Förslag till riksdagen 1989/90:9 (Framställning / redogörelse 1989/90:9)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1989/90:9

Riksdagens revisorers förslag angående stödet
till experimentbyggandet

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av stödet till experimentbyggandet.
Granskningen har främst avsett inriktningen och konstruktionen
samt byggforskningsrådets administration av stödet.

Granskningen visar att det finns många angelägna områden för experimentbyggande
som i dag inte får stöd och att det gått mycket trögt att initiera
experiment på andra områden än på energiområdet. Detta beror bl.a. på att
konstruktionen av stödet enbart har avpassats efter behovet att pröva nya
energilösningar och att det fungerar mindre väl utanför energiområdet. Brist
på medel för såväl förberedelser som mera kvalificerade utvärderingar liksom
information om och marknadsföring av stödet har också begränsat experimentbyggandet.
Den nuvarande villkorliga låneformen medför även
svalt intresse att redovisa lyckade resultat. Hanteringen av lånen - särskilt
omprövningen - har dessutom blivit dyr och omständlig.

Revisorerna föreslår därför en rad åtgärder för att effektivisera stödets inriktning
och funktion. Bl.a. bör målen för verksamheten göras tydligare och
experimenten förberedas och utvärderas bättre. En mer flexibel stödform
bör också införas. Stödet bör kunna ges såväl i form av bidrag som lån och
låne- och försäkringsgarantier. Dessutom bör formerna för finansieringen av
vissa större energiexperiment och principerna och rutinerna för omprövning
av lånen ses över.

För att stimulera till extra insatser i det ordinarie bostadsbyggandet föreslår
revisorerna också att ett system med tillägg till den normala bostadslångivningen
för experimentbyggande av mindre omfattning undersöks och utvecklas.

1 Genomförd granskning

Granskningen av lånen till experimentbyggandet har skett på förslag av bostadsutskottet.
Eftersom låneverksamheten pågått sedan 1977 fanns det enligt
utskottet anledning att nu se över inriktningen av experimentverksamheten
samt lånevillkorens ursprungliga utformning och hur dessa villkor förändrats
i samband med omprövningen. Till följd härav beslöt revisorerna att
granska följande problemområden närmare:

- inriktningen av experimentverksamheten,

- huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet,

- konstruktionen av stödet och behovet av förändringar och

- skyddet för följdverkningar av experimenten för tredje man.

Förs.

1989/90:9

1 Riksdagen 1989/90.2 sami Nr 9

Under granskningen har revisorerna gått igenom befintligt material om
bostads- och byggverksamhetens utveckling och om experimentens roll i
denna samt om statsmakternas intentioner på området. Intervjuer med personal
på statens byggforskningsråd (BFR), plan- och bostadsverket (boverket),
styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens energiverk (STEV),
energiforskningsnämnden (EFN) och länsbostadsnämnderna samt med företrädare
för byggentrepenörer, byggherrar, konsulter och arkitekter, byggmaterialindustri
samt universitet och högskolor har genomförts.

En fördjupad information har också inhämtats med hjälp av enkäter och
intervjuer inom visst urval av statligt stödda experiment.

Granskningen har redovisats i rapporten (1989/90:1) Stödet till experimentbyggandet.
Över rapporten har yttranden i sedvanlig ordning inhämtats.
Sammanfattningar av rapporten och yttrandena är redovisade i bilaga
till denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

Stödet till experimentbyggandet lämnas i form av ett villkorligt lån för de
merkostnader som en anläggning eller installation betingar i förhållande till
konventionell teknik. Lånen beslutas av statens råd för byggforskning
(BFR). De är ränte- och amorteringsfria under den tid mätningar och teknisk
utvärdering pågår, vanligtvis 2-5 år. Omprövning av villkor för lån
handläggs ofta av regeringen.

Stödet tillkom som en följd av de snabbt stegrade energikostnaderna under
1970-talet. Kunskaper och principer för alternativa energitekniker som
t.ex. sol- och värmepumpanläggningar fanns tillgängliga. Dessa behövde
emellertid anpassas och prövas under de speciella förhållanden som råder i
Sverige. Bl.a. för att få fram bättre kunskaper om olika tekniska och ekonomiska
aspekter hos de nya energisystemen, som sedan kunde ligga till grund
för mer omfattande statliga subventionsåtgärder, inrättades år 1977 detta
särskilda statliga stöd till energiexperiment inom byggandet. Möjligheterna
att ge lån har därefter utvidgats i två omgångar (år 1982 och 1986) till andra
typer av åtgärder inom bostads- och bebyggelseområdet.

För experimentbyggande har byggforskningsrådet t.o.m budgetåret
1989/90 tilldelats sammanlagt 419,5 milj. kr. Därutöver har minst 150-200
milj. kr. från BFR:s forskningsanslag gått till förstudier och utvärderingar av
experimentverksamheten.

Revisorerna anser sig kunna konstatera att denna experimentverksamhet
i övervägande grad haft positiva effekter. Vi har också funnit att stödet är
viktigt för vidareutvecklingen av bebyggelseområdet. Samhället får genom
stödet en möjlighet att under vetenskapliga former bedriva experimentverksamhet
på viktiga områden som t.ex. att få fram sundare hus1.

Förs.

1989/90:9

1 Frågor om hälsokvaliteter i byggnader har bedömts som mycket viktiga bl.a'', i betänkandet
(SOU 1989:76) Att förebygga Allergi/överkänslighet.

Denna betydelse av stödet har inte heller satts i fråga av remissinstanserna.

Stödet till experimentbyggande bör ges ökad betydelse i framtiden. Detta
är speciellt viktigt mot bakgrunden av att den experimentverksamhet som i
dag förekommer inom allt större delar av bostads- och byggproduktionen
ofta inte sker med seriös vetenskaplig uppföljning. Remissinstanserna instämmer
över lag i denna bedömning.

Även andra förhållanden talar för att experimentbyggnadsstödets betydelse
kan öka i en nära framtid. Bl.a. ger de nya byggnadsreglerna mycket
större möjligheter till val av tekniska lösningar för att uppnå olika kvalitetskrav.

Granskningen visar att det hittills gått mycket trögt att initiera experiment
på andra områden än energiområdet. I vår rapport konstateras att detta sannolikt
beror både på brister och begränsningar i stödets konstruktion och på
dålig information om och marknadsföring av stödet. Flertalet remissinstanser
delar denna uppfattning.

För att effektivisera stödet föreslås i rapporten bl.a. att

- experimentverksamheten i högre grad bör riktas in på att ta fram beslutsunderlag
och i mindre grad på att få till stånd eller påskynda en introduktion
av systemen på marknaden,

- universitet och högskolor bör användas i större utsträckning för systemanalyser
och mera grundliga förberedelser av experimenten,

- informationen om stödet förbättras och att fler organisationer får möjlighet
att delta i initiering m.m. av experimentverksamheten,

- finansieringen av experimentverksamhet i fråga om solvärme- och energilagringsanläggningar
ses över,

- en förskjutning av tyngdpunkten i stödet bör ske i riktning emot andra
typer av byggexperiment än enbart energitekniska,

- en mer flexibel stödform för experimentbyggande införs och att BFR ges
i uppdrag att utreda detta samt att

- principerna och rutinerna i fråga om omprövning av lånen ses över.

Nästan samtliga remissinstanser instämmer helt eller i allt väsentligt i våra
förslag. De kompletteringar och nyanseringar som redovisas i yttrandena
lämnas i stor samsyn med våra synpunkter och förslag. Ett par remissorgan
har kritiska synpunkter att lämna på rapporten. Dessa har emellertid oftast
rört mer oväsentliga delar av våra resonemang och slutsatser.

Boverket instämmer i stort i revisorernas slutsatser men lämnar också i sitt
yttrande ett förslag om hur experimentbyggnadsstödet närmare skulle kunna
inordnas i det ordinarie lånesystemet. Förslaget innebär att länsbostadsnämnderna
tar över vissa uppgifter i fråga om initiering och beslut om experimentstöd.
Revisorerna anser att detta är synpunkter som bör utvecklas vidare.
En sådan möjlighet skulle kunna innebära en betydelsefull komplettering
till experimentbyggandet. Revisorerna ser dock inte förslaget som ett
alternativ till nuvarande stödordning. Verkets förslag behandlas närmare i
avsnitt 2.9.

Förs.

1989/90:9

1 * Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 9

2.2 Mål för experimentverksamheten

I rapporten föreslås att riksdagen mera pregnant än hittills betonar att den
främsta uppgiften för experimentverksamheten bör vara att skapa beslutsunderlag
som klarlägger systemens tekniskt/ekonomiska och andra väsentliga
förutsättningar, inte att i första hand få till stånd eller påskynda en introduktion
av systemen på marknaden. Statens institut för byggnadsforskning(SlB),
ST EV och fastighetsägareförbundet instämmer särskilt i detta förslag. Övriga
remissorgan har inget att erinra mot detta.

I likhet med SIB vill revisorerna påpeka att sammanblandningen av forcerad
marknadsutveckling och utvärderande experiment innebär uppenbara
risker för att utvärderingsmomentet underordnas andra syften och därmed
ger otillförlitliga eller otillräckliga resultat. Revisorerna konstaterar också
att STEV med utgångspunkt i tidigare erfarenheter av FoU och demonstrationsprojekt
inom energiområdet kan verifiera svårigheterna att med ett och
samma stöd nå flera olika mål som kunskapsinhämtning respektive forcering
av marknadsintroduktionen.

Även BFR anser att den främsta uppgiften med stödet skall vara att ta
fram beslutsunderlag som klarlägger systemens tekniska/ekonomiska och
andra väsentliga förutsättningar. Rådet ser dock en forcering av marknadsintroduktionen
som en positiv effekt och inte som något som står i motsats till
det primära målet. Enligt revisorernas mening vore det önskvärt att så var
fallet. Emellertid visar vår granskning av BFR:s policydokument, intervjuer
med handläggare på rådet m.m. att experimentverksamheten i praktiken
även haft marknadsforcering som ett primärt mål.

Revisorerna har också i sin granskning funnit flera exempel på att kunskapsinsamlingen
blivit lidande i de fall då en forcering av marknadsutvecklingen
varit ett av de primära målen. Detta har i sin tur lett till att fel och
misstag gjorts till alltför höga kostnader. Att så blivit fallet är inte svårt att
förstå. Flertalet av deltagarna i experimenten är ju också aktörer på en
marknad, och det torde ligga i deras intresse att så mycket statliga medel som
möjligt avsätts till vidareutveckling m.m. av den aktuella tekniska lösningen.
Mot denna bakgrund anser revisorerna det viktigt att rådet prioriterar bedömningar
av det samhälliga värdet av olika tekniska lösningar och att ett
bra kunskapsunderlag om dem tas fram. Riksdagen bör i ett uttalande betona
detta.

2.3 Högskoleforskningens roll

I rapporten konstateras att högskoleforskningens roll i experimenten i
många fall har varit begränsad till uppföljning och utvärdering av experimenten.
Mycket av konstaterade brister i experimenten har emellertid befunnits
ligga på viss systemnivå. Den framtida energianvändningen kommer
även, som energiforskningsutredningen (EFU 90) framhåller i sitt betänkande
(SOU 1989:48), i hög utsträckning att baseras på ett konglomerat av
tekniska system där teknik från olika teknikområden samvarierar. Systemfel
belyses bäst i ett första skede med simulering och systemanalys. Experimentbyggandet
är också en integrerad del av FoU-processen. Den bör förberedas,
följas upp och utvärderas på ett vetenskapligt sätt.

Förs.

