Förslag till riksdagen 1989/90:11
Framställning / redogörelse 1989/90:11
Förslag till riksdagen
1989/90:11
Riksdagens revisorers förslag angående
riksdagens roll i budgetprocessen ^989/90-11
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av riksdagens roll i
budgetprocessen. Granskningen ingår som ett led i revisorernas granskning
av de uppgifter riksdagen får inför sitt budgetarbete.
Revisorerna konstaterar att riksdagen i budgetprocessen får en ansenlig
mängd information om statsförvaltningens och den offentliga sektorns ekonomi.
I många fall är det emellertid svårt att avgöra vilken innebörd informationen
har och hur den förhåller sig till uppgifterna i andra, tidigare eller
samtidiga redogörelser. Den del av den statliga verksamheten som redovisas
över statsbudgeten ändras också vid olika tidpunkter och med olika motiveringar.
I skrivelsen läggs fram förslag som berör såväl utformningen av regeringens
budgetpropositioner som riksdagens styrning av den statliga verksamheten.
1 Granskningens omfattning
Granskningen har inriktats mot i första hand följande frågor:
• Hur informeras riksdagen om statens och den offentliga sektorns ekonomi?
•
Vilka begrepp används i budgetprocessen och hur förhåller de sig till varandra?
•
Vilka möjligheter har riksdagen att jämföra, kontrollera och följa upp innehållet
i skilda redovisningar?
Granskningen, som avslutades i slutet av föregående år, har därmed även
omfattat frågor som för närvarande inte behandlas i budgetprocessen.
Resultatet av granskningen finns redovisat i rapporten (1989/90:5) Riksdagens
roll i budgetprocessen, som fogas till denna skrivelse som bilaga.
Rapporten innehåller en omfattande beskrivning av budgetprocessen och
den information som lämnas till riksdagen vid olika tidpunkter. Den diskuterades
vid ett seminarium anordnat av revisorerna den 22 januari 1990. Till
seminariet hade inbjudits representanter för budgetpropositionsutredningen,
riksrevisionsverket, finans- och civildepartementen samt forskare
från handelshögskolorna i Stockholm och Göteborg. Några invändningar
mot redogörelser eller slutsatser i rapporten framfördes inte vid seminariet.
1 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 11
2 Revisorernas överväganden
Revisorernas förslag syftar till att öka det politiska inslaget i budgetprocessen.
Informationen i budgetprocessen bör därför vara tydlig och ändamålsenlig
som underlag för politiska beslut.
I det nya systemet med treårsbudgetering skall statsmakterna vart tredje
år ta ställning till fördjupade anslagsframställningar från myndigheterna.
Anslagen, som även fortsättningsvis formellt avser kommande budgetår,
skall beräknas för en treårsperiod. Inslaget av utvärdering och uppföljning i
budgetprocessen förutsätts öka.
Även revisorerna anser att den information riksdagen får i budgetprocessen
bör förbättras i flera avseenden. Revisorerna anser också att växelvis fördjupade
och förenklade budgetprövningar kan underlätta riksdagens budgetarbete.
Det förutsätter dock att systemet med fleråriga budgetramar inte
inskränker riksdagens handlingsutrymme. Riksdagen har också redan tidigare
understrukit att riksdagens möjligheter att styra och kontrollera förvaltningen
inte får eftersättas i den nya budgetprocessen (FiU 1987/88:30, rskr.
394).
I syfte att stärka riksdagens inflytande över budgetarbetet föreslår revisorerna
att riksdagen skall avgöra vilka verksamheter som vid en bestämd tidpunkt
bör bli föremål för en mera grundläggande prövning. Den fördjupade
prövningen skall då inte begränsas till förvaltningsmyndigheter utan omfatta
även uppdragsmyndigheter, affärsverk, statliga företag, fonder och stiftelser.
Verksamhetsområden som bara till en del eller inte alls finansieras över
statsbudgeten föreslås på motsvarande sätt innefattas i den statliga budgetprocessen
och omprövas regelbundet och i ett sammanhang. Det gäller t.ex.
socialförsäkringssektorn, jordbrukspolitiken och bostadspolitiken.
Riksdagen bör ange riktlinjer för prövningen och för hur redovisningen
till riksdagen skall utformas. Samma verksamhet kan prövas flera år i rad.
Förslaget innebär att gränsdragningen mellan statlig verksamhet som redovisas
över resp. utanför statsbudgeten med nödvändighet blir föremål för
uttryckliga ställningstaganden från riksdagens sida. Budgetprocessen blir
mera flexibel och kan på ett tydligare sätt utformas som en politisk beslutsprocess.
Revisorernas förslag innebär inte att regeringens skyldighet att på eget initiativ
lämna förslag till riksdagen inskränks.
Revisorerna föreslår således sammanfattningsvis att riksdagen fortsättningsvis
skall ange vilka myndigheter, andra statliga organ eller verksamhetsområden
som ett bestämt budgetår bör bli föremål för fördjupad prövning.
Riksdagen skall därvid inte vara begränsad till bestämda anslag eller
departementsområden. Fördjupade prövningar bör kunna avse hela verksamhetsområden
och avgränsas enligt riksdagens önskemål i det särskilda
fallet.
Revisorernas förslag medför att inslaget av uppföljning och utvärdering i
budgetprocessen ökar. Större hänsyn kan tas till politiskt relevanta frågor.
Riksdagen får en mera aktiv roll i budgetdialogen med regeringen och statsförvaltningen
i övrigt.
Revisorerna förutsätter vidare att informationen till riksdagen i budget -
Förs.
1989/90:11
2
Förs.
1989/90:11
3 Hemställan
Riksdagens revisorer hemställer
beträffande riksdagens roll i budgetprocessen
att riksdagen beslutar vidta erforderliga åtgärder med anledning av
revisorernas synpunkter och förslag,
beträffande redovisade förslag om koncentrerat budgetarbete, klarare
verksamhetsformer, klarare styrformer och bättre uppföljning
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Anita Johansson (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfverstrand
(s), Anders G Högmark (m). Torsten Karlsson (s), Sten-Ove Sundström
(s), Per Stenmarck (m) och Inga-Britt Johansson (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschefen Bo Willart och revisionsdirektören Karin
Brunsson (föredragande).
Stockholm den 15 mars 1990
På riksdagens revisorers vägnar
Kjell Nilsson
Karin Brunsson
processen utvecklas och förtydligas så att riksdagen får möjlighet att fortlöpande
följa effekterna av fattade beslut.
I övrigt hänvisar revisorerna till vad som föreslås i den till skrivelsen fogade
rapporten.
3
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Riksdagens roll
i budgetprocessen
Rapport 1989/90:5
Utredare: Karin Brunsson
5
Innehåll Förs.
Sammanfattning 8 1989/90:11
1. Den statliga budgetprocessen 11 Bilaga
2. Budgetreformer 14
3. Staten och samhällsekonomin 23
4. Statens totala verksamhet 33
5. Statsbudgeten 41
6. Riksdagen säger ja 74
7. Finanspolitik och statligt kapital 81
8. Affärsverk, bolag, fonder och stiftelser 90
9. Den nya budgetprocessen 102
10. Fortsatta överväganden och åtgärder 109
Tabeller 110
Referenser 115
Sammanfattning
Riksdagens revisorer har granskat riksdagens roll i budgetprocessen.
Granskningen har syftat till att beskriva den information riksdagen får inför
sitt beslut om statsbudget. Med exempel visas att informationen kan vara
svårtillgänglig för riksdagens ledamöter. Redogörelser från olika år kan inte
alltid jämföras med varandra. Det kan vara svårt att avgöra hur olika uppgifter
skall värderas.
Granskningens omfattning
Riksdagens revisorer fattade i januari 1989 beslut om att granska brutto- och
nettoredovisningen i statsbudgeten.
Redan tidigt i arbetet kunde konstateras att riksdagen får en ansenlig
mängd information om statsförvaltningens och den offentliga sektorns ekonomi.
Riksdagens möjligheter till insyn och påverkan är beroende av hur
hela den statliga budgetprocessen är upplagd och avgränsad. Arbetet har
därefter inriktats mot följande frågor;
- vid vilka tidpunkter och i vilken form riksdagen får information om statens
och den offentliga sektorns ekonomi,
- vilka definitioner som används i olika sammanhang, och hur de olika definitionerna
förhåller sig till varandra och
- vilka möjligheter riksdagen har att jämföra, kontrollera och följa upp innehållet
i skilda redovisningar.
Granskningen har därmed även omfattat frågor som för närvarande behandlas
vid sidan av budgetprocessen. Granskningen avslutades i oktober 1989.
En ny budgetprocess
I rapporten föreslås att den statliga budgetprocessen fortsättningsvis skall utformas
på ett något annorlunda sätt än tidigare. Budgetprocessen föreslås
omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisas över statsbudgeten
eller ej. Riksdagens ställningstaganden till verksamhetsinriktning, resultat
m.m. skall ske vid tidpunkter och i en omfattning som riksdagen själv
bestämmer.
Riksdagen skall således spela en mera aktiv roll i budgetprocessen än för
närvarande.
I det nya systemet med treårsbudgetering för förvaltningsmyndigheter har
hittills förutsatts att regeringen regelbundet vart tredje år skall ta ställning
till fördjupade anslagsframställningar från myndigheterna. Anslag till myndigheterna
skall prövas för tre år framåt.
I rapporten föreslås i stället att riksdagen skall avgöra vilka verksamheter
som bör bli föremål för en mera grundläggande prövning. Den fördjupade
prövningen skall då inte begränsas till förvaltningsmyndigheter utan omfatta
även uppdragsmyndigheter, affärsverk, statliga företag, fonder och stiftelser.
Verksamhetsområden som bara till en del eller inte alls finansieras över
statsbudgeten föreslås på motsvarande sätt omprövas regelbundet och i ett
sammanhang. Det gäller t.ex. socialförsäkringssektorn, jordbrukspolitiken
och bostadspolitiken.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Budgetarbetet koncentreras
I rapporten föreslås att innehållet i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen
så långt möjligt renodlas.
Budgetpropositionen föreslås fortsättningsvis innehålla regeringens syn på
det ekonomiska läget och budgetpolitiken (nationalbudget), de förslag som
kan föranledas härav samt därutöver de fördjupade analyser som riksdagen
tidigare beställt.
I kompletteringspropositionen finns därefter ett fullständigt budgetförslag
samt de revideringar av tidigare förslag som bedömts som ofrånkomliga.
Klarare verksamhetsformer
Statlig verksamhet bedrivs i många former. Av rapporten framgår att det inte
alltid är klart hur en verksamhet skall betraktas, eller vad skilda verksamhetsformer
egentligen innebär. Någon överblick över t. ex. statliga fonder
och stiftelser förefaller inte finnas. Eventuella fördelar med förfarandet att
omvandla uppdragsmyndigheternas utrustningslån till statskapital är oklara.
I rapporten föreslås att innebörden av olika verksamhetsformer klargörs.
Beslut om statlig verksamhet kan då grundas på relevant information om
vilka konsekvenser alternativa verksamhetsformer får för bl. a. riksdagens
insyn. Statsbudgeten kan vidare avgränsas på ett mera konsekvent sätt än
för närvarande.
Klarare styrformer
Medan riktlinjerna för de statliga bolagen är mycket allmänt hållna, är affärsverken
sedan några år föremål för en ny form av styrning utifrån fastlagda
mål för service och vissa ekonomiska förhållanden. För förvaltningsmyndigheterna
är anslagstilldelningen det viktigaste styrmedlet i budgetprocessen.
Riksdagens inflytande över uppdragsmyndigheterna ter sig oklart.
I rapporten ifrågasätts om riksdagen genom budget- och kompletteringspropositionerna
får ett tillräckligt utförligt och specificerat underlag för sina
ställningstaganden. Innebörden av särskilt de olika ekonomiska målen för
affärsverken behöver klargöras. Riksdagen bör åtminstone en gång under
varje mandatperiod ta ställning till en samlad redogörelse för de bemyndiganden
som lämnats till regeringen. Även verksamheten i statliga företag
bör utvärderas regelbundet på riksdagens uppdrag. Möjligheterna att fastställa
statsbidragen till kommunerna för flera år bör närmare undersökas.
Riksdagen bör ange riktlinjer för prövningen och för hur redovisningen
till riksdagen skall utformas. Ingenting hindrar att samma verksamhet prövas
flera år i rad.
Förslaget innebär att gränsdragningen mellan statlig verksamhet som redovisas
över resp. utanför statsbudgeten med nödvändighet blir föremål för
uttryckliga ställningstaganden från riksdagens sida. Budgetprocessen blir
mera flexibel och bättre anpassad till det faktum att en statlig budgetprocess
även är en politisk beslutsprocess.
9
Bättre uppföljning
I rapporten lämnas en rad exempel på att redogörelserna i budget- och kompletteringspropositionerna
kan vara mycket ofullständiga vad gäller hur anvisade
medel har använts, orsakerna till överskridanden, konsekvenserna av
tidigare fattade riksdagsbeslut m.m. Redogörelserna kan också bli ofullständiga
till följd av att verksamhet finansieras dels över statsbudgeten, dels vid
sidan av denna och riksdagen då bara informeras om en del av verksamheten.
Med en utvidgad budgetprocess, där riksdagen direkt begär underlag för
beslut från regeringen, förbättras också förutsättningarna för uppföljning av
statlig verksamhet oberoende av verksamhetsform.
I rapporten lämnas en rad förslag till hur regeringens information till riksdagen
i speciella frågor kan förbättras:
I de fall riksdagen tidigare budgetår utöver regeringens förslag anslagit ytterligare
medel till en verksamhet bör det i påföljande budget- eller kompletteringsproposition
finnas särskilda redogörelser för hur dessa medel disponerats.
För förvaltningsmyndigheter bör anges hur anslagen har räknats fram.
Kommentarer och ställningstaganden till faktiskt förbrukade medel bör finnas
i anslutning till varje anslag.
För uppdragsmyndigheter bör uppgifter lämnas om verksamhetens omfattning
och om utfallet av tidigare prognoser och program.
För affärsverken behövs en regelbunden redovisning av hur lämnade bemyndiganden
har utnyttjats. Samtliga affärsverk bör liksom annan statlig
verksamhet innefattas i budgetprocessen.
Regeringens redogörelse för de statliga företagen bör utvecklas. Behovet
av mer preciserade riktlinjer för företagen bör övervägas.
Förändringen av anslagsbehållningar bör beräknas efter förfrågningar till
de myndigheter som förfogar över de största behållningarna.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov bör redovisas på ett mera utförligt
sätt och följas upp.
Redogörelsen för det underliggande budgetsaldot bör utvecklas och regelbundet
följas upp.
Den kreditgivning som nu redovisas över statsbudgeten bör flyttas utanför
denna.
Beträffande statsbudgetens inkomstsida behövs en översyn av inkomstredovisningen
i dess helhet. Den bör innefatta analyser av orsakerna till avvikelser
mellan beräknat och faktiskt inlevererat överskott från affärsverk och
statliga myndigheter samt en genomgång av hur inkomster avsedda för speciella
ändamål hanteras i budgetprocessen.
Användningsområdet för långtidsbudgeten och årsbokslut för staten behöver
närmare klargöras, liksom värdet av att fördela statsbudgetens inkomster
och utgifter på realekonomiska kategorier. Det nya systemet för statliga kreditgarantier
bör utvärderas inom två år.
För såväl nationalräkenskaperna som nationalbudgeten behövs till hjälp
för riksdagens ledamöter enkla och översiktliga läsanvisningar av vilka det
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förs.
1989/90:11
Bilaga
1 Den statliga budgetprocessen
Det tar närmare ett och ett halvt år att utarbeta en svensk statsbudget. Så
har också en betydande del av statsförvaltningens samlade ekonomisk-administrativa
och politiska kompetens deltagit i arbetet. Den rutin som under
lång tid har tillämpats för budgetarbetet ser i sammandrag ut så här.
I februari-mars skickar finansdepartementet och ibland andra departement
ut anvisningar för vad som bör ingå i de statliga myndigheternas anslagsframställningar.
Under våren och sommaren utarbetar statliga myndigheter och andra som
begär anslag över statsbudgeten sina anslagsframställningar. Myndigheternas
yrkanden bereds tillsammans med annat material i regeringskansliet under
hösten.
Senast den 10 januari året därpå lämnar regeringen i budgetpropositionen
förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken
samt förslag till statsbudget till riksdagen. Budgetpropositionen innehåller
också bl.a. preliminär nationalbudget.
Mellan den 10 och 25 januari (under den s.k. allmänna motionstiden) får
riksdagsledamöterna i motioner föreslå ändringar av regeringens förslag eller
lämna andra förslag till riksdagen.
I april lämnar regeringen i kompletteringspropositionen åter förslag till
riktlinjer för den ekonomiska situationen samt ett reviderat förslag till statsbudget.
Kompletteringspropositionen innehåller också reviderad nationalbudget
samt långtidsbudget. Regeringen kan också i särpropositioner under
våren lämna förslag beträffande begränsade delar av statsbudgeten.
De olika riksdagsutskotten behandlar under våren regeringens förslag och
riksdagsledamöternas förslag till ändringar. Sedan kammaren tagit ställning
till utskottens förslag sammanställer finansutskottet i maj eller början av juni
en statsbudget, som riksdagen också fattar beslut om.
Regeringen ställer före budgetårets början den första juli genom regleringsbrev
medel till myndigheters och andras förfogande.
Under budgetåret kan riksdagen genom tilläggsbudget göra en ny beräkning
av statsinkomsterna, ändra anslag eller anvisa nya anslag. I allmänhet
föregås riksdagsbeslutet då på samma sätt som vad gäller den reguljära budgetprocessen
av framställningar från myndigheter, beredning i regeringskansliet,
proposition, motioner och utskottsbehandling.
(Rutinerna för budgetarbetet håller i viss mån på att förändras. En redogörelse
för pågående budgetmodernisering finns i avsnitt 9 av rapporten.)
Bestämmelser om statens budget
framgår vilken innebörd olika begrepp har och hur de kan användas. I budgetpropositionen
bör konsekvenserna av skilda beräkningar redovisas så att
meningsfulla jämförelser blir möjliga.
Att Sverige skall ha en statsbudget framgår av regeringsformens nionde kapitel
(om finansmakten), där det bl. a. stadgas att riksdagen bestämmer till
11
vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna
ändamål. Riksdagen kan besluta att ett anslag på statsbudgeten skall avse
en annan tidsperiod än budgetperioden, som normalt är närmast följande
budgetår. Riksdagen får också besluta om riktlinjer för viss statlig verksamhet
för längre tid än anslagen till verksamheten avser (RF 9 kap. 3 och 7 §§).
Regeringens skyldighet att före den 10 januari varje år avlämna proposition
med förslag till statsbudget (budgetproposition) och före utgången av
april månad lämna förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition)
regleras i riksdagsordningens tredje kapitel. Där anges
också att budgetpropositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget.
1969 års budgetutredning menade att huvudprincipen vid avgränsningen
av den statliga budgeten borde vara att samtliga statens insatser och verksamheter
på olika områden redovisas i budgeten (SOU 1973:43). Utredningen
lämnade också förslag med utgångspunkt från förhållandena i början
av 1970-talet:
- hela socialförsäkringssystemet borde i informativt syfte redovisas i en särskild
bilaga till budgetpropositionen,
- medel från införselavgifter på jordbrukets och fiskets område borde jämställas
med tullmedel och tas upp på statsbudgetens inkomstsida, regleringskassor
och andra utgifter borde föras upp på utgiftssidan,
- affärsverkens driftbudgetar borde redovisas i budgetpropositionen under
resp. programavsnitt och föras upp under formella 1000-kronorsanslag på
statsbudgeten,
- formell specialdestination inom budgeten borde inte längre tillämpas,
- bruttoredovisning av statens verksamheter borde vara huvudregeln, men
nettoredovisning borde kunna tillämpas för vissa - från fall till fall bestämda-
avgiftsfinansierade verksamheter (a. a.).
Föredragande statsråd tog inte uttryckligen ställning till utredningens principiella
uppfattning, men ansåg liksom utredningen att en översiktlig redovisning
av socialförsäkringssystemet borde lämnas i budgetpropositionen. Specialdestination
av automobilskattemedel föreslogs upphöra; övriga utredningsförslag
togs inte upp vid riksdagsbehandlingen (prop. 1976/77:130, FiU
1977/78:1, rskr. 19).
Fastlagda riktlinjer för vad statsbudgeten skall omfatta saknas således.
Exempel på att frågan om redovisning över statsbudgeten eller vid sidan av
denna kan avgöras från fall till fall lämnas i avsnitt 5.
En rad föreskrifter reglerar statliga myndigheters redovisning mot statsbudgeten.
Dit hör bokföringsförordningen (1979:1212), förordningen
(1985:498) om avräkning av utgifter på statsbudgeten, kungörelsen
(1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg samt förordningen
(1982:49) om statliga myndigheters medelsredovisning m.m. vid försäljning
av anläggningstillgångar. Bestämmelser om redovisning, bokföring,
revision, upphandling, avgifter, arkivvård m.m. finns samlade i publikationen
EA som riksrevisionsverket (RRV) ger ut.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
12
Budgeten som regeringens handlingsplan
Hela arbetet med statsbudgeten är upplagt så att statsmakternas beslut skall
kunna fattas i ljuset av god och allsidig information.
Myndigheterna skall varje år lämna anslagsframställning till regeringen.
I regeringskansliet vägs myndigheternas behov mot varandra. Finansdepartementet
gör även beräkningar över inkomsterna under olika förutsättningar.
Sedan regeringen sammanställt sitt budgetförslag prövas det av riksdagen,
som enligt grundlagen har det yttersta ansvaret för budgetregleringen.
Statsbudgeten har beskrivits som en handlingsplan, eller ett instrument för
att styra användningen av tillgängliga samhällsresurser i enlighet med statsmakternas
långsiktiga viljeinriktning (finansdepartementet, riksrevisionsverket
1983). Den har även beskrivits som ett av regeringens politiska styrinstrument
(Petersson 1989:1).
Men också andra tolkningar av budgetprocessens och statsbudgetens betydelse
är möjliga.
Budgeten som tradition
Kanske är statsbudgeten och hela den statliga budgetprocessen först och
främst ett uttryck för den ordning som också regeringsformen syftar till.
Den noggrant uppgjorda tidsplanen för hela budgetarbetet skapar reda
och understryker arbetets vikt. Det gör för övrigt också budgetförslagens
omfattning (räknat i antal sidor såväl som antal kronor) och den massmediala
uppståndelsen i samband med att ett budgetförslag presenteras.
Det går inte att bortse från att hela den statliga budgetprocessen också
innehåller ett visst mått av slentrian. Formuleringar, argument, beteenden
och gester återkommer år efter år i mer eller mindre oförändrat skick.
Myndigheterna kan i sina anslagsframställningar praktiskt taget ordagrant
upprepa både argument och yrkanden i flera år. De redovisningar de lämnar
i anslagsframställningarna följer mallar från budgethandbok och direktiv
från regeringskansliet och ändras bara obetydligt mellan åren.
Budgetarbetet i regeringskansliet har varit upplagt på i princip samma sätt
under hela 1980-talet.
1 budgetpropositionen upprepas ett bestämt mönster, där frågor efter en
inledande översiktlig beskrivning behandlas från mera principiella utgångspunkter
för att slutligen (i många fall) redovisas i detalj i anslutning till ett
bestämt anslag.
Även i utskottens betänkanden förekommer upprepningar - formuleringar
och motiveringar flyttas från det ena betänkandet till det andra.
(Några exempel på detta återfinns i avsnitt 7.)
Budgeten som uttryck för politisk vilja
De olika funktioner som den statliga budgetprocessen fyller kan inte enkelt
skiljas från varandra. Kanske är symbolhandlingar och upprepningar en
ofrånkomlig del av processen som sådan.
Förslagen i rapporten syftar inte heller till att helt eliminera någon av stats -
Förs.
1989/90:11
Bilaga
budgetens alla tänkbara roller, utan snarare till att något justera förhållandet
mellan dem.
Med ett alltför stort inslag av slentrian blir budgetprocessen en tom rutin,
som riskerar att åtminstone delvis bli meningslös. Med alltför stort inflytande
över processens innehåll hos regeringen blir riksdagens budgetarbete
en tom ritual, som också kan uppfattas som meningslös.
Om riksdagen i stället ökar sitt inflytande över budgetprocessen kan
denna göras tydligare och mera öppen för insyn. Det blir väsentligt att budgetprocessen
på ett riktigt sätt speglar förhållanden och värderingar i samhället.
Det politiska inslaget i processen ökar.
2 Budgetreformer
Budgetering har varit ett angeläget ämne både inom utredningsväsendet och
i den akademiska världen. Åtskilliga uppfattningar om vad en budget bör
vara - och vad det faktiskt är - har framförts. I det här avsnittet lämnas en
kortfattad redogörelse för de viktigaste förändringarna vad gäller synen på
den svenska statsbudgeten. Några forskares syn på budgetering presenteras
också.
Från medeltid till efterkrigstid
Från svensk medeltid finns bara ett känt fall då kungen försökte bilda sig en
uppfattning om Kronans inkomster, nämligen Erik av Pommerns skattebok
från 1413. Den finns dock endast kvar i vissa utdrag (Kungl. Myntkabinettet
1989).
Johan den III ansåg sig behöva få en överblick inte bara över ”Sveriges
Rikes hele Opbörd” utan också över dess utgifter. De riksböcker som sammanställdes
för åren 1573 och 1582 innebar någonting nytt. Tidigare hade
statens utgifter betraktats som hemliga. Riksböckerna omfattade dock bara
den ordinarie riksstaten. Extraordinära inkomster och utgifter - t. ex. inkomster
från myntningen eller utgifter för legosoldater - fanns inte medtagna
(a.a.).
Först 1809/10 reglerades frågan om statsbudget och beskattning. Som den
första ”moderna” statsbudgeten betraktas statsverkspropositionen 1828.
De viktigaste budgetreformerna mellan 1809/10 och 1944 har av 1948 års
budgetutredning sammanfattats på det här sättet.
1809110 sammanfördes i grundlag reglerna om statsreglering och beskattning
samt reglerades maktförhållandet mellan Konungen och riksdagen. Budgeten
upprättades i två delar, riksstaten som avsågs omfatta alla till Konungens
förfogande stående medel samt anvisningar på riksgäldskontoret, vilket i sin
tur reglerade statsskulden, budgetunderskottet, krigskostnader m. m. samt
finansierade dessa kostnader, dels med allmän bevillning, dels med upplåning.
Första huvudtiteln reglerades och konungahusets rättigheter fastställdes.
1823 beslöts att kapitalräkning (budgetredovisning och utdrag ur rikshuvudboken)
årligen skulle tryckas. Extra anslag (sedermera extra statsregleringen)
anvisades på riksgäldskontoret.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
1828 och 1834 fastslogs principen att Konungen icke ensidigt kunde använda
besparingar till att tillskapa nya löner eller eljest ingå förbindelser som
riksdagen senare måste infria i form av ökade anslag samt att besparingar
icke finge användas till ändamål som riksdagen underkänt.
1840141 anpassades huvudtitelsindelningen efter statsdepartementens förvaltningsområden,
fastställdes anslagsbeteckningar för de viktigaste anslagstyperna,
upphävdes maximeringen av huvudtitlarnas slutsummor samt reglerades
Konungens rätt att använda besparingar.
1868-1876 överfördes genom flera reformer allmänna bevillningen, kostnader
för riksdagen och dess verk, räntor på statsskulden m. m. samt extra
statsregleringen till riksstaten. Lånemedel för kapitalinvestering bibehöllos
utanför riksstaten.
1911 sammanfördes riksstaten och lånemedlen till en enhetlig riksstat,
kompletterades riksstaten med vissa inkomster och utgifter som dittills redovisats
utanför denna, antogs principen om bruttoredovisning för egentliga
statsinkomster samt infördes enhetliga regler för de affärsdrivande verkens
resultatredovisning.
1918 beslöts avveckling av det s.k. förskottssystemet samt infördes tillläggsstater
och anslag till oförutsedda utgifter.
1922 och 1923 omlades budgetåret till tiden 1 juli—30 juni samt upphävdes
Konungens dispositionsrätt till vissa besparingar.
1928 infördes fullt ut principen om en jämnt balanserad skattebudget.
1934 och 1935 infördes för första gången en enhetlig systematik för uppställningen
av riksstatens utgifter, antogs principen om redovisning av statens
fasta egendom i rikshuvudboken samt enhetliga regler för reglering av
kostnaderna för fastigheternas underhåll och vård.
1937 och 1938 uppdelades åter budgeten (liksom före år 1911) i två delar,
nu benämnda driftbudgeten och kapitalbudgeten, samt återinfördes regeln
om öppen redovisning av budgetens överskott eller underskott med utgångspunkt
från principen om flerårsbalansering.
1939 beslöts beredskapsstat för försvarsväsendet samt tilläggsstater utan
inkomsttäckning (underskottsbalansering).
1944 infördes bruttoredovisning för alla kapitalinvesteringar samt enhetliga
regler för värdering av kapitaltillgångar och avskrivningsmedlens redovisning.
(SOU 1952:45)
Från och med 1931 framlade Kungl. Maj:t mot slutet av vårriksdagen genom
den s.k. kompletteringspropositionen ett förslag till komplettering av förslaget
till riksstat. Denna praxis kodifierades 1949 genom en ändring av riksdagsordningen
och har därefter betraktats som en normal företeelse (SOU
1959:16).
Begreppet totalbudget introducerades i 1956 års finansplan, som också innehöll
en sammanställning över de sammanlagda drift- och kapitalbudgetarna.
Kommentarerna i finansplanen gällde därefter totalbudgeten. Från
och med budgetåret 1966/67 kompletterades drift- och kapitalbudgetarna regelmässigt
med en sådan uppställning (prop. 1976/77:130).
Budgetarbetet i riksdagen
Förs.
1989/90:11
Bilaga
1957 års budgetkommitté diskuterade i betänkandet Riksdagens budgetarbete
(SOU 1959:16) framför allt tre frågor: riksdagens ställningstagande till
15
finansplan och nationalbudget, behovet av en samordnande instans för riksdagens
budgetarbete och frågan om återprövningsrätt i budgetfrågor.
Kommittén föreslog att finansplanen med nationalbudgeten skulle remitteras
till något av riksdagens organ, som senast i mitten av februari hade att
avge ett yttrande ”av allmän och principiell karaktär”. Yttrandet skulle därefter
vara utgångspunkten för en finansdebatt i riksdagen.
Den bristande samordningen mellan olika riksdagsutskotts arbete med
statsregleringen hade enligt utredningen uppmärksammats sedan 1915. Möjligheterna
att bilda ett sammansatt utskott för statsregleringen hade aldrig
utnyttjats; de s.k. budgetdeputerade hade i huvudsak ägnat sig åt att göra
sammanställningar. Kommittén föreslog en förstärkning och utbyggnad av
budgetdeputationen - en budgetdelegation - som med auktoritet och
”tyngd” skulle samordna riksdagens budgetarbete.
1958 års riksdag hade beslutat att riksdagsbeslut om delar av riksstaten
skulle gälla till dess riksdagen beslutat om hela riksstaten eller ändrat besluten
i annan ordning. Budgetkommittén föreslog, liksom tidigare 1950 års
budgeträttskommitté, att de successivt fattade besluten i anslagsfrågor skulle
vara definitiva.
1980 års budgetreform
De principer för det statliga budgetsystemet som infördes genom 1937 års
budgetreform gällde i allt väsentligt oförändrade fram till budgetåret
1980/81.
Med utgångspunkt från förslag från 1969 års budgetutredning genomfördes
då flera förändringar: drift- och kapitalbudgetarna lades samman, redovisning
av den statliga förmögenheten över kapitalfonder slopades och kravet
på förräntning av statens fordringar ändrades.
Drift- och kapitalbudgetarna slås samman
Förutvarande finansministern Ernst Wigforss ansåg att utgifter för kapitalökning
var av ett helt annat slag än de ”verkliga” utgifterna och att det därför
”icke är mycket bevänt med att addera de båda slagen samman för att få hela
budgeteffektens slutsumma” (Wigforss 1927).
Motiven för 1937 års budgetreform var också att alla förändringar av statens
förmögenhet skulle redovisas öppet, över kapitalbudgeten, som i princip
var lånefinansierad. Driftbudgeten skulle däremot vara skattefinansierad
och täcka de löpande utgifterna. Den kunde över- eller underbalanseras beroende
på konjunkturläget, men borde på längre sikt vara balanserad.
Så småningom kom synen på låne- resp. skattefinansiering att ändras. Frågan
om statens förmögenhetstillväxt blev inte längre ett kriterium för upplåning,
utan bedömningarna gällde budgetens samlade inverkan på samhällsekonomin
i stort. Drift- och kapitalbudgetarna kom i praktiken att finansieras
på samma sätt - med skatter eller med lån.
Gränsen mellan drift- och kapitalbudget var också oklar i andra avseenden.
Till exempel redovisades utrustningskapital hos vissa myndigheter - typiska
investeringar - över driftbudgeten. Relationerna mellan drift- och ka
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
pitalbudget beskrevs av finansutskottet över huvud taget som ”mycket invecklade”
(FiU 1977/78:1).
Budgetutredningens uppfattning var att syftet med förmögenhetsredovisning
i staten borde vara att förbättra resursanvändningen och bidra till ökat
kostnadsmedvetande i statsförvaltningen, snarare än att uppvisa förmögenhetsställningen.
I propositionen med förslag till riktlinjer för modernisering
av det statliga budgetsystemet (prop. 1976/77:130) framhöll föredragande
statsråd att dittillsvarande samlade redovisning av statens förmögenhet innehöll
många brister. Något praktiskt behov av att löpande följa utvecklingen
av den statliga förmögenheten bedömdes inte föreligga. Förmögenhetsredovisning
borde i stället utgöra ett av flera instrument för att bedöma effektiviteten
i verksamheter med avkastningskrav (jfr nedan).
Kapitalfonderna slopas
I samband med att drift- och kapitalbudgetarna slogs samman avskaffades
budgetutjämningsfonden, genom vilken driftbudgetens över- och underskott
hade balanserats. Den särskilda redovisningen av automobilskattemedel
slopades också.
De kapitalfonder som i övrigt utgjorde grunden för förmögenhetsredovisningen
fyllde genom sammanläggningen inte längre någon funktion. Redovisningen
betecknades av budgetutredningen som oenhetlig, komplicerad
och svåröverskådlig.
För verksamheter som ålagts ett avkastningskrav borde förmögenhetsredovisningen
ske genom balansräkningar. Fluvudregeln skulle vara att affärsverk
och likartade verksamheter -1, ex. uppdragsmyndigheter och myndigheter
med programbudget - redovisade tillgångar med varaktighet på tre år
eller mer och med anskaffningskostnad på minst 20000 kr. som förmögenhet.
Statskapitalet skulle liksom tidigare utgöra skillnaden mellan anvisade investeringsanslag
och verkställda avskrivningar. Investeringar i sysselsättningsfrämjande
eller försvarsfrämjande syfte borde bokföras endast till den
del de kunde förräntas. Även värdet av andra tillgångar skulle kunna skrivas
ned, antingen direkt genom anslag i samband med att medel för tillgången
anvisades, eller senare och då efter det att frågan underställts riksdagen.
Fonden för oreglerade kapitalmedelsförluster, till vilken tillgångar som behövde
skrivas ned tidigare överförts, avskaffades.
Ändrade räntekrav
Kravet på förräntning av statens tillgångar beräknades före 1980 enligt statens
normalränta. Statens normalränta utgjorde medeltalet av obligationsräntan
under de närmast föregående tio åren med tillägg av en kvarts procent
för att täcka administrationskostnader. Med stigande ränteläge hade normalräntan
fått en inte avsedd subventioneringseffekt. Den saknade också enligt
budgetutredningen flexibilitet.
Statens normalränta ersattes med en utlåningsränta för statens fordringar
och en avkastningsränta för bl.a. affärsverk. Utlåningsräntan skulle knytas
till obligationsräntan på ett sådant sätt att ett ändrat ränteläge snabbt slog
Förs.
1989/90:11
Bilaga
2 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 11
igenom. Avkastningsräntan skulle gälla det ovägda genomsnittet av obligationsräntan
de senaste tre åren. 1 båda fallen skulle ett tillägg på en kvarts
procent täcka förvaltningskostnader m.m.
Budgetreformer efter 1980
Efter 1980 har ingen mera övergripande "budgetreform” genomförts. Villkoren
för särskilt affärsverken har dock genomgått ganska genomgripande
förändringar. Sedan kapitalfonderna avskaffats anvisades affärsverken medel
för investeringar genom investeringsanslag. De avskrivningar som gjordes
på anläggningstillgångar skulle i princip betalas in till statsverket.
Numera har affärsverken möjlighet att låna till investeringar i riksgäldskontoret.
Statsmakterna reglerar verksamheten genom att uppställa mål för
t.ex. service, avkastning och soliditet. Det innebär att utökad investeringsverksamhet
i ett affärsverk vid oförändrat mål för soliditeten kan finansieras
genom egna vinster eller genom direkta ägartillskott (t.ex. genom engångsanslag
över statsbudgeten).
Med soliditet avses betalningsförmåga på längre sikt. Soliditeten kan mätas
som förhållandet mellan eget kapital och företagets hela arbetande kapital
eller som förhållandet mellan eget kapital och långfristiga skulder å ena sidan
och hela det arbetande kapitalet å andra sidan. Ett snävare soliditetsbegrepp
innebär att den bundna delen av företagets egna kapital jämförs med
skulderna.
Nedan lämnas två exempel på hur de nya styrformerna har uttryckts.
Statsmakternas inflytande över affärsverkens verksamhet diskuteras vidare
i avsnitt 8.
Exempel: styrning av sjöfartsverket och Vattenfall
Sjöfartsverket ombildades till affärsverk den 1 juli 1987. I sitt förslag till riksdagen
framhöll föredragande statsråd bl.a. att den förändrade verksamhetsformen
innebar att sjöfartsverkets befogenheter vidgades. Statsmakternas
styrning skulle bli mer övergripande och "ta sikte på fastställande av ekonomiska
mål och servicemål i stället för styrning genom anvisande av medel”. I
sin första treårsplan skulle sjöfartsverket redovisa mål i fråga om avkastning,
soliditet, produktivitet, prissättning och service samt strategier för att nå
dessa mål.
Riksdagen beslutade år 1988 om ny ekonomisk styrning av statens vattenfallsverk
(NU 1987/88:41, rskr. 376). Beslutet innebar att statsmakternas
nomiska och verksamhetsmässiga styrning av Vattenfall fortsättningsvis riktas
mot Vattenfallskoncernen, dvs. affärsverket Vattenfall och de bolag i
vilka Vattenfall har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksdagen
skall årligen fastställa rullande treårsplaner för investeringar och finansiering
av dessa. Förräntningskrav, soliditetsmål, årsbokslut, utdelning samt
en motsvarighet till statlig skatt fastställs av regeringen.
För förvaltningsmyndigheter har en rad bestämmelser som tidigare reglerade
detaljer i verksamheten slopats. Myndigheterna har fått större frihet
att besluta om organisationsförändringar, tillsättande av tjänster och om hur
anvisade medel skall användas. ”Fria nyttigheter" av typen tjänstebrevsrätt
avvecklas successivt.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Ett exempel på hur myndigheternas befogenheter har vidgats utgör villkoren
för investeringar i ADB.
Statliga myndigheters ADB-investeringar prövades tidigare av regering
och riksdag, om investeringen beräknades överstiga 5 milj. kr. Från budgetåret
1988/89 är beloppsgränsen höjd till 20 milj. kr. Avsikten är att myndigheterna
skall få vidgad beslutanderätt även vad gäller ADB-investeringar.
Statskontorets arbete på ADB-området skall bli stödjande, inte styrande
(prop. 1987/88:95, FiU 25, rskr. 293).
Budgetteori
Forskare, som har studerat den amerikanska förvaltningens intresse för reformer
och omorganisationer, har menat att administrativa förändringar tjänar
ett vidare syfte än att enbart bidra till ökad effektivitet eller en mer rättvis
inkomstfördelning.
