Förslag till riksdagen 1989/90:13 (Framställning / redogörelse 1989/90:13)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1989/90:13

Riksdagens revisorers förslag angående 1983 års
bostadsförbättringsprogram

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av 1983 års bostadsförbättringsprogram.
Programmet som enligt riksdagens beslut skall genomföras
under tiden 1983-1993 syftar till att skapa förutsättningar för det befintliga
bostadsbeståndets förnyelse. Det lägger tyngdpunkten vid underhåll, reparationer
och energisparåtgärder samt vid en ökad tillgänglighet till bostäderna
för äldre och handikappade.

Revisorerna har vid sin granskning funnit att bostadsförbättringsprogrammet
har bidragit till att ett förnyelsearbete på bostadsområdet intensifierats
och att delar av det aktuella bostadsbeståndet har förbättrats och förnyats.
Möjligheterna till ett effektivt genomförande av programmet har dock påverkats
i negativ riktning av ryckigheter i genomförandet föranledda av åtgärder
i syfte att främja nybyggandet av bostäder.

Den statliga styrningen av bostadsförsörjningen är i första hand konstruerad
för nybyggande och inte direkt för ombyggande. Därigenom har det administrativa
förfarandet för bostadsförbättringar blivit onödigt komplicerat
och därtill onödigt kostsamt. Planeringen och genomförandet av bostadsförbättringarna
har också påverkats menligt av att villkoren för genomförandet
från tid till annan ändrats. När förändringar i regelsystemet inträffat har man
sålunda tvingats göra om delar av ombyggnadsprocessen. Kostnaderna för
att administrera och genomföra dessa åtgärder har blivit betydande i de fall
då förutsättningarna ändrats alltför mycket. Möjligheterna att ta vara på erfarenheter
och teknisk kunskapsutveckling har också försvårats liksom den
sunda konkurrensen.

Enligt vår mening behövs med hänsyn till bl.a. bostadsbeståndets sammansättning,
ålder och kvalitet även framdeles bostadsförbättringsåtgärder
och statligt stöd i olika former.

Vid de fortsatta åtgärderna bör stor vikt läggas vid kontinuiteten i genomförandet
i syfte att underlätta och förbilliga sådana insatser. Revisorerna anser
att i sådant syfte vissa förändringar av såväl organisatorisk som administrativ
art bör vidtas. Aven vissa forskningsinsatser bör göras. Sålunda bör

- större delen av handläggningen av bostadsförbättringsärenden äga rum
på kommunal nivå,

- ett förenklat regelsystem genomföras som är anpassat för dessa åtgärder,

- ökad samordning mellan bygglovprövningen samt låne- och bidragsprövningen
genomföras och

- ökade forskningsinsatser rörande de för bostadsförbättringarna strategiska
frågorna sättas in.

Förs.

1989/90:13

1 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 13

1. Revisorernas granskning

Granskningen har inriktats på att undersöka hur bostadsförbättringsprogrammet
genomförts och vilka krav som fortsättningsvis bör ställas på de
statliga styrmedlen för underhåll, förnyelse och ombyggnad av bostadsbeståndet.

De styrmedel som har beaktats är bestämmelser i de lagar, förordningar
och tillämpningsföreskrifter som rör ombyggnadsprocessen, det bostadsadministrativa
systemet med regeltillämpning och utveckling av praxis samt
kunskapsuppbyggnaden i form av samlade erfarenheter, forskning och utveckling.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (1989/90:2) 1983 års
bostadsförbättringsprogram (dnr 1987:45). Yttranden över rapporten har inhämtats
i sedvanlig ordning. Sammanfattningar över rapporten och yttrandena
är redovisade i bilaga till denna skrivelse.

I rapporten konstateras att styrmedlen för bostadsförbättringar blivit onödigt
komplicerade och därmed alltför kostsamma. Vidare noteras bl.a. att
programmet har påverkats menligt genom att villkoren för genomförandet
av bostadsförbättringarna hela tiden ändrats, ibland genom tvära kast. I
syfte att nå förbättringar förordas att större delen av arbetet med administrationen
av ombyggnadsåtgärder utförs på kommunal nivå och att det särskiljs
från vad som gäller för nybyggandet. Vidare noteras att det bl.a. behövs en
enklare och stabil basfinansiering för förbättringsåtgärder med enkla låneoch
bidragsformer.

2. Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt om bostadsförbättringsprogrammet

Det övergripande målet för 1983 års bostadsförbättringsprogram (prop.
1983/84:40, bil. 9, BoU 11, rskr. 63) har varit att genomföra sådana förbättringar
i bostadsbeståndet som varit bostadssocialt angelägna och samhällsekonomiskt
försvarbara. Vår granskning har visat att ombyggnadsverksamheten
kom i gång och till stor del genomförts genom bostadsförbättringsprogrammet
och att åtgärder som var välbehövliga av bostadssociala skäl för
bostadsbeståndets upprätthållande genomförts. Genom förbättringsprogrammet
har fördelen med en modell som går ut på en kontinuerlig förnyelse
av bostadsbeståndet genom att reparera och bygga om i stället för att riva
och bygga nytt bekräftats.

För att bostadsbeståndet skall upprätthållas och för att rivning, förslumning
och därmed kapitalförstöring skall undvikas, behövs kontinuerligt underhåll
och förbättringsåtgärder. Behovet av förbättringsåtgärder är beroende
av bostadsbeståndet, dess ålder och standard men också av vilka anspråk
som ställs. Hittills har en stor del av det något äldre beståndet förnyats,
medan förnyelsen för det halvgamla beståndet påbörjats. Förnyelseåtgärder
har på sistone aktualiserats inom det s.k. miljonprogrammets områden. Åtgärder
inom de senast nämnda områdena behövs både för att avhjälpa byggtekniska
brister och för att förbättra de bostadssociala förhållandena.

Förs.

1989/90:13

Vid genomförandet av bostadsförbättringsprogrammet har man emellertid
mött stora problem som i flera avseenden påverkat ett effektivt förverkligande
av programmet. För att främja nyproduktionen av bostäder har bostadsförbättringsprogrammet
i olika etapper begränsats. De ändringar som
år 1988 genomfördes, då rambegränsningar för ombyggnader infördes i hela
landet och den garanterade räntan för ombyggnader fördubblades, minskade
möjligheterna att genomföra programmet i sådan omfattning att man
kan sätta i fråga om vi i dag har ett verksamt ombyggnadsprogram.

Genomförandet av programmet har också hämmats av en omständlig
byggnads- och lånereglering.

Vi kommer fortsättningsvis att ge exempel på de kontinuerliga förändringarna
- ryckigheten - i programmets genomförande och bristerna i styrsystemet.
Vi kommer samtidigt att föreslå vissa ändringar i det administrativa
systemet och åtgärder för att nå en förbättrad kunskapsspridning på ombyggnadsområdet.
Vi har härvid förutsatt att det på grund av bostadsbeståndets
sammansättning även efter programtidens slut år 1993 kommer att finnas
behov av bostadsförbättringsåtgärder och att det även då fordras samhälleliga
insatser för upprätthållandet av bostadsbeståndet. Vi har däremot inte
bedömt behovet av ekonomiskt stöd till bostadsförbättringsåtgärder1.

Hörda remissinstanser instämmer i stort i vår allmänna syn på behovet av
långsiktighet och kontinuitet vid genomförandet av bostadsförbättringsprogrammet
och i vår uppfattning om det framtida behovet av insatser.

Byggforskningsrådet (BFR) understryker för sin del vikten av en god kontinuerlig
förvaltning under byggnadernas livscykel. En sådan innebär, menar
rådet, stora fördelar från många synpunkter - tekniskt, ekonomiskt och socialt
- något som även styrks av forskningsresultat.

Flera remissmyndigheter finner det angeläget med stödformer för bostadsförbättringar
som innebär långsiktig beständighet, bl.a. med tanke på
att miljonprogrammets bostäder inom kort kräver åtgärder. Ett par av dem
uttalar att brister i förnyelsen kan medföra förfall och rivning av gamla byggnader
med kapitalförstöring som följd.

Det allmännyttiga bostadsföretaget SABO anser att en utveckling av ett
effektivt bostadsförbättringsprogram är av central betydelse för SABO-företagen
och anser det viktigt att bostadsförnyelsen ses som en kontinuerlig process.
SABO redovisar att fram till sekelskiftet kommer antalet lägenheter
äldre än 30 år att ha mer än fördubblats och uppgå till 560000 (ca 60 %) av
samtliga lägenheter i SABO-företagen, dvs. ha uppnått en sådan ålder att de
traditionella underhållsåtgärderna inte längre är tillräckliga.

2.2 Ryckighet i bostadsförbättringsprogrammet

Enligt de allmänna förutsättningarna för bostadsförbättringsprogrammet
skulle det läggas upp så att ryckighet och tvära kast skulle undvikas (se prop.

1 Förslag angående bostadsfinansiering och boendekostnader har på senare tid lämnats
av boendekostnadsutredningcn (SOU 1989:71). utredningen om en reformerad
inkomstbeskattning (SOU 1989:33), kommittén för indirekta skatter (SOU 1989:23)
och av boverket i rapporten Bostadsförnyelse på 90-talet. Regeringen avser att lämna
förslag om en ändrad bostadsfinansiering samtidigt med förslagen om reformer inom
inkomstbeskattningens område inför inkomståret 1991.

Förs.

1989/90:13

1* Riksdagen 1989190. 2 sami Nr 13

1983/1984:40, bilaga 9 s. 6). Ändå är det just mot förekomsten av sådana
förhållanden som kritik genomgående riktats - i synnerhet mot de inskränkningar
genom rambegränsningar och höjningen av den garanterade räntan
som beslutades under oktober och december 1988.

Vi tar först upp frågan om bakomliggande sakliga motiv för begränsningarna
i bostadsförbättringsprogrammet. Flera remissmyndigheter redovisar
förståelse för att ingreppen kom till stånd. Statens plan- och bostadsverk
(boverket) instämmer i och för sig i uppfattningen att den ryckighet som
drabbat bostadsförbättringsprogrammet, när låne- och bidragsvillkoren från
tid till annan ändrats kraftigt, varit ett problem. Men verket erinrar om att
bostadsförbättringsprogrammet har varit ett betydelsefullt element i konjunkturpolitiken.

Statens institut för byggnadsforskning (SiB) anför att kritiken mot ryckighet
och tvära kast i bostadsförbättringsprogrammet kommer från marknadens
intressenter och måste vägas mot kravet på en politik som beaktar behoven
över hela byggsektorn med bl.a. ökad efterfrågan på lägenheter och
kontorslokaler och den allmänna sysselsättningskonjunkturen.

SiB konstaterar vidare att. då programmet togs, regeringen och de flesta
aktörerna på bostadsmarknaden utgick från att "Sverige var färdigbyggt”.
Det gällde då att vårda den befintliga bostadsstocken, höja boendekvaliteten
och minska problemen för byggarbetarkåren och materialindustrin. Nu har
det, enligt SiB. emellertid varit en totalt annorlunda situation med stor efterfrågan
på bostäder, överhettning i byggkonjunkturen och snabbt stigande
produktionskostnader.

Länsbostadsnämnden i Örebro län anser dock att ett samspel mellan nyproduktion
och ombyggnad är bra och att de kan komplettera varandra. På
så sätt kan resurserna inom branschen bättre tas till vara.

Begränsningarna på ombyggnadsområdet har bl.a. motiverats med att de
skulle öka nybyggandet av bostäder. Detta synsätt ställer sig dock många remissinstanser
skeptiska till.

Flertalet länsbostadsnämnder anser att inskränkningarna i bostadsförbättringsprogrammet
inte ökat nybyggandet av bostäder. Anledningarna uppges
vara att det tar tid att planera nya bostäder, byggandet har olika karaktär
och att arbetskraften inte är helt densamma för de båda verksamheterna och
slutligen att det snarare är annat byggande än nybyggandet av bostäder som
dragit till sig arbetskraft och övriga byggresurser. En av de hörda anser att
det senare förhållandet gjort det möjligt och önskvärt att underlåta rambegränsningar
och räntenivåändringar.

Vad sedan angår de negativa effekter som inskränkningarna i programmet
fick som följd kan särskilt noteras de följder som ändringarna år 1988 medförde.
Efter det att regeringen lagt fram sin proposition med förslag om höjning
av den garanterade räntan och beslutat om rambegränsningar och riksdagen
fattat sitt beslut härom med följande förändringar i ombyggnadslåneförordningen,
uppstod en allmän osäkerhet på bostadsmarknaden som karaktäriserades
av brist på aktuella föreskrifter, underhandlingar om vad som
skulle gälla enligt de nya reglerna, dispensansökningar, fördröjning i handläggningen
av låneärenden, omprojekteringar, ökade kostnader och förseningar.

Till de större förändringarna av programmet, som i sig medförde en

Förs.

1989/90:13

mängd följdförändringar i ombyggnadsprocessen, kan läggas andra mera
speciella förändringar.

Som ett exempel på speciella förändringar redovisas i rapporten det treåriga
hissbidrag som riksdagen fattade beslut om i december 1984. För att
s.k. hissbidrag skulle utgå förutsattes dels kommunala inventeringar, dels
kommunal delfinansiering. De kommunala budgetarna för 1985 var emellertid
redan fastställda när beslutet kom, varför kommunerna kom i gång med
verksamheten långt senare. Många kommuner hade för övrigt inte ens hunnit
slutföra sina inventeringar förrän bidragen egentligen hade upphört.

