

2 Underhållsskyldighet och underhållsbidrag Förs. 1985/86:17

Dl 1

Ett huvudsyfte med 1979 års reform var att mildra underhållsbördan för
underhållsskyldiga med svag ekonomi. Ett annat syfte var att få till stånd
en mer enhetlig bedömning av frågor om underhållsbidrag.

De nu gällande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet mot
barn i föräldrabalkens 7 kapitel, innebär i huvuddrag följande.

Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt
med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga.
När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till
barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner.

Föräldrarna skall sinsemellan ta del i kostnaderna för barnets underhåll,
var och en efter sin förmåga. Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör
när barnet fyller 18 år, men den kan förlängas så länge skolgången pågår,
dock längst intill dess barnet fyller 21 år.

Om föräldrarna inte sammanbor skall den förälder som inte har vårdnaden
om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet betala
underhållsbidrag. Detsamma gäller vid gemensam vårdnad om barnet varaktigt
bor tillsammans med endast en av föräldrarna.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Föräldrarna har fuli
avtalsfrihet, vilket innebär att de — om de är överens — fritt kan avtala om
underhållsbidraget. Om föräldrarna inte är överens kan frågan om underhållsbidrag
till barnet prövas i allmän domstol. Dom eller avtal om underhållsbidrag
kan jämkas av rätten, om ändring i förhållandena föranleder
det. Avtal om underhåll kan också jämkas av rätten, om avtalet är oskäligt
med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i
övrigt. Vidare kan ett löpande underhållsbidrag omprövas efter sex år utan
att någon ändring av förhållandena inträtt.

Genom reformen upphävdes regeln om underhållsskyldighetens ovillkorlighet.
Denna lagändring har sin största praktiska betydelse när det
gäller bestämmandet av underhållsbidrag. När underhållsbidrag till barnet
bestäms får den underhållsskyldige förbehålla sig ett belopp för eget underhåll,
för hemmavarande barn samt i vissa fall för hemmavarande make
eller sammanboende. Förbehållsbeloppet skall innefatta alla vanliga levnadskostnader,
exkl. bostadskostnaderna, vilka beräknas för sig efter vad
som är skäligt.

Förbehållsbeloppet för den underhållsskyldige uppgår till 120% av basbeloppet
enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, för hemmavarande
barn till 40% av basbeloppet och för hemmavarande make till 60% av
basbeloppet. Med make jämställs annan som den underhållsskyldige varaktigt
bor tillsammans med. om de har barn gemensamt. För år 1985
motsvarade 120% av basbeloppet 2 180 kr/mån, 40% av basbeloppet 727
kr/mån, och 60% av basbeloppet 1 090 kr/mån.

Enligt socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets normer för bostadskostnader
1985/86'' uppgick högsta belopp för skälig bostadskostnad inom
Stor-Stockholmsområdet exempelvis till 2075 kr/mån för 1-2 vuxna och
3550 kr/mån för 1—2 vuxna + 3 barn.

'' Socialstyrelsens meddelandeblad nr 38/85.

Reglerna för fastställande av underhållsbidrag innebär i praktiken att Förs. 1985/86:17

man först skall uppskatta och kostnadsberäkna barnets behov. Härefter Bil. 1

görs en beräkning av varje förälders nettoinkomst (inkomst efter skatt).

Från den underhållsskyldiges nettoinkomst dras förbehållsbelopp för eget
och eventuellt även för andra familjemedlemmars försörjning, bostadskostnader
samt i vissa fall andra kostnader. Restbeloppet utgör det överskottsbelopp
som borde kunna tas i anspråk för underhåll åt barnet.

Motsvarande beräkning görs för vårdnadshavaren. Underhållsbidraget erhålls
sedan genom att det belopp som har beräknats för barnets behov
fördelas proportionellt mellan föräldrarna efter deras resp. överskottsbelopp.

I de fall vårdnadshavaren har en i förhållande till den underhållsskyldige
god ekonomi kan beräkningsmetoden medföra att underhållsbidraget bestäms
till ett belopp under bidragsförskottsnivån, trots att den underhållsskyldige
har förmåga att betala ett högre underhållsbidrag. Detta kallas
kvotdelseffekten. 1 dessa fall utger försäkringskassan idag utfyllnadsbidrag,
fastän barnets behov redan är täckt.

En annan konsekvens av beräkningsmetoden är att om t. ex. barnbidraget
kraftigt höjs och barnets behov av underhållsbidrag därmed minskar,
så ökar automatiskt det statliga stödet i form av utfyllnadsbidrag i de fall
underhållsbidraget minskas efter höjningen.

I propositionen framhölls att förslaget inte innebar att någon given andel
av det överskott som den underhållsskyldige hade skulle tas i anspråk för
underhållsbidrag. I fall då den underhållsskyldiges disponibla inkomst
endast obetydligt översteg förbehållsbeloppet borde man dock, med hänvisning
till bidragsförskottet, kunna modifiera den förordade beräkningsmetoden
så att inte den underhållsskyldiges överskott helt eller nästan helt
gick åt för underhållsbidrag.

Socialstyrelsen rekommenderar i de allmänna råden att den sammanlagda
underhållsbördan (för hemmavarande och bidragsberättigade barn) i
regel begränsas till 60% av överskottet när det gäller ett barn, 70% när det
gäller två barn och 80% när det gäller tre eller flera barn, den s. k. reduceringsregeln.
Därvid räknas såväl hemmavarande som bidragsberättigade
barn. Om den underhållsskyldiges reducerade överskott endast räcker till
hemmavarande barns försörjning, kan underhållsbidrag till bidragsberättigade
barn inte fastställas.

I socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd rörande underhållsbidrag
och bidragsförskott återfinns de riktlinjer som är avsedda
att användas som handledning vid beräkning av underhållsbidrag. I förordet
till publikationen understryks dock att den slutliga bedömningen alltid
måste göras med tanke på vad som är skäligt i det enskilda fallet.

Den underhållsskyldige har rätt till avdrag på underhållsbidraget, s. k.
umgängesavdrag, om han eller hon har haft barnet hos sig under en
sammanhängande tid av minst fem hela dygn. Avdraget är 1/40 av underhållsbidraget
för varje helt dygn som barnet vistats hos föräldern. Avdrag
får dock inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex
månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde.

Underhållsbidrag till barn anpassas till kostnadsutvecklingen genom att 29

det ändras med det procenttal med vilket basbeloppet enligt lagen Förs. 1985/86:17

(1962:381) om allmän försäkring ändrats, i den mån ändringen uppgår till Bil. 1

minst 5% i förhållande till det basbelopp som låg till grund för den senaste

ändringen. Ändringen i bidragsbeloppet begränsas dock till ett procenttal

som utgör 7/10 av basbeloppets förändring. Bestämmelserna om detta

återfinns i lagen (1966:680, senast ändrad 1981: 1192) om ändring av vissa

underhållsbidrag, den s. k. indexlagen.

Preskriptionstiden för fordran på underhållsbidrag sänktes från tio till tre
år genom reformen. Samtidigt förbjöds preskriptionsavbrott, dvs. preskriptionstiden
kan inte avbrytas genom t. ex. en erinran om skulden eller
ett indrivningsförsök.

3 Bidragsförskott

Lagen (1964: 143) om bidragsförskott har nära samband med bestämmelserna
om underhållsbidrag. Bidragsförskottet infördes ursprungligen år
1937 som en samhällsgaranti för utgående underhållsbidrag. Bidragsförskott
lämnas såsom ett förskott på ett fastställt underhållsbidrag, när den
underhållsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet. Den nu gällande
lagen trädde i kraft 1 juli 1964. Den innebär ett väsentligt förbättrat skydd
för barn med separerade föräldrar oavsett om vårdnadshavaren är ensamboende
eller sammanboende. Dessa barn garanteras nu, i princip oberoende
av om underhållsbidrag fastställts och utan begränsning till det fastställda
underhållsbidragets storlek, ett generellt underhåll som - när lagen
infördes — motsvarade 25 % av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.

I det helt övervägande antalet fall, dvs. när endast en förälder är underhållsskyldig
och inte bor tillsammans med barnet, utgår bidragsförskott
sedan den 1 juli 1981 med 41% av basbeloppet. När båda föräldrarna är
underhållsbidragsskyidiga, dvs. då ingen av dem bor tillsammans med
barnet, utgår 62% (31+31%) av basbeloppet i bidragsförskott. För barn
som även är berättigat till barnpension utgår 31 % av basbeloppet i bidragsförskott.
Även ytterligare kombinationer finns.

Beslut om bidragsförskott fattas av försäkringskassan efter en kontroll
av underhållsbidragets storlek. I vissa fall kan bidragsförskott vägras,
bl. a. om vårdnadshavaren uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter att
vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskap eller underhållsbidrag
till barnet fastställt. Bidragsförskott utgår inte heller när den underhållsskyldige
betalar ett underhållsbidrag som uppgår till minst samma belopp
som bidragsförskottet eller på annat sätt sörjer för att barnet får motsvarande
underhåll.

Om underhållsbidraget är fastställt till ett lägre belopp än 41 resp. 31 %
av basbeloppet innefattar utgående bidragsförskott dels det förskotterade
underhållsbidraget, dels ett s. k. utfyllnadsbidrag, vilket motsvarar skillnaden
mellan det fastställda underhållsbidraget och bidragsförskottsnivån.

Utfyllnadsbidraget är ett statligt stöd och något krav på återbetalning av
detta riktas inte mot den underhållsskyldige.

Om försäkringskassan skulle finna att underhållsbidraget uppenbarligen 30

blivit fastställt till ett för lågt belopp i förhållande till vad den underhålls- Förs. 1985/86:17

skyldige bör betala i bidrag, utgår inte bidragsförskott med högre belopp än Bil. 1

det fastställda underhållsbidraget.

Till den del ett utbetalt bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag
inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot
den underhållsskyldige. Den underhållsskyldige skall därför, så länge
bidragsförskott utgår, till försäkringskassan betala underhållsbidrag motsvarande
förskottet.

Om den underhållsskyldige har rätt till umgängesavdrag minskas det
underhållsbidrag denne skall betala till försäkringskassan i motsvarande
mån. För att avdrag skall kunna beaktas vid återkrav måste den underhållsskyldige
anmäla kravet på avdrag till försäkringskassan inom tre månader
från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Den
underhållsskyldige skall genom intyg av den andre föräldern eller på annat
sätt styrka att han eller hon har haft barnet hos sig under den tid som
avdraget avser.

Om den underhållsskyldige inte efter förmåga fullgör sin betalningsskyldighet
mot försäkringskassan skall kassan söka kräva in sin fordran. Kassan
kan i vissa fall besluta att sådan fordran skall efterges helt eller delvis,
s. k. kraveftergift. Kassan kan meddela kraveftergift om det är påkallat av
ändringar i den underhållsskyldiges ekonomiska förhållanden eller om det
framstår som skäligt med hänsyn till den underhållsskyldiges personliga
förhållanden eller av annan särskild anledning.

Bidragsförskott utbetalas förskottsvis till och med den månad varunder
barnet fyller 18 år. För studerande ungdomar kan förlängt bidragsförskott
utgå, dock längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år. Ett
särskilt stöd motsvarande bidragsförskott kan även utgå till ensamstående
adoptivföräldrar.

Frågor om bidragsförskott handhas av riksförsäkringsverket och de
allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassorna är organiserade länsvis
i centralkontor under vilka ett varierande antal lokalkontor hör. Beslut
om bidragsförskott fattas av vårdnadshavarens lokalkontor, medan återkravsfrågor
handhas av det centralkontor som den underhållsskyldige
tillhör.

Bilaga 2
SAMMANFATTNINGAR AV RAPPORTERNA
1984/85:5-7 OCH 1985/86: 1 OM STATENS
UTGIFTER FÖR BIDRAGSFÖRSKOTT

1 Inledning

Riksdagen beslutade den 13 december 1978 om en reform angående underhåll
till barn och frånskilda m.m. (prop. 1978/79: 12, LU 1978/79:9, SoU
1978/79: 2y, rskr. 1978/79: 99). De i propositionen framlagda förslagen var i
huvudsak baserade på famitjelagssakkunnigas betänkande (SOU 1977:37)

Underhåll till barn och frånskilda. Målsättningen för reformen var följande: -

att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga som har svag ekonomi
och

- att få till stånd en något mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna
och tillgodose vissa särskilda reformkrav från riksdagens sida.

Underhållsreformen år 1979 innebar en genomgripande ändring av reglerna
om underhållsskyldigheten mot barn. De ändringar som genomfördes
för att bl. a. mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga och som direkt
eller indirekt berörde reglerna om bidragsförskott var sammanfattningsvis
följande:

- att underhållsskyldigheten inte skall vara ovillkorlig utan beroende av
föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga och barnets behov,

- att underhållsskyldig vid underhållsbidragets fastställande får förbehålla
visst belopp för egen del och för eventuellt hemmavarande make eller
barn,

- att bidragsförskott skall kunna utgå till särlevande föräldrar med gemensam
vårdnad,

- att avdrag får göras på underhållsbidrag för kostnader som uppstår vid
umgänge med barnet,

- att preskriptionstiden för krav om underhållsbidrag skall vara tre år i
stället för tio,

- att försäkringskassorna lättare skall kunna meddela eftergift — helt eller
delvis — för krav på underhållsbidrag och

- att indexhöjningen av underhållsbidraget begränsas till 7/10 av den
procentuella basbeloppshöjningen.

Samma år beslutade riksdagen att kommunalskattelagen skulle ändras så
att beloppsgränsen för avdrag för underhåll av icke hemmavarande barn
vid inkomstbeskattningen skulle höjas från 2500 kr. till 3000 kr. (prop.

1978/79:50, SkU 1978/79:19, rskr. 1978/79: 107).

Höjningen av avdraget för kostnader för utgivna underhållsbidrag vid
inkomstbeskattningen skulle, påpekades i propositionen 1978/79: 12, medföra
en minskning av skatteintäkterna vid inkomstbeskattningen. Därutöver
skulle de föreslagna åtgärderna enligt propositionen sammantaget inte
leda till någon större belastning för stat eller kommun.

Totalt uppgick antalet barn med bidragsförskott till ca 257000 i decem- 32

Förs. 1985/86:17
Bil. 2

ber 1984, vilket är ca 14% av samtliga barn i åldrarna 0-17 år. Den helt Förs. 1985/86:17

övervägande delen, eller 86% av antalet bidragsberättigade barn, uppbär Bil. 2

fullt bidragsförskott. Mellan åren 1979 och 1984 ökade antalet barn inom
bidragsförskottssystemet med 15%.

Bakgrunden till den genomförda granskningen är bl. a. att staten får stå
för en allt större andel av de totala utgifterna för barnen. Orsaken till detta
är utfyllnadsbidragens växande andel av bidragsförskotten till följd av den
genomsnittligt sett sjunkande underhållsbidragsnivån inom bidragsförskottssystemet.
Andelen av de belopp som betalades tillbaka av de underhållsskyldiga
utgjorde budgetåret 1979/80 ca 39% av de totala utbetalningarna
av bidragsförskott. Andelen hade minskat till 33% budgetåret
1983/84.

Som ett första led i den nu ifrågavarande granskningen har i rapporten
(1983/84:9) Statens utgifter för bidragsförskott, allmänna delen, lämnats en
redovisning för reglerna om underhållsbidrag till barn, bidragsförskott,
statens utgifter för bidragsförskotten och administrationskostnaderna för
regelsystemet. Dessutom lämnas i rapporten förslag till uppläggningen av
det fortsatta granskningsarbetet.

Resultatet av den nu avslutade granskningen har redovisats i ytterligare
fyra rapporter, nämligen

- rapport (1984/85:5) Statens utgifter för bidragsförskott - 1979 års underhållsreform,
bakgrund och utveckling,

- rapport (1984/85:6) Statens utgifter för bidragsförskott - ekonomiska
konsekvenser av 1979 års underhållsreform,

- rapport (1984/85:7) Statens utgifter för bidragsförskott - handläggningen
av bidragsförskottsärenden och

- rapport (1985/86:1) Statens utgifter för bidragsförskott - internationell
jämförelse av regelsystem för underhåll till barn.

1 det följande redovisas sammanfattningar av de fyra sistnämnda rapporterna.

3 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 17

2 1979 års underhållsreform, bakgrund och

utveckling

(Rapport 1984/85:5)

2.1 Riksdagsbeslutet

Huvudsyftet med 1978 års riksdagsbeslut om underhåll till barn och frånskilda
m.m. (prop. 1978/79:12, LU 1978/79:9, SoU 1978/79:2y, rskr.
1978/79:99) var att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med
svag ekonomi. Andra mål var att få till stånd en något mera enhetlig
bedömning av underhållsbidragsfrågorna och att tillgodose särskilda reformkrav
från riksdagens sida.1

Något motsvarande mål för stöd till vårdnadshavare med svag ekonomi
fanns inte formulerat. Däremot nämndes i propositionen att de beslutade
åtgärderna knappast skulle komma att försämra de underhållsberättigade
barnens situation i en utsträckning som inte kunde anses godtagbar. Genom
de allmänna barnbidragen och rätten till bidragsförskott var barnen
alltid garanterade en minsta underhållsstandard.

Innebörden av 1979 års underhållsreform var att de underhållsskyldiga
kunde ta på sig en mindre andel, medan staten och vårdnadshavarna tog på
sig en större andel av de aktuella barnens försörjning. Vårdnadshavarnas
ekonomiska situation försämrades genom vissa av åtgärderna, nämligen
dels genom införande av umgängesavdrag, dels — vad gäller vårdnadshavare
utanför bidragsförskottssystemet — genom att underhållsbidraget räknas
upp med endast 7/10 av förändringen av basbeloppet om minst 5%.

Ett stort antal remissinstanser hade yttrat sig över familjelagssakkunnigas
förslag, vilket låg till grund för prop. 1978/79: 12. Många remissinstanser
välkomnade de sakkkunnigas förslag att lätta bördan för de underhållsskyldiga.
Andra remissinstanser ansåg att de underhållsberättigades situation
ej tillräckligt beaktats. Enligt bl. a. kommunförbundet, riksskatteverket
och flera kvinnoföreningar borde man ha uppmärksammat båda parternas
(underhållsskyldiga och vårdnadshavare) ekonomiska förhållanden inför
en reform av det skisserade slaget. Hovrätten för Nedre Norrland
uttryckte också en tveksamhet till grunden för reformen, nämligen om man
på det underlag som hade presenterats av de sakkunniga verkligen kunde
dra de slutsatser som de sakkunniga kommit fram till beträffande behovet
av förändringar. Enligt Svea hovrätt kunde det ifrågasättas om tiden var
mogen för ett system där ansvaret för underhållsbidrag till barn vars
föräldrar ej sammanbodde i högre grad än dittills överfördes från de underhållsskyldiga
till samhället.

Föredragande departementschefen noterade i propositionen (1978/79:
12) att en kommitté (S 1977: 16) tillkallats för att se över samhällets stöd till
föräldrar som inte lever tillsammans. I direktiven (1977:104) framhölls att
samhällsutvecklingen hade ändrat förutsättningarna för existerande former

1 Bidragsförskott skall kunna utgå om båda föräldrarna har vårdnaden om barnet,
men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en förälder. Underhållsskyldig
skall kunna få nedsättning av underhållsbidraget med hänsyn till kostnader för visst
umgänge med barnet.

av stöd till de särlevande föräldrarna och aktualiserat samhällsinsatser i Förs. 1985/86:17

delvis andra former. Utgångspunkten för kommitténs överväganden borde Bil. 2

vara att stödet riktades till barnen.

Det förefaller som om tillkallandet av den nämnda kommittén (ensamförälderkommittén)
tagits till intäkt för att inte vidare gå in på vårdnadshavarnas
och barnens ekonomiska situation i propositionen 1978/79:12. Föredragande
departementschefen anförde att med tanke på ensamförälderkommitténs
arbete skulle det vara olyckligt att genast tillföra bidragsförskottsinstitutet
nya och viktiga rättsliga moment som med stor sannolikhet
skulle leda till att allt flera skulle anlita systemet.

Hänvisningen till ensamförälderkommitténs arbete gör det förståeligt att
riksdagen år 1978 främst såg till de underhållsskyldigas förhållanden. Med
facit i handen — att ensamförälderkommitténs arbete hittills inte lett till
mer än ett par punktvisa förbättringar för vårdnadshavare och barn1 —
synes det än mer angeläget att betona att i det partsförhållande som gäller
för underhållsskyldiga och vårdnadshavare måste båda parters ekonomiska
situation redovisas innan ett korrekt beslut att stödja den ena parten kan
fattas.

Vi har i likhet med flera remissinstanser som yttrat sig över familjelagssakkunnigas
förslag funnit att den statistik och det övriga beslutsunderlag
som redovisats i förarbetena till reformen var mycket bristfälligt. En
jämförande analys av underhållsskyldigas och vårdnadshavares ekonomiska
förhållanden, standard, förekomst av svaga grupper etc. saknades med
undantag för en kortfattad beskrivning i propositionen av vissa forskningsresultat
vid Uppsala universitets juridiska institution. Den för familjelagssakkunnigas
räkning utförda undersökningen (redovisad i SOU 1975:24,

Tre sociologiska rapporter) rörde endast situationen för gifta par som stod i
begrepp att skilja sig, ej situationen för samtliga underhållsskyldiga och
vårdnadshavare.

2.1.1 Ny bedömning av 1970-talets material beträffande de
underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation

Med hänsyn till att bristande redovisning inte alltid behöver bero på
bristande bakgrundsmaterial inför ett beslut har vi själva försökt att rekonstruera
allt material angående underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden som var tillgängligt vid beslutstidpunkten år
1978.

I det följande anges vilket beslutsunderlag som var tillgängligt och i vilka
avseenden adekvata uppgifter saknats vid den tidpunkt då reformen — en
mildrad underhållsbörda för underhållsskyldiga med svag ekonomi - beslutades.

Information om antalet underhållsskyldiga med svag ekonomi saknades.

Precisering av begreppet "svag ekonomi" saknades.

1 Stöd till barn som adopterats av ensamstående (prop. 1984/85:39 delvis, SoU
1984/85:6, rskr. 1984/85:66). Förlängt bidragsförskott för studerande (prop.

1984/85: 39 delvis, SoU 1984/85: 10, rskr. 1984/85: 67). 35

Det huvudsakliga ekonomisk-statistiska underlaget för beslutet i riksda- Förs. 1985/86:17

gen härrörde från en urvalsundersökning, utförd vid juridiska institutionen Bil. 2

vid universitetet i Uppsala. Undersökningen avsåg ett riksrepresentativt
slumpurval av dels frånskilda par för vilka äktenskapsskillnad meddelades
år 1971, dels ogifta föräldrar som fick barn år 1971 och som inte sammanbodde
med varandra år 1975.

Endast en mycket liten del av urvalsundersökningens totala material
redovisades i propositionen 1978/79:12, trots att materialet skulle ha kunnat
förmedla väsentlig information om underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas
ekonomiska förhållanden.

I propositionen redovisades inte heller resultaten från de undersökningar
vid tingsrätter och allmänna advokatbyråer, som familjelagssakkunniga
låtit utföra.

Urvalsundersökningen vid Uppsala universitet och familjelagssakkunnigas
undersökningar förefaller ha varit de enda undersökningarna som
medger jämförelse av underhållsskyldigas och vårdnadshavares förhållanden
vid mitten av 1970-talet.

Beträffande ekonomin visade urvalsundersökningen från Uppsala universitet
att underhållsskyldiga - oavsett om de var frånskilda eller ogifta —
hade högre bruttoinkomster än motsvarande vårdnadshavare (se tabell
2.1).

Tabell 2.1 Skattepliktiga bruttoinkomster för år 1975 (resp. år 1974 för underhålls-skyldiga i gruppen ogifta), kr.
Frånskilda föräldrar	Ogifta föräldrar	Samtliga-
Underhålls- Vårdnads-	Underhålls- Vårdnads-	inkomsttagare (statistisk årsbok)
skyldiga havare	skyldiga havare
Medianinkomst 42000 30000	33 000 28000	31 300
Genomsnittlig inkomst 43 000 29 000	31000 25 000	33 800

Av tabellen framgår att de underhållsskyldiga hade högre skattepliktig
bruttoinkomst än vårdnadshavarna. 1 gruppen frånskilda låg inkomsterna
högre än i gruppen ogifta för såväl underhållsskyldiga som vårdnadshavare.
Detta kan bl. a. förklaras med att föräldrarna i gruppen frånskilda
genomsnittligt sett var äldre än i gruppen ogifta. Jämfört med samtliga
inkomsttagare i Sverige hade frånskilda underhållsskyldiga högre inkomster
än genomsnittet och vårdnadshavarna lägre inkomster än genomsnittet.

För de av de underhållsskyldiga och av vårdnadshavarna i urvalsundersökningen
som bildat ny familj var familjeinkomsten (medianvärdet) för
familjen med en underhållsskyldig större eller lika stor som för vårdnadshavarfamiljen.
Som exempel kan nämnas att familjeinkomsten år 1975 för
frånskilda underhållsskyldiga som var sammanboende men ej hade hemmavarande
barn uppgick till 85 000 kr. medan familjeinkomsten för frånskilda
vårdnadshavare som var sammanboende och hade ett hemmavarande
barn uppgick till 77 000 kr. 36

I urvalsundersökningen var i 94% av fallen den underhållsskyldige en Förs. 1985/86:17

man. Inkomstskillnaderna mellan underhållsskyldiga och vårdnadshavare Bil. 2

torde spegla inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor. Det kan i sammanhanget
påpekas att de frånskilda underhållsskyldiga i urvalsundersökningen
i 34% av fallen hade hemmavarande barn att försörja, medan
vårdnadshavarna definitionsmässigt i 100% av fallen hade barn att försörja.

Vidare visade urvalsundersökningen att betydligt större andel av vårdnadshavarna
än de underhållsskyldiga hade bostadstillägg. Någon större
skillnad mellan underhållsskyldigas och vårdnadshavares behov av socialhjälp
förefaller inte ha förelegat. För de ogifta föräldrarna förekom
socialhjälp dock något oftare hos vårdnadshavarna (30%) än hos de underhållsskyldiga
(22%).

Familjelagssakkunnigas undersökningar vid tingsrätter och allmänna
advokatbyråer visade att männen som stod i begrepp att skilja sig hade
betydligt högre inkomster (medianvärden) än kvinnorna. Delundersökningen
av äktenskapsskillnadsdomar visade att (bland barnfamiljerna)
mannen ensam skulle utge underhållsbidrag i 80% av fallen och hustrun
ensam i 5% av fallen. I de fall uppgift om inkomsten förelåg var medianinkomsten
för män 28 400 kr. och för kvinnor 12600 kr. Om de som över
huvud taget inte hade inkomst frånräknades blev medianvärdet för män
29900 kr. och för kvinnor 19000 kr.

Familjelagssakkunnigas undersökningar gav alltså viss information om
den ekonomiska och i någon mån sociala situationen för gifta par, som stod
i begrepp att skilja sig. Inför en reform syftande till att påverka underhållsskyldigas
ekonomiska förhållanden borde även ha funnits behov av
information rörande den ekonomiska situationen för underhållsskyldiga
och vårdnadshavare som redan lever åtskilda sedan kortare eller längre tid
tillbaka samt rörande den ekonomiska situationen för ogifta isärlevande
föräldrar.

Information om underhållsskyldigas resp. vårdnadshavares totala tillgångar
resp. skulder saknades inför reformen. En typ av skuld, nämligen
skuld för underhållsbidrag till barn fanns dock statistiskt belagd.

Andra indikatorer på den ekonomiska situationen, såsom bostadsförhållanden,
tillgång till TV, bil etc, är ett mått på den ekonomiska förmågan
men är också ett uttryck för de enskildas preferenser. Eftersom dessa mått
ändå förekommer, har en begränsad redovisning gjorts i revisorernas rapport.
Materialet som härrör från 1970 års familjeundersökning visade
bl. a. att i fråga om TV-innehav var de frånskilda manliga icke-vårdnadshavarna
sämst tillgodosedda av alla familjetyper. Beträffande tillgång till bil
var de frånskilda kvinnliga vårdnadshavarna sämst ställda av alla familjetyper.

Enligt flera motioner till riksdagen i mitten på 1970-talet kunde underhållsbidragen
till icke hemmavarande barn vara så höga att den underhållsskyldige
hade en svår ekonomisk situation. Enligt motionen
1975/76: 545 kunde det därför vara svårt eller omöjligt för den underhållsskyldige
att bilda ny familj. Motionärerna önskade en reform av reglerna
för fastställande av underhållsbidrag. Lagutskottet (LU 1975/76:33) delade 37

motionärernas uppfattning men uttalade att en sådan reform inte kunde Förs. 1985/86:17
genomföras utan en mera ingående undersökning. Bil. 2

Urvalsundersökningen från Uppsala visade dock att de underhållsskyldiga
i högre grad än vårdnadshavarna var sammanboende eller gifta ett par
år efter det att underhållsskyldighet inträtt. De frånskilda underhållsskyldiga
var gifta/sammanboende i 54% av fallen, medan de frånskilda resp.
ogifta vårdnadshavarna var gifta/sammanboende i 42 resp. 28% av fallen.

Man kan möjligen ställa upp hypotesen att det fanns större ekonomiska
och sociala hinder för vårdnadshavarna att gifta om sig/bli sammanboende
på nytt än för de underhållsskyldiga. Mot denna bakgrund kan det vara
svårt att förstå att man i riksdagen enbart behandlade de underhållsskyldigas
svårigheter att bilda ny familj.

Beträffande beslutsunderlaget för 1979 års underhållsreform är slutsatsen
i revisorernas rapport att det mot bakgrund av tillgängligt material inte
fanns grund för att anse att de underhållsskyldiga i jämförelse med vårdnadshavarna
överlag hade en så svår ekonomisk situation att en generell
ekonomisk lindring borde eftersträvas för hela gruppen underhållsskyldiga.
Begränsningen av den årliga höjningen av underhållsbidraget till 7/10
av den procentuella basbeloppshöjningen, sänkningen av preskriptionstiden
från tio till tre år och införandet av umgängesavdrag utgör exempel på
generell ekonomisk lindring. Var tanken å andra sidan att enbart stödja
underhållsskyldiga med svag ekonomi (som målsättningen för reformen
ordamässigt anger) borde denna grupp ha definierats och reformen utformats
så att stödet kanaliserats till den avsedda målgruppen.

I rapporten betonas att det inte finns något klart orsakssamband mellan
separation/skilsmässa och dålig ekonomi. En tänkbar orsakskedja är att
man kan få dålig ekonomi på grund av sin skilsmässa, t. ex. genom dyr
bostad och minskade stordriftsfördelar i hushållet. En annan tänkbar orsakskedja
är att en dålig ekonomisk (och social) situation kan bidra till en
separation/skilsmässa.

Kan det vidare ha varit så att de socialt utslagna underhållsskyldiga inte i
första hand var utslagna på grund av en dålig ekonomi utan på grund av
övriga omständigheter kring separationen? Var i så fall 1979 års generellt
verkande underhållsreform den ekonomiskt sett bästa vägen att hjälpa
dessa människor? Kunde utslagningen ha mötts med mera selektiva åtgärder
(t. ex. alkoholrådgivning, psykologhjälp)?

Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att ett fullgott beslutsunderlag
beträffande såväl de underhållsskyldigas som vårdnadshavarnas ekonomiska
förhållanden skulle ha gett beslutsfattarna möjligheter att identifiera
de underhållsskyldiga och vårdnadshavare som hade svag ekonomi och
därmed större möjlighet att utforma adekvata mål och medel.

I rapporten konstateras därutöver att det från revisionssynpunkt är
ytterst otillfredsställande att varken familjelagssakkunniga, regeringen eller
riksdagen ansett sig ha behov av kostnadsberäkningar inför en så
omfattande reform som 1979 års underhållsreform.

2.1.2 En enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna

Reformens andra huvudsyfte var att få till stånd en något mera enhetlig
bedömning av underhållsbidragsfrågorna. En sammanfattande kommentar
till de under 1970-talet gjorda undersökningarna är att de klart visar att
praxis för beräkning av underhållsbidrag var ojämn i mitten på 1970-talet.

Många av remissinstanserna som yttrat sig över familjelagssakkunnigas
betänkande ansåg det angeläget att snabbt få fram en ändrad lagstiftning.

De framhöll särskilt vikten av att få fram enhetliga normer för bedömning
av underhållsskyldigheten mot barn.

2.2 1979 års reform i 1980-talets belysning

I rapporten konstateras att de underhållsskyldigas ekonomiska förhållanden
omkring år 1975, jämförda med vårdnadshavarnas, inte motiverade
det stöd till samtliga underhållsskyldiga som 1979 års reform innebar.

Emellertid kan det vara så att även om reformen inte var motiverad på
1970-talet skulle den kunna vara motiverad idag. Vi har därför försökt att
undersöka förhållandena under 1980-talet i vad gäller de faktorer som
aktualiserades på 1970-talet. Genomgången visade emellertid på ett tidigt
stadium att material som medger en jämförelse mellan underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden föreligger i endast mycket
begränsad omfattning. Vi har därför genom riksförsäkringsverkets försorg
tagit fram statistik över de sjukpenninggrundande inkomsterna för olika
kategorier underhållsskyldiga och vårdnadshavare (föräldrapar) med gemensamma
barn i bidragförskottssystemet. I rapporten har också gjorts ett
försök att precisera ett par alternativa gränser för "svag ekonomi”. Dessutom
har specialbearbetning gjorts av visst material som av institutionen
för socialt arbete vid universitetet i Umeå tagits fram för ensamförälderkommitténs
räkning.

2.2.1 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation på 1980-talet

Sammanfattningsvis redovisas i rapporten följande om läget och utvecklingen
på 1980-talet.

Antalet underhållsskyldiga och vårdnadshavare som ingår i bidragsförskottssystemet
uppgick i mitten av år 1984 till 188000 resp. 186600 personer.
Information om antalet övriga underhållsskyldiga och vårdnadshavare
saknas. Fortfarande saknas statistik om antalet underhållsskyldiga och
vårdnadshavare med svag ekonomi.

Ett försök har gjorts att precisera begreppet svag ekonomi som antas
bero inte bara på en låg inkomst utan även på försörjningsbördan. Vi har
försöksvis definierat svag ekonomi på två alternativa sätt. Enligt den första
definitionen innebär svag ekonomi att en underhållsskyldig eller vårdnadshavare
med barn inom bidragsförskottssystemet inte har den bruttoinkomst
per år som efter inverkan av skatt och underhållsbidrag motsvarar
riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum. För t. ex. en under
hållsskyldig ensamboende person i Stockholm med ett underhållsbidrag på
500 kr./mån. var det - med tillämpande av existensminiminormerna - år 39

Förs. 1985/86: 17
Bil. 2

1984 nödvändigt med en bruttoinkomst på ca 61 000 kr. för att inte anses ha Förs. 1985/86: 17

svag ekonomi. Enligt den andra definitionen innebär svag ekonomi att en Bil. 2

underhållsskyldig eller vårdnadshavare med barn inom bidragsförskottssystemet
inte har den bruttoinkomst per år som efter inverkan av skatt och
underhållsbidrag motsvarar socialstyrelsens norm för skälig levnadsnivå.

För t. ex. en underhållsskyldig ensamboende person i Stockholm med ett
underhållsbidrag på 500 kr./mån. var det - med tillämpande av socialstyrelsens
norm — år 1984 nödvändigt med en bruttoinkomst på ca 66000
kr. för att inte anses ha svag ekonomi. Vi får då två olika gränser för svag
ekonomi.

Gränsen för svag ekonomi för underhållsskyldiga skulle ha kunnat sättas
högre, såsom t. ex. i efterhand kan konstateras vid beräkning av underhållsbidrag.
Vi har dock valt ovannämnda två alternativa gränser som
allmänt gäller utanför bidragsförskotts-underhållsbidragsområdet. Därigenom
faller blickpunkten på de underhållsskyldiga och vårdnadshavare som
enligt allmän uppfattning har oacceptabla ekonomiska förhållanden.

Svag-ekonomi-beräkningarna vilar på många förenklande förutsättningar,
varför några exakta slutsatser ej kan dras av materialet. Bl.a. har
bedömningen begränsats till det fall när en ensamboende underhållsskyldig
och en ensamboende vårdnadshavare har ett gemensamt barn inom bidragsförskottssy
stemet.

Såsom kan förväntas medför en höjning av ett underhållsbidrag att den
underhållsskyldiga förälderns bruttoinkomst måste öka för att han/hon ej
skall hamna under gränsen för svag ekonomi (enligt båda normerna).

Såsom också kan förväntas påverkas över huvud taget inte vårdnadshavarens
nödvändiga bruttoinkomst (för att undvika svag ekonomi) av underhållsbidragets
storlek så länge underhållsbidraget ligger lägre än nivån för
helt bidragsförskott.

De faktiska genomsnittliga sjukpenninggrundande inkomsterna för underhållsskyldiga
och vårdnadshavare, indelade i grupper efter underhållsbidragets
storlek, har satts i relation till den framräknade gränsen för svag
ekonomi för resp. grupp. Resultatet av dessa beräkningar är att för ensamboende
underhållsskyldiga med ett barn i bidragsförskottssystemet och för
vårdnadshavare i ett enföräldrahushåll med ett barn i bidragsförskottssystemet
tycks den ekonomiska situationen - genomsnittligt sett — väsentligt
ha försämrats från år 1981 till år 1984 inom samtliga underhållsbidragsgrupperoch
enligt såväl existensminiminormen som socialbidragsnormen.