Att styra innebär också tolkning - att förklara det som sker, ge mening åt
skeenden, bekräfta normer och värderingar. Reformer blir ett sätt att också
hantera sådana aspekter av styrning (March och Olsen 1983).
Möjligen kan skiftande synsätt på budgetering och budgetens roll betraktas
som en spegling av vad som brukar benämnas ”tidsandan”. I svensk statsförvaltning
skulle en ny tidsanda i så fall ha manifesterats med åtta till tio års
mellanrum. Man har förflyttat sig från 1960-talets programbudgettankar -till SEA-system på 1970-talet - till dagens tro på helhetssyn, långsiktighet
och utvärdering (Czarniawska-Joerges och Jacobsson 1987).
Programbudgetering
Idéerna om programbudgetering hämtades från USA till den svenska statsförvaltningen
under andra hälften av 1960-talet. Genom programbudgetering
skulle statsförvaltningen bli effektivare;
- varje verksledning skulle få ett instrument för att styra sin verksamhet,
- myndigheternas prestationer och resultat skulle kunna jämföras med de
resurser de tog i anspråk,
- personalen inom en myndighet skulle få kännedom om målen för verksamheten
och vilka prestationer som förväntades,
- de ekonomiska konsekvenserna av olika vägar att nå de angivna målen
skulle klarläggas.
En försöksverksamhet med programbudgetering inom den civila delen av
statsförvaltningen inleddes 1968. Exempel på myndigheter vars verksamhet
indelades i program är sjöfartsverket, statens provningsanstalt och statskontoret.
Kritiken mot programbudgetering blev därefter allt häftigare. Bland annat
ifrågasattes om inte statsförvaltningen var alltför stor och komplicerad
för en så ambitiös planering. Metoden gav inte heller någon vägledning för
hur olika handlingsalternativ skulle byggas upp och värderas.
Den ofta bristande överensstämmelsen mellan programindelning och organisatorisk
uppdelning medförde också att en rad i och för sig tveksamma
Förs.
1989/90:11
Bilaga
19
kostnadsfördelningar måste göras. De olika programmen kom ibland att betraktas
som finansieringskällor som organisationen inte kände något ansvar
för.
Genom riksdagens ställningstagande till propositionen med förslag till
riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet avslutades formellt
försöksverksamheten med programbudgetering i statsförvaltningen.
Den ersattes med mera allmänt inriktade informations- och utbildningsinsatser
(jfr. nedan). De myndigheter som deltagit i försöksverksamheten behöll
dock programindelningen som grund för anslagsberäkningar och anslagstilldelning.
(Källor: SOU 1967:11,12,13, prop. 1976/77:130, FiU 1977178:1)
Statens ekonomiadministrativa system, SEA
1 samband med att programbudgeteringen utvärderades föreslog RRV att
det fortsatta arbetet skulle inriktas mot att allmänt förbättra ekonomiadministrationen
i statsförvaltningen. Statens ekonomiadministrativa system
(SEA) beskrevs som en idémässig stomme, genom vilken planering, budgetering,
redovisning och resultatanalys samt revision integrerades med utveckling
och utbildning i den s. k. SEA-snurran. Vid RRV utarbetades metoder
för verksamhetsplanering, kostnadsredovisning, resultatanalys, förvaltnings-
och redovisningsrevision.
Planering och
budgetering
FL s$ '' Ii fnpi
i i --
Utveckling och
utbildning
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Källa: Riksrevisionsverket, SEA, Statens ekonomiadministrativa system
TYeårsbudgetering
De förändringar av det statliga budgetsystemet som nu håller på att genomföras
ingår som en del av en mera omfattande översyn av förhållandet mellan
statsmakter och förvaltning. Ett av syftena med förändringarna är att riksdagen
skall få bättre möjligheter att följa utvecklingen inom olika verksamhetsområden
(prop. 1986/87:99). Se vidare avsnitt 9.
Andra teorier om budgetering
Det finns också exempel på andra ansatser för budgetering i förvaltningen.
Inget av följande synsätt har dock fått någon större genomslagskraft i svensk
statsförvaltning.
Ändamålsbudgetering
Ändamålsbudgetering kan karaktäriseras som en vidareutveckling och förenkling
av programbudgeteringen. Ändamålen som budgeten syftar till att
tillgodose hänför sig t.ex. aldrig till mer än en organisatorisk enhet (Madsen
1969).
Nollbasbudgetering
Nollbasbudgetering är i första hand ett sätt för en företags- eller verksledning
att få kunskap om och styra verksamheten. Budgetarbetet decentraliseras.
De budgetansvariga måste bevisa varför resurser över huvud taget behövs
för ett speciellt område.
Tekniken, som har utvecklats i USA, kan karaktäriseras som en tillämpning
av detaljer av programbudgeteringen. I Sverige har den prövats i ett
antal företag och i statsförvaltningen i mycket begränsad omfattning. I den
amerikanska förvaltningen har intresset för nollbasbudgetering svalnat.
Kritik har riktats dels mot hur nollbasbudgetering genomförs - mängder
av blanketter, svåra jämförelser, avgränsningsproblem, svårt att formulera
alternativ - dels mot resultaten. Uppföljningar har visat att inte heller nollbasbudgetering
har lett till några drastiska förändringar av existerande verksamhet.
Ibland har ”det tekniska” fått övertaget, så att det funnits mindre utrymme
än tidigare för analys och överväganden.
”Några fjärilar fångades, inga elefanter stoppades”, påstod man i en utvärdering
av nollbasbudgeteringen i Georgia (Widebäck 1979).
Budgetering som förhandling och rollspel
En modell för själva budgetarbetet har presenterats av Aaron Wildavsky,
som bl.a. jämfört budgetering i olika länder.
I budgetarbetet skall man välja mellan ett stort antal alternativ, vars konsekvenser
man vet mycket litet om, framhåller han. Det är ont om tid och
svårt att hålla många saker i huvudet samtidigt.
Därför använder sig de som budgeterar av olika knep; de förenklar, gör
små förändringar och samlar erfarenhet från tidigare beslut.
När frågorna är för svåra, bedömer de i stället människorna som har an -
Förs.
1989/90:11
Bilaga
svaret för dem. De litar på att myndigheter eller intressegrupper reagerar
om de blir alltför illa behandlade.
Det allra viktigaste hjälpmedlet är marginalresonemanget. Man utgår då
från en existerande bas. Det gör det lättare för dem som budgeterar, eftersom
det sällan ifrågasätts av dem som har begärt anslag.
Ofta anser man att varje myndighet skall ha sin beskärda del av ökningar
eller neddragningar. Det betraktelsesättet skapar också en viss stabilitet i
budgetsystemet.
Rollspel (dvs. att man väntar sig ett visst beteende av en viss befattningshavare)
är ett sätt att organisera budgetarbetet, och det kan även ersätta en
del räknearbete.
De viktigaste rollerna spelas av förkämpar (t.ex. myndigheter som värnar
om sin egen verksamhet) och väktare (t.ex. budgetavdelning eller finansministerium
som vill begränsa utgifterna och som har överblick över inkomsterna).
De står i ett motsatsförhållande till varandra, men om budgetarbetet
skall fungera måste de kunna lita på varandra - och göra hyfsade beräkningar.
Budgetarbete betyder inte bara att man bedömer behovet av åtgärder -det är också ett sätt att hantera konflikter. Hur olika problem avgränsas blir
avgörande för vilka som konfronteras med dem, hur de ter sig jämfört med
andra problem, och för vilka möjligheter man har att komma överens.
Det kan vara lättare att hantera ett stort antal små problem än ett fåtal
riktigt stora problem. Budgetstrategier används inte bara för att nå ekonomiska
mål utan också för att presentera krav och få stöd.
Vilken makt de institutioner har som deltar i budgetarbetet och hur de
förhåller sig till varandra är viktigt, liksom budgeterarnas värderingar. Det
avgör vilka som vinner och vilka som förlorar i budgetarbetet - och även vad
de olika aktörerna själva anser om resultatet (Wildavsky 1975).
Budgetering som ritual
Budgeten är kanske inte i första hand ett instrument för att omforma behov
och önskemål till politik. Kanske är budgetprocessen snarast ett medel för
att forma eller bekräfta önskemål, behov och uppfattningar.
Maktforskaren Johan P. Olsen fann i en undersökning att alla beslut i en
norsk kommun var enhälliga, och han frågade sig vad man då ägnade sig åt
under de långa sammanträdena. Olsen kunde urskilja tre ”mönster”:
- en omfattande verbal aktivitet.
Politikerna diskuterar villkoren för kommunen och kommunalpolitikerna
i allmänhet, tidspressen och hur mycket man har att göra.
- matt-syndromet
”Stora” frågor undviks. Men små frågor diskuteras, och tjänstemännens
förslag ändras. Det gäller t. ex. när man upptäcker att den matta som är
beställd till kommunalkamrerens tjänsterum är dyrare än den som socialchefen
redan fått.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
22
- inte nu utan senare
”Något måste göras åt det här problemet.” ”Någon borde undersöka det
här närmare.” Man ger sig inte direkt på det beslut som skall fattas. Men
kanske sätter man gränser för vilka beslut som blir möjliga i framtiden.
Olsen anser att många norska kommuner fungerar som brandstationer, där
problemen löses allt eftersom de uppstår. Genom budgetprocessen skapas
utåt en bild av kloka överväganden och rationellt handlande. De styrande
får hjälp att legitimera sina brandkårsutryckningar (Olsen 1970).
3 Staten och samhällsekonomin
Statistik över Sveriges ekonomi finns i nationalräkenskaperna, som sammanställs
och redovisas av statistiska centralbyrån (SCB).
Nationalräkenskaperna kan beskrivas som ett bokföringssystem för samhällsekonomin.
Där delas de ekonomiska processerna produktion, inkomst
(eller inkomstanvändning) och kapitalbildning upp på ekonomiska subjekt -företagen (näringslivet), den offentliga sektorn och hushållen. Ekonomiska
transaktioner mellan dessa subjekt klassificeras och summeras på olika sätt
för att möjliggöra olika typer av analyser av den ekonomiska utvecklingen.
Nationalräkenskaperna består av konton, där varje post förekommer två
gånger, en gång på kreditsidan och en gång på debetsidan (s.k. dubbel bokföring).
Nationalräkenskaperna och den offentliga sektorn
Till den offentliga sektorn hänförs i nationalräkenskaperna
- staten
- kommunerna
- socialförsäkringssektorn.
Till staten hänförs regeringen, departementen och myndigheter under departementen
utom affärsdrivande verk, som ingår i redovisningen av näringslivet.
Vidare ingår riksdagen och dess verk utom riksbanken som också hänförs
till näringslivet. Olika statliga fonder hänförs också till den statliga sektorn.
Med kommunerna avses borgerliga primärkommuner, landsting, kommunalförbund
och kyrkoförsamlingar.
Socialförsäkringssektorn omfattar delar av socialförsäkringssystemet,
nämligen den allmänna sjukförsäkringen inklusive föräldraförsäkring, den
allmänna tilläggspensioneringen, löntagarfonderna och de erkända arbetslöshetskassorna.
Även de institutioner som administrerar de olika socialförsäkringssystemen
- de allmänna pensionsfonderna, de allmänna försäkringskassorna och
arbetslöshetskassorna - räknas till socialförsäkringssektorn.
Till den offentliga sektorn räknas slutligen också ideella organisationer
som helt eller delvis finansieras och kontrolleras av den offentliga sektorn,
eller som betjänar den offentliga sektorn. Exempel på sådana organisationer 23
Förs.
1989/90:11
Bilaga
är kommunala och statliga teatrar. Organisationerna fördelas på staten eller Förs.
kommunerna beroende på vilken organisation det gäller. 1989/90:11
Värdet av produktionen i den offentliga sektorn beräknas som summan Bilaga
av produktionskostnaderna - löner, kapitalförslitning, indirekta skatter samt
förbrukning av varor och tjänster. Kostnaderna för förbrukningen av varor
och tjänster jämställs i sin tur med kostnaderna för inköp av dessa nyttigheter,
eftersom lagerkonton för offentliga myndigheter saknas i nationalräkenskaperna.
I uppgifterna om förbrukning ingår inköp av varaktiga varor för
militära ändamål (transportmedel, vapen, flygplan, krigsfartyg) som saknar
civil användning.
En del av det som produceras i den offentliga sektorn säljs till näringsliv
och myndigheter inom den offentliga sektorn eller till hushåll. Det som inte
säljs - och är skattefinansierat - räknas som offentlig konsumtion.
SCB hämtar uppgifter om den offentliga sektorn från riksrevisionsverkets
realekonomiska fördelning av statens inkomster och utgifter (jfr. avsnitt 4),
från olika statliga myndigheter och från räkenskapssammandrag för de olika
kommuntyperna. För beräkningen av förändringar mätt i fasta priser används
produktionsprisindex, konsumtionsprisindex och ibland specialkonstruerade
prisindex.
I tabellen nedan redovisas bruttonationalprodukten, dvs. värdet av alla
varor och tjänster som framställs i landet under ett år, samt offentliga utgifter
för olika ändamål.
Bruttonationalprodukten (BNP) och den offentliga sektorns utgifter, miljarder
kronor, löpande priser
| 1970 | 1980 | 1987 |
BNP | 172,2 | 525,1 | 1005,2 |
Offentlig konsumtion |
|
|
|
och investering | 48,5 | 175,4 | 300,6 |
staten | 16,2 | 51,2 | 78,6 |
kommunerna | 31,9 | 121,8 | 218,3 |
socialförsäkringssektorn | 0,4 | 2,4 | 3,8 |
Offentliga transfereringar |
|
|
|
inkl. erlagda räntor | 27,1 | 151,7 | 325,4 |
Summa offentliga |
|
|
|
utgifter | 75,6 | 327,1 | 626,0 |
Källa: riksrevisionsverket, Statens finanser 1988
Olika mått på den offentliga sektorns storlek
I boken Hur stor är den offentliga sektorn? urskiljs fem olika grupper av mått
på den offentliga sektorns storlek (Lybeck 1984). Måttens relevans beror på
vilken av statsmakternas uppgifter som studeras;
- den allokeringspolitiska funktionen (fördelningen av resurser mellan olika
produktionsområden),
- den fördelningspolitiska funktionen (fördelningen av resurser mellan
olika användningsområden) eller 24
- den stabiliseringspolitiska funktionen (åtgärder som syftar till att påverka
konjunkturförloppet).
1. Totala offentliga utgifter eller inkomster i förhållande till BNP
Måttet är egentligen ologiskt eftersom transfereringarna finns med i täljaren
men inte i nämnaren. Den offentliga sektorn mätt på detta sätt kan teoretiskt
överstiga bruttonationalprodukten. Måttet är trots detta användbart för att
belysa hur den offentliga sektorn på olika sätt griper in i samhällslivet.
Totala offentliga utgifter i relation till BNP, procent
År | 1970 | 1980 | 1987 |
Offentliga utgifters |
|
|
|
andel av BNP | 43,8 | 62,3 | 62,3 |
Källa: riksrevisionsverket, Statens finanser 1988
2. Den offentliga resursförbrukningen (konsumtion och investeringar ) i
förhållande till BNP
Måttet visar hur den offentliga sektorns efterfrågan bidrar till den totala efterfrågan
i samhället. Det är viktigt från stabiliseringspolitisk synpunkt - i
lågkonjunktur kan efterfrågan från stat och kommun hålla arbetslösheten
nere, i högkonjunktur kan den däremot bidra till att inflationen stiger.
Offentlig konsumtion och investeringar i relation till BNP, procent
År | 1970 | 1980 | 1987 |
Offentlig konsumtion |
|
|
|
och investeringar | 26,4 | 32,5 | 29,5 |
Offentlig konsumtion | 21,6 | 29,2 | 27,2 |
Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna
3. Offentlig produktion i förhållande till BNP och den offentliga
sysselsättningens andel av den totala sysselsättningen
Måttet är av betydelse både från stabiliseringspolitisk och allokeringspolitisk
synpunkt. Storleken på den offentliga sektorn jämfört med den privata visar
hur resurserna har fördelats mellan sektorer. Sysselsättning i den offentliga
sektorn kan påverka arbetslöshet, men också lönespridning och löneökningar.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Offentlig produktion och sysselsättning
År | 1970 | 1980 | 1987 |
Förädlingsvärde i den | 15,5 | 22,1 | 20,0 |
Sysselsättning i den | 20,6 | 30,7 | 31,7 |
— arbetade timmar | 18,5 | 26,8 | 28,0 |
Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna
4. Skatter och avgifter i förhållande till BNP
Måtten (som också de är ologiska, eftersom transfereringar inte finns med i
bruttonationalprodukten) kan ha både stabiliseringspolitiskt och allokeringspolitiskt
intresse. Ett högt skattetryck kan påverka förvärvsintensiteten.
Det kan också leda till bl.a. improduktiva kapitalplaceringar.
Skatter och avgifter i förhållande till BNP
År | 1970 | 1980 | 1987 |
Direkta skatters andel | 20,3 | 21,7 | 24,3 |
Indirekta skatters andel | 12,6 | 13,6 | 17,4 |
Arbetsgivaravgifter och | 7,6 | 14,2 | 13,7 |
Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna
5. Hushållens transfereringsinkomster och den privata produktionens
subventioneringsgrad
Måtten har betydelse från framför allt allokeringspolitisk synpunkt. De visar
graden av socialisering i samhället, hur enskildas beslut påverkas av samhällets
organisation.
Transfereringar
År | 1970 | 1980 | 1987 |
Transfereringar från den | 20,5 | 34,6 | 39,3 |
Transfereringar från den | 2,6 | 6,9 | 6,6 |
Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Bruttonationalprodukt?
Bruttonationalprodukten - BNP - definieras sorn värdet av alla de varor och
tjänster som framställs inom landet under en viss period för att användas för
konsumtion, investeringar eller export. BNP som ett mått på välfärd eller
livskvalitet har länge ifrågasatts.
Förslag om en parlamentarisk utredning för att utforma alternativa mått
på den totala produktionen i samhället har framförts (mot. 1988/89:Fi406).
Förslaget tillbakavisades av riksdagen med hänvisning till bl. a. statistiska
centralbyråns levnadsförhållandeundersökningar och pågående utveckling
av naturresursräkenskaper (FiU 22, rskr. 222).
”Ge miljön en egen BNP!” föreslår två chefer vid statistiska centralbyrån.
Men det är inte självklart att miljöförstöringen skall översättas i pengar... Vi
behöver få fram lika styrande och slagkraftiga mått om utsläpp och avfall
som dem vi har om marknadsekonomin genom BNP och konsumentprisindex.
Dagens Nyheter den 29 april 1989
Nationalbudgeten
Uppgifter från nationalräkenskaperna används som utgångspunkt för de nationalbudgetar
som regeringen tillställer riksdagen varje år. En preliminär
nationalbudget brukar redovisas som bilaga till finansplanen och en reviderad
nationalbudget som bilaga till den reviderade finansplanen. Därutöver
får riksdagen i oktober eller november ytterligare en redogörelse för hur regeringen
ser på utvecklingen av svensk ekonomi. Nationalbudgetarna utarbetas
inom finansdepartementet. De utgör underlagsmaterial för riksdagens
budgetarbete och blir inte i sig föremål för något ställningstagande från riksdagens
sida.
Nationalbudgeten är i första hand en bedömning av hur ekonomin realt
sett (efterfrågan, produktion, sysselsättning) kan komma att utvecklas på
kort sikt. ( I kompletteringspropositionen 1989 finns också beräkningar för
åren 1990-1993 i två alternativ.) Utifrån antaganden om pris- och löneutveckling
och de offentliga regelsystemen beräknas också inkomster och utgifter
för ekonomins huvudsektorer.
Beräkningarna är gjorda med utgångspunkt från att de förslag regeringen
samtidigt lägger fram i budgetproposition resp. kompletteringsproposition
också genomförs. Skulle något eller några förslag inte komma att genomföras
revideras nationalbudgeten senare med hänsyn härtill.
Vilken betydelse regeringens förslag får för olika ekonomiska parametrar
redovisas inte explicit i nationalbudgeten, men brukar åtminstone delvis
kunna utläsas från texten i finansplanen.
Exempel: försörjningsbalansen och regeringens förslag
Effekterna under 1989 av regeringens förslag i kompletteringspropositionen
1989 beskrivs i den reviderade finansplanen så här:
Förs.
1989/90:11
Bilaga
27
konsumentpriser + 2 procentenheter, BNP-tillväxt - 0,5 procentenhet,
privat konsumtion - 1 procentenhet, bytesbalans + 2 miljarder kronor
För en mera systematisk jämförelse krävs tillgång till andra prognoser,
t.ex. prognoser från konjunkturinstitutet.
Försörjningsbalans
Miljarder Procentuell volymförändring 1989
kr. 1988, enligt rege- enligt konjunkturlöpande
ringen institutet
priser
Bruttonationalprodukt | 1093,8 | 1,6 | 1,9 |
Import | 335,6 | 5,2 | 5,9 |
Tillgång | 1429,4 | 2,5 | 3,0 |
Privat konsumtion | 569,7 | 0,8 | 1,8 |
Statlig konsumtion | 78,6 | 1,7 | 1,6 |
Kommunal konsumtion | 215,4 | 1,5 | 1,4 |
Bruttoinvesteringar | 214,4 | 4,0 | 4,4 |
Lagerinvesteringar | -2,6 | 0,4 | 0,4 |
Export | 353,9 | 3,8 | 4,0 |
Användning | 1429,4 | 2,5 | 3,0 |
Källa: prop. 1988189:150, konjunkturinstitutet, pressmeddelande 1989-03-29
Någon avstämning mellan uppgifterna i nationalbudgeten och dem som återfinns
i det årsbokslut för staten som sedan 1985 ingår i den reviderade finansplanen
görs inte. Bristande överensstämmelse vad gäller avgränsning och periodisering
gör att skilda belopp redovisas under identiska rubriker i samma
dokument.
Exempel: statens finansiella tillgångar
I den reviderade finansplanen 1989 finns olika uppgifter om t.ex. statens finansiella
tillgångar.
Statens finansiella tillgångar, miljarder kronor
| 1987 | 1988 |
Årsbokslut för staten | 227,7 | 225,5 |
(avser 30 juni) |
|
|
Reviderad nationalbudget | 265 | 276 |
(avser 31 december) |
|
|
Källa: prop. 1988189:150
Nationalbudgeten revideras allt eftersom mera tillförlitlig statistik blir tillgänglig.
Det innebär att redovisningen även vad gäller historisk tid revideras
mellan skilda redovisningstillfällen.
Exempel: nationalbudgeten revideras
Så här har statens utgifter och inkomster för år 1987 ändrats i olika redovisningar.
Ett preliminärt utfall fanns tillgängligt först vid redovisningen av
kompletteringspropositionen 1988. Utfallet av prognoserna kan naturligtvis
även påverkas av åtgärder efter prognostillfället.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Statens inkomster och utgifter år 1987 enligt olika redovisningar, miljarder kronor
Redovisning i | Inkomster Utgifter | Finansiellt sparande | Budgetsaldo | |
Finansplan 1987 | 338,8 | 349,1 | -15,3 | -38,0 |
Kompl. prop. | 343,0 | 347,1 | - 4,1 | -32,0 |
Finansplan 1988 | 362,6 | 344,4 | 18,2 | - 9,4 |
Kompl. prop. | 362,0 | 346,7 | 15,3 | - 9,7 |
Finansplan 1989 | 364,5 | 346,3 | 18,1 | -10,0 |
Kompl. prop. | 364,0 | 346,3 | 17,6 | -10,0 |
Källa: prop. 1986187, 1987/88, 1988/89:100, 150
Uppgifterna i nationalbudgeten påverkas av beräknade effekter av föreslagna
åtgärder, men även av beräkningsförutsättningarna i övrigt. Speciellt
antagandena om löne- och prisutveckling bestäms i hög grad utifrån politiska
hänsynstaganden, detta med hänsyn till att dessa antaganden i sig kan förutsättas
påverka t.ex. avtalsrörelser och prisutveckling. De senaste åren har
antagandena varit för låga, vilket bl. a. medfört att prognoserna över statens
inkomster inte överensstämt med faktiska inkomster (se tabell 4 sist i rapporten).
Utlandsskulden krymper?
I den statistik över Sveriges tillgångar och skulder gentemot utlandet som
riksbanken publicerar saknas uppgifter om svenska företags innehav av aktier
i utländska företag och om utländskt aktieinnehav i svenska företag.
Genom enkäter till svenska och utländska företag har riksbanken kartlagt
storleken av detta ägande. Enkätresultaten visar att det vid utgången av 1986
fanns ca 2 750 svenska företag med totalt 6 900 ägarkopplingar i utlandet.
Det bokförda värdet av svenskt ägande i utlandet uppgick till ca 95 miljarder
kronor.
Antalet företag som är direktägda från utlandet uppgick vid samma tidpunkt
till ca 1 800. Det bokförda värdet av de utländska företagens tillgångar
i Sverige beräknades till 30 miljarder kronor.
Med ledning av enkätresultaten har riksbanken beräknat Sveriges nettoskuld
till utlandet till 136 miljarder kronor den 31 december 1986, en minskning
med ca 60 miljarder kronor jämfört med tidigare publicerad statistik.
Sveriges tillgångar och skulder gentemot utlandet 1986, miljarder kronor
| Redovisad statistik | Statistik kompletterad med | ||
| Tillgångar | Skulder | Tillgångar | Skulder |
Staten och riksbanken | 14,8 | 127,9 | 14,8 | 127,9 |
Valutareserven, netto | 45,7 | - | 45,7 | - |
Kommuner | - | 8,8 | - | 8,8 |
Övriga | 169,2 | 289,7 | 264,2 | 315,2 |
Totalt | 229.7 | 426,4 | 315,7 | 451,9 |
Netto |
| 196,7 |
| 136,2 |
Källa: riksbanken, Penning- och valutapolitik 1989:1
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Efter framskrivning av enkätresultaten bedömer riksbanken att Sveriges Förs.
skuld till utlandet i september 1988 var 90-100 miljarder kronor lägre än 1989/90:11
vad statistiken utvisar - 145-155 miljarder kronor i stället för omkring 245 Bilaga
miljarder kronor (riksbanken 1989).
Varför växer den offentliga sektorn?
Att värdet av offentliga tjänster i nationalräkenskaperna likställs med kostnaderna
för att producera tjänsterna (jfr ovan) betyder att produktivitetsutvecklingen
i offentlig verksamhet definitionsmässigt är obefintlig. Kvaliteten
i den offentliga verksamheten antas i stället stå i direkt relation till kostnaderna
för insatserna.
Om löneutvecklingen i den offentliga sektorn mäts i löpande priser - och
löneutvecklingen i privat och offentlig sektor inte skiljer sig från varandra -innebär det i sig att den offentliga sektorn blir allt större (Lybeck 1984).
Val av basår påverkar också den offentliga sektorns storlek. I de aktuella
nationalräkenskaperna är basåret för fastprisberäkningar 1980. En övergång
till 1985 som basår kommer enligt planerna att vara genomförd i de nationalräkenskaper
som publiceras hösten 1989. Varje övergång till nytt basår innebär
att den offentliga sektorns andel mätt i fasta priser närmar sig andelen
mätt i löpande priser. Den offentliga sektorns andel av BNP blir alltså olika
stor beroende på vilket basår man utgår från.
Det finns också andra och mindre ”tekniska” förklaringar till varför den
offentliga sektorn tenderat att växa i många industrialiserade länder.
Motiv för den offentliga sektorn över huvud taget står att finna i antaganden
om samhällsekonomisk effektivitet. Försvar, polis, brandkårer och domstolsväsende
motiveras av att skyddet av medborgarnas liv och ägodelar bäst
handhas av det allmänna. I andra fall - t.ex. vad gäller post, telefon, vägar
och järnvägar - finns antaganden om stordriftsfördelar som ett skäl till produktion
i samhällets regi. Det kan också förekomma s.k. externa effekter -t.ex. miljöförstöring - som motiverar att samhället på olika sätt griper in.
Över huvud taget antas urbaniseringen under hela 1900-talet ha varit en väsentlig
drivkraft bakom framför allt den kommunala expansionen (Molin,
Månsson, Strömberg 1979). Många av de offentliga åtagandena är uttryck
för fördelningspolitiska ambitioner, som syftar till att omfördela inkomster
mellan olika grupper och över en livscykel (Söderlind, Petersson 1988).
Bedömningar av hur stor del av den offentliga sektorn som kan motiveras
av någon form av effektivitetsskäl blir med nödvändighet subjektiva. Myhrman
uppskattar (1980) att högst ca en femtedel av den offentliga sektorns
utgifter år 1977 kan hänföras dit.
Myhrman ger också i en debattartikel exempel på andra förklaringar till
den offentliga sektorns tillväxt.
En är den s.k. medianväljarteorin, som innebär att inkomster omfördelas
till mellangrupperna runt medianinkomsten i samhället och att de offentliga
utgifterna ökar till följd härav.
En annan är hypotesen att chefstjänstemän i den offentliga sektorn strävar
efter att öka sitt inflytande och därför eftersträvar expansion av den egna
verksamheten. (De antas också ha goda möjligheter att göra det, eftersom 30
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Den offentliga sektorns påverkan på samhällsekonomin
Även om den offentliga sektorns storlek kan mätas och värderas från olika
synvinklar, är det inte säkert att man därigenom också kan få en uppfattning
om den offentliga sektorns betydelse. Den offentliga sektorn griper in i samhällslivet
genom sin produktion och konsumtion, men också på många andra
sätt - genom att omfördela konsumtionsmöjligheter mellan grupper, regioner
och över tiden, genom att påverka prisbildning och efterfrågemönster,
genom att sätta gränser för investeringar, utsläpp och hastigheter, genom att
påverka attityder och förhållningssätt. Något mått på den offentliga sektorns
betydelse finns av förklarliga skäl inte.
Vilken inverkan statsbudgeten och den ekonomiska politiken har på inkomstfördelningen
förefaller ganska oklart.
I debatten har hävdats att de höga realräntorna under större delen av
1980-talet lett till ökade inkomstklyftor. Genom en modellstudie har påvisats
att lägre realräntor skulle medföra obetydligt jämnare förmögenhetsfördelning,
men att de samlade effekterna blir beroende av bl.a. vilka finanspolitiska
åtgärder som då skulle vidtas. Frågan om vilka hushållstyper som äger
olika finansiella bolag och institutioner behöver också analyseras utförligt
(Agell och Dillén 1989).
En annan besvärlig fråga är vilken inverkan den stora statsskulden och statens
upplåning har på samhällsekonomin.
Frågan behandlas i en bilaga (bil.7) till 1987 års långtidsutredning. Med
utgångspunkt från en modell över enskilda placerares portföljval analyseras
där effekterna av upplåning i (kortfristiga) statsskuldväxlar kontra (långfristiga)
riks- eller premieobligationer.
Ett ökat utbud av obligationer antas leda till lägre aktiekurser och därmed
högre kapitalkostnader för industrin. En mera kortfristig upplåning bedöms
medföra lägre kapitalkostnader för staten och ett inflöde av valuta - men till
priset av en ojämnare förmögenhetsfördelning.
Slutsatserna av ett i huvudsak principiellt resonemang blir att statsskuldspolitiken
har betydelse för olika samhällsekonomiska mål, men att effekterna
kan förutsättas vara ganska blygsamma.
Om möjligheterna till ekonomiska jämförelser
de besitter svåråtkomlig och dyrbar information.) Att tjänstemän kan spela
ut olika intressentgrupper mot varandra och därmed orsaka budgetöverskridanden
är också en av utgångspunkterna för den s.k. public choice-skolan
(Buchanan 1988).
Ytterligare en anledning till den offentliga sektorns expansion kan ligga i
det allmänt sett ökade välståndet i samhället. Högre levnadsstandard kan i
sig medföra särskilt hög efterfrågan på tjänster som produceras i den offentliga
sektorn.
Som framgått ovan kan jämförelser av den offentliga sektorns storlek och
utveckling över tiden vara problematiska. Lika besvärliga är jämförelser
mellan olika länder. I nationalräkenskaperna finns oavlönat hushållsarbete
31
inte med, trots att det kan vara nog så betydelsefullt för både välstånd och Förs.
välfärd. Marknadsekonomins omfattning påverkar bruttonationalproduk- 1989/90:11
tens storlek, men denna behöver inte nödvändigtvis stå i direkt relation till Bilaga
levnadsstandarden. Den offentliga sektorns storlek kan berätta något om ett
samhälles sätt att organisera sig, men en beskrivning av storleken ger inget
utrymme för värderingar av utvecklingsnivå eller livsbetingelser.
Att den svenska statsbudgeten för budgetåret 1988/89 är 31 500 gånger
större än den för 160 år sedan - eller att andelen offentliganstäilda förefaller
ha ökat drastiskt - blir i det perspektivet en meningslös uppgift, en lek med
siffror.
Vilka förväntningar hade 1828 års människor på livet? Och vilka förväntningar
kunde infrias?
Statsbudgeten 1828-1988/89
År | Nominella belopp | Omräknat i 1988 års |
1828 | 11 | 471 |
1880 | 75 | 2196 |
1924/25 | 756 | 11440 |
1955/56 | 11508 | 85188 |
1988/89 | 347100 |
|
Källa: Kungl. Myntkabinettet 1989 |
Den offentliga sysselsättningen, en grov uppskattning | |||
År | Sveriges befolkning | Offentligt anställda | Anställda i |
1600 | 1000000?? | 20000?? | 2 |
1700 | 1500000? | 70000?? | 4,5 |
1800 | 2300000 | 70000? | 3 |
1900 | 5100000 | 100000 | 2 |
1925 | 6000000 | 200000 | 3,5 |
1950 | 7000000 | 500000 | 7 |
1965 | 7800000 | 700000 | 9 |
1975 | 8200000 | 1200000 | 14,5 |
1987 | 8400000 | 1600000 | 18,6 |
Källa: åren 1600-1975 Tarschys 1978, är 1987 statistisk årsbok
Möjligheterna till ekonomiska jämförelser påverkas också av förändringar i
avgränsningarna av den offentliga sektorn, staten och statsbudgeten. Den
frågan behandlas vidare i följande avsnitt.
Revisorerna
För den som inte är insatt i samhällsekonomiska eller statsfinansiella frågor
kan både nationalräkenskaperna och nationalbudgeten förefalla svårgenomträngliga.
Det kan vara svårt att överblicka hur olika variabler förhåller
sig till varandra, eller vilken betydelse olika mått egentligen har.
Enligt vår uppfattning behövs det en aktuell pedagogisk och översiktlig
manual för nationalräkenskapssystemet. Av en sådan handbok bör framgå Förs.
hur olika mått kan räknas fram och hur de kan användas (eller inte lämpligen 1989/90:11
bör användas). Bilaga
Även nationalbudgeten kan göras mera lättillgänglig, exempelvis genom
att en separat utgiven läsanvisning som innehåller förklaringar och exempel
utarbetas. Budgetpropositionen skulle då inte behöva belastas med mera
grundläggande förklaringar och räkneexempel. Innebörden av de mått som
används måste emellertid uttryckligen anges, liksom konsekvenserna av
skilda beräkningar.
4 Statens totala verksamhet
Av tidigare avsnitt har framgått att den offentliga sektorn kan mätas och värderas
på flera olika sätt. Något mått som entydigt beskriver den offentliga
sektorns inverkan på samhällsekonomin finns inte. Vad som ingår i ”den
statliga sektorn” blir beroende av överväganden som görs med andra syften
än att åstadkomma en rättvisande statistik.
I det här avsnittet beskrivs RRV:s redovisning av statens totala verksamhet
samt långtidsbudgeten, som brukar finnas med som bilaga till kompletteringspropositionen.
Bland annat illustreras svårigheterna att jämföra uppgifterna
med varandra och att göra jämförelser över tiden.
Realekonomisk fördelning av statens totala verksamhet
I den realekonomiska statistik över statens totala inkomster och utgifter som
RRV utarbetar fördelas de statliga utgifterna och inkomsterna i huvudsak
enligt de grunder som tillämpas i nationalräkenskaperna. Uppgifterna hämtas
dels från det statliga redovisningssystemet, system S, dels från myndigheternas
bokslut. Till ”staten” hänförs
- statliga myndigheter som ingår i det statliga redovisningssystemet,
- affärsverken och försäkringskassorna till den del de är finansierade med
anslagsmedel,
- exportkreditnämnden,
- statliga fonder, t.ex. allmänna arvsfonden, arbetsmiljöfonden, jaktvårdsfonden,
kyrkofonden, riksbankens jubileumsfond,
- donationsfonder, åtminstone i den omfattning verksamhet finansieras
med medel ur dessa fonder.
De s.k. uppdragsmyndigheterna och myndigheter med avgiftsfinansierad
verksamhet ingår med hela sin omslutning enligt resp. resultaträkning.
Interna statliga transaktioner har rensats bort från statistiken. I system S
finns ett särskilt utgiftsslag - Bidrag till statliga myndigheter - för köp och
försäljningar inom statsförvaltningen. För uppdragsmyndigheter, affärsverk
m. fl. sker rensningen utifrån uppgifter i bokslut, regleringsbrev, publikationen
Taxor och avgifter och med hjälp av erfarenhetsmässig kunskap.
Statistiken redovisas för halvår, vilket medför att sammanställningar kan
göras för både kalenderår och budgetår. Redovisningen i nationalräkenskaperna
avser kalenderår.
3 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 11
Hittills har SCB:s redovisning av den statliga sektorn utgått från RRV:s
realekonomiska fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter (jfr avsnitt
5). Skillnaderna mellan SCB:s och RRV:s beräkningar har varit förhållandevis
stora.
Avsikten är dock att RRV:s uppgifter från år 1985 och framåt direkt skall
kunna användas i nationalräkenskaperna. Fortfarande kommer SCB dock
att periodisera hushållens A-skatter på ett annat sätt än RRV och även göra
andra justeringar av RRV:s uppgifter.
Organisatoriska förändringar inom statsförvaltningen får direkta återverkningar
på statistiken och påverkar också jämförbarheten mellan olika
år, vilket framgår av nedanstående exempel.
Exempel: verksamhet flyttas utanför statsbudgeten
Sjöfartsverket blev affärsverk den 1 juli 1987 och räknas därefter till den statliga
sektorn bara i den mån verksamhet finansieras med anslagsmedel.
Patent- och registreringsverket blev uppdragsmyndighet vid samma tidpunkt.
Verkets inkomster från uppdrag redovisas därefter inte över statsbudgeten,
men ingår däremot i statens totala inkomster.
Bostadsstyrelsens utlåningsverksamhet sköts från den 1 juli 1985 av ett
statligt bolag, statens bostadsfinansieringsaktiebolag, och redovisas därefter
under bolagssektorn i stället för över statsbudgeten.
På motsvarande sätt kan den revidering av tidigare års nationalräkenskaper
som nu genomförs förutsättas påverka jämförbarheten med tidigare perioder.
Statens totala inkomster
De statliga inkomsterna delas i RRV:s redovisning upp i fem grupper (se
tabellen nedan). Budgetåren 1985/86-1987/88 förändrades inkomsterna enligt
RRV:s statistik på det här sättet.
Statens totala inkomster, milj. kr.
Budgetår | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Inkomster från: |
|
|
|
direkta skatter | 66 153 | 91 772 | 100 045 |
lagstadgade socialavg. | 66 621 | 72 294 | 74 876 |
skatt på varor och tjänster | 124 242 | 140 761 | 155 815 |
transfereringar | 48 060 | 51 019 | 56 939 |
försäljn. inkomster | 5 253 | 7 170 | 6 727 |
Summa | 310 329 | 363 016 | 394 402 |
Källa: riksrevisionsverket, Rea/ekonomisk fördelning av statens totala inkomster
och utgifter 1987:1 och 1989:1
Mellan 10 och 12 procent av de totala inkomsterna har beräknats vara inkomster
som inte redovisas över statsbudgeten (Lane och Back 1989). Frågan
är dock om de rensningar RRV gör vid sin redovisning (jfr. ovan) då har
beaktats.