1989/90:9

SI B framhåller i sitt yttrande att det närmast måste vara ett oavvisligt krav,
inte minst med hänsyn till de stora kostnader och de stora risker som är involverade,
att den tekniskt-vetenskapliga delen i alla fullskaleanläggningar
handhas av oberoende vetenskapliga institutioner med hög integritet och
kompetens; detta gäller såväl uppläggningen av projekten som experiment
betraktade liksom mätning och utvärdering. Revisorerna vill inte gå så långt,
men det finns dock enligt revisorernas mening ett behov av att rådet i högre
grad än hittills utnyttjar universitets- och högskoleforskningen för systemanalyser
och en mera grundlig förberedande bearbetning av experimenten
teoretiskt och experimentellt, innan lösningarna förs över till driftanläggningar.
Denna uppfattning delas också av flertalet remissorgan.

Såsom STEV påpekar är det en viktig uppgift för en sektorforskningsmyndighet
att främja tillkomsten av miljöer där forskare, avnämare och utrustningsleverantörer
kan nå ett gott samarbete. I likhet med verket anser revisorerna
en sådan möjlighet vara att involvera forskare i systemanalyser och
förberedande bearbetning av experiment på det sätt som föreslås i vår rapport.

Revisorerna håller också med Chalmers tekniska högskola om behovet av
att fler allsidiga och flervetenskapliga forskargrupper på högskolorna engageras
i experimentbyggande. En viss långsiktighet för dessa kan också behöva
garanteras, så att inte experiment fördröjs av att nya forskargrupper
måste formeras inför varje nytt försök. En kontinuerlig kunskapsuppbyggnad
måste också garanteras.

Revisorerna vill också i likhet med BFR framhålla att själva stödets konstruktion
gör det svårt för högskolan att agera aktivt. Låneformen hindrar
för närvarande högskolor och statliga myndigheter från att utnyttja experimentbyggnadslån.
Därmed förhindras också möjligheten av att högskolorna
i prototyp- och pilotprojekt prövar nya tekniska lösningar. Vi återkommer i
ett senare avsnitt till behovet av regelförändringar i detta avseende.

2.4 Åtgärder för att öka intresset för
experimentverksamhet

Vid granskningen konstaterades att ansvariga myndigheter och branschorgan
som SIB, Arkitekternas forum för forskning och utveckling (ARKUS),
Svenska byggbranschens utvecklingsfond (SBUF) inte återfinns som medverkande
bakom något av de undersökta projekten. Då en av svårigheterna
har varit att hitta lämpliga ”objekt” för experiment samt att få försiktiga avnämare
att i ökad utsträckning bedriva eller delta i experimentverksamhet
på andra områden än energin, ansåg flera av de intervjuade att myndigheter
samt bransch- och utvecklingsorgan borde kunna spela en större roll också
vid initieringen av projekt. Det gäller framför allt boverket, SBUF, ARKUS
och organisationer på det ekologiska byggandets område som också direkt
angivits som samarbetspartners i tidigare riksdagsuttalanden. Om dessa mer
aktivt marknadsför behov och möjligheter av experiment på bebyggelseområdet
samt medverkar i att välja ut lämpliga områden och objekt borde en
ökad experimentverksamhet kunna komma till stånd. Flertalet remissorgan
instämmer i denna bedömning.

Förs.

1989/90:9

Även andra organisationer på området kan behöva aktiveras i fråga om
experimentverksamhet. Såsom boverket påpekar borde länsbostadsnämnderna
kunna spela en viktig roll härvidlag. Praktiskt taget all långivning till
bostäder går vägen över nämnderna. De har därigenom stora möjligheter att
informera och stimulera till nytänkande och vardagsnära utvecklingsarbete.
Inom nuvarande system skulle nämndernas tekniska kunskap och erfarenhet
bättre kunna komma till sin rätt. De har hittills främst haft en låneförvaltande
roll. En förbättring skulle kunna uppnås genom ett tidigt samråd mellan
länsbostadsnämnd och BFR beträffande ansökningar om experimentbyggnadslån.
Revisorerna delar verkets uppfattning härvidlag.

Revisorerna delar också Chalmers tekniska högskolas uppfattning att även
kommuner och kommunala myndigheter och nämnder, högskolor, intresseorganisationer,
fristående forskningsstiftelser samt brukargrupper bör beredas
ökade möjligheter att delta i initieringen av experiment.

Byggentreprenörerna anser att samtliga byggmyndigheter måste ha en
ännu mer positiv inställning till experimentbyggandet än vad de har nu och
är övertygade om att myndigheterna måste ha denna positiva inställning för
att få i gång det önskvärda experimentbyggandet. Då blir det också lättare
att förenkla och påskynda bygglovshanteringen, och benägenheten att
medge erforderliga dispenser osv. ökar. Revisorerna instämmer i denna uppfattning.

I likhet med Kommunförbundet anser slutligen revisorerna att särskilt
marknadsföringen och informationen om stödmöjligheterna måste förbättras.
Detta borde kunna ske genom att berörda organ gemensamt och var och
en för sig arbetar på att informera om och på andra sätt försöka öka intresset
för experiment i byggandet. BFR och boverket har dock ett särskilt ansvar
för att information om stödet når ut till byggherrar, byggproducenter m.fl.

2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m.

Gränsdragningen mellan BFR och STEV när det gäller prövning av ny energiteknik
har behandlats av flera energiforskningsutredningar. EFU 90 föreslår
i sitt slutbetänkande (SOU 1989:48), som regering och riksdag ännu inte
har tagit ställning till, att STEV tilldelas ett huvudansvar för programmet
värmeteknik. BFR får samtidigt ett delprogramansvar för solvärme och lagringsteknik.

Revisorerna har inget att erinra mot detta förslag. EFU 90 behandlar
emellertid inte närmare finansieringen av experiment- och demonstrationsprojekt.
Revisorerna anser för sin del att man bör pröva om inte stora solfångar-,
värmepumps- och energilagringsprojekt avsedda att anslutas till
fjärrvärmenätet kan finansieras från STEV:s nya fond för teknikstöd. BFR
bör dock ha kvar ansvaret för uppläggning, genomförande m.m. av denna
typ av energiexperiment. Därmed kan och bör också en förskjutning av
tyngdpunkten i BFR:s finansiella stöd till experimentverksamhet ske i riktning
mot andra typer av byggexperiment än energitekniska.

De två ansvariga myndigheterna på detta område, STEV och BFR, stöder
respektive har inget att erinra mot vårt förslag. STEV hänvisar till den ansvarsuppdelning
som föreslagits av energiforskningsutredningen, EFU 90,

Förs.

1989/90:9

bl.a. innebärande att energiverket får ett övergripande ansvar för den värmetekniska
forskningen och utvecklingen, och anser att förslaget förefaller
riktigt. Exakt hur arbetsuppgifter och ansvar mellan verket och BFR bör fördelas,
när det gäller handläggning m.m. av sådana ärenden, anser man bör
kunna klaras ut inom ramen för diskussioner om övrig ansvarsfördelning
inom värmeteknikområdet. Verket kan dock inte acceptera en ordning, där
BFR svarar för all initiering, planering, utvärdering m.m. av denna typ av
experimentanläggningar, medan energiteknikfonden enbart utnyttjas som
finansieringskälla. Detta har inte heller varit revisorernas mening. STEV
bör givetvis som sektoransvarigt organ på energiområdet få möjlighet att
både initiera och delta i genomförandet av experimentverksamheten.

BFR finner för sin del att det väsentliga i sammanhanget inte är finansieringskällan,
utan dels stödkonstruktionen, dels handläggningen av experimentbyggnadsärenden.
Vad gäller stödkonstruktionen är den för energiteknikfonden
helt annorlunda än den för experimentbyggande. En ändring av
stödform är inte utesluten, men bör föregås av noggrann analys av de behov
som föreligger. I ett senare avsnitt i denna skrivelse föreslås BFR få i uppdrag
att utarbeta förslag till en modifierad stödform. I samband därmed bör
rådet också göra nämnd analys.

När det gäller handläggningen av experimentbyggnadsärenden menar
BFR, i likhet med revisorerna, att uppläggning och genomförande av experimentanläggningarna
bör ligga kvar på BFR. BFR har således inget att invända
mot att andra finansieringsmöjligheter prövas, men anser att det förutsätter
en anpassning av stödkonstruktionen och handläggningsrutinerna. I
likhet med STEV anser man också att ett utnyttjande av energiteknikfonden
för stöd till fullskaleexperiment bör kunna handläggas inom ramen för den
samordning mellan programorganen inom energiforskningsprogrammets
ram som har föreslagits av energiforskningsutredningen (EFU 90).

Övriga remissorgan har i stort inget att erinra mot vårt förslag.

Mot denna bakgrund förordar revisorerna att finansieringen av experimentverksamhet
i fråga om solvärme- och energilagringsanläggningar anslutna
till fjärrvärmenätet i fortsättningen sker från STEV:s nya fond för
energiteknikstöd.

2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till
experimentverksamheten

I rapporten konstateras att experimentverksamheten till helt övervägande
del gällt energiteknik. 96 % av lånemedlen för projekt påbörjade före augusti
månad 1988 har gått till energiområdet. En genomgång av de 46 nya
projekt som fått stöd fram t.o.m. augusti 1989 visar dock på en viss förbättring
i relationen mellan energiexperiment och andra typer av experiment.
Av ytterligare lånemedel på ca 46 milj. kr. har ungefär 9 milj. kr. gått till det
övriga bebyggelseområdet och deras problem. Emellertid kvarstår fortfarande
en kraftig obalans mellan de angivna områdena.

Riksdagen har vid skilda tillfällen klart uttalat önskemål om att experimentbyggande
även skall ske på andra områden än energiområdet. En rad
angelägna områden nämns i propositioner och utskottsbetänkanden. Så -

Förs.

1989/90:9

lunda har följande områden nämnts såsom samhälls- och byggnadsplanering,
nya lägenhetslösningar med ökad flexibilitet och elasticitet, annorlunda
fördelning mellan enskilda och kollektiva delar i boendet, bostadskomplementens
utformning samt ombyggande med särskild inriktning på ökad tillgänglighet
i äldre bebyggelse. Ytterligare områden som anges är ny teknik i
stadsförnyelsearbetet, teknik och metoder för att sänka underhållskostnader
och för att åtgärda byggnadsskador, kvalitetsmässigt goda bostadslösningar
till lägre kostnader, fastighetsförvaltning i olika former, fysisk planering samt
arkitektoniska och gestaltningsmässiga aspekter på och hälsoskyddet i byggnader.

Remissorganen instämmer i att det vid sidan av energiteknik finns många
angelägna områden för experiment- och utvecklingsinsatser inom byggsektorn
i vid mening. En rad ytterligare exempel på sådana områden nämns i
yttrandena.

Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att tyngdpunkten nu successivt
förskjuts mot andra typer av experiment än energitekniska. På sikt bör hälften
av anvisade medel kunna gå till andra områden.

För att en sådan förskjutning skall komma till stånd måste dock stödformen
enligt revisorernas bestämda uppfattning anpassas efter dessa krav. Remissorganen
är över lag av samma mening.

2.7 Flexibla stödformer

I rapporten konstateras att fastighetsägare, kommuner m.fl. många gånger
ställer sig tveksamma till experimentbyggnadslån. Detta beror bl.a. på
oklarheter beträffande de ekonomiska villkoren för lånen. Risker för mer
omfattande skadeverkningar för tredje man och höga rivningskostnader
medför också en tveksamhet till att pröva nya tekniska lösningar.

När det gäller tveksamheten till nya tekniska lösningar skulle, såsom BFR
påpekar, ett stöd till pilotprojekt i mindre skala kunna undanröja sådana frågetecken.
I nuläget kan inte högskolor och motsvarande myndigheter stå
som mottagare för ett experimentlån. Utvidgades stödet till att avse även
stöd till pilotprojekt, skulle det bli möjligt för högskolorna att snabbare
pröva nya tekniska lösningar utan att behöva föra fram ett experiment till
full skala. Samordningsproblem och kostnader skulle minska, eftersom man
inte behöver engagera en fastighetsägare eller motsvarande och inte har
t.ex. en värmeanslutning att ta hänsyn till. Utvärderingen och mätningar
skulle också kunna göras mer kvalificerade, eftersom anläggningen kan byggas
i anslutning till befintligt laboratorium.