Beträffande ekonomin visar statistik från riksförsäkringsverket att de
underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet har en genomsnittligt
sett högre sjukpenninggrundande inkomst (SGI) än vårdnadshavarna
(70488 kr. resp. 60242 kr. år 1983). Från år 1980 till år 1983 har de
underhållsskyldigas ”försprång” minskat. Skälet är att vårdnadshavarnas
SGI har ökat kraftigare, relativt sett, än de underhållsskyldigas.

Information om underhållsskyldigas resp. vårdnadshavares totala tillgångar
resp. skulder saknas även för 1980-talet. En typ av skuld, nämligen
skuld för underhållsbidrag till barn, finns dock statistiskt belagd.

Vårdnadshavarna förefaller - beroende på regelsystemet - ha ett större
utbyte av bostadsbidragen än de underhållsskyldiga. 40

Beträffande socialbidrag och andra indikatorer på den ekonomiska si- Förs. 1985/86: 17

tuationen (som t. ex. bostadsförhållanden, kapitalvaruinnehav) föreligger Bil. 2

inte statistik som medger jämförelse mellan underhållsskyldiga och vårdnadshavare.

I två undersökningar som avser att svara på frågan huruvida underliållsbördanför
underhållsskyldiga med svag ekonomi verkligen har blivit mildrad
genom 1979 års reform redovisas stor tveksamhet om den åsyftade
lindringen uppnåtts.

Den ena undersökningen gjordes år 1982 på juridiska institutionen vid
Uppsala universitet. I uppsatsen Storleken på underhållsbidrag till barn,
en jämförelse av praxis före och bestämning efter 1978 års lagstiftning av
Bo-Göran Jansson redovisas att i det stora flertalet exempel gav en bestämning
av underhållsbidraget enligt tidigare och nu gällande regler mycket
likartat resultat.

Beträffande syftet att mildra underhållsbördan drar författaren slutsatsen
att väldigt få exempel tydde på sådana konsekvenser.

Vidare har sociala institutionen vid universitetet i Umeå i samverkan
med ensamförälderkommittén år 1980 vänt sig till försäkringskassorna med
en enkät rörande den ekonomiska situationen för de underhållsskyldiga
som är med i bidragsförskottssystemet. Enligt tre fjärdedelar av försäkringskassorna
hade kraven sänkts för underhållsskyldiga med höga bostadskostnader1
och/eller hemmamake och hemmavarande barn. En allmän
uppfattning var att välavlönade underhållsskyldiga med höga ränteavdrag
kom lindrigt undan.

Även på frågan om de nya riktlinjerna hade medfört en ökad ekonomisk
belastning för någon kategori underhållsskyldiga var svaren samstämmiga.

Nästan hälften pekade här på ensamboende underhållsskyldiga med låga
bostadskostnader. En majoritet ansåg att låg- och medelinkomsttagare
med små möjligheter att åberopa avdrag hade fått en ökad underhållsbörda.

Med utgångspunkt i det nu redovisade materialet för 1980-talets första
hälft kan vi sammanfattningsvis notera att bättre beslutsunderlag än det nu
tillgängliga, främst i form av officiell statistik, fordras för en fullgod bedömning
av de underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas ekonomiska
och sociala förhållanden.

Utan ett sådant underlag är det svårt att ta ställning till olika alternativa
ansatser för ett stöd. ”Ökat stöd till de barn vars föräldrar inte förmår
försörja dem på en minimistandard” är exempel på en generell ansats. Inte
heller kan mer selektivt inriktade förslag mot den mindre grupp underhållsskyldiga
(och vårdnadshavare) som är ekonomiskt/socialt utslagna utformas
utan bättre bakgrundsmaterial.

1 Ett tak för bostadskostnadens inverkan på underhållsbidrag infördes i böljan av
1980-talet (vår anmärkning)

2.2.2 Mera enhetlig bedömning på 1980-talet? Förs. 1985/86:17

Bil 2

Beträffande det andra syftet med reformen, en något mera enhetlig bedömning
av underhållsbidragsfrågorna, redovisar man i ett par undersökningar,
företagna på 1980-talet, stor tveksamhet inför frågan om några förbättringar
kommit till stånd. Även om 1979 års reform givit bättre förutsättningar
för en mer enhetlig tillämpning av underhållsbidragsreglerna, förefaller
ändå de skönsmässiga inslagen vara så stora att man ej säkert kan uttala sig
om huruvida syftet med reformen uppnåtts.

En sådan undersökning har gjorts vid högskolan i Örebro, institutionen
för juridik. Uppsatsen Underhåll, en bedömningsfråga? skrevs år 1981 av
Sven-Erik Andersson, Ronnie Björkrot och Stellan Dahlqvist under handledaren
Roland Haglund.

Syftet var att beskriva hur stort bedömningsutrymme som en enskild
handläggare har när han/hon gör förslag till avtal om underhållsbidrag inom
socialförvaltningens ram. Den metod författarna valde för att åskådliggöra
bedömningsutrymmet bestod i att de konstruerade två fiktiva fall. För
vardera fallet beräknades underhållsbidraget två gånger. Vid den första
beräkningen strävade de efter att erhålla ett så lågt underhåll som möjligt,
dvs. på de punkter som medgav en bedömning så gjordes en sådan med
målet att gynna den underhållsskyldige. Vid den andra beräkningen bedömdes
punkterna så att barnet gynnades.

1 fall 1 kom författarna fram till ett intervall för underhållsbidraget på
410—625 kr. per månad. Differensen beror på hur man bedömde den underhållsskyldiges
bostadskostnader resp. kostnaderna för hans umgängesresor.

I fall 2 kom författarna fram till ett intervall för underhållsbidraget på 0—

502 kr. per månad. Differensen beror främst på om man bedömde att den
underhållsskyldiges nya partner hade att hjälpa till med den ekonomiska
försörjningen av familjen genom att ta ett lämpligt och möjligt arbete.

Partnerns förvärvsarbete skulle leda till att kostnaderna för bostad, uppehälle
och nytt gemensamt barn fördelades på två inkomsttagare samt att
barnomsorgskostnader för parets nya barn tillkom i beräkningen.

Därefter tog författarna kontakt med socialförvaltningarna i Hällefors,

Köping och Örebro och lät en handläggare på resp. förvaltning göra en
beräkning av underhållsbidraget utifrån de förutsättningar som fanns i de
två konstruerade fallen.

De underhållsbidrag som erhölls från dessa handläggares beräkningar
hamnade i följande två intervall: 625—790 kr. (fall 1) resp. 0—575 kr. per
månad (fall 2).

Rapportens slutsats i denna del är att det är tveksamt om den genomförda
reformen uppfyller enhetlighetssyftct. Ökad enhetlighet i bedömningen
av underhållsbidragsfrågor tycks inte kunna uppnås med hjälp av förfinade
regler och därtill måste man tillgripa en avslutande skälighetsbedömning.

2.3 Rapportens slutsatser Förs. 1985/86:17

Bil 2

Det beslutsunderlag som förelåg år 1978 var ofullständigt och motiverade
inte den i huvudsak generellt verkande underhållsreformen med lindring
för alla underhållsskyldiga.

Sålunda brister det i överensstämmelsen mellan målsättningen för reformen.
nämligen att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med
svag ekonomi, och reformens faktiska utformning med lindring för alla
underhållsskyldiga.

Trots att reformen riktade sig till underhållsskyldiga med svag ekonomi,
har begreppet ”svag ekonomi” inte definierats i beslutsunderlaget inför
reformen.

Beslutsunderlaget som förelåg år 1978 visade att de underhållsskyldigas
ekonomiska situation överlag varit något bättre än vårdnadshavarnas.

Detta borde ha lett till en närmare analys av förhållandena; t. ex. ställts
mot det material som pekar på social utslagning (spritmissbruk, en hög
dödlighet m.m.) för en viss andel av de underhållsskyldiga. Huruvida
motsvarande reform skulle vara motiverad på 1980-talet kan vi i dagsläget
knappast uttala oss om, dels på grund av brist på officiell statistik om
underhållsskyldiga och vårdnadshavare, dels på grund av osäkerhet om
jämförelsegruppernas ekonomi.

Anmärkningsvärt är att statens kostnader för reformen aldrig beräknades.

Beträffande syftet att nå en något mera enhetlig bedömning vid beräkning
av underhållsbidrag var det uppenbarligen motiverat med en reform.

Det är dock tveksamt om den genomförda reformen uppfyller syftet. För
att få fram lämpligt beslutsmaterial för en eventuell omprövning av det
gällande systemet bör enligt rapporten följande åtgärder vidtas.

— Statistikmaterial utvisande underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomiska förhållanden och levnadsstandard — jämfört med andra
föräldrars — bör tas fram.

— Arbete i syfte att i konkreta termer identifiera olika målgrupper för
statliga stödåtgärder på detta område bör initieras.

— Innebörden av enhetlighetsmålet bör prövas.

3 Ekonomiska konsekvenser av 1979 års

underhållsreform

(Rapport 1984/85:6)

3.1 Inledning

Förs. 1985/86:17
Bil. 2

1 rapporten (1984/85: 6) angående de ekonomiska konsekvenserna av 1979
års underhållsreform redovisas statens utgifter för bidragsförskotten budgetåren
1979/80 - 1983/84. För bl. a. budgetåret 1983/84 görs en analys av
utgiftsposterna i syfte att redovisa olika utgiftsposter i systemet samt
storleken av dessa. Härvid redovisas utgifter som beror på automatiken i
systemet .utgifter som är att härleda till 1979 års underhållsreform samt
utgifter till följd av genomförda höjningar av bidragsförskottsnivån från
bl. a. 40 till 41 % av basbeloppet.

Då kostnadsberäkningar för genomförandet av 1979 års underhållsreform
inte finns redovisade i propositionen 1978/79: 12 om underhåll till
barn och frånskilda m.m.har en jämförelse mellan faktiskt och beräknat
kostnadsutfall för reformen inte kunnat göras.

I redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna görs analysen av
statens utgifter för bidragsförskotten enligt det regelsystem som trädde i
kraft den 1 januari resp. den 1 juli ar 1979 resp. den 1 januari år 1980. I
redovisningen ingår således inte de lagändringar som trädde i kraft fr. o. m.
år 1985 och som också påverkar statens utgifter för bidragsförskotten. De
senare lagändringarna avser i det ena fallet riksdagens beslut om förlängt
bidragsförskott efter 18 års ålder till studerande vilket fullt utbyggt — enligt
propositionen 1984/85: 39 om utformningen av det ökade stödet till barnfamiljerna
- beräknas kosta ca 50 milj. kr. för helt år, räknat på 1984 års
basbelopp. I det andra fallet avses riksdagens beslut om ett särskilt stöd till
barn som adopterats av ensamstående föräldrar. Detta särskilda stöd skall
uppgå till ett belopp som motsvarar bidragsförskottet och beräknas -enligt samma proposition - kosta ca 3 milj. kr. för helt år, räknat på 1984
års basbelopp.

Inför den följande ekonomiska redovisningen bör framhållas att redovisningen
av barns och vuxnas förhållanden och behov vid olika tidpunkter
endast avser förhållanden och behov som går att mäta i ekonomiska
termer. Huruvida en underhållsskyldig upplever en förbättring eller en
försämring av förhållandet till sina barn efter 1979 års underhållsreform
eller hur vårdnadshavaren upplever sin situation genom det ökade ansvaret
och den praktiska omsorgen om barnen efter en skilsmässa är naturligtvis
faktorer som påverkar föräldrarnas och barnens sociala situation men
som inte omfattas av granskningen.

3.2 Statens utgifter för bidragsförskott (exkl. adm. kostn.)

För budgetåret 1983/84 utbetalades 1 980 milj. kr. i bidragsförskott, vilket
är en ökning med 743 milj. kr. eller 60% från budgetåret 1979/80. Av det
budgetåret 1983/84 utbetalade beloppet utgjorde 1135 milj. kr. utfyllnadsbidag
och 845 milj. kr. förskott med återbetalningsskyldighet för de under- 44

hållsskyldiga. Sistnämnda belopp hade under jämförelseperioden ökat med Förs. 1985/86:17
177 milj. kr. eller 26%. Denna utveckling innebär naturligtvis en minskning . Bil. 2
av andelen debiterade belopp i förhållande till utbetalade belopp, under
föreliggande period från 54% 1979/80 till 43% budgetåret 1983/84.

Statens utgifter för bidragsförskott, brutto och netto, debiterade och
återbetalda belopp och olika relativtal för budgetåren 1979/80—1983/84
redovisas i tabell 3:1 och diagram 3:1.

Tabell 3:1 Utbetalda bidragsförskott samt återbetalda och debiterade förskott budgetåren
1979/80-1983/84

Budgetår	1979/80	1980/81	1981/82	1982/83	1983/84
Utbetalda belopp, milj. kr.	1 237	1 442	1667	1812	1980
Återbetalda be-lopp, milj. kr.	478	558	615	648	658
Statens nettout-gift, milj. kr.	759	884	1052	1 164	1322
Debiterade belopp, milj. kr.	668	747	801	837	845
Återbetalda belopp i% av a) debiterade belopp	72%	75%	77%	77%	78%
b) utbetalda belopp	39%	39%	37%	36%	33%

Av tabellen framgår att återbetalda belopp under perioden ökat från 478
milj. kr. till 658 milj. kr. (med 38%). Mot denna utveckling kan ställas
förändringen i statens nettoutgifter från 759 milj. kr. till 1322 milj. kr.
(74%). Av tabellen framgår vidare att andelen återbetalda belopp i procent
av debiterade belopp ökat något från 72% budgetåret 1979/80 till 78%
1983/84 samtidigt som deras andel av totalt utbetalda belopp minskat från
39 till 33 %. Statens andel av de totala utgifterna för bidragsförskott ökade
således från 61 till 67%. Relationerna mellan utbetalda och återbetalda
bidragsförskott samt statens nettoutgifter kan också utläsas ur diagram
3: 1.

Diagram 3:1 Utbetalda och återbetalda bidragsförskott samt statens nettoutgift bud- Förs. 1985/86:17

getåren 1979/80-1983/84, milj. kr., löpande priser Bil. 2

[utbetalda
bidragsförIskott -

''statens
’nettoutgift

-2000

2000-

låterbetalda
[bidrags förIskott -

“ "1

-1000

1000-

1979/80

1981/82

1980/81

1982/83

1983/84

Totalt uppgick antalet barn med bidragsförskott till ca 257000 i december
1984, vilket är ca 14% av samtliga barn i åldrarna 0-17 år. Den helt
övervägande delen, eller 86% av antalet bidragsberättigade barn uppbär
fullt bidragsförskott. I denna grupp ingår dels de fall där försäkringskassan
förskotterar underhållsbidrag som motsvarar eller är lägre än bidragsförskottsnivån
dels de fall där underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. Om
underhållsbidraget är fastställt till ett lägre belopp än bidragsförskottsnivån
betalar staten även ut utfyllnadsbidrag upp till bidragsförskottsnivån
utan krav på den underhållsskyldige i denna del. I 14% av fallen betalar
den underhållsskyldige fastställt underhållsbidrag direkt till barnet (vårdnadshavaren).
I fråga om dessa barn betalar försäkringskassan endast ut
utfyllnadsbidrag.

Storleken av det genomsnittliga underhållsbidraget som fastställs för
barn inom bidragsförskottssystemet har varit nära nog oförändrat sedan år
1981. Medianvärdet har i stort sett legat på en oförändrad nivå om 350
kr./mån., medan medelvärdet stigit med ett tiotal kronor och uppgick till
drygt 330 kr./mån. i december år 1983.

Genom att det genomsnittliga underhållsbidraget i stort sett legat på en
oförändrad nivå samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt med basbeloppsförändringarna,
har det s. k. utfyllnadsbidraget kommit att utgöra
en allt större andel av de utbetalda bidragsförskotten. Det genomsnittliga
utfyllnadsbidraget, som i sin helhet bekostas av staten, utgjorde 46% av
det månatliga bidragsförskottsbeloppet om 591 kr. år 1981 medan det för år
1983 svarade för hälften av bidragsförskottsbeloppet om 663 kr. Antalet 46

underhållsbidrag som fastställts till O kr. har mer än fördubblats sedan Förs. 1985/86:17

reformen genomfördes och utgjorde år 1983 ca 20% av samtliga under- Bil. 2

hållsbidrag inom bidragsförskottssystemet.

Anledningen till att andelen återbetalda belopp i förhållande till debiterade
belopp ökat från 72% budgetåret 1979/80 till 78% budgetåret 1983/84
kan naturligtvis diskuteras. Det kan vara ett uttryck för att betalningsviljan
eller betalningsförmågan hos de underhållsskyldiga ökat eller en avspegling
av effekterna av 1979 års underhållsreform, nämligen att fastställda
underhållsbidrag bättre anpassats till de underhållsskyldigas betalningsförmåga.

Det bör här påpekas att återbetalning ett budgetår av förskotterade
underhållsbidrag kan avse utbetalningar som är att hänföra till närmast tre
föregående budgetår. Dessa betalningsrörelser avseende återbetalda och
debiterade förskott tenderar emellertid att ske tämligen jämnt, sett över ett
antal år. Vi har dock utifrån särskilt framtagen statistik från riksförsäkringsverket
analyserat hur de faktiska återbetalningarna av förskotterade
underhållsbidrag fördelar sig över tiden och därvid funnit att återbetalningstakten
är högst i början av en återbetalningsperiod — mer än 50%
betalas tillbaka inom ett år efter det att fordran uppstod. Därefter sjunker
återbetalningstakten mycket kraftigt för att under år tre, dvs. året som
närmast föregår preskriptionsåret, endast uppgå till 2—3% av de debiterade
beloppen av förskotterade underhållsbidrag.

Beräkningar har gjorts för redovisning av hur beloppen för debiterade
underhållsbidrag slutligt fördelar sig på återbetalning, preskription och
eftergift. De visar att ca 73% återbetalas, 8% efterges och 19% preskriberas.
Av det återbetalade beloppet avser ca 58% frivilliga inbetalningar,

35% införsel, ca 1 % utmätning av lön eller egendom samt ca 6% utmätning
av överskjutande skatt.

De bakomliggande faktorerna till att statens åtagande för bidragsförskotten
ökar skall vi försöka klarlägga genom att i ekonomiska termer visa hur
förändringar inom systemet påverkar statens utgifter för bidragsförskotten.

Vi inleder med att visa storleken av de i systemet inbyggda automatiska
utgiftsökningarna, varefter de ekonomiska konsekvenserna av 1979 års
underhållsreform belyses. Därutöver kommer avslutningsvis att redovisas
i hur stor utsträckning som statens åtagande växer vid en höjning av
bidragsförskottsnivån från bl. a. 40 till 41 % av basbeloppet.

3.2.1 Utgifter till följd av automatiken i bidragsförskottssystemet

I det följande lämnas först en redovisning för utgiftsökningarna till följd av
ökningen av antalet barn med bidragsförskott och utgiftsökningarna till
följd av basbeloppsförändringar, s. k. fullständig automatik. Inom ramen
för bidragsförskottssystemet kan man naturligtvis utöka automatikbegreppet
till att även omfatta andra faktorer som ökar statens utgifter utan att
regelsystemet ändras.

Totalt ökade antalet barn med bidragsförskott under budgetåret 1983/84
med 3468 eller i genomsnitt med 289 barn per månad. Med hänsyn tagen 47

till bidragsförskottsform, genomsnittligt underhållsbidrag resp. utfyllnads- Förs. 1985/86:17

bidrag för de nytillkommande barnen kan statens direkta utgifter i form av Bil. 2

utfyllnadsbidrag för de nya barnen beräknas uppgå till 11 milj. kr. för
budgetåret 1983/84. Även utbetalningarna av förskotterade underhållsbidrag
ökar till följd av att nya barn tillkommer i systemet. För budgetåret
1983/84 beräknas ökningen av förskotterade underhållsbidrag för de nya
barnen uppgå till 7 milj. kr.

Till följd av basbeloppsförändringarna mellan åren 1982 och 1983, resp.
mellan åren 1983 och 1984 ökade statens utgifter för utfyllnadsbidragen
med 103 milj. kr. budgetåret 1983/84. Även utbetalningarna av förskotterade
underhållsbidrag ökar till följd av att basbeloppet ändras. För budgetåret
1983/84 beräknas ökningen av förskotterade underhållsbidrag till följd
av basbeloppsförändringarna 1982—1983 resp. 1983-1984 uppgå till 27
milj. kr.

3.2.2 Utgifter till följd av 1979 års underhållsreform

3.2.2.1 Begränsningen av underhållsbidragens uppräkning

En av de regeländringar som genomfördes i samband med reformen i syfte
att mildra underhållsbördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi var
reduceringen av den årliga höjningen av underhållsbidraget till 7/10 av den
procentuella basbeloppshöjningen. Bakgrunden till regeländringen var
bl. a. att indexuppräkningarna medfört kännbara påfrestningar för många
underhållsskyldiga. De kostnadsaspekter som framfördes i propositionen
med anledning av denna lagändring var bl. a. att denna åtgärd genom sin
generella karaktär kunde, möjligen mer än de övriga åtgärderna, vara
ägnad att medföra ett bortfall av återbetalningarna av bidragsförskottsbeloppen,
och att bortfallet givetvis blev beroende av hur basbeloppet utvecklades
i framtiden.

Enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den
s. k. indexlagen, skall underhållsbidrag till barn ändras den 1 februari varje
år om basbeloppet med minst 5 % över- eller understiger det basbelopp
som låg till grund för senaste ändring. Bidragsbeloppet ändras med ett
procenttal som utgör 7/10 av den procentuella basbeloppsförändringen. Är
procenttalet för ändring av bidragsbeloppet brutet, avrundas det till närmast
lägre hela procenttal.

Som lagen är uppbyggd påverkas utgifterna för staten i tre avseenden,
nämligen förutom genom 7/10-regeln, genom 5%-regeln och genom avrundningsregeln.

Beräkningar som gjorts vid olika basbeloppsförändringar har gett vid
handen att staten får svara för en betydligt större andel av de ökade
utbetalningarna vid nuvarande regelsystem än vid en följsamhet av underhållsbidragen
till basbeloppsförändringarna. Sammantaget kan - beroende
på storleken av basbeloppsförändringarna - statens utbetalningar av utfyllnadsbidragen
bli 20-50 milj. kr. lägre om underhållsbidragen följer de
faktiska basbeloppsföränd ringarna.

Även om 5%-regeln och avrundningsregeln inte är att härleda till 1979
års underhållsreform vill vi ändå fästa uppmärksamheten på hur dessa 48

lagregler påverkar statens utgifter för bidragsförskotten.

Så t. ex. utgjorde utgifterna för 5%-regeln 39 milj. kr. budgetåret 1983/84 Förs. 1985/86:17

- räknat på utfyllnadsbidragen. Dessa hade varit 19 milj. kr. lägre om Bil. 2

underhållsbidragen räknats upp med den faktiska basbeloppshöjningen om
4,6% mellan åren 1983 och 1984.

När det gäller avrundningsregeln framgår det av rapporten att vid en
antagen basbeloppsförändring om 7,0% skall — enligt lagen om ändring av
vissa underhållsbidrag — underhållsbidragen ändras med 7/10 av höjningen,
som ger 4,9% och som avrundas till närmast lägre hela procenttal som
är 4,0%. Denna avrundningsregel innebär i detta exempel en ökad merutgift
om 10 milj. kr. för utfyllnadsbidragen.

3.2.2.2 Konsekvenserna av förbehållsreglerna

En av de mest betydelsefulla regeländringar som genomfördes i samband
med 1979 års underhållsreform var regeln om att underhållsskyldigheten
inte längre skulle vara ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas samlade
ekonomiska förmåga och barnets behov. Denna lagändring fick sin största
praktiska betydelse när det gäller bestämmandet av underhållsbidrag genom
att den underhållsskyldige fick möjlighet att förbehålla en viss del av
sin inkomst för sin egen och sin familjs försörjning.

I vårt granskningsuppdrag har vi - i likhet med vad som framfördes i
propositionen 1978/79:12 - inte kunnat uppskatta de budgetmässiga konsekvenserna
av just denna del av reformen. En ansats blir då att i stället
redovisa hur förbehållsbeloppen påverkar den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och därmed underhållsbidragets storlek. Utifrån detta och
vad som framkommer av denna analys lämnas underlag till en bedömning
av de materiella reglernas inverkan på underhållsbidragens storlek och
därmed statens utgifter för bidragsförskotten.

Analysen har gjorts så att man kan följa en underhållsskyldig i en given
familjesituation för åren 1980, 1983 och 1985 - med beaktande av gällande
förbehållsbelopp för resp. år. Syftet har varit att klarlägga vid vilka inkomstnivåer
den underhållsskyldige har förmåga att betala underhållsbidrag
av viss storlek, för att därefter jämföra dessa med de inkomstnivåer i
förhållande till underhållsbidragets storlek för underhållsskyldiga inom
bidragsförskottssystemet som gällde för åren 1980 och 1983.

I den följande inkomstanalysen, som således redovisar betalningsförmågan
för underhållsskyldiga utifrån gällande regler om förbehåll, har utgångspunkten
varit att förbehåll kan göras för högsta godtagbara bostadskostnad
samt att den s. k. reduceringsregeln tillämpats. Denna regel innebär
att när underhållsbidrag skall fastställas begränsas underhållsbördan
till 60% av överskottet om det är fråga om ett barn, till 70% vid två barn
och till 80% vid tre barn. När reduceringsregeln inte tillämpas har således
100% av överskottet kunnat utnyttjas för uttagande av underhållsbidrag.

Genom att ha utgångspunkten i tillämpning av reduceringsregeln resp. den
högsta godtagbara bostadskostnaden erhålls den potentiella, eller snarare
maximala, inkomstgräns som de materiella reglerna resp. riktlinjerna
tillåter.

Av inkomstanalysen, som baseras på gällande förbehållsbelopp för resp. 49

4 Riksdagen 1985186. 2 sami. Nr 17

år, har framkommit att för en ensamstående underhållsskyldig inträdde år Förs. 1985/86:17

1980 förmåga att över huvud taget kunna börja betala underhållsbidrag vid Bil. 2

en årsinkomst om 51000 kr. Ar 1985 var motsvarande belopp 75300 kr.

Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott
till ett barn låg för motsvarande år vid inkomsterna 69000 kr. resp. 102000
kr., vilket framgår av tabell3:2.

Tabell 3:2 Betalningsförmåga för ensamstående underhållsskyldig vid förbehåll för
högsta godtagbara bostadskostnad och vid tillämpning av den s. k. reduceringsregeln.
Bruttoinkomst per år.

Betalningsförmåga	1980 kr/år	1983 kr/år	1985 kr/år
Förmåga inträder att kunna börja betala underhållsbidrag till — ett barn	51000	69600	75 300
— två barn	51 000	69600	75300
- tre barn	51 000	69600	75 300
Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett halvt bidragsför-skott till — ett barn	58200	79800	85 800
— två barn	63000	87000	94 200
— tre barn	65 400	91 200	99 000
Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsför-skott till - ett barn	69000	94200	102000
- två barn	82800	114000	118 800
— tre barn	93 000	127800	132600

Såsom framgår av tabellen krävdes det mycket stora inkomstökningar
för att den underhållsskyldige skulle kunna upprätthålla oförändrad betalningsförmåga
mellan jämförelseåren. För att den underhållsskyldige skulle
kunna betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott såväl
år 1980 som år 1985 till ett, två eller tre barn krävdes en inkomstökning om
43-48%, eller uttryckt i absoluta tal 33000-40000 kr.

För att få underlag till en bedömning av om detta kan anses motsvara
den verkliga löneutvecklingen har tillgänglig statistik om löneindex för
industriarbetare tagits fram för åren 1980 och 1983. Denna statistik ger vid
handen att en industriarbetarlön steg med mellan 18 och 25% under perioden
november 1980 till november 1983. Inkomstanalysen, som baseras på
gällande förbehållsbelopp för motsvarande år, visar att en ensamstående
underhållsskyldig hade förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande
ett helt bidragsförskott till ett barn vid en årsinkomst om 94200 kr. år 1983.

Jämfört med år 1980 är detta en ökning med 25 200 kr. eller 37%.

För att upprätthålla oförändrad betalningsförmåga krävdes — utifrån
beräkningarna om gällande förbehållsbelopp - en löneutveckling mellan
åren 1980 och 1983 som var 10-16% högre än för en industriarbetare.

Även vid underhållsskyldighet gentemot två och tre barn var förhållandet i
stort sett detsamma, likaså när det gäller den gräns då förmåga inträdde att
över huvud taget kunna betala underhållsbidrag, resp. att betala underhållsbidrag
motsvarande ett halvt bidragsförskott till ett, två eller tre barn.

En jämförelse av förbehållsbeloppens utveckling mellan åren 1980 och 50

1985 visar att förbehållsbeloppet för egen del resp. för hemmavarande Förs. 1985/86: 17

makes eller barns del ökat med 35% under jämförelseperioden medan Bil. 2

normbeloppen för genomsnittligt resp. högsta godtagbara bostadskostnad
ökat med mer än 50%. Denna utveckling har således medfört att bostadskostnaden
utgör en allt större andel av de sammanlagda förbehållsbeloppens
storlek.

Av intresse kan vara att jämföra de maximala förbehållsbelopp för
bostadskostnad som angavs i familjelagssakkunnigas förslag till nytt återkravssystem
för underhållsskyldiga med bidragsförskott med de belopp
som anges som gränsvärden i dag. Av en sådan jämförelse torde man få en
anvisning om bostadskostnadens utveckling och dess betydelse för underhållsbidragets
fastställande. Således var högsta godtagbara bostadskostnad
för ensamstående underhållsskyldig 7200 kr. år 1977 jämfört med
25200 kr. år 1985. Sett i relation till inkomstnivån för att över huvud taget
kunna börja betala underhållsbidrag utgjorde högsta godtagbara bostadskostnad
27% av denna inkomst år 1977 resp. 33% år 1985. Om detta
avspeglar den faktiska bostadskostnadsutvecklingen mellan åren eller om
beräkningssättet för högsta godtagbara bostadskostnad skiljer sig mellan
familjelagssakkunniga och de nu gällande allmänna råden från riksförsäkringsverket
och socialstyrelsen ligger inte inom ramen för denna utredning
att analysera. Vi får begränsa oss till att enbart konstatera dessa förhållanden.

I det följande redovisas den underhållsskyldiges betalningsförmåga sett
utifrån beräkningarna om gällande förbehållsbelopp för ytterligare två
familjetyper vid högsta godtagbara bostadskostnad och med tillämpning av
den s. k. reduceringsregeln. Redovisningen av betalningsförmågan för övriga
familjetyper återfinns i rapporten 1984/85:6, Ekonomiska konsekvenser
av 1979 års underhållsreform, avsnitt 5.2.1. I rapporten redovisas
också betalningsförmågan för olika familjetyper vid förbehåll för genomsnittlig
bostadskostnad liksom när reduceringsregeln inte tillämpats vid
underhållsbidragets fastställande.

För underhållsskyldig med två hemmavarande barn och förvärvsarbetande
make inträdde förmåga att över huvud taget kunna börja betala
underhållsbidrag vid en årsinkomst om 54600 kr. år 1980 jämfört med
78900 kr. år 1985. Förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande ett
helt bidragsförskott till ett barn låg för motsvarande år vid inkomsterna
73800 kr. resp. 105000 kr. Även för denna familjetyp krävdes en relativt
hög inkomst av den underhållsskyldige för att ha förmåga att betala underhållsbidrag
motsvarande ett helt bidragsförskott till ett barn, trots antagandet
att denne endast gjort förbehåll för halva bostadskostnaden och de
hemmavarande barnens halva behov.

För underhållsskyldig med två hemmavarande barn och hemmamake
inträdde förmåga att över huvud taget kunna börja betala underhållsbidrag
vid en årsinkomst om 142800 kr. år 1980 resp. 162900 kr. år 1985. Förmåga
att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott till ett
barn låg för motsvarande år vid inkomsterna 199200 resp. 204000 kr. För
denna familjetyp, som omfattar en underhållsskyldig med rätt att göra
förbehåll för hemmamake och två hemmavarande barn, krävs redan bety- 51

dande inkomster för att ha förmåga att över huvud taget kunna börja betala Förs. 1985/86:17

underhållsbidrag. Detta medför således att utfyllnadsbidrag kan utgå och Bil. 2

staten har att utge dessa vid inkomster för den underhållsskyldige som
överstiger 200000 kr./år.

Vi har nu redovisat vilka inkomster resp. inkomstökningar som fordras
för att en underhållsskyldig — oavsett om denne ingår i bidragsförskottssystemet
eller inte — skall kunna betala underhållsbidrag av viss storlek i
olika familjesituationer. Nästa steg i analysen är att försöka ge en bild av
inkomstnivå och inkomstutveckling för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
för bedömning av vilken betydelse förbehållsbeloppen
har. I detta syfte har beräkningar gjorts utifrån dels riksförsäkringsverkets
officiella statistik om bidragsförskott, dels av riksförsäkringsverket särskilt
framtagen statistik för revisorernas räkning.

I statistiken, som bl. a. omfattar inkomstuppgifter för underhållsskyldiga
och vårdnadshavare i december åren 1980 och 1983, har en fördelning
gjorts med hänsyn till underhållsbidragets storlek och den genomsnittliga
årsinkomsten vid resp. tidpunkt. Det inkomstmaterial som riksförsäkringsverket
har att tillgå och som statistiken bygger på är underhållsskyldigas
och vårdnadshavares uppgifter om den sjukpenninggrundande inkomsten
för resp. år. Dessa uppgifter om inkomstnivå resp. inkomstökningar ligger
således till grund för den jämförelse av betalningsförmågan för underhållsskyldiga
inom bidragsförskottssystemet med den betalningsförmåga för
underhållsskyldiga som redovisats ovan och som bygger på inkomster som
beräknats utifrån gällande förbehållsbelopp för december år 1980 resp.
december år 1983.

Mot bakgrund av vissa begränsningar i statistikunderlaget har jämförelsen
inriktats på förhållandena för ensamstående underhållsskyldiga. Denna
kategori underhållsskyldiga torde dock vara den helt övervägande kategorin
av underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet, vilket vi delvis
fått bekräftat av en undersökning som gjorts inom Stor-Stockhoimsområdet.
Av denna undersökning framkom att ca 80% av de underhållsskyldiga
mot vilka ansökan om bidragsförskott riktats i september 1984 inte hade
hemmavarande barn. Hur inkomststrukturen för andra familjetyper än
ensamstående underhållsskyldiga ser ut kan vi således - med utgångspunkt
i den statistik som finns att tillgå - inte helt överblicka. I de fall
materialet lämnat utrymme för tolkningar i sådan riktning, har uppgifter
om detta tagits fram och redovisas i det följande.

Vi vet att den genomsnittliga underhållsbidragsnivån för underhållsskyldiga
inom bidragsförskottssystemet i det närmaste varit oförändrad under
en följd av år. Mellan år 1980 och år 1983 steg det genomsnittliga underhållsbidraget
med 4%. Om vi däremot jämför det genomsnittliga underhållsbidraget
för underhållsskyldiga som såväl år 1980 som år 1983 fanns
inom bidragsförskottssystemet blir bilden en annan. För denna identiska
population steg det genomsnittliga underhållsbidraget med 11 %, vilket i
stort motsvarar den förändring av underhållsbidragen som erhålls om
bestämmelserna enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag
tillämpas.

En jämförelse av faktiska och utifrån förbehållsreglerna beräknade in- Förs. 1985/86: 17

komstnivåer visar att den genomsnittliga inkomsten för ensamstående Bil. 2

underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet med ett bidragsberättigat
barn mellan år 1980 och år 1983 steg med 27% vid förmåga att betala
underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott. Motsvarande ökning
för den - i enlighet med förbehållsreglerna - beräknade inkomsten
var ca 30% vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad, resp. 37% vid
förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad. 1 faktiska belopp var
inkomstökningen för de ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
16800 kr., vilket i stort sett motsvarar den inkomstökning
som fordrades för att upprätthålla oförändrad betalningsförmåga i
enlighet med inkomstberäkningarna vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad
och tillämpning av reduceringsregeln. Vid förbehåll för högsta
godtagbara bostadskostnad var motsvarande ökning 25 200 kr.

Sammanfattande kan sägas att de genomsnittliga inkomsterna vid förmåga
att betala underhållsbidrag motsvarande ett halvt resp. ett helt bidragsförskott
för ensamstående underhållsskyldiga med ett bidragsberättigat
barn inom bidragsförskottssystemet i stort sett låg i nivå med de - i
enlighet med förbehållsreglerna — beräknade inkomsterna vid förbehåll för
genomsnittlig bostadskostnad och med tillämpning av reduceringsregeln.

För en ensamstående underhållsskyldig med två bidragsberättigade barn
var bilden delvis en annan. Vid förmåga att för varje barn betala underhållsbidrag
motsvarande ett halvt bidragsförskott låg den genomsnittliga
inkomsten för de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet år
1983 på ca 70000 kr., dvs. i nivå med den - i enlighet med förbehållsreglerna
- beräknade inkomsten vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad
och med tillämpning av reduceringsregeln. Vid ett helt bidragsförskott
låg däremot den genomsnittliga inkomsten ca 10000 kr. under den inkomst
som erhölls vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad och med
tillämpning av reduceringsregeln.