Förändringar i synen på olika slag av inkomster, liksom omläggningar av
redovisningsprinciper och liknande har betydelse för statistiken.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förs.
1989/90:11
Bilaga
I vilken utsträckning inkomstförändringar hänför sig till ändrade volymer i
olika delar av den statliga verksamheten eller till ändrade avgränsningar och
definitioner av det slag som exemplifierats ovan redovisas normalt inte. Det
kan vara värt att notera att också RRV:s uppgifter revideras mellan olika
redovisningstillfällen, detta ofta till följd av att nya eller korrigerade uppgifter
inkommit till verket.
Statens totala inkomster enligt olika redovisningar från riksrevisionsverket,
milj. kr.
Tidsperiod | Inkomster enligt RRV:s redovisning | 1989-04-05 | |
1985 | 298 477 | 300 537 |
|
jan-juni 1986 | 183 048 | 182 708 | 182 708 |
1987 |
| 383 487 | 384 808 |
Statens totala utgifter |
|
|
|
Utgifterna fördelas i den realekonomiska redovisningen på elva utgiftsslag | |||
(se tabellen nedan). Budgetåren 1985/86-1987/88 fördelade sig utgifterna på | |||
det här sättet. |
|
|
|
Statens totala utgifter, milj. kr. |
|
|
|
Budgetår | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Utgifter för |
|
|
|
löner inkl. lönekostnadspålägg | 36 129 | 38 857 | 40 409 |
omkostn. för konsumtion | 18 488 | 20 035 | 21 432 |
hyror | 2 179 | 1 899 | 2 352 |
underhåll och rep. | 1 788 | 1 836 | 2 088 |
utg. för försvarsändamål | 8 052 | 8 379 | 9 420 |
investeringsverksamhet | 6 144 | 6 481 | 7 003 |
transfereringar till utlandet |
|
|
|
exkl. statsskuldsräntor | 7 339 | 7 915 | 9 653 |
transfereringar inom landet | 267 908 | 272 670 | 287 139 |
skadeersättning från |
|
|
|
exportkreditnämnden | - | 1 057 | 1 151 |
statlig utlåning | 6 071 | 6 231 | 5 653 |
beredskapslagring | -421 | -973 | 642 |
Summa | 353 677 | 364 387 | 386 942 |
Exempel: omklassificering påverkar redovisningen
Lantbruksstyrelsens avgifter för växtinspektioner m.m. betraktades liksom
sprängämnesinspektionens tillsynsavgifter som offentligrättsliga avgifter till
och med år 1986. Därefter klassificerades inkomsterna som skatt på varor
och tjänster.
Länsvisa AMU-myndigheter bildades den 1 januari 1986. Till och med december
1986 betraktades deras inkomster som bidrag, därefter som försäljningsinkomster
inom staten.
Tidigare avräknades kommunernas del av det kommunala bostadstillägget
(KBT) ett år i efterskott. Numera sker avräkningen löpande. Omläggningen
medför att posten återbetalda KBT (som redovisas under inkomster från
transfereringar) för budgetåret 1987/88 avser två år.
Källa: riksrevisionsverket, Realekonomisk fördelning av statens totala inkomster och
utgifter 1989:1
Källa: riksrevisionsverket, Realekonomisk fördelning av statens totala inkomster
och utgifter 1987:1 och 1989:1
35
I storleksordningen 7-8 procent av vad som i nationalräkenskaperna hänförs Förs.
till statlig verksamhet har beräknats ligga utanför statsbudgeten (Lane och 1989/90:11
Back 1989). Liksom vad gäller inkomsterna är det oklart om RRV:s olika Bilaga
rensningar har beaktats vid jämförelsen. Det är inte möjligt att med utgångspunkt
från statistiken avgöra hur stor del av förändringarna mellan olika år
som hänför sig till ändrade volymer i skilda verksamheter och vad som beror
på att avgränsningar i något avseende ändrats. RRV har även här reviderat
statistiken mellan olika redovisningstillfällen.
Statens totala utgifter enligt olika redovisningar från riksrevisionsverket, milj. kr. | ||
Tidsperiod |
| Utgifter enligt RRV:s redovisning |
| 1987-01-20 | 1988-05-18 1989-04-05 |
1985 | 357 581 | 355 873 |
jan-juni 1986 | 188 188 | 188 403 188 402 |
1987 |
| 371 869 372 843 |
Statens finanser
I de preliminära och reviderade nationalbudgetarna finns även en uppställning
över statens utgifter och inkomster. Uppgifterna, som redovisas för kalenderår,
hämtas från RRV via SCB och avviker från RRV:s redovisning av
statens totala verksamhet till följd av bl. a. skillnader i periodisering av skatterna.
Statens inkomster och utgifter, miljarder kronor
| 1987 | 1988 | 1989 (beräkning) |
Inkomster | 364,0 | 373,1 | 411,5 |
Skatter | 260,8 | 281,8 | 310,2 |
Socialförsäkringsavgifter | 51,5 | 56,9 | 62,8 |
Övriga inkomster | 51,6 | 34,5 | 38,5 |
Utgifter | 346,3 | 358,4 | 391,7 |
Transfereringar till hushåll | 88.3 | 96,3 | 106,8 |
Ränteutgifter | 58,9 | 56,4 | 56.9 |
Övriga transfereringar | 120,5 | 124.3 | 136,1 |
Konsumtion | 70,6 | 74,6 | 81,4 |
Investeringar | 7,9 | 6.9 | 10,5 |
Finansiellt sparande | 17,6 | 14,7 | 19,8 |
Utlåning m.m. | 19,8 | 0,9 | 0,3 |
Korrigeringspost | 7,8 | 6,5 | 9.7 |
Budgetsaldo | -10,0 | 7,3 | 9,8 |
Budgetsaldo i % av BNP | - 1,0 | 0,7 | 0,8 |
Källa: prop. 1988189:150
Att det kan vara vanskligt att oreserverat jämföra uppgifter för olika år (på
det sätt som görs i tabellen ovan) framgår bl. a. av följande:
- hushållens skattebetalningar ökar långsammare 1988 och 1989 till följd
av bl. a. ändringar i inkomstskattesystemet 1988,
- en ändring av betalningsrutinerna för kommunala bostadstillägg medförde
att redovisningen för vart och ett av åren 1987 och 1988 avser ett
och ett halvt års återbetalning från kommunerna.
- år 1988 minskades ränteutgifterna med 5 miljarder kronor genom en omläggning
av redovisningen av räntor på statsskuldväxlar. Att ränteutgifterna
beräknas öka 1989 trots att statsskulden minskat är en konsekvens
av denna engångseffekt,
- de statliga investeringarna beräknas öka under 1989 främst till följd av
att statens banverk är en statlig myndighet vars verksamhet redovisas
inom den statliga sektorn, medan SJ:s investeringar däremot registreras
på företagssektorn,
- det finansiella sparandet beräknas ha minskat under 1988 genom att engångsskatten
för försäkringsbolag föll bort.
(Exemplen är hämtade från budgetpropositionerna 1988 och 1989.)
Även redogörelserna för statens finanser har reviderats mellan skilda redovisningstillfällen.
Statens inkomster och utgifter enligt redovisning i finansplanerna, miljarder kronor
| Finansplanen 1987 | Finansplanen 1988 | Finansplanen 1989 |
År 1986 |
|
|
|
Inkomster | 303,0 | 311,1 | 311,5 |
Utgifter | 335,5 | 336,5 | 336,0 |
Finansiellt sparande | -32,5 | -25,4 | -24,4 |
Budgetsaldo | -40,0 | -39,2 | -39,2 |
År 1987 |
|
|
|
Inkomster | 338,8 | 362,6 | 364,5 |
Utgifter | 349,1 | 344,4 | 346,3 |
Finansiellt sparande | -15,3 | 18,2 | 18,1 |
Budgetsaldo | -38,0 | -9,4 | -10,0 |
År 1988 |
|
|
|
Inkomster |
| 369,2 | 374,2 |
Utgifter |
| 360,6 | 360,4 |
Finansiellt sparande |
| 8,6 | 13,8 |
Budgetsaldo |
| -6,2 | 11,4 |
Källa: prop: 1986187, 1987/88, 1988189:100
Budgetsaldo
Avgränsningen av statlig verksamhet påverkar med nödvändighet bedömningar
i fråga om budgetunderskott och statens finanser. Hade statsbudgeten
omfattat det som RRV betraktar som statlig verksamhet hade budgetsaldot
också blivit ett annat, vilket framgår av sammanställningen nedan.
Under- eller överskott i statlig verksamhet, milj. kr.
Budgetår | 1983/84 | 1984/85 | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Redovisat budgetunderskott | -77 099 | -68 540 | -46 802 | -15 161 | -4 177 |
Differens | 3 075 | -283 | 3 454 | 13 790 | 11 637 |
Källa: riksrevisionsverket; Statsbudgetens utfall för resp. budgetår, Realekonomisk
fördelning av statens totala inkomster och utgifter avseende resp. budgetår
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Skulle man därutöver beakta rörelseöverskott i statens bolag och affärsverk
påverkas självfallet det statliga ”resultatet” ytterligare.
37
Den statliga företagsgruppens resultat, milj. kr.
År | Belopp |
1983 | 9 885 |
1984 | 12 887 |
1985 | 16 227 |
1986 | 12 431 |
1987 | 12 946 |
Anm. För åren 1983-1985 avses resultat före dispositioner och skatt, för åren
därefter resultat efter finansiella poster.
Källa: skr. 1985186, 1987188, 1988189:20
Vidgas perspektivet till att även omfatta andra delar av den offentliga sektorn
blir uppgifter om budgetsaldot som sådant mindre intressant.
Det kan vidare ifrågasättas om den omfattande statliga upplåningen i
själva verket har använts för att öka det egna kapitalet inom andra delar av
den offentliga sektorn (se sammanställningen under Stålens förmögenhet i
avsnitt 7).
Statens lånebehov och statsskuldens förändring
Statens lånebehov bestäms inte bara av statsbudgetens utfall, utan också av
inkomster och utgifter på statsverkets och riksgäldskontorets checkräkningar
i riksbanken. Särskilda beslut kan också medföra att budgetsaldot
kan behöva korrigeras. Det gäller t. ex. till följd av beslutet att direkt överföra
inkomsterna från den tillfälliga förmögenhetsskatten för försäkringsbolag
till riksgäldskontoret (se vidare avsnitt 5).
Beräkningar av statens lånebehov och statsskuldens förändring redovisas
i budgetpropositionen och i kompletteringspropositionen.
Statens lånebehov, netto, och statsskuldens förändring, miljarder kr. | |
Budgetår 1987/88 1988/89 b-prop. k-prop. b-prop. k-prop. | 1989/90 |
Statens lånebehov - 7,1 - 7,1 -8,2 -8,7 | 8.6 -1,7 8.6 -1,7 |
Källa: Prop. 1988189:100, 150 |
|
Långtidsbudgeten |
|
Långtidsbudgeten, som brukar fogas som en bilaga till kompletteringspropositionen,
har betecknats som en konstitutionell kuriositet (Vinde och Petri
1975). Trots att den är utarbetad i regeringskansliet och ingår i en proposition
är långtidsbudgeten en tjänstemannaprodukt, som är bindande för regeringen
bara i den utsträckning den kommenteras av föredragande statsråd i
den reviderade finansplanen.
Långtidsbudgeten är en beräkning över vilka resurser som kommer att
krävas under perioden, om inga ytterligare åtaganden görs och ingen omprövning
sker av existerande åtaganden. Till redan gjorda åtaganden hänförs
också de förslag som läggs fram i kompletteringspropositionen, vilket
innebär att den reviderade nationalbudgeten och långtidsbudgeten i det avseendet
görs utifrån samma beräkningsförutsättningar. På finansdepartementet
uppger man under hand att nationalbudget och långtidsbudget 1989
Förs.
1989/90:11
Bilaga
gjorts utifrån ”i stort sett” samma antaganden, men att utgångspunkterna
tidigare nog kan ha varit olika.
Långtidsbudgeten, som har upprättats sedan 1960, har statsbudgeten som
utgångspunkt. Det brukar framhållas i kompletteringspropositionen att
långtidsbudgeten varken är en plan eller en prognos utan mera skall betraktas
som ett räkneexempel, som illustrerar hur statsbudgeten och budgetsaldot
kan komma att utvecklas under vissa givna förutsättningar för den ekonomiska
utvecklingen i övrigt. De senaste långtidsbudgetarna skulle kunna
beskrivas som försök att på ett pedagogiskt sätt - och med siffror - framhålla
nödvändigheten av återhållsamhet vad gäller ekonomiska åtaganden.
Långtidsbudgeten har sedan 1982 utarbetats i flera alternativ. De senaste
åren har alternativen benämnts högalternativ och lågalternativ. Utgångspunkten
för beräkningarna är statsbudgeten - vad fackdepartementen kan
förutse beträffande utgiftsanslagens utveckling samt RRV:s beräkning av inkomstutvecklingen
vid olika förutsättningar. De problemområden som särskilt
uppmärksammas har varierat över åren. I kompletteringspropositionen
1989 är intresset fokuserat på sparandet: eftersom det offentliga sparandet
inte bör försämras måste de offentliga utgifterna anpassas till den inkomstutveckling
som följer av oförändrad eller sänkt skattekvot.
Konsekvenserna av högalternativet blir: sjunkande tillväxt, en allt högre
arbetslöshet, stigande räntor, försämrat budgetsaldo, minskat finansiellt
sparande i staten och kommunerna, behov av mycket kraftiga besparingar i
statsbudgeten. Slutsatserna påverkas inte av att den historiska utvecklingen
snarast tyder på att högre löneökningstakt kan kombineras med förbättrade
statsfinanser:
I tidigare långtidsbudgetar har beräkningarna visat på liknande utveckling
av budgetsaldot: ett förbättrat saldo i alternativet med låg löne- och prisutveckling,
och ett försämrat saldo i alternativet med höga pris- och löneökningar.
Trots att den historiska utvecklingen inte stannat vid lågalternativens,
vad gäller priser och löner, har budgetsaldot förbättrats sedan 1982/83.
Detta har flera förklaringar.
Prop. 1988189:150
Att i någon mening ”följa upp” långtidsbudgetarna kan uppfattas som meningslöst,
eftersom de varken är planer eller prognoser. Beräkningarna brukar
vara känsliga för förändringar i antagandena, vilket förklarar varför
olika långtidsbudgetar kan skilja sig ganska mycket från varandra. En jämförelse
mellan långtidsbudget och statsbudgetens utfall kan möjligen ge en antydan
om i vilken utsträckning politiska och andra beslut bidrog till att ett
högalternativ eller ett lågalternativ kom att förverkligas och vad följderna
härav blev.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
39
Budgetsaldon budgetåren 1985/86-1987/88
| Inkomster | Utgifter | Saldo | Saldo i procent |
1985186 |
|
|
|
|
Högalternativ | 252,6 | 325,9 | -73,3 | 8,6 |
Lågalternativ | 243,3 | 315,1 | -71,8 | 8,7 |
Utfall | 275,1 | 321,9 | -46,8 | 5,2 |
1986187 |
|
|
|
|
Högalternativ | 264,1 | 354,8 | -90,7 | 9,8 |
Lågalternativ | 249,3 | 324,5 | -75,2 | 8,7 |
Utfall | 320,1 | 335,3 | -15,2 | 1,6 |
1987188 |
|
|
|
|
Högalternativ | 275,9 | 389,5 | -113,6 | 11,4 |
Lågalternativ | 260,4 | 336,4 | -76,0 | 8,4 |
Utfall | 332,6 | 336,7 | -4,1 | 0,4 |
Källa: prop. 1983184, 1988189:150
Långtidsbudgeten redovisas för budgetår. Det är ett skäl till att det är svårt
att direkt jämföra nationalbudget och långtidsbudget med varandra. Ett annat
är att uppgifterna - som många gånger kan förefalla mycket snarlika -sällan redovisas i samma termer, något som framgår av följande exempel.
Exempel: svårt jämföra långtidsbudget och nationalbudget
De offentliga utgifterna anges för åren 1988-1993 i den reviderade nationalbudgeten
1989 i två alternativ som andel av BNP. I motsvarande långtidsbudget
anges utgiftsutvecklingen i statsbudgeten i miljarder kronor i 1988/89 års
priser. AP-fondens utveckling redovisas i miljarder kronor, löpande priser
och den kommunala konsumtionsutvecklingen anges som årlig procentuell
förändring i 1980 års priser.
Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn anges i nationalbudgetens
treårskalkyler i två alternativ som andel av BNP. I långtidsbudgeten redovisas
det finansiella sparandet i stället i miljarder kronor i löpande priser.
Beträffande bruttonationalproduktens utveckling anges följande:
| Reviderad nationalbudget (avser 1990-1993) | Långtidsbudget 1988/89-1993/94) |
Genomsnittlig BNP-tillväxt |
|
|
- vid 4% årlig löneökning | 1,8 | 2,1 |
- vid 7% årlig löneökning | 1,0 | anges ej |
Källa: prop. 1988/89:150
Långtidsbudgeten skall fungera som underlag för riksdagens beslut om bl. a.
statsbudget. Den uppges även vara en utgångspunkt för finansdepartementets
agerande i budgetarbetet. Fackdepartementens intresse för långtidsbudgeten
kan dock beskrivas som mycket måttligt.
Revisorerna
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Avgränsningen av vad som skall hänföras till statlig verksamhet betingas i
hög grad av historiska beslut rörande t. ex. vilken verksamhet som skall be
-
40
drivas i bolags- eller affärsverksform. Sådana förändringar försvårar jämförelser
över tiden och gör det därmed besvärligt att med säkerhet uttala sig
om utvecklingen inom den statliga sektorn. Volymförändringar kan inte särskiljas
från nya gränsdragningar mellan statlig—offentlig och privat verksam^
het utan att särskilda korrigeringar görs - och sådana förefaller å andra sidan
praktiskt taget omöjliga att genomföra för längre tidsperioder.
Frågan om statsbudgeten som begrepp är en relevant utgångspunkt för
långsiktiga politiska överväganden behöver enligt vår bedömning närmare
övervägas. Av väsentligt intresse för politiska beslut och bedömningar är
uppfattningar om hur den svenska ekonomin som helhet kan komma att utvecklas.
Som redovisats tidigare i avsnittet innehåller långtidsbudgeten och nationalbudgeten
uppgifter som förefaller mycket snarlika. Hur uppgifterna mera
i detalj förhåller sig till varandra och vilka uppgifter som hittills har utnyttjats
i budgetprocessen behöver klarläggas inför ett ställningstagande till behovet
av fortsatta långtidsbudgetar. Möjligen kan långtidsbudgeten ersättas av en
mera utförlig redovisning i nationalbudgeten av förhållanden i den statliga
eller offentliga sektorn.
5 Statsbudgeten
Den svenska statsbudgeten omsluter budgetåret 1989/90 ca 386 miljarder
kronor. Hur statsbudgeten har utvecklats mellan budgetåren 1983/84 och
1988/89 framgår av tabellerna 1-3 sist i rapporten.
I tabell 1 redovisas beräknade utgifter och inkomster samt beräknat budgetsaldo
enligt budgetproposition resp. kompletteringsproposition. Av tabellen
framgår att såväl utgifter som inkomster i de allra flesta fall är lägre i
budgetpropositionen än i kompletteringspropositionen. Även om skillnaderna
relativt sett inte är särskilt stora, görs beloppsmässigt ganska betydande
ändringar mellan de två redovisningstillfällena. (Redovisningen i tabell
1 är dessutom en nettoredovisning innefattande såväl ökningar som
minskningar av både inkomster och utgifter.) Det beräknade budgetunderskottet
har genomgående varit lägre i kompletteringspropositionerna än i
budgetpropositionerna.
Av tabell 2 framgår att de ändringar riksdagen gör i regeringens förslag är
obetydliga sett i relation till hela statsbudgeten. De förändringarna analyseras
utförligare i avsnitt 6 av rapporten.
I tabell3 jämförs statsbudgeten och statsbudgetens utfall, dvs. faktiska utgifter
och inkomster under resp. budgetår. Sedan budgetåret 1983/84 har inkomsterna
genomgående blivit högre än vad som förutsetts i budgetarbetet,
de flesta år i storleksordningen 5 procent, budgetåret 1986/87 omkring 9 procent.
Utgifterna har för fyra av fem år blivit något lägre än beräknat. Av
detta följer att beräknat budgetunderskott - utom för budgetåret 1984/85 -blivit väsentligt lägre än beräknat.
I det här avsnittet granskas den information riksdagen får inför sitt ställningstagande
till själva statsbudgeten - beräknade inkomster och utgifter.
Budgetpropositioner och kompletteringspropositioner innehåller också
Förs.
1989/90:11
Bilaga
andra redogörelser som kräver ställningstaganden från riksdagens sida. Det
gäller förslag till allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken, allmänna
riktlinjer för budgetregleringen, mål för styrning av affärsverken och andra
mera speciella frågor. Informationen till riksdagen i dessa avseenden och
riksdagens behandling av sådana frågor behandlas i avsnitten 7 och 8.
Statsbudgetens paradoxer
Ernst Wigforss har på ett pedagogiskt sätt beskrivit vad som skulle kunna
kallas statsbudgetens paradoxer (Wigforss 1927).
- Sambandet mellan det ekonomiska läget i landet och statens inkomster är
uppenbart för de flesta, skriver Wigforss. Att goda utsikter för näringslivet
ger ökade statsinkomster och tvärtom är dock en uppfattning som behöver
modifieras åtskilligt vid en beräkning för det närmaste budgetåret.
En god skörd måste anses önskvärd ur hela landets synpunkt. Men den minskar
importen av spannmål och därmed tullinkomsterna.
Om vi får en mild vinter - som under år 1924/25 - med Östersjön öppen för
sjöfart en osedvanligt lång tid, betyder det sjunkande inkomster för järnvägarna,
medan landet i stort sett bör ha fördel av de billiga frakterna.
Wigforss 1927
Det är liknande paradoxer som kan förklara de senaste årens goda statsfinanser.
Höga löneökningar och ökad privat konsumtion medför ökade skatteinkomster
för staten. I ett längre tidsperspektiv kan dock hög inflation leda
till förlorade marknadsandelar, försämrad handelsbalans, lägre ekonomisk
tillväxt, minskad sysselsättning och därav följande högre utgifter för staten.
Statsbudgetens inkomster
Den differens mellan beräknade och faktiska totala inkomster som framgår
av tabell 3 är summan av överskattade och underskattade inkomsttitlar.
I tabell 4 finns för budgetåren 1983/84-1987/88 en jämförelse mellan statsbudgetens
utfall och de inkomsttitlar som för budgetåret 1987/88 var beräknade
till 5 miljarder kr. eller mer. En kortfattad kommentar finns i anslutning
till tabellen.
Skillnaderna mellan beräknade och faktiska inkomster har varit särskilt
stora vad gäller fysiska och juridiska personers skatt på inkomst, realisationsvinst
och rörelse och vad gäller mervärdeskatten. Av tidigare avsnitt
(avsnitt 3) har framgått att beräkningarna är mycket svåra att göra, eftersom
de riskerar att påverka t. ex. pågående avtalsrörelser. Politiska hänsynstaganden
kan ta över intresset att göra så rättvisande prognoser som möjligt.
I det följande lämnas exempel på svårigheter som den möter som vill försöka
följa upp statsbudgetens inkomstsida. Redovisningen följer i stort sett
uppställningen i statsbudgeten.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
42
Inkomst- och förmögenhetsskatt
Vi har tidigare granskat statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna
(förs. 1987/88:11). Vi konstaterade då att det är svårt att av statistiken
få en helhetsbild över skatterna och beskattningens effekter. Statistiken ger
inte tillräckligt underlag för att bedöma skattesystemen. Det saknas också
en samlad dokumentation som belyser de centrala frågorna på området.
Vi föreslog därför en genomgripande översyn av statistiken över inkomstoch
förmögenhetsskatter. Förslaget har tillstyrkts av riksdagen (FiU
1988/89:3, rskr. 2).
RRV har ungefär samtidigt på regeringens uppdrag lämnat förslag i syfte
att samordna och effektivisera produktionen av vissa inkomstfördelningsundersökningar
(riksrevisionsverket 1987:2).
Inom finansdepartementet pågår för närvarande en vidareutveckling av
våra synpunkter.
Inkomsttiteln Ofördelbara skatter
Inkomsttiteln Ofördelbara skatter förefaller åtminstone sedan budgetåret
1984/85 ha budgeterats med ett schablonmässigt belopp (1,1 miljarder kr.).
Avvikelserna mellan budget och utfall är påfallande stora.
Ofördelbara skatter, milj. kr.
Budgetår | Statsbudget | Utfall |
1983/84 | 2 500 | 1 484 |
1984/85 | 1 100 | 2 466 |
1985/86 | 1 100 | -377 |
1986/87 | 1 100 | 1 570 |
1987/88 | 1 100 | - 2 |
Källa: riksrevisionsverket. Statsbudgetens utfall för resp. budgetår
Inkomsttiteln fungerar som ett slags avräkningskonto för länsskattemyndigheterna.
Där bokförs - i avvaktan på senare fördelning på inkomsttitlar -återbetalningar av överskjutande skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse
och restantier (inbetalningar efter skatteindrivning) avseende olika
slags skatter.
Att saldot vid budgetårets slut varierar kraftigt förklaras bl. a. av att det
statliga budgetåret skiljer sig från skattemyndigheternas uppbördsterminer.
Antalet ”outredda fall” beror även på tillgången på personal vid skattemyndigheterna
och den praxis som olika länsskattemyndigheter tillämpar.
Socialförsäkringssektorn
Socialförsäkringssektorn behandlas på olika ställen i budget- och kompletteringspropositionerna.
Huvuddelen av ”samhällets ekonomiska trygghetssystem”
administreras av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.
Uppgifter om administrationen och olika delar av systemet fanns 1989
i socialdepartementets, försvarsdepartementets och arbetsmarknadsdepartementets
bilagor till budgetpropositionen. I kompletteringspropositionen
återkom i skilda bilagor förslag vad gäller dels tilläggspensioneringen och
folkpensioneringen, dels allmänna pensionsfondens placeringsbestämmelser.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Socialförsäkringssektorn behandlades som en särskild enhet i den preliminära
och reviderade nationalbudgeten och i långtidsbudgeten. Någon samlad
redogörelse för socialförsäkringssystemet och dess finansiering, så som
1969 års budgetutredning föreslog (jfr. avsnitt 1), lämnades inte i regeringens
förslag till statsbudget.
Vi har tidigare vid vår granskning av statistiken över socialavgifterna
(förs. 1988/89:16) konstaterat att vissa avgiftsslag inte ingår i RRV:s sammanställning
över statsbudgetens utfall. För vissa ändamålsbestämda avgifter
är det svårt eller omöjligt att avläsa om inkomsterna använts för avsedda
ändamål och om avgiftsnivån är rimlig. Socialavgifter definieras på olika sätt
i olika sammanhang.
I en motion i anslutning till revisorernas förslag (mot. 1988/89:Fi37) framhåller
Daniel Tarschys att riksdagen måste ges bättre möjligheter att på basis
av redovisningen pröva socialförsäkringssystemets ekonomiska utveckling
inom ramen för den ordinarie budgetbehandlingen. En stor del av sjukförsäkringens
utgifter har under de senaste åren finansierats från ett underskott
på inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgifter, netto och har aldrig blivit föremål
för riksdagens prövning.
Riksdagen har tillstyrkt en översyn i enlighet med revisorernas och Daniel
Tarschys förslag (FiU 1988/89:23, rskr. 169). Frågan om hur bl. a. socialförsäkringssystemet
bör behandlas i budgetpropositionen skall behandlas av
den kommitté som tillsatts för att göra en översyn av budgetpropositionens
innehåll och utformning (dir. 1989:13).
Att redovisningen av inkomster och utgifter i socialförsäkringssektorn innehåller
många besvärliga uppdelningar illustreras nedan av redovisningen
av statliga pensionsavgifter. Den information riksdagen får rörande AP-fonden
beskrivs i avsnitt 8.
Exemplet statliga pensionsavgifter
När statliga myndigheter betalar ut löner förs samtidigt det s. k. lönekostnadspålägget
(39 procent av lönesumman budgetåret 1988/89) till inkomsttiteln
Statliga pensionsavgifter, netto. Lönekostnadspålägget skall tillsammans
med de ersättningar staten erhåller från försäkringskassorna som kompensation
för det s. k. arbetsgivarinträdet täcka samtliga socialavgifter som
staten skall erlägga som arbetsgivare samt därutöver kostnader för yrkesskadeersättningar,
grupplivförsäkring och framtida kompletteringspensioner.
Inkomster Utgifter
Löner, inkl. lönekostnadspålägg, till 39% av statliga myndigheters löne
statligt
anställda summa
Budgetåret 1987/88 uppgick inkomsterna på inkomsttiteln till närmare 16
miljarder kr., varav drygt 2 miljarder kr. var ersättning från försäkringskassorna.
Medlen överfördes till inkomsttitlar under gruppen Lagstadgade socialavgifter
enligt följande (milj. kr.):
Förs.
1989/90:11
Bilaga
44
tilläggspensionsavgift
2 961
2 699
714
2 752
57
115
143
77
591
372
Förs.
1989/90:11
Bilaga
folkpensionsavgift
barnomsorgsavgift
sjukförsäkringsavgift
lönegarantiavgift
arbetarskyddsavgift
delpensionsavgift
vuxenutbildningsavgift
arbetsmarknadsavgift
allmän löneavgift
Från inkomsttiteln utbetalades också (milj. kr.):
pensioner
gruppliversättningar
yrkesskadeersättningar
4 579
126
69
Kvar som inkomst på inkomsttiteln Statliga pensioner netto blev 825 milj.
kr. vilka följaktligen inte var destinerade - öronmärkta - för något speciellt
ändamål.
Från inkomsttitlarna för socialavgifter sker mer eller mindre komplicerade
fördelningar. Från exempelvis inkomsttiteln för sjukförsäkringsavgifter
flyttas belopp till olika ändamål utanför statsbudgeten.
Inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgifter, netto, budgetåret 1987/88
Inbetalningar, milj. kr. |
| Utbetalningar, milj. kr. |
|
Preliminära avgifter | 37 198 | Inkomsttitelns andel av |
|
Regleringsavgifter | 17 | -försäkringskassornas |
|
Avgifter från statliga |
| förvaltningskostnader | 2 654 |
myndigheter | 2 841* | -sjukförsäkringen | 36 502 |
Avgifter från affärsverk | 1 898 | -föräldraförsäkringen | 7 826 |
Egna företagares avgifter | 1 341 | Avsättning av medel till |
|
Viss ersättning från |
| sjukförsäkringen | - |
AP-fonden** | - |
|
|
Återföring av medel från |
|
|
|
sjukförsäkringsfonden | - |
|
|
* att beloppet är högre än det belopp som betalas in under statliga pensionsavgifter
förklaras av direkta inbetalningar till riksförsäkringsverket från bl. a. riksdagen
** ersättningen redovisas som inkomst under socialdepartementets anslag
Allmänna försäkringskassor
Källa: riksrevisionsverket, riksbokföringen
Avsikten är att de influtna avgifterna skall täcka 85 procent av utgifterna för
sjukförsäkringen samt en andel (f. n. drygt 50 procent) av utgifterna för allmän
sjukvårdsersättning enligt s. k. Dagmaruppgörelsen. Resterande 15
procent betraktas som statsbidrag och betalas från olika anslag under socialdepartementets
huvudtitel.
45
Anslag för atl betala del av sjukförsäkringen budgetåret 1987/88, milj. kr.
| Anvisat | Nettoutgift |
Allmänna försäkringskassor | 400 | 466 |
Bidrag till föräldraförsäkringen | 1 167 | 1 381 |
Bidrag till sjukförsäkringen | 5 744 | 6 449 |
Bidrag till allmän sjukvård m.m. | 4 300 | 4 298 |
Mcrutgift |
| 983 |
Kulla: riksrevisionsverket. Statsbudgetens utfall för budgetåret 1987/88 samt
riksförsäkringsverket
När inbetalningarna inte räcker får utgifterna för sjukförsäkringen i stället
betalas med hjälp av andra inkomster på statsbudgeten (vilket kommer till
uttryck som ett underskott på inkomsttiteln och som anslagsöverskridanden;
jfr. ovan). Den sjukförsäkringsfond, som skall utgöra en reserv vid tillfälliga
finansiella påfrestningar, har efter regleringen av 1981 års överskott varit
oförändrad (prop. 1982/83:100, FiU 30, rskr. 143). Behållningen, 4,9 miljarder
kr., är placerad på räntelöst konto i riksgäldskontoret (prop.
1981/82:144, SfU 15, rskr. 156, 157).
Från inkomsttiteln Arbetsmarknadsavgift (som är en undertitel till Övriga
socialavgifter, netto) utbetalar riksförsäkringsverket via arbetsmarknadsverket
bidrag till arbetslöshetskassorna m.m. Eventuella överskott överförs
varje månad till ett konto i riksgäldskontoret. När avgifterna inte varit tillräckligt
stora, har underskottet täckts genom att inkomsttiteln belastats (regeringsbeslut
den 8 december 1983, upphävt genom regeringsbeslut den 14
juni 1988). ”Skulden” till inkomsttiteln - 1,8 miljarder kr. - återbetalades
budgetåret 1987/88.
Inkomsttiteln Arbetsmarknadsavgift budgetåret 1987/88
Inbetalningar, milj. kr. |
| Utbetalningar, milj. kr. |
|
Preliminära avgifter | 7 999 | Regleringar till arbets- |
|
Regleringsavgifter | 2 | marknadsfond | 9 020 |
Avgifter från statliga |
|
|
|
myndigheter* | 611 |
|
|
Avgifter från affärsverk | 408 |
|
|
Återbetalning av skuld | 1 786 |
|
|
Ränta på skulden | 81 |
|
|
* jfr not under tabellen över inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgifter ovan
Källa: riksrevisionsverket, riksbokföringen samt riksförsäkringsverket
Redovisningen av de statliga pensionsavgifterna belyser hur belopp kan flyttas
runt på statsbudgeten innan de används för utgifter eller flyttas från statsbudgeten.
Betydande belopp flyttas
- från statsbudgetens utgiftssida till dess inkomstsida
- från en inkomsttitel till en annan
- från en inkomsttitel till ändamål utanför statsbudgeten.
Det finns också exempel på att inkomster tillförs statsbudgetens utgiftssida.
Ett exempel utgör redovisningen av ersättningar från AP-fonden till försäkringskassorna,
som framgår av exemplet ovan, ett annat gäller jordbrukspolitiken
och redovisas senare i avsnittet.
Nettoinkomsterna på inkomsttitlarna för socialavgifter kan användas för
att finansiera utgifter på statsbudgeten rent allmänt. Det gäller förutom
Förs.
1989/90:11
Bilaga
kvarvarande belopp på inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, också
t. ex. folkpensionsavgifterna som trots benämningen inte är öronmärkta för
socialdepartementets anslag för folkpensioner (jfr lag 1981:691, 4:e kap.).
Under senare år har dock inkomsterna inte varit tillräckliga för att betala
utgifterna för folkpensioner. (Av folkpensioneringsfonden, som i princip avvecklades
1983, återstår omkring 60 milj. kr. som förvaltas av riksförsäkringsverket
och skall användas för reparationer o. dyl. av verkets sjukhus.
Avkastningen från fonden redovisas på en särskild inkomsttitel, Ränteinkomster
på medel avsatta för folkpensioner.)
Folkpensioner, mifj. kr.
Budgetår | Folkpensionsavgift | Utgifter för folkpensioner |
1983/84 | 30 865 | 40 538 |
1984/85 | 30 943 | 42 315 |
1985/86 | 36 405 | 45 325 |
1986/87 | 40 192 | 47 696 |
1987/88 | 42 809 | 50 625 |
Källa: riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall för resp. budgetår
Arbetsskadeförsäkringen
Arbetsskadeförsäkringen finansieras genom en särskild arbetsgivaravgift.
Nittiofem procent av avgifterna tillförs en fond, arbetsskadeförsäkringsfonden.
Resterande avgifter reserveras för försäkringskassornas administrationskostnader.
Riksförsäkringsverket får belasta inkomsttiteln Arbetsskadeavgift (en undertitel
till Övriga socialavgifter, netto) om avgifter och fondmedel inte
täcker löpande utbetalningar (regeringsbeslut den 10 september 1987). Vid
utgången av budgetåret 1987/88 var skulden till inkomsttiteln 2 995 milj. kr.
För år 1988 beräknas kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen vara ungefär
dubbelt så stora som inkomsterna från arbetsskadeavgifter (riksdagens
revisorer 1989:1).
Vi har ansett att om arbetsskadeförsäkringen fortsättningsvis skall finansieras
över statsbudgeten bör det ske öppet. Arbetsskadefonden bör avvecklas
(a.a.).
Mervärdeskatt
Budgetåret 1987/88 uppgick inkomsterna från mervärdeskatt till närmare en
fjärdedel av statsbudgetens inkomster.
Vår granskning har visat (förs. 1988/89:25) att det finns ett stort behov av
bättre ekonomisk information om mervärdeskatten. Vi har föreslagit att en
detaljerad inventering av statistikbehovet genomförs. En mera samlad och
enhetlig publicering av statistiken bör också enligt vår mening komma till
stånd.
Riksdagen har uppskjutit behandlingen av vårt förslag till riksmötet
1989/90 (FiU 1988/89:28).
Förs.
1989/90:11
Bilaga
47
Riksbankens inlevererade överskott
Av tabell 4 framgår att riksbankens inlevererade överskott sedan budgetåret
1984/85 inte överensstämt med beräkningarna i statsbudgeten.
En förklaring härtill är att riksdagen efter det att statsbudgeten fastställts
fattat beslut om ett nytt krav på inleverans.
Riksbankens inlevererade överskott, milj. kr.
Budgetår | 1984/85 | 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89 |
statsbudget | 4 000 | 7 000 7 100 6 385 4 000* |
senare riksdagsbeslut | 5 000 | 5 661 7 354 6 111 6600 |
inlevererat | 5 401 | 6 844 6 296 5 584 |
* Från och med budgetåret 1988/89 tas räntor på särskilda räkningar i riksbanken | ||
upp på en egen inkomsttitel med samma namn (1 780 milj. kr. för 1988/89). | ||
Källa: FiU 1984/85:23, 1985186:24, 1986187:22, 1987/88:23, 1988/89:27, | ||
riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall för resp. budgetär | ||
En annan förklaring är att riksbankens inleveranser sker kvartalsvis i för- | ||
skott: Inleveranserna görs därmed bara delvis det budgetår som riksdagen | ||
angivit i sitt beslut. |
|
|
Riksbankens kvartalsvis inlevererade medel, milj. kr. | ||
Budgetår/Summa | Belopp | Kalenderår/Summa |
1984/85 | 5000 | 1984 5 000 |
5 401 | 401 | 1985 |
1985/86 | 477 | r |
| 783 |
|
| 4 000 | 5 661 |
| 724 | 1986 |
6 845 | 861 |
|
1986/87 | 793 |
|
| 1 246 |
|
| 3 730 , | 7 354 |
6 296 | 527 '' | 1987 |
1987/88 | 959 | . |
| 625 |
|
5 584 | , 4 000 | 6 lil |
Källa: riksbanken
Överskott av byggnadsstyrelsens verksamhet
Överskottet från byggnadsstyrelsens verksamhet inlevereras med ett års eftersläpning.
Beräkningen av inkomsttiteln i statsbudgeten för 1989/90 utgår
från den prognos för överskottet under 1988/89 som byggnadsstyrelsen lämnat
till riksrevisionsverket första kvartalet 1989, dvs. då drygt halva budgetåret
gått till ända. Eftersom uppdatering av hyresregistret hittills bara skett
en gång per år, har prognosen emellertid inte reviderats sedan i början av
budgetåret.
Skillnaden mellan statsbudget och utfall förklaras främst av att hyresaviseringen
till myndigheterna normalt frångås bara då lokalytorna ändras.