Ett annat exempel gäller bestämmelserna om smålägenheter. Från programmets
början gällde som en förutsättning för ombyggnadslån att smålägenheter
skulle slås ihop till större lägenheter. Under denna tid utvecklades
metoder för sådana åtgärder eller för att använda smålägenheter för att t.ex.
få plats för hiss eller soprum. En fullvärdig lägenhet skulle bl.a. vara minst
35 m2. Fr.o.m. den 1 juli 1989 har emellertid gällt att smålägenheterna skall
bevaras. Detta har krävt omprojekteringar, nya lösningar, nya hyresgästsamråd
osv. Förändringen gjordes för att avhjälpa bristen på smålägenheter/-ungdomsbostäder. Avgången av lägenheter i samband med ombyggnader,
som var 26 % i mitten av 1970-talet, har emellertid minskat under senare år
och var år 1988 nere i omkring 6% och utgjorde således inte något större
problem när regelförändringen gjordes, samtidigt som den medförde problem
och kostnadsökningar för ombyggandet.

Vi har funnit det angeläget att redovisa några uttalanden från hörda remissinstanser
angående verkan av ryckigheten i genomförandet av förbättringsprogrammet.
Samstämmigheten är stor bland myndigheterna om att
följderna av ändringarna varit svåra att bemästra.

SABO betonar sålunda att ryckigheten negativt påverkat det utvecklade
och tidskrävande samrådsförfarande som alltmer tillämpas vid ombyggnader.
1 ett flertal ombyggnadsprojekt skadades relationerna mellan boende
och företag svårt av ombyggnadsstoppet under hösten 1988. En väl fungerande
ombyggnadsprocess förutsätter, anser SABO, stabila och pålitliga ombyggnads-
och finansieringsregler. Med hänsyn till den långa tidsutdräkten
i ett ombyggnadsprojekt och den oro en ombyggnadsprocess skapar är det
absolut nödvändigt att de regler som gäller i början av ett projekt också kan
tillämpas under hela det praktiska genomförandet. Pålitliga förhandsbesked
måste kunna ges. En annan effekt av ombyggnadsstoppet var att den kunskapsuppbyggnad
som skett inom området allvarligt skadades. De konsulter
och entreprenörer som utvecklat specialkompetens för ombyggnad tvingades
omorientera sin verksamhet varvid viktiga resurser för det fortsatta förnyelsearbetet
gått förlorade.

Enligt länsbostadsnämnden i Västerbotten har mycken kunskap och erfarenhet
gått förlorad genom svängningarna i programmet. De mindre företagen
har inte förmått ställa om sig till nyproduktion av bostäder, inom vilken
sektor de stora företagen nu helt dominerar.

HSB påpekar att planeringstiden vid förändringar i befintliga bostadshus
med nödvändighet är lång på grund av den stora mängd intressen som skall
sammanvägas. Förbundet anser att det finns otaliga exempel på fall där kostsamma
projekterings- och planeringsinsatser blivit tillspillogivna i och med
att förutsättningarna förändrats.

Förs.

1989/90:13

Även fastighetsnämnden i Malmö kommun pekar på svårigheterna för bostadsrättsföreningarna.
När villkoren ändrats har de nedlagda konsultkostnaderna
inte kunnat nyttiggöras. Detsamma gäller enligt fastighetsnämnden
även för övriga fastighetsägarkategorier som för åtskilliga projekt har haft
att räkna med sämre lånemöjligheter med ändrad takt i medelstilldelningen.

Hyresgästernas riksförbund anser att ryckigheten försvårat ett meningsfullt
inflytande från de boendes sida. Detta gäller enligt förbundet både den
forcerade starten av programperioden och det tvärstopp som de förändrade
finansieringsvillkoren inneburit.

Länsbostadsnämnden i Västerbotten redovisar att begränsningarna i programmet
år 1988 medförde att praktiskt taget all ombyggnadsverksamhet
som inte då stod klar att påbörjas upphörde, medan nämnden i Örebro län
redovisar att programmet i länet huvudsakligen blev begränsat till kulturhistoriska
byggnader och byggnader som ingick i kulturhistoriskt värdefull
miljö.

Sammanfattningsvis kan vi notera att det finns en stark önskan hos bostadsmarknadens
parter om att få större långsiktighet vid förnyelsearbetet.
Man anser att planeringsförutsättningarna måste ligga fast under längre tidsperioder
och att bygg- och finansieringsreglcrna måste utformas så att en
kontinuerlig förnyelseprocess blir möjlig. Det har under granskningen framgått
att det finns en viss förståelse hos parterna för att en lägre subventioneringsgrad
tillämpas om man samtidigt får större stabilitet i regeltillämpningen.
Fastighetsnämnden i Malmö reser sålunda frågan om ursprungsprogrammet
inte varit för långtgående med avseende på de objekt som
kunde få ombyggnadslån. Programmet medgav en generell lånemöjlighet till
totalombyggnad med 3 procents garanterad startränta för alla flerfamiljshus
som var äldre än 30 år. Frågan är enligt nämnden om inte åldersgränsen i
stället borde satts till t.ex. 50 år. Undantag för tillgänglighet, miljonprogramsåtgärd
och ledningsbyten kunde ha funnits. På så sätt hade, anser
nämnden, kostnaden för ombyggnadslånen hållits nere, och man hade haft
lättare att undvika de senaste årens tvära inskränkningar med kvotering och
dubbleringen av den garanterade räntan.

Förvaltning och förbättring av bostäder är en kontinuerlig process. Genomförandet
av ombyggnadsprojekt tar lång tid, ofta tre år eller mera. Innan
själva ombyggnadsarbetet startar, är det ett flöde av aktiviteter, olika
officiella tillstånd samt låne- och bidragsbeslut som ett projekt skall ha lotsats
igenom. När förändringar i regelsystemet inträffar, måste delar av denna
process göras om. Administrationskostnaderna och kostnaden för att genomföra
olika åtgärder blir för såväl det allmänna som enskilda parter betydande.
Den tekniska kunskapsutvecklingen och den sunda konkurrensen
försvåras också.

Med hänsyn till den tid den totala ombyggnadsprocessen tar och till den
tid det tar att få en beslutad förändring i regelsystemet att fungera i praktiken
har vi stor förståelse för de olika parternas synpunkter och finner det betänkligt
att förutsättningarna för ombyggnadsprogrammet har ändrats avsevärt i
omgångar. Redan efter något år gjordes inskränkningar i det som avsågs
vara ett tioårigt program.

Klart är att även bostadsförbättringsåtgärderna måste få spela sin roll vid
de konjunkturpolitiska övervägandena och vid avvägningen mellan olika

Förs.

1989/90:13

krav på produktionsresurserna. I det fortsatta arbetet på att bevara bostadsbeståndet
bör dock de synpunkter som nu anförts om behovet av långsiktighet
och om undvikande av andra negativa konsekvenser noga vägas mot de
fördelar från bl.a. konjunkturpolitisk synpunkt som kan vinnas.

2.3 Ökad kommunal medverkan

Bostadsförsörjningsfrågor och byggfrågor behandlas i skilda regelsystem.
Handläggningen av låneärenden regleras bl.a. genom ombyggnadslåneförordningen
för bostäder (1986:693), bostadsfinansieringsförordningen
(1974:946) och förordningen om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus
(1983:974), medan handläggningen av byggfrågor sker enligt plan- och
bygglagens (PBL) regler för bygglov. När det gäller bostadsförbättringsfrågor
är lånereglerna för närvarande mera styrande än plan- och byggreglerna.
Styrsystemen för bostadsförbättringar är i princip desamma som för nybyggnad
av bostäder.

Den nuvarande handläggningen av bostadsförbättringsstödet är omständlig
och föga rationell. Vi har i vår granskningsrapport förordat att regleringen
av bostadsförbättringsåtgärderna i högre grad än vad som i dag är fallet
läggs på kommunerna. Bl.a. påpekar vi att om förnyelsearbetet i större
utsträckning styrdes av den enskilda kommunen, så skulle anpassningar och
avvägningar kunna göras utifrån bostadsbeståndet och bostadsmiljöerna. De
särskilda ombyggnadsföreskrifterna från boverket torde då också kunna slopas.
Verkets uppgift kunde i stället begränsas till ett allmänt tillsynsansvar,
bl.a. insamlande och spridande av erfarenheter på området. Lån och bidrag
till bostadsförbättring skulle i sådana fall lämnas av kommunerna.

Vi anförde i rapporten också att det för att upprätthålla de bostadssociala
ambitionerna även fordrades åtgärder som inte var företagsekonomiskt lönsamma.
Stöd till sådana åtgärder skulle bli enklare att administrera som bidrag
via kommunerna än som lån.

När det gäller den allmänna synen på styrsystemet konstaterar Svenska
kommunförbundet att den statliga styrningen i första hand är konstruerad
för nybyggande och att reglerna i fråga om bostadsförbättringsärenden är
onödigt komplicerade och omständliga. Nuvarande stöd är dessutom inte
anpassat till dagens och framtidens behov. Det är mera anpassat till tidigare
behov av teknisk och standardmässig förnyelse av det omoderna bostadsbeståndet.
De förändringar som successivt har gjorts i stödsystemet har enligt
förbundet medfört att detta blivit ännu mera komplicerat och svåröverskådligt.

Boverket påpekar att verket i sin anslagsframställning för nästa budgetår
har redovisat vissa preliminära slutsatser och en principskiss för hur ett framtida
ekonomiskt stöd till ombyggnad och förbättring skall kunna konstrueras.
Boverket understryker att arbetet med förslag till nytt stödsystem har
försvårats av de diskussioner om ett nytt skatte- och bostadsfinansieringssystem
som nu pågår inom regeringskansliet. Ett nytt stöd för ombyggnad och
förbättring måste enligt boverket baseras på den generella bassubvention
som kommer att finnas i det nya skatte- och bostadsfinansieringssystemet.

BFR menar för sin del att alltför täta ändringar av reglerna inom styrsystemet
inte gjort det möjligt eller meningsfullt att försöka göra utvärderingar

Förs.

1989/90:13

av detsamma. Det har inte hunnit bli några effekter som varit möjliga att
studera - utöver ryckighetens negativa konsekvenser som knappast behöver
styrkas av någon forskning.

Revisorernas förslag i granskningsrapporten om att nå förenklingar i det
administrativa förfarandet genom att föra över ansvaret på kommunerna har
vid remissbehandlingen mött delade meningar.

Boverket anser att kommunerna bör ha ett avgörande inflytande över ombyggnads-
och förbättringsverksamheten både vad avser val av områden för
insatser och av omfattning och inriktning på åtgärder. Att lägga beslutsbefogenheter
på kommunerna som rör statliga subventioner förefaller däremot
boverket mindre väl genomtänkt. Liknande tankegångar har prövats vid
flera tillfällen tidigare, påpekar man. Det har då inte befunnits lämpligt att
låta kommunerna förmedla eller besluta om lån och bidrag som huvudsakligen
inrymmer statliga subventioner. Kommunalisering har kunnat genomföras
i vissa fall då lån beräknas från givna schabloner som är oberoende av
nivåer för kommunala subventioner, som t.ex. bostadsanpassningsbidrag. 1
övrigt så visar boverkets erfarenhet att det är nödvändigt med ett statligt beslutsfattande
då de statliga medlen delvis används för att täcka kommunala
investeringar eller avgifter till kommuner.

Länsbostadsnämnden i Göteborgs och Bohus län erinrar om att en mycket
stor del av ombyggnadsverksamheten sker och kommer att ske i allmännyttiga
företag. Det är därför nämndens bestämda uppfattning att kommunerna
inte skall besluta om lån eller bidrag med hänsyn dels till att bidrag då går
till egna fastigheter, dels till kraven på lika behandling av länesökanden.

SiB anser att även om syftet att minska byråkratiskt krångel och effektivisera
ombyggnadsprocessen är vällovligt så måste en decentralisering av makten
ske under sådana former att särskilt de små kommunerna och de svaga
grupperna i samhället inte hamnar i underläge. Att kommunerna själva genom
sina bostadsbolag kommer att bli stora intressenter då ombyggnaden av
miljonprogrammets bostäder blir omfattande på 1990-talet gör inte situationen
lättare, anser SiB.

Ett annat argument mot att öka kommunernas roll beträffande bostadsförbättringsåtgärder
som SiB pekar på är att kommunerna redan har styrmöjligheter
men inte utnyttjar dem. SiB hänvisar till att kommunerna i såväl
det ursprungliga ROT-programmet som i PBL ges möjlighet att göra områdesplaner
där man kan besluta om lokala standardkrav. Kriteriet skall vara
att bebyggelsen inom området ges långsiktigt godtagbara egenskaper och att
kommunen fattar politiska beslut. Det är sålunda enligt SiB inte bristen på
styrmöjligheter som förhindrar kommunerna från att ta ett fastare grepp och
styra. SiB åberopar vidare forskningsresultat som visar att samordningen
mellan bostadsföretagen och de kommunala myndigheterna är dålig.

Aven Hyresgästernas riksförbund anser att kommuner som vill påverka
förnyelsen redan i dag har styrinstrument. Problemet är emellertid att kommunerna
inte har intresse eller resurser för att driva förnyelsefrågorna.
Detta gäller speciellt i tider då stora resurser satsas på nybyggnad. Ytterligare
reglering från kommunernas sida kan då, enligt förbundet, snarare bli
ett hinder för ett kontinuerligt förnyelsearbete.

Mer positiv i frågan är Svenska kommunförbundet. Sålunda redovisar förbundet
att man tidigare i olika sammanhang har hävdat att kommunerna bör

Förs.

1989/90:13

överta ansvaret för bostadslånegivningen. Många kommuner gör redan i dag
omfattande prövningar innan de vidarebefordrar ärendena till länsbostadsnämnderna.
Frikommunförsöken visar enligt förbundet att kommunerna
klarar prövningen bra. En samordning mellan beslut om bygglov och lån
skulle också underlätta kommunernas planerings- och beslutsprocess. Detta
skulle, anser förbundet, förkorta handläggningstiderna och förenkla förfarandet
för dem som är beroende av besluten.