I fråga om ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
med tre bidragsberättigade barn kan nämnas att vid gränsen för att
kunna betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott var
den genomsnittliga inkomsten 85 200 kr. år 1983. Detta var en inkomstnivå
som klart understeg de inkomster som räknats fram utifrån förbehåll för
genomsnittlig bostadskostnad vid såväl med som utan tillämpning av reduceringsregeln.

Underhållsskyldiga med bidragsskyldighet gentemot tre barn kan alltså
betala underhållsbidrag motsvarande fullt bidragsförskott trots att de enligt
förbehållsreglerna egentligen inte skulle ha förmåga till detta. Orsaken kan
vara att de underhållsskyldiga har haft en lägre faktisk bostadskostnad än
normbeloppet för genomsnittlig bostadskostnad eller lägre levnadsomkostnader
än vad som motsvarar 120% av basbeloppet. Här bör påpekas att
bostadsbidrag som den underhållsskyldige kan vara berättigad till inte
beaktats för de inkomstgränser som beräknats utifrån gällande förbehållsbelopp
år 1980 resp. år 1983.

Om vi gör ett antagande om att det utgått ett bostadsbidrag om 500

kr./mån. och lägger detta till den genomsnittliga inkomsten om 85200 Förs. 1985/86: 17
kr.för en ensamstående underhållsskyldig med tre bidragsberättigade Bil. 2
barn, erhålls en inkomst om 91 200 kr., vilket motsvarar den inkomst man
får fram vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad och vid ett uttag av
hela inkomstöverskottet vid underhållsbidragets fastställande. Det bör
dock tilläggas att underhållsskyldiga med bidragsskyldighet gentemot tre
barn och som betalar underhållsbidrag motsvarande fullt bidragsförskott
till dessa endast utgör en obetydlig andel, ca 3% av samtliga underhållsskyldiga
inom bidragsförskottssystemet.

Om vi skall sammanfattande kommentera och fästa uppmärksamheten
på vad som framkommit av analysen av inkomstnivåerna för ensamstående
underhållsskyldiga, bör det i första hand pekas på att de genomsnittliga
inkomsterna år 1983 för ensamstående underhållsskyldiga inom
bidragsförskottssystemet med bidragsskyldighet gentemot ett barn i stort
sett sammanföll med de inkomster som erhållits utifrån beräkningarna vid
förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad och tillämpning av reduceringsregeln.
Detta gällde vid förmåga att betala underhållsbidrag motsvarande
såväl ett helt som ett halvt bidragsförskott. Vid bidragsskyldighet gentemot
två eller tre barn gällde motsvarande förhållande vid förmåga att
betala underhållsbidrag motsvarande ett halvt bidragsförskott. Vid förmåga
att betala underhållsbidrag motsvarande ett helt bidragsförskott var de
genomsnittliga inkomsterna i dessa fall närmare den inkomstnivå - beräknad
utifrån förbehållsreglerna — som erhölls då reduceringsregeln inte
tillämpades.

Analysen visar också att inkomstutvecklingen mellan år 1980 och år
1983 för ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet i
stort sett motsvarade löneutvecklingen för en industriarbetare för motsvarande
år.

Av analysen framgår också att den procentuella basbeloppsförändringen
och därmed förändringen i förbehållsbeloppens storlek var lägre än inkomstutvecklingen
för de ensamstående underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet,
medan normbeloppens procentuella förändring för såväl
genomsnittlig som högsta godtagbara bostadskostnad klart översteg
den procentuella inkomstutvecklingen för de underhållsskyldiga inom systemet.

För analys av statens utgifter för bidragsförskott är det angeläget att
känna till antalet s. k. 0-avtal. Inom ramen för gällande regelsystem utgår
fullt bidragsförskott till 22% av de bidragsberättigade barnen utan krav
gentemot den underhållsskyldige om återbetalning, dvs. hela bidragsförskottet
utgör utfyllnadsbidrag. I dessa fall är underhållsbidraget 0 kr. antingen
beroende på att den underhållsskyldige saknar ekonomisk förmåga
(19%) eller att faderskapsutredning pågår resp. att faderskapet inte gått att
fastställa (3%). Förhållandena avser juni månad år 1984. Jämfört med juni
år 1980 har antalet underhållsbidrag som fastställts till 0 kr. ökat från 22900
till 48 600 i juni 1984, vilket är mer än en fördubbling.

Antalet barn för vilka fullt bidragsförskott utgått till följd av att faderskapsutredning
pågått eller att faderskapet inte gått att fastställa har varit
tämligen konstant eller ca 8000 per år de senaste fem åren. 54

Totalt uppgick budgetåret 1983/84 statens utgifter för underhållsbidrag Förs. 1985/86: 17

som var fastställda till 0 kr. till 374 milj. kr. och för underhållsbidrag med Bil. 2

faderskapsutredning etc. till 65 milj. kr. Jämfört med budgetåret 1981/82 är
detta en ökning med 129 resp. 5 milj. kr. Statens nettoutgift för bidragsförskotten
ökade mellan motsvarande år med 270 milj. kr., vilket således ger
vid handen att hälften av denna ökning faller på 0-avtalen.

Statens utgifter för bidragsförskott har alltså stigit betydligt under senare
år. En del av förklaringen härtill ligger i att nivån på det genomsnittliga
underhållsbidraget för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
varit oförändrad, vilket i sin tur bl. a. torde förklaras av den kraftiga
ökningen av 0-avtalen under senare år. För år 1984 ökade antalet 0-avtal
med närmare 4900, vilket är ca 1 900 mer än nettoökningen av antalet barn
med bidragsförskott.

Vi har också funnit att de genomsnittliga inkomsterna för bl. a. ensamstående
underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet i stort sett
överensstämmer med de inkomster som erhållits utifrån beräkningar om
gällande förbehållsbelopp för år 1980 och år 1983.

Den genomsnittliga årsinkomsten för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
med 0-avtal var 53000 kr. år 1983. Denna årsinkomst
kan jämföras med motsvarande som erhållits utifrån beräkningar om gällande
förbehållsbelopp för ensamstående underhållsskyldiga för år 1983.

Om förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad medgavs så låg förmågan
att kunna börja betala underhållsbidrag vid 54 600 kr. Här har reduceringsregeln
inte någon praktisk betydelse. Utifrån dessa beräkningar har också
framkommit att det fordrades inkomster vid motsvarande förmåga om ca
100000 kr. eller mer då den underhållsskyldige hade hemmamake och ett
eller två hemmavarande barn.

En fördelning av inkomsterna över olika inkomstintervall för underhållsskyldiga
med 0-avtal inom bidragsförskottssystemet visar att det förekommer
mycket höga inkomster för denna kategori underhållsskyldiga. För det
högsta inkomstintervallet som redovisas i rapporten - en årsinkomst om
150 000 kr. eller mer — var den genomsnittliga årsinkomsten 170 100 kr. för
år 1983. Detta belopp kan naturligtvis förefalla väl högt, men utifrån vad
som framkommit av den på gällande förbehållsbelopp baserade inkomstkalkylen
för motsvarande år, så inträdde inkomstgränsen för att kunna
börja betala underhållsbidrag vid 171600 kr. för en underhållsskyldig med
hemmamake och två hemmavarande barn och med förbehåll för högsta
godtagbara bostadskostnad.

En fördelning av inkomsterna över olika inkomstintervall för vårdnadshavare
inom bidragsförskottssystemet som har bidragsberättigade barn för
vilka underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. visar att det även här förekommer
mycket höga inkomster.

Utifrån vad som framkommit av redovisningen i det föregående lämnas
nu några exempel på hur bl. a. förändringar i förbehållsbeloppens storlek
resp. den tillämpade reduceringsregeln inverkar på den underhållsskyldiges
betalningsförmåga.

För följande två exempel antar vi att basbeloppet och den genomsnittliga
resp. högsta godtagbara bostadskostnaden förändras mellan åren 1985 och 55

1986 med ett årligt genomsnitt som motsvarar förändringen av basbeloppet Förs. 1985/86: 17

och bostadskostnaden mellan år 1980 och år 1983 samt att skatteuttaget Bil. 2

förblir oförändrat. Då måste en ensamstående underhållsskyldig med bidragsskyldighet
gentemot ett barn och med en årsinkomst om 75000 kr.
öka sin inkomst med ca 11 % vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad,
resp. med ca 14% vid förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad,
för att år 1986 kunna betala ett lika stort underhållsbidrag som år
1985.

Om samma underhållsskyldige har en årsinkomst om ca 100000 kr. år
1985 blir motsvarande beräknade inkomstökningar ca 8 resp. ca 10%. I
detta fall krävs dock förmodligen inte en inkomstökning om 8 resp. 10%
för att den underhållsskyldige skall kunna betala ett lika stort underhållsbidrag
år 1986 som år 1985. Det beror p.å att det reducerade överskottet, som
skall tas i anspråk för underhållsbidrag, kan komma att vara större än det
fastställda underhållsbidraget. Härmed finns visst utrymme för att låta
detta extra överskott i första hand gå till underhåll.

I rapporten redovisas olika exempel på hur bostadskostnad och reduceringsregel
inverkar på den underhållsskyldiges betalningsförmåga. I dessa
exempel utgår man från en genomsnittlig årsinkomst om 70500 kr. för
samtliga underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet år 1983 samt
ett genomsnittligt underhållsbidrag för dessa om 332 kr. per månad. Vidare
utgår vi ifrån dels att betalningsförmågan för den underhållsskyldige kan
beräknas utifrån förbehåll för genomsnittlig resp. högsta godtagbara bostadskostnad
enligt de allmänna råden för år 1983 dels utifrån en - efter ett
underhållsbidrag om 332 kr. per månad — framräknad teoretisk bostadskostnad.
Med detta som utgångspunkt kan vi bl. a. visa hur olika nivåer i
bostadskostnaden får effekter på den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och därmed på underhållsbidragets storlek.

För en ensamstående underhållsskyldig med bidragsskyldighet gentemot
ett barn blir i dessa exempel den teoretiskt framräknade bostadskostnaden
1 585 kr./mån. vid förmåga att betala ett underhållsbidrag om 332 kr./mån.

Vid förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad, som år 1983 uppgick till
1 275 kr./mån. enligt de allmänna råden, hade motsvarande underhållsskyldig
förmåga att betala ett underhållsbidrag om 518 kr./mån. Bostadskostnaden
i det senare fallet är 310 kr. lägre än i det förra, vilket medför en
ökad betalningsförmåga om 186 kr. vid ett uttag om 60% av överskottet.

Vid förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad blir överskottet 40
kr./mån. och det reducerade överskottet 24 kr./mån., vilket förmodligen
torde leda till att underhållsbidraget kommer att fastställas till 0 kr.

Utifrån vissa givna antaganden har beräkningar i rapporten gjorts i syfte
att fästa uppmärksamheten på hur reduceringsregeln påverkar statens
utgifter för bidragsförskott.

Vi utgår ifrån de faktiska förhållandena i december år 1983, dvs. att det
fanns ca 253 800 barn med bidragsförskott, att det genomsnittliga underhållsbidraget
till dessa var 332 kr./mån. samt att en andel om 65% av
överskottet i genomsnitt togs i anspråk för underhåll. Om i stället hela
överskottet togs i anspråk för underhållsbidrag skulle statens utgifter för
utfyllnadsbidragen rent teoretiskt kunna minska med 545 milj. kr. per år. 56

Detta skulle motsvaras av en höjning av det genomsnittliga underhållshj- Förs. 1985/86: 17

draget med 179 kr./mån. I motsvarande omfattning skulle utbetalningarna Bil. 2

av förskotterade underhållsbidrag, dvs. debiteringen, öka. Vi vet dock att
ca 25% av förskotterade underhållsbidrag inte kommer att återbetalas av
de underhållsskyldiga, vilket i detta exempel således får som konsekvens
en återbetalning med ca 410 milj. kr./år.

1 praktiken torde det inte vara realistiskt att kalkylera med en höjning av
det genomsnittliga underhållsbidraget med 179 kr./mån. och inte heller
med att 75 % av förskotterade underhållsbidrag skulle komma att återbetalas
när hela överskottet tas i anspråk för underhåll. Om 75% eller 85% av
överskottet i genomsnitt skulle tas i anspråk för underhåll skulle vid de
angivna förutsättningarna statens utgifter teoretiskt kunna minska med 116
resp. 233 milj. kr. per år, vilket framgår av sammanställningen nedan. I
detta sammanhang bör påminnas om att familjelagssakkunniga pekade på
att det avgörande för kostnaderna vid en liberalisering av återkraven var
vilken nivå man bestämde för vad som skulle förbehållas den underhållsskyldige
och vad som skulle tas ut av överskottet.

	Ökning av det genomsnittliga underhållsbidraget kr./mån.	Minskade utbetal-ningar av utfyll-nadsbidrag milj. kr./år	Ökade utbetalningar av förskotterade underhållsbidrag milj. kr./år	Minskade ut-gifter för staten milj. kr./år
100 % av överskottet tas i anspråk för UHB1	+ 179	-545	+545	-409
95%- ” -	+ 153	-466	+ 466	-349
90%- ” -	+ 128	-390	+390	-292
85%-”-	+ 102	-311	+ 311	-233
80%-”-	+ 77	-235	+ 235	-176
75%-"-	+ 51	-155	+ 155	-116
70%-"-	+ 26	- 79	+ 79	- 59
65%- ” -	+ 0	0	0	0

1 Underhållsbidrag

3.2.2.3 Förkortningen av preskriptionstiden

Förkortningen av preskriptionstiden från tio till tre år innebar att ca 300
milj. kr. av utestående fordringar på bidragsförskott preskriberades i januari
år 1980. Totalt för budgetåret 1979/80 preskriberades 371 milj. kr. Därefter
har fordringar på ca 70 milj. kr. preskriberats per halvår, eller mellan
136 och 144 milj. kr.per budgetår. Utifrån vissa antaganden kan statens
utgifter beräknas bli 4-17 milj. kr. lägre per budgetår vid en förlängning av
preskriptionstiden från tre till tio år.

3.2.2.4 Eftergift, gemensam vårdnad och umgängesavdrag

Genom 1979 års underhållsreform ändrades eftergiftsinstitutet på så sätt
att försäkringskassorna lättare skulle kunna meddela eftergift. Summan av
de årligen beviljade kraveftergifterna har uppgått till ca 70 milj. kr. fr. o. m.
budgetåret 1980/81. 57

Lagändringarna som gällde rätten till bidragsförskott vid gemensam Förs. 1985/86: 17

vårdnad samt rätten att göra avdrag på underhållsbidraget för kostnader Bil. 2

som uppstår vid umgänge med barnet infördes också i samband med 1979
års underhållsreform. Dessa lagändringar har dock inte behandlats särskilt
i rapporten. Där har endast gjorts en beräkning av utgifterna för år 1983.

Denna visar att utbetalningarna av utfyllnadsbidrag resp. förskotterade
underhållsbidrag till särlevande föräldrar med gemensam vårdnad uppgick
till vardera ca 76 milj. kr. och det sammanlagda umgängesavdraget som
beviljades underhållsskyldiga till ca 2,5 milj. kr.

3.2.3 Utgifter till följd av höjningen av bidragsförskottsnivån

I den följande analysen redovisas de budgetmässiga konsekvenserna vid
olika antaganden om bidragsförskottsnivån med avseende på den andel av
basbeloppet som bidragsförskottet skall utgöra. Denna andel har ändrats
vid fyra tillfällen sedan bidragsförskottslagens tillkomst år 1964.

Den nu gällande lagen (1964:143) om bidragsförskott trädde i kraft 1 juli
1964. Lagen innebar ett väsentligt förbättrat skydd till barn med ensamstående
föräldrar. Dessa barn garanterades då ett generellt underhåll som i
princip motsvarade 25 % av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.

Föredragande departementschefen anförde i propositionen (1964:70) med
förslag om lag om bidragsförskott m.m.att bidragsförskottets storlek
borde anpassas efter barnpensionens regler. Bidragsförskottets belopp
borde alltså anknyta till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring och
i princip utgöra 25% av basbeloppet. Förelåg rätt till bidragsförskott i
förhållande till båda föräldrarna, borde förskottet utgöra 17,5% av basbeloppet
för vardera föräldern eller tillsammans 35%. Om barnet åtnjöt
barnpension från folkpensioneringen — 25% av basbeloppet — borde bidragsförskottet
utgöra 10%.

Bidragsförskottslagen har senare ändrats vid flera tillfällen, senast den 1
juli år 1981. Ändringen innebar att bidragsförskotten — i likhet med barnpensionerna
— bestämdes till 41 % av basbeloppet enligt lagen om allmän
försäkring och till 62% (31+31) i de fall bidragsförskott utgick i förhållande
till båda föräldrarna. Om barnet var berättigat till barnpension fastställdes
nivån till 31% av basbeloppet. Dessa höjningar genomfördes för att ge
kompensation för den något långsammare utvecklingen av basbeloppet,
enligt de nya beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet.

En redovisning av de budgetmässiga konsekvenserna vid olika antaganden
om bidragsförskottsnivån med avseende på den andel av basbeloppet
som bidragsförskottet skall utgöra, visar att vid ett uttag om 40% av
basbeloppet i stället för nu gällande uttag om 41 % skulle utbetalningarna
av utfyllnadsbidragen blivit 995 milj. kr. i stället för 1 045 milj. kr. för budgetåret
1983/84, dvs. 50 milj. kr. lägre. Vid ett uttag om 30% skulle utbetalningarna
av utfyllnadsbidragen uppgått till 494 milj. kr., och vid ett uttag
om 25% till 243 milj. kr., dvs. 551 resp. 802 milj. kr. lägre än vid ett uttag
om 41% av basbeloppet. För varje procentenhet med vilket uttaget av
bidragsförskottet förändras påverkas utbetalningarna av utfyllnadsbidragen.
Så skulle t. ex. vid ett uttag om 40% av basbeloppet bidragsförskotts- 58

nivån vara 17 kr. lägre per månad än vid ett uttag om 41 % av basbeloppet Förs. 1985/86: 17

och minska statens utgifter med ca 50 milj. kr. räknat på 1984 års basbe- Bil. 2

lopp.

Även här, och i likhet med vad som framkommit av analyser i tidigare
avsnitt i rapporten, framgår att små förändringar i bidragsförskottsnivån,
med avseende på såväl förskotterade underhållsbidrag som utfyllnadsbidrag,
påverkar statens utgifter för bidragsförskotten i stor omfattning.

3.3 Rapportens slutsatser

Av den ekonomiska analysen har framkommit att utgifter till följd av regeländringar
på grund av 1979 års underhållsreform samt de efter år 1964 vid
olika tidpunkter genomförda höjningarna av bidragsförskottsnivån är de
tunga utgiftsposterna i systemet. När det gäller utgifter till följd av automatiken
i bidragsförskottssystemet utgör basbeloppsförändringarna den kostsamma
utgiftsposten.

Dessa slutsatser grundas främst på följande konstateranden.

- Lagändringarna innebärande att underhållsskyldigheten inte skall vara
ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets
behov, samt att den underhållsskyldige vid underhållsbidragets
fastställande får förbehålla visst belopp för egen del och för eventuellt
hemmavarande make eller barn, är tillsammans med de därav följande
tillämpningsreglerna, den största orsaken till statens alltmer ökade utgifter
för bidragsförskotten under senare år. Bakgrunden är följande.

— Inkomstutvecklingen (mätt med den sjukpenninggrundande inkomsten)
för underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet har varit
lägre än den sammanlagda förändringen av förbehållsbeloppen —
varav bostadskostnaden utgör en allt större andel - vilket medfört att
de underhållsskyldigas förmåga, beräknad utifrån gällande regler om
förbehåll, successivt minskat och statens åtaganden i form av utfyllnadsbidrag
i motsvarande grad kontinuerligt ökat.

— Tillämpningsregeln om att endast en viss andel av den underhållsskyldiges
överskott skall tas i anspråk för underhållsbidrag medför
ökade utgifter för staten. Till exempel skulle en höjning av det genomsnittliga
uttaget av tillgängligt överskott inom bidragsförskottssystemet
från 65 till 80% resp.från 65 till 85% teoretiskt kunna
minska statens årliga utgifter med upp till ca 175 resp. ca 235 milj. kr.

- Ett uttag om exempelvis 35 resp. 40% av basbeloppet i stället för nu
gällande uttag om 41 % skulle ha minskat statens utbetalningar av utfyllnadsbidrag
med i runda tal 300 resp. 50 milj. kr. budgetåret 1983/84.

- Av statens totala utbetalningar av bidragsförskott budgetåret 1983/84
utgjorde utbetalningar av förskotterade underhållsbidrag och utfyllnadsbidrag
till följd av basbeloppsförändringar 27 resp. 103 milj. kr.

4 Handläggningen av bidragsförskottsärenden Förs. 1985/86:17

(Rapport 1984/85:7) Bil. 2

4.1 Inledning

I rapporten 1984/85:7 granskas vissa konsekvenser av bidragsförskottssystemets
utformning liksom även hur bidragsförskottssystemet i olika avseenden
fungerar i praktiken. Syftet är att visa hur de olika regelsystemen
för underhållsbidrag och bidragsförskott samverkar och påverkar handläggningen
av bidragsförskott. Samtidigt pekas på vissa detaljer där små
förändringar av regelsystemet kan förenkla handläggningen. Även handläggningskostnaderna
för bidragsförskott belyses.

Administrationen av bidragsförskottssystemet handhas av landets 26
allmänna försäkringskassor. Dessa är organiserade länsvis i centralkontor
under vilka hör ett varierande antal lokalkontor, sammanlagt 455 stycken.

På det lokalkontor som vårdnadshavaren tillhör handläggs frågor som rör
barnet och vårdnadshavaren. Här beviljas t. ex. bidragsförskott. På det
centralkontor som den underhållsskyldige tillhör handläggs återkraven
mot denne. En mindre del av. centralkontorens resurser används för rådgivning
till och tillsyn över lokalkontoren och även utbildning av lokalkontorspersonal.
Varje ärende är sålunda ständigt aktuellt dels på vårdnadshavarens
lokalkontor, dels på den underhållsskyldiges centralkontor.

En enkät angående försäkringskassornas bidragsförskottsverksamhet
har genomförts. Enkäten har rört dels vilka personalresurser försäkringskassorna
under budgetåret 1983/84 disponerat för bidragsförskottsverksamheten,
dels tillämpningen av regelsystemet i vissa hänseenden under år
1984.

4.2 Sambandet mellan underhållsbidrag och bidragsförskott

Samordningen mellan rätten till bidragsförskott och rätten till underhållsbidrag
har stora brister. Rätten till bidragsförskott är i princip oberoende av
såväl den underhållsskyldiges betalningsförmåga som underhållsbidragets
storlek. Bidragsförskott utgår vidare utan behovsprövning mot barnets
eller vårdnadshavarens ekonomi. Underhållsbidrag utgår däremot endast
om barnet har behov av det.

Ett barn kan alltså ha rätt till bidragsförskott trots att det saknar rätt till
underhållsbidrag eftersom det är självförsörjande. En ökning av sociala
förmåner, t. ex. barnbidrag, minskar också i princip barnets behov av
underhållsbidrag. Om bidragsförskottet är oförändrat ökar utfyllnadsbidraget
och härigenom statens utgifter för bidragsförskott.

Ett lågt underhållsbidrag kan också bero på att vårdnadshavarens inkomst
är hög och den underhållsskyldiges låg, eftersom den totala försörjningsbördan
enligt föräldrabalken fördelas mellan föräldrarna efter deras
inbördes förmåga. Ett underhållsbidrag kan därför jämkas nedåt om vårdnadshavarens
inkomst ökat. Bidragsförskottet påverkas dock inte vilket
innebär att utfyllnadsbidraget stiger och det trots att föräldrarnas sammanlagda
försörjningsförmåga ökat. 60

Rätten till förlängt bidragsförskott för studerande påverkas av vid vilken Förs. 1985/86: 17

tidpunkt under året den studerande är född. Förskottet utgår längst till och Bil. 2

med juni månad det år han eller hon fyller 20 år, dvs. när barnet är mellan
19 1/2 och 201/2 år gammalt. Barnets rätt till underhållsbidrag kan däremot
kvarstå tills barnet fyller 21 år. Underhållsbidrag för tiden efter barnets
18-årsdag får inte mot den underhållsskyldiges bestridande bestämmas
innan det kan tillförlitligt bedömas om underhållsskyldighet föreligger.

4.3 Avtalsfrihet och spärregler

Ett barns föräldrar kan ingå avtal om underhållsbidrag åt barnet på de
villkor de själva bestämmer. De kan även låta domstol avgöra underhållsfrågan.
Även då har emellertid föräldrarna stora möjligheter att styra
prövningen. Mål om underhållsbidrag är nämligen dispositiva. I sådana
mål disponerar parterna över processen på så sätt att domstolen är bunden
vid de yrkanden och medgivanden som parterna gör. Domstolen tar heller
inga egna initiativ för att komplettera processmaterialet, dvs. det underlag
som parterna tar fram för domstolens bedömning.

Skäligheten i fastställt underhållsbidrag skall alltid, alltså även om domstol
fastställt underhållet, prövas av försäkringskassan när bidragsförskott
söks. Kassan tillämpar då officialprincipen. Denna innebär att kassan
kontrollerar och — om så är erforderligt — införskaffar uppgifter om
parternas ekonomi. Beroende på de olika handläggningssätten kan domstolen
och försäkringskassan komma till helt olika resultat trots att ingen
av dem förfarit felaktigt.

Parternas möjligheter att råda över utgången i underhållsmål skiljer sig
inte från vad som gäller i andra dispositiva mål. Vid rättsförhållanden i
allmänhet föreligger emellertid normalt en intressekonflikt mellan parterna
som - oavsett om de ingår avtal eller för tvisten till domstol — gör dem
obenägna att medverka till ett för dem själva ofördelaktigt avtal eller en
ofördelaktig dom. Vad gäller underhållsbidrag under bidragsförskottsnivån
har emellertid denna intressekonflikt satts ur spel. eftersom ingen av
parterna har intresse av ett högt underhållsbidrag så länge detta i vart fall
ligger under bidragsförskottsnivån.

I avtalsfriheten ingår även rätten att underlåta att träffa avtal. Härifrån
finns emellertid ett undantag. När föräldrarna inte är gifta skall socialnämnd
sörja för att faderskap till barn fastställs och se till att barnet
tillförsäkras underhåll. Socialnämnden torde dock utnyttja sin talerätt
främst i de fall där barnets föräldrar inte sammanbor och där den utpekade
mannen bestrider faderskapet och/eller vägrar att betala underhållsbidrag.

För att missbruk av utfyllnadsbidraget skall kunna stävjas har vissa
spärregler införts i bidragsförskottslagen. Det befarades nämligen i propositionen
1964:70 att systemets konstruktion skulle kunna leda till en
minskning i vårdnadshavarens benägenhet att utverka underhållsbidrag
eller största möjliga bidrag av den underhållsskyldige. Det allmänna skulle
således kunna åsamkas kostnader utan en häremot svarande återbetalningsskyldighet
för den underhållsskyldige. Utfyllnadsbidrag skall därför
vägras om det fastställda underhållsbidraget uppenbarligen understiger 61

vad den underhållsskyldige bör betala i underhållsbidrag. Bidragsförskott Förs. 1985/86:17

skall vägras om vårdnadshavaren uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter Bil. 2

att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap
fastställt.

En följd av spärreglerna är att försäkringskassan, innan bidragsförskott
beviljas, i varje enskilt fall måste kontrollera att underhållsbidraget är
rimligt. Kassans kontroller kan dock vara översiktliga, då bidrag endast
kan vägras i uppenbara fall.

Möjligheten att vägra utfyllnadsbidrag skall enligt förarbetena till bidragsförskottslagen
utnyttjas restriktivt. Försäkringskassorna accepterar
normalt ett upp till 100-149 kr. för lågt underhållsbidrag. Det kan noteras
att om underhållsbidragen inom bidragsförskottssystemet genomsnittligt
är 10 kr. för låga, innebär detta ökade utgifter för utfyllnadsbidrag för
staten med omkring 30 milj. kr. årligen.

I propositionen 1978/79:12 synes man ha räknat med att försäkringskassorna
skall begära att barnets vårdnadshavare skall medverka till att underhållsbidraget
jämkas uppåt när barnets behov ökat på grund av att det
blivit äldre. En sådan begäran om jämkning framställs dock endast undantagsvis.
En vägran att medverka kan medföra att utfyllnadsbidraget dras
in.

Ett barn kan i vissa fall ställas utan såväl underhållsbidrag som bidragsförskott.
Teoretiskt kan detta inträffa även om vårdnadshavaren efter
bästa förmåga medverkat vid fastställandet av underhållsbidraget. Enligt
riksförsäkringsverket krävs dock att en ingående utredning företas innan
försäkringskassan kan vägra bidragsförskott.

4.4 Umgänge savdraget

Umgängesavdraget är ett avdrag som den underhållsskyldige får göra på
underhållsbidraget när han haft barnet hos sig.

Avdrag sker enligt huvudregeln från det månatliga underhållsbidraget
med 1/40 per dygn, som barnets vistelse varar,under förutsättning att
vistelsen varat minst fem hela dygn i följd. Föräldrarna kan även i avtal —
eller i dom — bestämma att avdrag skall utgå för kortare tid än fem dagar.

Det är också möjligt, om än sällan förekommande, att underhållsbidraget
sätts lägre än vad som eljest skulle ha skett på grund av det planerade
umgänget mellan barnet och den underhållsskyldige. Ett sådant avtal kallas
nettoavtal medan ett avtal där de ekonomiska konsekvenserna av
umgänget inte berörs kallas bruttoavtal.

I 4a§ bidragsförskottslagen finns en mot föräldrabalkens huvudregel
svarande reglering av avdragsrätten vid barnets vistelse hos den underhållsskyldige.
Denna innebär vid nettoavtal att bidragsförskott inte utgår
för den del av avtalet som motsvarar umgänget. Vid bruttoavtal har den
underhållsskyldige rätt att göra avdrag på underhållsbidraget enligt huvudregeln
i föräldrabalken. I dessa fall utbetalas inte det kronbelopp av bidragsförskottet
till vårdnadshavaren som motsvarar umgängesavdraget.

Vid den indexuppräkning som enligt lag sker av underhållsbidrag, blir
utfallet olika beroende på om det rör sig om ett netto- eller ett bruttoavtal. 62

Regleringen i bidragsförskottslagen innebär att umgängesavdraget blir Förs. 1985/86:17
stort vid höga underhållsbidrag, litet vid små och inget alls då underhållshj- Bil. 2
drag inte utgår. Om underhållsbidraget är 0 kr. kommer barnet och vårdnadshavaren
alltså inte att drabbas av avdragsrätten utan fullt bidragsförskott
utgår trots umgänget. Om däremot underhållsbidraget är lika högt
som bidragsförskottet kommer avdraget per dygn att uppgå till 1/40 av
detta eller år 1985 till 18 kr. Reglerna slår olika också för de underhållsskyldiga.
Ett högt underhållsbidrag medför nämligen för den underhållsskyldige
att han kan tillgodogöra sig ett högt umgängesavdrag medan den
underhållsskyldige som saknar förmåga att utge underhållsbidrag då också
måste klara kostnaden för umgänget själv.

Ensamförälderkommittén har för att råda bot på dessa förhållanden
föreslagit att umgängesavdraget normalt skall uppgå till 1/40 av bidragsförskottet
per dygn och att vårdnadshavaren skall få vidkännas motsvarande
avdrag. Därutöver har kommittén föreslagit att ett särskilt umgängesbidrag
skall kunna utgå till den underhållsskyldige i vissa fall.

Inom bidragsförskottssystemet ges inte möjlighet till avdrag för kortare
tids umgänge än fem dygn. Vidare förlorar den underhållsskyldige rätten
till avdrag om han inte anmäler umgänget inom tre månader. Enligt föräldrabalken
däremot kvarstår avdragsrätten så länge det finns ett obetalt
underhållsbidrag som avser tid högst sex månader efter umgänget. Dessa
skillnader orsakar problem främst vid indrivning av underhållsbidrag.

Innan umgängesavdrag får göras måste den underhållsskyldige styrka att
han haft barnet hos sig. Detta sker enklast genom ett intyg från den andre
föräldern. Om denne inte vill medverka kan intyg i stället ges av en granne
eller annan som känner till förhållandena. I sistnämnda fall måste kassan
göra en utredning om barnets vistelse innan umgängesavdrag kan beviljas.

Konflikter mellan föräldrarna med anledning av umgängesavdraget är inte
ovanliga. Det måste dock anmärkas att det, som nedan framgår, begärs
avdrag för umgängeskostnader för endast några få procent av barnen i
bidragsförskottssystemet. I övriga fall där villkoren för avdrag är uppfyllda
sköter föräldrarna själva detta eller bryr sig inte om avdrag. Det kan alltså
tänkas att konflikter mellan föräldrarna leder till att avdrag begärs och att
dessa föräldrapar därför är överrepresenterade i den grupp som försäkringskassan
kommer i kontakt med.

Vid handläggningen inom kassan skall umgängesavdraget beaktas både
vid utbetalningen av bidragsförskott och i kravverksamheten. Detta kräver
omständliga rutiner.

Ar 1984 utbetalades 2,5 milj. kr. i umgängesavdrag. Handläggningskostnaderna
uppgick till 1,4 milj. kr. motsvarande 56% av de totala avdragsbeloppen.
Endast en liten del av de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet,
6,8%, utnyttjar sin rätt till umgängesavdrag. Det genomsnittliga
sammanlagda avdraget per underhållsskyldig under år 1984 kan
beräknas till 194 kr. och den genomsnittliga administrationskostnaden till
109 kr. per underhållsskyldig.

De höga administrationskostnader som umgängesavdraget förorsakar
framstår knappast som försvarliga om man ser till de små belopp avdraget i
regel uppgår till. Avdraget har vidare en konstruktion som kan upplevas 63

som orättvis av både vårdnadshavare och underhållsskyldiga. Umgänges- Förs. 1985/86:17

avdraget kan också tjäna som katalysator för konflikter mellan föräldrarna. Bil. 2

De flesta föräldrar som inte klarar av att lösa ekonomiska frågor om
barnet efter separationen finns sannolikt redan i dag i bidragsförskottssystemet.
Ett borttagande av rätten till umgängesavdrag i föräldrabalken
skulle därför endast beröra ca 4% av samtliga underhållsskyldiga med i
genomsnitt ett avdrag år 1984 på 194 kr. per underhållsskyldig. Det kan
däremot ställa sig svårt att ta bort umgängesavdraget enbart i bidragsförskottslagen
och inte i föräldrabalken, då detta skulle öka olikheterna i
avdragsrätt mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen.

4.5 Delgivning av beslut om bidragsförskott

Delgivning med den underhållsskyldige av ett beslut om bidragsförskott
medför dels att tiden för besvär över beslutet börjar löpa och dels att den
underhållsskyldige inte längre kan betala underhållsbidraget direkt till
barnet med befriande verkan.

Försäkringskassan inträder i barnets rätt till underhållsbidraget så snart
ett mot underhållsbidraget svarande bidragsförskott utbetalas. Den underhållsskyldiges
skyldighet att betala direkt till kassan inträder däremot först
när denne har delgetts bidragsförskottsbeslutet. Vad nu sagts gäller även
beslut om förlängt bidragsförskott. Konsekvensen av denna reglering är att
varken försäkringskassan eller barnet kan få en ansökan om indrivning
bifallen under perioden mellan beslutet och delgivningen av beslutet.

Kravet på delgivning enligt bidragsförskottslagen är mer långtgående än
vad som vanligen gäller vid överlåtelse i fordringsförhållanden av motsvarande
slag. Det orsakar i praktiken problem i de fall den underhållsskyldige
inte betalar underhållsbidraget och medvetet håller sig undan. Problemet
kan lösas genom en reglering i bidragsförskottslagen motsvarande den i
29§ skuldebrevslagen. Motsvarande bör även gälla för förlängt bidragsförskott.
Enligt skuldebrevslagen 29§, som generellt sett torde vara tillämplig
på underhållsavtal, gäller beträffande enkla skuldebrev att gäldenären inte
kan freda sig mot krav från den nye borgenären om han visste eller hade
skälig anledning att misstänka att överlåtelse av fordran skett. Om däremot
gäldenären i god tro betalar till den tidigare borgenären räknas betalningen
honom till godo. Det ligger alltså i den nye borgenärens intresse att underrätta
gäldenären om överlåtelsen.

Försäkringskassans delgivningsskyldighet påverkas inte av den här skisserade
lösningen. Delgivning av beslutet kommer alltjämt att vara en
förutsättning för att besvärstiden skall börja löpa.

Kassorna delger i första hand beslut om bidragsförskott genom översändande
av brev innehållande beslutet och ett delgivningskvitto som skall
undertecknas och återsändas. Försäkringskassorna är enligt en uttrycklig
bestämmelse i 19§ bidragsförskottslagen förhindrade att utnyttja de delgivningssätt
som normalt står till buds om någon saknar känt hemvist eller om
det kan antagas att han avvikit eller eljest håller sig undan. Kungörelsedelgivning
(annonsering i pressen) och s. k. spikning (handlingen fästs på den
underhållsskyldiges dörr eller läggs i dennes brevlåda) kan alltså inte 64

användas.