Ökade kostnader för inhyrda lokaler slår inte omedelbart igenom i debiteringen.
Olika bokslutsdispositioner kan även påverka överskottets storlek.
Byggnadsstyrelsen har förklarat differenserna under senare år på det här sättet.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Byggnadsstyrelsens inlevererade överskott, milj. kr.
Budgetår | Statsbudget | Utfall |
1983/84 | 204,7 | 398.0 |
1984/85 | 295,2 | 367,0 |
1985/86 | 458,0 | 456,4 |
1986/87 | 615,0 | 501,4 |
1987/88 | 615,0 | 580,0 |
Lägre kostnader i inhyrda lokaler*
Särskild återbetalning på 9,5 milj. kr., lägre
kostn, för drift o. inhyrningar
Ökade kostn, för underhåll o. ombyggn.
Felaktig prognos samt extraordinära kostn, för
energisparåtgärder
Lägre hyresintäkter o. högre underhållskostn.*
* osäker uppgift Källa: byggnadsstyrelsen
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Specialdestinerade inkomster, exemplet miljöavgift
Ett exempel på specialdestinerad inkomst är den särskilda s. k. miljöavgiften
(eller skatten, jfr nedan) på kväve- och fosforgödselmedel och bekämpningsmedel
som infördes 1984. Influtna medel skall användas för att finansiera
forskning, rådgivning, vissa naturvårdsåtgärder, recipientkontroll i jordbruket
m.m. (prop. 1983/84:176, SkU 47, rskr. 383).
Riksdagen har i skilda propositioner, senast genom forskningspropositionen
1987 (prop. 1986/87:80), informerats om hur influtna medel avses användas.
I budgetpropositionen 1989 anger jordbruksministern att någon
ändring av dispositionen av avgifterna inte är aktuell (prop. 1988/89:100, bil.
11).
Det är inte möjligt att från texterna i budgetpropositionen avgöra hur avgifterna
fördelar sig på anslag eller ändamål. Riksdagens jordbruksutskott
har i stället informerats härom genom en underhandsskrivelse från statssekreteraren
i jordbruksdepartementet. Av den framgår t. ex. att anslaget G 5.
Stöd till kollektiv forskning, som i budgetpropositionen beräknats till 47,6
milj. kr., avses tillföras 21,1 milj. kr. Under fjortonde huvudtiteln (miljöoch
energidepartementet) används inkomsterna för bl. a. åtgärder mot luftföroreningar
och försurning (28 milj. kr. budgetåret 1989/90). Inte heller under
det anslaget redovisas i budgetpropositionen något samband med miljöavgifterna
på bekämpningsmedel. Däremot anges under anslaget B 6. Särskilda
projekt på miljövårdens område att anslaget avräknas mot tillgängliga
medel som influtit genom miljöavgifterna. Beloppet, 15,5 milj. kr. enligt
statssekreterarens skrivelse, - att jämföra med föreslaget anslag, 27,5 milj.
kr. - nämns dock inte.
Avgränsningsfrågor
Som framgått ovan har flera frågor med anknytning till statsbudgetens inkomstsida
nyligen uppmärksammats av riksdagen.
Några ytterligare exempel på att det kan vara svårt att avgränsa statsbudgetens
inkomstsida redovisas nedan. Det kan t. ex. vara svårt att härleda inkomsterna
till en bestämd verksamhet.
Exempel: kronofogdemyndigheternas inkomster
Vid granskningen av kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna
konstaterade vi att myndigheternas inkomster redovisades på tre
sätt (riksdagens revisorer 1986);
4 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 11
- inkomsterna från utsökning som offentligrättslig avgift under inkomsttiteln
Utsökningsavgifter,
- inkomsterna från tillsyn som uppbörd under anslaget Vissa domstolskostnader
m.m.,
- inkomsterna från expeditionsavgifter som avgift under inkomsttiteln med
samma namn.
I andra fall kan själva rubriceringen av inkomsterna vara problematisk. Det
gäller t. ex. de ovan nämnda ränteinkomsterna från medel avsatta för folkpensioner,
som numera avser en fond för reparationer av vissa sjukhus. Ytterligare
ett par exempel redovisas nedan.
Exempel: avgift eller skatt?
Miljöavgifter på bekämpningsmedel och handelsgödsel redovisas som inkomst
under offentligrättsliga avgifter, men skulle lika väl kunna betraktas
som en skatt, jämställd med t. ex. skatt på bensin eller skatt på vin.
Skatteutjämningsavgiften, vars syfte är att finansiera den automatiska
kostnadsökningen i skatteutjämningssystemet, rubriceras också som offentligrättslig
avgift, trots att det knappast finns någon statlig verksamhet som
motiverar den.
Att det inte är självklart vilka inkomster som över huvud taget skall föras
upp på statsbudgeten framgår också av redovisningen av den tillfälliga förmögenhetsskatten
för försäkringsbolag.
Exempel: elen tillfälliga förmögenhetsskatten
Inkomsterna från den tillfälliga förmögenhetsskatten för försäkringsbolag,
som uppgick till 7,9 miljarder kr. budgetåret 1986/87 och 8,4 miljarder kr.
budgetåret 1987/88, överfördes till riksgäldskontoret för att användas för att
minska statens lånebehov och påverkade på så sätt inte statsbudgetens saldo.
Förfarandet godkändes av riksdagen genom ställningstagande till propositionen
om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. (prop.
1986/87:61, SkU 20, rskr. 87).
Statsbudgetens utgifter
Statsbudgeten omfattade budgetåret 1987/88 totalt 796 utgiftsanslag. Därav
var 445 förslagsanslag, 313 reservationsanslag, 24 obetecknade anslag och 14
ramanslag (Lane och Back 1989).
Anslagstyper
Förslagsanslag
Myndigheter får överskrida anslagen utan särskilt medgivande från regeringen,
om överskridandet hänför sig till utgifter till följd av löneavtal som
inte var kända när löneomräkningen gjordes i regeringskansliet. För att
statsbudgetens saldo inte skall bli missvisande när budgeten upprättas finns
ett särskilt anslag - Täckning av merkostnader för pensioner m.m. Under
förslagsanslag kan det förekomma både obetecknade och förslagsvis betecknade
anslagsposter. Regeringen får medge att anslagen överskrids utan att
höra riksdagen.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Reservationsanslag
Medel under reservationsanslag är avsatta för i första hand investeringar av
olika slag. Reservationsanslag används även för vissa myndigheter inom utbildningsområdet,
liksom för internationellt bistånd. Medel som inte förbrukas
under ett budgetår kan sparas - reserveras - till följande år. Anslagen
får inte överskridas.
Obetecknat anslag
Anslagen får inte överskridas. Medel kan inte flyttas mellan budgetår.
Ramanslag
Anslagen möjliggör anslagssparande resp. anslagskredit, vilket innebär att
även förvaltningsmyndigheter kan föra medel mellan budgetår. Regeringen
beslutar om rätt till överskridande till följd av löneavtal som inte beaktats i
regeringskansliets omräkning. (Beslutet kan delegeras till statens arbetsgivarverk.
) Regeringen sätter även gränserna för anslagsöverföringar. Ramanslagen
omfattar normalt myndighetens förvaltningskostnader och lokalkostnader.
I tabell 5 jämförs statsbudget och utfall - faktiska utgifter - för de största
anslagen (anslag som 1987/88 var beräknade till 5 miljarder kr. eller mer)
budgetåren 1983/84-1987/88.
Av tabellen och bifogade kommentarer framgår att avvikelserna från beräknade
belopp i de flesta fall är små relativt sett. De största avvikelserna
finns på socialdepartementets anslag Bidrag till sjukförsäkringen, där överskridandena
några år varit ganska betydande. Även anslaget Räntebidrag
m.m. under elfte huvudtiteln förefaller ha varit svårt att prognosticera.
Anslag till speciella områden och program
På statsbudgetens utgiftssida redovisas beräknade utgifter för varje departementsområde
under en s. k. huvudtitel. Särskilda huvudtitlar finns också för
kungliga hov- och slottsstaterna, riksdagen och dess myndigheter, räntor på
statsskulden samt för oförutsedda utgifter.
Under varje huvudtitel är anslagen sorterade efter ändamål under s. k.
littera. På kommunikationsdepartementets område finns t. ex. littera för
vägväsende, trafiksäkerhet, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Jordbruksdepartementet
har särskilda littera för jordbrukets rationalisering, jordbruksprisreglering,
skogsbruk, fiske, livsmedelskontroll m.m.
Utgiftsanslag eller hela littera byter plats i statsbudgeten allt efter regeringskansliets
organisation. När miljö- och energidepartementet bildades
fick statsbudgeten också en ny huvudtitel. I budgetpropositionen 1989 fördes
t. ex. pris-, konkurrens- och konsumentfrågor från sjunde huvudtiteln (finansdepartementet)
till trettonde huvudtiteln (civildepartementet). Ungdoms-
och kvinnoorganisationer m.m. samt jämställdhetsfrågor fördes från
tionde huvudtiteln (arbetsmarknadsdepartementet) till trettonde huvudtiteln.
Till vilket departement en enstaka fråga skall höra är inte alltid självklart.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
51
Exempel: register för fritidsbåtar
Propositionen om lag om fritidsbåtregister skrevs i jordbruksdepartementet.
Registret för fritidsbåtar administreras av länsstyrelserna (civildepartementet)
och sjöfartsverket (kommunikationsdepartementet). Trafiksäkerhetsverket
(kommunikationsdepartementet) är ansvarigt för registret i tekniskt
avseende.
Flera betydelsefulla politikområden regleras dels över statsbudgeten, dels
vid sidan av statsbudgeten. Det gäller förutom socialförsäkringssektorn
t. ex. bostadspolitiken och jordbrukspolitiken.
Exemplet prisreglering av jordbruksprodukter
För jordbruksprisreglering finns anslag på statsbudgeten som för budgetåret
1989/90 beräknas uppgå till sammanlagt 2,6 miljarder kr.
Regleringen av jordbrukspriserna är emellertid betydligt mera omfattande
än så, riktigt hur omfattande råder det delade meningar om.
Prisregleringen är konstruerad på olika sätt för olika varor. I princip består
regleringen av två komponenter. Ett gränsskydd innebär att det för import
som konkurrerar med den svenska produktionen måste betalas införselavgifter.
En avsättningsgaranti innebär att bönderna i förväg är garanterade avsättning
för sina produkter till ett (i det närmaste) bestämt pris.
Som exempel redovisas nedan prisregleringssystemet för potatis.
Principskiss över potatisregleringen
Potåtisodlåre
Potatisproducenv
ern* /. odlare
Bränneri- och
Stärkelse industri
1. Statliga budgetmedel
2. Införselavgifter och importavgifter på stärkelse från importörer av jordbruksprodukter.
Inbetalas till jordbruksnämnden via tullverket.
3. Arealavgifter. Betalas av potatisodlare till jordbruksnämnden.
4. Leveransavgifter. Betalas av fabrikspotatisodlare (via bränneri- och stärkelseindustrin)
till jordbruksnämnden.
5. Prisstöd till potatisodlare i norra Sverige.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
6. Utbetalningar av införselavgiftsmedel, areal- och leveransavgiftsmedel
från jordbruksnämnden till regleringsföretagen.
7. Lagrings- och exportstöd samt likvid för stödköp av matpotatis. Utbetalas
då sådant stöd anses erforderligt från regleringsföreningen till handeln.
8. Ersättning för rabatter av stärkelse för derivatändamål. Utbetalas från
regleringsföreningen till stärkelseindustrin som levererar sådan stärkelse
till derivatindustri och pappersbruk till nedsatt pris.
9. Intäkter från försäljning av potatis och potatisprodukter.
10. Likvid till jordbrukarna för potatis.
Källa: statens jordbruksnämnd, rapport med underlag för 3-årsbudget
1989/90-1991/92
Avgifterna på slaktdjur, spannmål, bekämpningsmedel m.m. och införselavgifterna
bestäms så att regleringssystemet i princip skall finansiera sig självt.
Ett undantag från denna princip utgör kostnaderna för mjölksubventioner
och statens andel av kostnaderna för export av spannmålsöverskottet, som
betalats över statsbudgeten.
För budgetåret 1986/87 redovisade jordbruksnämnden disponibla medel
enligt följande (statens jordbruksnämnd 1988):
införselavgifter 1 407 milj. kr.
interna avgifter 3 126 milj. kr.
budgetmedel 4 264 milj. kr.
summa 8 797 milj. kr.
Riksdagen får varje vår en särskild proposition om prisregleringen på jordbruksprodukter.
Av denna s. k. prisproposition framgår bl. a. hur införselavgifterna
har använts och förslag lämnas om dispositionen kommande regleringsår.
För 1989/90 förutses 1,2 miljarder kr. i inkomster och 1,9 miljarder kr. i
utgifter. Underskottet avses kunna finansieras med balanserade medel, vilka
tidigare år stått till regeringens förfogande. Överskott från införselavgifterna
får efter riksdagens beslut disponeras av regeringen. Budgetåret 1987/88 utnyttjade
regeringen 130 milj. kr. för olika ändamål som sammanhänger med
regleringen (prop. 1988/89:140). Riksdagen har även medgivit att regeringen
beslutar om pris- och avgiftsändringar (JoU 1988/89:21, rskr. 322).
Medel från införselavgifter används även för att betala kostnader som
mera indirekt berör prisregleringen, t. ex. budgetåret 1989/90 ca 34,5 milj.
kr. för lantbruksstatistik (som förs upp som ett 1000-kronors anslag på statsbudgeten)
och 2,3 milj. kr. för forskningsprojektet Skolmaten i framtiden.
Att gränsdragningen mellan prisreglerande åtgärder över statsbudgeten
resp. utanför statsbudgeten inte är självklar illustreras av att 100 milj. kr.
av odisponerade införselavgifter från regleringsåret 1986/87 efter riksdagens
beslut uppfördes som intäkt under anslaget Prisreglerande åtgärder på jordbrukets
område för att på så sätt avlasta statsbudgeten. 20 milj. kr. från införselavgifterna
från regleringsåret 1987/88 tillfördes budgetåret 1988/89 ansla
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
53
get Särskilda åtgärder för jordbruket i norra Sverige (JoU 1987/88:25, rskr. Förs.
385). 1989/90:11
De totala kostnaderna för prisregleringen - sett i relation till ett tänkt al- Bilaga
ternativ utan prisreglering - framgår inte av prispropositionen. Enligt en beräkning
från OECD uppgick det sammanlagda svenska stödet till jordbruket
till 14,6 miljarder kr. 1986. Enligt jordbruksnämndens motsvarande beräkning
uppgick stödet till totalt 13,7 miljarder kr., varav 13 miljarder kr. utgjorde
prisstöd (Ds 1988:54). Ingen av beräkningarna har beaktat stödets
inflationsdrivande effekter eller dess påverkan på svensk utrikeshandel.
En parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp utvärderar f. n. 1985 års livsmedelspolitiska
beslut och skall hösten 1989 lämna förslag till ny livsmedelspolitik.
Utgångspunkter för den livsmedelspolitiska arbetsgruppen är att
gränsskyddet skall sänkas. De interna regleringarna skall minskas eller avskaffas
och nya medel för att uppnå beredskapsmässiga, regionalpolitiska
och miljömässiga mål skall utvecklas (prop. 1988/89:140).
Exemplet 1983 års bostadsförbättringsprogram
Riksdagen beslutade 1983 om ett tioårigt bostadsförbättringsprogram (prop.
1983/84:40, BoU 11, rskr. 63). Programmet motiverades av bostadssociala,
sysselsättningspolitiska och energipolitiska skäl. De åtgärder riksdagen fattade
beslut om innefattade såväl åtgärder som inte påverkade statsbudgeten
(t. ex. konsolideringsfonder för allmännyttiga bostadsföretag) som ändrade
regler för befintliga bidrag över statsbudgeten (t. ex. anslaget Räntebidrag
m.m.) och helt nya anslag (t. ex. anslaget för information och utbildning).
Under perioden 1984-1993 skulle 275 000 lägenheter i flerfamiljshus och
150 000 småhus byggas om. Programmet var i första hand inriktat på bostäder
som var äldre än 30 år, men stöd kunde i vissa fall även utgå till ombyggnader
av yngre hus. Sammanlagt beräknades programmet medföra en sysselsättningsökning
på 15 000-20 000 personer inom byggnads- och byggnadsmaterialindustrin,
detta i jämförelse med sysselsättningen i slutet av 1970-talet. Vad programmet totalt sett beräknades kosta angavs varken av regeringen
eller bostadsutskottet.
I en utvärdering 1986 ifrågasattes om regelsystemet bidragit till onödigt
många omfattande ombyggnader (prop. 1986/87:48, BoU 7, rskr. 93). År
1988 beslutade riksdagen om åtgärder för att - mot bakgrund av en överhettad
byggarbetsmarknad - dämpa ombyggnadsverksamheten och i stället
skapa resurser för nyproduktion av bostäder (prop. 1988/89:47, FiU 10, rskr.
94).
Staten och kommunerna
Förhållandet mellan staten och kommunerna är komplicerat och inte oproblematiskt.
Å ena sidan bestämmer riksdagen genom lag grunderna för kommunernas
organisation och verksamhetsformer. Riksdagen meddelar föreskrifter
om kommunernas befogenheter och åligganden (regeringsformen, 8
kap.). Å andra sidan betraktas kommunal självstyrelse som ett av de värden
genom vilket den svenska folkstyrelsen förverkligas (regeringsformen, 1
kap.). Att kommuner och landstingskommuner själva får vårda sina angelä- 54
genheter framgår av kommunallagen (1979:179,1 kap.). Mot kommunernas
rätt att själva ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (regeringsformen 1
kap. 7§) står regeringsformens målsättningsparagraf (1 kap., 2§), som har
betecknats som en bekännelse till välfärdssamhället (DS 1988:48). Där slås
bl. a. respekten för alla människors lika värde och mäns och kvinnors lika
rättigheter fast.
Statens bidrag till kommunerna syftar framför allt till att ge förutsättningar
för jämlikhet mellan människor i olika delar av landet. Statsbidragen
skall
- stimulera kommunerna att bygga ut och tillhandahålla en viss service,
- ge kommunerna finansiellt stöd,
- garantera en av staten angiven enhetlig standard,
- utjämna skillnader mellan kommunerna vad gäller skattekraft och kostnadsläge,
- påverka den kommunala ekonomin av konjunktur- och arbetsmarknadsskäl.
(Kommunförbundet 1989)
En rad förändringar av bidragsregler m.m. har inneburit att statens bidrag
till kommunernas totala driftkostnader sjunkit under 1980-talet. Enligt kommunförbundets
beräkningar har statsbidraget till kommunerna minskat med
i storleksordningen 10 miljarder kr. sedan 1980. Skillnaderna mellan olika
kommuner är dock stora.
Statsbidragens andel av kommunernas driftkostnader 1980 och 1987, procent
| 1980 | 1987 |
Specialdestinerade bidrag | 22,5 | 20,4 |
Skatteutjämningsbidrag (minus |
|
|
skatteutjämningsavgift) | 3,8 | 2,8 |
Summa | 26,3 | 23,2 |
Källa: kommunförbundet, Bestämma i eget hus! 1989
Av kommunernas totala inkomster år 1987 - 215 miljarder kr. - utgjordes 69
miljarder kr. eller 32 procent av statsbidrag (Ds 1989:26). Av de 49 miljarder
kr. som avsåg primärkommunerna var pirka 85 procent specialdestinerade,
”öronmärkta”, bidrag. Huvuddelen av dessa gällde barnomsorg, utbildning
och äldreomsorg.
Statsbidragens fördelning på olika verksamhetsområden år 1987
Verksamhetsområde Miljarder kr.
Utbildning 20,8
Barnomsorg 9,0
Äldreomsorg 2,5
Övriga specialdestinerade driftbidrag 8,3
Summa specialdestinerade driftbidrag 40,6
Investeringsbidrag 1,0
Skatteutjämningsbidrag 7,5
Skatteutjämningsavgift -1,8
Kompensation juridiska personer 1,6
Summa statsbidrag netto 48,9
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Källa: kommunförbundet, Bestämma i eget hus! 1989
55
Frågan om specialdestination av statliga bidrag till kommunerna har diskuterats
sedan åtminstone 1950-talet. Exempelvis föreslog den allmänna statsbidragsutredningen
att bidrag motsvarande 80 procent av det samlade statsbidraget
skulle ingå i ett generellt bidrag avsett för den kommunala verksamheten
i dess helhet (SOU 1952:44). Flera statliga utredningar har sedan dess
behandlat statsbidragsgivningen. Någon radikal förändring av fördelningssystemet
för statsbidrag har dessa dock inte kunnat enas om (DsFi 1983:26).
År 1987 fanns det över 100 olika statsbidrag avsedda för kommunal verksamhet.
I genomsnitt uppgick de specialdestinerade bidragen till 4 800 kr.
per invånare. Skillnaden mellan olika typer av kommuner var betydande,
vilket framgår av sammanställningen nedan.
Specialdestinerade bidrag 1987 enligt kommunal finansstatistik
Kommungrupp | Kronor per invånare |
Storstäder | 6 036 |
Förortskommuner | 4 774 |
Större städer | 4 852 |
Medelstora städer | 4 723 |
Bruksorter | 4 579 |
Normalkommuner | 4 161 |
Glesbygdskommuner | 4 552 |
Landsbygdskommuner | 3 910 |
Totalt | 4 819 |
Källa: kommunförbundet, Bestämma i eget hus! 1989
En analys av statsbidragen har visat på bl. a. följande fördelningseffekter för
primärkommunerna:
- höga skatteintäkter och höga specialdestinerade statsbidrag samvarierar,
- kommuner med medelstora och låga skatteintäkter får störst kompensation
genom skatteutjämningssystemet,
- kommuner med medelstora skatteintäkter får sammantaget de största
statsbidragen. Kommuner med låga skatteintäkter klarar sig sämst.
(Ds 1989:26)
Sambandet mellan skatteutjämningsbidrag och specialdestinerade bidrag till
kommunerna är dock komplicerat, och det är svårt att med säkerhet uttala
sig om vilka kommuner som gynnas eller missgynnas av det samlade statsbidragssystemet
(kommunförbundet 1989).
1 Norge infördes 1986 ett generellt statsbidrag till kommunerna som beloppsmässigt
omfattade 85 procent av de statliga bidragen. Antalet specialdestinerade
bidrag är dock fortfarande stort och nya specialbidrag har tillkommit
sedan 1986 (Ds 1989:26). I Danmark har de specialdestinerade statliga
bidragen till kommunerna avvecklats under en 20-årsperiod. Den
danska regeringen och folketinget uppges dock ha haft svårt att släppa detaljstyrningen
av kommunerna (kommunförbundet 1989).
I Sverige diskuterades frågan om specialdestinerade statsbidrag till kommunerna
i riksdagen våren 1989. Finansutskottet uttalade då att inriktningen
borde vara att för kommuner och landsting minska inslaget av specialdestinerade
statsbidrag med omfattande bestämmelser och regleringar. Något
särskilt tillkännagivande till regeringen härom ansågs dock inte erforderligt
(FiU 1988/89:29, rskr. 326).
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Riksdagen har även haft synpunkter på den kommunala konsumtionsökningen
under kommande år och på möjligheterna till produktivitetsvinster
på det kommunala området. Angelägenheten av att statsmakterna löpande
klarlägger olika reformers effekter på den kommunala volymutvecklingen
och den kommunala ekonomin har framhållits (a. a.).
Anslag till statliga förvaltningsmyndigheter
Medel för statliga förvaltningsmyndigheter anvisas under förslagsanslag eller
ramanslag. På högskoleområdet används även reservationsanslag för förvaltningsmyndigheter.
Avsikten är att ramanslag skall införas i hela förvaltningen.
En plan för hur myndigheterna avses komma att infogas i systemet
med treåriga budgetramar och därmed successivt tilldelas ramanslag finns i
bilaga 15 till 1989 års budgetproposition. Se vidare avsnitt 9.
Trots att budgetpropositionen som sådan är ett omfattande dokument på
mellan 3 000 och 4 000 sidor, varav huvuddelen ägnas de olika utgiftsanslagen,
är texten i anslutning till varje anslagsredovisning ofta mycket knapphändig.
Det är ofta svårt att klart utläsa vilka volymförändringar, besparingar
och andra förändringar föredraganden räknat med, eller vad organisatoriska
eller redovisningsmässiga förändringar får för konsekvenser för beräknade
utgifter. (”Texterna är ofta avsiktligt dunkelt skrivna”, säger en riksdagsledamot.
)
Kommentarer till den redovisade faktiska förbrukningen under anslaget
saknas ofta helt. Det är då omöjligt att avgöra om ett anslagsöverskridande
hänför sig till avtalsenliga lönemerutgifter, till beslut av regeringen i särskild
ordning, eller om överskridandet inte godkänts av regeringen.
Vad ett anslagsöverskridande beror på kan inte heller utläsas ur RRV:s
publikation Statsbudgetens utfall. Någon jämförelse mellan de överskridanden
myndigheterna gör på grund av löneavtal som inte beaktats i regeringskansliets
löneomräkning och det stora anslaget för att täcka dessa kostnader
görs inte. Inte heller registreras de medgivanden att överskrida anslag som
regeringen kan fatta beslut om under budgetåret.
Exempel: regeringsbeslut registreras inte
Lantmäteriverket har hand om redovisningen av anslagsposten Lantmäterienheten
under länsstyrelseanslaget. Enligt lantmäteriverket överskreds anslagsposten
budgetåret 1987/88 med totalt 6,7 milj. kr. Att regeringen under
budgetåret ställt ytterligare medel till förfogande eller medgivit överskridanden
för sammanlagt 2,9 milj. kr. framgår inte av redovisningen.
För ramanslag finns dock i Statsbudgetens utfall en särskild sammanställning
över omräkningar med hänsyn till löneavtal, anslagssparande och anslagskrediter.
Redogörelserna i anslutning till myndighetsanslagen har tidigare kritiserats
av riksdagens revisorer, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
(ESO) och utbildningsutskottet.
Riksdagens revisorer genomförde 1981-82 en granskning av effekter av
Förs.
1989/90:11
Bilaga
57
vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen (rapport 1981/82:5, förs.
1982/83:8). Sammanfattningsvis föreslogs följande åtgärder för att förbättra
riksdagens beslutsunderlag:
- att myndigheternas huvudförslag beloppsmässigt anges och föredragandens
motiveringar för sitt ställningstagande till myndigheternas yrkanden,
inklusive prisomräkningen, klargörs,
- att förekomsten av och kostnaderna för engångsanvisningar och extraordinär
verksamhet klart redovisas,
- att en redogörelse lämnas för myndigheternas större besparingsförslag,
- att föredragandens bedömning av effekterna av de besparingsförslag som
åläggs en myndighet redovisas,
- att en redovisning ges av myndigheternas långtidsbedömningar avseende
besparingsförslagen.
Riksdagen ställde sig bakom förslagen (FiU 1982/83:26, rskr. 144).
I rapporten Hur stor blev tvåprocentaren? (Ds 1988:34) anges bl.a. följande
om de redovisningar riksdagen får i anslutning till myndighetsanslagen:
För
den som envisas med att vilja veta hur medelstilldelningen till en enda
myndighet har utvecklats över flera år ger budgetpropositionen... mycket
lite vägledning.
Det går inte självklart att jämföra det ena året med det andra. Det finns
en hel rad exempel på systemförändringar som inte inträffar alltför sällan
och som försvårar jämförelser över tiden...
Ofta är dessutom redovisningen av vad förändringarna inneburit beloppsmässigt
mycket summariska. Det är inte säkert att det i budgetpropositionen
uttryckligen anges vad förändringen fått för konsekvenser för anslagsberäkningen.
Vilka besparingar föredragande statsråd har räknat med och vad han anser
vara kompensation för löne- och prisförändringar kan inte heller utläsas
ur budgetpropositionen. Varken riksdagsledamöter eller ekonomiansvariga
vid myndigheterna kan kontrollera beräkningarna enbart utifrån texterna i
resp. föredragandeavsnitt.
Ds 1988:34
Utbildningsutskottet ansåg 1988 att anslag på riksstaten borde redovisas för
riksdagen på ett sätt som gjorde det möjligt att meningsfullt diskutera prisoch
löneomräkningsfrågor.
En högskoleenhets ekonomiska situation bestäms i mycket främst genom de
anslagsökningar ett visst år som föranleds av pris- och löneomräkningen, eftersom
dessa belopp som regel är avsevärt högre än de anslagsförändringar
som görs på andra grunder. I fortsättningen bör därför enligt utskottets uppfattning
eventuella avvikelser från UHÄ:s förslag till pris- och löneomräkningar
redovisas och kommenteras och det beräknade beloppet för pris- och
löneomräkningen anges för varje anslagspost.
UbU 1987/88:20
Våren 1989 påminde utbildningsutskottet om uttalandet ett år tidigare (UbU
1988/89:9, 18).
Sedan 1985 har försöksverksamhet med treåriga budgetramar bedrivits
vid ett antal myndigheter. En utvärdering som gjordes av statskontoret år
Förs.
1989/90:11
Bilaga
1988 visade att försöksmyndigheterna upplevde regeringskansliets agerande
som ganska opåverkat av de ändrade styrformerna. Arbetet med förenklad
anslagsframställning upplevdes också som lika arbetskrävande som det tidigare
arbetet med vanlig anslagsframställning (statskontoret 1988).
Resultaten av försöksverksamheten har trots detta bedömts som positiva
(prop. 1987/88:150). Se vidare avsnitt 9.
Anslag till uppdragsmyndigheter
För s. k. uppdragsmyndigheter, dvs. myndigheter vars verksamhet helt eller
delvis finansieras med avgifter, anvisas för den avgiftsfinansierade delen av
verksamheten endast formella belopp på 1 000 kr. Budgetåret 1987/88 fanns
66 sådana anslag uppförda på statsbudgeten.
Genom 1 000-kronorsanslagen påminns riksdagen om att verksamheten
existerar. I övrigt kan informationen om verksamheten vara praktiskt taget
obefintlig.
Exempel: riksantikvarieämbetets uppdrag
För riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet finns ett särskilt anslag. I
budgetpropositionen 1989 finns endast upplysningar om vad anslaget avser
och om att planerade kostnader och intäkter för budgetåret 1988/89 förutsätts
vara oförändrade under budgetåret 1989/90.
Planerade kostnader och intäkter har för övrigt beloppsmässigt varit oförändrade
sedan budgetåret 1985/86.
Bakom det formella 1 000-kronorsbeloppet kan dölja sig en ganska betydande
hantering.
Exempel: länsstyrelsernas lokalvård, RAÄ.s uppdrag
Länsstyrelserna anvisas medel för lokalvårdskostnader under en anslagspost
på 1 000 kr. per länsstyrelse. Bakom beloppet - som över huvud taget inte
kommenteras i budgetpropositionen - döljer sig en omfattande entreprenadverksamhet.
Sammanlagt har länsstyrelserna omkring 1 500 personer anställda
för lokalvårdsverksamhet. Verksamheten omslöt 1987/88 totalt 155
milj. kr.
Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet omslöt budgetåret 1987/88
ca 29 milj. kr.
RRV:s publikation Statsbudgetens utfall är en ren anslagsredovisning. Anslaget
på 1 000 kr. har normalt inte förbrukats utan redovisas där som besparing.
Ränta och amortering av utrustningslån samt förräntning av statskapital
tillförs - utan närmare specifikation - inkomsttiteln Uppdragsmyndighetersm.
fl. komplementkostnader. (Uppdragsmyndigheternas utrustningsanslag
har i en del fall omvandlats till statskapital. Ett exempel härpå återfinns
i avsnitt 7.)
Beräknad övrig medelsförbrukning
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Vid sidan av huvudtitlarna beräknas på statsbudgetens utgiftssida utgifter för
beräknad övrig medelsförbrukning och beräknat tillkommande utgiftsbehov,
59
netto. Beräknad övrig medelsförbrukning består av posterna Förändring av
anslagsbehållningar och Okad disposition av rörliga krediter.
Förändring av anslagsbehållningar
För reservationsanslag och ramanslag, där medel kan reserveras till ett kommande
budgetår, kan utbetalningarna komma att avvika från anslagna belopp
genom att storleken på reserverade medel - anslagsbehållningarna -ändras. När anslagsbehållningarna minskar förbrukas mer pengar än vad
som finns anslaget för det aktuella budgetåret. Belastningen på statsbudgetens
utgiftssida ökar.
Budgetåret 1987/88 fanns sammanlagt närmare 24 miljarder kr. i ingående
reservationer. Därav fanns 3,5 miljarder kr. på 71 s. k. äldre anslag, anslag
som inte längre tas upp på statsbudgeten och som över huvud taget inte finns
omnämnda i budgetpropositionen för det budgetåret. Vid budgetårets slut
hade reservationerna ökat till sammanlagt drygt 25 miljarder kr., varav 2,2
miljarder kr. avsåg äldre anslag.
För budgetåren 1983/84-1989/90 har förändringarna av anslagsbehållningarna
i budgetpropositioner och kompletteringspropositioner beräknats
på det här sättet. Av tabellen nedan framgår också att det fortfarande i april
(kolumnen "Ny kompletteringsproposition”) förefaller mycket svårt att förutsäga
förändringarna även för pågående budgetår.
Förändring av anslagsbehållningar, milj. kr.
Budgetår | Budget- prop. | Kompf -Prop. | Stats- budget | Ny budget- prop. | Ny kompf prop. | Utfall |
1983/84 | 2 000 | 3000 | 3 000 | 1 037 | _ | -1 796 |
1984/85 | 2 500 | 2 500 | 3000 | 2 943 | 2 700 | 1 615 |
1985/86 | 1 500 | 1 500 | -500 | +2 072 | + 1 327 | 801 |
1986/87 | 1 500 | 1 500 | 1 500 | 2 452 | 1 645 | 2 936 |
1987/88 | 1 500 | 1 500 | 1 500 | -243 | -1 126 | -1 423 |
1988/89 | 1 500 | 1 500 | 1 500 | 1 005 | 357 |
|
1989/90 | 1 500 | 1 500 |
|
|
|
|
Källa: resp. propositioner, Statsbudgetens utfall för resp. budgetår
I tidigare propositioner fanns en kortfattad redogörelse för hur förändringarna
hade räknats fram. Från prop. 1985/86:100 och framåt anges bara att
beloppet är schablonmässigt beräknat. Något underlag för uppgiften - som
sedan dess har varit oförändrat 1,5 miljarder kronor - finns enligt uppgift
inte heller i finansdepartementet. I kompletteringspropositionen 1989 finns
följande kategoriska utsaga om förändringarna av anslagsbehållningar:
I budgetpropositionen beräknades förbrukningen av anslagsbehållningar
komma att uppgå till 1 500 milj. kr. netto, budgetåret 1989/90. De propositioner
innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts riksdagen
motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i budgetpropositionen.
Anslagsbehållningarna beräknas minska med 1 500 milj. kr. under budgetåret
1989/90.
Prop. 1988189:150
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förändring i dispositionen av rörliga krediter
Efter riksdagens beslut kan affärsverk, myndigheter och bolag få utnyttja
s.k. rörlig kredit hos riksgäldskontoret. Förändringar i nettoutlåningen registreras
på statsbudgeten i form av förändringar i dispositionen av rörliga krediter.
Av riksdagen beviljad högsta rörliga kredit uppgick den 30 juni 1988 till
drygt 9 miljarder kronor av vilka drygt 2 miljarder kronor var utnyttjade. I
takt med att affärsverken har givits nya kreditmöjligheter genom antingen
egen upplåning eller upplåning hos riksgäldskontoret som inte registreras på
statsbudgeten upphör deras rörliga krediter. Så ligger t. ex. numera kreditgivningen
till rundradioverksamheten och affärsverket FFV utanför statsbudgeten.
Disponerad rörlig kredit vid slutet av budgetåret 1987/88, milj. kr.
Myndigheter m. fl. | Av riksdagen be-viljad högsta kredit | Utnyttjad kredit |
Televerket, rundradioverksamhet | 80,0 | 69,2 |
Affärsverket FFV | 300,0 | - |
Riksförsäkringsverket | 100.0 | 100,0 |
Statens jordbruksnämnd | 110,0 | 63,5 |
Skogsstyrelsen | 65,0 | - |
Sveriges exportråd | 15,0 | - |
Statl. myndigheter med |
|
|
uppdragsverksamhet | 360,0 | 47,4 |
Regeringen (avser huvud- |
|
|
sakligen exportkreditnämnden) | 5 350,0 | 1 917,1 |
Övriga | 2 945,7 | - |
Summa | 9 325,7 | 2 197,3 |
Källa: riksgäldskontoret, verksamhetsberättelse för budgetåret 1987188
Ökningen i utnyttjandet av rörliga krediter har traditionellt beräknats till
500 milj. kr. per år, men budgetåret 1983/84 togs särskild hänsyn till ändrat
upplåningsbehov vid framför allt televerket. Schablonberäkningen ändras
under pågående budgetår, men avviker ändå förhållandevis mycket från det
slutliga utfallet.
Förändring i dispositionen av rörliga krediter, milj. kr.
Budgetår | Budget- prop. | Kompf -prop. | Stats- budget | Ny budget- prop. | Ny kompf prop. | Utfall |
1983/84 | 1 500 | 1 500 | 1 500 | 411 | 475 | 383 |
1984/85 | - 500 | -500 | - 500 | -1 332 | -907 | -1 144 |
1985/86 | 500 | 500 | 500 | -11 | -81 | -341 |
1986/87 | 500 | 500 | 500 | 200 | 290 | 270 |
1987/88 | 500 | 500 | 500 | 75 | -125 | -187 |
1988/89 | 500 | 500 | 500 | 200 | 0 |
|
1989/90 | 500 | 500 |
|
|
|
|
Källa: resp. propositioner, Statsbudgetens utfall för resp. budgetår
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
Till den ospecificerade posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
hänförs utgifter och inkomster som inte kan preciseras när statsbudgeten
61
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Budgetår | Budget- prop. | Kompl.- prop. | Stats- budget | Ny budget- prop. | Ny kompl. prop. | Utfall |
1983/84 | 3 000 | 5 000 | 6 000 | 3000 | _ | 4 099 |
1984/85 | 5 000 | 12 000 | 10 000 | 5 000 | 1 000 | 2 572 |
1985/86 | 3 000 | 1 000 | 1 000 | 1 000 | - | 5 206 |
1986/87 | 1 000 | 5000 | 5000 | 4 000 | 2000 | 2 861 |
1987/88 | 9 000 | 7 000 | 7 000 | 5 000 | 1 000 | 3 202 |
1988/89 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 3 000 |
|
|
1989/90 | 5000 | 200 |
|
|
|
|
Källa: resp. propositioner, Statsbudgetens utfall för resp. budgetår
Tidigare fanns översiktliga redogörelser för innehållet i beräkningarna, men
från och med budgetpropositionen 1986 lämnas inga förklaringar till vad beloppen
innehåller. Finansdepartementet vill inte heller i efterhand redogöra
för vad som har beaktats i beräkningarna.
Att det kan vara svårt att få besked om vad posten innehåller illustreras
även av följande exempel.
Exempel: beräknat tillkommande utgiftsbehov
I mars 1988 bad Anne Wibble (fp) i en fråga till finansministern om en redovisning
av vad som låg i posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.
Finansministerns svar blev att en sådan redogörelse inte lämpligen kunde
ges inom ramen för meningsutbytet i en frågestund utan att redovisningen i
stället - på sedvanligt sätt - skulle lämnas i kompletteringspropositionen en
månad senare.
Texten i kompletteringspropositionen var emellertid mycket knapphändig,
speciellt med tanke på att det beräknade beloppet för tillkommande utgiftsbehov
inte ändrades (jfr tabellen ovan).
I budgetpropositionen ingick i denna post bl. a. budgeteffekterna till följd
av särpropositioner som senare under riksmötet skulle komma att föreläggas
riksdagen. Då dessa förslag numera föreligger har medel i stället beräknats
under berörda anslag och inkomsttitlar.