Revisorerna kan också instämma i STEV:s påpekande att låneformen är
en något föråldrad form för staten att främja utvecklingsverksamhet. Verket
anser således att villkorliga bidrag är en principiellt riktigare stödform, som
kan ses som en typ av ”försäkring” mot ett negativt utfall av ett utvecklingseller
experimentprojekt. Utgångspunkten för planering, beredning och uppföljning
av sådant stöd är att projektet skall lyckas, vilket i flera avseenden
skapar bättre förutsättningar än när villkorslån utnyttjas.

Kommunförbundet anser, bl.a. mot bakgrunden av att få enskilda småhusägare
är villiga att riskera familjeekonomin i ett experimentbygge, att förut -

Förs.

1989/90:9

sättningarna för att tillämpa ett system med försäkringsgarantier i samband
med experiment som misslyckas bör undersökas närmare.

Revisorerna delar denna uppfattning. Dock bör endast ekonomiskt
”sunda” projekt komma i fråga, dvs. projekt som i normalfallet enligt föreliggande
underlag kommer att ge en tillräckligt stor vinst, men där en viss
risk finns för misslyckande. Enligt våra intervjuer med konsulter och byggherrar
skulle en sådan försäkring ha en mycket större stimulerande effekt på
viljan att experimentera än ett lån eller bidrag.

I likhet med ARKUS vill revisorerna också understryka vikten av att bidrag
eller garantier kan utgå för åtgärder som bidrar till en omsorgsfull planering
och projektering av experiment. Här avses främst sådana experiment
som kan uppkomma både inom arkitektföretagen och på byggnadsområdet
i stort. BFR bör också pröva om inte stödformen även skulle kunna användas
för alternativ projektering i avsikt att övertyga en byggherre om ideernas
bärkraft och till prototyp- och pilotanläggningar.

HSB pekar på flera komplikationer för bostadsrättsföreningens del med
nuvarande system. Dessa komplikationer torde även föreligga för andra typer
av fastighetsägare. Bl. a. är ofta en förening en för liten enhet för att själv
stå för ett risktagande. Föreningen kan inte heller som enhet dra nytta av
experimentens resultat på sikt. Den ekonomiska redovisningen av villkorslån
är en tredje komplikation. För varje ny bostadsrättsförening upprättas
en ekonomisk plan, som registreras hos länsstyrelsen. Av planen skall
framgå vilka åtaganden en bostadsrättshavare ikläder sig. Vid en sådan redovisning
är strävan att så långt som möjligt minimera osäkerheter. Ett experimentbyggande
finansierat med villkorslån framstår som dubbelt osäkert
för den tilltänkte bostadsrättshavaren; dels är det tveksamt om man kan/
skall diskontera den framtida ekonomiska nyttan av experimentet, dels är
det inte möjligt att diskontera en eventuell framtida avskrivning av villkorslånet.

Om det är ett samhällsintresse att förmå bostadsrättsföreningar och motsvarande
byggherrar att intressera sig för experimentbyggande, måste det,
enligt revisorernas mening, ske en förskjutning av finansieringen från lån
mot bidrag. Vidare är det nödvändigt att förbättra skyddet mot större misslyckanden
som kan leda till avsevärda ekonomiska förluster.

Fler andra skäl talar också för att stödformen bör ändras. Jämfört med
energisidan är det på övriga områden betydligt svårare både att förutse kostnadsbesparingar
och effektivitet, t.ex. när det gäller byggnadstekniska lösningar
eller kvalitetssäkringsprojekt, och att bedöma vem som får åtnjuta
besparingen. I vissa fall har även de administrativa frågorna i fråga om säkerhet
och regler för vilka kriterier som skall gälla vid återbetalning varit besvärande.

Kraven att lånen skall återbetalas om experimenten lyckas medför också
viss återhållsamhet i att framvisa goda resultat. Om experimentet går alltför
bra ser låntagaren det som ett straff att vara tvungen att betala tillbaka alla
lånade medel, vilket inte är fallet om experimentet misslyckas.

Enligt revisorernas mening bör därför en mera flexibel stödform för experimentbyggande
och försöksanläggningar införas. BFR bör kunna ge stöd i
form av såväl bidrag som lån. Vidare bör låne- eller försäkringsgarantier ska -

Förs.

1989/90:9

pas. Den huvudsakliga formen av stöd bör vara bidrag. BFR bör ges i uppdrag
att utarbeta förslag till sådana modifierade stödformer.

2.8 Handläggning och omprövning av lånen

Vår granskning av handläggningen och omprövning av experimentlånen visar
på stora brister. Bl.a. konstateras att i nästan samtliga avslutade låneärenden
beslutat omprövningsdatum har överskridits. Stickprov visar på i
genomsnitt 49 månaders överskridande. I fråga om minst en tredjedel av lånen
har BFR över huvud taget ännu inte omprövat lånen trots att dessa skall
ha omprövats. I fråga om ca 20 % av lånen har inga åtgärder alls vidtagits för
omprövning. Åter andra projekt har BFR utvärderat och eventuellt skickat
på remiss till låntagaren. Därefter har emellertid ärendet blivit liggande och
beslut om omprövning ej fattats.

Omprövningen av lånen har också blivit dyr och omständlig. Det finns inte
någon generell och enkel modell för hur den fastighetsekonomiska utvärderingen
skall göras. Detta har lett till att många personer blivit inblandade i
modellutveckling och i utvärderingen av själva lånet, utdragna förhandlingar
med låntagarna har förekommit etc. Överlämningen av låneärendena till
länsbostadsnämnderna har inte heller fungerat.

I granskningen konstateras också att lånet i många fall i praktiken varit ett
förtäckt bidrag. Man har redan då lånen beslutades haft klart för sig att det
fastighetsekonomiska utfallet med stor säkerhet inte skulle komma att täcka
kostnaderna för experimentet eller förutsett betydande svårigheter att på ett
mer rättvisande sätt fastställa detta utfall. Åter andra projekt har varit så
små att en utvärdering skulle komma att kosta lika mycket som själva lånet.
Flera av de lån som ej omprövats torde vara av denna karaktär.

Omprövningen av experimentlånen och alla de problem som är förknippade
med denna har också försenat handläggningen av lånen avsevärt.

BFR och SB AB anser sig i stort kunna instämma i rapportens konstateranden
och övriga remissorgan har inget att erinra mot dessa.

Enligt revisorernas uppfattning behöver stödformen även av dessa skäl ses
över. En ”schablonisering” av den fastighetsekonomiska utvärderingen i
fråga om mindre lån bör därvid övervägas. Boverket, länsbostadsnämnderna,
SBAB och BFR behöver också se över rutinerna för de fall då lånen
skall omvandlas och nya villkor beslutas.

Revisorerna anser för övrigt att regeringen inte skall behöva fatta besluten
beträffande villkor vid omprövning av varje enskilt lån. BFR torde självt
kunna göra detta.

2.9 Tilläggslån till ordinarie bostadslångivningen

Såsom konstateras i rapporten är benägenheten och även de formella möjligheterna
att ta experimentbyggnadslån mycket liten inom flera av de mest betydelsefulla
bostadspolitiskt prioriterade områdena. De bakomliggande orsakerna
härtill torde vara att bygg- och lånereglerna hämmar viljan att i det
ordinarie bostadsbyggandet pröva nya tekniska lösningar. Bostadsproducenterna
har bl.a. inför risken att bli utan lån i stor utsträckning använt sig av
”beprövade” lösningar.

Förs.

1989/90:9

Boverket påpekar i sitt yttrande att flera förhållanden talar för att experimentverksamhetens
betydelse kan öka i en nära framtid. Bl.a. ger verkets
nybyggnadsregler större möjligheter till val av tekniska lösningar för att
uppnå olika kvalitetskrav. Utvecklingen av god teknik skulle kunna underlättas
ytterligare genom möjligheter att stödja nytänkande och ”vardagsnära
utvecklingsarbete” inom den ordinarie bostadsproduktionen.

Verket anser därför att mycket talar för att de nuvarande experimentbyggnadslånen
bör föras närmare bostadslångivningen. Ett system med tillägg till
den ordinarie bostadslångivningen skulle kunna vara en väg att tillföra marknaden
nya och mindre kostsamma utvecklingskvaliteter av försökskaraktär,
antingen genom bidrag eller lån. Redan i dag är det möjligt att göra vissa
begränsade tillägg för kvaliteter av experimentkaraktär. Om lånemetoden
skall bli ett alternativ vid mera omfattande utvecklingsprojekt, måste dock
metoden kompletteras med en särskild tilläggsram. Om kostnaderna för projektet
blir så höga att de överstiger fastighetens avkastningsvärde så skulle
ränte- och amorteringsfria tilläggslån kunna vara ett komplement.

En jämförelse med de förhöjda låneunderlag och tilläggslån som finns för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ligger enligt boverket nära till hands.
Sådana lån söks hos länsbostadsnämnd. Riksantikvarieämbetet (RAÄ), som
förfogar över en ram för ändamålet, tar via länsantikvarien ställning till om
projektet är angeläget att stödja. Om beskedet är positivt, tar länsbostadsnämnden
ställning till vilket belopp som behövs för att projektet skall kunna
förverkligas. Om det ryms inom den till länsstyrelsen av RAÄ tilldelade ramen,
går länsantikvarien med på detta och lånet beviljas.

En likartad konstruktion skulle enligt verket kunna tillämpas vid experimentbyggande.
Om experimentet helt eller delvis misslyckas kan en större
del av lånet senare omvandlas till ränte- och amorteringsfri del.

En inordning i det ordinarie lånesystemet enligt den ovan föreslagna modellen
innebär följande fördelar enligt boverket. Det skulle kunna göra det
möjligt att nå fler eller praktiskt taget alla aktuella projekt med en direkt
information om experimentbyggnadsstödet. Det minskar risken för att projekten
tillkommer slumpvis. Det ger vidare bättre möjlighet till återföring av
erfarenheter till BFR och centrala boverket och ger underlag för en säkrare
prioritering. Nämnderna får möjlighet att föra över erfarenheter från ett
projekt till ett annat.

Det skulle vidare innebära att det blir naturligt att göra extra insatser i
det ordinarie bostadsbyggandet, både vid ombyggnad och nybyggnad. Den
direkta kontakten med låntagarna gör det också lättare att initiera experiment
i de ”mjukare” delarna av bostadens utformning och grannskap, vilket
är angeläget.

Det skulle slutligen ge de lånebeviljande myndigheterna, länsbostadsnämnderna,
en ökad möjlighet att stimulera till utvecklingstänkande hos
byggherrar och inom byggbranschens olika led. Då länsbostadsnämnderna
möter den stora mängden bostadsbyggnadsprojekt, får boverket som central

Förs.

1989/90:9

1 * * Riksdagen 1989/90.2 sami. Nr 9

statlig myndighet därigenom en reell möjlighet att förmedla erfarenheter
och att prioritera angelägna områden i samråd med BFR.

BFR behåller härvid ansvaret för hur medlen används och för utvärderingen,
medan ansvaret för hanteringen av lånen renodlas hos boverket. Enligt
verkets mening skulle detta också kunna eliminera många av de nackdelar
med de nuvarande lånen som revisorerna pekat på.

Även länsbostadsnämnden i Stockholm förordar att experimentlånen samordnas
med den ordinarie bostadslångivningen. Man nämner dock inte hur
detta skall gå till. I fråga om låneadministrationen anser också SBAB att boverket
och länsbostadsnämnderna bör få större ansvar för denna.

Revisorerna finner boverkets förslag intressant. Revisorerna anser emellertid
inte att detta förslag bör ses som ett alternativ till nuvarande ordning
för stödet och därmed ersätta den nuvarande formen för stöd. Förslaget
skulle enligt revisorerna innebära en övergång till ett mer marknadsinriktat
experimentbyggande och medföra en starkare sammanblandning av marknadsutveckling
och utvärderande experiment. Risken för att utvärderingsmomentet
då underordnas andra syften och därmed ger otillförlitliga resultat
ökar.