Fastighetsnämnden i Malmö delar också den i rapporten framförda synpunkten
att länen kan förmedlas av kommunerna. I synnerhet torde detta
kunna gälla för landets större och medelstora kommuner.

Även SABO är positiv till ökad kommunal styrning/påverkan i bostadsförnyelsen.
Det är dock då viktigt att kommunerna i sin planering är lyhörda
för bostadsföretagens och de boendes synpunkter samt att bostadsföretagens
självständighet och initiativrätt respekteras. Det fordras en gemensam diskussion
om de långsiktiga målen för bostadsförsörjningen, framhåller
SABO.

Enligt revisorernas mening skulle det vara till stor fördel att få till stånd
en bättre samordning mellan bygglovprövning och låneprövning. Vad som
vid remissbehandlingen anförts mot en sådan utveckling anser vi inte helt
bärande. Att vissa mindre kommuner inte skulle klara handläggningen
själva är inte ett tillräckligt skäl. Självklart skall länsbostadsnämnden även
vid en sådan lösning ha ett tillsynsansvar gentemot kommunerna. Och lika
väl som det i dag i praktiken förekommer olika långt gående arbetsfördelning
mellan länsbostadsnämnder och kommuner i dessa frågor, kan det göra
det i fortsättningen, varvid de mindre kommunerna ges det ökade biträde de
behöver.

Frågan bör utredas vidare genom regeringens försorg.

2.4 Andra förändringar i det administrativa förfarandet

Sorn framgått av föregående avsnitt har vi vid vår granskning funnit att den
administrativa ordningen för genomförande av bostadsförbättringar är omständlig
och orationell. De administrationskostnader som är förenade med
systemet i dag kan med fördel bäras av stora förbättringsprojekt. Små varsamma
ombyggnader blir däremot svåra att genomföra på grund av de stora
kostnaderna. Detta förhållande kan medföra att man undviker att göra
mindre ingrepp eller att gå varsamt fram i saneringen och i stället vidtar mer
omfattande åtgärder för att projektet skall kunna bära kostnaderna. Den
nya PBL har dessutom medfört att planeringsprocessen förlängts i och med
att antalet sakägare och överklaganden ökat. Fortsättningsvis tar vi upp frågor
avseende förbättringsåtgärder som bör aktualiseras oavsett om kommunerna
får ökade befogenheter eller inte.

I rapporten konstaterade vi bl.a. att handläggningsrutinerna vid länsbostadsnämnderna
i en del fall är föråldrade.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län redovisar emellertid att nämnden
under det senaste året har genomgått en "datorisering”vilken har positiva
effekter på handläggningstider och förenklar lånearbetet. Nämnden hänvisar
också till att det på regeringens uppdrag framlagda betänkandet Förenk -

Förs.

1989/90:13

lad handläggning av ansökningar till bostadslån m.m. (SOU 1989:96) kommer,
om förslagen antas, att leda till att administrationen och blankettförfarandet
förenklas.

I betänkandet konstaterades det att handläggningstiden för ansökningar
om bostadslån är ett stort problem liksom samordningen av olika myndigheters
beslut, att en månads förlängning av handläggningstiden medför att produktionskostnaden
stiger med 1 % av vid varje tidpunkt nedlagt kapital, att
de handlingar och uppgifter som skall sammanställas för en komplett låneansökan
har stora kostnadskonsekvenser samtidigt som de kanske inte alltid
behövs. Utredningen konstaterar också att arbetsfördelningen mellan kommunernas
förmedlingsorgan och länsbostadsnämnderna skiftar.

I betänkandet föreslås en handläggningsordning med endast ett lånebeslut,
vilket innebär omfattande förändringar vad avser de handlingar och
uppgifter som skall lämnas in i samband med låneansökan. En följd av förslaget
är emellertid att omfattande ändringar fordras i de föreskrifter som
boverket utfärdat i anslutning till gällande bestämmelser.

Enligt vår bedömning är de nu föreslagna ändringarna beträffande hanteringar
av bostadslåneansökningar av värde även för ombyggnadsfallen. Vi
anser emellertid att även andra förändringar av styrsystemen i bostadsförbättringsfrågorna
fordras. Handläggningsordningen för ombyggnadslåneärenden
och lånebestämmelserna för ombyggnad bör därför göras om så att
standardkraven enligt plan- och bygglagen inte skall behöva prövas även för
lånebesluten.

SABO anser t.ex. att det är angeläget att hålla tillbaka det tekniska, åtgärdsorienterade
och av nybyggnadstänkande präglade synsätt som kännetecknat
många ombyggnadsprojekt. Det är, anser SABO, viktigt att regelsystemet
konstrueras så att det inte tvingar fram onödigt omfattande åtgärder.

Vidare har vi i vår granskningsrapport uttalat att det är tveksamt om det
fordras särskilda tillämpningsföreskrifter till plan- och bygglagen (PBL) när
det gäller ombyggnadsfall.

Svenska kommunförbundet delar denna uppfattning. Erfarenheterna av
de gångna två åren efter PBL:s ikraftträdande gör, anser förbundet, att det
kan ifrågasättas om inte PBL:s allmänna regler är tillräckligt styrande för
ombyggnadsverksamheten.

Boverket å andra sidan anser emellertid att PBL förutsätter särskilda ombyggnadsföreskrifter.
Det har enligt verket varit besvärande för lagtillämpningen
att sådana inte var utfärdade då lagen trädde i kraft den 1 juli 1987.
1 praxis har handläggningen i avsaknad av aktuella föreskrifter fallit tillbaka
på äldre bestämmelser i Svensk byggnorm.

Boverket framhåller att verket nu inlett ett arbete med ombyggnadsföreskrifter
till PBL. Enligt verkets bedömning finns anledning till genomgripande
förändringar i utformningen av föreskrifterna för ombyggnad, bl.a.
för att tillgodose de synpunkter som förts fram i vår granskningsrapport.
Man pekar på att det rör sig om dels en bättre anpassning till den enskilda
byggnaden och bebyggelsemiljön, dels uppnående av en bättre samordning
mellan låneregler och bygglovshantering. Regler utformade utifrån sådana

Förs.

1989/90:13

kriterier kan sannolikt kräva förändringar också i PBL. Verket kommer i det
pågående arbetet att överväga också sådana ändringar.

Revisorerna noterar de förslag till förändringar av styrsystemet som planerats
och förutsätter att de synpunkter som vi fört fram såväl i denna skrivelse
som i vår granskningsrapport beaktas i det fortsatta arbetet.

Vad beträffar frågor om utarbetande av särskilda tillämpningsföreskrifter
till plan- och bygglagen är vi alltjämt tveksamma till om de är nödvändiga,
och framför allt till om det går att få fram hanterbara sådana. De svårigheter
som är förknippade med att utarbeta ombyggnadsföreskrifterna beror på att
de situationer som skall regleras är otaliga. Det torde därför vara mera framkomligt
med allmänna råd som anger hur man i olika situationer kan göra
avvägningar mellan krav på standard (i förhållande till nybyggnadsföreskrifterna.
BFS 1988:18) och PBL:s krav på varsamhet.

I granskningsrapporten konstaterar vi som redan tidigare nämnts att det
för att upprätthålla de bostadssociula ambitionerna även fordras åtgärder
som inte är företagsekonomiskt lönsamma.

Boverket delar revisorernas slutsats om behovet av stöd till bostadssocialt
motiverade åtgärder som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Den närmare
utformningen av ett sådant stöd uppger sig verket komma att redovisa
i en kommande rapport. Revisorerna finner detta angeläget.

SABO påpekar för sin del att ett av bostadsförbättringsprogrammets viktigaste
mål är att öka tillgängligheten av lägenheterna i det äldre bostadsbeståndet.

Hyresgäströrelsen å sin sida har beslutat att inte acceptera omfördelning
av kapitalkostnader på grund av installation av hissar. Deras uppfattning är
att den kostnad som inte kan täckas av bruksvärdesökningen bör bäras av
samhället i sin helhet.

I rapporten konstaterar vi att det behövs en enklare och stabil basfinansiering
för förbättringsåtgärder. Värdet av detta har starkt understrukits i remissvaren.

Vi har också förespråkat en precisering av gränsen mellan underhåll och
ombyggnad. Formerna för ett lagstadgat underhåll bör vidare enligt vår mening
utvecklas så att lånestöd till uppenbart försummat underhåll undviks.
Redovisning av en förvaltningsplan som en förutsättning för ombyggnadsstöd
kunde härvid vara en lösning. De hörda instanserna har inte lämnat
några synpunkter i frågan. Vi anser att frågan om hur ett lagstadgat krav på
underhåll skall kopplas till lånestödet bör beaktas i de kommande övervägandena.

Revisorerna förordar att i detta avsnitt berörda frågor görs till föremål för
regeringens prövning.

2.5 Kunskapsunderlag

De mera långsiktiga förnyelse- och underhållsfrågorna kommer även framdeles
att vara centrala och ha en bestående aktualitet på bostadsområdet.
Därför är det av vikt att forskningen avseende underhåll, förnyelse och ombyggnad
av bostadsbeståndet inte försummas.

1 stort finns det behov av två huvudformer av kunskapsuppbyggnad som

Förs.

1989/90:13

1** Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 13

rör bostadsförbättringen. Den ena gäller hur nybyggandet skall utformas så
att man i större utsträckning i framtiden undviker tekniska och andra problem
som kräver ombyggnadsåtgärder. Den andra rör hur förbättringsåtgärderna
sammantaget bör utföras. För båda problemområdena gäller att det
behövs kunskaper om sambandet mellan byggteknik och olika styrsystem såsom
bygg-, lane- och skatteregler.

BFR anför i sitt remissyttrande att vi i dag ganska väl vet hur 1930-, 1940-och 1950-talsområdena skall förnyas resp. byggas om, men vissa kompletterande
forskningsinsatser behövs. En kunskapsöversikt blir klar 1990. Utvärdering
av förbättringsinsatser i miljonprogramområden pågår, och resultat
bör föreligga 1991 så att en kunskapsöversikt kan sammanställas även för
dessa områden.

En stor osäkerhet råder dock enligt BFR om vilka nya anspråk som kan
komma att ställas i framtiden inom boendet och bostadsbeståndet. Osäkerheten
rör i hög grad frågor av tvärvetenskaplig karaktär. Här avses frågor
som ingår i ämnesområden som BFR prioriterat, såsom Stadsförnyelse,
stadsutveckling och social förändring samt Klimat och miljö i bebyggelsen.

När det gäller varsamheten vid restaureringarna menar BFR att det redan
när förbättringsprogrammet inleddes fanns forskningsresultat som borde ha
kunnat tjäna som underlag för ett varsammare tillvägagångssätt, såväl beträffande
byggnader som dess brukare. Den utformning som det ekonomiska
styrsystemet fått har dock medfört negativa konsekvenser. Flera ovarsamt
planerade och genomförda ombyggnader kom att genomföras innan
problemen uppmärksammades. Detta förhållande är i viss mån en illustration
till den tid det tar för forskningsresultat att nå ut och få genomslagskraft,
framhåller BFR.

SiB redovisar i sitt remissyttrande att institutets forskning spänner mellan
teoretiska frågeställningar, som har sin naturliga mottagargrupp i forskarvärlden,
till tekniska utvecklingsarbeten med omedelbar praktisk tillämpning
och därmed ett ekonomiskt intresse, t.ex. bland konsulter och tillverkare.

Mellan dessa bägge ytterligheter görs forskningsinsatser som framför allt
vänder sig till tjänstemän och politiker i stat och kommun och gäller olika
aspekter på samhällsplanering. I denna kategori finns mycket av den forskning
som gäller ROT-verksamheten. SiB har fokuserat denna forskning mot
två av ROT-programmets delmål: dels tillgänglighet, dels integrerat boende.
SiB har därutöver inriktat forskningen mot kommunens förmåga att lösa
konflikter i ROT-verksamheten. Även SiB tar upp problemet med att nå
fram med resultat till avnämarna.

Byggentreprenörerna knyter an till bristerna beträffande managementkunskaper
och pekar särskilt på den bristfälliga beredskapen hos planerande
myndigheter inför de snabba förändringar som skett på bostadsmarknaden.
En sak är att man inte med någon större säkerhet kan förutse var och när
händelser inträffar, men en beredskap för flera alternativa händelseförlopp
är nödvändig om de problem som uppstår skall kunna bemästras utan onödiga
tidsförluster och kostnader. På detta område synes åtskilligt finnas att
förbättra, anser byggentreprenörerna.

SiB erinrar i denna fråga att det enligt riksdagsbeslutet vid programmets

Förs.

1989/90:13

start är boverkets uppgift att följa utvecklingen inom bostadsförsörjningen
och uppmärksamma statsmakterna på eventuella behov av att vidta åtgärder,
medan forskningens uppgift är att bidra till att utveckla formerna för att
genomföra programmet, dokumentera utvecklingen och utvärdera programmets
effekter från skilda utgångspunkter.

I fråga om genomförd forskning noterar SiB att beträffande experimentoch
demonstrationsprojekt har det främst handlat om kopplingen energi -ombyggnad. Jämfört med den ambitiösa plan BFR skisserade år 1982 har
inte mycket gjorts. Särskilt renodlade ombyggnadsexperiment lyser med sin
frånvaro. Vidare har mycket få kunskapsprojekt senare resulterat i praktiska
fullskaleexperiment.

Som statligt styrmedel - i meningen kunskapsinstrument/underlag för att
fatta bättre underbyggda beslut och att ompröva inriktning m.m. på bostadsförbättringsprogrammet
- har experimentbyggande inte använts på något
mer aktivt sätt, anser SiB.