Prop. 1987/88:150
Finansutskottet tillstyrkte dock regeringens beräkningar (FiU 1987/88:35,
rskr. 411).
Genom att jämföra hur beräknade utgifter förändras mellan budgetproposition
och kompletteringsproposition med motsvarande förändringar av beräknat
tillkommande utgiftsbehov kan man få en grov uppfattning om ”träffsäkerheten”
i regeringens första beräkning.
fastställs. Beloppet ändras i allmänhet avsevärt mellan olika redovisningstillfällen.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, milj. kr.
62
Förändringar mellan budgetproposition och kompletteringsproposition, milj. kr.
Budgetår | Utgiftsförändring | Förändring av beräknat |
1985/86 | + 3 274 | - 2 000 |
1986/87 | - 2 140 | + 4 000 |
1987/88 | + 4 791 | - 2 000 |
1988/89 | - 788 | - |
1989/90 | + 5 375 | - 4 800 |
Källa: prop. 1984/85, 1985/86, 1986/87, 1987/88, 1988189:150
Finansfullmakt
Finansfullmakten innebär att riksdagen bemyndigar regeringen att, om det
krävs av arbetsmarknadspolitiska skäl, använda ett visst belopp för sysselsättningsskapande
åtgärder. Riksdagen anger också vissa villkor för hur
medlen får användas. De senaste åren har finansfullmakten bestämts till 2,5
miljarder kr.
Tidigare fanns vid sidan av finansfullmakten ett antal konjunktur- och arbetsmarknadspolitisk!
motiverade bemyndiganden inom försvars-, utbildnings-,
arbetsmarknads- och civildepartementens områden. Dessa upphörde
vid utgången av budgetåret 1987/88 (prop. 1987/88:100, FiU 20, rskr. 122-124).
I den reviderade finansplanen brukar regeringen redovisa hur finansfullmakten
har använts.
Budgetår | 1983/84 | 1984/85 | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Finansfullmakt | 2 500 | 2 500 | 2 500 | 2 500 | 2 500 |
Utnyttjat | 1 450 | 252 | 600 | 75 | - |
Källa: kompletteringspropositionen för resp. budgetär
Vid sidan av finansfullmakten får regeringen bemyndiganden i olika frågor
och för skilda tidsperioder. Exempel på sådana bemyndiganden finns i avsnitt
8.
Budgetsaldo
Statsbudgetens saldo är resultatet av ett mycket stort antal överväganden om
nya skatter, skattehöjningar, utgiftsökningar, besparingar, nedläggningar
och omräkningar. 1 en del fall går konsekvenserna av olika beslut att förutse
ganska väl, i andra fall handlar det om prognoser eller effekter på mycket
lång sikt.
Statsbudgeten kan betraktas som ett mellanting mellan en prognos och en
plan. Prognoserna riskerar att bli självuppfyllande, något som får konsekvenser
för t.ex. nationalbudgeten (se avsnitt 3). ”Realistiska” inkomstberäkningar
skulle i sig kunna vara inflationsdrivande.
Budgetsaldot som symbol
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Budgetsaldot används ofta i politiskt-pedagogiska eller retoriska sammanhang
som ett sammanfattande mått på att statens (eller ibland Sveriges) finanser
blivit bättre eller sämre.
63
Det stora intresset för budgetsaldot som sådant kan förklara t.ex. det tidigare
återgivna förfarandet när det gäller redovisningen av den tillfälliga förmögenhetsskatten
för försäkringsbolag. Att behålla budgetsaldot på en ”lagom”
nivå kan också ha varit ett bidragande motiv för förslaget i kompletteringspropositionen
1989 att förstärka ATP-systemet genom en motsvarande
sänkning av folkpensionsavgifterna. (Som framgått ovan är folkpensionsavgifterna
trots benämningen inte på något sätt öronmärkta för folkpensioner.)
Att en överbalanserad budget uppfattas som någonting problematiskt har
också framgått av den allmänna debatten.
Regeringens strategi tycks vara en kraftigt överbalanserad budget, men att
på olika sätt försöka dölja det faktiska budgetöverskottet.
Att lägga de konjunkturpolitiska åtgärderna utanför statsbudgeten har uppenbara
fördelar.
Centerledaren Olof Johansson i Dagens Nyheter den 8 maj 1989
Volymförändringar och andra förändringar
Det förbättrade budgetsaldot under senare år brukar hänföras till flera faktorer:
-
höga nominella löneökningar och därav följande skatteinkomster för staten,
- ”köpfest” bland svenska hushåll, vilket givit staten inkomster från mervärdeskatt,
- sänkta oljepriser och dollarkurser,
- devalveringen 1982,
- omprövningar och besparingar i statsförvaltningen, ”tvåprocentaren”,
- ändrad avgränsning av själva statsbudgeten, stora utgiftsposter har flyttats
bort och ”syns” inte längre.
Hur statsbudgetens saldo påverkats av olika faktorer är omtvistat. Varken
finansdepartementet eller finansutskottet redovisar några sådana beräkningar.
Enligt en genomgång som gjorts av Näringslivets ekonomifakta i januari
1988 kan ungefär hälften av budgetsaldots förbättring mellan 1982/83
och 1988/89 förklaras av att stora poster flyttats utanför statsbudgeten, behovet
av industristöd m.m. minskat till följd av devalvering och förbättrad konjunktur
samt av engångsåtgärder av typen krav på snabbare skatteinbetalning.
Det underliggande budgetsaldot
I det s.k. underliggande budgetsaldot som sedan 1984 redovisats i finansplaner
och reviderade finansplaner har förslaget till statsbudget rensats från vad
som benämns extraordinära (eller särskilda) budgeteffekter.
I propositionen brukar anges exempel på vilka poster som lagts till eller
dragits ifrån beräknade utgifter eller inkomster. Det kan gälla
- kassahållningsåtgärder, t.ex. samordnad uppbörd av skatter och arbetsgivaravgifter
eller förkortade krediter för punktskatter,
- engångsförstärkningar, t.ex. extra inleveranser från affärsverken eller utförsäljning
av oljelager,
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förs.
1989/90:11
Bilaga
(Exemplen är hämtade från budgetpropositionen 1985.)
Redovisningen av det underliggande budgetsaldot är en nettoredovisning
där plus- och minusposter fått ta ut varandra. Det går inte att från resp. finansplan
utläsa exakt vilka poster det gäller, eller vilka belopp som har kvittats
mot varandra. Hur det underliggande budgetsaldot förhåller sig till det
redovisade saldot framgår av tabell 6 sist i rapporten.
Avgränsningen av vad som skall hänföras till särskilda budgeteffekter innehåller
med nödvändighet ett visst mått av godtycke. I budgetpropositionen
1985 för föredragande statsråd ett resonemang kring detta och redovisar
också poster i budgeten som inte ingår i beräkningen av särskilda budgeteffekter:
-
konjunkturberoende anslag inom arbetsmarknadsdepartementets område,
- stöd åt krisdrabbade företag och branscher,
- förändringar i riksbankens inleverans av överskott,
- variationer i utbetalningen av kommunalskattemedel.
Liknande - men mindre utförliga - redovisningar återkommer i senare propositioner.
Det är inte möjligt att med hjälp av uppgifter i finansplanerna räkna fram
vad t.ex. budgettekniska omläggningar har betytt för det redovisade budgetsaldot.
De redovisningar som lämnas har under senare tid gällt tre år: närmast
avslutade budgetår, pågående budgetår och det år budgetpropositionen
avser. För att få jämförbarhet rensas från budgetpropositionen 1988 tidigare
år dels för särskilda budgeteffekter under just det budgetåret, dels för de
extraordinära effekter som förutses. Utgångspunkten är alltså det år budgetpropositionen
avser, till skillnad från tidigare år, då man utgick från det
första året i treårsperioden. (I vilken utsträckning den nya tekniken för att
räkna fram det underliggande budgetsaldot också påverkar jämförbarheten
med tidigare redovisningar är oklart.)
I kompletteringspropositionen finns motsvarande beräkningar, där man
utifrån dä framräknat budgetsaldo gjort justeringar (även bakåt i tiden) med
vad som dä förutses vara extraordinära budgeteffekter.
Hur det underliggande budgetsaldot som redovisats i budgetpropositioner
resp. kompletteringspropositioner förhåller sig till varandra framgår av
tabell 7 sist i rapporten.
Exempel: 1987 års underliggande budgetsaldo
Så här har det redovisade budgetsaldot för 1987/88 korrigerats i skilda redovisningar.
Uppgifter om vilka korrigeringar som gjordes i budget- och kompletteringspropositionerna
1987 finns inte bevarade i finansdepartementet.
- budgetavlastning, t.ex. ändrad finansiering av affärsverkens verksamhet
eller ändrade regler för bostadslånegivningen,
- valutaförluster eller valutavinster till följd av att värdet av utlandslån vid
återbetalning kan avvika från bokförda värden.
65
5 Riksdagen 1989/90. 2 suml. Nr 11
Krän redovisat till underliggande hudgetsaldo 1987/88, miljarder kr.
| Budget- | Kompf | Budget- |
| prop. | prop. | prop. |
| 1988 | 1988 | 1989 |
Redovisat hudgetsaldo | -14,7 | -5.8 | -4.1 |
Valutaförluster/-vinster | 0,2 | -3,9 | -5,0 |
Utförsäljning av olja | - 0.7 | -0.7 | -0,3 |
SJ. luftfartsverket | - 0.1 | -0.1 | -0.1 |
Apoteksbolaget | - 0.7 | -0.7 | -0.7 |
Extra inleverans frän Vattenfall | - 0.2 | -0.2 | -0,2 |
Studiemedel | 1.5 | 1.5 | 1.5 |
Vattenfall | 0.6 | 1.9 | 1.9 |
Övrigt | 0,3 | 0.4 | - |
Summa | 0.9 | -1.8 | -2.9 |
Underliggande hudgetsaldo | -13.8 | -7.6 | -7.0 |
Kulla: finansdepartementet
Statsbudgeten i reala termer
I riksrevisionsverkets realekonomiska fördelning av statsbudgetens inkomster
och utgifter har statsbudgetens utgifter fördelats på utgiftsslag: löner, omkostnader,
hyror, investeringar, transfereringar m.fl.
Realekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter
Budgetär | 1986/87 | 1987/88 | 1988/89 |
|
| (prognos) | |
Inkomster, miljarder kr. | 320,1 | 332,6 | 364,2 |
därav (procent) |
|
| 73,2 |
skatter | 67,3 | 71.6 | |
lagstadgade socialavg. | 18,3 | 16,7 | 15,7 |
rörelseöverskott | 3.9 | 3.6 | 3,0 |
ränteinkomster | 4.0 | 2.9 | 3,7 |
återbetalning av lån. |
|
| 1.8 |
avskrivningar | 3.9 | 3.0 | |
övrigt | 2,6 | 2.4 | 2,6 |
Utgifter, miljarder kr. | 335,3 | 336,7 | 354,7 |
därav (procent) |
|
| 11,3 |
lön | 10,8 | 10.7 | |
omkostnader | 5.7 | 6.0 | 6.3 |
hyror | 1.5 | 1.6 | 1,6 |
underhåll | 0.5 | 0.6 | 0.6 |
utgifter för försvarsändamål | 2.5 | 2.8 | 2.8 |
investeringar | 1.9 | 2.0 | 2,3 |
transfereringar till utlandet | 2.3 | 2,8 | 2,9 |
transfereringar inom landet | 73,3 | 71,8 | 70,3 |
övrigt | 1.6 | 1.7 | 1,9 |
Källa: RRV, realekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter.
1989-02-28
Av den realekonomiska fördelningen av statsbudgeten framgår också hur
transfereringar över statsbudgeten fördelar sig på olika grupper.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Transfereringar inom landet, relativ fördelning på mottagare
Budgetår | 1986/87 | 1987/88 | 1988/89 (prognos) |
Till privata sektorn | 31,8 | 35,1 | 37,1 |
Till organisationer och ideella |
|
|
|
föreningar | 2,9 | 2,9 | 2,0 |
Till organisationer och föreningar |
|
|
|
i kommunala sektorn | 0,1 | 0,1 | 0,2 |
Till kommuner | 23,6 | 25,0 | 25,4 |
Till organisationer och föreningar |
|
|
|
i statliga sektorn | 0,8 | 0.8 | 0,9 |
Till statliga bolag och affärsverk | 5,1 | 4,8 | 3,0 |
Till privata företag och |
|
|
|
ekonomiska föreningar | 9,7 | 9,2 | 9,9 |
Räntor på statsskulden | 26,0 | 22,1 | 21,5 |
Summa transfereringar. |
|
|
|
miljarder kr. | 245,8 | 241,7 | 249,2 |
Källa: RR V, realekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter,
1989-02-28
Någon diskussion kring hur statsbudgeten fördelar sig på utgiftsslag förs normalt
inte i finansplanen eller i den reviderade finansplanen. Statistik över
statsbudgetens realekonomiska utveckling brukar dock redovisas i särskilda
tabeller i en bilaga till finansplanen.
Revisorerna
Våra synpunkter följer i stort sett dispositionen tidigare i avsnittet.
Regeringens budgetförslag
Av tabellerna I och 7 sist i rapporten framgår att regeringens budgetförslag
hinner förändras ganska avsevärt mellan redovisningstillfällena i januari
(budgetpropositionen) och april (kompletteringspropositionen). Frågan
uppmärksammades av riksdagen våren 1989, då konstitutionsutskottet underströk
betydelsen av att budgetpropositionen blir så heltäckande som möjligt.
Att anslagsfrågor tas upp i kompletteringspropositionen skapar enligt
utskottet särskilda olägenheter för finansutskottet som har att ta ställning till
de övergripande finanspolitiska frågorna och också skall fastställa statsbudgeten
(KU 1988/89:30, rskr. 256). Bland annat mot den bakgrunden ifrågasätter
vi det meningsfulla i det nuvarande kravet i riksdagsordningen på att
regeringen redan i januari skall presentera ett fullständigt budgetförslag
(riksdagsordningen 3 kap. 2 8).
Vi föreslår i följande avsnitt (avsnitt 9) att redovisningen av olika utgiftsanslag
i budgetpropositionen koncentreras till av riksdagen i förväg angivna
anslag och områden.
Redogörelserna i budgetpropositionen bör enligt vår mening koncentreras
till - förutom de utgiftsanslag och verksamhetsområden som riksdagen särskilt
önskar få belysta - en grundlig analys av den ekonomiska situationen
och till förslag som kan föranledas härav. Enligt vår bedömning är det tillräckligt
med en nationalbudget under våren. Väsentligt är då att nationalbudgeten
innehåller beräkningar för en längre tidsperiod och att beräknings
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
förutsättningar, bedömningar och förväntade effekter av regeringens förslag Förs.
tydligt redovisas. 1989/90:11
Som framgått av redogörelserna tidigare i rapporten och i det här avsnittet Bilaga
betraktar vi statsbudgeten som en mindre betydelsefull utgångspunkt för
ekonomisk-politiska överväganden. Vi ser inget hinder för att ett fullständigt
budgetförslag föreläggs riksdagen först i kompletteringspropositionen i
april. Kompletteringspropositionen skulle då innehålla ett formellt förslag
till statsbudget bestående av förslagen i budgetpropositionen med av riksdagen
eventuellt beslutade ändringar, eventuella förslag föranledda av förhållanden
som inte tidigare kunnat förutses samt sådana anslagsberäkningar
som riksdagen tidigare fattat principbeslut om (jfr. avsnitt 9).
Vårt förslag innebär att huvuddelen av riksdagens budgetprövning - den
del som är samhällsekonomiskt betydelsefull eller politiskt intressant -skulle äga rum tidigt under våren.
Begreppet budgetproposition får sedan vårt förslag genomförts en delvis
ny innebörd. Vissa paragrafer i riksdagsordningen kan med anledning av förslaget
behöva ges en annan utformning.
Statsbudgetens inkomster
Flera av de otympligheter som vidlåder redovisningen av statsbudgetens inkomster
har uppmärksammats av riksdagen. Riksdagen har också uttalat att
det är önskvärt att precisionen i inkomstprognoserna förbättras (FiU
1987/88:20, rskr. 122-124). Vi upprepar inte här tidigare framförda synpunkter
och förslag. En mera genomgripande översyn av inkomstredovisningen
i sin helhet är enligt vår mening motiverad.
Specialdestination
Vi har förståelse för att utgifter kan behöva kopplas till speciella inkomster
från exempelvis avgifter på olika områden. Vad gäller t.ex. miljöavgifterna
på bekämpningsmedel och handelsgödsel blir emellertid fördelningen på
olika anslag godtycklig. Syftet med miljöavgifterna är miljöpolitiskt: att
minska användningen av framför allt kväve- och fosforgödsel. Det innebär
att inkomsterna om politiken är framgångsrik successivt skall minska. Sambandet
mellan avgifterna och olika utgifter för forskning och miljövård kan
förutsättas bli allt svagare.
En översyn av inkomstredovisningen bör innefatta en genomgång av hur
olika specialdestinerade inkomster hanteras i budgetprocessen.
Riksbankens inlevererade överskott
Att riksbankens inleveranser tidsmässigt inte överensstämmer med riksdagens
beslut försvårar uppföljning och leder till onödiga diskrepanser mellan
beräknat och faktiskt budgetsaldo. Riksdagens krav på inleveranser till statsverket
bör enligt vår mening anpassas till vad som från andra utgångspunkter
bedöms vara lämpliga tidpunkter härför.
Av RRV:s publikation Statsbudgetens utfall bör framgå att riksdagen efter
det att statsbudgeten fastställdes fattat ett nytt beslut om riksbankens inleveranser
till statsverket.
Byggnadsstyrelsens inlevererade överskott
En genomgång av orsakerna till avvikelser mellan budgeterade och faktiskt
inlevererade överskott från affärsverk och andra statliga myndigheter är enligt
vår mening motiverad. Exempelvis har byggnadsstyrelsens verksamhet
en sådan karaktär att det borde vara möjligt att exakt fastställa kravet på
inleverans, detta särskilt om beloppet också fortsättningsvis skall tillföras
statsbudgeten med ett års eftersläpning.
Statsbudgetens utgifter
Anslag till speciella områden och program
De redovisningar som lämnas i budgetpropositionen är anpassade till de anslag
som finns uppförda på statsbudgeten, snarare än till ändamål eller avgränsade
problem. 1 vissa fall kan anslagen spjälkas upp, så att det på t.ex.
bostadsområdet blir möjligt att särskilja olika slags bostadsbestånd och olika
typer av åtgärder.
Vi ifrågasätter dock om de redogörelser som nu lämnas i budgetpropositionen
vad gäller större sammanhängande områden såsom socialförsäkringssektorn
eller bostads- och jordbrukspolitiken är meningsfulla. Som underlag
för riksdagens beslut behövs enligt vår uppfattning en mera sammanhållen
och översiktlig redogörelse för hur det statliga stödet till resp. område är
uppbyggt. Anslagen över statsbudgeten bör konstrueras så att deras ändamål
tydligt framgår och efter någorlunda enhetliga riktlinjer. Det bör framgå
av budget- eller kompletteringspropositionen hur anslagen hänger samman
med statliga insatser utanför statsbudgeten.
Åtminstone mindre belopp bör kunna redovisas antingen över statsbudgeten
eller utanför denna. Så förefaller det t.ex. onödigt svåröverskådligt att
statistik på jordbrukets område betalas dels med införselavgifter, dels med
medel över trettonde huvudtitelns anslag till SCB.
Svårigheterna att beräkna och förutse kostnaderna för mera omfattande
program eller hela verksamhetsområden är uppenbara. Kostnaderna uppkommer
på olika ställen i ekonomin. De samhällsekonomiska effekterna
kan vara betydande. Det kan också vara besvärligt att på ett entydigt sätt
avgränsa verksamheten. På bostadsområdet bestäms kostnaderna i hög grad
av det allmänna ränteläget medan kostnaderna för jordbruksregleringen bestäms
av t.ex. dollarkurser och jordbrukspolitiken i andra länder.
Bristen i de kostnadsberäkningar som föregått skilda reformer har tidigare
uppmärksammats av RRV (riksrevisionsverket 1984). På senare tid har bostadsutskottet
i anslutning till förslag på det bostadspolitiska området kritiserat
bristen på kostnadsberäkningar (BoU 1986/87:7). Utskottet har därvid
hänvisat till bestämmelserna i riksdagsordningen om att proposition med
förslag om nytt eller höjt anslag bör innehålla en uppskattning om framtida
kostnader för föreslagna förändringar (RO 3 kap. 2 §). En redovisning av
kostnaderna behövs för att riksdagsbehandlingen skall bli meningsfull.
Bostadsförbättringsprogrammet illustrerar svårigheterna att utarbeta och
upprätthålla ett långsiktigt program på ett område som traditionellt utnyttjas
för (kortsiktiga) stabiliseringspolitiska åtgärder. Programmet har aldrig for
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
mellt avslutats, men bör efter 1988 års riksdagsbeslut snarast betecknas som
latent - det finns åtgärder som kan aktualiseras när detta bedöms lämpligt
från t.ex. sysselsättningssynpunkt (riksdagens revisorer 1989:2). Innebörden
av begreppet program blir därmed diffus. Med tanke på de förväntningar
som långsiktiga program kan ge upphov till i olika delar av ekonomin ifrågasätter
vi om sådana utfästelser över huvud taget bör göras på konjunkturkänsliga
områden (jfr. också exemplet energipolitisk trovärdighet nedan).
Staten och kommunerna
Som framgått tidigare i avsnittet finns det ett motsatsförhållande mellan
statsmakternas önskan att direkt påverka speciella delar av den kommunala
verksamheten och kommunernas rätt att själva disponera tillgängliga medel.
Statsmakternas allmänna uppfattningar om lämpliga volym- och produktivitetsökningar
i den kommunala sektorn riskerar att motverkas av de bestämmelser
som reglerar olika statsbidrag.
Med mer än 100 specialdestinerade statsbidrag blir det omöjligt att ha
överblick över och kontrollera effekterna av statsbidragsgivningen. Utredningar
har också visat att någon årlig, samlad prövning av statsbidragsgivningen
inte görs i regeringskansliets budgetarbete. Bidragen behandlas i stället
var för sig utifrån resp. fackdepartements förslag. De förväntade stimulanseffekterna
av bidragen är inte entydiga. Det förefaller också finnas en
tendens till att kommunerna hanterar de specialdestinerade bidragen som
ett generellt finansiellt stöd. Totalt sett kan statsbidragen till kommunerna
få oförutsedda fördelningspolitiska effekter (DsFi 1983:26 och Ds 1989:26).
Det statliga budgetunderskottet har medfört behov av att på olika sätt inskränka
eller begränsa statsbidragsgivningen till kommunerna. Många förändringar
i statsbidragssystemet under senare år kan ha medfört en ökad
ryckighet i förhållandet till kommunerna och därmed ökade svårigheter för
dessa att upprätthålla framförhållning och långsiktig planering. Även ändringar
av gjorda uttalanden och utfästelser kan få konsekvenser för kommunerna.
Exempel: energipolitisk trovärdighet
Svenska kommunförbundet till regeringen:
Kommunernas medverkan anses vara en förutsättning för att genomföra
riksdagens energipolitiska beslut. Kommunförbundet har tidigare efterlyst
långsiktiga energipolitiska riktlinjer. Riksdagen har godkänt sådana riktlinjer
senast i samband med energiskattebeslutet 1983 och i 1985 års energipolitiska
beslut.
Särskilt energiskattebeslutet innehåller utfästelser om inhemska bränslens
konkurrenskraft som enligt berörda kommuners uppfattning motiverar ytterligare
statligt stöd eller att statliga styrmedel används för att återställa den
tidigare prisrelationen mellan importerade bränslen och inhemska bränslen.
Ett nej till statliga åtgärder nu kan innebära att energipolitikens trovärdighet
ifrågasätts i många kommuner.
I ett sådant läge är det troligt att de energipolitiska styrmedel som hittills
använts kan bli verkningslösa. Det kan t.ex. bli svårt att få förståelse för fort
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
70
satt kommunal energiplanering. Det kan också innebära att statliga uttalanden
om energiinvesteringar misstros.
Ur skrivelse från Svenska Kommunförbundet lill miljö- och energidepartementet
1988-01-29
Täta regelförändringar torde också medföra högre kostnader för att administrera
statsbidragssystemet. (1988 uppgick statens och kommunernas kostnader
för den administrativa hanteringen av statsbidrag till 90 milj. kr. motsvarande
0,02 procent av utbetalade statsbidrag. Kostnaderna varierar dock
avsevärt mellan olika statsbidragsområden - statskontoret 1989.)
Såväl svenska som danska och norska erfarenheter visar att det finns
starka sektorsintressen som värnar om specialdestinerade statsbidrag till
skilda ändamål.
Vår uppfattning är att det är mycket svårt att finna en generell modell som
entydigt skapar ”rättvisa” mellan staten och kommunerna å ena sidan och
mellan kommunerna inbördes å andra sidan. Förändringar av befintliga system
måste i stället ske genom successiva jämkningar och kontinuerliga omprövningar,
detta även med hänsyn till kommunernas möjligheter att planera
sin verksamhet på längre sikt.
Kommunförbundet tillsatte i början av 1988 en programberedning med
uppgift att bl.a. undersöka hur dagens specialdestinerade statsbidrag kan
överföras till kommunerna i mer generella former. Beredningens slutrapport,
som beräknas finnas tillgänglig senhösten 1989, blir förhoppningsvis en
viktig utgångspunkt för en mera samlad genomgång av nuvarande statsbidragsgivning.
Fortsättningsvis bör enligt vår mening sådana genomgångar göras regelbundet
på samma sätt som vad gäller direkt statlig verksamhet. Möjligheterna
att låsa statsbidragssystemet för exempelvis en mandatperiod - för att
på så sätt förbättra kommunernas planeringsförutsättningar och samtidigt
begränsa riksdagens arbetsbörda - bör därvid närmare undersökas.
Anslag till förvaltningsmyndigheter
Vi instämmer i den kritik som tidigare i skilda sammanhang framförts mot
sättet att - i framför allt budgetpropositionen - redovisa förslag till anslag
till statliga förvaltningsmyndigheter. Enligt vår mening bör beräkningarna
redovisas mycket tydligare, så att det av redogörelserna går att utläsa vad
omräkningar, besparingar resp. andra förändringar betyder för förslaget. En
förklarande kommentar och ett ställningstagande till faktiskt förbrukade
medel under anslaget bör regelmässigt finnas i anslutning till varje anslag.
Av publikationen Statsbudgetens utfall bör framgå vilka beslut om överskridanden
eller ytterligare medel regeringen beslutat om under budgetåret.
En tänkbar möjlighet att kontrollera att regeringsbeslut inte ”tappas bort” i
redovisningen är att förse sådana beslut som har betydelse för anslagsredovisningen
med någon form av löpande numrering.
Anslag till uppdragsmyndigheter
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Vi anser att den redovisning som lämnas om anslag till statliga uppdragsmyndigheter
kan göras tydligare i flera avseenden. Framför allt bör för varje an
-
71
slag lämnas information om verksamhetens faktiska omfattning och om hur
tidigare planer och prognoser utfallit.
I Statsbudgetens utfall bör i en särskild bilaga kunna sammanställas uppgifter
om kostnader och intäkter under samtliga 1 000-kronorsanslag. Där
bör också finnas specificerade uppgifter om inleveranser till statsverket.
Förändring av anslagsbehållningar
Vi har förståelse för svårigheterna att med precision beräkna förändringarna
av anslagsbehållningar, men ifrågasätter dock det meningsfulla i den schablonmetod
som nu tillämpas. Genom förfrågan till de myndigheter som förfogar
över de största behållningarna och genom särskild genomgång av de
s.k. äldre anslagen borde åtminstone något mera verklighetsanpassade uppgifter
kunna erhållas.
Informationen till riksdagen kan också förbättras genom att det i anslutning
till beräkningarna lämnas en redogörelse för hur reserverade medel förändrades
under senast avslutade budgetår och vilka anslagsbehållningar som
då fanns. Förhållandena vad gäller äldre anslag bör därvid särredovisas.
Förändring i dispositionen av rörliga krediter
Beräkningen av förändringen av rörliga krediter har för de senaste sex budgetåren
varit helt schablonmässig. Någon jämförelse med redovisat utfall har
inte gjorts i budget- eller kompletteringspropositioner. Inte heller har riksdagen
genom propositionerna fått information om kreditgivningens omfattning.
Uppgifter om kreditgivningen i form av rörlig kredit, liksom uppgifter om
riksgäldskontorets övriga utlåning, finns i riksgäldskontorets verksamhetsberättelse.
Verksamheten finns även med i riksgäldskontorets balansräkning
(under rubriken kortfristiga lån). För varje myndighet finns uppgifterna
dessutom i myndigheternas bokslut.
Vi ser ingen principiell skillnad på den kreditgivning som registreras på
statsbudgeten och den numera betydligt mera omfattande kreditgivningen
utanför statsbudgeten. Redogörelserna i propositionerna tillför inte heller
riksdagen någon information i sak, utan blir snarare missvisande med tanke
på att kreditgivningens omfattning inte redovisas.
Även den kreditgivning som nu registreras på statsbudgeten bör därför
flyttas utanför denna. I stället bör enligt vår mening en kortfattad redogörelse
för riksgäldskontorets samlade kreditgivning lämnas i budget- eller
kompletteringspropositionen.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
Riksdagen har tidigare framfört åsikten att det varit önskvärt om beräknade
tillkommande utgifter kunnat specificeras i större utsträckning (FiU
1987/88:30, rskr. 394).
Enligt vår uppfattning bör en betydligt mera utförlig redogörelse än för
närvarande kunna lämnas i budget- eller kompletteringspropositionen. En
betydande del av innehållet i planerade särpropositioner är - åtminstone i
sina huvuddrag - känd när propositionerna presenteras.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
En utförlig redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov för olika
ändamål (brutto) jämfört med de faktiska utgifterna för samma ändamål bör
lämnas till riksdagen efter budgetårets utgång, lämpligen i påföljande års
budgetproposition.
Budgetsaldo
Våra tidigare redovisade synpunkter har syftat till att i någon mån öka det
informativa inslaget i statsbudgeten. Att statsbudgeten totalt sett utgörs av
både prognoser och mer eller mindre fasta planer är som vi ser det ofrånkomligt.
Svårigheterna att på ett neutralt och korrekt sätt återge hur budgetsaldot
påverkas av olika faktorer är omvittnade. Riksdagen har tidigare framhållit
vikten av att statens budgetsaldo redovisas på ett sådant sätt att rättvisande
jämförelser över tiden kan göras (FiU 1987/88:30, rskr. 394). Vi ifrågasätter
dock om den redogörelse för underliggande budgetsaldo som nu lämnas i
budgetproposition och kompletteringsproposition egentligen är klargörande.
Möjligen skapar dessa redogörelser snarast förvirring.
Vi har förståelse för att enstaka poster inte i alla lägen kan redovisas öppet
i propositionerna. T.ex. kan staten förhandlingsmässigt komma i sämre läge,
om en motpart får kännedom om vad regeringen tror om förhandlingsutgången.
Det hindrar emellertid inte att redogörelsen för det underliggande
budgetsaldot kan göras betydligt mera utförlig och lättfattlig.
Att underlaget för äldre beräkningar av underliggande budgetsaldo inte
finns bevarat i finansdepartementet är enligt vår mening anmärkningsvärt.
Det försvårar eller omöjliggör särskilda undersökningar i efterhand av hur
budgetsaldot påverkats av olika budgettekniska förändringar.
Vi anser att finansdepartementet regelbundet, t.ex. vart tredje år, bör redovisa
genomarbetade beräkningar av det underliggande budgetsaldots utveckling
under en längre period. I en sådan redogörelse för en historisk period
bör dessutom olika justeringar kunna redovisas öppet.
Redogörelsen skulle kunna tjäna som underlag för analys av budgetsaldots
betydelse och för diskussion kring statsbudgetens avgränsning i allmänhet.
Den bör lämnas i början av varje mandatperiod, t.ex. i den första budget-
eller kompletteringspropositionen under mandatperioden.
Statsbudgeten realt sett
Vad uppdelningen av statsbudgeten i reala termer egentligen står för behöver
närmare klargöras. Med hänsyn till att gränserna för vad statsbudgeten
skall omfatta mycket ofta ändras blir jämförelser över tiden (på det sätt som
görs i finansplanerna och även i sammanställningarna ovan) vanskliga. Det
finns risk för att tendenser i siffermaterialet övertolkas. Särskilda anvisningar
för hur uppgifterna kan användas behöver enligt vår mening utarbetas.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
73
6 Riksdagen säger ja
Den svenska maktutredningen har beskrivit riksdagen som nej-sägare. Riksdagen
säger nej till förslag från sina egna ledamöter, men däremot ja till förslag
som kommer utifrån, från regeringen (Maktutredningen 1987:1). Utredningen
har klassificerat näringsutskottets motiv för att under 1985/86 avslå
415 motioner på det här sättet.
motiv för avslag förekomst
...inte vårt område... 10%(42st)
...det pågår överväganden... 23% ( 94 st)
.. .synes väl tillgodosedda... 18 % ( 75 st)
...bindningar... 16% (67st)
...det saknas (praktiska) motiv... 28% (117 st)
...ideologiska skäl... 5% (20 st)
Källa: Maktutredningen 1987:1
Att säga nej uppfattas allmänt som någonting obehagligt. I organisationer
tenderar man därför att använda sig av bestämda typer av argument när man
tar ställning till känsliga frågor. Vanligast är att man hänvisar till normer och
regler (”så här har vi alltid gjort”) eller att man förhalar frågorna (Izraeli och
Jick 1986). Att utskotten använder ett begränsat antal motiv för att avslå
motioner skulle alltså kunna göra det lättare att få acceptans för kontroversiella
ställningstaganden.
Enligt maktutredningen har riksdagens nej-sägande blivit en ritual, genom
vilken bestämda uppfattningar om världen presenteras och lärs ut.
Riksdagen tolkar och ger mening åt olika skeenden och kan därigenom bidra
till att minska förvirring och osäkerhet. I sina motiveringar markerar utskotten
kontinuitet - förändringar sker gradvis - konsensus - ideologiska skillnader
framställs som marginella - och styrbarhet - det är inte omöjligt för de
folkvalda att åstadkomma förändringar på olika områden (Maktutredningen
1987:1).
I det här avsnittet beskrivs i stället hur riksdagen säger ja. Riksdagen säger
ja till regeringens budgetförslag, men också till en del förslag från sina egna
ledamöter.
Ja till statsbudgetens inkomster
Inför budgetåren 1986/87-1988/89 beslutade riksdagen på sammanlagt tio
punkter annorlunda än regeringen föreslagit i kompletteringspropositionerna.
Nettoförändringarna uppgick till mellan 0,04 och 0,4 procent av beräknade
inkomster resp. år.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
74
Riksdagens beslut om ändring av beräknade inkomster, milj. kr.
Budgetår | Regeringens inkomst- beräkning | Riksdagens beslut om ändring | ||
1986/87 | 292 503 | 1 500 | -813 | 687 |
1987/88 | 318 148 | 625 | -747 | - 122 |
1988/89 | 345 832 | 1 300 | - 40 | 1 260 |
Källa: prop. 1985186:150, FiU 39, rskr. 369, prop. 1986187:150, FiU 36, rskr. 367,
prop. 1987188:150, FiU 34, rskr. 410
Av de tio förändringarna gjordes två till följd av regeringsförslag i andra propositioner
än kompletteringspropositionen och en är att betrakta som en
teknisk omläggning. I något fall har utskottet justerat regeringens förslag
utan att hänvisa till någon motion i frågan. I övriga fall bifalls motioner till
större eller mindre del.
Att ett utskott föreslår bifall till en eller flera motioner behöver emellertid
inte betyda att man delar motionärernas bevekelsegrunder. Det tycks i stället
vara så att utskotten inte alltför sällan vill markera en fristående ställning
i förhållande till dem som motionerat.
Exempel: energiskatt
Inför budgetåret 1986/87 ändrade riksdagen regeringens förslag att höja
skatten på naturgas och gasol. Beslutet innebar att en motion från centerpartiet
delvis bifölls. Men medan det i motionen hänvisades till energi- och miljöpolitiska
utgångspunkter, anförde näringsutskottet i sitt yttrande till skatteutskottet
som viktigaste argument mot en skattehöjning att konkurrensförutsättningarna
för naturgas och stora användare av gasol kunde komma
att försämras (SkU 1985/86:38, rskr. 364).
Inför budgetåret 1988/89 tillstyrkte skatteutskottet en folkpartimotion om
ytterligare skatt på olja och kol. I motionen motiverades höjningen med
energi- och miljöpolitiska skäl. Utskottet framhöll däremot att dess ställningstagande
grundades på en sammanvägning av olika faktorer, även finanspolitiska
(SkU 1987/88:40).
Ja till utgiftsanslag
”Riksdagen har vant sig att med allt större detaljrikedom precisera anslagens
användning och knyta villkor av annat slag till dem", skrev Nils Herlitz 1946.
Samtidigt konstaterade han att riksdagen fått allt svårare att hinna med sitt
arbete; i allt större utsträckning blev den hänvisad till att utan närmare
granskning acceptera regeringens förslag (Herlitz 1946).
De ändringar riksdagen beslutar om på statsbudgetens utgiftssida är betydligt
fler till antalet än ändringarna av beräknade inkomster. För budgetåren
1986/87-1988/89 gjordes sammanlagt 91 ändringar - att jämföra med
antalet utgiftsanslag som angivits till ca 775 för budgetåret 1987/88 och ca 750
för budgetåret därpå (FiU 1986/87:37, 1987/88:35).
Förs.
1989/90:11
Bilaga
75
Riksdagens beslut om ändrade utgiftsanslag, milj. kr.
Budgetår Regeringens Riksdagens beslut om ändring Procent
förslag av reg.
i kompl. ökning minskning netto förslag
prop.
1986/87 | 337 435 | 941 | -3 346 | -2 405 | 0,7 |
1987/88 | 348 638 | 1 134 | -2 320 | -1 186 | 0,3 |
1988/89 | 352 520 | 1 106 | - 31 | 1 075 | 0,3 |
Källa: prop. 1985186:150 , FiU 40, rskr. 370, prop. 1986187:150, FiU 37, rskr. 368,
prop. 1987188:150, FiU 35, rskr. 411
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Ett ganska stort antal ändringar är av vad som skulle kunna kallas teknisk
karaktär. Dit hör ändringar till följd av att regeringen i en särproposition
kommit med ett nytt förslag jämfört med tidigare, eller till följd av att det
upptäckts att regeringen räknat fel. Dit hör också ändringar som enbart innebär
en omfördelning mellan olika anslag.
Som mera tekniskt inriktade ändringar kan man också beteckna ändringar
som föranleds av att riksdagen visserligen i sak godkänner regeringens förslag,
men anser att tidpunkten för förslagets genomförande kan antingen tidigareläggas
eller senareläggas.
Som en teknisk anslagsförändring kan man slutligen också beskriva den
justering av anslaget Räntor på statsskulden som riksdagen gjort vart och ett
av de tre åren. Riksdagen har då regelmässigt anslutit sig till riksgäldskontorets
senaste beräkning, som bedömts vara mer aktuell än den beräkning regeringen
presenterat i kompletteringspropositionen.
Av de 91 ändringar riksdagen gjorde för budgetåren 1986/87-1988/89 kan
ungefär en tredjedel betecknas som tekniska ändringar.
Ändringar till följd av att
- regeringen har ändrat sig 3
- regeringen har räknat fel 2
- riksdagen ändrar tidpunkten
för förslagets genomförande 6
- riksdagen omfördelar mellan
anslag 15
- riksgäldskontoret har gjort en ny
beräkning av räntorna på statsskulden 3
Vart och ett av åren har det inträffat en gång att riksdagen i kammaren beslutat
avvisa utskottets förslag för att i stället ansluta sig till en reservation till
ett utskottsbetänkande. Två av åren har det gällt smärre förändringar av anslag
för utbildnings- och kulturfrågor, det tredje året ett konkret byggnadsprojekt,
som avvisades av principiella skäl.