4.6 Utbetalning av bidragsförskott

Förfallodagen för underhållsbidrag avseende en viss månad är den sista i
månaden innan. Bidragsförskottet utbetalas emellertid redan den 20:e i
sistnämnda månad, medan alltså försäkringskassan träder in i barnets rätt
till underhållsbidraget först den sista i månaden. Denna tidsdifferens medför
ett räntebortfall för staten som teoretiskt kan beräknas till drygt 3
milj. kr.

Om barn och underhållsskyldig förälder flyttat ihop efter den 20:e,
dvs. sedan bidragsförskott utbetalats, har försäkringskassan inte möjlighet
att kräva in underhållsbidraget för den kommande månaden eftersom
underhållsbidrag inte skall betalas när barnet och den underhållsskyldige
sammanlever.

Aterkrav av bidragsförskottet kan endast ske om vårdnadshavaren förorsakat
utbetalningen obehörigen, vilket ej är fallet om föräldrarnas flyttbeslut
fattades efter utbetalningen. Kassan måste emellertid alltid göra en
utredning för att få underlag för beslutet att underlåta återkrav.

Det finns ingen principiell anledning till att bidragsförskottet skall betalas
ut innan underhållsbidraget skulle ha betalats. Utbetalningarna av
bidragsförskott och barnbidrag är emellertid samordnade till den 20:e i
varje månad, vilket beräknas spara omkring 2,8 milj. kr. i portokostnader
under år 1985.

En utbetalning av bidragsförskottet den 20:e i bidragsmånaden skulle i
stället medföra en teoretisk ränteintäkt för 20 dagar med 6 milj. kr. årligen.
Med hänsyn till de underhållsskyldigas betalningsfrekvens är dock en mer
realistisk uppskattning att staten skulle få en ränteintäkt på ca 1 milj. kr.
årligen. Dessutom skulle besparingar göras på utredningssidan och på
bidragsförskott som inte behöver betalas ut. En sådan förändring skulle
dock förutsätta antingen att underhållsbidrag förfaller till betalning redan
den 20:e i månaden innan den månad bidraget avser (ändring i föräldrabalken)
eller att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet till försäkringskassan
inträder på underhållsbidragets förfallodag även om motsvarande
bidragsförskott då inte utbetalats. En omläggning kan medföra vissa övergångsproblem.
Dessa torde dock gå att lösa.

4.7 Aterkrav och preskription

4.7.1 Synen på skulden på underhållsbidrag

Skyldigheten att betala ett fastställt underhållsbidrag till barnet är absolut.
Den underhållsskyldige kan alltså inte freda sig mot barnets krav på
underhållsbidrag genom att påstå att han inte kan betala. Underhållsbidraget
kan drivas in oavsett den underhållsskyldiges betalningsförmåga, dock
med de begränsningar som föranleds av utsökningsbalkens regler om förbehållsbelopp
för levnadskostnader. För att undvika betalningsskyldighet
är den underhållsskyldige hänvisad till att genom dom eller avtal få underhållsbidraget
jämkat. I det rättsliga förhållandet mellan barnet och den
underhållsskyldige saknas också eftergiftsinstitutet.

Om däremot barnet har beviljats bidragsförskott och den underhållsskyl -

5 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 17

dige därför är betalningsskyldig mot försäkringskassan, är betalningsskyl- Förs. 1985/86:17

digheten inte längre ovillkorlig utan enligt bidragsförskottslagen beroende Bil. 2

av den underhållsskyldiges sociala och ekonomiska förhållanden. Den

absoluta skyldigheten att betala har ersatts av en skyldighet att betala efter

förmåga.

Det kan framstå som lockande för underhållsskyldiga att fingera betalningsförsummelse
för att komma i åtnjutande av bidragsförskottssystemets
fördelar både vad gäller service och den trygghet reglerna för återkrav
och kraveftergift erbjuder vid eventuella framtida betalningssvårigheter.

Skuld till staten för obetalda underhållsbidrag löper dessutom utan ränta
och försäkringskassans service är kostnadsfri.

4.7.2 Betalningsförmågan i krav- och eftergiftssammanhang

Det ankommer på försäkringskassan att avgöra om den underhållsskyldige
fullgör betalningsskyldigheten efter förmåga, vilket innebär att kassan
måste göra en utredning om orsaken till den bristande betalningen. Enligt
riksförsäkringsverket skall denna förmågeprövning i princip ske fortlöpande
allt eftersom underhållsbidragen förfaller till betalning.

Av propositionen 1978/79: 12 framgår att den underhållsskyldiges betalningsförmåga
i krav- och eftergiftssammanhang skall bestämmas med ledning
av de riktlinjer som gäller vid fastställande av underhållsbidrag. Vissa
skillnader finns dock. Någon reducering av överskottet skall inte ske. Inte
heller behöver barnets behov av underhållsbidrag prövas och vårdnadshavarens
ekonomi lämnas helt utanför.

Effekten av beräkningssättet blir att mindre förändringar till det sämre i
den underhållsskyldiges ekonomi inte påverkar skyldigheten att betala det
fastställda underhållsbidraget, eftersom underhållsbidraget bör ha fastställts
till högst 80% av överskottet.

Underhållsskyldiga kan komma att behandlas olika beroende på om de
vid betalningssvårigheter kontaktar kassan eller ej. En underhållsskyldig
som kontaktar kassan och får sin betalningsförmåga omprövad, får ett
förbehållsbelopp som beräknats efter föräldrabalkens regler om fastställande
av underhållsbidrag. En underhållsskyldig som är passiv får däremot
nöja sig med utsökningsbalkens som regel mindre förmånliga förbehållsregler.

Om underhållsbidraget bestämts till ett högre belopp än bidragsförskottet
och den underhållsskyldiges betalningsförmåga av försäkringskassan
bestämts till ett lägre belopp än förskottet kommer den underhållsskyldige
likväl att bli betalningsskyldig mot barnet för skillnaden mellan underhållsbidraget
och bidragsförskottet.

4.7.3 Eftergift

Försäkringskassan kan - antingen efter ansökan av den underhållsskyldige
eller ex officio - bevilja den underhållsskyldige eftergift av kravet på

förskotterade underhållsbidrag. Eftergift kan helt eller delvis medges om 66

det är påkallat av ändring i den underhållsskyldiges ekonomiska förhållan- Förs. 1985/86:17

den eller om det eljest framstår som skäligt med hänsyn till den under- Bil. 2

hållsskyldiges personliga förhållanden eller annan särskild anledning. Budgetåret
1983/84 eftergavs 70 milj. kr.

I propositionen 1978/79: 12 betonas att eftergift inte skall ses som ett
alternativ till jämkning. Den underhållsskyldige bör i stället uppmanas att
försöka få underhållsbidraget jämkat. Med hänsyn till utformningen av
nuvarande regler kan man dock förmoda att det kan vara svårt att åstadkomma
den önskade aktiviteten hos den underhållsskyldige. Dennes passivitet
i jämkningshänseende får ofta samma resultat, dvs. han får betala ett
mindre belopp än det fastställda underhållsbidraget. Arbetsinsatsen för
försäkringskassan torde däremot bli större genom återkommande betalningsförmåge-
och eftergiftsprövningar.

4.7.4 Preskription

Genom 1979 års underhållsreform förkortades preskriptionstiden för obetalda
underhållsbidrag från tio till tre år. Samtidigt togs möjligheten till
preskriptionsavbrott bort. Budgetåret 1983/84 preskriberades 144 milj. kr.

Det främsta skälet till förkortningen av preskriptionstiden var enligt
propositionen 1978/79: 12 att underhållsskulder för vissa underhållsskyldiga
medförde betydande sociala påfrestningar. Höga skulder kunde också
medföra ökat betalningsmotstånd. Dessutom fanns det skäl att söka undvika
tvister kring äldre rättsförhållanden och att bespara myndigheterna
tidskrävande och ofta resultatlösa indrivningsåtgärder. Bl. a. dessa synpunkter
vägdes i propositionen mot barnets rätt till det obetalda underhållsbidraget.
Härom anfördes att underhållsfordringar skiljer sig från flertalet
andra fordringar genom sin starka inriktning på ett aktuellt behov. Det
allmänna säkrar även i de flesta fall barnets uppehälle genom bidragsförskott.

Mot vad som anförts i propositionen kan anföras att det finns ett uppenbart
intresse för såväl barnet som staten av att erhålla underhållsbidraget
också i efterhand. Om barnet inte har bidragsförskott eller om underhållsbidraget
överstiger bidragsförskottsnivån, medför det uteblivna underhållsbidraget
en standardsänkning för barnet och i sämsta fall en skuldsättning
för vårdnadshavaren. Om å andra sidan bidragsförskott utgår,
utgör underhållsbidraget egentligen inte längre medel för barnets löpande
försörjning. Dessa har ju redan utbetalats i form av bidragsförskott. Ur
statens synvinkel blir det då mer betydelsefullt att försäkringskassans
fordran på underhållsbidrag betalas än när den betalas.

Vid en omprövning av preskriptionstiden bör en avvägning göras mellan
preskriptionstidens längd och möjligheterna att bevilja eftergift. Vidare bör
hänsyn tas till att betalningsfrekvensen i slutet av den nuvarande preskriptionstiden
är mycket låg.

4.7.5 Kravverksamheten Förs. 1985/86:17

Ril 7

Kostnaden för kravverksamheten kan enligt centralkontorens egna uppgifter
i bidragsförskottsenkäten för budgetåret 1983/84 beräknas till omkring
46 milj. kr. Det återbetalda beloppet uppgick under samma period till
658 milj. kr. Budgetåret 1983/84 gjordes 58,3 % av inbetalningarna frivilligt,
dvs. antingen spontant eller efter påminnelse eller annan åtgärd från försäkringskassan,
medan 41,7% återbetalades först efter tvångsåtgärder. Av
tvångåtgärderna avsåg 35,1 % införsel, 0,9% utmätning av egendom m. m.
och 5,7% utmätning av överskjutande skatt.

Även om betalningar som sker utan exekutiva åtgärder betecknas frivilliga
är det bara en liten del — 12 % — av de förskotterade underhållsbidragen
som betalas i rätt tid. Övriga frivilliga betalningar sker antingen för sent
eller först efter det att kassan vidtagit någon kravåtgärd eller senast på
kronofogdens anmodan innan exekutiva åtgärder vidtas.

Innan ett kravärende överlämnas till kronofogdemyndigheten tillställs
den underhållsskyldige en inbetalningsavi före förfallodagen, en påminnelse
en månad senare samt en betalningsanmaning ytterligare en månad
senare. Efter det att reaktionen på betalningsanmaningen avvaktats överlämnas
ärendet till kronofogdemyndigheten. Detta torde alltså kunna ske
tidigast 2 1/2 månad efter förfallodagen för underhållsbidraget.

Om underhållsbidraget betalas frivilligt kan den underhållsskyldige rikta
betalningen, dvs. ange att den avser t. ex. det underhållsbidrag som närmast
skall förfalla, och härigenom uppnå att en äldre skuld preskriberas.

Om den underhållsskyldige inte riktat betalningen sker avräkning mot den
äldsta skulden. Antalet riktade betalningar torde enligt riksförsäkringsverket
uppgå till ca 2 500 per år.

De tvångsåtgärder som kan tillgripas om den underhållsskyldige inte
betalar underhållsbidraget är införsel och utmätning. Åtgärderna verkställs
av kronofogdemyndigheten efter ansökan av försäkringskassan om bidragsförskott
utgår.

För införsel får tas i anspråk bl. a. lön och vissa löneliknande inkomster
såsom pension och livränta samt sjukpenning. Däremot får bl. a. arbetslöshetsersättning,
arbetmarknadsutbildningsbidrag och utbildningsbidrag inte
tas i anspråk. Frågan om att vidga möjligheterna till införsel är för närvarande
under övervägande inom regeringskansliet.

Försäkringskassans arbete med införselärenden utförs i första hand i
samband med att den underhållsskyldiges betalningsförmåga prövas och
resultatlösa försök görs att förmå den underhållsskyldige att betala frivilligt.

Utmätning för underhållsbidrag används huvudsakligen då det blir fråga
om att ta i anspråk den betalningsskyldiges överskjutande skatt. Detta
torde sammanhänga med att en förutsättning för utmätning eljest är att den
underhållsskyldige har utmätningsbara tillgångar. I sällsynta fall kan även
utmätning i lön förekomma.

4.7.6 Allmänt eller enskilt mål

Försäkringskassans krav på underhållsbidrag behandlas av kronofogdemyndigheterna
vid indrivning som enskilt mål1. 1 sådana mål vidtar kronofogdemyndigheten
endast den indrivningsåtgärd som ansökan avser. Statens
fordran på t. ex. obetalda skatter är däremot ett allmänt mål1.1 sådana
mål är kronofogdemyndigheten sökandens företrädare och övertar därmed
ansvaret för att genom olika åtgärder driva in hela beloppet.

Konsekvensen av skillnaden mellan enskilda och allmänna mål är
bl. a. att ett ärende angående underhållsbidrag återsänds till försäkringskassan
när den begärda åtgärden vidtagits oavsett om åtgärden medfört att
skulden reglerats eller ej. Kassan måste då överväga vilken ny indrivningsåtgärd
som kan vara lämplig. Härigenom uppstår ett visst merarbete jämfört
med att kronofogdemyndigheten vid allmänna mål behåller ärendet till
dess att skulden betalats eller preskriberats. Vissa uppgifter tyder dock på
att merarbetet är av begränsad omfattning.

Om försäkringskassans fordran på underhållsbidrag handlades som allmänt
mål skulle kronofogdemyndigheten bättre kunna prioritera indrivningen
från varje gäldenär. Vidare skulle även lagen (1985: 146) om avräkning
vid återbetalning av skatter och avgifter kunna göras tillämplig. Avräkningslagen
innebär i princip att det allmänna inte skall behöva betala ut
skatte- eller avgiftsbelopp till någon som står i skuld till staten för t. ex.
skatter, avgifter eller böter.

Ensamförälderkommittén har ansett att denna fråga bör utredas närmare.
Detta är en uppfattning som vi kan instämma i. En sådan utredning bör
dock inte avse endast de principiella skillnaderna mellan de båda olika
typerna av mål och vad detta har för konsekvenser. Ett försök bör också
göras att uppskatta indrivningsresultatet i förhållande till nedlagda kostnader
i det ena eller andra fallet.

4.7.7 Räntor och avgifter

Som tidigare nämnts medför utbetalningen av bidragsförskott tio dagar
innan underhållsbidrag förfaller till betalning att staten åsamkas räntekostnader
om ca 3 milj. kr. om året.

Vad avser för sent återbetalade underhållsbidrag uppgår statens ränteförluster
till ca 53 milj. kr. per år. Huvuddelen av räntekostnaderna hänför
sig till tiden fr. o. m. andra halvåret efter det halvår utbetalningarna avser,
då fordringsbeloppen visserligen inte är så stora men tidsfaktorn betyder
desto mer.

Den underhållsskyldige har vissa servicefördelar av att låta försäkringskassan
förskottera underhållsbidragen (inbetalningsavier etc). Underlåtenhet
att betala vid utsänt krav på förskotterade underhållsbidrag medför inte
heller att någon avgift eller dröjsmålsränta måste betalas. Detta leder i
praktiken till att den underhållsskyldige kan låta sådana krav komma i sista
hand.

Förs. 1985/86:17
Bil. 2

1 Jfr I kap. 6 § utsökningsbalken

Antalet aviseringar, påminnelser och betalningsanmaningar från riksför- Förs. 1985/86:17

säkringsverket eller försäkringskassorna som direkt eller slutligt sänds till Bil. 2

de underhållsskyldiga är ca 750000 per år. Om en avgift på 10 kr. debiterades
för varje sådan försändelse skulle det ge staten en årlig kostnadsersättning
av mellan 5 och 7,5 milj. kr. beroende på hur stor andel av de
underhållsskyldiga som slutligen betalar.

Det skulle vara rimligt att debitera dröjsmålsränta enligt förordning
(1975:1318) om dröjsmålsränta på statliga fordringar eller reglerna i räntelagen
(1975:635) eller förordningen (1981:475) om ränta på statens kapital.

Dröjsmålsräntan enligt räntelagen uppgick i augusti 1985 till 18,5%.

Tillämpades förordningen om statens utlåningsränta på statens fordringar
påför sent inbetalade underhållsbidrag skulle det budgetåret 1984/85 innebära
att en årsränta av 13% skulle debiteras.

De ränteintäkter staten skulle kunna erhålla genom att räntebelägga
underhållsfordringar skulle teoretiskt kunna uppgå till drygt 50 milj. kr. vid
räntenivån 13%. Detta under förutsättning av oförändrad struktur för
återbetalningarna samt att dröjsmålsränta faktiskt erläggs av alla gäldenärer
som fullgör försenade betalningar. Detta är dock inte ett helt realistiskt
antagande.

Ett system med avgifter för aviseringar, påminnelser och betalningsanmaningar
till de underhållsskyldiga skulle tillsammans med en beläggning
av bidragsskulderna med dröjsmålsränta kanske i gynnsamma fall kunna
tillföra statsverket inkomster av storleksordningen 50 milj. kr. per år. Ränteberäkning
av statens fordran på underhållsbidrag skulle dock bli mycket
komplicerad. Om problemen går att lösa till en rimlig kostnad går inte att
bedöma utan särskild utredning.

4.8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget

En stickprovskontroll av lokalkontorens beslut ingår i varje centralkontors
arbetsuppgifter enligt riksförsäkringsverkets instruktion. Kontrollen skall
utföras av vårdnadshavarens centralkontor. Därjämte kontrollerar den
underhållsskyldiges centralkontor underhållsbidraget. Denna kontroll,
som rutinmässigt utförs av 24 av de 30 centralkontoren (80%), saknar
däremot stöd i kassornas instruktion. Det framstår i och för sig som
sannolikt att centralkontoren här anser sig inte kontrollera underhållsbidragets
skälighet utan den underhållsskyldiges betalningsförmåga. Denna
kontroll bör dock kunna anstå till dess att bristande betalning konstaterats.

Härigenom undviks onödigt arbete.

Orsaken till den omfattande kontrollen är enligt underhandsuppgifter
från riksförsäkringsverket att felfrekvensen i lokalkontorens beslut är hög.

Det är uppenbart att kontrollerna i sådana fall är svåra att undvika.

4.9 Missbruk av bidragsförskottssystemet

Missbruk av systemet förekommer i princip i två olika former. Antingen
bor barnet och den underhållsskyldige i realiteten tillsammans eller överenskommer
föräldrarna om ett för lågt underhållsbidrag, vilket medför att 70

barnet får ett för högt utfyllnadsbidrag.

Antalet fall av misstänkt sammanboende som varit aktuella under 1984 Förs. 1985/86:17
har av lokalkontoren uppgetts till sammanlagt 2 754 och av centralkontoren Bil. 2
till 768. Detta kan jämföras med att det under 1984 fanns 257000 barn och
189000 underhållsskyldiga i bidragsförskottssystemet. Utifrån denna synpunkt
skulle missbruket kunna bedömas närmast som negligerbart.

Lokalkontorens svar varierar mycket kraftigt. Enstaka lokalkontor svarar
för en anmärkningsvärt stor del av de uppgivna fallen. Av centralkontoren
har tre stycken över huvud taget inte besvarat frågan om antalet fall
av misstänkt sammanboende. Samtidigt har ett annat centralkontor uppgett
att man normalt upptäcker sammanboendefallen i samband med kravarbete,
som ju handhas av centralkontoren. Slutligen har 129 lokalkontor
(28%) och 12 centralkontor (40%) ingen uppfattning om hur missbruksfrekvensen
förändrats under år 1984.

Den rimliga förklaringen härtill är att försäkringskassorna som regel helt
saknar eller har endast en vag uppfattning om missbrukets omfattning.

Detta måste anses allvarligt, särskilt då systemet i nu berört hänseende är
svårkontrollerbart och därför ger möjlighet till missbruk.

Vid misstänkt sammanboende utreder lokalkontoret frågan och beslutar
om bidragsförskottet skall dras in. Det är däremot centralkontoret som
prövar om utgivet bidragsförskott skall återkrävas och om ärendet skall
polisanmälas.

Det är svårt att se några bärande skäl till den nuvarande arbetsfördelningen
mellan central- och lokalkontoren. Det måste ifrågasättas om inte
lokalkontoren bör kunna anförtros att även besluta om återkrav och polisanmälan.
Den nuvarande ordningen medför dubbelarbete genom att fler
personer nödvändigtvis måste sätta sig in i och pröva varje ärende.

Polisanmälningar sker mycket sällan, då kassorna vanligen inte anser sig
kunna bevisa att sammanboende faktiskt föreligger. Det får här anses
naturligt och ändamålsenligt att kassan gör utredningen vid misstänkt
bedrägeri. Denna utredning erfordras dessutom som nyss framgått av flera
skäl. Om bevisningen är tillräcklig för åtal bör emellertid i vanlig ordning
prövas av en åklagare och inte av försäkringskassan.

4.10 Försäkringskassans handläggningstid

Ett bidragsförskottsärende handläggs normalt på ca 25 dagar. För landsortskontoren
är tidsåtgången i medeltal 23 dagar och för storstadskontoren
32 dagar. Skillnaden i medeltid mellan landsorts- och storstadskontor är
alltså nio dagar. Vidare är andelen ärenden med extremt lång handläggningstid
(48 dagar eller mer) påfallande stor i storstäderna medan andelen
ärenden med kort handläggningstid (mindre än 14 dagar) där är liten.

4.11 Administrationskostnaderna för
bidragsförskottsverksamheten

1 förevarande avsnitt skall vi peka på vilka faktorer som kan vara av
betydelse för kostnadssammanhangen i bidragsförskottsverksamheten.

Grunden för den följande redovisningen utgörs dels av uppgifter från 71

riksförsäkringsverket, dels av uppgifter ur den tidigare nämnda bidrags- Förs. 1985/86:17
förskottsenkäten (jfr. avsnitt 4.1). Bil. 2

Begrepp som används i det följande är ärendekvot, som här definierats
som antalet ärenden per helårsarbetare, och ärendekostnad, som här är
definierat som lönekostnad inkl. sociala avgifter per ärende. En hög ärendekvot
innebär således att ärendekostnaden är låg. Vidare är antalet
ärenden på lokalkontoren definierat som summan av antalet nybeviljade
bidragsförskott, antalet avslag och antalet indragningar under budgetåret
1983/84. För centralkontorens del har antalet ärenden definierats som
antalet underhållsskyldiga.

Det bör här noteras att vi i fortsättningen endast diskuterar lönekostnaden
för bidragsförskottsverksamheten. I andra sammanhang har man räknat
med ett påslag på 40% av lönekostnad inkl. sociala avgifter för att
täcka lokaler, telefon och material m. m.

Utlandsavdelningen vid Stockholms läns allmänna försäkringskassa,
som motsvarar ett centralkontor, handlägger ärenden där den underhållsskyldige
är bosatt utomlands. Dessa ärenden har en speciell karaktär och
ingår därför inte i enkätundersökningen.

4.11.1 Kostnadsutvecklingen

Den totala lönekostnaden för bidragsförskottsverksamheten (inkl. utlandsavdelningen)
har enligt riksförsäkringsverkets uppgifter fördubblats mellan
budgetåren 1980/81 och 1983/84. Antalet helårsarbetare har ökat från 555
till 837, dvs. med 51% medan antalet bidragsberättigade barn ökat med
endast 8%. Antalet bidragsberättigade barn per helårsarbetare uppgick
budgetåret 1980/81 till 426 jämfört med 305 budgetåret 1983/84, vilket
innebär en produktivitetsminskning med 28%. Utvecklingen år för år
illustreras i tabell 4.1.

Tabell 4.1 Kostnadsutvecklingen för bidragsförskottsverksamheten budgetåren
1980/81 — 1983/84 i förhållande till antalet bidragsberättigade barn

Budgetår	Antal helårs-arbetare	Lönekostnad inkl. sociala avgifter	Lönekostnad per bidrags-berättigat barn	Antal bidrags-berättigade barn per helårsarb.
antal	index	milj. kr. index	kr.	index	antal index
1980/81	555	100	52,7 100	223	100	426 100
1981/82	641	115	70,6 134	289	130	381 89
1982/83	712	128	81.9 155	327	147	352 83
1983/84	837	151	104,6 198	410	184	305 72

Källa: Riksförsäkringsverket

Den sammanlagda lönekostnaden för bidragsförskottsverksamheten
(exkl. utlandsavdelningen) uppgick budgetåret 1983/84 enligt bidragsförskottsenkäten
till 117 milj. kr. medan riksförsäkringsverket beräknat samma
kostnad till 101 milj. kr. Skillnaden beror huvudsakligen på att lokalkontoren
överskred den beräknade personalstyrkan med i genomsnitt
39%. Centralkontoren använde däremot genomsnittligt 5% mindre personal
än riksförsäkringsverket beräknat. 72

4.11.2 Centralkontorens kostnader

Centralkontoren ägnar uppskattningsvis 80% av sina resurser för bidragsförskottsärenden
åt kravarbete.

Den genomsnittliga kostnaden per underhållsskyldig budgetåret 1983/84
var enligt enkäten 341 kr. och den genomsnittliga ärendekvoten 373. För
landsortskontorens del stiger ärendekvoten med ökat antal ärenden. Storstadskontoren
har en lägre genomsnittlig ärendekvot (dvs. högre kostnader)
än genomsnittet för landsortskontoren.

Tabell 4.2 Genomsnittlig ärendekvot och ärendekostnad (UHS) budgetåret 1983/84 för
olika stora centralkontor

Antal handlagda UHS-ärenden per år	Ärendekvot	Ärendekostnad kr.
-4499	358	374
4500-5 499	408	323
5 500-	409	320
Stockholm, Göteborg och Malmö	351	355
Totalt	373	341

Källa: Enkäten

I stor utsträckning kan centralkontoren själva bestämma hur aktivt
kontorets kravarbete skall vara. Detta gäller inte endast hur många ärenden
som överlämnas till kronofogdemyndigheten och hur många betalningsplaner
(amorteringsplaner) som upprättas utan även hur många eftergiftsutredningar
som görs. Försäkringskassorna har nämligen själva möjligheten
att ta upp frågan om kraveftergift och behöver alltså inte avvakta
en ansökan från den underhållsskyldige.

En analys av kravverksamheten visar att en större andel av underhållsbidragen
betalas om betalningarna sker utan kronofogdemyndigheternas
medverkan. Samband saknas mellan graden av frivillig betalning och ärendekvoten.
Vidare är benägenheten att frivilligt betala ungefär densamma
oavsett det debiterade beloppets storlek. Ändå var det totala indrivningsresultatet
markant sämre för gruppen centralkontor med högst debiterat
belopp.

Resultatet skulle kunna peka på att ett effektivt indrivningsarbete inte
behöver öka kostnaden för bidragsförskottsverksamheten. Vi ser också att
försäkringskassans kravarbete medför resultat i form av att en hög andel
frivilliga betalningar leder till ett bättre totalt indrivningsresultat.

Analysen visar genomgående sämre resultat för storstäderna. Det torde
alltså inte vara någon tvekan om att bidragsförskottsverksamheten är mer
svårarbetad i storstäderna. Följdriktigt är också ärendekvoten lägre där än
vad som gäller för landsortskontoren.

4.11.3 Lokalkontorens kostnader

De i bidragsförskottssammanhang minsta lokalkontoren behandlade enligt
enkäten mindre än fem ärenden under budgetåret 1983/84. medan det
största kontoret handlade mer än 1000 ärenden. Även ärendekostnaden
och ärendekvoten varierar kraftigt.

Förs. 1985/86:17

Bil. 2

Under budgetåret 1983/84 varierade den genomsnittliga lönekostnaden Förs. 1985/86:17

per ärende mellan 716 kr. och 1031 kr. och ärendekvoten mellan 129 och Bil. 2

180 för olika stora lokalkontor. Från nivån 100 ärenden per år steg ärendekvoten
och minskade lönekostnaderna med ökande antal ärenden.

Förhållandena framgår av tabell 4.3.

Tabell 4.3 Antalet bidragsförskottsärenden samt genomsnittlig ärendekvot och ärendekostnad
för olika stora lokalkontor budgetåret 1983/84

Antal ärenden Antal lokalkontor Genomsnittlig Genomsnittlig

ärendekvot lönekostnad

per ärende

- 49	126	129	1031
50- 99	131	135	966
100-199	95	129	998
200-299	44	134	970
300-399	22	143	916
400-499	22	159	806
500-	16	180	716
Totalt	456	143	908

Källa: Enkäten

Enligt riksförsäkringsverkets normer för personaldimensionering på lokalkontoren
erfordras, med den ärendedefinition vi använt i enkäten, 199
ärenden för att sysselsätta en helårsarbetare (normalkvoten). Drygt hälften
av lokalkontoren handlägger så få ärenden årligen att de inte bör sysselsätta
mer än högst en halv årsarbetare med bidragsförskottsärenden, medan
endast ca 8% av kontoren har tillräckligt många ärenden för två helårsarbetare
eller mer. Den genomsnittliga ärendekvoten uppnår inte i något fall
normalkvoten. Den genomsnittliga ärendekvoten är 134 om antalet ärenden
understiger vad som krävs för att sysselsätta två helårsarbetare. Om
antalet ärenden är tillräckligt många för två helårsarbetare eller fler stiger
kvoten till 169 eller med 26%, se tabell4.4.

Tabell 4.4 Genomsnittlig ärendekvot för lokalkontor som enligt riksförsäkringsverkets
normer bör sysselsätta ett visst antal helårsarbetare

Antal handlagda ärenden	Genomsnittlig
budgetåret 1983/84	ärendekvot
-199 (Mindre än en helårsarbetare)	131
		134
200-399 (En-två helårsarbetare)	138
400- (Två eller fler helårsarbetare)		169

Källa: Enkäten

Resultatet pekar på att bidragsförskottsverksamheten vid små kontor är
betydligt dyrare än vid stora kontor. Vidare synes det som om betydande
kostnadsfördelar uppnås om verksamheten har en sådan omfattning att
den kräver minst två helårsarbetare.

Riksrevisionsverket föreslog i revisionsrapporten (1979:763) att möjligheten
skulle prövas att flytta över beviljandet av bidragsförskott till centralkontoren.
Syftet var att förbättra effektiviteten. Lokalkontoren skulle
endast ha hand om uppgiftsinsamlandet. I den efterföljande utredningens 74

slutrapport ingick dock inte förslaget. Liknande förslag framfördes i en Förs. 1985/86:17

promemoria 1982-04-23 inom ett rationaliseringsprojekt inom riksförsäk- Bil. 2

ringsverket. Förslaget togs emellertid inte heller då med bland de rationaliseringsåtgärder
som föreslogs i slutrapporten.

Försäkringskassan i Västernorrlands län begärde i december 1984 att få
disponera medel för att på prov få överföra arbetsuppgifterna med bidragsförskott
från ett lokalkontor till centralkontorets bidragssektion. I ansökan
beräknades personalbehovet för bidragsförskottsverksamheten på samtliga
kassans lokalkontor kunna minskas från ca tio årsarbetare till sex eller
med 40% om hela bidragsförskottsverksamheten centraliserades. Av den
skriftväxling med riksförsäkringsverket som föregått ansökan framgår att
försäkringskassan i Västernorrland räknade med att uppnå en besparing på
åtminstone 25 % på lokalkontorens nu aktuella löneanslag även med bibehållande
av en omfattande service på lokalkontoren. Medel har inte beviljats.

Storleken på de uppskattade rationaliseringsvinsterna, 25% på lokalkontorens
personalanslag för bidragsförskottsverksamheten, överensstämmer
med vad vi funnit vid granskningen av ärendekvoten på olika
stora lokalkontor, se tabell 4.4. Som tidigare framgått fann vi en produktivitetsökning
på 26% i de fall antalet ärenden på lokalkontoren var tillräckligt
många för två helårsarbetare eller mer.

4.12 Rapportens slutsatser

Bidragsförskottssystemet har stora brister av såväl principiell som praktisk
natur. Vi vill här särskilt peka på att rätten till bidragsförskott till
skillnad från rätten till underhållsbidrag inte är behovsprövad. Vidare är
det en brist att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet till försäkringskassan
kan vara mindre omfattande än betalningsskyldigheten till
barnet. Bidragsförskottssystemet innehåller också på en rad punkter mindre
lyckade lösningar av huvudsakligen praktiska problem. Slutligen är
själva verksamheten organiserad på ett sådant sätt att onödigt höga handläggningskostnader
uppstår.

Många av de problem som vi i rapporten redogjort för kan åtgärdas inom
ramen för det nuvarande bidragsförskottssystemet. I andra fall kan det
finnas anledning att göra vissa punktvisa insatser på utredningssidan för att
kunna bedöma om själva systemet eller administrationen av det kan förenklas.
Vi anser emellertid inte att en översyn av gällande regler bör
förordas i första hand. Orsaken härtill är att bristerna i systemet är så
väsentliga att ett åtgärdande av dem inom ramen för systemet med all
sannolikhet skulle göra detta än krångligare och svårare att tillämpa. Det
bör därför övervägas om inte införande av ett helt nytt system för statens
stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar vore en
bättre lösning.

5 Internationell jämförelse av regelsystem för
underhåll till barn (Rapport 1985/86: 1)

5.1 Inledning

Förs. 1985/86:17

Bil. 2

I rapporten 1985/86:1 jämförs olika länders familjerättsliga regler för underhåll
till barn, bidragsförskottsregler, regler för indrivning av underhållsbidrag
och i viss mån administrativa regler.

Främst har regelsystemen för underhåll till barn i Danmark, Finland och
Norge jämförts med det svenska systemet. (Här kallade de nordiska länderna.
) Jämförelserna har skett främst ur juridisk synvinkel.

5.2 Den familjerättsliga underhållsskyldigheten

5.2.1 Föräldrars underhållsskyldighet

I samtliga undersökta rättssystem har föräldrarna en skyldighet att försörja
sina barn. Detta skall ske genom penningbidrag i de fall en förälder inte bor
tillsammans med barnet.

I de nordiska länderna har utvecklingen gått därhän att individen ses
som referens i många sammanhang i stället för som tidigare familjen,
vilken i vad avser underhållsskyldighet fått till följd en minskad skyldighet
för individen att direkt försörja sina barn.

I Sverige skall barnet i första hand försöijas av sina föräldrar. Föräldrars
underhållsskyldighet är emellertid endast villkorlig, vilket medför att underhållsbidrag
endast behöver betalas om barnet inte kan försörja sig själv
och om föräldern har förmåga att betala bidraget efter sina utlägg för egen
försörjning. Som subsidiär försörjare står staten.

I de övriga nordiska länderna finns liknande lagregler som i Sverige,
dvs. att underhållsskyldigheten är beroende på både barnets behov och
föräldrarnas förmåga. När det sedan gäller att fastställa ett underhållsbidrag
varierar dock praxis kraftigt mellan länderna. I Danmark har utvecklingen
gått mot en i det närmaste absolut underhållsskyldighet vid bidragsfastställelsen,
med undantag för de fall där barnet har egen större inkomst.

I fråga om Danmark kan vidare noteras att föräldrarna även har en
lagstadgad offentligrättslig underhållsskyldighet gentemot sina barn,
dvs.de
ningsplikt är inte närmare preciserad, men i praxis får den främst betydelse
så till vida att barnet vid en behovsprövning inte i ekonomiskt hänseende
betraktas som en självständig individ.

Till skillnad mot i Sverige är det i Norge inte möjligt att avtala bort
försörjningsplikten, vilket medför att inte heller orealistiskt låga underhållsbidrag
tillåts. Som en följd av detta synsätt kan inte underhållsbidrag
genom avtal mellan föräldrarna fastställas till ett lägre belopp än det
indexreglerade s. k. minstebeloppet. Lägre underhållsbidrag än minstebeloppet
kan dock fastställas av fylkesman (administrativ myndighet) eller
domstol. 76

5.2.2 Andra underhållsskyldiga än föräldrar

I Sverige anses principen att alla barn i en och samma faktiska familjebildning
skall leva på samma standard som självklar. Därför är även en
styvförälder underhållsskyldig gentemot ett styvbarn. Underhållsskyldigheten
gäller även om parterna inte är gifta, fast då endast i de fall de har
barn tillsammans.

En styvförälders underhållsskyldighet medför ingen förändring i den
underhållsskyldighet som åligger den biologiske förälder som inte bor
tillsammmans med sitt barn. Eftersom reglerna om bidragsförskott och
barnpension alltid garanterar att underhållsbidrag utbetalas till en viss
nivå, får styvförälderns underhållsskyldighet främst betydelse då ekonomin
tillåter en standardökning för barnet.

I fråga om underhåll från styvföräjder kan aldrig bidragsförskott komma
i fråga. Däremot kan underhållsbidrag utdömas i det fall styvföräldern
missköter sin försöijningsplikt under den tid han bor tillsammans med
barnet och den vårdnadshavande föräldern. Regelns syfte är dock främst
att vara normbildande.

I Finland är en styvförälder skyldig att bidraga till underhållet av den
andra makens barn, såvida barnet omhändertagits för att i deras gemensamma
hem eller på annat sätt gemensamt underhållas. Styvförälderns
underhållsskyldighet medför dock ingen förändring i den underhållsskyldighet
som åligger den biologiske föräldern som inte bor tillsammans med
barnet, men det kan observeras att bidragsförskottsbeloppet är lägre om
vårdnadshavaren är gift eller sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden.

Den danska lagen nämner inget om styvförälders underhållsskyldighet,
men i doktrinen har denna tystnad tolkats så att underhållsskyldighet inte
föreligger för styvföräldrar. Inte heller i Norge är en styvförälder underhållsskyldig
gentemot en makes barn.