Vi konstaterade i vår rapport att ryckigheten och kortsiktigheten i uppläggningen
av bostadsförbättringsprogrammet knappast har gjort det möjligt
att, annat än på vissa områden, utnyttja nya rön, erfarenheter etc. från praktiska
experiment. BFR redovisar i sitt yttrande över rapporten att rådet i
början av 1980-talet försökte få i gång en ökad experiment- och demonstrationsverksamhet
med bredd. De mycket kraftiga och lättillgängliga ekonomiska
stimulanserna till byggbranschen, för att snabbt få i gång en omfattande
ombyggnadsverksamhet, gjorde emellertid en bredare experimentverksamhet
mindre intressant. De stora resurser som satsades på energihushållningsprogrammet
medförde att dessa frågor blev dominerande. När sedan
energistödet snabbt avvecklades och bostadsbyggandet fick ändrad inriktning
mot nyproduktion fanns inte längre förutsättningar för omfattande
forskning och utveckling gällande bostadsförbättring.

Boverket instämmer i att det vid sidan av energiteknik finns många angelägna
områden för experiment och utvecklingsinsatser inom byggsektorn i
vid mening och nämner bl.a. kvalitetssäkringsfrågor med inriktning på att få
fram sundare hus samt estetiska värden i byggnader och miljö samt formgivning
av byggnader och byggnadsdelar. Verket redovisar att det genom den
nya låneberäkningsmetod som trädde i kraft den 1 oktober 1989 är möjligt
att göra vissa begränsade tillägg för kvaliteter av experimentkaraktär. Verket
anser också att en stödkonstruktion liknande den för kulturhistoriskt värdefull
bebyggelse med förhöjda låneunderlag och tilläggslån skall kunna tillämpas
för experimentbyggande.

För det fortsatta arbetet med bostadsförbättringar bör det senast vid programtidens
slut 1993 och i fortsättningen på 1990-talet finnas en samlad bild
av huvudproblemen inom bostadsförbättringsområdet. Forskningsprojekt
och praktiska fullskaleexperiment på strategiska områden bör därför initieras
med utgångspunkt i de hittills samlade erfarenheterna. BFR bör få i uppdrag
att i samarbete med bl.a. boverket svara för detta arbete.

Beträffande experimentbyggande för bostadsförbättringar hänvisar vi i
övrigt till vad vi anfört i vår skrivelse (Förslag 1989/90:9) angående vår särskilda
granskning av stödet till experimentbyggandet.

Förs.

1989/90:13

3. Sammanfattning

Med stöd av vad ovan anförts och med utgångspunkt i uppfattningen att ett
bostadsförbättringsprogram bör finnas även efter år 1993 föreslår revisorerna dels

att systemet för bostadsförbättringsåtgärder ses över i de avseenden revisorerna
förordat,

dels att byggforskningsrådet ges i uppdrag att i samarbete med boverket initiera
den forskning på bostadsförbättringsområdet som revisorerna förordat.

4. Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
föreslagit angående översyn av stödet för bostadsförbättringsåtgärder
och om forskning på bostadsförbättringsområdet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. 1 beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s). Alf Wennerfors (m). Hans Lindblad (fp). Stig
Gustafsson (s). Birgitta Hambraeus (c). Bengt Silfverstrand (s). Anders G
Högmark (m). Torsten Karlsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Per Stenmarck
(m). Ulla Johansson (s) och Inga-Britt Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschef Bo Willart och Ingrid Carlman.

Stockholm den 8 mars 1990
På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Ingrid Carlman

Reservation

Alf Wennerfors, Anders G Högmark och Per Stenmarck (samtliga m) reserverar
sig mot beslutet och anför:

Inledningsvis understryker vi att granskningen av 1983 års bostadsförbättringsprogram
är befogad. Vi finner också att granskningen rent tekniskt är
ambitiös och välgjord. Men när det gäller slutsatserna måste vi anmäla avvikande
mening.

Redan när det s.k. ROT-systemet infördes kritiserades det av moderata
samlingspartiet och allt sedan dess har vi haft anledning att upprepa kritiken.

Vår grundsyn på dessa bostadsfrågor bygger på principen om den fria
marknadsekonomin. Vi förordar exempelvis att det nuvarande byråkratiska

Förs.

1989/90:13

och krångliga lane- och bidragssystemet ersätts med rätten för fastighetsägaren
att göra skattefria avsättningar till reparationsfonder. Fonderna skall
vara fastighetsanknutna. Medel skall endast kunna lyftas för renovering och
modernisering av fastigheten. Detta leder till att hyreshöjningar kan hållas
tillbaka i renoverade fastigheter. Därtill kommer att den destruktiva detaljregleringen
och lånebyråkratin kan avskaffas.

Vi vill också påpeka att vi möjligen hade kunnat ställa oss bakom revisorernas
slutliga ställningstagande i granskningen om man begränsat sig till ett
uttalande om själva genomförandet av bostadsförbättringsprogrammet.
Även enligt vår mening behövs med hänsyn till bl.a. bostadsbeståndets sammansättning,
ålder och kvalitet bostadsförbättringsåtgärder. Vi kan emellertid
inte ansluta oss till i revisorernas skrivelse framförda förslag till samhälleliga
insatser efter programtidens slut år 1993 för upprätthållande av bostadsbeståndet.

Förs.

1989/90:13

Sammanfattning av rapport 1989/90:2 om 1983 års
bostadsförbättringsprogram
1 Rapporten

1.1 Bostadsförbättringsprogrammet

Bebyggelsen och därtill hörande anläggningar utgör mer än hälften av landets
samlade realkapitalstock och bostäderna drygt en fjärdedel. En stor del
av bostadsbeståndet, 4 miljoner lägenheter, är relativt ung (yngre än 30 år).
1 såväl det äldre som yngre beståndet fordras åtgärder - investeringar och
underhåll - för att det skall upprätthållas och förnyas.

År 1983 fastställde riksdagen ett program för bostadsbeståndets förbättring
(prop. 1983/84:40 bil. 9, BoU 11, rskr. 63), som syftar till att skapa förutsättningar
för det befintliga bostadsbeståndets förnyelse. Programmet
sträcker sig över en tioårsperiod och lägger tyngdpunkten vid underhåll, reparationer
och energisparåtgärder samt vid en ökad tillgänglighet för äldre
och handikappade.

Det övergripande målet för bostadsförbättringsprogrammet skulle vara
att genomföra sådana förbättringar i bostadsbeståndet som var bostadssocialt
angelägna och samhällsekonomiskt försvarbara. De åtgärder som sattes
in för att genomföra bostadsförbättringsprogrammet var följande:

- Kommunerna gavs huvudansvaret för att planera, förbereda och initiera
genomförandet av programmet.

- Standardkraven i samband med ombyggnad nyanserades.

- Ett särskilt räntestöd i form av årliga räntebidrag infördes för gemensamt
underhåll, reparationer och energibesparande åtgärder i hyres- och bostadsrättshus.

- Tillämpningsområdet för ombyggnadslån vidgades.

- Ett enhetligt system för ränte- och amorteringsfria tilläggslån infördes för
åtgärder som förräntas i sin helhet.

- Tillfälligt statligt bidrag infördes för tillgänglighetsskapande åtgärder, det
s.k. hissbidraget.

- Information och utbildning samt forskning och utveckling.

Programmet utvärderades 1986, vilket dåvarande bostadsstyrelsen utförde.
Motiven för utvärderingen var att i möjligaste mån tillgodogöra sig
de erfarenheter som kunde dras utan att göra någon allmän omprövning av
programmet. Flera revideringar och tillägg gjordes emellertid i samband
härmed i programmet.

När bostadsförbättringsprogrammet startade, var nyproduktionen av bostäder
liten och antalet tomma lägenheter betydande. Läget ändrades emellertid
snabbt. För att befrämja nyproduktionen har därför förbättringsprogrammet
begränsats i olika omgångar. Särskilt ingripande blev dessa in -

Förs.

1989/90:13

Bilaga

skränkningar i slutet av år 1988, då rambegränsningar för ombyggnad infördes
i hela landet och den garanterade räntan för ombyggnad fördubblades.

1.2 Granskningens inriktning

Granskningen utgår ifrån att ett upprätthållande av bostadsstocken kommer
att vara väsentligt även efter programtidens slut. Den har därför inriktats på
att se hur det har gått med programmet och vilka krav som mot bakgrund
härav bör ställas på de statliga styrmedlen för underhåll, förnyelse och ombyggnad
av bostadsbeståndet.

De styrmedel som har beaktats är regelsystemet med lagar, förordningar
och tillämpningsföreskrifter som rör ombyggnadsprocessen, det bostadsadministrativa
systemet med regeltillämpning och utveckling av praxis samt
kunskapsuppbyggnad i form av samlade erfarenheter, forskning och utveckling.

Den nuvarande statliga styrningen av bostadsförsörjningen är i grunden
konstruerad för nybyggande. Hur styrmedlen har anpassats för bostadsförbättringen
och hur de bör utvecklas vidare har därför granskats.

Eftersom bostadsförbättringsprogrammet begränsats i olika omgångar har
granskningen också omfattat förändringar av styrmedlen samt vilken genomslagskraft
och vilka effekter dessa fått.

1.3 Allmänt

Granskningen har utgått från att det - beroende på bostadsbeståndets sammansättning
- även efter programtidens slut 1993 kommer att finnas behov
av bostadsförbättringsåtgärder. Den har också utgått från att det även fortsättningsvis
fordras samhälleliga insatser för upprätthållande av bostadsbeståndet.
Däremot tas det i rapporten inte någon ställning till behovet av ekonomiskt
stöd.

Genom förbättringsprogrammet har, såvitt vi vid granskningen kunnat
konstatera, modellen med kontinuerlig förnyelse av bostadsbeståndet - att
reparera och bygga om i stället för att riva och bygga nytt - befästs.

Granskningen har vidare visat att den fasthet i styrmedlen som behövs för
att möjliggöra större långsiktighet och en mer fördelaktig ombyggnadsprocess
utifrån tekniskt ekonomiska utgångspunkter har saknats. I rapporten
konstateras därför att det behövs en robust och stabil basfinansiering för förbättringsåtgärder
med enkla låne- och bidragsformer. För att administrationen
av förbättringsåtgärder inte skall bli alltför komplicerad bör den särskiljas
från vad som gäller vid nybyggande.

Lånereglerna är för närvarande starkt preciserade och därmed mera styrande
än plan- och byggreglerna. I rapporten föreslås att förnyelsearbetet i
större utsträckning bör styras av den enskilda kommunen, varvid anpassningar
och avvägningar kan göras utifrån beståndet och bostadsmiljöerna.
Kommunen har lättare än länsbostadsnämnden att bedöma den faktiska situationen.
Även för att möjliggöra varsamhet vid bostadsförbättring behövs
ett mera anpassat arbetssätt. Kommunens bygglovprövning bör bli mer styrande
vid handläggningen av bostadsförbättringsåtgärder.

Förs.

1989/90:13

Bilaga

1.4 Ryckigheten

Förutsättningarna för programmet har i omgångar ändrats avsevärt. I rapporten
konstateras att detta är betänkligt med hänsyn till den tid den totala
ombyggnadsprocessen tar och till den tid det tar att få en beslutad förändring
i regelsystemet att fungera i praktiken. Redan efter något år gjordes således
inskränkningar i det som avsågs vara ett tioårigt program.

Förvaltning och förbättring av bostäder är en kontinuerlig process. Genomförandet
av ombyggnadsprojekt tar ofta tre år eller mer. Innan själva
ombyggnadsarbetet startar är det ett flöde av aktiviteter, avsedda att leda
fram till olika officiella tillstånd, låne- och bidragsbeslut samt intyg, som ett
projekt skall ha lotsats igenom. När förändringar i regelsystemet inträffar
måste delar av ombyggnadsprocessen göras om. Administrationen och kostnaden
för att genomföra olika åtgärder blir betydande om förutsättningarna
ändras alltför mycket. Den tekniska kunskapsutvecklingen och den sunda
konkurrensen försvåras också.

Genom den uppbromsning av programmet som skedde under år 1988 är
det enligt rapporten tveksamt om det över huvud taget finns något bostadsförbättringsprogram
längre.

Den fasthet i styrmedlen som behövs för att möjliggöra större långsiktighet
och en mer fördelaktig ombyggnadsprocess sett utifrån såväl tekniska
som ekonomiska utgångspunkter har som granskningen visat saknats.

1.5 Styrsystem

Det bostadsadministrativa system som för närvarande finns utvecklades efter
andra världskriget. Då stod samhällsbyggandet inför en expansion. En
kommunal bostadsförsörjningslag beslöts 1947, varvid kommunerna fick ett
ökat ansvar för bostadsförsörjningen. En bygglag beslöts 1949, varvid nya
genomförandeinstrument tillkom. Bostadsförsörjningsfrågor och byggfrågor
har alltsedan dess behandlats i olika regelsystem.

Administrativt sker handläggningen på tre nivåer. På den centrala nivån
behandlas bostadsfrågor och plan- och byggfrågor förutom av bostadsdepartementet
även av statens plan- och bostadsverk (boverket). Boverket inrättades
den 1 juli 1987 bl.a. som ett led i att effektivisera det bostadsadministrativa
systemet. På den regionala nivån behandlas bostadsfrågor av länsbostadsnämnden
och plan- och byggfrågor inom länsstyrelsens planenhet. En
omorganisation till en samordnad länsförvaltning förbereds för närvarande.
Den del av länsbostadsnämndernas verksamhet som avser bostadsförsörjning
och annan samhällsplanering skall härvid inlemmas i länsstyrelserna.
Lånefrågorna, som utgör den större delen av länsbostadsnämndernas verksamhet,
föreslås ligga utanför länsstyrelserna. Frågan om byggandet behandlas
av länsarbetsnämnd och byggarbetsnämnd.