Exempel: kammaren ändrar utskottsmajoritetens förslag
För budgetåret 1986/87 bifölls i kammaren en reservation beträffande ökat
anslag till vissa studiesociala ändamål. Anslaget, som fastställdes till drygt 78
milj. kr., räknades upp med 130 000 kr. med hänvisning till den stora andelen 76
lönekostnader i studerandehälsovården (SfU 1985/86:14, prot. 130).
Inför budgetåret 1987/88 beslutade kammaren att något nytt förvaltningshus
på Liljeholmen i Stockholm (avsett för överstyrelsen för civil beredskap)
inte borde igångsättas. Debatten i kammaren gällde dels den överhettade
byggnadsmarknaden i Stockholm och regionalpolitiken, dels frågan om statens
fastighetsinnehav kontra förhyrning av lokaler för statliga myndigheter.
Den slutliga motiveringen för beslutet blev att statens fastighetsinnehav inte
borde öka ytterligare. Kammaren biföll därmed en reservation till finansutskottets
betänkande (FiU 1986/87:21, prot. 118).
Påföljande år bifölls en reservation om ökade insatser för utvecklingsverksamhet
inom kulturområdet. Anslaget på närmare 19 milj. kr. räknades upp
med 100 000 kr. jämfört med regeringens förslag, men med 1 milj. kr. i förhållande
till kulturutskottets förslag. Motiveringen för beslutet var att det
redan kommande budgetår behövdes väsentligt ökade medel för utvecklingen
på kulturområdet (KrU 1987/88:12, prot. 105).
Riksdagen har också för vart och ett av de nämnda budgetåren justerat något
av anslagsbeloppen till de egna myndigheterna, ofta med argument som påminner
om dem som regeringen använder gentemot förvaltningsmyndigheterna.
Övriga ändringar föranleds i de allra flesta fall av motioner, i vilka
vissa yrkanden helt eller delvis tillstyrks. Praxis förefaller vara att vad som
anförs i en motion anses tillgodosett om utskottets uppfattning går i samma
riktning som motionärens.
Exempel: utskottet avvisar och tillgodoser
Inför budgetåret 1987/88 förelåg fyra motioner om utökat stöd för regionalpolitiska
insatser:
Prop. | Motioner |
|
1986/87:100. | A448 (m) A420 (fp) A421 (c) | A451 (c) |
bil. 14 |
|
|
+488 milj. kr. | +610 milj. kr. +648 milj. kr. +750 milj. kr. +634 milj. kr. |
Arbetsmarknadsutskottet delade motionärernas uppfattning att anslaget för
regionalpolitiska insatser borde räknas upp. Utskottet föreslog en ökning
med 200 milj. kr. till sammanlagt 688 milj. kr. och betraktade samtidigt motionärernas
yrkanden som tillgodosedda (AU 1986/87:13).
Socialförsäkringsutskottet avstyrkte inför 1987/88 en motion från vänsterpartiet
kommunisterna om att behålla det s. k. avgiftsfria året i sjukförsäkringen.
Det avgiftsfria året borde dock enligt utskottets mening avskaffas senare
än vad regeringen föreslagit, något som påverkade anslagsberäkningen
och också medförde att utskottet inte föreslog avslag på vpk:s yrkande (SfU
1986/87:14).
Det finns också exempel på att ett stort antal ändringar kan föranledas av en
enda motion.
Exempel: en motion - många anslag ändras
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Inför budgetåret 1986/87 ändrades tio anslag på utbildningsdepartementets
område till följd av yrkanden om utökat antal doktorandtjänster i motion
701 (vpk).
77
En genomgång av vilka ändringar av regeringens förslag som gjorts under
tre år visar att det främst är på ”mjuka”, folknära områden som riksdagen
har en annan uppfattning än regeringen. Det handlar om utbildning, kultur,
u-hjälp, regionalpolitik, folkrörelser, samer och glesbygd. Flera anslag återkommer
flera år i rad. Riksdagen ändrade t. ex. anslagen för bidrag till driften
av gymnasieskolor, för studiesociala ändamål och för utvecklingssamarbete
genom SIDA för samtliga de tre undersökta budgetåren.
För två av tre budgetår ändrades anslagen för
- bidrag till kommunala bostadstillägg för folkpensioner
- bidrag till driften av grundskolor
- främjande av rennäringen
- inredning och utrustning av lokaler vid högskolorna
- bidrag till kommunal högskoleutbildning
- regionala utvecklingsinsatser.
Det är också ganska vanligt att utskotten i sin argumentering hänvisar till
tidigare förda resonemang eller till tidigare riksdagsbeslut. Riksdagens möjligheter
att följa upp tidigare gjorda ställningstaganden förefaller däremot
vara begränsade.
Exempel: bristande uppföljning
Inför budgetåret 1987/88 föreslog utbildningsutskottet att anslaget till utbildning
för administrativa, ekonomiska och sociala yrken skulle tillföras 2 milj.
kr. för att avlasta psykologistuderande kostnader för egenterapi (UbU
1986/87:17). Förslaget godkändes av riksdagen (rskr. 156). Någon redogörelse
för hur medlen har fördelats på universitet och högskolor, eller hur de
förändras inför påföljande budgetår, finns emellertid varken i budgetpropositionen
1988 eller 1989.
Jordbruksutskottet föreslog inför budgetåret 1988/89 att anslaget Vård av
hotade arter skulle räknas upp med 1 milj. kr. (JoU 1987/88:23). Någon hänvisning
till riksdagens beslut (rskr. 373) eller någon redogörelse för hur tillskottet
avses användas återfinns inte i anslagsredovisningen i budgetpropositionen
1989. Jordbruksutskottet framförde dock inga anmärkningar mot redogörelsen.
Riksdagen anslog åter ytterligare medel jämfört med regeringens
förslag (JoU 1988/89:13, rskr. 157).
Ja till statsbudget
I kompletteringspropositionen anhåller regeringen om att riksdagen förutom
beräknade utgifter på anslagen även godkänner beräkningarna vad
gäller förändringarna i anslagsbehållningarna, förändringarna i dispositionen
av rörliga krediter samt tillkommande utgiftsbehov, netto (jfr avsnitt 5).
Förändringar i anslagsbehållningarna
Förbudgetåren 1986/87—1988/89räknade regeringen i resp. kompletteringsproposition
med minskade anslagsbehållningar enligt följande.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
78
Budgetår
1986/87 1987/88 1988/89
Förs.
1989/90:11
Minskning av anslagsbehållningar,
milj. kr. 1 500 1 500 1 500
Källa: prop. 1985/86, 1986187, 1987/88:150
Finansutskottet och riksdagen godkände regeringens beräkningar för vart
och ett av åren (FiU 1985/86:40, rskr. 370, FiU 1986/87:37, rskr. 368, FiU
1987/88:35, rskr. 411).
Förändringar i dispositionen av rörliga krediter
Förändringarna i dispositionen av rörliga krediter anges numera schablonmässigt.
Budgetår | 1986/87 | 1987/88 | 1988/89 |
Förändring i disposi- |
|
|
|
tionen av rörliga kre- |
|
|
|
diter, milj. kr. | 500 | 500 | 500 |
Källa: prop. 1985/86, 1986187, 1987188:150
Finansutskottet och riksdagen har godkänt regeringens beräkningar (FiU
1985/86:40, rskr. 370, FiU 1986/87:37, rskr. 368, FiU 1987/88:35, rskr. 411).
Beräkningen av tillkommande utgiftsbehov, netto
I kompletteringspropositionerna för budgetåren 1986/87-1988/89 har det
tillkommande utgiftsbehovet (jfr avsnitt 5) angivits enligt följande.
Budgetår | 1986/87 | 1987/88 | 1988/89 |
Beräknat tillkommande |
|
|
|
utgiftsbehov, netto. |
|
|
|
milj. kr. | 5 000 | 7 (K)0 | 5 000 |
Källa: prop. 1985/86, 1986/87, 1987188:150
Finansutskottet och riksdagen har godkänt beloppen för vart och ett av budgetåren.
Inför budgetåret 1986/87 förde finansutskottet ett resonemang
kring att beloppet efter vissa justeringar borde beräknas till 4,6 miljarder
kronor. Med hänsyn till osäkerheten i beräkningen ansåg dock utskottet att
beloppet borde avrundas till närmaste miljardtal kronor, dvs. till 5 miljarder
kronor (FiU 1985/86:40, rskr. 370, FiU 1986/87:37, rskr. 368, FiU
1987/88:35, rskr 411).
Ja till tilläggsbudgetar
För budgetåren 1985/86, 1986/87 och 1987/88 beslutade riksdagen om att på
tilläggsbudget anvisa sammanlagt 11,3 miljarder kronor.
Bilaga
79
Budgetår | På tilläggsbudget | Antal berörda |
1985/86 | 5 206 | 67 |
1986/87 | 2 861 | 55 |
1987/88 | 3 202 | 67 |
Källa: prop. 1985/86:25, 82, 91, 101, 102, 120, 125, FiU 9, 36, rskr. 105, 367, prop.
1986187:25, 71, 87, 109, 130, FiU 11, 35, rskr. 107, 366, prop. 1987188:25, 50, 64, 72,
86, 125, FiU 11,32, rskr. 69, 408
Riksdagen avvek endast i ett fall från regeringens förslag. Det gällde för budgetåret
1985/86 anslaget Bidrag till vissa studiesociala ändamål. För att möjliggöra
inköp av en läsmaskin till talboks- och punktskriftsbiblioteket anvisade
riksdagen 500 000 kr. utöver vad regeringen föreslagit (SfU 1985/86:10,
rskr. 84).
Revisorerna
Av totalt 7 212 motionsyrkanden under 1988/89 års riksmöte biföll riksdagen
helt eller delvis 527 stycken (Från Riksdag & Departement 4/1989).
Motionerna fyller emellertid flera funktioner. Det handlar inte enbart om
att åstadkomma omedelbara förändringar i regeringens förslag. Motioner
kan t. ex. ha följande - delvis sammanhängande - syften. De kan
- bidra till att klargöra partiets (eller motionärens/motionärernas) politik
eller ”profil”,
- vara ägnade att skapa debatt, bilda opinion eller rikta uppmärksamheten
på vissa frågor,
- vara ägnade att åstadkomma förändringar på längre sikt, eller i något annat
sammanhang,
- vara medel i riksdagens interna arbete.
Det är mot den bakgrunden viktigt att riksdagsledamöternas rätt att motionera
i samma fråga flera år i rad inte inskränks, en uppfattning som också
har delats av konstitutionsutskottet (KU1987/88:43, jfr avsnitt 9).
Som framhållits ovan får riksdagen inte alltid information om hur beslutade
förändringar av regeringens förslag har genomförts. Ibland kan det förflyta
lång tid mellan riksdagsbeslut och genomförande. Å andra sidan innebär
ett formellt avslag på en motion inte nödvändigtvis att motionens syfte
inte omedelbart uppnåtts.
Exempel: bifall och avslag
Varje år mellan 1972 och 1975 krävde Alma Olsson (c) skärpt kontroll av
gifthalten i importerade grönsaker. Genom bifall till en reservation i jordbruksutskottet
beslutade riksdagen 1975 att regering och livsmedelsverk snarast
skulle vidta åtgärder för att göra kontrollen av importerade vegetabilier
likvärdig med den som gällde grönsaker odlade inom landet.
Fortfarande 1980 - nästan sex år efter riksdagsbeslutet - hade inga sådana
åtgärder vidtagits. I stället funderade trädgårdsnäringsutredningen på hur
frågan skulle kunna avföras från dagordningen (Jacobsson 1984).
Förs.
1989/90:11
Bilaga
I budgetpropositionen 1989 föreslog regeringen att totalt ytterligare 37,8
milj. kr. skulle tillföras länsstyrelsernas miljövårdsenheter för miljövård. För
andra ändamål föreslogs sammanlagt drygt 20 milj. kr. Föredragande statsråd
avsåg att senare återkomma till regeringen med förslag till hur medlen
skulle fördelas.
I en motion (c) framhölls att regeringen borde lämna riksdagen en sådan
redovisning av länsstyrelsefrågorna att riksdagsledamöterna kunde bedöma
hur förstärkningen fördelade sig på olika länsstyrelser. Detta borde också
meddelas regeringen.
Bostadsutskottet förutsatte emellertid att regeringens strävan var att delge
riksdagen sin uppfattning redan i samband med propositioner om anslag till
länsstyrelserna, åtminstone när förslagen var ”av den nu diskuterade omfattningen”.
Utskottet ansåg därmed att ett påpekande till regeringen ”kunde
undvaras” och avstyrkte bifall till motionen (BoU 1988/89:8). Riksdagen beslutade
enligt utskottets förslag (rskr. 176).
En tydligare uppföljning av riksdagens beslut är enligt vår mening önskvärd.
Det kan enklast ske genom att regeringen i anslutning till resp. anslagsredovisning
i budget- eller kompletteringspropositionen lämnar en redogörelse
för hur de medel som riksdagen speciellt beräknat för ett visst ändamål har
använts. Även i de fall riksdagen i sak har godkänt ett motionsyrkande (jfr
exemplet ovan) bör en tydlig återkoppling till riksdagens synpunkter kunna
göras i en av propositionerna.
Som framgått av den tidigare redovisningen är de ändringar av regeringens
budgetförslag som riksdagen beslutar om marginella sett i relation till hela
budgetomslutningen. Att så är fallet är naturligt med hänsyn till det parlamentariska
statsskicket. Sannolikt är det också en förutsättning för att budgetprocessen
skall fungera i praktiken (jfr avsnitt 1). Det hindrar emellertid
inte att de ändringar av regeringens förslag som riksdagen beslutar om kan
vara betydelsefulla både för dem som berörs av förändringarna och sett i ett
längre tidsperspektiv.
Ett viktigt syfte med pågående budgetmodernisering är att riksdag och regering
skall få bättre möjligheter att styra den statliga förvaltningen. Den
nya budgetprocessen behandlas i avsnitt 9. Vi uttrycker där farhågor för att
riksdagens medverkan i processen blir alltför passiv. Bland annat diskuteras
frågan om budgetarbetet blir tillräckligt flexibelt med hänsyn till det sätt på
vilket riksdagen säger ja.
7 Finanspolitik och statligt kapital
Att riksdagsledamöter är arbetstyngda är omvittnat. Enligt en undersökning
1985 uppgick den genomsnittliga arbetstiden måndag-lördag till knappt 56
timmar. I utredningen konstaterades att några väsentliga förändringar av
riksdagsledamöternas arbetsbelastning inte inträffat sedan 1974 (SOU
1986:27).
Av vad som kan utläsas ur riksdagsstatistiken har förhållandena inte heller
förändrats nämnvärt under senare tid.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
6 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 11
Riksdagsarbetet 1985/86- 1987/88
Budgetår | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Antal propositioner | 178 | 168 | 179 |
Antal motioner | 3 329 | 3 767 | 4 001 |
Antal interpellationer | 216 | 253 | 260 |
Antal frågor | 613 | 618 | 535 |
Antal plenitimmar | 567 | 609 | 650 |
Antal kvällsplena | 29 | 30 | 34 |
Kulla: riksdagens förvaltningskontor. Riksdagen i siffror 1989
Skulle man bara se riksdagen som en anslagsbeviljande och lagstiftande församling
blir denna stora arbetsinsats obegriplig. De ändringar riksdagen gör
i regeringens förslag till statsbudget är marginella (se avsnitt 6), även om regeringens
lagförslag förefaller ändras av riksdagen i något större utsträckning.
Som framgått tidigare fyller emellertid riksdagsarbetet samtidigt flera
funktioner. Beslut om statsbudget innebär inte enbart att tillgängliga medel
distribueras på ett bestämt sätt. Genom budgeten verkställs också beslut
som har fattats i annat sammanhang. Budgeten föranleder diskussioner och
debatter med ett vidare och mera långsiktigt syfte än medelsanvisningar för
det kommande budgetåret. Förslaget till statsbudget blir på så sätt en anledning
för de politiska partierna att precisera sin inställning till samhällsekonomiska
frågor och problem i samhällsekonomin över huvud taget. Ett formellt
avslag på en motion betyder inte heller nödvändigtvis att motionärens syften
inte uppnåtts (jfr exempel i avsnitt 6).
"Finansutskottet är ett rundningsmärke. Det ligger där och guppar, men
regeringen måste i alla fall ta sig runt det", säger en riksdagsledamot. En
viktig funktion för riksdagen är kontrollfunktionen. Det handlar då inte i
första hand om att kontrollera regeringens ämbetsutövning eller att kontrollera
regeringen från teknisk-administrativ synpunkt. Kanske viktigare är att
kontrollera att regeringen har uppfattat politiska ambitioner och det parlamentariska
läget på ett korrekt sätt. (Det är tänkbart att antalet ändringar
som riksdagen gör t. o. m. skulle kunna uppfattas som ett mått på regeringens
känslighet i dessa avseenden.)
Statsvetare har hävdat att det i modern parlamentarism inte är samspelet
mellan regering och riksdag som är intressant, utan samspelet mellan regering
och opposition. Den politiska kampen utspelas i hög grad mellan olika
politiska partier i riksdagen, inför väljarna (Birgersson 1978). Samtidigt kan
uppgörelser som i praktiken blir bindande för riksdagen träffas t. ex. i kommittéer,
mellan partiledare eller genom förhandlingar mellan partiernas riksdagsgrupper
(Herlitz 1946).
Ja till riktlinjer för den ekonomiska politiken
I motioner i anslutning till regeringens förslag till ekonomiska riktlinjer -och i debatter i anslutning till förslagen - får oppositionspartierna tillfälle att
presentera alternativ till regeringens förslag. Deras uttalanden blir vägledande
för utskottsbehandlingen vad gäller enskilda anslag eller mera avgrän
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
sade förslag till förändringar. För erfarna politiker och tjänstemän blir det i Förs.
de flesta fall ganska lätt att avgöra hur olika frågor kommer att behandlas. 1989/90:11
Regeringen presenterar förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken Bilaga
i budgetpropositionen i januari, i kompletteringspropositionen i april samt
oftast även i en proposition om ekonomisk-politiska åtgärder i oktober eller
november. (Budgetåret 1986/87 lämnades redogörelsen i en skrivelse.) Finansutskottets
utlåtande brukar föreligga i mitten eller slutet av februari, i
slutet av maj samt i månadsskiftet november-december. Till betänkandena
fogas regelmässigt ett stort antal reservationer.
På våren kommer debatterna om ekonomiska riktlinjer förhållandevis
tätt, något som märks bl. a. på att det är svårt för motionärerna att hinna
förnya sina förslag, argument och formuleringar. Aven hos finansutskottet
förmärks en viss trötthet. Motiven för avslag blir ibland ganska korthuggna.
När utskottet tidigare behandlade motionärernas budgetförslag avvisades
detta mycket bestämt av utskottet.
Enligt utskottets mening ökar inte trovärdigheten i motionärernas budgetpolitik
av att moderata samlingspartiet återigen...
De motiv som låg till grund för utskottets tidigare ställningstagande har nu
vuxit i styrka...
Utskottet avvisade detta förslag, eftersom...
FiU 1987188:30
Att regeringen har tillfälle att presentera sin syn på den ekonomiska situationen
två gånger under våren hindrar emellertid inte att ändrade förutsättningar
i olika avseenden kan medföra behov av ytterligare förslag.
Exempel: revidering av reviderade förslag
Våren 1985 presenterade regeringen i kompletteringspropositionen den 16
april på sedvanligt sätt sin syn på det ekonomiska läget. Redan en månad
senare - den 15 maj - återkom regeringen till riksdagen med ytterligare förslag
för att bl. a. dämpa konsumtionstillväxten (prop. 1984/85:217). Finansministern
fick då inför finansutskottet redogöra för vad som föranlett den
nya propositionen (FiU 1984/85:30).
1957 års budgetkommitté föreslog en budgetdelegation för att samordna
riksdagens budgetarbete (se avsnitt 2). På senare tid har folkstyrelsekommittén
föreslagit att riksdagen i samband med behandlingen av finansplanen fattar
beslut om ekonomiska ramar för olika utgiftsområden (SOU 1987:6).
Förslaget avvisades av konstitutionsutskottet bl. a. med motiveringen att sådana
ramar skulle innebära att finansutskottet fick en överordnad ställning i
förhållande till andra utskott (KU 1987/88:43). (Ett år tidigare hade dock
finansutskottet mera direkt vänt sig till övriga utskott med uppmaningen att
vid sin budgetbehandling se till att finanspolitiken inte urholkades; se FiU
1986/87:10.) De principer som finansutskottet för övrigt angivit som vägledning
för den ekonomiska politiken har varit allmänt formulerade och upprepats
praktiskt taget ordagrant mellan budgetåren 1984/85 och 1987/88:
- Endast de allra mest angelägna reformerna bör genomföras. Omfattningen
av sådana utgiftsökningar måste hållas nere samtidigt som de finansieras
genom att andra utgifter minskas.
- Utgiftsbegränsningar måste åstadkommas på vissa områden. 83
- Arbetet med att begränsa utgiftsautomatiken måste fortsätta. Förs.
- Åtgärder måste vidtas för att effektivisera den offentliga verksamheten 1989/90:11
och i vissa fall förändra dess organisationsformer. Bilaga
- En fortgående omprövning av existerande utgiftsprogram och verksamheter
måste göras.
- Det totala skattetrycket måste begränsas.
FiU 1987/88:30
Formuleringarna har återkommit i regeringens årliga direktiv för myndigheternas
anslagsframställningar och upprepats även i finansdepartementets interna
cirkulär inför budgetarbetet i regeringskansliet.
Det förefaller som om de olika politiska partierna ofta delar regeringens
allmänna bedömning vad gäller den internationella utvecklingen och även
den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Möjligen är politisk enighet i
"stora" frågor ett utmärkande drag för demokratier i allmänhet (Lindblom
1958). Kanske är det en följd av att regeringspartiet/-partierna innehar det
s. k. problemformuleringsprivilegiet - och även resurser för att utförligt
motivera varför problemet formulerats på ett bestämt sätt. Kanske är man i
praktisk politik mera intresserad av vad som bör göras. Det finns ofta en
stark oenighet om vilka medel som behöver tillgripas för att påverka utvecklingen
i den ena eller andra riktningen.
Riksdagens beslut blir löfte och låsning
Riksdagens ja till riktlinjer för den ekonomiska politiken och statsbudgeten
innehåller en mängd löften. Framtiden blir litet mindre osäker inte bara för
statliga myndigheter utan också för andra organisationer och stora samhällsgrupper
över huvud taget. Barnfamiljer, villaägare, bilproducenter och norrländska
småföretagare får genom riksdagens beslut signaler för sitt eget
handlande.
De ekonomisk-politiska medlen är emellertid grova, och det kan vara
svårt att förutse effekterna av skilda åtgärder. Riksdagen har begärt att regeringen
regelbundet i budgetpropositionen skall lämna en redogörelse för
olika hushålls ekonomiska situation och hur den påverkas av olika förslag till
åtgärder (FiU 1986/87:3, rskr. 29). Regeringen har svarat - senast i kompletteringspropositionen
1988 - att utvecklingsarbete pågår i regeringskansliet.
Finanspolitiken och statsbudgeten blir medel för att både påverka och låsa
fast den ekonomiska utvecklingen på ett bestämt sätt (Zeitz 1980).
Riksdagens beslut begränsar inte bara handlingsutrymmet i samhället
utan låser också riksdagens egna möjligheter att agera. Den samhällsorganisation
, de vanor och det beteende - och kanske också de förväntningar - som
skapats genom tidigare riksdagsbeslut kan upplevas som lika påtagliga och
svåra att förändra som gjorda investeringar i fysisk infrastruktur. (Att både
infrastruktur och förväntningar påverkas av riksdagens agerande framgår av
exemplet energipolitisk trovärdighet i avsnitt 5.)
Som ett (av flera tänkbara) mått på vilka bindningar som tidigare riksdagsbeslut
har givit upphov till kan man betrakta utvecklingen av statens förmögenhet
och de statliga investeringarna. Även löften om statliga kreditgarantier
innebär åtminstone i viss utsträckning att det framtida handlingsutrymmet Förs.
inskränks. 1989/90:11
Bilaga
Statens förmögenhet
Avsikten är att de årsbokslut för staten som RRV upprättar skall tillföra
statsförvaltningen en balansräkning motsvarande den i en affärskoncern
(statsbudgetens utfall kan då beskrivas som statens vinst- och förlusträkning).
Ett viktigt syfte med årsbokslutet är enligt RRV att efter vissa justeringar
av saldot möjliggöra avstämning och kontroll av statsbudgetens utfall.
(T. ex. har justeringar gjorts för den tillfälliga förmögenhetsskatt för försäkringsbolag
som budgetåren 1986/87 och 1987/88 överfördes från statsbudgeten
till riksgäldskontoret för att minska statens lånebehov, se avsnitt 5.)
En redogörelse för årsbokslutet fanns första gången intagen i kompletteringspropositionen
1985. Föredragande statsråd kunde där konstatera att
samtidigt som den redovisade statliga förmögenheten urholkats hade det
skett en motsvarande uppbyggnad av förmögenheten i andra sektorer. Föredraganden
varnade i övrigt för mer preciserade slutsatser av balansräkningen.
I de redogörelser för årsbokslutet som funnits i de senaste årens kompletteringspropositioner
finns inga sådana varningar. I stället finns en ganska utförlig
redogörelse för balansräkningens innehåll samt dessutom en sammanställning
över den offentliga sektorns finansiella ställning.
Eget kapital vid utgången av | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
Staten | -342,9 | -389,8 | -398,1 | -382,1 |
Kommunerna | 163,6 | 170,3 | 177,8 | 185,0 |
AP- och löntagarfonder | 245,3 | 266,4 | 292,7 | 309,0 |
Erkända arbetslöshetskassor | 1,7 | 1,9 | 2,1 | 2,2 |
Källa: Prop. 1985186, 1986187, 1987188, 1988/89:150, bil. 1
Med ”staten” menas i årsbokslutet
- statliga myndigheter,
- affärsverk och aktierna i deras direktägda dotterbolag,
- riksgäldskontoret och övriga myndigheter under riksdagen (beträffande
riksbanken ingår dock bara riksbankens grundfond på 1 miljard kr.; i
själva verket uppgick riksbankens egna kapital till 26 miljarder kr. vid
utgången av 1987),
- statliga företag vars aktier finns redovisade i kammarkollegiets eller något
affärsverks bokslut.
Redogörelsen för den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder
är osäker i flera avseenden:
- de statliga förhållandena avser budgetår, medan övriga delar av redovisningen
gäller kalenderår,
- kommunerna tillämpar sinsemellan olika principer för sin redovisning,
- alla interna transaktioner mellan statliga myndigheter har inte kunnat
rensas bort, vilket medför dels att omslutningen kan vara överdriven, 85
dels - beroende på hur myndigheterna redovisar olika transaktioner -att uppgifterna kan vara felaktiga,
- aktier i statliga företag värderas till sin anskaffningskostnad, vilket innebär
både över- och underskattningar av företagens verkliga värden (som
exempel kan nämnas att Systembolaget AB värderats till 500 000 kr., Celsius
Industrier AB till 326 milj. kr.),
- dotterbolag till statliga företag som inte tillhör någon affärsverkskoncern
finns över huvud taget inte med i redovisningen.
Genom enkäter har RRV införskaffat uppgifter även om sådana tillgångar
som inte finns med i resp. myndighets balansräkning. 1 årsbokslutet redovisas
tillgångarna både till bokförda värden och till beräknad nukostnad, dvs.
tillgångarnas nyanskaffningsvärde minus avskrivningar grundade på detta
värde. Statliga aktier är dock konsekvent värderade enligt ursprungliga anskaffningsvärden.
I nukostnadsberäkningen ingår även beräknat värde av
det statliga vägnätet.
I årsbokslutet saknas uppgifter om
- värdet av krigsmateriel som används inom försvaret,
- värdet av museisamlingar, bibliotek o. likn.,
- värdet av investeringar i forskning och utveckling, utbildning, befolkningens
hälsa och andra immateriella tillgångar.
Medel för sådana "investeringar" har dock i allmänhet anvisats över statsbudgeten,
vilket innebär att de - liksom f. ö. även investeringar i statliga
vägar - kan betraktas som "omedelbart avskrivna".
Balansräkning för staten per 1988-06-30, miljarder kronor
| Bokförda värden | Beräknad nukostnad |
Tillgångar | 352,7 | 552,2 |
Materiella tillgångar | 127,2 | 330,5 |
Finansiella tillgångar | 225,5 | 221,7 |
Skulder, kapital | 352,7 | 552,1 |
Statsskulden | 591.3 | 591.4 |
Övriga skulder | 76.9 | 76,9 |
Donations- och verkskapital | 66.6 | 114,9 |
Statens nettoförmögenhet | -382.1 | -230,9 |
Källa: prop. 1988189:150
Investeringar vid statliga myndigheter
Med en investering menas enligt budgethandboken (finansdepartementet,
riksrevisionsverket 1983) "en resursinsats som syftar till att nyskapa eller ersätta
en kapacitet av något slag som ger nyttovärden i framtiden”.
Investeringar kan gälla både materiella och immateriella tillgångar. För att
räknas som investering bör dessa tillgångar dock ha en ekonomisk livslängd
på minst tre år. Investeringar kan redovisas på flera olika sätt. De kan finnas
med i en myndighets balansräkning eller kostnadsföras direkt (a. a.).
Med anläggningstillgång menas enligt 15 § bokföringsförordningen
Förs.
1989/90:11
Bilaga
(1979:1212) ”en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller inne- Förs.
hav”. Enligt praxis skall tillgången ha en livslängd på minst tre år. Anskaff- 1989/90:11
ningsvärdet skall överstiga ett av myndigheten fastställt värde. 10 000 kr. är Bilaga
en gräns som ofta används för att definiera anläggningstillgångar (riksrevisionsverket
1989:2).
Det normala har varit att statliga förvaltningsmyndigheter finansierat sina
investeringar med förvaltningsmedel över statsbudgeten, antingen inom ramen
för ordinarie anslag eller genom engångsanvisningar. Sådana engångsbelopp
har ibland fått ”återbetalas” genom sänkta förvaltningsanslag under
ett antal år.
I några fall har förvaltningsmyndigheter fått möjlighet att låna medel
utanför statsbudgeten. Så finansieras t. ex. motorvägsbygget StenungsundUddevalla
samt studielånen genom lån i riksgäldskontoret. De statliga bostadslånen
finansieras sedan 1985 via ett av staten helägt finansieringsbolag
(a. a.).
Uppdragsmyndigheter finansierar sina anläggningstillgångar antingen
över statsbudgeten - genom reservationsanslag - eller genom medel som redovisas
som statskapital och för vilket statsmakterna fastställt avkastningskrav
(jfr exemplet nedan). Anläggningstillgångarna redovisas i myndigheternas
balansräkning (1979:1212, 12 §).
Formerna för affärsverkens investeringar behandlas för närvarande av
riksgäldskommittén (dir. 1988:26, se vidare avsnitt 8).
Större ADB-investeringar vid myndigheterna har hittills finansierats genom
ett reservationsanslag under trettonde huvudtiteln, för vilket statskontoret
lämnat anslagsframställning.
RRV har fått regeringens uppdrag att utreda finansieringsformer och kapitalredovisning
för investeringar vid förvaltningsmyndigheter och uppdragsmyndigheter.
I en första rapport (uppdraget skall slutredovisas den 1
april 1990) diskuterar RRV i enlighet med sina direktiv två finansieringsalternativ;
antingen lån i riksgäldskontoret vid sidan av statsbudgeten eller anslag
(utrustningslån i form av reservationsanslag) över statsbudgeten. Därutöver
finns möjlighet att genomföra investeringar med hjälp av anslagssparande
och anslagskredit på ramanslag.
RRV ser fördelar med att enhetliga investeringsformer tillämpas vid de
statliga myndigheterna. Om alla statliga myndigheter upprättade resultaträkning
skulle ett årsbokslut för staten kunna upprättas från redovisningen
(i stället för som nu med hjälp av enkäter). Statsmakterna skulle kunna få
en samlad översikt över statens investeringsverksamhet och totala planerade
investeringar. Att införa ett nytt ekonomiadministrativt system i staten är
emellertid tids- och resurskrävande. Ett sådant system kan enligt RRV:s bedömning
vara färdigutvecklat först omkring år 1995 (riksrevisionsverket
1989:2).
I avvaktan på mera genomgripande förändringar föreslår RRV att större
ADB-investeringar vid myndigheter finansieras genom departementsvisa reservationsanslag
och att behovet av sådana investeringar prövas i samband
med den fördjupade prövningen av resp. myndighets verksamhet (se avsnitt
9).
87
Exempel: från utrustningsanslag till statskapital
Statens geotekniska institut (SGI) fick t. o. m. budgetåret 1987/88 medel för
inköp av utrustning över statsbudgeten (330 000 kr. för budgetåret 1987/88).
Den 1 juli 1988 omfördes detta s. k. utrustningslån till statskapital.
SGI får därefter finansiera sina investeringar med de avskrivnings- och
överskottsmedel som verksamheten genererar (prop. 1987/88:100, TU 11,
rskr. 155). Förändringen förutsattes medföra ”ett incitament för SGI att effektivisera
sin planering” (prop. 1987/88:100).
SGI skall nu kalkylera med avskrivningar på kapitalets återanskaffningsvärde.
Överavskrivningar skall användas för att realvärdesäkra statskapitalet.
Om avskrivningarna blir lägre än statens avkastningsränta skall mellanskillnaden
inlevereras till statsverket (inkomsttiteln Uppdragsmyndigheters
m.fl. komplementkostnader). Institutet får också använda överskott i verksamheten
för att skaffa ytterligare utrustning och därmed öka statskapitalet
(regeringsbeslut 1989-06-14). I statsbudgeten finns inte längre något särskilt
anslag för utrustning till SGI.
Statliga garantier
I den reviderade finansplanen 1989 beräknades statens samlade garantiåtagande
uppgå till ca 156,2 miljarder kr. den 1 juli 1989. Sammanlagt rör det
sig om drygt 30 000 utfärdade garantier. Vad som skall betraktas som kreditgaranti
är dock åtminstone delvis en definitionsfråga. I redovisningen ingår
inte garantier utfärdade av statligt ägda företag. Sådana garantier redovisas
i stället i resp. företags bokslut.
RRV, som har hand om redovisningen av statliga garantier, har inhämtat
uppgifter från myndigheterna genom enkät. Uppgifterna har i begränsad
omfattning kunnat kontrolleras mot förteckningar över de regeringsbeslut
som översänts till RRV, något som inte utesluter att uppgifterna har varit -och fortfarande kan vara - ofullständiga. Vi har tidigare uppmärksammat
frågan om hur riksbankens och riksgäldskontorets kreditgivning bör redovisas
i resp. årsbokslut (redog. 1988/89:10 och 19).
Utgifterna för statliga garantier har under senare år varierat kraftigt, vilket
framgår av nedanstående sammanställning från de senaste årens finansplaner.
Utgifterna härrör till stor del från förluster vad gäller varvs- och fartygskrediter.
Statliga garantier, milj. kr.
Budgetår | Utgifter till | Inkomster från | Inkomster till | Nettoutgift |
1985/86 | 2 217,9 | 530,3 | 380,9 | I 306,7 |
1986/87 | 1 639.9 | 563,8 | 1 071.6 | 4,5 |
1987/88 | 1 441,5 | 532.3 | 642,4 | 266,8 |
Källa: prop. 1986/87, 1987188, 1988189:100
Förs.
1989/90:11
Bilaga
88
Hösten 1989 avses ett nytt ADB-baserat redovisningssystem för statliga kreditgarantier
(system KG) tas i drift. I det nya systemet kommer myndigheternas
uppgifter att kunna stämmas av mot uppgifter från bankerna om utestående
lån, vilket anses ge förutsättningar för en säkrare och mera rättvisande
redovisning. Det nya systemet ger också möjligheter till snabbare avstämningar
och snabbare uttag av garantiavgifter från kreditinstituten. Föreskrifter
om statliga garantier finns i förordningen (1988:764) om statligt stöd
till näringslivet.
Revisorerna
Att riksdagen föreläggs förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken
vid två tillfällen under våren innebär - förutom merarbete för riksdagsledamöter
och tjänstemän - ofrånkomliga upprepningar. Till exempel har de allmänna
utgångspunkterna för budgetpolitiken upprepats så många gånger att
det kan ifrågasättas om dessa riktlinjer över huvud taget fått någon uppmärksamhet
från dem till vilka de i praktiken riktats. Som framgått tidigare
anser vi att regeringen bör redovisa sin syn på det ekonomiska läget i samband
med att budgetpropositionen i januari presenteras för riksdagen. Vi vill
åter understryka vikten av att beräknade konsekvenser av förslagen uttryckligen
redovisas för riksdagen.
Årsbokslutet för staten kan ge en allmän uppfattning om hur statens förmögenhet
utvecklas. Redovisningen innehåller dock åtskilliga begränsningar,
vilket gör de redovisade uppgifterna svårtolkade. Det är inte självklart
att gjorda investeringar skall uppfattas som en tillgång för kommande
generationer. Åtminstone i vissa fall kan de lika gärna betraktas som hinder
för framtida agerande.
Användningsområdet för årsbokslutet behöver enligt vår bedömning närmare
klarläggas. Bland annat ifrågasätter vi om värderingen av det statliga
vägnätet till nukostnad över huvud taget är meningsfull.
Vi efterlyser också en genomgång av de olika formerna för uppdragsmyndigheternas
investeringar och av hur riksdagens insyn tillgodoses i olika fall.
Omvandlingen av utrustningsanslag till statskapital enligt exemplet ovan
medför att statsbudgetens omslutning minskar, men innebär inte nödvändigtvis
några incitament till effektivisering. Riksdagens inflytande över verksamheten
torde minska, särskilt om myndigheterna som i SGI:s fall får rätt
att själva besluta om ökning av statskapitalet. För myndigheterna blir det å
andra sidan fördelaktigast att så långt möjligt betrakta sina inköp av utrustning
som förbrukning. (Av SGI:s anslagsframställning för budgetåret
1990/91 framgår att myndigheten via statskapitalet finansierar utrustningar
som används både inom den bidragsfinansierade verksamheten och inom
uppdragsverksamheten och som kostar mer än 20 000 kr. Övrig utrustning
kostnadsförs direkt. SGI begär dessutom för kommande budgetår ett nytt
anslag för reinvesteringar i basutrustning.)
Som framgått ovan kan ett nytt redovisningssystem för statliga kreditgarantier
ge bättre information om omfattningen av gjorda utfästelser. Vi föreslår
att det nya systemet utvärderas framför allt med avseende på fullständighet
och tillförlitlighet inom två år från det systemet tagits i drift, dvs. under
1992.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
8 Affärsverk, bolag, fonder och stiftelser
Riksdagens beslut om anslag till statliga förvaltningsmyndigheter är preciserat.
Även om underlaget för besluten kan vara mer eller mindre ofullständigt
(jfr. avsnitt 5), blir anslagstilldelningen ändå en av de mera påtagliga utgångspunkterna
för myndigheternas verksamhet.
Affärsverkens anslagskonstruktioner har ändrats under senare år. Riksdagens
inflytande över affärsverken utövas numera väsentligen på annat sätt
än genom medelstilldelning.
Riksdagen får information om verksamheten i statliga bolag, fonder och
stiftelser genom budgetprocessen, vid sidan av denna, eller inte alls.
Åtta affärsverk
Till de affärsdrivande verken räknas postverket, televerket, statens järnvägar
(SJ), sjöfartsverket, luftfartsverket, domänverket, affärsverket FFV och
statens vattenfallsverk (Vattenfall).
Gemensamt för dessa myndigheter är den s. k. affärsverksformen, som
har sitt ursprung i 1911 års budgetreform. I samband därmed infördes nettoredovisning
mot statsbudgeten av affärsdrivande myndigheters driftredovisning
(SOU 1985:41).