Det skall noteras att man i de nordiska länderna ser familjen som en
snävare krets än i många andra länder, där anhöriga i både upp- och
nedstigande led och syskon kan räknas in i den skara som underhållsskyldighet
föreligger gentemot.

5.2.3 Underhållsskyldighetens längd

I alla de nordiska länderna är föräldrarna underhållsskyldiga tills dess
barnet blir myndigt, vilket sker när barnet fyller 18 år. Möjlighet finns dock
att förlänga underhållsskyldigheten om barnet går i skolan.

I Sverige kan underhållsskyldigheten förlängas om det är fråga om
grund- eller gymnasieskola. Barnet måste dock vara under 21 år för att
föräldrarna skall kunna vara försörjningspliktiga vid skolgång.

Denna åldersgräns var tidigare även i Danmark 21 år, men den höjdes till
24 år med motiveringen att de krav som samhället ställer på kunskap och
utbildning har ökat.

I den finska lagstiftningen finns det ingen högsta åldersgräns för när
barnets rätt att erhålla underhåll från sina föräldrar upphör i de fall barnet
går i skolan. Föräldrarna är där skyldiga att svara för kostnaderna för
barnets utbildning efter det att barnet fyllt 18 år i den utsträckning som kan
anses skälig.

5.2.4 Beräkning av underhållsbidragets storlek

I alla de nordiska länderna skall underhållsbidrag betalas av föräldrar som
inte bor tillsammans med sina barn efter liknande grundprinciper. Beräkningsmetoderna
för underhållsbidraget varierar emellertid betydligt mellan
olika länder.

Av de jämförda ländernas olika beräkningspraxis för underhållsbidrag
kan en grov indelning i tre olika beräkningsmetoder göras. Den danska och
norska metoden med tyngdpunkt på ett normalbidrag, metoden där en viss
procent av den underhållsskyldiges inkomst skall utges i underhållsbidrag
- som t. ex. används i Wisconsin, USA, och föreslagits i en norsk utredning
från 1982 (NOU 1982:14), samt den svenska och finska metoden där
bidraget skall fastställas så att barnets behov täcks av föräldrarna gemensamt
efter förmåga. Beräkningsmetoderna är för enkelhets skull nedan
kallade normalbidragsmetoden, procentmetoden och individualmetoden.

Föräldrarna kan dock alltid fritt avtala om underhållsbidragets storlek.
Ett undantag härifrån finns emellertid i Norge, där föräldrarna som nämnts
inte kan avtala om ett lägre belopp än minstebeloppet.

5.2.5 Normalbidragsmetoden

Den mest utpräglade formen av normalbidragsmetoden finns i dansk fastställelsepraxis.
Enligt den danska lagtexten skall man emellertid vid beräkningen
av underhållsbidragets storlek utgå ifrån barnets behov och föräldrarnas
förvärvsförmåga. I praktiken tas det dock ingen hänsyn till om en
underhållsskyldig har dåliga ekonomiska förhållanden. Hänsyn tas inte
heller till eventuellt bättre ekonomiska förhållanden hos den andre föräldern.
Den underhållsskyldige föräldern får alltid betala minst ett normalbidrag
i underhåll till barnet, om det inte har egna inkomster.

Ett normalbidrag för en fader är för närvarande 3426 dkr./halvår (571
dkr./mån), medan om den underhållsskyldige är en moder så utgör normalbidraget
ett lägre belopp, för närvarande 2 280 dkr./halvår (380 dkr./mån).

I de fall barnet har egna inkomster kan underhållsbidraget fastställas till
ett lägre belopp än normalbidraget. Underhållsbidraget fastställs i dessa
fall till halva normalbidraget om barnet tjänar över 21/2 normalbidrag.
Skulle barnet tjäna över 3 normalbidrag bortfaller skyldigheten att betala
underhållsbidrag helt.

Om en underhållsskyldig tjänar så pass mycket att denne inte kan
betraktas som obemedlad, används i praxis normalbidraget som utgångspunkt
vid bidragsfastställelsen. Normalbidraget ökas sedan med en viss
procentsats, som varierar beroende på den underhållsskyldiges bruttoinkomst
och på hur många barn som denne skall försörja.

Även i Norge används ett normalbidrag som utgångspunkt vid bidragsfastställelser.
Föräldrarna skall där bära försörjnings- och utbildningsutgifterna
för barnet i förhållande till deras ekonomiska villkor och barnets
förmåga. Inbördes är föräldrarna skyldiga att efter förmåga täcka barnets
underhållskostnader.

Utgångspunkten vid bidragsfastställelsen är att underhållsbidraget skall

beräknas efter skönsmässig värdering på individuell grund, men att bidra- Förs. 1985/86:17

get i normalfallet inte skall fastställas till ett lägre belopp än det indexreg- Bil- 2

lerade normalbidraget, som för närvarande är 660 nkr./mån.

5.2.6 Procentmetoden

Procentmetoden används bl. a. i Wisconsin, USA. Underhållsbidrag beräknas
enligt en norm med procentsatser av den underhållsskyldiges bruttoinkomst,
procentsatser som i avtagande grad ökar med antalet barn. I ett
nyligen framlagt lagförslag krävs att domstolarna beräknar underhållsbidrag
efter procentsatserna, om det inte är bevisat att resultatet skulle bli
oskäligt för barnet eller någon av föräldrarna.

I den norska utredningen från 1982 föreslås att underhållsbidrag skall
beräknas efter en metod som är lik den i Wisconsin. Enligt förslaget skall
underhållsbidragets storlek beräknas utifrån en procentsats av den underhållsskyldiges
pensionsgrundande inkomst. Procentsatserna varierar beroende
på antalet barn som skall försörjas. Denna enkla regel för beräknande
av underhållsbidrag har dock utvidgats med ett flertal undantag som föreslås
medföra skönsmässig fastställelse av underhållsbidraget.

5.2.7 Individualmetoden

Principen vid bidragsberäkningar i Sverige är den att först skall barnets
behov beräknas. Därefter beräknas hur mycket varje förälder kan bidraga
med. Slutligen fördelas barnets beräknade behov mellan föräldrarna efter
en avvägning av deras förmåga sinsemellan. Stort utrymme ges för individuella
variationer och uppgiftsinhämtningen är omfattande.

Även i Finland skall bidragsberäkningen ske på individuell basis. Föräldrarna
skall gemensamt svara för barnets underhåll efter sin förmåga.

5.2.8 Jämförelse av beräkningsmetoderna

Bidragsfastställelser enligt en strikt normalbidragsmetod har den fördelen
att de är enkla. Jämfört med de nuvarande svenska underhållsprinciperna
— att barnets behov skall täckas av föräldrarna gemensamt efter deras
förmåga - medför dock ett införande av en normalbidragsmetod att underhållsskyldigheten
inte längre skulle vara villkorlig. Barnets faktiska behov
beaktas ej vid bidragsberäkningen, och det tas inte heller hänsyn till den
andra makens förmåga att försörja barnet, vilket medför att föräldrarnas
solidariska ansvar över sina barns försörjning även det måste överges.

När underhållsbidrag fastställs med hjälp av en procentmetod - vilket
även det är en tämligen enkel fastställelse — ses i första hand till den
underhållsskyldiges förmåga att betala bidrag, även om barns behov har
legat till grund vid valet av de aktuella procentsatsernas storlek. Vid
beräkningen tas det inte hänsyn till den andre förälderns försörjningsförmåga.
Föräldrarnas solidariska ansvar för sina barns försörjning får således
överges vid ett införande av en procentmetod.

I de länder där normalbidragsmetod eller procentmetod används, finns Förs. 1985/86:17

det ett varierande antal undantagssituationer där den enkla huvudregeln Bil. 2

frångås och en mer eller mindre skönsmässig fastställelse i stället sker. I de
fall undantagssituationerna är många blir den valda metoden närmast att se
som en riktlinje.

Den svenska beräkningsmetoden är i sin grund tämligen enkel:

Den underhålls _

. , skyldiges disponibla överskott ,

Barnets behov x — — = underhållsbidrag

Foraldrarnas sammanlagda
disponibla överskott

Den svenska beräkningsmetoden avspeglar väl de familjerättsliga grundprinciperna
som nämnts, dvs. att barnets behov skall täckas av föräldrarna
gemensamt efter deras förmåga.

Att den svenska bidragsberäkningen har blivit komplicerad beror i första
hand inte på valet av beräkningsmetod utan på att de strävanden som
gjorts för att uppnå en så rättvis beräkning som möjligt i sin tur medfört att
en ingående bedömning av vaije inblandad individ måste göras. Vid bidragsberäkningen
skall således en mängd omständigheter beaktas. Att
införa en procentmetod eller en normalbidragsmetod som riktlinje vid
bidragsberäkningen utan att samtidigt göra avkall på denna rättvisesträvan,
dvs. att lika många omständigheter skall beaktas som vid nuvarande
svenska bidragsberäkning, skulle inte medföra förenklade fastställelser av
underhållsbidragen till barn.

Förenkling av bidragsberäkningen uppnår man i första hand inte genom
att välja en ny beräkningsmetod utan genom att frångå noggranna individuella
bedömningar.

5.3 Bidragsförskott

5.3.1 Bidragsförskottens syften

I Sverige, liksom i Norge och Finland, fyller bidragsförskottssystemet två
syften. Det skall dels fungera som ett förskott på fastställt underhållsbidrag,
dels garantera barnet en minimistandard oberoende av den underhållsskyldigés
försörjningsförmåga.

Det danska bidragsförskottssystemet är teoretiskt ett rent förskottssystem.
Denna strikta praxis i Danmark att fastställa underhållsbidraget till
åtminstone normalbidraget får dock till följd att barnet nästan alltid kan
erhålla normalbidragsbeloppet som förskott vid bristande betalning från
den underhållsskyldige. Underhållsreglerna som helhet garanterar således
barnet i nästan alla fall en minimistandard som är oberoende av den
underhållsskyldiges försörjningsförmåga.

5.3.2 Villkor för att kunna erhålla bidragsförskott

De länder som tillämpar bidragsförskottssystem har mer eller mindre komplicerade
regler med förutsättningar som skall vara uppfyllda för att bidragsförskott
skall kunna utgå. Av stor principiell betydelse är för Sveriges

del frågan om behovsprövning av bidragsförskottet, då den icke-behovs- Förs. 1985/86:17

prövade garantifunktionen hos bidragsförskottet, dvs. utfyllnadsbidraget, Bil. 2

står i en grundläggande motsättning till principen att underhållsbidrag till

barn skall fastställas med hänsyn till barnets behov och att en avvägning

mellan båda föräldarnas förmåga skall ske.

I Danmark och Finland är bidragsförskottet behovsprövat så till vida att
det finns en möjlighet för myndigheterna att vägra utgivandet av bidragsförskott,
om barnet skulle ha erhållit egna medel till sin försörjning sedan
underhållsbidraget fastställdes.

Enligt en rekommendation år 1982 från Europarådet till medlemsländernas
regeringar angående bidragsförskottssystem bör bidragsförskott kunna
vägras om vårdnadshavaren har tillräckliga finansiella resurser för att
täcka barnets behov. Inget av de nordiska länderna har emellertid någon
sådan regel. I Finland utbetalas dock bidragsförskottet med ett lägre belopp
om vårdnadshavaren är gift eller sammanbor under äktenskapsliknande
förhållanden.

Vad avser för lågt fastställda underhållsbidrag vållar dagens svenska
regler stora problem för försäkringskassan, då det när bidragsförskott
utgår är kassan som har intresse av att underhållsbidraget inte är för lågt
fastställt, medan det fortfarande är barnet som är den underhållsskyldiges
motpart i en process om underhåll.

Har bidragsförskott utgivits i Finland är det allmänna berättigat att på
barnets vägnar föra talan om höjning av underhållsbidraget. I Norge är det
i stället ett villkor för att utfyllnadsbidrag skall utgå att det bidragsberättigade
barnet förpliktar sig att ansöka om höjning av underhållsbidraget
om det allmänna så kräver.

5.3.3 Åldersgränser

I de nordiska länderna kan bidragsförskott erhållas tills dess ett barn fyller
18 år, vilket är samma år som barnet blir myndigt. I Sverige infördes
nyligen även möjligheten att erhålla förlängt bidragsförskott för studerande
barn som fyllt 18 år. Det förlängda bidragsförskottet utgår dock längst
t. o. m.juni månad det år barnet fyller 20 år.

5.3.4 Utbetalningsperioder

Underhållsbidrag skall i Sverige utbetalas i förskott varje månad. Enligt
bidragsförskottslagen skall även bidragsförskottet utges i förskott varje
månad. Bidragsförskottet utbetalas redan den 20:e varje månad (samtidigt
med barnbidraget), dvs. ca 10 dagar innan underhållsbidraget förfaller till
betalning, vilket medför ränteförluster för staten, kostnader för utbetalda
bidragsförskott som inte svarar mot något underhållsbidrag samt administrationsproblem
för försäkringskassorna.

Även i Norge och Finland skall underhållsbidrag betalas i förskott varje
månad. I dessa länder behöver det allmänna däremot inte betala ut bidragsförskott
innan den 10:e i varje månad.

I Danmark betalas underhållsbidraget normalt halvårsvis i förskott, vil- 81

6 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 17

ket har medfört att även bidragsförskott normalt utbetalas halvårsvis i Förs. 1985/86:17
förskott. Bil. 2

5.4 Indrivning

Det svenska regelsystemet för indrivning av underhållsbidrag skiljer sig
inte i någon större utsträckning från de övriga nordiska ländernas, bortsett
från att fängelse inte används i Sverige som påtryckningsmedel. Preskriptionstiden
varierar dock kraftigt mellan de olika länderna.

5.4.1 Indrivning via skattemyndigheten

Den norska utredningen från år 1982 föreslår ändringar i det nuvarande
norska indrivningssystemet. Utredningen föreslår att det krav det offentliga
har gentemot den underhållsskyldige skall indrivas via skattemyndigheterna
i samband med och på samma sätt som inbetalning av preliminärskatt.
Det privata kravet, dvs. det belopp som överskjuter förskottsbeloppet
eller hela underhållsbidraget om ej bidragsförskott utgått, skall däremot
indrivas enligt den existerande ordningen för indrivning av allmänna
privata krav, dock med vissa särregler. Anledningen till den föreslagna
övergången till att utnyttja skattemyndigheterna är att man önskar utnyttja
deras effektiva indrivningsorganisation.

Enligt utredningens förslag är det tänkt att trygdekontoren, som i framtiden
föreslås administrera bidragsförskotten, skall meddela skattemyndigheterna
hur mycket som skall krävas tillbaka av den underhållsskyldiges
skuld till staten. Trygdekontoren skall enligt förslaget starta tvångsindrivning
direkt efter det att bidragsförskott utbetalats. Den underhållsskyldige
ges således ingen möjlighet att betala skulden till staten på frivillig väg.

Vad avser de privata bidragskraven såg utredningen det som ett mål att
indrivningsreglerna för dessa krav skall vara så lika som möjligt de som
gäller för andra privata krav. Därför föreslås det att den nuvarande speciallagen
för indrivning av underhållsbidrag skall upphävas och att den allmänna
lagen för indrivning av fordringar i stället skall tillämpas.

Då underhållsbidragen är av stor betydelse för den bidragsberättigades
ekonomiska och sociala situation, föreslås dock vissa särregler gentemot
andra privata krav för att effektivisera indrivningen. Den viktigaste särregeln
är att införsel i lön även fortsättningsvis skall tillåtas för bidragskrav.

Införsel föreslås emellertid bara kunna användas för bidrag som varit
förfallna i högst l år från det att ansökan om indrivning gjorts. Anledningen
till denna tidsbegränsning är att syftet med särregler för underhållsbidrag,
dvs. att hänsynen till den bidragsberättigades liv och levnad kräver en
snabb och effektiv indrivning, inte gör sig lika starkt gällande efter ett år
eller mer. Efter denna tidpunkt behandlas således privata bidragskrav som
andra privata krav.

5.4.2 Obligatorisk löneinförsel

Indrivning av underhållsbidrag genom obligatorisk löneinförsel prövas för
närvarande i Wisconsin, USA. Är den underhållsskyldige löntagare skall
bidraget alltid drivas in genom löneinförsel. Det är för dessa underhållsskyldiga
således inte möjligt att betala underhållsbidraget frivilligt med
befriande verkan. Domstolen har dock en möjlighet att besluta att obligatorisk
löneinförsel inte skall ske, om domstolen anser detta lämpligt med
hänsyn till barnets bästa och nöjaktiga arrangemang för barnets försörjning
dessutom finns.

När en domstol fastställer ett underhållsbidrag skall den meddela en
statlig myndighet om fastställelsen. Den statliga myndigheten kommer
sedan att ansvara både för indrivningen och förmedlingen av bidraget. (Det
skall noteras att det ej finns något bidragsförskottssystem i Wisconsin.) De
som inte är löntagare får själva inbetala underhållsbidraget till myndigheten
varje månad.

5.4.3 Ränta

Ränta på förfallna underhållsbidrag som staten förskotterat utgår för närvarande
inte i något av de nordiska länderna. Ett förslag att räntebelägga
utestående bidragsfordringar är dock för närvarande under övervägande
hos den finska regeringen. Även den norska utredningen från år 1982
föreslog en räntebeläggning av utestående bidragsfordringar.

5.4.4 Preskription

Preskriptionstiden för underhållsbidrag varierar i de olika jämförda länderna
från tre till tjugo år. Den svenska preskriptionstiden är tre år och
möjlighet till preskriptionsavbrott finns ej.

I den danska lagstiftningen är preskriptionstiden olika vad gäller privata
och offentliga bidragskrav. Privata bidragskrav preskriberas efter fem år.
Offentliga bidragskrav preskriberas dock inte förrän efter tjugo år.

I Finland och Norge gäller en tioårig preskriptionstid. I en finsk utredning
från år 1984 (Kommittébet. 1984:62) föreslås emellertid att preskriptionstiden
skall ändras till fem år efter utgången av det år då fordran
förfallit till betalning.

5.5 Fastställande av underhållsbidrag

För Sveriges del gäller att underhållsbidrag aldrig kan fastställas av administrativ
myndighet. Här fastställs underhållsbidrag i avtal eller i dom av
allmän domstol.

I Danmark kan underhållsbidrag ej fastställas av domstol. Alla underhållsbidrag
som inte fastställs i avtal skall fastställas av 0verövrigheden,
som är en statlig myndighet.

Finland har ett system där fastställelsen antingen kan ske genom avtal
eller genom dom. Ett avtal skall dock ha godkänts av socialnämnden i

resp. kommun för att bidragsförskott skall kunna beviljas samt för att Förs. 1985/86:17
indrivning av underhållet skall kunna ske. Bil. 2

Underhållsbidrag kan i Norge fastställas genom avtal, genom beslut av
fylkesmannen (statlig myndighet) eller i vissa fall genom dom. Den norska
utredningen från år 1982 föreslår att fastställelse enbart skall kunna ske av
en administrativ myndighet, såvida inte föräldrarna tecknat underhållsavtal.

Den största skillnaden i administrativt hänseende är alltså att det i alla de
jämförda nordiska länderna utom i Sverige finns en möjlighet för en administrativ
myndighet att fastställa underhållsbidrag till barn.

5.6 Rapportens slutsatser

Våra grannländer tycks brottas med i princip samma problem som finns i
Sverige. Som en genomgående tendens - vad avser de i rapporten jämförda
reglerna - synes dock gälla att det svenska systemet är något mera
generöst från statens sida än de övriga jämförda ländernas system.

Bilaga 3

SAMMANFATTNING AV
REMISSYTTRANDEN ÖVER RAPPORTERNA
1984/85: 5-7 OM STATENS UTGIFTER FÖR
BIDRAGSFÖRSKOTT

1 Inledning

I granskningsärendet Statens utgifter för bidragsförskott har yttranden
avgetts av nedan nämnda myndigheter och organisationer över följande
delrapporter, nämligen 1979 års underhållsreform, bakgrund och utveckling
(1984/85:5), Ekonomiska konsekvenser av 1979 års underhållsreform
(1984/85:6) och Handläggningen av bidragsförskottsärenden (1984/85:7).

	1984/85:5	1984/85: 6	1984/85:7
Socialstyrelsen	X	X	X
Riksförsäkringsverket	X	X	X
Riksskatteverket Statistiska centralbyrån	X X	X	X
Svea hovrätt	X	X	X
Hovrätten för Nedre Norrland	X	X	X
Stockholms tingsrätt	X	X	X
Stockholms läns allmänna försäkringskassa	X	X	X
Malmö allmänna försäkringskassa	X	X	X
Örebro läns allmänna försäkringskassa	X	X	X
Försäkringskasseförbundet	X	X	X
Familjelagssakkunniga	X	X	X
Ludvika kommuns socialförvaltning	X		X
Stockholms kommuns socialförvaltning	X	X
Umeå kommuns socialförvaltning	X	X	X
Örebro kommuns socialförvaltning	X	X
Svenska kommunförbundet	X	X	X
Tjänstemännens centralorganisation, TCO Centralorganisationen SACO/SR	X	X	X X
Sveriges advokatsamfund	X	X	X
Svenska domareförbundet	X	X

Försäkringskasseförbundet har till sitt yttrande bilagt yttranden från ytterligare
femton försäkringskassor. Centralorganisationen SACO/SR har som
eget yttrande bifogat yttrande från JUSEK (Förbundet för jurister, samhällsvetare
och ekonomer). I det följande ges en sammanfattning av yttrandena
i den ordning frågorna tas upp i avsnittet Revisorernas överväganden
i revisorernas skrivelse till riksdagen.

Först redovisas remissinstansernas mer övergripande och allmänna synpunkter
rörande bidragsförskottssystemet. Därefter följer de synpunkter
som förts fram på konkreta områden.

2 Allmänna synpunkter

Remissinstanserna har överlag pekat på bristerna i nuvarande bidragsförskottssystern.
Nära nog samtliga tar på olika sätt upp behovet av ytterligare
utredningar på området. Vissa pekar härvid på behovet av en övergri- 85

Förs. 1985/86: 17

Bil. 3

pande översyn av systemet som kan leda fram till mer grundläggande Förs. 1985/86: 17

förändringar medan andra pekar på behovet av förändringar på begränsade Bil. 3

områden.

Socialstyrelsen anser att ett helt nytt bidragsförskottssystem i första
hand bör övervägas. I andra hand kan bristerna avhjälpas genom en bättre
anpassning av bidragsförskottslagen till reglerna i föräldrabalken. Även
riksförsäkringsverket pekar i sitt remissvar på behovet av förändringar på
områden som skulle ge en bättre överensstämmelse mellan de båda regelsystemen.
Även ett flertal andra remissmyndigheter pekar på konsekvenserna
av kopplingen mellan bidragsförskottslagen och föräldrabalken.

Bl. a. menar familjelagssakkunniga att ett fortsatt utredande bör styras av
en bestämd politisk målsättning att komma bort från denna ordning. Försäkringskasseförbundet
och flertalet försäkringskassor anser att en ändring
av nuvarande bestämmelser bör ske så att försäkringskassans tillämpning
bättre överensstämmer med föräldrabalkens anda. Som exempel på
en bristande överensstämmelse mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen
anförs att barnets behov och dess egna inkomster och tillgångar
inte vägs in i kassans beslut om bidragsförskott.

1 likhet med socialstyrelsen anser Stockholms tingsrätt tillsammans med
ett flertal andra remissmyndigheter att ett införande av ett helt nytt bidragsförskottssystem
är en önskvärd lösning. Införandet av en sådan reform
kan dock ta lång tid varför det är av intresse att vidta åtgärder under
tiden i syfte att få bort bristerna i det nuvarande bidragsförskottssystemet.

De kommunala remissmyndigheterna har i stor utsträckning pekat på
det komplicerade regelsystemet och hur reformen snarare kommit att
gynna höginkomsttagare i stället för låginkomsttagare. Bl. a. föreslår Ludvika
kommun att en förändring av reformen skall göras så att det blir en
allmänt omfattande lagstiftning med enhetliga bedömningar och ett särskilt
skydd för utsatta grupper av underhållsskyldiga.

Umeå kommun menar att bristerna i det nuvarande systemet är så stora
att marginella förbättringar inte kan anses ge tillräckliga effekter, utan man
borde utifrån hittills gjorda erfarenheter genomföra mer grundläggande
förändringar. Tvärtemot den ursprungliga målsättningen med reformen
tycks, framhåller Umeå kommun, personer med låg standard missgynnas,
medan personer med hög standard gynnas. Handläggarna av underhållsärenden
i kommunen har frågat sig om det inte vore möjligt att ge alla
bidragsberättigade barn ett generellt bidragsförskott och att reglera underhållsskyldigheten
via skattesystemet.

Örebro kommun framför liknande tankegångar och konstaterar att underhållsskyldiga
med hög inkomst och till synes god ekonomi hamnar på
relativt låga underhållsbelopp genom att få förbehålla sig många poster
såsom resor, egen bil, hög boendekostnad etc. medan underhållsskyldiga
med låg inkomst, låg hyra och inte avdragsgilla lån omvänt tvingas betala
ett högt belopp i underhåll. Vidare anser kommunen att de socialt utslagna
borde mötas med selektiva insatser i stället för med en generellt verkande
underhåll sreform.

Svenska kommunförbundet påtalar behovet av förändringar och vidhåller
den uppfattning som förbundet framfört i anslutning till ensamföräl- 86

derkommitténs arbete, nämligen att regelsystemet snarast måste förenk- Förs. 1985/86: 17
las. Vidare framförs i kommunförbundets remissvar uppfattningen att de Bil. 3
ekonomiska konsekvenserna av föräldrars särlevnad har fått ett oproportionellt
stort utrymme i förhållande till andra sociala konsekvenser som
kan behöva uppmärksammas i en sådan situation. Kommunförbundet pekar
också på hur underhållsskyldiga med höga bostadskostnader gynnas i
de flesta fall medan underhållsskyldiga med låga bostadskostnader missgynnas,

Tjänstemännens centralorganisation, TCO, anser att underhållsbidrag
och bidragsförskott inte kan ses isolerade från andra typer av familjepolitiska
stöd. TCO menar därvid att som grupp betraktat befinner sig barnfamiljerna,
och då i synnerhet de med flera barn, i en sämre ekonomisk
situation än många andra grupper i samhället. Det kan därför finnas anledning,
fortsätter TCO i sitt yttrande, att öka det generella kontantstödet till
barnfamiljerna genom att höja barnbidragen. Ett sådant starkare generellt
stöd till barnfamiljerna skulle bl. a. minska trycket på bidragsförskottssystemet.

Stockholms tingsrätt framhåller att det inom systemets ram finns möjlighet
att göra inte obetydliga samhälleliga besparingar genom översyn av
olika myndigheters rutiner vad gäller samhällets stöd till barn. Tingsrätten
pekar härvid på utbetalningsrutinerna för barntillägg och bostadsbidrag
samt anser att det uppkommer olägenheter på grund av domstolarnas och
försäkringskassornas olika kompetensområden.

3 Statens utgifter för bidragsförskott

Statens stora utgifter och utgiftsökningar för bidragsförskott behandlas
främst i rapporterna 1984/85: 6 och 1984/85: 7.

De sakförhållanden som beskrivits har remissinstanserna, förutom på
vissa punkter, uttryckligen ansett korrekta eller lämnat utan kommentar.

Flera remissinstanser har emellertid kritiserat att revisorernas rapport
endast utrett bidragsförskottshanteringen utifrån ett ekonomiskt perspektiv,
vilket enligt vissa instanser bortser från den sociala grundsyn som
hittills varit vägledande för myndigheternas handläggning av bidragsförskotten.

I riksförsäkringsverkets yttrande över rapport 1984/85:6 pekar verket
bl. a. på att utrymmet för besparingar kan vara mer begränsat än vad
beräkningarna i rapporterna ger vid handen. Detta påpekande grundas på
en beräkning av utgiftsökningen som verket gör i fast penningvärde för att
härigenom visa på den reala kostnadsutvecklingen. Ökningen av underskottet
(statens nettoutgift) - uttryckt i 1984 års penningvärde - blir då

21,1 % mellan åren 1978 och 1984, vilket kan jämföras, påpekar riksförsäkringsverket,
med det faktum att antalet barn inom bidragsförskottssystemet
ökat med 18,5% under motsvarande period.

Stockholms tingsrätt finner granskningens syfte att nedbringa statens
kostnader för bidragsförskotten synnerligen lovvärt. Uttalat eller underförstått
pekar rapporterna - enligt tingsrätten - på att målet kan nås
genom att öka den underhållsskyldiges betalningsansvar. Här lurar emel- 87

lertid den faran, anser tingsrätten, att om underhållsbördan blir för tung Förs. 1985/86: 17

riskerar man att den underhållsskyldige antingen resignerar och blir ett Bil. 3

socialfall eller struntar i att betala; i bägge fallen blir den tänkta vinsten i
stället en förlust för det allmänna.

Försäkringskasseförbundet anser att analysen av sambandet mellan de
politiska intentionerna bakom bidragsförskottsinstitutet och den därmed
sammanhängande nödvändigheten av ett relativt finmaskigt regelsystem
kommit i skymundan. Detsamma gäller enligt förbundet analysen av hur
försämrade reallöner, förändrade vårdnadsformer etc. har påverkat såväl
kostnaderna för utgående förskott som för administrationen av bidragsförskottssystemet.

Flertalet remissinstanser har en starkt negativ inställning till det rådande
bidragsförskottssystemet. Förslaget att ett helt nytt bidragsförskottssystem
bör övervägas har mottagits positivt. Vid fortsatt utredningsarbete
poängteras från flera instanser att även andra konsekvenser än rent ekonomiska
måste tas i beaktande.

Vad avser möjliga förändringar inom det nuvarande bidragsförskottssystemet
har remissinstansernas synpunkter gått isär i många frågor. Det
verkar föreligga vissa skillnader mellan de olika instanserna i deras syn på
besparingar inom den offentliga verksamheten och hur dessa besparingar
skall få påverka den sociala sektorn.

Familjelagssakkunniga menar att det inte är utgiftsökningen för bidragsförskott
som det finns anledning att anmärka på utan den omständigheten
att denna är undandragen riksdagens kontroll. Detta beror enligt de sakkunniga
på att bidragsförskotten är kopplade till de civilrättsliga underhållsbidragen
och att summan av utbetalningar automatiskt ökar, när förmågan
att betala underhållsbidrag mera allmänt minskar. De sakkunniga
anför vidare att det också är denna koppling som medför att reglerna är
krångliga och att administrationen av bidragsförskott är tungrodd och
kostsam.

Några remissinstanser har kommenterat beräkningarna av statens utgifter
för bidragsförskott vid gemensam vårdnad i rapport 1984/85:6.

Således påpekar socialstyrelsen att regeländringarna om gemensam
vårdnad helt naturligt medförde att fler barn fördes in i bidragsförskottssystemet
och därmed ökade statens utgifter. Genom ändringarna i föräldrabalken
rörande den gemensamma vårdnaden kommer allt fler föräldrar
att i framtiden behålla den gemensamma vårdnaden även efter en
separation, fortsätter socialstyrelsen i sitt yttrande. För att föräldrar med
gemensam vårdnad sinsemellan kan reglera underhållsskyldigheten är dessa
knappast att betrakta som en särskild grupp. Socialstyrelsen menar
dock att reglerna om rätt till bidragsförskott innebär en viss begränsning
för föräldrar med gemensam vårdnad på så sätt att bidragsförskott inte
utbetalas om barnet flyttar till någon annan än föräldrarna eller om de har
delat den faktiska vården lika.

Ett par försäkringskassor har dock framfört vissa synpunkter som ger en
antydan om att statens utgifter till följd av den gemensamma vårdnaden
även ökat i andra avseenden. Malmös allmänna försäkringskassa framhåller
bl. a. att antalet ärenden med gemensam vårdnad ökat markant och 88

att man i dessa ärenden ofta får vidta mer omfattande utredningar för att Förs. 1985/86: 17
kunna fastställa hos vem av föräldrarna barnet är stadigvarande bosatt. Bil. 3

4 Förbehållsbeloppen

I rapport 1984/85:6 om de ekonomiska konsekvenserna av 1979 års underhållsreform,
som bl. a. innebär att en förälder vid fastställande av underhållsbidrag
får förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader, anges
att denna förändring liksom vissa tillämpningsregler är den främsta orsaken
till statens alltmer ökade utgifter för bidragsförskott under senare år.

Socialstyrelsen anser att de sämst ställda underhållsskyldiga i allmänhet
fått en lättnad genom införandet av förbehållsbeloppen. Reglerna om förbehåll
får också anses generellt innebära att underhållsbidrag inte tas ut till
så höga belopp att det inkräktar på den underhållsskyldiges förmåga att
försöija sig och sin familj. Styrelsen anser vidare att lagstiftaren var väl
medveten om att införandet av bestämmelsen om att den underhållsskyldige
har rätt att förbehålla sig ett visst belopp för sin egen och sin familjs
försörjning skulle medföra ökade utgifter för bidragsförskotten.

Socialstyrelsen upplyser om att styrelsen och riksförsäkringsverket i
gemensam skrivelse till regeringen den 17 september 1982 ansett det önskvärt
med en översyn av reglerna i föräldrabalken. De båda myndigheterna
är i skrivelsen ense om att förbehållsbeloppet för en förälders egna vanliga
levnadskostnader om 120% av basbeloppet är för lågt och anför vidare
följande.

Genom rekommendationen att inte hela överskottet skall tas i anspråk för
underhållsbidrag ges en möjlighet att undvika att det i vissa fall skulle bli
ett orimligt högt underhållsbidrag. Eftersom denna reducering är relaterad
till överskottets storlek, och därmed får större effekt ju större överskottet
är, är denna rekommendation inte helt tillfredsställande. Socialstyrelsen
och riksförsäkringsverket ifrågasätter om inte en höjning av förbehållsbeloppets
storlek vore en bättre lösning.

Socialstyrelsen har i yttrandet till revisorerna anfört följande när det gäller
förbehållsbeloppens storlek.

När det gäller förbehållsbeloppet 120% av basbeloppet för egna

vanliga levnadskostnader har i propositionen angivits vad som avses
täckas med detta belopp. Vid en jämförelse med konsumentverkets beräkningar
i Hushållets kostnader kan konstateras att flera poster inte kan
täckas genom det lagstadgade förbehållsbeloppet. Bl. a. ger det inte utrymme
för fritid, semester och umgänge med barnet

Riksförsäkringsverket har hänvisat till sitt yttrande år 1984 över ensamförälderkommitténs
betänkande (SOU 1983:51) Ensamföräldrarna och deras
barn, i vilket verket redovisat en annan syn på förbehållsbeloppens storlek
än i ovannämnda skrivelse från 1983.

I yttrandet pekade verket på att det borde ha utretts hur stora levnadskostnader
olika familjemedlemmar i ett hushåll kan beräknas ha. Denna
fråga var av grundläggande betydelse för bedömningen av underhållsbidra- 89

gens storlek ansåg verket och ifrågasatte om inte de beräkningar som Förs. 1985/86: 17

används — och som ensamförälderkommittén utgick ifrån — är alltför Bil. 3

höga.

När det gäller förbehållsbeloppens storlek hänvisar verket till följande
beräkningar som gjorts inom riksförsäkringsverket.

Hösten 1984 tog riksförsäkringsverket fram några exempel på en

metod att jämföra ekonomisk förmåga i enförälder- respektive tvåföräldrahushåll
med ett till fyra barn. Som utgångspunkt gällde den standard som
man anser att barn och vuxna bör få ha när man fastställer underhållsbidrag,
dvs. de schabloner som ligger till grund för beräkning av förbehållsbelopp
enligt 7 kap. 3 § FB och de normalbelopp för barns levnadskostnader
som används vid bedömning av barns behov. Beräkningarna förutsatte
att alla vuxna hade en årsinkomst på 80000 kr. per år.

Exemplen visade att hushåll med mer än två barn inte klarade sin
försörjning på denna standard om de hade genomsnittshyror. Så snart
familjerna bodde i det nyproducerade lägenhetsbeståndet var det endast
familjer med två vuxna och ett barn som klarade sin försörjning med en
sådan standard.

Samtliga hushåll med tre och fyra barn hade underskott i sin försörjning
redan vid genomsnittshyror. Situationen för hushåll med en vuxen framstod
dock här som genomgående bättre än för hushåll med två vuxna

Med utgångspunkt i dessa exempel ifrågasatte riksförsäkringsverket hösten
1984 om inte schabloner för levnadskostnader som ger sådana resultat
som i exemplen är alltför höga. Erfarenhetsmässigt, menade verket, måste
många hushåll klara sin försörjning på en lägre standard än den som
beräkningen av underhållsbidrag utgår ifrån.

Med hänsyn till att förbehållsbeloppet om 120% av basbeloppet innefattar
samtliga vanliga levnadskostnader utom bostadskostnader anser Försäkringskasseförbundet
att möjligheten att fastställa ett lägre förbehåilsbelopp
för makar och sammanboende bör utredas. En sådan sänkning av
förbehållsbeloppet skulle kunna leda till minskade statsutgifter för bidragsförskotten.
Vidare framför förbundet synpunkten att man bör få till stånd
en samordning av reglerna för förbehållsbeloppet. Reglerna, menar förbundet,
skiftar i dag mellan olika förvaltningar, vilket skapar problem i
samband med handläggningen av underhållsbidrag och bidragsförskott.