På den kommunala nivån behandlas bostadsfrågor vanligen av fastighetsnämnden
samt plan- och byggfrågor av byggnadsnämnden. Inom flera kommuner
har handläggningen på denna nivå sammanförts.

Bostadsförbättringar behandlas på alla dessa nivåer, och åtgärderna blir
beroende av insatser från många håll.

Handläggningen av låneärenden regleras i särskild ordning, bl.a. genom

Förs.

1989/90:13

Bilaga

ombyggnadslåneförordningen för bostäder (1986:693), bostadsfinansieringsförordningen
(1974:946) och förordningen om statligt räntestöd vid förbättring
av bostadshus (1983:974), medan handläggningen av byggandet
sker enligt plan- och bygglagens (PBL) regler för bygglov.

I rapporten konstateras att handläggningsrutinerna vid länsbostadsnämnderna
i en del fall är föråldrade. Schablonerna för låneberäkning av ombyggnadsobjekt
är från 1974. Nämnderna har i många fall manuella arbetsmetoder,
men datautrustning har under senare tid införskaffats. Information om
nya regler sprids från den centrala nivån till länsbostadsnämnderna och vidare
till kommuner och fastighetsförvaltare och boende. Handläggningen på
dessa nivåer är beroende av föreskrifter och blanketter som tillhandahålls
från den centrala nivån.

Granskningen har visat att handläggning av ärenden avseende relativt små
förbättringsåtgärder är alltför komplicerad. Det är möjligt att ha ett så här
komplicerat system endast om det inte ändras i detaljer hela tiden. Man
måste hinna lära sig det. Just kombinationen av en ingående reglering, omständlig
administration, många inblandade intressenter och täta förändringar
har visat sig helt olämplig.

Flera exempel framfördes under granskningen på hur omständligt systemet
är. Föreskrifter avseende beslutet i december 1988 rörande bl.a. undantag
från de nya reglerna för stambyten inom vatten- och avloppsnätet hade
ännu vid tiden för vår granskning inte utarbetats av boverket, varför länsbostadsnämnderna
inte kunde handlägga ärendena.

De stora administrationskostnader som systemet föranleder kan vidare
endast bäras vid stora nybyggnadsprojekt. Små varsamma ombyggnader blir
svåra att genomföra.

PBL har vidare medfört att planeringsprocessen förlängts, då antalet sakägare
och överklagande ökat. Det finns exempel på överklaganden i låneärenden
som inte handlagts på två år.

Under granskningen har flera förslag till effektivisering framförts. I stort
går de ut på att ett mer decentraliserat förfarande och ett mer praktiskt anpassat
arbetssätt bör tillämpas.

1.6 Kunskapsuppbyggnaden

Forskningsorganisationen på bebyggelseområdet omfattar ett finansierande
organ - statens råd för byggnadsforskning (BFR) - och ett forskningsinstitut
- statens institut för byggnadsforskning (SiB).

Den centrala myndigheten inom området, boverket, bedriver också praktiskt
inriktat utvecklings- och utredningsarbete i anslutning till den egna
verksamheten. Enligt instruktionen skall kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsåterföring
bli centralt för verket.

Andra myndigheter med viss forskningsstödjande verksamhet på bostadsområdet
är styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens lantmäteriverk
och statens energiverk (STEV).

Inom bebyggelseområdet finns också flera privata forsknings- och utvecklingsstödjande
organ som t.ex. svenska byggentreprenörers utvecklingsfond
(SBUF), Arkitekternas forum för forskning och utveckling (ARKUS) och
SABO:s utvecklingsavdelning.

Förs.

1989/90:13

Bilaga

För att bostadsförbättringsprogrammet skulle kunna genomföras krävs, Förs.

enligt ROT-programmet (Ds Bo 1983:2), även experiment- och utvecklings- 1989/90:13

verksamhet av olika slag samt en forskning som inriktas på de längre per- Bilaga

spektiven i uppföljning och utveckling av förbättringsverksamheten.

Stadsförnyelsekommittén föreslog att demonstrations- och experimentverksamheten
inom ombyggnadsområdet skulle utökas väsentligt. Syftet
skulle vara att etablera goda exempel på ombyggnad som kunde påskynda
utvecklingen mot ett bättre ombyggnadssätt samt dessutom att i experiment
pröva alternativa tekniker, metoder och processer för att därigenom medverka
till utveckling av förnyelseverksamheten. Byggforskningsrådet begärde
hösten 1982 medel för en verksamhet med denna inriktning. Riksdagen
har därefter beslutat att de experimentbyggnadsmedel som rådet redan
ansvarar för och som dittills till största delen varit knutna till energiexperiment
i fortsättningen skall kunna användas inom rådets hela verksamhetsområde.

Därvid förutsattes att den utökade experimentverksamheten borde läggas
upp så att den kan dokumenteras och utvärderas. Resultaten borde därefter
föras vidare i form av information och utbildning.

För särskilt svåra tekniskt/ekonomiska problem som uppstår vid installation
av t.ex. hissar och andra lyftanordningar i befintliga byggnader anslog
riksdagen särskilda medel.

Även kunskaper om bostadsbebyggelsens egenskaper behövde enligt riksdagsbeslutet
fördjupas och hållas aktuella. Särskilt kunskaperna om småhusbebyggelsen
ansågs otillräckliga. De fortsatta undersökningarna borde inriktas
på såväl tekniskt/funktionella byggnadsegenskaper och underhållsskick
som frågor om bebyggelsens närmiljö, områdesegenskaper, bostadskomplement
och formerna för förvaltning och underhåll. Vidare nämndes behov att
vidareutveckla bl.a. varsamma ombyggnadsmetoder, god kostnadskontroll,
planering, produktionsteknik, restaureringstekniska frågor, nya energitekniska
installationer och genomförandemetoder.

Av granskningsrapporten framgår att BFR:s projektverksamhet rörande
ombyggnads- och förnyelsefrågor inte ökade påtagligt sedan bostadsförbättringsprogrammet
startade år 1983. Dessutom minskar verksamheten påtagligt
efter år 1986. De genomförda projekten har vidare haft övervägande teknisk
inriktning.

Ställt mot behoven på ombyggnadsområdet har det visat sig att det brister
mest när det gäller s.k. managementkunskaper. Det handlar t.ex. om hur
hela den komplicerade ombyggnadsprocessens olika delar och aktörer skall
kunna samordnas på ett bra sätt. Undantag här är områdena varsam ombyggnad
och ombyggnad av s.k. ROT-badrum. Brister finns också när det
gäller forsknings- och utredningsarbete rörande styrsystemet som underlag
för förändringar av styrmedlen.

När det gäller experiment- och demonstrationsprojekt har projekten
främst handlat om kopplingen energi-ombyggnad. Det kan t.ex. gälla att
vidta en rad olika energibesparande åtgärder i större kvarter, tilläggsisolering
av fönster och dörrar, andra typer av isoleringsåtgärder, installation av
fläkt och värmepump, ersättning av vädringsluckor etc.

Jämfört med den ambitiösa plan BFR skisserade år 1982 har sålunda inte 20

mycket gjorts. Särskilt renodlade ombyggnadsexperiment lyser med sin
frånvaro. Mycket få kunskapsprojekt har resulterat i praktiska fullskaleexperiment.

Som statligt styrmedel - i meningen kunskapsinstrument/underlag för att
fatta bättre beslut och att ompröva verksamhetsinriktning m.m. för bostadsförbättringsprogrammet
- har experimentbyggande inte använts på något
mer aktivt sätt.

Det konstateras också i rapporten att ryckigheten och kortsiktigheten i
uppläggningen av bostadsförbättringsprogrammet knappast har gjort det
möjligt att, annat än på vissa områden, utnyttja nya rön, erfarenheter etc.
från praktiska experiment.

Vid granskningen har noterats att boverket håller på med en översyn av
stödet till ombyggnader och förbättringar. Översynen syftar bl.a. till att
åstadkomma ett regelsystem som innebär färre och enklare stödformer som
stimulerar till ökad varsamhet med hus och människor, större lokalt inflytande,
fortsatt utveckling av boinflytande och att fysiska åtgärder oftare
kombineras med sociala insatser.

Boverket har i sin anslagsframställning 1990/91 redovisat att de utvärderingar
som genomförts visar att nuvarande stöd till ombyggnad och förbättring
inte är anpassat till dagens och framtidens behov. Det är ursprungligen
utformat med hänsyn till behoven i det omoderna beståndet. Förändringar
har gjorts under senare år men dessa har lett till att stödet blivit svåröverskådligt
och komplicerat. Allt större svårigheter har uppstått i tillämpningen
för den yngre och moderna bebyggelsen, som har brister av mycket olika
slag.

Granskningen av genomförandet av 1983 års bostadsförbättringsprogram
har dessutom lett fram till bl.a. följande förslag.

1. Om kommunens bygglovprövning blir mer styrande vid handläggningen
av bostadsförbättringsåtgärder kan bidragen till sådana åtgärder göras mer
generella och förmedlas av kommunerna.

2. För att upprätthålla de bostadssociala ambitionerna fordras även åtgärder
som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Stöd till sådana åtgärder blir
enklare att administrera som bidrag via kommunerna än som lån inom
samma kostnadsram.

3. Ett särskilt bostadslåneinstitut (SBAB) skulle kunna bevilja lånen.

4. Den statliga bostadsadministrationen bör som stöd för bl.a. kommunernas
arbete med bostadsförbättring bidra med information och kunskapsspridning.

5. Gränsen bör preciseras bättre mellan underhåll och ombyggnad. Former
för ett lagstadgat underhåll bör utvecklas så att lånestöd till uppenbart
försummat underhåll undviks. Krav på en förvaltningsplan som en förutsättning
för ombyggnadsstöd kan härvid vara en möjlighet.

6. För att det vid programtidens slut och i fortsättningen på 1990-talet skall
finnas samlade erfarenheter rörande bostadsförbättringens problem bör
forskningsprojekt och praktiska fullskaleexperiment på strategiska områden
initieras tämligen omgående. BFR bör bearbeta dessa frågor i samarbete
med boverket och andra organ så att dessa frågor inte kommer i skymundan
i forskningsplaneringen på området.

Förs.

1989/90:13

Bilaga

Förs.

1989/90:13

Bilaga

2.1 Allmänt om programmet

I rapporten framhålls att byggverksamheten kom i gång igen efter 1983 genom
bostadsförbättringsprogrammet och att åtgärder som var välbehövliga
av bostadssociala skäl och för bostadsbeståndets upprätthållande genomfördes.
Genom förbättringsprogrammet har modellen med kontinuerlig förnyelse
av bostadsbeståndet - att reparera och bygga om i stället för att riva
och bygga nytt - befästs. Kontinuerligt underhåll och förbättringsåtgärder
behövs för att realkapitalet skall kunna upprätthållas. Remissinstanserna instämmer
till stor del i denna allmänna syn på programmet.

Svenska kommunförbundet konstaterar att en omfattande ombyggnadsverksamhet
kom i gång, att välbehövliga moderniseringar genomfördes och
att många lägenheter byggdes om för att underlätta kvarboende för äldre.
För att komma till rätta med överskottet på bostäder gjordes många lägenhetssammanslagningar.
Målet med programmet har därmed i stort uppfyllts.
Däremot har många och ryckiga förändringar i finansieringsreglerna medfört
problem för kommunerna.

HSB.s riksförbund understryker att det är av yttersta vikt att bostadsbeståndet
kontinuerligt värdas och förnyas. Om så inte sker finns, enligt HSB,
risk för förfall med kapitalförstöring som resultat. Enligt HSB är det således
av största betydelse att de samhälleliga förutsättningarna för en ändamålsenlig
vård och förnyelse av de befintliga bostäderna finns. Förbundet ser programmet
som ett ambitiöst försök att åstadkomma sådana förutsättningar.
Syftet förfelades dock snart enligt förbundet genom inskränkningar i finansieringsvillkoren.

BFR understryker vikten av en god kontinuerlig förvaltning under byggnadernas
livscykel. Det innebär stora fördelar ur många synpunkter - tekniskt,
ekonomiskt och socialt -, vilket styrks av forskningsresultat.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att en högre kontinuitet inom
ombyggnadsomrädet är önskvärd liksom ett minskat antal regelförändringar.

Länsbostadsnämnden i Örebro län anser att programmet var värdefullt för
bostadsbeståndet och att behovet av nya åtgärder för det äldre bostadsbeståndet
är ganska stort och bör tillskapas så fort utrymme finns i branschen.
Länsbostadsnämnden i Västerbottens län delar också uppfattningen att bostadsförbättringsprogrammet
har varit värdefullt. Nämnden redovisar vi -

2 Remissyttranden

Yttrande över rapporten har efter remiss avgetts av statens plan- och bostadsverk
(boverket), statens råd för byggnadsforskning (BFR), statens institut
för byggnadsforskning (SiB), länsbostadsnämnden i resp. Stockholms
län. Göteborgs och Bohus län, Örebro län och Västerbottens län. Malmö
kommun, Svenska kommunförbundet, Sveriges fastighetsägareförbund,
Byggentreprenörerna, HSB:s riksförbund och Sveriges allmännyttiga bostadsföretag
(SABO).

Byggnadsarbetareförbundet och Örebro kommun har också getts tillfälle
att yttra sig men inte svarat.

dare att miljonprogrammets bostäder inom kort kräver åtgärder och att det Förs.

därför är angeläget med stödformer för bostadsförbättring som innebär lång- 1989/90:13

siktig beständighet. Bilaga

Fastighetsnämnden i Malmö kommun framhåller att det är angeläget att
det skapas bättre ombyggnadslånemöjligheter än dagens, så att inte lånereglerna
leder till en omfattande rivning av gamla byggnader. Detta bostadskapital
bör i stället upprätthållas och förnyas, inte minst i miljonprogramområdena.