Man kan också fråga sig om länsbostadsnämnderna har den tekniska kompetens
som behövs för att välja ut enstaka projekt eller att delta i experimentprojektet.

Om nämnderna ändå inte skall fatta något beslut själva eller göra några
som helst bedömningar av experimenten, finns det knappast någon anledning
att de tar över beslutandet i enskilda fall. Länsbostadsnämndernas kontakter
handlar dessutom endast om bostadsbyggande. Det finns en hel del
annat byggande där experiment också behövs. Enligt vår bedömning handlar
det i detta sammanhang dessutom företrädesvis om mindre typer av experiment
som kan åstadkommas på detta sätt.

De nuvarande experimenten sker vidare under kontrollerade former. Med
boverkets förslag blir det förmodligen inte möjligt att kontrollera/utvärdera
experimenten i samma omfattning som för närvarande. Slumpmässigheten i
urvalet torde också snarare öka än minska. Dessutom kommer förmodligen
ett ökat antal experimentprojekt - som inte valts ut med omsorg - bli svåra
att generalisera.

Ett annat bekymmer är att i ett läge då en ansökan lämnas in till länsbostadsnämnden
planering och projektering förmodligen har drivits så långt att
det inte är möjligt att praktiskt lägga upp vettiga experiment.

Förslaget förutsätter dessutom, såvitt vi kan se, den villkorliga låneformen.
Därmed vidmakthålls alla de brister i stödets funktion som vi funnit i
vår granskning.

Hur erfarenhetsåterföringen skall åstadkommas är också en oklar punkt,
liksom ansvarsfördelningen vid initiering och urval av enstaka projekt.

Revisorerna anser med hänvisning till vad nu sagts att många skäl talar
emot att formen för stöd görs om i av boverket föreslagen riktning. Verkets
lösning är dock intressant som ett komplement till nuvarande system. Enligt
revisorernas mening torde det inte vara svårt att inom det ordinarie lånesystemet
avsätta en större ram än för närvarande för experiment av den typ boverket
efterlyser. Den villkorliga låneformen bör dock inte användas. Bidrag

Förs.

1989/90:9

i kombination med fördelaktiga lån bör enligt vår mening kunna fylla samma
funktion. Bidragen bör dock i vissa fall kunna kombineras med återbetalningsskyldighet.

Revisorerna förordar att boverket i samarbete med BFR får i uppdrag att
utreda hur ett sådant system kan inordnas i den ordinarie bostadslångivningen.
Ett exempel på hur kunskapsåterföringen skulle kunna organiseras
i denna typ av utvecklingsprojekt finns i SBUF:s stödverksamhet.

3 Sammanfattning

Med stöd av vad som anförts föreslår revisorerna

att den främsta uppgiften för experimentverksamheten bör vara att skapa
beslutsunderlag som klarlägger såväl de tekniskt-ekonomiska som övriga väsentliga
förutsättningar hos olika system och inte i första hand att få till stånd
eller påskynda en introduktion av experimentsystemen på marknaden,
att byggforskningsrådet (BFR) i högre grad bör utnyttja universitets- och
högskoleforskningen för systemanalyser och en mera grundlig förberedande
bearbetning av experimenten teoretiskt och experimentellt innan lösningarna
överförs till praktisk drift,
att informationen och marknadsföringen av stödet förbättras och att boverket
och andra branschorgan och utvecklingsfonder m.m. på bebyggelseområdet
får möjlighet att i större utsträckning delta i initieringen och genomförandet
av experimentverksamheten,
att finansieringen av experimentverksamhet i fråga om solvärme- och
energilagringsanläggningar anslutna till fjärrvärmenätet fortsättningsvis
sker från statens energiverks (STEV) nya fond för energiteknikstöd,
att en förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till experimentverksamhet
sker i riktning emot andra typer av byggexperiment än energitekniska,
att en mer flexibel stödform för experimentbyggande och försöksanläggningar
införs. Stöd i form av såväl bidrag som lån samt låne- och försäkringsgarantier
eller valfria kombinationer härav bör kunna ges. BFR bör ges i
uppdrag att utarbeta förslag till sådana modifierade stödformer,
att principerna i fråga om omprövning av lånen för experimentbyggande
ses över. En ”schablonisering” av den fastighetsekonomiska utvärderingen i
fråga om mindre lån bör övervägas, och boverket, länsbostadsnämnderna,
statens bostadsfinansierings AB (SBAB) och BFR bör se över rutinerna för
de fall då lånen skall omvandlas och nya villkor beslutas,
att besluten om villkoren vid omprövningen av enskilda lån delegeras till
BFR samt

att boverket och BFR får i uppdrag att vidare undersöka och lägga fram
förslag om inrymmande i den normala bostadslångivningen av möjligheter
att ge stöd för experimentbyggande av mindre omfattning.

Förs.

1989/90:9

4 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört angående vidareutvecklingen av det statliga stödet till experimentbyggandet
och organisationen för genomförandet av det vidare
arbetet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Anita Johansson (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfverstrand
(s), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Rune Jonsson (s),
Per Stenmarck (m) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschefen Bo Willart och revisionsdirektören Eero Marttinen
(föredragande).

Stockholm den 13 februari 1990
På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Eero Marttinen

Reservation

Birgitta Hambraeus (c) reserverar sig mot beslutet och anför.

Det är viktigt att samhället stöder byggmetoder som medför hushållning
med resurser, samtidigt som de resulterar i sunda och vackra hus med låga
underhålls- och driftkostnader. Det är närmast skandal att en så stor andel
av de nybyggda husen är ohälsosamma att bo i. Huvuddelen av BFR:s anslag
till experimentbyggande bör enligt min mening gå till den fysiska utformningen
av husen.

Resurs- och energihushållning är oupplösligt förenade. Om man nu tvingar
byggforskningsrådet att vara restriktivt med stödet till experiment med energiinriktning,
gör man en konstlad uppdelning. Det kan bli lika märkliga följder
som när ombyggnadslån inte längre skulle utgå till energibesparingar och
folk fick låna för att måla om men inte för att isolera samtidigt. En bisarr
ordning som riksdagen ändrade. Enligt revisorernas granskningsrapport har
nästan alla experiment haft en energiteknisk komponent. Detta vill revisorerna
ändra och föreslår ”att tyngdpunkten nu successivt förskjuts mot andra
typer av experiment än energitekniska. På sikt bör hälften av anvisade medel
kunna gå till andra områden.”

Jag delar inte denna uppfattning.

BFR bör stödja de bästa experimenten för bättre kvalitet och resurshushållning
utan att tvingas till en konstlad uppdelning så att energitekniska komponenter
i experimentet minskar chansen att få pengar.

Förs.

1989/90:9

Rapportens förslag är för övrigt ännu ett exempel på hur stödet till forskning
och utveckling av energihushållning och förnybara energikällor systematiskt
dras undan, samtidigt som man säger sig vilja stödja detta.

Jag har förståelse för att det kan finnas anledning att statens energiverk
tar över finansieringen av stora solvärme- och energilagringsanläggningar
anslutna till fjärrvärmenätet, förutsatt att energiverket har ett levande intresse
och tillräckligt stora resurser. Solvärmeutrustning som ingår i huset hör
emellertid direkt ihop med byggnadsteknik och bör därför stödjas av BFR.
Idealet är t.ex. att man har solfångare som takbeläggning. Det kan inte vara
rationellt att också energiverket skall ha en särskild kompetens på hela byggnadsområdet.

För att pröva om nya metoder håller vad de lovar, måste man uppföra ett
hus på marken. Därför anser jag att det är viktigt att BFR påskyndar en introduktion
av experimentsystem pä marknaden.

Revisorerna föreslår tvärtom en bromsning. De två första förslagen i sammanfattningen
i skrivelsen (s. 13) manar till systemanalys och grundliga förberedelser
och skapande av ”beslutsunderlag som klarlägger såväl de tekniskt-ekonomiska
som övriga väsentliga förutsättningar hos olika system”.

Jag instämmer i de övriga förslagen, uttryckta i att-satserna nr. 3, 6, 7, 8
och 9 i skrivelsens sammanfattning.

Förs.

1989/90:9

Förs.

1989/90:9

Bilaga

Sammanfattning av rapport 1989/90:1 om stödet
till experimentbyggande! och de remissyttranden
som avgetts över den
1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

Riksdagens revisorer har på förslag av bostadsutskottet granskat lånen till
experimentbyggande. Följande problemområden har studerats närmare:

- inriktningen av experimentverksamheten,

- huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet,

- konstruktionen av stödet och behovet av förändringar samt

- skyddet för följdverkningar av experimenten för tredje man.

Under granskningen har revisorerna gått igenom befintligt material om bostads-
och byggverksamhetens utveckling och om experimentens roll i denna
samt om statsmakternas intentioner på området. Intervjuer med personal på
statens byggforskningsråd (BFR), plan- och bostadsverket (boverket), styrelsen
för teknisk utveckling (STU), statens energiverk (STEV), energiforskningsnämnden
(EFN) och länsbostadsnämnderna samt med företrädare
för byggentreprenörer, byggherrar, konsulter och arkitekter, byggmaterialindustri
samt universitet och högskolor har genomförts.

En fördjupad information har också inhämtats med hjälp av enkäter och
intervjuer inom visst urval av statligt stödda experiment.

1.2 Lånen till experimentbyggandet

Stödet till experimentbyggandet lämnas i form av ett villkorligt lån för de
merkostnader som en anläggning eller installation betingar i förhållande till
konventionell teknik. Lånen beslutas av BFR. De är ränte- och amorteringsfria
under den tid mätningar och teknisk utvärdering pågår, vanligtvis 2-5 år.

Stödet tillkom som en följd av de snabbt stegrade energikostnaderna under
1970-talet. Kunskaperna och principerna för alternativa energitekniker
som t.ex. sol- och värmepumpanläggningar fanns tillgängliga. Dessa behövde
man emellertid anpassa och pröva under de speciella förhållanden
som råder i Sverige. Bl.a. för att få fram bättre kunskaper om olika tekniska
och ekonomiska aspekter hos de nya energisystemen, som sedan kunde ligga
till grund för mer omfattande statliga subventionsåtgärder, inrättades år
1977 detta särskilda statliga stöd till energiexperiment inom byggandet. Möjligheterna
att ge lån har därefter utvidgats i två omgångar (år 1982 och 1986)
till andra typer av åtgärder inom bostads- och bebyggelseområdet.

För experimentbyggande har BFR t.o.m budgetåret 1989/90 tilldelats
sammanlagt 419,5 milj. kr. Därutöver har minst 150-200 milj. kr. från BFR:s

forskningsanslag gått till förstudier och utvärderingar av experimentverk- Förs.
samheten. 1989/90:9

Bilaga

1.3 Inriktningen av experimentverksamheten

1.3.1 Bostadspolitiskt prioriterade områden

Av vår projektvisa genomgång av den faktiska inriktningen av samtliga påbörjade
experiment t.o.m. juli 1988 framgår att energiområdet och dess problem
i det närmaste totalt dominerar experimentverksamheten. 96 % av stödet
(346,6 milj.kr.) har gått till detta område. Det är framför allt solfångare,
värmepumpar och lagringssystem i olika kombinationer som prövats experimentellt
(310,5 milj. kr. eller 86% av det totala stödet). Olika energihushållande
åtgärder har fått cirka 10 % av medlen. Det har t.ex. gällt ett antal
energisnåla småhus och andra byggnader samt sex s.k. energikvarter. Passiv
solenergi och värmeåtervinning är två andra energiområden som fått experimentmedel.