Stockholms tingsrätt anmärker på att reglerna om förbehållsbelopp enligt
tingsrättens erfarenhet medfört att ett ökat antal underhållsskyldiga
ansetts sakna förmåga att utge bidrag.

Sveriges advokatsamfund anser att föräldrabalkens 7 kap. 3 § har fått en
svårtolkad lydelse, som givit utrymme för socialstyrelsen att i samband
med anvisningar för bestämmande av underhållsbidrag ange den andel av
överskottet som skall tas i anspråk med olika procenttal beroende på
antalet barn. Samfundet menar att det är rimligt att en översyn av lagrummet
resulterar i att den underhållsskyldiges verkliga omkostnader och
utgifter läggs till grund för det underhållsbidrag som den underhållsskyldige
skall utge.

I remissyttrandet över ensamförälderkommitténs betänkande pekade
riksförsäkringsverket också på att det i dagens samhälle finns många olika 90

existensminimiregler. Verket understryker återigen i sitt yttrande över Förs. 1985/86: 17

rapporten 1984/85:7 att det behövs en översyn av de olika förbehålls- och Bil. 3

existensminimireglerna. Denna översyn bör enligt verkets mening även
innefatta en kritisk granskning av de belopp som bör anses utgöra skäliga
levnadskostnader för olika typer av hushåll.

Riksskatteverket har bl. a. hänvisat till sitt yttrande över ensamförälderkommitténs
betänkande (SOU 1983: 51). I detta har verket mot bakgrund
av kommitténs uttalande om en mer samordnad syn på förbehållsbeloppen
m. m. understrukit vikten av att man ser över skattereglerna om existensminimum
och extra avdrag för nedsatt skatteförmåga, reglerna om löneexekution
samt socialtjänstlagens regler. En sådan översyn kan bl. a. även
ta upp frågan varför det familjerättsliga förbehållsbeloppet är knutet till
basbeloppet och det exekutionsrättsliga.till konsumentprisindex.

5 Indexregleringen

Både underhållsbidragen och bidragsförskotten har en indexreglering med
anknytning till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring, dock av
olika utformning. Bl. a. ändras underhållsbidragen med endast sju tiondelar
av basbeloppets förändring, som närmare redovisas i rapport
1984/85:6.

Socialstyrelsen anser liksom tidigare att det inte finns tillräckliga skäl att
frångå den år 1979 beslutade begränsningen av uppräkningen av underhållsbidragen.
Motiveringen anför socialstyrelsen vara följande.

Det kan konstateras att försörjningsförmågan för de bidragsskyldiga genomsnittligt
har sjunkit. Den reella löneökningen följer inte ökningen av
basbeloppet. En löneökning för den bidragsskyldige medför också en
ökning av skatten så att han i själva verket får ut högst 50% av ökningen.

Samtidigt höjs underhållsbidraget i de flesta fall med 70% av basbeloppshöjningen.
Det är därför svårt att utan vidare säga att den lagändring som
innebar en sänkning av indexhöjningarna till 7/10 var obefogad.

När det gäller bidragsförskottets storlek anser dock socialstyrelsen att det
finns skäl att utreda om indexregleringen av bidragsförskottet generellt
borde begränsas. En jämförelse kunde därvid göras med vad en sammanlevande
familj disponerar till försörjningen av barnen och hur dessa belopp
förändras.

Enligt riksförsäkringsverkets mening bör indexregleringen inom underhållsbidrags-
och bidragsförskottssystemet diskuteras förutsättningslöst.

Verket framför vidare att här borde exempelvis en jämförelse med förhållandena
för andra grupper göras. Vidare, menar verket, bör man diskutera
frågan om indexuppräkningarna bör ske med utgångspunkt i prisutvecklingen,
löneutvecklingen eller med hjälp av något annat mått.

Regeln om den begränsade höjningen av underhållsbidragen har även
tagits upp av Svenska domareförbundet, som menar att syftet med denna
regel måste vara att nedbringa antalet jämkningar genom att leda till så
långt som möjligt samma resultat som en jämkningsprocess skulle ha gjort.

Örebro läns allmänna försäkringskassa har liknande tankegångar och an- 91

ser att mot bakgrund av eftersläpningar i löneutvecklingen jämfört med Förs. 1985/86: 17

basbeloppshöjningarna under de senaste åren kan man befara att behovet Bil. 3

av jämkningar och kraveftergifter skulle öka om indexuppräkningarna av
underhållsbidragen skulle följa de faktiska basbeloppsförändringarna.

Familjelagssakkunniga anför att det visst kan sägas att den valda metoden
att begränsa indexhöjningarna var diskutabel. Familjelagssakkunniga
hade föreslagit en annan metod. Meningen var också att man skulle följa
verkningarna av reformen.

6 Bakgrunden till 1978 års beslut om en underhållsreform

Såsom anges och vidare utvecklas i rapport 1984/85:5 var målet för 1978
års beslut om en underhållsreform främst att mildra underhållsbördan för
underhållsskyldiga med svag ekonomi samt att få till stånd en något mer
enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna och tillgodose vissa reformkrav
från riksdagens sida. Underlaget för reformen, begreppet ”svag
ekonomi” m.m. behandlas i rapporten.

6.1 Målsättningen

Kritiken i rapporten 1984/85:5 av den bristande överensstämmelsen mellan
målsättningen för reformen, nämligen att mildra underhållsbördan för
underhållsskyldiga med svag ekonomi, och reformens faktiska utformning
med lindring för alla underhållsskyldiga har på ett undantag när mötts av
ett starkt gensvar hos remissorganen.

Familjelagssakkunniga hävdar nämligen att de flesta inslagen i 1979 års
reform var inriktade på de underhållsskyldiga som levde under svåra
ekonomiska förhållanden och att det egentligen bara var begränsningen av
indexhöjningarna som kom hela gruppen underhållsskyldiga till del.

Andra remissorgan som berört denna fråga anser att reformen till största
delen var en generell reform för samtliga underhållsskyldiga, trots målsättningens
inriktning på de underhållsskyldiga med svag ekonomi.

Socialstyrelsen menar att de åtgärder som innebar en generell ekonomisk
lindring för de underhållsskyldiga trots allt kunde vara befogade.

Bl. a. anges att man på grund av den sjunkande reallöneutvecklingen inte
utan vidare kan säga att den generella begränsningen av den årliga indexhöjningen
av underhållsbidraget till sju tiondelar av kostnadsutvecklingen
var obefogad. Även det generella umgängesavdraget kunde enligt styrelsen
vara befogat med hänsyn till hur oerhört viktigt det är för barn att umgås
med båda sina föräldrar.

Såväl socialförvaltningar som allmänna försäkringskassor har utifrån
sin egen erfarenhet synpunkter på vad reformen har betytt för de underhållsskyldiga
med svag ekonomi.

Örebro socialförvaltning anför följande.

Med de beräkningsgrunder som nu gäller konstateras att underhållsskyldiga
med hög inkomst och till synes god ekonomi hamnar på relativt låga 92

underhållsbelopp, genom att få förbehålla sig många poster såsom resor, Förs. 1985/86: 17

egen bil, hög boendekostnad etc. Omvänt tvingas en underhållsskyldig Bil. 3

med låg inkomst, med låg hyra och med exempelvis lån, som ej är avdragsgilla,
att betala ett högt belopp i underhåll. Detta skapar irritation och
orättvisetänkande hos de underhållsskyldiga, vilket framskymtar i kontakten
med handläggarna av underhållsärenden.

Departementschefen ansåg i propositionen att reformen skulle medföra
samhälleliga vinster genom att den skulle mildra riskerna för social utslagning
av de underhållsskyldiga med särskilt svåra problem. Vad departementschefen
då ansåg har emellertid inte, enligt socialförvaltningens mening,
förverkligats i praktiken alldenstund reglerna vid beräkning av underhåll
blivit generellt verkande för hela gruppen underhållsskyldiga. De
socialt utslagna borde mötas med selektiva insatser i stället för en generellt
verkande underhållsreform, vilket också är revisorernas tankegångar.

Socialnämnden i Ludvika anser att det framför allt är höginkomsttagarna
som gynnats av den nya lagstiftningen, bl. a. genom den s.k. kvotdelseffekten
som medför att vårdnadshavarens överskott påverkar den andre
förälderns skyldighet att betala underhållsbidrag. Staten får gå in med
större stöd ju större överskott vårdnadshavaren har i förhållande till den
underhållsskyldige.

Angående syftet med reformen anser Stockholms läns allmänna försäkringskassa
att för dem med mycket dålig ekonomi och/eller svår social
situation har reformen fått avsedd verkan. Detta har förhoppningsvis medfört
att antalet socialt utslagna underhållsskyldiga har minskat vilket man
räknade med när ändringarna genomfördes. Däremot är det mer tveksamt
om övriga med svag ekonomi verkligen fått det bättre. Försäkringskassan
menar att förbättringarna snarare kommit dem till godo som redan har god
ekonomi. För välavlönade med höga ränteavdrag och stabil social situation
medför reformen förmodligen de största lättnaderna, vilket inte var avsikten.
Som exempel påpekar kassan att det är ovanligt att domstolar och
socialförvaltningar använder sig av möjligheten att göra standardtillägg.

Även Örebro läns allmänna försäkringskassa har den erfarenheten att
även underhållsskyldiga med relativt god ekonomi har fått en lindring i
underhållsbördan bl. a. genom att det vid beräkning av underhållsbidragens
storlek görs stora förbehåll för räntor och amorteringar.

Malmö allmänna försäkringskassa säger att man delar uppfattningen att
den i huvudsak generellt verkande underhållsreformen för hela gruppen
underhållsskyldiga inte har uppfyllt målet som avsetts, nämligen att stödja
underhållsskyldiga som har svag ekonomi.

6.2 Mildrad underhållsbörda

6.2.1 Begreppet ”svag ekonomi’’

I rapporten 1984/85:5 har också hävdats att trots att reformen riktade sig
till underhållsskyldiga med ”svag ekonomi” har begreppet svag ekonomi
inte definierats i beslutsunderlaget inför reformen. En del remissmyndigheter
instämmer i denna kritik.

Socialstyrelsen och familjelagssakkunniga anser emellertid att begrep -

pet svag ekonomi har blivit preciserat genom det nya beräkningssättet för Förs. 1985/86: 17

underhållsbidrag. Socialstyrelsen anför bl. a. följande. Bil. 3

Den som har en nettoinkomst som understiger eller obetydligt överstiger
det totala förbehållsbeloppet anses inte kunna betala underhållsbidrag och
får därmed anses ha svag ekonomi. Det hade varit önskvärt med en
undersökning av på vilken nivå förbehållsbeloppen borde ligga för att
täcka det som i propositionen angavs ingå i vanliga levnadskostnader. En
närmare granskning visade redan vid reformens genomförande att samtliga
poster beräknade efter konsumentverkets kostnader inte kunde rymmas
inom det lagstadgade förbehållsbeloppet. Socialstyrelsen har i kontakter
med kommunerna erfarit att bidragsskyldiga många gånger hamnar i nivå
med socialbidragstagare.

Endast en remissinstans, socialstyrelsen, har synpunkter på förslagen i
rapporten till definition av begreppet ”svag ekonomi”, nämligen anknytning
till riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum alternativt
den av socialstyrelsen rekommenderade normen för skälig levnadsnivå.
Socialstyrelsen anser att gränsen för svag ekonomi för de underhållsskyldiga
i stället skall bedömas som summan av aktuella förbehållsbelopp för
egna och familjemedlemmars levnadskostnader, bostadskostnader osv.
Skälet är att denna summa utgör en av beräkningsfaktorerna vid fastställandet
av underhållsbidrag. Beträffande vårdnadshavarnas gräns för svag
ekonomi har socialstyrelsen däremot inte uttalat sig.

6.2.2 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas ekonomi

1 rapport 1984/85:5 kritiseras 1979 års underhållsreform därför att det -mot bakgrunden av det beslutsunderlag som förelåg år 1978 vilket visade
att de underhållsskyldigas ekonomiska situation överlag varit något bättre
än vårdnadshavarnas — var omotiverat med en generell lindring för alla
underhållsskyldiga.

Riksförsäkringsverket tar i detta sammanhang upp ett principiellt argument
att det inte är självklart att underhållsskyldiga och vårdnadshavare
skall jämföras vad gäller behov av ekonomiskt stöd. Verket anser att
riksdag och regering självfallet är fria att sätta olika reformer mot varandra
inom ett visst ekonomiskt utrymme.

De flesta remissinstanserna har intet att invända mot kritiken i rapporten
att den generella reformen var omotiverad på den grunden att de underhållsskyldigas
ekonomi genomsnittligt var bättre än vårdnadshavarnas.
Hovrätten för Nedre Norrland hade redan i sitt remissvar över familjelagssakkunnigas
betänkande angående underhåll till barn och frånskilda, SOU
1977:37, ifrågasatt om det redovisade materialet gav fog för de sakkunnigas
närmast generella slutsats om de underhållsskyldigas svåra ekonomiska
situation. Mot bakgrunden av rapporten vidhåller hovrätten sin uppfattning
om materialets ohållbarhet. Stockholms läns allmänna försäkringskassa
anför att den ensidiga fokuseringen på de underhållsskyldiga kan ha
lett till att lagstiftaren inte uppmärksammat barnens och vårdnadshavarnas
situation i tillräckligt hög grad. Som tidigare nämnts uttalade Ludvika

socialförvaltning en förmodan att reformen kunde baseras på föråldrad Förs. 1985/86: 17

statistik, eftersom de underhållsskyldigas svaga ekonomi hade uppgivits Bil. 3

som det verkliga skälet till lagen.

Socialstyrelsen anser att de underhållsskyldigas genomsnittligt högre
inkomster inte betyder att de har möjlighet att betala högre underhåll och
pekar på att de nya mer sammansatta familjebildningarna gör det svårt att
dra generella slutsatser. Socialstyrelsen säger vidare att det är självklart att
en underhållsskyldig skall betala ett i förhållande till förmågan rimligt
underhållsbidrag. Styrelsen hävdar dock att så länge vårdnadshavare i
allmänhet har en sämre ekonomisk situation än de underhållsskyldiga och
dessa inte rimligen kan betala högre underhållsbidrag blir konsekvensen
att staten måste stå för mellanskillnaden i form av utfyllnadsbidrag.

Familjelagssakkunniga hävdar att reformen inriktades på underhållsskyldiga
med sämst ekonomisk bärkraft. De framhåller att även om de
underhållsskyldigas pressade läge inte fanns dokumenterat i någon vetenskaplig
undersökning krävdes det inte särskilt stora mått av medmänsklig
fantasi för att begripa det demoraliserande i att införsel för underhållsskyldiga
medförde att de under många år endast hade existensminimum att
leva på. Med hänsyn till de underhållsskyldiga med svag ekonomi anser de
sakkunniga att reformen var motiverad, även om de underhållsskyldigas
genomsnittliga ekonomiska situation var bättre än vårdnadshavarnas. Det
anförs att situationen för de underhållsskyldiga som inte kan betala underhållsbidrag
inte hjälps upp av att det finns andra underhållsskyldiga som
har god ekonomi. Den genomsnittliga ekonomiska situationen mätt i bruttoinkomst
är till stor del beroende av hur många som saknar arbete eller
endast arbetar deltid.

6.3 Enhetligare bedömning

Beträffande det andra syftet med 1979 års underhållsreform — att uppnå en
något mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna - har i rapporten
1984/85:5 redovisats den något osäkra slutsatsen att reformen tycks
ha gett bättre förutsättningar för större likformighet, men att de skönsmässiga
inslagen förefaller vara så stora att man ej klart kan uttala sig om
huruvida syftet uppnåtts. De flesta remissorganen har kommenterat denna
punkt.

Ett par remissorgan, nämligen socialstyrelsen och Svea hovrätt, kritiserar
de undersökningar som ligger till grund för slutsatserna med motiveringen
att de gjordes alltför nära lagändringen år 1979 och inte är representativa
för dagens situation. Remissinstanserna har mycket skilda uppfattningar
beträffande denna fråga.

De närmast ansvariga myndigheterna, socialstyrelsen och riksförsäkringsverket,
vilka gemensamt gett ut allmänna råd för bl. a. fastställande av
underhållsbidrag, anser båda att större stadga har uppnåtts genom de
detaljerade anvisningarna. Riksförsäkringsverket anser dock att täckande
regler fortfarande saknas på flera punkter, medan socialstyrelsen hävdar
att en ökad schablonisering vore önskvärd. Enligt socialstyrelsen är den
nuvarande detaljregleringen problematisk dels därför att det tar tid att 95

komma fram till ett skäligt belopp, dels därför att det är svårt för den Förs. 1985/86: 17

enskilde att själv bedöma om beräkningen är riktig och förstå varför Bil. 3

beloppet blir det föreslagna.

Samtliga domstolar som ingick bland remissmyndigheterna samt Sveriges
domareförbund anser att rättstillämpningen vad gäller fastställande av
underhållsbidrag har blivit mer enhetlig efter 1979 års underhållsreform.

Domareförbundet påpekar att det nuvarande utrymmet för skälighetsbedömning
inte innebär någon nackdel och att det är tveksamt om en längre
driven schablonisering är att rekommendera. Hovrätten för Nedre Norrland
anser att tills man har gjort en representativ undersökning med
avseende på hur domstolar och andra organ, som har kontakt med underhållsreglerna,
faktiskt tillämpar reglerna om underhållsbidrag, bör någon
schablonisering inte komma i fråga.

De försäkringskassor som fått rapporten på remiss har på denna punkt
en från de juridiska organen fullständigt skild uppfattning. Enligt kassorna
tycks den av reformen åsyftade enhetligheten inte ha uppnåtts.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa redovisar följande erfarenheter: Vår

erfarenhet är att den slutliga skälighetsbedömningen varierar väsentligt
mellan olika socialförvaltningar och framför allt mellan olika domstolar.
Rättspraxis är oenhetlig och kan svårligen tjäna till vägledning för dem
som har att tillämpa reglerna. Tyvärr får vi konstatera att det stundtals
föreligger betydande samarbetsproblem mellan kassan, socialförvaltningarna
och åtskilliga advokater. De mest påtagliga bristerna ligger i att
gällande bestämmelser många gånger inte följs samt i svårigheter att tillägna
sig lagstiftarens synsätt vid t. ex. ”förvärvsförmågebedömningen”.

Det förefaller även som vissa socialförvaltningar tar större hänsyn till den
underhållsskyldiges situation än till barnets vilket de egentligen har att
företräda.

Malmö allmänna försäkringskassa anser att det bör vidtas åtgärder som
kan leda till att det blir en mer enhetlig bedömning av underhållsbidragen.

Beräkningssättet för underhållsbidrag bör, enligt kassan, om möjligt till
viss del utgöras av fasta beräkningsbelopp och möjligheten till skälighetsbedömning
bör kvarstå.

Örebro läns allmänna försäkringskassa pekar på att enhetligheten fortfarande
är otillfredsställande och anser att den huvudsakliga anledningen
till detta är att frågor om underhållsbidrag handläggs av för många olika
organ. Dessutom anser kassan att den nuvarande beräkningsmetoden är
för komplex och att den medger för stort utrymme för skälighetsbedömningar
i olika led av beräkningen. Av rättssäkerhetsskäl anser kassan
därför att beräkningsmetoden bör förenklas och att administrationen av
frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott bör samordnas inom försäkringskassorna.

Försäkringskasseförbundet anser att den egentliga bristen inte ligger i
beräkningsreglerna utan i att frågor om underhållsbidrag handläggs av för
många organ. Därför skulle rapportens tentativa förslag om en ökad schablonisering
inte hjälpa.

I remissvaren från kommunerna och Svenska kommunförbundet pekas Förs. 1985/86: 17

genomgående på de svårigheter som har sin grund i det komplicerade Bil. 3

regelsystemet.

Ludvika kommun redovisar följande erfarenheter:

Det vi kunnat märka med lagen är att vi inte fått enhetliga bestämmelser
utan detaljregleringen som finns i dessa ärenden ger till resultat att man
hamnar i skälighetsbedömningar oftare än tidigare (ex. skulder, skattereduktioner,
bostadskostnader, barnomsorg, umgängeskostnader m.m.
m. m.). Behovet av resurser hos kommunerna var också dåligt utrett innan
lagen trädde i kraft. Det blev därför även för kommunerna en ”dyrköpt”
reform.

Umeå kommun anser att nuvarande regelsystem tenderar att bli obegripligt
för en vanlig medborgare. Det ger ett sken av rättvisa och exakthet som
inte finns. Orebro kommun pekar på att trots de förfinade och komplicerade
beräkningsmetoderna, så måste vart och vartannat ärende skälighetsprövas.

Kommunförbundet anser att varje förändring gör beräkningsunderlaget
inaktuellt och framkallar behov av omräkning. Arbetet med att bestämma
underhållsbidragen är enligt förbundet tidsödande och upplevs som ett
onödigt byråkratiskt förfarande av såväl handläggande personal som berörda
föräldrar. För den enskilde har det inneburit svårigheter att sätta sig
in i regelsystemet, vilket enligt förbundet torde vara en anledning till att
antalet mål som förts till allmän domstol ökat.

6.4 Beslutsunderlaget för 1979 års underhållsreform

Remissinstanserna, med undantag av familjelagssakkunniga, instämmer i
den bedömning som görs i rapport 1984/85:5 att beslutsunderlaget inför
reformen var alltför bristfälligt.

Familjelagssakkunniga anser att underlag för reformen inte saknades
eftersom det inte ingick i reformen att göra en översyn av samhällsstödet
till familjer, där föräldrarna lever isär. De sakkunniga hävdar också att det
fanns kostnadsberäkningar men att departementschefen, sedan han redogjort
för kostnadsfaktorerna, avböjde att ange beloppen.

Riksförsäkringsverket instämmer i åsikten att det är av vikt att riksdagen
har ett fullgott underlag för sina prioriteringar och välkomnar en debatt om
vilket underlag riksdagen bör ha vid sitt beslutsfattande.

Socialstyrelsen framför argumentet att även om underlag och kostnadsberäkningar
saknades inför reformen så var den motiverad. Styrelsen
pekar på att vid denna tidpunkt var frågan om de underhållsskyldigas
situation under ständig debatt och att den ovillkorliga skyldigheten att
betala underhåll till barn lett till stora indrivningsproblem för myndigheterna.

Aven socialnämnden i Ludvika kommun tar upp opinionens roll som
bakgrundsfaktor till lagstiftningen:

Det verkade som att man ej hade gjort någon utredning om vilka konse- 97

kvenser denna form av lagstiftning skulle ge. Vi vill också ifrågasätta om

7 Riksdagen 1985186. 2 samt. Nr 17

grunden till lagen togs mot bakgrund av en föråldrad statistik, eftersom Förs. 1985/86: 17

svag ekonomi hos de underhållsskyldiga uppgavs som det verkliga skälet Bil. 3

till lagen. Från oss som jobbar på fältet tycker vi inte att dessa påståenden
har bevisats utan undrar om bakgrunden till lagstiftningen fanns att finna i
starka opinionsbildande grupper.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att det självfallet är en
brist att fördelningspolitiskt underlag i stort saknades när reformen genomfördes
och pekar på svårigheterna att jämföra löntagares resp. företagares
inkomstförhållanden.

6.5 Beslutsunderlag för ett nytt system

För att få fram ett lämpligt beslutsunderlag för en eventuell omprövning av
systemet hade i rapporten 1984/85:5 föreslagits följande åtgärder, nämligen
framtagande av statistik rörande underhållsskyldigas och vårdnadshavares
ekonomi jämfört med andra föräldrars, identifiering av målgrupper
för statliga stödåtgärder på detta område samt en omprövning av behovet
av detaljreglering vid fastställande av underhållsbidrag.

Samtliga remissorgan som yttrat sig instämmer i att det föreslagna beslutsunderlaget
och i vissa fall ytterligare material måste tas fram inför en
eventuell omprövning av det gällande systemet.

Beträffande förslaget att ta fram statistik över underhållsskyldigas och
vårdnadshavares ekonomiska förhållanden är det endast statistiska centralbyrån
som specificerat sina synpunkter.

Statistiska centralbyrån redovisar två löpande urvalsundersökningar
nämligen inkomstfördelningsundersökningen (HINK) och undersökningen
av levnadsförhållanden (ULF), vilka båda innehåller uppgifter om underhållsskyldiga
och vårdnadshavare. Hittills har SCB inte publicerat uppgifterna
i en sådan form att jämförelser kan göras mellan underhållsskyldiga
och vårdnadshavare. Centralbyrån anser att adekvat statistik skulle kunna
sammanställas om man på de medicinska födelsemeddelandena registrerar
barnets båda ursprungliga föräldrar i samtliga fall då faderskapet inte är
omstritt, vilket torde gälla närmare 99% av samtliga fall. Om denna uppgift
tillfogades skulle det — enligt centralbyrån — finnas bättre förutsättningar
att belysa sociala och ekonomiska förändringar för barn, vårdnadshavare
och underhållsskyldiga.

7 Bristande samordning mellan underhållsbidrag och
bidragsförskott

Samordningen mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen har enligt
rapport 1984/85: 7 vissa brister eftersom rätt till bidragsförskott kan föreligga
trots att barnet saknar rätt till underhållsbidrag.

7.1 Behovsprövning

Det har hos flertalet remissinstanser upplevts som stötande att bidragsförskott
kan utgå utan att barnet har rätt till underhållsbidrag. Behovspröv- 98

ning av bidragsförskottet gentemot både barnet och vårdnadshavaren före- Förs. 1985/86: 17

språkas, något som skulle ge större samstämmighet mellan föräldrabalken Bil. 3

och bidragsförskottslagen samt minskade utgifter för utfyllnadsbidrag.

Socialstyrelsen hänvisar bl. a. till styfelsens och riksförsäkringsverkets
gemensamma skrivelse till justitie- och socialdepartementen år 1982, där
man ifrågasatte om inte en regel i bidragsförskottslagen om behovsprövning
av bidragsförskottet kunde övervägas. Stockholms läns allmänna
försäkringskassa anser att både ekonomi- och rättviseskäl talar för behovsprövning
av bidragsförskotten. Kassan uttrycker dock farhågor över
de handläggningsproblem en behovsprövning medför om inte någon form
av schablonisering samtidigt införs.

Negativa till behovsprövning av bidragsförskotten är emellertid Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), som i stället förordar ett starkare
generellt stöd till barnfamiljerna. TCO menar att fler selektiva inslag i det
socialpolitiska systemet skärper de flerdubbla marginaleffekterna och
medför krav på individuell granskning, som både är administrativt krävande
och förutsätter en kontroll av den enskilde som kan upplevas som
integritetskränkande.

Effekten att en socialförmån som barnbidraget medför ökade utgifter för
staten i form av utfyllnadsbidrag har även den ansetts negativ. Riksförsäkringsverket
uttrycker här att en beräkningsmetod där barnbidragets inverkan
på barnets behov av medel till sin försörjning får en likvärdig effekt på
underhållsbidraget och bidragsförskottet är en önskvärd förbättring för att
minska det allmännas utgifter.

7.2 Förlängda bidragsförskott

Enligt rapport 1984/85:7 brister det i samordningen mellan underhållsbidrag
och det förlängda bidragsförskottet för studerande, vad avser hur
länge resp. stöd skall utgå.

Riksförsäkringsverket förordar här att föräldrabalkens regler anpassas
till bidragsförskottslagens, då nuvarande åldersgräns för det förlängda
bidragsförskottet — t. o. m. juni månad det år barnet fyller 20 år - stämmer
väl överens med det stöd barnet och dess familj får genom annan lagstiftning,
som t. ex. den rörande studiebidrag, bostadsbidrag och flerbarnstillägg.

Socialstyrelsen föreslår å sin sida en lösning där bidragsförskott skall
utbetalas längst t. o. m. den månad då det bidragsberättigade barnet avslutar
sin grundutbildning. Styrelsen önskar att denna tidsgräns även införs i
föräldrabalken.

Vad avser handläggningen av det förlängda bidragsförskottet framhåller
Stockholms läns allmänna försäkringskassa att det ofta är svårt att få ett
nytt underhållsbidrag fastställt eller att det i vart fall tar lång tid. Vidare
framhålls att det även är omständligt att kontrollera om barnet går i skolan,
samt att det inte är ovanligt att återkrav måste riktas därför att det i
efterhand kommer fram att barnet avbrutit sina studier. Kassan menar
därför att en lagändring, som innebär att den underhållsskyldige förälderns
skyldighet att betala underhållsbidrag automatiskt fortsätter efter 18-årsda- 99

gen om barnet fortsätter sin skolgång, skulle väsentligt förenkla handlägg- Förs. 1985/86: 17
ningen av det förlängda bidragsförskottet. Bil. 3

Ludvika kommuns socialförvaltning uttrycker en tveksamhet till införandet
av rätt till bidragsförskott för barn över 18 år. Reformen borde ha
fått stå tillbaka i det nu trängda kostnadsläget, då de administrativa merkostnaderna
enligt socialförvaltningen överskuggar de eventuellt positiva
effekterna för den enskilde.

7.3 Avtalsfrihet och försäkringskassornas medverkan

Såsom beskrivs i rapporten 1984/85:7 råder det avtalsfrihet vid bestämmandet
av underhållsbidrag, vilket medför att försäkringskassan vid fastställande
av bidragsförskott i varje enskilt fall måste kontrollera underhållsbidragets
rimlighet. Bidragsförskott i form av utfyllnadsbidrag skall
vägras om det fastställda underhållsbidraget uppenbarligen understiger
vad den underhållsskyldige bör betala i underhållsbidrag.

Försäkringskasseförbundet anför bl. a.

Den grundläggande bristen i nuvarande bidragsförskottssystem är att samhället
avstår från att på ett enhetligt och målinriktat sätt skaffa sig garantier
för att rätt fastställda underhållsbidrag ligger till grund för rätt fastställda
bidragsförskott och att de underhållsskyldiga på ett rättvist sätt efter
faktisk betalningsförmåga bidrar till intäktssidan i systemet. Få andra
”långivare” torde överlåta åt andra att i dispositiva mål avgöra vad som
skall återbetalas.

Med hänsyn till de stora kostnader samhället åsamkas genom en alltför
omfattande administration, som ofta leder till att alltför höga bidragsförskott
betalas ut, anser förbundet att det är mycket angeläget att man så
snart som möjligt får till stånd en ändrad administration i fråga om fastställande
av underhållsbidrag. Försäkringskassorna, som svarar för administrationen
av bidragsförskott, bör enligt försäkringskasseförbundet även
ges uppgiften att bevaka samhällets intressen av att underhållsbidrag som
svarar mot bidragsförskott fastställs till rätt nivå.

Jönköpings läns allmänna försäkringskassa föreslår här att parterna
även i fortsättningen fritt får besluta om underhållsbidragets storlek, men i
de fall bidragsförskott söks bör försäkringskassan ges uppdraget att enligt
vissa gemensamma regler fastställa det underhållsbidrag som skall erläggas.
Vid tvist bör ärendet gå till domstol med försäkringskassan som part,
anser Jönköpingskassan vidare. Kassan framhåller även att kassorna har
en officialprincip som garanterar att domstolen får ett fullständigt underlag
för en dom.

Vid fastställelser av underhållsbidrag som inte kan bli högre än bidragsförskottet
föreligger inte något direkt intresse från vårdnadshavarens sida
att få ett så högt underhållsbidrag som möjligt. Lagstiftningens konstruktion
i denna del innebär enligt riksförsäkringsverkets mening stora risker
för att underhållsbidrag under nivån för bidragsförskottet sätts till för låga
belopp. Stockholms läns allmänna försäkringskassas erfarenhet är att

vårdnadshavarna har ett svagt intresse att driva underhållsfrågan i dessa 100

fall. Vidare anförs att föräldrarna inte sällan uttrycker att de är negativa till Förs. 1985/86: 17
en process om högre resp. lägre underhållsbidrag då detta kan störa parter- Bil. 3
nas relationer och t. ex. gå ut över umgänget med barnen. Kassan önskar
därför att försäkringskassorna ges möjlighet att inträda som part i en
underhållsprocess.

För att undvika dubbelarbete i form av kontroller av underhållsfastställelsen
hos försäkringskassan föreslår socialstyrelsen att - i de fall då
socialnämnd har medverkat till ett underhållsavtal - en underskrift av
socialnämndens handläggare skall göras på avtalet, som en upplysning till
kassan att avtalet är upprättat i enlighet med bestämmelserna i föräldrabalken.
1 dessa fall torde enligt styrelsen kassan kunna nöja sig med en enkel
kontroll.

Socialstyrelsen anser vidare att mål om underhållsbidrag bör göras indispositiva
och att domstolens avgörande därmed skall göras bindande för
kassan. I ärenden där varken socialnämnd eller domstol har medverkat
anser socialstyrelsen att försäkringskassan bör åläggas att lämna bindande
förhandsbesked.

Riksförsäkringsverket anser att den försöksverksamhet med fastställelse
och jämkning av underhållsbidrag som för närvarande bedrivs av fyra
försäkringskassor först måste utvärderas innan verket kan ta ställning till
var underhållsbidragen bör fastställas resp. jämkas. Några förändringar i
administrationen bör enligt verkets mening inte beslutas förrän försäkringskassornas
projekt har utvärderats.

Försöksverksamhet bedrivs vid försäkringskassorna i Jönköpings län,

Kalmar län. Örebro län och Göteborgs län.

1 rapporten 1984/85:7 anförs att det endast undantagsvis förekommer att
försäkringskassorna begär att barnet skall medverka till att underhållsbidraget
jämkas uppåt när dess behov ökat på grund av att det blivit äldre,
något som man synes ha räknat med i 1978 års proposition.

Malmö allmänna försäkringskassa påpekar i sammanhanget, att för att
vårdnadshavarens medverkan till höjning av underhållsbidrag skall kunna
krävas, måste underhållsbidraget vara ”uppenbarligen för lågt”. Ett eventuellt
ökat behov av underhållsbidrag hos barnet utgör ofta ett så pass ringa
belopp per månad att detta inte heller kan åberopas som ändrade förhållanden
vid en eventuell stämning vid tingsrätten för ett förhöjt underhållsbidrag.

En anledning till att kassorna endast undantagsvis begär barnets medverkan
till jämkning i dessa fall är, enligt Bohusläns allmänna försäkringskassa,
att den underhållsskyldige trots barnets behov av bidrag inte har
förmåga att betala högre underhållsbidrag på grund av maximalt uttag av
hans överskott. Det är därför föga sannolikt att kassornas praxis härvidlag
medför att statens utgifter för utfyllnadsbidrag blir onödigt stora anför
Bohuskassan.

Förslaget i rapport 1984/85:7 att försäkringskassorna skall ges möjlighet
att biträda föräldrar vid ingående av avtal om jämkning av underhållsbidrag
till barn i bidragsförskottssystemet samt biträda föräldrarna när frågan
om förlängt bidragsförskott blir aktuell har, med undantag för de
familjelagssakkunniga, mottagits positivt av remissinstanserna. 101

Familjelagssakkunniga anser att förslaget att försäkringskassorna skulle Förs. 1985/86: 17
biträda föräldrar vid ingående av avtal om jämkning av underhållsbidrag Bil. 3
till barn inom bidragsförskottssystemet är alldeles galet. Familjelagssakkunniga
anför att ”biträda föräldrar” inte bara är en fråga om att fylla i en
blankett när man redan är ense, utan vad frågan gäller är att förhandla med
dem om den lösning som man vill komma fram till. Försäkringskassorna är
i denna situation inte ojäviga, anför de sakkunniga vidare. Det uppkommer
tvärtom ett behov för vardera föräldern att få biträde för att tillvarata sina
intressen mot kassan, som vid förhandlingen måste betraktas som part.

Kassan som samtidigt har till uppgift att besluta om återkrav av bidragsförskottet
kommer därigenom i en oklar mellanställning, menar de sakkunniga,
och försäkringskassan bör, som nu, kunna uppmana den underhållsskyldige
att på vanligt sätt söka få till stånd en jämkning genom avtal eller
domstols avgörande. Men det bör inte tillkomma kassan att i sådant
hänseende ställa såsom villkor att kraveftergift annars inte beviljas, avslutar
familjelagssakkunniga.

7.4 Missbruk av bidragsförskottssystemet

I rapport 1984/85:7 redovisas resultaten av frågor till försäkringskassorna
om missbruk av bidragsförskottssystemet.

Blekinge läns allmänna försäkringskassa anför:

Att bidragsförskottssystemet är svårt att kontrollera och lätt att missbruka
anser revisorerna som en brist och så är det förstås om man ser med fiskala
ögon på ett trygghetssystem som bygger på förtroende för medborgaren
och vari ingen anses som presumtiv brottsling i första hand.

Blekingekassan anför vidare att det måste vara att hänföra till en feltolkning
att påstå att den vanligaste orsaken till att polisanmälan inte sker så
ofta är bevissvårigheter. Orsaken är naturligtvis att kassorna har förtroende
för den allmänhet de har att betjäna. Kassan anför emellertid vidare att
härmed är naturligtvis inte sagt att all kontroll är onödig - rimligheten
måste få gälla här som i övrigt hos oss.

Blekingekassan skriver även att risken för ”missbruk i form av sammanboende”
inte bör övervärderas till sina för samhället negativa konsekvenser.
Barnet (barnen) harju då både en pappa och en mamma, en hel familj,
vilket fortfarande (eller rättare sagt alltmer) anses som det lyckligaste för
barnens utveckling.