SABO redovisar att fram till sekelskiftet kommer antalet lägenheter äldre
än 30 år att ha mer än fördubblats och uppgå till 560 000 (ca 60 %) av samtliga
lägenheter i SABO-företagen, dvs. ha uppnått en sådan ålder att de traditionella
underhållsåtgärderna inte längre är tillräckliga. Dessutom finns
det, enligt SABO, ett påtagligt behov av anpassning till en åldrande befolkning
och utveckling, dvs. bibehållande av närservice i bostadsområdena, varför
utvecklingen av ett effektivt bostadsförbättringsprogram är av central betydelse
för SABO-företagen. SABO lade i rapporten Erfarenheter av bostadsförnyelse
- slutsatser från SABOs bostadsförnyelseprojekt 1981-89
tyngdpunkten på bostadsförnyelsen som en kontinuerlig process.

2.2 Ryckigheten

Boverket instämmer i att den ryckighet som drabbat bostadsförbättringsprogrammet,
när låne- och bidragsvillkor från tid till annan ändrats kraftigt,
är ett poblem. Verket konstaterar emellertid samtidigt att detta är ett resultat
av politiska beslut som i de flesta fall fattats av riksdagen. Det kan enligt
verket finnas skäl att närmare analysera bevekelsegrunderna för de politiskt
beslutade förändringarna. Både tillkomsten och nedtoningen av bostadsförbättringsprogrammet
har ju varit betydelsefulla element i konjunkturpolitiken.

SiB anför att kritiken mot ryckighet och tvära kast i bostadsförbättringsprogrammet
kommer från marknadens intressenter och måste vägas mot
kravet på en politik som beaktar hela byggsektorn med bl.a. ökad efterfrågan
på lägenheter och kontorslokaler och den allmänna sysselsättningskonjunkturen.

SiB konstaterar vidare att bostadsministern och de flesta aktörerna på bostadsmarknaden
då programmet utformades utgick från att Sverige var färdigbyggt.
Vad som gällde var att vårda den befintliga bostadsstocken, höja
boendekvaliteten och minska problemen för byggarbefarkåren och materialindustrin.
Nu är det, enligt SiB. en totalt annorlunda situation med stor efterfrågan
på bostäder, överhettning i byggkonjunkturen och snabbt stigande
produktionskostnader.

BFR instämmer i rapportens uppfattning om de negativa konsekvenserna
av ryckigheten. BFR menar också att det faktum att fastheten i styrmedlen
saknats är allvarligt inte bara ur teknisk/ekonomisk synvinkel utan även utifrån
sociala synpunkter.

En högre kontinuitet inom ombyggnadsområdet är enligt länsbostadsnämnden
i Stockholms län önskvärd liksom ett minskat antal regelförändringar.
Nämnden anser vidare att det framgår av rapporten att ombyggnads -

volymen inte påverkat nybyggnadsvolymen i större utsträckning och att det Förs.
snarare är det övriga byggandet som begränsar nybyggandet av bostäder. 1989/90:13

Detta gör det enligt nämnden möjligt och önskvärt att genomföra föränd- Bilaga

ringar av rambegränsningar och räntenivåer.

Hyresgästernas riksförbund delar i stort den syn på bostadsförbättringsprogrammet
som redovisas i rapporten. Programmet har präglats av en ryckighet
som många gånger försvårat ett meningsfullt inflytande från de boendes
sida. Detta gäller enligt förbundet både den forcerade starten av programperioden
och det tvärstopp som de förändrade finansieringsvillkoren
inneburit.

Länsbostadsnämnden i Örebro län anser att ryckigheten har varit ett problem
som försvårat planeringen. En smidigare hantering och ändring av
vissa regler skulle göra att åtgärder blev snabbare utnyttjade. Nämnden anser
också att ett samspel mellan nyproduktion och ombyggnad är bra och
kan komplettera varandra. På så sätt kan resurserna inom branschen bättre
tas till vara.

Vid ränteändringen 1988 blev bostadsförbättringsprogrammet i Örebro
län huvudsakligen begränsat till kulturhistoriska byggnader och byggnader
som ingår i kulturhistoriskt värdefull miljö. Många av de ombyggnadsobjekt
som startade med dispensreglernas hjälp pågår fortfarande. Effekten av neddragningen
av bostadsförbättringsprogrammet har ännu inte blivit fullt
märkbar.

HSB säger sig i hög grad ha upplevt den ryckighet i förutsättningar som
beskrivs i rapporten. Denna har enligt förbundet inverkat mycket negativt
på förbättringsarbetet. Då planeringsprocessen vid förändringar i befintliga
bostadshus med nödvändighet är lång på grund av den stora mängd intressen
som skall sammanvägas, har ryckigheten fått särskilt negativa konsekvenser.

Förbundet anser att de exempel, där kostsamma projekterings- och planeringsinsatser
blivit tillspillogivna, då förutsättningarna förändrats är otaliga.

HSB anser vidare att det måste bli ett slut på ryckigheten. Planeringsförutsättningarna
måste ligga fasta under längre tidsperioder och bygg- och finansieringsreglerna
måste utformas så att en kontinuerlig förnyelseprocess blir
möjlig.

Man påpekar att det inflytande för de boende som i rapporten anses angeläget
redan finns i bostadsrätten. Där bestämmer de boende till alla delar
vad som skall företas med bostäderna. Detta förhållande gör också att genomförandetiden
generellt är längre än vid hyresrätt varför den ovannämnda
ryckigheten i förutsättningarna kommit att bli särskilt kännbar.

Även fastighetsnämnden i Malmö kommun pekar på svårigheterna för
många bostadsrättsföreningar som haft stora konsultkostnader. När villkoren
ändrats har de nedlagda kostnaderna inte kunnat nyttiggöras. Det gäller
enligt fastighetsnämnden även för övriga fastighetsägarkategorier som för
åtskilliga projekt har haft att räkna med sämre lånemöjligheter med den nuvarande
takten i medelstilldelningen.

Nämnden konstaterar vidare att rambegränsningen motiverades med att
överhettningstendenser inom bl.a. ombyggnadssektorn ledde till stora prisökningar
för nybyggandet av bostäder utan att medföra ett ökat bostadstillskott.
Med den rådande begränsade tillgången på produktionsresurser gjor- 24

des bedömningen att ett större lägenhetstillskott kunde erhållas genom över- Förs.

föring av arbetskraftsresurser till nybyggnadssidan. Fastighetsnämnden de- 1989/90:13

lar revisorernas slutsats att de personalresurser som frigjorts genom ombygg- Bilaga
nadsbegränsningen sugits upp av byggverksamhet utanför bostadssektorn.

Nämnden vill också understryka att det med hänsyn till den långa tid på normalt
ett par år mellan beslut om och faktiskt påbörjande av nybyggnad inte
går att få någon reell effekt av snabba omkastningar.

Nämnden reser också frågan om ursprungsprogrammet inte varit för
långtgående med avseende på ombyggnadslånen. Programmet medgav en
generell lånemöjlighet till totalombyggnad med 3 procents garanterad startränta
för alla flerfamiljshus som var äldre än 30 år. Frågan är enligt nämnden
om inte åldersgränsen i stället borde satts till t.ex. 50 år. Undantag för tillgänglighet,
miljonprogramsåtgärderoch ledningsbyten kunde ha funnits. På
så sätt hade, anser nämnden, kostnaden för ombyggnadslånen hållits nere
och man hade haft lättare att undvika de senaste årens tvära inskränkningar
med kvotering och dubblering av den garanterade räntan.

Länsbostadsnämnden i Västerbotten redovisar att begränsningarna i programmet
år 1988 medförde att praktiskt taget all ombyggnadsverksamhet,
som inte då stod klar att påbörjas, upphörde. Nämnden anser att ryckigheten
inom bostadssektorn är ett stort problem för alla inblandade parter. De
mindre företagen har inte förmått ställa om sig till nyproduktion av bostäder,
där de stora företagen nu helt dominerar. Mycken kunskap och erfarenhet
har gått förlorad. Dessutom har omställningsproblem uppstått.

Kommunförbundet anser att de erfarenheter och synpunkter som redovisas
i rapporten stämmer väl överens med de erfarenheter som kommunerna
och förbundet har av hur bostadsförbättringsprogrammet har genomförts.

Förbundet vill också understryka vad som sägs i rapporten om ryckighet och
kortsiktighet i uppläggning och genomförande av bostadsförbättringsprogrammet.
Staten har i ett flertal fall infört lån eller bidrag som endast gällt
under en mycket begränsad tid. Ett exempel på detta som också nämns i rapporten
är hissbidragen som gavs under tre år.

Kortsiktiga bidrag som det i rapporten nämnda hissbidraget rycker enligt
förbundet sönder kommunernas långsiktiga planering. De leder ofta till att
ett område prioriteras på bekostnad av andra. När de statliga besluten dessutom
förutsätter kommunal delfinansiering och tas sent under kalenderåret
- dvs. efter det att kommunerna har beslutat om budgeten för nästkommande
år - så får besluten dålig genomslagskraft under det första året. Kommunerna
har, påpekar förbundet, framfört stark kritik mot dessa företeelser
i en intervjuundersökning som genomfördes 1987. Kommunerna framhöll då
hur väsentligt det är att få goda möjligheter till en långsiktig planering. I stället
för kortsiktiga och punktvisa insatser från statens sida efterlystes beslut
som ger goda förutsättningar för kontinuitet i den kommunala bostadsförsörjningen.
Förbundet vill därför understryka behovet av en förnyelsestrategi
som innebär att en mer kontinuerlig förnyelse möjliggörs.

SABO konstaterar att bostadsförnyelsen innebär att alla inblandade -konsulter, entreprenörer, förvaltare samt kommunen - måste lära sig ett nytt
arbetssätt som bygger på långsiktighet och förtroende. Bostadsförbättringsprogrammet
har emellertid, anser SABO, hittills kännetecknats av en bety- 25

dande ryckighet. Ryckigheten har t.ex. stört det utvecklade och tidskrävande
samrådsförfarande som alltmer tillämpas vid ombyggnad. I ett flertal
ombyggnadsprojekt skadades relationerna mellan boende och företag svårt
av ombyggnadsstoppet under hösten 1988. En väl fungerande ombyggnadsprocess
förutsätter stabila och pålitliga ombyggnads- och finansieringsregler.
Med hänsyn till den långa tidsutdräkten i ett ombyggnadsprojekt och den
oro processen skapar är det absolut nödvändigt att de regler som gäller i början
av ett projekt också kan tillämpas vid det praktiska genomförandet. Pålitliga
förhandsbesked måste kunna ges. En väl fungerande planeringsprocess
ställer också krav på ett effektivt planeringsstöd, något som saknas i
dag. SABO påpekar vidare att en annan effekt av ombyggnadsstoppet var
att den kunskapsuppbyggnad som skett inom området allvarligt skadades.
De konsulter och entreprenörer som utvecklat specialkompetens för ombyggnad
har tvingats omorientera sin verksamhet varvid viktiga resurser för
det fortsatta förnyelsearbetet gått förlorade.

Länsbostadsnämnden i Göteborgs och Bohus län konstaterar att det i samband
med regeringens beslut hösten 1986 om begränsning av låneunderlaget
för Göteborgsregionen 1987 inte togs hänsyn till att det på fastighetskontoret
i Göteborg låg ansökningar för över 1 miljard kronor som ej togs med i ramen
och att bostadsföretaget Poseidon och Skånska planerade en ombyggnadsvolym
för närmare 1 miljard kronor per år under en tioårsperiod.

Göteborgs kommun har med hänsyn till Poseidons mer än 10000 mycket
dåliga lägenheter prioriterat ombyggnadsverksamhet före nyproduktion, vilket
innebär att kommunen ej accepterat regeringens beslut om rambegränsningar
och höjd ränta, utan fört kontinuerliga överläggningar med regeringen
om de speciella Göteborgsproblemen.

Ombyggnadsvolymen har enligt länsbostadsnämnden inte i någon större
omfattning trappats ned i Göteborg och ersatts med nyproduktion utan i stället
följt de bostadspolitiska intentioner som Göteborgs kommun har.

2.3 Styrsystem

Svenska kommunförbundet delar rapportens syn på styrsystemen för bostadsförbättring
och konstaterar att den statliga styrningen av bostadsförsörjningen
i första hand är konstruerad för nybyggande och att styrmedlen
för bostadsförbättringen därigenom blivit onödigt komplicerade och omständliga.
Nuvarande stöd är enligt styrelsen inte anpassat till dagens och
framtidens behov. Det är mera anpassat till tidigare behov av teknisk och
standardmässig förnyelse av det omoderna bostadsbeståndet. De förändringar
som successivt har gjorts i stödsystemet har enligt styrelsen medfört
att detta blivit ytterst komplicerat och svåröverskådligt.

Förbundet påpekar att man i remissvaret över förslagen i betänkandet
(SOU 1989:71) Ny bostadsfinansiering har krävt att hela den statliga bostadslåneadministrationen
skall ses över. Skälet är dels att det föreslagna lånefinansieringssystemet
inte kräver en så omfattande administration som
den nuvarande, dels att en del verksamhet bör kunna decentraliseras till
kommunerna. Förbundet finner en sådan översyn än mer angelägen utifrån
den analys som gjorts av riksdagsrevisorerna över hur bostadslåneadministrationen
fungerar.

Förs.