Till det övriga bygg- och bostadspolitiska området och dess problem har
endast gått cirka 4 % (14,5 milj. kr.) av totala stödmedel. T.ex. byggande av
hissar i vissa 3-våningshus, åtgärder mot radon, några få ombyggnadsprojekt
(denna satsning avbröts), två projekt angående exploateringssamverkan
samt ett mindre antal enstaka projekt har stötts på annat område än energiområdet.

En mer summarisk genomgång av de 46 nya projekt som fått stöd fram
t.o.m. augusti 1989 visar dock på en viss förbättring i relationen mellan energiexperiment
och andra typer av experiment. Av ytterligare lånemedel på ca
46 milj. kr. har ungefär 9 milj. kr. gått till det övriga bebyggelseområdet och
dess problem. Emellertid kvarstår fortfarande en kraftig obalans mellan de
ovan angivna områdena.

Det har varit svårt för BFR att initiera experiment på andra områden än
energiområdet. Orsakerna ligger delvis i stödformen och dess konstruktion.

Brist på medel för själva experimentanläggningarna har inte varit en orsak
till detta. Nästan 59 milj. kr. fanns i reserverade medel vid budgetårsskiftet
1988/89. Däremot säger sig BFR ha lidit brist på medel för planering och
utvärdering av experimenten. Enligt rådet är inte konstruktionen av stödet
för många typer av experiment riktigt anpassad till nutidens krav på vetenskaplighet
och omfattande mätningar. När stödet konstruerades tänkte man
sig i första hand att det skulle gå till dyra anläggningsdelar. Mätningsdelen
skulle trots högt ställda ambitioner bli förhållandevis blygsam. Det har visat
sig att planeringen av experimenten och mätningarna ofta kostar lika mycket
som själva anläggningsdelarna. Lånen måste också för närvarande knytas till
en fastighet. Projekt av detta slag kan oftast klaras inom ramen för förhöjda
bostadslån, men det behövs extra medel för fördyrad planering och projektering
i tidiga skeden av projekten, dvs. i de flesta fall innan det finns någon
fastighet att knyta experimentbyggnadslånen till.

1.3.2 Stadier i bygg- och utvecklingsprocessen

Någon mer målmedveten användning av prototyp- och pilotanläggningar -som alternativ till eller förberedelser för fullskaleexperiment - har inte skett.
En anledning synes ha varit att man snarare velat forcera fram konkreta lösningar
på marknaden än få fram ett beslutsunderlag för framtida satsningar.
Av våra intervjuer att döma beror detta på att man huvudsakligen sett hindren
i introduktionsstadiet av tekniken på marknaden eller att utvecklingsstegen
snabbt skulle klaras av inom ramen för ett fåtal stödda projekt. En annan
anledning hänger samman med konstruktionen av stödet. Villkoren för
användning av lånemedlen har inte tillåtit att man använder dem för dessa
ändamål.

BFR har självt i underlaget till EFU-90 pekat på detta problem. Man
framhåller där behovet av att kunna finansiera pilotanläggningar. Om den
möjligheten funnits tidigare hade utvecklingsarbetet enligt rådet troligen
kunnat bedrivas både effektivare, produktivare och med färre problem.

1.3.3 Målgrupper m.m.

Av granskningen framgår att de kommunala och statliga organisationerna
och företagen dominerar (78,8 %) bland låntagarna. Nästan 80-85 % av stödet
har också gått till köparen av en experimentanläggning. Detta har varit
en medveten strategi från rådets sida. Dessa grupper är klart mindre riskbenägna
än säljaren av en anläggning. Man har då bedömt möjligheterna att
öka köparens motivation för att pröva ny teknik som en viktig del av stödets
effekter. Mottagandet av stödet skall också öka förutsättningarna för att köparen
även i ett längre perspektiv skall känna ansvar för anläggningen när
den tagits i drift. Även föreskrifterna för lånen har varit anpassade efter
detta. Kommunala verk och andra organ har t.ex. varit befriade från kravet
på säkerhet för lånen.

Det är dock främst konsulter som lett och genomfört experimenten. Vid
ansökningstillfället står många kommunala bolag formellt som projektledare.
I praktiken förefaller dock ungefär hälften av dessa projekt drivas av
de som projekterat och/eller uppfört experimentanläggningen. I dessa fall
har kommunen eller fastighetsägaren endast varit ”värd” för experimentet,
och stödmedlen har varit till för att få dem att delta i experimentet. De skulle
delvis bli skadeslösa om experimentet inte lyckades.

Beträffande högskoleforskningens roll i experimenten var den inledningsvis
begränsad till uppföljning och utvärdering av experimenten. Efter hand
har dock vissa grupper inom universitet och högskolor, bl.a avdelningen för
installationsteknik på Chalmers tekniska högskola, blivit mer aktiva i fråga
om övergripande analys och vidareutveckling av de tekniker experimenten
omfattat. Initiativen till utveckling har dock för det mesta legat hos andra
aktörer som t.ex. konsulter.

Ansvariga myndigheter och andra branschorgan som t.ex. dåvarande bostadsstyrelsen,
SIB, ARKUS, SBUF etc. återfinns inte heller som medverkande
bakom något av de undersökta projekten.

Förs.

1989/90:9

Bilaga

1.3.4 Produktnivå kontra helhetssyn

Brukar- och användaraspekter är viktiga att beakta i experimentverksamhet.
De analyser och utvärderingar som gjorts av experimentprojekt har
dock ofta varit begränsade till produktionsanläggningar och en snävare teknisk
utgångspunkt har dominerat.

Vikten av att experimentverksamheten bedrivs med fler förtecken påpekas
av många intervjupersoner. De frågor som bör lyftas fram mera är komfort,
hälsoproblem, sjuka hus, boendemiljö och yttre bostadsmiljö, arkitektonisk
form och kvalitet, gestaltning, möjligheter att påverka den egna boendemiljön,
upplevelseaspekter och kulturella värden.

Detta kommer dock att kräva mer omfattande och komplicerade projekterings-,
mät- och utvärderingsinsatser. Det blir också svårare att knyta dessa
insatser till en materiell investering (anläggningsdel etc.). En ovanlig planlösning
eller boendeform formas t.ex. i inledningsskedet till experimentprojekt.
En utveckling i denna riktning förutsätter också att mer medel avsätts
till förarbeten.

1.3.5 Övriga statliga stödorgan och stödmöjligheter

Sedan experimentlånen inrättades har flera nya stödorgan och stödmöjligheter
tillkommit för ungefär samma typer av energitekniska experiment som
främst stötts genom dessa lån. Från och med 1986 har t.ex. statens energiverk
kunnat lämna stöd till utveckling och prövning av ny energiteknik.
Denna stödform har den 1 juli 1988 vidgats och tillförts ytterligare medel genom
en avgift på bränslen. Enligt instruktionen för den i samband härmed
inrättade fonden för ny energiteknik skall de dominerande energitekniker
BFR stött - som t.ex. solvärme, vissa typer av värmepumpar och lagringssystem
- även kunna få stöd härifrån.

Någon strikt ansvarsuppdelning mellan STEV och BFR inom detta område
är knappast möjlig att tillämpa om ett effektivt forskningsarbete skall
kunna bedrivas. Forskningsprojektens tekniska inriktning och myndigheternas
speciella kompetens bör vara avgörande vid beslut om ansvarsfördelning
mellan myndigheterna. Det finns dock ingen anledning att finansiera investeringar
i experimentanläggningar på upp mot 10-20 milj.kr. från anslaget
Lån till experimentbyggande. Framför allt inte då stora behov finns fortsättningsvis
på det övriga bebyggelsepolitiska området.

Enligt vår uppfattning bör man i stället överväga om inte större solfångaroch
lagringsprojekt i större utsträckning kan finansieras från STEV:s nya
energiteknikfond. Ansvaret för uppläggning och genomförande av experimentanläggningarna
bör dock ligga kvar på rådet. Därmed kan och bör en
förskjutning i tyngdpunkten i BFR:s stöd (som riksdagen efterlyst) ske i riktning
mot andra typer av byggexperiment.

1.3.6 Övriga synpunkter

Bland övriga synpunkter på inriktningen av stödet som framkommit i
granskningen kan följande nämnas.

Förs.

1989/90:9

Bilaga

- Experimentverksamheten har varit utspridd på ett alltför stort antal
mindre projekt. Det har inte varit möjligt att bygga upp en tillräcklig administrativ
kapacitet för att aktivt kunna medverka i förarbetet av alla
dessa projekt. Kontrollen och koordineringen av experimentverksamheten
har blivit eftersatt av samma skäl. Förmodligen skulle ett bättre urval
av strategiska projekt kunna ge mer från kunskapssynpunkt.

- Det är inte alltid det dubbla målet för experimentverksamhe ten - att
dels forcera fram en marknadsutveckling på ett visst delområde och dels
få fram ett bra kunskapsunderlag om tekniken ifråga fungerar och är ekonomiskt
vettig - går att uppnå samtidigt. Det finns flera exempel på att
kunskapssamlingen blivit lidande då en forcering av marknadsutvecklingen
varit målet. Detta har lett till att fel och misstag gjorts alltför dyrt
(i alltför stor skala).

- Informationen om lånemöjligheterna bör även förbättras. Flera av de vi
intervjuat har inte känt till att lånen existerat. Bl.a. bör sådan information
ingå i boverkets sammanställningar av låne- och bidragsmöjligheter
på byggnadsområdet.

1.4 Utvärdering av experimenten

Experimentverksamheten är ett instrument för att pröva och utvärdera möjligheterna
att använda alternativa bygg- och energitekniker och studera hur
dessa påverkar utformningen av byggnader. Den skall framför allt belysa
vilka kostnader och kvaliteter som kan uppnås med nya lösningar jämfört
med de existerande. Den omsorgsfulla utvärderingen blir därför central i
sammanhanget. Det är viktigt att de som mäter, tolkar och bedömer både de
tekniska, ekonomiska och andra konsekvenserna av experimenten är tillräckligt
objektiva och opartiska och helst inte har ett starkt egenintresse i att
experimenten skall lyckas.

När det gäller mätningar och tekniska utvärderingar urskiljs i rapporten
två olika typer av situationer. De skiljer sig åt med avseende på objektivitet/
opartiskhet sålunda:

a) mätningar Itekniska utvärderingar görs av annan än låntagare/de som
driver projekten. 52 % av våra undersökta projekt tillhör denna kategori,

b) samma person/organisation som står som ansvarig för lånet eller som
drivit projektet har också mätt och tekniskt utvärderat det. 48 % av projekten
är av denna typ.

Den största risken för partiskhet och därmed också snedvridning av resultaten
finns i den fjärdedel av projekten där låntagaren själv också mätt och
tekniskt utvärderat projekten. I våra intervjuer och i vår stickprovsvisa
granskning av olika typiska experimentprojekt har också exempel getts på
hur man påverkat framför allt den ekonomiska bilden av resultaten av experimenten.
Trots en omfattande mätapparat kring projekten finns, enligt våra
intervjupersoners bedömning, en stor risk för att experimentresultaten påverkas
och snedvrids på grund av medvetenheten om att man måste betala
tillbaka lånet om man lämnar uppgifter som visar att experimentet varit
lyckat. 20

Förs.

1989/90:9

Bilaga

1.5 Omprövningen av lånen

Vår granskning av handläggningen inklusive omprövning av experimentlånen
visar på stora brister. Bl.a. kan följande konstateras.

- I nästan samtliga avslutade låneärenden har beslutat omprövningsdatum
överskridits. Vår stickprovsvisa granskning visar på i genomsnitt 49 månaders
överskridande. Flera av projekten i urvalet har ännu inte omprövats,
vilket gör att den genomsnittliga tiden för överskridande kommer
att öka än mer.

- Minst en tredjedel av lånen har ännu inte omprövats av BFR, trots att
dessa skall ha omprövats. I fråga om ca 20 % av lånen har inga åtgärder
alls vidtagits för omprövning. Åter andra projekt har BFR utvärderat och
eventuellt skickat på remiss till låntagaren. Därefter har emellertid ärendet
blivit liggande och beslut om omprövning ej fattats.