Örebro läns försäkringskassa anser att det saknas grund för påståenden
om ett omfattande avsiktligt missbruk av bidragsförskottssystemet. Med
hänsyn till integriteten torde det inte vara önskvärt att ge försäkringskassorna
utökade befogenheter för ytterligare kontroller i ärenden med misstänkt
sammanboende.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa diskuterar för närvarande, i
samband med en total översyn av missbruket av olika förmåner, hur den
skall handskas med missbruket av bidragsförskottssystemet. Kassan anför
att möjligheten finns att ett inte obetydligt antal felaktigt utbetalda bidragsförskott
i själva verket är bedrägerier. Stockholmskassan påpekar de stora 102

bevissvårigheter som föreligger i den här typen av ärenden. Det är t. ex. Förs. 1985/86: 17

mycket svårt att dra gränsen mellan sammanboende och utnyttjande av Bil. 3

umgängesrätten. Bevissvårigheterna anger kassan som den främsta anledningen
till att den polisanmält så få ärenden (ca 15 st. under åren 1981 —

1984). De nuvarande folkbokföringsbestämmelserna, som ger stora möjligheter
till skenskrivningar, försvårar arbetet att beivra otillbörligt utnyttjande
av bidragssystemet.

Södermanlands läns allmänna försäkringskassa anför att missbruksproblematiken
förefaller överdriven. Den vanligaste orsaken till att så få
ärenden polisanmäls är troligen att så få av de anmälda faktiskt åtalas.

Socialstyrelsen menar att det någon enstaka gång förekommer att bidragsförskottssystemet
missbrukas genom att man felaktigt uppger var
barnet bor eller genom att man uppger att parterna har separerat trots att
så inte är fallet. Styrelsen anför att möjligen skulle en ändring i sekretesslagen
kunna göra det lättare att lämna sådana uppgifter myndigheter emellan
att det kan undvikas att bidragsförskott felaktigt betalas ut. Försäkringskassan
torde enligt socialstyrelsen också ha skäl att vara mer aktiv i fall då
man misstänker missbruk.

Riksförsäkringsverket, som ser allvarligt på problemen kring det eventuella
missbruket av bidragsförskotten, har för närvarande två metoder att
anvisa kassorna för att stävja ett eventuellt missbruk. Den ena är en
väsentligt förbättrad information till vårdnadshavaren i samband med ansökan
om bidragsförskott. En särskild broschyr som rör enbart sammanboende
och anmälningsskyldighet har tagits fram för detta ändamål- Den
andra metoden är stickprovskontroller.

Under första halvåret 1986 har verket även för avsikt att som vägledning
till kassorna ge ut en rättslägesanalys rörande beviskravet vid misstänkt
sammanboende inom bidragsförskottsområdet. Riksförsäkringsverket har
även för avsikt att - efter kontakt med riksåklagaren - i form av allmänna
råd ge kassorna ledning om när ärenden bör lämnas till åklagarmyndigheten.

Flera försäkringskassor instämmer i vad som anförs i rapport 1984/85: 7,
att bidragsförskottssystemet kan upplevas så förmånligt att underhållsskyldiga
fingerar betalningsförsummelse för att komma in i systemet.

Riksförsäkringsverket ställer sig däremot mera tveksamt till att så skulle
vara fallet, och socialstyrelsen anför att det knappast är troligt att underhållsskyldiga
i allmänhet har sådan kunskap om systemet och effekterna av
den ena eller den andra åtgärden att det över huvud taget skulle vara
möjligt att något dylikt kan inträffa. Enligt socialstyrelsen finns det heller
ingen anledning att tro att det föreligger någon risk för en allmän spekulation
i dessa avseenden.

8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget

Stockholms läns allmänna försäkringskassa kommenterar vad som anförts
i rapport 1984/85: 7 om centralkontorens kontroll av lokalkontorens beslut
så, att det är angeläget att upptäcka eventuella fel så snart som möjligt. 103

Stockholmskassan, som kontrollerar från lokalkontoren inkomna ärenden Förs. 1985/86: 17

i en mycket stor omfattning, anser sig inte kunna dra ned på denna Bil. 3

kontroll. Kassan menar att något stöd i kassornas instruktion givetvis inte
fordras för att de skall kunna kontrollera ärenden i en omfattning de själva
anser lämpligt.

Enligt riksförsäkringsverkets mening behöver centralkontoren inte kontrollera
varje ärende ur den aspekten att själva beslutet skulle vara felaktigt
från lokalkontoren. Men eftersom centralkontoren framdeles skall kräva in
underhållsbidraget från den underhållsskyldige menar verket att det är av
stor vikt att alla uppgifter är korrekt inlagda i ADB-registret, i synnerhet
som senare korrigeringar innebär både merarbete för kassan och ibland
också olägenheter för den enskilde. Det är mot denna bakgrund man bör se
centralkontorens kontroll av de ärenden som kommer in enligt riksförsäkringsverket.

9 Synen på skulden på underhållsbidrag

1 rapporten 1984/85:7 anförs att när ett underhållsbidrag är fastställt är
skyldigheten att betala detta till barnet absolut. Om emellertid barnet har
beviljats bidragsförskott och den underhållsskyldige därför är betalningsskyldig
mot försäkringskassan, är betalningsskyldigheten inte längre ovillkorlig
utan beroende av den underhållsskyldiges sociala och ekonomiska
förhållanden.

Familjeiagssakkunniga finnér resonemanget formalistiskt i överkant. De
sakkunniga menar att det ena kravet inte är mer ovillkorligt än det andra,
då domstol kan sätta ned eller ta bort obetalda bidrag även för tid innan en
jämkningstalan väckts. Den underhållsskyldige kan lika litet ”genomdriva”
en kraveftergift som en jämkning anför de sakkunniga och menar
vidare att det inte har någon mening att tala om en absolut betalningsskyldighet
också när betalningsförmåga saknas.

Det är bara i praktiskt hänseende som man enligt familjeiagssakkunniga
kan tala om skillnader. I allmänhet bygger ett avtal eller en dom på en
förväntad förvärvsförmåga. Om det visar sig att förväntningarna inte håller
och bidragsförskott har lämnats, innebär kraveftergift en enklare åtgärd för
att anpassa kravet till den aktuella situationen än en jämkning, menar de
sakkunniga. De anför vidare att eftergift också är den naturliga åtgärden
eftersom försäkringskassan i den situationen är den verklige fordringsägaren.
Endast om nedsättningen i betalningsförmågan kan antas bli varaktig,
har det någon mening att söka få till stånd en jämkning av underhållsbidraget.
Familjeiagssakkunniga framhåller även att enskilda fordringsägare
normalt inte påkallar indrivning om det inte kan antas att den leder till
resultat.

10 Kravverksamhet och eftergift

Vad avser försäkringskassans krav på obetalda underhållsbidrag föreslås i
rapporten 1984/85:7 att utgångspunkten bör vara att den underhållsskyldige
kan och skall betala det fastställda underhållsbidraget. Först om 104

underhållsbidraget jämkas nedåt skall frågan om eftergift normalt aktuali- Förs. 1985/86:17

seras. Flertalet av de remissinstanser som kommenterat förslaget är dock Bil. 3

negativa.

Endast Stockholms läns allmänna försäkringskassa ställer sig positiv till
förslaget. Malmö allmänna försäkringskassa anser att ändring inte bör ske
innan en eventuell översyn av bidragsförskottssystemet har skett, då de
menar att det finns risk för att underhållsskyldiga med svag ekonomi och
sociala problem dribbas negativt.

Riksförsäkringsverket är åtminstone delvis negativt till förslaget i rapporten.
Verket anför att en förenkling som i hög grad skulle minska
kassornas problem med handläggningen, utan att för den skull innebära att
den sociala grundsynen på handläggningen förändrades, vore att det i
högre grad ankom på de underhållsskyldiga att styrka påstådd betalningsförmåga
i stället för att, som nu, låta förmågeprövningen ex officio åvila
kassorna i den löpande handläggningen. Riksförsäkringsverket föreslår
därför att i ärenden där underhållsbidrag fastställts sedan juli 1979, där det
kan förutsättas att hänsyn tagits till de underhållsskyldigas ekonomiska
behov, skall försäkringskassan presumera att rätt bidrag fastställts. Verket
anför vidare att förslaget kan genomföras utan lagändring men menar att
det kan vara lämpligt att kassornas förändrade handläggning sker med det
stöd som en ändrad författningstext erbjuder.

Med hänsyn till de ansenliga väntetider som för närvarande gäller vid
jämkningsärenden anser riksförsäkringsverket att det ter sig mindre lämpligt
att i nuläget förorda en handläggning som utökar antalet jämkningsärenden
och som samtidigt innebär att exekutiva åtgärder skall vidtas
gentemot den som inte betalar fastställt underhållsbidrag i avvaktan på
jämkning, trots att den underhållsskyldige har skäl att erhålla jämkning.

Verket anför även att den ökande betalningsbenägenheten som sker med
nu rådande regelsystem bör beaktas vid övervägande av förslag med
starkare tvångsinslag.

Örebro läns allmänna försäkringskassa anser att kravverksamheten
även i fortsättningen bör utgå från den underhållsskyldiges betalningsförmåga
och att bedömning av förmågan bör göras av försäkringskassan. En
målsättning i kravet bör enligt Örebrokassan vara att underhållsbidraget
betalas genom frivilliga inbetalningar. Vidare menar kassan att det bör
inom kravverksamheten finnas utrymme för hänsynstagande till tillfälliga
betalningssvårigheter och personliga förhållanden i övrigt.

Familjelagssakkunniga finner rapportens förslag totalt oacceptabelt då
de menar att det träffar livsnerven i det nuvarande systemet och riskerar
att föra återkraven tillbaka till de förhållanden som rådde tidigare, då stora
fordringar lagrades för en del underhållsskyldiga. De sakkunniga menar att
denna ändring av systemet skulle drabba just de underhållsskyldiga som
lever under osäkra förhållanden och på grund av sjuklighet eller arbetslöshet
har växlande perioder av goda och dåliga inkomster.

Familjelagssakkunniga ser det tvärtom angeläget att försäkringskassorna
i tillräcklig omfattning gör bruk av sina befogenheter att meddela
kraveftergift. Det är på den vägen som man enligt de sakkunniga effektivt
kan rensa bort värdelösa fordringar som tynger administrationen och vållar 105

kostnader för det allmänna. Familjelagssakkunniga anför vidare att någon Förs. 1985/86: 17

minskning av kostnaderna inte sker om man begränsar antalet ärenden hos Bil. 3

försäkringskassorna men i stället vältrar över ett ökat arbete på socialnämnder,
domstolar och kronofogdar.

I rapporten anförs bl. a. att förslaget skulle få till följd att den underhållsskyldige
får ett eget intresse av att underhållsbidraget inte är för högt.
Familjelagssakkunniga anför som kommentar till detta, att den underhållsskyldiges
egna initiativ i många fall inte fungerade tidigare och det var
därför som man fann det nödvändigt att få till stånd en mera effektiv
kraveftergift. De sakkunniga påpekar även den roll reglerna om rättegångskostnader
spelar för att avhålla den betalningsskyldige från att väcka talan
om jämkning i fall då resultatet ter sig ovisst.

Socialstyrelsen anför att en mera rigorös tillämpning av återkravsregeln
obönhörligen kommer att medföra en ökad belastning på den kommunala
ekonomin i form av fler socialhjälpsfall.

11 Riktade betalningar av underhållsbidrag

Av rapport 1984/85:7 framgår att om den underhållsskyldige anger att det
belopp han frivilligt betalar in avser det bidrag som närmast skall förfalla
till betalning kan äldre skuld preskriberas.

Det är i dag alltför lätt för underhållsskyldiga att sätta preskriptionsreglerna
ur spel genom att rikta sina inbetalningar av underhållsbidrag anser
försäkrings kasseförbundet och menar att avräkning enligt 15 kap. 15 §
utsökningsbalken därför bör gälla alla inbetalningar, dvs. avräkning skall
göras på äldsta fordran. Åsikten delas även av riksförsäkringsverket och
riksskatteverket.

Familjelagssakkunniga är av annan uppfattning. De anför att det bör
eftersträvas att barnet kan ha en naturlig förbindelse med båda sina föräldrar
också när dessa inte förmår att leva tillsammans. De sakkunniga anser
därför att det är viktigt att tillse att denna strävan inte saboteras av ett
överambitiöst indrivningsväsen. Det kan inte vara riktigt, fortsätter de
sakkunniga, att i situationer med oförutsedda, övergående betalningssvårigheter
beröva den underhållsskyldige dennes rättighet att i första hand
bidra till barnets löpande underhåll. Återbetalning för en uppkommen
skuld under tidigare månader bör därför komma i andra hand. En invändning
att detta ökar risken för att skulden kan komma att preskriberas anser
de sakkunniga inte kan ha någon betydelse, utan menar att det tvärtom är
meningen att värdelösa fordringar skall rensas ut och inte tillåtas att vålla
onödigt arbete och onödiga kostnader.

Familjelagssakkunniga föreslår att den angivna principen bör komma till
uttryck genom ett tillägg till 15 kap. 15 § tredje stycket utsökningsbalken
av innebörd att, då införsel för underhållsbidraget enligt föräldrabalken
avser både bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet sker och
belopp som förfaller näst därefter, avräkning på det senare beloppet skall
ha företräde. Regeln bör enligt de sakkunniga även gälla vid frivillig inbetalning,
om den underhållsskyldige inte har utpekat den fordran som betalningen
skall avse. 106

12 Administrationskostnaderna

12.1 Försäkringskassornas produktivitet

I rapport 1984/85: 7 har utifrån riksförsäkringsverkets uppgifter beräknats
att produktiviteten hos försäkringskassorna har minskat med 28% mellan
budgetåren 1980/81 och 1983/84, så till vida att antalet bidragsberättigade
barn per helårsarbetare minskat från 426 till 305 under dessa år. Riksförsäkringsverket
har inte kommenterat denna beräkning, men vissa försäkringskassor
har visat stor skepsis gentemot påståendet om produktivitetsminskning.

Bohusläns allmänna försäkringskassa anser att en heltäckande bild av
sanningen inte erhålls genom att strikt jämföra bidragsberättigade barn
med antal helårsarbetare vid olika tidpunkter utan att ta hänsyn till genomströmningshastigheten
av ärenden. Kassan menar att barnens rörlighet
mellan föräldrarna ökat markant de senaste åren, vilket ger merarbete för
kassorna. En annan förklaring till produktivitetsminskningen anser Bohuskassan
vara att ärendena tenderar att bli alltmer komplicerade, då de
allmänna råden som publicerades 1982 innebär att detaljeringsgraden av
kassornas prövning av underhållsbidragens skälighet har ökat. Vidare
menar kassan att det med åren blivit vanligare med s.k. villkorade avtal,
dvs. avtal som skall gälla mellan parterna under förutsättning att försäkringskassan
beviljar fullt bidragsförskott.

Malmö allmänna försäkringskassa framhåller att antalet ärenden med
gemensam vårdnad har ökat markant genom de nya reglerna angående
vårdnad om barn och barns umgänge som trädde i kraft den 1 juli 1983. 1
dessa ärenden får kassan ofta vidta mer omfattande utredningar för att
kunna fastställa vem av föräldrarna barnet är stadigvarande bosatt hos.

Västmanlands läns allmänna försäkringskassa anför att en jämförelse
bör ske mellan ”inkomster och utgifter” för att få en rättvis bild av
kostnaden för handläggningen av bidragsförskott.

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa anför att produktivitetsberäkningen
egentligen inte anger annat än att personaltätheten ökat men
inget om produktiviteten per årsarbetare.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa ifrågasätter om beräkningen
att produktiviteten har minskat med nästan 30% är korrekt. Stockholmskassan
anför att de uppgifter som kassorna lämnat i enkäten i flera
fall är direkt felaktiga. Den troliga förklaringen till felaktigheterna uppger
kassan vara att fel uppstått då kompletterande uppgifter infordrats från
kassorna i efterhand.1

Stockholmskassan framhåller även att man inte har någon känsla av att
produktiviteten sjunkit och inte heller någon känsla av att man på lokalkontoren
sysselsätter sig med ”onödigt arbete”.

Örebro läns allmänna försäkringskassa anför att produktivitetsminskningen
i bidragshandläggningen har sin förklaring i att kvaliteten på arbetet

1 Som angetts i rapporten är kassornas uppgifter behäftade med viss osäkerhet. Det
kan dock poängteras att några uttalanden vad gäller enskilda lokalkontor ej gjorts i
rapporten. Stockholmskassan är för övrigt den enda kassan som framfört att det
skulle föreligga felaktigheter i lokalkontorens svar.

avsevärt förbättrats, bl. a. efter impulser från riksförsäkringsverket och Förs. 1985/86: 17
justitieombudsmannen. Bil. 3

Blekinge allmänna försäkringskassa finner för sin del att ”produktivitet”
är ett ointressant mått i sammanhanget - det enda som kan ha något
värde måste vara måttet ”effektivitet”, som inrymmer grad av måluppfyllelse
och service och som beaktar ”yttre” omständigheter som lagändringar
och t. ex. personalrörlighet och utbildningsförhållanden på kassorna.

I rapporten anges att lokalkontoren överskred den av riksförsäkringsverket
beräknade personalstyrkan för bidragsförskottsverksamheten med i
genomsnitt 39%, medan centralkontoren använde i genomsnitt 5% mindre
personal än riksförsäkringsverket beräknat.

Riksförsäkringsverket anför att dessa uppgifter inte kan anses tillräckligt
tillförlitliga för att några längre gående slutsatser skall kunna baseras på
dem. Skillnaden mellan verkets normer och kassornas svar på enkäten
menar riksförsäkringsverket kan bero på flera olika faktorer, som t. ex. när
enkäten besvarats, olika mättidpunkter, olikheter vad beträffar ärendefördelningen
mellan olika kassor, att personlig tid inte beaktats samt att någon
uppdelning av personal- och administrationskostnader mellan olika försäkringsgrenar
inte görs av verket.

I rapporten 1984/85:7 uttrycks att det förefaller finnas ett samband
mellan låg ärendekvot och hög andel egna företagare. Riksförsäkringsverket
anför att man av erfarenhet vet om att kassorna tidigare inte har lagt
ned stora utredningsinsatser när det gäller egna företagare. Därför menar
verket att man inte torde kunna dra slutsatsen att denna kategori underhållsskyldiga
medför högre arbetsbelastning på kassorna än andra underhållsskyldiga.
I dag har emellertid enligt riksförsäkringsverket kravverksamheten
intensifierats gentemot de egna företagarna på grund av ett
meddelande från verket till kassorna.

12.2 Centralisering av bidragsförskottshanteringen

I rapporten 1984/85:7 hävdas att uppskattningsvis 25% av lokalkontorens
lönekostnader skulle kunna sparas in om besluten om bidragsförskott
fattades på centralkontoren och lokalkontoren endast svarade för information
och service gentemot allmänheten.

Riksförsäkringsverket har här den principiella uppfattningen att decentralisering
av handläggningen av olika ärendetyper bör drivas så långt det
är praktiskt möjligt och kan därför inte ställa sig bakom ett centraliseringsförslag,
trots att det kan medföra kostnadsbesparingar. Om administrationskostnaderna
för varje stödform skulle ses isolerat, anser verket att
man ytterst äventyrar synen på socialförsäkringsadministrationen och dess
möjligheter att betjäna allmänheten.

Försäkringskas seförbundet, som också har en negativ inställning till
centraliserad handläggning, påpekar att regeringen inom kort kommer att
lägga en proposition om vidgat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna.
Att i detta läge centralisera bidragsförskottshandläggningen
torde enligt förbundet vara ett steg i fel riktning.

Bland försäkringskassorna synes uppfattningarna skifta. Bl. a. har det 108

framhållits att det bör ankomma på vaije enskild kassa att göra avvägning- Förs. 1985/86: 17

en om bidragshandläggningen bör koncentreras inom resp. distrikt. Det Bil. 3

har även framförts att handläggningen skulle kunna koncentreras till ett
färre antal lokalkontor.

Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer, JU SEK, finnér att
det sannolikt finns avsevärda rationaliseringsvinster att göra om bidragsförskotten
centraliseras till centralkontoren. Förbundet anser dock att en
mer djupgående analys krävs innan man med säkerhet kan säga hur stora
vinsterna blir.

13 De låga underhållsbidragen

I rapport 1984/85:6 anges bl. a. oförändrat låga underhållsbidrag som en
orsak till ökningen av statens utgifter för bidragsförskott.

Socialstyrelsen anser att en av orsakerna till att underhållsbidragen i
genomsnitt bibehållits relativt oförändrade från år 1981 till år 1984 är att de
underhållsskyldigas betalningsförmåga inte ökat i takt med basbeloppsförändringarna.
Andra orsaker kan vara den ökade arbetslösheten och nya
familjebildningar med flera barn. En ytterligare orsak, framhåller socialstyrelsen,
kan vara att vårdnadshavarna i flera fall fått högre inkomst än
tidigare, vilket verkat i sänkande riktning på underhållsbidragen på grund
av den inbördes fördelningen mellan föräldrarna.

Socialstyrelsen fäster uppmärksamheten på att systemets utformning
gör att det inte enbart är den underhållsskyldiges förmåga att betala som är
avgörande för underhållsbidragets storlek. Styrelsen erinrar om att om
vårdnadshavaren har en högre förmåga än den underhållsskyldige så minskar
dennes andel. Likaså blir beloppet lägre om barnets behov minskar på
grund av att barnet har egen inkomst eller förmögenhet. Trots att barnets
behov i dessa fall blir täckt har barnet rätt till fullt bidragsförskott. Detta är
ett förhållande som socialstyrelsen anser mycket otillfredsställande. Samma
uppfattning framförs av flera andra remissinstanser.

Riksförsäkringsverket har framhållit att de ökade bostadskostnaderna
antagligen varit en bidragande orsak till att underhållsbidragen sedan år
1975 sjunkit i förhållande till bidragsförskotten.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa tar delvis upp en annan
aspekt när det gäller underhållsbidragets storlek. Således har kassan följande
synpunkter att framföra när det gäller bidragsförskottslagens 4 §.

Enligt detta lagrum lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än
underhållsbidraget om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen
understiger vad den underhållsskyldige bör erlägga i bidrag. Med
hänvisning till detta lagrum så framhåller kassan att

såväl i förarbetena som i allmänna råden och i praxis görs en

mycket restriktiv tolkning av vad som är uppenbart för lågt. Det har visat
sig vara svårt att med framgång hävda att t. ex. ett underhåll på 400 kr. per
månad och barn är uppenbart för lågt om kassans beräkningar, strikt efter
föräldrabalkens regler, visar att underhållet borde vara 500 kr. Man kan
kanske tycka att 100 kr. per månad inte är någon stor summa, men med
tanke på att underhållsbidrag utgår under lång tid - maximalt mer än 19 år 109

- kan det totalt röra sig om ansenliga belopp. En underhåilsskyldig med Förs. 1985/86: 17

t. ex. tre barn tolv, tio och fyra år gamla och 100 kr. för lågt underhållsbi- Bil. 3

drag per barn och underhållsskyldighet till barnen är 18 år skulle ”slippa”

betala 34600 kr. Om man vidare tänker sig att det skulle finnas 1000

liknande fall blir ju beloppet som de underhållsskyldiga inte blir krävda på

närmare 35 milj. kr.

14 Bristerna svåra att åtgärda

I rapport 1984/85:7 har anförts att bristerna i systemet är så väsentliga att
ett åtgärdande av bristerna inom ramen för systemet med all sannolikhet
skulle göra systemet än krångligare och svårare att tillämpa. Därför bör det
övervägas om inte införande av ett helt nytt hidragsförskottssystem är en
bättre lösning.

Majoriteten av de remissinstanser som kommenterat frågan instämmer i
denna uppfattning.

Hovrätten för Nedre Norrland anser dock att det i rapporten inte på ett
övertygande sätt visats att bristerna i det gällande regelsystemet är så
väsentliga att en fullständig reformering av bidragsförskottslagen skulle
vara nödvändig. Hovrätten menar att de ökade statsutgifterna för bidragsförskott
till helt övervägande del torde bero på de förändringar som riksdagen
beslutade om i samband med 1979 års underhållsreform och är således
uttryck för en politisk viljeinriktning. Det framgår enligt hovrätten inte
heller av vare sig bidragsförskottslagen eller rapportens innehåll att gällande
författningsbestämmelser skulle vara särskilt krångliga eller svåra att
tillämpa. Försäkringskassorna torde ställas inför betydligt besvärligare
tillämpningsproblem inom andra verksamhetsområden anför hovrätten vidare.
En annan sak är att bidragsförskotts verksamheten under hänsynstagande
till rättssäkerhetsaspekter givetvis bör organiseras på ett så rationellt
sätt som möjligt. Hovrätten kan dock inte heller finna att gällande
bestämmelser innebär några hinder för sådana åtgärder. Slutligen anser
hovrätten att det är angeläget att även konsekvenser på andra plan än rent
ekonomiska utreds innan ett ställningstagande till behovet av förändringar
i det gällande regelverket tas.

Försäkringskasseförbundet anser att man bör rätta till bristerna i det
nuvarande systemet, då förbundet har svårt att föreställa sig att ett nytt
system i grunden kan komma att te sig särskilt mycket annorlunda till sin
utformning än nuvarande system, om inte de bakomliggande intentionerna
bakom bidragsförskottssystemet förändras. Förbundet avvisar dock bestämt
en sådan förändring.

Familjelagssakkunniga ansluter sig till ståndpunkten i rapporten att ett
helt nytt hidragsförskottssystem bör övervägas och anför vidare, att det är
meningslöst att orda om allehanda brister i det nuvarande systemet innan
man har tagit itu med de grundläggande principerna för ett samhällsstöd till
barn. Det primära måste vara att klarlägga vad som bör vara syftet med ett
sådant samhällsstöd och de metoder med vilka syftet bäst tillgodoses. De
sakkunniga önskar således att frågan om samhällsstöd til! barn tas upp till
en allsidig och förutsättningslös utredning, en åsikt som flera remissinstan- ^

ser uttryckt.

Familjelagssakkunniga föreslår vidare att det bör undersökas om inte Förs. 1985/86: 17

bidragsförskottet kan avskaffas och ersättas med ett särskilt barnbidrag Bil. 3

eller annat samhällsstöd utan återbetalningsskyldighet.

Umeå kommun anger bl. a. följande:

Bristerna i det nuvarande systemet är så stora, att de marginella förbättringar
som utredarna har diskuterat inte kan anses ge tillräckliga effekter. I
stället bör man utifrån hittills gjorda erfarenheter genomföra mer grundläggande
förändringar. Vid utformningen av ett nytt regelsystem bör insatserna
begränsas till den ursprungliga målsättningen att mildra underhållsbördan
för underhållsskyldiga med svag ekonomi.

Kommunen väcker tanken att via skattesystemet reglera underhållsskyldigheten.

15 Räntebeläggning av underhållsskuld

Räntebeläggning av underhållsskulder samt aviserings- och påminnelseavgifter
diskuteras i rapporten 1984/85:7.

Riksförsäkringsverket, riksskatteverket och Malmö allmänna försäkringskassa
ställer sig positiva till att frågan om räntebeläggning av underhållsfordringar
och avgiftsbeläggning av aviseringar och betalningspåminnelser
från försäkringskassan utreds.

Riksförsäkringsverket anför att det är angeläget att ytterligare kravbelopp
som uppstår inom bidragsförskottssystemet så långt som möjligt
jämställs med fordringar för underhållsbidrag, så att inte skilda regler för
införsel, utmätning och preskription kommer att gälla i samma kravärende.

I annat fall menar verket att en avgifts- eller räntebeläggning skulle innebära
stora problem såväl tekniskt som juridiskt för försäkringskassan.

För att få en överensstämmelse mellan avgiftstillämpningen vid frivillig
betalning och exekution bör det, enligt riksskatteverket, i samband med
utredningen även övervägas huruvida det finns skäl att ändra bestämmelserna
om avgiftsfrihet för underhållsbidrag i samband med verkställighet
hos kronofogdemyndighet. Verket anför vidare att om kronofogdemyndigheterna
skall handlägga återkrav av bidragsförskott som allmänt mål
skulle eventuellt en avgift motsvarande restavgiften kunna påföras den
underhållsskyldige i samband med indrivningen. Vidare bör diskuteras om
avgift som påförs gäldenär skall kunna tas ut genom införsel och när den
skall preskriberas.

Socialstyrelsen anser att det inte föreligger några principiella hinder mot
att också underhållsskulder - i likhet med andra skulder - beläggs med
ränta. I de fall då förmågan till återbetalning är låg eller obefintlig framhåller
styrelsen att det alltid finns möjlighet till kraveftergift, varför ett
sådant system inte skulle drabba de betalningssvaga. Däremot anser inte
socialstyrelsen att kassornas arbete med inbetalning av underhåll kan
beläggas med avgift. Frågan om barns försörjning är enligt styrelsen en
samhällsangelägenhet jämförbar med socialtjänsten och den bör därför inte
vara avgiftsbelagd.

Stockholms tingsrätt är positiv till att både ränta och avgifter införs. 11

Försäkringskasseförbundet samt Örebro och Stockholms läns allmänna Förs. 1985/86: 17

försäkringskassor är positiva till avgifter men tveksamma till en räntebe- Bil. 3

läggning då de befarar att denna skulle bli krånglig att administrera. Stockholmskassan
anser att det i vissa fall vore befogat med avgifter dels av
ekonomiska skäl, dels för att underhållsbidrag inte skall framstå som den
minst viktiga skulden att betala. Vad avser räntebeläggning av underhållsfordringar
anser kassan att denna fråga bör ses i ett större sammanhang
och ges en mer generell lösning för socialförsäkringsområdet som helhet.

Örebrokassan menar att ett införande av avgifter inom bidragsförskottssystemet
åstadkommer en större rättvisa för underhållsskyldiga inom och
utom bidragsförskottssystemet. Örebrokassan anför vidare att avgifterna
inte bör vara för höga med hänsyn till att många underhållsskyldiga i
bidragsförskottssystemet har svag ekonomi samt att det bör finnas en
möjlighet för försäkringskassorna att under vissa omständigheter avskriva
avgifterna.

Östergötlands läns allmänna försäkringskassa är av uppfattningen att
det skulle strida mot vedertagen praxis att avgiftsbelägga den första aviseringen.
Vidare anser kassan det stötande att lägga en kostnadsökning på
dem som betalar frivilligt - en kostnadsökning som ej skulle drabba alla
dem som betalar via införsel i lön t. ex.

16 Allmänt eller enskilt mål

De fem remissinstanser som behandlat frågan huruvida indrivning av försäkringskassans
krav på förskotterade underhållsbidrag skall handläggas
som allmänt eller enskilt mål (rapport 1984/85: 7) har ställt sig positiva till
fortsatt utredning. Riksskatteverket är positivt till att återkrav handläggs
som allmänt mål. Riksförsäkringsverket samt Malmö och Stockholms läns
allmänna försäkringskassor synes emellertid skeptiska till att kronofogdemyndigheten
övertar alltför stor del i indrivningsarbetet. De betonar särskilt
de uppgifter av social skyddskaraktär som anförtrotts kassorna enligt
bidragsförskottslagen.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa anför att kronofogdemyndigheten
är funktionellt en renodlad fiskal myndighet och menar att redan
på grund härav föreligger ett principiellt hinder att anförtro kronofogdemyndigheten
den prövning med socialt hänsynstagande som skall ske
enligt bidragsförskottslagen. Om kronofogdemyndigheten anförtroddes
denna prövning, fortsätter kassan, skulle lagstiftarens krav på kronofogdemyndigheten
att alltid prestera bästa möjliga resultat i det exekutiva arbetet
uppenbarligen kollidera med de sociala hänsyn som bestämmelserna i
angivna lag anger.

Det kan inte enligt Stockholmskassan komma i fråga att kronofogdemyndigheten
— i stället för kassan — inträder i barnets rätt till underhållsbidraget
omedelbart i och med att bidragsförskott beviljas. Någon principiell
invändning mot att kronofogdemyndigheten - sedan kassan överlämnat
fall för exekutiva åtgärder - generellt övertar det kontinuerliga bevaknings-
och indrivningsansvaret för det allmännas fordran gentemot den
underhållsskyldige har inte kassan. Den anser att ett sådant generellt 112

övertagande av indrivningsansvaret dock bör förenas med en skyldighet Förs. 1985/86: 17

för kronofogdemyndigheten att när omständigheterna motiverar det påkal- Bil. 3

la eftergiftsprövning hos kassan.

Malmö allmänna försäkringskassa poängterar i sammanhanget att huvuddelen
av inbetalningarna av underhållsbidrag görs genom frivilliga inbetalningar,
vilka har kommit till stånd efter kontakter mellan handläggare
och den underhållsskyldige. Speciellt vad avser gruppen av underhållsskyldiga
egna företagare är det de personliga kontakterna i utredningen
som leder till det bästa indrivningsresultatet.

Som exempel på när underhållsbidragsärenden med fördel skulle behandlas
som allmänt i stället för enskilt mål anges i rapporten de fall då
kronofogdemyndigheten vill prioritera indrivningen från en gäldenär för att
t. ex. undvika preskription av skattefordran. Enligt riksförsäkringsverkets
mening kan en ändrad prioritetsordning i dessa ärenden erhållas genom
ändrade regler om företrädesrätt. I kombination med en förlängd preskriptionstid
för fordringar på underhållsbidrag erhålls då en avvägning mellan
de motstridiga intressena menar verket.

En annan fördel som nämns i rapporten är att den nyligen antagna lagen
(1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter borde
kunna bli tillämplig i bidragsärenden. Riksförsäkringsverket anser att eftersom
kravrutinerna vid utmätning i förtida uttag av överskjutande skatt
numera är så pass avancerade att de tillgodoser högt ställda krav, kan det
ifrågasättas om den ifrågavarande lagen skulle innebära något egentligt
medelstillskott ifall den kunde tillämpas på ärenden med bidragsförskottsfordran.

Det begränsade merarbete som uppstår hos försäkringskassan och kronofogdemyndigheten
under nuvarande ordning anser riksförsäkringsverket
vara försumbart.

17 Reduceringsregeln

Regeln att endast en del av den underhållsskyldiges s. k. överskott skall tas
i anspråk för underhållsbidrag, den s.k. reduceringsregeln, behandlas i
rapport 1984/85:7.

Socialstyrelsen anför när det gäller denna regel att då socialstyrelsen och
riksförsäkringsverket år 1979 utarbetade anvisningar för socialnämndernas
och försäkringskassornas tillämpning av de nya bestämmelserna följdes
anvisningarna i proposition 1978/79: 12. Det kunde konstateras, fortsätter
socialstyrelsen i sitt yttrande,

— att förbehållsbeloppet inte helt täckte vad som i propositionen angivits
bör ingå i vanliga levnadskostnader,

— att vid framräkning av den bidragsskyldiges överskott hänsyn inte tas
till hans faktiska löpande kostnader utan att det sker en reduktion av
dessa,

— att den faktiska bostadskostnaden ofta är högre än vad som medges utan
att den underhållsskyldige för den skull utan vidare kan ändra på sin
bostadssituation och

— att underhållsbidrag i regel betalas under många år och därför får en

avgörande effekt på den underhållsskyldiges ekonomi. 113

8 Riksdagen 1985/86. 2 sami. Nr 17

Med hänsyn till ovanstående infördes i anvisningarna en spärregel mot Förs. 1985/86: 17

alltför höga uttag, den s.k. reduceringsregeln. Den innebar att när en Bil. 3

fördelning görs mellan föräldrarna enligt den angivna formeln och utifrån
föräldrarnas hela överskott görs en kontroll i efterhand av det erhållna
beloppet. Om beloppet ryms inom angivna ramar kan det accepteras. I
annat fall görs en reducering. Regeln är alltså avsedd att vara en spärr i
vissa fall så att inte hela överskottet tas i anspråk. Många gånger ryms det
framräknade underhållet inom den angivna ramen och någon reducering
behöver därför inte göras. Det förefaller som om utredaren antagit att det
sker en reducering i samtliga ärenden, vilket inte är fallet. Spärregeln är
inte att betrakta som en generell regel att alltid ta ut en viss procentuell
andel av överskottet, vilket system lagrådet hade avvisat. Ett av skälen till
det föreslagna systemet var också att man borde försöka undvika orimliga
marginaleffekter i inkomstskiktet närmast över förbehållsbeloppet.

Socialstyrelsen framhåller avslutningsvis i denna fråga att det är nödvändigt
att bibehålla en gräns för vad som kan tas ut av överskottet. I annat fall
skulle situationen till stor del bli densamma som före ändringen i lagstiftningen
år 1979.

Riksförsäkringsverket har gjort ett par påpekanden med anledning av
revisorernas beräkningar av hur statsutgifterna skulle kunna minska vid ett
ökat ianspråktagande av de underhållsskyldigas överskott samt framhåller
att andra metoder än en generell höjning av uttagsprocenten enligt verkets
mening kan diskuteras. Dessa frågor bör dock övervägas noggrant innan
några ändringar genomförs. Verket menar bl. a. att en metod som tar den
underhållsskyldiges hela överskott i anspråk skulle innebära ett ökat antal
jämkningar och ett väsentligt merarbete för försäkringskassorna, övriga
inblandade myndigheter och berörda enskilda.

Försäkringskasseförbundet påpekar att frågan om överskottet är starkt
knuten till frågan om förbehållsbeloppen. Förbundet anser att överskottet i
sin helhet bör tas i anspråk för barnets behov av underhållsbidrag.