För affärsdrivande verk tillämpas affärsbokföring. Det innebär att affärsverkens
ekonomiska omslutning inte redovisas över statsbudgeten. Däremot
kommer affärsverkens överskott in på inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsida.
Affärsverken kan resultatstyras enligt gängse företagsekonomiska
principer. Inkomsterna får användas för att täcka kostnader i verksamheten.
Periodisering av inkomster och utgifter kan ske på samma sätt som i
företag. Affärsverken har också egna balansräkningar och kan utkrävas ansvar
för hur det kapital som disponeras i verksamheten har förvaltats (a. a.).
Marknadsorienterade koncerner
Riksdagens beslut med anledning av propositionen om ledningen av den
statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99) innebär att ett affärsverk och dess
bolag fortsättningsvis skall kunna behandlas som en sammanhållen grupp,
en affärsverkskoncern. Statsmakternas mål och riktlinjer skall avse hela
koncernen. Koncernens styrelse får - inom de ramar riksdagen och regeringen
anger - besluta om koncernens organisation och om vilka dotterbolag
som skall finnas i koncernen (KU 1986/87:29, rskr. 226).
Affärsverken har blivit alltmera självständiga. De har många gånger själva
varit angelägna om att bli kvitt ”myndighetsstämpeln” och framstå som mera
marknadsorienterade bolag. (En illustration härtill ges t. ex. i boken Statens
symboler, Maktutredningen 1987:2.)
Verksledningskommittén framhöll emellertid särskilt att den ökade marknadsanpassningen
inte borde få inskränka statsmakternas möjligheter att
styra affärsverken och deras bolag (SOU 1985:41). Liknande tankar har
framförts av finansutskottet (FiU 1987/88:3y) och varit ett av motiven
bakom den översyn av de statliga verkens finansieringsformer för investeringar
som sker genom riksgäldskommittén (dir. 1988:26). Vi har vid vår
Förs.
1989/90:11
Bilaga
granskning av postverket föreslagit att styrningen och kontrollen av postkoncernen
förbättras (riksdagens revisorer 1989:3).
Nedanstående sammanställning visar i grova drag vilken information om
affärsverken riksdagen fick genom budgetpropositionen 1989 och vilka beslut
riksdagen fattat med anledning av propositionen.
Exempel: affärsverken i 1989 års budgetproposition
Postverket
Verkets treårsplan för 1990-1992 innehåller bl. a. information om verkets organisation
och allmänna inriktning, det sociala och regionala ansvaret samt
investeringsutvecklingen.
Föredraganden behandlar kvalitetsmål och servicemål för postens verksamhet.
Krav på avkastning, ränta på statslån och genomsnittligt överskott i
förhållande till omsättningen anges. Det tidigare taket för prisutvecklingen
av vissa posttjänster föreslås slopat. Regeringen skall godkänna bolagsordningen
för Postbolagen AB. Beslut om bildande och avveckling av bolag eller
köp och försäljning av aktier inom Postbolagsgruppen delegeras. Överföringar
av mera betydande verksamheter bör dock underställas regeringens
prövning.
Riksdagen godkände den föreslagna inriktningen av postens verksamhet
samt servicemål och ramar för perioden 1990-1992. Regeringen bemyndigades
att besluta om aktieförvärv som görs av postverket, om kapitaltillskott
till Postbolagen AB och om inköp och försäljning av aktier samt bildande
och avveckling av bolag eller avveckling av verksamhet inom Postbolagsgruppen
(TU 9, rskr. 118).
Televerket
Verkets treårsplan för 1990-1992 innehåller bl.a. uppgifter om koncernens organisation,
om verkets mål för service, produktivitetsutveckling, utveckling
av taxenivåer, investeringar, utveckling av telenätet och av verkets tjänster.
Där finns också prognoser över teletrafikens utveckling och uppgifter om
televerkets bolag. Televerket anser att det är förenat med stora praktiska
svårigheter att närmare kvantifiera sambandet mellan investeringar och servicenivå.
Föredraganden behandlar inriktningen av televerkets verksamhet samt de
fastställda servicemålen. Det bedöms varken vara möjligt eller lämpligt att
regering och riksdag fortlöpande tar ställning till televerkets investeringar.
Riksdagen har tidigare godkänt att verket självt får besluta om sina taxor.
Kravet på en soliditet på 65 procent föreslås bli oförändrat. Regeringen
kommer senare att fastställa krav på soliditet för hela bolagssektorn.
Riksdagen skall behandla frågorna vid 1989/90 års riksmöte (TU
1988/89:25).
SJ
Verket har under hösten 1988 utarbetat en affärsplan innehållande bl. a. affärsidéer
och planerade åtgärder för SJ:s olika divisioner. Affärsplanen innehåller
också ekonomiska mål för verksamheten.
Föredraganden anger att SJ fortsättningsvis bör styras genom olika former
av mål. Underlag för att formulera konsistenta och operationella mål saknas
emellertid, varför de mera övergripande mål och restriktioner som angavs i
1988 års trafikpolitiska beslut bör gälla till och med rekonstruktionsperiodens
utgång år 1992. SJ:s borgensåtaganden bör avräknas som lån vid beräk
-
Förs.
1989/90:11
Bilaga
ningen av soliditeten.
Riksdagen godkände slutsatserna i budgetpropositionen beträffande mål
för SJ samt bemyndigade regeringen att besluta om regler för SJ:s borgensåtaganden
(TU 1988/89:16, rskr. 226).
Sjöfartsverket
Verkets treårsplan för 1989-1991 innehåller bl. a. mål för samtliga verksamhetsgrenar,
ekonomiska mål för verket samt investeringsplan.
Föredraganden godtar de servicemål verket föreslagit, men motsätter sig
att kravet på soliditet sänks från 85 procent till 75 procent. Det föreslås få
ankomma på regeringen att efter en mer detaljerad analys besluta om soliditetsmål
för resten av perioden 1989-1991. Sjöfartsverket föreslås under
1989/90 få disponera en rörlig kredit hos riksgäldskontoret på upp till 40 milj.
kr. och låna upp till 70 milj. kr. för investeringar.
Riksdagen godkände den föreslagna inriktningen av sjöfartsverkets verksamhet
samt resultat-, pris- och servicemålen för perioden 1989-1991. Riksdagen
godkände också vad som anförts om investeringar och soliditetsmål
under perioden. Regeringen bemyndigades dock samtidigt att besluta om
avvikelser därifrån (TU 1988/89:12, rskr. 164).
Luftfartsverket
Verkets treårsplan för budgetåren 1989/90-1991/92 innehåller bl. a. uppgifter
om verksamhetens inriktning och servicemål. De ekonomiska målen avser
resultatutveckling, prissättning, produktivitet och soliditet. Treårsplanen innehåller
även investeringsplan.
Föredraganden menar att de ökade befogenheter luftfartsverket fått under
senare tid förutsätter att statsmakterna fastställer mål för ekonomiskt resultat,
avkastning, priser, soliditet och service. Målet om en soliditet på 45 procent
bör ligga fast. Det bör ankomma på regeringen att ge luftfartsverket
nödvändiga bernyndiganden för upplåning i riksgäldskontoret. Sedan mål
för prissättningen utarbetats bör samtliga taxebeslut kunna delegeras till verket.
Riksdagen godkände regeringens förslag vad gäller verksamhetens inriktning
och ekonomiska mål för perioden 1989/90-1991/92. Riksdagen godkände
också vad som anförts om luftfartsverkets investeringar under perioden
och bemyndigade regeringen att besluta om avvikelser därifrån (TU
1988/89:18, rskr. 254).
Vattenfall
Verkets treårsplan för åren 1989-1991 innehåller bl. a. uppgifter om Vattenfalls
olika resultatområden, investerings- och finansieringsplaner samt uppgifter
om beräknat lånebehov.
Föredraganden diskuterar inriktning och omfattning av Vattenfallskoncernens
investeringar under perioden och framlägger en i konsekvens härmed
utarbetad finansieringsplan. I propositionen lämnas även förslag om vissa
bemyndiganden.
Riksdagen godkände regeringens förslag till investeringsplan och finansieringsplan
för Vattenfallskoncernen för åren 1989-1991. Riksdagen bemyndigade
också regeringen att intill ett visst belopp teckna borgen för lån till vissa
bolag samt att under budgetåret 1989/90 besluta i frågor som rör förvärv av
aktier eller bildande av bolag inom statens vattenfallsverks verksamhetsområde
(NU 1988/89:30, rskr. 275).
Förs.
1989/90:11
Bilaga
92
Varken domänverket eller affärsverket FFV finns nämnda i industrideparte- Förs.
mentets bilaga till budgetpropositionen. I den redogörelse för de statliga 1989/90:11
företagen som regeringen överlämnade till riksdagen i oktober 1988 (skr. Bilaga
1988/89:20) finns sakuppgifter av katalogkaraktär om samtliga affärsverk
(jfr nedan). I övrigt får riksdagen information om dessa myndigheter när särskilda
skäl föranleder det. Under 1988/89 års riksmöte behandlade riksdagen
frågor med anknytning till domänverket vid tre tillfällen. Det gällde ändrade
ekonomiska befogenheter för domänkoncernen (prop. 1988/89:25, NU 8,
rskr. 91), försäljning av mark från domänverket och ändrade riktlinjer för
domänverkets verksamhet (NU 1988/89:34) samt planerad samordning mellan
domänverket och AB Statens Skogsindustrier (prop. 1988/89:150, NU
36, rskr. 332). Frågor med anknytning till affärsverket FFV behandlades under
1987/88 vid två tillfällen; det gällde då dels ändrade ekonomiska befogenheter
för verket och frågan om verksamheten borde överföras i aktiebolagsform
(prop. 1987/88:25, NU 12, rskr. 112), dels en ram för upplåning i
riksgäldskontoret under budgetåret 1988/89 (prop. 1987/88:100, NU 24, rskr.
270).
Av sammanställningen ovan framgår att affärsverkens treårsplaner kan
avse skilda perioder och ha ett ganska varierat innehåll. Medan målen för
soliditet diskuteras ingående vad gäller televerket, sjöfartsverket och luftfartsverket,
förs något sådant resonemang över huvud taget inte beträffande
postverket och vattenfallskoncernen.
När det gäller postverket föutsätts i stället statsmakternas inflytande i ekonomiskt
hänseende bäst tillgodoses genom krav på genomsnittligt överskott
från rörelsen, utdelning på statskapital och räntor på statslån.
Beträffande vattenfallskoncernen innebär riksdagens beslut våren 1988 att
det är regeringen som fastställer bl. a. förräntningskrav, soliditetsmål, årsbokslut
och utdelning (prop. 1987/88:87, NU 41, rskr. 376). Ett viktigt inslag
i riksdagens styrning av verksamheten vid Vattenfall blir i stället godkännandet
av investeringsplan och finansieringsplan.
Att regering och riksdag på motsvarande sätt fortlöpande skulle ta ställning
till investeringarna vid televerket bedöms däremot varken som möjligt
eller lämpligt, detta med hänsyn till att investeringsunderlaget där är mycket
"tekniskt baserat".
Kraven på soliditet varierar också avsevärt. För sjöfartsverket uppgår det
till 85 procent, medan för t. ex. luftfartsverket 45 procent bedöms tillräckligt.
Som jämförelse kan nämnas att för 1987 soliditeten i Procordia AB angivits
till 39,3 procent, i postverket till 8 procent och i statens vattenfallsverk
till 18,8 procent (skr. 1988/89:20). Den genomsnittliga soliditeten för Sveriges
kommuner uppgick 1987 till 61 procent (statistiska centralbyrån. Kommunernas
finanser 1987).
Affärsverk eller bolag?
Frågan om affärsverksformen är föråldrad och om affärsverkens kommersiella
verksamhet hellre borde bedrivas i bolagsform har behandlats av riksdagen
vid flera tillfällen.
Våren 1988 menade trafikutskottet och riksdagen att affärsverkens uppgif -
ter berör stora delar av samhället och är av stort allmänt intresse. Vid sidan
av de ekonomiska målen finns samhälleliga mål på t. ex. det regionalpolitiska
området. Flera affärsverk har också betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret
(TU 1987/88:13, rskr. 159).
1 000 statliga bolag
År 1985 fanns i svenskt näringsliv 35 offentligt ägda - i flertalet fall statliga -företag med mer än 500 anställda. Tillsammans svarade de för omkring en
femtedel av sysselsättningen i storföretagen. Över hälften av de offentliga
anställda återfanns i postverket, statens järnvägar, televerket och statens
vattenfallsverk (SOU 1988:38).
Företag eller koncerner med minst 500 anställda år 1985 fördelade på kategorier
med utgångspunkt i ägarförhållanden
Kategori | Företag | Anställda antal | procent | |
Utlandsägda företag | 43 | 15 | 88 000 | 6 |
Offentligt ägda sv. företag* | 35 | 12 | 312 000 | 20 |
Föreningsägda sv. företag | 20 | 7 | 176 000 | 11 |
Privatägda sv. företag | 181 | 64 | 1 000 000 | 63 |
Delat huvudägarskap | 5 | 2 | 4 000 | <1 |
Samtliga | 284 | 100 | 1 580 000 | 100 |
* Stiftelsen Samhall ingår inte i undersökningen
Källa: SOU 1988:38
Andelen offentligt ägda företag hade ökat något från 1978, då det fanns 28
offentligt ägda företag med mer än 500 anställda, motsvarande 17 procent av
sysselsättningen (a. a.).
I budgetpropositionen behandlas de statliga företagen mycket knapphändigt.
Däremot får riksdagen årligen en redogörelse för de statliga företagen.
Sedan 1981 överlämnas redogörelsen i form av en skrivelse från regeringen.
Som statliga räknas förutom affärsverken aktiebolag där staten äger minst
50 procent av aktiekapitalet. Även t. ex. Stiftelsen Samhall ingår i redovisningen.
Regeringens redogörelse för de statliga företagen
Redogörelsen har karaktären av en katalog. Den innehåller inga slutsatser,
förslag eller värderingar, däremot uppgifter om ägarförhållanden och verksamhet
samt ekonomiska nyckeltal.
I 1988 års redogörelse (skr. 1988/89:20) finns i ett alfabetiskt register omfattande
drygt 1 000 företags adress- och telefonuppgifter, namn på verkställande
direktör, uppgift om statens andel av aktiekapitalet, verksamheten,
antalet anställda och omsättningen. Ägarförhållandena för dessa företag redovisas
i ett särskilt juridiskt register. Ett namnregister med namn på styrelseledamöter,
suppleanter m. fl. i alfabetisk ordning är uppdelat på män resp.
kvinnor. För 67 företag finns särskilda textavsnitt med något mera utförliga
verksamhetsbeskrivningar och fler ekonomiska data.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
94
År 1987 hade affärsverk och statliga företag sammanlagt drygt 300 000 anställda.
Omsättningen i företagsgruppen uppgick till 182,9 miljarder kr.
Affärsverk och statliga företag 1987
Omsättning, milj. kr. 182 894
Resultat före disp. o. skatt. milj. kr. 3 118
Resultat efter finansiella poster, milj. kr. 12 946
Investeringar, milj. kr. 26 343
Medeltal anställda 303 510
Kulla: skr. 1988/89:20
Riksdagen lägger regelmässigt redogörelsen till handlingarna. Endast ett fåtal
motioner har de senaste åren väckts med anledning av redogörelsen.
Motiv, mål och riktlinjer
I propositionen om näringspolitik inför 1990-talet (prop. 1986/87: 74) redovisas
även riktlinjer för statens politik som ägare av statliga företag. Regeringen
begär där inte något särskilt ställningstagande från riksdagen med anledning
av redogörelsen, men näringsutskottet behandlade ändå frågan (NU
1986/87:41).
Enligt utskottet finns det förutom de regionalpolitiska eller försörjningspolitiska
skäl som har föranlett statens engagemang i enskilda fall ett mer
generellt motiv för statligt ägande i Sverige, nämligen värdet av mångfald i
ett av stark ägarkoncentration präglat privat näringsliv. De statliga och
kooperativa företagen har en viktig funktion som motvikt till det fåtal privata
maktgrupper som dominerar svensk industri. Det finns också enligt utskottet
behov av en vital statlig företagssektor i ett alltmer internationaliserat
näringsliv. Utrymmet för nationella hänsynstaganden bedöms av utskottet
vara större vid olika strategiska företagsbeslut inom statligt ägda företag.
Utskottet understryker angelägenheten av att de statliga företagen ges
samma möjligheter till utveckling som andra företag. En ökad spridning av
ägandet med bevarad statlig ägarkontroll kan enligt utskottets mening innebära
att en önskvärd ökning av tillförseln av riskkapital till de statliga företagen
kommer till stånd.
Riksdagen godkände vad utskottet anfört (rskr. 331).
Utförsäljning?
Frågan om försäljning av statliga företag har behandlats av riksdagen vid
upprepade tillfällen, senast våren 1989 (NU 1988/89:34). Riksdagen behandlade
då 14 motioner från den allmänna motionstiden med yrkanden framför
allt om försäljning av statliga företag och om försäljning av mark från domänverket.
Motionerna avvisades med hänvisning främst till tidigare redovisade generella
motiv för statligt ägande av företag i Sverige (jfr ovan). Utskottet kunde
inte heller godta utförsäljning av statsfinansiella skäl. Däremot ställde sig
utskottet inte avvisande till förändringar av det statliga företagsinnehavet.
Sådana frågor borde emellertid bedömas med hänsyn till intresset av lämplig
företagsstruktur.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
I en rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi påtalas risken
för att politiska ambitioner och företagsekonomiska principer blandas
samman i statligt ägda företag. Slutsatsen är att de statsföretag som har lönsamheten
som övergripande mål med några få undantag kan säljas. Staten
skulle då tillföras resurser för t. ex. utbyggnad av infrastruktur eller för utvecklingsprojekt
(Ds 1989:23).
Fonder
Av avsnitt 2 har framgått att de statliga kapitalfonderna, liksom den s.k. budgetutjämningsfonden,
avskaffades i och med budgetomläggningen 1980/81.
Av avsnitt 5 framgår (exemplet statliga pensionsavgifter) att en statlig
sjukförsäkringsfond står orörd på ett räntelöst konto i riksgäldskontoret och
att folkpensioneringsfonden, som ”i princip” är avvecklad, skall användas
för sjukhusreparationer. Inkomsterna på arbetsskadeförsäkringsfonden
täcker bara hälften av kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen. Hur många
statliga fonder finns det, hur förvaltas de, och vad menas egentligen med
”fond”?
Fond eller stiftelse?
Utredningen om översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. konstaterar
att uttrycket fond används utan större konsekvens (SOU 1982:12). Begreppet
fond kan - förutom rent bokföringsmässiga poster i aktiebolags och
andra juridiska personers balansräkningar - avse en rad olikartade företeelser,
jfr t. ex. aktiefond, AP-fonden, donationsfond, prästlönejordsfond. En
aktiefond betraktas inte som juridisk person, vilket däremot är fallet med
t. ex. AP-fonden. Gränsen mellan fond och stiftelse är oklar. Utredningen
menar att det är tillfälligheter som avgör om en viss kapitalförvaltning benämns
fond eller stiftelse (a. a.). Ibland kan själva benämningen vara vilseledande;
så brukar t. ex. de regionala utvecklingsfonderna betraktas som stiftelser.
Även fonden för industriellt utvecklingsarbete är en statlig stiftelse.
Exempel på statliga fonder är jaktvårdsfonden och viltskadefonden. Den
verksamhet som betalas från dessa fonder syns över huvud taget inte i statsbudgeten.
Exempel: viltvård
Jakt vårdsavgifter betalas in till ett konto som disponeras av kammarkollegiet.
Medlen får efter beslut av regeringen användas för ändamål som främjar
viltvården (SFS 1987:259, 905). Budgetåret 1987/88 fattade regeringen
beslut om att dela ut drygt 36 milj. kr. ur den s. k. jaktvårdsfonden. Större
delen av beloppet (29 milj. kr.) gick till Svenska Jägareförbundet.
För skador som älg, kronhjort eller dovhjort orsakar på jordbruksgrödor
eller trädgårdsodlingar betalas ersättning ur länsvisa viltskadefonder. För länen
finns en gemensam regleringsfond, som förvaltas av kammarkollegiet.
Regeringen beslutar om överföring av medel från viltskadefonderna till regleringsfonden
och kan också bestämma att medel skall överföras till en viltskadefond
som behöver tillskott. Från regleringsfonden kan medel också anvisas
för viltvård, viltforskning och för att förebygga skador av älg, kronhjort
eller dovhjort (SFS 1987:1124). Budgetåret 1987/88 delades 9,5 milj. kr. efter
regeringsbeslut ut från viltskaderegleringsfonden.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Avveckling och gemensam förvaltning
Den 30 juni 1981 förvaltade 260 olika statliga organ sammanlagt 3 600 fonder
och stiftelser. Fondutredningen föreslog att 41 fonder med bokförda tillgångar
på totalt 7,3 miljarder kr. skulle avvecklas (SOU 1982:12, 1982:62).
Vidare föreslogs att statligt förvaltade fonder och stiftelser, vars bokförda
förmögenhet inte översteg 20 000 kr., skulle få förbrukas för sitt ändamål
(SOU 1984:60).
För återstående statligt förvaltade fondmedel - alla statligt förvaltade medel
utom sådana som anslagits till statlig myndighets eller annat statligt organs
verksamhet, sammanlagt 2,7 miljarder kr. fördelade på 130 myndigheter
- föreslog utredningen samförvaltning genom en särskild statlig förvaltningsfond
(SOU 1985:60).
Riksdagen beslutade 1982 om avveckling av femton statliga fonder (prop.
1981/82:213, FiU 1982/83:11, rskr. 31,32). Samtidigt beslutade riksdagen om
avveckling av den pensionsfond för vissa av riksdagens verk som riksgäldskontoret
förvaltade. Fonderna skulle upplösas successivt, så att avvecklingen
var avslutad den 31 december 1983. Finansutskottet underströk liksom
socialförsäkringsutskottet vikten av att den ekonomiska tryggheten för
sjukhusen i Nynäshamn och Tranås säkrades, när folkpensioneringsfonden
avvecklades (FiU 1982/83:11, SfU2y).
Övriga utredningsförslag har ännu inte föranlett några ställningstaganden
från regeringens sida.
AP-fonden
Tidigare överlämnade regeringen enbart årsredovisningen från den allmänna
pensionsfondens fjärde fondstyrelse till riksdagen. Efter en ändring
i reglementet för allmänna pensionsfonden (NU 1987/88:10, rskr. lil) får
riksdagen sedan 1988 en redovisning av hela pensionsfondens verksamhet
från regeringen.
1988 och 1989 har redovisningen innehållit årsredovisningarna från förstatredje
fondstyrelserna, fjärde fondstyrelsen och var och en av de fem löntagarfondstyrelserna.
Riksrevisionsverkets och riksförsäkringsverkets utlåtanden
om fjärde AP-fondens och löntagarfondernas medelsförvaltning har bifogats
redogörelserna, som inleds med sammanfattande upplysningar och
kommentarer av föredragande statsråd.
1988 väcktes inga motioner med anledning av regeringens skrivelse om
AP-fonden. Oppositionspartierna framhöll dock att de höll fast vid den principiella
uppfattning om fondsystemet som de redovisat i annat sammanhang
(NU 1987/88:42, rskr. 406). 1989 behandlades i anslutning till regeringens
skrivelse fyra motioner från den allmänna motionstiden med yrkanden om
avskaffande av den femte fondstyrelsen och om ändrad inriktning av vissa
löntagarfondstyrelsers placeringar. Riksdagen lade även 1989 regeringens
skrivelse till handlingarna (NU 1988/89:37, rskr. 333).
Näringsutskottet har både 1988 och 1989 uttryckt sin tillfredsställelse med
att riksdagen genom regeringens skrivelse får en samlad överblick över allmänna
pensionsfondens verksamhet och möjligheter till ställningstaganden
i olika avseenden. 1988 tog utskottet upp frågan om en mera ingående
Förs.
1989/90:11
Bilaga
7 Riksdagen 1989190. 2 sami Nr 11
granskning skulle kunna uppskjutas till hösten; det skulle då finnas tid för
utskottet att mera grundligt ta upp vissa övergripande frågor. Så skedde
emellertid inte 1989, då regeringens skrivelse åter behandlades under riksmötets
slutskede.
Stiftelser
Offentliga stiftelser får medel över statsbudgeten eller från inkomster i den
egna verksamheten. Stiftelsekapitalet är ofta obetydligt. Stiftelsens verksamhet
blir avgörande för dess omslutning, något som skiljer offentliga stiftelser
från enskilda, där förmögenhetsdispositionen vanligen blir bestämmande
för den verksamhet som bedrivs (DsC 1986:5).
Staten har ensam eller tillsammans med andra huvudmän, såsom kommuner
och landsting, använt stiftelseformen för i första hand verksamhet på
kulturområdet och det näringspolitiska området. Stiftelser stöder och initierar
industriell utveckling och har också arbetsvårdande uppgifter. Vissa organ
för nordiskt eller internationellt samarbete har formen av stiftelser
(a. a.).
Stiftelse eller myndighet?
1984 års insynsutredning, vars främsta uppgift var att finna former för riksdagens
revisorers och riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag
och stiftelser, konstaterar i sitt betänkande (DsC 1986:5) att översiktliga redovisningar
och sammanställningar som belyser utvecklingen och omfattningen
av statlig verksamhet i stiftelseform saknas. Det är svårt att på ett
allsidigt och entydigt sätt beskriva omfattningen av verksamheten i statliga
stiftelser. Enligt utredningen beror detta till stor del på de betydande variationer
stiftelseformen erbjuder när det gäller bl. a. verksamhetens utformning,
organisationsformer och finansiering.
1 de fall en stiftelses verksamhet helt eller till övervägande delen betalas
genom statliga anslag blir skillnaden mellan myndighet och stiftelse i praktiken
obetydlig. Avtalen mellan staten och andra huvudmän eller intressenter
har ofta varit avgörande för valet av stiftelseformen, som har ansetts medföra
att verksamheten kan bedrivas smidigt och effektivt (DsC 1986:5).
Revisorerna
Det finns en rad olika skäl till varför en viss statlig verksamhet inte redovisas
över statsbudgeten. Några har berörts i tidigare avsnitt. De verksamheter
som behandlas i det här avsnittet har i många fall flyttats bort från statsbudgeten
till följd av att verksamheten betraktats som ”affärsmässig” och därför
mera borde jämställas med privat affärsverksamhet. I några fall har andra
intressenter än staten ett betydande inflytande över verksamheten. Vad som
omfattas av statsbudgeten resp. ligger utanför denna blir till sist summan av
en rad beslut i det förflutna, av skilda riksdagar och med skilda motiv.
Av exemplen nedan framgår att valet av en viss verksamhetsform inte alltid
uttryckligen har motiverats av statsmakterna.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
98
Exempel: bolag, affärsverk och stiftelse
Vin- & Spritcentralen AB
Vin- & Spritcentralen bildades 1917 och hade fram till 1978 även privata delägare.
Efter förslag av en beredningsgrupp i socialdepartementet övertog
staten detta år resterande aktier i bolaget (prop. 1977/78:101, SkU 23, rskr.
122). Några resonemang om alternativa verksamhetsformer fördes inte i anslutning
härtill. Inte heller lämnades i propositionen någon närmare motivering
till det statliga övertagandet.
Sjöfartsverket
Sjöfartsverket ombildades till affärsverk den 1 juli 1987. Beslutet motiverades
främst med att verkets affärsmässiga ställning alltmer kommit att markeras
genom tidigare beslut om betalningsansvar och finansieringsformer. Anslagskonstruktionen
behövde nu anpassas härtill, så att verksamhetens omfattning
blev direkt avhängig av de faktiska intäkterna, snarare än av statsmakternas
beslut om vad verksamheten som mest fick kosta (prop.
1986/87:100, bil. 8).
Statshälsan
Statens avtalsverk och de statsanställdas huvudorganisationer slöt i februari
1979 avtal om riktlinjer för organisation m.m. för statlig företagshälsovård.
Parterna förklarade sig där överens om att gemensamt inrätta ett organ -Statshälsan - med uppgift att svara för företagshälsovård för arbetstagare
hos staten. Verksamhetsformen skulle närmare utredas, men stiftelseformen
borde prövas i första hand. Varken föredragande statsråd eller arbetsmarknadsutskottet
berörde vid sina ställningstaganden för- och nackdelar med
stiftelseformen resp. andra verksamhetsformer (prop. 1978/79:133, AU 30,
rskr. 294).
Av redovisningen tidigare i avsnittet har framgått att det inte alltid är självklart
hur en verksamhet skall klassificeras. Gränserna mellan offentligt och
privat kan vara diffusa. Den offentliga verksamheten kan bedrivas i delvis
oklara former. I debatten har på senare tid hävdats att det är kontrollmakten
- snarare än styrbarheten - som utgör problem i svensk statsförvaltning
(Petersson 1989:2). Våra förslag i det följande syftar till att göra riksdagens
budgetarbete tydligare i olika avseenden. Vi anser också att villkoren för
olika verksamhetsformer behöver klargöras.
Affärsverken
Affärsverkens verksamhet är mångskiftande och har få inbördes beröringspunkter.
Det är därför enligt vår uppfattning naturligt att de ekonomiska parametrar
statsmakterna använder för att utöva ägarinflytande är olika för
olika affärsverk.
Att vissa affärsverk över huvud taget inte nämns i budgetpropositionen -så som fallet är beträffande affärsverken under industridepartementet - finner
vi dock anmärkningsvärt. Så länge affärsverken betraktas som statliga
myndigheter bör de också ingå i den statliga budgetprocessen. Liksom andra
statliga myndigheter bör de regelbundet bli föremål för riksdagsbehandling,
detta oberoende av om verksamheten påverkas genom anslag över statsbudgeten
eller ej.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Vi ifrågasätter dock om målen för affärsverken behöver underställas riksdagen
varje år. På samma sätt som vad gäller andra statliga myndigheter (jfr
avsnitt 9) skulle mål och riktlinjer kunna prövas av riksdagen när riksdagen
begär det. Det blir i samband därmed särskilt viktigt att riksdagen även informeras
om den faktiska utvecklingen i affärsverken, något som verksledningskommittén
också understrukit.
I syfte att skapa bättre överblick och ökad förståelse för hur statsmakterna
påverkar affärsverken föreslår vi att att affärsverken åtminstone under några
år blir föremål för fördjupad prövning samtidigt, så att en samlad redogörelse
för samtliga affärsverk kan lämnas i budgetpropositionen.
Som framgått ovan är målen för verkens soliditet mycket varierande. Av
redogörelserna i budgetpropositionen framgår inte om soliditeten definierats
på olika sätt i olika fall, så att skilda definitioner delvis skulle kunna
förklara de redovisade differenserna. Där redovisas inte heller några sakliga
skäl till varför ett visst soliditetskrav valts. Förslag om att sänka kraven avvisas
av föredraganden med hänsyn till behovet av ytterligare beslutsunderlag
(sjöfartsverket) resp. önskvärdheten av långfristighet i fråga om ekonomiska
mål (luftfartsverket).
Vi anser att innebörden av skilda soliditetskrav - och av sådana krav över
huvud taget - närmare behöver klargöras för riksdagen. Det finns annars
risk för att kraven successivt anpassas till resp. verks egna möjligheter eller
önskemål. Statsmakternas inflytande kan då komma att begränsas till följd
av att innebörden av den nya styrformen är oklar.
Av sammanställningen ovan framgår att riksdagen delegerat en rad beslut
rörande affärsverken till regeringen. I något fall avser besluten kommande
budgetår, i andra fall hela treårsperioden eller obegränsad tid.
Vi ifrågasätter om riksdagen haft tillräcklig överblick över hela
affärsverksområdet vid dessa delegationer. Även om varje affärsverks verksamhet
som ovan framhållits bör behandlas utifrån sina förutsättningar, bör
affärsverksformen som sådan innebära att vissa beslut regelmässigt fattas av
riksdagen. Exempelvis kan det ifrågasättas om statsmakterna bör avstå från
insyn i televerkets investeringsverksamhet enbart med hänvisning till att
denna har en ”högteknisk" karaktär.
Vi finner det också anmärkningsvärt att riksdagen i två fall (beträffande
sjöfartsverket och luftfartsverket) godkänt vad föredraganden anfört och
samtidigt bemyndigat regeringen att besluta om avvikelser ”därifrån”. Skillnaden
mellan ett sådant beslut och en omedelbar delegering av berörda frågor
blir i praktiken obetydlig. Riksdagens egentliga ställningstagande blir
oklart.
Vi förordar att en samlad redogörelse för lämnade bemyndiganden lämnas
i budget- eller kompletteringspropositionen åtminstone en gång per mandatperiod
för att då bli föremål för förnyade överväganden från riksdagens sida.
De statliga företagen
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Den redogörelse för de statliga företagen som riksdagen får genom regeringens
skrivelse är mycket knapphändig och knappast avsedd som direkt beslutsunderlag.
Riksdagens ledamöter kan använda sammanställningen för
100
att få en första överblick över det statliga företagandet. Uppgifter om en- Förs.
skilda företag finns i företagens årsredovisningar. Riksdagsledamöterna kan 1989/90:11
också informera sig om enskilda företag genom att utnyttja sin rätt att när- Bilaga
vara vid statliga företags bolagsstämmor.
Det hindrar enligt vår mening inte att sammanställningen skulle kunna göras
mera informationsrik och intresseväckande. Den skulle t. ex. kunna innehålla
tablåer över sambandet mellan bolagen i skilda koncerner, sammanställningar
över företagsförvärv och försäljningar under året och uppgifter
om etableringar och ägande i utlandet. Med hänsyn till att frågan om statligt
företagande är politiskt kontroversiell kan det ifrågasättas om ytterligare
uppgifter om de statliga företagen borde tillställas riksdagen genom regeringens
försorg. Särskilt uppgifter om vilka produkter eller tjänster statliga
företag svarar för borde vara lättillgängliga för samtliga riksdagsledamöter.
Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.
Verksledningskommittén angav i sitt betänkande om affärsverken (SOU
1985:41) att regering och riksdag skulle kunna ange mål och riktlinjer även
för andra statliga företagskoncerner än affärsverkskoncerner. Föredraganden
nämner också i propositionen om näringspolitik inför 1990-talet (prop.
1986/87:74) att det är en viktig uppgift för staten att definiera sina önskemål
och krav vad gäller de enskilda företagens utveckling, detta särskilt sedan
företagen lämnat en period av akuta överlevnadsproblem för att i stället söka
nya och mera offensiva utvecklingsvägar.
De mål som anges i propositionen är emellertid mycket allmänt formulerade
- de statliga företagen skall medverka till ökad tillväxt, de skall ha god
kontakt med de anställda och deras organisationer, satsningar utomlands
skall vara ett komplement till den svenska verksamheten, företagen skall ha
en stabil lönsamhet och kunna leva och utvecklas av egen kraft. Några särskilda
riktlinjer för enstaka företag motsvarande dem som formulerats för
affärsverken anges inte. Målen har inte heller preciserats av riksdagen.
Vi tar inte här ställning till behovet av mer utvecklade riktlinjer för de statliga
företagen, men anser att frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden.
Verksamheten i statliga företag bör enligt vår mening utvärderas regelbundet
på riksdagens uppdrag. I samband därmed får riksdagen tillfälle
att ta ställning till mål, riktlinjer och ekonomiska förutsättningar för verksamheten.
Statliga företag kommer att innefattas i den statliga budgetprocessen
och behandlas på i princip samma sätt som statliga myndigheter inkl.
affärsverken (jfr ovan).
Statliga fonder och stiftelser
Som framgår av redogörelsen tidigare i avsnittet går begreppen fond-stiftelse-myndighet
in i varandra. Det är - återigen - historiska bedömningar
och beslut som avgör i vilka former en verksamhet bedrivs och hur den finansieras.
Vår uppfattning är att det behövs en grundlig genomgång av motiven för
att finansiera statlig verksamhet från statliga fonder resp. stiftelser. Sannolikt
skulle avgränsningen av statsbudgeten och riksdagens inflytande bli tydligare
om åtminstone mindre fonder avvecklades och kostnaderna för den
verksamhet de avser belastade statsbudgeten. Regelbundna (men inte nöd- Förs.
vändigtvis årliga) redogörelser för statlig fondförvaltning och statliga stiftel- 1989/90:11
ser skulle ge riksdagen överblick över verksamheten och möjligheter till ex- Bilaga
plicita ställningstaganden på samma sätt som vad gäller AP-fonden. Även
dessa verksamhetsformer skulle då - på ett tydligare sätt än för närvarande -inlemmas i den statliga budgetprocessen och bli föremål för politisk debatt
och kontroll.
Insynsutredningen anger att stiftelseformen ofta valts för att verksamheten
då bedöms kunna bedrivas smidigare och effektivare än i myndighetsform.
Vid en jämförelse mellan de bägge verksamhetsformerna stiftelse och
myndighet skulle frågan om bl. a. statsmakternas påverkansmöjligheter och
effektiviteten i verksamheten kunna belysas. En analys av för- och nackdelar
med olika verksamhetsformer skulle också kunna ha betydelse för framtida
ställningstaganden. Vi tar upp denna fråga på nytt i avsnitt 10.
9 Den nya budgetprocessen
Konstitutionellt är regeringen riksdagens verkställande organ. Regeringen
har skyldighet att underställa riksdagen vissa frågor för beslut och har även
i andra fall möjligheter att inhämta riksdagens godkännande. Riksdagen ensam
fattar beslut om lagar och anslag till skilda verksamheter.
Politisk styrning
I den debatt om styrning av offentlig verksamhet som pågått sedan början
av 1980-talet har både riksdag och regering kritiserats för att vara alltför respektfulla
gentemot förvaltningen. Det har hävdats att statsmakterna på
många områden medvetet och frivilligt valt att inskränka sin politiska styrning.
Osäkerhet har rått om regeringens ansvar för förvaltningen och om hur
föreskriftsmakten (enligt regeringsformen, 8 kap.) lämpligen bör utövas
(SOU 1983:39).
Å andra sidan har regeringens möjligheter att ”regera mera” ifrågasatts.
Riskerna med en starkare styrning från regeringens sida har påtalats. Om
makten flyttas från förvaltningsmyndigheterna till byråkrater i regeringskansliet
flyttas styrproblemen in i departementen. Relationerna mellan de
politiskt utnämnda och de opolitiska departementstjänstemännen riskerar
att bli problematiska (Klara-Posten 1983, SOU 1985:40).
De förslag som förelagts riksdagen syftar till att förstärka riksdagens och
regeringens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheternas arbete. Vad
som i det följande kallas den nya budgetprocessen är därvid ett av flera medel
för att säkerställa att myndigheternas verksamhet överensstämmer med
politiskt uttalade riktlinjer och prioriteringar. Budgetprocessen skall också
vara ett medel för att kontrollera att tillfredsställande effekter uppnås utifrån
givna ekonomiska förutsättningar (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226).
Andra förändringar av relationerna statsmakter-förvaltning har uttryckts
i t. ex. en ny förvaltningslag, ändrade uppgifter för myndigheternas lekmannastyrelser,
ändrade riktlinjer för utnämning av statliga chefstjänstemän, 102
vidgade möjligheter för myndigheterna att själva bestämma i organisationsfrågor.
Fördjupad och förenklad prövning
Mål- och resultatorienterad styrning, ökad långsiktighet, högre effektivitet,
större frihet för myndigheterna att själva besluta i detaljfrågor-det är några
nyckelord som använts för att sammanfatta inriktningen av den nya budgetprocessen
(se t. ex. kompletteringspropositionen 1988).
Den försöksverksamhet med treåriga budgetramar som pågått sedan 1985
övergår från budgetåret 1991/92 i reguljär verksamhet och utvidgas successivt
till att omfatta samtliga statliga förvaltningsmyndigheter (utom myndigheter
under försvarsdepartementet). Ramanslag, som möjliggör överföring
av anslagsmedel mellan budgetår, ersätter då de traditionella myndighetsanslagen.
För uppdragsmyndigheter med 1 000-kronorsanslag förutses ingen
förändring vad gäller anslagsformen. Affärsverken berörs över huvud taget
inte av förändringarna.