- Omprövningen av lånen har blivit dyr och omständlig. Det finns inte någon
generell och enkel modell för hur den fastighetsekonomiska utvärderingen
skall göras. Detta har lett till att många personer blivit inblandade
i modellutveckling och i utvärderingen av själva lånet, utdragna förhandlingar
med låntagarna etc.

- Överlämningen av låneärendena till länsbostadsnämnderna har ej fungerat.

1.6 Huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet

I rapporten ställs frågan om inte ansvaret (eller delar av ansvaret) för planering
och samordning, lånehantering och utvärdering kan/bör överföras till
det nya boverket, som har det övergripande ansvaret för den bostadspolitiska
planeringen m.m. och stor erfarenhet av lån- och bidragsgivning på området.

Granskningen visar att de delar av ansvaret som främst kan tänkas överföras
till boverket är planering och lånehantering. Flertalet intervjuade anser
dock att nuvarande ordning i stort bör behållas. Det huvudsakliga skälet
som anges är den nuvarande situationen på boverket och bristen på erfaren
personal. Boverket bör dock delta i planering och kartläggning av områden
för experimentbyggande.

Själv anser sig boverket behöva kontakt med kunskapsorganisationen på
området för sin nya offensiva roll. Speciellt praktiskt användbara resultat
från experimentbyggande där nya lösningar prövas är av intresse. En systematisk
prövning och utveckling av regelverket på byggområdet fordrar också
att man har kontakt med experimentbyggandet. Ökade kontakter med förnyelseinriktade
och kreativa miljöer vidgar även vyerna och förhindrar stelbenthet
i det egna agerandet. En närmare samordning av experimentverksamhet
och verkets lånesubventionering är också av intresse. Verket anser
sig även kunna bidra till att vidga spektret av tänkbara områden för experimentverksamhet.

I rapporten görs bedömningen att BFR tills vidare bör behålla huvudan- Förs.

svaret för experimentstödet. Rådets utbyggda kontakter med forskningen 1989/90:9

och erfarenheter av stödgivningen talar för detta. Emellertid bör samarbetet Bilaga
mellan rådet och boverket i fråga om experimentverksamhet förbättras. Boverket
bör också utifrån sin uppgift att överblicka behovet av åtgärder på
boendeområdet kunna formulera krav på och föreslå områden där experimentverksamhet
behöver bedrivas i ökad omfattning.

1.7 Risker för tredje man

Frågan om ansvaret för uppförande av prototyp- och försöksanläggning,
främst beträffande miljöförstöring och skador i övrigt på omgivningen, är
betydelsefull i denna typ av experimentverksamhet. Här är det särskilt angeläget
att tredje man skyddas mot skador och ekonomiska följder av haverier
etc. vid prototypanläggningar. Huvudmannen torde ha det överordnade ansvaret
i dessa avseenden. Byggaren eller entreprenören ansvarar för de mera
ordinära byggåtgärderna. För sådana skador finns försäkringar. Vid experiment
med nya tekniker finns inte detta skydd.

Bland våra undersökta experimentprojekt finns ett antal misslyckade projekt.
Enligt vad vi kunnat se har inte några av dessa projekt lett till några
mer omfattande skadeverkningar för tredje man. En sådan risk finns dock i
all experimentverksamhet. Experiment som får statligt stöd skall dock alltid
följas upp med ordentliga utvärderingar. Dessa har emellertid inte alltid
gjorts utifrån en helhetssyn på boendet. Det är viktigt att detta regelmässigt
sker i fråga om statligt stödda experiment.

Någon reglering av ansvaret vid eventuell framtida rivning av försöksanläggning
finns inte heller i de projekt vi granskat. Emellertid har BFR med
lånemedel hjälpt till att bygga om anläggningar där hyresgäster och andra
klagat.

I rapporten föreslås att stödet, i de fall då risker uppenbart finns för tredje
man eller då rivningskostnaderna o.d. vid ett misslyckande blir höga, i stället
ges i form av en försäkringsgaranti. Härvid bör dock endast ekonomiskt
”sunda” projekt komma i fråga, dvs. projekt som i normalfallet enligt föreliggande
underlag kommer att ge en tillräckligt stor vinst, men där en viss
risk finns för misslyckande. Enligt våra intervjuer med konsulter och byggherrar
skulle en sådan försäkring ha en mycket större stimulerande effekt på
viljan att experimentera än ett lån eller bidrag.

1.8 Slutsatser och förslag

I rapporten konstateras att experimentverksamheten i övervägande grad
haft positiva effekter samt att stödet är viktigt för vidareutvecklingen av bebyggelseområdet.
Samhället får genom stödet en möjlighet att i kontrollerade
former bedriva experimentverksamhet på viktiga områden som t.ex. att
få fram sundare hus. Detta är speciellt viktigt mot bakgrunden av att den
experimentverksamhet som i dag bedrivs inom allt större delar av bostadsoch
byggproduktionen uppenbarligen sker under mer eller mindre okontrollerade
former.

I rapporten har emellertid också vissa brister i inriktningen av experiment- 22

verksamheten, administrationen av lånen och i själva konstruktionen av stö

det konstaterats. För att effektivisera denna stödverksamhet föreslår reviso

rerna bl.a.

- att riksdagen i ett uttalande betonar att den främsta uppgiften för experimentverksamheten
bör vara att skapa beslutsunderlag som klarlägger systemens
tekniskt-ekonomiska och andra väsentliga förutsättningar, inte
att i första hand få till stånd eller påskynda en introduktion av systemen
på marknaden.

- att BFR i högre grad bör utnyttja universitets- och högskoleforskningen
för systemanalyser och en mera grundlig förberedande bearbetning av
experimenten teoretiskt och experimentellt innan dessa lösningar överförs
till driftanläggningar,

- att plan- och bostadsverket (boverket), branschorgan och utvecklingsfonder
på bebyggelseområdet får möjlighet att i större utsträckning delta
i initieringen och genomförandet av experimentverksamheten,

- att finansieringen av experimentverksamhet i fråga om solvärme- och
energilagringsanläggningar anslutna till fjärrvärmenätet i stället sker från
statens energiverks (STEV) nya fond för energiteknikstöd,

- att en förskjutning av tyngdpunkten i byggforskningsverkets (BFR:s)
stöd till experimentverksamhet sker i riktning emot andra typer av byggexperiment
än energitekniska,

- att en mer flexibel stödform för experimentbyggande och försöksanläggningar
införs. Stöd i form av såväl bidrag som lån samt låne- och försäkringsgarantier
eller valfria kombinationer härav bör kunna ges och byggforskningsrådet
ges i uppdrag att utarbeta förslag till sådana modifierade
stödformer,

- att principerna i fråga om omprövning av lånen ses över. En ”schablonisering”
av den fastighetsekonomiska utvärderingen i fråga om mindre lån
bör övervägas och boverket, länsbostadsnämnderna, statens bostadsfinansierings
AB (SBAB) och BFR bör se över rutinerna när lånen skall
omvandlas och nya villkor beslutas samt,

- att regeringen inte behöver fatta beslut om villkoren vid omprövningen
av varje enskilt lån. BFR torde självt kunna göra detta.

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten (1989/90:1) Stödet till experimentbyggandet har
efter remiss avgetts av universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), plan- och
bostadsverket (boverket), statens institut för byggnadsforskning (SIB), statens
råd för byggnadsforskning (BFR), styrelsen för teknisk utveckling

- Förs.

- 1989/90:9
Bilaga

(STU), statens energiverk (STEV), länsbostadsnämnden i Stockholm, arkitekternas
forum för forskning och utveckling (ARKUS), byggentreprenörerna,
HSB, Kommunförbundet, SABO och Sveriges fastighetsägareförbund.

UHÄ har bifogat yttranden från tekniska högskolan i Stockholm, Chalmers
tekniska högskola, universitetet i Lund samt högskolan i Luleå. UHÄ
hänvisar i sakfrågorna till de synpunkter som förs fram i dessa.

Byggnadsarbetarförbundet, Svenska byggbranschens utvecklingsfond
(SBUF) och Svenska konsultföreningen har getts tillfälle att avge yttranden.
SBUF hänvisar dock till yttranden från byggentreprenörerna och byggnadsarbetarförbundet,
vilka också är fondens huvudmän. De övriga två har avstått
från att yttra sig.

2.1 Allmänna synpunkter

Revisorernas rapport har genomgående fått ett positivt mottagande av remissinstanserna.
Över lag instämmer man i vår bedömning att experimentbyggande
är en viktig länk mellan forskning och utveckling å ena sidan och
driftskedet å den andra och att stödet behövs även för framtiden.

I yttrandena pekar man på flera förhållanden som talar för att experimentbyggnadsstödets
betydelse kan öka i en nära framtid. Bland annat ger boverkets
nybyggnadsregler större möjligheter till val av tekniska lösningar för att
uppnå olika kvalitetskrav. Senare års erfarenheter har också visat att nya
material och metoder samt ny teknik tagits i anspråk i stor skala utan att
tillräckliga försök och utvärderingar har gjorts. Detta har i efterhand lett till
stora kostnader och t.o.m. hälsorisker.

Remissinstanserna ger också många andra exempel på betydelsefulla områden,
vid sidan om energiteknik, där experimentverksamhet bör bedrivas i
ökad omfattning.

Man är också i stort överens om att revisorerna i sin granskning uppmärksammat
de svagheter i utformningen av stödet som troligen leder till att incitamenten
att dra nytta av stödet inte är tillräckliga.

Flertalet remissinstanser delar således revisorernas uppfattning om att orsakerna
till att de vidgade möjligheter till stöd som införts efter hand endast
kommit att utnyttjas i liten utsträckning sannolikt kan härledas till både brister
och begränsningar i stödets konstruktion och dålig information om och
marknadsföring av stödet.

Nästan samtliga instanser instämmer också helt eller i allt väsentligt i framlagda
förslag. De kompletteringar och nyanseringar som redovisas i yttrandena
lämnas i stor samsyn med revisorernas synpunkter och förslag. De kritiska
synpunkter som förts fram har oftast rört mer oväsentliga delar av revisorernas
resonemang och slutsatser.

Boverket instämmer visserligen i revisorernas slutsatser i rapporten men
lämnar dessutom i sitt yttrande ett förslag om hur experimentbyggnadsstödet
närmare skulle kunna inordnas i det ordinarie lånesystemet. Förslaget innebär
att länsbostadsnämnderna tar över vissa uppgifter i fråga om initiering
och beslut om experimentstöd. Detta förslag redovisas nedan i avsnitt 2.9.

Förs.

1989/90:9

Bilaga

2.2 Synpunkter på åtgärdsförslagen i rapporten

2.2.1 Mål för experimentverksamheten

I rapporten föreslås att målen för experimentverksamheten görs tydligare
och att riksdagen i ett uttalande betonar att den främsta uppgiften för experimentverksamheten
bör vara att skapa beslutsunderlag som klarlägger såväl
systemens tekniskt/ekonomiska som andra väsentliga förutsättningar, inte
att i första hand få till stånd eller påskynda en introduktion av systemen på
marknaden.

SIB, STEV och Fastighetsägareförbundet instämmer särskilt i detta synsätt.
SIB påpekar därvidlag att en sammanblandning av forcerad marknadsutveckling
och utvärderande experiment innebär uppenbara risker för att utvärderingsmomentet
underordnas andra syften och därmed ger otillförlitliga
resultat. STEV verifierar för sin del med utgångspunkt i tidigare erfarenheter
av FoU och demonstrationsprojekt inom energiområdet svårigheterna
att med ett och samma stöd nå flera olika mål som t.ex. kunskapsinhämtning
respektive forcering av marknadsintroduktionen. Fastighetsägareförbundet
anser att de fria marknadskrafterna skall verka vid marknadsintroduktion
och inte statliga stödinsatser.