1 flera underremisser till Försäkringskasseförbundet har frågan om det
reducerade överskottet tagits upp. Således anser Jönköpings läns allmänna
försäkringskassa att överskottet i sin helhet bör kunna tas i anspråk
för barnets behov av underhållsbidrag. Västerbottens läns allmänna försäkringskassa
stöder ensamförälderkommitténs förslag om att 80% av
överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag oavsett antalet barn intill
dess hälften av barnets normalbehov täckts.

Bohusläns allmänna försäkringskassa instämmer i att statens utgifter för
bidragsförskotten är starkt beroende av vilken procentsats av den underhållsskyldiges
överskott som tas i anspråk för underhållsbidrag men menar
att en minst lika viktig kostnadsaspekt är frågan om vilka s.k. särskilda
förbehåll som kan godtas. Kassan anser att en minskning av den underhållsskyldiges
överskott på grund av särskilt förbehåll kan bli en direkt
subvention från statens sida exempelvis för inköp av möbler, bil etc. — en
subvention som personen i fråga inte skulle vara berättigad till enligt t. ex.
socialtjänstlagen. Kassans erfarenhet är att tveksamhet råder bland dem
som har att beräkna/bedöma underhållsbidrag vad gäller hur socialstyrelsens
och riksförsäkringsverkets anvisningar skall uppfattas och tillämpas.

Denna tveksamhet beror enligt kassans mening till största delen på att

anvisningarna är oklart utformade. Det är vidare, fortsätter kassan, omöj- Förs. 1985/86: 17

ligt att Finna närmare ledning av motivuttalandena i proposition Bil. 3

1978/79: 12, s. 99.

Norrbottens läns allmänna försäkringskassa anser att även om inte hela
överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag, borde en större del av
överskottet gå till barnets försörjning. Antal bidragsberättigade barn bör
inte föranleda någon skillnad i uttaget från överskottet så länge uttaget
ligger under bidragsförskottsnivån och inte överstiger barnets behov. I
detta sammanhang gör kassan följande konstaterande.

.... när skälighetsbedömningen och avrundningen sker av underhållsbidraget
så blir det nästan uteslutande nedåt, mycket sällan uppåt, trots att
uttaget är baserat på det procentuellt reducerade uttaget av överskottet.

Detta bidrar till stora kostnader för staten, trots att den underhållsskyldige
har en dokumenterad betalningsförmåga.

Svenska Kommunförbundet anser att reduceringsregeln inte bör förändras
generellt. Vill man gynna låginkomsttagarna bör det procentuella uttaget
inkomstrelateras så att låginkomsttagare får behålla en större andel av
överskottet än höginkomsttagare. Konsekvenserna förden enskilde i olika
familjesituationer och inkomstlägen måste dock först belysas ordentligt
innan en slutlig ställning till en höjning av uttagsprocenten kan tas.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser det vanskligt att diskutera
det reducerade överskottet utan att samtidigt diskutera förbehållsbeloppen
och speciellt de särskilda förbehållsbeloppen. Kassan anför i
detta sammanhang.

Är man mycket restriktiv när det gäller dessa är det förmodligen nödvändigt
att begränsa den del av överskottet som tas i anspråk för UHB. När
det gäller underhållsskyldighet är ju även tidsfaktorn mycket betydelsefull.

Det är skillnad att leva på ”gränsen” en kort tid mot att se en period av
kanske 18 år framför sig med en begränsad ekonomi. Detta påverkar
förmodligen betalningsbenägenheten. Att ta hela överskottet i anspråk kan
också försvåra umgänget med barnen. Det finns helt enkelt inga pengar
över.

Kassan anser det svårt att bedöma om ett högre ianspråktagande av
överskottet skulle påverka samhällets utgifter totalt sett.

Orebro läns allmänna försäkringskassa anser att reduceringsreglerna i
socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd bör ses över så
att de enbart inriktas på att skydda de ekonomiskt svaga.

Svea hovrätt menar att det ingalunda är säkert att reduceringsregeln
generellt tillämpas så att det i rapporten gjorda antagandet om ett genomsnittligt
uttag om 65 % inom bidragsförskottssystemet är berättigat. Visserligen,
fortsätter hovrätten i sitt remissvar, har reduceringsregeln i de
allmänna råden givits en mycket generell utformning och synes bl. a. vara
tillämplig oberoende av hur stort den underhållsskyldiges överskott är. 1
denna del synes emellertid råden inte ha stöd i lagens förarbeten och det är
tveksamt om domstolarna tillämpar reduceringsregeln på detta sätt. I
anslutning till detta pekar också hovrätten på vad som framhålls i rapporten,
nämligen att en besparing för staten t. ex. genom slopande av reduce- 115

ringsregeln i sig innebär en risk för att viss del av besparingen kan gå Förs. 1985/86: 17

förlorad genom att förmågan eller viljan att återbetala förskotterat under- Bil. 3

hållsbidrag minskas.

18 Bidragsförskottsnivån

Bidragsförskottsnivån behandlas i rapport 1984/85:6.

Socialstyrelsen anser att det finns skäl att göra en förutsättningslös
utredning om nivån på bidragsförskottet. Det finns eventuellt skäl att
åldersdifferentiera bidragsförskottet.

I detta sammanhang framför socialstyrelsen följande synpunkter.

Om bidragsförskottet är avsett att utgöra den bidragsskyldiges andel av
barnets försörjning kan den nuvarande nivån innebära en viss överkompensation
för barn i de lägre åldrarna. Bidragsförskottet, 745 kr., är avsett
att täcka den ena förälderns del i barnets försörjning. Detta kan jämföras
med konsumentverkets beräkning av barns behov, där kostnader för bostad
och barntillsyn dock inte är inräknade. Som exempel kan nämnas
beloppet 1 140 kr. för barn i åldern 4—6 år. Detta motsvarar bidragsförskottet
och barnbidraget tillsammans. Vid en utredning av bidragsförskottets
nivå bör därför utgångspunkten vara barnets totala behov.

En sänkning av bidragsförskottet skulle medföra att antalet barn inom
bidragsförskottssystemet skulle minska och att storleken på utfyllnadsbidragen
skulle minska. Socialstyrelsen anser också att det kan ifrågasättas
varför bidragsförskottet skall vara 41 % av basbeloppet medan förbehållsbeloppet
för hemmavarande barn är 40% av basbeloppet.

Umeå kommun menar att storleken på bidragsförskotten kan ifrågasättas
om man jämför med den ekonomiska standard som sammanlevande
föräldrar kan ha för sina barn. Kommunen finner det stötande att behovsprövning
inte sker av bidragsförskottet i förhållande till vårdnadshavarens
inkomst och menar att både underhållsskyldig och vårdnadshavare kan ha
mycket stora ekonomiska resurser och ändå få samhällets stöd till barnets
underhåll. Kommunen anser vidare att

.... föräldrarna bör ha ett fortsatt ekonomiskt ansvar för barnen efter en
separation analogt med det nya tankesättet i reformen med gemensam
vårdnad där föräldrarna uppmuntras att ta ett gemensamt vårdnadsansvar
för barnen även om de inte bor tillsammans.

I flera underremisser till Försäkringskasseförbundet har frågan om bidragsförskottsnivån
behandlats.

Om målet är att finna sätt att minska statens utgifter bör det enligt
Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa i första hand utredas om 41 %
av basbeloppet är en rimlig nivå för bidragsförskottet. Skulle det visa sig
att nivån är för hög, skulle ingen annan åtgärd få en sådan påtaglig besparingseffekt
som ett lägre uttag. I detta sammanhang för kassan också fram
följande synpunkter.

Ett bidragsförskott (f. n. 745 kr.) är tänkt att ersätta uteblivet underhållsbi- 2

drag från en av barnets föräldrar. Det torde då också vara underförstått att

den andre föräldern (vårdnadshavaren) bör bidra till barnet med ett belopp Förs. 1985/86: 17

av motsvarande storlek. 1 många fall är detta också möjligt. Tillsammans Bil. 3

med det allmänna barnbidraget erhåller i sådant fall barnet 1 890 kr./mån.

Detta belopp överstiger betydligt de olika schablonbelopp som finns för
barns levnadskostnader.

Om bidragsförskottsnivån i stället låg mellan 30 och 35% av basbeloppet
skulle det bli vanligare att underhållsbidraget blev lika stort som bidragsförskottet.
Den av ensamförälderkommittén förordade hälftendelningsprincipen
vid beräkning av underhållsbidrag skulle i så fall i större utsträckning
kunna förverkligas. Om den förälder som bor ihop med barnet
inte har förmåga att betala sin del till barnets försörjning bör hjälp inte ske
genom bidragsförskottsinstitutet utan genom socialtjänsten.

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa anser att det finns anledning
att titta på storleken av bidragsförskottet och menar att det i dag
föreligger en risk för en snedfördelning av försörjningsansvaret mellan
föräldrar som separerat och de som sammanbor. Det kan vara tveksamt,
menar kassan, om föräldrar i ett samboförhållande eller i ett bestående
äktenskap kan avsätta 2x745 kr. per barn för deras underhåll. Med hänsyn
till att kostnaderna för små barn är betydligt lägre än för tonårsbarn anser
kassan att bidragsförskottet borde differentieras i likhet med den differentiering
som används vid uträkning av barnets normalbehov.

Norrbottens allmänna försäkringskassa säger i sitt yttrande att den i
olika diskussioner frågat sig om inte bidragsförskottsnivån är för hög.

Kassan pekar på att statens utgifter kraftigt skulle minska om ett normalbidrag
i stället infördes med vårdnadshavaren som bidragsmottagare och
underhållsskyldig som betalningsskyldig. Storleken på normalbidraget
skulle räknas ut i förhållande till barnets behov och med hälftendelning
mellan föräldrarna. Detta belopp skulle dessutom överensstämma mer
med de ekonomiska situationer kärnfamiljerna har, avslutar kassan.

19 Delgivning

Flertalet av de remissinstanser som kommenterat delgivningsfrågan, som
tagits upp i rapporten 1984/85:7, stöder revisorernas förslag att en reglering
bör ske i bidragsförskottslagen så att en motsvarighet till 29 § skuldebrevslagen
uppnås. Detta skulle innebära att den underhållsskyldiges betalningsskyldighet
gentemot försäkringskassan inträder när underhållsbidraget
förfaller till betalning och motsvarande bidragsförskott har utbetalats.
Delgivning av beslut om bidragsförskott skulle alltså inte krävas.

Riksförsäkringsverket anför att en ändring välkomnas då delgivningskravet
medför betydande olägenheter i kronofogdemyndigheternas verksamhet.

Stockholms läns allmänna försäkringskassas erfarenhet är att utebliven
delgivning stoppar upp fortsatt handläggning i ärendet och ökar handläggningssvårigheterna
i än högre grad än vad revisorerna anger i rapporten.

Örebro läns allmänna försäkringskassa anser däremot att nuvarande
regler för delgivning, med möjlighet att använda stämningsman, fungerar
tillfredsställande. Blekinge läns allmänna försäkringskassa menar att del- .

givningsproblemet är helt försumbart och att delgivningsproblem bara
förekommer med dem som ändå inte betalar.

Riksförsäkringsverket anser att förslaget har sina fördelar vid vissa
indrivningsärenden men vid frivilliga inbetalningar befarar verket däremot
att tillämpningen av 29 § närmast kommer att komplicera kravverksamheten.
Rekvisitet god tro i paragrafen medför nämligen enligt verket att en
underhållsskyldig som inte vill betala till försäkringskassan kan fortsätta
att betala till vårdnadshavaren genom att påstå att han varken visste eller
misstänkte att vårdnadshavaren saknade rätt att uppbära underhållsbidraget.

En annan lösning på problemet kan enligt riksförsäkringsverkets mening
vara att i bidragsförskottslagens 7 och 15 §§ ta bort kopplingen till delgivningslagen.
Fortsätter den underhållsskyldige att betala underhållsbidrag
direkt till vårdnadshavaren, anför verket vidare, bör konsekvensen då bli
att försäkringskassan med stöd av 12 och 13 §§ bidragsförskottslagen
prövar återbetalningsskyldighet gentemot vårdnadshavaren för belopp
som erlagts direkt. För framtida underhållsbidrag kan försäkringskassan
begära indrivning genom kronofogdemyndighetens försorg, avslutar riksförsäkringsverket.

20 Utbetalningsdagen

Bidragsförskott utbetalas den 20:e i månaden före den månad underhållsbidraget
avser, vilket medför ränteförluster för staten, kostnader för utbetalda
bidragsförskott som inte svarar mot något underhållsbidrag samt
administrationsproblem för försäkringskassorna.

Riksförsäkringsverket och flertalet remissinstanser ställer sig positiva till
att utbetalningsdagen flyttas, en fråga som aktualiserats i rapport
1984/85:7. Flertalet remissinstanser förordar att bidragsförskottet - samt
även det allmänna barnbidraget, som utbetalas samtidigt med bidragsförskottet
— skall utbetalas den sista i varje månad, vilket skulle överensstämma
med föräldrabalkens regler om betalning av underhållsbidrag.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa pekar på att antalet återkravsärenden
som rör felaktigt utbetalda bidragsförskott har ökat betydligt
sedan möjlighet öppnades att bevilja bidragsförskott vid gemensam vårdnad.
Kassan påpekar att i de fall barnet och den underhållsskyldige flyttar
samman mellan den 20:e och nästkommande månads början saknas grund
för återkrav. Inom denna period, framhåller kassan vidare, sker ett stort
antal sammanflyttningar. En framflyttning av tidpunkten för inbetalning av
bidragsförskott till den sista i månaden före den månad förskottet avser
skulle lösa detta problem.

Örebro läns allmänna försäkringskassa förordar att utbetalning av bidragsförskott
görs den 20:e för innevarande månad i stället för som nu i
förskott, och anför vidare att såväl bidragsförskott som barnbidrag därigenom
kommer att utbetalas för innevarande månad. En sådan ordning
menar kassan blir lättare för bidragsmottagaren att förstå och den medför
även positiva effekter på handläggningen vid indragning av bidragsför- 118

Förs. 1985/86:17

Bil. 3

skott. Kassan förordar vidare en successiv övergång för att mildra eventuella
negativa konsekvenser för bidragsmottagarna.

Enligt riksskatteverket bör bidragsförskott inte utbetalas senare än underhållsbidragets
förfallodag. Om utbetalningen görs senare uppstår problem.
Förutom att partsförhållandet ändras under pågående indrivning kan
försäkringskassan få en oförmånligare fördelning vid konkurrens med andra
bidragsberättigade i införselmålet. Verket anför vidare att enligt 15 kap.

15 § utsökningsbalken skall i första hand underhållsberättigad med löpande
bidrag tilldelas innehållet belopp. Har belopp innehållits före bidragsförskottsutbetalningen
är det barnet och inte försäkringskassan som
är part vid avdragstillfället. Eftersom försäkringskassan i detta ögonblick
inte har fordran avseende löpande bidrag, får den sämre rätt vid fördelningen,
påpekar riksskatteverket.

Riksförsäkringsverket - som förordar att utbetalningen av bidragsförskott
sker den 20: e den månad förskottet avser - är av uppfattningen att
en ändring av utbetalningsdag även bör föranleda en ändring i bidragsförskottslagcn
så att rätten till underhållsbidraget övergår till försäkringskassan
redan på förfallodagen trots att utbetalningen av bidragsförskottet görs
senare.

21 Preskriptionstid

Remissvaren på rapport 1984/85:7 företer en splittrad uppfattning i synen
på hur lång preskriptionstiden för underhållsbidrag bör vara. Vissa instanser
önskar förlänga preskriptionstiden medan andra anser att den tre-åriga
preskriptionstiden bör behållas.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa — som önskar en förlängd
preskriptionstid — delar uppfattningen i rapporten att det är mer betydelsefullt
att den underhållsskyldige betalar än när denne betalar. Med den
inställningen är det lättare att kräva utestående skuld och det går oftare att
komma överens om uppskov med betalningen eller om ett lägre belopp
under en viss tid. Kassan delar därför inte uppfattningen att en förlängd
preskriptionstid inte skulle kunna komma att medföra någon större ökning
av betalningsfrekvensen.

Riksförsäkringsverket är för en förlängning av såväl preskriptions- som
införseltiden till fem år. Verket anför bl. a. att t. ex. underhållsskyldiga
som studerar eller som arbetar utomlands kan med nuvarande korta preskriptionstid
medvetet underlåta att fullgöra sin betalningsskyldighet i
visshet om att uppkommen skuld till stor del kommer att ha preskriberats
när betalningsförmåga senare erhålls.

Örebro läns allmänna försäkringskassa synes tveksam till en förlängd
preskriptionstid men påpekar att en utvärdering av den förlängning av
införseltiden för underhållsbidrag som genomfördes från och med juli 1984
skulle möjligen kunna ge en antydan om vilken effekt en förlängning av
preskriptionstiden skulle få.

Av de remissinstanser som önskar behålla den tre-åriga preskriptionstiden
anför socialstyrelsen utöver de skäl som anfördes i propositionen till
reformen, att motivet till sänkningen var bl. a. att en ändring av den 119

Förs. 1985/86: 17

Bil. 3

allmänna preskriptionstiden övervägdes. Det blev ingen ändring av den Förs. 1985/86: 17

allmänna preskriptionstiden fortsätter socialstyrelsen, men en regel inför- Bil. 3

des 1981 med innebörd att preskriptionstiden numera är tre år för fordran
mot en konsument, om fordringen avser en vara, tjänst eller annan nyttighet
som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit
konsumenten för huvudsakligen enskilt bruk. Enligt socialstyrelsen
överensstämmer detta också med den preskriptionstid som gäller i socialtjänstlagen
(36 §). Det finns därför inte skäl att ändra preskriptionstiden för
fordran på underhållsbidrag anser socialstyrelsen.1 Vidare menar socialstyrelsen
att det kan ge psykologiskt negativa effekter att kräva ut underhåll
åratal efter det att de förfallit’till betalning, vilket i sin tur kan få
negativ effekt på umgänget med barnet.

En förlängning av preskriptionstiden har i riksdagens revisorers rapport
(1983/84:6) Ekonomiska konsekvenser av 1979 års underhållsreform beräknats
inbringa 4-17 milj. kr. per år. Familjelagssakkunniga kritiserar
beräkningarna och uttrycker att man gör nog klokt i att räkna med att en
förlängning av preskriptionstiden skulle leda till ökade kostnader för staten,
då höga underhållsskulder medför en stegrad ovillighet att göra frivilliga
betalningar och då exekutiva åtgärder är kostsamma för staten. Härtill
kommer de sakliga skäl som talar för att den nuvarande preskriptionstiden
för underhållsbidrag bör ligga fast menar familjelagssakkunniga.

22 Införsel

Riksförsäkringsverket framhåller i yttrandet över rapport 1984/85:7 sin
önskan att införsel skall tillåtas i ytterligare ersättningsformer vid inkomstbortfall
som t. ex. arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Ändringen
har även förordats av några ytterligare remissinstanser.

23 Umgängesavdraget

Umgänge savdraget har behandlats i rapport 1984/85:7. Remissinstansernas
syn på umgängesavdraget varierar kraftigt. Drygt hälften har en negativ
syn på umgängesavdragen, medan övriga remissinstanser önskar behålla
umgängesavdragen.

Ludvika kommuns socialförvaltning menar här att umgängesavdraget
helt borde tas bort, eftersom det snarare är en källa till konflikter mellan
föräldrarna än en resurs i umgänget med barnen. Även Stockholms läns
allmänna försäkringskassa är tveksam till om umgängesavdraget verkligen
främjar umgänget. De anser det också osäkert om den i proposition
1978/79:12 avsedda lättnaden för underhål Isskyldiga nåtts med tanke på
det låga genomsnittliga avdragsbeloppet. Stockholmskassan anser vidare
att det helt borde ligga på föräldrarna att lösa själva kostnadsfördelningen
dem emellan i samband med barnets umgänge med andra föräldern.

1 Den av socialstyrelsen nämnda treårsfristen är inte preskriptionstid utan talefristregel.
Rätten att föra talan om ersättning går enligt paragrafen förlorad om talan inte
har väckts inom tre år från det att kostnaden uppkom. Om talan väckts inom

nämnda tidsfrist gäller den allmänna tio-åriga preskriptionstiden. 120

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa menar att umgängesav- Förs. 1985/86: 17

draget har en liten ekonomisk betydelse i dag och att det skulle kunna tas Bil. 3

bort. I stället för umgängesavdrag föreslår Västerbottenskassan att bidrag
skall lämnas till umgängesresor, som enligt kassan är den största kostnaden
för underhållsskyldiga vid utnyttjandet av umgängesrätten.

Hovrätten för Nedre Norrland anser att den nuvarande ordningen knappast
kan anses försvarlig. Den enligt hovrättens mening enklaste lösningen
är att nuvarande regler om umgängesavdrag ersätts med en bestämmelse i
7 kap. föräldrabalken, som anger att underhållsbidrag i normalfallet skall
fastställas med beaktande av att den underhållsskyldige föräldern till viss
del fullgör sin underhållsskyldighet mot barnet genom att utöva sin umgängesrätt.
Värmlands läns allmänna försäkringskassa anför å sin sida att
umgängesavdraget i bidragsförskottssystemet måhända bör upphöra eller i
vart fall 5-dygnsregeln förlängas väsentligt, exempelvis till minst en halv
månad.

Försäkringskasseförbundet förordar att umgängesavdraget behålls men
att reglerna ses över så att en bättre överensstämmelse upp nås mellan
föräldrabalkens och bidragsförskottslagens regler om umgängesavdrag. I
syfte att åstadkomma en ökad rättvisa föreslår förbundet att avdraget på
underhållsbidrag bör begränsas till 1/40 per vårdnadsdag av underhållsbidragets
storlek och att avdraget på bidragsförskott fastställs till lägst 1/40
per vårdnadsdag av bidragsförskottsbeloppet. Förbundet bedömer det angeläget
att försäkringskassorna även fortsättningsvis administrerar umgängesavdraget.

Riksförsäkringsverket finnér att trots att umgängesavdraget utgörs av
relativt små belopp kan avdraget vara av stor betydelse för de underhållsskyldiga
såväl principiellt ur rättvisesynpunkt som ekonomiskt. Problemen
med umgängesavdragen inom bidragsförskottsadministrationen hänger enligt
verkets mening främst samman med det dubbla beslutsförfarandet och
skillnaderna i föräldrabalkens och bidragsförskottslagens förutsättningar.

Verket framför att det dubbla beslutsförfarandet som nu tillämpas genom
lagändring kan ändras så att den underhållsskyldiges centralkontor blir
behörigt att fatta beslut om avdrag på såväl underhållsbidraget som bidragsförskottet.

Riksförsäkringsverket välkomnar även en utveckling där nettoavtal
skrivs oftare än vad som är fallet i dag, då dessa avtal ur adminstrativ
synpunkt är att föredra framför bruttoavtal. Med anledning av att det i
rapporten 1984/85:7 anförts att en ökad användning av nettoavtal kan te
sig oförmånlig för staten och öka utgifterna för bidragsförskott vill verket
påpeka möjligheten att i viss mån göra indexlagen tillämplig även på
nettoavtalets umgängesdel. Detta skulle kunna ske genom att umgängesdelen
uttrycks i andel av det belopp som faktiskt skall erläggas i pengar.

Socialstyrelsen anför att med hänsyn till hur oerhört viktigt det är för
barn att få umgås med den förälder det inte bor hos och med hänsyn till att
alltför många barn inte har den möjligheten, mäste varje reform som
medverkar till att barn och förälder får umgås vara av stor betydelse.

Statens kostnad för umgängesavdrag anser socialstyrelsen liten i förhållande
till betydelsen av reformen och anser därför att det inte finns skäl att 12

ifrågasätta denna. Däremot finns det enligt socialstyrelsens mening skäl att Förs. 1985/86: 17
överväga de av ensamförälderkommittén föreslagna reglerna för ersättning Bil. 3
för långa resor vid umgänge. Så länge denna fråga inte är reglerad måste
sådana kostnader, enligt socialstyrelsen, i vissa fall beaktas vid fastställande
av underhållsbidraget. De administrationsproblem och orättvisor
som finns i systemet borde kunna avhjälpas genom att åstadkomma samstämmighet
mellan reglerna i föräldrabalken och bidragsförskottslagen,
menar socialstyrelsen.

122

Bilaga 4

Förs. 1985/86: 17

Bil. 4

BIDRAGSFÖRSKOTTSENKÄTEN

Inom ramen för den förevarande granskningen har en enkät om bidragsförskottsverksamheten
genomförts. Enkäten har rört dels vilka personalresurser
försäkringskassorna under budgetåret 1983/84 disponerat för bidragsförskottsverksamheten.
dels tillämpningen av regelsystemet i vissa
hänseenden under år 1984.

Enkäten skickades ut i december 1984. De frågor som rört kassornas
rutiner m.m. har alltså rört förhållandena under det kalenderår som då
närmade sig sitt slut. Frågorna om resursutnyttjandet har däremot hänförts
till budgetåret 1983/84. Enkäten har besvarats av landets samtliga centraloch
lokalkontor. Med centralkontor har därvid jämställts Stockholms läns
allmänna försäkringskassas fem sektioner.

Central- och lokalkontoren har bl. a. angett den totala personalstyrkan,
omräknad till helårsarbetare, som utnyttjats för bidragsförskottsverksamheten
under budgetåret 1983/84. Kontoren har vidare angett den totala
lönekostnaden inklusive sociala avgifter under samma tid.

Kassornas uppgifter angående resursutnyttjandet är behäftade med viss
osäkerhet. Denna sammanhänger med svårigheter för personalen vid försäkringskassorna
att i efterhand uppskatta den faktiska tidsåtgången för
arbetet med bidragsförskottsärenden. Detta gäller särskilt när handläggare
haft arbetsuppgifter utöver bidragsförskotts verksamheten, vilket är fallet
om kontoret endast har ett fåtal bidragsförskottsärenden vaije år. Det får
därför antas att uppgifterna om tidsåtgången på lokalkontoren och då
särskilt sådana med få bidragsförskottsärenden är osäkrare än motsvarande
uppgifter för centralkontoren.

För lokalkontorens del finns en dimensioneringsnorm som baseras på att
en helårsarbetare under ett år kan handlägga ett visst antal ärenden.
Lokalkontoren kan därför tämligen enkelt räkna ut den i förhållande till
dimensioneringsnormen korrekta tidsåtgången. Detta kan tänkas ha påverkat
lokalkontorens svar. Om så är fallet är det rimligt att anta att lokalkontoren,
efter att ha kontrollerat den faktiska tidsåtgången mot dimensioneringsnormen,
justerat den faktiska tidsåtgången nedåt om denna överstigit
dimensioneringsnormen. Detta innebär att undersökningsresultatet för lokalkontorens
del skulle ange en minimitid snarare än en maximitid.

Det har vid genomgång av enkätsvaren visat sig att vissa kassor utgått
från en schabloniserad lönekostnad. Åtskilliga har också glömt att räkna
med sociala kostnader. När detta har framgått, t.ex. genom att den angivna
lönekostnaden förefallit låg, har kontakt tagits med resp. kontor. I de fall
det därvid framkommit att sociala avgifter inte inkluderats har tillägg
härför skett med 39% på den angivna lönesumman.

Uppenbara räknefel och s. k. avrundningsfel har rättats utan föregående
kontakt med resp. kontor. I övrigt har inga ändringar gjorts utan att
medgivande erhållits.

Riksförsäkringsverket liksom även försäkringskasseförbundet och vissa
försäkringskassor menar att enkätresultatet inte kan anses så tillförlitligt

att det kan utgöra grund för några mer vittgående slutsatser. Som skäl Förs. 1985/86: 17
härför anför riksförsäkringsverket följande. Bil. 4

- Enkäten avser budgetåret 1983/84 men besvarades år 1985.

- Subjektiva enkätsvar jämförs med objektiva uppgifter som inhämtats
från kassorna i annat sammanhang.

- ”Mätpunkterna” är olika. Personalläget gäller 1984—01.

- Fördelningen av arbetet med bidragsförskottsärenden resp. barnbidragsärenden
varierar kraftigt mellan olika kassor.

- Tidsåtgången 420 min/bidragsförskottsärende (dimensioneringsnormen)
är en genomsnittstid som grundar sig på frekvensstudier år 1983. Ärendetiden
innehåller inte s. k. personlig tid.

Beträffande dessa punkter kan konstateras följande.

- Enkäten skickades ut i december år 1984.

- Med subjektiva enkätsvar avses förmodligen den på försäkringskassorna
gjorda uppskattningen av hur mycket personal som arbetar med
bidragsförskottsärenden. Det är riktigt att den sålunda uppskattade
tidsåtgången jämförts med ”objektiva” eller statistiskt belagda uppgifter,
t. ex. antalet bidragsberättigade barn, under samma period. Enligt
vår uppfattning är den här redovisade tekniken inte ägnad att minska
säkerheten i resultatet jämfört med alternativet, nämligen att också
t. ex. antalet bidragsberättigade barn hade uppskattats av försäkringskassorna.
Inte heller är det jämförande momentet i sig ägnat att göra
tidsuppskattningen mer osäker.

- Det av riksförsäkringsverket redovisade antalet årsarbetare grundar sig
som framgår av rapporten på förhållandena i januari 1984, dvs. i mitten
av undersökningsperioden. Med hänsyn till att försäkringskassorna får
anslag för ett budgetår i taget bör, enligt vår mening, några större
avvikelser härifrån inte ha skett under undersökningsperioden.

- Invändningen att fördelningen av arbetet mellan bidragsförskotts- och
barnbidragsärenden är mycket olika från kassa till kassa är riktig. Detta
påverkar emellertid inte analysen av enkätresultatet då denna bygger på
lokalkontorens uppgifter om faktiska förhållanden.

- Att dimensioneringsnormen inte innehåller personlig tid på verkar inte
själva enkätresultatet och inte heller det totala antalet årsarbetare som
enligt riksförsäkringsverkets budget disponeras för bidragsförskottsverksamheten.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa har i sitt remissvar anfört att
uppgifterna för flera av kassans lokalkontor är felaktiga. Vi anser att
sannolikheten är mycket liten för att de genomsnitt som använts för den
totala bedömningen av lokalkontorens resursutnyttjande nämnvärt skulle
ha påverkats av dessa fel.

Vi anser sammanfattningsvis att inga avgörande invändningar framförts
mot enkätundersökningen. Tvärtom får den anses ge en god bild, bl. a. av
den genomsnittliga resursåtgången på försäkringskassorna. Däremot är vi
väl medvetna om att det inte är lämpligt att enbart utifrån undersökningsresultatet
dra slutsatser om kostnaderna vid ett enskilt lokalkontor.

124

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Förs. 1985/86: 17

Sida

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning 2

2 Revisorernas överväganden 3

2.1 Nuvarande system 6

2.1.1 Betydande utgifter och kostnader 6

2.1.2 Bakgrunden till 1978 års reformbeslut 9

2.1.3 Grundläggande brister i bidragsförskottssystemet .... 9

2.2 Förslag till utredning av ett nytt system 13

2.2.1 Allmänt om målsättningen 13

2.2.2 Utredningsfrågor 15

2.3 Förslag till kortsiktiga åtgärder 16

2.3.1 Reduceringsregeln 17

2.3.2 Bidragsförskottsnivån 18

2.3.3 Behovsprövning 19

2.3.4 Delgivning av beslut om bidragsförskott 19

2.3.5 Utbetalningsdagen 20

2.3.6 Prövningen av den underhållsskyldiges betalningsförmåga
20

2.3.7 Effektivare kravrutiner 21

2.3.8 Preskriptionstiden 21

2.3.9 Införsel 21

2.3.10 Umgängesavdraget 22

2.4 Sammanfattning och slutsatser 22

3 Hemställan 26

Bilagor

Bilaga 1 Nuvarande regler för underhållsbidrag och bidragsförskott 27

1 Gällande lagar m. m 27

2 Underhållsskyldighet och underhållsbidrag 28

3 Bidragsförskott 30

Bilaga 2 Sammanfattningar av rapporterna 1984/85:5—7 och

1985/86:1 32

1 Inledning 32

2 1979 års underhållsreform, bakgrund och utveckling (Rapport
1984185:5) 34

2.1 Riksdagsbeslutet 34

2.1.1 Ny bedömning av 1970-talets material beträffande (de
underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation .. 35

2.1.2 En enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna . 39

2.2 1979 års reform i 1980-talets belysning 39

2.2.1 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas situation

på 1980-talet 39

2.2.2 Mera enhetlig bedömning på 1980-talet? 42

2.3 Rapportens slutsatser 43

3 Ekonomiska konsekvenser av 1979 års underhållsreform (Rapport
1984/85:6) 44

3.1 Inledning 44 125

3.2 Statens utgifter för bidragsförskott (exkl. adm. kostn.) 44 Förs. 1985/86: 17

3.2.1 Utgifter till följd av automatiken i bidragsförskottssyste met

3.2.2 Utgifter till följd av 1979 års underhållsreform 48

3.2.2.1 Begränsningen av underhållsbidragens uppräkning
48

3.2.2.2 Konsekvenserna av förbehållsreglerna 49

3.2.2.3 Förkortningen av preskriptionstiden 57

3.2.2.4 Eftergift, gemensam vårdnad och umgängesavdrag
57

3.2.3 Utgifter till följd av höjningen av bidragsförskottsnivån 58

3.3 Rapportens slutsatser 59

4 Handläggningen av bidragsförskottsärenden (Rapport 1984/85:7) 60

4.1 Inledning 60

4.2 Sambandet mellan underhållsbidrag och bidragsförskott 60

4.3 Avtalsfrihet och spärregler 61

4.4 Umgängesavdraget 62

4.5 Delgivning av beslut om bidragsförskott 64

4.6 Utbetalning av bidragsförskott 65

4.7 Aterkrav och preskription 65

4.7.1 Synen på skulden på underhållsbidrag 65

4.7.2 Betalningsförmågan i krav- och eftergiftssammanhang 66

4.7.3 Eftergift 66

4.7.4 Preskription 67

4.7.5 Kravverksamheten 68

4.7.6 Allmänt eller enskilt mål 69

4.7.7 Räntor och avgifter 69

4.8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget 70

4.9 Missbruk av bidragsförskottssystemet 70

4.10 Försäkringskassans handläggningstid 71

4.11 Administrationskostnaderna för bidragsförskottsverksamhe ten

4.11.1 Kostnadsutvecklingen 72

4.11.2 Centralkontorens kostnader 73

4.11.3 Lokalkontorens kostnader 73

4.12 Rapportens slutsatser 75

5 Internationell jämförelse av regelsystem för underhåll till barn
(Rapport 1985/86:1) 76

5.1 Inledning 76

5.2 Den famiijerättsliga underhållsskyldigheten 76

5.2.1 Föräldrars underhållsskyldighet 76

5.2.2 Andra underhållsskyldiga än föräldrar 77

5.2.3 Underhållsskyldighetens längd 77

5.2.4 Beräkning av underhållsbidragets storlek 78

5.2.5 Normalbidragsmetoden 78

5.2.6 Procentmetoden 79

5.2.7 Individualmetoden 79

5.2.8 Jämförelse av beräkningsmetoderna 79

5.3 Bidragsförskott 80

5.3.1 Bidragsförskottens syften 80

5.3.2 Villkor för att kunna erhålla bidragsförskott 80

5.3.3 Åldersgränser 81

5.3.4 Utbetalningsperioder 81 126

5.4 Indrivning 82

5.4.1 Indrivning via skattemyndigheten 82

5.4.2 Obligatorisk löneinförsel 83

5.4.3 Ränta 83

5.4.4 Preskription 83

5.5 Fastställande av underhållsbidrag 83

5.6 Rapportens slutsatser 84

Bilaga 3 Sammanfattning av remissyttranden över rapporterna

1984/85:5—7 om statens utgifter för bidragsförskott 85

1 Inledning 85

2 Allmänna synpunkter 85

3 Statens utgifter för bidragsförskott 87

4 Förbehållsbeloppen 89

5 Indexregleringen 91

6 Bakgrunden till 1978 års beslut om en underhållsreform 92

6.1 Målsättningen 92

6.2 Mildrad underhållsbörda 93

6.2.1 Begreppet ”svag ekonomi” 93

6.2.2 De underhållsskyldigas och vårdnadshavarnas ekonomi 94

6.3 Enhetligare bedömning 95

6.4 Beslutsunderlaget för 1979 års underhållsreform 97

6.5 Beslutsunderlag för ett nytt system 98

7 Bristande samordning mellan underhållsbidrag och bidragsförskott
98

7.1 Behovsprövning 98

7.2 Förlängt bidragsförskott 99

7.3 Avtalsfrihet och försäkringskassornas medverkan 100

7.4 Missbruk av bidragsförskottssystemet 102

8 Centralkontorens kontroll av underhållsbidraget 103

9 Synen på skulden på underhållsbidrag 104

10 Kravverksamhet och eftergift 104

11 Riktade betalningar av underhållsbidrag 106

12 Administrationskostnaderna 107

12.1 Försäkringskassornas produktivitet 107

12.2 Centralisering av bidragsförskottshanteringen 108

13 De låga underhållsbidragen 109

14 Bristerna svåra att åtgärda 110

15 Räntebeläggning av underhållsskuld lil

16 Allmänt eller enskilt mål 112

17 Reduceringsregeln 113

18 Bidragsförskottsnivån 116

19 Delgivning 117

20 Utbetalningsdagen 118

21 Preskriptionstid 119

22 Införsel 120

23 Umgängesavdraget 120

Bilaga 4 Bidragsförskottsenkäten 123

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986