Med utgångspunkt i särskilda direktiv från regeringen skall en fördjupad
prövning av varje myndighets totala verksamhet ske - i normalfallet - vart
tredje år. (Som framgår av avsnitt 7 har riksrevisionsverket föreslagit att den
fördjupade prövningen även skall omfatta behovet av ADB-investeringar
vid myndigheterna.) Åren däremellan sker vad som kallas en förenklad
prövning, vilket innebär att inriktningen av myndighetens verksamhet ändras
bara om detta är särskilt påkallat med hänsyn till t. ex. i något avseende
radikalt ändrade förutsättningar för myndighetens verksamhet.
Den fördjupade anslagsframställningen beskrivs i RRV:s handledning
som en pyramid enligt nedanstående inte helt lättolkade bild.
Förs.
1989/90:11
Bilaga
/ \ fvYbfoW
Källa: riksrevisionsverket (1989:3), Resultatorienterad styrning och budgetdialog
103
En av utgångspunkterna för verksamhetsplaneringen blir att myndigheterna Förs.
liksom hittills skall presentera ett huvudförslag som innebär en real minsk- 1989/90:11
ning av resurserna med 5 procent på tre år. I den utsträckning myndigheterna Bilaga
presenterar förslag till reformer skall det också finnas förslag till hur reformerna
kan finansieras.
Varje myndighet skall förutom fördjupad eller förenklad anslagsframställning
tillställa regeringen en s. k. årlig resultatredovisning med i huvudsak
kvantitativa uppgifter om myndigheten, dess verksamhet, personal, organisation
och ledningsstruktur, finansiering och produktivitet. Kostnaderna för
myndighetens prestationer och produkter skall anges på ett så långt möjligt
enhetligt sätt, liksom effekterna av verksamheten och verksamhetens kvalitet.
jw..ec*suf
QMtLHÖjT
Clt&KUtai
J pv
XSSK
I
4lw .
(jåmuii*) 352? p5*nv ?*** A»jm he** iiftwwff
wectv] u&m pw»
mat&K, hettw
Kulla: statsrådsberedningen, finansdepartementet, civildepartementet. Från marginalbudgetering
till helhetssyn - ökat unsvar ersätter detaljstyrning
De krav som ställs på myndigheterna i den nya budgetprocessen har uttryckts
i en budgetförordning (1989:400) som gäller från den 1 juli 1989. Till
vägledning för myndigheterna och regeringskansliets personal har en serie
handböcker med anvisningar för hur de nya dokumenten bör utformas givits
ut. Kurser och seminarier har under 1989 hållits för den personal som först
berörs av förändringarna. Regeringen har vidare tillsatt en kommitté för att
göra en översyn av budgetpropositionens innehåll och utformning m.m.
samt en särskild utredare för att se över den statliga redovisningsrevisionen
(dir. 1989:13 resp. 28).
Från marginaltänkande till helhetssyn
I de olika dokument där den nya budgetprocessen beskrivits - det viktigaste
förefaller vara kompletteringspropositionen 1988 - har behovet av pragmatism
och en verklighetsanpassad syn på möjligheterna till omedelbara förändringar
särskilt framhållits. Idémässigt anknyter den nya budgetprocessen
både till programbudgettankarna ( som också syftade till att genom förbättrad
kostnadsredovisning underlätta rationella beslut, jfr t. ex. Vinde och
Petri 1975) och till de föreställningar som legat bakom nollbasbudgete- Förs.
ringen. 1989/90:11
Statsmakternas styrning skall i fortsättningen inriktas mot att regelbundet Bilaga
ifrågasätta - och vid behov ompröva - de statliga myndigheternas verksamhet.
Påverkan genom successiva justeringar- marginalbudgetering - som beskrivits
som den vanligaste styrformen hittills, skall överges till förmån för
helhetssyn och utvärdering.
Uppföljning och utvärdering skall i princip avse myndigheternas totala
verksamhet, inkl. de regelsystem de eventuellt administrerar. I vilken utsträckning
det är lämpligt eller möjligt att särskilt pröva t. ex. de stora transfereringssystemen
i samma omfattning och vid samma tidpunkter som de administrerande
myndigheterna skall dock prövas från fall till fall (prop.
1987/88:150).
Skillnaden jämfört med tidigare liknande (och föga framgångsrika) ambitioner
står att finna dels i medvetenheten om att förändringar av det här slaget
kan ta läng tid, dels i de yttre former genom vilka förändringarna uttrycks.
Särskilt nollbasbudgetering har kritiserats för att materialiseras i ett
omfattande och svåröverskådligt blankettsystem. Även inför en ny budgetprocess
har man emellertid känt behov av nya typer av dokument och enhetlig
dokumentation (jfr ovan).
Behov av nya arbetsformer
För att den nya budgetprocessen skall kunna fungera som det är tänkt krävs
också förändrade arbetsformer i berörda delar av statsförvaltningen. Hittills
har utrednings- och utbildningsverksamheten i hög utsträckning intriktats
mot de statliga förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har aviserat ändrat
arbetssätt i regeringskansliet, men utan att närmare ange i vilket avseende
organisationen avses förändras (prop. 1987/88:150). Uppläggningen av budgetarbetet
i regeringskansliet förefaller inte nämnvärt ha påverkats av försöksverksamheten
med treåriga budgetramar vid vissa myndigheter (statskontoret
1987).
Även behovet av ändrade arbetsformer i riksdagen till följd av den nya
budgetprocessen har diskuterats. Vid sin behandling av folkstyrelsekommitténs
förslag ansåg konstitutionsutskottet att det fanns ansledning att överväga
om det vore en lämplig ordning att vissa myndighets- eller frågeområden
gavs en mer djupgående behandling en gång per mandatperiod. Under
mellanliggande år skulle utskotten i sin motionsbehandling kunna hänvisa
till kommande beredningar. Förslag om begränsningar i motionsrätten, så
att en ledamot fick rätt att motionera i en fråga endast en gång per mandatperiod,
avvisades av utskottet, som dock uttryckte sympati för tanken att på
frivillig väg försöka begränsa antalet motioner (KU 1987/88:43).
Revisorerna
Den nya budgetprocessen, så som den presenterats i framför allt kompletteringspropositionen
1988, innehåller många tankar och utgångspunkter som
tidigare har prövats. Att förändringarna nu förutsätts ske med stort hänsyns
-
8 Riksdagen 1989/90. 2 sami. Nr 11
tagande till enskilda myndigheters förutsättningar och behov är värdefullt. Förs.
Likväl har i samband med den nya budgetprocessen presenterats dokument, 1989/90:11
bestämmelser och tidtabeller som delvis motsäger de uttalade ambitionerna. Bilaga
Även marginella förändringar kan vara betydelsefulla
Samtidigt som vi bedömer minskad detaljreglering och ökad inriktning mot
principiella frågeställningar som något eftersträvansvärt, ser vi en fara i att
riksdagens och regeringens styrning uppfattas som abstrakt och därmed svårpåverkbar
och ointressant. Av avsnitt 8 har framgått att riksdagens inflytande
över affärsverken knappast har förstärkts genom de nya, mera indirekta
styrformerna. Frågan behandlades av riksdagen även i anslutning till
föregående budgetomläggning. Finansutskottets uppfattning var då följande:
Utskottet
är . . . inte övertygat om att riksdagens inflytande över och påverkan
på den statliga verksamhetens inriktning och utformning generellt sett
skulle öka om riksdagens beslut i huvudsak avsåg de långsiktiga målen för
verksamheterna. Sådana beslut blir lätt mycket allmänt hållna och oprecisa.
Om man då ger de verkställande organen full frihet att välja medel att uppnå
de av riksdagen fastställda målen skulle riksdagens inflytande rentav kunna
minska.
FiU 1977/78:1
Svårigheterna att regelbundet avge principiella viljeyttringar avseende bestämda
förvaltningsmyndigheters totala verksamhet bör inte underskattas.
Avvägningen mellan generella - innehållslösa - och explicita - och därmed
alltför detaljerade - uttalanden är besvärlig och har inte heller diskuterats
närmare inför omläggningen av budgetprocessen. Ändå är det just frågan
om hur mål och kriterier kan formuleras och på vilket sätt verksamheter kan
utvärderas som blir avgörande för om den nya budgetprocessen på något väsentligt
sätt kommer att skilja sig från försöksverksamheten med programbudgetering.
Det är ett långsiktigt och krävande arbete att genomföra mera genomgripande
reformer eller att introducera nya synsätt i statsförvaltningen. Även
utifrån ett treårsperspektiv finns stora bindningar i förvaltningsapparaten.
Samtidigt kan successiva marginella förändringar i efterhand mycket väl karaktäriseras
som reformer. Man har då genom partiella förändringar i flera
steg åstadkommit vad som kanske hade varit omöjligt att i ett sammanhang
lägga fram som en ”ny inriktning".
Genomgången i avsnitt 6 visar att riksdagens ändringar av regeringens förslag
ofta är marginella sett i relation till beräknat anslag eller till statsbudgeten
i dess helhet. Det hindrar inte att riksdagen betraktat dessa frågor som
så betydelsefulla att ändringar bedömts motiverade. För mottagarna av t. ex.
ett specialdestinerat bidrag blir riksdagens beslut att anslå ytterligare medel
inte oväsentligt.
Av avsnitt 6 framgår också att riksdagen har intresserat sig för bestämda
områden och anslag flera år i rad. I ett treårigt budgetsystem finns risk för
att de förenklade anslagsframställningarna och regeringens redogörelser
med anledning av anslagsframställningarna inte blir tillräckligt informativa.
Riksdagens möjligheter att följa upp beslutade förändringar kommer då att Förs.
försämras. 1989/90:11
Bilaga
Budgetprocessen är en politisk beslutsprocess
Hela budgetprocessen har hittills i allt väsentligt varit framtidsinriktad. Av
exemplen i avsnitt 5 framgår att redogörelser för hur det gick knappast betraktats
som något normalt inslag i budgetarbetet. I debatten har hävdats att
riksdag och regering haft otillräcklig kapacitet för att ta hand om de utvärderingar
som gjorts - till följd av tidsbrist, andra engagemang eller t. o. m.
taktiska överväganden. Att resultaten skall översättas från en administrativ
till en politisk logik antas också försvåra informationsöverföringen (energiforskningsnämnden
1989).
Vår uppfattning är att svårigheterna att formulera uppföljningar och utvärderingar
i politiskt relevanta termer inte blivit tillräckligt belysta. Vi förutsätter
därför att denna fråga fortlöpande uppmärksammas både i regeringskansliets
och utskottens arbete. Det finns annars en uppenbar risk för
att myndigheterna i den nya budgetprocessen kommer att producera stora
mängder data som statsmakterna inte kan använda.
Vi ifrågasätter också om tillräcklig hänsyn har tagits - och tas - till att den
statliga budgetprocessen är en politisk beslutsprocess, för vilken t. ex. skilda
bedömningar av landets ekonomiska situation och meningsyttringar i den
allmänna debatten är viktiga utgångspunkter. Politik har beskrivits som en
serie approximationer. Samhället förändras genom upprepade små förändringar,
där konsekvenserna kan överblickas och inte alltför många variabler
behöver beaktas samtidigt. Skilda intressegrupper bevakar sina intressen
och garanterar därmed att viktiga aspekter av en fråga inte glöms bort (Lindblom
1958).
Den s. k. treårsbudgeteringen så som den hittills har presenterats är i allt
väsentligt upplagd som en ideal och mycket rationalistisk planeringsprocess,
där man bortsett från politikens i grunden fragmentariska karaktär. Intresset
har fokuserats på formerna för den nya budgetprocessen. I vilka avseenden
förändringarna verkligen leder till (i någon mening) effektivare statlig verksamhet
har inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet.
Den starka låsningen till enskilda statliga förvaltningsmyndigheter, som
förutsätts i systemet med treåriga budgetramar, innebär dessutom en väsentlig
begränsning. Som framgått tidigare i rapporten bedrivs statlig verksamhet
i många former. Betydelsefulla delar av statsverksamheten ligger utanför
statsbudgeten och den statliga budgetprocessen. Den nya budgetprocessen
innebär ingen förändring härvidlag, snarast försämras riksdagens möjligheter
att överblicka sammanhållna verksamhetsområden.
Att myndighetsanslagen prövas vid olika tidpunkter kan också försvåra
budgetarbetet i riksdagen. Om det beslutsunderlag som erfordras för riksdagens
beslut i en bestämd fråga inte presenteras samlat, kan riksdagen behöva
avvakta med sitt ställningstagande till ett påföljande budgetår, något som
kan förrycka den planerade uppläggningen av budgetarbetet och innebära
oväntade komplikationer för myndigheter, regeringskansli och riksdagsut
-
Även inom det nya systemets ram finns onödiga begränsningar. I ett sam- Förs.
hälleligt perspektiv finns det t. ex. ingen anledning att varje befintlig myn- 1989/90:11
dighet skall finansiera sina egna reformer. Ett generellt besparingskrav på Bilaga
fem procent under en treårsperiod är också ett påtagligt avsteg från ambitionen
att värdet av varje myndighets verksamhet skall prövas grundligt och i
särskild ordning.
Föreställningen att fördjupade och förutsättningslösa prövningar av enstaka
myndigheters verksamhet bör ske rutinmässigt och på ensartat sätt bör
således omprövas. Enligt vår uppfattning finns det inget hinder för att treårsbudgeteringen
utformas på ett mera flexibelt sätt, så att t. ex. delar av en
myndighets verksamhet kan underställas fördjupad prövning flera år i rad.
En i något avseende anmärkningsvärd medelsanvändning eller stora balanser
kan också motivera att myndighetens verksamhet granskas närmare under
flera år.
För att möjliggöra fördjupad prövning av olika konstellationer av myndigheter
är det viktigt att den turordning för att introducera förvaltningsmyndigheterna
i treårsbudgetcykler som regeringen presenterat (prop.
1988/89:100, bil. 15) - och som riksdagen inte ifrågasatt - inte uppfattas som
en gång för alla given. Riksdagen har möjlighet - och bör också uttnyttja
möjligheten - att begära fördjupad prövning av myndigheter vars verksamhet
det av någon anledning bedöms vara värdefullt att pröva i ett sammanhang.
Budgetprocessen vidgas, riksdagen ställer krav
Vi föreslår att riksdagen mera aktivt än vad som hittills förutsatts griper in i
den nya budgetprocessen. I stället för att den fördjupade prövningen följer
ett av regeringen fastställt schema bör enligt vår uppfattning riksdagen årligen
ange vilka myndigheter, andra statliga organ eller verksamhetsområden
som skall underställas fördjupad prövning ett bestämt budgetår. Riksdagen
bör således i sin beställning till regeringen inte vara begränsad till enskilda
anslag eller departementsområden. I stället bör fördjupade prövningar avse
hela verksamhetsområden oberoende av om dessa för närvarande redovisas
över statsbudgeten eller inte.
Budgetpropositionens innehåll och omfång kommer att variera mellan
olika budgetår beroende på vilka områden riksdagen särskilt önskat få belysta.
Inslaget av uppföljning och utvärdering i budgetprocessen ökar. Samtidigt
blir gränsdragningen mellan vad som redovisas över statsbudgeten resp.
vid sidan av denna fortlöpande föremål för överväganden. Statsbudgetens
avgränsning kan göras mera entydig.
Även om det kan förefalla naturligt att åtminstone betydelsefulla verksamhetsområden,
såsom exempelvis socialförsäkringssektorn, statsbidragen
till kommunerna, bostads- och jordbrukspolitiken och affärsverkens verksamhet,
prövas en gång per mandatperiod, finns det ingenting som hindrar
att riksdagen beslutar att fördjupad prövning kan undvaras - eller att det
finns behov av sådan prövning flera år i rad.
Förslaget medför att större hänsyn kan tas till politiskt relevanta frågor,
där utvärdering och omprövning uppfattas som angelägna. Eftersom riksda- 108
gens beställning till regeringen behöver föregås av diskussioner i utskotten,
får även oppositionspartierna möjlighet att påverka valet av verksamheter
som skall bli föremål för fördjupad prövning.
Riksdagen bör kunna ange principiella utgångspunkter för prövningen.
Den ”budgetdialog” som hittills främst syftat på kontakterna regering-myndigheter
utvidgas därmed till att omfatta även riksdagen. Riksdagens inflytande
över budgetprocessen ökar. Budgetprocessen blir i högre grad en politisk
beslutsprocess.
Vårt förslag innebär inte att regeringens skyldighet att på eget initiativ
lämna förslag till riksdagen inskränks. Behov av mera omedelbara anpassningar
kommer fortfarande att föreligga som följd av t. ex. omvärldsförändringar
som inte kunnat förutses eller som resultat av tidigare riksdagsbeslut.
Regeringen bör också vara oförhindrad att även fortsättningsvi själv initiera
utvärdering och omprövning inom skilda områden.
10 Fortsatta överväganden och åtgärder
Hur statsmakterna styr statlig verksamhet beror i hög grad på i vilken form
verksamheten bedrivs. I rapporten finns exempel på att ”effektivitet” kan
användas som ett argument för att minska statsmakternas insyn eller göra
påverkansmöjligheterna mera diffusa.
Vår uppfattning är att innebörden av skilda styrformer behöver klargöras.
Det gäller särskilt om den statliga budgetprocessen, som vi föreslår, utvidgas
till att omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisas över
statsbudgeten eller inte. En analys av skilda styrformer och deras
konsekvenser för statsmakternas insyn i resp. verksamhet bör omfatta förvaltningsmyndigheter,
uppdragsmyndigheter, affärsverk, statliga företag,
fonder och stiftelser. Väsentligt är att statsmakternas förutsättningar att
styra med hjälp av ekonomiska nyckeltal utreds. Även effekterna av skilda
former för statliga investeringar behöver preciseras.
Av rapportens tidigare avsnitt har framgått att riksdagen i nuvarande budgetprocess
får flera dokument med delvis samma innehåll. Hur de olika dokumenten
förhåller sig till varandra och hur de kan användas framgår inte
särskilt tydligt - om över huvud taget - av budget- och kompletteringspropositionerna.
Till hjälp för riksdagens ledamöter behövs vidare enligt vår mening överskådliga
redogörelser - enkla handböcker - för nationalräkenskapssystemet,
nationalbudgeten, långtidsbudgeten, årsbokslutet för staten och statsbudgetens
realekonomiska fördelning. Av redogörelserna bör framgå vad resp. redovisning
innehåller, vilka avgränsningar som gjorts, eventuella begränsningar
i materialet samt hur redovisningen kan användas. Riksdagen får därefter
möjlighet att ta ställning till vilka av dokumenten som fortsättningsvis
bör ingå i budgetprocessen.
Den information riksdagen får i budgetprocessen behöver förtydligas i en
rad avseenden. Vad gäller särskilt statsbudgetens inkomstsida och informationen
om statliga företag behövs enligt vår mening ytterligare utredningar
för att mera i detalj avgöra vilken information riksdagen behöver och hur 109
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Tabeller
Tabell 1. Jämförelse mellan budgetproposition och kompletteringsproposition,
miljarder kronor, löpande priser
Budgetår | 83/84 | 84/85 | 85/86 | 86/87 | 87/88 | 88/89 |
Utgifter |
|
|
|
|
|
|
Budgetprop. | 294,4 | 304,9 | 320,3 | 335,6 | 345,8 | 353,3 |
Kompl.prop. | 298,0 | 310,5 | 321,6 | 337,4 | 348,6 | 352,5 |
Differens | + 3,7 | + 5,6 | + 1,3 | + 1,9 | + 2,8 | - 0,8 |
Inkomster |
|
|
|
|
|
|
Budgetprop. | 204,1 | 224,1 | 256,9 | 286,6 | 308,9 | 341,4 |
Kompl.prop. | 208,2 | 243,3 | 260,8 | 292,5 | 318,1 | 345,8 |
Differens | + 4,0 + 19,2 | + 4,0 + 5,9 + 9,2 | + 3,9 | |||
Underskott |
|
|
|
|
|
|
Budgetprop. | 90,2 | 80.8 | 63,5 | 48,9 | 36,9 | 11,9 |
Kompl.prop. | 89,9 | 67,2 | 60,8 | 44,9 | 30,5 | 6,7 |
Differens | - 0,4 | - 13,6 | - 2,6 | - 4,0 | - 6,5 | - 5,6 |
Tabell 2. Jämförelse mellan kompletteringsproposition och statsbudget, miljarder | |||||
Budgetår | 83/84 | 84/85 85/86 | 86/87 | 87/88 | 88/89 |
Utgifter |
|
|
|
|
|
Regeringen | 298,0 | 310,5 321,6 | 337,4 | 348,6 | 352,5 |
Riksdagen | 300,9 | 311,4 323,4 | 336,4 | 347,2 | 353,6 |
Ändring | + 2,9 + 0,9 + 1,8 | - 1,0 | - 1,5 | + 1,0 | |
Inkomster |
|
|
|
|
|
Regeringen | 208,2 | 243,3 260,8 | 292,5 | 318,1 | 345,8 |
Riksdagen | 210,8 | 244,1 262,0 | 293,2 | 318,0 | 347,1 |
Ändring | + 2,6 | + 0,8 + 1,2 | + 0,7 | - 0,1 | + 1,3 |
Underskott |
|
|
|
|
|
Regeringen | 89,9 | 67,2 60,8 | 44,9 | 30,5 | 6,7 |
Riksdagen | 90,1 | 67,3 61,4 | 43,2 | 29,1 | 6,5 |
Ändring | + 0,2 | + 0,1 + 0,6 | - 1,7 | - 1,4 | - 0,2 |
den bör presenteras. Riksdagen får därmed underlag även för materiella förändringar
vad gäller t. ex. finansiering genom underskott på inkomsttitlar
eller ändrade verksamhetsformer för viss statlig verksamhet.
Vi föreslår i övrigt att riksdagens roll i budgetprocessen utformas enligt de
riktlinjer som anges i rapporten.
Tabell 3. Jämförelse mellan statsbudgeten och statsbudgetens utfall, miljarder
kronor, löpande priser
Budgetår | 83/84 84/85 | 85/86 | 86/87 | 87/88 | 88/89 |
Utgifter |
|
|
|
|
|
Statsbudget Utfall | 300,9 311,4 | 323,4 321,9 | 336,4 335,3 | 347,2 336,7 | 353,6 |
Differens | - 2,6 + 17,8 | - 1,5 | - 1,1 | - 10,5 |
|
Inkomster |
|
|
|
|
|
Statsbudget Utfall | 210,8 244,1 | 262,0 275,1 | 293,2 320,1 | 318,0 332,6 | 347,1 |
Differens | + 10,4 + 16,5 | + 13,1 | + 26,9 + 14,5 |
| |
Underskott |
|
|
|
|
|
Statsbudget Utfall | 90.1 67,3 77.1 68,5 | 61,4 46,8 | 43.2 15.2 | 29,1 4,1 | 6,5 |
Differens | - 13,0 + 1,2 | - 14,6 | - 28,0 | - 25,0 |
|
Tabell 4. De största inkomsttitlarna, miljarder kronor, löpande priser
Budgetår
Inkomsttitel | 1983/84 | 1984/85 | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Fysiska personers - statsbudget - utfall - diff | 28,9 | 47,1 52,3 | 36,8 | 45,2 | 52,5 |
Juridiska personers - statsbudget - utfall | 7,2 | 13,0 | 15.8 15.9 | 14,8 23,0 | 19,6 |
Folkpensionsavgift - statsbudget - utfall - diff | 30.8 30.9 | 30,5 | 35,0 | 38,9 | 41,0 |
Barnomsorgsavgift - statsbudget - utfall - diff | 7.2 7.2 | 7.1 7.2 | 8,2 | 9,0 | 9,5 |
Allmän löneavgift - statsbudget - utfall | 7,7 | 6,6 6,6 | 7,5 | 8,2 | 8,7 |
Mervärdeskatt - statsbudget - utfall | 49,1 | 55,1 | 58,3 | 66,2 | 72,4 |
Bensinskatt - statsbudget - utfall | 6,5 | 6,9 | 12,1 | 11,8 | 13,5 |
Förs.
1989/90:11
Bilaga
lil
Inkomsttitel | Budgetår 1983/84 | 1984/85 | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Skatt på spritdrycker | |||||
- statsbudget | 6,0 | 5,1 | 5,3 | 5,3 | 5,9 |
- utfall | 5,9 | 5,2 | 5,3 | 5,9 | 5,9 |
- diff | + 0,1 | - 0,1 | - | - 0,6 | - |
Energiskatt | |||||
- statsbudget | 9,1 | 10,0 | 10,5 | 10,8 | 13,1 |
- utfall | 9,2 | 11.4 | 11,0 | 12,1 | 13,0 |
-diff | - 0,1 | - 1,4 | - 0,5 | - 1,3 | + 0,1 |
Riksbankens | 4,0 | 4,0 | 7,0 | 7,1 | 6,4 |
- utfall | 4,0 | 5,4 | 6,8 | 6,3 | 5,6 |
-diff | - | - 1,4 | + 0,2 | + 0,8 | + 0,8 |
Ränteinkomster | 8.0 | 8,1 | 8,2 | 9,9 | 6,4 |
- utfall | 8,0 | 7,9 | 8,3 | 9,0 | 6,3 |
- diff | - | + 0,2 | - 0,1 | + 0,9 | + 0.1 |
Kommentar:
Fysiska personers skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse - De faktiska
inkomsterna har för tre av fem budgetår överstigit de beräknade med omkring
10 procent. Budgetåret 1983/84 blev inkomsterna 23 procent högre än
beräknat och budgetåret 1985/86 närmare 18 procent högre.
Juridiska personers skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse - Budgetåren
1983/84 och 1986/87 översteg inkomsterna med mer än 50 procent de
beräknade. För budgetåret 1984/85 uppgick faktiska inkomster till 90 procent
av beräknade, och för budgetåret 1987/88 blev de omkring 17 procent
högre än beräknat.
Folkpensionsavgift - Faktiska inkomster har överstigit beräknade med högst
4 procent under perioden.
Barnomsorgsavgift - Faktiska inkomster är genomgående obetydligt högre
än beräknade. Skillnaden uppgår till mellan 1 och 5 procent.
Allmän löneavgift - Skillnaden mellan beräkning och utfall var markant endast
budgetåret 1987/88, då faktiska inkomster uppgick till endast 70 procent
av beräknade.
Mervärdeskatt - Inkomsterna var något för lågt beräknade för budgetåret
1983/84. Därefter har inkomsterna underskattats med i storleksordningen 10
procent (1987/88 omkring 7,5 miljarder kronor.).
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Bensinskatt - Inkomsterna underskattades med närmare en fjärdedel budgetåret
1984/85. Övriga år har faktiska inkomster överstigit beräknade med
mellan 1 och 4 procent.
112
Skall på spritdrycker - Skillnaden mellan beräknade och faktiska inkomster
var betydande endast budgetåret 1986/87, då inkomsterna underskattades
med mer än 10 procent (602 milj. kr.)
Energiskatt - Budgetåret 1984/85 underskattades inkomsterna med närmare
15 procent, budgetåret 1986/87 med omkring 12 procent. Övriga år har skillnaderna
varit mindre.
Riksbankens inlevererade överskott - Budgetåret 1984/85 översteg riksbankens
inlevererade överskott det beräknade. Därefter har riksbanken levererat
in mindre än vad som förutsatts i statsbudgeten. Se avsnitt 5.
Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande - Inkomsterna har motsvarat beräkningarna
eller blivit lägre än beräknat. Budgetåret 1986/87 var skillnaden
9 procent.
Tabell 5. De största utgiftsanslagen, miljarder kronor, löpande priser
Budgetår
Anslag | 1983/84 | 1984/85 | 1985/86 | 1986/87 | 1987/88 |
Utvecklingssamarbete - statsbudget - utfall - diff | 3.7 3.8 | 4,0 | 4.3 4.3 | 4,7 | 5,2 |
Allmänna barnbidrag - statsbudget - utfall - diff | 5,9 | 7.0 7.0 | 8,2 8,3 | 9,1 | 10,1 |
Bidrag till sjuk-försäkringen - statsbudget - utfall - diff | 4.1 4.2 | 4,3 | 4,7 | 5,0 | 5,7 |
Folkpensioner - statsbudget - utfall - diff | 40,8 | 41,5 | 44,7 | 48,1 | 50.6 50.6 |
Bidrag till kommunal - statsbudget - utfall | 4,9 | 6.5 7.5 | 7,4 | 8,5 | 9.1 9.2 |
Skatteutjämningsbidrag - statsbudget - utfall - diff | 10.8 10,8 | 11,2 | 11,6 | 12,6 12,6 | 13,6 |
Bidrag till drift av - statsbudget - utfall | 13,0 | 12,9 | 13,7 | 14,9 | 16,0 |
Räntebidrag m.m. - statsbudget - utfall | 10.3 | 9.0 | 10,4 | 14,6 | 12,4 |
Förs.
1989/90:11
Bilaga
113
Kommentar:
Utvecklingssamarbete genom SIDA - De senaste budgetåren har medel reserverats
till påföljande budgetår.
Allmänna barnbidrag - Anslaget har inte något av budgetåren överskridits
med mer än drygt 1 procent.
Bidrag till sjukförsäkringen - Budgetåret 1984/85 överskreds anslaget med
drygt 30 procent. De senaste budgetåren har överskridandet uppgått till omkring
12 procent.
Folkpensioner - Utfallet har uppgått till mellan 99 och 102 procent av beräknat
anslag under femårsperioden.
Bidrag till kommunal barnomsorg - Anslaget har de senaste budgetåren
överskridits obetydligt. Budgetåret 1984/85 uppgick överskridandet till 15
procent.
Skatteutjämningsbidrag till kommunerna - Utfallet har inte avvikit mer än 1
procent från beräknat belopp under perioden.
Bidrag till drift av grundskolor - Anslaget har överskridits med drygt 3 procent
budgetåren 1984/85, 1985/86 och 1987/88.
Räntebidrag m.m. - Anslaget överskreds med över 30 procent budgetåret
1984/85 men har därefter som mest överskridits med 7 procent (budgetåret
1987/88).
Tabell 6. Jämförelse mellan redovisat och underliggande budgetsaldo, miljarder
kronor
Budgetår | 83/84 | 84/85 | 85/86 | 86/87 | 87/88 | 88/89 | 89/90 |
Budgetprop. 1984 - Budgetsaldo - underliggande | - 84,9 - 92,6 | - 80,8 |
|
|
|
|
|
Budgetprop. 1985 - budgetsaldo - underliggande | - 77,1 - 66,7 | 69,7 | - 63,5 - 60,6 |
|
|
|
|
Budgetprop. 1986 - budgetsaldo - underliggande | - 77,1 - 66,3 | - 68,5 - 58,2 | - 52,2 - 52,8 | - 48,9 - 49,3 |
|
|
|
Budgetprop. 1987 - budgetsaldo - underliggande |
|
| - 42,7 | - 40,5 - 40,4 | - 36,9 - 37,6 |
|
|
Budgetprop. 1988 - budgetsaldo - underliggande |
|
|
| - 15,2 - 13,4 | - 14,7 - 13,8 | - 11,9 - 20,1 |
|
Budgetprop. 1989 - budgetsaldo - underliggande |
|
|
|
| - 4,1 - 7,0 | 11,0 5,6 | 0,4 |
Förs.
1989/90:11
Bilaga
Tabell 7. Jämförelse mellan underliggande budgetsaldo enligt budgetproposition
resp. kompletteringsproposition, miljarder kronor
Budgetår | 83/84 | 84/85 | 85/86 | 86/87 | 87/88 | 88/89 | 89/90 |
1984: - budgetprop. - kompl.prop. | - 92,6 - 85,4 | - 92,1 - 81,6 |
|
|
|
|
|
1985: - budgetprop. - kompl.prop. | - 66,7 | - 61,7 - 59,4 | - 60,6 |
|
|
|
|
1986: - budgetprop. - kompl.prop. | - 66,3 | - 58,2 - 58,2 | - 52,8 - 48,2 | - 49,3 - 45,7 |
|
|
|
1987: - budgetprop. - kompl.prop. |
|
| - 42,7 - 42,7 | - 40,4 - 33,3 | - 37,6 - 31,8 |
|
|
1988: - budgetprop. - kompl.prop. |
|
|
| - 13,4 - 13,4 | - 13,8 - 7,6 | - 20,1 |
|
1989: - budgetprop. - kompl.prop. |
|
|
|
| - 7,0 - 10,0 | 5,6 0,7 | - 3,8 |
Referenser
Agell J och Dillén M (1989) Distributional Effects ofHigh Interest Rates, Sveriges
Riksbank, Occasional Paper 5
Birgersson B O (1978) Riksdagsledamöterna: beslutsfattare och representanter
i antologin Vem håller i rodret?, red. D Tarschys, LiberFörlag
Buchanan J (1988) Maktens gränser, Ratio
Czarniawska Joerges B och Jacobsson B (1987) Budget in a Cold Climate,
Handelshögskolan i Stockholm
Ds Fi 1983:26 Generellt statsbidrag tio kommuner - modellskisser, rapport till
ESO (finansdep.)
Ds C 1986:5 Statsmakternas granskning av statliga bolag och stiftelser
Ds 1988:34 Hur stor blev tvåprocentaren? Erfarenheter av en besparingsteknik,
rapport till ESO (finansdep.)
Ds 1988:48 Kommunal självstyrelse och jämlika kommuner av Nils Stjernkvist
och Håkan Magnusson
Ds 1988:54 Alternativ i jordbrukspolitiken, rapport till ESO (finansdep.)
Ds 1989:23 Vad skall staten äga? De statliga företagen inför 90-talet, rapport
till ESO (finansdep.)
Ds 1989:26 Statsbidrag till kommuner: Allt på en check eller lite av varje? En
jämförelse mellan Norge och Sverige, rapport till ESO (finansdep.)
Energiforskningsnämnden (1989) Energiforskningsprogrammet - från politisk
vision till praktisk verklighet av Joachim Schäfer, Efn-rapport 30
Finansdepartementet, riksrevisionsverket (1983) Budgethandbok, anvisningar
för myndighetens anslagsframställning samt för utformning och tolkning
av regleringsbrev
Herlitz N (1946) Grunddragen av det svenska statsskickets historia, Stockholm,
Svenska Bokförlaget
Izraeli D och Jick T (1986) The Art ofSaying No! Linking Power to Culture,
Organization Studies 1986, 7/2, 171-192
Jacobsson B (1984) Hur styrs förvaltningen? - myt och verklighet kring departementens
styrning av ämbetsverken, Studentlitteratur
Klara-Posten (1983) Regeringskansliet kolossalt petrifierat, nr 8/1983
Kommunförbundet (1989) Bestämma i eget hus! Statsbidragssystem för bättre
utjämning och större kommunal frihet samt Några politikers syn pä statsbidrag
och styrning
Kungliga Myntkabinettet (1989) Statsbudgeten under 400 år
Lane J-E och Back S (1989) Den svenska statsbudgeten, SNS Förlag
Lindblom C E (1958) Policy Analysis, The American Economic Review, vol.
48 nr 3
Lybeck J A (1984) Hur stor är den offentliga sektorn? Liber
Långtidsutredningen 87, bilaga 7 Samhällsekonomiska effekter av statsskuldspolitiken
av Jonas Agell och Mats Persson
Madsen V (1969) Redovisningens roll i 70-talets styrsystem, Bonniers
Maktutredningen (1987:1) Riksdagen säger nej! ett exempel på ”politik som
reaktion”, av Bengt Jacobsson, rapport 17
Maktutredningen (1987:2) Statens symboler av Olof Petersson och Jonas
Fredén
March J och Olsen J P (1983) Organizing Political Life: What Administrative
Reorganization Telis Us About Governing, The American Political Science
Review, 88, 281-296
Molin B, Månsson L, Strömberg L (1979) Offentlig förvaltning, Stats- och
kommunförvaltningens struktur och funktioner, BonnierFakta
Myhrman J (1980) Varför växer den offentliga sektorn så snabbt? Ekonomisk
Debatt nr 5
Olsen J P (1970) Local Budgeting, Decision-Making or a Ritual Act? Scandinavian
Political Studies 5/1970
Petersson O (1989:1) Maktens nätverk, Carlsson bokförlag
Petersson O (1989:2) Den gränslösa staten, Svenska Dagbladet den 29 augusti
1989
Förs.
1989/90:11
Bilaga
116
Riksbanken (1989) Penning- och valutapolitik, 1989:1
Riksdagens revisorer (1986) Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna,
rapport 1985/86:7
Riksdagens revisorer (1989:1) Arbetsskadeförsäkringen, rapport 1988/89:5
Riksdagens revisorer (1989:2) 1983 års bostadsförbättringsprogram, rapport
1989/90:2
Riksdagens revisorer (1989:3) Postkoncernens verksamhet, rapport
1989/90:4
Riksrevisionsverket (1975) SEA, statens ekonomiadministrativa system
Riksrevisionsverket (1984) Varför blev det dyrare? Kostnadsutvecklingen för
statliga reformer, dnr 1983:334
Riksrevisionsverket (1985, 1986, 1987 och 1988) Statens finanser
Riksrevisionsverket (1987:1) Realekonomisk fördelning av statens totala inkomster
och utgifter för kalenderåren 1984 och 1985 och för jan—juni 1986,
1987-01-20
Riksrevisionsverket (1987:2) Produktion av inkomststatistik, dnr 1987:1480
Riksrevisionsverket (1989:1) Preliminär realekonomisk fördelning av statens
totala inkomster och utgifter för kalenderåren 1986, 1987 och första halvåret
1988, 1989-04-05
Riksrevisionsverket (1989:2) Utredning av former för finansiering och redovisning
av statliga myndigheters investeringar, 1989-04-10
Riksrevisionsverket (1989:3) Resultatorienterad styrning och budgetdialog
Riksgäldskontoret (1988) Verksamhetsberättelse för 1987188
SOU 1952:44 Principbetänkande angående driftbidrag till primärkommuner
SOU 1952:45 Bestämmelser och praxis rörande statens budget
SOU 1959:16 Riksdagens budgetarbete
SOU 1967:11, 12, 13 Programbudgetering
SOU 1973:43 Budgetreform
SOU 1982:12 Statlig fondförvaltning m.m.
SOU 1982:62 Avveckling av statliga fonder
SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständighet
SOU 1984:60 Generell permutation av donationsbestämmelser
SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning
SOU 1985:41 Affärsverken och deras företag
SOU 1985:60 Statens förvaltningsfond
SOU 1986:27 Folkets främsta företrädare
SOU 1987:6 Folkstyrelsens villkor
SOU 1988:38 Ägande och inflytande i svenskt näringsliv
Statens jordbruksnämnd (1988) Rapport med underlag för 3-årsbudget
1989190-1991192
Statistiska centralbyrån Nationalräkenskaper 1970, 1975—1987, N 10SM
8801
Statskontoret (1987) Perspektiv på treårsbudgetprocessen och den nya förvaltningspolitiken,
rapport 1987:39
Statskontoret (1988) Treåriga budgetramar, erfarenheter av försöksverksamheten,
rapport 1988:7
Statskontoret (1989) Vad kostar ett statsbidrag? - administrationskostnader
hos stat och kommun
Statsrådsberedningen, finansdepartementet, civildepartementet Från marginalbudgetering
till helhetssyn - ökat ansvar ersätter detaljstyrning
Söderlind D, Petersson O (1988) Svensk förvaltningspolitik, Diskurs
Tarschys D (1978) Den offentliga revolutionen, Kontenta, Liber Förlag
Widebäck G (1979) En betraktelse över nollbasbudgetering, Ekonomen
1979:4
Wigforss E (1927) Hur en svensk riksbudget blir till, Hugo Gebers förlag
Wildavsky A (1975) Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes,
Little, Brown and Company
Vinde P och Petri G (1975) Hur Sverige styres, centralförvaltningen och statens
budget, Prisma
Zeitz G (1980) lnterorganizational Dialectics, Administrative Science Quarterly,
vol. 25
Förs.
1989/90:
Bilaga
gotab 96049, Stockholm 1990