BFR anser också att den främsta uppgiften med stödet skall vara att ta
fram beslutsunderlag som klarlägger såväl systemens tekniska/ekonomiska
som andra väsentliga förutsättningar. Rådet ser snarare en forcering av
marknadsintroduktionen som en positiv effekt och inte som något som står
i motsats till det primära målet.

Chalmers tekniska högskola framhåller att experiment, förutom att skapa
beslutsunderlag, har ett generellt värde i all slags byggnadsforskning, för vilken
de i många fall är den enda metoden att nå kunskap.

2.2.2 Högskoleforskningens roll

Flertalet remissinstanser instämmer i vårt förslag att BFR i högre grad bör
utnyttja universitets- och högskoleforskningen för systemanalyser och en
mera grundlig förberedande bearbetning av experimenten teoretiskt och experimentellt
innan lösningarna förs över till driftanläggningar.

SIB anser det närmast vara ett oavvisligt krav - inte minst med hänsyn till
de stora kostnader och de stora risker som är involverade - att den teknisktvetenskapliga
delen i alla fullskaleanläggningar handhas av oberoende vetenskapliga
institutioner med hög integritet och kompetens. Detta gäller
både uppläggningen av projekten som experiment betraktade, och mätning
och utvärdering.

STEV anser det som en viktig uppgift för en sektorforskningsmyndighet
att främja tillkomsten av miljöer där forskare, avnämare och utrustningsleverantörer
kan nå ett gott samarbete. En sådan möjlighet är att, som föreslås
i rapporten, involvera forskare i systemanalyser och förberedande bearbetning
av experiment.

Chalmers tekniska högskola påpekar att det behövs allsidiga, flervetenskapliga
forskargrupper om högskolorna i högre grad skall engageras i uppföljning,
kunskapsbildning och kunskapsspridning. Grupperna måste också

göras permanenta, på samma sätt som mätcentralerna, så att inte experi- Förs.

ment fördröjs i avvaktan på att nya konstellationer formeras inför varje nytt 1989/90:9

försök. En sådan ordning garanterar också en kontinuerlig kunskapsupp- Bilaga
byggnad.

UHÄ, kungliga tekniska högskolan i Stockholm samt tekniska högskolan i
Lund anser det särskilt viktigt att betona att experimentbyggande är en integrerad
del av FoU-processen och att därför universitets- och högskoleforskningen
bör utnyttjas i högre grad än hittills.

BFR ansluter sig också till vårt förslag men framhåller samtidigt dels att
högskolorna redan är engagerade för mätning och uppföljning av flertalet
projekt, dels att själva stödets konstruktion gör det svårt för dem att agera
aktivt.

2.2.3 Helhetssyn på boendet

Flertalet remissinstanser instämmer i eller har inget att erinra mot vårt förslag
att BFR regelmässigt bör pröva, genomföra och utvärdera experimenten
utifrån en helhetssyn på boendet.

Chalmers tekniska högskola anser att en bedömning utifrån en helhetssyn
även skall innefatta hur ett system verkar, som omfattar människors värderingar,
känslor och handlande på såväl rationell som irrationell grund. Kvalitativa
utvärderingsmetoder blir då också viktiga.

Kommunförbundet anser att alltför liten hänsyn tagits till de boende vid
energiexperiment och understryker vikten av att användarperspektivet lyfts
fram bättre i fortsättningen.

BFR ansluter sig till vårt förslag men markerar vikten av att experimenten
inskränks till att avse ett begränsat antal aspekter. Man påpekar också att
den nuvarande låneformen är ensidigt begränsad till teknisk utveckling, varför
en utvidgning enligt våra förslag skulle kunna innebära en väsentligt ökad
möjlighet för samhället att stödja även den icke-tekniska utvecklingen.

2.2.4 Åtgärder för att öka intresset för och medverkan i
experimentverksamhet

De flesta remissinstanserna instämmer i vårt förslag att boverket samt andra
branschorgan och intresseorganisationer på bebyggelseområdet bör få möjlighet
att i större utsträckning delta i initiering och genomförande av experimentverksamheten.

Boverket påpekar att länsbostadsnämnderna borde kunna spela en viktig
roll härvidlag. Praktiskt taget all långivning till bostäder går vägen över
nämnderna. De har därigenom stora möjligheter att informera och stimulera
till nytänkande och vardagsnära utvecklingsarbete. Inom nuvarande system
skulle nämndernas tekniska kunskap och erfarenhet bättre kunna komma
till sin rätt. De har hittills främst haft en låneförvaltande roll. En förbättring
skulle kunna uppnås genom ett tidigt samråd mellan länsbostadsnämnden
och BFR beträffande ansökningar om experimentbyggnadslån. De skulle
kunna tillföra väsentliga bedömningar redan innan projekten startar.

Chalmers tekniska högskola anser att även kommuner och kommunala
myndigheter och nämnder, högskolor, intresseorganisationer, fristående

forskningsstiftelser samt brukargrupper bör få möjlighet att initiera experiment.

Byggentreprenörerna anser att större utrymme bör ges för enskilda initiativ
av typ JM Byggs ”Fribyggen”. Dessa mottogs mycket positivt av kommuner
och nyttjare men motarbetades av centrala myndigheter av olika slag.
Man anser också att samtliga byggmyndigheter måste ha en ännu mer positiv
inställning till experimentbyggandet än vad de har nu. De är övertygade om
att myndigheterna måste ha denna positiva inställning för att få i gång det
önskvärda experimentbyggandet. Då blir det också lättare att förenkla och
påskynda bygglovshanteringen, och benägenheten att medge erforderliga
dispenser osv. ökar också.

Kommunförbundet vill särskilt poängtera att marknadsföringen och informationen
om stödmöjligheterna måste förbättras.

Fastighetsägareförbundet är dock tveksamt till om boverket, med sin nära
koppling till hanteringen av den statliga belåningen med dess i många sammanhang
starkt ”negativa” styrande inverkan på kvalitet och utveckling, kan
ha någon positiv roll i detta sammanhang.

SABO pekar på möjligheten att inrätta en särskild styrgrupp för experimentbyggande
på rådet.

2.2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m.

STEV stöder vårt förslag att finansiering av större solfångar- och energilagringsanläggningar
m.m. bör kunna ske ifrån STEV:s nya fond för energiteknikstöd.
Med den ansvarsfördelning som har föreslagits av energiforskningsutredningen,
EFU 90, bl.a. innebärandes att energiverket får ett övergripande
ansvar för den värmetekniska forskningen och utvecklingen, förefaller
förslaget riktigt enligt STEV. Exakt hur arbetsuppgifter och ansvar mellan
verket och BFR bör fördelas, när det gäller handläggning m.m. av sådana
ärenden, bör kunna klaras ut inom ramen för diskussioner om övrig ansvarsfördelning
inom värmeteknikområdet. Verket kan dock inte acceptera en
ordning där BFR svarar för all planering, utvärdering m.m. av denna typ av
experimentanläggningar, medan energiteknikfonden enbart utnyttjas som
finansieringskälla.

BFR finner för sin del att det väsentliga i sammanhanget inte är finansieringskällan
utan dels stödkonstruktionen, dels handläggningen av experimentbyggnadsärenden.
Vad gäller konstruktionen är den för energiteknikfonden
helt annorlunda än den för experimentbyggande. En ändring av stödformen
är inte utesluten, men bör föregås av noggrann analys av de behov
som föreligger. När det gäller handläggningen av experimentbyggnadsärenden
menar BFR, i likhet med revisorerna, att uppläggning och genomförande
av experimentanläggningarna bör ligga kvar på BFR. BFR har således
inget att invända mot att andra finansieringsmöjligheter prövas, men att det
förutsätter en eventuell anpassning av stödkonstruktionen och handläggningsrutinerna.
I likhet med STEV anser man också att ett utnyttjande av
energiteknikfonden för stöd till fullskaleexperiment bör kunna handläggas
inom ramen för den samordning mellan programorganen inom energiforskningsprogrammets
ram som förslagits av EFU.

Förs.

1989/90:9

Bilaga

I övrigt har remissinstanserna inget väsentligt att erinra mot revisorernas för
slag.

2.2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till
experimentverksamheten

Flertalet remissinstanser är positiva till vårt föreslag om en förskjutning i
tyngdpunkten av stödet för experimentbyggande i riktning mot andra typer
av experiment än energitekniska.

Flera remissinstanser understryker också vikten av en sådan förskjutning
genom att räkna upp en rad angelägna och eftersatta områden för experiment.
Boverket nämner t.ex. kvalitetssäkringsfrågor, nya former för samspelet
mellan människa och teknik där resurshushållning sätts i centrum, bra
bostäder för ungdomar, äldre och handikappade, estetiska värden i byggnader
och miljö samt formgivning av byggnader och byggnadsdelar. STU anger
miljöaspekter vid energibesparing och vid materialtillverkning, byggmaterial
som ej förorsakar olägenheter för användaren av byggnaden, byggmaterial
framställda av restprodukter, återvunna material och liknande som kan
införas för bättre materialhushållning. ARKUS nämner bostadens våtrum,
byggnadsdelar och detaljer som fönster, balkonger och installationer. Kommunförbundet
pekar på områdena sunda hus, äldreboende och skilda former
för gruppboende för äldre och handikappade och experiment beträffande
förvaltningsformer och organisation samt experiment med förnyelse i bred
mening i bostadsområden byggda på 60-talet. SABO vill se fler försök när
det gäller själva bygg- och förvaltningsprocessen.

Kungliga tekniska högskolan i Stockholm anser att stödet i högre utsträckning
bör omfatta andra typer av experiment än energitekniska. Om en sådan
förskjutning sker, bör dock tyngdpunkten under den närmaste 10-årsperioden
fortfarande ligga kvar inom energiområdet på grund av dess stora strategiska
betydelse.

2.2.7 Flexibla stödformer

Remissinstanserna är i princip eniga om behovet av en mer flexibel stödform
för experimentbyggande och försöksanläggningar, där stöd i form av såväl
bidrag som lån samt låne- och försäkringsgarantier eller valfria kombinationer
därav bör kunna ges.

BFR pekar på att de riskgarantier som rådet kan lämna till försöksverksamhet
med exploateringssamverkan varit av avgörande betydelse för att få
igång denna försöksverksamhet.

Enligt STEV är låneformen en något föråldrad form för staten att främja
utvecklingsverksamhet. Verket anser att villkorliga bidrag är en principiellt
riktigare stödform, som kan ses som en typ av ”försäkring” mot ett negativt
utfall av ett utvecklings- eller experimentprojekt. Utgångspunkten för planering,
beredning och uppföljning av sådant stöd är att projektet skall
lyckas, vilket i flera avseenden skapar bättre förutsättningar än när villkorslån
utnyttjas. Det kan därvid vara riktigt att skapa ett mer flexibelt system
med flera möjliga stödformer och subventionsgrader. Samtidigt har verket
funnit att ett sådant mer flexibelt stödsystem av myndigheten bör ges tämli -

- Förs.

1989/90:9

Bilaga

gen fasta former och i förväg bestämda subventionsnivåer, som görs allmänt Förs.
kända. Om så inte sker kommer handläggningstiden för enskilda ärenden att 1989/90:9

belastas med alltför omfattande och utdragna förhandlingar innan en rimlig Bilaga

överenskommelse kan träffas.

Kommunförbundet anser, mot bakgrunden av bl.a. att få enskilda småhusägare
är villiga att riskera familjeekonomin i ett experimentbygge, att förutsättningarna
för ett system med försäkringsgarantier i samband med experiment
som misslyckas bör utredas närmare.

ARKUS vill särskilt understryka vikten av att bidrag eller garantier kan
utgå till en omsorgsfull planering och projektering som förberedelse för experiment.
Här ligger tyngdpunkten i sådana experiment som kan uppkomma
inom arkitektföretagen. Stödformen bör även kunna användas för alternativ
projektering i avsikt att övertyga en byggherre om ideernas bärkraft och till
prototyp- och pilotanläggningar.