1989/90:13

Bilaga

Även fastighets nämnden i Malmö kommun delar till stor del den i rappor- Förs.

ten framförda slutsatsen att styrmedlen för bostadsförbättring blivit onödigt 1989/90:13

komplicerade och omständliga. Nämnden har dock förståelse för att man ef- Bilaga

ter uppföljning av ombyggnadsverksamheten ändrade och utfärdade mer detaljerade
krav rörande bl.a. tillgänglighet, varsamhet, hyresrabatter, väsentlig
förbättring och ingångsvärdesbelåning. Det är enligt nämnden naturligt
att staten utan att riskera säkerheten för de utlånade medlen vill få så god
effekt som möjligt av ombyggnadssubventionerna. Bl.a. har den granskning
av ombyggnadsprojekten som lånebyrån och stadsarkitektavdelningen i
Malmö gemensamt har utfört inneburit en sådan effektivisering. Vidare har
arbetet i Malmö underlättats genom att kvalitetskrav för ombyggnad har antagits
i kommunens bostadsförsörjningsprogram, där bl.a. också den kommunövergripande
saneringsberedningens - senare stadsförnyelsegruppens -målsättning har beaktats.

Boverket påpekar att verket i anslagsframställningen för budgetåret
1990/91 har redovisat vissa preliminära slutsatser och en principskiss för hur
ett framtida ekonomiskt stöd till ombyggnad och förbättring skall kunna
konstrueras.

Verket finner revisorernas påstående att varken boverket, BFR eller SiB
tagit itu med uppgiften att utarbeta och föreslå mer genomgripande förändringar
i styrsystemet mot denna bakgrund vara egendomligt.

Boverket redovisar att arbetet med förslag till nytt stödsystem har försvårats
av de diskussioner om ett nytt skatte- och bostadsfinansieringssystem
som nu pågår inom regeringskansliet. Ett nytt stöd för ombyggnad och förbättring
måste enligt boverket baseras på den generella bassubvention som
kommer att finnas i det nya skatte- och bostadsfinansieringssystemet.

Verket avser enligt yttrandet att göra en avrapportering till bostadsdepartementet
vid årets slut. Denna kommer att inrymma såväl slutsatser från utvärderingen
av dagens stödsystem som förslag till utformning av ett nytt system.
Boverket anser det mot den bakgrunden anmärkningsvärt att riksdagens
revisorer väljer att just nu dra slutsatser och föreslå delvis ganska långt
gående förändringar i regelsystemet och stödsystemet för bostadsförbättring.
Boverket anser det i varje fall inte möjligt att föregripa den avrapportering
som verket senare kommer att lämna.

Boverket finner det vidare förvånande att revisorerna drar slutsatser av
att handläggningstiderna för ombyggnadsärenden i Stockholms län förlängts
kraftigt mellan 1984 och 1989, eftersom verket menar att rambegränsningarna
för Stockholms län naturligen måste leda härtill.

Även SiB påpekar att förändringar i styrmedlen är ett naturligt inslag i
bostadspolitiken. Om det är effektiva förändringar är en annan fråga. SiB
anser att programmet kvarstår med intakta mål även om subventioneringsgraden
har sänkts.

Den framförda kritiken av det komplicerade regelsystemet och dess tilllämpning
är enligt SiB i många stycken riktig. Det finns också en mängd skäl
som talar för att reformera stödsystemet och sådant arbete pågår också på
boverket. Däremot är det svårt att lösa problemen utan att skapa förlorare.

En mängd forskningsresultat visar på sådana svårigheter påpekar SiB.

BFR menar att alltför täta ändringar av reglerna inom styrsystemet inte 27

gjort det möjligt eller meningsfullt att försöka göra utvärderingar. Det har
inte hunnit bli några effekter som varit möjliga att studera (utöver ryckighetens
negativa konsekvenser som knappast behöver styrkas av någon forskning).
BFR anser att en grundförutsättning i dag för att kunna återuppta
kunskapsutveckling gällande bostadsförbättring är att ombyggnads- och förnyelseverksamheten
kan komm . i gång igen.

Hyresgästernas riksförbund delar uppfattningen att det behövs en robust
och stabil basfinansiering för förbättringsåtgärder med enkla låne- och bidragsformer
men ifrågasätter om utredarna med sitt underlag har skaffat sig
den bakgrund som behövs för att bedöma de lämpligaste förändringarna i
styrsystemen.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län redovisar att nämnden under året
har genomgått en datorisering vilken har positiva effekter på handläggningstider
och även förenklar lånearbetet. Utredningen Förenklad handläggning
av ansökningar till bostadslån m.m. kommer, om förslagen antas enligt
nämnden, att leda till att administrationen och blankettförfarandet förenklas.
De i utredningen föreslagna förenklingarna kan, enligt nämnden, leda
till mer långtgående åtgärder och en snabbare rationalisering än vad revisorernas
rapport föreslagit.

Nämnden redovisar vidare att den har ett kontinuerligt informationsutbyte
med alla kommunerna i länet. Den anordnar bl.a. seminarier, ger ut en
periodisk tidskrift och informerar direkt till kundkretsen vid införandet av
nya lånemetoder och förändringar av regler och ramar. Flärigenom erhåller
samtliga kommuner och alla aktivt intresserade lånesökande snabb och direkt
information om nyheter i regelverk och praxis. Detta har, anser nämnden,
fungerat väl och kommer även fortsättningsvis att ges prioritet.

SABO redovisar att organisationen under perioden 1981-1989 har bedrivit
ett omfattande utvecklingsarbete när det gäller bostadsförnyelse. Erfarenheterna
sammanfattas i rapporten
Slutsatser från SABOs bostadsförnyelseprojekt 1981 — 1989. SABO lade i
detta projekt tyngdpunkten på bostadsförnyelsen som en kontinuerlig process,
vikten av förankring och att det finns resurser för planering och förberedelser.
Det framstod som angeläget att hålla tillbaka det tekniska, åtgärdsorienterade
synsätt, präglat av nybyggnadstänkande, som kännetecknat
många ombyggnadsprojekt. SABO anser också att bostadsförnyelsen måste
styras genom förvaltningen.

I dag saknas ofta både de byggnadsmaterial och den kunskap som krävs
för en försiktig förnyelse av äldre hus. Här krävs både tillgång till byggnadsmaterial
samt utbildning i byggnadshistoria och varsamma metoder för förvaltare,
fastighetsskötare, konsulter och byggare.

Det är, anser SABO, viktigt att regelsystemet konstrueras så att det inte
tvingar fram onödigt omfattande åtgärder.

Länsbostadsnämnderna i Göteborgs län och Västerbottens län redovisar att
handläggningstiderna för ombyggnadslån där är betydligt kortare än i Stockholm.

Boverket delar revisorernas slutsats om behovet av stöd till bostadssocialt
motiverade åtgärder, som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Den närmare
utformningen av ett sådant stöd kommer verket att redovisa i en kom -

Förs.

1989/90:13

Bilaga

mande rapport, men inte heller ett sådant stöd kan beslutas av kommunerna Förs.

med mindre kommunerna svarar för en betydande del av finansieringen. 1989/90:13

SABO påpekar att ett av bostadsförbättringsprogrammets viktigaste mål Bilaga
var att öka tillgängligheten i det äldre bostadsbeståndet. Hyresgäströrelsen
har beslutat att inte acceptera omfördelning av kapitalkostnader på grund av
installation av hissar. Deras uppfattning är, att den kostnad som inte kan
täckas av bruksvärdesökningen bör bäras av samhället i sin helhet och inte
bara av resp. bostadsföretags hyresgäster. SABO har i en rad sammanhang
framfört samma syn på finansieringen av hissar som hyresgäströrelsen. Hissbidrag
är en nödvändig förutsättning för en riktig kostnadsfördelning mellan
olika fastighetsägare, landsting, kommun och stat.

Svenska kommunförbundet delar revisorernas tveksamhet till behovet av
särskilda ombyggnadsregler. Erfarenheterna av de gångna två åren sedan
PBL:s ikraftträdande gör, anser styrelsen, att det kan ifrågasättas om inte
PBL:s allmänna regler är tillräckligt styrande för ombyggnadsverksamheten.

I rapporten framhålls att kommunerna som stöd för bostadsförbättringsverksamheten
kan utarbeta särskilda program för olika områden. Förbundet
har inget att invända mot detta men vill understryka att det bör vara en frivillig
uppgift för kommunerna och ses som ett naturligt led i utvecklingen av
kommunernas tillämpning av PBL.

Boverket påpekar att plan- och bygglagen förutsätter särskilda ombyggnadsföreskrifter.
Det har enligt verket varit besvärande för lagtillämpningen
att sådana föreskrifter inte var utfärdade då lagen trädde i kraft den 1 juli
1987. I praxis har handläggningen i avsaknad av aktuella föreskrifter fallit
tillbaka på äldre föreskrifter i Svensk Byggnorm.

Verket har nu inlett ett arbete med ombyggnadsföreskrifter till plan- och
bygglagen. Enligt verkets bedömning finns anledning till genomgripande
förändringar i utformningen av föreskrifter för ombyggnad bl.a. för att tillgodose
de synpunkter som revisorerna för fram, dels om en bättre anpassning
till den enskilda byggnaden och bebyggelsemiljön, dels för en bättre
samordning mellan låneregler och bygglovshantering. Regler utformade utifrån
sådana kriterier kan sannolikt kräva förändringar också i lagen. Verket
kommer i det pågående arbetet att överväga också sådana ändringar.

HSB anser att samhällets styrning av bostadsbyggande och bostadsförbättring
i huvudsak bör ske genom byggregler och att det är naturligt att kommunerna
tillsammans med brukarna härvid ges en central roll. Statens uppgift
bör enligt HSB i huvudsak vara att se till att de finansiella förutsättningarna
finns. HSB anser att den stegvisa modell för ombyggnad som refereras i rapporten,
vilken innebär att standarden i en fastighet höjs successivt under
t.ex. en tioårsperiod, är direkt olämplig. HSB menar att det både från ekonomisk
och social synpunkt är bättre att samla åtgärderna. De boende är
knappast villiga att betala merkostnaden för att bo på en byggplats till och
från i tio års tid jämfört med en snabbare, mer rationell byggnadsinsats.

SABO erinrar om att det beslut om räntebidrag som stöd till gemensamt
underhåll (Räntebidragsförordningen, RBF) som fattades av riksdagen 1983
successivt har urholkats av myndigheten.

Stödet infördes (prop. 1983/84:40, bil. 9) med de uttalade syftena att kraftigt
stimulera investeringar i underhåll och reparationer och till rimlig eko- 29

nomisk rättvisa mellan olika upplåtelseformer och fastighetsägarkategorier. Förs.
Bakgrunden var att de allmännyttiga bostadsföretagen och s.k. äkta bostads- 1989/90:13
rättsföreningar är schablonbeskattade, vilket bl.a. betyder att dessa inte kan • Bilaga
utnyttja underskott på grund av ränteavdrag skattemässigt.

I dag (1989) täcks, enligt SABO, uppskattningsvis endast ca 60 % av den
verkliga kostnaden av bidragsunderlaget. Detta medför risk för att stora delar
av det gemensamma underhållet inte kan genomföras utan kraftiga hyreshöjningar.
Den i bostadsförbättringsprogrammet eftersträvade neutraliteten
vid lånefinansiering av gemensamt underhåll mellan olika upplåtelseformer
och ägarkategorier uppnås härmed inte, anser SABO.

2.4 Kommunernas roll i förnyelsearbetet

Boverket anser att kommunerna bör ha ett avgörande inflytande över ombyggnads-
och förbättringsverksamheten både vad avser val av områden för
insatser och omfattning och inriktning på åtgärder.

Förslaget att lägga beslutsbefogenheter på kommunerna som rör statliga
subventioner förefaller dock boverket mindre väl genomtänkt. Liknande
tankegångar har prövats vid flera tillfällen tidigare. Det har då inte befunnits
lämpligt att låta kommunerna förmedla eller besluta om lån och bidrag som
huvudsakligen inrymmer statliga subventioner. Kommunalisering har kunnat
genomföras i vissa fall då lån beräknas från givna schabloner som är oberoende
av t.ex. nivåer för kommunala subventioner, som t.ex. bostadsanpassningsbidrag.
I övrigt så visar även boverkets erfarenhet att det är nödvändigt
med ett statligt beslutsfattande då de statliga medlen delvis använts
för att täcka kommunala investeringar eller avgifter till kommuner.

SiB påpekar att kommunerna i såväl det ursprungliga ROT-programmet
som i plan- och bygglagen ges möjlighet att göra områdesplaner där man kan
besluta om lokala standardkrav. Kriteriet skall vara att bebyggelsen inom
området ges långsiktigt godtagbara egenskaper och att kommunen fattar politiska
beslut. Det är sålunda enligt SiB inte bristen på styrmöjligheter som
förhindrar kommunerna från att ta ett fastare grepp och styra. Ett resultat
av en sammanställning av ett 20-tal FoU-projekt kring ombyggnadsområden
visade bl.a. att det är dålig samordning mellan bostadsföretagen och de kommunala
myndigheterna - kommunerna tar inte sitt ansvar. Bostadsförnyelsen
berör hela det kommunalpolitiska ansvarsområdet på ett helt annat sätt
än som sker i praxis i dag. I en undersökning som gällde kommunernas områdesvisa
planering för tillgänglighet i enlighet med ROT-programmet visades
att det var få kommuner som genomförde en sådan planering och endast ett
fåtal som fastställde dem genom politiska beslut, påpekar SiB vidare.

Att kommunerna dåligt utnyttjar sina styrmöjligheter framgår också i
samband med ombyggnad för ökad tillgänglighet, anför SiB.

Installation av hiss sker oftast i samband med genomgripande renovering.