Byggentreprenörerna anser att stöd till experimentbyggande från skattesynpunkt
bör behandlas som om de vore näringsbidrag, dvs. statligt stöd
utan återbetalningsskyldighet. Näringsbidrag innebär att det skattemässiga
avskrivningsvärdet för en tillgång justeras ned med det belopp som utgör stödet
till experimentet. På kvarvarande belopp får värdeminskningsavdragen
beräknas. Utformas stödet på detta sätt, kommer fastighetsägare inte att av
skatteskäl avskräckas från att vidta experimentbyggande.

Fastighetsägareförbundet påpekar att det är viktigt för viljan att satsa på
experimentbyggande att den framtida ekonomin kan bestämmas på ett så
tidigt stadium som möjligt. Om värderingsgrunderna finns fastlagda redan
vid ansökan och får styra fördelningen mellan bidrag, fördelaktiga lån och
eventuella försäkringsgarantier får byggherren helt andra möjligheter att
förutsäga projektets ekonomi. Utvärderingen bör separatfinansieras av
BFR-anslag och endast leda till att eventuella försäkringsåtaganden utfaller.

Då krävs automatiskt att villkoren för stödet är helt klarlagda redan när ansökan
behandlas och fastighetsägaren behöver inte sväva i ovisshet om det
slutliga ekonomiska utfallet och inte lockas att redovisa sämre resultat än det
verkliga.

HSB pekar på flera komplikationer för bostadsrättsföreningens del med
nuvarande system. Bl.a. att bostadsrättsföreningen är en för liten enhet för
att själv stå för ett risktagande. Föreningen kan inte heller som enhet dra
nytta av experimentens resultat på sikt. Den ekonomiska redovisningen av
villkorslån är en tredje komplikation. För varje ny bostadsrättsförening upprättas
en ekonomisk plan, som registreras hos länsstyrelsen. Av planen skall
framgå vilka åtaganden en bostadsrättshavare ikläder sig. I en sådan redovisning
är strävan att så långt som möjligt minimera osäkerhet. Ett experimentbyggande
finansierat med villkorslån framstår som dubbelt osäkert för den
tilltänkte bostadsrättshavaren; dels är det tveksamt om man kan/skall diskontera
den framtida ekonomiska nyttan av experimentet, dels är det inte
möjligt att diskontera en eventuell framtida avskrivning av villkorslånet. Om
det är ett samhällsintresse att förmå bostadsrättsföreningar att intressera sig
för experimentbyggande, måste det, enligt HSBs mening, ske en förskjutning
av finansieringen från lån mot bidrag. Vidare är det nödvändigt att förbättra
skyddet mot större misslyckanden, som kan leda till avsevärda ekono- 29

miska förluster.

2.2.8 Handläggning och omprövning av lånen

Förslagen att se över principer och rutiner för handläggning och omprövning
av lånen och låta BFR självt få fatta beslut om villkor för omprövningen av
enskilda lån får stöd eller lämnas utan erinran av nästan samtliga remissinstanser.

BFR bekräftar att omprövning av lånen inte skett i den omfattning som
borde ha skett. I detta sammanhang pekar rådet särskilt på att utvärderingsmetoder
saknas inom området. Rådet har också i anslagsframställningar till
bostadsdepartementet framfört att utvärderingsverksamheten är mycket resurskrävande
och att vid minskade kanslianslag blir detta en uppgift som blir
lidande.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att det är viktigt att stödet
utformas så att förfarandet vid omprövning och vid nya låneförbindelser
överensstämmer med övrig låneförvaltning.

Byggentreprenörerna anser att BFR:s handläggningstider är alltför långa.
De föreslår att rutinerna förenklas t.ex. genom att BFR administrerar frågorna
på det sätt som exempelvis SBUF gör.

SABO frågar sig om inte problemen med administrationen av lånen kan
lösas genom att villkoren för bidrag och lån fastställs redan från början. Omprövning
av fastställda villkor för lån skulle kunna göras på ansökan av låntagaren,
som då får ett primärt ansvar för att redovisa motiven för omprövning.
Behovet av en mer ingående utredning, som bör bekostas av BFR, kan
då vägas emot kostnaderna för att lämna de av låntagaren begärda villkorslånen.

SBAB anser att nuvarande ansvarsfördelning inte är bra ur låneadministrativ
synpunkt. SBAB:s nya ansvar för låneförvaltningen har ytterligare
komplicerat situationen. Man noterar därför med tillfredsställelse att vi diskuterat
att föra över ansvaret för lånehanteringen till boverket. Från administrativ
synpunkt anser SBAB det vara värdefullt med en närmare samverkan
mellan den myndighet som sköter den praktiska låneförvaltningen och
låneomprövande myndigheten. Såväl boverket som länsbostadsnämnderna
har god erfarenhet av låneadministrativa frågor. SBAB stöder därför tanken
på ett överförande av ansvaret för lånehanteringen från BFR till boverket.
SBAB är också berett att tillsammans med boverket, länsbostadsnämnderna
och BFR se över rutinerna för att försöka förbättra dessa. Det är dock BFR
som i första hand kan påverka de allvarligaste låneadministrativa bristerna.

Fastighetsägareförbundet anser inte heller att regeringen skall behöva fatta
beslut i varje särskilt ärende; däremot kan det behövas en säkerhetsventil i
form av en möjlighet till överprövning om beslutsrätten delegeras till BFR.

2.2.9 Övrigt

Rapportens bedömning att huvudmannaskapet för lånen tills vidare bör
ligga kvar på BFR får stöd eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser.

Boverket instämmer i att huvudansvaret för stödet för närvarande bör
ligga på BFR. Långsiktigt kan det dock finnas skäl att hålla en diskussion
levande om den praktiska ansvarsfördelningen mellan renodlad forskning å

ena sidan och utvecklings- och demonstrationsprojekt å den andra. Inom Förs.

forskningspolitiken är det enligt verket statsmakternas alltmer uttalade arn- 1989/90:9

bition att lägga tyngdpunkten vid de senare leden hos andra myndigheter, Bilaga
kommuner och företag.

Verket påpekar dessförinnan att benägenheten och även de formella möjligheterna
att ta experimentbyggnadslån är liten inom flera av de mest betydelsefulla
bostadspolitiskt prioriterade områdena. Verket anser därför att
mycket talar för att de nuvarande experimentbyggnadslånen bör föras närmare
bostadslångivningen. Ett system med tillägg till den ordinarie bostadslångivningen
skulle kunna vara en väg att tillföra bostadsproduktionen nya
och mindre kostsamma utvecklingskvaliteter av försökskaraktär, antingen
genom bidrag eller lån. Redan i dag är det möjligt att göra vissa begränsade
tillägg för sådana kvaliteter. Om lånemetoden skall bli ett reellt alternativ
vid mera omfattande utvecklingsprojekt måste dock metoden kompletteras
med en särskild tilläggsram. Om kostnaderna för projektet blir så höga att de
överstiger fastighetens avkastningsvärde så skulle ränte- och amorteringsfria
tilläggslån kunna vara ett komplement.

En jämförelse med de förhöjda låneunderlag och tilläggslån som finns för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ligger nära till hands. Sådana lån söks
hos länsbostadsnämnden. Riksantikvarieämbetet, (RAÄ) som förfogar över
en ram för ändamålet, tar via länsantikvarien ställning till om projektet är
angeläget att stödja. Om RAÄ:s bedömning blir positiv, tar länsbostadsnämnden
ställning till vilket belopp som behövs för att projektet skall kunna
förverkligas. Om det ryms inom den till länsstyrelsen av RAÄ tilldelade ramen
går länsantikvarien med på detta och lånet beviljas. En likartad konstruktion
skulle enligt verket kunna tillämpas vid experimentbyggande. Om
experimentet helt eller delvis misslyckas, kan en större del av lånet senare
omvandlas till ränte- och amorteringsfri del, påpekar verket.

Länsbostadsnämnderna bör beräkna storleken av såväl lånetillägg som
ränte- och amorteringsfri del på grundval av yttrande från BFR och under
förutsättning att BFR ställer medel till förfogande. En inordning i det ordinarie
lånesystemet enligt den ovan föreslagna modellen skulle innebära följande
fördelar enligt verket.

Det skulle kunna göra det möjligt att nå fler eller praktiskt taget alla aktuella
projekt med en direkt information om experimentbyggnadsstödet.

Det minskar vidare risken för att projekten tillkommer slumpvis. Det ger
också bättre möjlighet till återföring av erfarenheter till BFR och boverket
och ger underlag för en säkrare prioritering. Nämnderna får möjlighet att
föra över erfarenheter från ett projekt till ett annat.

Det skulle också innebära att det blir naturligt att göra extra insatser i det
ordinarie bostadsbyggandet, både vid ombyggnad och nybyggnad. Den direkta
kontakten med låntagarna gör det också lättare att initiera experiment
i de ”mjukare” delarna av bostadens utformning och grannskap, vilket är
angeläget.

Det skulle slutligen ge de lånebeviljande myndigheterna, länsbostadsnämnderna,
en ökad möjlighet att stimulera till utvecklingstänkande hos
byggherrar och inom byggbranschens olika led. Länsbostadsnämnderna möter
den stora mängden bostadsbyggnadsprojekt. Boverket får som central 31

statlig myndighet samtidigt en reell möjlighet att förmedla erfarenheter och
att prioritera angelägna områden i samråd med BFR.

BFR skall behålla ansvaret för hur medlen används och för utvärderingen.
Ansvaret för hanteringen av lånen renodlas dock hos boverket. Enligt verkets
mening skulle detta också kunna eliminera många av de nackdelar med
de nuvarande lånen som revisorerna pekat på.

BFR har under hand yttrat sig över boverkets förslag.

Förs.

1989/90:9

Bilaga

Innehållsförteckning Fors Revisorernas

förslag 1989/90:9

1 Genomförd granskning 1

2 Revisorernas överväganden 2

2.1 Allmänt 2

2.2 Mål för experimentverksamheten 4

2.3 Högskoleforskningens roll 4

2.4 Åtgärder för att öka intresset för experimentverksamhet 5

2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m 6

2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till experimentverksamheten
7

2.7 Flexibla stödformer 8

2.8 Handläggning och omprövning av lånen 10

2.9 Tilläggslån till ordinarie bostadslångivningen 10

3 Sammanfattning 13

4 Hemställan 14

Bilaga; Sammanfattning av rapport 1989/90:1 om stödet till experimentbyggandet
och de remissyttranden som avgetts över den .... 16

1 Rapporten 16

1.1 Bakgrund och syfte 16

1.2 Lånen till experimentbyggandet 16

1.3 Inriktningen av experimentverksamheten 17

1.3.1 Bostadspolitiskt prioriterade områden 17

1.3.2 Stadier i bygg- och utvecklingsprocessen 18

1.3.3 Målgrupper m.m 18

1.3.4 Produktnivå kontra helhetssyn 19

1.3.5 Övriga statliga stödorgan och stödmöjligheter 19

1.3.6 Övriga synpunkter 19

1.4 Utvärdering av experimenten 20

1.5 Omprövningen av lånen 21

1.6 Huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet 21

1.7 Risker för tredje man 22

1.8 Slutsatser och förslag 22

2 Remissyttranden 23

2.1 Allmänna synpunkter 24

2.2 Synpunkter på åtgärdsförslagen i rapporten 25

2.2.1 Mål för experimentverksamheten 25

2.2.2 Högskoleforskningens roll 25

2.2.3 Helhetssyn på boendet 26

2.2.4 Åtgärder för att öka intresset för och medverkan i experimentverksamhet
26

2.2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m 27

2.2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till experimentverksamheten
28

2.2.7 Flexibla stödformer 28

2.2.8 Handläggning och omprövning av lånen 30

2.2.9 Övrigt 30

99994, Stockholm 1990