Vid sådan omfattande ombyggnad flyttar hyresgästerna ofta temporärt till
andra lägenheter och endast cirka en tredjedel av dessa flyttar sedan tillbaka
till sin renoverade lägenhet. (Wictorin 1986). En stor del av dessa lägenheter
har efter ombyggnaden fått hiss och ökad tillgänglighet. Kommunerna skulle
i denna situation kunna utnyttja sin rätt att förmedla lägenheter som finansierats
med statliga lån till att upprätta särskild kö för handikappade eller

äldre. Ingen kommun hade vid undersökningstillfället utnyttjat den möjligheten.

Sammanfattningsvis kan enligt SjB sägas att, även om syftet att minska
byråkratiskt krångel och effektivisera ombyggnadsprocessen är vällovligt, så
måste en decentralisering av makten ske under sådana former att särskilt de
små kommunerna och svaga grupper i samhället inte hamnar i underläge.
Att kommunerna själva genom sina bostadsbolag kommer att bli stora intressenter
då ombyggnaden av miljonprogrammets bostäder blir omfattande
på 1990-talet gör inte situationen lättare.

Hyresgästernas riksförbund anser att förbättringsverksamheten rymmer
många typer av åtgärder och berör fastigheter och fastighetsägare av olika
slag. I många fall är det viktigt att kommunen har ambitioner och tar sitt
ansvar för en bra förnyelse av olika stadsdelar. För en sådan förnyelse behövs
ofta förbättringar också av en mängd andra funktioner som inte rör bostäder.

I andra fall kan det röra sig om åtgärder som endast rör ett enstaka hus
eller kvarter. Då kan det, enligt förbundet, vara rimligt att samhällets stöd
mer kopplas till att fastighetsägare och hyresgäster är överens om vilka åtgärder
som bör genomföras.

De kommuner som vill påverka förnyelsen har redan i dag styrinstrument.
Problemet är snarast att kommunerna inte har intresse eller resurser för att
driva förnyelsefrågorna. Detta gäller speciellt i tider då stora resurser satsas
på nybyggnad. Ytterligare reglering från kommunernas sida kan då, enligt
förbundet, snarare bli ett hinder i stället för ett stöd för ett kontinuerligt förnyelsearbete.

Fastighetsnämnden i Malmö kommun redovisar hur kommunen utnyttjat
sina styrmöjligheter. Arbetet i Malmö har, menar nämnden, underlättats genom
att kvalitetskrav för ombyggnad har antagits i kommunernas bostadsförsörjningsprogram,
där bl.a. också den kommunövergripande saneringsberedningens
- senare stadsförnyelsegruppens - målsättning har beaktats.

Fastighetsnämnden instämmer i synpunkten om att lånen skulle kunna
förmedlas av kommunerna. I synnerhet torde detta kunna gälla för landets
större och medelstora kommuner.

Svenska kommunförbundet redovisar att förbundet tidigare i olika sammanhang
har hävdat att kommunerna bör överta ansvaret för bostadslånegivningen.
Många kommuner gör redan i dag omfattande prövningar innan
de vidarebefordrar ärendena till länsbostadsnämnderna. Frikommunförsöken
visar enligt Kommunförbundet att kommunerna klarar prövningen bra.
En samordning mellan beslut om bygglov och lån skulle också underlätta
kommunernas planerings- och beslutsprocess. Detta skulle, anser Kommunförbundet,
förkorta handläggningstiderna och förenkla förfarandet för dem
som är beroende av besluten.

Länsbostadsnämnden i Göteborgs län anser att med hänsyn till att en
mycket stor del av ombyggnadsverksamheten sker och kommer att ske i allmännyttiga
företag är det nämndens bestämda uppfattning att kommunerna
inte skall besluta om lån eller bidrag dels med hänsyn till att bidrag då går
till egna fastigheter, dels med hänsyn till kravet på lika behandling av lånesökanden.

Förs.

1989/90:13

Bilaga

I Västerbottens län torde en kommunalisering inte innebära någon tids- Förs.

vinst eller kostnadsbesparing, anser länsbostadsnämnden i länet, då de flesta 1989/90:13

kommuner med nuvarande regelsystem inte har personal för uppgiften. Bilaga

Konsulter torde i så fall vara den tänkbara lösningen.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att även beslutskedjan behöver
förändras för att tidsvinsten i handläggningen skall uppnås om regleringen
av kostnadsförbättringsåtgärderna i större utsträckning än i dag förs
över till kommunerna. Detta gäller bl.a. regelverket vid överklaganden, vilket
i dag kan innebära fördröjningar, vilket även påpekats i rapporten. En
sådan förändring kan, anser nämnden, förväntas ta lång tid att genomföra
och kan då i stället verka för en förlängning av administrationstiden.

SA BO erinrar om att bostadssituationen uppvisar stora lokala variationer.

Lösningar anpassade för storstadsområdena kan inte utan vidare tillämpas i
övriga delar av landet. Bostadsförbättringen måste därför ges en stark lokal
förankring och föras in i kommunernas bostadsförsörjningsprogram. Programmen
bör behandla både nybyggnad och ombyggnad men även annan
typ av förnyelse med utgångspunkt i resp. bostadsområdes behov, t.ex. sociala
behov.

SABO är således positiv till ökad kommunal styrning/påverkan i bostadsförnyelsen.
Det är emellertid viktigt att kommunerna i sin planering är lyhörda
för bostadsföretagens och de boendes synpunkter samt att bostadsföretagens
självständighet och initiativrätt respekteras. Det fordras således
en gemensam diskussion om de långsiktiga målen för bostadsförsörjningen.

Samarbete behövs också i planeringen av varje enskilt bostadsområde, anser
SABO.

Byggentreprenörerna anser att lösningar bör sökas som bygger på normal
kreditgivning. En mer omfattande och långtgående kommunal styrning av
förbättringsverksamheten kan, anser byggentreprenörerna, medföra icke
obetydliga problem och svårigheter.

2.5 Kunskapsuppbyggnaden

BFR redovisar att rådet i början av 1980-talet försökte få i gång en ökad experiment-
och demonstrationsverksamhet med bredd. De mycket kraftiga
och lättillgängliga ekonomiska stimulanserna till byggbranschen för att
snabbt få i gång en omfattande ombyggnadsverksamhet gjorde emellertid
en bredare experimentverksamhet mindre intressant. De stora resurser som
satsades på energihushållningsprogrammet medförde att dessa frågor blev
dominerande. När sedan energistödet snabbt avvecklades och bostadsbyggandet
fick ändrad inriktning mot nyproduktion fanns inte längre förutsättningar
för omfattande FoU gällande bostadsförbättring.

BFR understryker vikten av en god kontinuerlig förvaltning under byggnadernas
livscykel. Det innebär stora fördelar från många synpunkter - tekniskt,
ekonomiskt, socialt - vilket styrks av forskningsresultat. Vi vet i dag
ganska väl hur 30-, 40-, och 50-taisområden skall förnyas/byggas om men
vissa kompletterande forskningsinsatser behövs. En kunskapsöversikt blir
klar 1990. Utvärdering av förbättringsinsatser i miljonprogramsområden pågår
och resultat bör föreligga 1991 så att en kunskapsöversikt kan sammanställas
även för dessa områden.

En stor osäkerhet råder enligt BFR om vilka nya anspråk som kan komma
att ställas i framtiden inom boendet och bostadsbeståndet. Osäkerheten rör
i hög grad frågor av tvärvetenskaplig karaktär, frågor som ingår i av BFR
prioriterade ämnesområden. Exempel är ”Stadsförnyelse, stadsutveckling
och social förändring" samt "Klimat och miljö i bebyggelsen”. BFR främjar
också "framtidsforskning” och framtidsscenarion.

När det gäller varsamhet vid behandlingen av bostadsbeståndet menar
BFR att det redan när förbättringsprogrammet inleddes fanns forskningsresultat
som borde kunnat vara underlag för ett varsammare tillvägagångssätt,
såväl när det gällde byggnader som deras invånare. Den utformning som det
ekonomiska styrsystemet fick medförde emellertid negativa konsekvenser
och flera ovarsamma ombyggnader kom att genomföras innan problemen
uppmärksammades. Detta förhållande är i viss mån en illustration till den
tid det tar för forskningsresultat att nå ut och få genomslagskraft, anser BFR.

BFR anser vidare att de samlade erfarenheter av bostadsförbättringsprogrammet
som redovisas i rapporten innefattar de förändringar som forskare
ser som viktigast. BFR instämmer i dessa uttalanden som grundar sig på
BFR-finansierad forskning.

SiB redovisar att institutets forskningsverksamhet är långsiktig, kontinuerlig
och spänner från ren teoriutveckling till praktiska försök. SiB har
inte något samlat program för utvärdering av bostadsförbättringsprogrammet
men det finns ett antal projekt som är direkt inriktade på ROT-programmet
och dessutom finns det ett stort antal andra som är av direkt relevans för
ombyggnadsverksamheten.

SiB:s forskning spänner mellan teoretiska frågeställningar, som har sin naturliga
mottagargrupp i forskarvärlden, till tekniska utvecklingsarbeten med
omedelbar praktisk tillämpning och därmed ett ekonomiskt intresse, t.ex.
bland konsulter och tillverkare.

Mellan dessa bägge ytterligheter görs forskningsinsatser som framför allt
vänder sig till tjänstemän och politiker i stat och kommun och som gäller
olika aspekter på samhällsplanering. 1 denna kategori finns mycket av den
forskning som gäller ROT-verksamheten. Ett generellt problem för denna
forskning är att det är svårt att nå fram med resultat till avnämarna. Inte
minst är problemet att med så få rapporter och så litet text som möjligt nå
avnämarna med väsentlig information. En viktig arbetsuppgift är därför att
utarbeta kunskapsöversikter och handböcker. På grund av den stora personalomsättningen
på boverket har flera tidigare upparbetade kanaler för sådana
kontakter försvunnit. En diskussion pågår för närvarande på SiB om
institutet skall påta sig en intermediär roll med sammanställning och spridning
av forskningsresultat som inte endast omfattar SiB:s egen produktion
utan också forskning inom området.

SiB erinrar vidare om att det enligt riksdagsbeslutet vid programmets start
är boverkets uppgift att följa utvecklingen inom bostadsförsörjningen och
uppmärksamma statsmakterna på eventuella behov att vidta åtgärder medan
forskningens uppgift är att bidra till att utveckla formerna för att genomföra
programmet, dokumentera utvecklingen och utvärdera programmets effekter
från skilda utgångspunkter. SiB har fokuserat denna forskning mot två av
ROT-programmets två delmål, det om tillgänglighet och det om integrerat

Förs.

1989/90:13

Bilaga

boende. SiB har därutöver inriktat forskningen mot kommunens förmåga att
lösa konflikter i ROT-verksamheten.

I rapporten påpekas slutligen att det förefaller finnas få projekt på SiB
som behandlar långsiktiga underhållsfrågor. SiB erinrar härvid om att en särskild
avdelning finns på SiB (Material och konstruktioner) vars inriktning är
studier av långtidsuppförandet hos material och byggnadsdelar.

Boverket hänvisar beträffande rapportens förslag om fullskaleexperiment
till sitt svar på revisorernas rapport 1989/90:1 om lån till experimentbyggande.
Boverket instämmer därvid i att det vid sidan av energiteknik finns
många angelägna områden för experiment och utvecklingsinsatser inom
byggsektorn i vid mening och nämner bl.a. kvalitetssäkringsfrågor med inriktning
på att få fram sundare hus samt estetiska värden i byggnader och
miljö samt formgivning av byggnader och byggnadsdelar. Verket redovisar
att det genom den nya låneberäkningsmetod som trädde i kraft den
1 oktober 1989 är möjligt att göra vissa begränsade tillägg för kvaliteter av
experimentkaraktär. Verket anser också att en stödkonstruktion liknande
den för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med förhöjda låneunderlag och
tilläggslån skall kunna tillämpas för experimentbyggande.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser det angeläget att stimulera
forskning och utveckling med inriktning på plan- och teknikfrågor. Denna
uppgift ligger inom boverkets kompetensområde, och starka skäl talar enligt
nämnden för att verket bör ha ett övergripande ansvar för stöd i sådana frågor.

Byggentreprenörerna vill särskilt peka på den bristfälliga beredskapen hos
planerande myndigheter inför de snabba förändringar som skett på bostadsmarknaden.
En sak är att man inte med någon större säkerhet kan förutse
var och när händelser inträffar, men en beredskap för flera alternativa händelseförlopp
är nödvändig om de problem som uppstår skall kunna bemästras
utan onödiga tidsförluster och kostnader. På detta område synes åtskilligt
finnas att förbättra, anser byggentreprenörerna.

Förs.

1989/90:13

Bilaga

Innehållsförteckning Förs.

Revisorernas förslag 1989/90:13

1. Revisorernas granskning

2. Revisorernas överväganden 2

2.1 Allmänt om bostadsförbättringsprogrammet 2

2.2 Ryckighet i bostadsförbättringsprogrammet 3

2.3 Ökad kommunal medverkan

2.4 Andra förändringar i det administrativa förfarandet 9

2.5 Kunskapsunderlag 11

3. Sammanfattning 14

4. Hemställan 14

Reservation 14

Bilaga

1. Rapporten 16

1.1 Bostadsförbättringsprogrammet 16

1.2 Granskningens inriktning 17

1.3 Allmänt 17

1.4 Ryckigheten 18

1.5 Styrsystem 18

1.6 Kunskapsuppbyggnaden 19

2. Remissyttranden 22

2.1 Allmänt om programmet 22

2.2 Ryckigheten 23

2.3 Styrsystem 26

2.4 Kommunernas roll i förnyelsearbetet 30

2.5 Kunskapsuppbyggnaden 32

:<<i - L'' i i.i

, : .i-..- ‘ •

■

, Stockholm 1990